Para além da justiça distributiva - Social Watch

Para além da justiça distributivaA pobreza e a desigualdade social são estruturais na nossa economia, seja qual for a maneira como se manifestam emtermos da questão social ao longo da história brasileira. Apesar dos avanços nos últimos anos, persiste um vazio no debatesobre o que seja desenvolvimento sustentado com inclusão social. O desafio atual tem sido o de articular políticas sociais eeconômicas, de forma que estas últimas também sejam ditadas pelos parâmetros dos direitos sociais. No centro dos problemasenfrentados pelos programas recentes de transferência de renda com co-responsabilidade das pessoas beneficiárias, está aautonomia de cidadãos e cidadãs em situação de extrema pobreza ante a presença normatizadora do Estado.Amélia Cohn *É consenso entre pesquisadores e pesquisadorasda área social que, independentemente dasformas como aparece na sociedade, a pobrezano Brasil segue uma trajetória particular comoproblema social a ser enfrentado pelo Estado.Conhecer seus traços essenciais é importantepara que se entendam as complexas questõesenfrentadas pela sociedade brasileira nos últimosanos, para tentar dar conta da “nova” e da“velha pobreza”. O primeiro problema é o daassociação entre políticas de combate à pobrezae políticas de promoção da cidadania. O temalevanta a relação entre a lógica da igualdade ea da emancipação, ou seja, de um lado as políticasde combate à pobreza que buscam diminuira desigualdade social no país e de outroas políticas sociais para a construção da cidadania.Isso significa que tais políticas precisamenfrentar nossa dupla tradição: um traço assistencialista(que nega os direitos sociais) e, aomesmo tempo, um traço clientelista e controladordas pessoas pobres.Desde Getulio Vargas, em 1930, a pobrezatornou-se um tema de políticas específicas doEstado na regulação das relações entre capital etrabalho, formuladas a partir da ótica da construçãode um Estado nacional e de um projeto deindustrialização. Desse período data a fundaçãodo nosso sistema de proteção social, estreitamentearticulado com a legislação trabalhista esindical, formando-se o famoso tripé (Estadonacional, industrialização e leis trabalhistas)que permitiu, no processo de modernização dopaís, incorporar determinados interesses dasclasses assalariadas – as pessoas pobres de* Docente do Departamento de Medicina Preventiva daFaculdade de Medicina da Universidade de São Paulo(FMUSP), pesquisadora do Centro de Estudos deCultura Contemporânea (Cedec), professoracolaboradora do Mestrado em Saúde Coletiva daUniversidade Católica de Santos (Unisantos).então, reconhecidas como tais – de modo subalternoaos interesses do capital e filtrados a partirde um projeto nacional.As décadas sucessivas de crescimento e desenvolvimentoeconômico via substituição de importaçõesvieram acompanhadas de políticas queinstituíram no país a “cidadania regulada” (ver Santos,1971), isto é, um padrão de extensão de direitossociais vinculado à condição de assalariados(as),configurando-se, em conseqüência, como privilégiosde determinados segmentos dessa classede trabalhadores e trabalhadoras, que têm acesso aesses direitos por meio de um sistema contributivocompulsório, cujo pré-requisito é a inserçãono mercado de trabalho.No decorrer das décadas do período desenvolvimentista,que se esgotou no início da décadade 1980, a questão social não foi identificadacomo relativa à pobreza, uma vez que era inerente àprópria concepção daquele modelo a interpretaçãode que o desenvolvimento social se daria automaticamentecom o desenvolvimento econômico,pela incorporação à economia das pessoas excluídasdo mercado formal de trabalho. Nesse período,o crescimento econômico vinha acompanhado dapromessa da mobilidade social dos indivíduos,constituindo a política econômica um antídoto àmarginalidade social.A carteira de trabalho significava o passaportepara o acesso ao sistema de proteção social brasileiro,cabendo à filantropia ou a serviços residuaisdo Estado a cobertura de direitos mínimosa quem era extremamente pobre. A pobreza nãose configurava como um fenômeno estrutural danossa sociedade, e o papel estabelecido para aspolíticas sociais consistia em criar condições aodesenvolvimento da economia. Daí, por exemplo,a prioridade atribuída à educação e à saúde, naperspectiva de gerar um contingente de pessoasqualificadas para o mercado de trabalho para desempenharfunções no novo padrão tecnológicode produção que estava sendo montado, em particular,no parque industrial brasileiro.Um estudo recente, feito por Guilherme CostaDelgado (2004), sobre a gênese e a reproduçãoda economia de subsistência no Brasil 1 mostracomo, em apenas meio século (1930–1980) decrescimento industrial do país, ocorreu um processode urbanização do conjunto da sociedadebrasileira, absorvendo nas metrópoles e nas cidadesde médio porte um imenso contingente demográficodo chamado setor de subsistência rural.Delgado chama a atenção, no entanto, para o fatode que essa transposição demográfica da populaçãoagrícola para o meio urbano não se traduziutão-somente num crescimento da massa assalariadado setor urbano, mas também num enormecontingente de trabalhadores e trabalhadoras semvínculo com a economia formal.A análise reforça o que outros estudos igualmenterecentes sobre a pobreza no Brasil vêmdemonstrando: tanto ela quanto a desigualdadesocial, independentemente de como se manifestamem termos da questão social ao longo da nossa história,são estruturais na nossa economia (Rocha,2003; Pochmann e Amorim, 2003), delas fazendoparte a informalidade, a economia de subsistência,o desemprego e inúmeras formas de estratégiasde sobrevivência. Não é de se espantar, portanto,que durante a década de 1970, já estandocompleto aquele ciclo de crescimento industrialde meio século calcado no modelo desenvolvimentista,verifica-se uma extensão de determinadosdireitos previdenciários desvinculados domercado formal de trabalho, até mesmo da contribuiçãocompulsória, como no caso dos trabalhadorese das trabalhadoras rurais.Espaço recente na agenda públicaNo início da década de 1990, surgiu uma expressãomais contundente da pobreza: as pessoas pobrespassaram a ser denominadas “descamisadas”1 Segundo o autor, caracteriza-se por um “conjunto deatividades econômicas e relações de trabalho quepropiciam meios de subsistência e/ou ocupação para umaparte expressiva da população, mas tais relações não sãoreguladas pelo contrato monetário de trabalho assalariado,nem visam primordialmente à produção de mercadorias oude serviços mercantis com fins lucrativos” (p.22).Observatório da Cidadania 2005 / 49

principais pilares); e a que destaca a capacidadetecnológica do próprio sistema econômico, envolvendomudanças significativas, no que diz respeitoaos meios de produção e ao capital.Nesse ponto, a questão social da pobreza eda exclusão social assume um papel importante,uma vez que as pessoas pobres não têm habilidadessuficientes para o exercício da cidadania,para se comportarem como agentes econômicoseficazes no mercado, e tampouco detêm conhecimentospara alcançar um entorno vital com elevadaqualidade de vida. É exatamente por isso quea tradução imediata da pobreza passa a ser a exclusãosocial, traduzida também como exclusão daprática dos direitos de cidadania, da participaçãonos processos geradores e redistributivos de benseconômicos, além das distintas instâncias e dosespaços deliberativos das sociedades, que demandamdeterminados níveis de educação e de informaçãopara se efetivar.Daí a importância da idéia de políticas sociaisassociadas à construção da cidadania como umprocesso de habilitação substantiva ao desenvolvimentodas capacidades dos indivíduos, para seorganizarem tanto na defesa e na representaçãode seus interesses de forma efetiva e eficientecomo na produção de bens econômicos, sendocapazes de aproveitar possíveis acessos a formassustentadas de geração de renda e, ainda, de participardas esferas e das redes societárias. Só assim,em sociedades com alto grau de desigualdade,como a brasileira, os direitos reconhecidos legale juridicamente podem transformar-se em direitosefetivos, compondo, de forma articulada, as políticassociais, desde que pautadas pela promoçãodo bem-estar social, de forma igualitária, paratodos os membros da sociedade.Nessa perspectiva, programas e políticassociais com a co-responsabilização de beneficiáriose beneficiárias (as assim denominadascondicionalidades) podem vir a constituir um pilarfundamental na construção de um sistema de proteçãosocial voltado ao bem-estar da sociedade,mas desde que articulem de forma criativa e virtuosaEstado, mercado e família (ver boxe na página54). Para tanto, uma primeira condição fundamentalé que não fiquem restritos à necessidade,tão bem exercitada pela econometria. Se assim for,eles tendem a reforçar tão-somente a dimensãodo direito individual, em detrimento do direitosocial. Isso explica o imperativo de que sejamregidos por outros parâmetros, referentes à justiçadistributiva, transformando-se num sistemade proteção social ativo que atua sobre as relaçõessocioeconômicas quando um dos pilares centraisdos Estados de Bem-Estar Social, a relação depleno emprego, não está mais presente no cenáriodas economias capitalistas.Apenas dessa forma, esse conjunto de políticaspoderá ter êxito quanto à sua capacidade deatuar sobre a superação da pobreza, uma vez queterá de dar ênfase às denominadas “portas desaída”, isto é, às políticas complementares voltadasao aumento da habilidade e da capacidade dosindivíduos para aproveitarem possíveis acessosa fontes de renda autônomas e sustentadas, contribuindoassim para a construção de sua autonomiaem relação ao Estado e aos benefícios sociais vinculadosaos programas de transferência de renda.Quanto às condicionalidades, em geral, elasse concentram em associar o acesso aos benefíciose serviços ao cumprimento de determinadoscompromissos, tais como: a freqüência escolar eaos serviços de saúde para crianças e gestantesda família, e a retirada de filhos e filhas de atividadesde trabalho. No caso brasileiro, existe aindaa vantagem de essa vinculação estar associadaao acesso a direitos universais inscritos na Constituiçãode 1988. No entanto, se de um lado issoNão resta dúvida de que a expectativa dos(as)beneficiários(as), ao contrário do que se afirmacorrentemente, é o acesso a uma atividade quelhes garanta uma fonte de renda regular e sustentável,sempre referida como “trabalho”. De fato,pesquisa realizada com beneficiários(as) do ProgramaRenda Mínima do município de São Paulo(Cohn et al., 2003) revela que, para essas pessoas,o benefício é bem-vindo, porém o ideal seria umapolítica que criasse emprego, porque: “O trabalhodignifica o homem, e não é porque ele nãotrabalha que não merece respeito, mas sem trabalhoele fica fora da sociedade”. Mas só o trabalhonão resolve, porque não se trata de qualquer um,pois: “É muito diferente uma pessoa que tem carteiraassinada e outra que não tem; se você vaifazer uma compra, chega no lugar e não tem carteiraassinada, tudo é mais difícil”.Ao mesmo tempo, seja no caso do recebimentode benefício em renda ou do acesso a serviçosessenciais, isso é um direito quando valepara todas as pessoas “necessitadas”: “Se a Prefeiturafez esse benefício para toda a comunidade,eu acho que é um direito do cidadão, desde queele precise. Todos precisam, mas aqueles que têma prova de que precisam [...]”. Também chamaatenção a importância da escola e das lides domésticasna ocupação dos indivíduos e na perspectivade ser “socialmente útil”. A escola é vistacomo espaço que protege as crianças dos perigosda rua, e a escolaridade, como algo necessáriopara que “os filhos não tenham o mesmo destinodos pais”.Por fim, merecem destaque as condicionalidadesque, se trazem a dimensão da co-responsabilidade,também carregam um lado sombrio,que pode reforçar nossa cultura social autoritáriae punitiva. Tomando como exemplo o ProgramaBolsa Família, são freqüentes os casos em que amãe, sabendo da obrigatoriedade da freqüênciaescolar, conta: “Segunda-feira mesmo, ele disseque não ia para a escola. Queria soltar pipa. Foipreciso apanhar para ir à escola...”.fortalece o acesso da população pobre à saúde eà educação (pelo menos nos níveis básicos), talprocesso não está livre de contradições, no quediz respeito à valorização da dimensão política davida cotidiana (ver boxe abaixo).Da igualdade à emancipaçãoAs políticas sociais têm que considerar uma realidadena qual não se trata simplesmente da questãoda pobreza, e sim de uma pobreza extremamassificada. Entre as políticas sociais desenvolvidasnos últimos dois anos, os programas detransferência de renda assumem um lugar deespecial importância para o seu enfrentamento.No entanto, deve-se indagar se eles vêm partindoA perspectiva de beneficiários e beneficiáriasVerifica-se o perigo da extrapolação da presençado Estado no espaço privado, normatizando-oa partir de uma racionalidade pública emdetrimento das estratégias de sobrevivência escolhidaspelos indivíduos e, também, de sua redede solidariedades. Exemplo disso foi uma denúnciaanônima (grifo nosso), a partir da qual umamãe de família recebeu a visita de uma assistentesocial, funcionária municipal, que a teria obrigadoa deixar de trabalhar nos fins de semana paranão deixar os filhos sozinhos. A mãe teve de “escolherentre o trabalho e os filhos”. Diante daameaça da perda da guarda destes, desistiu dotrabalho dos fins de semana, perdendo, assim, aúnica fonte de renda relativamente estável que afamília possuía. “O jeito é eu ficar dentro de casa,enquanto [fulano, o marido] procura serviço parafichar. Porque, por enquanto, ele não é fichado,trabalha só fazendo bico”.Outra face do ponto de vista de beneficiáriose beneficiárias do programa pode ser observada,no entanto, quando uma mãe de família de ummunicípio pernambucano afirma que sua vidamudou muito com o Programa Bolsa Família, porque,além de ter o cartão que lhe dá acesso aobanco, ele lhe traz a dignidade de poder comprar acomida para sua família, e com isso ela não precisa“agradecer e dizer ‘muito obrigada’ por um pratode comida de arroz com palha e feijão bichado”.Aqui se torna oportuna a análise de Nogueira(2001) quando advoga a tese da necessidade doresgate da dimensão política propriamente ditana implementação das políticas públicas, uma vezque a dimensão burocrático-administrativa vemavançando em detrimento daquela, o que faz comque prevaleçam análises e padrões de definiçãode prioridades pautados por questões operacionais,restringindo-se aos estreitos limites daequação custo/efetividade, no lugar de negociaçõesentre interesses divergentes ou diferenciados,traduzindo-se, assim, no que o autor designacomo sendo a predominância da “política dostécnicos” em vez da “política dos cidadãos”. ■Observatório da Cidadania 2005 / 52

do princípio de não se constituírem num fim emsi, em que pese seu traço de alívio imediato dapobreza, mas num instrumento particularmentevalioso, por suas implicações econômicas esociais, para combater, de forma conseqüente, asuperação da pobreza em nossa sociedade.A promoção do desenvolvimento social exigepolíticas intersetoriais e capacidade do Estado deremodelar seus sistemas de proteção social e suaprática histórica de ação na área social, que semprese caracterizou por dois traços fundamentais:do ponto de vista da gestão, por ações segmentadase setorializadas, o que torna as políticas eos programas sociais competitivos entre si e sempreresultando na superposição dos públicos-alvo;e, do ponto de vista político, pelo seu traço clientelista,mesmo naqueles casos em que a descentralizaçãodas políticas sociais avançou, comoocorre no setor da saúde, que reproduzem a subordinaçãodos segmentos pobres da população àvontade das elites e sua dependência em relaçãoao Estado, na condição de clientela.Sendo políticas que devam contemplar tantoa dimensão do alívio imediato da pobreza comoa sua superação, os programas de transferênciade renda com condicionalidades não devem serconcebidos como um fim em si mesmos, mas comoinstrumentos ou estratégias de um conjunto depolíticas que permitam o enfrentamento conseqüenteda questão social da pobreza. E de outrolado, não devem ter caráter impositivo e punitivo,mas permitir o acesso a bens e serviços essenciais,de caráter universal, que possibilite a transformaçãodessas pessoas de meros beneficiários(as)em cidadãos e cidadãs.Não se trata de conceber as políticas de transferênciade renda como panacéia para a questãosocial da pobreza, da desigualdade e da exclusãosociais, muito menos de substituir o padrão clássicode inserção dos indivíduos na sociedade viatrabalho, mas, sim, assumi-las pelo que são: políticase programas que, apesar de terem um caráterredistributivo, trazem consigo a possibilidade dese transformarem em medidas estruturantes deum novo padrão de relações socioeconômicas.Nesse ponto específico, ganha especial relevo asua articulação com um conjunto de programas epolíticas das outras esferas do Estado, que respondamao desafio maior de como incorporar a igualdadepara além da justiça distributiva impressanas políticas sociais até então conformadas pelasituação de pleno emprego.Aqui se frisa que o parâmetro a reger as políticase os programas de transferência de rendanão deve ser a lógica da igualdade, por não contemplara justiça distributiva e reduzi-la à necessidade(ou ao grau de carência dos indivíduos), masa lógica da emancipação. Como conseqüência,perde sentido a freqüente dicotomia entre políticaseconômicas e políticas sociais, já que estassempre apresentam um forte componente econômicoe aquelas um forte componente social.Perde também sentido entender as políticas sociaiscomo compensatórias das desigualdadesgeradas pelo mercado. O desafio atual consisteexatamente em como articulá-las, imprimindo àspolíticas econômicas um novo sentido, devendoelas também ser ditadas pela ótica dos parâmetrosdos direitos sociais.Contradições e ambigüidadesO conjunto de iniciativas do governo Lula no combateà pobreza e à desigualdade social não significanecessariamente que se tenha avançado demodo substancial no que se diz respeito a forjarum perfil do modelo de proteção social brasileiro.A construção de um novo espectro de ação públicado Estado na área social não está livre de contradiçõese ambigüidades, sobretudo quando seobserva nossa tradição nessa área, marcada nãosó por uma setorialidade competitiva como porum forte traço clientelista, patrimonialista e corporativista,que a tornou incapaz de enfrentar adinâmica reprodutiva da pobreza em nosso país,num contexto de agudas desigualdades sociais.Entre essas contradições e ambigüidades, aprimeira, e mais óbvia, reside no fato de o ambienteeconômico não se constituir num bom parceironesse processo, pois, mesmo que se registremcurvas de crescimento da economia, elas não setraduzem na atualidade em geração de emprego erenda nos moldes clássicos da sociedade salarial,como antigamente era o caso de o emprego seconfigurar como um passaporte para o direito àsaúde e à previdência social. Além disso, poucosentre esses programas estão relativamente ilesosà política de superávit fiscal, como o Bolsa Família(PBF), que conta com um “contingenciamentopositivo” a seu favor, em virtude do contrato deempréstimo com o Banco Mundial.A segunda contradição diz respeito à necessidadede se reverter a lógica de articulação dasdiferentes políticas de seguridade social, compostapor uma vertente voltada ao mercado detrabalho (as pessoas incluídas) e outra à populaçãoexcluída, funcionando como um espelho domercado de trabalho e, assim, reforçando os direitosindividuais em detrimento dos direitos sociais.O desafio aqui é como enfrentar esse traço, buscandouma nova articulação entre o sistema deprevidência social e de proteção social – calcadonos direitos sociais e institucionalizado pela Constituiçãode 1988 – e a construção de novos direitossociais a partir de políticas como o PBF, quenão encontram respaldo imediato no contratosocial vigente para se configurarem plenamentecomo políticas de direitos sociais, tema que vaimuito além do seu caráter contributivo ou não.Uma questão importante suscitada pela ênfasena promoção da construção da autonomia dossujeitos sociais, por meio de políticas sociais, é atendência verificada hoje na América Latina, e noBrasil em particular, de se implantar programassociais que busquem sua clientela (como no casodo Programa Saúde da Família/PSF) e associem oacesso ao benefício ao cumprimento de determinadascondicionalidades voltadas à capacitaçãosocial de beneficiários e beneficiárias. Isso podeinterferir no modo como cidadãos e cidadãs serelacionam com o Estado, pois acaba misturando aesfera pública e a privada. De fato, não é desprezívela capilaridade social de programas como o PSFe o PBF, que trazem consigo um enorme potencialde levar o poder público a controlar e normatizara vida privada dos indivíduos. Fica, assim, comprometidaa qualidade da esfera pública como umespaço de construção de identidades autônomascom relação ao Estado.O ponto aqui consiste num desafio bem preciso,que se traduz na questão fundamental: comotransformar essas políticas e programas sociais eminstrumentos de construção de novas identidadessociais que não comprometam, nesse processo,a autonomia dos sujeitos sociais? Se desconsiderarmosa ponderação de Amartya Sen, no sentidode que a falta de liberdade econômica, naforma da extrema pobreza, torna a pessoa presafácil de outros tipos de violação da sua liberdade,o problema está em como torná-la autônoma naconstrução de sua identidade ante a capilaridadeda presença normatizadora do Estado que essaspolíticas e programas trazem consigo.Como são programas voltados aos segmentosmais pobres da população, na sua maioria absolutaà margem do mercado de trabalho formal ouinformal, essas políticas constituem-se, inicialmente,em paralelo à sociedade do mercado detrabalho. Torna-se necessário, portanto, buscarmecanismos de inserção desses segmentos sociaisa formas de acesso a fontes de renda, remetendoao desafio de promover políticas econômicasditadas pelos parâmetros dos direitos a umpadrão digno de vida.Daí porque não é suficiente fazer bons programassociais de transferência de renda, saúde,educação, habitação, saneamento, emprego, entreoutros, do ponto de vista de sua gestão, emboraisso seja de fundamental importância, se o objetivoé o combate à pobreza da perspectiva de suasuperação. Essa boa gestão – responsabilidadepública inerente ao Estado – deve estar necessariamenteacompanhada da construção de umaesfera pública consolidada e favorecer a criaçãode espaços de construção de diferentes identidadese redes de solidariedades a partir da possibilidadeque esses programas trazem consigo noestabelecimento de novos contratos de civilidade(Zaluar, 1997). Isso requer que se esteja atentopara a configuração da cidadania para além doseu sentido universal e abstrato, buscando desvelarsuas possibilidades e ambigüidades inscritasno próprio tecido social.Redes de proteção proativasAssociar políticas sociais com desenvolvimentosocial, ou pensar a questão social da pobreza e dadesigualdade articulada a um projeto de desenvolvimentosocial, demanda necessariamente quese pense o desenvolvimento como a ampliaçãoda capacidade dos indivíduos, tal como afirma Sen(2004), para realizarem atividades livremente eleitase valorizadas que lhes permitam exercer suasObservatório da Cidadania 2005 / 53

funcionalidades, promovendo-se, assim, um desenvolvimentosocial que os torne cidadãos e cidadãsindependentes do Estado, e não clientes deste.Para isso, só buscando uma nova equação entreas políticas dos políticos, as políticas de técnicose técnicas e as políticas dos cidadãos e cidadãs.Ou, como aponta uma vez mais Sen, tomar comoeixo da concepção de desenvolvimento social ainterdependência entre qualidade de vida e produtividadeeconômica para que se supere a dicotomiaentre bem-estar e acumulação acelerada.Isso não nos exime de apontar os desafios ea complexidade da implementação de programase políticas sociais com capilaridade social e vinculadosa condicionalidades. Dentre eles, destacamse,sobretudo no caso do Brasil, a questão federativa,no que diz respeito às políticas complementares,e principalmente as questões relativasà dimensão da esfera pública. É um desafio formularum projeto de desenvolvimento social quese traduza num sistema e numa rede de proteçãosocial proativa e seja capaz de enfrentar o conjuntodos problemas sociais que conformam aquestão social hoje no país, a partir de suas raízes,e não exclusivamente de sua manifestação final.Esse projeto, a nosso ver, está ainda no âmbitodas intenções inspiradoras de várias das políticase dos programas sociais que vêm sendo implementados,mas certamente ainda não se logrou aformulação de uma proposta articulada para queas iniciativas estatais na área social não continuemfortemente demarcadas pelos limites estreitos daracionalização dos gastos estatais.Para tanto, é preciso permanentemente questionara racionalização das ações do Estado nãocomo um fim em si, mas como um meio para seatingir um objetivo, o que extrapola em muito oslimites da mera busca da racionalidade custo/efetividadeimpressa na teoria do capital humano.Trata-se de introduzir na agenda pública a dimensãodo bem-estar e da justiça social da ótica doacesso a condições concretas que garantam umaefetiva qualidade de vida dos indivíduos, entre elassua autonomia como cidadãos e cidadãs portadoresde direitos e, por conseqüência, sua autonomiaperante o Estado.Se as políticas sociais e de transferência derenda não serão capazes, a curto prazo, de enfrentara questão da desigualdade e da injustiça social,certamente, por serem um instrumento fundamentalnesse processo, não poderão perder de vistaessa dimensão. Caso contrário, ficarão sempre determinadaspelas políticas macroeconômicas, numcontexto em que os sistemas de proteção socialcomo mecanismos compensatórios das desigualdadesgeradas pelo mercado numa sociedade salarialjá estão superados pela própria história.No entanto, em grande medida, é dessa formaque o Estado brasileiro continua atuando na áreasocial, haja vista a extrema vulnerabilidade doorçamento social do governo à lógica dos ajustesmacroeconômicos. Com isso, a possibilidade de opaís enfrentar de forma conseqüente a pobreza e asdesigualdades sociais vê-se postergada, deixandoo gosto amargo da perda de uma oportunidadehistórica única para a construção de uma sociedademais justa e democrática. É esse o salto dequalidade, ou o “pulo-do-gato”, não vislumbradoaté o momento, que tanto nos frustra.Os programas sociais no governo LulaBolsa Família – Criado em outubro de 2003, oPrograma Bolsa Família (PBF) unificou os programasnão-constitucionais de transferência derenda até então vigentes: Bolsa Escola, BolsaAlimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação.Atualmente é entendido pelo Executivo federalcomo um dos programas que fazem parte do FomeZero. Consiste na transferência de renda comcondicionalidades (freqüência escolar e cartão devacinação completo das crianças, nas idadesrespectivas, e acompanhamento pré-natal dasgestantes) e na transferência de um valor fixo deR$ 50 e um variável de R$ 15 por criança de até15 anos, num total de até três crianças. As famíliascom renda per capita de até R$ 50 recebem ovalor fixo e o valor variável correspondente; as quepossuem renda per capita entre esse valor e R$100 recebem somente o valor variável, segundoas mesmas regras.O PBF resgata uma das características dosprogramas anteriores similares: o benefício variávelpor número de crianças da família, no total deaté três. No entanto, inova quando elege a famíliacomo beneficiária, e não cada um de seus membrosisoladamente, como nos casos anteriores doBolsa Escola e do Bolsa Alimentação. Inova tambémao não estipular quotas de número de bolsas paracada município, já que é meta do governo atingiraté dezembro de 2006 todo o universo dos 11,2milhões de famílias pobres, segundo a PesquisaNacional por Amostragem de Domicílios (Pnad)de 2001, revisada pelo Instituto de Pesquisa EconômicaAplicada (Ipea). 3Para a família ingressar no programa, é necessárioque esteja cadastrada no CadÚnico – sistemade cadastramento único para programas sociais dogoverno –, criado em 2001. Mas o fato de a famíliaestar cadastrada não significa participar necessariamentedo programa, e cabe ao município a responsabilidadepelo cadastramento das famílias,arcando com esse custo. O excedente de indivíduoscadastrados acaba representando um ônuspolítico e financeiro para os governos locais, agravadopelo fato de até muito recentemente os municípiosnão terem acesso ao programa.A proposta atual é que o CadÚnico se torneum instrumento efetivo para a formulação e implementaçãodas políticas públicas, passível de serutilizado pelas distintas esferas de governo. Alémdisso, nesse banco de dados, a cada membro dafamília é atribuído um número de identificaçãosocial (NIS), que permitirá maior discernimentopor parte do Estado sobre o público-alvo de suasmúltiplas ações e programas, podendo, assim,identificar duplicidades e buscar convergênciasentre as políticas implementadas. Mais importante:procura-se, com isso, infundir-lhes um caráterrepublicano, isto é, o predomínio de critérios universaispara a concessão do benefício, o que secontrapõe ao traço clientelista que vêm marcandoas políticas ao longo da nossa história, em particularquando voltadas aos segmentos mais pobresda população.3 Em abril de 2005, o PBF atingiu aproximadamente66% dessa meta.Ao contrário da forma como vem sendo implementadoo processo de descentralização naárea social, a proposta do PBF apresenta umacaracterística que favorece a possibilidade de seconformar como um programa matricial para aarticulação com os programas e ações sociaisdas demais esferas de governo: a denominadadescentralização pactuada. Isso significa que ogoverno federal busca realizar pactos com estadose municípios na implementação do programade tal forma que estes, uma vez tendo programaspróprios de transferência de renda, os articulemcom o programa federal e promovam programascomplementares.Procura-se, com isso, uma articulação naárea social que seja horizontal entre as distintasesferas de governo, sempre com prioridade parao público-alvo dos programas de transferênciacomo foco de articulação das distintas políticasem desenvolvimento. Tal proposta implica que osgovernos das distintas esferas da federação promovamsimultaneamente um olhar para dentro desi mesmos e para fora, isto é, para os demaisentes federados, tidos como parceiros de fato numprocesso maior de remodelação do padrão clássicode ação do Estado na área social.Na sua formulação, o PBF tinha como pressupostooriginal que não se trataria de um programade transferência de renda com condicionalidadescomo um fim em si, mas, para ter êxito,precisaria obedecer a duas premissas básicas:a primeira, ao responder ao tempo do governo,criando raízes que o vinculem às políticas deObservatório da Cidadania 2005 / 54

inserção social, seja no que diz respeito a políticasde geração de ocupação e renda, seja notocante a políticas setoriais na área social, levandoem conta a integração territorial da população;e a segunda, que se tornasse parceiro num processomais amplo de transformar as políticaspúblicas virtuosas entre si, ao contrário do velhopadrão competitivo, em relação aos respectivospúblicos-alvo ou às fontes orçamentárias.Tratava-se, assim, de traduzir as políticas públicasem mecanismos transformadores e promotoresdo desenvolvimento social no Brasil a partirda heterogeneidade dos seus problemas e dassuas potencialidades.Saúde da Família – Já por demais estudadose divulgados, desde o início da década de 1990,quando começaram a ser implantados, os programasSaúde da Família (PSF) e Agentes Comunitáriosde Saúde têm hoje aproximadamente 21.475equipes e estão presentes em 4.800 municípios.Para seu controle e funcionamento, contam comum sistema de dados do Datasus, especialmente oSistema de Informações da Atenção Básica (Siab),ainda não articulado à base de dados do CadÚnico.O PSF é, juntamente com o controle dos dadossobre educação, aquele que mais perto estaria dosprogramas de transferência de renda, dadas ascondicionalidades destes. São os programas commaior capilaridade social, no que diz respeito aadentrar na vida privada dos indivíduos.Ao PSF juntam-se outros programas detransferência de renda, entre eles o Benefício dePrestação Continuada (BPC) – não como um programade governo, mas como direito asseguradopela Constituição brasileira, beneficiando 5,8 milhõesde pessoas em abril de 2005. Por outro lado,o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil(Peti) atende quase 1 milhão de crianças e adolescentese está presente em mais da metade dosmunicípios brasileiros.Outros investimentos governamentais – Secontinuarmos a trabalhar em termos do que denominode “gincana dos números”, isto é, ver qualgoverno investiu mais na área social, não restadúvida de que, nos últimos dois anos, o Brasilsofreu uma injeção significativa de recursos naárea social, boa parte deles repassados diretamenteà sociedade, por meio de programas de transferênciade renda. A novidade desses programasreside exatamente nisto: as transferências de rendarealizadas por tais programas não encontram intermediaçãodos governos estaduais e municipais,como é o caso das transferências de recursos emsaúde e educação, por exemplo.Em conseqüência, quando se tem orçado sóno Ministério do Desenvolvimento Social R$ 16,9bilhões com esses programas, isso significa quetal volume de recursos passa a circular nas economiaslocais, representando, em vários municípios,em média 50% dos recursos repassados pormeio dos Fundos de Participação Municipal (FPM).Para as regiões Norte e Nordeste, isso significa18,4% e 30,5% do valor equivalente ao FPM.O potencial dinamizador das atividades econômicaslocais e regionais com esses recursos adicionaisnão é desprezível, mas necessitaria de umapolítica articulada de desenvolvimento sustentávelque possibilitasse novas formas de inserçãosocial das famílias contempladas para superaremsua situação de pobreza.Tampouco é desprezível o volume de recursosdestinados à agricultura familiar (R$ 5,6bilhões em 2004, associados a programas degarantia de safra, regularização fundiária, deaquisição de alimentos pelo Programa Fome Zeroetc.), ao saneamento básico, aos programashabitacionais, que, ao transferirem recursos paraesses fins, acabam não só dinamizando as economiaslocais, mas também gerando empregosou ocupações. Ao lado desses, existem programasque dizem respeito aos serviços essenciais àsatisfação das necessidades básicas da população,como saúde, educação e assistência social.Nesses casos, verifica-se uma tendência a se terum pouco “mais do mesmo”, isto é, um aumentoligeiro dos recursos alocados em tais setores, trilhandoas mesmas prioridades do período anterior.Nada contra, não fosse a possibilidade de se inovarnessas áreas, que já contam com uma largaexperiência dos governos municipais.Aliás, foi o que o governo federal fez nos casosdos programas de transferência de renda:aproveitou-se das experiências dos programaslocais para formular os nacionais. O mesmo, noentanto, não se verifica nas áreas de saúde e educação.No caso da saúde, teve continuidade aênfase na atenção básica, com a criação do programaFarmácia Popular, e na assistência odontológica,com o programa Brasil Sorridente, atualmentecontando com aproximadamente 2.800novas equipes de saúde bucal. Na área da educação,registra-se a presença de programas de alfabetizaçãode pessoas adultas, de educação de jovens,do Fundo de Desenvolvimento da EducaçãoBásica (Fundeb) – em substituição do Fundef,restrito à educação fundamental –, voltado tambémao ensino médio e à permanência dos jovensna escola, além do Programa Universidade paraTodos (ProUni), destinando bolsas ao ensinosuperior em instituições privadas de ensino, quetanta polêmica vem causando. ■ReferênciasCAMPOS, A.; POCHMANN, M.; AMORIM, R.; SILVA, R. (Orgs.).Atlas da exclusão social no Brasil: dinâmica e manifestaçãoterritorial. São Paulo: Cortez, 2003. (Volume 2).CAMPOS, A.; POCHMAN, M.; BARBOSA, A., AMORIM,R.;SILVA,R. (orgs). Atlas da exclusão social no Brasil.Os ricos no Brasil. São Paulo: Cortez, 2004. (volume 3).CAMPOS, R. C. Pasado y presente del desarrollo social. In:Desarrollo Social – modelos, tendencias y marconormativo. México: Comisión de Desarrollo Social,2000, p. 33-44.COHN, A. Reconfigurações da questão social no Brasil.Observatório da Cidadania 2003, Rio de Janeiro, p.71-76, 2003.COHN, A.; DIAS Jr., C. M.; BARBOSA, G. C. Por umaetnografia participativa – Desafios dos ProgramasRedistributivos na periferia paulistana. São Paulo:Cedec, 2003. Mimeo.DELGADO, G. C. O setor de subsistência na economia e nasociedade brasileira: gênese histórica, reprodução econfiguração contemporânea. Brasília: Ipea, 2004 (Textopara Discussão, n o 1.025).HENRIQUES, R. (Org.). Desigualdade e pobreza no Brasil.Rio de Janeiro: Ipea, 2000.KERSTENETZKY, C. Brasil – a violência da desigualdade.Observatório da Cidadania 2001, Rio de Janeiro, 2001.LAURELL, A. C. Regímenes de generación de bienestar. In:Desarrollo Social – modelos, tendencias y marconormativo. México: Comisión de Desarrollo Social,2000, p. 109-120.MEDEIROS, M. A geografia dos ricos no Brasil. Brasília:Ipea, 2004 (Texto para Discussão, n o 1.029).NOGUEIRA, M. A. Em defesa da política. São Paulo:Senac, 2001.REIS, Elisa. Percepções da elite sobre pobreza edesigualdade. Revista Brasileira de Ciências Sociais, SãoPaulo, v. 15, n. 42, fev. 2000.ROCHA, S. Pobreza no Brasil: afinal, de que se trata?. Riode Janeiro: FGV, 2003.SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justiça. Riode Janeiro: Campus, 1971.SCHWARTZMAN, S. As causas da pobreza. Rio de Janeiro:FGV, 2004.SEN, A. Teorías del desarrollo a princípios del siglo XXI.BID, 2004. Mimeo.SOUZA, J. A gramática social da desigualdade brasileira.Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 19, n. 54, p.79-96, fev. 2004.ZALUAR, A. Exclusão e políticas públicas: dilemas teóricose alternativas políticas. Revista Brasileira de CiênciasSociais, vol. 12, n. 35, 1997.Observatório da Cidadania 2005 / 55