Citeste articolul - Academia de Studii Economice

General şi particular în evaluarea eficienţei
în sectorul public
Marian STOIAN
Nadia Carmen ENE
Marian Stoian (1946), profesor universitar la Academia de Studii
Economice Bucureşti din anul 1972, doctor în economie din 1986, membru al
Catedrei de Administraţie şi Management Public.
Prodecan al Facultăţii de Management din cadrul A.S.E. Bucureşti,
conducător de doctorat.
Domenii de competenţă şi discipline universitare predate: Strategia de
dezvoltare şi investiţii, Managementul proiectelor, Gestiunea investiţiilor în sectorul
public, Managementul riscului.
Activitatea publicistică şi de cercetare: Autor a peste 100 de lucrări, studii
şi cercetări în domeniul evaluării investiţiilor şi al proiectelor publice şi private.
Lucrările au fost publicate în reviste de specialitate, volume ale unor simpozioane
naţionale şi internaţionale, în cărţi (note de curs, culegeri de studii de caz) destinate
studenţilor de la cursurile de zi şi postuniversitare, precum şi practicienilor.
Participare la peste 20 de proiecte de cercetare.
Membru al Camerei Auditorilor din România.
Specializări: A urmat cursuri de specializare pe probleme de investiţii în
sectorul public la Université des Sciences Sociales de Toulouse – Franţa (2000,
2002,) şi “Ecole Supérieure Universitaire de Gestion” din Toulouse – Franţa
(1994).
Nadia Carmen Ene (1975), asistent universitar în cadrul Catedrei de
Eficienţă economică din anul 1998. Absolventă a Academiei de Studii Economice
Bucureşti, Facultatea de Management (1997) şi a cursului de Studii Aprofundate în
Managementul producţiei (1998). A susţinut teza în mai 2003.
Domenii de interes şi discipline universitare predate: Modelarea şi simularea proceselor economice,
Metode şi tehnici cantitative în administraţia publică, Gestiunea investiţiilor în sectorul public, Eficienţa
economică a investiţiilor.
Activitatea publicistică şi de cercetare: peste 25 de articole publicate în reviste de specialitate şi
comunicări la simpozioane naţionale şi internaţionale; 6 proiecte de cercetare; coautor la 6 cărţi pe probleme
de investiţii şi modelarea proceselor economice.
Specializări: în domeniul proiectelor de investiţii în Administraţia Publică la Universitatea Carlos III
şi Institutul Naţional de Administraţie Publică Madrid – Spania (2000, 2001), bursă de documentare pentru
doctoranzi la Institut National de Techniques Economiques et Comptables – Conservatoire National des Arts et
Métiers, Paris, Franţa (2002); profesor invitat la cursul “Direccion y gestion de las personas” (Conducerea şi
gestiunea resurselor umane), organizat de Ministerul de Economie - Madrid, Spania (2001).
Experienţa demonstrează că, excesiv de frecvent, aceste activităţi discontinue
reprezentate de proiectele de investiţii întâmpină numeroase dificultăţi de-a lungul pregătirii şi
executării lor, ceea ce se finalizează în rezultate nesatisfăcătoare şi în eşecuri de genul
termenelor de finalizare depăşite, costuri mai mari decât bugetele, neîndeplinirea
specificaţiilor iniţiale etc.
30
ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/2003

Aceste dificultăţi şi nerealizări se datorează faptului că orice proiect complex se
desfăşoară într-un mediu incert şi este supus continuu influenţelor externe.
O corectă gestionare a proiectelor, deşi nu garantează atingerea în totalitate şi în toate
situaţiile a obiectivelor prevăzute, trebuie totuşi să asigure, în majoritatea situaţiilor, obţinerea
unor rezultate similare dorinţelor şi scopurilor propuse.
Nerealizarea obiectivelor propuse nu se datorează faptului că proiectele complexe sunt
neguvernabile prin natura lor, ci, în realitate, fiecare proiect impune utilizarea unor metode şi
tehnici adaptate fiecărui caz.
În realizarea unui proiect se disting patru etape importante, şi anume: definirea
proiectului, formularea sa, execuţia şi, în final, funcţionarea sa într-un viitor mai mult sau mai
puţin îndepărtat. Şi acest viitor face ca procesul de proiectare să fie dificil şi plin de
complexitate deoarece se realizează bazându-se pe un nivel prezent de cunoaştere în scopul
asigurării unei operativităţi viitoare a proiectului.
Un proiect poate fi calificat ca “bine făcut” atunci când, o dată cu trecerea timpului, îşi
manifestă rentabilitatea (socială sau financiară). Este un proces guvernat de incertitudine şi
miezul problemei constă în a şti cum se reduce aceasta pentru a finaliza proiectul în termenii
asumaţi. Dacă se obţine acest lucru, atunci riscul va fi acceptabil şi investiţia rentabilă.
1. Diferenţe de obiective între proiectele private şi publice
Este cunoscută diferenţa care există între obiectivele finale ale instituţiilor publice şi
private. Această deosebire nu determină însă mari diferenţe în ceea ce priveşte metodologia
de formulare şi evaluare a proiectelor publice şi private. Se poate afirma că diferenţele
existente între cele două tipuri de proiecte se referă la două aspecte fundamentale, şi anume:
• criteriile de valoare ale promotorului;
• nivelul de complexitate.
Criteriile de valoare. O caracteristică esenţială a proiectelor private este reprezentată
de urmărirea profitului (beneficiului) economic, cu o mai redusă preocupare pentru aspectele
sociale şi ambientale. Maximizarea diferenţei între costuri şi venituri poate reprezenta unicul
obiectiv pentru firmele orientate exclusiv pe criterii financiare şi comerciale.
În prezent multe firme sunt conştiente de necesitatea îmbogăţirii acestei mentalităţi, de
a realiza o combinaţie între aspectele sociale şi ambientale, nu numai în proiectele de
investiţii, dar şi în cadrul strategiei globale de acţiune.
Încorporarea factorilor ambientali în criteriile de valori ale firmelor poate avea la
origine motive precum: creşterea eficienţei în procesele productive, obţinerea avantajelor
competitive, evitarea sancţiunilor, reacţia la presiuni şi necesităţi sociale, motive etice,
convingerea de existenţa unor limite ale resurselor naturale etc., nu numai intenţia de a evita o
posibilă catastrofă.
Pe de altă parte, şi derivând din motive fundamental politice, proiectele publice pot să
nu urmărească acest beneficiu economico-comercial, substituindu-l cu altul de natură socială
sau ambientală. Între criteriile de valori proprii proiectelor publice se pot deosebi: creşterea
numărului de locuri de muncă, corectarea dezechilibrelor regionale şi comerciale, creşterea
produsului intern brut, redistribuirea resurselor, protecţia şi conservarea mediului ambiant.
ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/2003 31

Din acest motiv identificarea şi cuantificarea costurilor şi veniturilor sociale şi ambientale
necesită o atenţie specială în cadrul acestor tipuri de proiecte.
Nivelul de complexitate. În strânsă legătură cu diferenţierea între criteriile de valori se
află nivelul de complexitate al proiectelor. În general, proiectele publice sunt acelea care, prin
luarea în considerare a unui mare număr de aspecte (sociale, economice, ambientale, politice
etc.), se înscriu într-un nivel de complexitate mai mare. Se impune luarea în considerare a
faptului că marile proiecte de investiţii (infrastructuri de transporturi, hidraulice, urbane,
medioambientale etc.), în mod normal, se regăsesc înscrise în Planificarea regională a
diferitelor organisme publice. Aceste proiecte finanţate cu fonduri publice (naţionale sau
locale) pot fi justificate cu un indice redus de rentabilitate economică. Conform acestor
aprecieri, se pot defini proiectele publice ca “instrumente pentru a pune în practică politicile
guvernelor şi administraţiilor publice, utilizând o serie de resurse într-o perioadă
determinată şi într-un spaţiu concret naţional, regional sau local".
Pe de altă parte, proiectele private reprezintă investiţii de resurse private în scopul
maximizării veniturilor. Nivelul de complexitate al acestor tipuri de proiecte poate fi inferior,
dar pot exista şi exemple opuse, cum ar fi construirea unui parc de distracţii (ca Disneyland)
sau realizarea unui plan de reorganizare generală a unei firme multinaţionale.
Se poate afirma că întreprinderile publice nu pot atinge aceleaşi niveluri de eficienţă
ca întreprinderile private similare, pentru că întreprinderile publice urmăresc obiective
complexe în locul unui singur obiectiv economic, cum ar fi maximizarea profitului, în cazul
întreprinderilor private. În consecinţă, această diferenţă face ca tehnicile “manageriale”, cum
ar fi, de exemplu, fixarea obiectivelor cantitative pentru fiecare domeniu al firmei, stabilirea
de stimulente economice în funcţie de gradul de realizare a obiectivelor prevăzute, evaluarea
modului de conducere al fiecărui director, controlul bugetar al costurilor etc., nu se pot aplica
în cadrul întreprinderilor publice; în primul rând, pentru că în aceste cazuri obiectivul de
eficienţă economică trebuie înţeles dintr-o perspectivă mai amplă a eficienţei sociale; şi în al
doilea rând, pentru că sunt situaţii frecvente în care Administraţia titulară fixează
întreprinderilor publice alte obiective sociale specifice ce trebuie îndeplinite simultan.
Prin “obiective sociale” se înţelege, dintr-o perspectivă mai largă, atât obligaţiile de
serviciu care derivă din faptul că întreprinderea este publică (adică este sub controlul
Administraţiei Publice), cât şi celelalte obiective de politică economică pe care Administraţia
intenţionează să le obţină intervenind direct asupra dezechilibrelor macroeconomice, depăşind
sfera funcţionării normale a întreprinderii publice.
În cadrul obiectivelor sociale amintite, primele se referă, în general, la probleme de
politică socială (cum ar fi, de exemplu, a impune un preţ special mai mic pentru pensionari),
celelalte, de politică economică, se referă la probleme precum:
• impunerea unei firme de a utiliza anumite preţuri politice (chiar sub nivelul
costului) pentru anumite colectivităţi determinate, în scopul redistribuirii
veniturilor;
• stabilirea ca anumite echipamente sau produse necesare funcţionării întreprinderii
publice să fie achiziţionate din producţia naţională, indiferent de nivelul preţurilor,
în scopul echilibrării Balanţei de Plăţi;
• impunerea de a nu reduce numărul de personal, chiar dacă este excedentar, pentru a
nu creşte şomajul;
• impunerea construirii unui nou obiectiv industrial într-o zonă defavorizată din punct
de vedere economic, în scopul obţinerii unei dezvoltări regionale mai echilibrate;
32
ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/2003

• stabilirea ca obligatoriu a fi utilizată în întreprinderea publică o anumită tehnologie,
cu obiectivul de a reduce astfel dependenţa economică de exterior;
• fixarea ca obiectiv al întreprinderii industriale atingerea unei anumite cote de piaţă
sau realizarea unui anumit produs sau serviciu (considerat ca strategic), indiferent
de rentabilitatea sa economică.
Dacă se realizează o distincţie clară între obiectivele de eficienţă microeconomică şi
obiectivele sociale sau de politică economică, întreprinderile publice nu mai constituie o
problemă complexă din punct de vedere al aplicării tehnicilor manageriale specifice firmelor
private. Pe de altă parte, stilul de conducere practicat într-o întreprindere publică poate diferi
în funcţie de orientarea directorului. Astfel, acesta poate avea: o orientare politică, când
atenţia directorului este direcţionată în scopul obţinerii suportului public (al organismelor
guvernamentale, a grupărilor sociale, a partidelor politice etc.); sau o orientare către firmă, în
situaţia în care atenţia directorului este centrată către gestionarea firmei conform principiilor
şi regulilor pieţei.
Uneori, întreprinderile publice pot prezenta o situaţie tipică în care ori nu există o
definire clară a obiectivelor principale şi derivate, ori acest obiectiv principal nu există
propriu-zis, ci există numeroase instituţii care se autoconsideră ca atare: diverse ministere,
comisii parlamentare, partide politice, sindicate etc. Consecinţa acestei multitudini/absenţe de
“principal” este aceeaşi: întreprinderea publică se confruntă cu obiective concurente.
Posibilitatea de a fixa obiective în termeni cantitativi inambigui este condiţia necesară
pentru a putea aplica tehnicile de control a eficienţei specifice firmelor private şi în cazul
celor publice.
2. Evaluarea eficienţei activităţii în sectorul public
Satisfacerea cerinţelor variate de hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate ale
membrilor colectivităţilor umane se realizează prin înfiinţarea unor organisme speciale care
sunt denumite servicii publice. Se poate afirma că serviciile publice, înţelese în sens larg, sunt
ansambluri de persoane şi lucruri create în vederea satisfacerii unei nevoi publice de către o
colectivitate publică, supuse autorităţii şi controlului acesteia 1 . Această definiţie face să apară
ideea de ansamblu de mijloace avute în vedere pentru satisfacerea unui scop. Este vorba de
mijloace materiale şi de personal, completate cu posibilitatea utilizării, uneori, a procedurilor
juridice excepţionale.
Adesea serviciile publice sunt create pentru prima dată, necesităţile fiind noi, alteori
ele se adaugă altora deja existente. Cheltuielile serviciilor publice sunt, în principiu, suportate
de către colectivitatea care a instituit şi organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau parţial
din veniturile provenite din funcţionarea serviciului sau cu concursul particularilor şi sunt
întotdeauna sub control şi sub dependenţa colectivităţii care le-a creat.
Caracterul propriu-zis administrativ se atenuează în cadrul serviciilor publice care
acţionează în domeniul economic, situaţie în care se caută apropierea pe cât posibil de
procedeele de gestiune a întreprinderilor particulare, multe reguli în vigoare în administraţia
publică fiind abandonate.
1 Alexandru Ioan, Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective., Bucureşti, Editura Lumina Lex, 1999,
p. 293
ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/2003 33

Pentru aceste servicii publice se utilizează regimul juridic şi metodele de conducere
ale societăţilor private sau se creează un statut special, similar societăţii de drept privat. Dar
întotdeauna aceste organisme comportă o puternică participare financiară a colectivităţilor
teritoriale şi rămân supuse unui anumit control administrativ.
Eficienţa socială a serviciului public implică luarea în considerare a două aspecte. Pe
de o parte, contribuţia sa la maximizarea bunăstării sociale nu este echivalentă cu aceea a unei
firme ce acţionează pentru maximizarea beneficiilor şi, pe de altă parte, dacă activitatea
economică generează externalităţi pozitive în sensul general de beneficii sociale indirecte sau
efecte pozitive laterale (side benefits), acestea trebuie însumate cu veniturile provenite de la
cumpărătorii bunurilor produse de întreprinderea publică, iar aceste sume vor fi comparate cu
costurile totale ale firmei în scopul măsurării relative a eficienţei.
Controlul efectiv şi evaluarea eficienţei în sectorul public este o problemă complexă
generată uneori de imposibilitatea cuantificării outputurilor sau de neformularea exactă şi
clară a obiectivelor.
În acest context, G. Hofstede 2 face o analiză a tipurilor de control pe baza celor patru
elemente definitorii ale unei activităţi, pe care le formulează ca patru întrebări:
a. Obiectivele urmărite prin desfăşurarea activităţii sunt cunoscute fără ambiguitate ?
b. Rezultatele activităţii sunt măsurabile?
c. Efectele deciziilor (cadrelor de conducere responsabile) pot fi cunoscute (de nivelul
ierarhic superior care face controlul)?
d. Activitatea este repetitivă?
Pe baza acestor patru elemente de referinţă sunt recomandate şase forme de control a
gestionării unei activităţii publice, dar şi oricărei activităţi economice în general (tabelul 1).
Tabelul 1
Răspunsul la întrebarea
Situaţia
Tipul de control
recomandat
a b c d
1 DA DA DA DA Control “de rutină”
2 DA DA DA NU Control realizat de experţi
3 DA DA NU DA Control bazat pe “încercare
şi eroare”
4 DA DA NU NU Control “intuitiv”
5 DA NU NU NU Control “subiectiv”
6 NU NU NU NU Control “politic”
Controlul “de rutină” reprezintă tipul de “control de gestiune” realizat în mod curent
într-o firmă tipică: obiectivele urmărite sunt formulate concret de nivelul ierarhic superior;
rezultatele, al căror nivel de atingere semnalează gradul de atingere al obiectivelor, sunt
perfect cuantificabile; deciziile luate de manageri produc efecte uşor observabile; activitatea
implică un proces repetitiv nedefinit (de exemplu, ansamblul de bunuri şi serviciile ce se
realizează este relativ stabil).
Controlul realizat de un expert se aplică în cazul în care activitatea întreprinderii
publice nu este repetitivă, adică se încearcă aplicarea unui control de tipul anterior, dar
realizat de un expert pentru care activitatea respectivă poate fi repetitivă.
Al treilea tip de control, bazat pe “încercare şi eroare”, este recomandat în situaţiile în
care nu se poate observa cu exactitate ce rezultate cantitative se datorează deciziilor
2 Hofstede G., Management control of public and non for profits activities, Accounting, Organizations and
Society, 19581, vol. 6, no. 3, p. 193-211
34
ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/2003

managerului şi care sunt generate de modificările mediului în care acţionează întreprinderea
publică. Aşa încât, controlul ce se poate realiza este imperfect, iar unica posibilitate de a-i
creşte eficacitatea ar fi de perfecţionare continuă pe măsură ce se fac verificări în perioade
succesive (dacă activitatea este repetitivă).
Dacă, dimpotrivă, activitatea desfăşurată nu este repetitivă, dificultatea desfăşurării
unui control eficace creşte şi unica soluţie este de a încredinţa realizarea acestuia unei
persoane care nu este neapărat expertă în domeniul respectiv, ci, mai degrabă, prezintă o
consideraţie publică suficientă pentru a i se încredinţa sarcina de evaluator (control “intuitiv”).
Controlul “subiectiv” se referă la o situaţie ce prezintă problema binecunoscută a
inexistenţei a priori a unor rezultate univoc definite şi cuantificabile, care să permită
măsurarea activităţii desfăşurate. În această situaţie se poate utiliza un control pe bază de
judecăţi intuitive ale unor persoane numite ad hoc, care estimează până la ce nivel rezultatele
observabile ale activităţii analizate corespund unei gestionări eficiente a activităţii, ţinând cont
de resursele utilizate (costuri).
În cazul în care răspunsul la toate cele patru întrebări este negativ, unica formă de
control posibilă este controlul “politic”; de exemplu, o comisie parlamentară care acţionează
fie prin negocieri, fie prin vot pentru a ajunge la o judecată de compromis în ceea ce priveşte
adaptarea resurselor utilizate la finalităţile aparent atinse.
Bibliografie
1. BANCEL, F.
ALBAN, R.
Les choix d`investissement: méthodes traditionnelles, flexibilité et
analyse stratégique, Paris, Economica, 1995
2. GIARD, V. Gestion des projets, Collection Gestion, Paris, Economica, 1991
3. GILLES, V. Techniques de suivi de projets, Paris, Dunod, 1997
4. PRIOR, D.
VERGES, J.
VILARDELL, I.
La evaluación de la eficiencia en los sectores privado y público,
Madrid, Ministerio de Economia y Hacienda, Instituto de
Estudios Fiscales, 1993
5. STOIAN, M. Gestiunea investiţiilor publice, Bucureşti, Editura ASE, 2002
6. TRUEBA, I.
CAZORLA, A.
GRACIA, J.
Proyectos Empresariales. Formulación, evaluación, Madrid,
Ediciones Mundi - Prensa, 1995
ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/2003 35