Hanteringen av arkiv från myndigheter som avvecklas - Riksarkivet

RIKSARKIVET 2010-08-31
Hanteringen av arkiv från myndigheter som avvecklas
Sammanfattning
Den svenska statsförvaltningen har sedan början av 1990-talet genomgått stora förändringar.
Antalet statliga myndigheter beräknas under perioden ha minskat med mer
än hälften. Att en myndighet upphör behöver inte betyda att verksamheten upphör för
statens vidkommande. Det normala har istället varit ombildningar där verksamheten
har övergått till en eller flera myndigheter, eller där centrala, regionala och lokala
myndigheter har slagits samman till s.k. enmyndigheter.
När en myndighet upphör är det många frågor som måste hanteras. Lokaler och inventarier
ska avvecklas, och personal sägas upp. Även arkivet ska tas om hand. I ett
tidigt skede bör det beslutas om arkivet ska överlämnas till den myndighet som övertar
verksamheten, eller om hela eller en del av arkivet istället ska levereras till Riksarkivet
1 . Om en leverans till Riksarkivet blir aktuell ska en överenskommelse träffas
om ekonomisk ersättning till arkivmyndigheten. Frågan om det fortsatta arkivansvaret
och en rad andra frågor måste avgöras - ofta med knapp tidsmarginal.
Arkiv från en myndighet som upphör ska överlämnas till den myndighet som övertar
verksamheten. Det är endast i de fall även verksamheten helt upphör inom staten som
arkivet ska överlämnas till en arkivmyndighet. Riksarkivet har dock av flera skäl valt
att tillmötesgå myndigheternas behov av att få överlämna handlingar som inte längre
behövts för den egna handläggningen. Det har efter hand kommit att uppfattas som ett
normalt förfarande att en myndighet som avvecklas överlämnar sitt arkiv till arkivmyndigheten,
även i de fall verksamheten fortsätter hos en annan myndighet. En
bidragande orsak till denna uppfattning är vissa otydligheter i 11 § arkivlagens
bestämmelser om hantering av arkiv från upphörda myndigheter.
Att arkivfrågorna i samband med avveckling har fått hanteras under tidsbrist har
inneburit konsekvenser för alla berörda. För myndigheternas del har det inte funnits
tid att åtgärda brister i arkivvården, och arbetet har i vissa fall fått utföras av Riksarkivet
mot ersättning. Att i efterhand åtgärda försummelser avseende avställning,
arkivredovisning och annan dokumentation, är både tidsödande och kostsamt. Om
förutsättningarna för gallring inte har utretts finns det risk såväl för att mindre värdefulla
handlingar bevaras för all framtid, som för gallring av information som borde ha
bevarats.
Det tillsynsarbete som Riksarkivet ska bedriva för att stödja myndigheterna i deras
arkivhantering, och för att i god tid upptäcka eventuella brister, har under de senaste
årtiondena i hög grad fått stå tillbaka för arbete som uppkommit som en följd av
myndighetsavvecklingar och leveranser. Det har även påverkat den utvecklings- och
1 Den 1 januari 2010 bildade Riksarkivet och landsarkiven en enmyndighet benämnd Riksarkivet.
1

utredningsverksamhet som utgör grunden för Riksarkivets normering och stödet till
myndigheterna.
Även på depåsidan har de omfattande leveranserna inneburit en stor belastning. Stora
personella resurser har krävts för mottagande och kontroll av handlingar på skilda
medier. I många fall har handlingar överlämnats som fortfarande har behövts för
myndigheternas handläggning. Det har medfört en omfattande låne- och kopieringsverksamhet.
Överlämnande av yngre arkivmaterial har även lett till en ökad mängd
sekretessbedömningar. Även om Riksarkivet får ekonomisk ersättning för detta har
det inneburit en omfokusering av verksamheten i riktning mot servicebyrå. Det har
också visat sig svårt att bedöma kostnaderna på förhand. Det är inte ovanligt att efterfrågan
ökar i och med att handlingarna har överlämnats till Riksarkivet. Ett annat
problem är att den finansieringsmodell som tillämpas inte fungerar för myndigheter
som upphör.
Även från myndigheternas och avvecklingsmyndigheternas sida har arkivfrågorna
uppfattats som arbetskrävande. I en rapport rörande avveckling av skolmyndigheterna
pekas på ett antal brister i Riksarkivets hantering 2 . Där föreslås att Riksarkivet bör
utveckla en strategi för hanteringen av arkiv från myndigheter som avvecklas. Riksarkivet
har också i regleringsbrev fått ett sådant uppdrag, vilket har resulterat i denna
rapport.
Under arbetets gång har det visat sig svårt att isolera frågor som rör hanteringen av
arkiv från myndigheter som avvecklas, från vissa andra frågor som rör Riksarkivets
uppdrag som tillsynsmyndighet och depå för statsförvaltningen. I rapporten pekas på
de problem som finns, vad som redan har gjorts för att förbättra situationen, samt
lämnas förslag till ytterligare åtgärder.
Riksarkivets förslag sammanfattas i nedanstående strategi som bör vara vägledande
vid utformning av regler, processer, funktioner, m.m. som påverkar hanteringen av
arkiv i samband med avveckling av myndigheter. Förslag och åtgärder som rör
angränsande områden har medtagits bland de uppräknade punkterna. Strategin
sönderfaller i två delar där den ena förutsätter regeringens medverkan medan den
andra sammanfattar åtgärder som Riksarkivet internt kan vidta.
Åtgärder som förutsätter regeringens medverkan
1) Föreslås att ändringar införs i arkivlagen och arkivförordningen för att förtydliga
ansvarsfördelningen mellan arkivmyndigheten och berörda myndigheter,
samt vad som gäller för arkiv från upphörda myndigheter. Dessa ändringar bör
även till viss del kunna eliminera Riksarkivets finansieringsproblem vid mottagande
av arkiv från upphörda myndigheter.
2 Avveckling av skolmyndigheterna, Slutrapport 2009-12-30, Astrid Nensén Uggla, s. 23.
2

2) Föreslås att Riksarkivet ges i uppdrag att utreda konsekvenserna av gällande
finansieringsmodell, som innebär att Riksarkivet i samband med överlämnande
ska överenskomma med myndigheterna om ersättning för att bevara, vårda
och tillhandahålla de handlingar som tas emot. Föreslås att Riksarkivet även
ges i uppdrag att utreda konsekvenserna av att de fasta tidsgränserna för leveranser
har ersatts av överenskommelser. Frågorna bör kunna behandlas i anslutning
till Riksarkivets interna arbete med översyn av organisationen, som
beräknas pågå fram till slutet av 2011.
3) Föreslås att Riksarkivet även får i uppdrag att ytterligare utreda frågan om
eventuellt inrättande av en mellanarkivsfunktion för statsförvaltningen. Frågan
har nära anknytning till förslagen i punkt 2.
4) Föreslås att Riksarkivet får i uppdrag att utreda möjligheterna till en mer
samordnad och proaktiv hantering av gallringsfrågorna i statsförvaltningen.
Även denna fråga bör kunna behandlas i anslutning till organisationsöversynen.
5) Föreslås att en myndighet ges i uppdrag att föra ett register över samtliga statliga
myndigheter och andra organ som bedriver offentlig verksamhet, samt att
avveckling, ombildning och nybildning av myndigheter aviseras i anslutning
till registret.
6) Riksarkivet instämmer i de synpunkter som framförs i rapporten Avveckling
av skolmyndigheterna, att det är viktigt med tydligare styrsignaler från regeringen
till de myndigheter som berörs av avvecklingen.
Åtgärder som Riksarkivet vidtagit/planerar att vidta
7) I samband med organisationsöversynen prövas hur inspektions- och rådgivningsarbetet
i samband med avveckling av myndigheter behöver utvecklas.
Behovet av en samordnande funktion för sådana frågor prövas i anslutning till
översynen.
8) Även nybildade och ombildade myndigheter behöver ett särskilt stöd för att
organisera ärende- och arkivhanteringen på ett effektivt sätt. Även denna fråga
prövas i samband med frågan om samordning av avvecklingsfrågorna.
9) Ett utvecklingsarbete behövs i syfte att åstadkomma en bättre framförhållning
avseende leveranser och en bättre planering av arkivdepåer. Även denna fråga
prövas i samband med organisationsöversynen.
10) En leveransfunktion har inrättats för att samordna leveranser inom Riksarkivet.
Detta underlättar väsentligt myndigheternas kontakter i samband med
avveckling.
3

11) Leveransfunktionen arbetar också med att utveckla leveransprocessen och
rutiner kring leveranskontroller inför eventuell leverans, överenskommelser
om ersättning, fakturering, m.m. samt att förbättra informationen om
leveransfrågor.
12) Kompetensen inom det digitala området behöver stärkas. Det behövs även en
mer effektiv och samordnad organisation för mottagande av digitalt arkivmaterial
och andra teknikberoende medier. Även dessa frågor behandlas inom
ramen för organisationsöversynen.
Enligt Riksarkivets bedömning kommer förslagen inte att innebära några ekonomiska
konsekvenser för staten som helhet.
1. Överlämnande enligt arkivlagen
1.1 Myndigheternas arkivvård
En myndighets arkiv bildas enligt 3 § arkivlagen (1990:782) av de allmänna handlingarna
från verksamheten. Arkivet ska bevaras, hållas ordnat och vårdas så att det
tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen
och förvaltningen, och forskningens behov. Vilka krav som ställs på
myndigheternas arkivvård framgår i första hand av 5-6 §§ arkivlagen.
I 5 § arkivlagen sägs bl.a. att en myndighet vid framställningen av handlingar ska
använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet.
Det innebär att myndigheten ska använda skrivmateriel, tekniska format
m.m. som skapar förutsättningar för att handlingarna ska förbli läsbara under hela
bevarandetiden. Vidare ska myndigheten enligt 6 § arkivlagen organisera arkivet så
att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas samt upprätta en arkivbeskrivning
och en systematisk arkivförteckning som ger information om vilka handlingsslag
som kan finnas i myndighetens arkiv och hur dessa är organiserade. Arkivet ska också
skyddas mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst. Myndigheten ska
även verkställa gallring som föreskrivits i lag, förordning eller Riksarkivets föreskrifter.
Riksarkivet utfärdar med stöd av arkivförordningen (1991:446) föreskrifter och
allmänna råd (RA-FS) om statliga myndigheters arkivhantering. Föreskrifterna är
indelade i tre nivåer - en allmän och medieoberoende, en mediespecifik och en
teknisk nivå. Arkivlagen och Riksarkivets föreskrifter gäller för arkiv som bildats hos
statliga myndigheter oberoende av om de förvaras hos den myndighet som bildat
arkivet eller har överlämnats till en annan myndighet eller en arkivmyndighet. Utöver
de bestämmelser som gäller för samtliga myndigheter utfärdar Riksarkivet myndighetsspecifika
föreskrifter om gallring, överlämnande m.m. Dessa kungörs i en egen
föreskriftsserie (RA-MS). Ett hundratal sådana utredningar görs per år.
4

I denna rapport behandlas i första hand de delar av regelverket som avser myndigheternas
och arkivmyndigheternas ansvar, överlämnande av handlingar till arkivmyndighet
eller annan myndighet samt bestämmelser om ekonomisk ersättning.
1.2 Riksarkivets roll – tidpunkt för överlämnande
Arkivlagen anger inte någon tidpunkt för när en myndighets arkiv ska överlämnas till
arkivmyndigheten. Huvudregel är att arkivmyndigheten och myndigheterna ska komma
överens om när överlämnande ska ske. Före arkivlagens tillkomst 1991 gällde att
myndigheter som hade landsarkiven som arkivmyndighet skulle överlämna handlingar
som var äldre än hundra år, även om landsarkiven kunde besluta om undantag
från denna tidsgräns. För Riksarkivet (centralt) och Krigsarkivet gällde redan före
arkivlagens tillkomst ett förfarande med ömsesidiga överenskommelser.
I arkivpropositionen klargör regeringen sin syn på arkivmyndigheternas uppgift att ta
emot arkiv för slutlig förvaring, och när detta bör ske 3 . Där framhålls att ett överlämnande
bör ske först när handlingarna har uppnått en viss ålder, när insynsintresset och
myndigheternas informationsbehov har avtagit och ersatts av ett historiskt forskningsintresse.
Dessförinnan är det mest rationellt att arkiven hanteras av den arkivbildande
myndigheten som besitter den bästa kännedomen om verksamheten. Ett annat skäl
som anförs för att handlingarna ska ha uppnått en viss ålder vid överlämnandet är att
det är väsentligt enklare att överföra ett arkivbestånd till arkivmyndigheten när gallring
har verkställts. Det påpekas dock att det kan finnas skäl för ett tidigare överlämnande
av andra handlingar än pappershandlingar då dessa kan kräva särskilda åtgärder
för bevarandet genom fackmässig vård.
Regeringen sammanfattar sin syn med att konstatera att arkivmyndigheterna får
fungera som depåer för äldre arkivmaterial och sådant material som av andra skäl bör
omhändertas av en institution med särskild fackkunskap, men att det i första hand bör
lämnas åt arkivmyndigheterna att själva avgöra när överlämnande bör ske.
Under den tid som gått sedan arkivlagen med förarbeten kom till har det blivit allt
vanligare att Riksarkivet tar emot handlingar som fortfarande är aktuella i myndigheternas
handläggning. Även rena handläggningsuppgifter har i vissa fall övertagits.
Det behöver utredas vilka konsekvenser det fått för verksamheten att de fasta leveransgränserna
har ersatts av överenskommelser.
Föreslås att Riksarkivet ges i uppdrag att utreda konsekvenserna av att de fasta tidsgränserna
för leveranser har ersatts av överenskommelser.
3 Prop. 1989/90:72 Arkiv m.m. s. 33 ff
5

1.3 Överlämnande till arkivmyndigheten
Att en arkivmyndighet har rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står
under dess tillsyn framgår av 9 § arkivlagen. Övertagande kan ske både efter överenskommelse
och på grund av ett ensidigt beslut från arkivmyndigheten. Det normala är
att parterna kommer överens om att överlämnande ska ske.
I samband med överlämnandet ska Riksarkivet enligt 17 § andra stycket arkivförordningen
träffa en överenskommelse med den avlämnande myndigheten om ersättning
för kostnader hos arkivmyndigheten för att bevara, vårda och tillhandahålla
handlingarna samt för engångskostnader i samband med övertagandet. Hur detta har
fallit ut beskrivs i avsnittet om ekonomisk ersättning.
Bestämmelsen om kostnadsersättning infördes i arkivförordningen fr.o.m. 1 juli 1993,
efter förslag från Arkivdepåkommittén 4 . Regeringens motivering var att myndigheternas
ansvar, utöver de egna kortsiktiga återsökningsbehoven i de egna arkiven, även
inrymmer långsiktiga aspekter. Här omnämns myndighetens ansvar för att garantera
rätten att ta del av allmänna handlingar även på lång sikt, men även ansvaret för att
bevara arkivet som en del av det nationella kulturarvet. De långsiktiga aspekterna för
med sig kostnader av två slag. Först kostnader för att rent fysiskt härbärgera och
vårda arkivet i den typ av lokaler som erfordras för att garantera säkerhet och beständighet.
Därefter kostnader för utnyttjandet och vården av arkivet. Resursöverföringen
i samband med leverans motiverades ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Regeringen
menade bl.a. att ordningen skulle öka kostnadsmedvetandet och ta sig uttryck i
effektivare gallring och ett maximalt utnyttjande av egna arkivlokaler. 5
Arkivdepåkommittén lämnade i sitt betänkande nyckeltal för leveranskostnaderna för
lokaler, personal, inredning och övrigt. Regeringen gjorde bedömningen att dessa
kunde behöva kompletteras med hänsyn till de speciella krav på arkivförvaring som
skilda arkiv behöver av tekniska skäl eller av andra orsaker. En utgångspunkt vid en
sådan bedömning kunde enligt regeringen vara att särskilt värdefullt arkivmaterial,
som kunde förväntas vara frekvent efterfrågat, borde ges en förvaring så att det relativt
snabbt kunde tillhandahållas till forskare och allmänhet. För arkiv där efterfrågan
förväntades bli lägre borde man överväga om de kunde förvaras under andra former
utan att göra avkall på arkivförvaringens säkerhet. Detta synsätt fordrade enligt propositionen
att Riksarkivet agerar aktivt på hyresmarknaden för att uppnå kostnadseffektiva
lösningar för depåförvaringen.
Enligt 17 § första stycket arkivförordningen ska ett arkiv som överlämnas till Riksarkivet
vara förtecknat och de handlingar som gallringsfristen har löpt ut för ska vara
gallrade. Även i Riksarkivets föreskrifter finns bestämmelser som ska beaktas i samband
med överlämnandet. Där finns bl.a. regler om skyldigheten att göra noteringar i
arkivredovisning och diarier. Där upplyses även om att det kan innebära särskilda
kostnader för myndigheten om arkivmaterialet är i dåligt skick.
4 SOU 1991:31 Statens arkivdepåer, En utvecklingsplan till år 2000.
5 Prop. 1992/93:100 Bilaga 12 ss. 105-107
6

Det behöver utredas om nuvarande finansieringsmodell har lett till de effekter som
regeringen avsett. Arkivvården hos myndigheterna förefaller inte ha förbättrats. Arkiv
som överlämnas till Riksarkivet är ofta i dåligt skick. Inte heller har gallringen utretts
i önskad omfattning. Det har också visat sig svårt att förutsäga de verkliga kostnaderna
för att bevara och tillhandahålla mottagna handlingar. I vissa fall ökar efterfrågan
efter det att handlingarna har överlämnats till Riksarkivet. Ett annat problem är att
administrationen kring överenskommelser och faktureringar utgör en stor belastning
för Riksarkivet.
Föreslås att Riksarkivet ges i uppdrag att utreda konsekvenserna av gällande
finansieringsmodell.
Som tidigare nämnts har upphävandet av fasta tidsgränser för leveranser försvårat
Riksarkivets lokalplanering. Förutsättningarna för en långsiktig planering
skulle kunna förbättras om uppgifter om leveransbehov inhämtades som ett led i
tillsynsarbetet. De möjligheter till ett bättre nyttjande av arkivdepåer, som följer
av sammanslagningen av Riksarkivet och landsarkiven, måste även tas till vara.
Det behövs ett utvecklingsarbete inom Riksarkivet i syfte att åstadkomma förutsättningar
för en bättre framförhållning avseende leveranser och en bättre planering
av arkivdepåer.
Det behövs ett utvecklingsarbete inom Riksarkivets i syfte att skapa förutsättningar
för en bättre framförhållning avseende leveranser samt en bättre planering
av arkivdepåerna.
1.4 Överlämnande när en myndighet och dess verksamhet upphör
Enligt bestämmelserna i 11 § första stycket arkivlagen ska arkiv efter en myndighet
som upphör och vars verksamhet inte har överförts till en annan myndighet överlämnas
till arkivmyndighet inom tre månader. I propositionen till arkivlagen sägs att
bestämmelsen avser de fall då en myndighet helt upphör att existera och dessutom
den verksamhet som myndigheten har svarat för upphör för statens vidkommande 6 .
Vidare påpekas att det inte är särskilt vanligt att den verksamhet som en myndighet
svarat för upphör. Den mest förekommande formen för myndigheter som upphör både
när det gäller organisation och verksamhet är kommittéer inom det statliga utredningsväsendet.
6 Prop. 1989/90:72 s. 77 f
7

1.5 Överlämnande när en myndighet upphör och verksamheten fortsätter
Bestämmelsen i 11 § arkivlagen är inte är tillämplig när en myndighet läggs ned
medan verksamheten överförs till en annan statlig myndighet. Arkivet ska då istället
övergå till den myndighet som övertar verksamheten. Det framhålls i arkivpropositionen
att det i sådana fall är huvudregeln i 9 § som ska tillämpas, dvs. arkivet ska överlämnas
till arkivmyndigheten först efter en eventuell överenskommelse mellan
parterna.
Det har under senare år varit vanligt att myndigheter som upphört har överlämnat
stora delar av sitt arkiv till Riksarkivet trots att verksamheten har fortsatt hos en
annan myndighet. Med tiden har det kommit att uppfattas som en huvudregel att en
myndighet som avvecklas överlämnar sitt arkiv till arkivmyndigheten även om verksamheten
fortsätter hos en annan myndighet. En bidragande orsak är att bestämmelserna
i 11 § arkivlagen har tolkats på annat sätt än vad som varit avsikten enligt
propositionen. Det behövs enligt Riksarkivets mening ett förtydligande av vad som
gäller när verksamheten fortsätter hos en annan myndighet.
Föreslås ett tillägg till 11 § arkivlagen, med följande innebörd: Om en statlig myndighet
har upphört och dess verksamhet har överförts till en annan statlig myndighet
ska arkivet överlämnas till den myndigheten, om inte annat överenskoms med arkivmyndigheten,
enligt 9 §.
1.6 Arkivansvaret vid överlämnande
I 9 § tredje stycket arkivlagen sägs att hela ansvaret för en myndighets arkiv övergår
till arkivmyndigheten efter det att materialet har överlämnats dit. Det saknas en motsvarande
bestämmelse för det fall då arkivet från en upphörd myndighet överlämnas
till en annan myndighet. Att en sådan ansvarsöverföring är underförstådd framgår av
arkivpropositionen där det påpekas att den som övertar arkiv från en upphörd myndighet
även ska överta ansvaret för det överförda arkivmaterialet. 7 Det behövs dock
enligt Riksarkivets mening en förtydligande bestämmelse i 9 § arkivlagen som reglerar
överföring av arkivansvaret till den övertagande myndigheten 8 .
Det bör även tydliggöras i 17 § arkivförordningen att en myndighet som övertar
verksamhet från en myndighet som avvecklas, även övertar kostnadsansvaret för
sådant arkivmaterial som den avvecklade myndigheten tidigare har överlämnat till
Riksarkivet. Denna fråga behandlas närmare i nästa avsnitt.
7 Prop. 1989/90:72 s. 56
8 I 1 kap. 2 § Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1991:1) om arkiv hos statliga
myndigheter har införts en bestämmelse som innebär att Riksarkivets föreskrifter gäller i tillämpliga
delar för handlingar som en myndighet har övertagit från en annan myndighet.
8

Föreslås ett tillägg till 9 § tredje stycket arkivlagen med följande innebörd: När ett
arkiv har överlämnats från en myndighet som upphör till en myndighet som övertar
dess verksamhet övergår hela ansvaret för arkivmaterialet till den myndigheten.
2. Modellen för ekonomisk ersättning
2.1 Överenskommelse om ersättning
I samband med överlämnande till Riksarkivet enligt 9 § arkivlagen ska som tidigare
nämnts en överenskommelse träffas med den avlämnande myndigheten om ersättning
för kostnader hos arkivmyndigheten för att bevara, vårda och tillhandahålla handlingarna,
samt för engångskostnader i samband med övertagandet. Av 33 § 1 Riksarkivets
instruktion (2009:1593) framgår att avgifterna får tas ut inom ramen för full
kostnadstäckning.
Riksarkivet har tagit fram interna riktlinjer om ersättningsnivåer för avgifterna. Dessa
utgör grund för de överenskommelser som träffas med myndigheterna. Det rör sig om
två olika typer av avgifter; en mottagningsavgift som ska täcka Riksarkivets engångskostnader
i samband med mottagandet och en bevarandeavgift som ska täcka de långsiktiga
årliga kostnaderna för förvaring, vård och tillhandahållande. Utöver dessa avgifter
kan det bli aktuellt att ta ut en tilläggsavgift med stöd av 32 § 1 Riksarkivets
instruktion, om arkivmaterialet i samband med överlämnandet inte är i överenskommet
skick eller uppfyller de krav som ställs i Riksarkivets föreskrifter.
2.2 Ersättning från levande myndigheter
Mottagningsavgift och tilläggsavgift erläggs av överlämnande myndighet i samband
med att en leverans har kontrollerats och godkänts. Bevarandeavgiften kan för myndigheter
som inte är under avveckling regleras genom årlig fakturering. Tidigare
fanns en modell för överföring av anslag från den överlämnande myndigheten till
Riksarkivet. I budgetunderlag redovisade Riksarkivet samtliga överenskommelser
med myndigheter och föreslog anslagsöverföring. Fram till dess att anslagsöverföring
verkställdes genomfördes årlig fakturering. Under senare år har anslagsöverföring
endast skett från ett fåtal myndigheter vilket innebär att Riksarkivets årliga fakturering
under senare tid ökat kraftigt.
2.3 Ersättning från upphörande myndigheter
Betalning av mottagningsavgift och tilläggsavgift fungerar som regel väl även för
myndigheter som är under avveckling, eftersom avvecklingsmyndigheten normalt sett
har budgeterat för olika typer av avvecklingskostnader. Det är framför allt bevarandeavgiften
som skapar problem. För myndigheter under avveckling är det enligt nuva-
9

ande regelverk inte möjligt att ha en långsiktig fakturering eftersom myndigheten
och dess anslag upphör. I vissa fall, om avvecklingen kunnat förutses i god tid, har
det varit möjligt att komma överens om att föreslå en anslagsöverföring. Detta har
dock blivit allt svårare under senare år, eftersom avvecklingsprocesserna numera är
betydligt snabbare. Myndighetens anslag finns inte kvar när det blir aktuellt med en
överföring.
Under senare år har i stället en annan modell vuxit fram. Den avvecklande myndigheten
betalar ett engångsbelopp i bevarandeavgift som motsvarar 20 ggr den årliga
bevarandeavgiften. Dessa medel kan Riksarkivet sätta in på ett särskilt räntekonto hos
Riksgälden. Riksarkivet får inte disponera medlen utan endast avkastningen, sedan
viss del avsatts för värdesäkring. Med den räntenivå som funnits under senare år kan
konstateras att denna modell inte på långa vägar täcker Riksarkivets långsiktiga kostnader
för överlämnandet, vilket följande exempel visar:
För en leverans om 1000 hm utgår en bevarandeavgift om 180 kr per
hyllmeter, d.v.s. 180 000 kr i årlig avgift. Räntan under senare år har
legat runt 1 % hos Riksgälden vilket ger avkastning om 36 000 kr av
vilka 20 % går till värdesäkring. Våra kostnader (och beräknade årliga
intäkter) är då 180 000 kr medan de faktiska intäkterna efter värdesäkring
uppgår till ca 29 000 kr, d.v.s. ett årligt underskott om 151 000 kr.
För att få full kostnadstäckning med denna modell skulle engångsbeloppet
behöva beräknas som den årliga bevarandeavgiften ggr 125
vilket skulle ge ett engångsbelopp om 22,5 mkr, ett belopp som
naturligtvis är helt orimligt.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det idag inte finns någon fungerande modell
för finansiering av Riksarkivets årliga kostnader för bevarande av arkiv från myndigheter
som upphör. I vissa fall kan en anslagsöverföring ske om tidsramarna för
avvecklingen medger en sådan.
2.4 Förtydligande i arkivförordningen
Huvudanledningen till att dagens finansieringsmodell inte fungerar för myndigheter
som upphör är att det i nuvarande regelverk inte finns någon tydligt utpekad ansvarig
myndighet att fakturera sedan en överlämnande myndighet har avvecklats.
Enligt arkivpropositionen ska det långsiktiga ekonomiska ansvaret vila på den som är
verksamhetsansvarig. I det fall arkivmaterial överlämnas till en myndighet som övertar
verksamheten, övergår även arkivansvaret till den myndigheten. I andra fall sker
ett överlämnande av arkivet eller delar av arkivet till arkivmyndigheten i samband
med att en myndighet upphör. Ansvaret för det överlämnade materialet övergår då till
arkivmyndigheten. Kostnadsansvaret bör dock även i fortsättningen bäras av den
myndighet som fortsätter verksamheten.
10

Enligt Riksarkivets uppfattning behövs ett tillägg till 17 § arkivförordningen som
tydliggör att kostnadsansvaret är knutet till verksamheten. Med stöd av ett sådant
tillägg skulle Riksarkivet kunna fakturera den mottagande myndigheten för årliga
kostnader för arkivmaterial som överlämnats till Riksarkivet från den avvecklade
myndigheten.
Föreslås ett tillägg till 17 § andra stycket arkivförordningen, med följande innebörd:
När en myndighet upphör och verksamheten fortsätter hos en annan myndighet,
övergår det ekonomiska ansvaret för att förvara, vårda och tillhandahålla arkivet till
den myndigheten.
I de fall både myndigheten och verksamheten upphör bör kostnadsansvaret övergå till
avvecklingsmyndigheten. Om det inte finns någon avvecklingsmyndighet får ersättning
ordnas på annat sätt, t.ex. genom anslagsöverföring.
Riksarkivet har i tidigare avsnitt föreslagit en utredning av hela finansieringsmodellen
och dess konsekvenser.
3. Förändrad myndighetsstruktur m.m.
3.1 Uppdrag till Statskontoret
Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att redovisa utvecklingen inom statsförvaltningen
under åren 1990-2005, bl.a. avseende antalet myndigheter 9 . I redovisningen
har medtagits centrala, regionala och lokala myndigheter som lyder under
regering eller riksdag, och som styrs av en instruktion eller särskild lag. Enligt beräkningarna
fanns det 1394 statliga myndigheter år 1990. År 2005 hade antalet minskat
till 552.
Statskontoret drar slutsatsen att huvudorsaken till det minskade antalet myndigheter
är sammanslagningar inte nedläggningar. Myndighetskoncerner med lokal och regional
organisation har fusionerats och bildat s.k. enmyndigheter. Som exempel nämns
Skatteverket och Försvarsmakten. I övrigt kan organisationsförändringarna hänföras
till ett moderniseringsarbete som tagit sig uttryck i renodling eller ombildning av
verksamheter. I vissa fall har det rört sig om ren nedläggning.
3.2 Uppgifter i Riksarkivets register
Riksarkivets myndighetsregister upptar statliga myndigheter på central, regional och
lokal nivå, men även vissa enskilda organ som ska tillämpa arkivlagen. Vad gäller
9 Statsförvaltningens utveckling 1990-2005, Statskontoret 2005:32, s. 16 f. s. 27 f. s 29, s 76
och bilaga. Någon rapport avseende perioden 2005-2010 har inte publicerats när denna text
skrivs.
11

myndighetsbegreppet så framgår av arkivpropositionen att man i arkivlagen tillämpar
samma myndighetsbegrepp som i regeringsformen 10 . Som myndigheter räknas därmed
regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Med förvaltningsmyndighet
avses samtliga statliga organ med undantag för beslutande församlingar. Riksarkivets
tillsyn omfattar inte riksdagens myndigheter, regeringen, regeringskansliet
och utrikesrepresentationen. En del av dessa myndigheter upptas ändå i myndighetsregistret
eftersom Riksarkivet tar emot deras arkiv. Viss rådgivning bedrivs även
gentemot myndigheterna. I dagsläget finns ca 330 myndigheter i registret.
När det gäller antalet myndigheter som har upphört eller ombildats sedan början av
1990-talet kan vissa slutsatser dras av Riksarkivets diarier. Riksarkivet har fr.o.m.
1992 registrerat ca 900 ärenden i diariet som rör överlämnanden i olika avseenden .
Av dessa har fr.o.m. 1993 ca 340 resulterat i överenskommelser om villkor för leveranser.
En del av dessa är ramöverenskommelser som legat till grund för landsarkivens
detaljöverenskommelser avseende leverans av lokala och regionala arkiv.
Fr.o.m. 1994 har ca 250 ärenden resulterat i myndighetsspecifika föreskrifter om överlämnande
av arkiv. Föreskrifterna avser de fall då en myndighet helt eller delvis
upphör och verksamheten fortsätter hos en annan myndighet. Regleringen har dock
även hanterats parallellt som myndighetsbeslut i diarieförda ärenden fram till ca år
2000. Riksarkivets reglering av överlämnande och införlivande torde inte vara
fullständig, ens om både föreskrifter och beslut summeras.
Med utgångspunkt från bl.a. Riksarkivets handläggning förefaller 179 myndigheter ha
upphört from 2003 t.o.m. mars 2010, och omorganiserats i 50 nya myndigheter.
Samtidigt har viss verksamhet överförts till tre bolag 11 .
3.3 Gemensamt register för statsförvaltningen
Statskontoret påpekar i sin rapport att även om det finns flera förteckningar över
myndigheter så saknas en samlad information om de statliga myndigheterna. Det
innebär att en överblick över statsförvaltningens utveckling försvåras. Det innebär
också att relativt omfattande arbetsinsatser krävs varje gång antalet myndigheter ska
beräknas.
Riksarkivet konstaterar att ett gemensamt myndighetsregister för statsförvaltningen
skulle underlätta Riksarkivets tillsynsarbete och de statliga myndigheternas inbördes
kontakter överhuvudtaget. Registret bör även omfatta enskilda organ som bedriver
offentlig verksamhet. En fördel vore om det i anslutning till registret aviserades om
beslutad avveckling, ombildning och nybildning av myndigheter.
10 Prop. 1989/90:72 s. 68
11 Prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 2 bilaga 1 s. 12, prop. 2007/08 Utgiftsområde 2 bilaga 1 s. 7, prop.
2008/09:1 Utgiftsområde 2 bilaga 1 s. 7 f. och prop. 2009/10:1 Utgiftsområde 2 Bilaga s. 7 f., Verva s.
14, RA dnr 2009/5442
12

Föreslås att en myndighet ges i uppdrag att föra ett gemensamt register över statliga
myndigheter och andra organ som bedriver offentlig verksamhet. Föreslås även att
avveckling, ombildning och nybildning av myndigheter aviseras i anslutning till
registret.
4. Riksarkivets roll i förändring
4.1 Utvecklingen från 1990
När arkivlagen trädde ikraft hade den stora omstruktureringen av statsförvaltningen
ännu inte inletts. I arkivpropositionen berörs relativt kortfattat de situationer som kan
uppkomma när myndigheter avvecklas och verksamheter övergår till andra myndigheter.
Som normalfall framstår den situation då ”levande” myndigheter efter hand
överlämnar arkivmaterial till Riksarkivet och andra arkivmyndigheter.
I propositionen sägs att Riksarkivet i sin roll som arkivdepå för statsförvaltningen i
första hand bör ta emot äldre arkivmaterial för slutlig förvaring. Överlämnande bör
ske först när handlingarna har uppnått en viss ålder, eller med andra ord när insynsintresset
och myndigheternas informationsbehov har minskat och ersatts av ett historiskt
forskningsintresse. Vidare sägs att arkiven dessförinnan bör handhas av den
myndighet som har bäst kännedom om verksamheten. En annan fördel som framhålls
med ett senare överlämnande är att gallring har hunnit utredas och verkställas före
överlämnandet. I propositionen öppnas visserligen för möjligheten att Riksarkivet ska
kunna ta emot yngre arkivmaterial om det behövs för att säkerställa ett bevarande. I
första hand avses andra medier än papper.
Under de tjugo år som gått sedan arkivlagens tillkomst har statsförvaltningen genomgått
stora förändringar. Det har konstaterats att den minskning som har skett av
antalet myndigheter inte beror på nedläggningar utan på ombildningar och framför
allt sammanslagningar av myndigheter med lokal och regional organisation till enmyndigheter.
Organisationsförändringarna har ofta lett till önskemål från myndigheterna
om att få överlämna arkivmaterial i ett betydligt tidigare skede än vad som
förutsågs när arkivlagen med förarbeten kom till. Från myndigheternas sida har man
velat undvika att hyra nya arkivlokaler för föregångarens arkiv. För en avvecklingsmyndighet
kan det dessutom innebära att hyreskontrakt måste förlängas enbart för
förvaring av arkivet. Riksarkivet har under många år och i stor omfattning tagit emot
yngre material. Detta har fått konsekvenser för Riksarkivet på flera områden.
4.2 Övertagande av yngre handlingar
När yngre handlingar tas emot i samband med avveckling av en myndighet innebär
det ofta att den myndighet som övertar verksamheten behöver handlingarna i sin
13

handläggning och annan verksamhet. Handlingarna måste då lånas tillbaka eller
kopior av handlingarna rekvireras. Det yngre materialet kan även innebära komplicerade
och tidsödande sekretessbedömningar. När handlingarna finns kvar hos den
myndighet som bedriver verksamheten finns det normalt ett begränsat antal sekretessbestämmelser
att tillämpa. Hos Riksarkivet som tar emot handlingar från många olika
verksamhetsområden krävs att personalen har kännedom om ett stort antal sekretessbestämmelser
och deras tillämpning.
Den nya situationen innebär att handlingar på skilda medier tas emot, kontrolleras och
görs tillgängliga för återsökning. I vissa fall krävs särskilda sökapplikationer. I andra
fall krävs konvertering till nytt format för att handlingarna ska kunna läsas på sikt.
Vid överlämnande från en myndighet under avveckling tillkommer problemet att ITpersonal
och annan tekniskt kunnig personal inte längre finns tillgänglig för information
om det överlämnade materialet.
Förändringarna har inneburit en omfokusering av verksamheten på andra uppgifter än
vad som förutsågs när dagens organisation skapades. Riksarkivet har visserligen rätt
att, inom ramen för full kostnadstäckning, ta ut avgifter för att ta emot, bevara och
tillhandahålla handlingar. Dessvärre finns det, som tidigare konstaterats, ingen fungerande
finansieringsmodell för ersättning vid mottagande av arkiv från upphörda
myndigheter.
4.3 Riksarkivets nya riktlinjer
För att kunna hantera situationen har Riksarkivet fr.o.m. våren 2009 varit restriktivt
med att ta emot yngre handlingar. Det nya förhållningssättet har motiverats med hänvisning
till dels den ansträngda situationen, dels arkivlagens bestämmelser om hantering
av arkiv från upphörda myndigheter och de intentioner som uttrycks i arkivpropositionen.
Under våren 2010 har det nya förhållningssättet resulterat i reviderade riktlinjer för
leveranser. Enligt dessa bör handlingar yngre än tio år inte tas emot. När det gäller
handlingar som är mellan tio och tjugo år övervägs det särskilt noga om ett mottagande
är lämpligt med hänsyn till bl.a. användningsfrekvens och sekretesstyngd.
Riktlinjerna går i en helt annan riktning än vad myndigheterna efterfrågar. Sannolikt
är den restriktiva linje som Riksarkivet har tvingats välja inte den bästa för statsförvaltningen
i stort. Ytterst handlar det om vilken roll Riksarkivet ska ha när det gäller
att bevara och tillhandahålla de allmänna handlingar som produceras inom statsförvaltningen.
4.4. En mellanarkivsfunktion
En av de möjligheter som kunde utredas är utvecklingen av någon form av mellanarkivsfunktion
för statsförvaltningen. En sådan lösning skulle underlätta hanteringen
vid myndighetsombildningar, men även i andra fall där myndigheterna har svårig-
14

heter att hantera och förvara sitt arkiv. Två olika modeller är tänkbara. I båda fallen är
det självfallet en förutsättning att en tillfredställande finansieringsmodell kan åstadkommas.
Enligt den första modellen överför myndigheten sina handlingar till mellanarkivsfunktionen
så snart de inte behövs i verksamheten, men behåller det innehållsliga
ansvaret under 10-20 år, eller mer om det krävs med hänsyn till sekretess m.m. Först
därefter sker ett överlämnande i arkivlagens mening, dvs. det fulla ansvaret för handlingarna
övergår till Riksarkivet. Under tiden i mellanarkivsfunktionen är det myndigheten
som prövar utlämnandet av handlingar. Myndigheten åtgärdar också brister i
handlingarnas skick och utreder gallring. Gallringen verkställs av mellanarkivsfunktionen.
Enligt den andra modellen övergår det fulla ansvaret direkt till Riksarkivet som inom
ramen för mellanarkivsfunktionen utreder och verkställer gallring och vidtar andra
behövliga åtgärder med handlingarna, innan de överförs för långtidsbevarande.
Utvecklingen av en mellanarkivsfunktion ligger väl i linje med e-delegationens tankar
om gemensamma stödfunktioner för statsförvaltningen. Bl.a. inleds under hösten en
förstudie avseende ett gemensamt e-arkiv för staten. Även om det idag är e-frågorna
som står i fokus så är det värt se över behovet av gemensamt stöd även för övrig
arkivhantering. En grov skattning som nyligen gjorts inom Riksarkivet, utifrån tillgängliga
siffror, tyder på att det i dagsläget förvaras ca 200 000 hyllmeter pappershandlingar
inom statsförvaltningen.
För att Riksarkivet ska kunna tillmötesgå statsförvaltningens behov krävs åtgärder
inom flera områden. En del av frågorna kommer att kunna behandlas inom den omorganisation
som just har inletts. Förutsättningarna för verksamheten har i många avseenden
förändrats i och med att Riksarkivet och landsarkiven har blivit en enda myndighet.
Det gäller inte minst möjligheterna till effektivare lokalförsörjning och
gemensamma stordepåer.
Föreslås att Riksarkivet får i uppdrag att ytterligare utreda frågan om eventuellt
inrättande av en mellanarkivsfunktion för statsförvaltningen. Frågan bör kunna
behandlas i anslutning till Riksarkivets interna organisationsöversyn.
5. Tillsynen och avvecklingsfrågorna
5.1 Tillsynsverksamheten
Riksarkivet är tillsynsmyndighet och ska verka för en god arkivhantering hos myndigheterna.
I verksamheten ingår att utarbeta föreskrifter om framställning och skydd
av handlingar, arkivredovisning 12 , gallring och annan informationshantering hos
12 En ny modell för processorienterad arkivredovisning införs för närvarande inom statsförvaltningen.
15

myndigheterna. Utvecklingsarbete kring arkivfrågor i e-förvaltningen utgör idag en
viktig del av verksamheten. I uppgifterna ingår även att inspektera myndigheternas
arkivhantering, och att ge råd och stöd till myndigheterna i arkivfrågor. Rådgivning
förekommer dels i samband med inspektionsarbete, dels genom information,
utbildning och publikationer.
Inom Riksarkivets Tillsynsavdelning arbetar idag ca 14 personer med olika tillsynsuppgifter.
Av dessa har ca 6 personer kontakt med myndigheterna genom inspektion
och rådgivning 13 . På landsarkiven ägnas sammanlagt ca 7 manår åt inspektions- och
rådgivningsarbete, fördelade på 20 personer 14 . Tillsynsarbetet - som går ut på att förebygga
och upptäcka brister i arkivhanteringen redan när handlingarna finns ute hos
myndigheterna - har under de senaste årtiondena fått stå tillbaka för arbete som uppkommit
till följd av myndighetsombildningar och tidiga leveranser. Under samma
tidsperiod har svårighetsgraden i tillsynsarbetet ökat bl.a. genom myndigheternas
successiva övergång till en elektronisk arkivbildning. Hur tillsynen ska bemannas och
organiseras tillhör de frågor som kommer att behandlas i samband med den nyligen
påbörjade omorganisationen inom Riksarkivet.
5.2 Behov av särskilda funktioner
Myndigheter som har levererat arkiv till Riksarkivet har i vissa fall varit missnöjda
med att behöva ha kontakt med många olika personer under ärendets gång. Sådana
problem har särskilt uppkommit vid leveranser som omfattat handlingar på flera olika
medier. Flera enheter inom Riksarkivet har då varit berörda av leveransen, samtidigt
som det har saknats en samordnande funktion för hela leveransprocessen. Hösten
2009 inrättades därför en särskild leveransfunktion med en person som ska utgöra
kontaktpunkt i leveransärenden. Arbetet med att utveckla processen fortsätter i syfte
att ytterligare förenkla handläggningen inom Riksarkivet.
En leveransfunktion har inrättats för att samordna leveranser inom Riksarkivet.
Detta underlättar väsentligt myndigheternas kontakter i samband med avveckling.
Leveransfunktionen arbetar också med att utveckla leveransprocessen och
rutiner kring leveranskontroller inför eventuell leverans, överenskommelser om
ersättning, fakturering, m.m. samt att förbättra informationen om leveransfrågor.
Som tidigare framgått innebär inte avvecklingen av en myndighet med automatik att
arkivet ska överlämnas till arkivmyndigheten. Det är fortfarande en tillsynsuppgift att
ge råd om hur arkivet ska avslutas hos den myndighet som avvecklas, hur ett eventuellt
överlämnande till den efterföljande myndigheten ska ske, och vilka frågor som
bör beaktas när den nya myndigheten startar sin verksamhet. Det är först i de fall det
blir aktuellt med en leverans som ärendet handläggs av leveransfunktionen. Det behöver
utredas hur rådgivningsarbetet i samband med avveckling/nybildning bör orga-
13 Därutöver bedriver avdelningen Krigsarkivet tillsyn över Försvaret.
14 En undersökning gjordes under våren 2010 inför diskussion på Riksarkivets chefskollegium - om
tillsynsresurser vid Riksarkivet (ink. landsarkiven).
16

niseras. Det bör även övervägas om det vid sidan av leveransfunktionen behövs en
särskild funktion för detta ändamål.
I samband med organisationsöversynen bör det prövas hur inspektions- och rådgivningsarbetet
i samband med avveckling av myndigheter behöver utvecklas,
t.ex. i frågor om gallring och överlämnande av arkiv till annan myndighet. Behovet
av en samordnande funktion även för sådana frågor prövas i anslutning till
översynen.
5.3 Bristande samordning och tydlighet
I rapporten om nedläggningen av skolmyndigheterna 15 påpekas att det i kontakterna
med Riksarkivet framkommit en otydlighet och osäkerhet kring hantering av digitala
handlingar såsom filtyper och filformat. Det har också saknats tydliga riktlinjer inom
området. Detta har enligt rapporten inneburit ett stort merarbete och stora kostnader,
främst för avvecklingsmyndigheten. Inte heller kommunikationen med Riksarkivet
har fungerat. Handläggningstiderna har varit långa och det har varit svårt att få kontakt
med handläggarna.
Efter det att rapporten skrevs har Riksarkivets föreskrifter om tekniska krav rörande
e-handlingar uppdaterats, vilket också nämns i rapporten. Riksarkivet har även skapat
en särskild leveransfunktion som samordnar leveransärenden. Riksarkivet arbetar
också vidare med att effektivisera leveransprocessen.
Det kan konstateras att kompetensen inom det digitala området behöver stärkas. Det
gäller både tillsynsverksamheten och de funktioner som tar emot, bevarar och tillhandahåller
handlingar på nya medier. Det behövs också en mer effektiv och samordnad
organisation för mottagande av digitalt material och andra teknikberoende medier.
Hur uppgifterna ska organiseras bör behandlas i samband med den nyligen påbörjade
organisationsöversynen.
Kompetensen inom det digitala området behöver stärkas. Det behövs även en mer
samordnad organisation för mottagande av digitalt arkivmaterial och andra teknikberoende
medier.
5.4 Materialets skick
Ett mer generellt problem i samband med leveranser är att arkivmaterialet inte är i det
skick som det ska vara i enlighet med arkivbestämmelserna. Det är den arkivbildande
myndigheten som har ansvar för att handlingar arkiveras så snart ett ärende har
15 Avveckling av skolmyndigheterna, s. 23 f.
17

avslutats, att akterna rensas från arbetsmaterial och föremål som kan skada handlingarna,
att handlingar oberoende av medium ställs av för långtidsbevarande, att
arkivredovisningen är uppdaterad, att gallring utreds och verkställs, m.m. Om inte
detta har skett fortlöpande hos den arkivbildande myndigheten är det både svårt och
kostsamt att rätta till bristerna i efterhand. Vid myndighetsavveckling ska bristerna i
arkivvården dessutom åtgärdas under en begränsad tid. Riksarkivet har som uppgift
att genom inspektioner upptäcka brister av det slag som nämnts. En mer intensiv
inspektionsverksamhet skulle kunna bidra till att förbättra situationen.
Riksarkivet har noterat att regeringen i direktiv till organisationsutredningar på senare
tid har inbegripit uppgiften att fastställa diarieplaner 16 . Att myndigheterna från början
av sin verksamhet strukturerar sin arkivbildning så att handlingarna blir tillgängliga,
är viktigt för att undvika kostsam omstrukturering i efterhand. Möjligen kunde uppdraget
till utredare i dessa avseenden byggas ut ytterligare och/eller kombineras med
att Riksarkivet i sin rådgivning informerar utredaren eller myndigheten med hjälp av
ett startpaket. En nyinrättad myndighet bör även inspekteras av Riksarkivet inom en
relativt kort verksamhetsperiod, kanske ett år,så att eventuella brister kan rättas till så
tidigt som möjligt.
Även nybildade och ombildade myndigheter behöver ett särskilt stöd för att
organisera ärende- och arkivhanteringen på ett effektivt sätt. Frågan bör prövas i
samband med frågan om samordning av avvecklingsfrågorna.
6. Samverkan mellan flera aktörer
Vid avveckling, ombildning och nybildning behövs en bättre samordning mellan
samtliga aktörer som är berörda av förändringsprocessen. Här avses förutom
Riksarkivet och den aktuella myndigheten även ESV, SPV, Kammarkollegiet m.fl.
I den tidigare nämnda rapporten om avveckling av skolmyndigheterna påpekas att de
olika aktörernas ansvar och roller behöver tydliggöras, att de bör ha en strategi och
rutiner för hur de ska arbeta med avvecklingsfrågorna och att en fungerande ordning
skapas för samarbetet dem emellan. Vidare sägs att det förutsätter tydligare styrsignaler
från regeringen till myndigheter som avvecklas och till övriga berörda myndigheter.
Strategierna måste kopplas och anpassas till de förutsättningar som gäller enligt
avvecklingsdirektiv, regleringsbrev och budgetprocess.
Riksarkivet instämmer i att det är angeläget med ett samordnat agerande. Med hänsyn
till att många frågor måste behandlas behöver arbetet dessutom komma igång så snart
som möjligt när beslut har fattats om avveckling. Eventuellt kunde uppdrag ges direkt
i direktivet till alla berörda aktörer. Från Riksarkivets sida skulle två kontakter kunna
träda in i avvecklingsarbetet, en första kontakt som ansvarar för rådgivning kring
16 T.ex. Dir. 2010:64.
18

avveckling och nybildning, och en andra kontakt som träder in i de fall en leverans
blir aktuell.
Riksarkivet instämmer med den ovan nämnda rapporten om avveckling av
skolmyndigheterna, att det är viktigt med tydligare styrsignaler från regeringen
till de myndigheter som berörs av avvecklingen.
7. Outredd gallring
Outredd gallring är ett generellt problem som tydliggörs i samband med att myndigheter
med knapp tidsmarginal ska avsluta arkivbildningen och lämna över arkivet till
Riksarkivet eller en efterföljande myndighet.
Det är enligt arkivbestämmelserna myndigheten själv som ansvarar för sitt arkiv och
som har att pröva förutsättningarna för gallring. Förslag ska inges till Riksarkivet som
beslutar om gallring. För vissa handlingsslag har Riksarkivet utfärdat generella gallringsföreskrifter
som får tillämpas av samtliga statliga myndigheter. De generella
föreskrifterna omfattar i första hand handlingar som uppkommer i myndigheternas
stödverksamhet. Gallringen av handlingar som härrör från kärnverksamheten bygger
däremot helt på myndigheternas initiativ. Då en minoritet, ungefär var tredje myndighet,
har myndighetsspecifika föreskrifter om gallring kan man anta att gallringen
skulle kunna utökas. Antalet utfärdade gallringsföreskrifter per år, 70-80 st, är tämligen
stabilt. Föreskrifterna ger knappast något underlag för att bedöma gallringseffektiviteten.
Det föreligger en risk för att myndighetsarkiv överlämnas till Riksarkivet utan att
gallringsförutsättningarna har prövats. Om så är fallet innebär det onödiga kostnader
för statsförvaltningen. Det kan nämnas att man i Norge endast tar emot leveranser
från myndigheter som har genomfört gallringsutredningar. I Danmark har en annan
väg valts då Rigsarkivet har fått regeringens uppdrag att genomföra gallringsutredningar
för hela statsförvaltningen.
Problemet kan angripas på flera sätt. En mer intensiv inspektionsverksamhet riktad
mot myndigheternas gallringsverksamhet skulle eventuellt kunna bidra till att förbättra
läget. Myndigheternas skyldigheter att pröva förutsättningarna för gallring
kunde också stärkas i lag eller förordning. En annan möjlighet är att Riksarkivet, på
liknande sätt som i Danmark, ges i uppdrag att utreda gallringen åt myndigheterna.
En fördel med det sistnämnda alternativet är att bevarande- och gallringsfrågorna kan
behandlas redan när arkivbildningen planeras. Gallringen av IT-system bör helst
utredas redan i verksamhets- och systemutvecklingsskedet. En kompletterande åtgärd
kunde vara att Riksarkivet inte tar emot arkiv där gallringen inte är utredd. Här skulle
en mellanarkivsfunktion kunna utgöra en uppfångare för arkiv där gallringsutredningar
inte har genomförts.
19

Riksarkivet föreslår att myndigheten får i uppdrag att utreda möjligheterna till en
mer samordnad och proaktiv hantering av gallringsfrågorna i statsförvaltningen.
Även denna fråga bör kunna behandlas i anslutning till organisationsöversynen.
20