Partnerstwo publiczno-prywatne nad WisÅ‚Ä : więcej niŜ łyŜka dziegciu

Kwiecień 2009 Nr 4 (45)
Partnerstwo publiczno-prywatne nad Wisłą:
więcej niŜ łyŜka dziegciu
Piotr Stefaniak
Obowiązuje nowa Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym
Wiele samorządów czeka, jakie będą losy pierwszej umowy partnerstwa publicznoprywatnego
w sektorze ochrony zdrowia. Ale czy później na pewno rozpruje się worek
kontraktów? Takiej pewności nie ma. śadna rewolucja - nawet rozpoczęta przypadkowym
wystrzałem z działka okrętowego - nie wybucha, zanim nie dojrzeje do tego sytuacja...
Przekonał się o tym zarząd Falck Medycyna, próbując latem 2005 roku w oparciu
o uchwaloną właśnie Ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) podpisać umowę
na dokończenie wlekącej się od lat budowy szpitala w Słupsku, a następnie zarządzania
nim.
Nic z tego nie wyszło, no bo nie dojrzały warunki, nie tylko po stronie związków
zawodowych i lokalnego samorządu.
Przymus ekonomiczny
Zdaniem Moniki Duszyńskiej, adwokat w Kancelarii Wierzbowski Eversheds, kamieniem,
który uruchomi lawinę i moŜe pogrzebać finansowo niektóre samorządy, jest konieczność
dostosowania szpitali do końca 2012 roku do unijnych wymogów sanitarnych.
- Te nowe, bardzo duŜe wydatki wymuszą szukanie niestandardowych rozwiązań, gdyŜ
moŜe im sprostać właśnie kapitał prywatny - ocenia mec. Duszyńska.
Podobnie sprawy widzi Andrzej Sokołowski, prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia
Szpitali Niepublicznych.
Według niego, w bardzo wielu przypadkach prościej i taniej zbudować nowy szpital w
innym miejscu, niŜ go remontować. Ot, choćby taki, jak przekształcony w NZOZ szpital w
Pucku, mający mury i wygodę zamku krzyŜackiego. Samorząd powołał nawet
trzyosobową radę nadzorczą, w tym z udziałem prezesa OSSN, ale gdy usłyszał taką
opinię, stwierdził po miesiącu rozwaŜań: to my się jeszcze zastanowimy. Decyzja musi
dojrzeć? Skupienie i budowę placówki w Krakowie Prokocimiu rekomendował juŜ dwa lata
temu PricewaterhouseCoopers, diagnozując perspektywy rozproszonego w... 38
miejscach Collegium Medicum.
- Wejście w Ŝycie w lutym br. nowej Ustawy o PPP niewątpliwie uruchomiło wiele zapytań
kierowanych do nas o fundamentalne sprawy jak i wyjaśnienie szczegółów, choć nadal
Ŝaden samorząd lub ZOZ nie zwróciły się z prośbą o analizy opłacalności podpisania
umowy - wyznaje Ewelina Dynkiewicz z firmy doradczej Investment Support z Warszawy.
Zamówiły je natomiast u innych konsultantów miasta, które przygotowują się do
organizacji Euro 2012 i muszą przygotować takŜe odpowiednie zaplecze szpitalne:
Warszawa, Wrocław i Poznań.
Potwierdził to w rozmowie z nami Jarosław Kochaniak, wiceprezydent Warszawy.

- Chcemy zbadać dogłębnie róŜne aspekty takiej umowy i dopiero wtedy ewentualnie
realizować inwestycje w tym systemie - mówi Kochaniak. - Ale poniewaŜ będziemy
pionierami, a wiele samorządów mniejszych miast patrzy na "liderów", więc musimy to
zrobić porządnie.
Zła to była ustawa
Ustawa o PPP z 2005 r. okazała się bublem legislacyjnym. - Na jej podstawie nie
zrealizowano Ŝadnego przedsięwzięcia - podkreśla Dawid Sześciło z kancelarii prawnej
Weil, Gotshal & Manges. Większość wad usuwa obecnie obowiązująca ustawa.
Obok ogólnych zmian sprzyjających stosowaniu umów PPP w róŜnych sektorach (patrz:
ramka), wprowadza ona takŜe nowe impulsy dla takiego partnerstwa w słuŜbie zdrowia.
Znosi zakaz utworzenia zakładu opieki zdrowotnej i udzielania świadczeń zdrowotnych
przez spółkę celową (SPV) zawiązaną pomiędzy partnerem publicznym (gminą lub
SPZOZ-em) a inwestorem prywatnym.
To podstawowa róŜnica w stosunku do poprzedniej Ustawy o PPP. MoŜliwe jest takŜe -
podobnie jak pod rządami poprzedniej regulacji - zlecenie przez podmiot publiczny
partnerowi prywatnemu wykonywania zadań z zakresu opieki zdrowotnej bez
zawiązywania wspólnej spółki. - W takiej sytuacji - podkreśla Dawid Sześciło -
wynagrodzenie partnera prywatnego moŜe w całości stanowić zapłata ze środków
podmiotu publicznego odpowiedzialnego za wykonywanie zadań z zakresu ochrony
zdrowia. Przedstawiciele innych kancelarii prawnych oddają cesarskie co cesarzowi i teŜ
wydobywają nowe, pozytywne elementy w Ustawie o PPP. Ale zarazem wskazują na rafy,
z których istnienia muszą zdawać sobie sprawę samorządy lub ZOZ-y nawigujące po
nowym morzu.
Istota partnerstwa
Projekt Ustawy o PPP przygotowywał minister gospodarki, a w tym samym czasie projekt
Ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi tworzył minister infrastruktury. Obie
ustawy weszły w Ŝycie niemal jednocześnie, na początku br. - trochę mieszając pojęcia i
moŜliwości.
- Istotą Ustawy o PPP jest współpraca i podział ryzyk podmiotu publicznego i prywatnego,
podczas gdy w koncesji ryzyko ekonomiczne przedsięwzięcia zostaje przeniesione na
podmiot prywatny - wyjaśnia Ewelina Dynkiewicz.
RóŜny jest teŜ zakres i przedmiot moŜliwych działań; w koncesji raczej jest to zlecenie
wykonania usług, dostaw i robót budowlanych, choć w pewnych przypadkach samorząd
moŜe wybrać i taką opcję. Dlatego koncesje osłabiają siłę atrakcyjności umów o PPP. To
po pierwsze.
Po drugie ustawa uchyla zakaz utworzenia przez spółkę celową SPV zakładu opieki
zdrowotnej, ale SPZOZ-om w Ustawie o ZOZ-ach... zabrania się wniesienia majątku do
spółki, której celem działania jest świadczenie usług ochrony zdrowia.
Czy to niedopatrzenie ustawodawcy,
czy uwzględnił on takŜe kontrowersje, jakie wzbudza prosty aport? Gdyby chciał, łatwo
by tę lukę usunął - ocenia Arwid Mednis, partner, radca prawny w kancelarii Wierzbowski
Eversheds. Formalnie przekazanie majątku moŜe nastąpić poprzez utworzenie najpierw
spółki prawa handlowego, która dopiero później przekaŜe aport, ale czy orzeczenie Sądu
NajwyŜszego nie uzna takiego rozwiązania za omijanie przepisów? Prawnicy widzą inne
moŜliwości rozwiązania tej kolizji, lecz jak z kolei zastrzec w umowie o PPP, aby po jej
zakończeniu majątek wrócił do właściciela? Sceptycznie do PPP odnosi się takŜe Andrzej
Sokołowski. W jego ocenie brakuje promesy dla inwestora prywatnego, Ŝe NFZ podpisze
co najmniej kilkuletni kontrakt lub będzie go odnawiał. Inwestor musi więc albo
nadmiernie ryzykować, albo przeliczyć ryzyko na pieniądze i zastrzec je w umowie
- co z kolei moŜe się nie opłacać samorządowi.

Ten z kolei - po analizie - dojdzie do wniosku, Ŝe w rachunku ciągnionym lepiej dopłacać
do spółki SPV, niŜ mieć problemy ze szpitalem.
Kto pierwszy
Czy nowa Ustawa o PPP okaŜe się przełomowa? Z pewnością upraszcza procedury i burzy
wiele murów formalnych stojących poprzednio przed partnerami umowy. Niemniej
jednak, dla oŜywienia PPP potrzeba kilku gestów politycznych, popierających tę praktykę.
No i nic tak nie oŜywi sprawy, jak udanych kilka przedsięwzięć o charakterze
pilotaŜowym.
Takie realizacje pomogłyby wypracować najlepsze ścieŜki działania oraz rozpoznać ryzyka
i zagroŜenia, których w skomplikowanych przedsięwzięciach partnerskich nie brakuje. Kto
pierwszy, proszę?
Co nowego
Zmiany stanu prawnego wnoszone przez znowelizowaną Ustawę o PPP:
• Szersze ujęcie przedmiotu PPP, czyli przedsięwzięć, które mogą być realizowane
na podstawie ustawy.
• Wyłączenie obowiązku przeprowadzenia licznych analiz (według przepisów
wykonawczych do poprzedniej ustawy było ich 17) warunkujących przystąpienie
do przedsięwzięcia (zalecane są jednak analizy prawne i ekonomiczne).
• Rezygnacja ze szczegółowego wyliczenia elementów umowy o PPP.
• Większa swoboda partnerów w określaniu zasad realizacji przedsięwzięcia oraz
podziału praw, obowiązków i ryzyk
Gdzie po pomoc Od lipca 2008 r. działała przy PKPP Lewiatan fundacja Centrum
Partnerstwa Publiczno-Prywatnego. Jej celem jest ułatwienie stosowania PPP w Polsce
poprzez tworzenie warunków skracających czas przygotowywania projektów,
opracowywanie standardów umów i procedur, obniŜanie kosztów przygotowań projektów,
promocję idei i konkretnej wiedzy na ten temat, zbieranie i upowszechnianie doświadczeń
z tych krajów, gdzie PPP rozwija się bez przeszkód.
PRZYKŁADY przedsięwzięć PPP moŜliwych do zrealizowania w systemie słuŜby
zdrowia:
• Budowa, odbudowa lub modernizacja ZOZ-u (np. projekt i budowa szpitala,
połączona z finansowaniem kapitałowym, utrzymanie i eksploatacja).
• Świadczenie usług wsparcia technicznego (np. laboratorium, diagnostyka -
utrzymanie sprzętu medycznego).
• Świadczenie specjalistycznych usług klinicznych (dializa, radioterapia, chirurgia).
• Świadczenie usług zarządzania ZOZ-em (zarządzanie szpitalem lub siecią klinik).