Ochrona uchodzców w Polsce - Social Watch

przesłanki nadania statusu uchodźcy ma definicjazawarta w art. 1A ust. 2 Konwencji Genewskiej, którejprzepisy stosowane są bezpośrednio. Uchodźcąw rozumieniu polskiego prawa jest zatem osoba,która na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniemz powodu swojej rasy, religii, narodowości,przynależności do określonej grupy społecznejlub z powodu przekonań politycznych przebywa pozagranicami państwa, którego jest obywatelem, i niemoże lub nie chce z powodu tych obaw korzystaćz ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnegoobywatelstwa i znajdując się na skutek podobnychzdarzeń poza państwem swojego dawnego stałegozamieszkania nie może lub nie chce z powodu tychobaw powrócić do tego państwa. Powyższa definicja,zgodnie z Protokołem Nowojorskim w wersjiprzyjętej przez Polskę, jest stosowana bez żadnychograniczeń czasowych i geograficznych.Dopiero nowelizacją z 18 marca 2008 r. wprowadzonodo Ustawy o ochronie definicję uchodźcy(art. 13 ustawy), w której nie wymienia się wprawdzieexpressis verbis bezpaństwowców 16 , leczwskazane zostały pozostałe elementy definicji:pięć przesłanek konwencyjnych (rasa, religia, narodowość,przekonania polityczne, przynależnośćdo określonej grupy społecznej), uzasadniona obawaprzed prześladowaniem oraz niemożność lubniechęć korzystania z ochrony kraju pochodzenia.Dalsze przepisy definiują, na wzór Dyrektywy kwalifikacyjnej,pojęcie prześladowania i poszczególneprzesłanki konwencyjne, jak również podmiotydopuszczające się prześladowań oraz zapewniająceochronę. Po raz pierwszy polska ustawawskazuje wyraźnie, że prześladowań w rozumieniuKonwencji Genewskiej mogą się dopuszczaćnie tylko władze kraju pochodzenia, lecz równieżpodmioty niepaństwowe w sytuacji, gdy władzenie mogą lub nie chcą zapewnić ochrony przedprześladowaniem.1.3 Ochrona uzupełniającaInstytucja ochrony uzupełniającej została wprowadzonado polskiego porządku prawnego ustawąz 18 marca 2008 r. na skutek transpozycji Dyrektywykwalifikacyjnej. Zgodnie z art. 15 Ustawy o ochroniejest ona nadawana cudzoziemcom, którzy nie spełniająwarunków do nadania statusu uchodźcy, leczpowrót do kraju pochodzenia mógłby ich narazićna rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy.Poprzez pojęcie poważnej krzywdy należy przy tymrozumieć:• orzeczenie kary śmierci lub wykonanie egzekucji;• tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie lubkaranie;• poważne i zindywidualizowane zagrożenie dlażycia lub zdrowia wynikające z powszechnegostosowania przemocy wobec ludności cywilnejw sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznegokonfliktu zbrojnego.16Jednak zgodnie z art. 2 Ustawy o cudzoziemcachcudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwapolskiego, a zatem omawiana definicja dotyczy równieżbezpaństwowców.Dwa pierwsze elementy definicji poważnej krzywdynie budzą większych wątpliwości; wiążą się onez naruszeniami art. 2 i 3 Europejskiej Konwencjio Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności(EKPC) 17 , a za wskazówkę interpretacyjną może służyćbogate orzecznictwo strasbourskie, w szczególnościodnoszące się do absolutnego charakteru zakazu wydaleniaw sytuacji, gdy cudzoziemiec w razie powrotudo kraju pochodzenia jest narażony na tortury 18 . Trzeciaczęść określenia poważnej krzywdy, stanowiącakompromis w trudnych negocjacjach państw UE nadjego brzmieniem, odwołuje się do pojęć, których znaczeniejest nie do końca jasne, jak np. wewnętrzny konfliktzbrojny. Podstawowym problemem jest jednakwewnętrzna sprzeczność zawarta w sformułowaniu„zindywidualizowane zagrożenie wynikające z powszechnegostosowania przemocy”. Istota przemocystosowanej powszechnie (w wersji angielskiej: indiscriminateviolence) polega na tym, że jej ofiarą możepaść bez wyjątku każdy cywilny mieszkaniec krajuobjętego konfliktem, a więc wymóg indywidualizacjizagrożenia jest nie tylko sprzeczny z zasadami logiki,ale również stawia pod znakiem zapytania możliwośćobjęcia ochroną subsydiarną osób, z myślą o którychta instytucja została stworzona.Chociaż w Polsce za wcześnie jest jeszcze naocenę stosowania instytucji ochrony uzupełniającejw praktyce, jednak o trudnościach interpretacyjnych,z którymi zmagają się organy orzekające w sprawachuchodźców w innych krajach UE świadczy m.in. pytanieprejudycjalne skierowane do EuropejskiegoTrybunału Sprawiedliwości (ETS) przez holenderskąRaad van State, dotyczące interpretacji pojęcia poważnejkrzywdy 19 . Należy jednak przypuszczać, żeochrona uzupełniająca w większości przypadkówzastąpi zgodę na pobyt tolerowany udzielaną dotychczasw procedurze uchodźczej. Świadczy o tym m.in.rozwiązanie przyjęte w ustawie z 18 marca 2008 r., napodstawie której dotychczasowe decyzje o udzieleniuzgody na pobyt tolerowany wydane na podstawieart. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie (zob. poniżej)stały się z dniem 29 maja 2008 r. decyzjami o udzieleniuochrony uzupełniającej.17Warto jednak zauważyć, że istnieją pewne różnice: w art. 2EKPC mowa jest o prawie każdego człowieka do życia, natomiastprzepisy dotyczące ochrony uzupełniającej ograniczają zakresprzyznawanej ochrony do sytuacji związanych z orzeczeniemkary śmierci lub wykonaniem egzekucji.18Więcej zob.: wyroki Europejskiego Trybunału PrawCzłowieka w szczególności w sprawach: Cruz Varas v.Szwecja, 20.3.1991, A. 201, Chachal v. Wielka Brytania,15.11.1996, RJD 1996-V oraz Soering v. Wielka Brytania,7.7.1989, A. 161.19M. Elgafaji, N. Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie,C-465/07. Rzecznik generalny Poiares Maduro w opiniiz 9 września 2008 r. w sprawie Elgafaji przyjmujerozróżnienie między dwoma znaczeniami pojęciazindywidualizowanego zagrożenia: jako powszechnegoniebezpieczeństwa na tyle poważnego, że zagraża onorównież danej jednostce i w tym sensie dotyczy jejindywidualnie lub zagrożenia skierowanego w grupęosób, które łączy dodatkowa cecha, wyróżniająca jespośród pozostałych członków danej społecznościi „indywidualizująca” ich zagrożenie. Tylko przyjęciepierwszej z interpretacji można pogodzić z ochronnymznaczeniem przepisów Dyrektywy, odnoszącym się dosytuacji powszechnego stosowania przemocy.Social Watch / 541.4 Zgoda na pobyt tolerowanyZgoda na pobyt tolerowany była do maja 2008 r.jedyną formą ochrony międzynarodowej udzielanejcudzoziemcom, którym odmówiono nadania statusuuchodźcy, lecz ich wydalenie pozostawałobyw sprzeczności z międzynarodowymi zobowiązaniamiPolski w dziedzinie praw człowieka. Po wprowadzeniudo polskiego systemu prawnego ochronyuzupełniającej zgoda na pobyt tolerowany stała siętrzecią formą ochrony rozpatrywaną w procedurzeuchodźczej w razie odmowy nadania statusu uchodźcylub objęcia ochroną uzupełniającą.Zgodnie z Ustawą o ochronie zgoda na pobyt tolerowanyjest udzielana 20 :• obligatoryjnie w sytuacji, gdy wydalenie cudzoziemcamogłoby nastąpić jedynie do kraju,w którym zagrożone byłoby jego prawo do życia,wolności i bezpieczeństwa osobistego, w którymmógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemulub poniżającemu traktowaniu albo karaniulub być zmuszony do pracy lub pozbawionyprawa do rzetelnego procesu sądowego albo byćukarany bez podstawy prawnej w rozumieniuEKPC (art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy);• obligatoryjnie, jeżeli wydalenie jest niewykonalnez przyczyn niezależnych od organu wykonującegodecyzję o wydaleniu lub od cudzoziemca(art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy);• fakultatywnie – w razie orzeczenia przez sądo niedopuszczalności ekstradycji lub rozstrzygnięciaMinistra Sprawiedliwości o odmowiewydania cudzoziemca (art. 97 ust. 2).Ponadto, od 29 maja 2008 r. zgoda na pobyt tolerowanyjest udzielana również wówczas, gdy wydaleniecudzoziemca naruszałoby prawo do życia rodzinnegow rozumieniu EKPC lub prawa dziecka określonew Konwencji o Prawach Dziecka 21 , w stopniu istotniezagrażającym jego zdrowiu psychofizycznemu (art. 97ust. 1 pkt 1a ustawy). Powyższe rozwiązanie pozwalana uregulowanie sytuacji prawnej cudzoziemców zagrożonychdeportacją, której wykonanie pozostawałobyw sprzeczności z art. 8 EKPC 22 .Zgoda na pobyt tolerowany jest instytucją o niejednolitymcharakterze – z jednej strony typowoochronną, o przesłankach wprawdzie zbliżonych,lecz jednak odmiennych od ochrony uzupełniającej,a z drugiej – odnoszącą się do takich problemówprawa imigracyjnego, jak np. status cudzoziemców,wobec których zachodzi niemożność wydaleniaz przyczyn „technicznych”.Wobec restrykcyjnej interpretacji definicji uchodźcyw ciągu ostatnich lat zgoda na pobyt tolerowanystała się najczęściej przyznawaną formą ochronymiędzynarodowej. Dla przykładu w 2007 r. zaledwie178 osób uzyskało status uchodźcy, natomiast 2910– zgodę na pobyt tolerowany. Wśród obydwu grupprzeważającą większość (ok. 90%) stanowią obywa-20Ustawa o ochronie, art. 97 i nast.21Konwencja o Prawach Dziecka, przyjęta przez ZgromadzenieOgólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.,Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526.22Art. 8 w pkt 1 stwierdza, że „każdy ma prawo doposzanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego,swojego mieszkania i swojej korespondencji”.

tele Rosji, głównie Czeczeni. W rozumieniu organóworzekających w sprawach o nadanie statusu uchodźcy,narodowość, w tym wypadku czeczeńska, choćjest jedną z przesłanek wymienionych w KonwencjiGenewskiej, nie może stanowić podstawy do nadaniastatusu uchodźcy ze względu na niespełnienie wymoguindywidualizacji obawy przed prześladowaniem.Spełnienie kryterium indywidualizacji, zgodnie z którymwymaga się, aby dana osoba była w większymstopniu zagrożona prześladowaniem niż inni członkowiegrupy, stało się w praktyce warunkiem sinequa non uzyskania statusu uchodźcy, odróżniającymuchodźcę od osoby, której udziela się zgody na pobyttolerowany. Zdaniem organizacji pozarządowychbrak jednak podstaw prawnych do przyjęcia takiegorozwiązania. Zarówno Dyrektywa kwalifikacyjna, jaki Podręcznik UNHCR 23 wspominają o indywidualizacjijedynie w kontekście indywidualnego rozpatrywaniawniosków o nadanie statusu uchodźcy 24 . Świadcząo tym również rozbieżności w stosowaniu prawa wobecuchodźców z tych samych krajów pochodzeniaw różnych państwach Unii Europejskiej.1.5 Pozostałe zmiany wprowadzone w 2008 r.Niewątpliwie najistotniejszą zmianą dokonaną namocy nowelizacji z 18 marca 2008 r. jest wprowadzenieinstytucji ochrony uzupełniającej, a także objęcieprogramami integracyjnymi cudzoziemców, którzyuzyskali tę formę ochrony. Ustawa wprowadziłajednak szereg innych zmian o dużym znaczeniu dlaochrony cudzoziemców i funkcjonowania polskiegosystemu azylowego; większość spośród nich dokonanow związku z transpozycją dyrektyw unijnych.Pierwsza ze zmian nawiązuje do koncepcji wnioskuniedopuszczalnego 25 , za który, zgodnie z art. 40ust. 2 pkt 2 Ustawy o ochronie uważa się międzyinnymi nowy wniosek, który został złożony po otrzymaniuprzez cudzoziemca decyzji ostatecznej o odmowienadania statusu uchodźcy i jest oparty na tychsamych podstawach co wcześniejszy wniosek. W takiejsytuacji wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowaniaz powodu niedopuszczalności wniosku,co sprawia, że kolejny wniosek o status uchodźcy niejest co do zasady rozpatrywany merytorycznie.Jednocześnie, znowelizowana ustawa przewidujeznaczące odstępstwo od ogólnej zasady gwarantującejochronę przed wydaleniem dla wszystkichosób ubiegających się o udzielenie ochronymiędzynarodowej. Zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawyprzepisów stanowiących o wstrzymaniu wykonaniawcześniej wydanej decyzji o wydaleniu nie stosujesię w przypadku, gdy cudzoziemiec złożył kolejnywniosek o nadanie statusu uchodźcy. Wobec osobyskładającej kolejny wniosek można również wydaćdecyzję o zobowiązaniu do opuszczenia kraju lub23Zasady i tryb ustalania statusu uchodźcy zgodniez Konwencją dotyczącą statusu uchodźcy z 1951 r. orazProtokołem dodatkowym do niej z 1967 r. Podręcznik,Genewa 1992.24Art. 4 ust. 3 Dyrektywy kwalifikacyjnej; PodręcznikUNHCR w pkt 44 wskazuje, że choć regułą powinno byćrozpatrywanie wniosków o status uchodźcy w indywidualnejprocedurze, jednakże nie wyklucza możliwości uznawaniaokreślonych grup jako uchodźców prima facie.25Art. 25 Dyrektywy proceduralnej.o wydaleniu. Jedyną możliwością zapewnieniaochrony przed wydaleniem jest w takiej sytuacjiwstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu przezSzefa Urzędu do dnia doręczenia decyzji ostatecznejw sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Musząwówczas zostać spełnione następujące warunki:za wstrzymaniem przemawia słuszny interes strony,nie jest ono sprzeczne z interesem społecznym,a złożenie kolejnego wniosku nie nastąpiło w celuopóźnienia wydania decyzji o wydaleniu, ani opóźnienialub zakłócenia wykonania takiej decyzji.Omówione wyżej rozwiązania mają niewątpliwiesłużyć ograniczeniu zjawiska ponownego składaniawniosków o nadanie statusu uchodźcy przez cudzoziemców,wobec których zapadła już ostateczna negatywnadecyzja, a także zwiększyć efektywność stosowanychwobec nich procedur wydaleniowych. Przyjęteuregulowania budzą jednak wątpliwości w kontekścieprawa do ubiegania się o azyl, o którym mowa w art. 14Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz wynikającegoz niego obowiązku zapewnienia faktycznego dostępudo procedury uchodźczej. Stwarzają one bowiemswego rodzaju domniemanie bezprzedmiotowości(niedopuszczalności) każdego powtórnego wnioskuo nadanie statusu uchodźcy, przerzucając na uchodźcęciężar wykazania, że kolejny wniosek jest jednak uzasadniony.Należy wziąć pod uwagę, że cudzoziemcyubiegający się o status uchodźcy nie znają zwykle językai prawa kraju, do którego przybyli, bardzo rzadko mająprzy sobie jakiekolwiek dokumenty, nie wiedzą też, jakiewarunki muszą spełnić aby uzyskać status uchodźcylub inną formę ochrony i w jaki sposób uwiarygodnićswoje zeznania. Nierzadko zdarza się, że nie z własnejwiny otrzymują ważne dokumenty, mogące stanowićdowody w sprawie, dopiero po uzyskaniu ostatecznejdecyzji. Niekiedy po zakończeniu postępowania zmieniasię radykalnie sytuacja w kraju pochodzenia cudzoziemca,który na skutek tych zmian obawia się powrotu doojczyzny. Zdarzają się również sytuacje, gdy dopierow kolejnej procedurze istnieje możliwość naprawieniabłędów i wyjaśnienia okoliczności, które zostały pominiętew pierwszym postępowaniu. Praktyka pokaże, czygwarancja w postaci możliwości wstrzymania wykonaniadecyzji o wydaleniu z uwagi na słuszny interes stronyokaże się wystarczająca, aby zapewnić wszystkimosobom ubiegającym się o status uchodźcy rzetelnerozpatrzenie ich wniosków.1.6 Małoletni przebywający w Polsce bez opiekiW grupie wnioskodawców ubiegających się o statusuchodźcy w Polsce znajdują się również niepełnoletnicudzoziemcy bez opieki, którym nie towarzyszy dorosłyopiekun prawny. Statystyki pokazują tę grupę jakoniepełnoletnich samodzielnie składających wnioseko status uchodźcy. W ostatnich latach dogłębna analizadostępnych danych jest jednak trudna i monitorowaniesytuacji dzieci bez opieki przez organizacjepozarządowe stało się bardziej skomplikowane. Niesposób nawet ustalić, ile dzieci faktycznie przybywado Polski bez opieki, bowiem liczba małoletnich obejmujeobecnie dwie kategorie dzieci i młodzież, któreprzybywają do Polski bez rodziców i opiekunów orazte przybyłe bez rodziców, ale pod opieką krewnychlub znajomych. Ponieważ statystyki traktują te grupyłącznie, trudno ocenić, na ile realizowane jest w PolsceSocial Watch / 55prawo dzieci bez opieki do specjalnego traktowaniaprzewidzianego przez ustawę o ochronie. Jednocześnienie ma obecnie systematycznych badań ani analizdotyczących dzieci bez opieki.Zgodnie z polskim prawem osoba poniżej18 roku życia nie może zostać aresztowana ani przetrzymywaniaw areszcie, tak więc małoletniego bezopieki nie umieszcza się w ośrodku strzeżonym aniw areszcie w celu wydalenia. Taką osobę po uprzedniejdecyzji właściwego sądu przekazuje się do specjalnejplacówki opiekuńczo-wychowawczej, zazwyczajwyodrębnionej w wybranych domach dziecka.Ponadto sąd ustanawia kuratora, który reprezentujemałoletniego podczas procedury o nadanie statusuuchodźcy (art. 61 ust. 1 ustawy o ochronie). Natomiastw Urzędzie ds. Cudzoziemców jego wnioskiemzajmuje się specjalnie przeszkolony do tego pracownik.Wywiad statusowy nie odbywa się w siedzibieUdsC, lecz w specjalnie przygotowanym w tym celupomieszczeniu, w obecności psychologa, kuratoraoraz dowolnej osoby wskazanej przez małoletniego.Jeżeli jego wniosek zostanie odrzucony, przekazujesię go w kraju pochodzenia wyłącznie organizacjispecjalizującej się w opiece nad dziećmi (art. 67).Jednocześnie Szef Urzędu zobowiązany jest, w miaręmożliwości, do podjęcia wszelkich działań zmierzającychdo odnalezienia krewnych małoletniego.Głównym krajem pochodzenia dzieci bez opiekiubiegających się samodzielnie o status uchodźcy sąobywatele Federacji Rosyjskiej (narodowości czeczeńskiej).W 2006 roku spośród 269 małoletnich,254 pochodziło właśnie z Czeczenii – można się domyślać,że są to przede wszystkim dzieci urodzonew Polsce w czasie procedury, w imieniu którychrodzice złożyli odrębny wniosek o status uchodźcy.Zdarzają się też przypadki, gdy dzieci z Czeczeniiprzybywają do Polski w towarzystwie krewnych. Sytuacjatej grupy dzieci nie jest monitorowana, mimoże organizacje pozarządowe odnotowały pojedynczeprzypadki nadużyć wobec dzieci 26 .W latach 1992-2000 głównymi krajami pochodzeniamałoletnich bez opieki były Afganistan, Bangladesz,Indie, Irak, Pakistan i Sri Lanka. Od 2001roku wśród małoletnich ubiegających się o statusuchodźcy przeważają obywatele Federacji Rosyjskiej.Corocznie, co najmniej kilkoro dzieci bez opiekiprzybywa do Polski z Afryki i Azji. 2726Znany jest był przypadek, gdy krewni-opiekunowie dzieckanie chcieli oddać podopiecznego biologicznym rodzicom,gdy ci przyjechali w ślad za dzieckiem do Polski.27Niepokojąca jest sytuacja cudzoziemskich dzieci bez opieki,które nie ubiegają się w Polsce o status uchodźcy. Danena temat tej grupy dzieci są bardzo skąpe. Według badaniaMinisterstwa Pracy i Polityki Społecznej w ciągu 18 miesięcyod stycznia 2005 do czerwca 2006 roku w różnego rodzajuplacówkach opiekuńczych w Polsce zatrzymano 318cudzoziemskich dzieci bez opieki. Trzy czwarte tych dziecimiało nieuregulowaną sytuację prawną. 88 procent dzieci,które opuściło w badanym czasie placówki, opuściło jesamowolnie przed upływem pół roku. Wiele dzieci znikło bezwieści w ciągu mniej niż 7 dni. Ich dalszy los jest nieznany.Jest to zjawisko szczególnie niepokojące w kontekściemiędzynarodowych analiz wskazujących, że Polska jestkrajem tranzytowym dla handlu dziećmi. Niestety, brak jestsystemu wsparcia dla dzieci i dla goszczących je placówek, abypodnieść jakość ochrony oferowanej w Polsce tej grupie dzieci.

1.7 Recepcja uchodźcówRecepcja uchodźców jest jedną z kluczowych kwestiipodczas rozpatrywania wniosku o status uchodźcy.Zgodnie z polskim prawem cudzoziemcom ubiegającymsię o ochronę międzynarodową przyznaje sięszereg praw oraz nakłada określone obowiązki.Ustawa o ochronie stwierdza, iż podstawowymobowiązkiem uchodźcy jest pełna współpracaz Urzędem ds. Cudzoziemców odnośnie złożonegowniosku, tj. przede wszystkim stawienie się we wskazanymmiejscu i czasie na wywiad statusowy orazprzedstawienie wszystkich dostępnych wnioskodawcydowodów na poparcie jego aplikacji. Uchodźcamusi jednocześnie przebywać w Polsce przez całyokres procedury rozpatrywania wniosku. W praktycejednak spora liczba uchodźców próbuje przemieścićsię do innych krajów Unii Europejskiej, a w szczególnoścido Niemiec, Austrii, Belgii i Francji. Niektórzyz nich traktują Polskę jako tymczasowy przystanek,by przy najbliższej nadarzającej się okazji wyjechaćna Zachód. Powodów takiego postępowania jest kilka.Przede wszystkim, istniejący wśród uchodźcówstereotyp dotyczący słabych warunków bytowychw Polsce i nieporównywalnie lepszych – w „starych”krajach Unii Europejskiej.Cudzoziemcowi, który złożył wniosek o statusuchodźcy przysługują określone prawa, tj. prawo douzyskania pomocy socjalnej, prawo do otrzymaniazakwaterowania w ośrodku recepcyjnym, pokryciekosztów związanych z higieną osobistą oraz zapewnianiedostępu do opieki medycznej. Ponadto,każdy cudzoziemiec może swobodnie kontaktowaćsię z organizacjami, które zajmują się sprawamiuchodźców. Osobie, której wniosek rozpatrywanyjest w tzw. przyspieszonej procedurze, gwarantujesię identyczne prawa. 2828Do niedawna, tj. do nowelizacji ustawy o ochroniez marca 2008 r. od tej zasady istniał wyjątek. Stosowanogo wobec cudzoziemca, któremu przyznano zgodę pobyttolerowany jednakże ponownie ubiegającego się o statusuchodźcy. Artykuł 100 ustawy o obywatelach UE i członkachich rodzin uzupełniał przepisy rozdziału 5 Ustawy o ochronyo przypadki, w których taka osoba zostawała pozbawionapomocy socjalnej. Stwierdzono bowiem, że cudzoziemcowi,któremu przyznano zgodę na pobyt tolerowany przysługująjuż określone uprawnienia w związku z posiadaniem takiejformy legalizującej pobyt, tak więc nie jest zasadnymudzielanie pomocy, którą zapewnia się osobie dopierownioskującej o status uchodźcy (zob. Sejm RP V Kadencji,druk nr 517). Celem tego zapisu miało być ograniczenieilości ponownie składanych wniosków przez osoby, którymprzyznano pobyty tolerowane. Z kolei głównym powodemtakiej praktyki był brak pomocy integracyjnej dla osób z tąformą ochrony międzynarodowej. Co prawda każda z nichmiała prawo do podjęcia legalnej pracy, jednakże znalezieniejej było niezwykle trudne, a w konsekwencji utrzymanierodziny stawało się niemożliwe. Ponowne złożeniewniosku pozwalało natomiast na pozostanie w ośrodku dlauchodźców i korzystanie z pomocy przyznanej na podstawierozdziału 5 Ustawy o udzielaniu ochrony. Jednakże nowaregulacja, wprowadzona art. 100 ustawy o obywatelachUE i członkach i rodzin, nie zmieniła w znaczący sposób tejsytuacji. Jedynym wyjściem pozostawało zrzeczenie siępobytu tolerowanego i ponowne złożenie wniosku. Praktykata miała poważne skutki, bowiem w rzeczywistości takaosoba nie miała uregulowanego pobytu w Polsce, nadalpozostawała w procedurze o nadanie statusu, ponadtoprzebywając w ośrodku recepcyjnym nie integrowała się zespołeczeństwem i zazwyczaj nie zdobywała odpowiednichumiejętności, aby funkcjonować w nim w przyszłości.Poza pomocą finansową i zakwaterowaniemw ośrodku recepcyjnym uchodźcy zapewnia sięrównież dostęp do pomocy medycznej 29 . Każdy cudzoziemiecznajdujący się w procedurze o nadaniestatusu uchodźcy ma dostęp do lekarza podstawowegokontaktu (każdy ośrodek powinien zatrudnićtakiego lekarza) i lekarza specjalisty. Praktykabywa jednak inna, bowiem uchodźcy mają problemyz dostępem do specjalistycznego poradnictwa,szczególnie do pomocy psychologicznej. Jednakżenie do końca wynika to ze złego administrowaniapomocą dla uchodźców, a raczej ze słabości całegosystemu opieki zdrowotnej w Polsce. Raport Lekarzybez Granic z 2005 ukazał, że na 500 udzielonychkonsultacji psychologicznych dla 160 uchodźcóww 7 ośrodkach u jednej czwartej badanychosób zdiagnozowano zespół stresu pourazowego(PTSD). 30 Bez wątpienia dostęp do specjalistycznegoporadnictwa psychologicznego jest kluczową kwestią,bowiem wielu uchodźców przeżywa w swoimkraju pochodzenia silny stres, musi uporać się ześmiercią bliskich czy innymi poważnymi tragediamiżyciowymi. Jednocześnie odbyta podróż i znalezieniesię w nieznanym i obcym kulturowo kraju wzmacniaten uraz i negatywnie wpływa na stan psychicznytych osób. Dlatego tak ważną kwestią pozostaje dostępdo poradnictwa psychologicznego i wprowadzenieskutecznej terapii.Kolejnym bardzo ważnym elementem recepcjiuchodźców jest dostęp do edukacji, zarównodorosłych jak i dzieci. Obie grupy mają prawo douczęszczania na bezpłatne lekcje języka polskiegow ośrodku, w którym przebywają. Niestety, zazwyczajfrekwencja nie jest duża, gdyż dorośli, postrzegającPolskę jako tymczasowy przystanek, nie widząpotrzeby uczenia się języka polskiego. Z drugiej strony,również ośrodki często nie są w stanie zapewnićtakich lekcji. Małoletni, na identycznych zasadach jakobywatele polscy, objęci są obowiązkiem szkolnymzgodnie z art. 94 ust. 1 Ustawy o systemie oświaty,a na postawie art. 70 ust. 1 Konstytucji zapewnia sięim bezpłatną naukę w szkołach publicznych. Jest tozgodne z Konwencją o Prawach Dziecka. Wedługstatystyk Biura Organizacji Ośrodków dla CudzoziemcówUrzędu ds. Cudzoziemców z 2008 roku,97% wszystkich dzieci uchodźczych uczęszcza doszkół, a ponad 70 szkół realizuje projekty związanez edukacją cudzoziemców. Sytuacja uległa poprawie,bowiem w 2005 roku tylko 50% dzieci wypełniałoobowiązek szkolny. 31 Problemem jest jednak nadalPrzyjęto więc z zadowoleniem nowelizację ustawyo udzielaniu ochrony z maja 2008 roku, która wprowadzającnową formę ochrony międzynarodowej – ochronęuzupełniającą, zapewniła prawo do programu integracyjnegorównież tej grupie. Jak już to zostało wspomniane wyżej,ochrona uzupełniająca poza małymi wyjątkami zastąpiładotychczasową zgodę na pobyt tolerowany, tak więczastosowanie tego artykułu nie będzie już tak znaczące.29Zgodnie z ustawą o ochronie zdrowia pomoc medyczna dlauchodźców finansowana jest z budżetu państwa.30AK, Psychologowie w „Lekarzach bez Granic”, „Z obcejziemi”, 2006, nr 24, s. 21.31Więcej zob.: Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Raportz monitoringu Realizacji obowiązku szkolnego przezmałoletnich cudzoziemców przebywających w ośrodkach dlauchodźców, Warszawa 2005.Social Watch / 56małe zainteresowanie rodziców procesem edukacyjnymdzieci, zróżnicowany poziom wiedzy, dużeluki w procesie edukacji, obawy rodziców polskichuczniów o poziom nauczania i słaby kontakt rodzicówdzieci cudzoziemskich ze szkołą. 32 Ponadto,nadal niezwykle trudno określić ile dzieci w rzeczywistościwypełnia obowiązek szkolny. 33Poważnym problemem, z którym borykają sięuchodźcy, jest dostęp do pomocy prawnej. Niemożna wymagać, aby każda osoba orientowała sięw prawie azylowym kraju, w którym się znajduje.Tym ważniejsza staje się więc konsultacja z osobą,która będzie w stanie wyjaśnić wszelkie zawiłościprocedury, wskazać na istotne jej punkty i etapy orazpomóc w przygotowaniu wniosku i prawidłowo gouzasadnić. W Polsce tylko kilka organizacji pozarządowychudziela tego typu porad. Mieszczą sięone w Warszawie, Krakowie, Lublinie oraz Białymstoku.Z pewnością nie są w stanie pomóc każdemuuchodźcy, przede wszystkim dlatego, że prawnikówudzielających konsultacji jest stanowczo za mało.Ponadto najczęściej konsultacje prawne udzielanesą już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.Jak do tej pory, organizacje pozarządowepozostają jedynym miejscem gdzie uchodźca możeprosić o poradę prawną. Polska bowiem jeszcze nietransponowała art. 15 Dyrektywy proceduralnej,który stwierdza, że Państwo Członkowskie powinnozapewnić bezpłatne porady prawne uchodźcom.Zgodnie z art. 43 tejże Dyrektywy nie musi tego czynićdo 1 grudnia 2008 roku.Ostatnią ważną kwestią pozostaje dostęp dorynku pracy dla osób, które przez długi czas, nieze swojej winy, pozostają w procedurze o nadaniestatusu uchodźcy. Zgodnie z art. 36 ust. 1 Ustawyo ochronie, jeżeli po upływie 6 miesięcy od dnia złożeniawniosku organ pierwszej instancji nie wydałżadnej decyzji, uchodźca po uzyskaniu odpowiedniegozaświadczenia, może podjąć legalną pracę 34 .W tym zakresie Polska przyjęła wyższy standard niżwiększość krajów Unii Europejskiej.Różnice ekonomiczne pomiędzy Polską a Zachodemsą nadal duże. Determinuje to w pierwszej kolejnościwtórne ruchy uchodźców w granicach UniiEuropejskiej. Szczególnie po przystąpieniu Polski dostrefy Schengen proces ten nasilił się, gdyż umożliwiaswobodne przekraczanie granicy. Niestety, wieleosób korzysta z tej alternatywy i przebywa na terenieinnych państw Unii nielegalnie, rodzi to jednakdla nich poważne konsekwencje, mając na uwadzeszczególnie tzw. Rozporządzenie Dublin II.32A. Korzeniowska, Realizacja obowiązku szkolnego naprzykładzie działań podejmowanych przez UdsC [w:]Materiały z konferencji: Dostęp dzieci cudzoziemskich doedukacji, Warszawa 30.10.2007 r.33W 2008 r. około 80% dzieci ubiegających się o statusuchodźcy i blisko 90% dzieci objętych ochroną zostałozapisanych do szkół. Dane te należy jednak traktowaćsceptycznie – wiele dzieci kończy szkolną przygodę już pokilku dniach, zaprzestając nauki. Także jakość edukacji dziecipozostawia jeszcze wiele do życzenia – często ich potrzebyedukacyjne nie są identyfikowane ani zaspokajane.34Warto podkreślić, że przed nowelizacją ustawy o ochroniez maja 2008 r. termin ten wynosił rok. Jednocześniecudzoziemiec musiał uzyskać zezwolenie na pracę.

1.8 Rozporządzenie Dublin IIRozporządzenie Dublin II 35 określa kryteria oraz mechanizmydotyczące państwa, które jest odpowiedzialneza rozpatrzenie wniosku o status uchodźcyzłożonego przez obywatela kraju trzeciego na terenieUnii Europejskiej. Komisja w uzasadnieniu do projekturozporządzenia stwierdziła, iż należy wypracowaćjasną i dobrze funkcjonującą metodę, która stanowiłabyczęść sprawiedliwego i efektywnego systemu,w którym każdy uchodźca ma dostęp do proceduryo przyznanie ochrony międzynarodowej. Miała onazabezpieczyć państwa UE przed osobami, które składająkilka wniosków w różnych krajach Wspólnoty. 36Ponadto zagwarantowanie szybkiej procedury związanejz określaniem państwa odpowiedzialnego zarozpatrzenie aplikacji w założeniu miało przyczynićsię do zmniejszenia zjawisk refugees in orbit i asylumshopping oraz zagwarantować jedność rodziny.U podstaw Rozporządzenia Dublin II leży równieżtzw. burden sharing, tj. podział obowiązków związanychz opieką nad uchodźcami pomiędzy wszystkiekraje członkowskie.Rozporządzenie ustala, poza małymi wyjątkami,że państwem odpowiedzialnym za rozpatrzeniewniosku o status uchodźcy będzie ten kraj, w którymgranica Unii została przekroczona po raz pierwszy.W praktyce „skazuje” to państwa zewnętrzneWspólnoty na przejmowanie obowiązku związanegoz ochroną uchodźców. Uwidacznia to przede wszystkimsytuacja na wschodniej granicy Unii Europejskiej,głównie w Polsce i na Słowacji (teraz równieżBułgarii) oraz na południu w krajach rejonu MorzaŚródziemnego. Niestety, nowe kraje Unii nie sąprzygotowane na zapewnienie wysokich standardówrecepcji. Powiązanie kontroli wjazdu z alokacjąodpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku, zgodniez art. 10 pkt 1 Rozporządzenia, stwarza nierównypodział obowiązków, zależny wyłącznie od położeniageograficznego kraju.Główne zamierzenie Rozporządzenia, którymbyło zmniejszenie liczby asylum shopping i asylumin orbit nie jest zrealizowane, bowiem Komisja Europejskapodkreśliła, że w 2005 roku 16% wszystkichwniosków o status uchodźcy było złożonych w kilkupaństwach jednocześnie 37 . Ponadto, częstym zjawiskiemjest wtórne przemieszczanie się uchodźcówwewnątrz Unii i w konsekwencji nielegalny pobytw innym państwie niż to, w którym złożono wniosek.Jeżeli zostanie ustalone, że cudzoziemiec ubiegasię o status uchodźcy w innym państwie, najczęściejkraju pierwszego wjazdu, zostanie do niegoprzekazany. Pomimo tego, że liczba transferów dla35Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określaniaPaństwa Członkowskiego, które jest odpowiedzialne zarozpatrzenie wniosku o azyl złożonego w jednym z PaństwCzłonkowskich przez obywatela kraju trzeciego, Dz. U. UE L50/1 z 25/2/2003.36Pkt 2.1, Proposal for a Council Regulation establishingthe criteria and mechanisms for determining the MemberState responsible for examining an asylum applicationlodged in one of the Member States by a third-countrynational, Dz. U. UE C304E z 30/10/2001.37(2007) 299 final, Bruksela 2007, s.10., COMcałej Unii nie zwiększyła się ani nie zmniejszyła przezostatnie lata, to w przypadku Polski liczba ta wzrosłao 20%. Na Litwie, Słowacji, Łotwie, Węgrzechi w Portugalii wynosiła ona ok. 10%. Uwidacznia totylko, że burden sharing jest fikcją. Statystyki Urzęduds. Cudzoziemców z ostatnich lat ukazują, że Polskaw większości przypadków była wyłącznie krajemprzyjmującym. Z rzadka inne państwa brały odpowiedzialnośćza uchodźców. Liczba wniosków o przekazaniecudzoziemców kierowanych do Polski wzrosłajeszcze bardziej po wstąpieniu do strefy Schengen.Od stycznia do połowy września 2008 roku do Polskiwpłynęło ich 2550, podczas gdy w całym 2007 roku– 1473. W tym samym okresie Polska wystosowałatylko 46 wniosków o przejęcie odpowiedzialności(głównie o łączenie rodzin). W 2007 roku była toliczba rzędu 125.Wydaje się, że procedury Dublin II opierająsię na nierealnym założeniu, że każde z państwWspólnoty ma identyczne standardy przyjmowaniauchodźców. Obecnie są one tak różne, że cele związanez Rozporządzeniem nie są możliwe do osiągnięcia.Wtórne przemieszczanie się cudzoziemcówwewnątrz Unii Europejskiej, którego determinantyopisano powyżej, w połączeniu z obecnym systememdublińskim znacząco wpływają na położenieuchodźców i zagwarantowanie im ochrony międzynarodowej.Wiele osób decyduje się na nielegalneprzemieszczenie na Zachód, co powoduje, że niemają tam dostępu do rynku pracy czy opieki zdrowotnejoraz jakiejkolwiek formy legalizującej ichpobyt. Jednocześnie wniosek o ochronę międzynarodowąpozostaje bez rozpatrzenia. Tym samympodstawowe założenia, którymi kierowano się przyopracowywaniu Rozporządzenia nie zostały w ogólnewyeliminowane. Unia Europejska i poszczególnekraje Wspólnoty powinny podjąć wszelkie niezbędneśrodki w celu zmiany obecnego systemu, bowiemróżnice pomiędzy poszczególnymi krajamiw standardach recepcji i uregulowaniach prawnych,rozdział obowiązków wewnątrz Unii opierający sięgłównie na kryteriach technicznych oraz uchylaniesię od odpowiedzialności są niesprawiedliwe i niegwarantują ochrony międzynarodowej tym, którzyspełniają przesłanki do jej uzyskania.2. SYTUACJA OSÓB, KTÓRYM PRZYZNANOOCHRONĘ MIĘDZYNARODOWĄ NATERYTORIUM RP2.1 WprowadzenieOsobie, której przyznano status uchodźcy lub innąformę ochrony międzynarodowej, przysługują określoneprawa i obowiązki. Ponadto, zgodnie z ustawąo ochronie (chyba, że przepisy szczegółowe stanowiąinaczej), traktuje się ją jako cudzoziemca, któremuudzielono zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony(art. 89f ustawy). Polska gwarantuje równieżpomoc w zakresie integracji, pełen dostęp do rynkupracy, systemu opieki zdrowotnej i edukacji na takichsamych zasadach jak obywatelom. Ponadto, jakojeden z nielicznych krajów w Unii Europejskiej wprowadzawysokie standardy w tym zakresie. Niestety,często jednak praktyka znacznie odbiega od dobrychuregulowań prawnych a rzeczywistość bywa dla cudzoziemcówniezwykle trudna.Social Watch / 572.2 Program integracyjny dla uchodźców i cudzoziemcówobjętych ochroną subsydiarnąRok 2008 przyniósł ważne zmiany w zasadach udzielaniaprzez Polskę pomocy socjalnej osobom objętymochroną międzynarodową. Z jednej strony poszerzonogrono cudzoziemców, którzy mogą korzystaćz programów integracyjnych (oprócz uchodźcówmogą z nich teraz korzystać także cudzoziemcy objęciochroną uzupełniającą) 38 . Z drugiej – zaostrzonowymogi stawiane cudzoziemcom, którzy chcą z tegorodzaju wsparcia skorzystać.Pierwsza ze zmian jest niezwykle istotna. Znakomitawiększość cudzoziemców objętych ochronąw RP nie uzyskuje statusu uchodźcy, ale inne formyochrony. Od czasu wprowadzenia instytucji zgodyna pobyt tolerowany w 2003 roku kilkanaście setekludzi rocznie uzyskiwało ochronę prawną w Polsce– ale w praktyce pozostawionych było samym sobiew kwestiach bytowych. W rezultacie wiele rodzinfunkcjonowało na granicy nędzy, a wiele innych decydowałosię na nielegalny wyjazd do innych krajówUnii Europejskiej, w poszukiwaniu godnych warunkówżycia. Nowelizacja przepisów w tej dziedziniedaje prawo do pomocy integracyjnej znacznie większejgrupie potrzebujących cudzoziemców. Możnaoczekiwać, że wpłynie to pozytywnie na sytuacjęwielu rodzin objętych ochroną w Polsce.Mniej korzystny, z perspektywy cudzoziemców,charakter ma druga ze wspomnianych zmian.W 2008 r. wprowadzono zapis 39 , który zobowiązujecudzoziemców do opuszczenia ośrodków dlauchodźców, w których mieszkali podczas procedury,zanim wystąpią z wnioskiem o pomoc integracyjną.Opuszczenie ośrodka jest więc warunkiem niezbędnymdo jej otrzymania. Wprowadzenie takiegowymogu miało zapewne na celu wymuszenie nacudzoziemcach opuszczenia ośrodków. Jest onojednak o tyle kontrowersyjne, że oznacza dla cudzoziemcakonieczność wyprowadzenia się z ośrodkai poszukania mieszkania praktycznie bez wsparciaze strony państwa.Programy integracyjne funkcjonują w Polsceod 2001 r. Pakiet wsparcia obejmuje pomoc finansową(od 446 zł do 1 149 zł miesięcznie na osobęw zależności od liczebności rodziny) 40 , wsparciew szukaniu mieszkania, pracy, zdobywaniu lub uzupełnianiukwalifikacji zawodowych i różnego rodzajuporadnictwo przez okres co najwyżej 12 miesięcy odmomentu uzyskania w Polsce ochrony.38Ponadto dostęp do programów integracyjnych zapewnionowszystkim cudzoziemcom, którzy przed majem 2008 r.uzyskali pobyt tolerowany ze względu na naruszenia prawczłowieka grożące im w kraju pochodzenia (tzn. na podstawieart. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie), pod warunkiemzłożenia wniosków w ciągu 3 miesięcy od wejścia w życieustawy z 18 marca.39Art. 74 ustawy o ochronie stwierdza, że pomoc socjalnąi opiekę medyczna zapewnia się w okresie postępowaniaw sprawie nadania statusu uchodźcy i przez okres 2 miesięcyod dnia doręczenia decyzji ostatecznej w tej sprawie....Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy cudzoziemiecjest zobowiązany po upływie tego terminu do opuszczeniaośrodka dla uchodźców.40Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r.w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodów oraz kwotświadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2006 r.,nr 135, poz. 950.

Cudzoziemiec, który chce skorzystać z pomocyintegracyjnej, podpisuje tzw. indywidualny programintegracji (IPI), który w istocie jest rodzajem kontraktuzawieranego przez Powiatowe Centrum PomocyRodzinie (PCPR) z uchodźcą mającym prawo do pomocyze strony państwa. Kwestie związane z realizacjąIPI reguluje rozdział V ustawy o pomocy społecznej.W ramach IPI cudzoziemiec zobowiązuje się do zameldowaniaw miejscu zamieszkania, uczęszczaniana lekcje języka polskiego, aktywnego udziału w proponowanychzajęciach czy kursach, zarejestrowaniasię jako osoba bezrobotna w Powiatowym UrzędziePracy, aktywnego poszukiwania pracy i regularnegokontaktowania się z wyznaczonym pracownikiem socjalnym– realizatorem IPI (PCPR), odpowiedzialnymza prowadzenie programów integracyjnych. Obowiązekzameldowania jest dla cudzoziemców szczególnietrudny do rozwiązania: znalezienie mieszkania dla cudzoziemcówobjętych ochroną nie jest łatwe, jeszczetrudniejsze – znalezienie mieszkania, w którym mogąsię zameldować. Nierzadko pracownicy socjalni PCPRprowadzący dany program integracyjny zwracają sięw imieniu cudzoziemca do Departamentu RejestrówPaństwowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznychi Administracji (MSWiA), by ten nadał PESEL cudzoziemcowinie posiadającemu meldunku. Dzięki sfinalizowaniutej czynności cudzoziemiec mając już PESELmoże zarejestrować się w urzędzie pracy, założyć kontobankowe, etc. Z drugiej strony, PCPR zobowiązujesię do comiesięcznej wypłaty świadczeń finansowych(których wielkość zależy od liczby osób w prowadzonymprzez cudzoziemca gospodarstwie domowym),udzielania cudzoziemcowi informacji, współpracyz nim i udzielania mu różnorakiego wsparcia, w szczególnościporadnictwa prawnego, psychologicznego,rodzinnego oraz wsparcia w kontaktach społecznychi z innymi instytucjami pomocnymi w procesie integracji.Siedem lat doświadczeń Polski w integrowaniuuchodźców na podstawie opisywanego programu tojednocześnie czas długi i krótki. Można by oczekiwać,że ten czas pozwoli na udoskonalenie programówintegracyjnych tak, aby przynosiły spodziewany skutek:dały cudzoziemcom narzędzia do samodzielnegofunkcjonowania w Polsce. Niestety, ciągle rzadko taksię dzieje. Wiele zmian wprowadzanych w systemudzielania pomocy integracyjnej jest wprowadzanychw celu zapobiegania nadużyciom a nie z myśląo większej efektywności programów, które pozwolącudzoziemcom płynnie wejść w polskie społeczeństwo.Wciąż brak kompleksowych rozwiązań, którepoprawią szanse cudzoziemców na rynku pracy,w kwestii edukacji i rynku mieszkaniowego. Bardzokorzystne zmiany ostatnich lat to wprowadzenie obowiązkunauczania języka polskiego dla cudzoziemcówkorzystających z pomocy integracyjnej, a takżeobjęcie tą pomocą również osób, którym przyznanoochronę uzupełniającą. 4141Niestety, nadal małżonkowie obywateli Polski, którymprzyznano status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą niesą objęci programem integracyjnym. Obecnie na podstawieart. 91 ust. 8 Ustawy o pomocy społecznej takiej osobieon nie przysługuje. W uzasadnieniu do projektu ustawystwierdzono, że „proces integracji uchodźców, którzysą współmałżonkami obywateli polskich – nie wymagaFunkcjonujący system nadal ma poważne mankamentyi w większości wypadków nie przynosispodziewanego efektu: po ukończeniu rocznegoprogramu cudzoziemcy nadal nie mają mieszkań,nie mówią dostatecznie dobrze po polsku i często niemają pracy. Program integracyjny nie prowadzi ichdo samodzielności: ani społecznej, ani ekonomicznej(choć, oczywiście, jest ważnym krokiem w tychkierunkach). Wśród zasadniczych niedociągnięćobecnego systemu pomocy integracyjnej należy wymienićbrak kadry. W Warszawie, gdzie występujez wnioskiem o program integracyjny ponad połowauprawnionych cudzoziemców z całej Polski, jedenpracownik udziela wsparcia nawet kilkuset cudzoziemcomrocznie! Taki stan rzeczy uniemożliwiarealizację idei programu – indywidualnego podejściado klienta. Drugi ważny problem to kwestia mieszkań– dla rodzin uchodźczych czy objętych innego rodzajuochroną po prostu ich w Polsce nie ma. Niektórekoczują w ośrodkach dla uchodźców, inne rodzinywspólnie wynajmują mieszkania albo korzystająz gościnności krewnych czy znajomych. Problemjest jednak poważny. Pracownicy socjalni alarmują,że wynajęcie mieszkania dla uchodźcy wymaga wykonaniasetek telefonów. Brak społecznej akceptacjidla tej grupy cudzoziemców (ale też inne czynniki– np. liczebność cudzoziemskich rodzin czy ich ogólnaniestabilność finansowa) powoduje, że Polacynie chcą wynajmować im mieszkań. Jednocześniebrak jest lokali komunalnych, z których cudzoziemcyo niewysokich dochodach byliby w stanie korzystać.W tym obszarze pozytywnie wyróżnia się Warszawa,której władze samorządowe rokrocznie organizujątzw. konkurs mieszkaniowy, w którym uchodźcomprzyznaje się docelowo pięć mieszkań komunalnychlub w ramach Towarzystwa Budownictwa Społecznego(TBS).Trzeci ogromny problem to kwestia legalnegozatrudnienia w Polsce. Jak podkreślają doradcy zawodowi,znalezienie pracy nie jest teraz aż trudne. Sąstanowiska, które czekają na pracowników. Problemw tym, że nie są to stanowiska, z których cudzoziemcymogą skorzystać. Czasem barierą jest język, czasem– brak kwalifikacji. Zwykle jednak – zbyt małepłace. Często podjęcie pracy za wynagrodzenie rzędu1000-1500 złotych nie jest dla cudzoziemca atrakcyjne,co jest zupełnie zrozumiałe: znaczna większośćz nich ma w Polsce rodziny, często liczne. Taka kwotanie wystarcza na wynajęcie mieszkania i utrzymanierodziny. Z tego powodu wielu cudzoziemców decydujesię na pracę nielegalną albo wyjazd z Polski naZachód. Coraz częściej organizacje pozarządowedodatkowego wsparcia pomocy społecznej, ponieważodbywa się przez rodzinę z wykorzystaniem jej możliwościi zasobów” (Sejm RP IV kadencji, nr druku: 2012). Zapis tenpozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 2 Konstytucji, którystwierdza, że „nikt nie może być dyskryminowany w życiupolitycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiekprzyczyny”, a odmowa przyznania programu integracyjnegotylko dlatego, że dana osoba jest małżonkiem obywatelapolskiego jest z tą zasadą sprzeczna. Wyłączenie tej grupycudzoziemców jest oparte na niczym nieuzasadnionymkryterium. Choć integracja uchodźców może przebiegaćszybciej dzięki rodzinie, nie jest ona w stanie zapewnićwszystkich niezbędnych elementów związanychz „profesjonalną” integracją.Social Watch / 58i pracownicy socjalni mają kontakt z rozdzielonymirodzinami objętymi w Polsce ochroną: mężczyźninielegalnie zarabiają pieniądze na Zachodzie, a kobietyz dziećmi żyją za nie w Polsce...W kontekście integracji warto też zwrócić uwagęna skromniejszą niż jeszcze rok czy dwa lata temuofertę skierowaną do tej grupy przez organizacjepozarządowe. Ograniczenie działań pozarządowychwspierających integrację uchodźców to przedewszystkim skutek braku środków na tego rodzajudziałalność. Przy odpowiednim stabilnym finansowaniurola sektora pozarządowego we wspieraniuintegracji cudzoziemców mogłaby być nieporównywalniewiększa.Skromniejszą ofertę NGOs na rzecz cudzoziemcówobjętych ochroną w pewnej mierze kompensujądziałania podejmowane (jak na razie jedyniena Mazowszu) przez władze na szczeblu samorządowymczy rządowym. Korzystając ze środkówunijnych w ramach Europejskiego FunduszuSpołecznego (EFS) czy Europejskiego FunduszuUchodźczego (EFU) kierują swoją ofertę do uchodźcówi osób objętych ochroną subsydiarną. Ta ofertato przede wszystkim kursy językowe, kursy zawodowei warsztaty czy szkolenia z tzw. umiejętnościmiękkich.2.3 Edukacja osób objętych ochroną w RPGdyby szukać dziedziny z obszaru pomocy cudzoziemcom,w której Polska czyni znaczne postępy– byłaby to edukacja. Jednocześnie, nawet bardzopodstawowe problemy w tej dziedzinie pozostająnierozwiązane ani nawet nie dyskutowane na forumdecydentów.Przepisy prawne w Polsce są bardzo hojnew kwestii edukacji dla cudzoziemców objętychochroną: dają uchodźcom i osobom objętym ochronąsubsydiarną prawo do edukacji na wszystkichpoziomach na równi z obywatelami polskimi. Cudzoziemcyubiegający się o status uchodźcy mogąnatomiast korzystać z edukacji na zasadach takich,jak Polacy tylko w ramach obowiązku edukacji – toznaczy do ukończenia gimnazjum lub 18 roku życia.Sytuacja osób objętych ochroną jest więc znaczniekorzystniejsza od sytuacji innych grup cudzoziemców,którzy mogą korzystać z edukacji jedynie odpłatnie.Szczególnie w województwie mazowieckimlokalna administracja i władze oświatowe podjęływ 2008 wiele działań, które mają pomóc cudzoziemcomkorzystać w pełni z prawa do edukacji. Przeprowadzonowiele narad szkoleniowych dla szkół,przygotowano materiały informacyjne, podjęto różneinicjatywy dotyczące poprawy kwalifikacji nauczycieliuczących dzieci cudzoziemskie, poprawy systemuzbierania danych na temat cudzoziemskichuczniów, zwiększenia świadomości szkół na tematpotrzeb i praw tej grupy uczniów itp. W działaniachinformacyjnych skierowanych do szkół aktywnieuczestniczyły organizacje pozarządowe: m.in. PolskaAkcja Humanitarna, Stowarzyszenie InterwencjiPrawnej i Polskie Forum Migracyjne. W rezultacieświadomość wielu warszawskich szkół na tematpraw uczniów cudzoziemskich i ich potrzeb znaczniewzrosła. Niestety, podobne zmiany nie zaszły jeszcze

wszędzie – są szkoły, które traktują cudzoziemskichuczniów niechętnie.Główne problemy związane z dostępem do edukacjidla cudzoziemców objętych ochroną to:• brak niezbędnego wsparcia dla szkół goszczącychuczniów-cudzoziemców: finansowego,kadrowego, merytorycznego i dydaktycznego.Szkoły, szczególnie poza dużymi miastami, gdzieulokowane są ośrodki dla osób ubiegającychsię o status uchodźcy, nie wiedzą, jak pracowaćz tą grupą uczniów a nawet nie są świadome ichprawa do edukacji w Polsce. Bywa, że na zapewnienieniezbędnego wsparcia tej grupie uczniówpo prostu nie mają pieniędzy;• brak niezbędnych narzędzi wsparcia dla szkół:podręczników, pomocy naukowych, ale teżkadry: nauczycieli, którzy potrafią uczyć grupęzróżnicowaną językowo i kulturowo, brak nauczycieli,wykwalifikowanych w nauczaniu dziecijęzyka polskiego jako obcego, pedagogów i psychologówmiędzykulturowych w tych szkołach,brak możliwości diagnostyki dzieci cudzoziemskichpod kątem ich specjalnych potrzeb edukacyjnych;• brak oferty edukacyjnej i brak zainteresowaniapotrzebami młodzieży i młodych dorosłych –cudzoziemcy przybywający do Polski w wiekulat 16-25 praktycznie nie mają możliwości kontynuowanianauki w ramach polskiego systemuedukacji;• bardzo ograniczona jest oferta edukacji, zdobywaniakwalifikacji zawodowych czy uznawaniakwalifikacji dorosłych cudzoziemców;• poprawy wymaga system nauki języka polskiego,bowiem przede wszystkim godzin lekcji językapolskiego jest obecnie stanowczo za mało.Najważniejszą sprawą pozostaje wykształceniewśród polskich szkół i nauczycieli przekonania, żeedukacja dzieci cudzoziemskich jest ich obowiązkiem,a uczeń nieposługujący się językiem polskimma w polskiej szkole takie same prawa, jak rdzennyPolak. Obecnie, mimo dobrego prawa, wielu uczniówcudzoziemskich doświadcza w polskiej szkole gorszegotraktowania albo po prostu – niezrozumienia.2.4 Uchodźcy i inne osoby objęte ochroną w RP napolskim rynku pracyJeszcze niedawno, według badania opinii publicznejprzeprowadzonego w 2006 roku przez TNS OBOP nazlecenie Biura Wysokiego Komisarza ds. Uchodźcóww Warszawie (UNHCR), dwóch na trzech Polakówuważało, że napływ uchodźców powoduje w Polscewzrost bezrobocia. Sytuacja zmieniła się diametralnie,gdy Polacy zyskali możliwość legalnej pracyw innych krajach Unii Europejskiej. W 2007 roku,według deklaracji przedstawicieli Ministerstwa Pracyi Polityki Społecznej (MPiPS), sytuacja na rynku pracyznacznie się poprawiła.. Cudzoziemcy znaleźli sięwięc w ciągu ostatnich miesięcy w sytuacji wcześniejnie spotykanej – na ich pracę jest duży popyt. Pozostająjednak ważne problemy i przeszkody w uzyskaniupracy legalnej: brak wiedzy cudzoziemców natemat swoich praw jako pracowników, brak znajomościjęzyka polskiego i często brak dokumentówpotwierdzających posiadane kwalifikacje.Nie ma w Polsce informacji ogólnopolskichna temat losów wszystkich uznanych uchodźcóww kontekście rynku pracy. Trudno porównywalnei fragmentaryczne dane, a także informacje od pracownikówsocjalnych pracujących z cudzoziemcamipozwalają jednak zauważyć kilka ważnych prawidłowości:• Niemal 70% uznanych uchodźców, przynajmniejw ciągu pierwszego roku samodzielnego życiaw Polsce, osiedla się w Warszawie i okolicachi tutaj szuka pracy. Spodziewając się łatwiejszegodostępu do rynku pracy i wyższych płac cudzoziemcynarażają się jednak na wysokie kosztyżycia.• Cudzoziemcy nie korzystają z systemu wsparciadla bezrobotnych Polaków. Według danychUrzędu Pracy w Warszawie za rok 2006, zaledwie0,3% uprawnionych do tego cudzoziemcówkorzystało z kursów czy innego rodzaju wsparciaoferowanego przez ten Urząd. Urzędy Pracykierują swoją ofertę jedynie do bezrobotnychpolskojęzycznych – nieznajomość języka jestprzeszkodą nie tylko w szukaniu pracy, ale nawetw przygotowaniu się do szukania pracy.• Duża część cudzoziemców decyduje się na zatrudnienienielegalne, nierzadko nie rozumiejąc,czym różni się ono od legalnej pracy. Zdarzają sięprzypadki wykorzystania cudzoziemców przeznieuczciwych pracodawców, którzy na przykładmiesiącami nie wypłacają im należnego wynagrodzenia.• W wielu rodzinach objętych ochroną możliwośćpodjęcia pracy ma tylko jeden rodzic – mężczyzna.W wielodzietnych rodzinach (wśród cudzoziemcówobjętych ochroną są rodziny z 4-5 dzieci,zdarzają się też rodziny 10-12 osobowe) matkiczęsto nie mają żadnych doświadczeń zawodowych,nie mają też możliwości podjęcia pracyw Polsce ze względu na konieczność opieki naddziećmi. Z kolei kobiety samotnie wychowującedzieci wykazują niezwykłą przedsiębiorczośćw szukaniu pracy i zyskaniu w Polsce samodzielności.Analizując potrzeby cudzoziemców, za najważniejszemożna uznać brak ofert pracy, które umożliwiąrodzinie przetrwanie (praca z mieszkaniem?praca poza dużymi ośrodkami miejskimi, gdziejednak cudzoziemcy mieliby oparcie w systemiespołecznym i grupie swoich ziomków?), oraz brakmożliwości podniesienia swoich kwalifikacji mimobraku płynnej znajomości języka polskiego 42 .2.5 Dostęp uchodźców i cudzoziemców objętychochroną do pomocy społecznejPrawa cudzoziemców do wsparcia socjalnego(niezależnego od pomocy integracyjnej) określaustawa o pomocy społecznej. Zgodnie z nią, zarównouchodźcy jak i osoby objęte w Polsce ochronąuzupełniającą mają prawo do pomocy społecznej,z której mogą korzystać po zakończeniu programówintegracyjnych.42Tego rodzaju usługi prowadziło do stycznia 2008 r.Międzykulturowe Centrum Adaptacji Zawodowej, które,niestety zakończyło już swoją działalność.Social Watch / 59Cudzoziemcy objęci ochroną mają prawo doróżnego rodzaju wsparcia i świadczeń socjalnychudzielanych przez gminy. Według danych MPiPSświadczenia z pomocy społecznej w 2004 r. i 2005 r.dla osób posiadających zgodę na pobyt tolerowanyudzielone były w formie: zasiłku stałego, zasiłkucelowego, obiadów, zasiłku okresowego, zasiłku rodzinnego,zasiłku pielęgnacyjnego, zasiłku celowegospecjalnego, pomocy rzeczowej, talonów do sklepu,świadczeń pielęgnacyjnych, składek na ubezpieczenieoraz schronienia, obiadów w szkole, zasiłkualimentacyjnego, pomocy rzeczowej, paczek, zasiłkupogrzebowego. 43 Łączna liczba osób posiadającychzgodę na pobyt tolerowany korzystających z pomocyspołecznej w 2004 r. wyniosła 214 osób, w tym 65kobiet i 114 dzieci. Natomiast w 2005 r. - 308 osób,w tym 81 kobiet i 159 dzieci. Późniejsze dane nie sąjeszcze dostępne.Fakt dostępu do tych świadczeń cudzoziemcówobjętych ochroną jest niezwykle pozytywny, wartojednak zwrócić uwagę na dwa aspekty. Po pierwsze,cudzoziemcy nie rozumieją w pełni swoich prawi rodzajów pomocy, o jaką mogą się ubiegać. Rozpoznaniepotrzeb cudzoziemca to rola pracownikasocjalnego – zdarza się jednak, że ważne potrzebyosób objętych ochroną nie są zauważane i nie znajdująrozwiązania. Potoczne jest przekonanie, że cudzoziemcyświetnie orientują się w przysługującychim świadczeniach i wykorzystują wszelkie możliwościfinansowego wsparcia, jakie mogą uzyskać.Warto jednak pamiętać, że wbrew stereotypowi niewszyscy cudzoziemcy to osoby butne i przebojowe,które potrafią „walczyć o swoje”. Często najbardziejpotrzebujący zachowują się cicho i skromnie, nieuzyskują pomocy, która jest im potrzebna i do którejmają prawo.2.6 Łączenie rodzinKażdy cudzoziemiec, któremu nadano ochronęmiędzynarodową w postaci statusu uchodźcy lubochrony uzupełniającej czy udzielono zgody napobyt tolerowany, może ubiegać się o połączeniez członkiem rodziny przebywającym poza terytoriumPolski. Zgodnie z art. 54 w związku w art. 53 ust.1 pkt 7 Ustawy o cudzoziemcach członek rodzinywnosi o wydanie mu zezwolenia na zamieszkanie naczas oznaczony.Jednak zezwolenie na zamieszkanie na czasoznaczony będzie wydane jeżeli cudzoziemiecprzebywający w Polsce spełnia określone wymogi,tj. posiada stabilne i regularne źródło dochodu, którebędzie wystarczało na pokrycie kosztów związanychz utrzymaniem siebie oraz pozostałych członkówrodziny oraz ubezpieczenie zdrowotne. Od zasady tejistnieje wyjątek, który dotyczy jedynie rozpoznanychuchodźców. Ci nie muszą spełniać powyższego kryteriumdochodowego, jeżeli wniosek o połączeniez rodziną zostanie złożony w przeciągu 3 miesięcyod dnia przyznania statusu uchodźcy. Po tym terminiemuszą spełniać wszystkie warunki wymienione43Niestety, po 29 maja 2008 r. prawa dla cudzoziemców,którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, znaczącoograniczono. Obecnie mogą oni uzyskać pomoc społecznąjedynie w podstawowym zakresie, tzn. w formie schronienia,posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego.

w ustawie. O ile kryterium dochodowe wydaje sięzasadne, w praktyce staje się trudne do spełnienia,zwłaszcza w tak krótkim czasie. Ubezpieczenie zdrowotneoraz stabilne i regularne źródło utrzymaniawiążą się z pracą zarobkową. Niestety, wielu z nichpozostaje bezrobotnymi i nie spełnia jednego z wymienionychwarunków.Wielokrotnie podkreślano również, że katalogosób, które uznawane są za członków rodziny jestzbyt ograniczony. Zgodnie z art. 53 ust. 2 Ustawyo cudzoziemcach uważa się, że jest nim wyłączniemałżonek i małoletnie dziecko wnioskodawcy. Z katalogutego wykluczono rodziców, dziadków orazrodzeństwo. Wyjątek od tej zasady stanowią wstępniw linii prostej (tj. rodzice lub dziadkowie), w przypadkucudzoziemca, który jest małoletnim przebywającymw Polsce bez opieki. Ponadto, stosowany jestwyłącznie wobec dzieci, którym przyznano statusuchodźcy. Małoletni z ochroną uzupełniającą czypobytem tolerowanym z takiej możliwości nie będąmogli skorzystać. Wydaje się więc, że przepis tennarusza art. 9 i art. 10 Konwencji o Prawach Dziecka.,zobowiązują one bowiem państwo-stronę dołączenia dzieci bez opieki z ich rodzinami w sposóbszybki i humanitarny. Pozytywne zmiany w zakresiełączenia rodzin przynosi ustawa o zmianie Ustawyo cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaww wersji uchwalonej przez Sejm 19 września 2008 r.Zrównuje ona uprawnienia uznanych uchodźcóworaz cudzoziemców, którzy uzyskali ochronę uzupełniającąoraz wydłuża termin, przewidziany na złożeniewniosku o połączenie z rodziną bez koniecznościspełnienia kryteriów dochodowych do 6 miesięcy.Ustawa wejdzie w życie najprawdopodobniej na początkustycznia 2009 r. 44ZAKOŃCZENIEOgólnie rzecz ujmując, polski system ochronyuchodźców można ocenić jako dobry. Obowiązująceprawo w wielu kwestiach wprowadza wyższeniż w innych państwach Unii Europejskiej standardyprawne związane z przyjęciem osób ubiegającychsię o ochronę międzynarodową oraz prawa gwarantowanetym, którym już ją przyznano. Szczególnienowelizacja z maja 2008 roku znacznie poprawiłasytuację, bowiem zmieniono jeden z podstawowychelementów negatywnie wpływający na całokształtsystemu ochrony uchodźców Polsce – brak programuintegracyjnego dla osób, którym przyznanoochronę subsydiarną (wówczas pobyt tolerowany).Trzeba również podkreślić, że pozytywnie odebranowprowadzenie rozszerzonej definicji uchodźcy,prześladowania i podmiotów dopuszczających sięprześladowania.Pomimo zmian, wciąż istnieją istotne problemy.Przede wszystkim integracja cudzoziemców objętychochroną międzynarodową pozostaje nadal największymwyzwaniem dla Polski. Jest to wyzwanienowe, bowiem dopiero od niedawna większe grupycudzoziemców decydują się na pozostanie w naszymkraju, a jedynym instrumentem, którym dys-ponuje Polska, są indywidualne programy integracji.Szczególnie poważnym, lecz trudnym do rozwiązaniaproblemem, jest brak tanich mieszkań. Po drugie,stosowanie przepisów Ustawy o ochronie przez organyadministracji publicznej i sądy w praktyce pozostawianiekiedy wiele do życzenia. Bez wątpienia systemochrony uchodźców w Polsce wymaga dalszejpoprawy, szczególnie w kwestii polityki władz. Wartopodkreślić, że negatywny wpływ na ten system marównież Rozporządzenie Dublin II. Wydaje się, żezmiany wymaga jednocześnie nastawienie społeczeństwawobec problemu cudzoziemców. Dla dużejczęści społeczeństwa problematyka uchodźców jestnadal nieznana, co rodzi niezrozumienie i niechęć.Agata Foryś, Helsińska Fundacja Praw Człowiekaprawnik, koordynator Programu Pomocy Prawnejdla Uchodźców i Migrantów w Helsińskiej FundacjiPraw Człowieka. Doktorantka w Instytucie NaukPrawnych PAN.Agnieszka Kosowicz, Polskie Forum Migracyjneszefowa Fundacji Polskie Forum Migracyjne, pracujena rzecz uchodźców i osób ubiegających sięo status uchodźcy od 2000 roku. Przez ponad sześćlat prowadziła politykę informacyjną PrzedstawicielstwaWysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonychds. Uchodźców w Polsce. Redaktor naczelnabiuletynu „Z obcej ziemi” (2000-2006), gazety dlauchodźców Refugee.pl (2007), wieloletnia współorganizatorkaobchodów Międzynarodowego DniaUchodźcy w Polsce. Z wykształcenia - dziennikarka(Wydział Dziennikarstwa UW), zajmuje się główniedziałaniami informacyjnymi i edukacyjnymi na tematuchodźców i dla uchodźców. Inicjatorka różnychdziałań na rzecz uchodźców w Polsce. Obecne polazainteresowania to integracja uchodźców w lokalnejspołeczności, a także merytoryczne wsparcie Polakówpracujących z cudzoziemcami.Maciej Fagasiński, Amnesty Internationalpolitolog, absolwent Wydziału Dziennikarstwa i NaukPolitycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Członekzarządu Stowarzyszenia Amnesty International.44Sejm VI Kadencji, druk nr 778. Projekt ustawy dostępnyna stronie: http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/0/EF411E3B0EAA09ECC125748E004511FE z dnia 10.X.2008Social Watch / 60