El régimen jurídico de las tierras con vocación agraria en ... - Ulpiano

El régimen jurídico de las tierras
con vocación agraria en Venezuela:
Aproximación crítica a la situación actual,
desde una perspectiva liberal
Sumario:
Luis Alfonso Herrera Orellana*
Introducción
1. Bienes del dominio público, bienes del dominio privado y
bienes afectados por causa de interés general.
2. Afectación de tierras públicas y tierras privadas en la Ley
de Reforma Agraria de 1960.
3. Afectación de Tierras públicas y tierras privadas en la Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario de 2005.
Conclusiones
* Universidad Central de Venezuela, Licenciado en Filosofía, Abogado suma cum laude y
Especialista en Derecho Administrativo, Escuela de Filosofía, Profesor. Universidad Católica
Andrés Bello, Escuela de Derecho, Profesor, Programa de Estudios Avanzados en
Derecho Constitucional, Cursante, luisherrera@blmclegal.com.ve

326 Luis Alfonso Herrera Orellana
Introducción
En la entrada “Reforma agraria” del Diccionario de Historia de Venezuela
se indica lo siguiente:
De acuerdo con los estudios de la comisión que elaboró el proyecto
de la ley (de 1960), la reforma agraria se justifica por la necesidad de
eliminar definitivamente el sistema latifundista que, secularmente,
imperaba en el país. Heredado de las instituciones coloniales y trasladado
sin mayores cambios a las Repúblicas, este sistema se caracteriza
por: a) acaparamiento en muy pocas manos de las tierras
cultivables mientras la mayoría de los productores y habitantes del
campo no tenían ninguna o sólo la tenían en cantidades muy pequeñas,
por lo cual para trabajar y vivir tenían que alquilarlas o arrendarlas
al propietario y obligarse a servir como ‘peones’ en la hacienda
del mismo; b) fijación unilateral de las condiciones de trabajo por
parte del dueño de la tierra, tanto en lo que se refiere al tipo de
jornada como el salario que, en rmrgfíos casos, era pagado en ‘fichas’
(de cartón, de madera o de metal, según la importancia de la hacienda)
y que, por supuesto, sólo tenía valor en los abastos, tiendas de
raya o pulperías del propietario donde el peón comparaba las mercancías
y los víveres-qtíe necesitaba, a los precios que también fijaba
el propietario; c) pago ordinariamente excesivo y siempre sin control
de los cánones de arrendamiento o alquiler de la tierra, por lo cual (...)
también era unilateralmente fijado por el dueño (...); d) inseguridad
en la tenencia de tierra para el trabajador pues estaba siempre expuesto
al desalojo por parte del propietario (...)'.
El feudalismo descrito por la comisión redactora del proyecto de Ley de
Reforma Agraria, promulgada finalmente en 1960, y contra el que se
diseñó el régimen jurídico contenido en el referido instrumento legal, ha
estado efectivamente presente en Venezuela desde el período colonial y
no fue eliminado con posterioridad a la revolución de independencia
iniciada en 1810 por los proceres de la Nación por razones que nos
explican con nitidez los estudiosos de la historia patria:
Son las ideas liberales las que van a darle cuerpo al valor máximo de
occidente: la libertad, sobre la base de una constatación e§canda-
1 Víctor Giménez Landínez, Voz: “Reforma Agraria”, en Diccionario de Historia de Venezuela,
Tomo III, 2da edición, Fundación Polar, Caracas, 1997, pp. 833 y 834.

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losa para la monarquía: la inadmisibilidad de la condición de súbdito,
la deseable e insustituible de ciudadano (...) Va a ser la exclusión
una de las causas principales que condujeron a los criollos a abrazar
la idea independentista (...) Ese nosotros al que alude Bolívar es
el caso de su familia y su clase social: los criollos que siendo dueños
de la tierra, y en algunos casos inmensamente ricos como los
Bolívar, y súbditos del rey de España, son excluidos por el monarca
de los asuntos políticos de la provincia (...) Si los criollos estaban
fuera de la cúspide del poder político local, y constituían el punto
más álgido de la pirámide para los nacidos en América, con más
razón los de los niveles estamentales más bajos estaban fuera del
lugar donde se batía el cobre2.
Fueron los blancos criollos, sin el concurso inicial de otros sectores
sociales como los pardos, quienes imaginan, impulsan, dirigen y libran
la guerra por la independencia contra la corona española, y sólo ellos
pueden tener alguna semejanza con la clase emergente -burguesía-
que llevó adelante la Revolución Francesa, pues sólo ellos disponían
de los medios culturales y económicos para asumir tamaña empresa.
Pero los criollos no constituían el grupo social más extenso a comienzos
del siglo XIX, y si bien recibieron durante la guerra el apoyo decisivo
de miembros de las clases sociales menos favorecidas, lo cierto es
que una gran porción de la población de la futura República permaneció
al margen de las ideas liberales y sin lograr beneficios sociales y económicos
luego de constituido el Estado-Nación, lo cual, unido a las
pérdidas humanas y económicas del conflicto armado, al que se une el
saldo de la Guerra Federal, obró en perjuicio de las posibilidades
tempranas de desarrollo del país:
No existió a todo lo largo del período (1830-1935) una burguesía,
industrial o comercial, capaz de imprimir a la acción del Estado una
orientación que correspondiera a sus intereses. Desde el punto de
vista de la composición de los grupos dirigentes, la vida republicana
se abrió en 1830 con el siguiente abanico: un conjunto de hombres
privilegiados, constituidos por los jefes militares de la guerra de in­
2 Rafael Arráiz Lucca, “Inclusión-Exclusión: los extremos de un dilema”, en María Ramírez
Ribes (compilador), ¿Cabemos Todos?, los desafíos de la inclusión, Informe del Capítulo
Venezolano del Club de Roma, Editorial Arte, Caracas, 2004, p. 34.

328 Luis Alfonso Herrera Orellana
dependencia; un grupo de propietarios agrícolas con graves dificultades
financieras (...); un grupo de comerciantes y prestamistas que
dirigían el comercio de importación y exportación y que controlaban
buena parte del escaso circulante del que se disponía; un grupo de
intelectuales y políticos liberales, muchos de los cuales -aunque no
todos- estaban incluidos en los dos grupos anteriores (...) Los grupos
dominados estaban en condición de esclavitud, de peonaje o de
asalariado, según el sector productivo, la región y la época3.
Un indiscutible actor de la política democrática venezolana, al referirse
al cuadro social de la independencia y a las relaciones existentes entre
sus diferentes componentes ha señalado:
Dentro del cuadro de lo universal, nuestra revolución de independencia
se corresponde con la Revolución Francesa. Se distingue de
ella, como ha sido observado por más de un historiador, en que su
comando no estuvo en manos de la burguesía, de un Tercer Estado
(...), sino en las del ala más radical y jacobina de las clases terratenientes
(...) En Francia el pueblo se sintió representado por aquella
burguesía iconoclasta, que hablaba un lenguaje violento contra todos
los dogmas, que se burlaba implacablemente de la aristocracia, y
la siguió sin vacilación. En la América nuestra, y en Venezuela de
manera muy visible, el pueblo se mostró receloso ante el llamado de
los corifeos de la revolución. No le resultaba fácil convencerse de
que los amos esclavistas, dueños de vidas y haciendas, ‘mantua-
nos’, encastillados en los más puntillosos prejuicios de sangre, pudieran
hablar sinceramente de libertad y de igualdad”4.
En tal sentido, Betancourt señala que fue José Antonio Páez, “hombre
salido del pueblo y consustanciado con sus anhelos recónditos”, quien,
después de muerto Boves, logró incorporar a los llaneros a la lucha por la
independencia con base, entre otras razones, en un ofrecimiento decisivo:
las tierras confiscadas a los españoles latifundistas5.
3 Diego Bautista Urbaneja, “Introducción Histórica al Sistema Político Venezolano”, en la
obra colectiva 12 Textos Fundamentales de la Ciencia Política Venezolana, IEP, UCV,
Caracas, 1999. pp. 321 y 323.
4 Rómulo Betancourt, Venezuela Política y Petróleo, Editorial Seix Barral, Barcelona,
1978, pp. 412 y 413.
s Ibidem, p. 413

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Quizá fue Bolívar uno de los pocos patriotas que comprendió tempranamente
la importancia que una distribución de tierras justa tendría para el
futuro de la nueva República, y tal vez por ello fue quien mayor interés
y decisión mostró al momento de honrar el ofrecimiento de tierras hecho
a los grupos más desfavorecidos que se unieron a la guerra contra
la corona española, siendo prueba de ello el Decreto-Ley llamado de
Reparos y el dictado por él en Chuquisaca, Bolivia, en 1824, con el
propósito de otorgar tierras al campesinado en armas que hacía la revolución.
Sin embargo, ninguno de los mencionados instrumentos legales
llegó a ser realmente ejecutado6, pues, como sabemos, las tierras quedaron
en poder de pocas manos, las de los militares terratenientes (oligarquía
goda) que gobernaron hegemónicamente el país desde su
separación definitiva de la Gran Colombia en 1830, hasta la culminación
de la Guerra Federal (1859-1863)7, cuando una nueva casta política (oligarquía
liberal) ocupará la posición dominante en lo político y lo económico
hasta que los militares andinos tomen el poder en las postrimerías
del siglo XIX, quienes mantendrán el feudalismo en el agro venezolano
inalterado, que sólo experimentará modificaciones sustanciales con la
instauración de la democracia a partir del 23 de enero de 1958 y la
promulgación de la Ley de Reforma Agraria de 1960.
Ahora bien, de las múltiples opciones políticas, económicas y sociales
que pudieron ser adoptadas por la dirigencia encargada de consolidar el
sistema democrático en Venezuela, gracias a la generosa amplitud que
6 Rómulo Betancourt, Op. Cit., pp. 414 y ss.
7 “Se ha pretendido que la acción de Zamora era la de un reformador agrario, un hombre que
quería repartir la tierra; pero aparte de que eso no aparece en ninguna de sus proclamas, los
llaneros no eran agricultores hambrientos de tierras, sino pastores. Con todo, la conflictividad
social era atizada por las terribles desigualdades, porque el poder económico y el dominio
social habían pasado casi sin modificación de la Colonia a la nueva República independiente,
o sea, de manos de los antiguos blancos ‘criollos’ a las de los nuevos ‘libertadores’, mientras
que los soldados llaneros, indios y negros esclavos no habían visto mejorar nada su condición.
Por otra parte, había el temor siempre presente de que los ‘oligarcas’ querían regresarlos a la
esclavitud, y eso los hacía presa fácil de la demagogia y del odio sociales. Más que una clara
guerra entre clases opuestas y bien delimitadas, lo que se desató a partir de 1859 fue una
permanente por la igualdad, por una igualación imprecisa pero no por eso menos real, aunque
siempre recubierta de consignas políticas”. Manuel Caballero, De la “Pequeña Venecia” a
la “Gran Venezuela”, Monte Ávila Latinoamericana, Caracas, 1999, pp. 53 y 54.

330 Luis Alfonso Herrera Orellana
en materia económica y social daba la Constitución de 1961 a los gobiernos
democráticamente electos, no sólo los partidos políticos, sino la
sociedad en general, acordaron tácita o explícitamente asumir el discurso
y la acción populista, inicialmente de vocación democrática, como
fórmula efectiva y eficiente de romper con la marginación y discriminación
sufrida a lo largo de nuestra historia republicana por la mayor parte
de la población y de incorporarlos a la vida política y al desarrollo de la
Nación, debido sobre todo a los excelentes dividendos electorales que la
exaltación permanente de las ansias de justicia e igualdad social contenidas
en esa población suponía para los grupos políticos y económicos
que coparon las instituciones desde la caída de la última dictadura militar.
Por supuesto, el problema del latifundio y de la tenencia de la tierra,
también pretendió -y todavía, con más énfasis, se pretende- resolver
con base en medidas populistas, las cuales terminan, según muestra la
experiencia latinoamericana, con un reforzamiento cuando no aumento
desmedido de los poderes del Estado en la vida de los ciudadanos, con
la consecuencia pérdida de libertades para éstos.
El gran problema, es que la comprensión populista de la política, de la
sociedad y de la economía, no se fundamenta en una cultura de la solución
de los problemas públicos a través de la razón (con auxilio en las
ciencias sociales, en las formales y en la técnica), con estímulo del trabajo,
la participación política, el sacrificio, la tolerancia y la integración
de todos los grupos y miembros de la comunidad política (de la Nación),
en un contexto en el que interactúen Estado y sociedad teniendo a la
libertad de los individuos como valor fundamental para el desarrollo,
sino en un cúmulo de mitos y dogmas históricos, religiosos y hasta biológicos,
vinculados con resentimientos y pasiones revanchistas de los sectores
más excluidos por múltiples causas, y por eso concibe el poder del
Estado no como un medio para garantizar la gobernabilidad y convivencia
pacífica de los ciudadanos mediante el respeto y protección de las
libertades básicas, sino como una organización que debe limitar al máximo
la esfera de libertades económicas debido a la maldad que inspira la
acción de los incluidos, y concentrar el mayor poder posible en manos
de pocos funcionarios (en nuestro sistema presidencialista, lo usual es
que el Jefe del Ejecutivo lleve la voz cantante) para remediar la injusti-

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eia y castigar a los responsables de la injusticia social8. Es por ello que
el populismo, producto original de los gobiernos de la América Latina,
ha merecido la siguiente consideración:
(...) tanto en su ideología como en sus formas organizativas y en
sus metas políticas, dichos movimientos (populistas) no son el producto
de la constitución autónoma de las masas en sujetos políticos
sino que conllevan la subordinación de estas últimas a la élite,
y por lo general al líder carismàtico, que dirige y controla la m ovilización
popular9.
Partiendo de esa premisa, han sido señalados como rasgos más comunes
del populismo las siguientes10: la organización de verdaderos patriotas,
contra aquellos que defienden intereses antinacionales; unidad
emocional frente a un enemigo común (oligarquías imperialismo, oposición)
a quien no se considera como adversarios políticos, en el con­
8 “En Venezuela, el populismo ha significado la implantación de un conjunto de ideas económicas
y la diseminación de una concepción de la política y de un estilo de hacer política
profundamente dañinos al interés nacional. Tanto la mayor parte de los líderes de AD y
COPEI, así como gran número de intelectuales y analistas dentro y fuera de los partidos, han
sucumbido por mucho tiempo a los mitos socializantes que sedujeron, desde de la Segunda
Guerra Mundial, a sectores importantes de la socialdemocracia y el socialcristianismo a nivel
internacional. Se trata de los mitos que atribuyen una especie de omnipotencia a la intervención
del Estado en la vida económica, que rechazan -casi como si fuesen pecaminosos- la
viabilidad de los mecanismos de mercado y la competencia; que proclaman a ultranza que las
empresas públicas constituyen una afirmación del ‘nacionalismo’; que hostilizan, persiguen,
o contribuyen a corromper a los que se dedican por sus propios medios a la actividad de
producir riquezas, que desconfían de la iniciativa individual y usan las aspiraciones de igualdad
y justicia para castigar el mérito y eliminar la competencia; y que, para redondear este
cuadro de supersticiones que tanto daño hacen a las naciones que las acogen, tales mitos,
repito, en lugar de buscar la causa de nuestros problemas y equivocaciones en nuestras
propias acciones, le atribuyen el origen de nuestras desventuras a otros países, al ‘orden
económico internacional’, o a cualquier otro fantasma, pero pocas veces a los propios desaciertos
del liderazgo nacional”. Aníbal Romero, La Miseria del Populismo. Mitos y realidades
de la democracia venezolana, Ediciones Centauro, Caracas, 1986, pp. 35 y 36.
9 N. Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Voz: “Populismo Latinoamericano”,
en Diccionario de Política, a-z, Siglo veintiuno editores, México, 2002, p. 1254.
10 Cfr. Juan Carlos Rey, Ideología y Cultura Política: El Caso del Populismo Latinoamericano,
en Problemas Sociopolíticos de América Latina, IEP, UCV, Caracas, 1998, pp. 103 y ss.
También Raúl Mora Nava, Reflexiones sobre el Carácter Populista en el Manejo de las
Tierras y del Sector Agrario Venezolano, mimeografiado, 2003, p. 6. Sobre el populismo
en general, ver Ruth Capriles, La Etica Pública de la Democracia Venezolana (El Don
Populista), en Graciela Soriano de García-Pelayo y Humberto Njaim (Editores), Lo Público
y lo Privado. Redefinición de los ámbitos del Estado y de la Sociedad, Tomo II, Fundación
Manuel García-Pelayo, Caracas, 1996, pp. 203 y ss.

332 Luis Alfonso Herrera Orellana
texto de un régimen democrático, sino enemigos a los que debe destruirse;
defensa de una ideología vaga y confusa, a veces contradictoria,
que a través de la manipulación de los signos y del discurso, termina
por imponer la oscuridad en la acción política a grupos y sectores
distintos y adversos; rechazo al modelo moderno y liberal de burocracia
de corte Severiano, sujeta a normas y procedimientos, a favor de
métodos de gobierno marcados por la fidelidad política, por el personalismo
y el liderazgo carismàtico en busca de adhesiones al movimiento;
y un abuso manifiesto de las medidas utilitarias y pragmáticas
cortoplacistas, que se prodigan en las etapas de ‘consolidación’ y ‘reconciliación’
en pro del clientelismo y la corrupción, que tiene un semillero
sinpar en el contexto de una economía rentista como la
venezolana, donde el gran detentador del más importante medio de
producción (la industria petrolera) es el Estado.
Sin embargo, a pesar del balance claramente negativo que dejó la adopción
del populismo por los gobiernos democráticos en Venezuela como
receta mágica y patética para enfrentar y solucionar nuestro mayor problema
social, la pobreza, y de la ineficacia y perversión de leyes dictadas
bajo tal comprensión - a veces premoderna- de la Política, como
ocurrió con la Ley de Reforma Agraria de 1960, desde 1999, y con
mayor énfasis desde 2001, este antimétodo de gobierno se ha profundizado
y exacerbado, al punto que muchas de las normas contenidas en
las nuevas leyes sociales y económicas, como el Decreto con Fuerza de
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, reformado por Ley publicada en
Gaceta Oficial N° 5.771, Extraordinario, del 18 de mayo de 2005, que
será examinada en este trabajo, tienen su origen en los dogmas y sentimientos
de la comprensión populista del Estado y de la sociedad.
Ello explica por qué en la vigente Ley de Tierras abundan las normas
de derecho administrativo que han aumentado la intervención y el control
del Estado en el sector agrario, y que han disminuido en forma
alarmante el ámbito de acción de los particulares en este ámbito de la
economía. Dado el discurso que ha mantenido la actual dirigencia desde
antes de su llegada al poder en 1998, tal situación no merece mayor
sorpresa, como sí la merece el que reconocidos profesores e investigadores,
supuestamente conocedores de las causas históricas de núes-

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tra conflictividad actual, se aventuren con suma imprudencia en la
exaltación de la lucha de ‘clases’ y de ‘razas’, para apoyar y justificar
el uso del discurso y la acción populista para ‘enfrentar’ la grave crisis
social y económica, con altos índices de pobreza y exclusión, que
afecta a nuestro país, y luego prediquen la necesidad de diálogo y
concertación11. Como si el populismo, dada su carga de fundamenta-
lismo democrático, en nuestro caso unido al historicismo bolivariano,
no contiene el germen de la negación de todos cuantos no se plieguen
a los designios de quien controla el Estado.
Resulta preocupante advertir que los intentos por resolver la incerti-
dumbre y las injusticias que campean en el sector agrario venezolano
como motivo del mantenimiento del latifundio -principalmente estatal,
más que privado-, hayan considerado que la mera atribución a entes
públicos de amplias potestades de ordenación, control y estímulo del
sector, incluso a título de propietarios y empresarios, es suficiente para
eliminar progresivamente la inequidad y la marginalidad del medio rural
venezolano, cuando algunas de las causas de dicha situación tienen un
"N os referimos a la posición expresada por Margarita López May a en su trabajo “Populismo
e inclusión en el proyecto político bolivariano”, publicado en María Ramírez Ribes (Comp.)
¿Cabemos Todos?, los desafíos de la inclusión, Informe del Capítulo Venezolano del Club
de Roma, Editorial Arte, Caracas, 2004, pp. 129 y ss. Allí se lee: “El populismo no puede ni
debe reducirse a juicios de valor negativos centrados en sus potenciales atributos demagógicos
o de manipulación de los intereses de las masas, pues si bien éstos pueden darse -muchas
experiencias populistas lo constatan- es un concepto mucho más rico que eso, que ha probado
capacidad explicativa para un fenómeno que ocurre en América Latina en momentos de
crisis hegemónica y que facilitó la inclusión política de los sectores populares en el siglo XX.
La exclusión social y cultural severa que padecen significativas mayorías latinoamericanas
(...) ha creado las condiciones propicias para el resurgimiento del fenómeno populista como
vehículo de inclusión de demandas e intereses (p. 132)”. Esta misma autora, el 19-08-04, en
su Exposición con motivo de la Ratificación del Presidente de la República, además de insistir
en la idoneidad del discurso populista como instrumento útil para tratar -y no para resolver-
el tema de la pobreza, hizo sorprendentes afirmaciones como la siguiente: “Somos una
sociedad fragmentada en dos pedazos, cuyos límites económicos, sociales, espaciales, culturales
y políticos se trazan desde una lógica de clase (...) Venezuela está escindida entre una
mitad blanca o culturalmente blanca, como dicen los sociólogos bolivianos, y otra mitad,
formada por las castas y colores que gira entorno a ancestros mestizos y mulatos, pleno de
diversidad cultural y de pobreza”. Algunas críticas a este lamentable panegírico al culto a la
raza como arma política, que denota superficialidad en el análisis de nuestra historia republicana,
en Oswaldo Barreto, El mito de la Venezuela polarizada, en el diario “Tal Cual”,
ediciones del 03-09, 06-09, 07-09 y 08-09 de 2004.

334 Luis Alfonso Herrera Orellana
trasfondo histórico y hasta psicológico que exigen un tratamiento más
inteligente y creativo por parte de las autoridades y de los sujetos que
intervienen o participan en la actividad agraria.
Al respecto se ha indicado:
El latifundio es un lastre casi mortal, o mortal cuando tiene su origen
en una sociedad esclavista, como sucedió en el Imperio Español de
América, por las consecuencias que ello tiene en la formación de
actitudes y comportamientos tanto en los amos como en los esclavos,
y en sus descendientes. El campesino sucesor sobre la tierra, de
abuelos esclavos, hereda el hábito de ser objeto de decisiones de
otros, y no va a cambiar mágicamente por recibir una parcela en
propiedad. Sigue esperando ser objeto de un control paternalista, y
si antes fue peón de un señor feudal, ahora será peón (y elector) de
un partido político, de un gobierno, representando en el cantón por
cacique. El espíritu feudal sigue vigente, las formas de producción
siguen siendo primitivas, los resultados decepcionantes. Y puesto
que no hay hacendado a quien culpar, el fracaso de la reforma agraria
se achaca a (...); es decir, a todo menos a lo esencial: que la estructura
social creada en el siglo XVI sigue lastrando la sociedad latinoamericana
del siglo XX; que el campesino sigue tendiendo ánimo de
siervo, sigue esperando ser objeto de decisiones de otros (...)12.
Sin duda el Derecho puede contribuir en mucho a romper con esos hábitos
y con esa estructura antimoderna, injusta, del agro venezolano,
pero nada podrá hacer si esa ruptura no comienza por la raíz del problema,
que es el pesimismo respecto de la capacidad de las personas para
actuar como seres con capacidad de habla y acción, el cual se pretende
justificar en la ausencia de educación y cultura ciudadana de la población
que habita las zonas rurales del país. Por ello, la superación de esa
supuesta imposibilidad de asumir el reto de vivir como personas libres e
independientes, pasa por fomentar y estimular la capacidad de los ciudadanos
que conviven en los sectores rurales del país de afrontar res­
12 Carlos Rangel, Del Buen Salvaje al Buen Revolucionario, Monte Ávila Editores,
Caracas, 1992, p. 253.

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ponsablemente, con su inteligencia y creatividad -sin perjuicio del apoyo
público y privado que haya de recibir- la empresa de trabajar y hacer
productivas tierras que sean de su propiedad, individual o
colectivamente, y puedan así integrarse a la vida moderna y disfrutar de
todos sus derechos humanos. En otras palabras, hay que educar a las
personas involucradas con el aprovechamiento de las tierras con vocación
agraria para la razón13.
Dicho lo anterior, y teniendo claro que tal y como ocurre con el derecho
petrolero, el régimen jurídico de las tierras agrarias en Venezuela posee
un fuerte contenido político que es imprescindible considerar para evaluar
la constitucionalidad y racionalidad de sus normas y principios, propósito
del presente trabajo es (i) examinar, en forma general, las nociones
de dominio público, de dominio privado y de afectación de bienes por
causa de interés general, para, a partir de dicho marco teórico, (ii) estudiar,
también en forma genérica, qué influencia tuvieron dichas nociones
en las normas contenidas en la Ley de Reforma Agraria de 1960
dirigidas a transformar la estructura agraria en Venezuela e incorporar
a la población rural al desarrollo económico, social y político de la Nación,
y, asimismo, (iii) cómo han sido incorporadas dichas instituciones
jurídicas, propias del derecho público, a la vigente Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario de 2005 (Ley que reformó parcialmente el Decreto
con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en Gaceta
Oficial N° 37.323, del 13-11-01), en la que además de estatizar definitivam
ente las tierras con vocación agraria, se produjo un
desconocimiento de la competencia atribuida a los Estados por la Constitución
en materia de administración de tierras baldías. Por último, (iv)
se dan algunas conclusiones acerca de los temas analizados.
13 “Una de las características de la razón es que sirve para ser autónomo, es decir, los
seres racionales son más autónomos que las personas que no han desarrollado su capacidad
racional. Por supuesto, autonomía no quiere decir aislamiento, insolidaridad,
solipsism o, pero al menos sirve para autocontrolarse, autodirigirse, optar entre opciones
diferentes, proteger las cosas que uno considera importantes, emprender empresas,
etc.”. Fernando Savater, “Potenciar la Razón”, en Francisco Delgado (compilador),
Curso Introductorio 2000-2001, p. 120.

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1. Bienes del dominio público, bienes del dominio privado y
bienes afectados por causa de interés general
Según lo dispuesto por los artículos 539, 540 y 543 del vigente Código
Civil, en Venezuela son bienes del dominio público los caminos, los lagos,
los ríos, las murallas, los fosos, los puentes de las plazas de guerra
y los demás bienes semejantes; tales bienes, a los que se unen los así
calificados por la Constitución de la República de 1999 (entre otros, los
yacimientos mineros y de hidrocarburos, las costas marinas -artículo
12-, las aguas marítimas y fluviales -artículo 304-, etc.), poseen un
régimen jurídico particular, exorbitante del derecho civil, pues no sólo
son inalienables (están fuera del tráfico comercial), sino también están
libres de gravámenes o cargas, contra ellos no opera la prescripción
adquisitiva (usucapión), su utilización por los particulares, dependiendo
si son de uso público (por todos las personas) o de uso privado (sólo por
determinados funcionarios u órganos del Estado), puede estar o no sujeto
al cumplimiento de ciertas formalidades legales, o excluido en forma
definitiva cuando de ello depende el fin de utilidad general por el cual el
bien es considerado demanial14, y cuentan con un conjunto de garantías
administrativas y judiciales con las que en modo alguno cuentan los bienes
del dominio privado o los bienes privados de los particulares15.
En atención a ese régimen especial que rige a los bienes del dominio
público, que se distingue del aplicable no sólo a la propiedad de los particulares
sino a la propiedad de los mismos entes públicos (dominio privado),
se ha sostenido que la característica resaltante de la categoría de
bienes examinada es su incomerciabilidad, pues ésta les impide -hasta
que opere un cambio en el ordenamiento jurídico vigente- ingresar al
14 “Las voces dominio, dominium, dóm am e, significan propiedad, con lo cual dominio
público y propiedad pública son términos equivalentes. Si se quiere aludir al dominio
público se utiliza el calificativo dom inial o demanial. Este último término —demonio—
es un término del bajo latín y ha sido incorporado a la terminología legal de habla
española”. Ana María Ruggeri, “Notas sobre la Propiedad Pública y la Propiedad
Privada”, en Graciela Soriano de García-Pelayo y Humberto Njaim (Editores), Lo
Público y lo Privado. Redefinición de los ámbitos del Estado y de la Sociedad,
Tomo II, Fundación Manuel García-Pelayo, Caracas, 1996, p. 38.
15 Cfr. José Luis Aguilar Gorrondona, Derecho Civil II. Cosas, Bienes y Derechos Reales,
UCAB, 5a edición, Caracas, 1996, pp. 80 a 83.

El r é g im e n j u r í d i c o d e l a s t i e r r a s c o n v o c a c i ó n a g r a r i a e n . 337
tráfico comercial típico de la propiedad privada, exento de formalidades
y requisitos especiales, e inclusive ser objeto de procedimientos administrativos
tendentes a su transferencia del sector público al sector privado16;
tal apreciación es importante en la medida que, vistas las
consecuencias jurídicas de tales impedimentos, el constituyente y el legislador
han de ser cuidadosos al momento de calificar a un determinado
conjunto de bienes como demaniales, ya que tal calificación incide en
forma directa sobre uno de los derechos protegidos por la Constitución,
como es la propiedad privada, cuya función social, como se verá, no
implica ni su eliminación ni su sustracción del tráfico comercial.
También es importante tener en cuenta la distinción entre los términos
soberanía y dominio al momento de retirar del comercio a una categoría
específica de bienes al considerarlos como formando parte del dominio
público, pues a diferencia de lo que ocurría en el Estado absoluto,
donde el soberano sostenía la existencia de un derecho absoluto, so-
berano sobre todo su territorio (dominio eminente), y junto a él, de un
inferior derecho de uso y goce, precario y revocable, conferido a algunos
sus súbditos mediante concesiones en parte del territorio sometido
a la autoridad real, en el Estado constitucional y democrático de
Derecho, de indudable inspiración liberal, está reconocido el derecho
a la propiedad privada como un derecho humano fundamental17, sobre
el que el Poder Público puede y debe incidir por razones de interés
público o social, pero en ejercicio de potestades públicas, a través de
la legislación y de medidas administrativas de ordenación y de policía,
y no a título de amo y señor de los bienes que se hallen en el territorio
del Estado, pues la soberanía -así como los derechos protegidos por la
Constitución y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos-
residen en el pueblo y no en los gobernantes (artículos 2, 5 y 19 de la
Constitución de Venezuela).
Respecto de la naturaleza jurídica del dominio público, esto es, si equivale
a una categoría de propiedad o a algún otro derecho real, la dogmá­
16 Cfr. Ana María Ruggeri, Op. Cit., p. 40.
17 Ibídem, pp. 40 y 41.

338 Luis Alfonso Herrera Orellana
tica iuscivilista advierte que entre las dos posiciones tradicionalmente
defendidas por la doctrina especializada (la que sostiene que los entes
públicos no ejercen ningún tipo de propiedad sobre los bienes demania-
les, sino un derecho de mera policía o vigilancia de naturaleza pública, y
la que estima, por el contrario, que los entes públicos sí ejercen un verdadero
y auténtico derecho de propiedad sobre dicha categoría de bienes,
que sólo difiere del derecho de propiedad común en que el ejercicio
de los atributos de aquél se encuentra determinado por la destinación
del bien considerado del dominio público), debe aceptarse una posición
intermedia, que admite una doble naturaleza del dominio público, conforme
a la cual será un derecho de policía o vigilancia lo que ejerce el
ente público sobre el bien respectivo, cuando éste no es susceptible de
apropiación por ningún sujeto (como el aire), mientras que será un efectivo
derecho de propiedad, aunque paralizado por la destinación del bien,
cuando el mismo se ejerza sobre bienes susceptibles de apropiación por
un sujeto de derecho18.
La dogmática iusadministrativa, en cambio, señala, frente a las debilidades
apuntadas en el pasado contra la condición de propiedad del Estado
del dominio público (existencia de una relación de imperio y no de propiedad
sobre estos bienes, que se traducía a su vez en una relación de
policía y no de dominio sobre los mismos, imposibilidad de apropiación
privada de esta clase de bienes, falta de exhibición por parte del Estado
del actuar típico de un propietario, en cuanto al uso, el disfrute y la
disposición sobre estos bienes), que en el estado actual del Derecho se
admite la inexistencia de unicidad en cuanto a la definición de la propiedad,
lo cual permite calificar al dominio público como una propiedad
administrativa19, pues las cosas y bienes que antes eran consideradas
en forma genérica del público, hoy son del Estado por disposición ex­
18 Cfr. José Luis Aguilar Gorrondona, Op. Cit., pp. 80 y 81. Una exposición de la noción de
dominio público que maneja la actual Sala Politicoadministrativa, puede verse en su sentencia
N° 1.410, del 22-06-00, caso: Trino Juvenal Pérez Solano, en el que se acoge, entre otros, el
concepto desarrollado por Bielsa en Argentina.
19 Cfr. Eduardo García De Enterría, Apuntes de Derecho Administrativo II, Tomo I, Facultad
de Derecho, Universidad Complutense de Madrid, España, 1971-1972, pp. 18 a 22.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n . 339
presa de la ley, el cual ejerce sobre ellos todos los atributos de la propiedad,
pues, sin lugar a dudas, usa inmuebles del dominio público para
lograr los fines públicos que le están encomendados, goza -aunque no
para su interés particular- de los frutos (renta y demás utilidades) generados
por esta clase de bienes, y tiene un poder de disposición -que
no absoluto- sobre los mismos, ya que a través de concesiones, puede
confiar su aprovechamiento o explotación a particulares. Del mismo
modo, afirma esta corriente doctrinaria que el dominio público es una
propiedad especial en razón de su titular (entes públicos territoriales y
entes públicos descentralizados), que tiene un régimen jurídico de derecho
público en razón de su afectación por causa de utilidad pública o de
un interés social20.
De acuerdo con lo señalado con anterioridad, puede afirmarse que para
considerar a un bien (edificios, fuertes, minas, yacimientos, aguas, parques,
etc.) como integrando el dominio público, esto es, la propiedad
pública o del Estado, es menester que una norma, constitucional o legal,
en forma expresa lo califique como tal o autorice a una autoridad, en
supuestos específicos, a hacerlo (pues el régimen aplicable lo sustrae
del comercio y le impide integrar la propiedad privada, con lo que existe
limitación de derechos constitucionales), con base en una razón clara y
específica, vinculada con una utilidad pública o un interés social previamente
considerado por la autoridad competente (no puede originarse en
un capricho gubernamental o partidista, en un interés particular dirigido
a satisfacer injustificadamente a una porción de la población, ni puede
responder a medidas proselitistas o demagógicas, como las empleadas
por el populismo latinoamericano), el cual, teniendo en cuenta la distinción
entre soberanía y dominio, no pueda ser satisfecho o alcanzado
mediante el protagonismo de los particulares o con el concurso directo
de éstos en el uso, goce y disfrute del bien bajo ciertas obligaciones
legales derivadas del interés público o social comprometido, sino únicamente
mediante la reserva plena al Estado del uso, goce y disposición
20 Cfr. Ana María Ruggeri, “Notas sobre la Propiedad Pública y la Propiedad Privada”..., Op.
Cit., pp. 46 y 47.

340 Luis Alfonso Herrera Orellana
del bien y de la sustracción permanente del mismo del tráfico comercial,
que bien puede ocurrir sobre bienes del dominio privado, o sobre bienes
de propiedad privada, previa expropiación y posterior afectación de los
mismos a una utilidad pública21.
Sobre el dominio privado, ha de señalarse que el mismo está integrado
por todos aquellos bienes propiedad de los entes públicos, territoriales y
descentralizados en sentido funcional, que están sometidos preponde-
rantemente a un régimen de derecho privado o común (sin perjuicio de
las normas administrativas que regulan su conservación y eventual enajenación),
por no estar afectados, al menos en forma directa e inmediata,
a brindar una utilidad pública o a satisfacer un interés social, ni ser
tampoco de uso público, esto es, de aprovechamiento por todas las personas
para la obtención de provechos particulares, y que permanecen
en poder o dominio de dichos entes públicos, en algunos casos, para que
éstos puedan lograr, a través de su uso, el cumplimiento de las obligaciones
que el ordenamiento jurídico les impone al atribuirles un conjunto
de potestades públicas, y, en otros, para que aquéllos obtengan ingresos
adicionales dirigidos a financiar sus actividades públicas, gracias a los
frutos derivados del arrendamiento o préstamo de uso a título oneroso a
que son sometidos dichos bienes del dominio privado22.
Al estar sometidos a un régimen preponderantemente de derecho privado,
estos bienes, a diferencia de los bienes del dominio público, son alienables
por su titular, con plena observancia de los procedimientos
establecidos en la ley para ello, pueden ser objeto de ciertos y determinados
gravámenes o cargas (que no sea ninguna de las señaladas en el
artículo 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, aplicable
a los Estados, a los Municipios y a los Institutos Autónomos Nacionales,
por disposición de leyes especiales), y pueden ser adquiridos por
21 José Luis Aguilar Gorrondona aclara, pertinentemente, que la mera expropiación de un bien
bajo régimen de propiedad privada no lo convierte en un bien del dominio público, pues se
requiere de un acto posterior, expreso, que le dé tal condición, por causa de una utilidad
pública o de un interés social. Ver Op. Cit., p. 79.
22 Cfr. José Luis Aguilar Gorrondona, Op. Cit., pp. 83 y 84.

E l RÉGIMEN JURÍDICO DE l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 341
prescripción adquisitiva (artículos 541 y 544 del Código Civil)23. Ahora
bien, como el Estado -es decir, quienes laboran en él y materializan las
potestades que él tiene atribuidas por el Derecho- no gestiona ni satisface
intereses individuales o particulares, sino colectivos y generales,
no debe conservar inútilmente el dominio sobre bienes que, estando en
manos de particulares, podrían contribuir en mayor medida al desarrollo
económico y social de la población, incluso en el supuesto de estar sometido
su uso, goce y disposición a obligaciones legales o administrativas
por causa de una utilidad pública o de un interés social, ya que tal
conducta no sólo sería contraria a los principios del régimen constitucional
de economía social de mercado previsto en los artículos 115, 116 y
299 del Texto Fundamental, sino que instituiría progresivamente una
subordinación de lo público sobre lo privado, tan apreciada por el populismo
burocrático, que limita las vías de desarrollo al concebir la iniciativa
privada como expresión inevitable de egoísmo, inequidad y
explotación humana.
Así las cosas, siendo indeseable que el Estado concentre en el dominio
privado más bienes de los que en realidad necesita para lograr sus fines
y cometidos públicos, y más aún que, desconociendo la distinción soberanía-dominio
antes apuntada, proceda a sustraer arbitrariamente bienes
del comercio para convertirlos en propiedad demanial, para así lograr
satisfacer las demandas sociales y económicas de la población vinculadas
con el uso, goce y disfrute del bien respectivo, se ha consolidado
una técnica de intervención del Estado en la economía, intermedia en
alguna medida respecto de las categorías antes estudiadas, que al tiempo
que garantiza la propiedad privada de los particulares sobre bienes
que reportan un interés público notorio, permite someter o afectar legalmente
dichos bienes a un régimen jurídico especial, cuyo fundamento es
la función pública o social que a la propiedad asignan distintos ordenamientos
jurídicos, con el propósito de que los particulares colaboren o
contribuyan con el Estado en el logro de fines o intereses públicos que
están en cabeza o son compartidos por todos los miembros de la comunidad
política regida por dicho ordenamiento.
23 Ibidem, p. 84.

342 Luis Alfonso Herrera Orellana
En cuanto a esta modalidad de intervención, denominada afectación de
bienes por causa de interés general, se aceptó en determinado momento
que la misma constituía en la mayoría de los casos una técnica de incorporación
de bienes públicos a la categoría de bienes del dominio público,
gracias a la cual era posible colocar junto a los bienes del dominio público
natural (aquellos como el aire que por su naturaleza no pueden sino
ser usados por todos) una diversidad de bienes que constituirían, en
atención al interés que existe respecto de ellos para lograr un fin del
Estado, un dominio público artificial (caso de inmuebles expropiados
para destinarse a la prestación de un servicio público24. Sin embargo,
luego se aceptó que la técnica examinada no siempre supone la transferencia
al Estado de la propiedad del bien considerado como de interés
general, pues existen ámbitos como el de la ordenación, distribución y
aprovechamiento de tierras rurales de vocación agraria, en el que los
firreírqne-el ordenamiento jurídico impone al Estado en sus diversos
niveles político-territoriales, pueden lograrse a través de la afectación
de bienes de propiedad privada a la obtención de un determinado objetivo
público o social, sin necesidad de adquirir dominio sobre ellos, con
base en el principio de la función social del derecho de propiedad25.
De allí que se haya afirmado, en materia de reforma agraria, que:
(...) parece ser, y así lo he sostenido en otras oportunidades, que
‘afectación’ significa que el legislador quiere dar a las ‘tierras afectadas’
destino preferente para la reforma agraria. Esto implica que no
es un destino único, sino sólo que tiene prioridad respecto a otras
posibles utilizaciones. En consecuencia, la prioridad determina que
no es factible enajenar, gravar ni arrendar las tierras afectadas a la
reforma agraria, a menos que el Ejecutivo Nacional lo autorice por ser
necesario para otros fines de utilidad pública o social26.
24 Cfr. Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri Cova, “Propiedad y Afectación: el
Caso de la Propiedad Agraria en Venezuela”, en Libro-Homenaje al Profesor Antonio
Moles Caubet, Tomo II, UCV, Caracas, 1981, p. 841.
25 Ibidem, p. 842.
26 Tomás Polanco Alcántara, “Estructura de la propiedad en la Reforma Agraria Venezolana”,
en Libro Homenaje a la Memoria de Lorenzo Herrera Mendoza, IDP, UCV, Caracas,
1970, p. 518.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 343
En tal sentido, no siendo en todos los casos propósito de la afectación
de bienes por causa de interés general la incorporación de determinados
bienes del dominio privado o de propiedad privada a la categoría
demanial, sino el vincular el uso, goce y disfrute de ciertos bienes del
dominio privado o de propiedad privada al logro de unos fines públicos
específicos, como los indicados en los artículos 305 y 306 constitucionales,
en el entendido que no sólo el Estado sino también los ciudadanos (o
particulares) tienen el deber-derecho de contribuir con el desarrollo social
y económico de la Nación, se ha definido a la afectación “como una
técnica que consiste en vincular ciertos bienes o determinadas categorías
de bienes a una finalidad calificada por las normas jurídicas como
de utilidad pública o interés_§ocial. Este vínculo de afectación o de destinación
tiene como efecto fundamental el colocar esos bienes o categorías
de bienes dentro de un régimen jurídico especial”27. Así las cosas,
la afectación como técnica de intervención del Estado en la economía y
en las relaciones sociales^en un ámbito específico de la vida pública, no
comporta forzosamente la exclusión de la iniciativa privada en el desarrollo
del sector, ni la supresión del derecho a la propiedad privada, ni la
conversión inevitable de los bienes privados a bienes del dominio privado
o del dominio público, con todas las consecuencias jurídicas que antes
hemos examinado.
De suma importancia es la precisión hecha por la doctrina especializada
sobre la naturaleza y finalidad de la afectación de bienes por causa de
utilidad pública en un contexto cultural como el venezolano (tan propenso
al intervencionismo excursionista del Estado en diversas actividades
económicas), en la medida que permite tener en cuenta que ella es una
técnica que lejos de eliminar la propiedad privada y de excluir la participación
privada (individual o colectiva) en el logro del fin público protegido
por el ordenamiento jurídico, por el contrario, garantiza la existencia
27 Ibídem, p. 843. Sobre el concepto y su evolución, véase José Luis Villar Palasí, Derecho
Administrativo, Volumen X, “Dominio Público”, Material Mimeografiado, Universidad
Complutense, Madrid, 1961, citado por los autores consultados. Véase también Juan Alfonso
Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo, Volumen II, 3a edición,
Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2001, pp. 505 y ss.

344 Luis Alfonso Herrera Orellana
del referido derecho y hace posible dicha participación siempre y cuando
la misma tenga por norte, junto a la obtención del legítimo provecho
particular, el cumplimiento de las obligaciones y deberes que a la propiedad
le están impuestas constitucionalmente, en el marco del Estado
social de Derecho que instituye el artículo 2 del Texto Fundamental. En
efecto, si bien el artículo 115 de la Constitución vigente no consagra en
forma expresa la función social del derecho de propiedad, como sí lo
hacía el artículo 99 de la derogada Constitución de 1961, es indudable
por la redacción de la misma disposición y por la evolución histórica
experimentada por este derecho fundamental, que el mismo no es absoluto
-com o no lo es ningún otro derecho- y que está sujeto a las restricciones
y limitaciones legales que derivados de la vida en sociedad, de
donde surgen los intereses generales o públicos que incumben a toda la
colectividad por igual28.
Como se estudiará a continuación, el Estado venezolano, al menos desde
la entrada en vigencia de la Ley de Reforma Agraria del 5 de marzo
de 1960, ha venido interviniendo en el ámbito agrario, no mediante la
conversión de bienes privados en bienes del dominio público, sino mediante
la técnica administrativa de la afectación de tierras (del dominio
privado y de propiedad privada) con vocación agraria (algunos autores
emplean el término ‘agroalimentarias’) a los fines de la anteriormente
denominada reforma agraria29, y en la actualidad a los fines del proceso
28 Cfr. Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri Cova, Op. Cit., pp. 859 y ss. Sobre
el fundamento constitucional y filosófico de la falta de absolutidad de los derechos humanos,
véase el artículo 20 de la Constitución de 1999 y lo expuesto por E. Kant en Metafísica de
las Costumbres, Tecnos, Madrid, 1994, p. 39.
29 “Desde un punto de vista económico, porque la reforma agraria es también un proceso
fundamentalmente económico a la par que social, y, como veremos también, principal y
esencialmente jurídico, la reforma agraria supone, en términos generales, un crecimiento del
sector agrícola; es decir, un desarrollo del sector agrícola en dos aspectos principales: a) lograr
una mayor producción para resolver el problema de abastecimiento de la población; y b)
obtener una mejor productividad que es la otra nota económica que se le ha asignado al
proceso de reforma agraria”. José Román Duque Corredor, Instituciones de Derecho Agrario,
Tomo I, Editorial Jurídica Alva, Caracas, 2001, p. 21.

E l r é g im e n j u r í d i c o d e l a s t i e r r a s c o n v o c a c i ó n a g r a r i a e n .. 345
de desarrollo rural integral y sustentable previsto en la vigente Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario30, los cuales, lejos de poder lograrse con el
protagonismo y dirigismo de las entidades públicas como grandes propietarios
de esta categoría de tierras, requiere en forma ineludible, en
vista de la expresa prohibición constitucional del latifundio (artículo 307),
del concurso de la mayor cantidad de agentes del sector privado rural
(campesinos, cooperativas familiares, pequeños, medianos y grandes
empresarios, etc.) para que coadyuven al Estado en el mejoramiento de
la calidad de vida de todos los ciudadanos que habitan en las extensas
zonas rurales de la geografía nacional, y en la garantía de la seguridad
agroalimentaria de la población.
Empero, como también se verá, la técnica examinada, debido a las inconsistencias
legislativas y a las políticas populistas que tan buenos dividendos
electorales generan, ha sido desvirtuada en su propósito
originario de vincular la propiedad privada agraria a un fin público o
social, y ha servido en la práctica para acumular cada vez mayores
extensiones de tierras con vocación agraria en manos del Estado (principalmente
de la Administración Pública Descentralizada Nacional), antes
de 2001 por medio de la creación de la llamada propiedad dotacional, y
desde entonces con la denominada adjudicación de tierras agrarias, pues
ni en la Ley de Reforma Agraria y en la actual Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario está contemplada la transferencia de la propiedad del
Estado a los particulares, con lo cual la intervención no ha generado
tanto desarrollo productivo del sector como concentración de la explo­
30 “El Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario viene a prestar ese nuevo marco legal, en
el cual se busca profundizar y dar operatividad concreta a los valores constitucionales de
desarrollo social a través del sector agrario (...) Para el logro de las finalidades, de rango
constitucional, antes aludidas, se establece la afectación de todas las tierras, piíblicas o
privadas, con vocación para el desarrollo agroalimentario. Esta afectación no constituye
ningún tipo de gravamen, sino que se refiere a la ubicación del uso de tales tierras dentro de un
marco jurídico distinto al del derecho común”. Exposición de Motivos del Decreto con
Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en Gaceta Oficial N° 37.323,
del 13 de noviembre de 2001.

346 Luis Alfonso Herrera Orellana
tación del mismo en pocas manos, todas las cuales están supeditadas a
la acción gubernamental de turno31.
2. Afectación de tierras públicas y tierras privadas en la Ley de
Reforma Agraria de 1960
Durante la vigencia de la derogada Ley de Reforma Agraria, publicada
en Gaceta Oficial N° 610, Extraordinario, del 5 de marzo de 1960, quedaron
afectados a los fines de la reforma agraria (previstos en el artículo
Io del referido texto legal), tanto bienes del dominio público (aguas),
como bienes del dominio privado (tierras propiedad de entes públicos) y
bajo régimen de propiedad privada (las tierras con vocación agraria o
agroalimentaria ubicadas) ubicados en zonas rurales, pero partiendo de
la idea de conciliar la garantía del derecho a la propiedad privada con la
transformación de la estructura agraria del país y la incorporación efectiva
de la población asentada énTas zonas rurales al desarrollo económico,
político y social de la nación, mediante la sustitución del sistema
latifundista por un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de
la tierra32. En efecto, mientras el artículo 10 de la referida Ley afectaba
en forma directa ciertos y determinados bienes propiedad de los entes
públicos al logro de los fines de la reforma agraria, y en ese sentido
dichos bienes debían pasar en forma progresiva al dominio y administración
del antiguo Instituto Agrario Nacional (IAN) para su posterior
dotación, en el caso de los bienes bajo régimen de propiedad privada
31 “Hace tres años, en el sur del lago de Maracaibo se realizó la primera entrega masiva de
títulos de tierras en el país por parte del Presidente de la República. Hoy sus beneficiarios
aún esperan los recursos prometidos para poder comenzar el trabajo de labranza. En esa
oportunidad, el Ejecutivo Nacional entregó en Santa Bárbara del Zulia 1.164 títulos de
propiedad [entiéndase, adjudicaciones] a igual número de campesinos asentados en los
Municipios de Jesús María Semprum, Sucre, Catatumbo, Francisco Javier Pulgar y Colón.
Las promesas fueron: otorgar créditos a bajo interés, entregar maquinarias e insumos, así
como la construcción de vías y puentes que les permitieran ingresar a sus propiedades.
Desde entonces, los ofrecimientos del Instituto Nacional de Tierras no han cesado. Sin
embargo, ninguno se ha concretado (...) El adjudicatario de la parcela N° 46, de Caño
Caimán margen izquierda, Luis Amesty, aseguró: ‘Aún estamos como el primer día’ (...)
Manifestó que del grupo total de campesinos con título en mano en los predios de Caño
Caimán -2 4 0 en total- han quedado 67 luchando y cifrando sus esperanzas en que los
recursos lleguen algún día”. Jorge Luis Paz, Campesinos abandonan propiedades otorgadas
por Chávez, en “El Nacional”, 14-09-04, B/12.
32 Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri Cova, Op. Cit., pp. 843 y ss.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 347
constituidos por inmuebles con vocación agraria ubicados en zonas rurales,
conforme a los artículos 19 al 22 del mismo texto legal, éstos
permanecerían sometidos al derecho civil y bajo el dominio de los particulares,
pero sometidos o afectados al cumplimiento de la función social
reconocida por la Constitución de 1961 a la propiedad privada, esto es,
a la observancia de obligaciones vinculadas con la realización de los
fines de la reforma agraria impulsada por la Ley, por lo que dichos bienes
sólo quedarían directamente afectados a la reforma agraria -y más
concretamente, a su transformación en propiedad dotacional-, cuando
el propietario particular incumpliera con cualquiera de las obligaciones
legales impuestas a la propiedad privada agraria33.
Brevemente puede indicarse que, en el caso de las tierras de propiedad
pública (del dominio público y del dominio privado), el cambio operado por
la Ley de Reforma Agraria consistió tan sólo en la destinación de esta
categoría de bienes -concentrados improductivamente en manos del Estado,
que devino en el gran latifundista de Venezuela- a unos fines específicos,
los cuales sólo podrían ser logrados mediante la aplicación, entre
otras medidas previstas en la Ley, de un adecuado proceso de dotación
de tierras a los sujetos beneficiarios de la reforma agraria (artículo 2,
literal b), en el que, como se explicará supra, si bien no era transferida
plenamente la propiedad de la tierra con vocación agraria dotada al sujeto
o grupo familiar beneficiado con la medida, podía afirmarse que se adquiría
un derecho de propiedad dotacional sobre la porción otorgada. Ahora
bien ¿Por qué la Ley de 1960 dispuso la transferencia progresiva de tierras
públicas con vocación agraria a manos de particulares y, por el contrario,
no ordenó mantener dicha propiedad pública y encomendar
únicamente al Estado el logro de la reforma? La respuesta es sencilla:
Ello es así porque esta reforma se basa fundamentalmente en la institución
del derecho de propiedad privada. En efecto, ésta no pretende
ser abolida sino, al contrario, conservada y hasta garantizada, y éste
es el primer postulado básico de nuestra reforma agraria. Pero, al
mismo tiempo, existe el propósito de que esa propiedad funcione más
33 “De acuerdo con lo expuesto, propiedad agraria será aquel inmueble que, situado fuera de
las áreas urbanas o de las áreas de expansión de las ciudades, está dedicada o es susceptible de
ser dedicado a actividades agrarias”. José Román Duque Corredor, Op. Cit., p. 189.

348 Luis Alfonso Herrera Orellana
adecuadamente, en el sentido de que cumpla, por diversas vías, su
función social (...)34.
Así las cosas, en vez de destinar la propiedad pública rural a su explotación
directa por parte del Estado para cumplir con los fines de la reforma
agraria, la antigua Ley dispuso destinar dichos bienes a ser transformados
en propiedad privada dotacional, para que fueran los particulares beneficiados
por las adjudicaciones -junto a los particulares propietarios de
tierras agrarias- y no el Estado, mediante el ejercicio del derecho a la
libre iniciativa económica y social y del derecho a la propiedad privada,
quienes, sometidos a ciertas y específicas obligaciones legales, protagonizaran,
con el apoyo del sector público, la tan anhelada transformación
de la estructura agraria venezolana y se incorporaran, en tanto miembros
de la población rural, al desarrollo económico, político y social de la población.
Conforme al artículo 10 de la Ley de Reforma Agraria, las tierras
baldías (cuyo régimen y administración estaban atribuidos en forma exclusiva
al Poder Nacional, por el artículo 136, numeral 10, de la Constitución
de 1961), los fundos rústicos del dominio privado de la Nación, los
fundos rústicos pertenecientes a los Institutos Autónomos Nacionales y
los inmuebles rurales que pasen al patrimonio nacional, en razón y como
consecuencia de enriquecimiento ilícito contra la cosa pública, quedaron
afectados a los fines de la reforma agraria; del mismo modo, de acuerdo
con el artículo 11 eiusdem, las tierras -con vocación agraria- pertenecientes
a los Estados, a los Municipios y a los establecimientos públicos
de estas entidades político-territoriales (entes descentralizados funcionalmente),
quedaron afectados a dichos fines35.
34 Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri Cova, Op. Cit., p. 846.
35 Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri Cova, Op. Cit., p. 848. Según estos
autores, previo estudio de algunos artículos de la Ley de Reforma Agraria, quedaron excluidos
de la afectación examinada los siguientes inmuebles: a) las tierras sin aptitud o vocación
agraria; b) tierras las no afectadas por disposición expresa de la Ley de Reforma Agraria (las
tierras urbanas o de reserva urbana, las de los parques y bosques nacionales, de las reservas
forestales y monumentos naturales y artísticos, etc.); y c) las jurídicamente insusceptibles de
ser objeto de adjudicaciones por ser inalienables (las del dominio público, las afectadas a un
servicio público, las de los baldíos inalienables por disposición de la Constitución y de leyes
especiales -estos autores, a diferencia de Román J. Duque Corredor (ver Op. Cit., p. 193 y
ss.) plantean que la Ley de Reforma Agraria no derogó la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de
1936, por lo que las tierras calificadas por ésta como inalienables, en principio, no quedaron
sujetas a la reforma agraria-, y las de los ejidos reservadas para el ensanche urbano e industrial
de las poblaciones. Ver Op. Cit., pp. 849 a 854.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 349
Tal afectación implicaba, según el artículo 18 del mismo texto legal, que
todos los bienes antes mencionados propiedad del ‘Ejecutivo Nacional’,
debían ser transferidos en forma gratuita al Instituto Agrario Nacional,
sin necesidad de autorización del Congreso de la República u otro órgano
del Poder Nacional, mientras que igual destinación tendrían los bienes
afectados a los fines de la reforma agraria en propiedad de los
Estados y los Municipios, incluidos sus entes descentralizados, una vez
celebrados los respectivos convenios de transferencia con el Ejecutivo
Nacional, mas dicha transferencia, como ya se advirtió, no era para
concentrar más tierras en manos del Estado, sino para que éste las diera
en propiedad dotacional a los beneficiarios de la reforma prevista en
la Ley de 1960, y poder así, en forma progresiva, lograr los fines asumidos
por el nuevo régimen jurídico agrario nacional.
En el caso de las tierras con vocación agraria sometidas a un régimen de
derecho privado, éstas, como ya se indicó, quedaron igualmente afectadas
a los fines de la reforma agraria, pero en forma mediata, pues los
propietarios privados -a diferencia de las entidades públicas propietarias
de tierras- no estaban en la obligación de transferir sus inmuebles al Instituto
Agrario Nacional, sino únicamente debían ajustar sus actividades
económicas de producción agraria a las exigencias previstas en el artículo
19 de la Ley de Reforma Agraria, cuyo fundamento era la función
social que la derogada Constitución de 1961 atribuía a la propiedad privada,
así como la evolución experimentada por esta institución jurídica, hija
del liberalismo político y económico de la Ilustración de los siglos XVIII y
XIX, en el marco de los Estados democráticos y sociales de Derecho, en
donde los derechos individuales han de convivir armónicamente con los
derechos colectivos o sociales, por ser obligación de los Estados proteger
y garantizar el disfrute de ambas categorías de derechos36.
36 Esta distinción entre los derechos humanos tiene un valor puramente histórico y
metodológico, pues desde hace tiempo se acepta que entre estos derechos existe una interdependencia
que plantea la imposibilidad del disfrute de unos si los demás no son garantizados.
Al respecto, véase Pedro Nikken, “El Concepto de los Derechos Humanos”, en Estudios de
Derechos Humanos, Tomo I, IIDH, San José, 2000, pp. 31 y ss.

350 Luis Alfonso Herrera Orellana
Ahora bien, junto a dichas tierras bajo régimen de propiedad privada
preponderantemente civil -pues con motivo de la reforma se le aplicarían
también normas del derecho agrario-, la Ley de Reforma Agraria
creó, si cabe la expresión, un nuevo tipo de propiedad privada (para
distinguirla de la pública), a saber, la denominada propiedad dotacional,
derivada de las adjudicaciones de tierras que tendría que realizar el Instituto
Agrario Nacional a favor de los beneficiarios de la reforma, usando
para ello no sólo las tierras propiedad de entes públicos afectados en
forma directa e inmediata a los fines de la reforma agraria, sino también
aquellas que fueran expropiadas a particulares por el incumplimiento de
las obligaciones legales impuestas a la propiedad privada agraria en razón
de su función social37. Según la bibliografía consultada, la modificación
que la legislación de la reforma agraria provocó sobre el derecho
de propiedad privada, para lograr los fines en ella previstos, se dio por
dos vías o formas diferentes entre sí:
(...) la propiedad privada rural ordinaria o ‘de derecho común’ ha
sido mantenida, pero a cambio de haber sido modificada en su régimen;
si no cualitativamente, al menos cuantitativamente ha visto
acrecer los condicionamientos límites, restricciones y obligaciones
que pesan sobre el propietario por el hecho de serlo; además de
conservar ese derecho de propiedad, tradicional pero modificado en
su régimen, la Ley de Reforma Agraria ha creado una nueva forma de
propiedad -que deberá coexistir con aquél- que podría llamarse “propiedad
reformada” o “propiedad dotacional” (por el mecanismo previsto
en la ley para su creación: la dotación). Se trata siempre de una
propiedad privada, en el sentido de que tanto su significación como
37 Es pertinente señalar que, según aclaran Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri
Cova, en cierta medida la expropiación de tierras privadas agrarias era una sanción al propietario
privado por su negativa o negligencia a cumplir con las obligaciones impuestas a dichos
inmuebles en virtud de la función social de la propiedad, pero, principalmente, era una forma
de garantizar el logro de los fines de la reforma agraria, allende los intereses o pareceres
particulares de los agentes del sector. Por ello, al no existir en forma expresa en la Ley de
Reforma Agraria una cláusula de inexpropiabilidad a favor de las tierras que sí cumplieran con
su función social, dicha medida podía aplicarse, por razones de utilidad pública o interés
social, a cualquier tierra con vocación agraria con independencia de si cumplía o no con la
función social que le asignaba la misma ley, pues en el artículo 26 de ese instrumento legal,
fuente de esta supuesta garantía absoluta, se previeron excepciones a la regla de
inexpropiabilidad. Ver Op. Cit., pp. 873 y ss.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 351
su régimen difieren muchísimo cualitativamente, de lo que se conoce
tradicionalmente como propiedad privada38.
En criterio de algunos autores39, al no tener la afectación de tierras otra
finalidad que la de permitir el logro de los fines de la reforma agraria,
era evidente que las tierras transferidas o expropiadas por el Instituto
Agrario Nacional tenían por destino ser dadas en dotación o propiedad
a los beneficiarios de la reforma agraria, con lo cual se creó en nuestro
país un nuevo tipo de propiedad agraria, desconocida hasta 1960 por la
legislación venezolana, llamada a convivir junto con la tradicional propiedad
privada rural, ahora afectada de manera mediata a los fines de la
reforma agraria40. Ahora bien, estas dotaciones -cuyo origen en un acto
administrativo permitía considerarlas como auténticas adjudicaciones-,
tenían una naturaleza jurídica compleja, que impedía definirla con base
en los tradicionales atributos de la propiedad privada:
(...) la dotación es un acto complejo, no es un acto simple, no es un
solo acto del Instituto Agrario Nacional; sino un conjunto de actos y
por lo tanto supone, no sólo la entrega en propiedad a un individuo
o a un grupo de población de determinada parcela o lote de terreno,
sino que, además, supone la entrega de otros bienes agrarios, materiales
o inmateriales, necesarios para la producción, como el crédito,
la asistencia técnica y el mercadeo41.
Siendo complejo su acto de creación, la propiedad dotacional creada
por la Ley de Reforma Agraria, según esta posición doctrinal, era un
derecho subjetivo de origen constitucional, no sujeto a prescripción o
caducidad, que revestía la naturaleza de un derecho real patrimonial,
no originario sino derivado -pues su fuente era un acto del Estado y
no los modos ordinarios de adquisición de la propiedad-, que podía,
con la autorización del Estado, ser traspasado por el beneficiario a
otro sujeto o grupo de ellos, mas no podía ser adquirido por usucapión
38 Gustavo Urdaneta Troconis y Ana Mana Ruggeri Cova, Op. Cit., pp. 860 y 861.
39 Cfr. Román J. Duque Corredor, Op. Cit., pp. 218 y ss.
40 Sobre el régimen jurídico especial aplicable a la propiedad privada rural, durante la vigencia
de la Ley de Reforma Agraria, véase Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri Cova,
Op. Cit., pp. 861 y ss.
41 Román J. Duque Corredor, Op. Cit., p. 219.

352 Luis Alfonso Herrera Orellana
dado que era imprescriptible; además la dotación era de un derecho
obligatorio y condicionado a su ejercicio -pues su respeto y garantía
por el Estado puede exigirse en la medida en que es ejercido por su
titular-, al punto que su falta de observancia y goce efectivo, permitía
su revocación por el Estado, esto es, la recuperación por parte del
Instituto Agrario Nacional del dominio sobre la tierra con vocación
agraria dada en dotación, de acuerdo con el artículo 83 de la Ley de
Reforma Agraria42. Esta última posibilidad, allende el término propiedad
con calificaba la misma ley a la tierra dada en dotación (en su
artículo 75), generó dudas en la doctrina y en la jurisprudencia acerca
de la verdadera naturaleza del derecho examinado.
En efecto, algunos autores llegaron a considerar que, más que un derecho
subjetivo, la propiedad dotacional era una institución del derecho
agrario, debido a los valores a los que respondió su creación por el legislador
nacional:
Las dotaciones responden a una forma estructural y a una concepción
especial sobre la propiedad territorial. Ellas sirven a la proliferación
de la pequeña propiedad, de la estabilidad del trabajo campesino
y el crecimiento de la producción agrícola. Aunque se asemejen a los
contratos de donación y de compraventa en sus clases gratuita y
onerosa, cargan implícitos otros valores que las ascienden al rango
de instituciones. El titular de propiedad parcelaria, por ejemplo, no
ejerce un señorío definitivo, porque el Estado se reserva la facultad
de revocar la adjudicación para cuando el dotatario incurra en cualquiera
de estos hechos u omisiones (del artículo 83 de la Ley de
Reforma Agraria). La amplitud de los hechos y omisiones prenotados
abona nuestra tesis. La dotaciones son un instituto, forjado para
asegurarle a la tierra un aprovechamiento racional y los mejores logros
individuales y colectivos43.
Finalmente, otros especialistas en la materia, estimaron que, sin perjuicio
de la garantía que, como regla general, tendría la tradicional
propiedad privada que cumpliera con su función social, la dotacional
42 Ibídem, p. 219.
43 Ramón Vicente Casanova, Derecho Agrario, Universidad de Los Andes, Mérida, 2000,
pp. 278 y 279

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 353
era la forma de propiedad rural considerada como ideal dentro del
sistema reformista de la Ley de 1960 para lograr la transformación
económica, política y social del sector agrario venezolano, ya que, supuestamente,
a través de ésta el Estado podría lograr la redistribución
de la tierra rural, concentrada en pocas manos como se indicó supra,
desde el período colonial:
Esa preferencia por la propiedad dotacional se justifica en que ésta
fue configurada por la ley como la forma más adecuada de propiedad
dentro de los objetivos de la reforma agraria. Todo su régimen, establecido
por la propia ley, está destinado al logro de esos objetivos, lo
cual determina la presencia en el mismo de una serie de principios,
normas y mecanismos muy particulares, que constituyen otras tantas
diferencias con el régimen de la propiedad privada ordinaria (...)
Este mecanismo consiste en la adjudicación, por parte del Estado, de
tierras a los trabajadores agrícolas que no tengan e, igualmente, el
suministro de todos aquellos bienes y servicios que se requieran
para que la tierra adjudicada sea económicamente productiva44.
Empero, los autores consultados reconocieron también las dificultades
jurídicas existentes para admitir pacíficamente la naturaleza como propiedad
y no como institución, como una concesión administrativa o como
un derecho real limitado sujeto a norma de derecho público, de las dotaciones
otorgadas con fundamento en la Ley de Reforma Agraria, las
cuales tuvieron serias repercusiones en la práctica, al punto de producir
la negativa de algunos Registros Públicos a protocolizar el título conferido
por el Instituto Agrario Nacional al adjudicar la tierra con vocación
agraria, a pesar de lo dispuesto por el artículo 75 del indicado texto
legal45. Sin embargo, con base en los términos ‘propiedad’ y ‘título’ usados
por la derogada legislación agraria, y apoyados en criterios judiciales
y doctrinarios46, predominó la tesis según la cual la dotación confería
a su beneficiario un verdadero derecho o título de propiedad sobre la
porción de tierra dada en adjudicación por el Estado, y que las peculia­
44 Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri Cova, Op. Cit., p. 883.
45 Ibidem, p. 884.
46 Cfr. Tomás Polanco Alcántara, “Estructura de la propiedad en la Reforma...”, en Op. Cit.,
pp. 521 y ss.

354 Luis Alfonso Herrera Orellana
ridades observadas en cuanto al uso, goce y disfrute de la misma (que
suponían el cumplimiento de un cúmulo de deberes y obligaciones previstas
en la Ley de Reforma Agraria)47, así como respecto de los poderes
que el Estado conservaba en forma permanente sobre el inmueble
adjudicado, no desvirtuaban la condición de propiedad de las dotaciones,
pues todas estas novedades jurídicas, de cara a la comprensión
ortodoxa del derecho de propiedad privada, encontraban su fundamento
histórico y jurídico en la evolución de la institución y en la necesidad de
hacer coincidir los beneficios que este derecho produce a sus titulares
con los fines colectivos y sociales que el Derecho impone a la misma.
Por ello se justificó el poder de revocación -suerte de reivindicación si
se quiere- del Estado:
Este es uno de los rasgos que más ha provocado dudas respecto del
carácter de propiedad que tiene este derecho, y que ha hecho pensar
que se trata más bien de un tipo de derecho real limitado, conservando
el Estado una especie de titularidad latente, que puede reactuali-
zar por incumplimiento del adjudicatario. Sea como fuere, este
mecanismo de revocación está totalmente justificado; sería absurdo
pensar que el Estado va a realizar las dotaciones, para lograr los
objetivos de la reforma agraria, y que luego va a desentenderse de la
manera como aquéllas son explotadas48.
En nuestro criterio, la posibilidad dada por la ley a la Administración
(Instituto Agrario Nacional) para que, sin requerir la intervención de la
autoridad judicial, es decir, en ejercicio de la potestad de autotutela,
pudiera revocar el título de ‘propiedad’ conferido al beneficiario de la
dotación por incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas
en la Ley de Reforma Agraria, sin tener así que acudir a la figura de la
expropiación, la condición sui generis de derecho obligatorio y condicionado
-lo cual parece una contradicción en los términos- de las dotaciones,
y la limitación, en cuanto a la transmisión del derecho ínter
47 Sobre el origen del derecho, los sujetos involucrados y las obligaciones y deberes impuestas
por la ley a los beneficiarios de las dotaciones, véase José Román Duque Corredor,
Op. Cit., pp. 241 y ss. También Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri Cova,
Op. Cit., pp. 885 y ss.
48 Ibídem, p. 894.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n . 355
vivos, al traspaso de la dotación, previa autorización de la Administración,
entre otras características especiales, eran razones más que suficientes
para dudar de la calificación como propiedad de las dotaciones
agrarias, y para considerar que en este sector de la economía y de la
sociedad ocurrió algo similar a lo sucedido en materia de hidrocarburos,
donde, en realidad, la Ley de 1975 no nacionalizó ni los yacimientos de
este mineral ni la industria dedicada a su explotación y aprovechamiento
(pues la Nación somos el conjunto de los venezolanos, y ninguno de
nosotros pudo o puede operar libremente en yacimientos petroleros, ni
tuvo o tiene acciones en Petróleos de Venezuela, S.A. o en alguna de
sus empresas filíales), sino que, con base en una concepción política
dominante en la década de los años 70, los estatizó, pues los primeros
pasaron a ser del dominio público, y la segunda propiedad absoluta de la
República -ahora por disposición de la Constitución-49.
En efecto, un análisis global del régimen jurídico de la reforma y de la
propiedad agraria contenido en la Ley de 1960, así como de la intervención
ilimitada del Estado en el uso y aprovechamiento de las tierras
agrarias dadas en dotación -modelo de propiedad ideal del sistema-
permite afirmar que en la práctica, más allá de las declaraciones de
principios y de los nobles objetivos fijados en el instrumento normativo,
a lo que conduciría dicho régimen sería, como todo parece indicar que
ocurrió, a un aumento progresivo y desproporcionado de las tierras con
vocación agraria en poder del Estado bajo un régimen de dominio privado,
por cuanto, de un lado, no se instrumentó un procedimiento sujeto a
lapsos específicos que limitaran el tiempo en que dichas tierras debían
ser dadas en dotación beneficiarios de la reforma agraria, ni tampoco se
destinaron a este fin los recursos necesarios para asegurar la eficiente
49 Sobre la distinción entre nacionalización y estatalización en el ámbito del petróleo, véase
Alberto Quiroz Corradi, “Petróleo y Diversificación”, en María de Ribes (Comp.), Venezuela.
Repeticiones y Rupturas (La reconquista de la convivencia democrática), Informe
del Capítulo Venezolano del Club de Roma, Editorial Arte, Caracas, 2003, pp. 245 y ss.
También Luis A. Herrera Orellana, “Aspectos del Régimen Jurídico del Petróleo en Venezuela
(especial referencia al rol actual de Petróleos de Venezuela S.A.)”, en Revista de Derecho
Administrativo N° 19, Julio-Diciembre, Editorial Sherwood, Caracas, 2005, pp. 123 y ss.
En cuanto a la Constitución vigente, véanse sus artículos 302 y 303.

356 Luis Alfonso Herrera Orellana
explotación por los beneficiarios de las tierras adjudicadas, con lo cual
dicho proceso dependía de la entera discrecionalidad -populista y clien-
telar- de la burocracia agraria; y de otro lado, la falta de efectiva transferencia
a los beneficiarios por parte del Estado de todos los atributos
de la propiedad sobre las tierras, así como la reserva de dominio o potestad
de revocación mantenida por éste -supuestamente sometida a
supuestos de incumplimiento- sobre dichos inmuebles, con lo cual, la
acumulación de tierras agraria en manos del Estado, como dominio privado
injustificado, dependía por entero de la voluntad de la Administración50,
que de seguro actuó con suma comodidad, entre sectores de la
población sumidos en la pobreza y la desinformación, sin recursos para
ejercer el control jurisdiccional de las arbitrariedades de la Administración51,
y, para colmo, en un país donde hasta los abogados, en términos
generales, carecen de una cultura en derechos humanos.
^ Así las cosas, al no contemplarse en la Ley de Reforma Agraria de 1960
al menos un régimen similar al previsto en la Ley de Creación del Instituto
Nacional de la Vivienda (INAVI), en el que la disposición o transmisión
entre vivos de inmuebles construidos y enajenados por dicho Instituto
Autónomo puede darse, aunque con su intervención, a través de contratos
de compraventa -lo que supone un verdadero poder de disposición
por parte del propietario-beneficiario, y en el que no existe posibilidad
alguna que dicho Instituto revoque o reivindique la propiedad sobre el
inmueble, en caso de que el propietario se comporte o no de tal o cual
manera, a pesar del interés social comprometido en la actividad administrativa
de asignación de viviendas urbanas52, podemos señalar que la misma
se fundó en una concepción política y económica estatista y antiliberal
50 Gustavo Urdaneta Troconis y Ana María Ruggeri Cova en Op. Cit., p. 885,
51 Por eso se ha afirmado “Como la justicia no es gratuita, de hecho sólo puede ocuparse de
derechos e intereses patrimoniales individuales de alguna importancia, puesto que en otro
caso los gastos del proceso serían superiores a los beneficios económicos litigados. Con lo
cual el derecho administrativo que se invoca ante los Tribunales (y no hay que olvidar que
para muchos éste es el único Derecho vivo) es un ‘Derecho’ de ricos (y de funcionarios,
pero éste es otro tema”. Alejandro Nieto, “De la Vocación del Derecho Administrativo de
Nuestro Tiempo”, en Estudios de Derecho y Ciencia de la Administración, CEPC,
Madrid, 2001, p. 36.
52 Véanse los artículos 14 y siguientes de la todavía vigente Ley de Instituto Nacional de la
Vivienda de 1975.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 357
de la ordenación, dirección y aprovechamiento de las tierras con vocación
agraria, en la cual las relaciones entre el Estado y la sociedad parten
de una cierta desconfianza del primero hacia las aptitudes, virtudes y capacidad
de los integrantes de esta última (población rural, empresarios,
organizaciones comunitarias, etc.) para lograr, en calidad de protagonistas,
los fines de la reforma agraria, y en la necesidad patética y, por tanto
populista, de que aquél tutele, controle, supervise y dirija la conducta de
todos los agentes del sector, a través de severas potestades administrativas,
dirigidas por las ‘nobles’ y ‘justicieras’ virtudes de los gobernantes
socialistas, cristianos o revolucionarios del momento.
A continuación veremos el régimen jurídico en el que desembocó la
tradición estatalista y justiciera -populista-53 de la política venezolana
en este sector de la economía y la sociedad, el cual, a pesar de reincidir
y exacerbar los defectos del régimen anterior, ha sido mercadeado por
la actual dirigencia, en términos electorales, como una ‘revolución social’
para el sector, gracias a una evidente pero efectiva manipulación
del lenguaje y de hechos correspondientes a lamentables episodios de la
historia venezolana del siglo XIX, en los que la guerra, la muerte, el
personalismo, la negación del Derecho y el militarismo, fueron los ‘valores’
defendidos por sus protagonistas54, y que en opinión de algunos
53 “El populismo reduce el hombre a un sujeto de derechos que ignora sus deberes, y limita la
acción del Estado a su aspecto providente y paternalista. El populista actúa con el pueblo
como esos padres superprotectores: no dejan crecer a sus hijos y les causan un gran daño, sin
que cuente para nada la calidad de sus intenciones (...) El populismo suele estar
programáticamente acompañado de la demagogia, la cual reduce el hombre a un ‘ser-votante’,
lo cosifica negándole su dignidad y lo considera utilitariamente como una ‘cosa-que-vota’ y
degrada a la acción política a mero utilitarismo, desprovisto de toda entidad ética. Esta
perspectiva es particularmente adversa a contemplar la realidad del país marginal, porque
para los demagogos ese país solamente existe cuando hay elecciones y es ignorado el resto del
tiempo” Carlos Zubillaga, ¿Qué es el populismo?, en “El Universal”, 24-09-04, 1-14.
54 Sobre los bandos enfrentados en la Guerra Federal se ha indicado: “(...) sostenemos,
apoyados en todos los hechos que así lo demuestran, que ninguno de los dos partidos era en
sus hombres y en sus ideales más demócratas ni más aristócratas que el otro. En Venezuela
jamás han existido sentimientos ni intereses colectivos de clases, sino pasiones de grupos de
individualidades, salidas de las más diversas capas y unidas ocasionalmente. Así, pues, ni
militares, ni mantuanos, ni cléricos, ni proletarios obedecían a sugestiones de clase para
incorporarse a uno u otro bando, liberal u oligarca, al delinearse ellos en nuestra historia. Cada
quien obraba según sus simpatías e intereses personalismos”. Pedro M. Arcaya, “Federación
y Democracia en Venezuela”, en Germán Carrera Damas (Comp.), Historia de la
Historiografía Venezolana, I, UCV, Caracas, 1996, p. 126.

358 Luis Alfonso Herrera Orellana
especialistas, todavía anidan en el ánimo de algunos integrantes de nuestra
comunidad política nacional55.
3. Afectación de tierras públicas y tierras privadas en la Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario de 2005
El artículo I o de la vigente Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (en
adelante Ley de Tierras), que reformó -de manera parcial el Decreto
con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2001 (en lo que
sigue, Decreto con Fuerza de Ley de 2001) con el claro propósito de
romper -a l menos nominalmente, que es ‘lo más importante’ en términos
ideológicos y electorales- con el sistema reformista instaurado bajo
la vigencia de la derogada Ley de Reforma Agraria, dispone que en él
están contenidas las bases del desarrollo rural integral y sustentable,
entendido éste como el medio básico, fundamental, para el desarrollo
humano y el crecimiento económico del sector agrario dentro de una
justa distribución de la riqueza y una planificación estratégica, democrática
y participativa, cuyos objetivos son eliminar el latifundio por ser
un sistema contrario a la justicia, al interés general y a la paz social en
el campo, y asegurar la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la
vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroali-
mentario de la presente y las futuras generaciones56.
Para cumplir con todos los fines indicados, la Ley de Tierras aumenta
las entidades administrativas que operarán en el sector, pues crea el
Instituto de Nacional de Tierras, como (artículo 116) instituto autónomo
adscrito al Ministerio del ramo, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, con las prerrogativas y los privilegios de la República, el cual
55 Cfr. Manuel Caballero, Maisanta: godo, derrotado y cuatrero, en “El Universal”, Caracas,
21-06-04, 1-6. Ver también Elias Pino Iturrieta, El Divino Bolívar. Ensayo sobre una
Religión Republicana. Catarata, Madrid, 2003, pp. 203 y ss.
56 Sobre los fines de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y, en general, sobre el nuevo
régimen agrario que ésta contiene (excepto por las modificaciones incluidas en la reforma de
mayo de 2005), ver Román José Duque Corredor, “Consideraciones Generales sobre el
Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario”, en Estudios de Derecho Civil.
Libro Homenaje a José Luis Aguilar Gorrondona, Vol. I, Caracas, TSJ, 2002, p. 411 y ss.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 359
tendrá por objeto la administración, redistribución de las tierras y la regularizaron
de la posesión de las mismas; también se crea el Instituto
Nacional de Desarrollo Rural (artículo 132), como instituto autónomo
adscrito al Ministerio del ramo, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, con las prerrogativas y los privilegios de la República, cuyo objeto
será contribuir con el desarrollo rural integral del sector agrícola en
materia de infraestructura, capacitación y extensión; y por último la
Corporación Venezolana Agraria (artículo 147), como instituto autónomo
adscrito al Ministerio del ramo, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, con las prerrogativas y los privilegios de la República, cuyo
propósito será el desarrollo, coordinación y supervisión de las actividades
empresariales del Estado para el desarrollo del sector agrario, por
lo que queda facultada para crear las empresas y demás entes de carácter
privado necesarios para el cabal cumplimiento de su objeto. Sobre
esta última institución dice la Exposición de Motivos de la mencionada
Ley (publicado con el texto del original Decreto con Fuerza de Ley de
2001): “Se asume, de esta manera, la Figura del holding, similar al caso
de Corporación Venezolana de Guayana”, con lo que se reafirma la
pretensión del Estado de intervenir como protagonista en la actividad
económica agraria.
Así las cosas, se amplía en forma considerable la burocracia en el
sector, con base en un optimismo en la actividad estatal en este sector
de la economía ajeno a los datos de la conciencia histórica de la Nación
pero imbuido del fundamentalismo democrático que profesa la
actual clase dirigente57, y se disminuye en mucho cuando no se elimina,
como se verá, la libre participación de los particulares (campesi­
57 “Un fundamental i sta es alguien que se base siempre en certezas, sean éstas científicas o
ideológicas, alguien que tiene una concepción cerrada del mundo, una perspectiva única de
convivencia, y al que alienta un impulso apostólico tendiente a difundir la verdad de que es
portador. Un fundamentalista, en sentido estricto, no puede ser un demócrata, y el
fundamentalismo democrático, como he sugerido, define una situación paradójica y contradictoria
en sí misma (...) El fundamentalista democrático pregona un ideal único y sustancial
de la propia democracia, una especie de democracia auténtica, pura e incorrupta, modelo de
perfección para cuantos quieran ser buenos ciudadanos”. Juan Luis Cebrián, El
Fundamentalismo Democrático, Taurus, Buenos Aires, 2004, pp. 115 y 116.

360 Luis Alfonso Herrera Orellana
nos, en forma individual o colectiva, empresarios pequeños, medianos
y grandes) en la actividad económica de explotación y aprovechamiento
de tierras con vocación agraria y la posibilidad de que éstos
lleguen a ser verdaderos propietarios de las tierras, no tanto por la
férrea sujeción de dicha actividad a las obligaciones y limitaciones
establecidas por las normas que están en la Ley de Tierras y en los
actos normativos dictados con base en él, en muchos casos necesarias
y justificadas de cara a los fines previstos en los artículos 306 y
307 constitucionales, sino por el excesivo dirigismo e intervencionismo
estatal, en la elaboración, desarrollo y explotación de las tierras
afectadas por la Ley de Tierras, en todas las etapas de dicho proceso
económico, así como por la perpetuación del extenso dominio privado
del Estado sobre tierras con vocación agraria, convertidas ahora por
obra del Ejecutivo Nacional en bienes del dominio público.
Vemos, pues, que el artículo 2 de la Ley de Tierras dispone la afectación
del uso de todas las tierras públicas y privadas con vocación para
la producción agroalimentaria; en tal sentido señala (i) que las tierras
pertenecientes al Instituto Nacional de Tierras y las tierras propiedad
de la República del dominio privado serán sometidas a un patrón de
parcelamiento atendiendo a factores indicados en la propia ley; (ii) que
las tierras baldías que se encuentran fuera de la jurisdicción de los Estados
y los Municipios (calificadas por la Constitución como del dominio
público) serán objeto de planes especiales de desarrollo socioeconómico,
dentro del esquema fijado por la misma Ley; (iii) que las tierras
baldías ubicadas en la jurisdicción de los Estados y los Municipios deberán
ser administradas por los entes correspondientes con pleno sometimiento
al régimen establecido en dicha Ley de Tierras y a fin de
garantizar, entre otros fines, la seguridad agroalimentaria de la población
asentada en las respectivas jurisdicciones, por lo que de incumplir
con tales obligaciones y cometidos, éstos serán asumidos por el Ejecutivo
Nacional; y (iv) que las tierras bajo régimen de propiedad privada
quedan sujetas al cumplimiento de la función social de la seguridad agroalimentaria,
por lo que deben someter su actividad, no ya a las limitaciones
u obligaciones establecidas en la Ley de Tierras, sino a los planes
de seguridad agroalimentaria establecidos por el Ejecutivo Nacional. En
todo caso, todas las tierras indicadas quedarán afectadas al desarrollo

E l r é g im e n j u r íd ic o d e l a s t i e r r a s c o n v o c a c i ó n a g r a r i a e n . 361
agrario conforme lo establecido en el artículo 20 de la Ley de Tierras, el
cual se analiza supra.
El artículo 7, uno de los modificados en la reforma de 2005, lejos de
acoger las críticas y recomendaciones hechas por especialistas en torno
a la definición del término “latifundio”58, limita la propiedad privada
al definir el latifundio, en términos aún más inciertos que los del Decreto
con Fuerza de Ley de 2001, como
(...) toda aquella tenencia de tierras ociosas o incultas, en extensiones
al promedio de ocupación de la región en la cual se encuentran
ubicadas, en el marco de un régimen contrario a la solidaridad social
(...) Se determinará la existencia de un latifundio, cuando señalada
su vocación de uso, así com o su extensión territorial, se
evidencie un rendimiento idóneo menor a 80%. El rendimiento idóneo
se calculará de acuerdo con los parámetros previstos en el
Título III de la presente Ley.
En definitiva, tal como ya ocurría con el Decreto con Fuerza de Ley de
2001, con base en el artículo 2 de la Ley de Tierras, las limitaciones a la
propiedad privada derivadas de este artículo 7 (intervenciones, expropiaciones,
etc.) se establecerán en actos sub-legales ya que la Ley es
excesivamente vaga en la determinación de lo que sea el latifundio,
siendo lo más preciso al respecto, lo señalado en el parágrafo primero
del artículo 105 del mismo texto legal.
Por su parte, el artículo 8 consagra una doble garantía, por un lado, la
incorporación al proceso productivo agrario mediante la estructuración
de fundos derivados de la adjudicación de tierras y la destinación por
parte del Estado de bienes inmuebles y muebles, incluidos los semovientes,
y por otro lado, la indivisibilidad y la inembargabilidad de toda unidad
de producción constituida de acuerdo con los términos de la Ley de
Tierras examinada. Esta última circunstancia es atenuada por el artículo
11, ya que esta norma, si bien excluye la posibilidad de imponer hipoteca
u otro gravamen sobre las tierras adjudicadas, permite la constitución
58 Cfr. Román José Duque Corredor, “Aportes para una Ley de Tierras”, en Derecho
Agrario. Instituciones, Tomo II, Op. Cit., pp. 83 y ss.

362 Luis Alfonso Herrera Orellana
de prendas sobre las cosechas obtenidas en dichas parcelas, dadas en
adjudicación por el Instituto Nacional de Tierras.
En el artículo 12 se consagra la adjudicación de las tierras con vocación
agraria propiedad del Instituto Nacional de Tierras como un derecho
subjetivo de toda persona apta para el trabajo agrario [el artículo 13
advierte que los beneficiarios de la Ley de Tierras son todos los venezolanos
que hayan optado por el trabajo rural, y especialmente la producción
agraria como oficio u ocupación principal, y el artículo 14 apunta
que son sujetos preferenciales de adjudicación, las ciudadanas que sean
cabeza de familia y que se comprometan a trabajar una parcela para la
manutención de su grupo familiar e incorporación al desarrollo de la
Nación], conforme a los casos y formas establecidos en la Ley de Tierras
bajo estudio; indica esta disposición que dicha adjudicación puede
ser permanente, que por medio de ella el Estado le otorga al campesino
el derecho de propiedad agraria, el cual le permite a éste usar, gozar y
percibir los frutos de la tierra agraria adjudicada, con todas las garantías
previstas en el artículo 15 eiusdem, y que el derecho de propiedad
agraria es transmisible mortis causa, como herencia a los sucesores
legales del adjudicatario, mas no puede ser objeto de enajenación alguna,
ni siquiera a través de traspasos sujetos a la autorización de la Administración
agraria, como los contemplados en la derogada Ley de
Reforma Agraria59.
59 Debe tenerse presente que la exposición de motivos del Decreto con Fuerza de Ley de
Tierras (aplicable a la interpretación de la Ley de 2005) establece lo siguiente: “Las tierras
propiedad del Estado o, previa expropiación, las tierras propiedad de particulares que se
encuentren improductivas, podrán ser otorgadas en Adjudicación a aquellos sujetos dedicados
a la actividad agraria rural que demuestren aptitud para transformarlas en fundos productivos.
La adjudicación de estas tierras otorgará a los beneficiarios el derecho de trabajar las
mismas y percibir sus frutos. Igualmente, el derecho otorgado mediante adjudicación es
transmisible a los sucesores del adjudicatario. Se trata, en este caso, de una propiedad sui
generis, no encuadrable dentro de las clásicas categorías del Derecho Civil. Así, mientras el
adjudicatario no goza del atributo de disposición de la tierra, no pudiendo enajenarla, tampoco
puede el Estado, mientras la misma sea productiva, revocar la adjudicación”. Ver Gaceta
Oficial N° 37.323, del 13.11.01.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n . 363
No obstante lo que históricamente ha representado el conuco en la historia
agraria de Venezuela60, y que existe una marcada tendencia comunitaria
o colectivista en la Ley de Tierras que propende a la explotación
de las tierras agrarias a través de fundos y otras formas colectivas61, el
artículo 19 lo reconoce como fuente histórica de la biodiversidad agraria,
y establece la obligación del Ejecutivo Nacional de promover en las
áreas desarrolladas por conuqueros la investigación y la difusión de las
“técnicas ancestrales de cultivo, el control ecológico de las plagas, las
técnicas de preservación de los suelos y la conservación de los germo-
plasmas en general”; asimismo, el artículo 20 garantiza a los conuqueros
la permanencia en las tierras por ellos cultivadas y un derecho
preferente en la adjudicación de dichas tierras, tal y como el artículo 18
lo contempla para los arrendatarios, medianeros y pisatarios que cultiven
pequeños lotes en tierras privadas denunciadas o señaladas como
ociosas o incultas, quienes tienen derecho a permanecer en dichas tierras
durante la intervención de las mismas o durante el procedimiento
de expropiación por parte del Instituto Nacional de Tierras.
Otra de las novedades de la reforma de 2005, es que se suprimió lo
establecido en el artículo 21 del Decreto con Fuerza de Ley de 2001,
por el que se delegaba en actos del Ejecutivo Nacional la determinación
de las tierras afectadas al uso agrario, en los que se establecerían las
poligonales rurales regionales, de cuyo enlace resultaría la poligonal rural
nacional, con lo cual, una vez más, se permitiría la eventual afectación
de la propiedad a través de actos de rango sub-legal62. Sin perjuicio
de lo criticable que fuera esta técnica de afectación de la propiedad,
esas poligonales rurales constituían una limitación a las potestades administrativas
del Instituto Nacional de Tierras, que sólo podía actuar
60 Cfr. Rómulo Betancourt, Venezuela Política y Petróleo..., p. 422 y 423.
61 Sobre esta tendencia colectivista, consúltese el trabajo de Raúl Mora Nava, Reflexiones
sobre el Carácter Populista en el Manejo de las Tierras y del Sector Agrario Venezolano,
inédito, Caracas, 2003, pp. 13 y ss.
62 Sobre las poligonales rurales, véase Román José Duque Corredor, “La afectación de tierras
privadas según el Decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario”, en Ensayos de
Derecho Administrativo. Libro Homenaje a Nectario Andrade Labarca, Vol. I, Caracas,
TSJ, 2004, pp. 523 y ss.

364 Luis Alfonso Herrera Orellana
sobre las tierras incluidas dentro de las poligonales; con la eliminación
de éstas, el referido Instituto puede afectar cualquier tierra ubicada en
el territorio nacional (esté ubicada en zona rural o urbana, según el artículo
119, numerales 3 y 11, de la ley de Tierras), que haya sido calificada
por él previamente como de vocación agraria, si estima que está
improductiva o constituye un latifundio. En los artículos 35 al 40 de la
Ley de Tierras, se regula todo lo concerniente al procedimiento de declaratoria
de tierras ociosas o incultas por parte del Instituto Nacional
de Tierras, en el cual, a diferencia de lo contemplado en el artículo 39
del Decreto con Fuerza de Ley de 2001, ya no puede ese ente de la
Administración declarar in limine la intervención preventiva de las tierras
de que se trate, conforme lo dispuesto en el artículo 85 del actual
texto legal63. Por el contrario, es posible, si es declarado el carácter
ocioso o inculto de las tierras evaluadas, que el procedimiento culmine
en la intervención definitiva del inmueble o en su expropiación por parte
del referido instituto autónomo.
Asimismo, en el artículo 41 se establece una obligación en cabeza de los
propietarios de tierras en producción -en cualquier parte del territorio,
pues se eliminaron las poligonales rurales-, a saber, la obtención de la
certificación de finca productiva expedida por el Instituto Nacional de
Tierras (el trámite para ello está regulado por los artículos 42 al 48),
mientras que en el artículo 49 se crea una obligación en cabeza de los
propietarios de tierras rurales ociosas o incultas, esto es, la obtención
de un certificado de finca mejorable, expedida por el mismo ente, por el
que se comprometen a efectuar un mejoramiento y adaptación de su
propiedad durante un término perentorio de dos (2) años (el trámite
63 El artículo 89 del Decreto con Fuerza de Ley de 2001, antecedente el vigente artículo 85, fue
anulado por la Sala Constitucional en sentencia N° 2855, del 20-11-02, de modo que el
Instituto Nacional de Tierras no debería aplicar dicha norma y sujetar su actuación a lo
decidido en esta sentencia. En todo caso, el desacato a la sentencia de la Sala comenzó antes
de mayo de 2005, pues luego de la sentencia N° 2855, se usó para declarar a tierras agrarias
como ociosas o incultas, así como para su intervención, lo previsto en el Decreto N° 2.292,
del 04-02-03, el cual, como se explica infra, revivió con mayor discrecionalidad lo previsto en
el anulado artículo 89 del Decreto con Fuerza de Ley de 2001, ratificado hoy en el artículo 85
de la Ley de Tierras.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n . 365
para ello se encuentra en los artículos 50 al 56). En caso de incumplimiento,
procede la declaratoria de tierra ociosa o inculta y la imposición
del tributo sobre esta clase de tierras64, pero el cumplimiento de las
mismas obligaciones no elimina la posibilidad de expropiación por parte
del Instituto Nacional de Tierras (artículos 57 y 58).
A los procedimientos antes señalados (declaratoria de tierras ociosas
o incultas, certificación de finca productiva y certificación de finca
mejorable), le siguen el procedimiento de adjudicación de tierras, de
expropiación de tierras y de rescate de tierras, este último declarado
parcialmente inconstitucional por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia65, pero reeditado, con el silencio de esa Sala, por
la Ley de Tierras de 2005. En cuanto a la adjudicación de tierras,
regulado por los artículos 59 al 67 de la Ley de Tierras, éste sustituye
al procedimiento de la Ley de Reforma Agraria dirigido a la entrega
en dotación de tierras agrarias, y si bien establece con precisión los
requisitos que el interesado debe consignar con su solicitud, los elementos
con que el Instituto Nacional de Tierras debe conformar el
expediente administrativo, el tiempo (30 días) en que éste debe decidir
si otorga o no la adjudicación provisional de las tierras y un derecho
preferente de los usufructuarios de un fundo estructurado a recibir,
luego de tres (3) años de eficiencia productiva, un título de adjudicación
permanente, no menos cierto es que reedita y agrava aspectos de
la legislación derogada, ya que, por un lado, de proceder la adjudicación
solicitada por un potencial beneficiario de la Ley de Tierras, esa
adjudicación, conforme lo establecido en el ‘acta de transferencia’,
será provisional, por un lapso de tres (3) años, tiempo en el cual el
beneficiario debe mantener la eficiencia productiva sobre la misma,
64 Una propuesta para la aplicación de este tributo en nuestro país, que pudiera resultar
más efectivo y menos arbitrario que las intervenciones selectivas de fincas y hatos, puede
verse en Rafael José Romero Pirela, Propuesta para la introducción del Impuesto Predial
Rural en Venezuela, Revista de Derecho N° 18, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas,
2005, pp. 235 y ss.
65 Una revisión general y crítica de estos procedimientos en Román José Duque Corredor,
“La afectación de tierras privadas según el Decreto...”, en Op. Cit., pp. 536 y ss. Véase nota
el pie N° 63.

366 Luis Alfonso Herrera Orellana
so pena de que le sea revocada la adjudicación por el Instituto Nacional
de Tierras (las dotaciones eran permanentes desde el inicio); y por
otro lado, el título de adjudicación permanente que otorga el Instituto
Nacional de Tierras luego de transcurridos los tres (3) años de eficiencia
productiva, se define como un acto administrativo por el cual
se transfiere sólo la ‘posesión legítim a’66 de las tierras productivas
ocupadas y trabajadas por el adjudicatario, así como el derecho a transferir
por herencia el goce y disfrute de dicha posesión.
A este derecho es el que la exposición de motivos del Decreto con
Fuerza de Ley de 2001 denominó derecho de propiedad sui generis, ya
que sobre él no puede realizar el Adjudicatario o poseedor legítimo ninguna
negociación con terceros sin autorización del Instituto Agrario
Nacional, en tanto que los derechos emanados del título de adjudicación
permanente no pueden ser enajenados bajo ninguna forma, tampoco este
título puede ser inscrito en ningún Registro subalterno, y el mismo puede
ser revocado en cualquier momento por el Instituto Nacional de Tierras,
cuando el adjudicatario no haya cumplido con el compromiso de
trabajo de la tierra. En tal sentido, al establecer mayor dificultad para la
adjudicación permanente de la tierra, reducir el derecho del adjudicatario
o grupo de ellos al de un simple poseedor legítimo, sin posibilidad de
registrar a su nombre la parcela adjudicada por el Estado o de enajenar
en alguna forma dicho inmueble, y al consagrar de nuevo la potestad de
la Administración de revocar el acto de adjudicación de la tierra, sin
intervención de la autoridad judicial y sin indemnización de ser ella procedente,
se mantiene, acaso con mayor intensidad, el régimen provisional
e inestable de la tenencia de tierras con vocación agraria, donde el
Estado conserva su dominio privado sobre todas las tierras dadas en
adjudicación, que lo mantiene como el mayor latifundista -usualmente
66 A sí las cosas, para determinar los atributos de este precario derecho, además de las
normas respectivas de la Ley de Tierras, habrá que examinar el Código Civil en lo referido
a la posesión legítima, con exclusión de la usucapión y de cualquier otra posibilidad de
adquisición, debido, como se verá, al carácter demanial que se ha dado a las tierras adjudicadas.
Véase al respecto, José Luis Aguilar Gorrondona, Op. Cit., pp. 135 y ss. y Román
J. Duque Corredor, Curso sobre juicios de la Posesión y Propiedad, El Guay, Caracas,
2001, pp. 87 y ss.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 367
improductivo- del país67, y los habitantes de las zonas rurales se mantienen
impedidos de alcanzar el estatus de propietarios, y de desarrollar
libremente las actividades económicas de su preferencia.
En cuanto a la expropiación de tierras con vocación agraria, el artículo
68 dispone (a diferencia de lo indicado en el artículo 71 del Decreto con
Fuerza de Ley) que se declaran la utilidad pública o interés social “las
tierras con vocación de uso agrario” (antes sólo eran afectadas por la
declaratoria, “las tierras aptas para la producción agraria que se encuentren
dentro de la poligonal rural establecida en el artículo 21” del
Decreto con Fuerza de Ley), y que dichas tierras quedan sujetas al
cumplimiento de los planes de seguridad agroalimentaria de la población.
Una importante modificación del Decreto con Fuerza de Ley de
2001 por la reforma de 2005, se aprecia en la supresión del artículo 74
de dicho Decreto, el cual señalaba que serían inexpropiables los fundos
que no excedieran de cien hectáreas en tierras de primera clase o sus
equivalencias en tierras de otras calidades, y de cinco mil hectáreas en
tierras de sexta o séptima clase o sus equivalencias, según lo desarrollado
por el Reglamento; con esa supresión, se eliminó una de las pocas
garantías de la propiedad privada del nuevo régimen agrario, que mejoraba
la situación frente a lo que ocurría bajo la vigencia de la Ley de
Reforma Agraria, pues se estaba ante una garantía que no admitía ex­
67 Para el Ejecutivo Nacional, autor del Decreto con Fuerza de Ley de 2001, la importancia
que las tierras con vocación agraria tienen para la seguridad agroalimentaria y el desarrollo
económico y social de la Nación, exige que éstas sean siempre administradas, controladas,
supervisadas y susceptibles en cualquier momento de rescate -y eventualmente de expropiación-
por el Estado, con lo cual la desconfianza hacia la capacidad y virtudes de los
particulares que integran la sociedad rural en Venezuela y la confianza excesiva en las
bondades de los funcionarios públicos (es un eufemismo decir que en el Estado, pues éste
es una construcción teórica) y su compromiso con ‘el bien y la justicia social’ mediante el
uso de un discurso belicista y populista, han marcado una vez más en la historia de nuestro
país las políticas públicas dirigidas a normar las relaciones entre el Estado y los ciudadanos
en un sector tan significativo para los venezolanos como el agrario, cuyos problemas, como
se indicó en la Introducción, vienen desde la Colonia. Al respecto, véanse las declaraciones
del Presidente del INTI, en las que afirmó que “el suelo es del Estado venezolano”, en “El
Nacional”, 19-12-05, A/19.

368 Luis Alfonso Herrera Orellana
cepción68. Por otro lado, el artículo 69 eiusdem declara de utilidad pública
e interés social la eliminación del latifundio, por lo que el Instituto
Nacional de Tierras queda facultado para expropiar aquellas tierras que
fueren necesarias para lograr la ordenacióiTsustentable de las tierras
con vocación agraria para asegurar su potencial agroalimentario; en tal
sentido, puede considerarse que toda extensión de tierra privada que
pueda calificarse como latifundio en los oscuróslérminos del artículo 7
de la Ley de Tierras, es susceptible de expropiación, con independencia
de si es productiva o no, si ello es necesario para lograr la ordenación
sustentable de dichas tierras. En cuanto al procedimiento aplicable, el
mismo se halla en los artículos 70 al 81, y en caso de vacío se debe
aplicar lo previsto en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad
Pública o Interés General69.
Resta por examinar el que, hasta ahora, ha sido el más controversial y
debatido de los procedimientos administrativos contenidos en el Decreto-Ley
examinado, y que, en alguna medida, es una respuesta a la concentración
en manos del Estado, bajo un régimen de dominio privado
-ahora de dominio público, como se verá-, de una considerable porción
de tierras con vocación agraria. Según el artículo 82, el procedimiento
de rescate de tierras puede iniciarse^? oficio o a instancia de parte
interesada, por el Instituto Nacional de Tierras, al que se le reconoce el
derecho de rescatar las tierras de su propiedad o que estén abajo su
disposición que se encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente, sin perjuicio
de los derechos que reconocen los artículos 17, 18 y 20 del mismo
texto legal. En el artículo 84 se establece una garantía relativa a favor
de quienes ocupen tierras que se hallen en condiciones óptimas de pro­
68 Román José Duque Corredor opina en contrario: “Al respecto, en mi criterio, por la
sujeción de toda tierra privada al cumplimiento de la función social agroalimentaria de la
Nación, es decir, su sometimiento a las necesidades de producción de rubros alimentarios de
acuerdo con los planes de seguridad agroalimentaria establecidos por el Ejecutivo Nacional
(...) tal inexpropiabilidad -la del artículo 7 4 - es relativa”. Véase “La afectación de tierras
privadas según el Decreto (...)”, en Op. Cit., p. 536.
69 Sobre los supuestos para que proceda la expropiación, véase Román José Duque Corredor,
ibídem, pp. 537 y 538. En cuanto a la expropiación en general, ver Alian R. Brewer-Carías y
otros, Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Interés Social, EJV, Caracas,
2003, pp. 123 y ss.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n . 369
ducción con fines agrarios, que se adecúen a los planes establecidos por
el Ejecutivo Nacional y que no excedan en dos-(2) unidades del patrón
de parcelamiento establecido en la zona por el Instituto Nacional de
Tierras, dado que la misma norma advierte que estas tierras, si circunstancias
excepcionales de interés social o utilidad pública así lo exijan,
podrán ser también objeto del procedimiento de rescate.
Al margen de otros aspectos del procedimiento examinado70, es menester
señalar que los originales los artículos 89 y 90 del Decreto con
Fuerza de Ley de 2001, que autorizaban al Instituto Nacional de Tierras
a, una vez iniciado el rescate, intervenir las tierras presuntamente
de su propiedad, que se hallasen ocupadas ilegal o ilícitamente, a dictar
una serie de medidas ‘preventivas’ dirigidas a hacer cesar la situación
irregular detectada (entre otras, decidir si se ocupa con grupos
de campesinos de manera colectiva con el fin de establecer cultivos
temporales con prohibición de construir bienhechurías permanentes
mientras se decide el rescate) y a desconocer el reclamo de indemnización
de los ocupantes ilegales o ilícitos por concepto de bienhechurías
o frutos establecidos en las tierras sujetas a rescate, fueron
declarados inconstitucionales por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en fallo N° 2855, del 20-01-02, con base -entre
otras- en las razones siguientes:
D e la in c o n stitu c io n a lid a d d e l a rtíc u lo 89:
(...om issis...)
Sin embargo, también es de indicar que los procedimientos administrativos
ablatorios, aquellos que tienen por objeto disminuir la esfera
jurídica de los administrados mediante la restricción de un derecho,
deben estar dotados de mayores garantías para aquéllos, de forma
tal que la potestad administrativa sea ejercida de manera congruente
70 Cuyas características son examinadas en Román José Duque Corredor, “La afectación de
tierras privadas según el Decreto...”, en Op. Cit., pp. 564 y ss., y de manera crítica, en su
aplicación por parte del INTI, en Luis Alfonso Herrera Orellana, Tierras baldías y propiedad
privada sobre tierras agrarias: sobre los límites de la potestad de rescate del
Instituto Nacional de Tierras, de próxima publicación, trabajos a los que se remite al
lector interesado.

370 Luis Alfonso Herrera Orellana
y adecuada a los fines propuestos por el ordenamiento, garantizándose
así el apego a la ley de la actuación administrativa.
Es así como el test de constitucionalidad de una norma que disponga
la posibilidad de que la Administración instaure un procedimiento
ablatorio es más estricto, pues con ella se están restringiendo, de
manera directa, derechos subjetivos afectándose enormemente la situación
jurídica del administrado. En tal sentido, se observa que si
bien el título al cual pertenece la norma en referencia trata del rescate
de las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras, el artículo
89 trata de la intervención de esas tierras, rubricadas como ociosas o
incultas, de manera preventiva, para hacer cesar esa situación, esto
es, el carácter ocioso o inculto.
Como puede desprenderse, la finalidad de la intervención previa no
guarda correspondencia con la instauración del procedimiento ablatorio,
esto es, la necesidad de recuperación de las tierras propiedad
del Instituto Nacional de Tierras ocupadas ilegal o ilícitamente, inexis-
tiendo la debida adecuación a los hechos de esa potestad otorgada a
la Administración, ya que, en todo caso, esa será una medida que
corresponde con la necesidad de solventar el carácter ocioso o inculto
de la tierra y no con la ocupación ilegal o ilícita de la misma, por
lo cual, ante esa situación, y no existiendo tampoco una proporcionalidad
entre la intervención instituida por el artículo y el carácter
ocioso o inculto de la tierra, pues una vez finalizado el procedimiento
administrativo correspondiente, la Administración, por el principio
de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, podrá
entrar en posesión directa del bien, lo cual no justifica una intervención
momentánea, esta Sala declara la inconstitucionalidad de la norma
en referencia porque transgrede el derecho constitucional a la
propiedad, dado que no es posible una interpretación que la adecúe
al ordenamiento constitucional. Así se decide.
De la inconstitucionalidad del artículo 90:
(...omissis...)
El artículo 90, en definitiva, no se corresponde con la idea sustancial
de la Constitución y de la ley misma, pues pretende desconocer la
existencia de la propiedad y la utilidad social que dentro del ámbito
agrario cumple, con lo cual, de admitirse la tesis que propugna el
indicado artículo, se estaría atentando no sólo contra el derecho a la
propiedad estatuido en el artículo 115 de la Constitución, sino contra

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n . 371
todo aquello que ha inspirado durante décadas el Estado Social y de
Derecho recogido tanto en el texto constitucional vigente como en la
Constitución de 1961.
No reconocer la propiedad de los bienes que existan sobre las tierras
del indicado Instituto Nacional de Tierras, atenta contra el derecho a
la propiedad, y hace que el Instituto incurra en un enriquecimiento
sin causa, pues se subvierte la idea de accesión inmobiliaria en sentido
vertical, que acarrea la inconstitucionalidad de la norma.
El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente limitable,
dado su utilidad social, pero dicha limitación no puede suponer un
desconocimiento del derecho, por su rango constitucional, una absorción
de las facultades del propietario al extremo que llegue a eliminarlo,
pues de ese modo no se estaría garantizando esa protección
que la Constitución le otorga. De tal manera que, siendo que con la
norma en referencia se desconoce de manera absoluta el derecho a la
propiedad sobre las bienhechurías realizadas por los ocupantes de
las tierras del Instituto Nacional de Tierras, esta Sala declara la nulidad
del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario. Así se decide”71.
No obstante las consideraciones hechas por la referida Sala en la decisión
parcialmente citada en cuanto a las garantías administrativas
que el Instituto Nacional de Tierras debía respetar a todos los particulares
interesados al momento de rescatar tierras de su propiedad y de
autorizar a grupos de ciudadanos dedicados al trabajo rural a ocuparlas
en forma temporal, tal decisión de la Sala Constitucional ha sido
explícitamente desacatada tanto por el Poder Ejecutivo Nacional, como
por el Poder Legislativo Nacional. En primer lugar, y luego de dictada
la sentencia parcialmente citada, el Presidente de la República dictó
el Decreto N° 2.292, el 4 de febrero de 2003, en cuyo artículo Io,
además de establecer la obligación de una serie de entes públicos de
enajenar al Instituto Nacional de Tierras todas las tierras con vocación
agraria bajo su propiedad no requeridas para el cumplimiento de
71 En el dispositivo del fallo se declaró la nulidad por inconstitucionalidad de las normas
contenidas en los artículos 89 y 90 del Decreto-Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Véase el
fallo íntegro en www.tsj.gov.ve

372 Luis Alfonso Herrera Orellana
sus fines, se creó una modalidad distinta a las adjudicaciones previstas
en los artículos anulados del Decreto con Fuerza de Ley de 2001,
para colocar a los beneficiarios del texto legislativo en posesión de las
tierras con vocación agraria propiedad del Instituto Nacional de Tierras,
denominadas ‘cartas agrarias’, destinadas únicamente a certificar
la ocupación de aquellas agrupaciones campesinas -no contempla
ocupaciones particulares- que manifiesten su voluntad de organizarse
con fines productivos y proceder en forma inmediata al cultivo y aprovechamiento
de dichas tierras.
Tan delicado como lo anterior, fue la reedición en el artículo 5 del Decreto
2.292, -pero con mucha mayor discrecionalidad- del anulado por
inconstitucional artículo 89 del Decreto con Fuerza de Ley de 2001, el
cual ordena al Instituto Nacional de Tierras adoptar, en forma inmediata,
todas las medidas que estime necesarias para la transformación de
las tierras objeto en unidades económicas productivas y a fomentar y
permitir la participación de las comunidades organizadas de campesinos
en el cultivo de las tierras de su propiedad y de la República “mientras
se realizan los trámites tendientes a determinar la procedencia de la
adjudicación permanente de las tierras ocupadas”, por cuanto esta disposición
de rango sub-legal desacató el pronunciamiento de la jurisdicción
constitucional en materia de protección de derechos constitucionales,
y fue interpretada y aplicada por las autoridades de la Administración
agraria, antes de la reforma de mayo de 2005, como una vía jurídica
para proceder a intervenir, ocupar y rescatar tierras con vocación agraria,
como se realizaban tales actividades antes de la declaratoria de nulidad
del artículo 89 del Decreto con Fuerza de Ley de 200172.
12 Sobre la inconstitucionalidad de las cartas agrarias y del procedimiento establecido en el
artículo 5 del Decreto N° 2.292, véase Román José Duque Corredor “La afectación de tierras
privadas según el Decreto...”, en Op. Cit., pp. 569 y ss. Sobre la problemática deriva de su
otorgamiento, se indicó en la prensa nacional lo siguiente: “Ante las dificultades para ordenar
la tenencia de la tierra, el Gobierno ideó la entrega de cartas agrarias, especie de documentos
que aunque no es un título de propiedad de los predios agrícolas, sirve de aval a los campesinos
que ocupan zonas propiedad del Estado”. Sobre los conflictos desatados por la aplicación
de este Decreto y en general por el Decreto-Ley, como la contradictoria proporción
existente entre el estímulo a la producción nacional y las importaciones de rubros agrarios, ver
Katiuska Hernández, Revolución agraria chavista aumentó importaciones y estimuló
invasiones, en “El Nacional”, 06.09.04, Caracas, A /14.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n .. 373
En segundo lugar, y por si fuera poco el manifiesto desacato en que
incurrió el Ejecutivo con el Decreto N° 2.292, la Asamblea Nacional, al
sancionar la reforma parcial del Decreto con Fuerza de Ley de 2001, en
mayo de 2005, reprodujo en los artículos 85 y 86 de la vigente Ley, casi
en forma exacta, el contenido de los dos artículos anulados por la Sala
Constitucional, por ser violatorios del derecho a la defensa y del derecho
a la propiedad privada de los particulares. En efecto, si bien estableció
correctamente, tal y como lo ordenó esa Sala, el trámite que debía
seguirse para la notificación de los afectados por el procedimiento (notificación
personal primero y luego por boleta), restituyó la potestad
cautelar -ahora más amplia, pues sigue la modalidad “abierta” instaurada
en el Decreto N° 2.292- del Instituto Nacional de Tierras, de adoptar
medidas cautelares de grave incidencia sobre la propiedad privada
desde el inicio del trámite, y ratificó la posibilidad de ese ente y de los
Tribunales, de desconocer los derechos de indemnización por las bienhechurías
de los ocupantes que se consideren -en sede administrativa-
ilegales, con lo cual persiste en la actualidad la vulneración en el ámbito
agrario del derecho a la propiedad sobre tierras agrarias, ahora con la
incomprensible aquiescencia de la Sala Constitucional, que a instancia
de parte, o incluso de oficio, debería ratificar su pronunciamiento.
Sin duda, la incertidumbre que existe sobre la propiedad -pública o privada-
de muchas extensiones de tierras con vocación agraria y la paulatina
concentración en manos del Estado de buena parte de las mismas,
sea por no haberse dado en dotación con base en la derogada Ley de
Reforma Agraria, sea porque se adjudicaron pero sin el título correspondiente
que certificara dicha transferencia bajo la vigencia de la legislación
de 1960, o sea porque sencillamente fueron revocadas las
adjudicaciones dadas, son parte de las causas que hacen posible la existencia
de un Decreto como el comentado y de una reforma inconstitucional
como la sancionada en mayo de 2005, que lejos de brindar una
solución permanente y ajustada a Derecho, aumenta la conflictividad y
la inseguridad jurídica en el sector agrario venezolano, al crear un nue­

374 Luis Alfonso Herrera Orellana
vo status transitorio y precario en el uso y aprovechamiento de las tierras
agrarias bajo régimen de dominio privado73.
Mención aparte merece -por lo inconstitucional y manifiestamente contraria
a los fines del desarrollo agrario en Venezuela que es- la declaratoria
de bienes del dominio público que hace el artículo 95 de la Ley de
Tierras respecto de todas las tierras propiedad de la República, los Estados,
los Municipios y demás entidades, órganos y entes de la Administración
Pública descentralizados funcionalmente, y de la consecuente
declaratoria de imprescriptibilidad que hace de los mismos, dado que
esta disposición, al convertir a todos los inmuebles con vocación agraria
-y también a las demás tierras públicas no agrarias, pues la norma no
limita sus efectos a aquella clase- que eran propiedad del Estado (en
todos sus entes y niveles político-territoriales) y que se encontraban
bajo un régimen de dominio privado, según se ha sostenido a lo largo de
este trabajo, en bienes excluidos del comercio y sujetos al régimen exorbitante
de derecho público que se aplica a esta categoría de bienes de
propiedad pública, no sólo hace imposible la eliminación definitiva del
latifundio -dado que el Estado pasa a ser propietario exclusivo y a perpetuidad
de una considerable porción de las tierras agrarias en Venezuela,
constituida por las tierras bajo dominio privado más todas aquellas
que lleguen a ser expropiadas-, sino que también impide llegar a convertir
a los campesinos y demás productores agropecuarios en propietarios
de la tierra, pues, como se indicó supra, los bienes del dominio
73 En dos casos, la Sala Constitucional ha conocido de solicitudes de amparo contra el otorgamiento
de cartas agrarias, con base en el procedimiento previsto en el artículo 5 del Decreto
2.292. En sus sentencias números 3052, del 04-11-03, caso: Agropecuaria Doble R.C.A. y
Agropecuaria Peñitas C.A., y 456, del 25.03.04, caso: Alvaro Rodríguez Sigala, la Sala
consideró vulnerado el derecho al debido procedimiento administrativo por actuaciones del
Instituto Nacional de Tierras calificadas como vías de hecho, en las que no se había respetado
el derecho a la defensa de los particulares afectados por la acción de dicho ente. Igualmente se
aclaró que el ejercicio de la potestad de autotutela no puede suponer menoscabo de los
derechos humanos protegidos por la Constitución vigente. Véase también el fallo de esa Sala
N° 404, del 05.04.04, caso: Agropecuaria Villa del Carmen, C.A., en la que también se
determinó la violación de ese derecho constitucional. En: www.tsj.gov.ve Sobre los problemas
jurídicos derivados de los procedimientos de rescate de tierras, véase Luis A. Herrera Orellana,
“Tierras baldías y propiedad privada de las tierras agrarias: sobre los límites de la potestad de
rescate del Instituto Nacional de Tierras”, en Revista de Derecho N° 21, TSJ, Caracas, 2006.

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público no son susceptibles de apropiación por ningún sujeto de derecho,
siendo tal imposibilidad contraria a lo establecido en el artículo 307
de la actual Constitución. Al mismo tiempo, este exceso del legislador
nacional pone de manifiesto que, a diferencia de lo pretendido con la
Ley de Reforma Agraria, la transformación del sector agrario en Venezuela
que se impulsa en la actualidad no se funda en la propiedad privada
agraria como base para lograr los fines planteados, ni si quiera en la
propiedad antigua dotacional o en alguna similar, sino en la propiedad
pública -sometida a un régimen de dominio público- respecto de la cual
los particulares sólo pueden aspirar a ser poseedores legítimos, si y sólo
si obtienen la adjudicación permanente de la porción de tierra respectiva,
que siempre será propiedad del Instituto Nacional de Tierras74.
Al respecto se ha señalado:
(...) como puede observarse, el mencionado Decreto parte del error
de que todas las tierras antes citadas -en el artículo 9 5 - eran del
dominio público e imprescriptibles y que por ello conservan estas
condiciones (...) No es cierto, pues, que todas las tierras del Estado
eran antes del dominio público, de modo que es un error declarar,
como se hace en el artículo 99 en comentarios, que, por tanto, conservan
y seguirán siendo del dominio público. En efecto no lo eran ni
son todas, sino únicamente las declaradas así legalmente como del
dominio público terrestre y marítimo y los suelos de los otros espacios
declarados constitucionalmente como tales. Por otro lado, es
una contradicción declarar todas las tierras de las entidades del Estado
como del dominio público, lo que las hace inalienables, y permitir,
a su vez, por ejemplo, que el Instituto Nacional de Tierras efectúe
asignaciones de usufructo sobre sus tierras (...)75.
74 Sobre el a todas luces fracasado príceso de “privatización" de las tierras agrarias en
Venezuela, ahora por completo clausurado por la iliberal legislación de tierras en vigor, véase
el libro de Olivier Delahaye, La Privatización de la Tierra Agrícola en Venezuela desde
Cristóbal Colón: La Titulación (1493-2001), Fondo Editorial Trópicos, Caracas, 2003.
75 Román J. Duque Corredor, “La afectación de tierras privadas según el Decreto...”, en Op.
Cit., pp. 562 y ss. Sobre la prescriptibilidad de las tierras baldías con vocación agraria antes
de la vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de 2001, véase José Melich Orsini, La Propiedad
y la Utilización Privada de las Playas, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas
y Sociales, Caracas, 1986, pp. 48 y ss. También, véase sobre este punto lo expuesto en el
trabajo antes aludido, Luis A. Herrera Orellana, “Tierras baldías y propiedad privada en
tierras agrarias.. Op. Cit.

376 Luis Alfonso Herrera Orellana
Finalmente, tanto la afectación de las tierras baldías con vocación agraria
que se hallen en jurisdicción de los Estados por el artículo 2, numeral
4, de la Ley de Tierras, como su conversión en bienes del dominio
público estadal por disposición de la norma contenida en el artículo 95
eiusdem, si bien pudieran considerarse ajustadas a lo previsto en el
artículo 156, numeral 16, de la Constitución y en la Disposición Transitoria
Decimoprimera de dicho Texto Fundamental, conforme a los
cuales el régimen de las tierras baldías corresponde al Poder Nacional,
al igual que su administración -conforme a la legislación vigente-
hasta que sea dictada la nueva ley nacional en la materia, parecieran
al mismo tiempo entrar en colisión directa con lo contemplado en el
artículo 164, numeral 5, de la Carta Magna, el cual consagra como
competencia exclusiva de los Estados la administración de las tierras
baldías que estén en su jurisdicción. Pareciera que lo conforme a la
Constitución, era que el Poder Nacional -la Asamblea Nacional o el
Presidente habilitado para ello- dictara una ley de base sobre tierras
baldías contentiva de principios, reglas y órganos de coordinación comunes
a todas las entidades federales, que derogara en forma parcial
la Ley de Tierras Baldías y Ejidos y estableciera un nuevo régimen
general y no reglamentario de dichas tierras, a ser ejecutado por los
Estados a través de sus respectivas leyes de desarrollo, de acuerdo
con lo preceptuado por el artículo 165 constitucional76.
Si bien la Ley de Tierras que se examina, por tratar la materia agraria,
podía contener normas marco en materia de tierras baldías estadales con
vocación agraria, que hicieran posible coordinar la acción de los Estados
con el Instituto Nacional de Tierras para lograr la destinación de éstas a
los fines señalados en el artículo 1° de la referida Ley de Tierras, no podía
incluir normas que establecieran una relación de jerarquía entre la República
y los Estados, ni tampoco una norma como la contenida en el co­
76 Sobre las leyes de base y leyes de desarrollo, véase, entre otros trabajos, Eduardo García
De Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I,
Civitas, Madrid, pp. 288 y ss. También nuestro trabajo “Autonomía y Competencias Concurrentes
en la Federación Descentralizada Venezolana” (especial referencia a las leyes de
base y a las leyes de desarrollo), en Revista de Derecho N° 18, Tribunal Supremo de
Justicia, Caracas, 2005, pp. 21 y ss.

E l r é g im e n ju r íd ic o d e l a s t ie r r a s c o n v o c a c ió n a g r a r ia e n . 377
mentado artículo 95, pues la misma es a tal punto reglamentaria, que al
convertir las tierras baldías estadales en bienes del dominio público excluye
toda posibilidad de administración o disposición autónoma por los Estados
de las tierras baldías con vocación agraria que estén en su jurisdicción
con el fin de lograr el desarrollo agrario de las mismas, lo cual es contrario
a lo previsto en los artículos 164, numeral 5,306 y 307 de la Constitución
de 1999, que permiten a los Estados que tengan en su jurisdicción
tierras con vocación agraria participar con autonomía en el desarrollo
integral de la población rural del país.
Conclusiones
1. Los bienes del dominio público tienen como característica básica su
incomerciabilidad, que les impide ingresar al tráfico comercial típico de
la propiedad privada, para su existencia es menester que una norma,
constitucional o legal, en forma expresa califique a determinados bienes
con esa denominación o autorice a una órgano, en supuestos específicos,
hacerlo, con base en una razón clara y específica, vinculada con
una utilidad pública o un interés social previamente considerado por la
autoridad competente. Los bienes del dominio privado son todos aquellos
que pertenecen a los entes públicos, territoriales y descentralizados
en sentido funcional, que están sometidos preponderantemente a un régimen
de derecho privado o común (sin perjuicio de las normas administrativas
que regulan su conservación y eventual enajenación), por no
estar afectados, al menos en forma directa e inmediata, a brindar una
utilidad pública o a satisfacer un interés social, ni ser tampoco de uso
público, esto es, de aprovechamiento por todas las personas para la
obtención de provechos particulares. La afectación de bienes por causa
de utilidad pública es una técnica que consiste en vincular ciertos bienes
o determinadas categorías de bienes a una finalidad calificada por las
normas jurídicas como de utilidad pública o interés social.
2. La Ley de Reforma Agraria de 1960 fue la primera legislación nacional
que se logró promulgar con el propósito de transformar la estructura
agraria en Venezuela, mediante la erradicación del latifundio
y el establecimiento de un sistema de distribución de tierras aptas para
la explotación agraria (agricultura y ganadería). Para lograr tales ob­

378 Luis Alfonso Herrera Orellana
jetivos, la referida legislación, con pleno respeto a la propiedad privada,
estableció una afectación general de todas las tierras, públicas y
privadas, con vocación agraria a los fines de la reforma, lo cual im plicó
la sujeción de la tierras privadas a un conjunto de obligaciones
derivadas del interés social existente en el desarrollo productivo de
dichos bienes, de un lado, y la progresiva transferencia al Instituto
Agrario Nacional de todas las tierras del dominio privado de los diferentes
niveles político territoriales77, para su posterior entrega a los
beneficiarios de la reforma mediante una particular institución del derecho
agrario, la propiedad dotacional, suerte de adjudicación que confería
al particular prácticamente todos los atributos del derecho de
propiedad sobre la tierra dada en dotación, excepto la posibilidad de
disponer de ella a través de actos como la compra-venta, pues el referido
Instituto se reservaba potestades administrativas sobre el inmueble.
La política populista marcó el diseño, interpretación y malograda
aplicación de este importante régimen jurídico.
3. El Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de
2001, reformado en mayo de 200578, contempla fines similares a los de
77 “(...) el Instituto Agrario Nacional (...) recibió en transferencia por parte de la Nación, 32
millones de hectáreas según un estudio elaborado por Germán Briceño, especialista agrícola.
De éstas, 12 millones han sido protocolizadas, por cualquiera de esta vías: adquiridas, expropiadas,
donadas, en ejido o baldías; 8 millones carecen de catastro; 4 millones sí lo tienen y 20
millones de hectáreas están compuestas por baldíos transferidos no protocolizados. Esos 32
millones de hectáreas fueron transferidas dentro de la Reforma Agraria que comenzó en
1960”. Giuliana Chiappe, “Pesadilla Agrícola”, en El Universal, 19-09-04, Exp. 1.
78 “Entre los paquetes de leyes que darán forma a la nueva etapa de la ley revolución
bolivariana, está la modificación de algunos artículos de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario
(...) ¿Cuáles son esas? Desde luego las que tienen que ver con la expropiación de las llamadas
tierras ociosas y el latifundio, las cuales estaban contempladas en el proyecto original y más
tarde rechazadas por el propio TS J”. Francisco Olivares, “Se legaliza la ocupación de tierras”,
en El Universal, Caracas, 19-09-04, Expediente 2. “La aprobación de la reforma a la Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario se pospuso para el día de hoy, luego de que en la sesión plenaria
del martes la oposición no aceptara la inclusión de algunos artículos propuestos por el Bloque
del Cambio. Entre los cambios más conflictivos que planteaba introducir el Bloque del Cambio
está el aumentarle las atribuciones al Instituto Nacional de Tierras. En el artículo 119 de
la propuesta se plantea que corresponde al ‘Instituto Nacional de Tierras administrar y
redistribuir las tierras con vocación de uso agrario, y regularizar la posesión de éstas, aun
cuando se encuentren desarrollos urbanos sobre ellas, construcciones y demás edificaciones,
para convertirlas en unidades productivas. A estos fines el instituto podrá revisar, en sede
administrativa, aquellos actos administrativos que autorizaron la desafectación de dichas

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la legislación de 1960, pero no funda el logro de los mismos en el respeto,
promoción y garantía de la propiedad privada, ni en el estímulo al
ejercicio del derecho a la libertad económica, sino en la profundización
de la concentración de tierras con vocación agraria en el mayor latifundista
de la historia contemporánea, el Estado, en la multiplicación de las
formas de intervención de éste a título de protagonista en los más variados
ámbitos del sector económico examinado, y en la estatización de las
tierras antes señaladas -así como todas las que sean adquiridas por
expropiación- al calificarlas como bienes del dominio público. La hipotética
transferencia de la tenencia de las tierras el Estado a los particulares,
ya sea como propiedad colectiva o individual, se verifica
supuestamente a través de adjudicaciones, provisionales y permanentes,
pero ninguna de éstas da el derecho a disponer de la tierra adjudicada.
En definitiva, para esta ley, producto de la nefasta conjunción del
populismo con el fundamentalismo democrático, expresiones de un pesimismo
irreversible en la condición humana para innovar y ser generadora
de riqueza y prosperidad, no vale lo sostenido por el historiador
Richard Pipes en su visita a Venezuela: “sin propiedad privada, no puede
haber libertad verdadera”79, por lo que es urgente, mientras llegan
tierras, pudiendo anularlos o revocarlos, cuando sea procedente, sin perjuicio de los derechos
que correspondan a terceros, de conformidad con la ley’. Este concepto no fue aceptado por
la bancada de diputados de oposición. Por su parte, el Presidente del órgano legislativo,
Nicolás Maduro, señaló que la oposición había previsto una estrategia de sabotaje para
impedir que fuera aprobada la reforma a la ley. Señaló que estos diputados se salían del
hemiciclo a la hora de realizar la votación, con lo cual se rompía el quorum necesario para
aprobar los artículos. En medio de esta discusión y con la disconformidad de algunos diputados
del oficialismo, se decidió que la aprobación de la reforma a la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario se pospusiera para la plenaria que se realizará el día de hoy”. Ver diario “El Universal”,
edición del 14.04.05.
79 Richard Pipes, “Sin propiedad no hay libertad”, en El Universal, Caracas, 26-09-04, 1-
32. Una vez culminada la redacción del presente trabajo monográfico, han sido publicados
tres trabajos de obligatoria consulta para las personas interesadas en el tema examinado:
Irene de Valera (Coordinadora), Seguridad Jurídica y Propiedad de la Tierra, Academia
de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2006; Enrique Lagrange, Historia y Actualidad
del Régimen Jurídico de la Propiedad Agraria, Academia de Ciencias Políticas y Sociales,
Caracas, 2006; y, por último, Carlos Machado Allison, “Derechos de Propiedad y
Poder Político en Venezuela”, en Misión Riqueza. Para rehacer a Venezuela con Etica
y Libertad, Tomo III, CEDICE, Conciencia Activa y Universidad Monteávila, Caracas,
2007, p. 155 y ss.

380 Luis Alfonso Herrera Orellana
mejores tiempos que el actual, trabajar en función de la elaboración de
una legislación moderna para el agro venezolano, que garantice la seguridad
jurídica, la propiedad y las libertades de todos los ciudadanos que
actúan en ese sector, así como una presencia racional y moderada del
Estado (sobre todo para estimular y apoyar con transparencia las iniciativas
individuales) de quienes depende -o debe depender- en buena
medida la seguridad agroalimentaria de la población.

Este libro se terminó de imprimir
en las prensas venezolanas de
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CONTENIDO
Presentación, Femando Parra Aranguren
El Rector Pizani, N icolás Bianco
LA UNIVERSIDAD
DOCTRINA
La intervención de servicios en el marco de ¡a reversión del proceso de
descentralización, Tulio Alberto Alvarez
La problem ática del poder constituyente y Ja reforma constitucional, Javier
M arcelo Ayala
La oleada de reformas constitucionales en la región andina: ¿Qué cambia y
p o r qué?, Jesús María Casal Hernández
Las potestades normativas del Poder Ejecutivo Nacional: Principales p ro ­
blemas que origina su ejercicio, José Peña Solís
DECISIONES JUDICIALES
Contratiempos de una Constitución en la Esquina de Dos Pilitas, Antonio
Canova González
Breve referencia a la füiación post mortem, María Candelaria Dom ínguez
Guillén
La identidad biológica y la filiación: Comentario a la sentencia del Tribunal
Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, N° 1443 de fecha 14 de
agosto de 2008, Edison Lucio Varela Cáceres
LEGISLACIÓN
Reflexiones sobre los mecanismos legales para el control de la corrupción
en los servicios públicos en Venezuela, José Ignacio Hernández G
Aspectos legales del embrión como resultado de la técnica de fertilización
in vitro, Claudia C. Herrán Niño
El régimen jurídico de las tierras con vocación agraria en Venezuela: Aproximación
crítica a la situación actual, desde una perspectiva liberal, Luis
Alfonso Herrera Orellana