Carolina de Mattos Ricardo

CAROLINA DE MATTOS RICARDO
REGULAMENTAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE
SOBRE A SEGURANÇA PRIVADA NO BRASIL
Dissertação de Mestrado
apresentada ao Programa de
Pós-Graduação da Faculdade de
Direito, para obtenção do título
de Mestre em Direito. Trabalho
desenvolvido sob a orientação
do Professor Doutor José
Eduardo Faria.
FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
São Paulo
Dezembro de 2006

SUMÁRIO
RESUMO .................................................................................................... 04
AGRADECIMENTOS .............................................................................. 05
APRESENTAÇÃO .................................................................................... 07
CAPÍTULO 1 – DELIMITAÇÃO CONCEITUAL
Segurança Privada: um conceito ................................................................. 11
Diferentes Concepções de Estado e a Segurança Privada .......................... 12
Policiamento no Estado centralizado ................................................................... 14
Policiamento e a idéia de laissez-faire.................................................................. 16
Uma perspectiva pluralista ................................................................................... 21
Segurança Privada na Literatura Brasileira ................................................. 26
Tipologia da Segurança Privada .................................................................. 33
Mapa analítico do fenômeno ................................................................................ 36
Tipologia do fenômeno ......................................................................................... 38
Modelo Brasileiro ................................................................................................. 41
CAPÍTULO 2 – REGULAMENTAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E
CONTROLE DO SETOR
Levantamento e Análise da Legislação Relativa à Segurança Privada no Brasil
..................................................................................................................... 44
Definições legais ................................................................................................... 47
Estrutura de Fiscalização e Controle da Segurança Privada no Brasil ....... 54
Estrutura institucional de fiscalização e controle da segurança privada do
Departamento da Polícia Federal (DPF) .............................................................. 54
Atividades de fiscalização e controle da Polícia Federal .................................... 58
Outros mecanismos de fiscalização e controle .................................................... 62
Análise da Regulamentação, Fiscalização e Controle do Setor .................. 67
2

CAPÍTULO 3 – O PROBLEMA DA IRREGULARIDADE E DA
ILEGALIDADE DO SETOR
Panorama Atual da Segurança Privada no Brasil ......................................... 72
O Mercado Irregular e Ilegal da Segurança Privada .................................... 75
Especificidades da participação de policiais na segurança privada ..................... 79
Casos concretos de irregularidades e ilegalidades no setor da segurança privada ...
........................................................................................................................................... 87
CAPÍTULO 4 – CONCLUSÕES .............................................................. 93
BIBLIOGRAFIA ........................................................................................ 98
3

RESUMO
Tradicionalmente, a segurança privada é tratada como um serviço que se expande em
virtude da incapacidade do Estado em promover segurança pública. No entanto, cada vez
mais as atividades de segurança privada se consolidam como parte do setor de serviços,
inseridas na lógica de mercado, para as quais há demanda suficiente para seu crescimento e
fortalecimento. No Brasil esse mercado tem crescido constantemente, o que gera a
necessidade de compreendê-lo melhor. Esse estudo discute a segurança privada e o papel
do Estado no provimento da segurança e na regulação do setor da segurança privada, sob a
ótica do pluralismo. É feita a análise de toda a estrutura de regulação existente sobre
segurança privada no país, bem como de suas lacunas. São estudados também os principais
problemas vividos pelo setor: empresas clandestinas, participação de policiais e crimes
cometidos durante a atividade de segurança privada. Por fim, são apresentadas propostas
que podem contribuir para o aperfeiçoamento da regulação sobre o setor.
Palavras-chave: segurança privada; pluralismo; regulação; democracia
ABSTRACT
Traditionally, the private security is treated as a service that grows due to the incapacity of
the State in promoting public security. However, private security has become part of the
service sector, inserted in the economic logic. There are enough demands for its growth. In
Brazil this sector has grown constantly and it is important to understand it better. This study
aim to discuss private security sector and the paper of the State in promote security and the
regulation of private security sector, under the optics of pluralism. There is also the
discussion about the structure of existing regulation on private security in Brazil, as well as
its gaps. The main problems in the sector are also studied: clandestine companies,
participation of police officers, and crimes committed during activity of private security.
Finally, proposals are presented to contribute for the development of the regulation of the
sector.
Key words: private security; pluralism; regulation; democracy
4

AGRADECIMENTOS
Esse estudo nasceu do meu envolvimento com a segurança pública e todo o trabalho
que venho realizando dentro deste tema desde 2001. Nasceu da preocupação com a
construção de uma sociedade em que a segurança seja efetivamente democrática e eficiente
e garantida como um direito social a todas as pessoas, sem distinção.
Foi um episódio vivido por mim em uma praia do litoral paulista, ao ser abordada
de forma bastante truculenta por seguranças de um condomínio, que despertou a
inquietação em tentar entender como essa forma de segurança, fornecida por atores
privados, se desenvolve no país e quais são os seus limites e de que forma ela pode
contribuir ou dificultar a construção de uma política de segurança pública, democrática e
eficiente.
O desafio para a elaboração desse estudo foi grande. Trabalhar e estudar ao mesmo
tempo é tarefa sempre muito complicada, pois o tempo e o ritmo do trabalho são muito
diferentes daqueles necessários para reflexão e produção acadêmica e os momentos de
desânimo foram grandes. Mas eu sempre soube que chegaria até o fim. Espero poder, com
este estudo, contribuir para a construção do conhecimento sobre a segurança privada, tema
que tem despertado cada vez mais interesse acadêmico.
Assim, a realização desse estudo só foi possível em virtude do apoio de pessoas
muito queridas, às quais gostaria de registrar meu profundo agradecimento.
Ao professor José Eduardo Faria, que aceitou o trabalho de orientar uma aluna que é
um misto de advogada e cientista social, além de militante de direitos humanos.
Ao grande amigo e referência profissional, Paulo Mesquita, com quem trabalhei e
aprendi muito em todo o meu percurso acadêmico e profissional e que me ajudou desde o
início da elaboração do projeto até o final do estudo, e com quem sempre contei e sei que
posso continuar contando.
5

Ao amigo Renato Lima, que leu, comentou e me incentivou num momento crucial
da produção do trabalho. Aos amigos André Zanetic, Viviane Cubas e Vanessa Cortes, com
quem, além do interesse pelo tema, compartilhei textos e informações fundamentais para a
elaboração do estudo. À amiga Haydée Caruso que, sem saber, me estimulou imensamente
a seguir até o fim.
A meu pai, por todo carinho sempre dado. Ao André, meu amor e companheiro de
todas as horas e que me apoiou muito e durante todo o tempo nessa empreitada. E à minha
mãe, que nunca me deixou desistir e que me dá muita força e muito amor para continuar,
sempre...
Carolina de Mattos Ricardo
São Paulo, 15 de dezembro de 2006
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APRESENTAÇÃO
A democracia transformou
profundamente a maneira pela qual
incumbe hoje ao Estado ser esse
representante da unidade nacional. Ela
passou a exigir dele ao mesmo tempo
menos, e mais. Menos, no sentido de
que ele deixou de ser no essencial um
elemento de regulação autoritária.
Mais, porque ele tem hoje novas
funções a cumprir, e porque é
imperativo que as cumpra de forma
diferente do passado. (PERALVA,
2000, p. 23)
O objetivo desta dissertação é propor uma reflexão mais aprofundada e
problematizar o setor da segurança privada no Brasil, à luz da sua estrutura de regulação -
ou seja, regulamentação, fiscalização e controle - e do problema da irregularidade e
ilegalidade do setor, que causam grande prejuízo, além de colocar em risco a vida e a
integridade física das pessoas.
Tradicionalmente, a segurança privada é tratada como um serviço que se expande
em virtude da incapacidade do Estado em promover segurança pública, sendo esta a
principal forma pela qual se manifesta o monopólio legítimo da força física. No entanto,
cada vez mais as atividades de segurança privada consolidam-se como parte do setor de
serviços, inseridas na lógica de mercado, para as quais há demanda suficiente para seu
crescimento e fortalecimento. A discussão cujo foco centrava-se numa questão de soberania
e sobre o papel do Estado passa a se dar no âmbito da economia e da prestação de serviços.
Tais serviços de segurança têm crescido vertiginosamente nos últimos anos. Estudos
apontam que, entre 1985 e 1995, “mais que dobrou o pessoal ocupado em empresas de
vigilância e guarda no Brasil” (MUSUMECI, 1998, p.49), correspondendo a um aumento
de 112%, valor muito superior ao do setor de serviços, que cresceu 43% no mesmo período
7

(MUSUMECI, 1998), além de ter havido um grande desenvolvimento tecnológico para
aprimorar e expandir esses serviços. Essa ampliação do setor tem se dado,
fundamentalmente, num cenário em que o crime e a violência e, principalmente, o medo do
crime e da violência têm atingido cada vez mais as pessoas. Esse cenário é composto
também pela descrença na capacidade do Estado de promover segurança e pelo recurso a
formas privadas de resolução de questões públicas. Trata-se, portanto, de um serviço que
cresce e se fortalece na medida em que as pessoas sentem mais medo, a criminalidade
aumenta e que a polícia não dá conta de controlá-la.
No entanto, além desse cenário negativo que contribui para a expansão do setor, é
preciso ter em conta dois pontos: que existem demandas por segurança que não cabem ao
Estado responder e que a segurança privada é criada e regulamentada pela lei, ou seja, é um
serviço legal e estruturado dentro dos mecanismos institucionais do Estado brasileiro.
Verifica-se, então, uma ambigüidade. De um lado, tem-se um serviço de segurança
privada inserido na lógica do mercado, criado e regulamentado por lei, que supre demandas
específicas de segurança e que está cada vez mais presente nas ruas das cidades, nos
edifícios, nos condomínios, nas vilas, nas empresas e nos bancos e que, em alguma medida,
fornece segurança e ajuda a acalmar o medo tão crescente na realidade brasileira. De outro
lado, trata-se de um serviço que também acarreta mais medo e insegurança, uma vez que
lida com situações de tensão, de desconfiança, de violência e de crimes, exercendo uma
atividade que se confunde com o poder de polícia do Estado e para o qual não há um
mecanismo de regulação organizado e estruturado, contando com funcionários (armados ou
não) sobre os quais não se tem clareza das responsabilidades, dos limites para atuação e
nem da sua formação.
Além dessa ambigüidade, é um serviço que permite uma relação confusa entre o
público e o privado, já que é notório o fato de que policiais se envolvem com atividades de
segurança privada, seja realizando o “bico”, seja ocupando cargos de direção em empresas
de segurança.
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O estudo realizado por Musumeci (1998, p. 50) apresenta o seguinte diagnóstico
sobre os problemas do setor:
Os problemas específicos que a literatura sinaliza no sistema norteamericano
(afora as questões de fundo relativas à privatização da segurança,
comuns a todos os países) reproduzem-se no Brasil de modo muito mais
dramático: baixa escolaridade da mão de obra recrutada, treinamento
precário ou inexistente, proliferação de serviços clandestinos e falta de
controle sobre o desempenho rotineiro das atividades legais de vigilância
privada.
É bastante inquietante, portanto, o fato de um serviço criado para garantir a
segurança das pessoas ser tão permeado por ambigüidades e por problemas concretos de
irregularidades e ilegalidades. Diante dessa inquietude, são postas perguntas fundamentais:
como regular um serviço dessa natureza? Os mecanismos de regulamentação, fiscalização e
controle existentes são suficientes para um serviço com tantas ambigüidades? Há
necessidade de propor alguma mudança na forma e funcionamento desses mecanismos? As
empresas clandestinas, a participação dos policiais nos serviços de segurança privada e os
atos de violência arbitrária praticados por vigilantes têm sido devidamente controlados?
Para tentar responder tais questões e lidar com essa “dupla face” da segurança
privada é que o presente trabalho foi elaborado. Assim, procurar compreender as
possibilidades efetivas de regulação que o Estado brasileiro pode exercer e analisar as
formas atuais existentes sobre o setor correspondem a uma maneira de avaliar se a
regulação existente é ou não suficiente e, nesta segunda hipótese, tentar entender onde estão
essas insuficiências e quais sãos as formas possíveis para aprimorá-las. A hipótese inicial
deste trabalho é de que a estrutura de regulamentação, fiscalização e controle existente
sobre a segurança privada no Brasil é insuficiente e pode ser aperfeiçoada. A partir do
entendimento de que a segurança privada é um setor de serviços que deve ser
rigorosamente regulado, será feita a análise dos mecanismos de regulação e a avaliação
sobre sua suficiência ou não.
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Para tanto, este estudo está estruturado em três capítulos e uma conclusão. O
primeiro apresenta um levantamento teórico sobre a segurança privada, seguindo duas
linhas principais: a primeira procura problematizar a segurança privada a partir dos
diferentes modelos de Estado, tanto na literatura estrangeira como na nacional; a segunda,
mais descritiva e conceitual, busca construir o modelo dos serviços de segurança no Brasil
a partir de uma tipologia desenvolvida por uma pesquisadora norte-americana. No segundo
capítulo, são descritas e analisados todos os tipos de mecanismos de regulação -
regulamentação, fiscalização e controle - existentes sobre a segurança privada no país. No
terceiro capítulo, apresentam-se três principais problemas que envolvem o setor: as
empresas clandestinas; o envolvimento de policiais; e as arbitrariedades cometidas pelos
vigilantes. Por fim, uma conclusão é elaborada buscando construir propostas a partir da
análise da estrutura de regulação e dos principais problemas vividos pelo setor.
Para o desenvolvimento deste estudo, foi realizado um amplo levantamento
bibliográfico sobre o tema tanto na literatura estrangeira, predominantemente norteamericana
e canadense, como na nacional, o que serviu para subsidiar a construção teórica
e a problematização em torno da segurança privada ao longo de todo o trabalho. Foi
também realizado um levantamento estatístico e da estrutura da Polícia Federal, a partir das
informações divulgadas pelo Departamento da Polícia Federal, para auxiliar a análise sobre
o exercício da fiscalização e controle realizado sobre o setor no país. Por fim, foram
coletados casos emblemáticos de irregularidades e ilegalidades divulgados na mídia
impressa sobre segurança privada, para ilustrar os principais problemas encontrados e
contribuir para a análise dos mecanismos de regulação.
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CAPITULO 1 - DELIMITAÇÃO CONCEITUAL
Segurança Privada: um conceito
Na elaboração de um estudo sobre segurança privada no Brasil, é fundamental
delimitar com clareza o conceito que define e baliza o que pode ser considerado um serviço
de segurança privada, em virtude de duas razões principais. A primeira refere-se ao fato de
a segurança privada ser um fenômeno que pode se manifestar e ser entendida de diferentes
formas, como, por exemplo, a privatização das próprias forças públicas de segurança, a
alocação privada de recursos públicos de segurança, a contratação de serviços de segurança
por atores públicos ou privados, entre outras. Além dessas possibilidades, há ainda um
variado rol de tipos de serviços que podem ou não se enquadrar no conceito de segurança
privada que for adotado, como, por exemplo, transporte de valores, investigação privada,
vigilância, segurança pessoal, equipamentos de segurança eletrônica, entre outros.
A segunda razão é que, no Brasil, quem estabelece a definição legal sobre o que são
serviços de segurança privada é a legislação federal. No entanto, é possível verificar, a
partir da análise empírica e dos estudos produzidos sobre o tema, que há uma série de
formas pelas quais são prestados serviços privados de segurança que não se enquadram
nessa legislação, mas que, no entanto, existem e têm grande impacto para o setor.
Assim, no presente estudo, será utilizada uma delimitação conceitual mais ampla
do que aquela prevista na legislação brasileira, o que possibilitará uma análise crítica sobre
essas diferentes formas de segurança privada, que existem na realidade, mas não são
regidas pela legislação sobre segurança privada no país.
Neste estudo, a segurança privada é entendida como um serviço legal prestado por
empresas privadas, mediante remuneração, com a finalidade de contribuir para aumentar a
segurança e a sensação de segurança, protegendo as pessoas e patrimônios e partir do
fornecimento de equipe capacitada e de equipamentos de proteção, como alarmes, câmeras
de monitoramento, entre outros. Assim, a segurança privada é entendida como uma
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atividade que movimenta a economia e que, portanto, está inserida na lógica do mercado.
Além dos serviços regulares prestados por empresas, serão também consideradas atividades
de segurança privada, aquelas realizadas por vigias autônomos, ainda que irregulares do
ponto de vista da legislação federal sobre segurança privada. Também outros tipos de
atividades não estatais que promovam segurança, como a segurança comunitária realizada
por determinados grupos em suas comunidades, compõem o conceito utilizado no presente
estudo.
Para o desenvolvimento deste trabalho, é preciso ainda diferenciar os serviços de
segurança privada legais, os irregulares e os serviços ilegais. O conceito utilizado engloba
atividades legais, prestadas por empresas e regidas pela lei federal, e atividades irregulares,
não regidas pela lei da segurança privada, como aquelas desenvolvidas por vigias
autônomos e por grupos comunitários. Também serão discutidos outros tipos de atividades
irregulares, como as empresas clandestinas e a participação de policiais na segurança
privada, e ainda atividades ilegais, que existem quando há ocorrência de crimes durante o
exercício, regular ou irregular, da segurança privada.
Diferentes Concepções de Estado e a Segurança Privada
Não é objetivo deste estudo realizar a construção da história da segurança privada
no Brasil e no mundo. No entanto, é preciso abordar as transformações históricas na
concepção de Estado, para se analisar como a segurança privada relaciona-se com o Estado
atualmente. Há entre eles uma contradição necessária? Ou é possível que serviços de
segurança privada convivam com o Estado Democrático de Direito? Aceitando a segunda
hipótese, é preciso relacionar as diferentes formas de Estado e a relação destas com o
monopólio legítimo da força física e da responsabilidade por prover segurança às pessoas.
Foi a transformação ocorrida na maneira de conceber o Estado que possibilitou a aceitação
dos serviços privados de segurança como legítimos e não contrários ao Estado.
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O professor Clifford Shearing, criminologista canadense, 1 trabalhou profundamente
o tema da relação entre o policiamento público e privado na perspectiva histórica do século
XX, fazendo uma interessante relação com três perspectivas de Estado: o centralizado, a
laissez faire e a pluralista. Em seu texto A relação entre policiamento público e
policiamento privado, Shearing (2003) trabalha a relação entre segurança privada e os
diferentes modelos de Estado e como a crescente aceitação a esse tipo de policiamento
privado foi se desenvolvendo ao longo de um processo histórico-político, particularmente
na América do Norte. O trabalho de Shearing analisa a realidade norte-americana, mas
partindo do pressuposto de que, de uma forma geral, as transformações entre os diferentes
modelos de Estado são observadas em diversos outros países. Assim, sendo uma tendência
geral no mundo ocidental e servindo para ajudar a entender a relação entre Estado e
segurança privada no Brasil, o trabalho deste autor será utilizado para subsidiar o presente
estudo.
Introdutoriamente, Shearing caracteriza a função de policiamento como uma forma
de manutenção ampla da paz. Essa maneira de conceber policiamento procura responder à
idéia de que o termo significaria exclusivamente polícia pública e que equipararia
perfeitamente à concepção de controle. Assim, para o autor, o policiamento tem a função de
garantir e promover a paz de uma forma mais ampla e, portanto, a segurança das pessoas
como uma “base da ordem”, da qual dependem, inclusive, outras ordens, como, por
exemplo, a ordem do mercado financeiro. Dessa forma, para garantir tal proteção que trará
a paz, há múltiplos fiadores da paz, estatais e não-estatais.
Shearing prossegue sua análise tecendo algumas considerações sobre a distinção
entre o público e o privado que foi permeando a constituição do mundo social em termos de
consciência política e sobre a existência da face pública e da face privada também da
atividade de policiamento. 2 O autor cita Giddens e sustenta que o Estado Nacional
1 Shearing é pesquisador senior do Centro de Criminologia da Universidade de Toronto (de onde foi diretor
entre 1993 e 1998). É professor do Australian National University, da University of Toronto e da University
of the Western Cape. Sua especialidade é o tema da “gestão da segurança”.
2 A discussão sobre a formação dos “mundos público e privado” é amplamente feita no Brasil também.
Gilberto Freyre (2001, 2000) e Sérgio Buarque de Holanda (1979) apresentam a constituição do mundo
público e do mundo privado no Brasil e as implicações dessa constituição sobre a forma pela qual tudo o que
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sobressaiu e acabou sendo o responsável pela manutenção da ordem. “Com o passar do
tempo, uma dessas esferas, o Estado Nacional, obteve supremacia sobre a definição de
ambas as esferas. Ele se autodefiniu como o fiador insuperável da ordem dentro das
fronteiras territoriais definidas pelas redes de estados.” (GIDDENS, 1987 apud
SHEARING, 2003, p. 430).
Assim, a partir do pressuposto de que o Estado passou a ser o principal responsável
pela manutenção da ordem, Shearing descreve as três concepções - a centrada no Estado, a
laissez faire e a pluralista - para explicar a relação com a segurança privada em cada uma
delas.
Policiamento no Estado centralizado
Shearing chama de “nova polícia” a polícia pública que foi se constituindo com a
consolidação dos Estados nacionais. A “nova polícia” materializou o controle estatal em
que as garantias privadas da paz foram sendo substituídas pela responsabilidade pública na
tarefa de manter a paz.
Sob a ótica do Estado centralizado, o policiamento privado foi um precursor do
policiamento público quando não havia um Estado forte o suficiente para constituir essa
“nova polícia” e, portanto, para garantir a paz de forma eficiente.
As formas de policiamento privado que existiam antes da consolidação dos Estados
nacionais apresentaram inúmeros problemas, como, por exemplo, a existência de
organizações corruptas que cobravam taxas ilegais, limitando o acesso ao serviço a quem
pudesse pagar, e a presença dos “salafrários”, que ganhavam dinheiro sobre bens por eles
roubados e depois vendidos para as próprias vítimas. Dessa forma, “a compreensão
histórica do surgimento de um policiamento público moderno, como a forma de
policiamento mais satisfatória, tanto expressa a criação de uma consciência política de
é público opera no Brasil, sempre com uma forte influência da esfera privada. Sobre a relação entre o público
e o privado, especificamente na segurança privada, ver Cubas (2005).
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Estado-centralizado, que considerava a manutenção privada da paz como sendo suspeita e
lhe era hostil, mas também contribui para isso.” (ROCK, 1983 apud SHEARING, 2003, p.
432).
O aumento do controle estatal foi um processo considerado positivo. Nos Estados
Unidos, por exemplo, foram elaborados relatórios por comitês compostos por membros do
Senado e do Congresso críticos em relação às práticas de policiamento das companhias de
mineração e ferrovias, especificamente sobre as formas extremamente arbitrárias de
tratamento da mão-de-obra. Esses relatórios públicos criticavam o uso da força pelas
corporações para estabelecer e manter uma ordem que promovia seus interesses privados,
na forma de um verdadeiro “exército privado”. Estes comitês insistiam que apenas o Estado
tinha condições de promover o interesse público.
Foi afirmado que o policiamento, dentro de um Estado moderno, era
fundamentalmente, uma responsabilidade do governo público. O
policiamento era apresentado, em termos essencialmente weberianos, como
sendo dependente, no final das contas, do uso da força como um recurso.
Este recurso, argumentava-se, deveria ser monopolizado pelo governo
público e, de acordo com isto, deveria ser usado somente sob a autorização
e controle do Estado (SHEARING, 2003, p. 433).
Nesse momento, a relação entre o policiamento público e o privado era clara:
enquanto a força pública salvaguardava e agia em nome do interesse público, a privada agia
em sentido oposto, de forma contrária a esse interesse. O desenvolvimento da segurança
privada nesse momento deu-se em função da incapacidade de os governos protegerem
efetivamente os cidadãos, ou seja, ela desenvolveu-se no vácuo do Estado. Um trecho do
relatório do Senado norte-americano de 1971 registra literalmente que “A polícia privada
tornou-se necessária quando as necessidades de policiamento dos proprietários, para
proteger suas propriedades contra furtos e vandalismos, excederam os limites de cobertura
oferecidos pela polícia pública.” (UNITED STATES COMMITTEE ON EDUCATION
AND LABOUR, 1971, apud SHEARING, 2003, p. 434).
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Assim, o fenômeno do policiamento privado, no contexto do Estado centralizado,
foi interpretado como algo contrário ao interesse público, uma vez que, segundo esse
entendimento, a polícia privada agia em defesa do interesse e propriedade dos particulares,
funcionando como instrumento de competição econômica, por meio do uso da força, cujo
monopólio era o próprio fundamento desse Estado centralizado. Havia algumas poucas
funções aceitáveis para o policiamento privado, que se enquadravam na idéia de autodefesa
legítima, em oposição aos exércitos privados ilegítimos encontrados então.
O que justificava essa idéia de autodefesa era o ponto de vista liberal, que
sustentava que a possibilidade de se exercer a autodefesa legítima era também uma forma
de colocar algum limite ao poder do Estado. Nas palavras de Shearing (2003, p. 436):
Permitindo às corporações agir como governos privados, que definem e
mantém a paz, concedeu-se à esfera privada autonomia demais; já o outro
extremo, da eliminação da possibilidade de “vigias” privados, destruiria os
limites do poder governamental, tão crítico para a concepção liberal de
Estado.
Policiamento e a idéia de laissez-faire
Depois da primeira metade do século XX, em que o policiamento privado viveu
uma fase de profundo desprestígio, começou a haver uma forte expansão desse tipo de
serviço. Por volta de 1970, o policiamento privado passou a entrar no debate e foram
realizadas pesquisas tanto na Inglaterra como nos Estados Unidos sobre o tema.
Uma importante referência sobre o tema foi o relatório RAND, produzido nos
Estados Unidos, o qual:
(...) não só argumentou que o policiamento privado estava vivo, saudável e
era encontrado em todo os Estados Unidos, mas também que o
policiamento privado, especialmente a segurança contratada, era uma
‘indústria’, fornecendo um ’serviço’. Aquela imagem do policiamento
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privado como exércitos privados, desafiando a autoridade do Estado foi
substituída por uma do policiamento privado como sendo apenas uma outra
indústria fornecedora de serviços ao público. O policiamento foi elaborado
como uma commodity que tanto a iniciativa privada como o Estado
poderiam fornecer com eficiência. Assim o relatório RAND transformou o
tema do policiamento, público ou privado, de uma questão de política e
soberania, a ser respondida em termos absolutos, em um tema de economia
e eficiência, a ser tratado em termos de equilíbrio, proporção e grau (Landes
e Posner, 1975; Kraakman, 1986). Em outras palavras, a questão do
relacionamento entre o policiamento público e o privado se tornou,
essencialmente, uma questão do modo mais eficiente de fornecer serviços
de policiamento (SHEARING, 2003, p. 438).
O que os autores do relatório RAND, Kakalik e Wildhorn (1972), de fato fizeram
foi mudar os termos do debate, afirmando que o crescimento do policiamento privado não
ameaçava o monopólio do Estado sobre a definição de paz, especialmente porque, segundo
esses autores, o policiamento privado apenas materializava a autodefesa, sendo que a
principal função desses agentes era prevenir, detectar e relatar atos criminosos em
propriedades privadas, controlar o acesso a elas, aplicar as regras dos empregadores
privados e ainda fornecer segurança contra as perdas por fogo ou falha em equipamentos.
Assim, foi construída a idéia de que havia uma complementariedade entre os policiamentos
público e privado, que nas palavras de Shearing (2003, p.439), pode ser assim descrita:
“Essa transformação do policiamento privado de uma ameaça em um lucro foi completada
pela conceituação da polícia privada como um parceiro júnior no negócio de policiamento,
que estava trabalhando para ajudar seu parceiro sênior, a polícia pública, na manutenção da
paz.”
Depois do relatório RAND, foi publicado, em meados dos anos 80, pelo
Departamento de Justiça dos Estados Unidos, um outro estudo sobre o tema, preparado pela
Hallcrest Corporation. Nesse relatório, a segurança privada aparecia ainda mais como uma
commodity, sendo um serviço produzido por uma indústria relacionada com o crime e com
o medo do crime. Nesse trabalho, seus autores, Cunninghan e Taylor, utilizaram três
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estratégias para responder às críticas que eram feitas ao policiamento privado e para
sustentar sua necessidade, eficiência e legitimidade: ampliaram a idéia trazida pelo RAND,
de complementariedade entre os dois policiamentos; responderam às preocupações sobre as
implicações da segurança privada nas liberdades civis; e argumentaram contra a resistência
da polícia pública em relação à polícia privada.
Para ampliar a idéia de complementariedade entre os dois tipos de policiamento, foi
construído o argumento de que, na verdade, as atividades da segurança privada acabavam
sendo muito parecidas com a da polícia pública, de combate ao crime. Assim, em vez de
sustentar que a polícia privada centrava seu foco na autodefesa, como fez o relatório
RAND, esse segundo relatório equiparou as atividades dos dois tipos de policiamento e,
assim, os colocou como parceiros em pé de igualdade no combate ao crime. Com essa
aliança público-privada, houve a substituição da antiga e negativa imagem dos exércitos
privados.
Para responder às preocupações em relação às liberdades civis, 3 foi utilizada a idéia
de que os controles reguladores sobre o policiamento privado deveriam se dar por meio de
medidas legislativas e de regras auto-reguladoras e de mercado. Além destes, outras formas
de controle poderiam ser exercidas sobre o setor, por meio da própria indústria
(empregados e empregadores), dos clientes e do público em geral.
Em relação à resistência da polícia pública, os autores construíram um argumento
baseado em três idéias. A primeira era de que o policiamento privado não surgiu no vácuo
do policiamento público (“teoria do vácuo”) por causa da falta de recursos ou outras
capacidades, mas sim porque houve uma mudança estrutural na sociedade que permitiu seu
surgimento e expansão. 4 Além disso, a segunda idéia trazida pelos autores é de que a
3 Um exemplo de preocupação com as liberdades civis era o fato de haver troca das informações obtidas pelos
serviços de segurança públicos e privados, o que poderia acarretar violação de privacidade.
4 Esse argumento corresponde às críticas formuladas por Shearing e Steaning em relação à “teoria do vácuo”.
Literalmente, assim consta no relatório: “Todas as vezes que se encontra uma mudança nas relações de
propriedade, relativas às grandes massas de propriedades privadas arrendadas (holdings), geograficamente
extensas e ligadas entre si, também se encontra uma mudança em relação às iniciativas de policiamento
privado. As ruas privadas e as áreas anexas a grandes construções industriais, comerciais e residenciais
tendem a ser protegidas privativamente, enquanto as áreas públicas são protegidas pela polícia pública.
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polícia pública tinha interesses políticos em não perder seu espaço e sua posição. E por fim,
eles utilizaram o termo “policiamento” com o sentido mais amplo, que englobava uma série
de atividades não realizadas pela polícia pública.
Assim, nos Estados Unidos, tanto o relatório RAND como o Hallcrest promoveram
uma grande mudança sobre a aceitação do policiamento privado, em comparação à
concepção negativa que se tinha da polícia privada nos anos 30. Os autores do Hallcrest
apoiaram a idéia de parceiros iguais entre a polícia pública e a privada e estabeleceram a
divisão de trabalho entre ambas sendo que as tarefas que necessitassem de múltiplas e
diferentes habilidades seriam feitas pela polícia pública, em virtude de sua formação mais
completa, e as que não demandassem essa combinação de habilidades seriam realizadas
pela polícia privada.
Ao fazer tal declaração, os autores, ao mesmo tempo, confirmam o
princípio de que não há limites teóricos para a privatização (na medida em
que o treinamento é alterado, também será alterado o que será transferido)
e, ao mesmo tempo, acalmam a oposição da polícia à privatização, quando
defendem a transferência de tarefas que policiais e administradores
consideram periféricas (SHEARING, 2003, p. 445).
Depois do relatório Hallcrest, foi realizado um outro estudo nos Estados Unidos,
comissionado pelo Instituto Nacional de Justiça, que demonstrou que entre 20% e 30% do
efetivo da polícia pública realizava atividades na área da segurança privada fora do
expediente. O autor desse terceiro estudo, Reiss, argumentava que era até positivo o
exercício por parte de policiais públicos, de tarefas na segurança privada em suas horas de
folga, desde que sempre primando pelo interesse público. A vantagem residiria no fato de
que, sendo o Estado que deve prover segurança pública de qualquer maneira em todo o
tempo, seria mais econômico que a iniciativa privada pagasse esses policiais para trabalhar
nas horas de folga, “poupando” o Estado. Além disso, Reiss argumentou ser possível
Shearing e Steaning chamam isso de novo ‘feudalismo corporativo’, que transferiu, do setor público para o
privado, recursos de proteção. Assim, a ‘crise fiscal do estado’ e o declínio dos recursos da polícia resultaram
desta mudança e não foram a sua causa (1985, p. 171).” (SHEARING E STENNING, 1985 apud
SHEARING, 2003, p. 443).
19

desenvolver alternativas de controle sobre esses policiais públicos que trabalhavam na
iniciativa privada em suas horas de folga, particularmente por meio da forma como a
contratação desses policiais era feita pela iniciativa privada. 5
Há ainda um quarto relatório, produzido no Canadá, que segue a linha dos outros
três já mencionados. Os autores Normandeau e Leighton trabalharam sob a perspectiva de
“integração para preservar a paz”, ou seja, integrar toda a capacidade de policiamento
existente em uma determinada comunidade, incluindo capacidades públicas e privadas, para
preservar a paz. A idéia de “parceiros em pé de igualdade”, trazida pelo relatório Hallcrest,
foi mantida e a preocupação com a defesa das liberdades civis não apareceu. Ao não tratar
deste último tema, o relatório canadense acabou minando a importância da distinção entre o
público e o privado, bem como a relevância do espaço privado como fonte de liberdades e
aí tanto a sociedade como o Estado passam a integrar um sistema único, sem necessidade
de que os indivíduos se protejam da “intromissão” estatal.
Além desses quatro relatórios produzidos na América do Norte, na década de 80, foi
convocada, em 1988, pelo Conselho Europeu, uma conferência de pesquisa criminológica
sobre a privatização do controle do crime, o que indica que a discussão sobre o tema da
segurança privada não esteve limitada à América do Norte. Portanto, o conceito de laissezfaire
de não intervenção foi o critério por trás da consciência política que guiou, nas
décadas de 80 e 90, o crescimento do policiamento privado e sua relação com o
policiamento público. Tanto o conceito de Estado centralizado como o de laissez-faire,
presumem um Estado que monopoliza o governo e assumem o mundo social dividido entre
público e privado. No entanto, o que a estrutura de laissez-faire busca é a possibilidade de
privatização do policiamento e a construção de um sistema coordenado de policiamento
público e privado.
5 Túlio Kanh (1999, p.2) explicita uma dessas alternativas de controle da seguinte forma: “Para lidar com o
problema, algumas unidades policiais norte-americanas criaram uma espécie de Fundação da Polícia, que
recebe as solicitações de serviços particulares de segurança e aponta policiais em folga para exercê-las. Parte
do lucro vai para o policial e parte para a própria fundação, que passa a exercer também alguma fiscalização
sobre o trabalho paralelo de seus membros.”
20

Há, contudo, uma vertente crítica em relação a essa concepção positiva do
policiamento privado no laissez-faire, que sustenta que a privatização não é algo que
acontece de forma independente do Estado, mas conjuntamente a ele. Assim, essa
privatização nada mais seria do que a ampliação da rede de controle do Estado capitalista.
Assim, em vez de melhorar a qualidade de vida, a privatização levou a vida cotidiana ao
controle desse Estado com interesses capitalistas. A alternativa a esse tipo de
desenvolvimento do policiamento seria composta por formas democráticas de policiamento
controladas pelas comunidades diretamente envolvidas e atingidas.
Uma perspectiva pluralista
O ponto de vista pluralista desloca da centralidade estatal a capacidade e a
legitimidade de produção de normas e de espaços de governabilidade e de produção de
segurança e paz social, assumindo que formas distintas, complementares ou antagônicas de
normatividades convivem entre si.
Shearing (2003, p. 453) explica esse ponto de vista nos seguintes termos:
O conceito pluralista confronta a posição do laissez faire ao rejeitar o
argumento de que a privatização envolve apenas a transferência técnica de
tarefas de um setor de serviços para outro. Ao contrário, ele argumenta que,
sob a aparência de privatização, o que está acontecendo é uma mudança
fundamental na localização da responsabilidade pela garantia e definição da
paz, que transfere-se do Estado para entidades corporativas. Junto com o
Estado, essas corporações constituem um campo de entidades que se
interpenetram e que são frouxamente ligadas, que negociam territórios e
esferas de autonomia (Macauley, 1986). Os pluralistas discordam do
conceito de que as esferas políticas e legal sejam organizadas verticalmente,
com o Estado no ápice. Em seu lugar eles sugerem uma esfera de entidades
ligadas, porém autônomas, organizada mais horizontalmente, com
reivindicações mútuas umas sobre as outras, caracterizada por uma fluidez e
um fluxo consideráveis (Rock, 1983, p. 193; Henry, 1987a). As entidades
21

corporativas, incluindo o Estado, operam na sombra uns dos outros e nos
espaços uns dos outros, mas nenhuma sombra ou espaço é, em princípio,
mais importante do que o outro (Galanter, 1981).
De forma geral, a perspectiva pluralista considera que o conceito do Estado
centralizado e do laissez-faire foram etapas na maneira de pensar a segurança privada que,
agora, deve ser concebida na chave pluralista em um panorama emergente de soberanias
fragmentárias em que há descentralização e que o poder está por toda parte. 6 No Brasil, os
modelos de Estado Centralizado, laissez-faire e pluralista não se aplicam de modo
estanque. É possível identificar elementos de todas as formas de Estado no modelo de
Estado brasileiro.
Para o professor José Eduardo Faria (2000, p. 155), uma situação de pluralismo
jurídico pode ser definida quando há “sobreposição, articulação, intersecção e
interpenetração de vários espaços jurídicos misturados”. Assim, diferentes espaços de
juridicidade geram formas de controle diversas, porém inter-relacionadas, e autônomas com
suas próprias lógicas. Boaventura de Sousa Santos (2002) explica que essas esferas
jurídicas de poder e conhecimento não se apresentam de forma caótica, mas sim se interrelacionam,
ao mesmo tempo em que confirmam e relativizam a centralidade estatal.
Assim, a existência dessas múltiplas formas de direito não significa que o Estado e seu
direito e poder são automaticamente substituídos, mas que são relativizados diante dessa
pluralidade que, muitas vezes, necessita de um reforço estatal para existir.
A compreensão da segurança privada à luz da perspectiva pluralista coloca-a nas
mãos das corporações, como uma alteração na rede de controle do Estado e com uma
6 É possível relacionar essa idéia com a micro mecânica do poder, conceito de Foucault em que o poder é
disperso e há uma rede infinita de relações de poder: “Ora, nos séculos XVII e XVIII ocorreu um fenômeno
importante: o aparecimento - deveríamos dizer a invenção - de uma nova mecânica do poder, que tem
procedimentos bem particulares, instrumentos totalmente novos, uma aparelhagem muito diferente e que,
acho eu, é absolutamente incompatível com as relações de soberania. Essa nova mecânica de poder incide
primeiro sobre os corpos e sobre o que eles fazem, mais do que sobre a terra e sobre o seu produto. É um
mecanismo de poder que permite extrair dos corpos poder e trabalho, mais do que bens e riqueza. (...) É um
tipo de poder que pressupõe muito mais uma trama cerrada de coerções materiais do que a existência física de
um soberano, e define uma nova economia de poder cujo princípio é o de que se deve ao mesmo tempo fazer
que cresçam as forças sujeitadas e a força e a eficácia daquilo que as sujeita.” (FOUCAULT, 1999, p. 42).
22

mudança na localização do poder. A natureza da segurança passou, assim, por importantes
transformações balizadas pelos objetivos e pelas capacidades das entidades corporativas.
Essa nova forma de promover a ordem, trazida pela perspectiva pluralista, vincula-se
diretamente aos interesses das corporações em sua dimensão competitiva.
Shearing, em entrevista concedida ao website do International Centre of the
Prevention of Crime, em junho de 2005, reafirmou seu entendimento sobre a segurança
privada a partir da perspectiva pluralista:
Eu penso que a coisa mais importante para entender sobre segurança
privada, e que estranhamente não é reconhecida com freqüência, é que a
segurança privada é exercida por corporações. E não é exercida por
corporações para perseguir um interesse público, mas para perseguir seus
próprios objetivos e é dirigida para as suas próprias preocupações com
segurança. A segurança privada é guiada pelos negócios. Isso significa que
o crime não é o seu foco. Eles (gestores das corporações) não estão focados
na lei penal ou em questões ligadas à garantia da lei, eles estão focados na
preocupação com a segurança das empresas e companhias (tradução
nossa). 7
É importante, no entanto, fazer algumas considerações sobre a perspectiva
pluralista. Há duas formas de interpretar essa perspectiva: como um projeto conservador, ou
enquanto um projeto emancipador (Wolkmer, 2003). Nos países desenvolvidos, onde ciclos
políticos e econômicos se consolidaram, as desigualdades não são tão marcantes e as
instituições são efetivamente democráticas, como os Estados Unidos e o Canadá, por
exemplo, essa dualidade não se coloca. Ou seja, a sobreposição de espaços jurídicos e a
7 Clifford Shearing, em entrevista concedida ao website do ICPC. Edição 39, junho de 2005. Disponível em
. Acessado em 14/07/05.
No original: “I think the most important thing to understand about private security, and the thing which
strangely is not recognized often, is that private security is employed by corporations. It is not employed by
corporations to pursue a public interest, but to pursue their own objectives, and address their own security
concerns. Private security is primarily hired by business. This means that crime is not their focus. They are
not focused on criminal law, or issues related to law enforcement, they are focused on security concerns of
companies.”
23

mudança da localização do poder para as corporações, próprias do pluralismo, nesses
países, não são questões problemáticas, afetando muito pouco o conceito de democracia e o
papel do Estado.
No entanto, ao se deslocar o foco para países em desenvolvimento de capitalismo
periférico, como os da América Latina e, mais precisamente, o Brasil, a situação se inverte.
Como a desigualdade é marcante e a democracia é incompleta nesses países, é necessário
entender se o projeto de pluralismo que se coloca é conservador ou emancipador.
Segundo Wolkmer (2003, p.3, tradução nossa):
Em razão do seu significado contemporâneo, é importante ter uma noção
clara do que é pluralismo, suas causas determinantes, tipologias e objeções.
Para começar, é preciso designar pluralismo como a multiplicidade de
práticas existentes em um mesmo espaço sócio-político, inter-atuantes por
conflitos e consensos, podendo ser oficiais ou não e tendo sua razão de ser
nas necessidades existenciais, materiais e culturais. 8
Para o autor, o pluralismo é um dos traços centrais da esfera jurídica latinoamericana
e que deve ser entendido como uma tendência e não como um fenômeno
generalizado.
A especificidade do pluralismo não é negar ou minimizar o direito estatal, mas sim
reconhecer que este é apenas uma das formas jurídicas que podem existir na sociedade.
Portanto, o pluralismo envolve as práticas independentes e autônomas, bem como as
normativas estatais/oficiais. As práticas normativas autônomas geradas por diferentes
forças sociais e plurais, na perspectiva pluralista, podem ser incorporadas ou controladas
pelo Estado e, ainda assim, tem-se uma realidade pluralista (WOLKMER, 2003).
8 No original: “Em razón de su significación contemporanea, importa tener una noción clara de que és
pluralismo, sus causas determinantes, tipologias e objeciones. Para comenzar hay que designar al pluralismo
jurídico como la multiplicidad de practicas existentes en un mismo espacio socio politico, interactuantes por
conflictos o consensos, pudiendo ser oficiales o no y teniendo su razón de ser en las necesidades existenciales,
materiales e culturales.”
24

O projeto conservador de pluralismo, defendido a partir da primeira metade do
século XX, pressupõe descentralização administrativa, integração de mercados,
globalização e acumulação flexível de capital, formação de blocos econômicos, políticas de
privatização e regulação reflexiva e supra-nacional, funciona bem nas democracias
consolidadas. É considerado o atual projeto do capitalismo mundial (WOLKMER, 2003).
O projeto emancipador de pluralismo coloca-se como um projeto alternativo à
inexorabilidade capitalista e pressupõe a legitimidade de novos sujeitos sociais, a
democratização e descentralização de um espaço público participativo, o desenvolvimento
de uma ética de solidariedade e a realização de processos que conduzam a uma
racionalidade emancipatória.
Nas realidades latino-americanas, o projeto pluralista que envolve a segurança
privada, ao menos do ponto de vista sustentado na presente pesquisa, é predominantemente
conservador. Ainda que formas mais autônomas, individuais ou comunitárias de segurança
privada possam existir, o que se verifica na realidade brasileira é a expansão de um modelo
que contribui para a exclusão de determinados setores, para a privatização de certos espaços
públicos e para a segurança apenas daqueles que podem pagar. Não é um projeto que busca
reconstituir laços sociais e comunitários e contribuir para a garantia de segurança para
todos. Sem questionar sua legitimidade, o fenômeno de expansão do mercado da segurança
está muito mais relacionado com os pressupostos conservadores do que aos
emancipatórios. 9 O crescimento do setor da segurança privada explicita uma atividade com
fins econômicos, que se fortalece conforme o medo e a insegurança crescem. Trata-se de
um serviço que apenas algumas pessoas podem pagar em contraposição a um direito social
de todos os cidadãos ao provimento de segurança pública. Se a segurança privada se
9 Nesse sentido, Tereza Caldeira (2000, p. 203) aponta o seguinte: “De fato, embora o policiamento público e
privado possam parecer opostos sob alguns pontos de vista (especialmente o do consumidor), eles partilham
características básicas e são estruturados em relações de contiguidade. Isso acontece não só no Brasil, onde os
abusos e o desrespeito vão de um setor ao outro, mas nas democracias consolidadas da América do Norte e da
Europa ocidental, onde o respeito à lei e aos cidadãos serve de parâmetro aos dois setores. Nesse sentido, a
despeito das diferenças, segurança pública e a segurança privada compartilham a mesma matriz de relações e
estruturas. No Brasil essa matriz é de relações instáveis entre o legal e o ilegal; em outros casos, a matriz é de
respeito ao estado de direito, como na América do Norte e na Europa ocidental.” (grifo nosso).
25

fortalece à medida que a segurança pública democrática se enfraquece, tem-se com mais
força a presença de pressupostos conservadores.
Assim, considera-se que a segurança privada não é o contraponto ao monopólio
estatal do uso legítimo da força, uma vez que o Estado e o poder são entendidos da
perspectiva pluralista. Ainda que o Estado brasileiro concentre elementos de todas as
formas de Estado descritas, a segurança privada como um setor de serviços se fortalece a
partir da perspectiva pluralista. No entanto, os serviços privados de segurança no país
trazem muito mais elementos conservadores do que emancipatórios. O crescimento atual
desses serviços na realidade brasileira indica um projeto de sociedade voltado para a
proteção do indivíduo que pode pagar por sua segurança e para a resolução privada de
muitos conflitos que são públicos, em detrimento da ética da solidariedade, da construção
de laços comunitários, da igualdade de oportunidades em receber segurança e do
investimento na melhoria dos serviços públicos de segurança.
Ainda assim, é fundamental que a segurança privada seja regulada pelo Estado, por
meio de um aparato de regulamentação, fiscalização e controle que possa contribuir para
que o fenômeno não coloque mais em risco aspectos democráticos e que, de alguma forma,
permita o reforço de elementos emancipatórios.
Segurança Privada na Literatura Brasileira
Após a apresentação do processo de deslocamento da centralidade estatal para
outras esferas de produção de direito e de poder e a relação com os serviços de segurança
privada, foi apontada, a partir do pensamento de Shearing e do diálogo com os pluralistas, a
possibilidade de existência legítima da segurança privada, desde que regulada de forma
efetiva pelo Estado e por outros mecanismos. No entanto, é importante analisar a produção
científica brasileira sobre o tema, para estabelecer um diálogo entre a discussão conceitual e
histórica feita a partir das realidades norte-americana e brasileira.
26

Ainda há pouca produção científica sobre o tema e o que existe está na área das
Ciências Sociais, como Sociologia, Ciência Política e Antropologia, e alguma coisa na área
das Ciências Econômicas e Exatas.
Tradicionalmente, a literatura brasileira trabalha o assunto a partir da perspectiva de
contradição com o conceito de Estado Moderno weberiano, 10 entendido como uma
comunidade humana no interior de um determinado território, que reclama para si e com
êxito o monopólio da coação física legítima. Conforme o próprio Weber (1964, p. 1056,
tradução nossa): “Porque o específico da atualidade é que para as demais associações ou
pessoas individuais só se lhes concede o direito à coação física na medida em que o Estado
permite. Este se considera, pois, como fonte única do ‘direito’ de coação.” 11
Nessa linha, há o entendimento de que a expansão da segurança privada,
englobando tanto as empresas que vendem a seus clientes serviços de vigilância (em
residências, condomínios, lojas, centros comerciais e plantas industriais) ou equipamentos
de prevenção (monitores, alarmes, cercas e outros aparelhos de autodefesa), como os
departamentos e divisões de segurança interna de empresas e instituições (PAIXÃO, 1991,
p. 131), significa o deslocamento da capacidade de controle social e manutenção da
ordem 12 para setores privados. Portanto, o profissional da segurança privada não se
encontra balizado, como aquele da segurança pública - o policial -, por princípios, rotinas,
10 “Do ponto de vista da nossa consideração importa, pois, destacar o puramente conceitual no sentido de que
o Estado moderno é uma associação de domínio de tipo institucional, que no interior de um território tratou
com êxito de monopolizar a coação física legítima como instrumento de domínio, e reúne a tal objeto os
meios materiais de exploração nas mãos de seus diretores, tendo expropriado de todos os funcionários de
classe autônomos, que anteriormente dispunham daquilo por direito próprio, e colocando a si mesmo, no lugar
deles, de forma suprema.” (WEBER, 1964, p. 1060, tradução nossa).
No original: “Desde el punto de vista de nuestra consideración importa, pues, destacar lo puramente
conceptual en el sentido de que el Estado moderno es una asociación de dominio de tipo institucional, que en
el interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción física legítima como instrumento
de dominio, y reúne a dicho objeto los medios materiales de explotación en manos de sus directores pero
habiendo expropriado para ello a todos los funcionarios de clase autónomos, que anteriormente disponíen de
aquéllos por derecho proprio, y colocándodose a sí mismo, en lugar de ellos, en la cima suprema.”
11 No original: “Porque lo específico de la actualidad es que a las demás asociaciones o personas individuales
solo se les concede el derecho de la coacción fisica en la medida en que el Estado lo permite. Éste se
considera, pues, como fuente única del ‘derecho’ de coacción.”
12 Paixão (1991, p. 132) ressalta que a esfera do controle social não é a mais adequada para a plena realização
das liberdades civis nas democracias consolidadas. Sendo assim, o deslocamento dessa esfera para o setor
privado coloca ainda mais em risco, ou dificulta ainda mais a possibilidade de realização plena dessas
liberdades.
27

egulamentos e órgãos de controle, sendo a neutralização e a contenção das ameaças
sofridas efetivamente ou apenas percebidas pelos clientes que compram o serviço mais
importantes do que garantir a segurança e a ordem sociais segundo princípios democráticos
(PAIXÃO, 1991).
Há também o trabalho da socióloga Rosana Heringer, que demonstra a crescente
institucionalização dos serviços de segurança privada, diante de uma aposta muito maior na
resolução privada das questões públicas, ficando de lado a alternativa de investir e melhorar
o aparato de segurança pública, que é ainda uma das funções primordiais do Estado. A
autora aponta as principais questões que envolvem a segurança privada e questiona que
“Cabe agora enfrentar os dilemas colocados para que a segurança de todos os cidadãos
esteja garantida pelo Estado, seja através de um maior controle das empresas privadas ou
do melhor cumprimento daquela que ainda consideramos entre uma de suas atribuições
básicas: a segurança pública” (HERINGER, 1992, p. 87).
Numa linha semelhante, há o já citado estudo de Musumeci (1998, p. 1) que aponta:
Para alguns, esse fenômeno ultrapassa muito em seus efeitos a tendência
geral de encolhimento do Estado e ampliação dos espaços sob o domínio da
iniciativa privada, abalando, no limite, a própria definição moderna de
Estado – ‘comunidade humana que pretende, com êxito, o monopólio do
uso legítimo da força física dentro de um território’ [Weber (1974)] e à qual
cumpre garantir a ordem e segurança para as vidas e propriedades de seus
cidadãos. A transformação da segurança em mercadoria e a transferência
crescente para mãos privadas do ‘uso legítimo’ da força poderiam trazer
sérias ameaças à manutenção dos direitos humanos e civis penosamente
conquistados ao longo dos últimos dois séculos. Afinal, os sistemas
públicos de segurança vigentes nas sociedades democráticas constituem-se
sobre uma série de princípios que limitam seu poder coercitivo e sua
capacidade de interferir legitimamente na vida dos cidadãos, submetendo o
uso da força à observância de procedimentos formalizados - o due process
of law -, destinados a proteger a integridade e privacidade individuais, e a
garantir equanimidade na aplicação da lei. Em outras palavras, o monopólio
28

estatal da coerção física, que se exerce em nome da ordem pública e do bem
geral, tem como pressuposto mecanismos de proteção do indivíduo e dos
grupos sociais contra abusos que o Estado venha a cometer no desempenho
dessa função.
A segurança privada, ao contrário, não está submetida a tais
constrangimentos. Embora, formalmente, limite-se à prevenção de
acidentes e crimes em espaços físicos de propriedade dos usuários, seu
poder de interferência (portanto, de coerção) sobre os indivíduos, assim
como seu poder de imprimir lógicas excludentes aos espaços que controla,
vai muito além, segundo alguns autores, daquele detido pelos sistemas
modernos de segurança pública.
Esse estudo é uma pesquisa encomendada pelo Ipea (Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada) em 1998, a partir das informações da PNAD (Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios do IBGE), sobre os serviços de vigilância e guarda no Brasil, entre
1985 e 1995. O objetivo do estudo é traçar um perfil dos empregados no setor em
comparação àqueles alocados na segurança pública. Portanto, a par das críticas e ressalvas
apresentadas, é também um trabalho que coloca a segurança privada como um significativo
setor de serviços no Brasil.
A antropóloga Tereza Caldeira também desenvolve seu trabalho sobre a segurança
privada seguindo a linha que aponta para os riscos do crescimento desordenado do setor.
Entretanto, para a autora, a principal questão não está na quebra do monopólio estatal da
coação física legítima e nem na estrutura insuficiente de accountability, mas sim na lógica
excludente que alimenta seu crescimento - “Segurança privada tornou-se um elemento
central do novo e já muito difundido padrão de segregação urbana baseada em enclaves
fortificados” (CALDEIRA, 2000, p. 196) - e na zona cinzenta que se forma entre a
segurança pública e a privada:
O entrelaçamento de segurança pública e privada e de atividades legais e
ilegais desqualifica um dos principais argumentos do setor privado
regulamentado: de que o privado poderia servir como alternativa e corretivo
29

à polícia. Embora não haja dados sobre abusos e corrupção de vigilantes
privados, o simples fato de que o pessoal dos dois setores possa ser o
mesmo, e as conexões de empresas de segurança privada com justiceiros e
oficiais envolvidos em violações de direitos humanos, invalidam qualquer
diferenciação muito nítida entre os dois setores (CALDEIRA, 2000, p.
203).
A vinculação da expansão das empresas de segurança privada às características
particularistas da cultura brasileira 13 prossegue na produção científica na área da Sociologia
sobre o tema. Segundo Cubas (2005, p.17) “como a sociedade brasileira ainda preserva suas
características particularistas, a expansão destas empresas seria uma radicalização de
característica tradicional da sociedade brasileira”. A autora aponta que a segurança privada
é entendida como um serviço que vem suprir a “deficiência” do Estado em prover
segurança aos cidadãos, ao mesmo tempo em que há indistinção entre o público e o privado
e uma tendência de resolução privada dos conflitos públicos. 14 No entanto, ainda que os
serviços de segurança privada ganhem espaço nesse contexto, há o entendimento de que
existe complementariedade entre os serviços de segurança pública e privada e de que, desde
que haja mecanismos de fiscalização e controle sobre os segundos, é possível conceber
segurança sendo provida por atores públicos e privados (CUBAS, 2005).
A tese da complementariedade entre segurança pública e segurança privada dialoga
com a tese da suplementariedade (ou “teoria do vácuo”). Esta última sustenta que, dada a
incapacidade de as polícias lidarem com a insegurança pública, a segurança privada ganha
força e realiza um trabalho suplementar ao da polícia. Já a tese da complementariedade se
funda na idéia de que a segurança privada pode constituir uma força auxiliar da polícia na
manutenção da ordem pública, liberando-a de tarefas que não são suas atribuições diretas,
como vigilância patrimonial, segurança pessoal, transporte de valores e contribuindo para
13 Ver citação de Tereza Caldeira, na nota 9.
14 Nesta linha, Beste e Vob (1999) auxiliam no estudo do fenômeno, apontando algumas das contradições na
política de controle que o Estado tenta levar adiante, como o movimento de avanço e retirada que o direito
penal faz, a flexibilização das fronteiras entre o público e o privado e o fato de o Estado utilizar os interesses
privados de controle para assegurar suas próprias pretensões de ordem e segurança e os particulares utilizarem
o Estado para alicerçar seu próprio conceito de ordem.
30

que as polícias possam trabalhar mais diretamente na prevenção e controle da criminalidade
(HERINGER, 1992).
Outro pesquisador que trabalha a temática no Brasil e defende a
complementariedade é o cientista político Túlio Kahn. Seu entendimento é de que não há
problema, a priori, na forma como prospera a indústria da segurança no Brasil. No entanto,
é preciso atentar para algumas características que podem tornar essa prestação de serviços
mais problemática, como, por exemplo, a simbiose suspeita entre o setor público e o
privado. Há muitos policiais que, ilegalmente, prestam seus serviços na segurança privada.
Outra questão é a precariedade da fiscalização dos vigilantes, pos são feitas apenas algumas
exigências legais simples, como ter bons antecedentes, porte de arma e aulas elementares
de legislação e tiro, o que contribui para o aumento do envolvimento desses vigilantes em
confrontos letais (KAHN, 1999).
afirma que:
Ainda no campo da Ciência Política e nessa mesma linha, Zanetic (2005, p.103)
O surgimento e emancipação dos serviços particulares de segurança no
Brasil é fenômeno complexo e que não pode ser resumido na questão da
falência da segurança pública, nem tampouco a uma suposta crise de
legitimidade do Estado, como mostra a análise desse processo. Além do
aumento da criminalidade e da sensação de insegurança, a segurança
privada tem como pressupostos de sua expansão o surgimento de novas
formas de uso e circulação no espaço urbano que tem motivado a criação de
determinados espaços para os quais se deseja ter segurança reforçada em
tempo integral.
Além disso, há também especialização, diversificação e profissionalização do crime
e dos criminosos. Portanto, existem demandas específicas que justificam o crescimento da
segurança privada e, se o setor tiver sua regulamentação efetivada, será um serviço, de fato,
complementar à segurança pública (ZANETIC, 2005). Novos trabalhos têm sido escritos
com foco na regulação do setor (COELHO, 2006).
31

Na área das Ciências Econômicas, a análise focaliza a segurança privada como parte
do setor de prestação de serviços, que ganha força diante da incapacidade do Estado em
prestar alguns serviços, como o de segurança. O foco da pesquisa recai, portanto, sobre as
condições de concorrência entre as empresas regulares e as clandestinas, a capacidade de
atrair trabalhadores mais ou menos qualificados e a rotatividade dos profissionais de setor
(OLIVEIRA, 2004). Há, ainda, trabalhos sobre a qualidade de serviços, como o de Santa
Maria (2003), que faz uma análise da qualidade de serviços prestados por três empresas de
segurança privada em Curitiba-PR.
Há também, na Antropologia, uma pesquisa realizada por Cortes (2005), que
trabalha a segurança privada a partir da categoria “bico”, denominação “utilizada por
policiais (que fazem bico ou não) e seus representantes para a construção da legitimidade
na dupla inserção do policial no campo da segurança, sendo ela empregada para fora como
uma forma de transpor a fronteira colocada pelo regulamento que separa o público do
privado.” (CORTES, 2005, p. 71). O trabalho busca mostrar como o “bico” é compreendido
pelos policiais militares e como a instituição Polícia Militar do Rio de Janeiro, um grupo de
comerciantes e o governo (Executivo e Legislativo estaduais) se relacionam com o “bico”.
A conclusão aponta para a existência de uma legitimidade construída que faz com que o
“bico” seja entendido como necessário para o policial conseguir mais recursos e,
conseqüentemente, ter melhores condições de sustentar a família, sendo o sustento da
família um dos deveres do policial militar.
De forma geral, é possível verificar na produção científica brasileira sobre o tema
uma transformação gradual no enfoque dado à questão da expansão da segurança privada.
Inicialmente, observa-se uma tendência em enfatizar a oposição clara entre o Estado
Democrático de Direito e a idéia de Estado Moderno com os serviços privados de
segurança, havendo uma preocupação com o projeto de sociedade no qual se aposta quando
empresas privadas exploram uma atividade cujo monopólio é estatal. Gradualmente, essa
resistência foi perdendo força, dando margem para a compreensão de que se trata, de fato,
de um setor de atividade econômica, com especificidades importantes o suficiente para que
32

sejam necessários fortes mecanismos de regulamentação e controle sobre o setor, além de
constituir-se em uma atividade complementar à segurança pública. A produção científica
nacional demonstra forte preocupação com a segurança privada e com a maneira como ela
pode ou não contribuir para a democracia, mas cada vez mais trabalhos têm sido escritos
com uma compreensão de que se trata de um serviço e que, por isso, a preocupação com a
qualidade do mesmo deve ser crescente.
A concepção defendida no presente trabalho é a de que não há uma contradição
necessária entre a existência dos serviços privados de segurança e o Estado. Entendendo-se
o poder e o direito do ponto de vista pluralista, em que convivem e se inter-relacionam
diferentes esferas de juridicidade, a existência da segurança privada está alinhada com esse
modelo de Estado. No entanto, há que se atentar para qual o tipo de serviço prestado e qual
o impacto real e simbólico da atividade de segurança, seja esta pública ou privada. Sendo
uma atividade econômica que cresce predominantemente em função do aumento do medo e
da insegurança, que envolve crimes e violências e que lida com situações de tensão, é
fundamental trabalhar a segurança privada do ponto de vista de seus mecanismos de
controle. A segurança privada só não será contrária à democracia se for
pormenorizadamente regulamentada, fiscalizada e controlada.
Tipologia da Segurança Privada
Depois do esforço em problematizar a segurança privada e apontar a partir de qual
conceito de Estado é possível interpretá-la como um serviço legal e legítimo pertencente ao
setor de atividade econômica, é preciso explicitar quais tipos de serviços a compõem: a
privatização das próprias forças públicas de segurança, a alocação privada de recursos
públicos de segurança ou a contratação de serviços de segurança por atores públicos ou
privados? Há inúmeros tipos de serviços que podem ser prestados de diferentes formas.
33

A professora e pesquisadora norte-americana, Elizabeth E. Joh, 15 em seu texto
Conceptualizing the private police, traça um panorama sobre a dificuldade em definir
conceitual e empiricamente a segurança privada, bem como sobre os tipos de serviços que a
constituem. Na realidade brasileira essa dificuldade também ocorre e, assim, partiremos das
reflexões da autora para tentar definir os tipos de serviços que compõem o conceito de
segurança privada utilizado no presente estudo, com base na realidade nacional.
Segundo Joh (2005), para construir o conceito de segurança privada, é importante
trabalhar com cinco afirmações recorrentes sobre o tema:
1. a segurança privada não é algo novo;
2. a segurança privada é comparável ao processo contemporâneo de privatizações das
prisões;
3. a segurança privada possui uma função essencial para a promoção da segurança
como um todo;
4. há uma divisão de trabalho no exercício da segurança, que pode ser realizada por
atores tanto públicos como privados;
5. as normas estatais podem ser aplicadas tanto para os atores públicos como para os
privados.
Em relação à primeira afirmação, a autora sustenta que, embora as formas
privadas 16 de proteção da propriedade e da vida existam desde há muito tempo, elas são
diferentes da segurança privada contemporânea. Função, proposta e incentivos para a
segurança privada contemporânea devem ser definidos a partir de uma relação de
comparação com os serviços de segurança pública. As formas privadas de proteção da vida
15 Elizabeth E. Joh é professora de Direito na University of Califórnia Davis Law School.
16 Elizabeth Joh identifica cinco formas privadas de proteção da vida e do patrimônio, existentes entre os
séculos X e XVIII. A primeira delas é a “proteção comunitária compulsória”, a partir de organizações da
própria comunidade de grupos para julgar e prender pessoas acusadas de crimes e de romper a lei. A segunda
é formada pelas “sociedades privadas de persecução”, que captam recursos privados para processar
criminosos. A terceira é o “vigilantismo”, caracterizado por grupos organizados e extralegais que trabalham à
margem da lei. A quarta é composta pelos “thief-takers” (pessoas/grupos que capturam criminosos) e os
“informantes”. E a quinta e última, as “patrulhas financiadas privadamente”. Para maiores detalhes sobre cada
uma delas, ver Joh (2005).
34

e do patrimônio mais antigas, identificadas por ela, não eram definidas em relação ao
policiamento público e, por isso, são distintas dos serviços privados de segurança atuais.
Sobre a segunda afirmação, o argumento é de que há limites na comparação entre a
segurança privada e o processo contemporâneo de privatizações das prisões,
especificamente porque a primeira, em geral, responde a demandas diretamente privadas
dos atores que contratam o serviço, diferentemente da privatização das prisões, 17 que, em
geral, é uma opção governamental que escolhe transferir para o setor privado suas funções
de controle e encarceramento das pessoas que cometem crimes.
Em relação à terceira afirmação, Elizabeth Joh relativiza o argumento de que a
segurança privada tem uma função essencial para promoção da segurança, uma vez que
existem diferentes formas de serviços privados de segurança e alguns deles podem não
contribuir positivamente para a segurança em geral, chegando a ser, ao contrário,
prejudiciais.
Quanto à afirmação da divisão de trabalho entre atores públicos e privados na
realização da segurança, a autora afirma que não é apenas a diferença entre os responsáveis
pelo serviço, mas também entre objetivos e motivações que qualifica o provimento da
segurança. Assim, não se pode afirmar que ambos, automaticamente, contribuem para
promoção da segurança no geral.
Sobre a quinta e última afirmação, a autora argumenta, mais uma vez, que, devido à
complexidade da segurança privada, não é possível simplesmente equipará-la à segurança
pública e submetê-la automaticamente às mesmas normas reguladoras.
Realizar o contraponto a essas cinco afirmações recorrentes no debate sobre
segurança privada é importante para que o tema não seja tratado como um “todo monolítico
e uniforme” e possa ser considerado em toda sua complexidade. O fenômeno tratado aqui,
portanto, não é o mesmo dos séculos passados, difere do processo de privatização dos
17 Sobre a privatização das prisões, ver Minhoto (2000).
35

presídios, pode contribuir para a promoção da segurança de uma forma mais ampla (mas
não necessariamente, dependendo das características específicas do tipo de serviço privado
de segurança prestado), relaciona-se com a segurança pública e é de responsabilidade de
atores privados, devendo assim, ser regulamentado por uma legislação própria.
Mapa analítico do fenômeno
Para compreender mais a fundo a caracterização da segurança privada, Elizabeth
Joh (2005) enumera cinco dimensões a serem analisadas, de forma a comporem um mapa
analítico que permita o entendimento do fenômeno a partir de uma ótica mais reflexiva e
problematizante e menos descritiva. A construção desse mapa analítico ajuda a visualizar o
fenômeno a partir de suas importantes variações. As cinco dimensões da segurança privada
são as seguintes: objetivos, recursos, poderes legais, jurisdição e estrutura organizacional.
Em relação a seus objetivos, a segurança privada, em suas múltiplas variações, tem
uma característica comum: estes são sempre definidos pelo consumidor do serviço, pelo
cliente, mesmo que sejam diferentes em conteúdo, duração e outros aspectos. Isto já
estabelece uma diferença básica com a segurança pública, uma vez que esta deve buscar
sempre a primazia do interesse público e do bem-estar da coletividade. A prevalência de
interesses individuais e particularistas orientando ações de segurança pública é ilegal.
Sobre os recursos necessários para a existência do setor, há três categorias
principais: os recursos materiais, que provêem os serviços com equipamento técnico
necessário; as tecnologias sociais, que oferecem métodos provenientes das ciências sociais,
contribuindo para organizar e compreender melhor os diferentes comportamentos humanos;
e as redes de profissionais que, no contexto norte americano, são compostas essencialmente
por policiais públicos que migram total ou parcialmente para o setor privado de
segurança. 18 Essas fontes de recursos se distribuem de forma desigual entre os serviços de
segurança privada, acarretando variações entre eles.
18 Nesse ponto, a autora apresenta um fenômeno que ela chama de “old boy network” (“rede dos antigos
meninos”), que ocorre quando policiais, aposentados ou não, acessam o banco de informações da polícia
36

Em relação à situação legal, não há praticamente um status específico para a
segurança privada e o direito de exercer atos relativos à segurança se funda no direito que
qualquer cidadão tem de prender alguém em flagrante delito. Nas palavras de Joh (2005, p.
603, tradução nossa): “Muitas polícias privadas não tem mais direitos do que cidadãos
ordinários de conduzir detenções, buscas, prisões e interrogatórios de pessoas.” 19
Já a abrangência das atividades de segurança privada (sua jurisdição) é dada em
relação ao poder legal atribuído ao serviço. Assim, se determinada atividade se funda tão
somente no direito de qualquer cidadão prender uma pessoa em flagrante delito, a
jurisdição acompanhará esse direito e terá uma ampla extensão. Se outra atividade refere-se
à proteção limitada a uma propriedade privada, a jurisdição se estenderá aos limites dessa
propriedade. 20
Por fim, em relação à estrutura organizacional, existem duas formas: é possível
contratar uma empresa terceirizada 21 que forneça serviços de segurança privada; ou instalar
um departamento próprio dentro de determinada empresa ou outro tipo de instituição e
pública para subsidiar o trabalho no setor privado. Segundo ela, essa prática, na maioria das vezes ilícita,
ocorre freqüentemente. “Ter oficiais no nosso time, eles podem nem sempre ter a habilidade de entrar em
certas áreas ou formar contatos, mas (pausa) eles têm seus amigos. Assim, o que eles fazem é abrir as portas
para nós de forma que podemos trabalhar dos dois lados da rua.” (CHEZZI apud Joh, 2005, p. 602, tradução
nossa).
No original: “Getting law officers on our team, they may not always have the ability to get into certain areas
or form contacts but—[pause] there are their friends. So what it does is open up the doors for us so we can
work both sides of the street.”
19 No original: “Many private police possess no greater rights than ordinary citizens in conducting detentions,
searches, arrests, and interrogations of persons.”
20 “Com a polícia privada, a fonte da autoridade legal define a jurisdição também, mas com considerável
maior variação. As atividades da polícia privada que se fundam apenas nos poderes dos cidadãos, devem
realizar suas tarefas na extensão de que qualquer indivíduo possa. Em outros casos – como a proteção de
propriedade privada –, os direitos do cliente sobre a propriedade também vão definir e limitar o poder da
polícia privada.” (JOH, 2005, p. 607, tradução nossa)
No original: “With private police, the source of legal authority defines jurisdiction as well, but with
considerably more variation. Private police who rely only upon citizen powers may carry out their assigned
tasks to the extent that any private individual could. In other cases - such as the protection of private property
- the legal rights of the client both define and limit the powers of private police.”
21 Essa forma de estrutura organizacional é conhecida como “by contract” (por contrato). Sobre essa
distinção, ver Ocqueteau (1997, p. 191).
37

mantê-lo, 22 sendo essa estrutura conhecida como “in house” (interna) e, no Brasil, também
como “segurança orgânica”.
Tipologia do fenômeno
Elizabeth Joh (2005) apresenta também uma tipologia do fenômeno,
diferenciando quatro tipos específicos de serviço de segurança privada, no contexto norteamericano,
por meio das cinco dimensões construídas por ela para analisar o fenômeno.
Essa tipologia servirá de base para a construção do modelo brasileiro, apresentado mais
adiante.
22 “Como a polícia privada se encaixa na estrutura organizacional que a emprega? Duas escolhas são
disponíveis para os clientes da segurança privada: contratar os serviços de uma agência de segurança privada,
como a Kroll Associates ou a Wackenhut Corporation, ou estabelecer um departamento na sua própria
estrutura organizacional. Alguns clientes preferem a polícia privada por contrato, porque é mais barato do que
estabelecer um departamento próprio de segurança. O que se ganha em economia, contudo, é perdido em
capacidade de contratar e supervisionar os empregados diretamente.” (JOH, 2005, p. 608, tradução nossa).
No original: “How do the private police fit into the organizational structure that employs them? Two choices
are available to clients of private police: either to engage by contract the services of a private police agency,
such as Kroll Associates or the Wackenhut Corporation, or to establish a police department within its existing
organizational framework. Some clients prefer private policing by contract because the arrangement offers a
less expensive alternative to establishing an internal department. What is gained in economy, however, is
often lost in the ability to hire and supervise employees directly.”
38

Quadro 1 – Tipos de Policiamento Privado
Tipos/
Características
Objetivos Recursos Poderes Legais Jurisdição Estrutura
Organizacional
A. Proteção Prevenir a perda Recursos Direito de Limites da Tipicamente
material materiais, propriedade, propriedade contratada
tecnologias poderes/direitos protegida
sociais e de cidadão ou
“old boy delegação
network”
B. Inteligência Levantar e Recursos Poderes/direitos Muito ampla Incorporada pela
organizar materiais e de cidadão ou quando os corporação (“in
informações “old boy nomeação poderes/direitos house”/orgânica)
network” judicial de cidadãos ou contratada
formam a base
legal
C. Contratada Prover um serviço Recursos Poderes/direitos Definidos Supervisionada
Publicamente de proteção a uma materiais e de cidadão ou conforme o e/ou contratada
agência pública tecnologias delegação contrato pela agência
específico sociais
celebrado com pública
a agência
pública
D.
Multidimensional: Recursos Contrato de Limites físicos Incorporada pela
Corporativa assessorar no materiais, emprego, e legais da corporação (“in
cálculo e na tecnologias direito de corporação house”/orgânica)
prevenção de sociais e propriedade e
riscos, proteger “old boy poderes/direitos
reputação, network” de cidadão
prevenir perdas
materiais e
imateriais
Fonte: Joh (2005, p. 610, tradução nossa).
A partir da análise da tipologia, é possível verificar que existe uma distinção entre
os tipos de policiamento “A” e “B” e entre “C” e “D”. Os dois primeiros correspondem a
tipos de serviços prestados, de proteção ou de inteligência, enquanto os outros dois
referem-se a tipos de contratação, por órgãos públicos ou orgânicas (“in house”). No
entanto, parece que o mais adequado seria fazer uma distinção somente por tipo de serviço
prestado, já que ambos, de proteção e de inteligência, podem ser realizados por uma
empresa contratada (por um órgão público ou por uma empresa ou ente privado) ou serem
orgânicos e, então, diluir os tipos de contratação (tipos “C” e “D”) em mais uma dimensão
(a estrutura organizacional, que já consta na sua tipologia).
39

Esse mapa é importante, contudo, para ajudar a categorizar a realidade brasileira e
auxiliar na construção de uma tipologia da segurança privada para o Brasil. É necessário,
portanto, explicar mais detalhadamente os diferentes tipos trazidos por Joh.
A. Policiamento de proteção
Esse tipo de atividade tem seu foco prioritário na salvaguarda da propriedade
privada contra roubo, furto, violação ou dano e pode ser preventiva ou reativa. Em geral, os
profissionais envolvidos nessa atividade são os mais mal remunerados do mercado e não
são formalmente integrados a uma empresa de segurança de forma regular. Ainda que boa
parte dos clientes seja de comerciantes, esses serviços têm se tornado bastante popular entre
associações de moradores, que os contratam para proteção dos bairros. Esse tipo de
atividade é encontrado com freqüência no Brasil e pode ser contratado ou orgânico.
B. Atividade de inteligência
A atividade privilegia o levantamento de informações e a investigação em
detrimento da apreensão de pessoas, sendo composta, prioritariamente, por empresas de
investigação. No Brasil, esse tipo de atividade não é regulamentada pela legislação
específica sobre segurança privada, ainda que seja possível encontrar serviços de
investigação.
C. Serviços contratados publicamente
Nesse tipo de atividade, uma empresa de segurança privada é contratada para
substituir um serviço de proteção formalmente prestado pelo Estado em alguma agência
pública, que passa apenas a financiar e supervisionar o serviço. Essa atividade também
ocorre muito na realidade brasileira, especialmente com a contratação de serviços de
proteção.
40

D. Corporativa
Se os serviços contratados publicamente substituem o setor público em algumas
tarefas de segurança, a segurança corporativa replica um departamento público de
segurança em um ambiente privado, ou seja, uma empresa implanta internamente um
departamento para cuidar da sua própria segurança (“in house”/orgânica). Via de regra,
quanto maior é a empresa, maior é seu departamento interno de segurança. Esta atividade
também existe no Brasil.
Modelo brasileiro
Utilizando-se o mapa analítico e a tipologia dos serviços privados de segurança
formulados por Elizabeth Joh (2005), é possível desenhar o modelo brasileiro de segurança
privada. A partir da definição legal (mais detalhada no capítulo 2) e do conceito utilizado
no presente trabalho, foi montado o quadro com a tipologia dos serviços de segurança
privada encontrados na realidade brasileira, regulares e irregulares.
41

Quadro 2 – Tipos de Policiamento Privado no Brasil
Tipos/Características Objetivos Recursos Poderes Legais Jurisdição Estrutura
Organizacional
A. Vigilância
Patrimonial
Proteger o
patrimônio
Contratada ou
orgânica
B. Segurança Pessoal Segurança
de pessoas
físicas
C. Transporte de
valores/carga/escolta
armada
D. Formação de
vigilantes
E. Vigilância
patrimonial
autônoma
F. Serviços de
investigação
(detetives
particulares)
G. Venda de
equipamentos de
segurança (1)
Proteção
ao
transporte
de valores
e outras
cargas
Recrutar,
selecionar,
formar e
reciclar
vigilantes
Proteger o
patrimônio
Investigar
diferentes
tipos de
situações
de forma
“secreta”
Proteger o
patrimônio
Recursos
materiais e
rede de
profissionais
Recursos
materiais e
rede de
profissionais
Recursos
materiais e
rede de
profissionais
Recursos
materiais e
tecnologias
sociais
Recursos
materiais sem
formação
adequada
Recursos
materiais sem
formação
adequada
_
Constituição
Federal, Lei Federal
nº 7.102/83 e
Portaria/MJ nº
387/06
Constituição
Federal, Lei Federal
nº 7.102/83 e
Portaria/MJ nº
387/06
Constituição
Federal, Lei Federal
nº 7.102/83 e
Portaria/MJ nº
387/06
Constituição
Federal, Lei Federal
nº 7.102/83 e
Portaria/MJ nº
387/06
Não é regulada por
lei específica,
podendo
excepcionalmente,
ser equiparada ao
trabalho autônomo
ou eventual
Atividade irregular,
não há nenhuma lei
que regulamente
esse tipo de
atividade
Atividade regulada
pelo setor de venda
de equipamentos
eletrônicos
Limite da
propriedade
protegida
Acompanha
a pessoa a
ser
protegida
Acompanha
o objeto a
ser
protegido
_
Não tem
jurisdição
definida,
em geral,
acompanha
a rua ou o
espaço a ser
protegido
Não tem
jurisdição
definida
_
Contratada
Contratada ou
orgânica
(apenas para
transporte de
valores)
Contratada
Contratada
irregularmente
Contratada
irregularmente
Contratada.
Muitas
trabalham
juntamente com
empresas de
vigilância
patrimonial
(1) São exemplos de equipamentos de segurança: sistemas de alarme; circuitos internos de televisão; cercas
elétricas; detectores de metais; equipamento de controle de acesso; iluminação de emergência; sensores de
presença; portões; interfones e fechaduras elétricos; e equipamentos de rastreamento.
42

É importante ressaltar que os recursos disponíveis para os serviços de segurança, no
Brasil, são distintos daqueles presentes na realidade norte-americana. Os recursos materiais
são os que mais obviamente se assemelham, já que se referem a equipamentos, tecnologia e
infra-estrutura, necessários e disponíveis, ainda que em proporções diferentes, nos diversos
contextos. Em relação às tecnologias sociais, no Brasil ainda há pouco conhecimento
desenvolvido sobre essa área que seja útil ao setor e o que possa ser efetivamente entendido
como tecnologia social. Já a rede de profissionais é o ponto mais difícil de fazer a
comparação. No Brasil, falta informação precisa e detalhada sobre a composição da rede de
profissionais da segurança privada, no entanto, sabe-se que parte é formada por policiais,
que ilegalmente fazem “bico” ou são os donos/diretores de empresas, e por pessoas cuja
formação não é garantida, em razão de parte significativa prestar serviços em empresas
clandestinas. Nos Estados Unidos, o setor é mais estruturado e, mesmo para os policiais que
trabalham no setor, há formas de institucionalizá-los e fiscalizá-los.
43

CAPITULO 2 - REGULAMENTAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E
CONTROLE DO SETOR
Levantamento e Análise da Legislação Relativa à Segurança Privada no
Brasil
A normatização da segurança privada no Brasil teve início no período ditatorial,
com o principal objetivo de servir à segurança nacional, focando o controle de assaltos
terroristas a bancos. Em 21 de outubro de 1969, foi promulgado o Decreto Federal nº 1.034,
que estabeleceu a obrigatoriedade de serviços de segurança privada nas instituições
financeiras, particularmente nos bancos (CALDEIRA, 2000, p. 196).
Desde então, podem ser identificadas três fases de normatização da segurança
privada no país: entre 1969 e 1983; de 1983 a 1995; e deste último ano até a atualidade.
A primeira fase definiu muito vagamente a forma dos serviços de segurança privada
e estabeleceu aos Estados, por meio das Secretarias de Segurança Pública e dos chefes das
polícias civis, a responsabilidade pela fiscalização e controle dos serviços nas suas áreas e
às polícias civis a função de fornecer instrução e testar as capacidades dos vigilantes. Entre
1969 e 1983, o Banco Central era responsável por fiscalizar a segurança bancária, o
Ministério do Exército responsável pelo controle de armas e as Secretarias de Segurança de
cada Estado, com relativa autonomia, criavam suas próprias normas para regular o
funcionamento das empresas. “Esta fiscalização ocorreu sempre de maneira muito precária,
tanto em função desta fragmentação de responsabilidades, como também da falta de aparato
próprio e eficiente pelos órgãos responsáveis.” (HERINGER, 1992, p. 37).
Em 1983, dando início à segunda fase, foi aprovada a Lei Federal nº 7.102, que até
hoje é a que regulamenta o setor e traz definições mais detalhadas sobre os serviços. “A Lei
7.102 transferiu o treinamento dos vigilantes da polícia para o setor privado e o controle
dos serviços e empresas de segurança privada das secretarias de segurança pública
estaduais e da polícia civil para o Ministério da Justiça e a Polícia Federal.” (CALDEIRA,
2000, p. 197). A lei também regulamentou o porte de armas pelos vigilantes. No entanto, a
promulgação dessa lei não resolveu, e tampouco esclareceu, todos os pontos relevantes para
44

o setor, tendo sua regulamentação demorado quase seis meses para ser expedida (Decreto
nº 89.056, de 23.11.83) (HERINGER, 1992, p. 41).
A terceira fase é marcada pela alteração da Lei Federal nº 7.102/83, por meio das
Leis Federais nº 8.863/94 e nº 9.017/95. Houve ampliação da definição de segurança
privada, com inclusão dos serviços de segurança orgânica, criação de requisitos mínimos
para as empresas e contratantes, e transferência exclusivamente para a Polícia Federal, da
responsabilidade de fiscalizar e controlar a segurança privada.
Além dessas leis, em 28 de agosto de 2006 foi publicada a Portaria nº 387/2006,
pelo Departamento da Polícia Federal do Ministério da Justiça, que traz outras alterações,
mas que, principalmente, busca consolidar a legislação sobre o setor, esparsa e
desorganizada. Atualmente essa é a norma mais completa e que contém todas as
informações relevantes sobre a segurança privada no país, desde a conceituação dos
serviços, até as penalidades, procedimentos variados, definição dos vigilantes e dos
requisitos específicos para cada modalidade de atividade.
Essa Portaria traz uma grande inovação na legislação sobre segurança privada no
Brasil, uma vez que estabelece princípios e valores claros para o setor. Ainda é cedo para
afirmar se, com essa Portaria, inaugura-se uma nova fase na normatização da segurança
privada no Brasil, mas que há inovações, isso é inegável.
Nesse instrumento legal, a idéia de política de segurança privada (art. 1º, par. 1º)
envolve a gestão pública e as classes patronal e laboral, ou seja, menciona-se uma política
de segurança privada englobando a tríade poder público, empregadores e empregados.
Além disso, são apontados princípios aos quais as atividades de segurança privada devem
se submeter: da dignidade da pessoa; das relações públicas; da satisfação do usuário final;
da prevenção e ostensividade para dar visibilidade ao público em geral; da pró-atividade
para evitar ou minimizar os efeitos nefastos dos eventos danosos; do aprimoramento
técnico-profissional dos seus quadros, inclusive com a criação de divisões especializadas
pelas empresas para permitir um crescimento sustentado em todas as áreas do negócio; da
45

viabilidade econômica dos empreendimentos regulados; e da observância das disposições
que regulam as relações de trabalho. Nota-se claramente a preocupação em definir uma
segurança privada que quer crescer respeitando direitos civis, com vistas à sustentabilidade
e ao aperfeiçoamento do setor.
As diferentes leis revelam uma mudança na forma pela qual os serviços de
segurança privada têm sido enquadrados no Brasil. Inicialmente, eles
estiveram subordinados a uma política de segurança nacional e a um estrito
controle da polícia. Com a segunda lei, esse controle foi relaxado e os
regulamentos trabalhistas aumentaram. O que tinha sido um instrumento
para lutar contra a oposição política foi adaptado para lutar contra a
criminalidade. A terceira lei, assinada durante o regime democrático e
seguindo a rápida expansão dos serviços de segurança em resposta às
crescentes preocupações da população, tenta estender o controle do Estado
para compreender todo o mercado de serviços de segurança (CALDEIRA,
2000, p. 198).
É preciso ter em conta que a normatização sobre a segurança privada no país tem
um pouco a cara de “colcha de retalhos”, tendo passado por inúmeras alterações de forma
pouco sistemática, o que cria dificuldades operacionais tanto para as próprias empresas
como para os órgãos fiscalizadores (COELHO, 2006, p. 6).
A publicação da Portaria nº 397/2006 é um esforço de organização e consolidação
da legislação e inaugura também uma nova forma de conceber a segurança privada,
revelando uma preocupação em inserí-la como uma política mais ampla, com o
envolvimento do Estado e dos setores laboral e patronal, e inserindo valores e princípios
sobre a forma pela qual a segurança privada deve ser prestada. Essa nova idéia ainda é
pouco clara e, na prática, revela poucos resultados em termos de mudança de concepção.
No entanto, a alteração é recente. Vale aguardar um pouco para avaliar seus resultados.
Além da normatividade específica sobre a segurança privada, o artigo 144 da
Constituição Federal de 1988 assim dispõe sobre a segurança pública:
46

A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é
exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e
do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal;III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
Ainda que a Constituição Federal atribua a todos a responsabilidade pela segurança
pública, cabe a alguns órgãos específicos sua manutenção e promoção. São eles a Polícia
Federal (também a rodoviária e ferroviária) e as Polícias Civis e Militares (também os
bombeiros) dos Estados. Existem, assim, uma Polícia Federal e pelo menos 54 polícias
estaduais responsáveis pela segurança pública no país. No entanto, não há nada específico
na Constituição Federal sobre segurança privada, apenas na legislação infra-constitucional.
Definições legais
Serviços de segurança privada
A Lei Federal nº 7.102, de 20 de junho de 1983, 23 e a Portaria nº 387/2006 do
Departamento da Polícia Federal do Ministério da Justiça estabelecem que os serviços de
segurança privada assim se dividem:
- vigilância patrimonial: exercida dentro dos limites dos prédios e edificações, urbanos
ou rurais, públicos ou privados, com a finalidade de proteger os bens patrimoniais;
23 A Lei Federal nº 7.102, de 20 de junho de 1983, foi regulamentada pelo Decreto Federal nº 89.056/83 e
alterada pelas Leis Federais nº 8.863/94 e nº 9.017/95, respectivamente. Vale esclarecer que antes da
promulgação dessa Lei Federal sobre segurança privada, no Estado de São Paulo, o Decreto Estadual nº
50.301/68 (alterado pelos Decretos Estaduais nº 51.422/69 e nº 37/72) regulamentava o artigo 32 da antiga
Lei Orgânica da Polícia (Lei Estadual nº 10.123/68), cujo objetivo era organizar o funcionamento das guardas
municipais, guardas noturnas, transportes de valores e vigilantes particulares. Por esse Decreto, as atividades
de segurança privada deviam ser fiscalizadas pelas delegacias de polícia dos Estados, sendo, portanto, uma
competência descentralizada e estadual. “Até 1983 as empresas de segurança eram fiscalizadas pelos
governos estaduais, cada um seguindo suas próprias portarias. Isso se tornava um impedimento às empresas
que pretendiam expandir seus negócios em estados diferentes. A intenção em instalar uma filial, em outro
estado, significava encontrar inúmeros bloqueios políticos e judiciais que eram superados através do lobby
entre empresários e políticos.” (CUBAS, 2005, pp. 78/79). Em agosto de 2006, foi publicada a Portaria nº
387/2006 que alterou e consolidou toda a legislação federal sobre segurança privada no Brasil.
47

- segurança pessoal: exercida com a finalidade de garantir a incolumidade física de
pessoas;
- transporte de valores: consiste no transporte de numerário, bens ou valores, mediante
a utilização de veículos, comuns ou especiais;
- escolta armada: visa garantir o transporte de qualquer tipo de carga ou de valores;
- curso de formação: tem por finalidade formar, especializar e reciclar os vigilantes.
A Portaria nº 387/2006 distingue as empresas especializadas daquelas possuidoras
de serviços orgânicos de segurança:
- empresas especializadas: são prestadoras de serviço de segurança privada, autorizadas
a exercer as atividades de vigilância patrimonial, transporte de valores, escolta armada,
segurança pessoal e cursos de formação;
- empresas possuidoras de serviços orgânicos de segurança: são aquelas não
especializadas (objeto econômico diverso da promoção da segurança privada),
autorizadas a constituir um setor próprio de vigilância patrimonial ou de transporte de
valores.
Tanto a Lei Federal nº 7.102/83 como a Portaria nº 387/2006 obrigam todo
estabelecimento financeiro onde haja guarda de valores ou manutenção de numerário a
manter serviços privados de segurança, o que acarreta também a obrigação de que tais
estabelecimentos possuam plano de segurança 24 devidamente aprovado pelas Delegacias de
Segurança Privada ou Comissões de Vistoria (explicadas mais adiante). Um plano de
segurança deve descrever todos os elementos do sistema de segurança 25 .
24 Em conversa informal com seguranças de agências bancárias, foi possível identificar que a percepção deles
é de que a obrigatoriedade de apresentar o Plano de Segurança é uma boa forma de fiscalizar as empresas que
prestam serviços em bancos ou os bancos que possuam segurança orgânica.
25 O artigo 62 da Portaria nº 387/2006 prevê os seguintes requisitos para um plano de segurança completo: I - a
quantidade e a disposição dos vigilantes, adequadas às peculiaridades do estabelecimento, sua localização,
área, instalações e encaixe; II - alarme capaz de permitir, com rapidez e segurança, comunicação com outro
estabelecimento, bancário ou não, da mesma instituição financeira, empresa de segurança ou órgão policial;
III - equipamentos hábeis a captar e gravar, de forma imperceptível, as imagens de toda movimentação de
público no interior do estabelecimento, as quais deverão permanecer armazenadas em meio eletrônico por um
período mínimo de 30 (trinta) dias; IV - artefatos que retardem a ação dos criminosos, permitindo sua
perseguição, identificação ou captura; V - anteparo blindado com permanência ininterrupta de vigilante
48

Coelho (2006, p. 3), analisando comparativamente a legislação brasileira sobre
segurança privada com a de outros países, faz uma importante crítica sobre o escopo de
nossa legislação.
Vale lembrar que a segurança privada pode ser vista como um só negócio,
mas na realidade contém vários segmentos e cada um deles possui uma
dinâmica própria, com variáveis regionais e locais. Atividades
desenvolvidas nos diferentes setores como: segurança eletrônica, alarmes,
cercas elétricas, blindagem de veículos e edifícios, circuito fechado de
televisão, investigações particulares encontram-se desamparados pela
legislação, tal qual a segurança privada desarmada, que mesmo diante da
franca expansão a mais de uma década, não se tem conhecimento da
existência de algum tipo de regulamento em nível Federal, Estadual ou
Municipal (COELHO, 2006, p. 3).
Nesse ponto de vista, há uma importante lacuna legislativa em relação a esses outros
serviços de segurança, já que a lei atual somente atinge a vigilância patrimonial, segurança
pessoal, transporte de valores, escolta armada e curso de formação, com uso de arma de
fogo.
É preciso atentar para esse fato. O conceito de segurança privada utilizado neste
estudo é mais amplo e engloba também esses tipos de serviços, embora os mesmos não
sejam objetos de regulação específica.
Vigilantes
A Portaria nº 387/2006 define que vigilante é o profissional capacitado pelos cursos
de formação, empregado 26 das empresas especializadas e daquelas que possuem serviço
orgânico de segurança, registrados no DPF, responsáveis pela execução das atividades de
durante o expediente para o público e enquanto houver movimentação de numerário no interior do
estabelecimento.
26 Conforme o artigo 3º da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), empregado é toda pessoa física que
presta serviços de natureza não eventual a empregador, sob a dependência deste e mediante salário.
49

segurança privada. Os requisitos para o exercício da profissão são: ser brasileiro; ter no
mínimo 21 anos; ensino fundamental completo; ter sido aprovado no curso de vigilante; ter
sido aprovado em exame de saúde física e mental e psicotécnico; não ter antecedentes
criminais; estar quite com as obrigações eleitorais e militares; e possuir CPF (certificado de
pessoa física).
É importante esclarecer que o vigilante de que se trata aqui é aquele com vínculo
empregatício com a empresa, seja de segurança privada, seja na segurança orgânica, o que é
distinto dos “vigias, vigilantes ou guardas de ruas ou noturnos”, que não são vinculados e
nenhuma empresa. Assim, ao vigilante é garantido o fornecimento de carteira de trabalho e
previdência social e, sendo ele um empregado, tem treinamento específico para exercer seu
ofício com arma de fogo, armamento que não é dele próprio, mas da empresa e cujo porte
só pode acontecer quando estiver estritamente em serviço.
Para os outros “vigias, vigilantes ou guardas de ruas ou noturnos” não há
regulamentação legal específica. Eventualmente, tais serviços podem ser considerados
autônomos ou eventuais, mas não serão regidos pela CLT, ainda que os mesmos não se
enquadrem na legislação específica de segurança privada, configurando, portanto, situação
irregular na prestação privada de serviços de segurança.
Assim, o vigilante tem também assegurada uma série de direitos e prerrogativas, tais
como:
- uniforme especial fornecido pela empresa;
- porte de arma, quando em serviço;
- prisão especial decorrente do serviço;
- seguro de vida em grupo, feito pela empresa empregadora;
- utilização de materiais e equipamentos em perfeito funcionamento e estado de
conservação, inclusive armas e munições;
- utilização de sistema de comunicação em perfeito estado de funcionamento;
- treinamento permanente de prática de tiro e de defesa pessoal.
50

Para exercer a profissão, o vigilante deve possuir a Carteira Nacional de Vigilante
(CNV), conforme dispõe a Portaria nº 891/99, emitida pelo Departamento de Polícia
Federal (DPF), só podendo obtê-la o vigilante que comprovar vínculo empregatício com a
empresa e possuir curso de formação dentro do prazo de validade (artigo 11 e seguintes da
Portaria nº 387/2006).
A Portaria nº 387/2006 estabelece alguns deveres aos vigilantes:
- exercer suas atividades com urbanidade, probidade e denodo;
- utilizar, adequadamente, o uniforme autorizado, apenas em serviço;
- portar a Carteira Nacional de Vigilante - CNV;
- manter-se adstrito ao local sob vigilância, observando-se as peculiaridades das atividades
de transporte de valores, escolta armada e segurança pessoal;
- comunicar, ao seu superior hierárquico, quaisquer incidentes ocorridos no serviço, assim
como quaisquer irregularidades relativas ao equipamento que utiliza, em especial quanto ao
armamento, munições e colete à prova de balas, não se eximindo o empregador do dever de
fiscalização.
A mesma Portaria (artigo 119) estabelece ainda que cabe às empresas apurar o
envolvimento de seus vigilantes em serviço com ocorrências de crimes contra o patrimônio
e contra a organização do trabalho, juntando boletim de ocorrência e outros documentos e
também de encaminhar ao órgão competente da Polícia Federal tais documentos para que a
informação sobre o envolvimento (comprovado) de determinado vigilante com crimes seja
passada para outras empresas de segurança em nível nacional.
Fiscalização
Em relação à fiscalização direta dos serviços prestados pelas empresas de segurança
privada, a Lei Federal nº 7.102/83 e a Portaria nº 387/2006 dispõem que esta competência é
do Ministério da Justiça, por meio do Departamento de Polícia Federal (DPF).
51

As principais atribuições de fiscalização são: concessão de autorização para
funcionamento de empresas; fiscalização das atividades de tais empresas; aplicação de
penalidades por irregularidades; aprovação de uniforme; e fixação de currículo de formação
de vigilantes.
Para que as empresas sejam autorizadas a funcionar em suas diversas modalidades
de atuação, elas devem preencher alguns requisitos formais e materiais, tais como:
comprovante do pagamento da taxa específica do setor de atuação; comprovante da
regularidade civil, comercial e trabalhista da empresa; certificado de antecedentes criminais
dos sócios responsáveis pela empresa; memorial descritivo do uniforme dos vigilantes; e
instalações físicas adequadas ao trabalho, com todos os aparatos de segurança necessários
inclusive com local específico para o armazenamento de armas e munições. Esses são os
requisitos gerais para as diferentes modalidades de atuação, havendo ainda outros
específicos, conforme varia a modalidade. 27
Cabe ainda ao DPF a aprovação do plano de segurança dos estabelecimentos
financeiros, a revisão da autorização de funcionamento das empresas e a emissão da
Carteira Nacional de Vigilante (CNV).
A Portaria nº 387/2006 também enumera as penalidade aplicáveis às empresas que
apresentam irregularidades: advertência; multa, que varia de 500 a 5.000 UFIR; proibição
temporária de funcionamento; e cancelamento da autorização de funcionamento (ver artigos
120 a 134). A maioria dessas irregularidades trata de questões burocráticas e normativas,
sobre documentação, treinamento e capacitação, com exceção da apuração administrativa
de crimes cometidos por vigilantes em serviço e manipulação de armas em poder da
empresa. Há também a previsão de pena de multa para a empresa que executar ou
contribuir, de qualquer forma, para o exercício da atividade de segurança privada não
autorizada, o que pode ser uma tentativa de punir o exercício irregular da atividade, mas
27 Para detalhes dos requisitos específicos para autorização de funcionamento das empresas nas diferentes
modalidades e outras atribuições do DPF, ver Decretos Federais nº 89.056/83 e nº 1.592/95 e, mais atualizada,
a Portaria nº 387/2006.
52

esse preceito é tão genérico que fica difícil saber exatamente do que se trata “o exercício de
atividade não autorizada”.
Além das penalidades gerais para as empresas que cometem irregularidades, existe
uma previsão específica para a execução não autorizada de atividades de segurança privada,
ou seja, as empresas clandestinas (ver artigo 148). Ao constatar a existência desse tipo de
empresa, o órgão responsável da Polícia Federal (Delesp ou CV, detalhados mais adiante)
deverá lavrar auto de encerramento das atividades e realizar todos os atos até a instauração
da ação penal, quando cabível. De toda forma, vale ainda hoje a constatação feita por
Rosana Heringer, em 1992, de que não há dispositivos materiais de conteúdo que
explicitem que são irregularidades passíveis de punição o mau cumprimento do serviço de
segurança privada ou abusos cometidos por vigilantes no exercício de sua função
(HERINGER, 1992).
Porte de arma
Ao empregado do setor da segurança privada (o vigilante), é facultado o uso de
arma de fogo apenas quando estiver em serviço. Essa autorização é dada pela Lei Federal nº
10.826/03, mais conhecida como Estatuto do Desarmamento, que em seu artigo 6º, VIII,
autoriza o porte de arma para as empresas de segurança privada e de transporte de valores.
É importante esclarecer que as armas de fogo utilizadas pelos vigilantes são de
propriedade, responsabilidade e guarda das próprias empresas, no caso de estabelecimentos
financeiros, empresas de segurança ou nos casos de segurança orgânica, sendo o
proprietário ou diretor da empresa o responsável civil e criminalmente pelo uso irregular do
armamento. 28
28 O Estatuto do Desarmamento assim dispõe:
Art. 7º As armas de fogo utilizadas pelos empregados das empresas de segurança privada e de transporte de
valores, constituídas na forma da lei, serão de propriedade, responsabilidade e guarda das respectivas
empresas, somente podendo ser utilizadas quando em serviço, devendo essas observar as condições de uso e
de armazenagem estabelecidas pelo órgão competente, sendo o certificado de registro e a autorização de porte
expedidos pela Polícia Federal em nome da empresa.
§ 1º O proprietário ou diretor responsável de empresa de segurança privada e de transporte de valores
responderá pelo crime previsto no parágrafo único do art. 13 desta Lei, sem prejuízo das demais sanções
53

A Portaria nº 387/2006 passou a estabelecer pormenorizadamente os requisitos e
todo o procedimento para aquisição dos “produtos controlados e acessórios” (armas,
munições e petrechos), criando um processo rigoroso para a aquisição e manutenção desses
produtos, o que permite maior controle sobre a propriedade, a posse e o porte de armas. Os
limites para o uso da força letal, no entanto, aparecem nas propostas de programas de curso
de formação e reciclagem dos vigilantes, que entram como anexo na Portaria nº 387/06.
Estrutura de Fiscalização e Controle da Segurança Privada no Brasil
Estrutura institucional de fiscalização e controle da segurança privada do Departamento
da Polícia Federal (DPF)
O DPF, responsável por todo o controle e fiscalização sobre segurança privada,
conta com a seguinte estrutura institucional:
administrativas e civis, se deixar de registrar ocorrência policial e de comunicar à Polícia Federal perda, furto,
roubo ou outras formas de extravio de armas de fogo, acessórios e munições que estejam sob sua guarda, nas
primeiras 24 (vinte e quatro) horas depois de ocorrido o fato.
§ 2º A empresa de segurança e de transporte de valores deverá apresentar documentação comprobatória do
preenchimento dos requisitos constantes do art. 4º desta Lei quanto aos empregados que portarão arma de
fogo.
§ 3º A listagem dos empregados das empresas referidas neste artigo deverá ser atualizada semestralmente
junto ao Sinarm.
54

Comissão Consultiva
para Assuntos de
Segurança Privada -
↓
CCASP
Diretoria Executiva - Direx
↓
Coordenação Geral de Controle de
Segurança Privada - CGCSP
↓ ↓ ↓
Divisão de Controle e
Fiscalização - DCF
Divisão de Estudos,
Legislação e Pareceres
DELP
Serviço de Controle
Administrativo - SCA
↓
↓
Comissões de Vistoria
Delegacias de Segurança
Privada - Delesp
A Comissão Consultiva para Assuntos de Segurança Privada é um órgão colegiado
de natureza deliberativa e consultiva, presidido pelo diretor executivo do DPF, que se reúne
trimestralmente, de forma rotativa entre as diferentes Superintendências da Polícia Federal
nos Estados. Essa Comissão é composta por representantes da própria Direx (Diretoria
Executiva da Polícia Federal), do Comando do Exército, do Instituto de Resseguros e das
mais variadas entidades representativas (laboral e patronal) do setor, 29 sendo regida pelas
Portarias nº 1.546/95 e nº 2.494/04 do Ministério da Justiça.
29 A composição da Comissão é definida pela Portaria/MJ nº 2.484/04: “Artigo 1º - A Comissão Consultiva
para Assuntos de Segurança Privada tem a seguinte composição: a) o Diretor-Executivo do Departamento de
Polícia Federal; b) um representante do Comando do Exército; c) um representante do Instituto de Resseguros
do Brasil - IRB; d) um representante da Federação Nacional dos Sindicatos das Empresas de Vigilância,
Segurança e Transporte de Valores - FENAVIST; e) um representante da Associação Brasileira das Empresas
de Transporte de Valores - ABTV; f) um representante da Confederação Nacional dos Vigilantes,
Empregados em Empresas de Segurança, Vigilância e Transporte de Valores e dos Trabalhadores em Serviços
de Segurança, Vigilância, Segurança Pessoal, Cursos de Formação e Especialização de Vigilantes, Prestação
de Serviços e seus Anexos e Afins - CNTVPS; g) um representante da Federação Nacional das Associações
de Bancos - FEBRABAN; h) um representante da Associação Brasileira dos Cursos de Formação e
Aperfeiçoamento de Vigilantes - ABCFAV; i) um representante da Confederação Nacional dos Bancários
CNB; j) um representante da Associação Brasileira de Empresas de Vigilância e Segurança - ABREVIS; l)
um representante da Federação dos Trabalhadores em Segurança e Vigilância Privada, Transporte de Valores,
Similares e Afins do Estado de São Paulo - FETRAVESP; m) um representante do Sindicato dos Empregados
55

Sua atribuição é contribuir para o aprimoramento das atividades de normatização e
fiscalização do setor, examinar e opinar de forma conclusiva sobre os processos que
apuram violações à legislação que regula o setor, examinar e opinar, também de forma
conclusiva, mediante consulta do diretor executivo, sobre autorização de funcionamento
para empresas, sobre autorização para aquisição e posse de armas munição e outros
equipamentos utilizados pelas empresas de segurança privada e sobre o currículo para os
cursos de formação de vigilantes, podendo, ainda, opinar sobre a realização de convênios e
outras questões referentes a segurança privada suscitadas por seus membros.
A análise das últimas atas das reuniões ordinárias 30 mostra que, desde outubro de
2004 até julho de 2006, a Comissão se reuniu 14 vezes, indicando que a periodicidade das
reuniões tem sido maior do que o trimestre previsto pela Portaria e que, de fato, há algumas
reuniões que acontecem em meses subseqüentes. As atas das reuniões têm um formato
padrão, com alguns assuntos pontuais e um grande rol de processos avaliados pela
Comissão, em que são decididos desde o seu arquivamento, até a aplicação de multas
pecuniárias, a suspensão do funcionamento de empresas e até o cancelamento do registro de
funcionamento. As atas revelam um conteúdo mais administrativo e procedimental na
atuação da Comissão.
É importante ressaltar que, além da própria Polícia Federal e do Comando do
Exército, todas as outras entidades membros da Comissão são representativas do setor de
segurança privada propriamente dito ou do setor bancário. A existência da Comissão é algo
extremamente positivo, uma vez que permite o aprimoramento da regulamentação sobre o
setor e a tomada de decisões por um colegiado composto por representantes da sociedade,
mas deixa a desejar quando não inclui, entre seus membros, organizações de outras
naturezas, como, por exemplo, entidades de pesquisa e de proteção aos direitos humanos.
Além disso, é preocupante também o fato de a Comissão ser responsável por decidir sobre
no Transporte de Valores nas bases de Valores e Similares do Distrito Federal - SINDVALORES-DF; n) um
representante da Associação Brasileira dos Profissionais em Segurança Orgânica - ABSO.”
30 As atas das reuniões ordinárias da Comissão Consultiva para Assuntos se Segurança Privada estão
disponíveis em:< http://www.abso.org.br/>.
56

as irregularidades e aplicação das penalidades e ser composta, majoritariamente, por
entidades representativas do setor, promovendo uma espécie de auto-regulamentação. 31
A responsabilidade pela regulação, controle, coordenação e fiscalização, bem como
pelo acompanhamento das atividades das Delegacias de Segurança Privada (Delesp) e
Comissões de Vistoria (CV) é da Coordenação Geral de Controle de Segurança Privada
(CGCSP), unidade central ligada à Diretoria Executiva da Polícia Federal.
A CGCSP conta com a Divisão de Fiscalização e Controle, de Estudos de
Legislação e Pareceres e a de Controle Administrativo. Para desenvolver as atividades nos
Estados e de forma mais descentralizada, existem as Delegacias de Segurança Privada
(Delesp) e as Comissões de Vistoria (CV). Em geral, as Delesps encontram-se instaladas
nas capitais e as CVs nas cidades em que há delegacias da Polícia Federal.
Segundo os dados do Sindicato das Empresas de Segurança Privada, Segurança
Eletrônica, Serviços de Escolta e Cursos de Formação do Estado de São Paulo (Sesvesp),
existem em São Paulo 16 Delesps e respectivas Comissões de Vistoria para atender todo o
Estado. 32 A Delesp da capital é a maior, contando com 20 membros em sua equipe, mas
apenas três trabalham com a fiscalização da segurança privada (CUBAS, 2005, p. 105).
Segundo informações publicadas na Revista Tema (nov./dez. 2005), há cerca de 400
policiais alocados no segmento de segurança privada da Polícia Federal para trabalhar em
todo Brasil, incluindo as Delesps e CVs.
31 Conforme Heringer (1992, p. 79): “Sem querer eximir os setores diretamente interessados do debate e da
decisão sobre esta matéria, acreditamos, no entanto, que por tratar-se de assunto tão delicado, o aspecto das
irregularidades e punições deveria ser objeto de decisão dos órgãos governamentais de fiscalização, não sendo
passível de decisão através de auto-regulamentação, como parece se dar no âmbito da Comissão Consultiva.”
32 Elas estão localizadas nas seguintes cidades: Araçatuba, Araraquara, Bauru, Cruzeiro, Campinas, Jales,
Marília, Piracicaba, Presidente Prudente, Ribeirão Preto, Santos, São José do Rio Preto, São José dos
Campos, São Paulo, São Sebastião e Sorocaba.
57

Atividades de fiscalização e controle da Polícia Federal
A estrutura institucional existente na Polícia Federal é insuficiente para garantir a
efetiva fiscalização e controle sobre o setor da segurança privada. O estudo de Muniz e
Zacchi (2005, p. 120) informa que “A Polícia Federal sequer dispõe de uma base de dados
informatizada, atualizada e relacional dos cadastros das empresas e das autorizações
emitidas para os vigilantes, que a permita, efetivamente, exercer suas atribuições de
controle e monitoramento.” Essa produção de informações tem caráter artesanal, o que
dificulta o planejamento e gestão. Além dessa limitação, não há recursos humanos e
materiais suficientes para realizar as atividades de fiscalização e controle em todo o
território nacional, ainda mais se considerando o amplo leque de atribuições da Polícia
Federal, como repressão aos crimes federais, controle de fronteiras, crime organizado, entre
outros. O que acaba acontecendo é uma transferência parcial para as Secretarias Estaduais
de Segurança Pública da responsabilidade pela fiscalização da segurança privada, por meio
de convênios ou acordos informais (MUNIZ e ZACCHI, 2005). 33
Outro problema estrutural do Departamento da Polícia Federal é a falta de
especialização dos policiais que atuam na Coordenação Geral de Segurança Privada e a sua
rotatividade.
O DPF através de sua especializada procura abranger o controle da
segurança privada no Brasil, contudo, não basta a existência da delegacia
como organismo de controle. Os policiais que a integram devem ter tempo
para se especializarem, entretanto, a rotatividade é grande, e poucos
policiais conseguem se especializar o bastante para exercerem com
desenvoltura a fiscalização e até mesmo aprimorarem seu senso crítico a
respeito das atividades exercidas no setor (COELHO, 2006, p. 10).
33 Para tentar dar conta dessa precariedade de estrutura, em 2006 a Polícia Federal implantou um sistema para
aprimorar as relações entre o DPF e as empresas de segurança, eliminando os papéis, realizando transações
eletrônicas com certificação digital e prazos mais curtos. Foi implantado (parcialmente) o Programa de Gestão
Eletrônica de Segurança Privada. O objetivo é que haja uma melhora significativa nos serviços prestados pelo
DPF, agilizando procedimentos que demoravam até 6 meses para 15 dias, contribuindo assim para que
policiais que dedicavam parte significativa do seu tempo em trabalhos administrativos possam fazer os
serviços de fiscalização in loco.
58

Ainda assim, o Departamento da Polícia Federal elabora um relatório anual, que
contém algumas informações sobre as atividades de fiscalização e controle dos serviços de
segurança privada e que ajuda a analisar parcialmente o trabalho de fiscalização
desenvolvido.
Conforme o último relatório de atividades do DPF, em 2005 havia 1.280.147
vigilantes cadastrados, número que, comparativamente a 2000, mais que dobrou (Tabela 1).
É interessante verificar que esse número é muito maior do que o de CNVs expedidas. A
Portaria que estabelece a obrigatoriedade da emissão da Carteira Nacional de Vigilante é de
1999 e, a partir de então, é possível observar que o total de CNVs expedidas não
acompanha o de vigilantes cadastrados. Isso porque, para a emissão da CNV é preciso que
o vigilante comprove vínculo empregatício, o que demonstra uma diferença entre os
vigilantes cadastrados, que são os que passam pelo curso de formação, e os efetivamente
empregados. Essa diferença será mais detalhada no capítulo seguinte.
Outro ponto significativo sobre as informações compiladas pelo DPF sobre sua
atividade de fiscalização é que os dados não informam se o número de vigilantes por ano
refere-se aos novos vigilantes ou se é o total acumulado em cada ano. Apenas no item
“empresas de segurança orgânica registradas” consta a informação de que seria o total
acumulado, também sem maiores explicações. De toda forma, parece estranho no caso dos
“vigilantes cadastrados” e “empresas de vigilância cadastradas”, cujos números são altos e
crescentes, imaginar que não seja um valor acumulado. Assim, é fortemente recomendável
que o DPF divulgue suas informações de maneira mais clara e precisa.
59

Tabela 1 – Serviços Prestados pelo Departamento de Polícia Federal
Brasil – 1998-2005
Serviços prestados pela 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
CGCSP - DPF
Vigilantes cadastrados
(1)
280.193 418.694 540.334 730.972 896.049 1.017.740 1.148.568 1.280.147
CNVs expedidas (novas)
(1)
- 4.427 57.846 186.642 54.894 88.465 91.664 54.979
Empresas de vigilância 1.740 1.502 1.368 1.431 1.555 1.792 2.144 1.727
cadastradas (1)
Empresas de transporte 248 251 236 256 273 309 293 305
de valores cadastradas (1)
Curso de formação de 159 177 178 191 210 241 198 208
vigilantes cadastrados (1)
Empresas de segurança 718 969 811 910 954 558 1.012 1.308
orgânica registradas
(acumulado) (1)
Veículos/carros-forte 2.764 3.099 3.503 3.916 3.964 4.414 4.474 4.962
cadastrados (1)
Estabelecimentos 8.783 12.067 15.481 17.186 18.429 20.525 21.223 24.228
financeiros cadastrados
(1)
Revisão de autorização - - 983 1.090 950 936 814 775
de funcionamento
Fonte: Relatório Anual do Departamento de Polícia Federal, 2005 e Cubas (2005).
(1) Dados fornecidos pelo SISVIP
Ainda sobre a atuação do DPF na fiscalização das empresas de segurança privada,
na Tabela 2, verifica-se a existência de uma inconstância na maioria das penalidades
aplicadas, com tendência de queda na quantidade dessas penalidades entre 2000 e 2005.
Houve também decréscimo nos valores arrecadados com a aplicação de penalidades entre
2004 e 2005. Particularmente em relação ao fechamento das empresas clandestinas, houve
aumento entre 2000 e 2004, tendo ocorrido queda bastante significativa entre 2004 e 2005.
No capítulo 3 do presente estudo, serão tratadas especificamente as irregularidades
no setor da segurança privada, com foco nas empresas clandestinas. Será possível observar
que não existem informações sólidas e confiáveis sobre a dimensão dessas empresas no
país. Ao se analisarem as informações produzidas pelo DPF, constata-se que é baixo o
número de empresas clandestinas fechadas anualmente. A hipótese para isso é de que o
DPF age apenas quando acionado por denúncias recebidas sobre empresas atuando
clandestinamente e não desenvolve um monitoramento sistemático, que permita
60

acompanhar esse mercado irregular e fiscalizar mais de perto essas empresas, o que, sem
dúvida, acarretaria um número muito maior de empresas clandestinas fechadas.
É interessante também atentar para o número de empresas clandestinas fechadas em
2004. É o maior entre os seis anos. No capítulo 3, quando serão analisados casos
emblemáticos de irregularidades e ilegalidades do setor, será possível verificar que 2004 foi
um ano peculiar, quando graves crimes foram cometidos por vigilantes e a segurança
privada ganhou maior espaço no debate público, o que pode ser, ao menos em parte,
responsável pela maior cifra de empresas clandestinas fechadas nesse ano. A Polícia
Federal pode ter tentado dar uma resposta mais satisfatória à opinião pública.
Tabela 2 - Penalidades Aplicadas às Empresas de Segurança Privada, pelo
Departamento de Polícia Federal / Brasil – 2000-2005
Tipos 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Multas 865 379 59 230 697 454
Advertências 45 35 2 21 37 23
Cancelamento de autorização de
97 65 41 61 77 33
funcionamento
Fechamento de empresas clandestinas 97 168 133 77 176 53
Valor arrecadado com aplicação de
- - - - 2.870.705,56 2.070.130,25
multas – em reais
Fonte: Relatório Anual do Departamento de Polícia Federal, 2005.
No entanto, em relação às armas cadastradas pelas empresas, conforme Tabela 3,
ocorreu um considerável aumento entre 2000 e 2005, tendo havido um pequeno decréscimo
entre 2003 e 2004. A política de controle de armas adotada no país pode ter contribuído
para tal aumento, particularmente após a aprovação do Estatuto do Desarmamento em
dezembro de 2003, com uma concentração do cadastramento em 2005, quando a discussão
sobre o controle de armas foi intensa, com a continuação da Campanha de Entrega
Voluntária de Armas e com a realização do referendo sobre comercialização de armas de
fogo e munições no país. De toda forma, parece pequeno o número de armas cadastradas
em comparação à quantidade de empresas cadastradas e de agências bancárias cadastradas
(Tabela 3) em que há, no mínimo, um vigilante por agência portando armas.
61

Tabela 3 – Armas Cadastradas pelas Empresas / Brasil – 2000-2005
Anos
Armas
2000 5.812
2001 8.108
2002 5.231
2003 10.404
2004 7.066
2005 15.908
Fonte: Relatório Anual do Departamento de Polícia Federal, 2005.
Outro dado interessante sobre o controle exercido pelo DPF sobre a segurança
privada, é a comparação entre as agências bancárias cadastradas junto ao Banco Central e
junto ao DPF (Tabela 4). Pela lei (artigo 1º da Lei Federal nº 7.102/83 e artigo 62 da
Portaria nº 387/06), todas as agências devem possuir serviço de segurança e, portanto, ser
cadastradas junto ao DPF. O progressivo aumento no número de agências bancárias
cadastradas junto ao DPF e a aproximação com o total cadastrado junto ao Banco Central
constituem um dos poucos indicadores que permite avaliar com relativa precisão a
capacidade de fiscalizar o setor da segurança privada. Ao que tudo indica, ao menos em
relação às agências bancárias, o DPF tem tido sua capacidade de controle aumentada.
Tabela 4 – Agências Bancárias Cadastradas no Banco Central e no Departamento de
Polícia Federal / Brasil – 2000-2005
Instituição 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Banco Central 23.442 24.795 24.923 24.765 24.729 24.418
Departamento de Polícia Federal 15.143 17.186 18.433 20.525 21.223 24.370
Fonte: Relatório Anual do Departamento de Polícia Federal, 2005.
Outros mecanismos de fiscalização e controle
Além da estrutura da Polícia Federal, a segurança privada possui outras formas de
controle. Considerando o fato de que se trata de um serviço prestado por empresas privadas
àqueles que têm interesse e/ou necessidade e que, portanto, se configura um setor
economicamente produtivo, outras formas de fiscalização e controle naturalmente
aparecem.
62

Os sindicatos, por exemplo, são órgãos que exercem um tipo de controle com
objetivos diferentes dos da Polícia Federal, mas que pode ser bastante eficaz. Logicamente,
os objetivos que guiam o controle exercido pelos sindicatos do setor são corporativos, o
que, a princípio, não apresenta problemas. Se os sindicatos têm interesse que o setor se
consolide e cresça, uma forma de fazê-lo é zelar pela qualidade dos serviços prestados,
criando mecanismos de fiscalização e denúncia sobre o mercado clandestino e
disseminando informações sobre os serviços prestados. Ações como essas configuram um
tipo de controle muito importante.
Um exemplo é o Sindicato das Empresas de Segurança Privada, Segurança
Eletrônica, Serviços de Escolta e Cursos de Formação do Estado de São Paulo (Sesvesp),
entidade sindical patronal do Estado de São Paulo, que divulga em seu website uma série de
orientações sobre como contratar corretamente e se prevenir das empresas de segurança
privada clandestinas.
Inicialmente, há uma apresentação breve sobre a legislação do setor e em seguida,
uma orientação sobre o que é uma empresa clandestina:
São empresas que atuam no mercado, prestando serviços de vigilância e
segurança sem estarem em condições legais e técnicas para fazê-lo, e
provocam verdadeira desordem, prejudicando sobremaneira as empresas
legalmente constituídas. Trabalham em total desobediência à Lei,
provocando inúmeros problemas - onde, infelizmente, alguns muito
trágicos, veiculados quase que diariamente na imprensa
(, 12/08/06). 34
O Sesvesp descreve, ainda, como é feita a contratação de profissionais por essas
empresas clandestinas:
34 É interessante observar que, embora na legislação específica sobre segurança privada não haja uma
definição mais material sobre o que é a execução não autorizada de atividades de segurança, o sindicato busca
construir essa definição.
63

- admissão de pessoas não habilitadas (sem curso de formação em escola credenciada pela
Polícia Federal);
- sem verificação de antecedentes criminais;
- sem exames de saúde física e mental;
- porte de arma em nome de pessoa física;
- sem critério do mínimo indispensável de escolaridade;
- não respeita o piso salarial determinado pela categoria;
- seu funcionário não tem seguro de vida;
- não recolhe os encargos sociais;
- não arca com as responsabilidades civil e criminal.
Há ainda alguns cuidados básicos apresentados para a contratação de uma empresa
de segurança privada com menos riscos. O website do Sesvesp orienta o cliente a conhecer
a empresa que pretende contratar e os métodos de treinamento dos seus seguranças,
visitando a empresa e a academia de formação dos vigilantes. Sugere também que seja
pedido um plano de segurança à empresa que pretende contratar, em que deverão estar
especificados o número adequado de vigilantes a ser utilizado, e o sistema de alarme
adequado e/ou outros dispositivos de segurança a serem utilizados, de forma que seja
garantida a incolumidade física de pessoas ou do local onde serão prestados os serviços. E,
por fim, exigir o Alvará de Funcionamento e o Certificado de Segurança, ambos
devidamente renovados (sem esses documentos, a empresa não pode funcionar).
O Sesvesp possui também um Certificado de Regularidade em Segurança, 35 emitido
por uma certificadora independente, com o objetivo de divulgar para o público em geral
quais as empresas de segurança privada que prestam um bom serviço.
35 Os critérios para as empresas obterem o Certificado são: ser associada do Sesvesp; cumprir todas as
obrigações sindicais patronais e no âmbito dos trabalhadores; oficialidade e regularidade junto aos órgãos
federais, Ministério da Justiça e Departamento de Polícia Federal; não praticar preços inexeqüíveis; submeterse,
quando solicitado, à auditoria independente da Certificadora; e encaminhar ao Sesvesp, semestralmente, o
mapa de efetivo da empresa; e o contrato social, sempre que houver alteração.
64

Outra entidade do setor é a Associação Brasileira de Empresas de Vigilância e
Segurança (Abrevis), que tem sua sede e seu trabalho em conjunto com o Sesvesp.
Há também a Federação Nacional das Empresas de Segurança e Transporte de
Valores (Fenavist), que é a entidade sindical patronal da segurança privada no Brasil. Suas
atividades são: interceder junto a autoridades competentes para representar os interesses;
assistir as empresas na realização e elaboração de Convenções e Acordos Coletivos de
Trabalho; auxiliar na resolução de conflitos em dissídios coletivos; contribuir para a
articulação entre as empresas e entidades do setor; e exercer representatividade na
Comissão Consultiva para Assuntos de Segurança Privada (CCASP)
(). A Fenavist
informa que, em todos os Estados brasileiros, existe um sindicato patronal do setor, com
exceção de Goiás e Tocantins, cujo sindicato é um só.
Os sindicatos da Bahia, Distrito Federal, Espírito Santo, Minas Gerais, Mato
Grosso, Pará, Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo contam, cada um
deles, com um website próprio. Os websites, em geral, mantêm uma estrutura bastante
semelhante, com informações gerais, sobre convenções coletivas de trabalho, legislação,
notícias do setor, estatuto, área restrita aos associados e campanhas contra as empresas
clandestinas.
Há também a Associação Brasileira dos Profissionais em Segurança Orgânica
(ABSO), que, em linhas gerais, realiza as mesmas atividades dos outros sindicatos, com
foco na qualificação dos profissionais do setor, criando cerificações e dando outras
orientações e treinamento, sendo, no entanto, uma associação laboral.
O setor laboral é representado pela Confederação Nacional dos Vigilantes e
Prestadores de Serviços. 36 Seus principais objetivos são promover a solidariedade social, as
36 “Embora a profissão só tenha sido reconhecida em 1983, a Associação Brasileira dos Vigilantes foi fundada
em 1975, transformando-se em entidade profissional em 1979, contando então com cerca de 5000 sócios.”
(HERINGER, 1992, p. 34).
65

melhorias nas condições de vida e de trabalho dos trabalhadores representados, defender a
autonomia da representação sindical, colaborar com as demais associações classistas, atuar
na manutenção e na defesa das instituições democráticas, além de representar, perante os
poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, no âmbito nacional, os interesses individual ou
coletivo das federações e sindicatos confederados, proteger, por todos os meios ao seu
alcance, os direitos e interesses das categorias profissionais e celebrar contratos, acordos e
convenções coletivas de trabalho, ou instaurar dissídio coletivo em favor dos trabalhadores
de localidades onde não existem entidades sindicais representativas da categoria
().
A Confederação informa que cada Estado do Brasil tem pelo menos um sindicato de
vigilantes, sendo que em muitos há mais de um, distribuídos entre as cidades e/ou regiões.
De uma forma geral, o foco dos sindicatos laborais é bastante corporativo, buscando a
garantia dos direitos trabalhistas em relação a abusos e irregularidades praticadas pelos
empregadores. No entanto, esses sindicatos também apresentam preocupação em relação às
empresas clandestinas, desenvolvendo campanhas e informes sobre como contratar bem e
denunciando essas empresas.
Além dos sindicatos do setor, existem ainda alguns serviços, como jornais e
revistas, que também contribuem para a realização de fiscalização e controle. Um exemplo
é o portal Segweb, que oferece uma série de serviços, como cursos, informações,
publicações, notícias, entre outros.
No portal Segweb, em agosto de 2006, foi divulgada a Campanha “Diga Não à
Clandestinidade”, cuja principal idéia é ajudar o consumidor a identificar empresas que
atuam legalmente no setor de segurança. A principal estratégia da campanha é, por meio de
veiculação da mídia, sensibilizar e exigir dos políticos a aprovação de leis que também
responsabilizem o tomador de serviços, que acaba contribuindo para a proliferação da
clandestinidade, ao contratar empresas irregulares, colocando em risco sua própria
segurança e a das pessoas envolvidas (,
66

12/08/06). O principal veículo da campanha será o jornal SegNews, importante referência
no setor.
Análise da Regulamentação, Fiscalização e Controle do Setor
Para analisar a estrutura de regulamentação, fiscalização e controle - accountability
- que existe sobre a segurança privada no Brasil, será utilizado o modelo construído na
pesquisa realizada pelo Vera Institute of Justice, em agosto de 2000, que produziu três
estudos de caso de accountability sobre a segurança privada: em Nova York, Joanesburgo e
na Cidade do México.
Inicialmente, a pesquisa desenha, em linhas gerais, a estrutura de accountability que
existe sobre a polícia pública e a divide em três grandes blocos. O primeiro é o controle
interno, que inclui treinamento, políticas de comportamento (incentivo ou não incentivo a
determinados tipos de conduta, por exemplo), controle de irregularidades administrativas e
investigação e punição de condutas irregulares (no Brasil, as corregedorias, por exemplo).
O controle estatal (controle externo) engloba fiscalização do trabalho por gestores
municipais ou outros (no Brasil, o Ministério Público é um deles), processos crimes
(controle realizado pelo Poder Judiciário), reclamações dos cidadãos (no Brasil, a ouvidoria
é um exemplo de canal para recebimento de reclamações de cidadãos), comissões e comitês
especiais com a finalidade de fiscalizar (pode ser no Executivo ou no Legislativo) e
estatutos específicos que estabelecem standards mínimos para a qualificação e treinamento
dos policiais. Já o controle social (controle externo) refere-se ao monitoramento feito pela
mídia, organizações civis e de direitos humanos.
Em seguida, é feito o mapeamento da estrutura de accountability existente sobre a
segurança privada, a partir da comparação com a estrutura existente sobre a polícia pública.
“Aplicando essa tipologia em nossa análise sobre a accountability da segurança privada, é
imediatamente claro que a polícia privada se sujeita a controles adicionais, além daqueles
que afetam a polícia pública.” 37 (VERA INSTITUTE OF JUSTICE, 2000, p. 4, tradução
37 No original: “Applying this taxonomy to our analysis of accountability of private police it is immediately
clear that private police are subject to additional controls beyond those that affect public police.”
67

nossa). Além dos mecanismos de fiscalização e controle existentes sobre a polícia pública
mencionados anteriormente, a pesquisa aponta outros dois específicos para a segurança
privada: o controle exercido pelo consumidor do serviço, que diz respeito diretamente à
qualidade do serviço contratado pelo cliente; e o controle feito pelas associações do setor
(trade association control).
seguinte:
O quadro geral de mecanismos de accountability sobre a segurança privada é o
Quadro 3 - Fontes de Fiscalização e Controle sobre Segurança Privada
Controle interno:
(Internal control)
Treinamento
(Training)
Políticas de
comportamento
(Behavioral
policies)
Controle
administrativo
(Administrative
Oversight)
Unidades de
integridade
(Integrity units)
Alta
aplicabilidade
Controle
externo estatal:
(State control)
Gestores
públicos
(City managers)
Processo
criminal
(Criminal
prosecution)
Reclamações
(Complaint review
Boards)
Comissões
especiais
(Special
commissions)
Leis de
treinamento e
qualificação
(Qualification/
training laws)
Aplicabilidade
limitada
Controle
externo social:
(Social control)
Indenizações
civis
(Civil liability
suits)
Mídia
(Media oversight)
Grupos da
comunidade
(Community
groups)
Defensores de
direitos
humanos
(Human rights
monitors)
Alguma
aplicabilidade
Controle do
consumidor:
(Client control)
Comitês de
fiscalização
(Oversight
committee)
Poder de
dispensar a
empresa/poder
de escolher a
empresa e de
trocá-la
(Ability to fire
security
Company)
Alta
aplicabilidade
Tabela adaptada de Vera Institute of Justice (2000, p. 5, tradução nossa).
Controle das
associações do setor:
(Trade association
Control)
Licença de
funcionamento
(Regulation/licensing)
Regras básicas de
qualidade e
treinamento
(Qualification/training
Rules)
Alta aplicabilidade
68

A partir dessa estrutura de accountability, é possível analisar a estrutura de
fiscalização e controle sobre a segurança privada no Brasil.
Controle externo estatal
No caso brasileiro, o controle mais forte (ainda que possamos questionar sua
efetividade e eficiência) é o estatal legal, em comparação com as outras naturezas de
controle. A Lei Federal nº 7.102/83 e a Portaria do Departamento de Polícia Federal do
Ministério da Justiça nº 387/2006 são os preceitos normativos que estabelecem toda a
forma de funcionamento do setor da segurança privada no país.
Fazem parte desse tipo de controle legal as exigências mínimas para o
funcionamento das empresas (inclusive de instalações físicas e equipamentos adequados), a
autorização de funcionamento propriamente dita, que deve ser emitida e renovada pelo
DPF, a aplicação de penalidades, a exigência de requisitos mínimos e de formação 38 para
os vigilantes, a obrigatoriedade da Carteira Nacional de Vigilante (CNV), a exigência do
uniforme para o vigilante, seus direitos e deveres, a responsabilidade da empresa sobre as
armas e petrechos, a obrigatoriedade e aprovação do plano de segurança. Ainda que não
seja possível analisar seu impacto, é possível afirmar que a edição da Portaria nº 387/06 foi
um grande avanço na estrutura normativa de regulamentação sobre a segurança privada.
Além destes, a própria Polícia Federal, com toda sua estrutura institucional voltada
para a segurança privada, é órgão que exerce controle estatal institucional. A Comissão
Consultiva para Assuntos de Segurança é também um órgão colegiado que faz parte desse
controle.
Controle das associações do setor
38 A Portaria nº 387/2006 possui um grande anexo contendo oito programas dos cursos de formação de
vigilante. São eles: Programa do Curso de Formação de Vigilante; Programa do Curso de Reciclagem de
Formação de Vigilante; Programa de Extensão em Transporte de Valores; o Programa do Curso de
Reciclagem em Transporte de Valores; Programa do Curso de Extensão em Escolta Armada; Programa do
Curso de Reciclagem em Escolta Armada; Programa do Curso de Extensão em Segurança Pessoal; e
Programa do Curso de Reciclagem em Segurança Pessoal.
69

Além da estrutura de controle externo estatal, outro forte tipo de controle sobre a
segurança privada no Brasil é aquele exercido pelas associações do setor. Como apontado
anteriormente, as associações e sindicatos acabam, além do interesse corporativo,
exercendo controle ao criarem certificações para atestar as empresas que prestam serviços
com qualidade e realizarem discussões e debates sobre a qualidade do serviço. As
associações laborais, fazendo pressão sobre as empresas, também fiscalizam o setor
exigindo qualidade de trabalho aos vigilantes. E ambas, patronais e laborais, junto às outras
associações e serviços, exercem controle e fiscalização quando alertam os consumidores
sobre os riscos das empresas clandestinas, orientam sobre como fazer uma boa escolha de
empresa a ser contratada e colocam no debate público o problema das clandestinas.
Controle interno
Em relação ao controle interno, não se dispõe de dados que permitam afirmar com
alguma certeza sobre como ele é exercido. No entanto, é possível que existam diferentes
tipos de controle interno, conforme a estrutura das empresas. Cada uma deve ter sua
política de comportamento, sua forma de controlar irregularidades administrativas e de
investigar e punir condutas irregulares.
É importante ressaltar, no entanto, que a Portaria nº 387/2006 estabelece que cabe às
empresas apurar o envolvimento de seus vigilantes em serviço com ocorrências de crimes
contra o patrimônio e contra a organização do trabalho, juntando boletim de ocorrência e
outros documentos e também encaminhar ao órgão competente da Polícia Federal tais
documentos para que a informação sobre o envolvimento (comprovado) de determinado
vigilante com crimes seja informado a outras empresas de segurança em nível nacional. Ou
seja, há um “misto” de apuração interna com encaminhamento externo para a Polícia
Federal.
70

Controle externo social
O controle social externo é predominantemente exercido pela mídia, que divulga
notícias sempre que há problemas de violência e abusos cometidos por vigilantes, sejam
eles regulares ou irregulares. Outro tema bastante divulgado é o envolvimento de policiais
com a segurança privada, tanto fazendo “bico”, como em cargos diretor ou proprietário de
alguma empresa. As entidades de direitos humanos também exercem algum controle, mas
este é pouco em comparação à fiscalização que elas exercem sobre a polícia pública.
Controle do consumidor
O controle externo exercido pelo consumidor é comum à atividade de prestação de
serviços em geral. Há canais criados pelas empresas para atender às demandas e
reclamações e ouvir as críticas e sugestões dos clientes. Os serviços de atendimento ao
consumidor e a própria possibilidade da empresa contratante de serviços de segurança
privada se desligar da prestadora de serviços constituem uma forte pressão para que o
serviço seja bem prestado.
Na pesquisa realizada em 2003 pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
sobre qualidade de serviços em três empresas de segurança patrimonial do Paraná (SANTA
MARIA, 2003), nota-se que os clientes pesquisados exigem em crescente grau de
importância: tecnologia; qualidade na estrutura da organização da empresa; e qualidade no
atendimento.
Aparentemente, o embrião de um modelo de accountability no Brasil está montado.
Falta ainda estrutura real para que possa funcionar corretamente e se consolidar. A
publicação da Portaria nº 387/2006, ao menos no plano legal, significou um grande avanço
nessa direção.
71

CAPITULO 3 – O PROBLEMA DA IRREGULARIDADE E DA
ILEGALIDADE NO SETOR
Panorama Atual da Segurança Privada no Brasil
Os dados publicados no relatório anual do Departamento de Polícia Federal,
mostram a evolução no número de vigilantes regulares cadastrados e das empresas
regulares cadastradas no país (Gráfico 1).
Gráfico 1 – Vigilantes Cadastrados pelo Departamento de Polícia Federal
Brasil – 1998-2005
1,400,000
1,280,147
1,200,000
1,148,568
1,000,000
1,017,740
896,049
Total
800,000
730,972
600,000
540,334
400,000
418,694
280,193
200,000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ano
Fonte: Relatório Anual do Departamento de Polícia Federal, 2005.
Observa-se que no período de oito anos, entre 1998 e 2005, houve um crescimento
de 356,88% no número de vigilantes cadastrados. É importante relembrar que o número de
vigilantes cadastrados é diferente do total de Carteiras Nacionais de Vigilantes expedidas.
Para estas, é necessário que o vigilante comprove vínculo empregatício. Para o cadastro no
DPF, basta ter concluído o curso de formação.
72

Gráfico 2 – Empresas de Segurança Privada* Cadastradas pelo Departamento de
Polícia Federal
Brasil – 1998-2005
3,000
2,635
2,500
2,000
2,147
1,930
1,782
1,878
2,038
2,342
2,240
Total
1,500
1,000
500
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ano
Fonte: Relatório Anual do Departamento de Polícia Federal, 2005.
* Inclui empresas de vigilância, transporte de valores e cursos de formação.
Em relação ao número de empresas regulares cadastradas pela Polícia Federal, aqui
consideradas as empresas de vigilância, de transporte de valores e de cursos de formação,
verifica-se que não há um crescimento abrupto, como se vê em relação aos vigilantes. Ao
contrário, a variação é pequena entre os anos, sendo o total de empresas registradas em
1998 muito próximo daquele observado em 2005 (Gráfico 2).
Além desses dados, disponíveis no website da Polícia Federal, há alguns outros mais
atualizados e que ajudam a traçar a dimensão da segurança privada no país. Em recente
estudo realizado pelo Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública (Crisp) da
Universidade Federal de Minas Gerais (COELHO, 2006), alguns dados de 2006 foram
apresentados.
73

Tabela 5 - Situação da Segurança Privada no Brasil – Março de 2006
Vigilantes cadastrados 1.309.974
Vigilantes trabalhando 333.720
Empresas Autorizadas
2.538
Vigilância - 2.180
Transporte de. Valores - 186
Curso de Formação - 172
Carros Fortes Cadastrados 5.045
Fonte: Sisivip (Sistema Nacional de Segurança e Vigilância)/DPF-2006, dados acessados em 31 de março de
2006. Tabela transcrita de Coelho (2006, p. 25).
Coelho (2006, p.26) analisa tais dados e atenta para o fato de que, embora existam
1.309.974 vigilantes cadastrados, ou seja, que fizeram o curso de formação, apenas 333.720
vigilantes foram absorvidos pelas 2.538 empresas cadastradas no país. Tem-se, assim, que
apenas cerca de 25% dos vigilantes cadastrados estão trabalhando regularmente em alguma
empresa de segurança. Existe um contingente de cerca de 75% do total dos vigilantes
formados que não estão empregados no mercado formal de segurança.
Segundo os dados divulgados pelo Sesvesp (Tabela 6), é possível observar que o
número de vigilantes em atividade é sempre bem menor que o daqueles cadastrados no DPF
(Tabela 5).
Tabela 6 – Informações sobre Vigilantes / Brasil – 2002-2005
2002 2003 2004 2005
Vigilantes em
atividade no Brasil
320.000 338.000 361.000 382.000 (valor
projetado)
Taxa de admissão
de vigilantes
40% 36% 35% 33% (valor
projetado)
Taxa de demissão
de vigilantes
33,5% 31,4% 30,4% 28,4% (valor
projetado)
Fonte: Sindicato das Empresas de Segurança Privada, Segurança Eletrônica, Serviços de Escolta e Cursos de
Formação do Estado de São Paulo - Sesvesp
Ao se comparar os números de vigilantes em atividade com os dados do Gráfico 1 -
de total de vigilantes cadastrados no DPF – verifica-se que o crescimento do número de
vigilantes cadastrados é muito maior do que o de vigilantes em atividade regular. Entre
74

2002 e 2005, o número de vigilantes cadastrados no DPF cresceu 42,47%, enquanto o
daqueles em atividades aumentou apenas 19,38% no mesmo período, com uma média de
cerca de 700 mil vigilantes cadastrados a mais do que os que estão em atividade. Mesmo a
taxa de admissão de vigilantes decresceu entre esses anos, passando de 40% em 2002 para
33% em 2005.
Como não há uma explicação precisa sobre a diferença entre esses dados, é possível
considerar duas hipóteses distintas para interpretá-los. A primeira é de que, como em
qualquer atividade econômica, há um contingente de mão-de-obra maior do que o número
de empregos disponíveis, o que acarreta um amplo desemprego dos vigilantes. A segunda,
que será utilizada para entender a irregularidade no setor, é de que boa parte desse
contingente está trabalhando de forma irregular, seja como autônomo, seja em alguma
empresa clandestina, e outra parcela encontra-se desempregada ou exercendo qualquer
outro tipo de atividade.
O Mercado Irregular e Ilegal da Segurança Privada
A irregularidade no mercado da segurança privada pode se dar de diferentes formas.
Por exemplo, por meio das empresas formalmente constituídas e que atuam de forma
irregular:
empresas formalmente constituídas atuam clandestinamente para tirarem
proveito de menor carga tributária, como empresas de portaria que usam o
sistema SIMPLES, e não pagamento das remunerações com base nos pisos
salariais da categoria, além de não cumprirem exigências de pagamentos de
taxas na emissão de alvarás de funcionamento e nas vistorias (OLIVEIRA,
2004, p. 80).
Em muitos casos dessas empresas irregulares, ocorre o desvio de função, ou seja, é
uma empresa de prestação de serviços de portaria ou limpeza, que coloca seus funcionários
para exercerem as funções de vigilantes. São empresas regulares do ponto de vista formal,
75

ou seja, de sua constituição enquanto empresa, mas irregulares quando praticam atividades
diversas daquelas para as quais foram criadas ou que não cumprem as obrigações
trabalhistas em relação a seus funcionários.
Além dessas irregularidades, existem casos em que essas empresas são de
propriedade de policiais militares na ativa ou na reserva e de policiais civis. “Ainda outro
problema com relação às empresas clandestinas é a participação de ex-policiais e policiais
civis e militares, tanto no papel de empresários quanto no de trabalhadores eventuais, que
estimulam o surgimento e a manutenção do mercado informal.” (ZANETIC, 2005, p. 91).
Outra irregularidade no mercado é o trabalho dos profissionais autônomos que
prestam serviços de diferentes formas, em ruas e bairros, para comerciantes, em casas
noturnas, de forma pontual em eventos esporádicos. Essa é uma outra forma de
irregularidade, já que a atividade autônoma de segurança não está prevista na Lei Federal nº
7.102/83 e nem na Portaria nº 387/06, mas existe na prática e acaba sendo, muitas vezes,
enquadrada na legislação de trabalho autônomo e eventual. Assim, nesses casos, verifica-se
uma brecha na legislação que autoriza, mas não regulamenta essa atividade (MUSUMECI,
1998, p.14). Outro ponto significativo é que, em muitos desses casos, o trabalho é exercido
por policiais.
Afora essas irregularidades, existem casos de ilegalidades no setor. Assim, tanto
uma empresa de vigilância regular como uma irregular podem ser responsáveis por crimes
por meio da ação de seus agentes. O policial que é proibido pela lei orgânica da polícia (lei
estadual) de exercer a segurança privada, não comete crime necessariamente, mas
irregularidade perante a corporação e pode ser punido de diferentes formas conforme o que
dispuser a lei orgânica. Além disso, ele pode também cometer crimes no exercício dessa
atividade irregular. São esses crimes ou outras atividades ilícitas que compõem as
ilegalidades do setor. A distinção entre irregularidade e ilegalidade é importante para
discutir o controle exercido sobre a segurança privada.
76

Dimensionar precisamente o mercado clandestino da segurança privada é tarefa
difícil e até hoje não foi possível fazê-lo de forma precisa e sistemática. A dificuldade em
realizar essa contagem é apontada pelos pesquisadores da área 39 e torna-se um empecilho
para a compreensão do problema e o desenvolvimento do setor. Obter tal estimativa é um
desafio posto para a Polícia Federal e será um grande avanço para a realização da
fiscalização e controle do setor. A inexistência de números confiáveis sobre a
irregularidade do setor indica a dificuldade e a precariedade da fiscalização. Se a
fiscalização e o controle são eficientes, passa-se a ter muito mais informação sobre
situações de empresas clandestinas, de vigilantes autônomos, de policiais envolvidos com
segurança privada, entre outras irregularidades. Passa-se também a ter informação sobre
quais a ilegalidades mais recorrentes no setor, sendo possível controlá-las e preveni-las.
Além da estimativa sobre o mercado irregular e atividades ilegais, há outras obscuridades
na contagem realizada pela Polícia Federal, especialmente sobre a distinção entre os
vigilantes cadastrados e aqueles em atividade, conforme mencionado anteriormente.
De fato, as estimativas variam muito. Segundo os dados do Sindicato dos
Empregados em Empresas de Vigilância, Segurança e Similares de São Paulo (Seevisp),
acessados em outubro de 2006, a estimativa é de que existem 600 mil vigilantes irregulares
e 4.500 empresas clandestinas no país, sendo cerca de 300 empresas e 10 mil vigilantes em
São Paulo. Segundo o então presidente do Sesvesp, para cada empresa regular, há entre 3 e
5 clandestinas (CUBAS, 2005, p. 108 e 2002).
É curioso, mas as cifras de 600 mil vigilantes irregulares e 4.500 empresas
clandestinas no Brasil aparecem em 2002 no trabalho de Cubas (2002), em 2004 na matéria
do jornal O Estado de S. Paulo (11/05/04) e em 2006 no website do Sesvesp. Em todos os
casos a fonte é o próprio Sesvesp e o Seevisp. Mas será que não houve mudanças nessa
estimativa entre 2002 e 2006? Como essa medida é formulada? Quais são seus critérios?
39 “Há um grande mercado clandestino de segurança privada no estado de São Paulo, ou seja, um mercado
que ignora tanto as leis trabalhistas quanto aquelas de segurança privada. Por ser uma atividade ilegal, é difícil
obter uma estimativa confiável de sua dimensão, e as suposições variam imensamente.” (CALDEIRA, 2000,
p. 202). “Apesar de não haver nenhuma contagem oficial ou estimativa confiável sobre a disseminação dessas
empresas, elas representam cada vez mais uma porção significativa do mercado informal brasileiro, ganhando
preferências pelos baixos preços oferecidos em relação às empresas regularizadas.” (ZANETIC, 2005, p. 90).
77

Não há respostas claras. Em relação à estimativa elaborada pelo Sindicato patronal
(Sesvesp), existe a informação (não comprovada) de que a base são as denúncias sobre as
empresas clandestinas recebidas pelo sindicato e as próprias empresas filiadas ao sindicato,
que ajudam para a obtenção da informação, uma vez que, a partir das contas perdidas
(situação em que empresa perde um cliente) e da constatação de que esta não foi para uma
concorrente conhecida, estima-se que a conta foi para uma empresa clandestina. De toda
forma, é uma estimativa pouco confiável, mas é o jeito que o setor encontrou de, na
ausência de números confiáveis produzidos pelo órgão de controle, a Polícia Federal, tentar
mapear as empresas clandestinas.
A existência e a expansão das empresas e dos trabalhadores clandestinos
representam um sério problema para o desenvolvimento do setor da segurança privada no
país, especialmente se o objetivo é ter um setor organizado e que contribua para a
democracia e o respeito aos direitos humanos, num país em que o processo de consolidação
democrática e de respeito a esses direitos é marcado por avanços e retrocessos contínuos.
Sem atentar para o problema e dar-lhe e centralidade devida, fica difícil reivindicar avanços
e melhorias na accountability realizada sobre o setor e, para isso, é preciso tentar entendê-lo
em profundidade.
Do ponto de vista do setor das empresas de segurança privada, há um ciclo vicioso
que se instaurou com a expansão da clandestinidade e que dificulta, inclusive, uma análise
mais isenta e pormenorizada sobre a legitimidade e eficiência do trabalho realizado pelas
empresas regulares, além de ser um empecilho objetivo para a expansão regular do setor.
A pesquisa realizada por Oliveira (2004), buscando identificar o comportamento das
empresas regulares para promover a qualidade dos serviços prestados, mapeou esse ciclo, 40
que pode ser assim descrito: a existência das empresas clandestinas prejudica a reputação
das empresas regulares, o que gera uma sinalização de marca pouco eficiente e faz com que
40 A pesquisa foi realizada para elaboração de uma tese de Doutorado, apresentada à Esalq-Piracicaba. Foram
pesquisados empresários proprietários de empresas regulares, o que, com certeza, enviesa a pesquisa. No
entanto, ainda assim, os resultados são interessantes e merecem ser analisados para compreensão do
mecanismo por trás da clandestinidade.
78

a concorrência passe a ser fortemente baseada na queda de preços (já que a marca passa a
ser algo frágil), tornando-se um bom filão para as clandestinas. A concorrência baseada
exclusivamente no critério preço incentiva o oferecimento de baixas remunerações aos
vigilantes e torna limitada sua capacidade de atrair bons candidatos. Com essa limitação (de
recursos e de atração de bons profissionais), as empresas clandestinas passam a ter
trabalhadores mal treinados e capacitados, apresentam falhas de monitoramento sobre o
trabalho desenvolvido pelos funcionários e não exercem incentivos ao comportamento ético
e honesto de seus funcionários. Surgem daí problemas de risco moral, em que algumas
ações dos trabalhadores dessas empresas podem facilitar crimes contra às propriedades e às
pessoas. Daí, a reputação das empresas clandestinas continua ruim, prejudicando as
regulares e o ciclo se perpetua.
A investigação empírica revelou que a maioria dos integrantes do mercado
apóia a aplicação dos regulamentos atuais na atividade, mas sentem que a
concorrência com o ramo clandestino deteriora as condições da prestação
de serviços e cria uma péssima imagem para o setor. O pessimismo de
alguns leva a projeções de que grande parte do mercado será perdida para
trabalhadores informais e ocupantes irregulares das funções de vigilante,
como porteiros, cujo piso salarial é menor que o da categoria (OLIVEIRA,
2004, p. 112).
Especificidades da participação de policiais na segurança privada
A participação de policiais em serviços de segurança privada é proibida por lei, em
geral, pelas leis orgânicas das polícias, ou por regulamentos disciplinares. 41 Como
mencionado, ainda que não se possa mensurar com precisão, a participação de policiais na
segurança privada é notória e disseminada. Essa participação pode se dar por meio do
41 A Lei Orgânica da Polícia do Estado de São Paulo (Lei Complementar nº 207, de 5 de janeiro de 1979),
assim dispõe sobre os policiais civis: “Art. 63. São transgressões disciplinares: LIV – exercer, mesmo nas
horas de folga, qualquer outro emprego ou função, exceto atividade relativa ao ensino e difusão cultural,
quando compatível com a atividade policial.” O Regulamento Disciplinar da Polícia Militar do Estado de São
Paulo (Lei Complementar nº 893, de 9 de março de 2001) assim dispõe: “Art. 8. § 1º - Ao militar do Estado
em serviço ativo é vedado exercer atividade de segurança particular, comércio ou tomar parte da
administração ou gerência de sociedade comercial ou dela ser sócio ou participar, exceto como acionista,
cotista ou comanditário.”
79

“bico”, realização de atividades pontuais e complementares ao trabalho realizado pelo
policial na segurança pública, ou por meio da propriedade ou gerência de uma determinada
empresa de segurança privada ou ainda pela prestação de outros tipos de serviços. Segundo
Cubas (2005, p. 107):
Há aqueles que possuem sua própria empresa de segurança e comandam os
negócios como uma atividade paralela à função de policial. Outros apenas
se oferecem no mercado como seguranças, atividade que, geralmente,
exercem em seu horário de folga. Outros ainda utilizam seu status de
autoridade policial e as comodidades que essa condição proporciona para
fazer “bicos” em empresas como consultores de segurança, como
“despachantes” encarregados da organização e atualização de documentos
perante a Polícia Federal ou como investigadores de antecedentes criminais
dos candidatos às vagas de vigilantes.
Há algumas hipóteses para explicar esse envolvimento tão forte entre os
profissionais da segurança pública com a segurança privada no Brasil, que provoca uma
relação, no mínimo, suspeita. A sutileza da fronteira entre o público e o privado na cultura
brasileira é condição que serve sempre para compreender a natureza das relações entre o
público e o privado no país de uma forma geral. Sérgio Buarque de Holanda (1979, p. 105-
106) ao tratar do homem cordial brasileiro, aponta com precisão a indistinção entre o
público e o privado que sempre permeou a formação do Estado e da cultura brasileiros:
“Não era fácil aos detentores das posições públicas de responsabilidade,
formados por tal ambiente, compreenderem a distinção fundamental entre
os domínios do privado e do público (...) No Brasil, pode dizer-se que só
excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de
funcionários puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses
interesses. Ao contrário, é possível acompanhar, ao longo de nossa história,
o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu
ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação
impessoal.
80

Esse predomínio de vontades particulares que encontramos na formação da esfera
pública no Brasil é a base também para a participação dos policiais - agentes públicos,
formados e preparados com recursos públicos para exercer uma função pública - na
segurança privada. 42 Há também alguns fatores específicos que podem auxiliar na
explicação dessa relação.
O fato de até 1983 o setor ter sido regulado de forma diversificada entre os Estados
da federação permitiu que a própria participação dos policiais fosse regulamentada. Entre
1976 e 1983, no Rio de Janeiro, vigorou a Portaria E-0129/76 que tornava obrigatória a
presença de um oficial da polícia militar na direção das empresas de segurança privada.
Também passou a ser norma em função desta portaria a orientação para
que cada empresa tivesse ao menos um militar – oficial superior – em sua
direção, com a intenção de estabelecer um maior controle sobre o aspecto
de formação técnica dos vigilantes. Acreditamos que esta norma, que
vigorou até 1983, foi fundamental para que possamos explicar ainda hoje o
elevado número de militares e de oficiais da polícia militar entre os
proprietários de empresas de vigilância (HERINGER, 1992, p.40).
Obviamente, esse é um caso isolado do Rio de Janeiro 43 e não pode ser estendido
automaticamente para outros Estados, no entanto, serve para entender que a legislação que
disciplinou o setor foi extremamente plural durante muito tempo, o que facilitou e
estimulou a participação de policiais na segurança privada.
42 “Um servidor público não pode oferecer ao público, privadamente e em termos comerciais, um serviço cuja
demanda cresça na exata medida em que se degrade a qualidade do serviço público. Simplesmente porque
isso significa que passa a ser do interesse privado de cada agente individual de segurança pública a
decadência do serviço público que oferece. Isso também significa um choque entre os interesses público e
privado, quando o primeiro se realiza através da fiscalização das empresas privadas que atuam na área, e o
segundo procura evitar a fiscalização, porque a negligência lhe pode ser mais conveniente.” (SOARES,
2006b, p. 99).
43 Também no Rio de Janeiro, no final da gestão Brizola/Nilo Batista, em 1994 foi aprovada a Lei Estadual nº
2.816, conhecida como “Lei do Bico”, que legalizou e regulamentou o segundo emprego dos policiais na
segurança privada. Mas logo em seguida, em 1995, em virtude do lobby das empresas de segurança que
argumentavam que os serviços prestados pelos policiais eram muito mais baratos, foi aprovada a Lei Estadual
nº 2.817 que revogou a lei anterior e proibiu novamente o bico na segurança privada para os policiais na ativa.
Ver Musumeci (1998) e Cortes (2005).
81

Além desse aspecto, também é relevante o fato de que as pessoas, empresas,
condomínios, vilas e comércio valorizam o “ser policial” quando contratam serviços de
segurança privada. Essa valorização se dá por dois motivos principais: a formação e o
conhecimento técnico sobre segurança; e a possibilidade de obter privilégios públicos,
como apoio de outros policiais, facilidade na obtenção de algumas informações,
equipamentos, entre outros. Assim, há uma demanda clara do consumidor do serviço que
prefere um policial fazendo a sua segurança privada.
A questão dos salários, considerados baixos, recebidos pelos policiais é também
sempre utilizada para explicar e legitimar o envolvimento dos policiais com a segurança
privada. “Alegando baixos salários, pouca qualificação profissional e condições de trabalho
insatisfatórias, os policiais lançam mão de atividades paralelas sem nenhuma cerimônia,
levando a se construir uma imagem da corporação como um ‘exército de biscateiros’.”
(HERINGER, 1992, p. 56).
No entanto, essa questão dos baixos salários não explica o envolvimento dos oficiais
ou delegados chefes com a segurança privada. O alto escalão das polícias não recebe
remuneração tão baixa e a explicação meramente econômica não basta para explicar esse
envolvimento. Heringer (1992) utiliza o argumento legal, de que a legislação sobre
segurança privada passou por tantas mudanças e já chegou a regularizar a participação dos
oficiais em empresas de segurança privada, para compreender esse envolvimento. 44 No
entanto, esse envolvimento do alto escalão das polícias com a segurança privada é um claro
traço da forma particularista pela qual o serviço público é entendido no Brasil.
É possível entender um pouco mais sobre essa relação a partir da etnografia
realizada por Cortes (2005), que acompanhou as atividades de seguranças privados em uma
área comercial do Centro do Rio de Janeiro (conhecida como Saara) e a rotina de batalhões
44 “No caso dos oficiais, tanto da Polícia Militar como das Forças Armadas (e também delegados e
funcionários mais qualificados de outros órgãos de segurança), a vinculação se dá mais frequentemente como
proprietários, instrutores ou consultores de empresas de segurança privada. Como já foi dito anteriormente,
essa associação tem suas origens no próprio início das atividades de segurança privada no país, como
estabeleceu-se como obrigação legal a presença de militares ou policiais como instrutores.” (HERINGER,
1992, p. 57).
82

da Polícia Militar do Rio de Janeiro, para interpretar o “bico” policial. Existe dentro da
própria polícia mecanismos que permitem e legitimam o “bico”. A questão da escala
policial e do horário de folga dos policiais é totalmente relacionada com o tempo do “bico”.
As escalas são usadas como moeda de troca entre os policiais: quando um é escalado de
surpresa, pode trocar com outro policial e, assim, comparecer ao “bico”. 45 E a folga é
sempre justificada: não existe estar de folga e não fazer nada, trabalhar nesse horário é sinal
de que o policial é “trabalhador e esforçado.” 46
Além da questão do tempo, há outros tipos de aceitação em relação ao ”bico”. Por
exemplo, quando um policial no “bico” tem que atender uma ocorrência e levar até a
delegacia, ele consta no Boletim de Ocorrência como um “policial passante” (CORTES,
2005, p. 44), demonstrando a tolerância com o “bico” por parte de outros policiais, tais
como o responsável pelo registro da ocorrência na delegacia.
A própria jurisprudência legitima a participação dos policiais na segurança
privada: 47
45 “Assim, há uma grande ‘elasticidade’ na confecção e distribuição das escalas, conforme chamou atenção
um tenente-coronel ‘não tem fórmula para isso, a Baixada é uma coisa, outra região é outra’. A escala vai se
adequar às situações e as pessoas. Através das escalas há o controle do comando do batalhão sobre quem é
quem no desempenho da atividade-fim, porém existem formas de negociação da escala que não passam pelo
sargentiante, como a troca de serviço entre policiais e o pagamento para um outro policial ‘tirar serviço’ em
seu lugar. No primeiro caso é quando dois policiais trocam entre si o dia de trabalho, assim um trabalha no dia
do outro; no segundo caso, o policial ‘escalado’ remunera um outro policial do mesmo batalhão e companhia
e que executa o mesmo tipo de atividade que ele para trabalhar no seu lugar. Este último caso é mais
freqüente entre policiais que são bem remunerados em um segundo emprego, o que torna economicamente
viável pagar alguém para ficar no seu lugar na escala de trabalho da PMERJ. Com isto, ele mantém o vínculo
com a PMERJ e pode comparecer ao emprego mais rentável.” (CORTES, 2005, p. 62).
46 “A forma como os policiais representavam, categorizavam e hierarquizavam o ‘tempo’ chamou atenção.
Assim, o horário de folga não se configura em tempo de descanso, no discurso dos interlocutores, a subremuneração
leva a utilização deste tempo para a execução de alguma atividade remunerada complementar.
Embutido no ‘tempo de folga’ está o ‘tempo do bico’.
O ‘tempo de folga’ estava sempre referido a alguma atividade profissional, quando não, aos estudos que
viabilizariam uma ascensão profissional (uns já estavam estudando e outros diziam estar ‘começando’ a
estudar). Independente de ter alguma correspondência com o que de fato faziam, havia sempre uma
preocupação em dizer que não ficavam ‘à toa’. Ao perguntar a um soldado o que ele fazia na hora de folga (já
que não fazia segurança) ele se classificou como preguiçoso, ressaltando ainda que havia uma cobrança por
parte da sua esposa para ele ‘fazer segurança’ para equilibrar o orçamento doméstico, uma vez que ‘todos os
policiais faziam’. “(CORTES, 2005, p. 56).
47 Jurisprudência do Tribunal Regional do Trabalho, 2ª Região .
83

Vínculo empregatício. Policial Militar. Relação de emprego reconhecida.
Art. 3º Consolidado. O contrato de prestação de serviços tem a
característica de relação de emprego quando o trabalhador labora de forma
habitual, mediante paga mensal, subordinada, sem poder fazer-se substituir,
ou seja, pessoalmente, pois presentes os pressupostos do art. 3º
Consolidado. O fato de o trabalhador exercer atividade junto à Polícia
Militar não configura impedimento ao reconhecimento do vínculo
empregatício. No mesmo sentido, doutrina e jurisprudência majoritárias,
esta última representada pela Súmula nº 386 do C. TST. (RECURSO
ORDINÁRIO. DATA DE JULGAMENTO: 30/05/2006. RELATOR:
PAULO AUGUSTO CAMARA. ACÓRDÃO Nº: 20060391892.
PROCESSO Nº: 01325-2002-030-02-00-0. ANO: 2004. TURMA: 4ª.
DATA DE PUBLICAÇÃO: 09/06/2006).
Policial Militar. Vínculo de Emprego. A condição de policial militar não
implica em óbice à declaração de relação empregatícia, que na hipótese dos
autos perdurou por mais de 4 (quatro anos). Sabe-se que a insuficiência do
soldo tem compelido esses servidores, detentores de prática e
especialização em segurança patrimonial, à prestação de atividades lícitas
de caráter privado, não colidentes com suas escalas, em verdadeira
configuração de estado de necessidade, excludente, assim, de eventual
ilicitude. Ademais, não pode a empresa que se beneficiou dos serviços de
um policial invocar em seu proveito, com a exposição da própria torpeza, a
irregularidade por ela mesma cometida. Aplicação da Súmula 386 do c.
TST. Recurso Ordinário não provido. (RECURSO ORDINÁRIO. DATA
DE JULGAMENTO: 09/05/2006. RELATORA: WILMA NOGUEIRA DE
ARAUJO VAZ DA SILVA. ACÓRDÃO Nº: 20060322009. PROCESSO
Nº: 00607-2005-302-02-00-9. ANO: 2006. TURMA: 11ª. DATA DE
PUBLICAÇÃO: 26/05/2006).
Policial militar. Reconhecimento de vínculo empregatício. Trabalho ilícito e
proibido. Distinção. Efeitos. Trabalho ilícito é aquele não permitido porque
seu objeto consiste na prestação de atividades criminosas e/ou
contravencionais. Trabalho proibido é aquele cuja vedação deriva de
84

circunstâncias especiais vinculadas à pessoa do trabalhador, mas seu objeto
não se reveste de ilicitude. No primeiro caso não se cogita em vinculação
empregatícia, pois o respectivo negócio jurídico é destituído de validade,
conforme dispõe o artigo 104, II, do Código Civil. No segundo caso,
entretanto, nada impede a configuração do contrato de emprego, se na
relação jurídica estão presentes seus requisitos caracterizadores, pois por
força do estipulado no artigo 105, do Código Civil, o beneficiário da mão
de obra não pode se locupletar com sua própria torpeza, opondo a vedação
legal a fim de se eximir do cumprimento de obrigações trabalhistas. O
policial militar, proibido do exercício de outras atividades pela Lei
Orgânica Estadual aplicável, se insere nesta segunda hipótese. Assim, não
há óbice ao reconhecimento de vínculo empregatício na hipótese, devendo
ser resolvida na esfera própria a questão envolvendo o trabalhador e sua
Corporação. (RECURSO ORDINÁRIO. DATA DE JULGAMENTO:
28/03/2006. RELATORA: RILMA APARECIDA HEMETÉRIO.
ACÓRDÃO Nº: 20060208095. PROCESSO Nº: 02261-2003-062-02-00-0.
ANO: 2004. TURMA: 10ª. DATA DE PUBLICAÇÃO: 25/04/2006). (grifo
nosso)
Além dessa jurisprudência, a matéria já foi pacificada pelo próprio Tribunal
Superior do Tr abalho, que em 2005 publicou a Súmula 386 nos seguintes termos:
386 - Policial militar. Reconhecimento de vínculo empregatício com
empresa privada. (Conversão da Orientação Jurisprudencial nº 167 da
SDI-1 - Res. 129/2005, DJ 20.04.2005). Preenchidos os requisitos do art. 3º
da CLT, é legítimo o reconhecimento de relação de emprego entre policial
militar e empresa privada, independentemente do eventual cabimento de
penalidade disciplinar prevista no Estatuto do Policial Militar.
É interessante analisar como a baixa remuneração recebida por policiais é aceita e
utilizada pela Justiça do Trabalho como justificativa para o trabalho na segurança privada e
para o reconhecimento de vínculo empregatício de policiais com a segurança privada. É
interessante também a distinção feita entre trabalho ilícito e trabalho proibido. A atividade
85

de policiais na segurança privada é um trabalho proibido por leis estaduais (pelas diferentes
leis orgânicas das polícias), mas não é ilícito, ou seja, não constitui crime ou contravenção
penal e, portanto, a Justiça do Trabalho admite a configuração do vínculo empregatício. Há
aí uma situação em que os policiais encontram-se regidos por diferentes legislações: a
federal, que regula exclusivamente a questão trabalhista; e a estadual, que regula sua
atividade enquanto policial. Não há um dialogo entre as esferas, o que gera uma situação de
contradição: o trabalho na segurança privada é proibido pela lei estadual e admitido pela
legislação federal no âmbito da Justiça do Trabalho.
Tem-se, portanto, uma situação em que a própria corporação tolera a participação
dos policiais nos serviços de segurança privada, tanto dos oficiais como dos praças,
havendo uma questão moral que torna “mais trabalhadores e esforçados” os policiais que
trabalham além da corporação e a própria Justiça do Trabalho torna regular e legítima uma
atividade irregular no âmbito da lei orgânica das polícias.
De toda forma, esse é um tipo de relação delicada que precisa, no mínimo, ser
minuciosamente fiscalizada e controlada. A participação dos policiais na segurança privada
sem nenhum tipo de controle é danosa à segurança pública, à segurança privada e aos
próprios policiais.
A jornada de trabalho excessiva acarretada pelo exercício de atividades na
segurança privada gera um sobre-esforço, stress e falta de tempo e condições para o
descanso. Uma pessoa nessas condições coloca muito mais em risco a sua vida e a das
outras pessoas quando realiza um trabalho de segurança, geralmente, armado.
O denominado bico já naturalizado entre os profissionais das duas
corporações e até legalizado não é problema pacífico para o processo de
trabalho policial e merece atenção: estende a jornada de forma quase
insuportável para que os salários sejam complementados; cria uma confusão
entre público e privado; e é responsável por um aumento absurdo das
mortes dos policiais (hoje eles morrem mais nas folgas que no serviço e
86

muitos em confronto nas atividades de segurança privada) (MINAYO,
2005, p. 233).
A participação desses policiais na segurança privada, além da irregularidade do
trabalho extra corporação em si, também contribui muito para a corrupção policial. A
própria postura exigida de um policial que está fazendo “bico” é mais branda e apresenta
menos grau de controle. “Segundo os interlocutores, com a farda, o comportamento deve
ser mais atentamente observado, pois há tanto o controle da população quanto dos
superiores hierárquicos. Assim eles têm que ficar sérios, em uma postura ereta; enquanto no
bico, pode haver descontração, podem ficar sentados, podem se deslocar.” (CORTES,
2005, p. 46).
Além da participação dos policiais na segurança privada, é preciso atentar também
para crimes e abusos praticados por eles no exercício dessa atividade.
Casos concretos de irregularidades e ilegalidades no setor da segurança privada
Para exemplificar com mais clareza alguns dos principais problemas envolvendo a
segurança privada, particularmente em relação às irregularidades e ilegalidades encontradas
no setor, como a clandestinidade, o contingente de vigilantes autônomos, a participação dos
policiais e o uso arbitrário da força, foi feito um levantamento de algumas notícias
veiculadas em jornais e revistas de grande circulação, entre 2003 e 2006. Os critérios de
escolha dos casos utilizados aqui foram a repercussão social causada na época do fato e o
tipo de irregularidade apresentada.
Situações envolvendo policiais, crime, corrupção e violência foram divulgadas na
mídia por meio de alguns casos emblemáticos. A matéria “Quadrilhas criam ‘mercado’ para
matadores” (Folha de S. Paulo, Cotidiano, 26 de outubro de 2003) analisa a atuação de
grupos de extermínio em vários Estados do Brasil, a partir de um relatório elaborado pela
organização não governamental Centro de Justiça Global “Execuções Sumárias no Brasil”,
em setembro de 2003. É mencionado, prioritariamente, o envolvimento de agentes públicos
87

(policiais, agentes penitenciários, outros), mas também o de seguranças privados e de
ambos os grupos com esse tipo de crime.
A matéria “Policial arma furto para vender segurança” (Folha de S. Paulo,
Cotidiano, 27 de maio de 2004) descreve a atuação de uma quadrilha composta por
policiais militares e seguranças da empresa Power. O grupo, chefiado por um policial
militar, oferecia segurança às lojas na Rua Oscar Freire (zona nobre de São Paulo) por R$
1.000,00 e quem não aceitasse tinha seu estabelecimento furtado durante a noite. A matéria
“Policiais são acusados e usar escuta clandestina para fazer espionagem” (Folha de S.
Paulo, Cotidiano, 26 de abril de 2005) descreve a situação de duas empresas de segurança
privada – SpyCops e Marte Vigilância e Segurança Patrimonial –, cujos sócios eram
policiais de elite da Polícia Civil de São Paulo (do DHPP e da Delegacia Geral), que foram
investigados pela Polícia Federal e pelo Ministério Público, com a suspeita de realizarem
espionagem e investigação paralela por meio de escutas telefônicas ilegais.
São situações extremamente preocupantes do ponto de vista legal e que revelam os
tipos de problema que o envolvimento de policiais com a segurança pública pode acarretar.
Em todos os casos, além da irregularidade, verificam-se ilegalidade e crimes praticados por
policiais no exercício da segurança privada.
Situações de uso da violência e da força de forma arbitrária também são bastante
retratadas na imprensa. Há casos de violência praticada por vigilantes autônomos, por
policiais funcionários de empresas clandestinas e por vigilantes de empresas regulares. A
matéria “2 PMs são acusados de agredir e matar jovem” (Folha de S. Paulo, Cotidiano, 4
de fevereiro de 2004) descreve a morte de um adolescente de 17 anos em Campinas, São
Paulo. O garoto foi morto na frente de uma boate por dois policiais militares que faziam a
segurança do evento. A empresa Mega Segurança, responsável pela segurança da boate,
afirmou que não contratava policiais como vigilantes. No entanto, os dois policiais tiveram
a prisão administrativa decretada e foram encaminhados para a Corregedoria. O
comandante responsável pelo Comando de Policiamento do Interior 2 afirmou que ambos
os policiais estavam de folga no dia do ocorrido.
88

Um outro caso emblemático ocorrido em 2004, que trouxe à tona, na ocasião, o
problema das empresas clandestinas e suscitou o debate sobre a questão, foi o assassinato
de um menino de 15 anos, por um vigilante, em uma praça do Alto de Pinheiros, bairro de
classe alta de São Paulo. Na semana que se seguiu ao crime, foi publicada uma série de
matérias e reportagens sobre o caso e a respeito do setor de segurança privada, mostrando
como a imprensa também é capaz de exercer pressão e controle externo sobre o setor.
O adolescente foi morto por um vigilante da empresa Itaim Vigilância de Comércio
e Serviços, que não tinha autorização para portar arma. A empresa era irregular e não
possuía autorização da Polícia Federal para atuar no ramo da segurança privada. O dono da
empresa era ex-cabo da polícia militar, que deixou a corporação depois de responder a uma
sindicância por fazer “bico”; ele também foi processado por seqüestro, furto e formação de
quadrilhas, mas foi absolvido. 48
O caso é emblemático, pois traz diversos aspectos da irregularidade no setor e dos
riscos trazidos por tais irregularidades: trata-se de uma empresa clandestina, que realizava
segurança privada sem ter autorização para tanto; um vigilante irregularmente contratado,
sem carteira de trabalho; e um ex-policial dono da empresa. 49 Além desses três aspectos, as
matérias que se seguiram na imprensa sobre o caso mostraram que a empresa Itaim havia
sido denunciada pelo Sesvesp à Polícia Federal, um mês antes do crime, 50 contudo, nada
foi feito.
48 Detalhes sobre o caso podem ser encontrados nas seguintes matérias: “Estudante de 15 anos é morto por
vigia” (Jornal da Tarde, Caderno A, 9 de maio de 2004); “Vigia mata estudante na zona oeste de SP” /
“Segurança não tinha autorização para usar arma” (Folha de S. Paulo, Cotidiano, 9 de maio de 2004);
“Polícia identifica vigia que matou estudante a tiros” (O Estado de S. Paulo, Cidades, 10 de maio de 2004);
“País tem exército clandestino de 600 mil vigilantes” (O Estado de S. Paulo, Cidades, 11 de maio de 2004).
49 “Decretada prisão de acusado do crime” (O Estado de S. Paulo, Cidades, 11 de maio de 2004) - “A justiça
decretou a prisão temporária do vigilante Carlos Almir Oliveira Souza, de 25 anos, acusado de ter assassinado
com cinco tiros, na sexta feira, no Alto de Pinheiros, o estudante Guilherme Mendes de Almeida, de 15. A
empresa onde Souza Trabalhava, a Itaim Vigilância, Comércio e Serviços, segundo a Polícia Federal é
irregular e não devia estar funcionando. Por isso, a Polícia Federal deve encerrar hoje as atividades da
empresa. Souza não tinha registro em carteira, não passou por treinamento para exercer a função de vigilante
e não tem porte de arma.”
50 “PF sabia de ronda ilegal no Alto de Pinheiros” (Folha de S. Paulo, Cotidiano, 11 de maio de 2004) –
“Havia pelo menos 15 dias que a Polícia federal tinha notícias de que rondas irregulares estariam sendo feitas
pela empresa de vigilância Itaim em ruas do Alto de Pinheiros, uma região nobre da zona oeste de São Paulo.
89

As notícias mostram, ainda, a dificuldade que a Polícia Federal teve para conseguir
fechar a empresa clandestina. “PF não consegue fechar empresa de vigia que matou
estudante” (O Estado de S. Paulo, Cidades, 12 de maio de 2004).
Depois que a empresa foi fechada, uma curiosa matéria foi veiculada: “Operação da
Polícia Federal fecha 25 empresas de vigilância em SP” (Folha de S. Paulo, Cotidiano, 15
de maio de 2004), descrevendo a megablitz realizada pela Polícia Federal, que fechou 25
empresas irregulares que atuavam em São Paulo, depois do assassinato do adolescente. Em
março e abril de 2004, foram emitidas as ordens para fiscalização de 39 empresas
clandestinas denunciadas pelo Sesvesp. Nada havia acontecido até 07 de maio, data do
assassinato. A empresa Itaim era uma das denunciadas.
Fica clara, portanto, a forma pela qual a Polícia Federal exerce seu trabalho: não há
uma rotina sistemática de monitoramento e fiscalização das empresas, sendo que sua
atuação é exclusivamente pautada pela denúncia. Ainda assim, a Polícia Federal age com
dificuldades e não consegue responder em tempo hábil às denúncias feitas. Por fim, após
uma situação que gerou clamor público, foi feita uma “mega-operação”, sem planejamento,
sem organização, apenas para dar uma resposta pontual à sociedade e à imprensa. Vale
resgatar os dados do DPF sobre o fechamento das clandestinas, que teve seu pico no ano de
2004, justamente quando houve ampla repercussão dos casos de violência envolvendo
setores da segurança privada.
Há outras irregularidades recorrentes. Por exemplo, o excesso praticado por
seguranças em boates e casas noturnas é divulgado com maior freqüência. “Donos de
boates podem ser punidos por brigas” (O Estado de S. Paulo, Cidades, 12 de maio de 2004)
– “O número de casos de pessoas agredidas por seguranças de casas noturnas e bares das
zonas sul e oeste de São Paulo preocupa a polícia. Na zona sul – região da Vila Olímpia,
A denúncia foi encaminhada à PF pelo Sesvesp (sindicato das empresas de segurança) em 23 de abril. Na
sexta, 7 de maio, sem que nenhuma fiscalização tenha sido feita na empresa, o adolescente Guilherme Mendes
de Almeida, 15, foi morto por um homem que estava a serviço da Itaim.”
90

que concentra dezenas de danceterias –, são registradas nove ocorrências de agressões a
cada final de semana, em média. Sem conseguir punir os seguranças, a polícia vai tentar
responsabilizar, a partir de agora, os donos das casas.“ “Da pista para a delegacia” (Veja
São Paulo, 9 de junho de 2004) – “Cerca de 100 boletins de ocorrência foram registrados
neste ano por causa das confusões nas casas noturnas do bairro Vila Olímpia, segundo
levantamento da 2ª Delegacia Seccional Sul. Do total, 26 queixas referem-se a brigas que
resultaram em cinqüenta vítimas com lesões corporais. Entre essas denúncias, dezessete
envolvem seguranças dos estabelecimentos.”
Aparecem ainda, casos como o “Uso ilegal de cão de guarda se dissemina” (Folha
de S. Paulo, Cotidiano, 1º de maio de 2005) 51 e “Jovem é morto por segurança de
shopping” (Folha de S. Paulo, Cotidiano, 20 de outubro de 2006), em que o segurança de
uma empresa regular atirou e matou um rapaz após uma discussão.
Em estudo interno realizado pela Coordenadoria de Análise e Planejamento da
Secretaria da Segurança Pública do Estado de São Paulo, de junho de 2004, foram
analisadas ocorrências registradas pelo Infocrim 52 entre janeiro de 2001 e setembro de 2003
na cidade de São Paulo, envolvendo seguranças privados. O grupo “seguranças privados”
foi composto pelas categorias “seguranças”, “vigilantes”, “vigias” e “guardas noturnos”, ou
seja, por vigilantes regulares e irregulares.
Nesse período foram registradas 7.377 ocorrências criminais envolvendo seguranças
privados. Desse total, 25,82% das ocorrências foram de ameaça, 19,99% de lesão corporal
dolosa, 9,95% de porte ilegal de arma, 4,61% de captura de procurado. Os homicídios
dolosos corresponderam a 0,50% do total das ocorrências (37 homicídios).
As ocorrências que mais se verificam são de crimes de ameaça e lesão corporal
dolosa, ou seja, aquelas que se materializam em abusos, desrespeito, agressões e brigas com
51 A Portaria nº 387/06 autoriza o uso de cães por empresas regulares e estabelece todo o procedimento desse
uso, com critérios para o adestramento, uso de identificação pelo cão e preparo do vigilante.
52 Sistema de registro de ocorrências on-line e georreferenciado da Secretaria da Segurança Pública de São
Paulo.
91

cidadãos. Tais dados corroboram as informações sobre a forma como atuam os seguranças
em casas noturnas e em outros eventos pontuais, de forma agressiva e truculenta. O índice
de quase 5% de ocorrências de captura de procurados pode indicar que a seleção ou o
levantamento de antecedentes dos seguranças não são eficientes, permitindo que
procurados pela polícia atuem como vigilantes privados. Por fim, os homicídios
representam uma cifra pequena em relação às outras ocorrências, mas um total de 37
homicídios é um número significativo, sendo uma média de mais de um homicídio
praticado por vigilante a cada mês, no período analisado.
Ainda que seja difícil precisar a dimensão do mercado irregular e das ilegalidades
praticadas no setor da segurança privada, há elementos suficientes que permitem concluir
que existe uma ampla gama de atividades que colocam em risco a vida e a integridade física
dos cidadãos, bem como a credibilidade do setor. O que indica a necessidade de aprimorar
a regulação existente sobre ele.
92

CAPÍTULO 4 - CONCLUSÕES
O objetivo deste estudo não foi exaurir a questão da segurança privada, mas sim
estabelecer a sua relação com o Estado e entender se há contradição entre ambos,
dependendo da concepção de Estado adotada. Além disso, foi realizado o mapeamento das
principais formas de regulamentação e problemas vividos pelo setor. A partir dessa análise,
tentou-se formular também algumas propostas para aperfeiçoar a capacidade de regulação
sobre o setor.
Tradicionalmente, a segurança privada é entendida como um contraponto ao
monopólio estatal do uso legítimo da força e que cresce em virtude da incapacidade de o
Estado prover segurança pública. No entanto, quando se consideram o Estado e o poder sob
a ótica da perspectiva pluralista, a segurança privada passa a ser legítima e não um
contraponto. Ainda que o Estado brasileiro concentre elementos de todas as formas de
Estado descritas – centralizado, laisse-faire e pluralista –, a segurança privada como um
setor de serviços mais complexo, se fortalece a partir da perspectiva pluralista. Contudo, os
serviços privados de segurança no país contribuem muito mais para uma forma
conservadora de pluralismo de que emancipadora. O crescimento desses serviços em sua
forma atual na realidade brasileira indica um projeto de sociedade voltado para a proteção
do indivíduo que pode pagar por sua segurança e para a resolução privada de muitos
conflitos que são públicos, em detrimento da ética da solidariedade, da construção de laços
comunitários, da igualdade de oportunidades em receber segurança e do investimento na
melhoria dos serviços públicos de segurança.
Portanto, se a segurança privada não tiver sobre si uma estrutura de regulação
organizada, que funcione e seja eficiente, é grande o risco de essa forma conservadora se
consolidar e ser prejudicial à garantia de outros direitos de parte significativa da população.
Além, é claro, de continuarem ocorrendo os abusos das empresas clandestinas e os crimes
praticados por vigilantes, na lacuna dessa estrutura de regulação. Investir em
regulamentação, fiscalização e controle é fundamental para que os serviços de segurança
93

privada possam complementar a segurança pública e se aperfeiçoar, aumentando a
capacidade de fornecer proteção, sem perpetrar violência ou abusos.
Para garantir essa regulação, mesmo com a existência de diferentes fontes de poder
e de normatização própria do modelo pluralista, o Estado ainda tem um papel muito
importante. Ele deve montar uma estrutura de regulação eficiente a partir da legislação e
dos órgãos fiscalizatórios, além de seguir investindo e aperfeiçoando a segurança pública.
Só assim será possível ter um setor privado de segurança desenvolvido e consolidado, que
respeite os valores da democracia e dos direitos humanos, ao mesmo tempo em que o
Estado seja capaz de garantir segurança pública a todos. Os dois setores devem conviver
harmônica e complementarmente, por meio da mediação estatal, sendo que o crescimento
da segurança privada não pode significar a deterioração do serviço de segurança pública.
Há, contudo, uma grande dificuldade: os interesses que guiam os serviços da segurança
privada são sempre os do cliente, que não necessariamente garantem valores democráticos.
Dessa forma, o controle exercido pelo Estado deve contribuir para inserir conceitos e
formas claras por meio das quais o serviço deve ser prestado, assim como faz com a
segurança pública. Essa ação, ainda que não resolva automaticamente a questão, cria
condições concretas para que outros valores também orientem os serviços de segurança
privada.
Para isso, a legislação pode ser aperfeiçoada. Além do controle administrativo, é
preciso estabelecer limites e balizas mais precisas sobre o conteúdo e a forma das
atividades de segurança privada. Também há uma série de atividades de segurança privada
não regidas pela Lei Federal nº 7.102/83 e pela Portaria nº 387/06 e que não têm uma
legislação específica que as regulem, tornando-as atividades irregulares. Isto acarreta uma
situação bastante delicada do ponto de vista da qualidade dos serviços prestados e da
capacidade de fiscalização, uma vez que esses serviços existem, mas não são controlados e
nem fiscalizados, já que são considerados irregulares (ou então se submetem a algum outro
regime legal).
94

Ainda que não haja uma estimativa precisa, o número de vigilantes autônomos que
prestam serviços é alto e seu trabalho não é regulamentado por nenhuma lei específica. A
participação de policiais também se dá à margem da lei, embora seja reconhecida pela
Justiça do Trabalho. Os serviços de investigação particular também existem, mas não são
regidos pela legislação federal sobre segurança privada. Tampouco a comercialização dos
equipamentos eletrônicos de segurança tem legislação específica. Assim, é importante que
a legislação nacional sobre segurança privada passe por novas revisões, no sentido de
incluir essas outras formas de prestar serviços privados de segurança. É importante também
criar mecanismos legais e institucionais para evitar que donos e diretores de empresas
clandestinas fechadas possam abrir outras empresas de segurança privada. 53
A edição da Portaria nº 387/06 já foi uma avanço nessa direção, pois, ainda que não
tenha ampliado o rol de serviços, trouxe princípios e a idéia de uma política mais ampla de
segurança pela qual são responsáveis o Poder Público, empregados e empregadores, além
de detalhar os currículos dos cursos de formação. A Portaria definiu também (art. 148) um
procedimento administrativo para encerramento de empresas que executem atividades não
autorizadas de segurança privada, bem como estabeleceu (art. 127, inciso I) a pena de
cancelamento da autorização de funcionamento às empresas cujos objetivos ou condutas
indicarem a prática de atividades ilícitas, contrárias, nocivas ou perigosas ao bem público e
à segurança do Estado e coletividade. No entanto, outras mudanças legislativas podem
contribuir ainda mais. Exemplificar tipos de práticas ilícitas verificadas de forma recorrente
nas atividades de segurança privada pode ser uma forma de dar maior materialidade ao
artigo 127, inciso I, por exemplo.
53 A Portaria nº 387/06 exige dos proprietários de empresas a necessidade de esclarecer a atividade
econômica exercida anteriormente, a origem dos recursos financeiros apresentados para a formação e/ou
constituição do capital social da empresa, a eventual participação anterior ou atual em empresa de segurança
privada cancelada, encerrada ou extinta, e as razões pelas quais a empresa anterior foi cancelada, encerrada ou
extinta. O artigo 126 da referida Portaria estabelece a pena de proibição temporária de funcionamento, que
varia entre 03 e 30 dias e em seu inciso II, estabelece que é passível desta penalidade a empresa que realizar a
seguinte conduta: “ter na constituição societária, como sócio ou administrador, pessoas com antecedentes
criminais, constando registros de indiciamento em inquérito policial, que estiverem sendo processados
criminalmente ou tiverem sido condenados em processo criminal.”
95

Além da fiscalização administrativa sobre os aspectos de regularidade formal,
prevista em lei e realizada pela Polícia Federal, é preciso construir parâmetros valorativos
sobre como efetivamente a segurança privada deve ser prestada, não só para as empresas,
mas para todos aqueles que prestam esse tipo de serviço, incluindo os autônomos que,
como visto, são responsáveis por abusos no exercício do trabalho.
É preciso, portanto, incrementar a possibilidade de fiscalização baseada em aspectos
materiais, construindo o conteúdo da segurança privada composto pelo que efetivamente
compõe essa atividade e com limites bem claros: quando e por que uma pessoa deve ser
impedida de entrar em determinado local; o que configura uma situação suspeita; como
tratar um agressor dentro de um estabelecimento; quando e como envolver a polícia nas
ocorrências; privilegiar técnicas não letais do uso do armamento. É preciso ter clareza dos
critérios de seleção dos vigilantes; critérios como força física, domínio de artes marciais e
truculência são ultrapassados. A fiscalização de aspectos materiais deve ter parâmetros
claros sobre o uso indevido da força.
A alteração legal, contudo, é apenas uma parcela das alterações necessárias. É
preciso reestruturar a Polícia Federal para o exercício da fiscalização e controle sobre a
segurança privada. É importante que a Coordenação Geral de Controle de Segurança
Privada seja mais estruturada, contando com um efetivo maior, especializado e sem
rotatividade, para ser possível consolidar um trabalho de fiscalização mais contínuo. É
preciso também avaliar se o controle tão centralizado na Polícia Federal não pode ser
reformulado, por exemplo, por meio da criação de um sistema integrado e organizado com
as polícias estaduais, diferente da descentralização do controle que havia antes de 1983,
mas que garanta maior capilaridade na fiscalização.
É necessário também dotar a Polícia Federal de capacidade de fiscalização
sistemática das ilegalidades praticadas no setor, o que é diferente daquela reativa e pontual
que ocorre atualmente. A Polícia Federal precisa ser capaz de antever as ilegalidades com
uma atuação preventiva mais ampla, a partir da criação de um banco de dados organizado e
de atividades in loco mais planejadas e sistemáticas. Para isso, é importante integrar as
96

diferentes polícias estaduais para analisar os tipos de ocorrências registradas envolvendo
vigilantes e empresas, entender quais crimes os policiais envolvidos com a segurança
privada cometem e passar a controlar as ilegalidades também.
Pode ser interessante, ainda, alterar a composição da Comissão Consultiva para
Assuntos de Segurança Privada, de forma a envolver profissionais de outras áreas,
representativos de organizações de direitos humanos e alterar o conteúdo das discussões,
tornado-as menos procedimentais.
Por fim, é importante potencializar as atividades de certificação e campanhas
promovidas pelas entidades representativas do setor e envolver cada vez mais a sociedade
civil e a mídia na discussão e monitoramento qualificados sobre os serviços de segurança
privada, incentivando a conscientização sobre os riscos de contratar atividades irregulares e
criando mecanismos de responsabilização solidária entre a empresa irregular e o
contratante.
97

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