Bum-modellen og Fælles Sprog i den kommunale ældresektor.

SYDDANSK UNIVERSITET OKTOBER 2003
INSTITUT FOR STATSKUNDSKAB
Strukturændring som offentligt ledelsesredskab –
Bum-modellen og Fælles Sprog i den kommunale ældresektor.
Valgfri opgave ved Statskundskab
af
Line Sinding

INDLEDNING
1. INDLEDNING................................................................................................... 2
2. HJEMMEHJÆLPENS ORGANISATORISKE FELT FØR OG NU - OG
OPGAVENS AFGRÆNSNING I FORHOLD HERTIL .................................. 3
3. TEORI ................................................................................................................ 6
3.1 HVORFOR BUM-MODELLEN – IDEERNE BAG........................................................................................................6
3.2 HVORFOR STRUKTURÆNDRING.............................................................................................................................8
3.3 HVORFOR FÆLLES SPROG – IDEERNE BAG .........................................................................................................11
3.4 HVORFOR FÆLLES SPROG – SPROGETS BETYDNING ...........................................................................................12
4. METODE OG VIDENSKABSTEORI.......................................................... 13
5. ANALYSE........................................................................................................ 16
5.1 VISITATORS ROLLEFUNKTION.............................................................................................................................16
5.2 GRUPPELEDERS ROLLEFUNKTION .......................................................................................................................21
5.3 VISITATORERNES ROLLERELATION TIL GRUPPELEDERNE....................................................................................26
5.4 VISITATORERNES ROLLERELATION TIL MEDARBEJDERNE...................................................................................27
5.5 VISITATORERNES ROLLERELATION TIL BORGERNE .............................................................................................28
6. KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING ................................................ 29
7. LITTERATURLISTE..................................................................................... 32
1

1. Indledning
Et ofte berørt emne indenfor studiet af offentlig forvaltning i dag beskrives under overskriften
”Den offentlige sektors udfordringer” eller ”Velfærdsstaten under pres”. Der er tale om studier
af, hvordan den offentlige sektor forsøger at håndtere de mange udfordringer, krav og
forventninger, som rettes mod den. Politikerne kræver mere effektivitet, produktivitet og
serviceorientering. Borgerne kræver mere medindflydelse, det samme gør personalet, samtidig
med at ledelsen forventer et medansvar fra medarbejdernes side (Klausen, 2001: 29). Samlet
betyder dette, at den offentlige sektor er tvunget til at udvikle nogle gode jongleringsevner, hvis
den skal formå at holde alle disse bolde i luften på samme tid.
Ældreområdet er et godt eksempel på en sektor, der for alvor står overfor disse artistiske
udfordringer. Andelen af ældre danskere set i forhold til den samlede befolkning forventes at
stige markant i fremtiden (Kvist, 2001). Det betyder, at endnu flere personer vil få behov for
hjemmehjælp samtidig med, at der er langt færre personer til at finansiere den. Der er bl.a.
denne udvikling som er årsagen til de stigende krav om øget effektivitet og produktivitet i
ældresektoren. Samtidig ønsker borgerne, at hjælpen bliver tilpasset til deres individuelle behov,
ligesom det udførende personale ønsker tid til at give denne individuelle pleje. Hvis alle disse
udfordringer og forventninger skal forenes i ældresektoren, stiller det store krav til sektorens
ledelse. Ledelsen selv er meget bevidst omkring denne situation, og netop derfor er nye ledelses-
og styringsredskaber en meget efterspurgt vare på ældreområdet.
Eksempler på sådanne redskaber er Fælles Sprog (FS) og Bestiller-Udfører-Modtager
Modellen (BUM-modellen), der bl.a. anvendes til henholdsvis strukturering af visitation af
hjemmehjælp og til strukturering af selve hjemmehjælpsområdet 1 . Odense Kommune er en af de
kommuner, der har valgt at benytte netop disse to styringsredskaber som et forsøg på at tæmme
udfordringer omkring politikernes, borgernes og personalets forskellige krav og forventninger i
forhold til hjemmehjælp. De to redskaber bliver således centrale i forhold til kommunens
visitation og udførelse af hjemmehjælp. På baggrund heraf vil sigtet med denne opgave være
med udgangspunkt i ny-institutionel teori at diskutere og forstå, hvilken betydning indførelsen af
BUM-modellen og FS har haft for visitatorernes rollefunktion samt for deres rollerelationer for
derigennem at forstå effekten og anvendelsen af strukturændringer som et offentligt
ledelsesredskab.
Problemformuleringen vil blive diskuteret med udgangspunkt i 2 hypoteser:
1. Hypotese: Ny-institutionel teori kan med fordel anvendes til at forstå, hvordan
strukturændringer som BUM-modellen og FS anvendes og påvirker aktørers
rollefunktioner og rollerelationer.
1 I afsnit 3 gennemgås de to styringsværktøjer nærmere
2

Begrebet rollefunktion defineres i denne opgave som summen af de forventninger, der i et
institutionelt felt rettes mod en bestemt social positions handlen. I forlængelse heraf opfattes
rollerelationer som norm- og regelbestemte relationer mellem flere rollefunktioner i et
institutionelt felt. Begreberne rollefunktion og rollerelation er således centrale i forhold til at
forstå, hvordan strukturændringer, som netop er regel- og normsættende, bringes i anvendelse,
og dermed til at forstå hvilken effekt ændringerne efterfølgende vil få.
2. Hypotese: I Odense kommune har strukturændringerne i forbindelse med indførelsen af
BUM-modellen og FS haft de ønskede effekter på visitatorernes rollefunktioner og
rollerelationer.
Det antages således, at Odense Kommune 2 som case kan bruges til at forstå, hvordan
strukturændringer som BUM-modellen og FS gennem påvirkninger af visitatorernes
rollefunktioner og rollerelationer i praksis bringes i anvendelse på det kommunale ældreområde.
Dermed er der både tale om en teoretisk og en empirisk hypotese og problemstilling, som i
opgaven belyses vha. en beskrivende og forklarende analyse.
Opgaven vil være opbygget således, at der som det første vil blive redegjort for opgavens
empiriske og teoretiske afgrænsning. Herefter vil opgavens teoretiske udgangspunkt og
baggrunden for og teorien bag FS og BUM-modellen blive diskuteret, for derefter i analysen at
anvende det til at forstå, hvilken betydning indførelsen af BUM-modellen og FS har haft for
visitatorernes rollefunktion og for deres rollerelationer samt til at forstå effekten og anvendelsen
af strukturændringer som et offentligt ledelsesredskab. Opgaven afsluttes med en delvis
bekræftelse af opgavens to hypoteser.
2. Hjemmehjælpens organisatoriske felt før og nu - og opgavens afgrænsning i
forhold hertil
Virkningerne af FS og BUM-modellen kan forventes at sætte igennem på en lang række af
organisatoriske forhold, hvorfor det er nødvendigt at foretage en afgrænsning af de forhold og
problemstillinger, som ønskes afdækket i opgaven. Figur 1 illustrerer det organisatoriske felt og
konteksten omkring hjemmehjælpsområdet i Odense Kommune før indførelsen af FS og BUMmodellen.
Gruppelederne havde på daværende tidspunkt en meget central rolle i forhold til både
visitationen og udførelsen af hjemmehjælp. De afgjorde, hvem der var egnet til at modtage
hjemmehjælp og efterfølgende, hvor meget hjælp, der kunne visiteres til den enkelte borger.
Samtidig stod de for økonomien, planlægningen og ledelsen i forhold til personalets udførelse af
hjemmehjælp.
3

Figur 1: Det institutionelle hjemmehjælpsfelt før BUM-Modellen og FS
Kilde: Selvstændigt udviklet figur
I 1999 valgte Odense Kommune at indføre BUM-modellen (figur 2). Det betød, at bestiller- og
udførerfunktionen i forhold til hjemmehjælp blev adskilt i to uafhængige enheder. Visitatorerne
skulle tage sig af bestillingen, dvs. visitationen af hjemmehjælp (myndighedsdelen), og
gruppelederne skulle varetage opgaver relateret til udførelsen af den bestilte hjemmehjælp, dvs.
styring af økonomien og planlægningen i forhold til driften. Man delte således den tidligere
grupperleder/visitatorrolle i to, så man nu enten var visitator eller gruppeleder.
Figur 2: Visitatorernes placering i deres institutionelle felt efter indførelsen af BUM-modellen og FS
Kilde: Selvstændigt udviklet figur
2 I afsnit 4 gennemgås og diskuteres metoden og udvælgelsen af casen.
4

Gruppelederne og visitatorerne kan dermed siges at have spillet en helt central rolle i forhold
til ændringer i forbindelse med indførelsen af BUM-modellen. I forhold til indførelsen af FS har
den nye visitatorfunktion haft afgørende betydning, fordi FS som nævnt er et redskab til
visitering af hjemmehjælp. Grundet disse forhold er det valgt at lade visitatorerne være
udgangspunktet for opgavens problemformulering. BUM-modellens og FS’s betydning for
gruppelederfunktionen vil dog også være en del af analysen, fordi den netop udgør den ene del af
den tidligere visitatorfunktion og derfor også er direkte involveret i strukturændringerne
Visitatorernes arbejde fungerer og uføreres dog ikke uafhængigt af de andre aktører i feltet.
Tværtimod er der, fordi visitatorerne er del af en offentlig kontekst, tale om en lang række af
faktorer og forhold, der betinger deres arbejde og rollevaretagelse. Visitatorernes adfærd er et
resultat af en interaktionsproces og de specielle organisatoriske sammenhænge, som de indgår i.
Derfor er det i den nærværende opgave vigtigt at undersøge de særlige relationer, som
visitatorerne er en del af. Grundet begrænsede ressourcer og et ønske om at gå i dybden med
analysen af visitatorernes rollerelationer, vil det dog ikke være muligt at undersøge alle de
sammenhænge, som visitatorerne indgår i (se figur 2). Jeg har derfor valgt at fokusere på de
relationer, som visitatorerne i det daglige arbejde indgår i, dvs. relationerne til gruppelederne, det
udførende personale og til brugerne. Dette er valgt ud fra den betragtning, at det er i det daglige
arbejde, at effekterne af strukturændringer som FS og BUM-modellen primært kommer til
udtryk. De øvrige aktører i figur 2, som fx politikerne, er selvfølgelig ikke uden betydning, og de
betragtes derfor som konteksten omkring de udvalgte rollerelationer. På den måde anvendes de i
det omfang, det er nødvendigt for at forstå funktionen af og forholdet mellem visitatorerne,
gruppelederne, det udførende personale og brugerne.
Med udgangspunkt i ovenstående vil opgavens analyse være fokuseret på FS og BUM-
modellens betydning for:
1. Rollefunktionen:
(pga. BUM-modellens og FS’s fokus lægges hovedvægten på denne del af analysen)
a. Visitatorfunktionen
b. Gruppelederfunktionen
2. Visitatorernes rollerelationer til:
a. Gruppelederne
b. Det udførende personale
c. Brugerne
Der findes uendelig meget teori, der beskæftiger sig med organisationsændringer og mere
generelt med strukturændringer og offentlig administration. Fokus har dog ofte været på
5

eskrivelser af strukturerne samt på de processer, der gik forud for organisationsændringerne
(Egebjerg, 1999: 167). I denne opgave er sigtet at undersøge, hvordan bestemte
organisationsstrukturer har betydning for aktørers adfærd, og dermed hvilken indflydelse
strukturændringer får på aktørernes adfærd. Teorier, der tildeler formelle
administrationsstrukturer en selvstændig rolle, vil derfor blive anvendt som fortolkningsramme
ved den empiriske analyse. Organisations-sociologisk ny-institutionel teori 3 vil ligeledes være en
del af fortolkningsrammen. For det første, fordi det indenfor rammerne af ny-institutionel teori er
muligt at kombinere to forskellige analyseniveauer – mikro- og makroniveau. Dermed bliver det
muligt at belyse samspillet mellem aktører og de processer i det organisatoriske eller
institutionelle felt, som kan have betydning for aktørernes holdninger og adfærd (Berg, 2000:
17). For det andet, fordi sociologisk institutionalisme lægger vægt på konstruktivisme, sociale
normer og værdier og den sociale strukturering i samspillet mellem organisationen og dens
konfliktfyldte omgivelser - faktorer som ny-institutionalismen anser for at have betydning for,
hvilken effekt strukturændringer vil få, og hvordan de vil få indflydelse på aktørers adfærd
(Hansen et. al, 2000: 23). Samlet antages disse teorier at være en anvendelig fortolkningsramme
til belysning af opgavens problemstilling.
3. Teori
3.1 Hvorfor BUM-modellen – ideerne bag
De nye typer af krav, som ældresektoren blev stillet overfor i 1990’erne, udfordrede den
daværende måde at organisere den kommunale sektor og produktionsformen på. Borgerne
begyndte at stille større krav til service og kvalitet, og politikerne stillede større krav til den
måde, der blev produceret på. Produktionen skulle effektiviseres, og det skulle gøres på en måde,
så det blev muligt at se, hvad kommunen ydede til hvilken kvalitet og pris (Mortensen &
Nielsen, 1997: 60ff). Dette krav om ”value for the money” skabte behov for at definere ydelserne
i forhold til økonomi. Det var en helt nye måde at tænke på i den offentlige sektor, og det
fordrede krav om nye måder at strukturere sig på. Overordnet set gav disse nye krav og tanker
om at koble økonomi og ydelser direkte sammen et skub i retningen af at producere på mere
markedsmæssige vilkår (Clausen & Ladefoged, 2002: 124). Fordi kommunerne var del af en
kontekst med knappe ressourcer og ikke mindst høje krav, var der brug for elementer af
konkurrence samt incitamenter til at producere til de laveste omkostninger i en fremtidig
organiseringsform.
3
Der er ikke tale om en entydig teori, men en særlig organisationsteoretisk gren, der går under betegnelsen
institutionel teori (Berg, 2000: 17).
6

BUM-modellen blev udset som den nye strukturelle løsning: En adskillelse og indgåelse af et
kontraktligt forhold mellem dem, der bestiller hjemmehjælp og dem, der udfører den, skulle
være med til at effektivisere den kommunale ældresektor. Dette udfra en betragtning om, at
strukturering efter BUM-princippet kan skabe synlighed og gennemsigtighed i forhold til de
ydelser, borgerne kan forvente på konkrete områder, samtidig med at politikerne vil få et redskab
til at vurdere, prioritere og styre de offentlige ydelser efter. Ideen er, at der mellem bestiller- og
udførerenheden og det politiske udvalg laves en kontrakt, der præciserer de opgaver, som
udførerenheden skal levere, samtidig med at grænsen mellem de to enheder tydeligt defineres i
forhold til ansvar og kompetencer (Mortensen & Nielsen, 1997: 60f). Udførerenhedens opgave
er derefter at levere de ydelser, der er aftalt i kontrakten samt at tilrettelægge og udføre
opgaverne, så der sikres den bedste og billigste pris. Hvordan dette gøres i praksis er op til
udførerenheden selv, fordi der i modellen er indbygget øgede frihedsgrader til denne enhed, så
den uafhængigt af resten af forvaltningen selv kan styre opgaveløsningen.
For at dette ikke skal være et incitament til at sænke servicen, er det vigtigt at
bestillerenheden evaluerer eller følger op på udførerenhedens arbejde. Bestillerenheden skal
sikre, at kontrakten efterleves og overholdes. Principal-agent-teori kan spiller dermed en vigtig
rolle i forhold til BUM-modellen. En kontrakt mellem bestillerenheden (principalen) og
udførerenheden (agenten) skal sikre, at agentens handlinger bringes i overensstemmelse med de
ønskede målsætninger, dvs. den skal øge gennemsigtigheden og dermed løse problemet i forhold
til skjult handlen og skjult information (Vrangbæk & Røpke, 2002: 249ff). Det samme kunne
også tænkes at gøre sig gældende i forhold til bestillerenheden som agent i forhold til det
politiske udvalg. For ud fra principal-agent tankegangen er der ikke grund til ikke også at tro, at
bestillerenheden på samme måde som udførerenheden vil søge at forfølge egne interesser. Man
kunne fx forestille sig, at bestillerenheden ville søge at overdrive kompleksiteten i forhold til
borgernes behov for derved at øge sine bevillingsmuligheder. Dermed vil politikerne kunne
komme til at stå i en situation med asymmetrisk information, ganske som det var tilfældet i
forholdet mellem bestiller- og udførerenheden. En kontrakt i forhold til det, som bestillerenheden
er ansvarlig for og de målsætninger som findes i forhold hertil, vil derfor også være nødvendig.
Man kan dog argumenter for, at hele denne prinipal-agent kontakttankegang kræver en form
for nuancering, fordi man har at gøre med den offentlige kontekst, som spiller en vigtig rolle i
forhold til mulighederne for kontraktens indhold og overholdelse (Ejersbo & Greve, 2002: 18).
For det første spiller typen af ydelse en afgørende rolle. En stor del af de ydelser, som
hjemmehjælperne leverer er såkaldte bløde ydelser med sociale aspekter, som fx pleje
(Christensen, 2002: 143). Det er ydelser, som er svære at sætte kvantitative mål, fordi der ikke er
7

tale om, at man ender med et fysisk slutprodukt, ligesom det er svært at definere kvalitet i
forhold til bløde ydelser, hvilket ydermere gør det svært at opstille valide kvalitetskrav.
For det andet spiller personalets faglighed en rolle i forhold til mulighederne for overholdelse
af kontrakten. Denne faglighed, der ofte er samlet i produktionskernen, som fx i udførelsen af
hjemmehjælp består af værdier og normer for, hvad der fx er godt og dårligt arbejde samt gode
og dårlige udfordringer og mål. Man kan tale om, at produktionskernen har en egenlogik, der
både indeholder krav til omgivelserne samt en egen faglighed – en referenceramme
indeholdende faglige normer og faglig accepteret viden (Jørgensen, 1999c: 163). Denne logik er
vigtig at inddrage i udformningen af kontrakten, og det gælder både bestiller- og
udførerenhedens logik, da det vurderes, at en kontrakt, der er i direkte konflikt med en gruppes
faglighed, formentlig ikke har store chancer for at blive overholdt.
Når sociologisk institutionalisme lægger vægt på konteksten omkring indgåelsen af en kontrakt,
betyder det bl.a., at ydelsens karakter og personalets faglighed tillægges en afgørende betydning
og dermed spiller en afgørende rolle i forhold til BUM-modellens indbyggede krav om indgåelse
af en kontrakt (Vrangbæk & Røpke, 2002: 254f). Selv om der på papiret er tale om en kontrakt,
lægges der mere op til et kontraktforhold baseret på tillid og løbende dialog, fordi disse
elementer opfattes som afgørende for, at denne struktureringsform kan føre til opnåelsen af bedre
kvalitet og øget effektivitet (Christensen, 2002: 152).
3.2 Hvorfor strukturændring
Ud fra ovenstående kan man sige, at BUM-modellen og den nye struktur, som denne model
indebærer, blev set som et middel til at løse eller tæmme nogle af de problemer, som den
kommunale ældresektor stod overfor. Tanken var således, at ændringer i strukturen ville påvirke
aktørerne i organisationsfeltet på en bestemt måde. Denne tanke bygger på et klassisk rationale
om, at der er en sammenhæng mellem struktur og adfærd (Gulick, 1937; Simon, 1946). I Simons
teori opfattes en organisations formelle struktur som en ”hjælp” i forhold til menneskets
begrænsede rationalitet, fordi strukturer skaber et bestemt miljø, som fokuserer en aktørs
opmærksomhed på bestemte problemer og løsninger, mens andre løsninger slet ikke ses som
mulige. Strukturer indskrænker valg, men samtidig skabes og øges handlingskapaciteten i en
bestemt retning (Egeberg, 1999: 159).
Den måde, hvorpå man vælger at designe den formelle organisationsstruktur afhænger af de
værdier og mål, som man gerne vil opnå. Strukturerne tildeles dermed en konstruktiv betydning i
og med, at strukturerne konstruerer den virkelighed, hvori aktørerne handler. Når man vil forstå
aktørernes handlinger, skal man derfor fokusere på værdier og normer i deres strukturelle og
8

institutionelle kontekst. Dermed kan man tale om, at menneskets rationalitet er kontekstualiseret
og institutionaliseret, hvilket medfører visse elementer af stabilitet og forudsigelighed i
aktørernes handlinger. Aktørerne udfylder bestemte roller og efterlever de regler for passende
handling, som findes i deres strukturele kontekst (March & Olsen, 1989). Hvis man ser en
bestemt struktur som udtryk for en bestemt standard eller institution, kan man sige, at der i
institutionen eller strukturen er indbygget bestemte kognitive, regulative og normative elementer
og regler, der tilsammen skaber et bestemt meningssystem, som giver anledning til bestemte
handlinger hos bestemte aktører (Scott, 1994). Det er således disse regler eller værdier, der
forbinder strukturer og handlinger. Aktørernes normer og handlinger vil afhænge af, hvor i
strukturen eller organisationen han eller hun er placeret – ”Where you stand depends on where
you sit” (Allison, 1971).
Ser man dette fra et lidt andet perspektiv og inddrager en anden kontekst end den strukturelle,
får andre faktorer også en betydning for aktørernes handlinger. Fx kan aktørernes faglige logik
eller normer også tænkes at have betydning for forekomsten strukturerne. Giddens taler om en
dualitet mellem strukturer og aktører og dermed om, at de to begreber ikke kan adskilles fra
hinanden (Giddens, 1984). Når aktørerne handler, læner de sig op ad strukturerne. Dermed
bringes strukturerne i anvendelse og derved reproduceres de – på den måde eksisterer
strukturerne ikke uafhængigt af aktørerne. I Giddens strukturationsteori er det således aktørernes
anvendelse af strukturerne, der bestemmer forekomsten og betydningen af dem (Ejersbo, 1996:
52).
Aktørerne er mindre passive i dette perspektiv, hvorfor det bliver nødvendigt at se på
mikroniveauet for at forstå makroniveauet: Men vi studere det store i det små (Goffmann, 1959).
Det er derfor ikke nok at anlægge et makroperspektiv på organisationer, hvis man til fulde vil
forstå samspillet mellem strukturer og aktører i forhold til bestemte handlinger. Man er nødt til
også at anlægge et mikroperspektiv på organisationer, hvis man fx vil forstå, hvordan aktører
håndterer nye strukturer, og hvordan nye strukturer påvirker rollefunktioner og rollerelationer.
Ny-institutionel teori er netop en teori, der lægger op til en kombination af de to niveauer eller
perspektiver (Berg, 2000: 47).
Når man anlægger et mikroperspektiv på organisationer, bliver begreber som rolle og identitet
og ikke mindst sammenhængen mellem dem centrale. Hvor de to begreber ligner hinanden
derved, at de begge udtrykkes i form af typificerede handlemåder, er de forskellige i forhold til
hvem, der definerer begrebets indhold. Rollen defineres som summen af de forventninger, der
rettes mod en bestemt social position. Mens rollen så at sige defineres af omgivelserne, defineres
identiteten i højere grad af individet selv. Aktøren fortolker og tillægger selv sin rolle mening -
en meningskonstruktion, der er baseret på aktørernes personlige og selverhvervede erfaringer.
9

Dermed kan man anvende identitetsbegrebet til at forstå den meningsfyldte karakter, som den
enkelte aktør tillægger den rolle, omgivelserne tilskriver (Berg, 2000: 67f). Selv om rollen
primært defineres af omgivelserne, er aktørerne derfor gennem deres egen meningskonstruktion
selv med til at konstruere indholdet af deres rolle og dermed også af deres rollefunktion og
rollerelationer. Rollerelationerne vil dog være påvirket af alle de involverede rolletageres
identitetsskabelse og meningskonstruktion.
Aktørers identitet og derigennem deres mening med rollefunktionen og rollerelationerne
konstrueres dermed som en bevidsthed om, hvem de selv er, hvem andre er og ud fra en
forestilling om, hvordan andre opfatter dem. Anskuet fra Luhmanns autopoietiske
systemperspektiv bliver fokus rettet mod organisationens eller aktørernes selvrefererende
kommunikation. Aktørerne beslutter selv på hvilken måde, brugen af omgivelserne skal finde
sted i forhold til deres identitetskonstruktion. Der er således både tale om en lukkethed og en
åbenhed overfor omgivelserne, men denne åbenhed eksisterer altid på systemets eller
organisationens præmisser (Luhmann, 1993).
Disse tanker om en åbenhed på systemets præmisser får betydning for nye standarders eller
strukturers indflydelse på organisationer og aktørers identiteter og handlinger. Centralt i forhold
hertil er graden af overensstemmelse mellem eksisterende normer og værdier i organisationerne,
og de normer og værdier, som den nye struktur repræsenterer. Hvis overensstemmelsen ikke er
særlig stor, vil der for organisationen opstå et dilemma i forhold til på den ene side at opretholde
ekstern legitimitet ved at handle på en måde, der korresponderer med omgivelsernes aktuelle
situationsdefinition og de dertil hørende anerkendte værdier og normer, og på den anden side at
fastholde organisationens kerneaktiviteter og de indarbejdede rutiner, normer og værdier, der er
forbundet hermed. Dette dilemma betyder, at aktørerne vil have svært ved at få de forskellige
krav og behov til at hænge meningsfuldt sammen, og derfor bevidst eller ubevidst benytter sig af
forskellige måder til at håndtere disse dilemmaer på. I forhold til denne håndtering bruger fx
Meyer & Rowan begrebet dekobling, som et muligt redskab. Når man dekobler, adskiller man de
nye strukturer fra de eksisterende, så de får mindst mulig indflydelse på de aktiviterer, som
organisationen finder passende i forhold fx at kunne producere på en effektiv måde (Meyer &
Rowan, 1977).
Rationalet bag dette dekoblingsperspektiv bygger på et modsætningsforhold mellem tale og
handling, der skal sikre organisationens overlevelse. Brunsson betegner denne inkonsistens som
hykleri (Brunsson, 1989: 135). Denne dekobling kan man dog også vælge blot at se som udtryk
for et enkelt situationsindtryk eller situationsbillede. Hvis man i stedet havde studeret
organisationen over en længere periode, ville man måske have oplevet, at der i forhold til
dekoblingen mellem tale og handling snarere var tale om en midlertidig tilstand, og at den nye
10

standard eller struktur langsomt nedfælder sig og præger organisationens aktiviteter samtidig
med, at aktørerne også oversætter og præger de nye strukturer (Røvik, 1998: 149ff). I stedet for
dekobling kan man således tale om en kolonisering af den nye struktur.
Et skridt videre i opgøret med forestillingen om, at en ydre identitet er frikoblet og forskellig
fra en indre og egentlig mere ægte identitet, kan findes hos ny-institutionalister, der samtidig går
imod forestillingen om, at adfærd nærmer sig det intenderede i den nye struktur over tid (Berg,
2000: 85). Handling og mening udgør i stedet to sider af samme sag. Og når det alligevel ser ud
som om, at der er forskel på tale og handling, er det fordi organisationerne eller aktørerne
bevæger sig ind og ud af multiple situationer og multiple identiteter. Identiteterne skal dermed
ses som kontekstafhængige i forhold til den sammenhæng, som de indgår i. Aktørerne har
således flere identiteter til håndtering af forskellige situationer (Fitzgerald, 1993: 50).
3.3 Hvorfor Fælles Sprog – Ideerne bag
Oprettelsen og indføringen af FS kan forstås i forhold til den samme kontekst, som BUMmodellen
blev udviklet og indført i. De er børn af den samme tid og præget af de samme krav og
udfordringer. FS kan derfor ligesom BUM-modellen opfattes som et redskab til at skabe mere
synlighed og gennemsigtighed i forhold til de ydelser, der leveres til borgerne, og dermed som et
redskab til at forbedre grundlaget for styring og prioritering på ældreområdet. Men hvor BUMmodellen
søger at opnå dette vha. en markedslignende strukturering af ældreplejen, fokuseres der
med FS på at opnå ovenstående mål ved at skabe en bedre viden om, hvad der foregår på
området (Krogh, 1999: 8ff): Hvad der sker i mødet mellem brugeren og det offentlige system?
Hvilke behov eksisterer der, hvilke ydelser leveres - og til hvem? Er det de rigtige mennesker,
der modtager hjælp – og er det den rigtige hjælp, de modtager? Disse spørgsmål er nødvendige at
få besvaret, hvis kravet om et bedre grundlag for styring og prioritering skal imødekommes.
Derfor fokuseres der med udviklingen af FS på tilegnelsen af facts fremfor påstande.
Dokumentation og overblik kommer i centrum, hvilket bl.a. skal give politikerne mulighed for at
lave prioriteringer af ældrepolitikken på baggrund af andet og mere end de i medierne dyrkede
enkeltsager.
Derudover kan et redskab, som fokuserer på besvarelsen af ovenstående spørgsmål, ses som
et nødvendigt grundlag for indførelsen af en strukturændring som BUM-modellen og de
kontraktligende forhold, modellen bygger på. Selv om der ikke eksisterer et krav om indførelsen
af begge modeller eller indførelsen af det ene redskab, hvis det andet indføres, så eksisterer der
alligevel en naturlig forbindelse mellem FS og BUM-modellen, fordi BUM-modellen kræver et
redskab lignende FS for at fungere optimalt. Ligesom indføringen af FS lægger op til en
strukturændring lignende BUM-modellen. Denne sammenhæng understreger netop det faktum,
11

at både FS og BUM-modellen understøtter en udvikling, hvor markedsforhold får mere
indflydelse også på det sociale område (Howe, 1996).
Ser man konkret på FS er der tale om et af Kommunernes Landsforening (KL) udviklet
redskab, hvormed brugernes behov og kommunernes ydelser beskrives. Kort sagt er FS er et
fælles standardiseret kategoriseringsredskab til vurdering af borgernes behov for hjælp
(funktionsevne) og til beskrivelse af de ydelser, som kommunen leverer (www.kl.dk). FS bunder
i en ide om at udvikle et nyt tværfagligt sprog, som bl.a. kan anvendes til at skabe bedre dialog
og kommunikation på ældreområdet. FS definerer områdets væsentligste begreber på en ny
måde, som giver overblik og indsigt i et ellers komplekst område. Forestillingen er, at
politikerne, administratorerne og ikke mindst frontpersonalet får mulighed for at tale sammen på
det samme sprog og ikke mindst på et mere oplyst grundlag, hvilket skal give dem bedre
mulighed for at styre og prioritere (Nielsen, 2001).
3.4 Hvorfor Fælles Sprog – sprogets betydning
Med indførelsen af FS i kommunerne følger en standardisering af visitationen, hvori der ligger
oprettelsen et nyt tværfagligt sprog, der skal anvendes af alle faggrupper, som er involveret i
ældrearbejdet. Overordnet er der tale om en ny måde at strukturere samtalen og visitationen på. I
redskabet ligger der implicit ligesom med BUM-modellen nogle strukturer, som på forhånd
muliggør nogle ting frem for andre. Standarden er udformet på baggrund af nogle bestemte
principper 4 , som får betydning, fordi de vil påvirke aktørerne i organisationsfeltet på en bestemt
måde. Der er således igen tale om det rationale, at der er en sammenhæng mellem struktur og
adfærd. Derved bliver de i afsnit 3.2 diskuterede forestillinger om, hvorfor og hvordan
strukturændringer påvirker aktørers handlinger, rollefunktion og rollerelationer og de teorier, der
fokuserer på mikroniveauet i forhold hertil relevante i forhold til forståelsen af FS. Det særlige
ved FS er dog, at der som sagt er tale om en standardisering og oprettelsen af et nyt tværfagligt
sprog og fælles begrebsapparat. Dette afsnit vil fokusere på, hvilken betydning lige netop disse
to ting (og særligt sprogets betydning) kan tænkes at få for aktører, deres handlinger,
rollefunktion og rollerelationer.
Når man taler om en standardisering, taler man lidt forenklet om en forestilling om, at
forskellige problemer kan løses ved hjælp af den samme organisatoriske formel. Ideen er, at man
med indførelsen af bestemte regler og procedurer kan sikre et ensartet handlingsmønster i
organisationen (Dahler-Larsen, 2003: 99). Det er netop tanken, at FS skal sikre ensartede
vurderinger og visitationer, fordi der i FS ligger en fast procedure for, hvordan en visitation skal
foregå. I FS har man inkluderet noget i standarden, mens andet udelades, og dermed er FS med
12

til at konstruere den verden, som eksisterer inden for det institutionelle felt. Man kan se
standardiseringen som en form for social styring, der påvirker alle aktørers handlinger i det
organisatoriske felt, hvori standarden indføres (Brunsson & Jakobsen, 1998: 204). Igen antages
det, at Giddens strukturationsteori og de ny-institutionelle teorier om mikro-niveauet med fordel
kan tages i betragtning, hvis man til fulde vil forstå, hvordan FS standardiseringen vil komme til
udtryk, og hvordan og i hvilken grad den vil få betydning for aktørers handlinger, rollefunktion
og rollerelationer (se afsnit 3.2).
I standarden ligger som tidligere nævnt oprettelsen af et nyt sprog og et fælles
begrebsapparat. Og netop sproget spiller en særlig rolle i ældreplejen, der kan betegnes som et
meget dialogpræget område. Den pleje, der leveres, afhænger af den kommunikation, som
foregår på tværs af hele det organisatoriske felt. Det er gennem denne kommunikation og
interaktion, at der skabes mening med ældreplejen. - En sensemaking som er helt afgørende for,
at en organisation fungerer (Weick 1995). Sensemaking bliver dermed et centralt begreb, fordi
det netop er gennem en sådan proces, at der skabes mening med det nye og ukendte. Med FS er
der tale om et nyt tværfagligt sprog, som søger at samle flere faggruppers begreber, principper og
værdier i et samlet sprog. Man ønsker således at indkredse en fælles forståelse i et fælles sprog,
hvilket for alle de involverede aktører vil kræve sprogundervisning og dialog, for at der kan
skabes den nødvendige mening med det nye begrebsapparat og de værdier, som er inkluderet
heri. Denne meningskonstruktion vil være afgørende for den udformning og betydning, som
indførelsen af et nyt sprog vil få, fordi den mening, som begreberne og standarden tillægges, vil
have afgørende betydning for aktørernes handlinger (Scott, 1994: 56).
Ifølge Bourdieu kan sproget opfattes som en mekanisme, der både formidler magtstrukturer
og anvendes aktivt til at forstærke dem (Bourdieu & Wacquant, 1996:125f). Med et nyt sprog
kan man således forestille sig, at magtrelationerne ændres, og derved kan det nye sprog meget
vel få betydning for aktørernes rollefunktion og ikke mindst deres rollerelationer. Gennem
sproget konstrueres bestemte billeder at forskellige aktører på baggrund af den måde, som de
italesættes på (Laclau & Mouffe, 2001). Dermed kan standardiseringen og den måde FS
udformes på være med til at yde indflydelse på det billede, man har af fx brugerne eller bestemte
faggrupper og deres placering i det institutionelle felts magtrelationer.
4. Metode og videnskabsteori
Med opgavens formål for øje tilrettelægges undersøgelsen som et casestudie med kvalitative
interviews som den primære dataindsamlingsmetode. Valget i forhold til anvendelsen af
4
Princip om frivillighed, lokal indflydelse, tværfaglighed, fælles begrebsapparat og helhedsvurderinger
(www.kl.dk).
13

casestudit er truffet ud fra den betragtning, at komplekse fænomener, som fx flere omfattende
strukturændringer, i deres helhed bedst studeres vha. casestudier (Launsøs & Rieber, 1997).
Samtidig kan casestudier være en empirisk drivkraft for begrebsmæssig udvikling, hvilket vil
være centralt for en evt. nuancering eller revidering af den eksisterende teori, som igen er
afgørende for belysningen af opgavens første hypotese.
Valget af casen er foretaget strategisk på grundlag af en forventning om, at netop dén kan
fordre tilegnelse af ny viden om indføringen og brugen af BUM-modellen og FS i praksis,
hvilket vil være afgørende for besvarelse af opgavens anden hypotese. Odense Kommune anses
for at være en unik case, fordi kommunen har en længerevarende erfaring med brugen af både
BUM-modellen og FS på ældreområdet. Mange kommuner har allerede erfaring med FS 5 , men
ikke med både FS og BUM-modellen. Denne kombination skal mange kommuner først til at i
gang med efter loven om Frit Valg, og dermed indføringen af BUM-modellen 6 , trådte i kraft ved
årsskiftet (L 130). Formålet med studiet er ikke generalisering, men derimod at opnå en
dybdegående forståelse af et specifikt fænomen, og derfor vil evt. generaliseringer kun være af
analytisk karakter. Fordi Odense Kommune som atypisk case adskiller sig fra gennemsnittet, vil
det dog være lettere begrebsligt at bestemme, hvad der kan tænkes at være casens specielle og
almene træk, hvilket antages at kunne styrke den analytiske generaliserbarhed af casestudiet
(Berg, 2000: 130).
Det er valgt at lade kvalitative forskningsinterviews være tilgangen, fordi det ønskes at
afdække den betydning, mening og oplevelse, som interviewpersonerne tilskriver forholdene,
ændringerne og situationen omkring dem i kraft af deres egne erfaringer. Derved kan der siges
noget om både hele ændringsprocessen og om årsagerne til evt. problemer med samt forskellige
måder at håndtere processen og strukturændringerne på. Ved at anvende det kvalitative design
opnår man dermed bedre mulighed for at komme om bag det, interviewpersonerne siger, og på
den måde få et indblik i det sociologiske aspekt af forandring. Dette ville ikke have været muligt,
hvis det kvantitative design var valgt. På den anden side ville valget af et kvantitativt design have
givet mulighed for at gøre undersøgelsen bredere i forhold til antallet af respondenter (Maxwell,
1966: 17ff). Det ville imidlertid være på bekostning af den bredere beskrivelse og den dybere
forståelse, hvilket absolut ikke er ønskeligt i forhold til denne undersøgelse, hvorfor anvendelsen
af det kvalitative design som nævnt er valgt.
Det videnskabsteoretiske udgangspunkt for det kvalitative interview har primært været den
fænomenologiske interviewform samt den hermeneutiske indfaldsvinkel til fortolkning af
5 FS anvendes i ca. 70 % af de danske kommuner. (www.kl.dk/fs)
6 Loven om Frit valg opererer ikke med begrebet BUM-model. Men der tales om en klar og entydig adskillelse af
myndigheds- og driftsopgaver. Det vil være vanskeligt at pege på et alternativ til BUM-modellens centrale og
specialiserede visitations- og tilsysnsfunktion (www.udbudsportalen.dk).
14

interviewteksten, hvor meningsfortolkning er et centralt tema. (Gijle og Grimen, 1993:149).
Fortolkninger af en tekst er således aldrig forudsætningsløse, og bevidsthed omkring dette vil
derfor være nødvendigt i forhold til analysens resultater (Kvale, 1996: 59). Den afgørende
virkelighed er iflg. fænomenologien, hvad mennesker opfatter den som, og derfor har åbenhed
overfor interviewpersonens oplevelser samt en fordomsfri beskrivelse af det, de siger, været
afgørende for at få en præcis beskrivelse af deres livsverden (ibid: 62f).
Det vigtigste i forhold til den måde interviewene udformes på er, at man som interviewer får
de bedste muligheder for at forstå meningen med det, de interviewede siger, så man ud fra de
eksplicitte fortællinger og beskrivelser kan forsøge at formulere de implicitte budskaber, som
man under interviewet har mulighed for at få be- eller afkræftet af den interviewede (Kvale,
1996: 43). For at imødekomme ovenstående krav har interviewformen været semistruktureret, så
der under interviewet var mulighed for at forfølge de svar, som var interessante i forhold til
undersøgelsens problemstilling. Der har således været tale om et eksplorativt interview med
åbenhed over for at lære noget af den interviewede, - helt i tråd med det fænomenologiske ideal.
6 personer er efter et forskellighedsprincip blevet strategisk udvalgt, så de dækker variationen
i populationen. 3 gruppeledere, der også var gruppeledere før indførelsen af BUM-modellen og
FS, samt 3 nuværende visitatorer, som var gruppeledere før BUM-modellen og FS, er blevet
udvalgt fra forskellige distrikter i kommunen. Disse personer er udvalgt, fordi de alle i deres
tidligere samme jobfunktion arbejdede med både bestillingen og udførelsen af hjemmehjælp. I
dag arbejder de enten som bestiller eller udfører. Disse tidligere og nuværende visitatorer har
direkte været involveret i og berørt af ændringerne, og derfor vurderes de at være de mest egnede
til at beskrive betydningen af indførelsen af BUM-modellen og FS for visitatorernes
rollefunktion og rollerelationer.
De udvalgte interviewpersoner er alle i deres respektive mødelokaler blevet interviewet én
gang i 45 min.-1½ time, hvilket betyder, at undersøgelsen er lavet på baggrund af et
situationsbillede og ikke på baggrund af longitudiale studier. Dette vurderes dog at være
tilstrækkeligt til at få en god indsigt i og dybere forståelse af de identitets- og meningsskabende
processer, som studiet er orienteret imod. Samtidig er der netop tale om store og meget tydelige
ændringer i personernes jobfunktioner, hvilket yderligere vurderes at bløde op for de evt.
problemer, der kan være ved undersøgelser, som kun er foretaget på baggrund af en diakron
analyse. Ændringsforløbet går ikke længere end 4 år tilbage, og derfor vurderes det, pga. af dets
store omfang, at være frisk i de udvalgte personers hukommelse.
15

5. Analyse
5.1 Visitators rollefunktion
Indførelsen af BUM-modellen og FS betød helt overordnet, at de nye visitatorer fik en ny
uddannelse, som skulle sikre et fælles udgangspunkt og begrebsapparat og dermed skabe
ensartethed i forhold til visitering af hjemmehjælp. Visitatorerne skulle nu påtage sig denne helt
nye rollefunktion, som de skulle udføre samtidig med, at de vha. tilegnelsen af et nyt sprog
forsøgte ensrette og standardisere deres udførelse af opgaven. BUM-modellen og FS har haft helt
forskellig betydning i forhold til både indholdet i og virkeliggørelsen af den nye rollefunktion, og
analysen heraf vil derfor så vidt som muligt være adskilt i to separate dele. Citater vil i analysen
stå skrevet minimeret i kursiv og anførselstegn.
Visitators rollefunktion og BUM-modellen
For visitatorerne har indførelsen af BUM-modellen betydet, at de har skulle varetage en helt ny
rolle – bestillerrollen. Der er ikke kun tale om en ændring i selve rollefunktionen, men derimod
tale om varetagelsen af en helt ny rollefunktion, der samtidig har medført, at visitatorerne har
fået en helt ny strukturel placering i det organisatoriske felt (se figur 2). For visitatorerne var det
i begyndelsen meget svært at tilpasse sig til denne nye rollefunktion. De havde svært ved ikke at
blande sig i de arbejdsopgaver, der ikke længere var en del af deres ansvarsområde, men som
deres tidligere kollegaer, gruppelederne, nu skulle tage sig af. Dette blev yderligere
vanskeliggjort af, at visitatorerne i begyndelsen ikke blev flyttet rent fysisk. De blev fortsat
siddende i de enkelte distrikter, og det var derfor svært for dem at afholde sig fra at blande sig i
udførelsen af deres tidligere arbejdsopgaver, som nu blev varetaget af andre Det sammen var i
øvrigt tilfældet for gruppeledernes vedkommende.
Efter et par år blev visitatorerne centraliserede, og det synes for visitatorernes vedkommende
at hjælpe med at realisere en adskillelse fra de tidligere arbejdsopgaver. Samtidig synes den
fysiske sammenføring af samtlige visitatorer at have betydning for indtrædelsen i den nye
rollefunktion. De følte tidligere, at de var begyndt at glide ikke mindst fra hinanden, men også
væk fra den nye uafhængige og neutrale rolle, fordi de sad alene ude i distrikterne og var under
direkte påvirkning af hjemmeplejelederen 7 , gruppelederne og medarbejderne. De var begyndt at
lave deres egne regler og omgå det ensrettede grundlag, som de havde fået under
visitatoruddannelsen. Det direkte samarbejde og den daglige kommunikation mellem visitatorer
gjorde det lettere for dem at forholde sig til og udføre den nye rollefunktion, fordi de nu i langt
7 Hjemmeplejelederen var leder for både gruppelederne og visitatorerne før centraliseringen af visitatorerne, der
også betød at visitatorerne fik deres egne nye leder.
16

højere grad kunne hjælpe hinanden med forstå og ikke mindst lære, hvad den nye rollefunktion
indebar, og hvordan den skulle håndteres og virkeliggøres.
Man kan ud fra det ny-institutionelle perspektiv tale om, at visitatorerne havde et behov for
sammen at skabe mening med den nye rollefunktion i forhold til deres gamle gruppelederrolle.
Ude i distrikterne blev dette vanskeliggjort af, at de blev påvirket af gruppeledernes og
medarbejdernes forestilling om, hvad visitatorernes rollefunktion skulle være. Der var mere tale
om forskellige distriktskonstruktioner fremfor en samlet visitatorkonstruktion, og denne
meningskonstruktion var svær at forene med den meningskonstruktion, som var blevet skabt
under uddannelsen, hvor der i forhold til BUM-modellen blev fokuseret på ensretning og klar
adskillelse mellem bestiller og udfører. De havde derfor svært ved at skabe mening med og
forholde sig til deres nye visitatoridentitet og derved også til deres nye rollefunktion og
rollerelationer – hvem er jeg nu og hvad er min funktion og relation til de andre aktører i det
institutionelle felt? Det var spørgsmål, der var svære at svare på, fordi visitatorerne netop stod i
en situation, hvor de blev påvirket af forskellige aktører med forskellige meninger og
forestillinger om, hvad den nye visitatorfunktion skulle bestå i. Samlet havde visitatorerne lettere
ved at få den nye visitatorfunktion tilpasset til deres identitet, fordi de sammen kunne udvikle og
ikke mindst opretholde en fælles mening med den nye rollefunktion og de nye rollerelationer.
Den nye fysiske og centrale placering har endvidere fået visitatorerne til at føle, at de er
kommet tættere på det politiske system. Deres nye leder fokuserer i højere grad på den politiske
kontekst. Ord som servicelov, serviceniveau og rettigheder er blevet en virkelig del af
visitatorernes arbejde og dagligdag. Deres bevillinger er nu i langt højere grad begyndt at blive
lavet på baggrund af og med fokus på serviceloven og det politisk vedtagne serviceniveau for
kommunens hjemmehjælp. Før indførelsen af BUM-modellen havde bevillingerne i langt højere
grad været styret af distrikternes økonomi, ligesom personlige følelser havde spillet en ikke
ubetydelig rolle i forhold til bevilling af hjemmehjælp.
Blev man som borger visiteret første gang i starten af året var sandsynligheden for at få hjælp
langt større, end hvis det første møde med plejesystemet foregik i december måned. Desuden
havde borgernes adresse stor betydning, fordi der kunne være stor forskel på den mængde af
hjælp, der blev visiteret i de forskellige distrikter. Det mærkede gruppelederne, når en borger
flyttede fra et distrikt til et andet indenfor kommunegrænsen. Og det var hverken tilfredsstillende
for personalet eller for borgerne. Før BUM-modellen oplevede gruppelederne det som
frustrerende at skulle skuffe en borger, fordi de var nødt til at skære i hjælpen, efter borgeren var
flyttet til et andet distrikt, selvom han eller hun stadig betalte det samme i skat. Men det var
økonomien og ikke serviceniveauet, der styrede bevillingerne, og der var stor forskel på, hvordan
gruppelederne fik budgettet til at hænge sammen. Efter BUM-modellen er det som tiltænkt
17

lykkedes for politikerne at få mere ”styr” på bevillingerne. Serviceniveauet er kommet i fokus,
og visitatorerne lægger ikke skjul på, at de er meget opmærksomme på politikernes
forventninger til dem. De er blevet mere tilbageholdende i forhold til at love borgerne noget, som
de ikke er sikre på, at de kan overholde inden for lovens og serviceniveauets rammer. Alle
bevillinger skal begrundes udfra juridiske termer, hvilket har tilført en helt ny dimension til det
at være visitator. Samtidig har det dog medført meget mere administrativt arbejde for
visitatorerne, mens det fra politisk hold er blevet lettere at styre niveauet i hele kommunen, så
man undgår de politisk ”uholdbare” store forskelle i kommunes forskellige distrikter.
Der er således ingen tvivl om, at where you stand really do depend on where you sit. Men det
er ikke nok, at man bliver flyttet til en ny kasse i det organisationsdiagram, der hænger på
rådmandens kontor. For at ændringer virkelig skal slå igennem i forhold til aktørernes
handlingerne, er det afgørende, at aktørerne reelt føler, at der er sket en ændring, som fx det at
visitatorerne fysisk er blevet placeret et sted, der svarer til deres nye strukturelle og mere centrale
placering. Samtidig har det haft betydning, at visitatorerne fik en ny leder, som i sin daglige
ledelse lagde vægt på det nye forhold til den politiske kontekst. Før centraliseringen mærkede
visitatorerne ikke den ændrede kontekst, fordi det var distriktets fælles leder,
hjemmeplejelederen, der alene håndterede de politiske forventninger, der desuden handlede om
meget andet end visitatorernes nye arbejde og ansvarsområde. Der er i høj grad tale om, at det
også er aktørernes anvendelse af ændringerne, der har bestemt betydningen af de nye strukturer.
Efter visitatorerne er blevet centraliseret i det daglige arbejde, er der som tidligere nævnt
ingen tvivl om, at de er blevet mere bevidste om, hvad der bliver forventet af dem i forhold til
indførelsen af BUM-modellen, og hvad der ligger i deres nye rollefunktion. De skal bevillige
hjælp, begrunde og forsvare bevillingen juridisk efter serviceloven og kommunens serviceniveau
og derved sikre en ensartethed i hele kommunen. De er lovens vogter, og dem der sikrer at
borgernes rettigheder overholdes. Det er, hvad der ligger i BUM-modellen, og det er hvad
visitatorerne føler, at politikerne og den administrative ledelse forventer af dem. Desuden føler
de, at politikerne forventer mere af dem, end de yder. Samtidig føler de dog, at politikerne ikke
helt forstår, hvor kompliceret deres arbejde er, og hvor meget, de egentlig laver ud over at
visitere hjælp. ”Man kan ikke bare sige, at en visitation tager fx en time. Det gør den måske som udgangspunkt,
men mange gange tager vi os af meget mere ude hos borgeren”. Visitatorerne føler, at de skal vide alt og
hjælpe med meget mere end selve visitationen. Borgerne har mange spørgsmål til dem, som
vedrører meget andet en bevillingen, som fx spørgsmål vedrørende flytning til ældrebolig, og
visitatorerne kan ikke få sig selv til at sige til borgerne, at det skal de henvende sig til andre med,
fordi det egentlig ikke som udgangspunkt er en del af deres ansvarsområde. Så visitatorerne har
18

mere eller mindre gjort det til en del af deres rollefunktion også at fungere som en slags
socialrådgiver, når de er på visitationsbesøg hos borgerne.
Ud fra det ny-institutionelle perspektiv kan man se dette som et eksempel på, at visitatorerne
selv har tillagt deres rollefunktion kompetencer, værdier og mening, som går videre end det, der
fra rollekonstruktørerne og omgivelserne var tiltænkt. Mikroniveauets anvendelse af
ændringerne har således fået betydning for, hvordan strukturerne og den medfølgende rolle er
kommet til at fungere i praksis. Hvis man vil forstå, hvorfor visitatorerne har tillagt deres rolle
socialrådgiverfunktionen, kan man se det som et udtryk for, at de søger at få deres
fagprofessionelle identitet til at hænge sammen med den nye visitatoridentitet. De ønsker, at
bevare oplevelsen af, at borgerne føler, at visitatorerne hjælper dem her og nu, og at der bliver
gjort noget ved deres problemer. Den oplevelse får visitatorerne ikke på samme måde i forhold
til bevillingen af hjælpen. De sender bestillingen til udførerne, og så er den ude af deres hænder.
Tidligere nød de at følge tingene til døren. ”Som gruppeleder var det godt at komme ud med egne øjne og
se, hvad er det den her borger har brug for. Love dem, at jeg sætter den her hjælp i gang her og nu og så gå tilbage
og finde de rigtige medarbejdere til at tage derud, det synes jeg var godt………Det kan jeg jo ikke nu. Som visitator
ser jeg nu, hvad de har brug for, og giver dem lovning på, at det har de krav på, men det er ingen garanti for……”
De fleste visitatorer har ikke været i tvivl, at det var nødvendigt at lave adskillelsen mellem
bestiller og udfører, fordi de følte, at det var svært at bevare overblikket, når man stod med
begge opgaver og ikke mindst økonomien at rette sig efter. Men ved at tillægge deres rolle
socialrådgiverfunktionen, kan de bedre forene sig med den nye visitatorfunktion, fordi værdien
og normen om ”her og nu hjælp” netop er en så vigtig del af deres identitet. Derfor er
socialrådgiverfunktionen nødvendig for at skabe mening med deres rollefunktion og ikke mindst
rollerelation til borgerne.
Selvbevidstheden omkring visitatorernes ansvarsområde kan man udfra ovenstående sige
eksisterer. Hvad der så mangler i forhold til BUM-modellen er en kontrol af, at de udfører deres
opgaver. Visitatorerne føler ikke, at de bliver holdt ansvarlige af nogen udefra. De holder
hinanden ansvarlige eller ”tjekker hinanden”, når de kommer ud til revisitationer. Så snakker de
sammen, hvis der er noget, de er uenige om, og det samme gælder i forhold til ledelsen, der
nogle gange tager med ud til visitationerne. Visitatorerne ser selv denne løsning som værende
god nok, da det har vist sig, at de bliver mere og mere ens i deres visitationer. Man kan så stille
spørgsmålstegn ved, om det er det rigtige og det ønskede, som de er ens om at udføre. Men
politikerne har i hvert fald fået deres ensretning.
Ifølge visitatorerne er årsagen til, at man ikke kontrollerer dem udefra, at man ikke ved,
hvordan det skal gøres. Det vidner om, at den specielle offentlige kontekst spiller en central
rolle. Andre undersøgelser af forskellige offentlige områder og sektorer har vist, at
19

kontraktstyring i Norden adskiller sig fra andre steder i verden, fordi der lægges særlig vægt på
den offentlige kontekst. Kontraktforholdet har vist sig i meget høj grad at være dialogbaseret og
bygge på tillid (Ejersbo & Greve, 2002: 226ff). Det kan som sagt også siges at være tilfældet i
forhold til BUM-modellen og bestillerfunktionen i Odense Kommune. Men i forhold til denne
bestillerfunktion kan man imidlertid konkludere, at kontroldialogen ikke så meget foregår med
nogen udefra eller højere oppe i systemet. Der er således ikke tale om et decideret principalagent
forhold mellem bestillerne og politikerne og den administrative ledelse.
Visitators rollefunktion og FS
For visitatorerne betød indførelsen af FS en helt ny måde at udføre og gennemføre visitationen
på. Tidligere foregik visitationen vha. et afkrydsningsskema uden beskrivelser. Nu laves
visitationen på baggrund af nøje beskrivelser af borgerne udfra 4 funktionsniveauer og 9
ydelsesgrupper, som er kernen i FS. Hjælpen og borgernes behov er ifølge visitatorerne i langt
højere grad kommet i centrum, hvor det tidligere blev skubbet i baggrunden i forhold til
økonomien og andre personale- og ledelsesmæssige opgaver.
Samtidig opleves det af visitatorerne som en stor tilfredsstillelse at vide, at de alle arbejder ud
fra det sammen fælles grundlag, FS, som samtidig er med til at sikre, at de kommer rundt om alle
borgernes behov. Visitationen bygger på dialog og tillidsopbygning mellem visitatoren og
borgeren 8 . Der var også tidligere tale om en dialog mellem gruppelederen, borgeren og desuden
medarbejderne, når der skulle bevilliges hjælp. Men hvor målet dengang så vidt som muligt var
at nå frem til en form for enighed mellem alle parter, bruges dialogen efter indførelsen af FS
mere til at beskrive borgeren ud fra de forskellige funktionsniveauer for derved at finde ud af,
hvad det ud fra serviceniveauet er muligt at bevillige af hjælp.
Det er stadig vigtigt, at borgeren og visitatoren når frem til en fælles forståelse af, hvorfor der
bliver bevilliget den hjælp, som der gør, men der er ikke tale om samme enighed som tidligere.
Derfor lægger visitatorerne stor vægt på at forklare, hvad man kan og ikke kan i kommunen.
Derved kan de samtidig selv fralægge sig ansvaret for, at der fx ikke kan bevilliges så meget
hjælp som ønsket fra borgerens side af. FS har som tiltænkt været med til, at gøre det lettere for
politikerne at styre niveauet for hjælp i kommunen samtidig med, at det har været med at sikre
den politisk fornødne ensartethed. - Funktionsniveau 3 i forhold til ydelsen ”bad” udløser så og
så meget tid, og overordnet er det politikerne, der bestemmer, hvor meget tid der skal være tale
om.
8
Hvis borgeren ikke selv, pga. fx sygdom, er i stand til at beskrive sine behov, kan pårørende eller det udførende
personale være til stede under visitationen.
20

For visitatorerne har FS som sagt været en tiltrængt hjælp i forhold til de situationer, hvor
borgerne ønsker mere hjælp end muligt, fordi visitatorerne har fået noget konkret at henvise til.
Dette har ligeledes haft at gøre med politikernes nye åbenhed i forhold til besparelser. FS har
imidlertid ikke kunne løse de følelsesmæssige frustrationer, som visitatorerne oplever, når de må
skuffe en borger. Men FS har været en lettelse i forhold til den frustration, som visitatorerne
tidligere oplevede i forbindelse med, at der var stor forskel på den måde, som de visiterede på i
de forskellige distrikter. Det fælles sprog er det rigtige og ønskede, set fra visitatorernes side. Det
passer til deres fagprofessionelle værdier, og derfor har det for de fleste heller ikke været svært at
tilpasse FS til sin fagprofessionelle identitet. Derigennem bliver FS til en del af visitatorernes
nye rollefunktion, fordi de gennem dialog og casesituationer har konstrueret en fælles mening
med det nye fælles sprog. Gruppelederne, medarbejderne og borgerne oplever dog stadig, at der
er forskelle mellem visitatorerne og distrikterne 9 . Men det kan være et udtryk for at det tager tid
at lære et nye sprog og helt at forstå det samme ved forskellige begreber. Samtidig er denne
undersøgelse foretaget 4 år efter, at FS blev indført. Havde man fx lavet undersøgelsen efter 5
eller 10 år, havde det måske set anderledes ud. Forskellene synes dog ikke at være så store, og
derfor vurderes det, at de måske mere ses som et udtryk for, at enkeltindivider aldrig helt vil
kunne tillægge det samme begreb den helt samme mening, fordi meningskonstruktionen altid vil
afhænge af personlige erfaringer og meningssystemer samt af den konkrete kontekst, som den
finder sted i. Politikerne har dog langt hen ad vejen fået den ensretning af visitationen, som de
ønskede med indførelsen af FS.
Selv om FS som sagt er et godt redskab i forhold til at sikre, at man kommer rundt om alle
behov, er det vigtigt for visitatorerne, at FS ikke bliver en sovepude. FS dækker ikke alle behov
100 %, og derfor føler visitatorerne, at det er vigtigt at være opmærksom på, at der kan være
noget som de overser. FS er en god tjekliste, men flere ting kan være lige så vigtige, fx kan der
være behov for, at de tager en længere personlig samtale med en borger, som har det psykisk
dårligt. Dette kan opfattes som et udtryk for, at visitatorernes fagprofessionelle kendskab og
erfaringer fortsat er en stor del af deres identitet og derfor fylder noget i deres nye rollefunktion.
5.2 Gruppeleders rollefunktion
Selve gruppelederrollen eksisterede som sagt før både BUM-modellen og FS. Der er således ikke
tale om oprettelsen af en ny rollefunktion, men indholdet i rollefunktionen er blevet reduceret og
ændret som følge af indførelsen af BUM-modellen og FS. Nedenfor vil de to redskabers
betydning og indflydelse på ændringerne i gruppelederens rollefunktion så vidt som muligt blive
analyseret hver for sig.
9 Visitatorerne arbejder efter en roteringsordning i bestemte distrikter for en bestemt periode ad gangen.
21

Gruppeleders rollefunktion og BUM-modellen
Da BUM-modellen blev indført, adskilte man bestiller- og udførerfunktionen fra hinanden.
Tidligere have gruppelederne udført begge opgaver, og derfor kan man se indførelsen af BUMmodellen
som en reduktion af de opgaver og ansvarsområder, som gruppelederens rollefunktion
tidligere havde indeholdt. Det var for mange af gruppeledernes vedkommende den umiddelbare
reaktion på BUM-modellen indførelse, at de følte det som et angreb på deres arbejde: ”Gør vi det
ikke godt nok”? Man kan imidlertid efter visitatorernes mening og gruppeledernes udtalelser tale
om to forskellige typer af reaktioner på BUM-modellen og den betydning, som gruppelederne
har tillagt den i forhold til deres rollefunktion. Og det samme gør sig gældende i forhold til FS.
Én gruppe opfattede uden tvivl indførelsen af BUM-modellen og den efterfølgende fratagelse
af visitationsopgaven som et stort tab. Medlemmerne af denne gruppe føler, at de er de eneste
rigtige til at varetage den opgave, fordi det burde være de, der udfører en opgave, som også
vurderer den (og dermed bestiller, hvad der skal leveres af hjælp). Det er gruppeledernes
personale, som kommer i hjemmene, og derfor er det også dem, der kender hverdagen og de
problemer, som skal løses af hjemmehjælperne. Samtidig ser denne gruppe det som et stort tab,
at de ikke længere har tid til at komme på besøg hos borgerne pga. meget nyt administrativt
arbejde. I stedet for at have oprettet en visitatorstilling burde man, efter denne gruppes mening,
have ansat nogen til at lave alt det administrative arbejde, hvis mængde hele tiden forøges. Der
bliver ikke lagt skjul på, at hvis det var dem, der bestemte, ville de meget gerne af med
visitatorerne, men samtidig har de, pga. den loyalitet, som de ved, at de bør udvise overfor
systemet, accepteret den beslutning, som ledelsen og politikerne har truffet.
Andre gruppeledere føler, at BUM-modellen var det rigtige at indføre, fordi de tidligere
havde haft svært ved at overskue hele arbejdsområdet. De havde ligesom gruppeledere, der
valgte at blive visitatorer, været frustrerede over, at der kunne være så store forskelle mellem
distrikternes plejeniveau og mængde, og de følte at en fælles visitationsuddannelse muligvis
kunne afhjælpe det problem. Men også denne gruppe føler, at BUM-modellen blev præsenteret
på en måde, som fik dem til at føle, at de ikke gjorde deres arbejde godt nok. De anså dog
oprettelsen af visitatorfunktionen som værende en lettelse, fordi de nu fik mulighed for at sende
de borgere, der klagede over den visiterede mængde af hjælp videre til visitatorerne - ”det er ikke
mit bord”. Ligesom den anden gruppe af gruppeledere føler de det dog også som et stort tab, at de
ikke længere har mulighed for at opretholde den direkte borgerkontakt.
Selv om denne ene gruppe af gruppeledere var positivt indstillet overfor ideen om BUMmodellen
er det bemærkelsesværdigt, at begge grupper oplevede præsentationen af BUMmodellen
som et angreb på deres arbejde. Ud fra et sociologisk perspektiv kan man forstå en
22

sådan umiddelbar reaktion som naturlig. Man får nogle af de opgaver som ens rollefunktion
består af taget fra sig, og ens ansvarsområde bliver reduceret. En naturlig reaktion på sådan en
oplevelse og angreb på ens identitet vil være, at det må være fordi, at jeg ikke gør det godt nok.
Netop derfor vil det være helt afgørende for ledelsen at forklare sig på en måde, som sikrer at
sådanne umiddelbare reaktioner ikke bliver vedvarende. Ud fra de forskellige udtalelser om
BUM-modellen kan man formode, at der har været stor forskel på, hvordan BUM-modellen er
blevet præsenteret for de forskellige gruppeledere, og at det har været afgørende for hvilken
betydning BUM-modellen har fået i forhold til deres rollefunktion. For den første gruppe er den
første umiddelbare reaktion forblevet vedvarende. - Hvis nogen ville tage sig af deres
administrative opgaver, ville de have tid til både at udføre bestiller- og udførerfunktionen på den
bedste og for alle parter mest tilfredsstillende måde - Man kan derfor stille spørgsmålstegn ved
de informationer, som de har modtaget vedrørende ideerne bag og årsagerne til indføringen af
BUM-modellen. Måske har de derfor haft svært ved at skabe mening med og forene sig med
deres nye rollefunktion. Normen om, at dem, der udfører en opgave også bør vurderer den og
værdier som direkte borgerkontakt er ikke længere en del af deres rollefunktion, men de er
alligevel stadig vigtig i forhold til deres fagprofessionalisme. Man har taget det fra dem, og
derfor ser de BUM-modellen som et tab og som svært forenelig med deres faglige værdier,
normer og identitet.
Ser man på problemstillingen i forhold til at forene sig med omgivelsernes definition af den
rollefunktionen og forholdet mellem tale og handling har det ikke udfra denne undersøgelses
datamateriale været muligt at vurdere, om der er tale om en forskel på tale og handling, og i så
fald tale om dekobling, kolonisering eller håndtering af multiple identiteter. Spørgsmålet er, om
det vil være muligt empirisk at undersøge det (og i så fald hvordan / eller om ny-institutionel
teori kan anvendes til at forstå dette forhold). Der er ingen tvivl om, at gruppelederne i deres tale
har accepteret BUM-modellen, ”for man skal jo være loyal overfor ledelsen, og nu er beslutningen engang
truffet, og så må vi følge den”. Spørgsmålet er, hvordan det ser ud i forhold til handling, og hvordan
man som udenforstående kan undersøge det empirisk. Når der er tale om, at den ydelse, som
leveres til borgerne, er immateriel, og at der derfor ikke er tale om et færdigt slutprodukt, vil det
for det første være svært at vurdere, om det udførte er i overensstemmelse med det bestilte. For
det andet er det ikke gruppelederen, der selv udfører opgaven og leverer ydelsen. Hun
videresender opgaven til sine medarbejdere, og man kan derfor sige, at hendes handling består i,
hvordan hun videresender bestillingen til medarbejderne. Men i denne samhandling spiller også
forholdet mellem gruppelederen og medarbejderne samt medarbejdernes fortolkning af hendes
handling en afgørende rolle. Visitatorerne vurderer, at det ikke er alle, der anvender deres
bestillinger som tiltænkt (af dem). Men de føler sig ikke i stand til at vurdere, hvor ofte det er
23

tilfældet, og om det skyldes gruppeledernes eller medarbejdernes handlinger og anvendelse af
bestillingerne.
Så det er for det første svært at vurdere, om der overhovedet eksisterer en uoverensstemmelse
mellem gruppelederens tale og handling. For det andet er spørgsmålet, hvor lang tid skal der
være gået, før man kan sige, at der ikke bare er tale om et situationsbillede men dekobling?
Sabatier vurderer, at man ikke kan måle et policyprograms effekter, før der er gået 5-10 år
(Sabatier, 1985). Gælder det også for forholdet mellem tale og handling? Hvornår er
tilvænningsperioden forbi? Og hvordan vurderer man empirisk, om der er tale om dekobling
eller håndtering af multiple identiteter? Det har ikke inden for rammerne af denne undersøgelses
datamateriale været muligt at vurdere, om der er tale om en uoverensstemmelse mellem tale og
handling (og derfor ikke om der evt. er tale om dekobling, kolonisering eller håndtering af
multiple identiteter), da bl.a. medarbejdernes og borgernes oplevelse af BUM-modellen og FS
ikke har været en del af den empiriske undersøgelse. Det vidner imidlertid om, at der påkræves
et større datasæt eller måske helt andre typer af data for at lave empiriske vurderinger af denne
del af den ny-institutionelle teori.
Gruppeleders rollefunktion og FS
Som nævnt kan man ud fra visitatorernes vurdering og gruppeledernes udtalelser også tale om i
hvert fald to forskellige typer af reaktioner på FS og den betydning, som gruppelederne har
tillagt FS i forhold til deres rollefunktion. Den gruppe, der var noget tilbageholdende overfor
BUM-modellen, er heller ikke begejstret for FS. Medlemmerne af denne gruppe føler, at man
søger at trække et fælles ”sprog” ned over hovedet på forskellige faggrupper, som ikke er ens, og
som ikke skal være ens. Desuden svarer dette skrevne sprog ikke til hjemmehjælperne, der ikke
er ”et skrevet folkefærd”. I forhold til FS og denne gruppe af gruppeledere kan man ikke tale om en
uoverensstemmelse mellem tale og handling. De taler ikke om og anvender ikke FS i forhold til
medarbejderne, der ellers var tiltænkt en forbindende rolle til visitatorerne i forhold til ændringer
i funktionsniveau. Gruppelederen har enten meget svært ved at nævne eksempler på, hvor i
dagligdagen de bruger FS, eller også fortæller de direkte, at de har valgt selv at udvikle mere
passende systemer. Fx havde en gruppeleder udviklet et afkrydsningssystem lignende det, der
tidligere blev anvendt i visitationer. Det bruger medarbejderne i stedet for FS, hvis de registrerer
ændringer i borgernes behov. Gruppelederen kontakter derefter visitatoren for at ”kæmpe” for at
få mere tid eller modsat afslutte en hjælp. Medarbejderne bliver således holdt helt udenfor FS.
I dette tilfælde har FS ikke haft afgørende betydning for gruppeledernes rollefunktion. De har
så vidt som muligt afvist systemet eller sproget. Måske har den manglende undervisning i det
nye sprog i høj grad været årsag til dette. Gruppelederne har kun modtaget en kort præsentation,
24

og måske derfor har de haft svært ved at skabe mening med sproget. Samtidig stemmer med at
den måde, som de føler, at det nye sprog opfatter og beskriver hjælpen og borgerne på, ikke
overens med deres identitet og forståelse af plejeområdet. Denne gruppe er eksempelvis imod
FS, fordi de ikke mener, at man kan sige, at et toiletbesøg tager fx 5 min.
Det udførende personales arbejde består af meget andet og mere end hvad FS indeholder, som
fx den ekstra omsorg, de yder. Det, som de opfatter, at den nye standard fokuserer på, stemmer
ikke overens med deres fokusområder i forhold til levering af hjemmehjælp. Visitatorerne
mener, at udførerdelen fokuserer for meget på tid og scanning, men det er bemærkelsesværdigt,
at deres egen reaktion overfor politikernes forventninger til dem vedrørende tid og
visitationsbesøg var den samme, som gruppeledernes og medarbejdernes. De synes ligeledes, at
deres arbejde var for kompliceret til at komme i tidskasser. Måske vidner dette netop om, at
fagprofessionalisme og de værdier og normer, som denne består af, ganske som fremhævet i nyinstitutionel
teori, spiller en helt afgørende rolle i forhold accept af nye standarder og den
betydning, som de får i forhold til rollefunktioner, og at dette kan være svært for udenforstående
og andre faggrupper at forstå (selv om disse grupper selv lægger stor vægt på deres egen
fagprofessionalisme). Det kan være årsagen til, at det er svært for en faggruppe at forstå eller
påtage sig en ny standard eller et nyt sprog, som er udviklet af andre faggrupper eller måske
akademiske administratorer, der har arbejdet ud fra en helt anden relevansstruktur. Samtidig
forsøger man med FS at skabe et system, hvor flere faglige normer og værdier skal forenes, men
det kan være svært at skabe den nødvendige fælles mening, hvis grupper med forskellige
identiteter ikke samles i et fora, hvor den fælles mening kan blive konstrueret.
De mere positivt stemte gruppeledere i forhold til BUM-modellen er ligeledes mere positive
overfor FS. De mener, at FS er et nødvendigt redskab, fordi de ikke længere selv kommer i
borgernes hjem. FS giver dem en bedre beskrivelse af borgerne, ”og ved hjælp af FS kan de næsten
forestille sig, hvordan borgeren og borgerens hjem ser ud”. Det er nødvendig for, at gruppelederne kan
hjælpe deres medarbejdere med at blive klar til et borgerbesøg, og det er afgørende for, at de kan
yde en god service. De bruger således som tiltænkt FS som et informations- og
kommunikationsredskab, da de ligeledes i fællesskab med medarbejderne anvender FS, når de
skal kontakte visitatorerne vedrørende ændringer i funktionsniveau og behov. Men som det var
tilfældet med den anden gruppe af gruppeledere, føler denne gruppe også, at FS mangler noget i
forhold til de ekstra ydelser, de leverer, som fx omsorg. Der fokuseres generelt for meget på
hårde facts også i den kontrol som anvendes i forhold til udførernes arbejde (fx et scannersystem
og antallet af klager). De føler ikke, at de bliver honoreret for alle de ekstra ting, som de yder. De
har dog ingen forslag til, hvordan man kunne ”måle” det. Dette vidner om de førnævnte
25

problemer i forbindelse med kontrol, målinger og de specielle bløde offentlige ydelser samt de
nuværende manglende løsninger på problemet.
Overordnet kan man sige, at gruppeledernes forhold til FS og den betydning, som det har fået
i forhold til deres rollefunktion, er meget afgørende for, hvordan det næste leds (medarbejderne)
forhold til FS bliver. Som udgangspunkt er det gruppelederne, der skal sikre medarbejdernes
indføring i det nye sprog. De skal sprogundervise dem, og derfor kan man her tale om et stort
vetopunkt i forhold til, om den ensrettede visitation også bliver til mere ensrettet hjælp.
5.3 Visitatorernes rollerelation til gruppelederne
Efter BUM-modellen er blevet indført, er forholdet mellem de tidligere kollegaer nu baseret på
en kontrakt, dvs. den kontrakt, der ligger i den bevilling, som bestilleren, visitatoren, videregiver
til uføreren, gruppelederen. For begge parter har det været svært at vænne sig til dette nye
forhold. For gruppeledernes vedkommende skyldes det som tidligere nævnt bl.a. det forhold, at
visitatorerne nu udfører deres tidligere arbejde, som de efter eget udsagn kunne gøre meget bedre
selv. Dette kan være årsagen til, at visitatorerne føler, at der specielt ikke i starten, fra
gruppeledernes side, var respekt omkring deres arbejde. Men der er i lige så høj grad tale om, at
gruppelederne har svært ved at acceptere den nye magtrelation, som ligger i det nye
kontraktbaserede forhold. Det kom fx til udtryk ved, at en gruppeleder anvendte anførselstegn,
hver gang hun brugte ordet ”bestilt”, ”det arbejde som vi er ”bestilt” til at udføre”.
Visitatorerne har ligeledes haft problemer med det nye forhold. Det var afgørende for dem, at de
blev flyttet væk fra distrikterne, for de havde svært ved skulle give ordrer til deres tidligere
kollegaer. Som en af visitatorerne sagde: ”Jeg ville have meget svært at skulle sige, sådan og
sådan skal det være, til en tidligere kollega. Det ville jeg ikke bryde mig om”. I det hele taget
har visitatorerne svært ved, at de føler, at gruppelederne, medarbejderne og borgerne ser dem
som nogen, der bestemmer. De føler ikke, at de bestemmer, når de visiterer og bestiller. ”Det er
politisk bestemt, og vi udfører bare det, som politikerne har bestemt”. Begge parter oplever
derfor, at i hvert fald den anden part opfatter det som om, at der er tale om en ny magtrelation,
hvor det er visitatorerne, der sidder med den lange ende.
Årsagen til, at visitatorerne i hvert fald ikke udadtil giver udtryk for, at de også selv føler, at
der er sket en ændring i magtrelationerne efter indførelsen af BUM-modellen, kan være, at de
ikke føler sig tilpas i forhold til denne nye ”bestemmende” funktion, som til dels findes i deres
nye rollefunktion. Men der er ingen tvivl om, at italesættelsen af de nye og ændrede
rollefunktioner, bestiller- og udførerrollen, har haft betydning for den oplevede magtrelation
mellem parterne. Fordi der tidligere var tale om et kollegialt forhold, har både visitatorerne og
gruppelederne svært ved at vænne sig til og acceptere det nye oplevede over- og underforhold.
26

Indførelsen af FS har ifølge gruppelederne været med til at skematisere dialogen mellem
visitatorerne og gruppelederne, og derfor oplever gruppelederne, at dialogen kan være meget
stiv, bl.a. fordi visitatorerne efter deres mening lægger for meget vægt på, at FS’ begreber bliver
anvendt. Det stemmer overens med visitatorernes tvivl på, at udenforstående forstår FS eller
forstår det samme ved FS, som de gør. Fx det at alle taler det samme sprog med de samme
begreber for at sikre, at man taler om det samme på det samme tidspunkt. Alle parter føler dog,
at dialogen er blevet bedre, end det var tilfældet i starten, og at forståelsen for hinandens behov
er blevet meget bedre. Det kunne tyde på, at der er ved at bliver skabt en fælles mening mellem
visitatorerne og gruppelederne om, hvordan dialogen mellem den skal være, og ikke mindst
hvordan dialogen skal foregå vha. FS. Årsagen til at denne fælles mening kan have været lang tid
undervejs kan være, at parterne hver især først selv skulle skabe en mening med FS (og BUMmodellen),
før de kunne skabe en fælles mening med dem. Samtidig har denne fælles mening
også været afhængig af, at man lærte at tale et nyt sprog, hvilket yderligere kan have været årsag
til, at der er tale om en svær og langsommelig proces, som stadig ikke er afsluttet. For, som
visitatorerne påpeger: Der er stadig stor forskel på gruppelederne, og nogle har fortsat meget
svært ved at respektere og acceptere dem og FS. Man kunne formode, at der var tale om den
gruppe af gruppeledere, som har afvist eller er meget negativ overfor FS. Hvor vidt det vil være
muligt at skabe en fælles mening mellem denne gruppe og visitatorerne er uvist, men der vil
uden tvivl være tale om en meget lang proces.
5.4 Visitatorernes rollerelation til medarbejderne
Da de nuværende visitatorer var gruppeledere, var der tale om en leder-medarbejder relation
mellem dem og medarbejderne. Efter BUM-modellen er blevet indført, er det ikke længere
tilfældet, og rollerelationen mellem de to parter er nu præget af dette forandrede forhold.
Visitatorerne føler ikke, at medarbejderne længere har den samme respekt for dem. Samtidig
føler de, at medarbejderne er frustrerede over visitatorernes nye rollefunktion, fordi de ikke ved,
hvordan de skal forholde sig til den. Dette er vanskeliggøres yderligere af, at medarbejderne efter
visitatorernes mening har haft svært ved at acceptere deres nye rolle i visitationerne som følge af
både BUM-modellen og FS. Tidligere havde medarbejderne en meget mere aktiv rolle i
visitationerne. De fortalte gruppelederne, hvad der var behov for, som fx et bad, og hvis
gruppelederne visiterede det, var det medarbejderne, der derefter bestemte, hvor lang tid et bad
tog. Det er ikke længere tilfældet. Nu konsulteres medarbejderne kun i de tilfælde, hvor
visitatorerne eller borgerne mener, at der er behov for det. Samtidig er der som tidligere nævnt
sat en bestemt mængde tid af til en bestemt opgave. Medarbejderne var tidligere vant til selv at
bestemme meget af det, som visitatorerne nu alene afgør. Samtidig er kontrolfunktionen i forhold
27

til medarbejderne blevet en del af visitatorernes nye rolle. Tidligere blandede gruppelederne sig
normalt ikke i, hvad der blev lavet hos den enkelte borger, og hvor lang tid det tog. Visitatorerne
føler dog ikke, at de er kommet så langt i forhold til at kontrollere udførerdelens arbejde, og de
føler heller ikke, at der lægges pres på dem for at komme videre med den kontrol, ”men der
arbejdes da på det”, som en visitator udtrykker det.
At dømme ud fra visitatorernes udtagelser kan man sige, at ganske som det var tilfældet med
gruppelederne, føler medarbejderne, at visitatorerne har taget noget af deres arbejde eller
”ansvarsområde” fra dem. I forhold til deres fagprofessionalisme har de svært ved at forstå,
hvorfor disse ændringer har fundet sted. Dette vanskeliggøres yderligere af, at medarbejderne,
efter både visitatorernes og gruppeledernes mening, er blevet alt for ringe informeret om
årsagerne til ændringerne samt til indholdet i både BUM-modellen og FS. Ledelsen har af
økonomiske årsager ”glemt” medarbejderne, hvilket har været årsag til både manglende accept af
og forståelse for de nye forhold og systemer. Man har fjernet noget som var blevet en del af
medarbejdernes rollefunktion uden egentlig at fortælle hvorfor. Netop derfor kan det være yderst
svært for medarbejderne at blive en del af den fælles forståelse for det nye system og FS, fordi de
som nævnt ikke har været en del af det fora, hvor de andre aktører har modtaget den fælles
information eller sprogundervisning til at konstruere meningen udfra.
Medarbejderne er imidlertid det led i kæden som til syvende og sidst leverer ydelsen hos
borgeren, og derfor er strukturændringernes betydning og effekt blevet meget afhængig af den
indsats som både visitatorerne og specielt gruppelederne yder i forhold til at skabe en forståelse
for og mening med BUM-modellen og FS blandt medarbejderne. Visitatorerne er blevet
opmærksomme på dette faktum, og de gør derfor en stor indsats for at forklare, hvorfor de gør,
som de gør, for derigennem at øge medarbejdernes forståelse for BUM-modellen og FS. Man
kan dog stille spørgsmålstegn ved om denne ”undervisning” bygger på de oprindelige årsager til
og det oprindelige indhold i modellerne, eller om de i højere grad bygger på visitatorernes
personlige mening og forståelse af BUM-modellen og FS. Det er derfor et åbent spørgsmål,
hvilken betydning det evt. Vil få for den ønskede ensretning af hjemmehjælpen.
5.5 Visitatorernes rollerelation til borgerne
De borgere, som allerede var i hjemmehjælpssystemet før BUM-modellen og FS, blev usikre, da
de nye systemer blev indført. Borgerne var efter visitatorernes og gruppeledernes mening bange
for at miste den hjælp, som de allerede var tildelt, og de havde meget ringe forståelse for, at man
med ændringerne søgte at ensrette hjælpen efter serviceniveauet i hele kommunen. Men efter
borgerne oplevede, at det fx stadig var de samme hjælpere, som kom hos dem, og efter at
28

visitatorerne forklarede, hvorfor de kom, og at de ikke ville dem noget ondt, har man efter
visitatorernes udsagn fået ”styr” på disse utilfredse borgere.
Dette har stor betydning for visitatorerne, fordi de føler, at politikerne forventer, at de ”får
tysset utilfredse borgere ned” for at undgå ”røre i andedammen”, hvilket igen understreger det faktum,
at visitatorerne er kommet tættere på den politiske kontekst. Samtidig forstår visitatorerne i
højere grad selv at udnytte og henvise til denne kontekst i de situationer, hvor borgerne bliver
vrede på ”den udskældte gruppe”, som visitatorerne til tider føler, at de er. Visitatorerne føler, at
borgerne nogle gange ser dem som autoritative personer, hvilken stemmer overens med
gruppeledernes opfattelse af den nye rollerelation mellem visitatorerne og borgerne. En
gruppeleder fortalte, at en borger havde sagt til hende, ”at når der kommer en dame med røde negle og
en bærbar computer, så fortæller jeg hende altså ikke, at jeg tisser i sengen”. Så selv om visitatorerne føler,
at de kommer tættere på borgerne, når de visiterer, fordi de spørger mere ind til alle behov, så
oplever gruppelederne, at borgerne spiller komedie overfor visitatorerne og gør sig bedre, end de
er, fordi de ser visitatoren som en ”fin” dame.
Denne uoverensstemmelse i opfattelserne af rollerelationen mellem visitatorerne og borgerne
kan imidlertid tænkes at være biased af de to gruppers egen opfattelse af BUM-modellen og FS’
virkninger. Da borgerne ikke selv er en del af denne undersøgelse, er det ikke på nuværende
tidspunkt muligt at vurdere, om det er visitatorernes eller gruppeledernes opfattelse (eller ingen
af dem), der svarer til borgernes egen opfattelse af rollerelationen. Men en ting er dog sikkert:
Visitatorerne føler, at politikernes nye åbenhed i forhold til besparelser har forbedret forholdet
mellem dem og borgerne, fordi de nu ”bare behøver at henvise til pressen, når borgerne er utilfredse med
den bevilligede hjælp”. På den måde kan visitatorerne forklare borgerne, ”at det ikke er os, der
bestemmer… vi administrere bare politikernes regler og rammer”. Dette kan igen ses som et udtryk for, at
visitatorerne ikke føler sig helt tilpas i forhold til den funktion, som borgernes tillægger deres
nye rolle. Derfor gør de også et meget aktivt forsøg på at få skabt en mening og ikke mindst et
tillidsforhold i forhold til deres nye rollefunktion, som er mere tilsvarende deres egen mening,
normer og værdier.
6. Konklusion og perspektivering
For at starte med det sidste vurderes det, at opgavens 2. hypotese et langt stykke hen ad vejen
kan bekræftes. Indførelsen af BUM-modellen og FS har på mange områder haft de ønskede
effekter på visitatorernes rollefunktioner og rollerelationer. Visitatorerne er pga.
strukturændringerne kommet tættere på kommunens politiske kontekst. BUM-modellen og FS
har ført til mere synlighed og gennemsigtighed på hjemmeplejeområdet, og derfor er det for
politikerne blevet lettere at prioritere og styre bevillingen, fordi visitatorerne i deres nye
29

ollefunktion lægger mere vægt på den juridiske dimension, ensretningen og det politik vedtagne
serviceniveau. Samtidig er hjælpen og borgernes behov pga. FS kommet mere i centrum, fordi
der tages udgangspunkt i kommunens serviceniveau. En utilsigtet effekt af strukturændringerne
har dog været, at visitatorerne, for at få ændringerne til at passe til deres fagprofessionelle
identitet, har tillagt deres nye rollefunktion en socialrådgiverfunktion, som betyder, at
visitatorerne ofte gør andet og mere end at sikre en lovmæssig korrekt visitation, når de er på
besøg hos borgerne. En vigtig præmis i BUM-modellen er evalueringen af de enkelte
rollefunktioner. Det har imidlertid vist sig at være et område, der endnu ikke rigtig er ført ud i
livet. Der foregår en intern kontroldialog blandt visitatorerne, men en egentlig evaluering
foretaget af andre end aktørerne selv er ikke implementeret heller ikke i forhold til
udførerfunktionen. Denne mangel vurderes at være forårsaget af hjemmeplejeområdets specielle,
bløde og immaterielle karakter.
Ud fra ovenstående kan man til trods for enkelte utilsigtede effekter og evalueringsproblemer
konkludere, at BUM-modellen og FS har haft de ønskede effekter på visitatorernes rollefunktion
og rollerelationer, og at de derfor må vurderes at være anvendelige offentlige ledelsesredskaber.
Hvorledes dette også gælder i forhold til udførerne, er det ikke muligt at vurdere indenfor denne
opgaves rammer. Noget tyder dog på, at der er blevet lagt større vægt på at undervise og
informere visitatorerne om strukturændringerne, end der er blevet på at informere gruppelederne
og medarbejderne, og at informationen og undervisningen er blevet mere og mere mangelfuld,
desto tættere man er kommet på de, der leverer den egentlige hjælp. Dette kan være en årsag til,
at disse grupper kan have sværere ved at skabe mening med og ikke mindst tilpasse sig til de af
omgivelserne ønskede nye rollefunktioner samt rollerelationer. Samlet kan det få betydning for
den effekt som BUM-modellen og FS får for disse gruppers handlinger og dermed for opnåelsen
af den ønskede optimering og effektivisering af hjemmehjælpen.
På baggrund af opgavens analyse vurderes det, at opgavens 1. hypotese ligeledes kan
bekræftes, om end man med fordel kunne tilføre den anvendte ny-institutionelle teori enkelte
ekstra aspekter. Ny-institutionel teori har på mange områder vist sig anvendelig i forhold til at
forstå strukturændringer som BUM-modellens og FS’s anvendelse og indflydelse på
visitatorernes rollefunktionen og rollerelationen. Særligt den sociologiske del og
konstruktivismen har været yderst anvendelige elementer i forhold til at forstå betydningen af de
værdier og normer, som ligger i aktørers fagprofessionelle identitet og i forlængelse heraf til at
forstå den afgørende betydning af meningskonstruktioner eller mangel på samme. Det nyinstitutionelle
fokus på sammenhængen mellem makro- og mikroniveau har dermed været helt
afgørende for at forstå forekomsten af de ændrede strukturer. Når det er sagt, har der særligt
været et områder, hvor der har været mangler i forhold til den anvendte ny-institutionelle teori,
30

da der i den sociologisk fokuserede teori ikke synes at være lagt nok vægt på det fysiske aspekt
af strukturelle ændringer. I forhold til denne opgave har det vist sig af yderst stor betydning, at
strukturændringer også har betydet ændringer i aktørernes fysiske placering i det institutionelle
felt. Når det ikke har været tilfældet har aktørerne haft sværere ved selv og ikke mindst sammen
at skabe mening med og påtage sig de nye og ændrede rollefunktionen og rollerelationer, som
strukturændringerne har medført.
Selv om denne undersøgelse bygger på et casestudie med enkelte interviews vurderes det, at
undersøgelsens resultater kan anvendes af andre kommuner, som står overfor indførelsen af
BUM-modellen og FS. Analysen bygger udelukkende på udtalelser, som de strategisk udvalgte
aktører alle uafhængigt af hinanden har ytret, og derfor vurderes det, at der ”må være noget om
snakken”. Man kan som nævnt ikke generalisere fra denne opgaves resultater til andre
kontekster, men andre vil med fordel kunne drage nytte af denne undersøgelse samt Odense
Kommunes erfaringer for så at tilpasse dem til deres egen lokale kontekst.
Ser man afslutningsvis på den betydning, som strukturændringer som BUM-modellen og FS
kan tænkes at få fremtidens offentlige sektor, synes selve kontrol- eller evalueringsaspektet
interessant. Indtil videre synes ingen at have fundet en passende måde at vurdere eller evaluere
de bløde ydelser på - ydelser som ellers er en vigtig del af fx ældreområdet og hjemmeplejen.
Man kunne frygte, at en konstitutiv virkning af evalueringernes fokus på hårde eller målbare
ydelser kunne være, at medarbejderne begynder at fokusere mere på disse ydelser og mindre på
de bløde ydelser, fordi det er disse målbare ydelser, som de bliver vurderet og belønnet på
baggrund af. Spørgsmålet er, om det er en udvikling, som man ønsker i den fremtidige offentlige
sektor, og hvis ikke, om man så burde undgå modeller, som fx BUM-modellen, indtil man har
fundet metoder til at måle og vurdere alle de ydelser, som den offentlige sektor leverer? På den
anden side kan man stille sig selv det spørgsmål, om ikke netop fagprofessionalismen spiller en
meget større rolle for medarbejderne end en evaluerings resultater, og om de derfor ikke alligevel
vil fortsætte med at yde omsorg overfor borgerne, til trods for at de ikke direkte bliver belønnet
for dette arbejde? På baggrund af denne opgaves resultater vurderes det sidstnævnte at være
tilfældet – i hvert fald så lang tid, at medarbejderne sammen formår at holde den
fagprofessionelle flamme i live.
31

7. Litteraturliste
- Allison, G.T. (1971). Essence of Decision. Boston: Little, Brown and Company.
- Berg, R. (2000). Den ”gode” politiker. Et studie af politiske ledelsesværdier i kommunerne. Odense,
Odense Universitetsforlag.
- Bourdieu, P. & Wacquant, L. (1996). Refleksiv sociologi: Mål og Midler. København, Hans Reizel.
- Brunsson, N. (1989). The Organization of Hypocricy. Talk, Decisions and Actions in Organizations.
New York, John Wiley & Sons
- Brunsson, N. & B. Jakobsen (ed.) (1998). Standardisering. Nerenius & Santérus Förlag AB (BY)
- Christiansen, L. M. (2002). ”Kontrakter og kvalitet”. pp. 139-160 in Ejersbo, N. & C. Greve (red.).
Den offentlige sektor på kontrakt. København, Børsens Forlag.
- Clausen, J. & S. Ladefoged (2002). ”Kommunal kontraktstyring”. pp. 121-138 in Ejersbo, N. & C.
Greve (red.). Den offentlige sektor på kontrakt. København, Børsens Forlag.
- Dahler-Larsen, P. & H. K. Krogstrup (2003) Nye Veje i Evaluering. Århus, Systime
- Egeberg, M. (1999). ”The Impact of Bureaucratic Structure on Policy Making”. Public
Administration Vol. 77, No. 1, pp. 155-170.
- Ejersbo, N. (1996). Den kommunale forvaltning under omstilling. Odense, Odense
-
Universitetsforlag.
Ejersbo, N. & C. Greve (red.) (2002). Den offentlige sektor på kontrakt. København, Børsens Forlag.
- Fitzgerald, T.K. (1993). Metaphors of Identity. A Culture-Communication Dialogue. Albany, State
University of New York
- Giddens, A. (1984). The Constitution of Society. Cambridge, Polity Press.
- Gilje, N. & H. Grimen (1993). Samfundsvitenskapens forudsetninger. Indføring i
-
samfundsvitenskapens vitenskapsfilosofi. Oslo, Universitetsforlaget.
Goffmann, E. (1959). The Presentation of Self in Everyday Life. New York, The Overlook Press.
- Gulick, L. (1937/1992). ”Notes on the Theory of Organizations”. pp. 80-89 in Shafritz, J. M. & A. C.
Hyde (ed.). Classics of Public Administration. Belmont, California, Wadsworth.
- Hansen, P., N. Ejersbo & O. Rieper (2000). Målstyring i kommuner. To casestudier. København,
AKF Forlaget
- Howe, David (1996). ”Surface and Depth in Social-Work Practice”, in Parton, N. (ed). Social
Theory, Social Change and Social Work. London, Routledge.
- Jørgensen, T. B. (1999c). ”Produktion, faglighed og styring”. pp. 163-198 in Jørgensen, T. B. & P.
Melander (red.). Livet i offentlige organisationer. Charlottenlund, Jurist- og Økonomforbundet.
- Klausen, K. K. (2001). Skulle det være noget særligt? – Organisation og ledelse i det offentlige.
København, Børsens Forlag
- Krogh, E. (1999). ”Fælles Sprog – Et værktøj mod myter og fordomme”. pp. 8-13 in Ergoterapeuten,
nr. 11/ 99.
- Kvale, S. (1996) InterView. København, Hans Reizels Forlag
- Kvist, J. (2001). ”Den demografiske udfordring”. pp. 12-19 in Social Forskning, nr. 4/2001.
32

- Laclau, E. & C. Mouffe (2001). ”Hegemony and Socialist Strategy”. London, Verso, kap. 3, pp. 93-
148.
- Luhmann, N. (1993). Sociale systemer. København, Munksgaard.
- March, J. G. & J. P. Olsen (1989). Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics.
New York, The Free Press.
- Maxwell, J.A. (1996). Qualitative Research Design – An Interactive Approach. Thousand Oaks,
SAGE Publications, Inc.
- Nielsen, C. (2001) ”Brug Fælles Sprog bedre – eller afskaf det”, in Nyhedsmagasinet Danske
Kommuner, nr. 15, 2001.
- Røvik, K. A. (1998). Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstenkningen ved
tusenårsskiftet. Bergen-Sandviken, Fagbokforlaget.
- Sabatier, P. A. (1985). ”What can we Learn From Implementation Research. A Critical Analysis and
suggested Synthesis”. pp. 266-93 in Journal of Public Policy, no. 1/1985.
- Scott, W. R. (1994). ”Institutions and Organizations: Toward a Theoretical Synthesis”. pp. 55-80 in
Scott, W. R. & J.W. Meyer (red.). Institutional Environments and Organizations. Structural
Complexity and Individualism. Thousand Oaks, SAGE Publications
- Simon, H. A. (1946/1992). ”The Proverbs of Administration”. pp. 150-165 in Shafritz, J. M. & A. C.
Hyde (ed.). Classics of Public Administration. Belmont, California, Wadsworth.
- Vrangbæk, K. & I. Røpke (2002). ”Akkreditering i dansk sundhedsvæsen. Fordele og ulemper set i et
principal-agent perspektiv”. Nordisk Administrativt Tidsskrift, 83. årg. nr. 3, pp. 247-260.
- Weick, K. E. (1995). Sensemaking in Organizations. Thousand Oaks, Sage.
Dokumenter
- L 130 – Lov om ændring af lov om social service, lov om hjemmeservice, lov om retssikkerhed og
administration på det sociale område og lov om individuel boligstøtte (Frit valg af leverandør af
personlig og praktisk hjælp m.v. - §§ 75 c-75 e)
- www.kl.dk/fs
- www.udbudsportalen.dk/240742
33