Benin-Danmark Partnerskab - Aid Management Guidelines ...

Benin-Danmark
Partnerskab
Strategi for udviklingssamarbejdet 2004-2008

Benin-Danmark
Partnerskab
Strategi for
udviklingssamarbejdet
2004 – 2008
Danida
Udenrigsministeriet
2004

Indholdsfortegnelse
1 Indledning 5
1.1 Danmarks udviklingspolitik 5
1.2 Benin som programsamarbejdsland 6
1.3 Erfaringer fra bistandssamarbejdet 6
1.4 Situationen i regionen: Fred, stabilitet og konfliktforebyggelse 8
2 Fattigdommen i Benin 10
2.1 Fattigdomsprofil og økonomisk potentiale 10
2.2 Benins fattigdomsstrategi 12
2.3 Monitorering af fattigdomsstrategiens gennemførelse 16
2.4 Andre donorers indsatser 16
3 Samarbejdet mellem Danmark og Benin 2004-2008 18
4 Udviklingssamarbejdets elementer 23
4.1 Budgetstøtte 23
4.2 Programstøtte til vand- og sanitetssektoren 24
4.3 Programstøtte til landbrugssektoren 26
4.4 Programstøtte til transportsektoren 29
4.5 Programstøtte til uddannelsessektoren 31
4.6 Tematisk programstøtte til fremme af demokrati, god regeringsførelse
og menneskerettigheder 33
5 Bilaterale indsatser uden for landerammen 35
6 Monitorering af landeprogrammet 36
3

Natitingou
TOGO
Benin
BURKINA
FASO
Savalou
Abomey
Cotonou
Kandi
Parakou
NIGER
NIGERIA
PORTO NOVO

1. Indledning
1.1 Danmarks udviklingspolitik
Fattigdomsbekæmpelse er den overordnede målsætning for dansk udviklingspolitik.
Dansk bistand er målrettet mod at hjælpe fattige befolkningsgrupper ved at sikre kritiske
investeringer i mennesker og fremme bæredygtig udvikling gennem fattigdomsorienteret
økonomisk vækst. Fortsatte fremskridt på demokratiseringsområdet vil fra
dansk side blive søgt understøttet. Kvinders deltagelse i udviklingsprocessen, et bæredygtigt
miljø samt fremme af menneskerettigheder og demokrati er vigtige hensyn for
dansk bistand. Det er et fundamentalt princip at levere effektiv bistand gennem
strategiske resultatorienterede indsatser med sektorprogramstøtte som det centrale
omdrejningspunkt.
Danmarks bilaterale bistand kanaliseres primært til en udvalgt gruppe af programsamarbejdslande,
som demonstrerer vilje og evne til effektivt at fremme en langsigtet bæredygtig
udvikling. De lande, som opfylder betingelserne for at modtage dansk bistand,
udfordres af alvorlig fattigdom, men lever samtidig op til deres ansvar om at imødegå
denne udfordring ved at formulere og iværksætte langsigtede nationale fattigdomsstrategier
og stræbe efter en konsolidering af demokratiet, respekten for menneskerettighederne
og god regeringsførelse.
Partnerskab er en hjørnesten i Danmarks udviklingssamarbejde. Effektiv fattigdomsbekæmpelse
kræver, at der etableres partnerskaber over en bred front. Partnerskaberne skal
etableres med de nationale og internationale aktører, som er involverede i formulering,
iværksættelse og monitorering af programmerne, og med modtagere af bistand og med
andre aktører, som påvirkes af indsatsen – regeringer, den private sektor, civilsamfundet,
herunder de fattige og marginaliserede. Det er centralt for dansk udviklingspolitik, at
dette samarbejde baseres på samarbejdslandets egne strategier og politikker.
Denne landestrategi fastlægger principperne for Danmarks udviklingssamarbejde med
Benin over en 5-års periode (2004-2008) og udgør samtidig den strategiske ramme for
det langsigtede partnerskab med Benin.
5

1.2 Benin som programsamarbejdsland
Benin har været dansk programsamarbejdsland siden 1992. De to væsentligste grunde
hertil er den dybe fattigdom i landet og det engagement, de skiftende beninske regeringer
sammen med befolkningen har vist for at konsolidere demokratiet og fremme en
bæredygtig udvikling. Benins BNI er på ca. 380 USD pr. indbygger. Ca. 30 pct. af
befolkningen lever under fattigdomsgrænsen.
Siden 1990 har Benin gennemgået en usædvanligt stabil demokratiseringsproces. De i
forfatningen forudsete demokratiske institutioner er opbygget, og menneskerettighederne
respekteres i væsentlig udstrækning. Gennem de sidste 14 år er der afholdt tre
præsidentvalg, fire parlamentsvalg og i 2002 det første lokalvalg. Samtidig har Benin i
snart ti år oplevet en stabil økonomisk fremgang med en årlig vækst på ca. 5 pct.
Benins makroøkonomiske stabilitet er dog meget sårbar over for to forhold, som landet
ikke selv har afgørende indflydelse på, nemlig verdensmarkedsprisen på bomuld og forudsætningerne
for transithandel.
Den økonomiske fremgang har muliggjort sociale fremskridt på en række områder. I
perioden 1990 til 2001 er børnedødeligheden nedbragt fra 10,4 til 8,7 pct., andelen af
landbefolkningen med adgang til rent drikkevand er steget til over en tredjedel, andelen
af en børneårgang, som starter i grundskolen er steget fra 58 til ca. 80 pct., og analfabetismen
blandt den voksne befolkning er faldet fra tre fjerdedele til to tredjedele.
Til trods for den relativt høje økonomiske vækst har den del af befolkningen, der lever
under fattigdomsgrænsen, ligget konstant på ca. 30 pct. i de seneste ti år. Det er en af
de største udfordringer for udviklingssamarbejdet de kommende år at bidrage til, at den
fattigste del af befolkningen ikke hægtes af landets udvikling, men også får del i den
økonomiske fremgang.
På denne baggrund har Benin udarbejdet en national strategi for bekæmpelse af fattigdom,
som Verdensbanken og Den Internationale Valutafond tilsluttede sig i marts
2003. Strategien udgør den fælles referenceramme for nationale og internationale partneres
tiltag for at skabe økonomisk vækst, bekæmpe fattigdommen og fremme
befolkningens lige deltagelse i udviklingsprocessen.
1.3 Erfaringer fra bistandssamarbejdet
Den overordnede målsætning i den seneste strategi for udviklingssamarbejdet mellem
Benin og Danmark (1996-2000) var at bekæmpe fattigdom gennem øget økonomisk
vækst, forbedret infrastruktur og konsolidering af demokratiet. Indsatsen var i perioden
koncentreret inden for sektorerne vand, landbrug og transport, mens støtten til elsektoren
gradvist blev udfaset. Samtidig blev der ydet støtte til reform af den offentlige
sektor samt til strukturtilpasning og demokratisering. Der har i perioden været lagt
6

vægt på at inddrage alle relevante partnere i gennemførelsen af udviklingssamarbejdet.
Der er blevet arbejdet aktivt for at flytte beslutningsprocesserne ud til de berørte
befolkningsgrupper, herunder ikke mindst til kvinderne i landområderne. Denne
tilgang var ikke udbredt i Benin og har krævet en målrettet indsats inden for alle landeprogrammets
områder.
I perioden 1996-2003 blev den danske bistand til Benin ydet som en blanding mellem
projekt- og programbistand. Der blev givet 150 mio. kr. til landbrug, 150 mio. kr. til
vand og sanitet, 450 mio. kr. til transport og 150 mio. kr. til den økonomiske reformproces.
Desuden er der ydet ca. 30 mio. kr. til styrkelse af demokratiet og god regeringsførelse,
herunder til fremme af ligestilling, forberedelse af decentraliseringsreformen,
afholdelse af valg og korruptionsbekæmpelse. Danmark har gennem hele perioden
arbejdet for en styrket koordination af udviklingssamarbejdet. Det gælder særligt i forhold
til de europæiske donorer, der står for mere end halvdelen af den samlede bistand.
Denne indsats har betydet, at den politiske dialog med de beninske myndigheder er
blevet styrket. Den egentlige donorkoordination lader imidlertid stadig meget tilbage at
ønske.
Blandt de centrale erfaringer fra det hidtidige udviklingssamarbejde med Benin står
nødvendigheden af at sikre øget fokus på effektiv fattigdomsbekæmpelse i de overordnede
nationale politikker og strategier. Med vedtagelsen af den beninske fattigdomsstrategi
er der nu tilvejebragt en overordnet referenceramme til at styrke og koordinere
den samlede indsats for at reducere fattigdommen.
Erfaringerne viser, at de valgte sektorer for det dansk-beninske samarbejde er i overensstemmelse
med målsætningen om fattigdomsbekæmpelse. Da man i dansk udviklingspolitik
har valgt at lægge større vægt på uddannelsessektoren, er det aftalt med Benin
fremover at inkludere uddannelsessektoren i landeprogrammet.
Forudsætningerne for at yde egentlig sektorprogramstøtte har hidtil været svage, men
grundlaget for sektorprogramtilgangen forventes at blive væsentligt styrket i den kommende
strategiperiode. Det skyldes særligt færdiggørelsen af Benins fattigdomsstrategi
og udarbejdelsen af flerårige rullende budgetter, der reelt reflekterer fattigdomsstrategiens
prioriteter.
Endelig bekræfter de hidtidige erfaringer, at de specifikke danske indsatser til konsolidering
af demokratiet og god regeringsførelse – herunder ikke mindst decentralisering,
korruptionsbekæmpelse og ligestilling – har medført væsentlige resultater. Effekten
heraf kan styrkes yderligere ved at samle disse indsatser inden for en overordnet strategisk
ramme i form af et tematisk program til fremme af demokrati, god regeringsførelse
og menneskerettigheder.
7

På baggrund af de hidtidige erfaringer og på grundlag af Benins fattigdomsstrategi er
målsætningen for den danske bistand til Benin i perioden 2004-2008 at medvirke til at
bekæmpe fattigdommen i landet. Der vil blive lagt vægt på at inddrage den fattigste del
af befolkningen og mindske andelen af befolkningen under fattigdomsgrænsen.
Samtidig vil indsatsen bidrage til at fastholde det momentum, der er skabt i udviklingsprocessen
i løbet af de seneste 10 år, og som Danmark har været med til at understøtte i
kraft af udviklingssamarbejdet og den politiske dialog med Benin.
1.4 Situationen i regionen: Fred, stabilitet og konfliktforebyggelse
Der har været en række større eller mindre konflikter i Vestafrika siden 1989, og de påvirker
alle landene i regionen. Nogle relaterer sig til spørgsmål om jord- og vandrettigheder,
som eksempelvis tuareg-oprørene i Sahellandene, andre til politiske og økonomiske
magtkampe, der i visse tilfælde får etniske dimensioner, som i Elfenbenskysten og
i Nigeria. Et helt særligt konfliktpunkt er Liberia, hvorfra konflikt har spredt sig til
Sierra Leone og Elfenbenskysten, ligesom det har skabt ustabilitet og flygtningestrømme
og hæmmet den økonomiske vækst i hele regionen. Konflikterne er i realiteten
regionale, idet de ikke kun påvirker, men også inddrager landene i regionen. Forværrende
faktorer har været kampen om adgang til de rige diamantressourcer i Sierra Leone
og ædeltræ i Liberia samt den nemme adgang til håndvåben. Anslået findes der 8 mio.
håndvåben i Vestafrika, der kan sælges for ned til 8 USD for et automatgevær.
Vestafrika er nået langt i håndtering af kriser, når de er opstået. ECOWAS 1 har gennemført
fredsstøtteoperationer med henblik på at stoppe konflikterne i Liberia, Sierra
Leone, Guinea-Bissau, Elfenbenskysten og senest endnu engang i Liberia. ECOWAS
har endvidere i flere tilfælde spillet en vigtig rolle som fredsmægler. Karakteristisk er, at
interventionerne i dag er meget hurtigere og mere resolutte end tidligere, også over for
militærkup, og at konflikter hurtigere kommer under håndtering end tidligere.
Det er konfliktforebyggelsen, der er svagest udbygget. Selv om konfliktdimensioner er
åbenlyse, som forud for konflikten i Elfenbenskysten, mangler der effektive mekanismer
til og politiske muligheder for at gribe ind, før konflikter opstår – ikke mindst overfor
de konfliktgenererende faktorer. Et væsentligt problem er fraværet af politiske mekanismer
(„checks and balances“), der kan tage hånd om de naturlige konflikter, der opstår i
ethvert samfund. Uløste politiske, økonomiske og sociale problemer risikerer derfor
nemt at eskalere. Væsentlige aktuelle konfliktfaktorer omfatter dårlig regeringsførelse og
mangel på inklusive politiske processer; en økonomisk vækst, der ikke er væsentligt
større end befolkningstilvæksten; en tiltagende islamisk transnational mobilisering
koblet til en radikal politisk dagsorden; mangel på reel økonomisk udvikling, der
1 Economic Community of West African States.
8

modsvarer migrationsmønstrene til byerne; samt den nemme adgang til håndvåben og
det kriminelle udnyttelsespotentiale, som rige naturressourcer udgør.
Vestafrika er blevet bedre til at gribe ind over for konflikter, og evnen til reel konfliktforebyggelse
er ved at blive styrket. På trods af dette er Vestafrika stadig sårbar over for
konflikter.
Benin har ved konkret handling og sit medlemskab af ECOWAS vist sig som en aktiv
og engageret aktør i forebyggelse, håndtering og løsning af konflikter i regionen. Som
aktiv handelsnation og transithavn for varer til hele regionen er stabilitet på de primære
afsætningsmarkeder i nabolandene helt afgørende for den beninske økonomi. Det gælder
ikke mindst de tilgrænsende områder af Nigeria, der udgør den største trussel for, at
en konflikt forårsaget af politiske eller religiøse spændinger vil kunne sprede sig ind over
grænsen til Benin og destabilisere landet.
Der skønnes kun i meget begrænset omfang at være interne spændinger i Benin, der er
tilstrækkelige til at kunne udløse en væbnet konflikt. Landet har gennem en længere
periode været stabilt både indenrigspolitisk og økonomisk. Mindre sammenstød er tidligere
forekommet i forbindelse med valghandlinger og vil muligvis også kunne forekomme
i fremtiden. På det økonomiske område findes en mindre økonomisk kløft
mellem nord og syd, der samtidigt markerer et skel mellem en relativ koncentration af
kristne i den mere velstillede sydlige del af landet og en relativ koncentration af muslimer
i den fattigere nordlige del af landet. Det skønnes, at befolkningen omfatter
omkring 25 pct. kristne, 15 pct. muslimer og 60 pct. animister (voodoo). Men grænserne
er flydende, og en stor andel af både kristne og muslimer har en stærk tilknytning
til voodoo. Der har ikke hidtil været tegn på religiøse spændinger i Benin, og religiøs
tolerance og ægteskab på tværs af religioner er udbredt. Men det kan ikke udelukkes, at
indflydelse fra nabolande vil kunne ændre den udvikling, og at grupper med en fundamentalistisk
dagsorden vil kunne opstå eller få fodfæste i Benin.
9

2. Fattigdommen i Benin
2.1 Fattigdomsprofil og økonomisk potentiale
Benin rangerer som nr. 159 ud af 175 lande på FNs udviklingsindeks og er således fortsat
et af verdens fattigste og mindst udviklede lande. To millioner mennesker, svarende
til ca. 30 pct. af befolkningen, lever under fattigdomsgrænsen og får ikke deres basale
behov for mad, beklædning og husly dækket. Det er en uændret andel i forhold til for
10 år siden til trods for, at Benin har gennemgået en stabil økonomisk vækst i samme
periode.
De sociale indikatorer viser endvidere, at Benin ligger dårligt i sammenligning med
gennemsnittet i Afrika syd for Sahara og i sammenligning med andre lande på samme
indkomstniveau (380 USD pr. indbygger). Den gennemsnitlige levealder er kun 53 år,
16 ud af 100 børn dør inden de fylder 5 år, og en fjerdedel af alle børn under 5 år lider
af fejlernæring. Mere end en tredjedel af befolkningen har ikke adgang til rent drikkevand,
og kun hver anden mand og hver tredje kvinde kan læse og skrive. Omkring 80
pct. af alle børn starter i skole, men langt færre piger end drenge. Ni ud af ti drenge
starter i 1. klasse mod kun to tredjedele af pigerne. Halvdelen af alle drenge afslutter en
grundskoleuddannelse, mens kun hver tredje pige når så langt. De officielle tal for
udbredelsen af HIV/AIDS er 4-5 pct. Selvom det reelle tal nok er noget højere, anses
Benin ikke for at være et af de hårdest ramte lande.
Blandt de fattige findes flere mænd end kvinder, men fattigdommen er dybere blandt
kvinderne. Af de fattigste 10 pct. af befolkningen er mere end to tredjedele kvinder.
Studier udført i forbindelse med fattigdomsstrategiens tilblivelse har imidlertid ikke
kunnet bekræfte, at husstande med kvindeligt overhoved er fattigere end gennemsnittet.
De eneste sikre sammenhænge, som man har kunnet konstatere mellem husstandens
sammensætning og fattigdomshyppighed er, at fattigdommen stiger med familiestørrelsen
og falder jo bedre uddannet familieoverhovedet er.
Det er endvidere karakteristisk, at fattigdommen ikke blot er mest udbredt, men også
dybest på landet. I landdistrikterne lever mere end hver tredje beniner under fattigdomsgrænsen,
mens det i byerne kun er hver fjerde indbygger, som ikke får dækket sine
basale behov. Ligeledes ligger stort set alle sociale indikatorer dårligere i landdistrikterne
10

end i byerne, ikke mindst børnedødeligheden, skolefrekvensen, adgangen til rent vand
og udbredelsen af HIV/AIDS. Det er også kendetegnende, at kvindernes og pigernes
generelt dårlige situation ofte er mere udtalt i landdistrikterne end i byerne.
Derimod er der ikke noget entydigt geografisk mønster i fattigdomsbilledet. Generelt
kan man sige, at den sydlige og mere urbaniserede del af landet er mindre fattigt end de
tyndere befolkede provinser i nord. Men der er væsentlige undtagelser i form af udbredt
fattigdom i landdistrikterne i landets sydlige egne, hvor der er stor knaphed på jord.
Benin har ingen industri af betydning, og selv på håndværksniveau spiller fremstillingserhvervene
en meget beskeden rolle. Produktion og forarbejdning bidrager kun med ca.
15 pct. af produktionsresultatet, mens landbruget tegner sig for godt en tredjedel og
serviceerhvervene for den resterende halvdel.
Ved planøkonomiens sammenbrud i 1989 var de grundlæggende ubalancer i økonomien
meget store. Det krævede fem års hårdhændet økonomisk stabiliseringspolitik at
få rettet op, justeret priser og valutakurs til verdensmarkedet og skabt grundlaget for en
bæredygtig udvikling. Siden har Benin oplevet en stabil makroøkonomisk fremgang
med lav inflation på 3-4 pct. om året og en konstant årlig økonomisk vækst på ca. 5
pct. i det seneste årti.
En høj befolkningstilvækst på ca. 3 pct. om året og en ulige fordeling af indkomstforøgelsen
har imidlertid betydet, at fattigdommen ikke er reduceret i Benin gennem de
seneste ti år. I modsætning til, hvad man normalt forventer i en periode med liberaliseringer
i en landbrugsdomineret økonomi, har ti år med relativt vellykket strukturtilpasningspolitik
tilrettelagt i samarbejde med Verdensbanken og Den Internationale
Valutafond reduceret fattigdommen i byerne i Benin, mens den er blevet markant
forværret på landet, hvor den i forvejen var mest udbredt.
Stabiliseringen af økonomien er lykkedes, men de strukturelle reformer har ikke gavnet
landbruget. Erhvervet er stadig kendetegnet af et rigidt og forældet produktionsapparat,
lave investeringer (især private) og dårligt planlagte offentlige investeringer, der ofte
foretages hen over hovedet på den befolkning, som de skulle komme til gode, af en svag
offentlig forvaltning med lang tradition for central styring af landets udvikling.
At fattigdommen er markant større på landet, hænger nøje sammen med et lavproduktivt
og ensidigt landbrug, hvor priser og øvrige handelsbetingelser på trods af liberaliseringen
af markedet fortsat er til ugunst for bønderne. Den ensidige og dermed meget
risikable satsning på bomuld som eneste eksportafgrøde tegner sig for 80 pct. af den
totale vareeksport. En ulige fordeling af de seneste mange års investeringer i økonomisk
og social infrastruktur samt en betydelig indkomst- og beskæftigelsesskabelse i byernes
11

serviceerhverv har skabt nogen indkomstforøgelse i byerne, ikke mindst i de større byer
i Sydbenin, der anspores af transithandelen med nabolandene. Transithandelen med
Nigeria, der udgør et marked på mere end 100 millioner mennesker, er en væsentlig
faktor i forbedringen af bybefolkningens levevilkår. Hvis ikke en tredjedel af befolkningen
skal hægtes fuldstændig af landets økonomiske udvikling, skal bedre økonomisk
omfordeling og målrettede aktiviteter sikre, at denne del af befolkningen i langt højere
grad inddrages aktivt i den økonomiske udvikling, og at basale sociale ydelser tilvejebringes.
Øget indflydelse for befolkningen gennem decentralisering samt flere og mere målrettede
investeringer i basal økonomisk og social infrastruktur, især i landdistrikterne,
vil være vigtige midler til forbedring af de fattigstes levevilkår.
Benin har en, i afrikansk sammenhæng, ret særegen erhvervsstruktur, hvor serviceerhvervene
tegner sig for halvdelen af den økonomiske aktivitet og en betydelig del af
den økonomiske vækst. En aktiv erhvervspolitik, som kan anspore indkomst- og beskæftigelsesskabelse
uden for serviceerhvervene i de største byer, vil derfor være et centralt
element i en bedre fordelingspolitik.
2.2 Benins fattigdomsstrategi
Gennemsnitsindkomsten pr. indbygger på ca. 380 USD om året ligger ca. 50 pct. over
fattigdomsgrænsen, så der eksisterer et beskedent potentiale for fattigdomsbekæmpelse
gennem omfordeling. Hvis man vil fattigdommen til livs i Benin, må det imidlertid
primært ske gennem fremme af en bæredygtig økonomisk vækst, der ligger betydeligt
over befolkningstilvæksten og især kommer den fattigste del af befolkningen til gode.
Der skal med andre ord skabes grundlag for økonomisk vækst og indkomstskabelse
direkte i erhvervene i landdistrikterne, mens det samtidig sikres, at landbefolkningen får
en rimelig andel i de investeringer, der foretages i social og økonomisk infrastruktur.
I forbindelse med fattigdomsstrategiens udarbejdelse blev to scenarier overvejet og
analyseret:
1. Et forsigtigt scenario, hvor den økonomiske politik videreføres i samme spor som
hidtil med udsigt til en økonomisk vækst på 4-5 pct. om året og et offentligt budgetunderskud
på ca. 3 pct. af BNP.
2. Et scenario med en betydeligt mere ekspansiv finanspolitik og et aggressivt reformtempo
med udsigt til en økonomisk vækst på 6 pct. i 2004 og herefter 7 pct. om året
samt et budgetunderskud på 4,5-6 pct. af BNP.
12

Scenario 2 må betegnes som optimistisk – ikke mindst i betragtning af økonomiens
ensidighed og sårbarhed over for udefra kommende påvirkninger som f.eks. den økonomiske
og politiske udvikling i Nigeria, bomuldspriserne, CFA-francens stabilitet i lyset
af det stigende antal væbnede konflikter i regionen og Den Vestafrikanske Mønt- og
Toldunions 2 beslutning om told- og afgiftsharmonisering.
Benins regering skønner, at en årlig økonomisk vækst på 7 pct. er realistisk og nødvendig
for at virkeliggøre målsætningen om at reducere fattigdommen til halvdelen af
det nuværende niveau inden 2015.
Den Internationale Valutafond og Verdensbanken tilsluttede sig i marts 2003 scenario
2. Det skete af tre grunde. For det første kunne alene dette sikre målsætningen om en
halvering af fattigdommen inden 2015. For det andet er der udsigt til et stærkere
engagement i reformprocessen fra regeringens side end tidligere. For det tredje kan den
forudsatte ekspansive finanspolitik finansieres af Benins donorer og gældslettelsesmidlerne
fra HIPC 3 fra 2003 og frem.
Andre centrale, langsigtede målsætninger i fattigdomsstrategien er inden 2015
• at øge den gennemsnitlige levealder fra 53 til 65 år,
• at reducere spædbørnsdødeligheden fra 1,2 pct. til 0,9 pct.,
• at halvere den del af befolkningen, som lider af fejlernæring,
• at halvere den del af befolkningen, der ikke har adgang til rent drikkevand
• at sikre, at alle børn får en grundskoleuddannelse.
På mellemlangt sigt er målsætningerne inden 2006
• at reducere den del af befolkningen, som lever under fattigdomsgrænsen, fra 33 pct.
til 24 pct. i landdistrikterne og fra 22 pct. til 19 pct. i byerne,
• at begrænse børnedødeligheden til 1,1 pct.,
• at skaffe 46 pct. af landbefolkningen adgang til rent drikkevand og
• at sikre, at 87 pct. af de beninske børn starter en grundskoleuddannelse.
2 Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA)
3 Highly Indebted Poor Countries Initiative (HIPC). Initiativet blev iværksat af Verdensbanken og Den
Internationale Valutafond i 1996 og er den mest omfattende internationale respons på behovet for at yde
gældssanering til verdens fattigste, mest gældsplagede lande. Målet er at reducere udlandsgælden til et
bæredygtigt niveau. 26 lande, der er blevet optaget som HIPC-lande, modtager i øjeblikket gældssanering,
hvilket med tiden vil beløbe sig til 40 mia. dollars (i nominel værdi). Danmark var et af de første lande til
at bidrage til HIPC’s trust fund og har indtil nu bidraget med næsten 100 mio. dollars. Derudover har
Danmark (siden 1996) eftergivet et lignende beløb i bilaterale lån og kreditter til HIPC-lande.
13

På baggrund af disse mål og ovenfor nævnte årsager til fattigdommen i Benin har regeringen
opstillet fire overordnede prioriteter for den økonomiske og sociale politik i de
kommende år:
• At konsolidere den makroøkonomiske stabilitet samtidig med høj økonomisk
vækst på 7 pct. årligt.
• At forbedre adgang til grundskolen, alfabetisering, primære sundhedsydelser og
rent drikkevand.
• At bekæmpe korruption og konsolidere demokrati og decentralisering.
• At fremme jobskabelse og styrke de fattigste befolkningsgruppers mulighed for at
deltage i indkomstskabende aktiviteter.
Det gennemgående rationale i fattigdomsstrategien er, at disse indsatser gensidigt vil
understøtte hinanden, så der skabes et gunstigere klima for udviklingen af den private
sektor, der med tiden skal sikre en bæredygtig udvikling i Benin.
Regeringen anser en økonomisk vækst på 7 pct. årligt for realistisk, hvis betingelserne
for den private sektor forbedres, så der kan tiltrækkes et langt højere niveau af udenlandske
og indenlandske investeringer inden for de erhverv, hvor Benin har komparative
fordele. Det vil ikke mindst sige i landbruget og i serviceerhvervene, herunder især i
transportsektoren.
Benins regering satser på at tiltrække private investeringer gennem tilvejebringelse af
bedre grundlæggende fysisk infrastruktur, især i landdistrikterne, via
• en målretning og koncentration af de offentlige investeringer,
• en bedre kvalificeret arbejdsstyrke,
• en klarere lovgivning,
• en mere fremkommelig og motiveret offentlig forvaltning og
• et retssystem, der aktivt bekæmper korruption og uansvarlighed.
14

Denne tilgang har seks centrale elementer:
1. Decentraliseringsreformen, som opdeler landet i 77 kommuner, der hver især får
ansvaret for bl.a. grundskolerne, biveje, den primære sundhedstjeneste, vandforsyning
samt bæredygtig udnyttelse af naturressourcerne.
2. Budgetreformen, der overfører væsentlig kompetence til sektorministerierne ved
sammenlægning af drifts- og anlægsbudgetterne samt resultatorienteret budgettering
baseret på treårige handlingsplaner og tilhørende budgetter. Med til budgetreformen
hører oprettelsen af en selvstændig rigsrevision 4 , der i dag hører under
Højesteret.
3. Embedsmandsreformen, der bl.a. sætter en stopper for automatiske, anciennitetsbestemte
forfremmelser og i højere grad baserer karrieremuligheder og aflønning
på indsats og opnåede resultater.
4. Retssektorreformen, der skal effektivisere retssystemet og skabe bedre adgang til
domstolene ved oprettelse af byretter i alle provinshovedstæder og yderligere to
landsretter. Reformen skal også sikre bedre uddannelse og efteruddannelse af
dommere.
5. Den nationale strategi for bekæmpelse af korruption, der etablerer et særligt højkommissariat
for korruptionsbekæmpelse og en særlig kommission med deltagelse
af repræsentanter fra både civilsamfundet og regeringen.
6. Privatiseringer, der skal begrænse den offentlige sektors rolle i økonomien, herunder
privatisering af forsyningsselskaber (telefoni, vand, elektricitet) og hoteller
ejet af regeringen. Hertil kommer yderligere liberaliseringer af driften af havnen i
Cotonou og i bomuldssektoren.
Landbrugets potentiale er betydeligt. Det dyrkede areal kan mere end fordobles, og den
nuværende produktion er både relativt ensidig og lavproduktiv. I fattigdomsstrategien
lægges vægt på at diversificere landbrugsproduktionen, ikke mindst i retning af afgrøder
med forarbejdnings- og eksportpotentiale. Endvidere skal produktiviteten forbedres.
Det gælder både i selve vækstsæsonen og ved at begrænse tabet af afgrøder efter høsten.
Endeligt skal også markedsadgangen forbedres.
Uddannelse er en anden helt afgørende strategisk parameter i fattigdomsbekæmpelsen.
Det gør sig særligt gældende for Benin, hvor uddannelse har været fokuseret på eliten,
mens den øvrige befolkning ingen uddannelse har fået. Den udbredte analfabetisme og
fraværet af strukturerede erhvervsfaglige og håndværksmæssige uddannelser står i skarp
kontrast til den relativt veluddannede, men ikke altid lige motiverede elite. Eliten er
4 Cour des Comptes
15

som oftest beskæftiget i centraladministrationen, der råder over relativt flere akademikere
end de fleste andre lande i Afrika syd for Sahara.
Det har i de seneste ti år vist sig, at der i centraladministrationen og i dele af det politiske
establishment er en betydelig uvilje mod og manglende forståelse for nødvendigheden
af at gennemføre de i øvrigt velgennemtænkte reformer af den beninske økonomi
i almindelighed og af den offentlige forvaltning i særdeleshed. De væsentlige reformer,
der indgår i fattigdomsstrategien, har været på tegnebrættet længe. Budget- og decentraliseringsreformerne
synes omsider at vinde momentum, mens embedsmandsreformen,
flere vigtige privatiseringer og liberaliseringerne i Cotonou Havn samt i bomuldssektoren
skrider meget langsomt frem. Det samme gør sig gældende med hensyn til korruptionsbekæmpelsen,
hvor der endnu ikke er afsagt dom i en række principielle sager.
2.3 Monitorering af fattigdomsstrategiens gennemførelse
Benins regering har i forbindelse med udarbejdelsen af fattigdomsstrategien besluttet at
etablere et observatorium for social forandring, der skal stå for planlægning og koordination
af overvågningen af strategiens gennemførelse. Observatoriet refererer til en
bestyrelse bestående af finans- og planlægningsministrene, ledende personligheder fra
civilsamfundet og repræsentanter for Benins donorer. Det daglige arbejde udføres af et
permanent sekretariat i finansministeriet, der forestår planlægning, kontrahering af
dataindsamling samt studier og analyser i samarbejde med sektorministerierne, Benins
Statistik og forskellige offentlige og private analyseinstitutter.
Observatoriets arbejde vil omfatte indsamling og bearbejdning af aggregerede makroøkonomiske
nøgletal, husstandsundersøgelser, monitorering af mål og resultater.
Danmark, Schweiz, Tyskland og en række andre donorer forventes at yde teknisk og
finansiel støtte til observatoriet.
2.4 Andre donorers indsatser
De fleste af Benins vigtigste donorer er i færd med at revidere deres landestrategier, så
de bringes i overensstemmelse med den nationale fattigdomsstrategi. Med undtagelse af
meget få donorer synes alle Benins partnere nu at bestræbe sig på at lade deres indsatser
følge strategien og udnytte de muligheder, som den og de treårige rullende programmer
og budgetter giver for øget koordination af indsatserne. Flere donorer er ikke umiddelbart
indstillet på at prioritere en programtilgang frem for synlighed og muligheden for
at følge egne økonomiske bidrag særskilt.
Koordinationen af udviklingsindsatserne har ladet en del tilbage at ønske og repræsenterer
fortsat en væsentlig udfordring for både regering og visse donorer. Der er ingen
Consultative Group-proces, og Verdensbanken spiller en forholdsvis beskeden rolle i
donorkoordinationen. Donorerne har etableret en lokal „Participatory Development
16

and Good Governance“-gruppe (PDGG) under schweizisk ledelse og med aktiv deltagelse
af de tilstedeværende EU-lande. Gruppen har skabt en fælles platform for
dialogen med myndighederne, især hvad angår gennemførelse af decentraliseringsreformen.
Strategien til fattigdomsbekæmpelse og de rullende treårsbudgetter giver
imidlertid nyt håb om en bedre koordination i en sektor/donorkonstellation, der tegner
sig som følger:
2.5 Sektor og samarbejdspartnere
Sektor Samarbejdspartnere
Budgetstøtte Danmark, Verdensbanken, EU-kommissionen, Schweiz, Holland, AfDB5 Landbrug Danmark, Verdensbanken, Frankrig, Tyskland
Uddannelse Danmark, Verdensbanken, Frankrig, Tyskland, USA, AfDB
Vand og sanitet Danmark, Verdensbanken, Frankrig, Tyskland, Belgien
Transport Danmark, EU-kommissionen, Frankrig, Tyskland
Sundhed Verdensbanken, EU-kommissionen, Frankrig, USA, Belgien
Retsvæsen Verdensbanken, EU-kommissionen, Frankrig, Belgien
5 African Development Bank, Den Afrikanske Udviklingsbank.
17

3. Samarbejdet mellem Danmark
og Benin 2004-2008
I overensstemmelse med det overordnede formål med dansk udviklingsbistand er målet
med det dansk-beninske udviklingssamarbejde at bekæmpe fattigdommen i Benin og
skabe en bæredygtig udvikling gennem fattigdomsorienteret økonomisk vækst. De indsatsområder,
der skal fremme dette formål, er udvalgt med udgangspunkt i fattigdomsbilledet
i Benin og under hensyntagen til andre donorers aktiviteter og finansieringsbehovet
i forskellige sektorer. Samarbejdet vil omfatte alle fire hovedprioriteter i Benins
fattigdomsstrategi.
Generel budgetstøtte skal medvirke til at muliggøre den ekspansive finanspolitik og den
aktive reformpolitik, der er forudsat i den nationale fattigdomsstrategi. Et højt offentligt
investeringsniveau på mellemlangt sigt skal sikre en økonomisk vækst på 7 pct. om
året, indtil private investeringer i stigende grad kan tilvejebringes. Valget af det ekspansive
finanspolitiske scenario medfører i perioden 2003 – 2006 øgede offentlige udgifter
i størrelsesordenen 1,8 mia. kr., som Benin med støtte fra Den Internationale Valutafond
og Verdensbanken har bedt donorerne medfinansiere i form af yderligere budgetstøtte.
I tråd med Danmarks generelle placering blandt donorerne i Benin vil det
danske bidrag dække 6-7 pct. heraf. Støtten vil blive givet i tæt samarbejde med de
øvrige aktive donorer på området. Udbetalingernes størrelse vil afhænge direkte af
opfyldelsen af på forhånd udvalgte indikatorer, herunder regeringens rettidige gennemførelse
af de centrale reformer.
Dernæst vil samarbejdet omfatte indsatser i to produktive og to sociale sektorer. Fattigdommen
er mest udbredt på landet og stærkt relateret til landbrugets manglende
produktivitetsstigninger, diversifikation og internationale markedsadgang. Hertil
kommer, at fattigdommen i særlig grad hænger sammen med landets generelle uddannelsesniveau
og sundhedstilstand. Derfor vil samarbejdet omfatte sektorerne landbrug,
transport, samt uddannelse og vandforsyning i landdistrikterne.
Endeligt etableres et tematisk samarbejde om konsolidering af demokratiet i Benin,
bekæmpelse af korruption og fremme af menneskerettighederne, herunder især for kvinder
og børn. Denne indsats vil supplere den generelle budgetstøtte via fokusering på to centrale
reformer i fattigdomsstrategien – decentralisering og korruptionsbekæmpelse. Der
18

vil i overvejende grad blive tale om programsamarbejde. Effekten af de danskfinansierede
indsatser vil derfor ikke kunne måles særskilt, men medvirke til at opfylde
følgende fire overordnede målsætninger i Benins fattigdomsstrategi 6 :
Målsætninger og indikatorer (2008)
A. Reducere den del af befolkningen i landdistrikterne, som lever under fattigdomsgrænsen,
fra en tredjedel til en fjerdedel.
B. Sikre at 52 pct. af landbefolkningen i Benin har adgang til rent drikkevand.
C. Øge andelen af børn, der starter i grundskolen, fra 80 til 89 pct., herunder øge
andelen af piger i de nye førsteklasser til 50 pct.
D. Fremme kvinders retsstilling og indflydelse samt forankre demokratiet i kommunerne,
så borgerne får reel indflydelse på udviklingen i deres nærområde.
Samarbejdet vil blive tilrettelagt, så det i videst muligt omfang underbygger det
beninske ejerskab af udviklingsprocessen i landet og fremmer de nødvendige, men ikke
alle steder lige populære, administrative og økonomiske reformer, som regeringen har
besluttet at gennemføre. Der vil også blive lagt vægt på, at indsatserne så vidt muligt
understøtter hinanden og leverer synlige og konstaterbare fattigdomsafhjælpende resultater
for landbefolkningen, og at de berørte mennesker har indflydelse på indsatsernes
tilrettelæggelse og udførelse.
Det indikative plantal for Benin for den 5-årige strategiperiode er 900 mio. kr. Den
procentvise fordeling på sektorer vil blive tilpasset som følger:
Sektor Fordeling
Landbrug 12 pct.
Vand og sanitet 25 pct.
Transport 25 pct.
Uddannelse 13 pct.
Menneskerettigheder, demokratisering, god regeringsførelse 5 pct.
Budgetstøtte 15 pct.
Andet 5 pct.
6 Indikatorerne i fattigdomsstrategien har 2006 som slutår. Tallene for 2008 er fremkommet ved simpel
fremskrivning. Indikatorerne for vand og undervisning er opdateret i henhold til regeringens budgetforslag
2004.
19

I løbet af strategiperioden vil der ske en gradvis forskydning fra transport til uddannelse
i takt med opbygningen af uddannelsesprogrammet og udfasningen af hovedvejskomponenten
under transportsektorprogrammet. Det er målet at sikre en ligelig fordeling
mellem de produktive og de sociale sektorer ved udgangen af 2008.
Der vil i stigende grad blive tale om egentlig sektorprogramstøtte, hvor de danske
bidrag indskrives i de nationale planer og budgetter i forbindelse med udarbejdelsen af
de rullende treårige budgetter. Det vil blive tilstræbt, at overvågningen af midlernes
korrekte anvendelse sker på sektorniveau og fælles for regeringen og de involverede
donorer.
Den danske budgetstøtte og bidragene til vand-, uddannelses-, og transportsektorerne
bør for 80 pct. vedkommende være indskrevet i de nationale budgetter og blive administreret
af den beninske central- og lokaladministration i 2007. Billedet vil være noget
mere komplekst i forhold til støtten til landbrugssektoren og til menneskerettigheds- og
demokratiseringsområdet, idet der samarbejdes med mange private institutioner og
organisationer i civilsamfundet.
Selv om der i overvejende grad vil blive tale om programmatisk sektorstøtte på nationalt
niveau, vil det blive tilstræbt at opnå en geografisk koncentration af indsatserne i to
regioner, herunder i og omkring provinsen Zou. Der vil i den sammenhæng blive lagt
særlig vægt på at opnå synergieffekter mellem sektorindsatserne inden for vandforsyning,
landbrug, vejvedligeholdelse og uddannelse gennem støtte til participatorisk
planlægning i 12-15 kommuner i de to regioner og til sektorministeriernes provinsafdelinger
i de samme områder. En betydelig del af de danske indsatsområder er ansvarsområder,
som de nye kommuner i løbet af strategiperioden vil få overdraget. Det drejer
sig om grundskolen, biveje, vandforsyning og i nogen grad om landbrugsudviklingen
og forvaltningen af naturressourcer. Hertil kommer, at disse områder er blandt de højest
prioriterede i regeringens fattigdomsstrategi.
I strategiperioden vil tilrettelæggelsen og gennemførelsen af det dansk-beninske udviklingssamarbejde
blive yderligere tilpasset de internationale aftaler og principper for udviklingssamarbejde,
som bl.a. udarbejdes af OECD’s komité for udviklingssamarbejde
(DAC). Hovedpointerne vil være øget koordination, forenkling og harmonisering af
donorernes procedurer samt øget beninsk ejerskab af udviklingssamarbejdet med fattigdomsstrategien
som omdrejningspunkt.
På sektorniveau vil Danmark deltage aktivt i formelle og uformelle koordinationsgrupper.
Danske prioriteter vil være en tæt sektorvis koordination af den internationale
udviklingsstøtte organiseret af den beninske regering. Danmark vil fremme dette ved at
arbejde for en harmonisering af donorernes procedurer og vil ligeledes arbejde for, at
20

den internationale bistand kommer til at fremgå af det beninske nationalbudget.
Danmark vil arbejde hen imod, at de årlige reviews af sektorprogrammerne gennemføres
i samarbejde med andre donorer.
De centrale målsætninger og indsatsområder for koordineringen og samarbejdsformen
for det dansk-beninske udviklingssamarbejde i perioden 2004-2008 fremgår af nedenstående
tabel. Opfyldelsen af målene for koordination og samarbejde vil ikke kun
afhænge af den danske indsats, men også af Benins og andre donorers.
Målsætninger Indikatorer
1. Den nationale fattigdomsstrategi
som omdrejningspunkt
for ressourceallokering
og udviklingssamarbejdets
gennemførelse
2. En nationalt ejet udviklingsproces,
som regeringen,
udviklingspartnerne og det
civile samfund kan operere
inden for
3. Fuld integration af udviklingssamarbejdet
i regeringens
planer og budgetter. Harmoniserede
og forenklede donorprocedurer,
der har reduceret
den administrative byrde og
sikret øget gennemsigtighed
og forudsigelighed i udviklingssamarbejdet
4. National kapacitet til at
øge bæredygtigheden og til at
lede udviklingssamarbejdet,
herunder betalingsstrømme
5. Sammenhæng og konsistens
i udviklingssamarbejdet
• I 2005 er alle danske udviklingsprogrammer og programfaser designet til
at støtte gennemførelsen af fattigdomsstrategien.
• Udviklingssamarbejdet har bidraget til, at fattigdomsstrategiens indikatorer
og dens monitorerings- og opfølgningssystem er forbedret og fuldt
funktionsdygtigt i 2006.
• Udviklingssamarbejdet har bidraget til, at nationalbudgettet og de rullende
treårsbudgetter afspejler fattigdomsstrategiens prioriteretsområder.
• Udviklingssamarbejdet har bidraget til, at der senest i 2006 gennemføres
et årligt review af fattigdomsstrategien med deltagelse af regeringen,
udviklingspartnerne og civilsamfundet.
• Udviklingssamarbejdet har senest med udgangen af 2006 sikret beninsk ledet
koordination på sektorniveau, bl.a. med henblik på sikring af en konsekvent,
sektorbaseret gennemførelse af fattigdomsstrategiens målsætninger.
• I 2007 er 75 pct. af udviklingssamarbejdet synligt i de nationale budgetter.
• Danske midler kanaliseres i stigende grad gennem Benins forvaltning.
• Der er etableret regelmæssige donorkoordineringsmøder med deltagelse af
regeringen i alle prioriterede sektorer.
• Udviklingssamarbejdet har senest i 2006 sikret gennemførelsen af fælles
donor/regeringsreviews.
• Udviklingssamarbejdet har med udgangen af 2008 sikret bedre harmonisering
af donorprocedurer.
• Udviklingssamarbejdet har bidraget til kapacitetsopbygning i nationale
institutioner gennem sektorprogramstøtten og selvstændige indsatser.
• I 2006 er sektorprogrammer og projekter designet, så der er sammenhæng
mellem makroniveau, sektorpolicyniveau og det udførende niveau.
• Donorindflydelsen i multilaterale organisationer og internationale finansielle
institutioner anvendt løbende i hele perioden til at fremme DACprincipperne
7 og konsistens i deres anvendelse i udviklingssamarbejde
lokalt og i organisationernes styrende organer.
7 Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling, OECD’s udviklingskomité DAC udvikler
retningslinjer for medlemslandenes udviklingssamarbejde
21

4. Udviklingssamarbejdets elementer
4.1 Budgetstøtte
Målsætninger og indikatorer (2008)
• Observatoriet for social forandring har udviklet indikatorer. Monitorerings- og
opfølgningssystemer er forbedret og fuldt funktionsdygtige i 2006
• Budgetallokeringerne til de prioriterede ministerier i fattigdomsstrategien (primæruddannelse,
sundhed, vand og transport) er steget fra 45 pct. i 2004 til 50 pct.
• Budgetgennemførelsen forøget til 95 pct.
Makroøkonomisk stabilitet med høj vækst vil i en årrække kræve en ekspansiv finanspolitik,
der så vidt muligt bør finansieres med gavebistand, hvis den skal være bæredygtig.
Især vil det være nødvendigt at øge statens driftsudgifter for at kunne nyttiggøre de
stigende investeringer, især i de sociale sektorer.
Danmark vil i form af budgetstøtte yde sit bidrag til den ekspansive finanspolitik, der
kan tilvejebringe en tilstrækkelig økonomisk vækst til at realisere 2015-målene 8 .
Budgetstøtten vil blive givet i nært samarbejde med EU-kommissionen, Holland og
Schweiz og koordineret tæt med Verdensbankens og Den Internationale Valutafund
indsatser.
Fremdriften i de økonomiske og administrative reformer samt budgetgennemførelsen
vil løbende blive overvåget og drøftet i en makroøkonomisk arbejdsgruppe under
ledelse af Benins finansminister og med deltagelse af de involverede donorer. I tillæg
hertil vil der ca. en gang om året blive gennemført en fælles gennemgang af budgetstøtten
og de opnåede resultater. Udbetalingernes størrelse vil afhænge direkte af målopfyldelsen
af på forhånd udvalgte indikatorer, herunder ikke mindst fattigdomsorien-
8 På engelsk ’Millennium Development Goals’ (MDGs). Ved årtusindmødet i september 2000 bekræftede
FN’s medlemslande deres tilsagn om at arbejde for en verden, hvor støtte til udvikling og afskaffelse af
fattigdom ville have den højeste prioritet. 2015-målene er blevet almindeligt accepteret som en målestok
for udviklingsfremskridt.
22

teringen af de offentlige udgifter, reel finansiel autonomi til de nyoprettede kommuner
gennem overførsel af bloktilskud samt fremdriften i undervisningssektoren, især med
hensyn til pigers skolegang på landet. De danske bidrag vil ligge i størrelsesordenen
20-35 mio. kr. årligt. I de første tre år af strategiperioden vil en mindre del af midlerne
under den danske budgetstøtte blive øremærket til driften af observatoriet for social
forandring, der skal varetage overvågningen af fattigdomsstrategiens gennemførelse.
Bæredygtigheden af Benins økonomi er i særlig grad truet af to faktorer; a) verdensmarkedsprisen
på bomuld, der udgør 80 pct. af Benins eksportindtægter og b) den
formelle og uformelle transithandel med Nigeria som følge af nabolandets højere toldog
afgiftssystem. Begge faktorer vil blive fulgt nøje gennem strategiperioden og
forventes at blive genstand for flere studier.
4.2 Programstøtte til vand- og sanitetssektoren
Målsætninger og indikatorer (2008)
• Vandforsyning til ca. 400.000 mennesker
• Kapacitet opbygget i kommuner og provinser til at planlægge og føre opsyn med
50 pct. af anlægsarbejderne
• Dækningsgraden af skolelatriner i de fem departementer er steget fra 29 pct. i
2002 til 37 pct.
• Benins vandressourcer er fuldt kortlagt
• Den private sektor er styrket, både i antal og kvalitet af det udførte arbejde, og der
er blevet oprettet en forligsinstitution
Benin har en national strategi for landsbyvandforsyning, som bygger på delvis brugerbetaling
og efterspørgselsbestemte investeringer i brønde, pumper og små fordelingsnet.
Der er en klar målsætning for vandforsyningsområdet baseret på erklæringen fra
verdenstopmødet for bæredygtig udvikling i Johannesburg i 2002. Af en befolkning på
3,5 millioner mennesker i landområderne havde 65 pct. ikke adgang til rent drikkevand
ved udgangen af 2002. Regeringens målsætning er at reducere denne andel til 32 pct.
inden 2015. Med en befolkningstilvækst på knapt 3 pct. om året betyder dette, at der
skal skaffes rent drikkevand til yderligere ca. 4,7 millioner beninere over de næste 12 år.
I runde tal skal der etableres ca. 1.300 nye tappesteder og rehabiliteres ca. 4-500
installationer om året.
Det mangeårige samarbejde mellem Danmark og Benin på vandforsyningsområdet
viser, at de væsentligste udfordringer bliver at integrere og respektere decentraliseringsreformen
i sektorens arbejde og øge kapaciteten i den private sektor til det stigende
investeringsniveau. I perioden 2004-2008 vil den danske bistand til sektoren kunne
23

finansiere 7-800 nye tappesteder og 3-400 rehabiliteringer, hvilket svarer til, at yderligere
ca. 400.000 personer sikres adgang til rent drikkevand. Planlægningskapaciteten
og effektiviteten i vanddirektoratet og vanddirektoratets provinskontorer vil blive yderligere
styrket. Samtidig vil der blive lagt stor vægt på, at regionalkontorerne og de nye
kommuner får etableret et frugtbart samarbejde, der kan sikre, at vandressourcerne
udnyttes effektivt samtidig med, at de svage befolkningsgrupper tilgodeses.
Benin har også en national strategi for sanitet, og sundhedsministeriet har i 2003 udarbejdet
et nationalt program for perioden 2004-2008. I 2001 havde ca. 15 pct. af landbefolkningen
adgang til latriner, og 27 pct. af behovet for skolelatriner var dækket. Det
nationale program søger at øge adgang til latriner til 25 pct. over femårsperioden.
Sanitetskomponenten vil finansiere skolelatriner, så dækningen i fem departementer vil
øges fra 29 til 37 pct. Der vil blive gennemført støtte til familielatriner, der forventes at
føre til konstruktion af 20.000 latriner, hvilket forudses at dække befolkningstilvæksten
over de 5 år.
Den danske støtte vil omfatte en landsbyvandkomponent, der skal støtte vanddirektoratets
provinskontorer i tilrettelæggelsen og tilsynet med anlægsarbejderne, mens en
øget decentralisering gennemføres, og regionalkontorerne indleder et samarbejde med
de nye kommuner om kommunale udviklingsplaner. Småbyer i landområderne vil blive
omfattet af samarbejdet. Decentraliseringen støttes bl.a. ved at udarbejde kommunale
udviklingsplaner og ved at finansiere gennemførelse af disse under kommunernes
direkte ansvar. Muligheden for at inddrage kommunerne aktivt i programgennemførelsen
vil blive prioriteret med henblik på at sikre en balanceret overgang og kapacitetsopbygning.
Udbudsforretningerne vil i stigende grad blive gennemført i de provinsbaserede
udbudskomiteer, som fremover kan assistere kommunerne. Oplysningskampagner
om vandforsyning designes, så de specielt rettes mod de fattige dele af
befolkningen og de underforsynede områder. Desuden vil information om HIV/AIDS
indgå som et element heri. Strategien for dette vil blive baseret på et fattigdomsstudie
udført i 2003. Der vil endvidere fortsat blive givet støtte til gennemførelsen af sektorens
handlingsplan for fremme af kønsaspekter, herunder til en ligestillingsenhed, der er under
opbygning i vanddirektoratet. En institutionel støtte til ministeriet for miner, vand og
energi og til vanddirektoratet vil styrke koordinationen af det nationale sektorprogram,
ikke mindst den treårige programmering og budgettering for sektoren. Endelig indeholder
sektorprogrammet en komponent med støtte til det nationale sanitetsprogram under
sanitetsdirektoratet i sundhedsministeriet og en komponent med rådgivning og træning til
den private sektor. Samarbejdet indenfor sanitet vil omfatte opførelsen af latriner på
skoler og fremme billige, hygiejniske latriner. Der vil ligeledes blive ydet støtte til etablering
af et skolesundhedsprogram. Målet er at styrke undervisningen i sanitet og
hygiejne for at reducere de vandrelaterede sygdomme som diarré, dysenteri og indvoldsorm.
24

Den private sektor udfører alle anlægsarbejder og oplysningskampagner. Inden for
privatsektorkomponenten vil tilsyns- og entreprenørfirmaer modtage træning mod delvis
brugerbetaling. Der vil blive etableret mekanismer til regelmæssig udveksling af synspunkter
mellem den offentlige og den private sektor om udbudsprocedurer, fælles
træning og oplysning om omfang af fremtidige arbejder inden for sektoren. Et andet
indsatsområde vil søge at forbedre de rammer, som den offentlige sektor tilbyder den
private sektor under udførelsen af anlægsarbejderne.
Danmark støtter aktivt de nationale myndigheders koordination af det nationale sektorprogram.
Afholdelse af fælles donorreview af sektorprogrammet vil blive prioriteret i
samarbejde med Verdensbanken og Tyskland samt en række andre donorer, efterhånden
som programtilgangen vinder indpas. Der vil blive arbejdet på at indføre fælles nationale
rapporteringsformater og givet støtte til at monitorere det nationale sektorprograms
indikatorer.
En beskeden del af den danske støtte vil fra programmets start blive kanaliseret gennem
det beninske budget som sektorbudgetstøtte. Det forudses at øge andelen af sektorbudgetstøtten
i takt med at forudsætningerne herfor forbedres, bl.a. i kraft af øvrige
donorers overgang til programstøtte, større driftsikkerhed i samarbejdet mellem de
involverede beninske myndigheder og en velfungerende resultat- og budgetopfølgning i
sektoren.
4.3 Programstøtte til landbrugssektoren
Målsætninger og indikatorer (2008)
• 500 landsbygrupper/bondeorganisationer/mindre virksomheder har øget deres
indtjening via forbedret afsætning og eksport af majs, kassava, shea- og cashewnødder
• 70 landsbysparekasser fungerer bæredygtigt og giver især kvinder adgang til
finansiering
• Kønsaspektet er utvetydigt afspejlet i alle arbejdsprocedurer i landbrugsministeriet
• 400 landsbygrupper/bondeorganisationer/mindre virksomheder har draget fordel
af praktisk anvendelig forskning
Det er ikke mindst i kraft af landbruget, at størstedelen af den nationale fattigdomsstrategis
målsætninger skal realiseres. Det dansk-beninske samarbejde vil blive fortsat og
skal bidrage til at opfylde målsætningerne i den nationale fattigdomsstrategi om forøget
produktivitet og diversifikation af landbrugseksporten, der samtidig skal gøre Benin
mindre sårbar over for eksterne faktorer.
25

Landbrugssektoren er en af de vigtigste økonomiske sektorer i Benin. Regeringen vedtog
i juli 2001 en landbrugspolitik og en strategi for sektoren, som i overensstemmelse
med den nationale fattigdomsstrategi fastslår, at sektoren skal:
• bidrage til at skabe vækst, balance på handelsbalancen og arbejdspladser
• bidrage til forbedring af levestandarden ved at øge købekraften og ved direkte fattigdomsbekæmpelse
• bevare fødevaresikkerhed til trods for en årlig befolkningsvækst på 3,3 pct.
• på bæredygtig vis intensivere og diversificere landbrugsproduktionen
• bidrage til ligestilling mellem kvinder og mænd.
Strategien for at nå disse mål er en modernisering af familielandbruget via diversifikation
af landbrugsproduktionen, bedre organisering af afsætningsleddet og en indsats for
at erobre markeder i udlandet. På baggrund af landbrugsstrategien, og som fortsættelse
af indsatsen under første fase af samarbejdet i landbrugssektoren, vil der fremover blive
ydet støtte til opbevaring, forarbejdning og markedsføring af cashew- og shea-nødder,
majs og kassava. Cashew- og shea-nødder er valgt på grund af deres betydelige eksportpotentiale
samt på grund af den store andel af kvindelige producenter. Majs og kassava
er valgt, fordi de er vigtige for fødevaresikkerheden og den regionale eksport.
Endvidere vil en forsøgsaktivitet om landsbybaseret fjerkræavl blive videreført i fase 2.
Den vil efter to år blive evalueret med henblik på at afgøre, om forudsætningerne er til
stede for at gøre den til et hovedindsatsområde på linje, med de fire nævnte afgrøder.
Der vil blive lagt afgørende vægt på at gøre støtten til den private sektor efterspørgselsbaseret.
De enkelte modtagere (landsbygrupper, landboorganisationer og mindre virksomheder)
vil modtage støtte til udarbejdelse af deres projekter, styring af disse, m.m.
Rådgivningen vil blive ydet på en efterspørgselsdrevet basis, dvs. at modtagerne selv
beslutter, hvilke tjenesteydelser eller anden støtte fra f.eks. NGO’er, de har brug for til
gennemførelsen. Dette skal sikre ejerskab og bæredygtigheden af aktiviteterne.
Programsamarbejdet vil omfatte fem indsatsområder. To af disse vil sigte mod at styrke
henholdsvis landbo- og producentorganisationer og mikrokreditinstitutioner. Målet vil være
at sikre en bæredygtig adgang til grundlæggende serviceydelser og kredit samt at øge
markedsadgangen for producenter og mindre forarbejdningsvirksomhed. Det tredje
indsatsområde vil omfatte støtte til den offentlige sektor på centralt niveau via støtte til
landbrugsministeriet inden for overordnet politikformulering og -evaluering samt støtte
til kapacitetsudvikling indenfor to nøgleområder. Samarbejdet med ministeriet vil omfatte
en yderligere integration af kønsaspektet i landbrugsministeriets arbejde samt
udvikling af standarder for og kvalitetskontrol af landbrugsprodukter for at øge mulighederne
for eksport og for at sikre folkesundheden. Det fjerde område vil omfatte støtte
26

til iværksættelse af landbokommunernes investeringer inden for områder relateret til de
øvrige indsatser og i koordination med indsatserne inden for decentralisering. Endelig
vil der blive ydet dansk støtte til en forskningskomponent, der via det beninske landbrugsforskningsinstitut
9 vil fremme udviklingen af regionale forskningsprogrammer
samt specifikke forskningsprogrammer af praktisk relevans. Danmark vil føre en
intensiv dialog med regeringen om centrale policy-emner, der påvirker udviklingen i
land-områderne, for at medvirke til at sikre, at en større andel af landets vækst og
udvikling går til disse områder. Indsatsen under landbrugsprogrammet må forventes i
samspil med indsatserne inden for vand, primæruddannelse og biveje at medvirke til en
generel udvikling i landdistrikterne.
Ligestilling er afgørende for en styrkelse af sektoren. Indsatsen vil derfor også fokusere
på at forbedre kvinders adgang til produktionsfaktorer (jord og kredit) og til at deltage i
beslutninger, som træffes i eksempelvis landbo- og producentorganisationer. Den
danske støtte vil bl.a. andet medvirke til at sikre gennemførelsen af ligestillingspolitikken
for sektoren og landbrugsministeriets løbende opfølgning heraf i tæt samarbejde
med andre aktører på området, særligt socialministeriet, NGO’er og fagforeninger. Der
vil blive tilstræbt synergi mellem landbrugsprogrammet og den særlige kvindefond
inden for mikrokredit i det nordlige Benin, samt tæt koordinering med uddannelsessektorens
særlige fokus på kvinders tekniske uddannelse på landboniveau.
Landbefolkningen i Benin er hårdere ramt af HIV/AIDS end bybefolkningen. Samarbejdet
omfatter allerede aktiviteter som studier og oplysningskampagner, især relateret
til højrisikogrupper og begivenheder, der traditionelt medfører højrisikoadfærd (bomuldshøsten,
særlige natlige landbrugsmarkeder etc.). I anden fase af programmet vil
disse aktiviteter blive styrket i tæt samarbejde med andre aktører på området, herunder
det nationale AIDS-program og FN.
Der forventes desuden igangsat miljørelaterede indsatser inden for forskning og forvaltning.
Det drejer sig ikke mindst om pesticidkontrol og decentral kommunal naturressourceforvaltning.
9 L'Institut national de recherche agricole du Bénin (INRAB)
27

4.4 Programstøtte til transportsektoren
Målsætninger og indikatorer (2008)
• 30 pct. vedligeholdelse på de prioriterede biveje i tre udvalgte departementer
bliver gennemført med arbejdskraftintensive metoder
• Rehabilitering og vedligeholdelse af 700 km regionalveje og 60 km hovedvej
• Forbedret kapacitet i små og mellemstore konsulent- og entreprenørfirmaer
• Kommuner og regioner planlægger og kontraherer selv to tredjedele af arbejderne
på bivejsnettet
Transportsektoren er en hjørnesten i Benins økonomiske udvikling og bidrager direkte
med ca. 10 pct. af bruttonationalproduktet. Benin er et vigtigt transitland for Nigeria,
Burkina Faso og Niger. Indtægter fra told og afgifter på især indførsel af varer udgør 50
pct. af statens samlede indtægter. Dertil kommer en betragtelig uformel transithandel
med Nigeria som følge af nabolandets højere told- og afgiftssystem.
Benin har mulighed for at udnytte sin strategiske beliggenhed til at øge beskæftigelse og
indtjening i service- og transportsektorerne i de kommende år. Samtidig spiller transportsektoren,
herunder udbygningen af bivejsnettet, en vigtig rolle for udviklingen i
landdistrikterne, ikke mindst for at sikre bøndernes markedsadgang, adgang til skoler,
basale sundhedsydelser og administrative centre, især de nye kommunekontorer. Transportsektoren
er således opbygget med henblik på at imødekomme tre overordnede
hensyn: a) eksport af bomuld og andre landbrugsprodukter; b) transittrafik og handel
med nabolande; c) handel mellem by- og landområder
Samarbejdet i transportsektoren hviler på en målsætning om at opbygge og vedligeholde
et vejnet, bestående af biveje, regionalveje og hovedvej i samme egn. Et vejnet,
hvor bivejene har forbindelse til regionalvejene, som endelig giver adgang til hovedvejene,
imødekommer de specifikke fattigdomshensyn samtidig med, at landets overordnede
mål inden for transportsektoren tilgodeses. Indsatsen skal aktivt støtte
udbredelsen af arbejdsintensive metoder inden for vejvedligeholdelse og -rehabilitering.
Den nationale strategi på dette område er uklar, men det kan noteres, at den hidtidige
danske indsats har bragt arbejdsintensive metoder på dagsordenen.
Hovedudfordringen i de kommende års samarbejde bliver at respektere og integrere
decentraliseringsreformen i sektorens arbejde. Administration af bivejsnettet vil blive en
af de største udfordringer for de nye kommuner. Der forudses derfor en målrettet
institutionel støtte til kommunerne og transportministeriets provinsafdelinger med henblik
på at styrke de administrative systemer og etablere de nødvendige planlægnings- og
monitoreringsmetoder samt kontrolfunktioner. Kapacitetsopbygning i kommunerne vil
28

ske i samarbejde med de andre programmer. For eksempel vil træning og uddannelse
med henblik på at håndtere udbud og kontraktadministration på kommunalt niveau
ofte henvende sig til personer, der arbejder med flere sektorer.
Den private sektor støttes gennem træning af små og mellemstore entreprenør- og
konsulentfirmaer, som skal varetage rehabilitering af regional- og bivejsnettet. Vedligeholdelse
forventes at give beskæftigelse til de små og mellemstore entreprenørfirmaer i
forbindelse med udvalgte aktiviteter på hoved- og regionalvejnettet. Dette er en kontinuerlig
proces, der vil kunne skabe alternative beskæftigelses- og uddannelsesmuligheder
i landområderne såvel for fag- og ufaglærte arbejdere som for ingeniører. En
større tilstedeværelse af andre faggrupper end bønder vil kunne fremme den demokratiske
proces og støtte kommunerne på forskellige niveauer. Entreprenørernes langsigtede
succes vil afhænge af fortsat tilførsel af ressourcer og anlægsaktivitet på kommuneniveau.
Miljøenheden, som med dansk støtte er blevet etableret i transportministeriet, foretager
miljøvurderinger i forbindelse med planlægning af vejprojekter og fører tilsyn i
udførelsesfasen. Miljøenheden vil i forbindelse med udførelsen af vejprojekter yde støtte
til kommuner og regioner, så man sikrer, at miljøhensyn inddrages aktivt allerede i forberedelsen
af arbejderne.
Mænd dominerer vejsektoren, men kvinderne forsøges inddraget bl.a. ved at tilskynde
konsulent- og entreprenørfirmer ledet af kvinder til at deltage, når projekterne udbydes.
Der gøres også en indsats for give kvinderne mulighed for at deltage i rehabiliteringsarbejderne,
især hvor der bruges arbejdsintensive arbejdsmetoder.
De igangværende indsatser for at øge kendskabet til HIV/AIDS vil blive fortsat. Det
drejer sig primært om træning og oplysning af entreprenørernes personale samt oplysningskampagner
for befolkningen i indsatsområderne. Der vil blive gjort en særlig indsats
over for prostituerede og lastbilschauffører. Samarbejdet har hidtil mest været
tilrettelagt i samarbejde med private organisationer, men ventes at blive udvidet til at
omfatte de nye kommuner.
29

4.5 Programstøtte til uddannelsessektoren
Målsætninger og indikatorer (2008)
• Øge andelen af piger, der gennemfører grundskoleuddannelse, fra en tredjedel til
halvdelen
• Introducere programtilgang og forbedre monitoreringssystemer i de relevante
ministerier
• Give adgang til tekniske uddannelser og faglige kurser for yderligere 5.000
studerende, heraf halvdelen kvinder
• Forbedre mulighederne for skoleuddannelse til handicappede børn og unge
Grundskolerne har førsteprioritet i den beninske regerings undervisningspolitik. De
vigtigste målsætninger i perioden frem til 2006 er at øge andelen af børn, som starter i
første klasse fra ca. 80 til 87 pct., herunder at mindst 48 pct. af de nye elever er piger.
Endvidere søges gennemførelsesraten for grundskolen (6. klasse) øget fra ca. 52 til 60
pct., og dumpeprocenten reduceret fra 19 til 15 pct.
Med henblik på at opnå disse mål vil regeringen fortsætte subsidieringen af skolerne, så
indskrivningsgebyr og skolepenge i øvrigt afskaffes i grundskolen. Lærerrekruttering og
læreruddannelse accelereres. De fysiske faciliteter i form af skolebygninger, møbler og
undervisningsmaterialer skal udbygges og vedligeholdes bedre. Et særligt problem vedrører
lave og ofte uregelmæssigt udbetalte lærerlønninger og lærernes manglende
motivation. I takt med at ansvaret for grundskolerne overgår til kommunerne, vil der
blive etableret et tættere samarbejde mellem forældre, lærere og kommune med henblik
på at følge og honorere den enkelte lærers indsats mere individuelt.
Benins regerings næsthøjeste prioritet i uddannelsessektoren er teknisk uddannelse.
Næsten al håndværkeruddannelse foregår ved mesterlære. Her kan der være meget stor
variation i hvilke kundskaber, den enkelte opnår under den ofte ulønnede læretid.
Benins regering har netop vedtaget et reformprogram for de tekniske uddannelser, der
indebærer et mere formaliseret uddannelsesforløb med indbyggede teoretiske uddannelsesmoduler
i lærlingeuddannelserne og en række særlige indsatser for at tiltrække og
uddanne piger i de traditionelle tekniske mandefag, hvor væksten og dermed beskæftigelsesmulighederne
vil være størst i de kommende år. I dag har et meget betydeligt
antal store piger og yngre kvinder ikke nogen uddannelse. Disse kvinder har et stort
potentiale og kan i høj grad medvirke til at skabe vækst i landdistrikterne, hvis de får
mulighed for at tilegne sig nogle grundlæggende færdigheder.
USA, Frankrig, EU og Tyskland er de vigtigste donorer i sektoren. Alle har koncentreret
deres indsats om skolebyggeri, skolemateriale og efteruddannelse af lærere – primært på
30

traditionel projektbasis. Der er ikke etableret et „fast-track“ program for uddannelse i
Benin. Den eneste donor, der indtil videre benytter programtilgangen i sektoren, er
Verdensbanken, som har besluttet at prioritere uddannelse i forbindelse med deres
Poverty Reduction Support Credit (PRSC I).
Der vil i løbet af strategiperioden blive opbygget et sektorsamarbejde inden for undervisningssektoren,
der omfatter såvel grundskolerne som teknisk uddannelse. Det bærende
princip for den danske indsats vil være programtilgangen, hvor der vil blive tilstræbt et
tæt samarbejde med de beninske myndigheder og de øvrige donorer i takt med, at programtilgangen
vinder indpas. I begge subsektorer vil Danmark bidrage med midler til
drift og inventar samt med anlæg af skoler og træningscentre. Programmets fordeling på
komponentniveau vil blive koordineret med andre udviklingspartneres aktiviteter i sektoren.
Hvis forudsætningerne vurderes at være til stede, vil en del af støtten blive ydet
som sektorbudgetstøtte. Desuden forudses institutionel støtte til de ansvarlige ministerier,
bl.a. til forbedring af den finansielle styring og overvågningsmekanismer. Forvaltningen
af sektoren er opdelt på 5-6 forskellige ministerier. Det vil blive undersøgt,
om der er behov for specifikke indsatser rettet mod at forbedre koordinationen mellem
de mange aktører. Mulighederne for at inddrage arbejdsmarkedets parter i finansieringen
af teknisk uddannelse vil også blive sonderet.
Samarbejdet skal i særlig grad medvirke til, at der tilvejebringes uddannelsesmuligheder
for piger og kvinder i landdistrikterne. Målsætningerne for samarbejdet vil være at
udbrede grundskolens dækning som nævnt ovenfor, og at tilvejebringe teknisk uddannelse/fagkurser
for yderligere ca. 5.000 beninere i strategiperioden, heraf mindst halvdelen
kvinder. For samarbejdet i grundskolerne, der i stigende grad bliver et kommunalt
ansvarsområde, vil de danskfinansierede indsatser blive gennemført i samarbejde
med undervisningsministeriet og kommunerne. Med hensyn til teknisk uddannelse, der
fortsat vil være provinsernes ansvar, vil indsatserne blive gennemført i samarbejde med
undervisningsministeriet og især i de to regioner, hvor de danske indsatser forudses
koncentreret. Uddannelsesmulighederne for handicappede børn og unge er meget ringe i
Benin og området er endnu ikke prioriteret i undervisningsministeriet. Fra dansk side
vil der blive ydet en målrettet indsats overfor denne sårbare målgruppe.
Der vil blive lagt vægt på at tilstræbe synergi mellem indsatserne inden for teknisk
uddannelse og aktiviteterne i landbrugs-, transport-, og vandforsyningsprogrammerne. I
forbindelse med iværksættelsen af det nye sektorprogram vil der blive etableret en rådgivende
enhed ved ambassaden. Som konsekvens af den meget beskedne danske
erfaring med sektoren i det fransktalende Vestafrika indledes samarbejdet med en pilotfase
af ca. et års varighed.
31

4.6 Tematisk programstøtte til fremme af demokrati,
god regeringsførelse og menneskerettigheder
Målsætninger og indikatorer (2008)
• Antallet af valgte kvindelige byrådsmedlemmer fordobles i forhold til 2002
(3,5 pct.)
• Alle de udvalgte kommuners årsregnskaber offentliggøres
• Alle de udvalgte kommuner har forberedt lokale udviklingsplaner med deltagelse
fra lokale interesseorganisationer
Programmets overordnede strategiske ramme er Benins fattigdomsstrategi og de nyligt
vedtagne strategier og love, der skal understøtte dens gennemførelse, herunder især lovgivningen
om decentralisering. Det overordnede formål er at styrke det beninske demokrati
ved at fremme god regeringsførelse og menneskerettighederne. Indsatserne fordeler
sig på tre komplementære komponenter: a) decentralisering; b) korruptionsbekæmpelse
og c) fremme af kvinders og børns rettigheder. Programmet er tilrettelagt med henblik
på at supplere samarbejdet inden for prioritetssektorerne og budgetstøtteprogrammet.
Programmet vil støtte gennemførelsen af decentraliseringsreformen, der er en af de store
udfordringer i den kommende femårs periode. De folkevalgte kommunalråd blev nedsat
i begyndelsen af 2003, men flere væsentlige strategiske beslutninger udestår for at
sikre kommunerne reel autonomi, ikke mindst overførsel af bloktilskud til de 77 kommuner.
Derfor vil samarbejdet med den nationale decentraliseringskommission blive
fortsat, især med henblik på at sikre videreførelsen af de indledte analyser af kriterier og
mekanismer for overførsel af bloktilskud. Desuden vil en stor del af aktiviteterne under
det tematiske program tage udgangspunkt i de nyvalgte kommunalråd for at etablere
dialogmekanismer mellem de lokalvalgte og befolkningen om udarbejdelse af lokale
udviklingsplaner og deres gennemførelse, herunder også kontrol med de kommunale
budgetter og midler. Samarbejdet vil bygge videre på erfaringerne fra hidtidige indsatser
og vil omfatte lokale interesseorganisationer, kommunalforvaltninger og præfekturer i to
regioner.
Som led i indsatsen mod korruptionen i den offentlige forvaltning lægger fattigdomsstrategien
vægt på gennemførelse af budgetreformen og styrkelse af kapaciteten i den
offentlige sektor. Den danske støtte hertil ydes dels under budgetstøtteprogrammet, dels
under programstøtten til vand og sanitet, landbrug, transport og, fremover, uddannelse.
Indsatsen under den tematiske programstøtte vil fokusere på korruptionsbekæmpelse i
de nye kommunalforvaltninger og på den politiske korruption. Aktiviteterne vil blive
gennemført i tæt samarbejde med nationale NGO’er for at styrke civilsamfundets
kapacitet til at deltage i den offentlige debat og i kontrollen med anvendelsen af offent-
32

lige midler. Samtidig vil civilsamfundets dialog med de politiske partier blive styrket
med fokus på områder som folkelig deltagelse, interne valgkriterier og -procedurer,
etiske retningslinier for parti- og kampagnefinansiering, gennemsigtighed og regnskabsaflæggelse
samt etablering af en permanent elektronisk vælgerliste. Der vil være en
tæt sammenhæng mellem aktiviteterne under denne komponent og aktiviteterne under
decentraliseringskomponenten.
Der vil i alle programmets tre komponenter blive lagt særlig vægt på at sikre kvinders og
mænds lige deltagelse, bl.a. vil lokale kvindeorganisationer og det nyetablerede netværk af
kvindelige medlemmer af landets 77 kommunalbestyrelser være centrale samarbejdspartnere.
Desuden vil der blive bygget videre på de hidtidige erfaringer med strategiske
indsatser for at fremme kvinders retsstilling. Disse vil især tage udgangspunkt i og
understøtte den nyligt vedtagne civilretslov og loven mod kvindelig omskæring samt
den nationale strategi for fremme af kvinders stilling. Indsatsen mod handel med børn
vil blive fortsat, især ved forebyggende kampagner og involvering af lokalbefolkningen i
regionen Zou, hvorfra mere end halvdelen af børnene rekrutteres. Også indsatsen mod
kvindelig omskæring vil blive fortsat under det tematiske program.
33

5. Bilaterale indsatser uden for
landerammen
Den eneste danske NGO med permanente aktiviteter i Benin er Børnefonden, som
arbejder med egne indsamlede midler og har et godt ry i Benin. Der vil blive draget
nytte af Børnefondens erfaringer i uddannelsessektoren.
PS-programmet 10 blev iværksat i Benin i 2003. Den umiddelbare interesse fra dansk
erhvervsliv for at etablere sig i Benin synes behersket, men gennem en vedholdende og
langsigtet indsats forventes det, at der i løbet af de kommende år kan etableres en
portefølje af PS-samarbejder. Den kan være med til at give eksempler på, at Benin
rummer andre erhvervsmuligheder end handel, der ellers er langt den mest dominerende
sektor. Det er målet, at der efter en vis indkøringsperiode etableres to til tre
projekter hvert år.
Efter Benins gældslettelse under HIPC-initiativet er det muligt at finansiere projekter
med blandede kreditter 11 . Dette gælder både den bundne og den ubundne ordning. Hvis
det er muligt, vil støtten blive gennemført således, at der opnås synergi med andre
danske bistandsindsatser. Som hovedregel vil det være modtagerlandet, der prioriterer
projekter og sektorer.
Det kommende program for dansk støtte til konfliktforebyggelse i Afrika vil bl.a. have
en komponent for ECOWAS (forventes igangsat i 2004), der ikke mindst vil fokusere
på at opbygge operationelle konfliktforebyggelsesmekanismer og tilvejebringe den
fornødne finansiering til at kunne iværksætte mekanismerne hurtigt, når behovet opstår.
Et andet element vil være ECOWAS’ rolle i implementeringen af NEPAD 12 som langsigtet
konfliktforebyggelse.
10 Privatsektorprogrammet, der støtter samarbejde mellem individuelle private virksomheder i Benin og
Danmark.
11 Rentefri lån med løbetid på mellem 8 og 15 år
12 New Partnership For Africa’s Development
34

6. Monitorering af landeprogrammet
Overvågningen af landeprogrammets gennemførelse vil ske på fire niveauer. For det
første vil ambassaden i Cotonou løbende følge programmernes og projekternes
udførelse. I nært samarbejde med Benins regering og andre donorer i Cotonou vil
ambassaden aftale den løbende justering af aktiviteterne, der måtte vise sig nødvendig.
Endvidere vil alle større indsatsområder, herunder alle sektorprogramindsatser og den
makroøkonomiske støtte, blive genstand for en grundig fælles gennemgang ca. en gang
om året gennemført i tæt samarbejde mellem Benins regering og de donorer, som er
involveret i sektoren. Der forudses ikke på længere sigt særskilte, bilaterale danskbeninske
sektorgennemgange, med mindre samarbejdet byder på ekstraordinære vanskeligheder.
Der forudses generelle bilaterale forhandlinger mellem Danmark og Benin ca. hvert
andet år.
Endelig vil der blive foretaget en evaluering af landeprogrammet i 2. halvår 2007, med
henblik på at uddrage erfaringer fra samarbejdet og nyttiggøre disse i forbindelse med
revisionen af landestrategien i 2008. Det er hensigten, at evalueringen skal gennemføres
af et uvildigt hold af konsulenter og forskere fra Canada, Mali, Senegal og Burkina
Faso.
Monitorering af landeprogrammet vil på alle niveauer ske i nært samarbejde med
observatoriet for social forandring.
35

Bilag: Økonomiske og sociale nøgletal for Benin
Økonomiske nøgletal
Areal (km 2 ) 112.600 1
Befolkning (mio., 2001) 6,4 1
BNI (mio. USD, 2001) 2.300 1
BNI pr. indbygger (USD, 2002) 380 6
BNP (mio. USD, 2001) 2.269 1
Årlig økonomisk vækst i % (BNP, 1990-2001) 4,8 1
Vækst i BNP pr. indbygger i % (1990-2001) 1,9 4
Værditilvækst i % af BNP (landbrug, 2001) 38 1
Værditilvækst i % af BNP (industri, 2001) 15 1
Værditilvækst i % af BNP (tjenesteydelser, 2001) 47 1
Officiel udviklingsbistand pr. indbygger (USD, 2000) 38 1
Samlet udlandsgæld (mio. USD, 2001) 1.665 2
- heraf multilateral gæld (mio. USD, 2000) 989 2
Nutidsværdi af udlandsgæld (% af BNI, 2000) 45 1
Gældsbetjening (2000) 7,9 2
Sociale nøgletal
Befolkningstilvækst (1980-2000) 3% 5
Forventet levealder (2000) 531 Børnedødelighed pr. 1000 (børn under 5 år, 2000) 1431 Adgang til forbedrede vandressourcer (2000) 63% 3
Adgang til sundhedsfaciliteter –
Antal læger pr. 100.000 (1990-2002) 103 Andel af voksne, der kan læse og skrive (2000) 38,6% 3
Primæruddannelse 705 Primæruddannelse (piger) –
Andel af offentlige udgifter til sociale sektorer –
Andel af offentlige udgifter til militæret (andel af BNP, 2000) –
Indkomstfordeling, fattigste 10% –
Indkomstfordeling, rigeste 10% –
1 World Development report 2003
2 Global Development Finance 2003
3 Human Development Report 2003
36
4 World Bank Atlas 2003
5 World Development Indicators 2003
6 World Bank Per Capita Income Guidelines for
Operational Purposes 2002

Danida
UDENRIGSMINISTERIET
Produktion:
© 2004
Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Tel: 33 92 00 00
Fax: 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
Internet: www.um.dk
Design:
Schultz Grafisk
ISBN-numre:
Elektronisk version: 87-7667-008-2
Trykt version: 87-7667-007-4
Foreligger kun i begrænset oplag.
Publikationen kan downloades fra www.danida-publikationer.dk
Redaktionen afsluttet 10. december 2003
Foto:
Jørgen Schytte
Det danske vandprogram er med til at sikre rent drikkevand til landbefolkningen i
Benin. Det er primært kvinder og børn der har gavn af programmet, idet de traditionelt
er ansvarlige for at hente vand til den daglige husholdning.

Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Danmark
Telefon: 33 92 00 00
Fax: 32 54 05 33
E-Mail: um@um.dk
Internet: www.um.dk
ISBN 87-7667-007-4