Forvaltning œ vintereksamen 2003/4 Forandringens mange ansigter

Forvaltning – vintereksamen 2003/4
Forandringens mange ansigter
- vinkler på miljøpolitik
Ole Dahl Rasmussen
December 2003
Institut for Statskundskab
Københavns Universitet

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 1
________________________________________________________________________________
Indholdsfortegnelse
1. INDLEDNING OG TEORIVALG..........................................................................................2
2. REDEGØRELSE: UDVIKLINGEN I §23 ..............................................................................4
3. POLITIK SOM RATIONELLE VALG: RATIONEL REFORMTEORI...........................5
4. POLITIK SOM STRØMME: GARBAGE CAN-MODELLEN ...........................................7
5. POLITIK SOM KOALITIONER: STØTTEKOALITIONSTYPOLOGIEN ...................10
6. KONKLUSION ........................................................................................................................12
7. LITTERATUR .........................................................................................................................14
Tabeloversigt
Tabel 1. Forandringstyper....................................................................................................................3
Tabel 2. Forandringstyper, teorioversigt..............................................................................................4
Tabel 3. Forandringstyper, teorioversigt 2...........................................................................................7
Tabel 4. De tre lag i Støttekoalitionstypologien. ...............................................................................10
Tabel 5. De to koalitioner. .................................................................................................................11

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 2
________________________________________________________________________________
1. Indledning og teorivalg
Denne opgave skal give en kort redegørelse for hovedtræk ved udviklingen i Finanslovens §23 i
perioden 2000-2005 samt diskutere forskellige teoretiske fortolkninger af denne udvikling og
responsen på den.
Min motivation udspringer af en undren over forandringsmulighederne i den offentlige sektor. Der
er ingen tvivl om, at den offentlige sektors omgivelser forandrer sig og kravene til forvaltningen
ændres således med tiden. Men hvordan kan den offentlige forvaltningen tilpasse sig disse ændrede
krav og vilkår? På markedet igangsættes ændringen af sig selv: Hvis et firma ikke kan sælge sine
varer, må det lukke. I forvaltningen findes ikke umiddelbart samme indbyggede forandringslogik.
Men hvordan sker forandring så?
Efter regeringsskiftet i 2001 skete der store forandringer på miljøområdet, og det er disse
ændringer, jeg vil forsøge at forklare med forskellige teorier. Den umiddelbare - og for demokratiet
betryggende - forklaring på det, der skete, er regeringsskiftet: En ny regering medfører en ny
politik. Men hvilke antagelser om den offentlige forvaltnings funktionsmåde bygger en sådan
forklaring på, og kan der gives andre forklaringer? Min problemformulering bliver følgende:
Hvordan kan man teoretisk forklare forandringer i den offentlige sektor? Som case anvendes
udvikling på miljøområdet fra 2000-2005.
Som det fremgår vil jeg anvende forskellige teorier til at forstå og fortolke, hvordan forandringer
foregår. Teorierne skal fungere som optik for min forståelse af miljøpolitikken og hjælpe mig til at
"rette søgelyset mod forskellige aspekter ved virkeligheden", som Beck Jørgensen et al. formulerer
det (2000: 47). 1
Når man skal forklare forandringer, kan man se på forandringens impuls. Kommer ønsket om
forandring oppefra (top-down), nedefra (bottom-up) eller måske alle mulige steder fra (Beck
Jørgensen, Antonsen et al. 2000: 19)? Derudover er der spørgsmålet om intentionalitet: Er der
nogen, som forsøger at lave ændringerne, fordi de har en bestemt hensigt med det? Meget forskning
fokuserer på intentionelle forandringer med en impuls oppefra og ned, sandsynligvis på grund af
1 Jeg anvender således det, Torben Beck Jørgesen mfl. kalder en udfyldningsstrategi Beck Jørgensen, Antonsen og
Greve 2000.

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 3
________________________________________________________________________________
dens umiddelbare anvendelighed i forbindelse med administrative reformer (Beck Jørgensen,
Antonsen et al. 2000: 18; Peters 2001: pp. 347-370). Ydermere er det naturligt, at det er dette
billede, de fleste politikere helst vil have befolkningen til at tro på: Forandringer er noget, der
foregår intentionelt, oppe fra og ned. Jeg ønsker imidlertid at anvende en mere pluralistisk tilgang
og betjene mig af flere forskellige teorier med forskellige grundantagelser om den offentlig
forvaltning. Inspireret af Beck Jørgensen mfl. (2000: 20), opstiller de forskellige forandringstyper i
et skema (tabel 1). 2
Tabel 1. Forandringstyper.
Effekt
Impulsretning
Intentionel 1
Ikke intentionel 3
Hierarkisk Ikke-hierarkisk
Toppen påvirker med vilje det
politiske system.
Toppen påvirker det politiske
system, men det er ikke med
vilje.
2
4
Andre end toppen påvirker det
politiske system med vilje.
Forandringsimpulsen kommer
ikke fra nogen bestemt aktør.
Min hensigt er nu at vælge nogle teorier, der på den ene side kan bruges om miljøpolitik og på den
anden side placerer sig i forskellige celler. Som repræsentant for teorierne i celle 1 vælger jeg at se
på den weberianske bureaukratimodel og principal-agent teorien, som jeg samler under betegnelsen
rationel reformteori. Som modsætning hertil vælger jeg den sociologisk inspirerede Garbage Can-
model, som placerer sig i celle 4. Endelig vil jeg bruge Støttekoalitionstypologien (Advocacy
Coalition Framework), idet jeg vil argumentere for, at denne kan placeres i både celle 2 og 3.
Ingen teori placerer sig i ét og kun ét felt, men opdelingen tjener til at kende forskel på de
forskellige teorier og strukturere gennemgangen. Samtidig sikrer den, at mit teorivalg bliver
pluralistisk, og at jeg får forskellige synsvinkler repræsenteret. 3 Med de nævnte teorier indplaceret
ser skemaet således ud som tabel 2.
2 Det er værd at bemærke, at jeg på nogle punkter afgiver fra Beck Jørgensen et. al. (2000). Væsentligst i min definition
af celle 3, hvor Beck Jørgensen placerer bl.a. 'bureaucratic politics', som jeg med mine definitioner ville placere i celle
to. Senere i opgaven vil jeg argumentere for, at kontraktstyring hører hjemme i celle 2, i stedet for i celle 1, hvor Beck
Jørgensen mfl. placerer den. Jeg mener naturligvis at min inddeling er den mest konsistente. Beck Jørgensen mfl.
skriver imidlertid: "Ingen firfeltstabel er perfekt". Det kan jeg kun være enig med dem i.
3 Man kan ikke have alt med, og jeg kunne naturligvis have prioriteret anderledes. Det ville være fx være interessant at
undersøge ændringer ud fra mere bottom-up fokuserede teorier, fx efterspørgselsøkonomiske modeller (Beck Jørgensen
og Mouritzen 2001) eller et organisationsteoretisk fokus (Beck Jørgensen 1996).

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 4
________________________________________________________________________________
Tabel 2. Forandringstyper, teorioversigt.
Effekt
Impulsretning
Hierarkisk Ikke-hierarkisk
Intentionel 1 Rationel reformteori 2 Støttekoalitionstypologien
Ikke intentionel 3 Støttekoalitionstypologien
4
Garbage Can
Sociologisk institutionalisme
Inden jeg går i gang med den egentlige analyse, vil jeg komme med en kort empirisk redegørelse for
de ændringer, der fandt sted på miljøområdet i 2000-2005.
2. Redegørelse: Udviklingen i §23
Der er tale om henholdsvis økonomiske, organisatoriske og styringsmæssige ændringer. 4 De
økonomiske ændringer fra indbefatter fra 2001 til 2002 kraftige nedskæringer på flere områder.
Miljøstyrelsen blev skåret med 20%, den internationale miljøbistand med 85% og Skov- og
naturforvaltningen med 30%. 5 Sammenligner man VK-regeringens finanslov fra 2002 med den
tidligere SR-regerings forslag fra august 2001, er det lighederne, der springer i øjnene.
Nedskæringer er også en væsentlig del af SR-forslaget, og på de separate konti afviger 2005-tallene
kun marginalt. Forskellen er, at VK-regeringen placerer alle nedskæringerne i 2002, mens SR-
regeringen fordeler dem jævnt over perioden.
De organisatoriske ændringer skete bl.a. ved, at flere områder blev flyttet ud af Miljø- og
Energiministeriet. Væsentligst blev Energistyrelsen flyttet til Økonomi- og Erhvervsministeriet,
Dansk Olie og Naturgas blev flyttet til Finansministeriet, og alle sager vedrørende miljøbistand til
udviklingslande overførtes til Udenrigsministeriet. Herefter hed ministeriet blot Miljøministeriet.
De styringsmæssige ændringer betød, at der blev indført kontraktstyring i form af resultat- og
4 Det udleverede materiale danner baggrund for gennemgangen. Det drejer sig om SR-regeringens finanslovsforslag fra
2001, VK-regeringens finanslov fra 2002, Miljøstyrelsens årsrapport for 2002, oversigt over ressortfordelingen samt
artikler fra den efterfølgende debat.
5 Nedskæringerne blev den direkte årsag til, at ca. 90 medarbejdere blev afskediget. I midten af 2003 fulgte flere
nedskæringer, som medførte nedlæggelsen af ca. 60 stillinger. Det er imidlertid svært at give et entydigt tal på
nedskæringens samlede omfang. De nævnte reduktioner udgør godt 800 millioner, men andre har talt om samlede
nedskæringer på mellem 2 og 5 milliarder kroner (Sønderriis 2002, Garodkin 2003: 273).

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 5
________________________________________________________________________________
direktørkontrakter i alle sektorforskningsinstitutter og administrative styrelser (Finansministeriet
2002: 5).
Efter denne redegørelse, vil jeg nu indlede min analyse. Som nævnt i indledningen er top-
down-forståelsen den mest udbredte, og jeg vil derfor starte med teorier, der underbygger denne
forståelse. I de enkelte teoriafsnit vil jeg først gennemgå de centrale dele i teorien for bagefter at
applicere den på miljøpolitikken.
3. Politik som rationelle valg: Rationel reformteori
Rationel reformteori er en samlebetegnelse for en række teorier, der har grund i en tro på fornuft og
forudberegnelighed. Det politiske system er i sidste ende baseret på logik, og derfor kan man også
planlægge og påvirke de politiske aktørers adfærd (Beck Jørgensen, Antonsen et al. 2000: 21). Jeg
vil her fremhæve to repræsentanter for den rationalistiske retning: Det weberianske bureaukrati og
principal-agent teorien.
Et bureaukratisk system fungerer efter top-down-princippet, hvilket gør det muligt for den
lovgivende og udøvende magt at påvirke forvaltningen og i sidste ende politikken. Max Weber
fremføres som grundlæggeren af denne idealtype, hvor forvaltningen har en hierarkisk struktur.
Ændringer i politikken kan gennemføres ved vedtagelsen af regler, der vedtages oppe og virker
nedefter i systemet. Byggestenene i modellen er embedsværket, som pga. deres strenge faglige
skoling efterlever bureaukratiske principper om ensartethed, grundighed og hurtighed (Weber 1984
[1918]: 110).
I samme rationalistiske boldgade finder vi principal-agent teorien. Teorien beskriver, hvordan
overordnede aktører (principaler) påvirker underordnede aktører (agenter) gennem ændringer i de
institutioner og incitamentsstrukturer, som agenterne befinder sig i. Principal-agent teorien er
baseret på rational choice-institutionalismen (Peters 1999: 50). Ifølge rational choice-
institutionalismen er aktørerne nyttemaksimerende og rationelle. Problemet er, at individuelt
rationelle aktører ofte skaber kollektiv irrationalitet. Det løser man ved at ændre på omgivelserne og
incitamentsstrukturerne og på den måde "spænde egennytten for almennyttens vogn" (Beck
Jørgensen, Antonsen et al. 2000). Agenternes præferencer er desuden eksogene, dvs. at de ikke
ændrer sig i interaktionen (Thelen 1999). I principal-agent teorien er agenterne oftest underordnede
institutioner og tesen er, at disse vil forsøge at 'skulke' fra deres pligter overfor den overordnede
institution, principalen. Derfor indfører man kontrakter (Peters 2001: 351).

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 6
________________________________________________________________________________
Flytningen af fx Energistyrelsen kan ses som et weberiansk top-down reguleret initiativ, idet
arbejdsdelingen mellem ministerierne er et regeringsanliggende. Det repræsenterer således en
ændring i den formelle struktur, der har til formål at ændre arbejdsgangene og
incitamentsstrukturerne i institutionen. Ud fra styrelsens hjemmeside er der grund til at tro, at
arbejdsgangene og kontrolmekanismerne i Erhvervsministeriet i højere grad end i Miljøministeriet
tager økonomiske hensyn, og flytningen er således et tiltag imod en mere økonomisk effektiv
miljøforvaltning. 6 Flytningen kan også ses som et forsøg på at opnå mere kontrol over
forvaltningen, bl.a. fordi Miljøministeriet er kendetegnet ved et lille departement og store styrelser.
Styrelser er normalt er mere uafhængige af ministeren end departementet. Den hierarkiske
forbindelse mellem ministeren og forvaltning var med andre ord brudt og en organisatorisk ændring
var derfor et oplagt skridt i et forsøg på at ændre på styringsformen (Grønnegård Christensen, Munk
Christiansen et al. 1999: 34, 57).
Af VK-regeringens finanslov fremgår det desuden, at "alle sektorforskningsinstitutioner og
administrative styrelser er kontraktstyrede med resultatkontrakter og direktørkontrakter"
(Finansministeriet 2002). Overgangen til kontraktstyring er en ændring i de incitamentsstrukturer,
de berørte styrelser er underlagt. Disse kontrakter indgås med Miljøministeriet, der derfor bliver
principal overfor styrelserne, som så bliver agenten. 7 Kravet om fokus på resultater stemmer
overens med den New Public Management-tankegang, der har præget moderniseringen af den
offentlige sektor gennem to årtier. På den måde tydeliggøres målene, og det bliver lettere for
regeringen at styre ministeriet, fx ved at definere økonomiske mål. Samtidig skaber
kontraktstyringen en produktivitetsfremmende incitamentsstruktur ved fx at anvende
taxameterprincipper. Denne form for resultatstyring har da også vist sig at skabe en større
produktivitet, men samtidig giver den anledning til en mængde problemer, fx målforskydning
(Hood 1991: 16).
Set ud fra den rationelle reformteori repræsenteret ved den weberianske bureaukratimodel og
principal-agent-perspektivet, ser det således ud til, at ændringerne er gennemført fra oven i forsøg
på at påvirke politikudførelsen i forvaltningen.
6 Fx jf. citater fra Erhvervsministeriets hjemmeside, hvor de økonomiske prioriteringer betones: "Energistyrelsen
fremtidige indsats vil sætte fokus på et samarbejde med andre aktører og anvendelse af markedsbaserede virkemidler til
fremme af energibesparelser." og "Forsyningsområdets rolle er at tilstræbe et samfundsøkonomisk optimalt
energiforsyningssystem, der sikrer en høj forsyningssikkerhed og en opfølgning af de miljøpolitiske målsætninger til
rimelige priser" (Energistyrelsen 2003).
7 I Finansloven tales der både om institutionskontrakter og direktørkontrakter. I sidstnævnte vil direktøren være agent
for regeringen, eller i visse tilfælde for medarbejderne (Peters 1999: 50).

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 7
________________________________________________________________________________
Hvis ændringerne ses i forbindelse med tabel 2 (s. 4), kan de organisatoriske ændringer ses
som en intentionel, hierarkisk forandring (celle 1). De styringsmæssige forandringer kan
umiddelbart også ses som en hierarkisk, intentionel påvirkning af Miljøministeriet i retning mod
mere vægt på økonomisk effektivitet (celle 1). Denne konklusion bør dog nuanceres. Kontrakterne
indgås ofte i en samarbejde mellem styrelser og ministerium, og påvirkningen er derfor ikke entydig
top-down. 8 Den er snarere et instrument til at synliggøre resultaterne af styrelsernes arbejde og
effektivisere denne. En sådan forandring vil være intentionel, men ikke-hierarkisk og vil derfor høre
til i celle 2. Præciseringen får skemaet til at se som i tabel 3.
Tabel 3. Forandringstyper, teorioversigt 2.
Effekt
Impulsretning
Hierarkisk Ikke-hierarkisk
Intentionel 1 Weberiansk bureaukati 2
Ikke intentionel 3 Støttekoalitionstypologien 4
4. Politik som strømme: Garbage Can-modellen
Kontraktstyring
Støttekoalitionstypologien
Garbage Can
Sociologiske institutionalisme
Garbage Can-modellen hviler på den sociologiske ny-institutionalisme, som høj grad forkaster de
rationalistiske antagelser, som lå til grund for forrige afsnit. Grundlæggende er Garbage Can en
anarkiske model, og troen på det politiske systems overordnede logik og aktørernes beregnelighed
er således forkastet. Det politiske system er kendetegnet ved en flertydighed og kompleksitet.
Aktørerne oplever deres verden som kaotisk og flimrende, men reagerer ved at tilskrive den mening
og sammenhæng: "individuals and institutions seek to achieve some kind of cognitive consistency"
(March og Olsen 1989: 41). Denne sammenhæng skabes ved hjælp af en socialisering, hvor
aktørernes værdier og normer dannes i samspil med andre. Dermed udfordres de rationelle teoriers
antagelse om præferencer uden for det politiske system. Præferencerne dannes i systemet, i
institutionerne, og de varierer med de forskellige roller, som aktørerne indtager. (March og Olsen
1989: 40; Peters 1999: 26). Aktørerne handler ikke efter en konsekvenslogik, men efter en
sømmelighedslogik (logic of appropriateness). De spørger ikke sig selv: Hvad er mest fornuftigt at
8 Faktisk er det ofte agenterne, der kommer med det første udspil til kontrakterne.

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 8
________________________________________________________________________________
gøre her? Men i stedet: Hvad bør jeg i kraft af min position og rolle gøre her? (March og Olsen
1989: 23ff).
Overordnet set, er der dog alligevel i henhold til Garbage Can-modellen en slags struktur i det
politiske system. Systemet består af en række forskellige strømme, der, når de mødes, skaber politik
(March og Olsen 1989: 28; Zaharadis 1999: 76). Strømmende er følgende: 9
1. Problemer. Består af alle slags problemer, der måtte være i samfundet.
2. Policies eller løsninger. Ideer eller politikker som kan gennemføres. De kan fx være en del af et
politisk program.
3. Politics eller opbakning i form af stemningen i befolkningen eller parlamentet.
Strømmene er indbyrdes uafhængige, og der kan således være masser af løsninger i det politiske
system, som endnu ikke har fundet et problem at knytte sig til. Hvor og hvornår strømmene mødes
eller kobles afhænger af, om der åbner sig et såkaldt mulighedsvindue. Hvis der skal opstå politik,
kræver det ydermere, at én eller flere entreprenører har den rette timing, og at de bruger deres
ressourcer på at gennemtvinge politikken, mens mulighedsvinduet er åbnet (Zaharadis 1999: 77).
Det gode spørgsmål er naturligvis, om disse ideer kan tilføje noget frugtbart til vores analyse
af miljøpolitikken. For at undersøge dette må vi koble de generelle pointer fra den sociologiske ny-
institutionalisme med ideen om strømme. I forsøget på at forstå, hvordan forandringerne opstod,
skal vi se på regeringens identitet og finde dens sømmelighedslogik. Regeringens selvforståelse var,
at det var vigtigt at give "hårde, konkrete og målbare løfter" og indgå "en bindende kontrakt med
vælgerne" (Emborg 2003). Fra starten af valgkampen var regeringens identitet således troværdighed
og handlekraft. 10 Samtidig må man gå ud fra, at der med rollen 'Ny regering' hørte normen 'Du bør
vise, at du er anderledes end den gamle regering'. Men hvad med strømmene? Umiddelbart inden
finanslovens vedtagelse kan jeg identificere følgende elementer i de forskellige strømme:
1. Problem. Findes ikke umiddelbart i konkret form.
9 Der er en del uenighed om, nøjagtig hvor mange strømme, der er tale om. March og Olsen (1989) selv mener to,
kritikere mener fire (Bendor, Moe og Shotts 2001), og de tre nævnte er taget fra Zaharadis (1999). Ueningheden går
mest på, om aktørerne også selv er en strøm. Siden både problemer og løsninger nødvendigvis må komme fra aktører,
finder jeg det naturligt at udelade disse fra strømmene.

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 9
________________________________________________________________________________
2. Policy/løsning. At foretage "en meget omfattende sanering" for at " sikre penge til sygehusene, de
ældre og andre kerneydelser ", jf. Statsministerens nytårstale 2002 (Fogh Rasmussen 2002).
3. Politics/opbakning. Fra folketinget og vælgerne.
Man har en løsning (sanering), en identitet (troværdighed, handlekraft) og tydelig opbakning. Men
man har ikke noget problem. Her kommer miljøområdet ind i billedet. Hvad angår bevillinger var
miljøområdet i årene inden 2001 vokset betydeligt (Steensbeck 2003), og da der, primært pga.
Bjørn Lomborgs pludselige succes med Verdens sande tilstand (Lomborg 1998), kom voldsom
offentlig debat om emnet, åbnede der sig et mulighedsvindue. Af debatten op til finanslovens
vedtagelse fremgår det, at VK-regeringens konkrete politiske holdning til miljøområdet ændrede sig
i løbet af det tidlige forår 2002. 11 Lomborgs pointe om, at 'vi bruger for mange penge på miljøet',
var simpelthen dét samfundsmæssige problem, som regeringen som policy-entreprenør ledte efter.
Problemet indfandt sig på rette sted til rette tid. 12
Som det fremgår af analysen, var der ikke nogen central planlægger bag nedskæringerne på
miljøområdet. Modellen har påpeget, at det var en kombination af regeringens identitet, dens store
valgsejr og tilfældige hændelser, der gjorde, at miljøministeriet kom til at stå for skud i perioden. I
forhold til tabel 2 (s. 4) placerer Garbage Can-teorien sig således klart i celle 4 på grund af fraværet
af både hierarki og intentionalitet.
Den rationelle reformteori fremstillede det politiske system som struktureret og
forandringerne på miljøområdet som intentionelle og fortrinsvist topstyrede. I modsætning til dette
viste Garbage Can-modellen os et billede af kaos. I næste afsnit vil jeg med
Støttekoalitionstypologien komme med et billede på det politiske system, der hverken er helt
kaotisk eller strengt ordnet.
10 En endelig konklusion af regeringens identitet ville naturligvis kræve en meget grundig analyse, men det er der ikke
plads til her. Derfor henviser jeg til den almindelig opfattelse som var repræsenteret i medierne.
11 Pernille Blach Hansen stiller fx et spørgsmål med baggrund i, at "vi jo ikke under valgkampen hørte noget som helst
fra Venstres daværende miljøordfører, den nuværende miljøminister, om, at der skulle ske drastiske besparelser og
ændringer i miljøpolitikken." (Folketinget 2002).
12 Eller på det forkerte sted, det forkerte tidspunkt - alt afhængig af, hvem man er.

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 10
________________________________________________________________________________
5. Politik som koalitioner: Støttekoalitionstypologien
Støttekoalitionstypologien (SKT) eller Advocacy Coalition Framework er et opgør med
stadieteorierne eller 'jerntrekanten' - ideen om, at politik bliver til i et samspil mellem politikere,
embedsmænd og de vigtigste interesseorganisationer. I stedet for en organisatorisk opdeling bruges
betegnelsen 'et politisk subsystem' om den enhed, der analyseres. Et subsystem er de aktører, der
interesserer sig for og arbejder med samme problem, fx miljøpolitik (Sabatier og Jenkins-Smith
1999: 119). Aktørerne behandles uden hensyn til deres organisatoriske tilhørsforhold, ligesom også
eksperter og journalister inddrages. Denne analyseform vælges ud fra en erkendelse af, at den
offentlige sektors porteføljeudvidelse har medført, at aktører bliver nødt til at specialisere sig, hvis
de vil have indflydelse.
Typologien er bygget op omkring tre lag: Den normative kerne (Deep Core), Policykernen
(Policy Core) og Instrumentniveauet (Secondary Aspects). Deres betydning er vist i tabel 4 (jf.
Sabatier og Jenkins-Smith 1999: 133). To forhold skal være opfyldt, for at der er tale om en
koalition. Aktørerne skal have en fælles policykerne og de skal handle koordineret. En fælles
policykerne indbefatter en fælles grundholdning og fælles værdier inden for det pågældende
subsystem.
Tabel 4. De tre lag i Støttekoalitionstypologien.
Den normative kerne Aktørernes helt grundlæggende
forestillinger om verden.
Policykerne Aktørens politiske orientering. Hvad er
problemerne i subsystemet og hvad bør
man gøre ved dem?
Instrumentniveau Beskriver hvilke instrumenter man bør
bruge for at implementere
policykernen.
Forandres næsten aldrig
Forandres sjældent.
Forandres nemt.
Ændringer i subsystemet kan se på tre måder. For det første kan socio-økonomiske ændringer i det
overordnede politiske system føre til ændringer. For det andet kan politiske ændringer uden for
subsystemet, fx personudskiftninger, medføre ændringer. For det tredje kan læring føre til
ændringer i politikken (Sabatier og Jenkins-Smith 1999: 123). Den sidstnævnte faktor adskiller sig
tydeligt fra de to første, idet den indvirker på aktørernes forståelse af verden. Læringen kan ske ved

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 11
________________________________________________________________________________
fremkomsten af ny teknisk viden og kan påvirke aktørernes politiske præferencer på
instrumentniveau.
Identifikationen af de to koalitioner på miljøområdet foregår relativt nemt, i form af to
forskellige aktørgrupper med to forskellige grundholdninger til miljø. Den ene koalition, som jeg
kalder 'Miljø frem for alt', består af Steen Gade, Miljøstyrelsens medarbejdere og dele af SR-
regeringen. Den anden 'Mennesker over miljø' består af VK-regeringen, Bjørn Lomborg og Peter
Pagh. 13 De to koalitioners eksistens bekræftes af en nyere undersøgelse om netop dette (Corry
2003). 14 Koalitionernes grundantagelser leder til forskellige policy-instrumenter. Positionerne er
opsummeret i tabel 5.
Tabel 5. De to koalitioner.
Mennesker over miljø Miljø frem for alt
Policykerne Forvaltningen af miljøpolitikken
skal ændres, så mennesket sættes i
centrum frem for miljøet .
Hvem? VK-Regeringen
Bjørn Lomborg
Peter Pagh
Instrumentniveau Mest miljø for pengene,
kontraktstyring, resultatstyring.
Miljøet er et system i balance og kan nemt
lide skade.
Dele af SR-regeringen, særligt Svend Auken
Steen Gade
Medarbejderne i Miljøstyreslen
Forsigtighedsprincippet
Det er bemærkelsesværdigt, at koalitionerne ikke følger partierne. I redegørelsen ovenfor nævnte
jeg, at de to forskellige finanslovsforslag frem til 2005 ikke var meget forskellige, og det vil derfor
være ukorrekt blot at se koalitionerne som henholdsvis den ene regering og den anden. Typologiens
ikke-organisatoriske udgangspunkt gør, at jeg kan nøjes med at inkludere dele af SR-regeringen i
den ene koalition.
Hvis man ser på ændringerne i miljøpolitikken efter valget i 2001, kan de ifølge typologien
begrundes med politiske ændringer uden for subsystemet. Indtil valget havde den ene koalition
været i regering. Efter valget var det den anden. I hele SR-regeringens periode sad Svend Auken
13 Miljøminister Hans Christian Smidt begrunder fx nedskæringerne med, at han "må give sit bidrag til samfundets
kerneydelser", (Sønderriis 2002) og Venstres miljøordfører Ejvind Vesselbo sagde, at man havde "koblet miljø og
økonomi".

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 12
________________________________________________________________________________
som miljøminister og han tilhører 'Miljø frem for alt'-koalitionen. Samtidig skete der en udvikling i
'Mennesker over miljø'-koalition. 15 Her kan man pege på den tekniske viden som fremkom med
Bjørn Lomborgs udgivelse af Verdens sande tilstand i 1998 (Lomborg 1998) som en medvirkende
faktor i 'Mennesker over miljø'-koalitionens politikvalg. Koalitionen lærte simpelthen af debatten
og ændrede politisk instrument.
Støttekoalitionstypologiens styrke er, at den lægger vægt på de ideer, der ligger til grund for
politik, men samtidig erkender, at politik er konkret handling aktører imellem. I tabel 2 (s. 4)
placerede jeg SKT i både celle 2 og celle 3. Teorien forklarer bl.a. forandringerne på miljøområdet
med regeringsskiftet. Denne forklaring er hierarkisk, men uden for subsystemet. Det er med andre
ord usandsynligt, at vælgerne stemte på regeringen alene på grund af dens holdninger på
miljøområdet, og forandringerne kan dermed ikke siges at være intentionelle inden for subsystemet.
Som en anden grund anfører teorien, at den ene koalition skiftede politik, blandt andet på grund af
den tekniske viden, der fremkom. Denne ændring er ikke hierarkisk, men til gengæld intentionel
(celle 2, s. 4).
6. Konklusion
Min problemformulering lød:
Hvordan kan man teoretisk forklare forandringer i den offentlige sektor? Som case anvendes
udvikling på miljøområdet fra 2000-2005.
Jeg tog udgangspunkt i den rationelle reformteori, der ser politik som handling og rationelle valg.
Ifølge denne teori kom impulsen til ændringerne langt overvejende ovenfra, og regeringen
påvirkede Miljøministriet direkte gennem regler. Samtidig betød den resultatorienterede styring en
større tilskyndelse til effektivitet og en bedre mulighed for overvågning.
Som teoretisk modsvar til denne så jeg på Garbage Can-modellen, der demonstrerede at
politik ikke nødvendigvis foregår i ordnede systemer, men at man ikke af den grund skal afstå fra at
forstå ændringerne. Regeringen forstod sig selv som troværdig og handlekraftig, samtidig med at
14 Jeg har hverken tilstrækkelig materiale eller plads til rådighed til at kunne gennemføre denne undersøgelse af
koalitionerne tilfredsstillende, hvilket er grunden til, at jeg baserer mig på Olaf Corry (2003).
15 Denne udvikling behandlede jeg i afsnittet om Garbage Can. Den drejer sig om, at VK-regeringen havde været enig i
SR-regeringens miljøpolitik helt indtil foråret 2002.

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 13
________________________________________________________________________________
nogle allerede formulerede løsninger fandt problemer i miljøpolitikken. Ændringsimpulsen kom
således ikke fra nogen bestemt aktør.
Som en slags midterteori sluttede jeg af med Støttekoalitionstypologien (SKT) eller Advocacy
Coalition Framework, hvorfra jeg fik en forståelse for de idéer, der ligger bag de to koalitioner. Et
regeringsskifte medfører ikke nødvendigvis miljøpolitiske ændringer, men i 2001 blev den ene
koalition skiftet ud med den anden, hvilket ledte til ændringerne.
Indtil nu har jeg kun set på teorierne adskilt. Det har jeg gjort ud fra en idé om, at bevare
teoriernes interne konsistens (jf. Thelen 1999: 380). De kan imidlertid sagtens inspirere hinanden.
Fx ser vi, at den grundantagelse, som koalitionen 'Mennesker over miljø' havde ifølge
Støttekoalitionstypologien, fint stemmer overens med de instrumenter, Rational Choice-tilgangen
kunne identificere. SKT fandt at 'Mennesker over miljø'-koalitionen betragtede miljø som et
velfærdsgode på linie med sundhed og dagpenge, og den NPM-tankegang som den rationelle
reformteori pegede på, lægger netop vægt på målbarhed med henblik på sammenligning og
prioritering. Derudover har vi set, at både SKT og Garbage Can-modellen har fremhævet Lomborgs
rolle i processen som inspirator eller igangsætter for policy om miljø.
Gennem opgaven har jeg vist, at forskellig teorier giver forskellige udlægninger af
ændringerne på miljøområdet. Men ikke nok med det. De udtaler sig også om forskellige dele af det
politiske system, ja til tider endda om forskellige politiske systemer. Umiddelbart virker det
faretruende. Man skulle tro, at det politiske system var én ting, som forskellige teorier kan give os
forskellige syn på. Gennemgangen viser, at det ikke forholder sig sådan. Når man undersøger det
politiske system, sker det altid gennem kategorier, begreber og teorier, som man kender i forvejen -
med psykologen Piagets ord kan sige, at man ikke kan gå 'fordomsfrit' ind i en undersøgelse (Olsen
og Pedersen 2003). Det er disse fordomme - begreber og teorier om verden - der overhovedet
muliggør en forståelse af verden. Som flere videnskabsteoretikere har påpeget, så er det disse
forforståelser, der på én gang begrænser og konstituerer forståelsen af fx det politiske system
(Waltz 1979; Giddens 1986). For at kunne forstå forskellige aspekter af virkeligheden, behøver vi
forskellige teorier.

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 14
________________________________________________________________________________
7. Litteratur
Beck Jørgensen, Torben; Marianne Antonsen et al. (2000), "Teorier om forandring i den offentlige
sektor" i T. Beck Jørgensen og M. Antonsen, Forandringer i teori og praksis, DJØF Forlag,
København.
Beck Jørgensen, Torben m.fl. (1996), "Offentlige organisationer mellem politik og produktion" i
Nordisk Administrativt Tidsskrift, vol. 77, nr. 1, pp. 5-36.
Beck Jørgensen, Torben og Poul Erik Mouritzen (2001), Udgiftspolitik og budgetlægning, Systime,
Herning.
Bendor, Jonathan; Terry M. Moe et al. (2001), "Recycling the Garbage Can: An Assessment of the
Research Program" i American Political Science Review, vol. 95, nr. 1, pp. 169-190.
Corry, Olaf (2003), "Hinsides bæredygtig udvikling - Bjørn Lomborg og etableringen af en ny
miljøpolitisk dagsorden" i Politologiske Studier, vol. 6, nr. 1.
Emborg, Rasmus (2003), "Manden bag Blair" i Politiken, 23. november, 3. sektion, side 2.
Energistyrelsen (2003), http://www.ens.dk/sw549.asp, læst d. 14. december 2003.
Finansministeriet (2002), Finanslov for finansåret 2002, § 23, Finansmin. j.nr. F5: 01-07/102-17.
Fogh Rasmussen, Anders (2002), Nytårstale, 1. januar 2002.
http://www.stm.dk/Index/dokumenter.asp?o=2&n=0&h=2&t=14&d=79&s=1#.
Folketinget (2002), "Spørgsmål til miljøministeren" i Spm. nr. S 610.
http://www.folketinget.dk/Samling/20012/spor_sv/S610.htm. Set 14/12/03.
Garodkin, Ib (2003), Håndbog i dansk politik, Rosinante, København.
Giddens, Anthony (1986), The constitution of society, University of California Press, Berkeley.
Grønnegård Christensen, Jørgen; Peter Munk Christiansen et al. (1999), Politik og forvaltning,
Systime, Århus.
Hood, Christopher (1991), "A Public Management for All Seasons?" i Public Administration, vol.
69, nr. 1, pp. 3-19.
Lomborg, Bjørn (1998), Verdens sande tilstand, Centrum, Viby J.
March, James G. og Johan P. Olsen (1989), Rediscovering institutions: the organizational basis of
politics, Free Press, New York.
Olsen, Paul Bitsch og Kaare Pedersen (2003), Problemorienteret projektarbejde, Roskilde
Universitetsforlag, Frederiksberg.

Forvaltningsopgave - vinter 2003/4 - Ole Dahl Rasmussen side 15
________________________________________________________________________________
Peters, B. Guy (1999), Institutional theory in political science, Continuum, London.
Peters, B.G. (2001), The Politics of Bureaucracy, Routledge, London.
Sabatier, Paul A. og Hank Jenkins-Smith (1999), "The Advocacy Coalition Framework: An
Assessment" i P. A. Sabatier, Theories of the policy process, Westview Press, Boulder,
Colorado, pp. 117-166.
Steensbeck, Bjarne (2003), "Sidste Steen i regeringens sko" i Politiken, 14. juni 2003, 1.
Sønderriis, Ebbe (2002), "Farvel til hver femte" i Dagbladet Information, 30. januar 2002.
Thelen, K. P. (1999), "Historical institutionalism in comparative politics" i Annual Review of
Political Science, vol. 2, pp. 369-404.
Waltz, Kenneth N. (1979), Theory of international politics, Addison-Wesley, Reading, Mass.
Weber, Max (1984 [1918]), "Wirtschaft und Gesellschaft, på dansk 'Rationalitet og Irrationalitet'" i
M. Blegvad, Samfundstænkning i 100 år, Folkeuniversitetet i radioen, København.
Zaharadis, Nikolaos (1999), "Ambiguity, Time, and Multiple Streams" i P. A. Sabatier, Theories of
the policy process, Westview Press, Boulder, Colorado, pp. 73-93.