Download rapport - Center for Alternativ Samfundsanalyse

der virker over for at få folk ud af systemerne og blive selvforsørgende. Derer fokus på de voksne, men også børn- og ungeområdet indgår i Social Årsrapport.Derimod er ældre og ældreområdet ikke medtaget.Social Årsrapport udgives i et samarbejde mellem CASA, Center for AlternativSamfundsanalyse og Socialpolitisk Forening.Rapporten udgives med tilskud fra: Dansk Socialrådgiverforening, SocialpædagogiskLandsforbund, PMF og BUPL.Redaktionsgruppen, som har det faglige ansvar for Social Årsrapport, beståraf:Finn Kenneth Hansen, cand.polit., forskningsleder i CASA.Henning J. Nielsen, psykolog, Aspekt Psykologisk Praksis.Peter Abrahamson, lektor på Sociologisk Institut, Københavns Universitet.Rikke Posborg, udviklingskonsulent i Kristeligt Studenter-Settlement, repræsentantfor Socialpolitisk Forening.Henning Hansen, cand.polit., konsulent i CASA.Den dokumenterede statistiske del af rapporten er udarbejdet af HenningHansen, Finn Kenneth Hansen og Mette Marie Juul, alle fra CASA.Redaktionen er afsluttet 1. november 2003.Den tekniske udførelse og layout af årsrapporten er udført af Britta Lerche,CASA.Forside og produktion er udført af Grafisk Himmel.November 2003Redaktionsgruppen

IndholdEfter to år med en borgerlig regeringaf redaktionen .....................................................7Den sociale udviklingSociale ydelser .............................................15Indkomstfordelingen .......................................23ArbejdsmarkedBeskæftigelse og arbejdsløshed ..............................37Arbejdsmarkedsreform – “Flere i arbejde” ....................51Det rummelige arbejdsmarked ..............................57KontanthjælpKontanthjælp – det sociale sikkerhedsnet .....................71Langvarige kontanthjælpsmodtagere i Kgs. Enghave ...........83Ændringer på det sociale forsørgelsesområde .................89Starthjælp – Selvhjælp? ....................................101Starthjælp – arbejde eller fattigdom? ........................107Starthjælpen – en case .....................................115FørtidspensionFørtidspension i Danmark .................................117Handicappolitikken ved et vendepunkt? ....................125Børn og ungeSocialpolitik på børneområdet ..............................133Anbringelse af børn og unge uden for hjemmet ...............139

(IWHUWRnUPHGHQERUJHUOLJUHJHULQJAf redaktionenFor to år siden fik vi en borgerlig regering med Danmarks Liberale Parti somden altdominerende partner. Et systemskifte efter otte år med socialdemokratiskledede regeringer. I anledning af toåret for den nye regering sætter SocialÅrsrapport 2003 fokus på tendensen i regeringens velfærdspolitik. Social Årsrapportindeholder detaljerede analyser af den seneste udvikling i de socialeforhold. I det følgende fremhæver vi nogle af resultaterne.Faldende beskæftigelse og stigende arbejdsløshedVK-regeringen fremkom i foråret 2002 med deres store plan: “Flere i arbejde”.Målsætningen er at øge beskæftigelsen med 87.000 inden 2010. Beskæftigelsener imidlertid faldet, lige siden regeringen tiltrådte, og den er nu på niveaumed situationen i 1998. Der er tale om et fald på ca. 2,5%, og faldet er navnligsket inden for den private sektor, fx bygge og anlæg samt finans, edb og forretningsservice.Beskæftigelsen har været mere stabil i den offentlige sektor.Regeringen overtog magten på et tidspunkt med en rekord lav registreret ledighedpå 5,0%. Siden midten af 2002 er den registrerede ledighed imidlertidbegyndt at stige og var i september 2003 på 6,3%.Ligesom i de foregående år har Social Årsrapport opgjort den reelle ledighed,som vi kalder “antal personer uden ordinær beskæftigelse”, inklusive personeri jobtræning, aktivering og uddannelse. I 2002 var 9,2% af arbejdsstyrkenuden ordinær beskæftigelse – altså 50% højere end den registrerede ledighed.I 2001 var den 8,6%.Ledigheden er størst blandt de ældre. Stik imod den megen tale om “det gråguld”, så er arbejdsgiverne ikke ivrige efter at ansætte eller fastholde de 55-59årige. Det er dog ikke kun på alder, at ledigheden fordeler sig skævt. Etniskeminoriteter fra mindre udviklede lande og deres efterkommere har en uforholdsmæssighøj ledighed. Den er faldet de seneste år, men den ligger stadigrelativt højt.7

Efter to år med en borgerlig regeringVi har fulgt ledigheden for nogle udvalgte grupper og kan konstatere, at denstigende ledighed har ramt næsten alle grupper på arbejdsmarkedet. Men detbør nævnes, at specialarbejderne er relativt hårdt ramt. Desuden er de nyeakademikere hårdt ramt. Samlet set har akademikerne ikke en højere ledighedend gennemsnittet for samtlige lønarbejdere, men situationen har på detseneste været vanskelig for de nyuddannede. Således er arbejdsløsheden stegetmed 59% fra juli 2001 til juli 2003. Mens 84% af en ny årgang DJØFere vari beskæftigelse et år efter afsluttet eksamen i 2002, var det kun 69% i 2003. Deter især faldet i beskæftigelsen inden for staten, der er slået hårdt igennem.Pisk og gulerodDen nye regering har forsøgt at tilrette aktiveringsindsatsen i deres plan om“Flere i arbejde”. Baggrunden er bl.a. en konstatering af tilsyneladende nyttesløseaktiveringstiltag, sådan som også vore analyser antyder. I fremtidenskal der kun være tre redskaber i aktiveringspolitikken: a) vejledning/opkvalificering,b) virksomhedspraktik og c) ansættelse med løntilskud. En forenklingi forhold til det gamle system som indeholdt 32 forskellige ordninger.Regeringen lægger op til et opgør med todelingen af forsørgelses- og aktiveringsstrukturen,som den traditionelt har været i hhv. dagpengesystemet ogdet kommunale system. Desuden lægges der op til en liberalisering af arbejdsformidlingensdrift i form af udlicitering af en del af opgaverne. En forenklingaf redskabsviften, dvs. en reduktion af antallet af forskellige formerfor aktivering, hvilket som konsekvens har haft en nedprioritering af uddannelseselementer,samt ændrede rådighedsregler og sanktioner. Grundlæggendeer ideen, at det handler om, at den enkelte ledige skal rustes til at søge ogopnå beskæftigelse på det ordinære arbejdsmarked. Det skal kunne betale sigat arbejde, og samtidig skal det sikres, at alle ledige står til rådighed for arbejdsmarkedet.Rådighedskravene er blevet skærpet, og kontanthjælpen er nedjusteret forægtepar efter seks måneders ledighed. Dimittender kan ikke længere optjeneret til maksimumdagpenge. For udeboende kontanthjælpsmodtagere under25 år reduceres hjælpen efter seks måneder, således at den svarer til SU. Desudenstilles der øgede krav til geografisk mobilitet, idet der nu kan krævesmere end fire timers transporttid dagligt. “Gulerødderne” er alene givet til arbejdsgiverne,som med reformen får mulighed for at ansætte ledige med løntilskudtil at udføre ordinært arbejde.“Noget for noget”Den nuværende regering insisterer på “noget for noget” princippet, som bl.a.er kommet til udtryk i fortsættelsen af aktivlinien, dvs. pligten til at indgå ien eller anden form for aktivering som forudsætning for at modtage hjælp.Det nye, som den nuværende regering har lagt an til, er en – i hvert fald semantisk– forandring, nemlig et skift fra arbejdsmarkedspolitik til beskæftigelsespolitik.For at vurdere regeringens succes i denne henseende har vi bl.a.8

Efter to år med en borgerlig regeringforetaget nye analyser af, hvordan de forskellige ordninger virker, og om folkeksempelvis bliver selvforsørgende efter at have gennemgået et aktiveringstilbud,eller om de klarer sig lige så godt eller dårligt som passive kontanthjælpsmodtagere.Vi kan konstatere, at privat jobtræning er den foranstaltning, som har denbedste effekt i form af selvforsørgelse: 59%, mens kommunal aktivering ogjobtræning kun fører til selvforsørgelse for 25 procents vedkommende. Desværreer det kun ganske få personer, der bliver tilbudt privat jobtræning, såden overordnede effekt er meget lille.Nok så interessant er det måske at konstatere, at der ikke er synderlig forskelpå sandsynligheden for at blive selvforsørgende, når man modtager et kommunaltaktiveringstilbud, eller hvis man blot modtager kontanthjælp. Mankan dog ikke heraf konkludere, at aktivering ingen effekt har. For det førsteved vi ikke, hvordan situationen havde været, hvis der ikke havde været ettilbud, og for det andet er der sandsynligvis en række positive konsekvenserved aktivering i form af øget selvværd, bedre netværk, som kan være af storbetydning for den enkelte.Lave ydelser – giver ikke bedre beskæftigelsesmulighederDen borgerlige regering har i sin politik for “Flere i arbejde” – og specielt flereindvandrere og flygtninge i arbejde – peget på nedsættelse af ydelsernesom middel til at få flere i arbejde. Det skal kunne betale sig at arbejde. I denanledning har regeringen indført en starthjælp i Lov om Aktiv Socialpolitik,som er lavere end kontanthjælpen, og i integrationsloven vedtaget, at introduktionsydelsenskal være på niveau med starthjælpen. Der er således indførtlavere ydelser for alle, som ikke har opholdt sig i Danmark i 7 år ud af de seneste8 år, og for indvandrere og flygtninge, som er under integrationsloven.Derudover nedsættes kontanthjælpen for ægtepar, som har været på kontanthjælpi 6 måneder, ligesom der lægges et loft over kontanthjælpen for alle, derhar været på kontanthjælp i 6 sammenhængende måneder.Social Årsrapport har foretaget analyser af effekten af lave sociale ydelser.Medfører lavere ydelser, at modtagerne i højere grad bliver selvforsørgende?Vi har foretaget analyser af dem, der modtog den lavere integrationsydelsei 1999, og set på deres forsørgelsessituation 3 år efter. Derudover har vi foretagetanalyser af dem, der har modtaget den lave ydelse i form af starthjælpog lav introduktionsydelse med virkning fra 1. juli 2002. For dem, der harmodtaget den lave ydelse, har vi set på deres forsørgelsessituation i juni 2003.Begge analyser viser, at dem på de lave sociale ydelser i mindre omfang endandre sammenlignelige grupper på fx kontanthjælp og kommunal aktiveringbliver selvforsørgende. Indvandrere og flygtninge på lave ydelser klarer sigdårligere end andre både danskere og indvandrere på andre kontanthjælpsydelser.Den helt overvejende del på lave ydelser forbliver på samme ydelse,både når vi ser på deres situation hhv. et år efter eller tre år efter.9

Efter to år med en borgerlig regeringLave ydelser i sig selv medfører ikke, at personerne kommer væk fra den offentligeforsørgelse og i job eller uddannelse. Det er helt andre indsatser endøkonomiske incitamenter, der skal til for at forbedre beskæftigelsesmulighedernefor indvandrere og flygtninge.Flere på ledighedsydelseDet rummelige arbejdsmarked var et stort punkt på den forrige regeringsdagsorden, og den nuværende VK-regering viderefører tilsyneladende dennelinje for at skaffe flere i arbejde. Vi har i den sammenhæng set på udviklingeni antallet af personer i fleksjob og på ledighedsydelse. Fleksjob er job på særligevilkår for personer med varig nedsat arbejdsevne. Der er tale om almindeligeløn- og ansættelsesvilkår, men arbejdet tilrettelægges, så det er tilpassetpersonens muligheder. Hvis man bliver ledig fra et fleksjob eller er blevet visiterettil et fleksjob uden at have fået et, er man ikke berettiget til arbejdsløshedsdagpenge,hvorfor der er indført en såkaldt ledighedsydelse. Ledighedsydelsenudgør 91% af dagpengene.Antallet af personer på ledighedsydelse kan betragtes som en indikator på arbejdsmarkedetsrummelighed. Hvis der er få på ledighedsydelse, er det udtrykfor, at arbejdsmarkedet kan rumme dem, der ønsker beskæftigelse påsærlige vilkår. Hvis der er mange på ledighedsydelse, er det udtryk for detmodsatte. Fra marts 2001 til marts 2003 er antallet på ledighedsydelse mereend firdoblet, mens antallet af fleksjob er fordoblet. Til sammenligning er densæsonkorrigerede ledighed steget med 9% i samme periode.Fortsat mange langvarige kontanthjælpsmodtagereAntal modtagere af hjælp til forsørgelse har ligget omkring 250.000 de sidstemange år. Der har været en svag faldende tendens indtil 2001, hvorefter vikan se en svag stigning i antallet af kontanthjælpsmodtagere helt frem tilmidten af 2003.Antallet af langvarige kontanthjælpsmodtagere har i de seneste år ligget påomkring 120.000 personer. I 2000 var det 121.800, og i 2001 var det 119.100personer, som modtog langvarig hjælp.De langvarige kontanthjælpsmodtagere er en meget uhomogen gruppe, menomfatter de mest socialt udsatte personer og familier. Karakteriseret ved tungesociale problemer ud over problemer med manglende arbejdstilknytning.Det drejer sig om unge, der har problemer i overgangen fra skole til arbejdslivog ofte med manglende voksenkontakt og dårlige opvækstvilkår. En storgruppe af enlige mødre uden uddannelse. Enlige ældre mænd spændende franogle, som er ramt af sygdom/dårligt helbred til misbrugere, psykisk sygeog hjemløse. Derudover drejer det sig om indvandrere, som har svært ved atfå fodfæste på arbejdsmarkedet.10

Efter to år med en borgerlig regeringSelvforsørgelse eller varig hjælpHvad sker der med personer, som modtager kontanthjælp? Får kontanthjælpsmodtagernearbejde, og bliver de selvforsørgende? Til at belyse detspørgsmål har vi foretaget en række specialanalyser, så vi kan se, hvordan detgår med en “årgang” kontanthjælpsmodtagere hen over tid. Vi har fulgt dem,der var på bistand i hhv. 1992, 1994 og 1996, og set på, hvordan de klarede sigseks år efter, altså i hhv. 1998, 2000 og 2002.Analyserne viser, at efter seks år er ca. 30% blevet selvforsørgende. Det betyderså til gengæld, at mere end to tredjedele stadigvæk er afhængig af en elleranden form for offentlig ydelse: ca. 33% modtager stadigvæk kontanthjælp,ca. 10% er på arbejdsløshedsdagpenge, ca. 7% er afhængig af sygedagpenge,ca. 10% er på førtidspension og de resterende fordeler sig på barsel, revalideringeller andet.De samme analyser for indvandrere og flygtninge viser, at de i langt højeregrad hænger fast i kontanthjælpssystemet. Næsten halvdelen af indvandrerepå kontanthjælp er også i kontanthjælpssystemet 6 år efter.Starthjælp – risiko for fattigdomEn af de dramatiske ændringer i velfærdspolitikken, som den nuværende regeringhar foretaget, er indførelsen af den såkaldte starthjælp. Med starthjælpenog den lave introduktionsydelse er der tilført en ny laveste ydelse i detdanske ydelsessystem.Fastsættelsen af beløbet og niveauet for ydelsen er ikke nærmere begrundeti lovteksten. Hensigten med ydelsen er dog klar. Den lave ydelse er indførtmed den begrundelse, at det bedre skal kunne betale sig at arbejde. Derimoder der ingen overvejelser om, hvorvidt det er muligt at klare sig for dette beløb.En bekymring der ikke var nogen grund til, hvis det var sådan, at det lykkedesfor personerne på starthjælpsniveau at komme i en selvforsørgelsessituation.Tallene viser deres klare sprog – den helt overvejende del befinder sigi en situation, hvor de stadig modtager den lave ydelse. Derfor er det relevantat spørge, kan man klare sig i det danske samfund på starthjælpsniveau?I Danmark har vi ikke nogen officielle grænser, der udtrykker, hvad man somminimum skal have i indkomst for at kunne klare sig i samfundet eller nogenofficielle fattigdomsgrænser. Finansministeriet m.fl. foretager med jævne mellemrumopgørelser af gruppen med lave indkomster, senest i forbindelse meden belysning af de ældres indkomster. I afgrænsningen af personer med laveindkomster anvendes samme opgørelsesmetode som EUs relative fattigdomsgrænse.Lave indkomster defineres som 50% eller 60% af medianindkomsten.Foretager man en sammenligning mellem starthjælp og de forskellige lavindkomstgrænser,fremgår det, at starthjælpen ligger under disse grænser. Ogdet gælder både for enlige og par med og uden børn. I forhold til EUs fattig-11

Efter to år med en borgerlig regeringdomsafgrænsning vil personer på starthjælpsniveau helt klart indgå i Finansministerietslavindkomstgruppe.Sammenlignet med mere absolutte opgørelser af standardbudgetter, som sigernoget om, hvad det koster at leve, og et basisleveniveau, som angiver,hvad det koster at leve for bare at opnå basale forbrugsgoder, kan starthjælpsniveauetikke leve op til disse budgetter.For enlige uden børn og par uden og med børn er starthjælpsniveauet klartmindre end basisleveniveauet. Ingen af disse familietyper vil kunne klare etbasisleveniveau og må altså enten vælge en billigere boligudgift eller fx sparepå udgifter til mad eller tøj.Kun enlige med et barn har på starthjælpsniveau en månedlig indkomst, derer 1.200 kr. over det beløb, som vil være nødvendigt for at kunne opnå basisleveniveau.Starthjælp svarer til hjælp fra Statens Uddannelsesstøtte (SU), og man kansige, at det er lykkedes regeringen at gennemføre, hvad der gjorde daværendesocialminister Bent Rold Andersen grundigt upopulær for 20 år siden, nemligat skabe “lighed” på det laveste niveau mellem unge under uddannelse ogunge arbejdsløse. Til forskel fra dengang er de fleste på starthjælp dog ikkeunge, men “voksne” etniske minoriteter.Flere på førtidspensionEfter en periode med fald i antallet af førtidspensionister er der nu tale om enstigning. Meget tyder på, at formodningen om, at faldet de seneste år bl.a. harværet udtryk for, at kommunerne af økonomiske grunde har forsøgt at udskydetilkendelserne til førtidspension, holder stik.De seneste tre år har der efter et kraftigt fald i nytilkendelserne været tale omen stigning, som er fortsat, og som har betydet, at antallet af førtidspensionisterer steget fra 2002 til 2003.Kortsigtsfilosofi – fremtidens udfordringerEn gennemgang af den sociale tilstand efter to år med VK-regeringen viser,at det går den forkerte vej på en række felter. Antallet af modtagere af offentligeforsørgelsesydelser er steget. Det skyldes delvis en international udvikling,hvor vi kan registrere stigende ledighed i flere andre EU-lande. I Danmarkhar vi bare det yderligere problem, at beskæftigelsen er faldet, og detbliver sværere at nå regeringens oprindelige plan om 87.000 flere i beskæftigelseinden 2010. Det er dog ikke kun ledigheden, der er steget de sidste parår, det er antal modtagere på næsten alle andre sociale ydelser også. Det gældersåvel kontanthjælp, sygedagpenge som førtidspension mv. Kun antalmodtagere på revalidering er faldet.12

Efter to år med en borgerlig regeringSamtidig er der indført en række nye ydelser i det danske ydelsessystem, detgælder fx ledighedsydelse, starthjælp og introduktionsydelse. Alle ydelser,der har et niveau, som er lavere end hhv. dagpenge og kontanthjælp. En yderligeredifferentiering af ydelsessystemet og en højere grad af forskellige niveauer karakterisererudviklingen af de sociale ydelser. Med undtagelse af førtidspensionsområdet,hvor der er gennemført en forenkling med kun en førtidspensionsydelsepå dagpengeniveau.Den nuværende regering har en klar filosofi om, at lave ydelser vil øge incitamentertil arbejde og derfor virker fremmende for, at folk kommer i selvforsørgelse.Social Årsrapports analyser viser, at lave ydelser ikke bringer flere af deressourcesvage personer i beskæftigelse eller til at blive selvforsørgende.Regeringen har tilmed fået gennemført en række stramninger af rådighedsforpligtelser,nedsættelse og indførelse af loft for kontanthjælp, som skal motiveremodtagerne til at blive selvforsørgende. Hvad angår reglerne om loftover kontanthjælp, som træder i kraft 1. januar 2004, kan man sige, at der ertale om regler, som er så indviklede og vanskelige, at det er svært at vurderekonsekvenserne for den enkelte familie. Hvad lovgiverne har tænkt, da devedtog loven, er svært at vide, men en lov med så indviklede regler om loftsgrænserog nedsættelsesgrænser ud fra forskellige brutto- og nettobeløb, somingen kontanthjælpsmodtager – endsige sagsbehandler – overhovedet vil haveen chance for at gennemskue, er i sig selv et demokratisk problem.Det nye i de ændringer, regeringen har foretaget, er at fastsætte bestemte tidsrum/perioder,gennem hvilke ansøgeren kan fremvise sin villighed til at deltagei fællesskabet – gennem ophold, arbejde, aktivering mv. eller ved at kommeud af offentlig forsørgelse. Manglende villighed til at påtage sig normerne omophold eller arbejdsmarkedsdeltagelse medfører, at ydelserne kan sættes ned.Vurderingen af ansøgernes fremvisning af tilknytningsvillighed er ikke op tilsagsbehandleren, men er udtrykt i loven med angivelse af bestemte tidsrumfor, hvornår ydelsen skal sættes yderligere ned. Der opereres med 7 år, 3 år,6 måneder samt 1 måned i de forskellige love, og hvor det vigtige er, at perioderneer ens for alle i den pågældende risikogruppe. Der sker nedsættelse afydelserne automatisk, fx hvis man er på kontanthjælp i 6 måneder. Periodentjener til at dokumentere, at man ikke gør nok, og nedsættelsen skal tjene til,at man skal gøre noget mere.Selv om de nye lovregler gælder for alle, er det imidlertid klart med de nyeregler om starthjælp, nedsat hjælp og loft, at det rent faktisk kun vil rammebestemte grupper og her helt overvejende indvandrere og flygtninge. Det lugteraf forskelsbehandling, skaber større uligheder, og for dem med de laveydelser – risiko for fattigdom.Der er behov for andre tilgange og en anden socialpolitik med henblik på udviklingaf et velfærdssamfund. Der er behov for en anden velfærdspolitik,som ikke på længere sigt skaber øgede sociale udgifter. Ser vi frem, kan visamtidig imødese en stigning i andelen af ældre, som er uden for arbejdsmarkedet.Det vil sætte yderligere økonomisk pres på de sociale udgifter. Samti-13

Efter to år med en borgerlig regeringdig har regeringen etableret et stift skattestop, som kan være med til at forhindreen række strukturelle ændringer både på arbejdsmarkedet og andresteder i samfundet.Velfærdskommissionen – økonomisk dominansDe store fremtidige udfordringer til velfærdsstaten har regeringen foreløbigvalgt at sende til hjørnespark, som det hedder på moderne dansk, når manudskyder nogle beslutninger. Ventetiden skal bruges på analyser og overvejelseri den af regeringen nedsatte Velfærdskommission.I kommissoriet for Velfærdskommissionen hedder det, “at regeringen nedsætteren bredt sammensat, sagkyndig kommission om fremtidens velfærd.”Da Socialkommissionen i sin tid blev nedsat, skrev Claus B. Olsen i en artikeli Social Rapport nr. 4 1992:“Mange er blevet skuffet over kommissionens kommissoriumog sammensætning. Det viser sig nemlig, at Socialkommissionenprimært skal tage sig af indkomstoverførslerne, og atkommissionen og dens sekretariat primært er domineret aføkonomer. Regeringen ser tilsyneladende de socialpolitiskeproblemer i et økonomisk lys og håber at finde løsningerneblandt økonomerne. Det er en skuffelse.”Socialkommissionens helt overordnede vinkel på velfærdspolitikken blev formuleretsom: Noget for noget, et ordvalg som den nuværende regering helthar taget til sig.I Velfærdskommissionen er der tre gengangere fra Socialkommissionen – alleøkonomer – og ud af de resterende seks medlemmer er der fire nationaløkonomer,en erhvervsøkonom og én jurist. Kommissionen består således stortset kun af økonomer. Allerede denne faglige sammensætning er det modsatteaf bred!Social Årsrapport vil følge Velfærdskommissionens arbejde tæt og kritisk ogdeltage i debatten om velfærdssamfundets fremtid.14

Den sociale udvikling6RFLDOH\GHOVHUUdviklingen i sociale ydelserDet er svært at måle omfanget af sociale problemer i et samfund. Problemerneer forskellige, og de registreres forskelligt. Det bedste mål i praksis er attælle antallet af modtagere af sociale ydelser i løbet af et år og omregne demtil helårspersoner.I sidste halvdel af 1990erne var der et jævnt og konstant fald i antallet af ydelsesmodtagere,som især skyldtes, at den registrerede arbejdsløshed faldt megetkraftigt. Den udvikling standsede imidlertid i 2000. Det viser figuren, deromhandler de ydelser, som den 18-66 årige del af befolkningen kan modtage,dvs. ekskl. folkepension. Vi har også udeladt barselsdagpenge og orlovsydelser,fordi vi ikke betragter disse ydelser som udtryk for sociale problemer.106Figur 1: Udviklingen i antal modtagere af sociale ydelser. 1999-2002. Indeks1041021009896949290Midlertidige ydelserVarige ydelser1999 2000 2001 2002Kilde: Danmarks Statistiks Statistikbank15

Den sociale udviklingI 2002 var der 1.320.000 modtagere af sociale forsørgelsesydelser i alderen 18-66 år – det svarer til 816.000 helårsmodtagere. Vi kan også konstatere, at37,8% af de 18-66 årige modtog en social ydelse i 2002.Figuren viser, at der har været en vækst i modtagere af midlertidige ydelser,fx dagpenge og kontanthjælp, siden 1999. Når det drejer sig om de varigeydelser, har der været et fald fra 1999 til 2001, men det er afløst af en stigningfra 2001 til 2002.De midlertidige ydelser omfatter: Arbejdsløshedsdagpenge, ledighedsydelse,sygedagpenge, revalidering, aktiveringsydelser og kontanthjælp.De varige ydelser omfatter: Førtidspension, efterløn og overgangsydelse.I tabel 1 vises udviklingen i antallet af modtagere af disse sociale ydelser. Talleneer omregnet til helårsmodtagere.Tabel 1: Antal helårsmodtagere af sociale ydelser. 1999-2002 (tusinde modtagere)Midlertidige ydelser:1999 2000 2001 2002Arbejdsløshedsdagpenge ............... 125 124 120 117Sygedagpenge ....................... 49 54 59 62Revalidering ......................... 28 28 26 25Aktivering ........................... 71 70 75 76Kontanthjælp ........................ 87 89 91 94Varige ydelser:Førtidspension ....................... 264 258 255 259Efterløn/overgangsydelse ............... 178 179 179 181I alt .................................. 801 801 806 816Kilde: Danmarks Statistiks StatistikbankUdviklingen i antal modtagere af de forskellige ydelser har været noget forskellig.Antal helårsmodtagere af arbejdsløshedsdagpenge har været faldende fremtil 2002 – dog viser udviklingen i 2003, at arbejdsløsheden er stigende (se afsnittetom arbejdsmarked). Det skal nævnes, at der i 2002 også var 2.200 helårsmodtagereaf ledighedsydelse, som er fleksjobbernes arbejdsløshedsdagpenge.Antallet af aktiverede viser en svag stigning i perioden 1999-2002. Derimodhar antallet på revalidering vist et konstant fald siden 2000.Antal helårsmodtagere af sygedagpenge har vist en konstant stigning i heleperioden 1999-2002. Også kontanthjælp har været konstant stigende siden1999.

Sociale ydelserNår vi betragter de varige ydelser, så har antallet af personer på førtidspensionværet faldende frem til 2001, men fra 2001 til 2002 er tallet igen begyndtat stige. Antallet af personer på efterløn har også været stigende fra 2001 til2002 – efter at have været stabilt et par år.Vi kan altså konstatere, at antallet af ydelsesmodtagere har været svagt stigendede senere år, når vi måler det i antal helårsmodtagere. Der er ydelser,hvor antallet af personer har været faldende de senere år – det gælder arbejdsløshedsdagpengeog førtidspension. Antallet af modtagere af førtidspensioner dog begyndt at stige igen, og det samme er antallet af personer, dermodtager arbejdsløshedsdagpenge.Hvordan går det personer på sociale ydelser?Et vigtigt spørgsmål omkring de sociale ydelser er naturligvis, om de virkerefter hensigten. Når det drejer sig om personer, der er modtagere af midlertidigeydelser, fx dagpenge og kontanthjælp, så er det hensigten, at personerneskal tilbage i en selvforsørgelsessituation, når de har overvundet deres problem.Men spørgsmålet er, om det sker. Denne problemstilling har været centrali flere af de tidligere udgaver af Social Årsrapport, og i denne Social Årsrapportvil vi følge op med aktuelle analyser af virkningerne af de socialeydelser.Analyserne tager udgangspunkt i de personer under 60 år, som i et givent århar modtaget midlertidige offentlige ydelser, fx dagpenge eller kontanthjælp.Hovedsigtet er at se, hvordan det går disse personer. Er personerne blevetselvforsørgende, det vil sige, at de ikke modtager offentlige ydelser, ellermodtager personerne fortsat ydelser i større eller mindre omfang? Eller erpersonerne kommet længere væk fra arbejdsmarkedet og modtager varigeydelser, det vil sige enten førtidspension, efterløn eller overgangsydelse?Vi har valgt at sammenligne tre seks-årsperioder: 1992-1998, 1994-2000 og1996-2002. Den første periode er præget af nedgangskonjunkturperioden fra1987-1993, mens de to sidste perioder er præget af opgangskonjunkturen fra1994-2002.I årene 1992 til 1996 blev der foretaget en række lovændringer, som påvirkedetilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet. Først og fremmest overgangsydelsen– som blev indført i 1993 – en ydelse til langvarigt arbejdsløse over 50 år.Valgte man at overgå til overgangsydelsen, gik man senere automatisk på efterløn,når man blev 60 år. Ydelsen havde en kort levetid, idet den blev afskaffeti 1996. Der er stadig personer, som modtager ydelsen, men der er ikkekommet flere siden 1996, hvor overgangsydelsen toppede med 46.000 personer.Indførelsen af overgangsydelsen påvirkede udstødningen fra arbejdsmarkedet,idet den forventede tilgang til førtidspension faldt. En del af depersoner, som overgik til overgangsydelsen, var potentielle kandidater til førtidspension.Efterløn og overgangsydelse er en samlet ydelse i Sammenhængende Socialstatistik.Da overgangen fra arbejdsløshedsdagpenge til overgangsydelse i17

Den sociale udvikling1996 er en overgang til en varig ydelse, har vi forudsat, at de 23.000 personer,som er nye modtagere af overgangsydelse i 1996, er at betragte som overgåettil varig ydelse frem til 2002. Med denne forudsætning får vi følgende udvikling.Tabel 2: Ydelsessituationen 6 år efter for personer under 60 år, som har modtaget midlertidigeydelser i udgangsåret. For perioderne 1992-1998, 1994-2000 og 1996-2002 (procent)1992-1998 1994-2000 1996-2002Ingen offentlig ydelse .................. 39 43 42Midlertidig ydelse ..................... 48 44 46Varig ydelse ......................... 13 13 12I alt ............................... 100 100 100Kilde: Egne kørsler på Sammenhængende SocialstatistikSom det fremgår, er der tale om en stort set uændret udvikling. Den relativstore del af personerne under 60 år, som modtog en offentlig midlertidig y-delse (fx dagpenge eller kontanthjælp) i hhv. 1992, 1994 og 1996 – i 1996 er detlidt over 1 million personer – er seks år efter stort set fordelt på samme mådepå de tre kategorier “ingen offentlig ydelse”, “midlertidig ydelse” og “varigydelse”.I opgangsperioden fra 1994 er der en lidt større andel, som er kommet i enselvforsørgelsessituation uden modtagelse af offentlige ydelser. Derimod serdet ud til, at overgangen til en varig ydelse ligger på samme niveau. Omkring13% af personerne, som modtager midlertidige offentlige ydelser, er seks årefter på en varig ydelse – førtidspension, efterløn eller overgangsydelse.Tager vi udgangspunkt i den gruppe af personer under 60 år, som i udgangsåretmodtog midlertidige ydelser i mindst et halvt år, er der tale om en gruppemed større problemer i udgangssituationen. Antallet af personer har væretstigende fra 372.000 personer i 1992 til 416.000 personer i 1996.For denne gruppe af personer kan vi også se, hvordan deres situation er seksår efter, at de var på den midlertidige ydelse i mindst et halvt år.Tabel 3: Ydelsessituationen 6 år efter for personer under 60 år, som har modtaget midlertidigeydelser i mindst et halvt år i udgangsåret. For perioderne 1992-1998, 1994-2000 og 1996-2002(procent)1992-1998 1994-2000 1996-2002Ingen offentlig ydelse .................. 23 28 30Midlertidig ydelse .................... 56 50 52Varig ydelse ......................... 21 22 19I alt ............................... 100 100 100Kilde: Egne kørsler på Sammenhængende Socialstatistik

Sociale ydelserDet fremgår, at flere af personerne under 60 år, som har modtaget midlertidigeydelser i udgangsåret er kommet i en selvforsørgelse uden modtagelse afoffentlige ydelser.Den stigende andel, som er kommet i selvforsørgelse, skyldes den gunstigebeskæftigelsesudvikling, og i 2002 skyldes det også stigningen i personer ifleksjob og støttet beskæftigelse.Variationen i andelene midlertidig ydelse og varig ydelse hænger sammenmed ændringerne i tilbagetrækningsmønstret, som specielt er påvirket afovergangsydelsen.Ydelsessituationen tre år efterVi har også foretaget analyser, hvor vi følger personer i en 3-års periode.Hvordan er ydelsessituationen bare tre år efter, at man har modtaget offentligemidlertidige ydelser?Vi ser på perioderne 1995-1998, 1997-2000 og 1999-2002. Der er for så vidt taleom tre perioder med en rimelig gunstig beskæftigelsesudvikling.For personer under 60 år, som modtager offentlige midlertidige ydelser i udgangsåret,har situationen tre år efter udviklet sig på stort set samme mådemed hensyn til fordelingen på de tre kategorier.Tabel 4: Ydelsessituationen efter tre år for personer under 60 år, som har modtaget offentligemidlertidige ydelser i udgangsåret. For perioderne 1995-1998, 1997-2000 og 1999-2002(procent)1995-1998 1997-2000 1999-2002Ingen offentlig ydelse .................. 38 39 38Midlertidig ydelse ..................... 55 56 57Varig ydelse ......................... 7 5 5I alt ............................... 100 100 100Kilde: Egne kørsler på Sammenhængende SocialstatistikSom det fremgår af tabellen, er der en mindre andel, som er selvforsørgendeefter 3 år end efter 6 år. Af de personer, som modtager midlertidige ydelser,er der efter 3 år fortsat en del, som bliver selvforsørgende. Eller sagt på en andenmåde, af dem, som har været på en midlertidig ydelse, er der fortsat personer,som bliver selvforsørgende – også efter tre år.Samtidig er der en mindre andel, som efter 3 år overgår til en varig ydelse. Efter3 år ligger niveauet på omkring 5%, mens det efter 6 år ligger på 13%. Udstødningenfra arbejdsmarkedet bliver således kraftigere jo flere år, personerneer på midlertidige offentlige ydelser.19

Den sociale udviklingSer vi på situationen for de personer under 60 år, som har modtaget ydelser imindst et halvt år i udgangsituationen, er der også her tale om en stort set stabilfordeling på de tre kategorier, når vi ser på de tre perioder.Tabel 5: Ydelsessituationen tre år efter for personer under 60 år, som har modtaget offentligemidlertidige ydelser i mindst et halvt år i udgangssituationen. For perioderne 1995-1998, 1997-2000 og 1999-2002 (procent)1995-1998 1997-2000 1999-2002Ingen offentlig ydelse .................. 19 20 20Midlertidig ydelse ..................... 71 71 70Varig ydelse ......................... 11 9 10I alt ............................... 101 100 100Kilde: Egne kørsler på Sammenhængende SocialstatistikFor denne gruppe er der en mindre andel, som efter 3 år er i en selvforsørgendesituation. Niveauet ligger på omkring 20%, mens det for gruppen, sommodtager en midlertidig ydelse i kortere eller længere tid, ligger på 38%.Derimod er der en større andel, som er overgået til varige ydelser. Niveauetligger på omkring 10%, mens den for gruppen, som modtager ydelser i kortereeller længere tid, ligger på 5%.Den helt store del modtager fortsat offentlige midlertidige ydelser.I perioden 1995 til 1999 er der tale om et faldende antal personer, som harmodtaget offentlige ydelser i mindst et halvt år. I 1995 var det 350.200 personer,mens det i 1999 var 312.400 personer.Indvandrere og flygtninge på integrationsydelse i 1999– hvordan er deres situation 3 år efter?Den borgerlige regering har i sin politik for “Flere i arbejde” – og specielt flereindvandrere og flygtninge i arbejde – peget på en nedsættelse af ydelsernesom middel til at få flere i arbejde. Det skal kunne betale sig at arbejde.Denne politik blev afprøvet af den forrige regering med vedtagelsen af en integrationsydelsepå 70% af kontanthjælpen, som kom til at fungere i periodenfra 1. januar 1999 til 1. februar 2000.Med anvendelse af Sammenhængende Socialstatistik kan vi se, hvordan detgik de indvandrere og flygtninge, som i 1999 modtog den lave integrationsydelse.Samlet drejer det sig om et antal på 3.482 personer, som modtog integrationsydelsensom dominerende ydelse ifølge Sammenhængende Socialstatistik.I tabel 6 har vi sammenlignet ydelsessituationen 3 år efter modtagelse af udvalgtekontanthjælpsydelser for henholdsvis danskere og indvandrere.

Sociale ydelserTabel 6: Modtagelse af offentlige ydelser efter tre år for danskere og indvandrere, som modtagerforskellige kontanthjælpsydelser i 1999, og indvandrere, som modtager integrationsydelse i 1999.For perioden 1999-2002 (procent)DanskereIngen Midlertidig Varig Sammeydelse ydelse ydelse I alt ydelsekontanthjælp .............. 20 71 9 100 38kommunal aktivering ........ 28 69 3 100 25revalidering ............... 25 67 8 100 22Indvandrerekontanthjælp .............. 14 79 7 100 45kommunal aktivering ........ 23 74 3 100 29revalidering ............... 16 79 5 100 19integrationsydelse .......... 12 87 1 100 67Kilde: Egne kørsler på Sammenhængende SocialstatistikI en sammenligning af danskere med indvandrere tages der udgangspunkti de personer, som i 1999 modtog henholdsvis kontanthjælp, var i kommunalaktivering og på revalidering. Sammenligningen går på, hvordan deres ydelsessituationer i 2002. Endelig ses der på de indvandrere, som modtog integrationsydelseni 1999.Det fremgår for de tre sammenlignelige ydelser, at en større andel af danskerneend af indvandrerne er blevet selvforsørgende. Samtidig fremgår det, aten lidt større andel af danskerne er kommet i en situation på varige ydelser.Tilsvarende er der en større andel af indvandrerne, som fortsat modtagermidlertidige offentlige ydelser. Det viser sig endda, at for de indvandrere,som modtog kontanthjælp og var i kommunal aktivering, er der en større andelend af danskerne på disse ydelser, som fortsat er på samme ydelse i 2002.Ser vi endelig på situationen for de indvandrere, som modtog den lave integrationsydelsei 1999, viser det sig, at deres situation i 2002 er kendetegnetved, at en mindre andel er kommet i en selvforsørgelsessituation, og en mindreandel er kommet på varige ydelser. Den helt overvejende del – 87% – erfortsat på midlertidige ydelser, og to tredjedele – 67% – modtager fortsat integrationsydelsei 2002.For den gruppe af indvandrere og flygtninge, som modtog den lave integrationsydelsei 1999, viser denne sammenligning af personer på forskellige kontanthjælpsydelser,at de, der modtog integrationsydelsen i 1999, klarede sigklart dårlige end andre – både danskere og indvandrere på andre kontanthjælpsydelser.Denne analyse kan således ikke bekræfte, at lave ydelser i sigselv fører til bedre muligheder for at komme i en selvforsørgelsessituation.I et senere afsnit vil vi foretage analyser af den nuværende regerings indførelseaf lave ydelser på starthjælpsniveau for at se, hvordan det går personer,som modtager denne lave ydelse.21

Arbejdsmarked%HVN–IWLJHOVHRJDUEHMGVO—VKHGDet er naturligvis alle regeringers ambition, at så mange borgere som muligtskal være selvforsørgende gennem erhvervsmæssig beskæftigelse. Det er bådebilligere for staten, og så har det en værdi i sig selv, at folk kan klare sigselv og være selvforsørgende. Denne ambition gælder også for VK-regeringen,hvilket bl.a. fremgår af dens udspil “Flere i arbejde” fra 2002. Her fremgårdet også, at man forventer at kunne øge beskæftigelsen med 87.000 personerfrem til 2010 – dels gennem en reduktion af ledigheden, dels gennem enudvidelse af arbejdsstyrken. I det følgende skal vi se nærmere på, hvordandet er gået med beskæftigelsen og selvforsørgelsen i de senere år.BeskæftigelsenSom nævnt har regeringen en plan om at øge beskæftigelsen med 87.000 fremtil 2010. I første omgang er denne ambition blevet sværere at leve op til, eftersombeskæftigelsen er faldet lige siden, regeringen trådte til.Der er flere kilder til statistiske oplysninger om beskæftigelsen. Vi har valgtATP-statistikken som indikator på beskæftigelsesudviklingen, fordi det erden mest ajourførte statistik. Det betyder, at det kun er lønmodtagere, og atde er omregnet til fuldtidsbeskæftigede. Men trods disse begrænsninger, eroplysningerne velegnede til at belyse udviklingen inden for en kortere tid.Igennem det meste af 1990erne steg beskæftigelsen støt og roligt. Men de senestepar år har beskæftigelsen været faldende. 2001 var det år med flest beskæftigede,men fra 2001 til 2003 er beskæftigelsen faldet med ca. 2,5%.37

ArbejdsmarkedFigur 1: Beskæftigede lønmodtagere på fuldtidsbasis. ATP-statistik. 1998-20023002250220021502100205020001998 1999 2000 2001 2002 2003Kilde: Danmarks StatistikI hvilke sektorer og brancher er beskæftigelsen faldet og hvor meget? Det viserfigur 2, der er angivet som et indeks med 1998=100. Derved bliver det lettereat sammenligne beskæftigelsesudviklingen.110Figur 2: Beskæftigede lønmodtagere på fuldtidsbasis. ATP-statistik1998-20031051009590Privat Staten Kommuner AmterKilde: Danmarks Statistik1998 1999 2000 2001 2002 2003Figur 2 viser for det første, at beskæftigelsen navnlig er faldet meget i den privatesektor i de sidste par år. Igennem 1990erne og frem til 2001 var beskæftigelseni den private sektor ellers jævnt stigende.38

Beskæftigelse og arbejdsløshedBeskæftigelsen har også været svagt faldende i staten siden 2001. Men det heltstore fald i den statslige beskæftigelse fandt imidlertid sted i perioden 1999-2001, hvor der blev 10% færre ansatte i staten. Dette fald skal primært tilskrivesudlægninger og privatiseringer af enkelte statslige institutioner, eksempelvisPost Danmark.Beskæftigelsen i kommunerne og amterne har været stigende de seneste parår. Det er ikke noget nyt, men blot en fortsættelse af en længerevarende udvikling.Der er dog sket en lille opbremsning det seneste år – især i amterne.Størrelsesmæssigt er den private sektor langt den største, efterfulgt af denkommunale sektor, mens beskæftigelsen i den statslige og amtslige sektor ermindst. Man kan altså konstatere, at i VK-regeringens tid er beskæftigelseni den private sektor faldet, mens den har været nærmest uændret i den offentligesektor.Spørgsmålet er desuden, i hvilke dele af den private sektor beskæftigelsen erfaldet eller steget. Det viser figur 3.120Figur 3: Beskæftigede lønmodtagere på fuldtidsbasis. ATP-statistik1998-20031151101051009590Industri Bygge/anlæg Handel/transport Finans, edb mv.Kilde: Danmarks Statistik1998 1999 2000 2001 2002 2003Industribeskæftigelsen har været jævnt faldende siden 1998. Det samme kanman stort set sige om beskæftigelsen inden for handel og transport, som dogikke er faldet så meget som i industrien. Bygge- og anlægsområdet har traditioneltværet præget af større udsving i beskæftigelsen, og der er altså sket etfald de sidste par år.Endelig er der en sektor med finansvirksomhed, edb og forretningsservice(reklame, revisor, div. konsulenter), som ellers har været en hurtigt voksendebranche – rent beskæftigelsesmæssigt. Det sidste års tid har beskæftigelsenimidlertid også været faldende i denne branche.39

ArbejdsmarkedMan kan sige, at siden den nye VK-regering kom til, så er det især bygge- oganlægsbranchen, som har oplevet et fald i beskæftigelsen, og det sidste år erdet også tilfældet for finans, edb og forretningsservice. Derimod er beskæftigelseninden for industri og handel/transport blot en fortsættelse af en udvikling,som også fandt sted i den forrige regerings tid.VK-regeringen har fået en svær start med et tilbageslag i beskæftigelsen. Isærhar beskæftigelsen været faldende inden for den private sektor, der ellers erden sektor, som regeringen helst ser udvide beskæftigelsen.ArbejdsløshedenArbejdsløsheden er en anden vigtig side af arbejdsmarkedet. Arbejdsløsheder udtryk for uudnyttede ressourcer i samfundsøkonomien. Derfor er det enhverregerings mål at holde arbejdsløsheden så lav som mulig.Arbejdsløshed er et meget anvendt begreb i debatten og medierne, men deter samtidig et meget upræcist begreb. I Social Årsrapport sondrer vi mellem“registreret arbejdsløshed” og “uden ordinær beskæftigelse”. “Registreret arbejdsløshed”er det officielle tal for personer uden arbejde. “Uden ordinær beskæftigelse”er et sammenstykket tal, hvor man ud over den registrerede arbejdsløshedogså inkluderer alle aktiveringsordninger, uddannelse, orlov etc.,der findes. Personer i disse ordninger er ikke registreret som arbejdsløse, mende mangler ordinær beskæftigelse, og hvis de ikke havde været i aktivering,ville de fleste sandsynligvis være arbejdsløse.12Figur 4: Arbejdsløshedsprocenten - registreret arbejdsløshed. 1996-2003108642KvinderAlleMænd01996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Kilde: Danmarks StatistikDen registrerede arbejdsløshed har i mange år været faldende og på den mådeværet et positivt træk i den sociale udvikling. Denne tendens synes imidlertidat være et overstået kapitel. Siden midten af 2002 har der været en støt40

Beskæftigelse og arbejdsløshedstigning i den registrerede arbejdsløshed. I slutningen af 2003 var ledighedenpå 6,1% af arbejdsstyrken, hvilket er det højeste niveau siden slutningen af1998.Arbejdsløsheden blandt kvinder er højere end blandt mænd, og kvindernehar i mange år ligget 2 procentpoint højere end mændene. Forskellen mellemmænd og kvinders ledighed er mindsket, således at forskellen i andet kvartal2003 kun er på godt 1 procentpoint. Den faktiske arbejdsløshed er altså stegetkraftigere for mænd end for kvinder.10Figur 5: Arbejdsløshedsprocenten i forskellige aldersgrupper, 1999-20038642015-24 år 25-34 år 35-54 år 55-59 år 60-66 årKilde: Danmarks Statistik1999 2000 2001 2002 2003Alderen spiller tilsyneladende en rolle for, hvor stor arbejdsløsheden er. Arbejdsløshedener således lav for de 16-24 årige, men relativ høj blandt de ældreog særligt blandt de 55-59 årige. Det er bemærkelsesværdigt, at de 25-34årige har en højere arbejdsløshedsprocent end de 35-54 årige. For begge aldersgrupperer det karakteristisk, at ledigheden har været faldende frem til2002, men at der har været en stigning igen i 2003.I modsætning til de unge, så har de ældre aldersgrupper derimod haft jævntstigende arbejdsløshed de senere år – det gælder især de 55-59 årige, som erden aldersgruppe, der har den højeste arbejdsløshedsprocent af alle.Når arbejdsløsheden er lavere blandt de 60-66 årige end blandt de 55-59 årige,skyldes det bl.a., at en del af de arbejdsløshedsramte i alderen 60-66 år er gåetpå efterløn – frivilligt eller tvungen.Man kan altså konstatere, at alle aldersgrupper har haft stigende ledighed fra2002 til 2003. For de ældre er det blot en fortsættelse af en længerevarendeudvikling, mens det er noget nyt for de yngre og midaldrende aldersgrupper.41

ArbejdsmarkedMan ser ofte betegnelsen “det grå guld” om de ældre på arbejdsmarkedet.Men hvis man udelukkende ser på den registrerede arbejdsløshed, så virkerdet ikke, som om arbejdsgiverne betragter de 55-59 årige som en særligt værdifuldarbejdskraft – i hvert fald ikke de seneste år.Når vi snakker arbejdsløshed, så er uddannelse en anden vigtig faktor. Personeruden en erhvervsuddannelse har nemlig en højere arbejdsløshedsprocentend andre grupper.6Figur 6: Arbejdsløshedsprocenten i forskellige uddannelsesgrupper, 1999-2003543210Ingen uddannelse Faglig uddannelse Kort videregående Mellemlang Lang videregående2000 2001 2002Kilde: Danmarks StatistikI figur 6 kan vi desværre kun følge udviklingen i arbejdsløsheden blandt uddannelsesgrupperindtil 2002. Men man kan allerede konstatere, at arbejdsløshedenhar været stigende fra 2001 til 2002 – især blandt personer med videregåendeuddannelser. Derimod har arbejdsløsheden været faldende eller u-ændret blandt personer uden erhvervsuddannelse og med en faglig uddannelse.I et senere afsnit vil vi se nærmere på akademikerarbejdsløsheden.Hvis man ser bort fra de lange videregående uddannelser, så er der imidlertidet meget klart mønster, som viser, at uddannelse spiller en vigtig rolle for,hvem der bliver arbejdsløse i vores samfund.Indvandrernes arbejdsløshed er et vigtigt og omdiskuteret emne i den offentligedebat, fordi det også handler om integrationen i samfundet. I den efterfølgendefigur vises arbejdsløshedsprocenten for forskellige etniske grupper.Men det er samtidig vigtigt at nævne, at det kun er en del af billedet, fordi arbejdsløshedsprocentener opgjort som arbejdsløse i procent af arbejdsstyrken.Men mange personer med en indvandrerbaggrund er slet ikke en del af arbejdsstyrken,dvs. de har ikke arbejde, og de søger heller ikke arbejde. Det erisær tilfældet for kvinder med anden etnisk baggrund end dansk.42

Beskæftigelse og arbejdsløshedI det følgende har vi opdelt de etniske grupper efter oprindelseslande og indvandrer/efterkommer.Forskellen på en indvandrer og en efterkommer erprimært, at en efterkommer er født i Danmark af udenlandske forældre, mensen indvandrer er født i udlandet. De mere udviklede lande består i hovedsagenaf Europa, Nordamerika og Australien, mens mindre udviklede lande erresten af verden.Figur 7: Arbejdsløshedsprocenten i forskellige etniske grupper. 2000-2002Indvandrere fra mindre udviklede landeIndvandrere fra mere udviklede landeEfterkommere fra mindre udviklede landeEfterkommere fra mere udviklede lande20022001Danskere2000Kilde: Statistiske Efterretninger og Danmarks Statistik0 5 10 15 20 25Ovenstående figur 7 viser meget tydeligt, at arbejdsløsheden blandt indvandrerefra mindre udviklede lande er meget høj. Blandt indvandrere fra mereudviklede lande og efterkommere fra både mere og mindre udviklede landeer arbejdsløheden noget mindre. Figuren viser, at arbejdsløsheden for allegrupper er faldende og særligt for gruppen af indvandrere fra mindre udvikledelande. Det er positivt og peger på, at integrationen af borgere med andenetnisk herkomst går fremad. På trods af den positive udvikling er ledighedenblandt sidstnævnte gruppe dog stadig meget høj sammenlignet med de øvrigegrupper.Det sidste aspekt af arbejdsløsheden, vi vil vise her, er de forskellige a-kasser.Det betyder samtidig, at oplysningerne kun vedrører de personer, som ermedlem af en a-kasse, i modsætning til de foregående oplysninger, som ogsåomfatter arbejdsløse kontanthjælpsmodtagere, som står til rådighed for arbejdsmarkedet.Til gengæld er oplysninger om arbejdsløsheden i a-kassernemere aktuelle og går helt frem til 2003.Vi har valgt fem a-kasser eller grupper af a-kasser ud: a) SiD og b) HK, somer meget store, c) Byggefagene (TiB, El-faget og Blik & Rør), d) Industrigrupper(METAL og NNF) og e) pædagogerne (PMF og BUPL).43

Arbejdsmarked10Figur 8: Arbejdsløshedsprocenten i forskellige a-kasser. 2000-200386420Byggefagene SiD HK Metal/NNF PædagogerneKilde: Danmarks Statistik2000 2001 2002 2003Særligt a-kasserne inden for byggeriet samt SiD oplever en stigning i arbejdsløshedenfra 2002 til 2003. Stigningen skyldes blandt andet de offentlige besparelserog stop for offentlige byggerier.På hele pædagogområdet er der ligeledes stigende arbejdsløshed. Stigningenfor denne gruppe skal primært ses i relation til amterne og kommunernes besparelserpå børne- og ungeområdet.Vi kan altså konstatere, at den registrerede arbejdsløshedsprocent har væretstigende det sidste par år. Det har især været markant fra 2002 til 2003. Samtidigkan det konstateres, at arbejdsløsheden har ramt ret bredt. Der er stort setingen grupper, som ikke er blevet ramt.I det følgende afsnit vil vi imidlertid se nærmere på akademikerarbejdsløsheden.Dels fordi akademikerne i flere år har haft lav arbejdsløshed, dels fordiden nye VK-regering har gennemført besparelser, som rammer visse akademikergrupperhårdt.AkademikerarbejdsløshedArbejdsløshedsniveauet og regeringens initiativer til bekæmpelse af den stigendearbejdsløshed har været og er fortsat et meget omtalt og diskuteret emnei diverse medier. Det er særligt magistre, ingeniører og DJØFere (juristerog økonomer), der har oplevet en stigning i ledigheden.Tal fra Akademikernes Centralorganisation (AC) viser, at den gennemsnitligeledighed for akademikere i juli 2003 var på 11.605 personer, hvilket svarer tilen arbejdsløshedsprocent på 6. I forhold til juli 2001 er der i gennemsnit kom-44

Beskæftigelse og arbejdsløshedmet 4.301 flere ledige akademikere i juli 2003. Dette svarer til en stigning iden gennemsnitlige ledighed på 59%.Figur 9: Arbejdsløshedsprocenten blandt akademikere. 1999-20031086420AC-gruppen Ingeniører Magistre1999 2000 2001 2002 2003Kilde: ACs ledighedsstatistik, juli 2003Stort set alle faggrupper under AC har oplevet stigende ledighed. Kun tandlægerog landskabsarkitekter har lavere ledighed sammenlignet med 2002.Blandt de store faggruper har magistrene den højeste ledighed på 9%, hvorimodingeniørerne har den laveste ledighed på 4,3%. Ingeniørerne har dogoplevet en stor stigning i ledigheden fra 2,9% i 2002 og til 4,3% i 2003. Det erden højeste ledighed blandt ingeniørerne siden 1997.Ledighed blandt dimittender og unge under 30 årNår man ser nærmere på akademikernes ledighed, er det særligt gruppen underunder 30 år, der er berørt af ledighed. I juli 2003 var godt 2.900 unge under30 år i gennemsnit berørt af ledighed. Det svarer til en gennemsnitlig ledighedsprocentfor denne gruppe på 13,2. Til sammenligning var ledighedenfor samme aldersgruppe på 11,2% i juli 2002.Tabel 1: Gennemsnitlig ledighedsprocent – aldersfordelt, juli 2003Under 30-39 40-49 50-59 Over30 år år år år 60 år I altACere – i alt ........ 13.2 6.0 3.9 4.8 4.1 6.0Heraf- Ingeniører ........ 9.5 3.1 2.9 5.1 5.6 4.3- Magistre ......... 25.0 11.9 5.7 4.6 2.0 9.0Kilde: ACs ledighedsstatistik, juli 200345

ArbejdsmarkedSom ovenstående tabel viser, har gruppen af magistre under 30 år en ledighedsprocentpå 25, hvor gruppen af magistre i alderen 30-39 år til sammenligninghar en ledighedsprocent på godt 12. Ingeniører under 30 år har en gennemsnitligledighedsprocent på 9,5.En anden vinkel på ledighedsproblematikken handler om, hvornår de nyuddannedekandidater får arbejde. I den sammenhæng viser tal fra DJØF, at andelenaf nyuddannede DJØFere, der er i beskæftigelse et år efter afsluttendeeksamen, er faldet markant siden 2002. I 2003 var kun 69% af de nyuddannedekandidater i job et år efter den afsluttende eksamen. I 2002 havde 84% afde nyuddannede kandidater fået job et år efter den afsluttende eksamen.100Figur 10: Andel af nyuddannede kandidater i beskæftigelse omkring 1 årefter eksamen. Alle uddannelsesgrupper – DJØF90807885 86 87898470726960504030201001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Kilde: DJØFNyuddannede magistre står i samme situtation som DJØFerne, nemlig at 25%af de nyuddannede kandidater er ledige et år efter, de har afsluttet deres uddannelse.På tværs af samtlige kandidatgrupper viser tal fra ACs ledighedsstatistik, atledigheden er stigende for gruppen med en kandidatanciennitet på mellem1-4 år. Fra januar 2002 og frem til juli 2003 er denne gruppe steget med ca.1.500 personer fra lidt over 1.500 til lidt under 3.000 i juli 2003.Flere faktorer spiller ind på udviklingen i akademikerledigheden. Et forholder den generelle økonomiske afmatning, som har betydet og til stadighed betyderen vis tilbageholdenhed i nyansættelser, særligt på det private arbejdsmarked.Blandt de private virksomheder er der ikke ansat nye medarbejderei samme omfang som tidligere, og nogle private virksomheder har endvidereafskediget medarbejdere.46

Beskæftigelse og arbejdsløshedEt andet forhold, der spiller ind på ledigheden blandt akademikere, er de senestepar års nedskæringer i beskæftigelsen inden for den statslige sektor.Dette er nedskæringer, som også har afsmittende effekt på den private sektorog de virksomheder, der leverer ydelser til den offentlige sektor. Nyuddannedekandidaters første ansættelsesområder, herunder særligt DJØFerne (jurister,økonomer og samfundsvidenskabelige kandidater), er traditionelt denstatslige og kommunale sektor.Tabel 2: Nyuddannede DJØF-medlemmers beskæftigelsesområder pr. oktober – kandidater fra1. halvår i året2000 2001 2002Antal % Antal % Antal %Staten .................. 241 29 238 29 173 19Kommuner ............... 85 10 90 11 92 10Privat sektor ............. 146 18 171 21 133 15Advokatsektor ............ 73 9 90 11 84 9Anden beskæftigelse ....... 35 4 29 4 36 4Ledige .................. 238 29 201 25 374 42Kandidater i alt ............ 818 100 819 100 892 100Kilde: DJØFs medlemsregisterSom tabel 2 viser, havde godt 30% af de nyuddannede kandidater fået beskæftigelsei staten og 10-11% i kommunen i 2000 og 2001. I 2002 havde kun19% fået job inden for staten, hvorimod der ikke var sket nogen ændringer iantal i forhold til den kommunale sektor.Inden for den private sektor – med undtagelse af advokatsektoren – er der ligeledessket et fald i de nyuddannedes ansættelser. Fra henholdvis 18% og21% i 2000 og 2001 til 15% i 2002.Et tredje forhold, der spiller ind på den stigende akademikerledighed og særligtpå dimittendledigheden, er det forhold, at der i de senere år har været enstigning i antal nyuddannede akademikere.Både DJØF og Dansk Magisterforening oplever en stigning i antallet af nyuddannedekandidater. I DJØF er der i 2003 9% flere færdiguddannede medlemmeri forhold til 2002.Den stigende arbejdsløshed har ikke bare ramt de ufaglærte grupper, men ogsågruppen af akademikere og personer med længerevarende uddannelser.Det er primært de nyuddannede akademikere, der ikke kan få beskæftigelse,og det særligt problematiske er, at det tager længere og længere tid, før de nyuddannedeakademikere får deres første job.Når akademikerarbejdsløsheden fremhæves i denne forbindelse, hænger detsammen med, at der generelt ikke er tradition for særlig stor eller længereva-47

Arbejdsmarkedrende arbejdsløshed blandt akademikere, men også at arbejdsløshed blandtakademikere giver anledning til nogle helt specifikke problemer.Blandt ufaglærte og faglærte grupper er det ikke unormalt med arbejdsløshedi perioder. Beskæftigelsessituationen for disse grupper er i et vist omfangpræget af de økonomiske konjunkturer og sæsonudsving. Det er således normalt,at der er kortere eller længere perioder i arbejdslivet, hvor den enkeltefaglærte eller ufaglærte arbejder står uden arbejde.For akademikere eller personer med længerevarende uddannelse er det traditioneltafgørende for den enkeltes karriereforløb og arbejdsliv, at den enkelteforholdsvis hurtigt efter endt uddannelse får job på det relevante beskæftigelsesområde.Arbejdsløshed for denne gruppe forringer den enkeltes mulighedfor at opbygge et netværk, der kan bringe dem videre i arbejdslivet. Deter derfor problematisk, når det primært er de nyuddannede med en længerevarendeuddannelse, der ikke får fodfæste på arbejdsmarkedet i forlængelseaf deres uddannelse. Risikoen er, at nogle personer marginaliseres og udelukkesfra arbejdsmarkedet, men også at der kan opstå en såkaldt “gøgeungeeffekt”,der indebærer, at uddannede personer tager job, som de er “overkvalificerede”til. De udelukker dermed andre med den relevante uddannelsefra disse beskæftigelsesområder. Samtidig udelukkes de nyuddannede fra atfå beskæftigelse inden for deres kvalifikationsområde.Uden ordinær beskæftigelseOvenfor har vi beskæftiget os med den såkaldt registrerede arbejdsløshed, sådansom den er registreret i Danmarks Statistik. Men ud over de personer,der står registreret som arbejdsløse, er der tillige en række personer, som ikkehar ordinær beskæftigelse. Det vil sige, at de enten er i støttet beskæftigelse,under uddannelse, på orlov eller under aktivering. Ifølge Danmarks Statistikvar der i 2002 ca. 267.000 personer uden ordinær beskæftigelse.Registreret arbejdsløse ................................. 144.732Støttet beskæftigelse ................................... 46.179Uddannelsesforanstaltninger ............................ 51.696Individuel jobtræning og aktivering mv. .................. 24.588I alt .................................................. 267.195Kilde: Statistiske EfterretningerTallet for “uden ordinær beskæftigelse” svarer til 9,2% af arbejdsstyrken i2002.Ifølge Danmarks Statistiks arbejdskraftundersøgelser findes der desuden147.000 personer, som er uden for arbejdsstyrken, men som ønsker sig et erhvervsmæssigtarbejde. Det drejer sig bl.a. om pensionister og efterlønsmodtagere,som mener, de kan bestride et job.Når man skal vurdere VK-regeringens ambitioner om at skaffe 87.000 flerei beskæftigelse indtil 2010, er det vigtigt at sætte dette tal i relation til de48

Beskæftigelse og arbejdsløshed267.000, som er uden ordinær beskæftigelse, og de 147.000 uden for arbejdsstyrken,som ønsker sig et job.I det følgende vil vi se nærmere på nogle af de arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger,som hænger nøje sammen med den førte politik.49

Arbejdsmarked$UEHMGVPDUNHGVUHIRUP¤¦)OHUHLDUEHMGH§Siden den nuværende VK-regering tiltrådte i november 2001, er der sket enrække ændringer på det beskæftigelsespolitiske område.Den første handling på det arbejdsmarkedspolitiske felt var at samle hele beskæftigelsesområdeti et Beskæftigelsesministerium. Det betød, at det tidligereArbejdsministerium og aktiveringsdelen fra Socialministeriet blev lagtsammen. Hensigten var at samle tingene efter deres formål og ikke efter deresmere eller mindre lovmæssige placering. Der blev hermed taget et skridt modat nedbryde den skillelinie, der er i det danske system mellem AF og det kommunalesystem.DeltidslovenEt andet beskæftigelsespolitisk tiltag skete, da regeringen i sommeren 2002ændrede deltidsloven. Ændringerne betyder, at det i dag er muligt at indføremere deltid på trods af overenskomsterne. Det hedder i loven, at der i forbindelsemed ændringer i et ansættelsesforhold fra fuld tid til deltid skal væreenighed mellem arbejdstager og arbejdsgiver. I virkelighedens verden er derselvfølgelig ikke et ligeværdigt forhold mellem den enkelte arbejdsgiver ogden enkelte lønmodtager. For at imødegå denne kritik blev der indført en deltbevisbyrde. Det betyder, at en fyret medarbejder i dag skal sandsynliggøre,at en fyring skyldes afvist deltid.Flere i arbejdeI sommeren 2002 vedtog et flertal af Folketingets partier regeringens arbejdsmarkedsreform“Flere i arbejde”.Målet med reformen er at øge beskæftigelsen med 87.000 personer inden år2010. Det er regeringens tanke, at der skal komme 20.000 mere i beskæftigelseved at nedbringe ledigheden, og resten skal komme ved at øge arbejdsstyrken.51

ArbejdsmarkedBaggrunden for reformen var, at for mange aktiveres i nyttesløse projekter oguddannelsesordninger, der ikke giver ordinær beskæftigelse. Derfor skal individetsættes i centrum, hvor indsatsen skal tage udgangspunkt i den enkeltesbehov og ikke i, hvorvidt den enkelte er forsikret eller ej. Et væsentligt elementi reformen er derfor at ligestille indsatsen for kontanthjælpsmodtagereog dagpengemodtagere. Grundlæggende er ideen i reformen, at det handlerom, at den enkelte (ledige) skal rustes og motiveres til at søge og opnå beskæftigelsepå det ordinære arbejdsmarked. Det skal kunne betale sig at arbejde.Det skal samtidig sikres, at alle ledige står reelt til rådighed for arbejdsmarkedet.Og endelig handler det om den kortest mulige vej til beskæftigelse.Overordnet indebærer reformen ændringer i selve organiseringen af den beskæftigelsespolitiskeindsats og ændringer i indsatsen over for den enkelte.Endelig er tidligere begreber som individuel handleplan, jobtræning etc. udskiftetmed jobplan, ansættelse med løntilskud mv.Mere konkret handler reformen om: Enstrenget arbejdsmarkedssystem En liberalisering af AFs drift – andre aktører skal inddrages i beskæftigelsesindsatsen En forenkling af redskabsviften – fra 32 ordninger til 3 (vejledning/opkvalificering,virksomhedspraktik og løntilskud Ændring i rådighedsregler og sanktioner – det skal kunne betale sig at arbejdeDe organisatoriske ændringer handler primært om, at kommunerne nu skalservicere ledige kontanthjælpsmodtagere efter samme principper som AF.Det betyder, at ledige uanset forsørgelsesgrundlag får samme rettigheder ogpligter. Der er i den forbindelse lagt op til at styrke samarbejdet mellem kommunerneog AF.Det er regeringens målsætning, at dette på sigt skal føre til det enstrengedesystem, hvor der i indsatserne og tilbudene ikke skelnes mellem, hvorvidtman er dagpenge- eller kontanthjælpsmodtager.Samtidig skal andre aktører inddrages i beskæftigelsesindsatsen. Det betyder,at en række af AFs ydelser skal udliciteres. I første omgang har hver af de 14AF-regioner udbudt selve kontaktforløbene for udvalgte ledige i licitation.Planen er, at flere elementer af indsatsen for de ledige skal udliciteres. For atundgå at betale for fastholdelse af ledige er det Beskæftigelsesministeriets forslag,at øvrige aktører skal resultataflønnes.I forhold til “redskabsviften” er de hidtidige 32 ordninger og redskaber erstattetmed tre tilbud, som nu både gælder for dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere.De tre tilbud er:a) vejledning/opkvalificeringb) virksomhedspraktikc) ansættelse med løntilskud52

Arbejdsmarkedsreform - “Flere i arbejde”De tre tilbud er ikke nye, men er en samling af de hidtidige redskaber i treoverordnede redskabsgrupper. Hensigten er at pointere nødvendigheden afat placere de ledige i “rigtigt” arbejde frem for i diverse aktiverings- og uddannelsesprojekter.Samtidig betyder forenklingen i redskabsviften, at fokuspå uddannelse og kompetencegivende opkvalificering bliver nedtonet.Der er i forbindelse med brugen af disse redskaber sket en væsentlig ændring.Tidligere måtte ledige i eksempelvis jobtræning kun udføre arbejde, der ellersikke ville blive udført, og der var begrænsninger for typen af arbejde, dermåtte udføres. Med reformen er disse begrænsninger fjernet, således at ledigeansat med løntilskud i dag må lave al slags arbejde. Argumentet for at fjernedisse tidligere restriktioner er, at det vil forbedre lediges muligheder for atopnå fodfæste på arbejdsmarkedet.I forlængelse heraf er der ved ansættelse af ledige med løntilskud ikke længerekrav om, at der skal være tale om merbeskæftigelse. Det er heller ikke længereet krav, at medarbejdererepræsentanter skal give tilsagn i forbindelsemed ansættelse af ledige med løntilskud. Det er alene et krav, at tillidsrepræsentantener blevet informeret og har talt med ledelsen.RådighedsforpligtelsenMan skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet for at være berettiget til entendagpenge eller kontanthjælp. Kravene til, hvornår man står til rådighed, ermed den nye reform strammet op.Personer, der takker nej til et tilbud, selv siger op eller stopper i en uddannelsefår tre ugers karantæne. I den periode får dagpengemodtageren ingen dagpengeog kontanthjælpsmodtageren får ydelsen reduceret med en tredjedel.Afslår en person anden gang inden for en 12 måneders periode, stilles derkrav om 300 timers ordinært arbejde inden for 10 uger. Indtil kravet er opfyldt,modtager dagpengemodtageren ingen dagpenge, og kontanthjælpsmodtagerenfår sin ydelse reduceret med en tredjedel.Nedjustering af ydelsesniveauet for visse grupperFor at sikre sig, at der er et økonomisk incitament for alle grupper til at arbejde,justeres kontanthjælpen til ægtepar. Det betyder, at kontanthjælpen sænkeshenholdsvis 80% og 60% for begge efter 6 måneder.For dimittender er kravene for optjening af dagpengeretten skærpet. Tidligerekunne dimittender straks efter 3 måneders beskæftigelse i forlængelse afuddannelsen få beregnet en individuel sats. De nye regler indebærer, at dimittendertidligst kan få udbetalt dagpenge med en beregnet sats 7 måneder efteroptagelse i en a-kasse.For udeboende kontanthjælpsmodtagere under 25 år uden børn reducereskontanthjælpen efter 6 måneder, således at ydelsen svarer til niveauet for statensuddannelsesstøtte (SU). Hensigten med nedjusteringen er at give ungeet incitament, så de ikke af økonomiske årsager holder sig fra at tage uddannelse.53

ArbejdsmarkedØget mobilitetEndelig er kravene til transporttid skærpet. Ledige skal i dag sige ja til job,selv om det medfører en samlet daglig transporttid på fire timer. For mellemoghøjtuddannede stilles der krav om yderligere øget mobilitet ud over de firetimer.Afskaffelse af de supplerende dagpengeI sommeren 2003 fremsatte regeringen forslag om at fjerne retten til supplerendedagpenge for hermed at gøre det mere attraktivt at være på arbejdsmarkedetpå fuld tid. Efter en heftig debat i medierne og Folketinget trak regeringenforslaget tilbage.Handlingsplan mod den stigende akademikerledighedI sommeren 2003 igangsatte regeringen i samarbejde med AkademikernesCentralorganisation en handlingsplan mod den stigende akademikerledighed.Planen indeholder ti punkter, der samlet skal nedbringe akademikerledighedenog forhindre, at særligt ledige dimittender bliver langtidsledige.En række punkter handler om oplysningskampagner og virksomhedsopsøgendearbejde for at informere om akademikeres kvalifikationer, kompetencerog virksomhedernes muligheder for at ansætte akademikere under diverseordninger. Andre punkter handler om etablering af netværk på tværs af regionerne.Hensigten hermed er at hæve beskæftigelsesindsatsen for ledigeakademikere ud over det regionale niveau.Et punkt er at bringe andre aktører på banen i indsatsen for at få ledige meden lang uddannelse i beskæftigelse.Og endelig skal der gennemføres undersøgelser om arbejdsmarkedet for akademikereog iværksættes en overvågning af udviklingen i ledigheden af sammegruppe.Mere konkret og som et punkt etableres stifinderordningen for akademisk arbejdskraft,hvor der gives løntilskud til små og mellemstore virksomheder iforbindelse med ansættelse af ledige med lange videregående uddannelser.OpsummeringEfter næsten 10 år med stigende beskæftigelse og faldende ledighed er konjunkturernevendt. Siden VK-regeringen kom til magten i slutningen af 2001,er beskæftigelsen faldet med knap 2%, og den registrerede ledighed er stegetmed ca. 5%. Den samlede arbejdsstyrke har været nogenlunde uændret. MenDanmark er ikke det eneste europæiske land, hvor konjunkturerne er blevetdårligere. Især Tyskland har oplevet stigende arbejdsløshed og faldende beskæftigelse.Men der er også lande, hvor situationen har været mindre negativ,fx i Storbritannien, ligesom de færreste andre lande har oplevet så stornedgang i beskæftigelsen som Danmark. Faldet i beskæftigelsen er især uhel-54

Arbejdsmarkedsreform - “Flere i arbejde”digt for regeringens erklærede mål om at øge beskæftigelsen med 87.000 fremtil 2010. Nu er man længere fra dette mål, end da regeringen tiltrådte.Arbejdsløsheden har ramt bredt på det danske arbejdsmarked. Næsten allea-kasser har oplevet stigende ledighed. En særlig hårdt ramt gruppe er de nyuddannedeakademikere, som nu er lang tid om at opnå deres første job. Manrisikerer, at der opstår en “gøgeunge-effekt”, hvor højtuddannede tager job,der kræver mindre uddannelse og derved skubber svagere grupper ud af arbejdsmarkedet.Der er stadig en stor gruppe på arbejdsmarkedet, som deltager i forskelligeformer for aktivering og uddannelse. Desuden er det såkaldt rummelige arbejdsmarkedvokset, især fordi der er blevet oprettet flere fleksjob til personermed nedsat erhvervsevne.Vi har foretaget nogle analyser af, hvordan det går de personer, som deltageri forskellige arbejdsmarkedsindsatser, fx jobtræning, uddannelse og aktivering,og de, der blot modtager passive forsørgelsesydelser. Bortset fra de relativtfå deltagere i jobtræning i private virksomheder, som klarer sig godt, erdet kun mellem en tredjedel og en fjerdedel af deltagerne/modtagerne, sombliver selvforsørgende inden for halvandet års tid. Det er især deltagerne ikommunal aktivering, som klarer sig dårligt. Det samme gør modtagerne afintroduktionsydelse og kontanthjælp. Det mest negative er, at der er ret lilleforskel på dem, der deltager i aktive foranstaltninger, og dem, der blot modtagerpassive ydelser. Meget tyder altså på, at der er ringe effekt af de arbejdsmarkedspolitiskeforanstaltninger, især kommunal aktivering.Men hvad har regeringen gjort for at løse problemerne på arbejdsmarkedet?Det er overordnet positivt, at regeringen med reformen “Flere i arbejde” hartaget skridt mod at ligestille dagpengemodtagere og kontanthjælpsmodtagere,der alene har ledighed som problem. Disse to grupper står jo med sammeproblem – mangel på ordinært arbejde.På den anden side er det problematisk, at reformen og den fremtidige indsatsover for de ledige bygger på en forståelse af, at de ledige reelt ikke ønsker etjob. Denne forståelse afspejler sig i hele reformens forståelse af, hvordan ledighedsproblemetkan og skal løses – nemlig især ved “pisk-metoden”. Ledige,som ikke accepterer et tilbud, får nedsat deres forsørgelsesydelse eller fårslet ingen.For andre grupper nedsættes forsørgelsesydelsen helt automatisk efter en bestemttid. Det gælder uanset, om der har været gjort utallige forsøg fra denlediges side på at få et arbejde eller slet ingen fra AFs/kommunens side.Det gælder blandt andet for unge under 25 år, som får nedsat forsørgelsesydelsentil samme niveau som SUen, for hermed at motivere dem til at tageuddannelse. Nogle ledige kan ikke klare en uddannelse, og tvang har sjældenten positiv effekt. Samtidig betyder nedsættelsen i forsørgelsesydelsen, at ungeunder 25 år stilles dårligere end øvrige på SU, da studerende kan have etlønarbejde ved siden af SUen, hvilket ikke er muligt for kontanthjælpsmodtagere.55

Arbejdsmarked“Gulerødderne” er alene givet til udbudssiden, hvor virksomheder med reformenfår mulighed for at ansætte ledige med løntilskud til at udføre ordinærtarbejde. Når der samtidig ikke længere stilles krav om, at tillidsrepræsentantenskal godkende ansættelsen, men kun skal informeres, så er spørgsmålet,om ordningen får en beskæftigelsesmæssig positiv effekt, eller om denblot kommer til at fungere som en skjult støtte til private virksomheder.Manglende initiativer på udbudssiden gælder ligeledes i forhold til handlingsplanenmod den stigende akademikerledighed. Der iværksættes oplysningskampagner,netværk og undersøgelser, men der mangler fuldstændigincitamenter for både private og offentlige virksomheder for at ansætte ledige,og for at virksomhederne vil tage deres del af ansvaret for den stigendeledighed.Der er grund til at være betænkelig mod de dele af reformen, der retter sigmod udlicitering af AFs indsats til private firmaer eller andre aktører, samtideen om resultataflønning af disse aktører. Med sådan en aflønningsform erder en stor fare for, at indsatserne primært kommer til at rette sig mod destærke og velfungerende ledige, som er lettest at få i beskæftigelse, mens desvage ledige måske lades lidt i stikken.Endelig er der grund til at hilse det velkomment, at der ryddes op i de mangearbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger, så det bliver mere overskueligt. Ifremtiden skal man kun operere med a) vejledning/opkvalificering, b) virksomhedspraktikog c) ansættelse med løntilskud.Desværre bliver der også tale om en nedprioritering af uddannelseselementeti indsatsviften. Det skyldes bl.a., at en række undersøgelser har vist, at effektenaf uddannelse over for ledige højst er minimal. Vore analyser viser imidlertid,at uddannelse er mindst lige så effektiv som flere andre instrumenter.56

Arbejdsmarked'HWUXPPHOLJHDUEHMGVPDUNHGJobtræning, aktivering og uddannelseDe vigtigste arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger har været jobtræning,aktivering og uddannelse af ledige.Figur 1: Deltagere i jobtræning, uddannelse mv. – fuldtidsdeltagere, 1999-200350000400003000020000100000Støttet beskæftigelse Uddannelse Integration Anden aktiveringKilde: Danmarks Statistiks Statistikbank1999 2000 2001 2002 2003Siden 1999 er der gennemsnitligt sket et fald i brugen af støttet beskæftigelse,dvs. jobtræning, puljejob, servicejob, etablering og igangsætning. De sidstnævnteordninger er alle under afvikling.Brugen af uddannelse som redskab til at kvalificere og reintegrere ledige tilarbejdsmarkedet har igennem de senere år været stigende. Fra 2002 og fremer der sket et markant fald i brugen af uddannelse – fra 41.000 personer til31.000 personer i en eller anden form for uddannelsesaktivitet i 2. kvartal57

Arbejdsmarked2003. Det mindre brug af uddannelse må tilskrives den nuværende regeringsmanglende tillid til uddannelse som et brugbart redskab.Når det gælder integration og anden aktivering, er der en stigning i brugenaf disse redskaber. Anden aktivering dækker over vejledning og introduktionsforløbfor både dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere, arbejdspraktiksamt særligt aktiverende forløb.Generelt er der færre og færre personer i støttet beskæftigelse. Dette hængerblandt andet sammen med, at ordninger omkring etablering, igangsætningog servicejob alle er under afvikling. Faldet i antal personer i støttet beskæftigelseskyldes dog også, at færre og færre deltager i jobtræning, både almindeligog individuel jobtræning.Forskellen på henholdsvis jobtræning og individuel jobtræning er hovedsageligt,at individuel jobtræning er beregnet til personer med lav arbejdsevne,mens den almindelige jobtræning er for personer med almindelig arbejdsevne.Figur 2: Deltagere i jobtræning – fuldtidsdeltagere, 2000-2003Almindelig jobtræningPrivat sektor2003Offentlig sektorIndividuel jobtræningPrivat sektor200220012000Offentlig sektorKilde: Danmarks Statistiks Statistikbank0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000Som figur 2 viser, foregår størsteparten af jobtræningen inden for den offentligesektor. Dette på trods af, at diverse undersøgelser peger på, at jobtræningenhar den største beskæftigelsesmæssige effekt, når den foregår i privatevirksomheder. Endvidere synes det paradoksalt, når regeringens målsætninger, at aktiveringen skal ske på det private arbejdsmarked, og at de private arbejdsgivereskal tage større del i indsatsen over for de ledige.Når jobtræningen samtidig er faldende i brug – både i den offentlige sektor,men også på det private arbejdsmarked – synes der at være behov for yderligereincitamenter for at styrke den private jobtræning.58

Det rummelige arbejdsmarkedDet skal også nævnes, at det især er de forsikrede ledige, der er i jobtræningog kun meget få heraf er i individuel jobtræning, hvorimod kontanthjælpsmodtagerneprimært er i individuel jobtræning.Samlet er der sket en markant ændring i udviklingen i ledigheden siden begyndelsenaf 2002, hvor ledigheden igen er begyndt at stige. Stort set allegrupper i samfundet er berørt af den stigende ledighed. Kun personer udenuddannelse og indvandrere fra mindre udviklede lande oplever faldende arbejdsløshed.Samtidig med, at ledighedsudviklingen igen har fået en negativ udviklingstendens,er antal personer i de hidtidige mest anvendte aktiveringsordningerbegyndt at falde. Det gælder både i forhold til støttet beskæftigelse, herunderjobtræning, samt diverse uddannelsesforanstaltninger. Kun andre aktiveringsforanstaltningerhar et stigende antal fuldtidspersoner.Hvordan virker ordningerne?I dette afsnit vil vi se på, hvordan nogle af de forskellige offentlige ydelser ogindsatser over for arbejdsløse virker i praksis. Ved hjælp af registeroplysningerhar vi undersøgt, hvilke ydelser og dermed hvilken forsørgelsesmæssigsituation deltagerne/klienterne er i, når der er gået næsten halvandet år – frauge 9 i 2002 til uge 25 i 2003. Når vi har valgt denne periode, skyldes det, atdet er et tidsrum, der er nogenlunde sammenfaldende med VK-regeringenstid.Vi benytter følgende ydelseskategorier:Selvforsørgende, dvs. modtager ikke offentlige ydelser, fordi de enten eri ordinær beskæftigelse, deltager i en uddannelse (som ikke er SU-berettiget)for egne midler, er rejst ud af landet eller bliver privat forsørget, fxsom “husmoder/-fader”.Er under uddannelse (som er SU-berettiget).Er i aktivering eller jobtræning.Er arbejdsløs – enten på dagpenge eller kontanthjælp.Har trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet, dvs. pension eller efterløn.Modtager sygedagpenge eller lignende offentlige ydelser.I den følgende tabel ser vi på, hvordan det er gået personer, som har deltageti forskellige aktive foranstaltninger, dvs. jobtræning, aktivering eller uddannelsesom ledig.59

ArbejdsmarkedTabel 1: Konsekvenser af deltagelse (uge 9 i 2002) i forskellige arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger.Opgjort uge 25 i 2003 (procent)Privat Offentlig Kommun. Særlig Uddanjobtræningjobtræning aktivering aktivering nelseSelvforsørgende* ........ 59 25 24 36 32Ordinær uddannelse ..... 1 1 4 1 4Aktivering mv. .......... 9 32 37 16 27Arbejdsløshed .......... 22 31 31 35 27Tilbagetrækning ......... 1 3 0 2 1Sygdom/andet .......... 8 8 4 10 9I alt .................. 100 100 100 100 100Antal personer .......... 2.530 11.438 39.887 5.081 30.250* Modtager ikke offentlige forsørgelsesydelserKilde: Egne analyser af DREAM-dataPrivat jobtræning er uden sammenligning den mest succesfulde foranstaltning.59% er blevet selvforsørgende godt et år efter deres deltagelse. Selv omdet er en meget succesfuld foranstaltning, omfatter den kun relativt få personer.Der er sandsynligvis tale om en vis “creaming” til privat jobtræning, dvs.man udvælger de ledige, som man tror, vil klare sig bedst.På andenpladsen kommer særlige aktiveringsforløb med 36% selvforsørgende,efterfulgt af uddannelse i forbindelse med ledighed. De dårligste resultaterfinder man ved offentlig jobtræning og kommunal aktivering, hvor kunca. 25% klarer sig uden offentlige ydelser ca. halvandet år efter, og en tredjedeler stadig i aktivering eller offentlig jobtræning.Det er også værd at bemærke, at uddannelse tilsyneladende er et rimeligtvirksomt redskab i forbindelse med ledighed. Det har ellers været et stærktkritiseret redskab, og den nye regering har nedprioriteret denne indsats. Manbør også bemærke, at der er 4% i denne gruppe, som fortsætter med en ordinæruddannelse, som måske senere kan føre til et ordinært job.Vi har også undersøgt, hvordan det er gået modtagere af forskellige passiveydelser, fx arbejdsløshedsdagpenge, kontanthjælp og introduktionsydelse.Kontanthjælpsmodtagerne har vi opdelt i en gruppe, der primært har ledighedsom problem, men ikke er berettiget til dagpenge, og en anden gruppe,der har andre sociale problemer end ledighed.Hvis vi betragter “selvforsørgelse” som den bedste succesindikator, så er ledigepå dagpenge klart den gruppe, der klarer sig bedst, idet 45% er blevet selvforsørgendehalvandet år efter. Der er et langt spring ned til kontanthjælpsmodtagerne,hvor 30% og 22% er blevet selvforsørgende. Den gruppe, derklarer sig dårligst, er modtagerne af introduktionsydelse, hvor “kun” 20% erblevet selvforsørgende.Alle disse fire grupper modtager passive ydelser uden særlige foranstaltningerbortset fra, at de skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet og selv søge ar-60

Det rummelige arbejdsmarkedbejde. Resultaterne siger derfor noget om deres umiddelbare muligheder påarbejdsmarkedet uden særlig hjælp.Tabel 2: Konsekvenser af at modtage div. passive forsørgelsesydelser (uge 9 i 2002). Opgjortuge 25 i 2003 (procent)Ledige Kontanthj. Kontanthj. Introd.dagpenge ledige øvrige ydelseSelvforsørgelse* ................... 45 30 22 20Ordinær uddannelse ............... 1 5 2 2Aktivering mv. .................... 10 15 14 10Arbejdsløshed .................... 28 46 54 68Tilbagetrækning ................... 7 0 0 0Sygdom/andet .................... 9 4 8 0I alt ............................ 100 100 100 100Antal personer .................... 144.625 19.879 73.040 11.193* Modtager ikke offentlige forsørgelsesydelserKilde: Egne analyser af DREAM-dataHvis vi sammenligner de grupper, som har modtaget særlig hjælp i form afjobtræning, uddannelse og aktivering, med de grupper, som har modtagetpassive ydelser, så er der imidlertid ikke den store forskel at spore. Privat jobtræninger ganske vist den bedste foranstaltning, men det omfatter kun enmeget lille gruppe. Den store gruppe af ledige på dagpenge klarer sig bedst.Kontanthjælpsmodtagere klarer sig næsten lige så godt som aktiverede ogdeltagere i offentlig jobtræning, hvor ca. en fjerdedel er selvforsørgende halvandetår efter. Resten er enten stadig i aktivering/jobtræning eller arbejdsløse.Det skal dog bemærkes, at personer i særlig aktivering og uddannelse klarersig lidt bedre.Den lette konklusion vil være, at de forskellige aktive foranstaltninger i formaf jobtræning og aktivering er spildte kræfter, bortset fra nogle mindre grupperaf deltagere i privat jobtræning, uddannelse og særlig aktivering. Men derkan være mange forklaringer på, at der ikke er nogen særlig effekt af arbejdsmarkedspolitiskeforanstaltninger. Måske ville det være gået dårligere, hvisdisse foranstaltninger ikke havde været der. Det ved vi ikke ret meget om.Der kan også være tale om en række “sidegevinster” for deltagerne i jobtræning,aktivering og uddannelse, fx i form af personlig udvikling, socialt samværog andre “bløde” værdier.UdviklingI ovenstående afsnit undersøgte vi bl.a., hvor mange der var blevet selvforsørgendei perioden uge 9/2002 til uge 25/2003. Vi har imidlertid også fulgt personernefra uge 9 i 2002 i den mellemliggende periode for at få et billede af,hvordan situationen udvikler sig. Er det en langsom eller en hurtig proces atblive selvforsørgende?61

ArbejdsmarkedTabel 3: Procentdel af deltagere i aktive foranstaltninger i uge 9 i 2002, som er blevet selvforsørgende*på forskellige tidspunkterPrivat Offentlig Kommun. Særlig Uddanjobtræningjobtræning aktivering aktivering nelse26 uger efter .......... 57 16 20 26 1835 uger efter .......... 60 17 23 27 2152 uger efter .......... 56 19 24 28 2568 uger efter .......... 59 25 24 36 32Antal personer ......... 2.530 11.438 39.887 5.081 30.250* Omfatter bl.a. ordinær og støttet beskæftigelse, udrejse af landet og privat forsørgelseKilde: Egne analyser af DREAM-dataDeltagere i privat jobtræning bliver tilsyneladende hurtigt selvforsørgende,men derefter er det gået lidt op og ned. Anderledes er det med de andre aktiveforanstaltninger, hvor der gradvist er flere og flere, som bliver selvforsørgende.Kommunal aktivering ser imidlertid ud til at have nået et stabilt niveauefter et års tid, hvor næsten en fjerdedel er blevet selvforsørgende.Tabel 4: Procentdel af modtagere af passive forsørgelsesydelser i uge 9 i 2002, som er blevetselvforsørgende* på forskellige tidspunkterLedige Kontanthj. Kontanthj. Introd.dagpenge ledige øvrige ydelse26 uger efter ................... 40 24 17 1035 uger efter ................... 39 24 20 1352 uger efter ................... 36 25 21 1768 uger efter ................... 45 30 22 20Antal personer .................. 144.625 19.879 73.040 11.193* Modtager ikke offentlige forsørgelsesydelserKilde: Egne analyser af DREAM-dataNår det drejer sig om passive forsørgelsesydelser, kan vi også registrere enudvikling, som går stærkt i starten, men derefter bliver tallene mere stabile.Dette gælder dog ikke modtagere af introduktionsydelse, hvor der hele tidener flere og flere, der bliver selvforsørgende.Hvis man skal vurdere effekten af forskellige indsatser og ydelser, betyderdet altså en del, hvilket tidspunkt man betragter. Det er ikke automatisk enfastlåst situation. Men samtidig antyder vore analyser, at der er en ret stor“kerne” af deltagere/modtagere, som har svært ved at opnå selvforsørgelse.Det gælder især modtagere af kontanthjælp, som har andre problemer end ledighed,og deltagere i kommunal aktivering. Desuden har modtagere af introduktionsydelsesvært ved at blive selvforsørgende.62

Det rummelige arbejdsmarkedEtnisk baggrundEt af de mest diskuterede emner de seneste år har været spørgsmålet, om visseetniske grupper klarer sig dårligere end andre eller direkte bliver diskrimineretpå arbejdsmarkedet. Vi har benyttet DREAM-data til at undersøge,hvordan forskellige etniske grupper har klaret sig, efter at de i uge 9 i 2002modtog en offentlig forsørgelsesydelse. Vi har sammenlignet “etniske danskere”med indvandrere/efterkommere fra “mere udviklede lande” og “mindreudviklede lande”. “Mere udviklede lande” defineres her som Europa (minusTyrkiet), Nordamerika, Australien og New Zealand.I den følgende tabel har vi beregnet en “succesindikator” for forskellige offentligeforsørgelsesydelser: procentdel, som er blevet selvforsørgende, dvs.ikke modtager offentlige ydelser.Tabel 5: Procentdel af de personer, der modtog offentlige forsørgelsesydelser i uge 9 i 2002, der iuge 25 i 2003 var blevet selvforsørgende (= modtager ikke offentlige forsørgelsesydelser). Opdeltefter etnisk baggrundAktive foranstaltninger:Fra mere Fra mindreudviklede udvikledeDanskere lande* landePrivat jobtræning .......................... 59 61 59Særlig aktivering .......................... 35 36 42Uddannelse ved ledighed .................... 32 33 33Kommunal aktivering ....................... 26 25 19Offentlig jobtræning ........................ 24 29 32Passive ydelser:Arbejdsløshedsdagpenge .................... 46 41 38Kontanthjælp med AF-tilmelding ............... 30 28 25Kontanthjælp uden AF-tilmelding .............. 24 22 18Introduktionsydelse ........................ 24 19* Europa (minus Tyrkiet), Nordamerika, Australien og New ZealandKilde: Egne analyser af DREAM-dataI første omgang kan man notere, at der er en række forskelle mellem de treetniske grupper, men forskellene er ikke store og markante.Dernæst kan man konstatere, at de etniske danskere klarer sig bedst, når derer tale om passive ydelser, mens personer med baggrund i “mindre udvikledelande” klarer sig dårligst. Personer fra “mere udviklede lande” placerer sigi en mellemposition.Når det drejer sig om aktive foranstaltninger, er billedet imidlertid mindreentydigt. Personer med baggrund i “mindre udviklede lande” klarer sigbedst, når der er tale om offentlig jobtræning og særlig aktivering, men dårligstnår det drejer sig om kommunal aktivering. Der er ingen forskel mellem de etniskegrupper, når det gælder uddannelse i forbindelse med arbejdsløshed.63

ArbejdsmarkedEn konklusion, man kan drage af dette mønster, er, at personer fra “mindreudviklede lande” kan klare sig mindst lige så godt som personer med danskbaggrund og personer fra “mere udviklede lande”, når de bliver inddraget iaktive foranstaltninger. Dette gælder imidlertid ikke kommunal aktivering,men her kan man måske diskutere, hvor målrettet og intensiv indsatsen er.Der er i hvert fald stor forskel på indholdet i kommunal aktivering i kommunerne.Derimod klarer personer, der ikke er etniske danskere, sig dårligere, når derer tale om passive ydelser. Det kan skyldes manglende kulturelle kompetencerog manglende netværk, som gør det svært for dem at blive selvforsørgende.Tabel 6: Modtagere af offentlige forsørgelsesydelser i uge 9 i 2002. Opdelt efter etnisk baggrund(procent)Aktive foranstaltninger:Fra mere Fra mindreudviklede udvikledeDanskere lande* lande AllePrivat jobtræning .............. 0,6 0,5 0,3 0,5Særlig aktivering .............. 1,2 0,8 0,5 1,1Uddannelse ved ledighed ........ 6,6 6,7 5,6 6,5Kommunal aktivering ........... 7,1 13,3 16,1 8,5Offentlig jobtræning ............ 2,7 2,0 1,1 2,5Revalidering mv. .............. 5,8 5,9 5,1 5,7I alt ........................ 24,0 29,2 28,7 24,8Passive ydelser:Arbejdsløshedsdagpenge ........ 34,5 22,1 12,8 31,1Kontanthjælp med AF-tilmeld ..... 4,1 5,6 4,6 4,3Kontanthjælp uden AF-tilmeld ..... 12,7 23,2 31,2 15,6Introduktionsydelse ............ - 5,7 16,4 2,4Sygedagpenge mv. ............ 24,7 14,3 6,2 21,8I alt ........................ 76,0 70,9 71,2 75,2Total ....................... 100,0 100,1 99,9 100,0Antal personer ................ 382.606 25.144 59.395 467.145* Europa (minus Tyrkiet), Nordamerika, Australien og New ZealandKilde: Egne analyser af DREAM-dataI ovenstående tabel kan vi på den ene side se, at der er relativt flere personermed anden etnisk baggrund end dansk, der modtager aktive foranstaltninger,mens danskerne i højere grad modtager passive ydelser.Samtidig kan man se, at personer med dansk baggrund er overrepræsenteredei de ordninger, hvor selvforsørgelsesraten er højest, dvs. privat jobtræning,særlig aktivering, uddannelse ved ledighed og arbejdsløshedsdagpenge. Om-64

Det rummelige arbejdsmarkedvendt er personer med baggrund i mindre udviklede lande overrepræsenteredei ordninger, hvor selvforsørgelsesgraden er lav, dvs. kommunal aktivering,introduktionsydelse og kontanthjælp uden AF-tilmelding.AfslutningDer anvendes hvert år mange penge på de såkaldt arbejdsmarkedspolitiskeforanstaltninger, fx i form af jobtræning, uddannelse og aktivering. Men hvisvi undersøger, hvordan det er gået deltagerne i disse foranstaltninger, kan vikonstatere, at det kun er mellem en fjerdedel og en tredjedel, som er blevetselvforsørgende, mens de øvrige efter halvandet år stadig modtager offentligeforsørgelsesydelser. Det er kun privat jobtræning, som adskiller sig afgørendefra de øvrige, når det gælder den positive selvforsørgelseseffekt. Det er imidlertidkun nogle få tusinde personer, der har deltaget i privat jobtræning, ogdet er tvivlsomt, hvor mange der overhovedet kan komme i privat jobtræningisær i en periode, hvor beskæftigelsessituationen udvikler sig negativt.Hvis vi sammenligner deltagerne i aktive foranstaltninger med modtagere afpassive ydelser, fx dagpenge og kontanthjælp, så er der kun en begrænset forskelpå, hvor mange der bliver selvforsørgende efter halvandet år. 45% afdagpengemodtagerne er blevet selvforsørgende, mens 30% af de ledige kontanthjælpsmodtagereer blevet selvforsørgende. Det svarer nogenlunde til resultaternefor deltagerne i de aktive foranstaltninger. Endelig kan det nævnes,at modtagere af kontanthjælp, der har andre problemer end ledighed, ogmodtagere af introduktionsydelse har en selvforsørgelsesprocent på ca. 20.Det vil være for letkøbt at konkludere, at de aktive foranstaltninger ikke harnogen positiv virkning på selvforsørgelse og beskæftigelse. Vi ved ikke, hvordandet ellers var gået deltagerne. Desuden kan der være andre positive virkningeraf at deltage i fx kommunal aktivering, uddannelse eller jobtræning.Vi har især set nærmere på etniske forskelle, når det handler om aktive ogpassive foranstaltninger ved arbejdsløshed. Her har vi kunnet konstatere, atpersoner med dansk etnisk baggrund klarer sig bedre end andre etniske grupper,når det handler om de passive ydelser, fx dagpenge og kontanthjælp.Derimod klarer personer med anden etnisk baggrund end dansk sig lige sågodt som personer med dansk baggrund, når de deltager i aktive foranstaltninger(bortset fra kommunal aktivering). Problemet er bare, at personer medanden etnisk baggrund er underrepræsenterede, når det gælder de foranstaltninger,hvor de klarer sig relativt godt, dvs. privat og offentlig jobtræningsamt særlig aktivering.Fleksjob og ledighedsydelseFleksjob er et job på særlige vilkår for personer, der har varig nedsættelse ideres arbejdsevne, men som ikke er tilstrækkeligt dårlige til at kunne få enførtidspension. Fleksjob er således en mulighed for, at den enkelte kan bevaretilknytningen til arbejdsmarkedet, men er ligeledes en måde at tilgodese arbejdsmarkedetsbehov for arbejdskraft.Siden 1999 og frem til 1. kvartal 2003 er der etableret 22.881 fleksjob.65

ArbejdsmarkedReelt er der to grupper, der visiteres til og får et fleksjob. Den ene gruppe erde personer, der er i arbejde, men som af helbredsmæssige årsager skranterog derfor har svært ved at klare deres arbejde. De visiteres til og får et fleksjob.Problemerne opstår, hvis fleksjobbet ikke passer til deres helbredssituation,og der derfor er risiko for, at de må holde op i fleksjobbet, eller at de fyresi forbindelse med en ordinær fyringsrunde. Det er en proces, hvor man kansige, at personer udstødes fra arbejdsmarkedet.Den anden gruppe vedrører de personer, der står uden arbejde og afventeren eventuel førtidspensionstilkendelse. Det er de imidlertid ikke berettiget til,men det vurderes, at de kan klare et fleksjob. De visiteres derfor til et fleksjobog går fra enten sygedagpenge eller dagpenge til at modtage ledighedsydelse.En gruppe heraf får aldrig et fleksjob, og de udelukkes på den måde både fradet ordinære og det “særlige” arbejdsmarked.12000Figur 3: Udviklingen i antal ansatte i fleksjob – fordelt på sektor og tid10000800060004000200001. kvt. 2000 1. kvt. 2001 1. kvt. 2002 1. kvt. 2003Offentlig sektorPrivat sektorKilde: Danmarks Statistiks StatistikbankDer er stort set etableret lige mange fleksjob i den offentlige som i den privatesektor, men ser man andelen af fleksjob i forhold til den samlede beskæftigelse,så er der relativt få fleksjob på det private arbejdsmarked. Mere end totredjedele af den samlede beskæftigelse er i den private sektor, men kun halvdelenaf fleksjobbene er på det private arbejdsmarked.Inden for den offentlige sektor er kommunerne den største arbejdsgiver medlidt under to tredjedele af de etablerede fleksjob, men de har også flest beskæftigede.Selv om personer i fleksjob har nedsat arbejdsevne, er de alligevel ansat påordinære løn- og overenskomstmæssige vilkår og modtager almindelig løn,som staten og kommunen giver et tilskud til. Hvis man bliver ledig efter etfleksjob, er man berettiget til ledighedsydelse. Ydelsen blev i juli 2001 hævet66

Det rummelige arbejdsmarkedfra 82% af arbejdsløshedsdagpengenes højeste niveau til 91% af dagpengeniveauet.Siden juli 2001 får personer, der er visiteret til et fleksjob, men endnu ikke erstartet i et fleksjob, ledighedsydelse. Herudover får personer i fleksjobordningenledighedsydelse, hvis de skifter mellem fleksjob, ved ferie og sygdomsamt ved barsel.Udviklingen i antal personer på ledighedsydelse kan siges at være en indikatorfor arbejdsmarkedets rummelighed. Få personer på ledighedsydelse pegerpå et arbejdsmarked, hvor antallet af personer med behov for et fleksjob svarernogenlunde overens med antal af etablerede fleksjob. Derimod peger etstigende antal personer med ledighedsydelse på, at arbejdsmarkedet ikke levnerplads til personer med behov for et fleksjob.Antallet af personer, der modtager ledighedsydelse, er steget stærkt. På blot2 år – fra marts 2001 og frem til marts 2003 er antallet af personer, der modtagerledighedsydelse, firdoblet – fra 1.140 i marts 2001 til 4.651 i marts 2003.Hvis man ser udviklingen i antal personer med en ledighedsydelse i forholdtil udviklingen i den generelle sæsonkorrigerede ledighed, er den generellesæsonkorrigerede ledighed steget 9% fra marts 2001 (149.900) og frem tilmarts 2003 (163.000). Derimod er ledigheden blandt personer visiteret til etfleksjob og blandt personer, der har været i et fleksjob, steget med 408% isamme periode.2500Figur 4: Udviklingen i antal personer med ledighedsydelse2000150010005000Marts 2001 Marts 2002 Marts 2003Mellem fleksjob (ledige) Før første fleksjob Under ferie+sygdom og barselKilde: Statistiske Efterretninger, ArbejdsmarkedAntallet af personer, der får ledighedsydelse mellem to fleksjob, er steget drastiskfra 424 i marts 2001 til 2.084 i marts 2003. Dette svarer til en stigning påknap 500%. På samme måde er antallet af personer, der får ledighedsydelse67

Arbejdsmarkeduden endnu at have været i et fleksjob, steget markant. I marts 2001 fik 458personer ledighedsydelse uden at have været i et fleksjob og i marts 2003 erantallet steget til 1.910 personer. En stigning, der svarer til lidt over 400%.Stigningen i antal personer, der får ledighedsydelse uden endnu at have væreti et fleksjob, viser, at ordningen i dag er mere udbredt, men en forklaringherpå skal også findes i den nye førtidspensionsreform, der blev vedtaget i2001.Førtidspensionsreformen indebærer blandt andet, at mulighederne for at fåtilkendt en førtidspension er blevet skærpet. Samtidig er kommunernes incitamenttil at tilkende førtidspensioner mindsket, idet den statslige refusioner sænket fra 65% til 35%.En anden forklaring på det øgede antal personer hænger sammen med visitationentil fleksjob og opfølgningen herpå. Der er stor risiko for, at personer,der ikke er helbredsmæssigt korrekt vurderet forud for visitationen til etfleksjob, ikke får et fleksjob. Det er i den sammenhæng uheldigt, at undersøgelserviser, at der i en række tilfælde ikke sker den helbredsvurdering, derer lovpligtig.I den sammenhæng er der ikke nogen tidsbegrænsninger på, hvor længe enperson kan modtage ledighedsydelse. Der er dog lovkrav om, at der skal følgesop på personer, der er visiteret til fleksjob hver 6. måned. Og når man harmodtaget ledighedsydelse i 18 måneder inden for 24 måneder, skal kommunenvurdere, om betingelserne for at få et fleksjob stadig er opfyldt. I densammenhæng er spørgsmålet, hvorvidt denne opfølgning faktisk sker, oghvad der er kommunernes alternative tilbud – ud over en førtidspension.Udviklingen i antal personer mellem to fleksjob tyder på, at de job, som fleksjobberneansættes i, ikke er tilpasset deres helbredsmæssige situation. Det ervigtigt, at både kommuner og fagforeninger sikrer sig, at arbejdsvilkårene heletiden er tilpasset den enkeltes helbredsmæssige situation og øvrige formåen.Det nytter ikke, at personer ansat i fleksjob bliver yderligere nedslidt. Bådekommuner og fagforeninger svigter, når den lovpligtige årlige opfølgningude på arbejdspladserne ikke foregår.Kommunerne presser på for, at der etableres flere fleksjob. KommunernesLandsforening påpegede i forbindelse med førtidspensionsreformen, at derreelt er behov for yderligere 10.000 job på særlige vilkår, herunder særligtfleksjob. Imidlertid mangler de rigtige incitamenter for de private virksomhedertil at oprette flere fleksjob.Så længe der ikke sker ændringer, er der en risiko for, at flere og flere mennesker,der ønsker et job, men ikke kan udføre et på ordinære vilkår, ender i ledighedpå helt andre og lavere ydelser end øvrige ledige.Det er ikke altid uden problemer, når der etableres job på særlige vilkår på enarbejdsplads. I nogle tilfælde opleves det at have en kollega ansat i et fleksjobsom en lettelse, fordi de varetager nogle af de ellers nedskårne serviceydelser.68

Det rummelige arbejdsmarkedProblemerne opstår dog, når de øvrige ansatte oplever, at de lettere opgaver,“pusterummene”, bliver overladt til medarbejdere ansat i eksempelvis fleksjob.De ordinært ansatte oplever på den måde, at deres job bliver tungere.Et andet problem er, at der på grund af manglende eller mangelfuld informationofte opstår misforståelser omkring ansættelsesvilkår, arbejdsindhold etc.blandt de ordinært ansatte. Dette giver anledning til misundelse og mindretolerance over for den ansatte, der netop skal tages hensyn til.69

Den sociale udvikling,QGNRPVWIRUGHOLQJHQUligheden i indkomstfordelingenEt af målene i udviklingen af velfærdssamfundet har været at skabe størreøkonomisk lighed – ud fra den betragtning at give de bedst mulige vilkår foralle til at skabe sig en god tilværelse.For at vurdere den økonomiske ulighed i samfundet kan det være vigtigt atse både på fordelingen af indkomster og formuer. Da det er meget vanskeligtat opgøre de personlige formuer og deres fordeling, skal vi her alene se på depersonlige indkomster og deres fordeling.Ser vi på de disponible indkomster (de samlede indkomster minus skat), viserdet sig, at der igennem 1990erne er sket en udvikling i retning af større ulighedi fordelingen af de disponible indkomster. Det seneste år for opgørelseaf indkomstfordelingen er 2001.Finansministeriet foretager jævnligt en belysning og analyse af udviklingeni indkomstfordelingen. Senest har Finansministeriet sammen med andre ministerierudgivet rapporten “Ældres økonomiske forhold” og her belyst indkomstfordelingenfor hele befolkningen frem til 2001.Uligheden er opgjort med et ulighedsmål, der kaldes gini-koefficienten, somlidt firkantet angiver graden af ulighed i forhold til en lige fordeling af indkomsterne.Som det fremgår af figur 1, er uligheden noget større blandt de25-59 årige end blandt de ældre. Men samstemmende viser opgørelserne, atder igennem 1990erne er tale om en stigende ulighed både blandt de 25-59årige og blandt de ældre – en ulighed som er fortsat frem til 2001.Finansministeriets indkomstdata er baseret på et 3,3 procents udsnit af befolkningenog baseret på familieindkomster, men omregnet på den måde, atdet er personer, der er enheden.23

Den sociale udviklingFigur 1: Udvikling i forskellene i disponibel indkomst, 1983-2001Anm: Gini-koefficienten er et summarisk mål for indkomstforskellene i befolkningen, somantager værdien 0, hvis alle har de samme indkomster, og værdien 1, hvis en enkeltperson har al indkomsten.Kilde: Ældre økonomiske forhold, Finansministeriet m.fl., 2003Den følgende belysning af indkomstfordelingen er baseret på Danmarks Statistiksfamilie- og personstatistik omfattende hele befolkningen. Der ses udelukkendepå familieindkomster, dvs. de samlede indkomster, som tilfalder familien,både i form af løn og indkomst fra selvstændig virksomhed, kapitalindkomsterog samtlige offentlige indkomstoverførsler, fx både dagpenge ogbørnefamilieydelse.Fordelingen af indkomsterne vil blive belyst ved at inddele familierne efterstigende indkomst i ti lige store dele (deciler). Derefter ses på, hvor stor en andelde enkelte grupper har af den samlede indkomst. Har hver gruppe 10%af indkomstmassen, vil der være tale om en ligelig fordeling af indkomsterne.Enhver afvigelse fra denne lige indkomstfordeling kan udtrykkes ved enmaksimal udjævningsprocent, som angiver, hvor stor en del af indkomsterneder skal omfordeles for at opnå en ligelig indkomstfordeling.Der ses alene på udviklingen fra 1990 til 2001, hvor der foreligger sammenligneligeindkomsttal.

IndkomstfordelingenDe samlede familieindkomster før skatFamilieindkomsterne før skat omfatter bruttoindkomsten, som både omfatterløn og indtjening fra selvstændig virksomhed samt kapitalindkomster og alleindkomstoverførsler, både skattepligtige og ikke skattepligtige såsom børnefamilieydelseog boligydelse.Tabel 1: Indkomstfordelingen for familier opdelt efter den samlede familieindkomst før skat,1990-20011990 1994 1996 1998 2000 20011. decil ............ 1,1 1,3 1,7 1,7 1,7 1,72. decil ............ 3,4 3,9 3,9 3,8 3,7 3,73. decil ............ 4,6 4,9 4,8 4,7 4,6 4,64. decil ............ 6,0 6,0 5,9 5,8 5,7 5,85. decil ............ 7,5 7,3 7,2 7,1 7,1 7,16. decil ............ 9,1 8,9 8,8 8,8 8,7 8,77. decil ............ 11,3 11,1 11,0 11,0 10,9 10,98. decil ............ 14,1 13,8 13,7 13,7 13,6 13,69. decil ............ 17,1 16,8 16,6 16,7 16,6 16,610. decil ........... 25,7 25,8 26,3 26,8 27,5 27,3I alt .............. 99,9 99,8 99,9 100,1 100,1 100,0Maks. udjævning .... 28,3 27,4 27,6 28,1 28,6 28,5Kilde: Statistisk tiårsoversigterDe mindre udsving i den maksimale udjævningsprocent viser, at efter et faldfra 1990 til 1994 er uligheden i 2001 større end i udgangsåret 1990. Der er dogtale om et lille fald fra 2000 til 2001.Ser vi på indkomstfordelingen for henholdsvis enlige og par, viser det sig, atuligheden blandt enlige er fortsat med at stige frem til 2001, mens der blandtpar er tale om et fald fra 2000 til 2001. Men også for par er uligheden i 2001større end i 1990.Tabel 2: Den maksimale udjævningsprocent for henholdsvis indkomstfordelingen blandt par ogblandt enlige, 1990-2001. Familieindkomst før skat1990 1994 1996 1998 2000 2001Par .............. 18,2 17,8 18,2 18,7 19,3 19,1Enlige ............ 23,0 19,9 20,2 20,8 21,3 21,4Kilde: Statistisk tiårsoversigter25

Den sociale udviklingFordelingen af de disponible indkomsterFordelingen af de disponible indkomster udtrykker fordelingen af de indkomster,familierne har tilbage efter at have betalt skat.Tabel 3: Fordelingen af de disponible indkomster blandt familier, 1990-20011990 1994 1996 1998 2000 20011. decil ............. 1,4 1,5 2,0 1,9 1,9 1,82. decil ............. 4,7 4,5 4,4 4,4 4,3 4,33. decil ............. 5,8 5,6 5,5 5,4 5,4 5,44. decil ............. 6,9 6,7 6,5 6,5 6,4 6,55. decil ............. 8,0 7,8 7,6 7,6 7,6 7,66. decil ............. 9,4 9,2 9,1 9,1 9,0 9,17. decil ............. 11,5 11,4 11,3 11,3 11,2 11,28. decil ............. 14,0 13,9 13,7 13,7 13,6 13,69. decil ............. 16,3 16,3 16,1 16,2 16,1 16,110. decil ............ 22,0 23,0 23,7 24,1 24,6 24,5I alt ............... 100,0 99,9 99,9 100,2 100,1 100,1Maks. udjævning ..... 23,8 24,7 24,8 25,2 25,5 25,4Kilde: Statistisk tiårsoversigterHvad angår fordelingen af de disponible indkomster, viser der sig en klar tendensperioden igennem. Der er tale om en større ulighed i fordelingen af dedisponible indkomster i 2000 end i 1990. Der er dog tale om et lille fald fremtil 2001.Som det fremgår, er indkomstmassen steget for de 10% højeste indkomsterfrem til 2000, hvorefter der er et lille fald. For de 10% laveste indkomster erindkomstmassen større i slutningen af 1990erne end i starten, men andelener faldet siden 1996. Indkomstmassen har været faldende for de lavere ogmellemste indkomster.Fordelingen af de disponible indkomster er blevet mere ulige, både blandt deenlige og blandt par igennem 1990erne og fortsat frem til 2001.Tabel 4: Den maksimale udjævningsprocent blandt par og blandt enlige, 1990-2001. Disponibleindkomster1990 1994 1996 1998 2000 2001Par ............... 14,0 14,4 14,9 15,4 15,8 15,8Enlige ............. 15,8 16,0 16,4 16,7 17,1 17,2Kilde: Statistisk tiårsoversigter

IndkomstfordelingenUdviklingen i indkomstoverførslerneUligheden er påvirket af forholdet mellem indkomsterne fra arbejdsmarkedetog udviklingen i de forskellige indkomstoverførsler. Da andelen af de 18-66årige, som er afhængige af offentlige indkomstoverførsler, ligger på ca. 25%,er det oplagt, at indkomstfordelingen i høj grad er påvirket af indkomstoverførslerneog her væsentligst reguleringen af indkomstoverførslerne.Indkomstoverførslerne bliver normalt reguleret en gang om året gennem envedtagelse i Folketinget af en satsreguleringsprocent (i forhold til stigningeni arbejderes og funktionærers årsløn). Følgende tabel viser ændringerne i perioden1999-2003 for nogle af de ydelser, hvor reglerne har været uændrede idenne periode.Procentvis ændring1999-2003Dagpenge (fuldtidsforsikrede) ................................ +13%Førtidspension (alle typer) .................................. +13%Kontanthjælp (alle typer) ................................... +13%Folkepension ............................................ +14%SU-stipendium ........................................... +14%Kontanthjælp ........................................... +14%Årslønninger (privat og offentligt ansatte) ....................... +16%Forbrugerpriserne ........................................ +11%Kilde: Sammenligninger af sociale ydelser, Henning Hansen, 2003. Rådet for Socialt UdsatteTabellen viser, at der er sket en ret ensartet udvikling i perioden 1999-2003 ide forskellige bruttobeløb for sociale ydelser – 13-14% stigning i alle ydelserne.Denne stigning skal sammenlignes med, at forbrugerpriserne er stegetmed 11%, hvilket betyder, at der har været en lille reel stigning i købekraften.Satsreguleringen giver ikke fuld kompensation til ydelsesmodtagerne, hvisstigningen i årslønningerne er på mere end 2%. I det tilfælde afgives 0,3% afalle ydelserne i en pulje, som bruges til “foranstaltninger på social-, sundheds-og arbejdsmarkedsområdet med henblik på forbedring af vilkårene foroverførselsindkomstmodtagere og svage grupper”.Det fremgår, at lønstigningerne ligger på et lidt højere niveau – med stigningpå gennemsnitlig 16%. Der er tale om en udvikling, som vi også har set i 1990-erne, hvor lønmodtagerne på arbejdsmarkedet oplevede større indkomststigningerend dem på overførsler.27

Den sociale udviklingForklaringer på indkomstulighedenDer er mange faktorer, som påvirker indkomstfordelingen, og derfor ogsåmange forklaringer på, at der er sket en stigende ulighed i de disponible indkomster.Ulighederne i indkomsterne er ikke alene påvirket af lønstrukturen og lønspredningenpå arbejdsmarkedet, men også af beskæftigelses- og arbejdsløshedsudviklingen.Når udsvingene i uligheden ikke har været så store som udsvingenei arbejdsløsheden (konjunkturudviklingen), skyldes det den omfordeling,der mere eller mindre automatisk foregår i det danske system viaskatter og indkomstoverførsler (Familier og Indkomster, 2001).Finansministeriet lægger i deres forklaring især vægt på udviklingen i kapitalindkomsterne.Her peges især på den forskellige udvikling, kapitalindkomsternehar for personer med henholdsvis lave og høje indkomster. Det ersåledes en række faktorer, der har påvirket familiernes kapitalindkomster igunstig retning. Det gælder rentefaldet i perioden samt mulighederne fra ogmed 1994 for konvertering af realkreditgæld og de i takt med konjunkturopgangenstigende ejendomspriser.Nedbringelsen af gæld og det faldende renteniveau har haft størst betydningfor boligejerne og dermed også for familier med høje indkomster. Årsagernetil dette er, at rentefradragets værdi er sænket mere for personer med højeindkomster end for andre, hvilket har tilskyndet til nedbringelse af gælden.Derudover har boligejerne og familier med høje indkomster haft bedre mulighederfor at udnytte mulighederne for konvertering af fx kredit.Skattepolitikken har undergået kraftige omstillinger i 1990erne, uden at detdog synes at have ført til større lighed. Skattepolitikken – med en øgning afproportionale (kommunale skatter) og stykskatter (arbejdsmarkedsbidrag),samt ændringer i rentefradrag, rentesænkning og stigning i ejendomspriserne– har tværtimod bidraget til, at ulighederne i de disponible indkomster i1990erne er blevet større.Forventningerne til Pinsepakken var, at disse skatteændringer ville medføreen større fordel for personer og familier med lave indkomster end for personerog familier med høje indkomster. Opgørelserne tyder ikke på, at de harpåvirket fordelingen af de disponible indkomster i en mere gunstig udvikling.Opsummerende kan vi således konstatere, at uligheden i de disponible indkomsterer øget i 1990erne i en periode, hvor der har været en vækst i indkomsterneog en faldende arbejdsløshed, og at uligheden på dette højere niveauer fortsat frem til 2001.Årsagerne er mange, men især tre forhold har spillet en rolle. For det førsteer kapitalindkomsterne steget i perioden og har været mest til gunst for familiermed høje indkomster. For det andet er indkomstoverførslerne ikke stegeti samme takt som (løn)indkomsterne på arbejdsmarkedet. Den andel i de erhvervsaktivealdersgrupper, som er hovedmodtagere af indkomstoverførsler,og som i forvejen har en placering nederst i indkomstfordelingen, har haft en

Indkomstfordelingensvagere indkomstudvikling, som har bidraget til den øgede ulighed. For dettredje har skattepolitikken fordelingspolitisk virket svækkende, og der ergrund til at tro, at de mere positive virkninger først viser sig med års forsinkelser.Lave indkomsterHvad vil det sige at have en lav indkomst, og hvordan er det gået med andelen,som har lave indkomster?Lav indkomst betyder på den ene side, at man ikke kan klare sig så godt isamfundet som andre med en højere indkomst. På den anden side kan manhave en så lav indkomst, at man lider nød eller afsavn.I Finansministeriets rapport “Fordeling og incitamenter 2002" er det traditioneltvalgt at betragte lave indkomster som noget relativt – udgørende de personer/familier,som i et givent år har en disponibel indkomst pr. personenhed,der er halvt så stor som medianindkomsten pr. personenhed. Der er taleom en opgørelse, som svarer til EUs opgørelse af fattigdom og opgørelsen afpersoner/familier med risiko for fattigdom. I EU foretages opgørelsen traditioneltsom 50% af medianindkomsten, men senest er det foreslået også at anvende60%-grænsen i forhold til medianindkomsten.Samme fremgangsmåde er anvendt i Finansministeriets og andre ministeriersrapport “Ældres økonomiske vilkår” (2003). Her er personer med lave indkomsteri 2001 opgjort både med anvendelse af 50%- og 60%-grænsen.Ved denne fremgangsmåde fås følgende antal personer med lave indkomsteri 2001:Antal personerProcent50%-grænsen .................................... 241.700 4,760%-grænsen .................................... 461.000 9,0Opgørelse af lavindkomstgruppen er i 2001 foretaget på en lidt anden mådeend i tidligere opgørelser, idet der er anvendt et andet vægtgrundlag i sammenligningenmellem enlige og par og for børn. Og hjemmeboende børn over18 år indgår ikke.I 2000 viste opgørelsen en lavindkomstgruppe omfattende 295.000 personersvarende til 5,5% af befolkningen (hjemmeboende børn over 18 år talte somselvstændige personer). Der var tale om en andel, som var lidt mindre end i1980erne, men en andel som har været stigende siden begyndelsen af 1990erne.For at få et indtryk af de lave indkomster er indkomstgrænserne i 2001 angiveti tabel 5. Derudover er angivet den disponible indkomst for forskelligeoverførselssatser, såsom kontanthjælpsmodtager for en enlig uden forsørgelsespligtog en enlig folkepensionist uden boligydelse og personlige tillæg og29

Den sociale udviklingenlig folkepensionist med gennemsnitlige ekstra ydelser – fortrinsvis boligydelseog varmetillæg.Tabel 5: Relativ lavindkomstgrænse og disponible indkomster for udvalgte overførselssatser forenlige uden forsørgelse. Kroner pr. år, 2001Disponibel indkomstEnligParMedianindkomsten .................................... 139.500 211.50050%-grænsen ....................................... 69.100 105.70060%-grænsen ....................................... 83.700 126.900A-dagpenge ......................................... 102.000Kontanthjælp ikke-forsørger over 25 år uden særlig støtte ...... 68.100Kontanthjælp under 25 år ............................... 48.400Folkepension uden boligydelse og personlige tillæg ............ 75.300Folkepension med gennemsnitlige ekstra ydelser ............. 93.000Kilde: Ældres økonomiske vilkår, Finansministeriet m.fl., 2003Tabellen viser, at folkepensionister ikke vil falde under 50%-grænsen, men vilfalde under 60%-grænsen. Derimod vil en enlig kontanthjælpsmodtager faldeunder 50%-grænsen.Ikke overraskende er den store del af dem, der har lave indkomster, unge ikke-hjemmeboendeunder 25 år. En stor del er studerende på SU. En andenstor del er kontanthjælpsmodtagere, personer i støttet beskæftigelse, revalidendermv. – både unge og ældre i aldersgruppen 25-59 år.Lave indkomster – hvad vil det sige?Der kan sættes mange spørgsmålstegn ved opgørelsen af lavindkomstgruppen.Kan man fx sammenligne indkomstsituationen for en studerende meden folkepensionist, og hvordan skal børn indgå i opgørelsen af familier medlave indkomster?Selve opgørelsen baseret på en relativ betragtning siger mere om ulighedeni samfundet, end den siger noget om, om man kan klare sig økonomisk medden indkomst, man har. Ved at anvende en 50%- eller 60%-grænse er detsvært at vide, om man overhovedet kan eksistere for den indkomst, man harvalgt at betragte som lav. Det interessante aspekt ved lave indkomster er,hvad man kan få for denne indkomst, eller hvad den svarer til i leveniveau.Det kan man få ved at se på, hvad det koster at leve. Det er det, Forbrugerinformationenshusholdningsbudget handler om. Der er tale om et budget, derer konstrueret på den måde, at det netop tildeler personer og familier et forbrug.Et forbrug, som forudsætter en vis ernæring og sund levevis og dækkeralle forbrugsområder. Forbruget er opgjort ud fra en betragtning om at tildelefamilier, hvad man har kaldt et rimeligt almindeligt forbrug.

IndkomstfordelingenEksperter inden for forskellige forbrugsområder har efter nærmere defineredekriterier og forudsætninger udvalgt, hvilke varer og tjenester der repræsentereret rimeligt forbrug. Det er udgifterne til disse varer og tjenester, derangiver det rimelige forbrug. Forbrugsposterne omfatter: Mad- og drikkevarer Beklædning (sko og tøj) Personlig hygiejne Leg og fritid Transport Dagligvarer i husholdningen Varige forbrugsgoderForbrugerinformationens husholdningsbudget omfatter både et budget pålang sigt og et kortsigtsbudget. I langsigtsbudgettet indgår opsparing til vedligeholdelseaf ens leveniveau. Kortsigtsbudgettet omfatter ikke opsparing ogvedligeholdelse af varige forbrugsgoder med en levetid ud over to år.Ved fastsættelsen af udgifterne er der anvendt normale priser i almindeligebutikker. Med udgangspunkt i standardbudgettet er der også udarbejdet etsåkaldt discountbudget, som omfatter de samme varer, men købt i discountbutikker.Med henblik på at opstille et slags minimumsbudget har Social Årsrapportudviklet et budget, som vi har kaldt basis-leveniveau. Det omfatter, hvad mankunne kalde basale goder. Basis-leveniveau angiver, hvad det koster at leve,når der alene er medtaget udgifter til madvarer, tøj, personlig hygiejne, transportog dagligvarer. Derudover indeholder det udgifter til bolig.Basis-leveniveau omfatter ikke udgifter i forbindelse med fritid eller fritidsinteresser(dvs. daglig avis, bøger, kommunikation (telefon), forlystelser, legetøjtil børn, ferie m.m.). Derudover indeholder det ikke udgifter til cigaretter ogvarige forbrugsgoder. Det indeholder heller ikke udgifter til fagforening,forsikringer og pensionsopsparing. Der er ikke til nogen form for opsparing.For at få et indtryk af, hvad lave indkomster betyder mere indholdsmæssigtog kvalitativt, har vi nedenfor sammenholdt mediangrænserne med basis-leveniveau,hvor der for enlige er regnet med en samlet boligudgift på 3.000 kr.pr. måned (inkl. varme, vand og el) og for par med en boligudgift på 4.000 kr.pr. måned. Derudover er angivet standardbudgettet på kort sigt, men udenudgifter til bolig. Beløbene er opgjort for 2001, og der er regnet i kr. pr. måned.Tabel 6: Sammenligning af lavindkomstgrænser, standardbudget og basis-leveniveau, 2001,kroner pr. måned50%-grænse60%-grænse(Disponibel indkomstStandardbudget(uden bolig-udgift)BasisleveniveauEnlig uden børn ..... 5.810 6.980 6.570 5.700Par uden børn ...... 8.800 10.570 8.200 11.200Kilde: Ældres økonomiske vilkår, Finansministeriet m.fl., 2003 og Social Årsrapport, 200231

Den sociale udviklingVed at anvende en lavindkomstgrænse på 50% af medianindkomsten er dertale om en indkomst, som for enlige uden børn ligger under basis-leveniveau.Der vil være tale om personer, som har mindre end det, som i basis-leveniveausvarer til basale forbrugsgoder. Der er ikke til fritidsinteresser og ikketil cigaretter og ikke til vedligeholdelse af eventuelle varige forbrugsgoder.Dertil kommer, at der ikke er plads til nogen form for opsparing.Man kan også sige, at 50%-grænsen for enlige svarer til, at de næsten kan leveop til standardbudgettet på kort sigt, men uden så at have råd til at bo.Hvad angår 60%-grænsen for enlige, ligger den lige over basis-leveniveau, ogman kan leve op til standardbudgettet og have råd til en boligudgift på 1.200kr. pr. måned.For par ligger 50%-grænsen over basis-leveniveau, til gengæld er der langt til,at de kan leve op til standardbudgettet og samtidig have råd til en bolig.Hvad angår 60%-grænsen ligger den et godt stykke over basis-leveniveau,men under standardbudgettet uden udgifter til bolig.Opsummerende kan man konkludere, at opgørelsen af lavindkomstgruppenopgjort ved 50%- eller 60%-grænsen viser, at det er meget lave indkomster,vi snakker om, idet det langt fra er muligt at opretholde, hvad man kunnekalde et almindeligt, rimeligt forbrugsniveau. Tværtimod er 50%-grænsen udtrykfor et leveniveau, som svarer til det basale-leveniveau.Afgrænsningen af lavindkomstgruppen har ikke tidligere haft den store politiskeopmærksomhed, og i Finansministeriets rapporter bliver der da ogsågjort meget ud af, at selv om der foretages en afgrænsning ud fra fx 50%-grænsen, er der ikke tale om et lavindkomstproblem endsige et fattigdomsproblem,enten fordi de mange unge – specielt de studerende – kun vil havesådanne lave indkomster et stykke tid, eller fordi folk selv har valgt at havelave indkomster, fx på grund af deltidsbeskæftigelse. Selv i den seneste rapportom de ældres økonomiske vilkår bliver der argumenteret for, at de få folkepensionister,som ligger under den lave grænse, har en bedre indkomstsituationpå grund af tillæg og gratis ydelser.Man kan sige, at med rapporten om de ældres økonomiske vilkår har afgrænsningenaf lavindkomstgruppen fået en politisk dimension. Skal der givesen ældrecheck, når de ældre nu ikke har lave indkomster, eller skal der istedet udstedes en ungecheck, fordi de ligger i lavindkomstgruppen.Svaret er, at opgørelsen af lavindkomstgruppen er alt for tilfældig. Der er taleom en relativ øvelse, som er for upræcis og kræver alt for mange forklaringer.Der må foretages mere pålidelige opgørelser, som samtidig siger noget merekvantitativt om, hvad det vil sige at have lave indkomster og besvare, hvaddet vil sige at kunne klare sig økonomisk i det danske samfund.

IndkomstfordelingenIndkomstoverførsler – lave indkomsterDet kan godt være, at de studerende kun har lave indkomster i en kort periode,derimod gælder det for en stor del af dem, der er kontanthjælpsmodtagereog har lave indkomster, at de forbliver i kontanthjæpssystemet i en længereårrække. I denne periode er de økonomisk afhængige af det politisk fastsatteniveau for kontanthjælpen.Regeringen har i de sidste to år dels indført den nye startydelse og fastsat introduktionsydelsetil samme niveau som startydelse, dels er der vedtaget ændringeraf kontanthjælpen især for par og samlevende. Der gælder den nedsattehjælp og loftet over kontanthjælpen (pr. 1. januar 2004) for par, som harværet sammenlagt 6 måneder på kontanthjælp.Med henblik på at vurdere konsekvenserne af disse nye regler foretages deri det følgende sammenligninger af rådighedsbeløb pr. måned og forskelligeindkomstoverførsler. Rådighedsbeløbet er ydelsen minus skat og minus boligudgiftersamt for enlige og par med børn også minus daginstitutionsudgifter.Der er tale om rådighedsbeløb for 2003, og de sammenlignes med Forbrugerinformationenshusholdningsbudget på kort sigt og discountbudget påkort sigt samt Social Årsrapports basis-leveniveau.Figur 2: Rådighedsbeløb pr. måned. Enlige uden børn. 2003Budgetgrænser:StandardbudgetDiscountbudgetBasisleveniveauBeregningseksempler:Ung udeboende efter 6 mdr.StarthjælpsmodtagerKontanthjælpsmodtagerFolkepensionistDagpengemodtagerLavtlønnet arbejderLO-arbejder0 2000 4000 6000 8000 10000 12000Kroner pr. månedKilde: Sammenligninger af sociale ydelser, Henning Hansen, 2003. Rådet for Socialt UdsatteRådighedsbeløb for enlige uden børn viser, at de erhvervsaktive har det højesterådighedsbeløb på ca. 10.000 kr. pr. måned, og de unge udeboende efter6 måneder på kontanthjælp har det laveste på ca. 1.750 kr. Starthjælpsmodtagerneligger også meget lavt med 2.200 kr.Det mest interessante er imidlertid, at i sammenligning med de tre opstilledebudgetgrænser, så ligger starthjælpsmodtagerne under alle tre budgetgrænser.Det samme gør de unge udeboende efter 6 måneder på kontanthjælp.33

Den sociale udviklingKontanthjælpsmodtagere og folkepensionister ligger begge højere end “basisleveniveauet”,men samtidig ligger de lavere end “standardbudgettet” og“discountbudgettet”.Dagpengemodtagernes rådighedsbeløb ligger stort set på linje med “discountbudgettet”,men under “standardbudgettet”.I figur 2 er det kun LO-arbejderen og den lavtlønnede, der har rådighedsbeløb,der er højere end “standardbudgettet”.Figur 3: Rådighedsbeløb pr. måned. Par uden børn. 2003Budgetgrænser:StandardbudgetDiscountbudgetBasisleveniveauBeregningseksempler:StarthjælpsmodtagerKontanthjælpsmodtagere med loftKontanthjælpsmodtagereFolkepensionisterDagpengemodtagereLavtlønnede arbejdereLO-arbejdere0 5000 10000 15000 20000 25000Kroner pr. månedKilde: Sammenligninger af sociale ydelser, Henning Hansen, 2003. Rådet for Socialt UdsatteFigur 3 viser, at LO-arbejderne og de lavtlønnede arbejdere har rådighedsbeløb,som ligger så højt, at begge typer kan leve for standardbudgettet.Folkepensionister og kontanthjælpsmodtagere har alle så lavt et rådighedsbeløb,at de ikke kan leve for hverken standardbudgettet eller discountbudgettet.Deres rådighedsbeløb ligger derimod på niveau med “basisleveniveauet”.Det skal dog nævnes, at den særlige ældrecheck i 2003 til folkepensionister påmaks. 5.000 kr. pr. person betyder en økonomisk forbedring for folkepensionistermed lave indkomster og lave likvide formuer i 2003.Starthjælpens rådighedsbeløb ligger under “basisleveniveauet”.Når vi ser nærmere på kontanthjælpsmodtagerne, så bliver rådighedsbeløbetreduceret, når der kommer loft over kontanthjælpen. I dette konkrete eksempelvil de miste deres boligsikring på 525 kr. pr. måned. Hvis deres boligudgifterhavde været endnu højere, ville de miste endnu mere i rådighedsbeløb.

IndkomstfordelingenFigur 4: Rådighedsbeløb pr. måned. Par med et barn. 2003Budgetgrænser:StandardbudgetDiscountbudgetBasisleveniveauBeregningseksempler:StarthjælpsmodtagerKontanthjælpsmodtagere med loftKontanthjælpsmodtagereDagpengemodtagereLavtlønnede arbejdereLO-arbejdere0 5000 10000 15000 20000 25000Kroner pr. månedKilde: Sammenligninger af sociale ydelser, Henning Hansen, 2003. Rådet for Socialt UdsatteRådighedsbeløbet for par med et barn viser, at det kun er de erhvervsaktiveparfamilier, der kan leve for standardbudgettet. Dagpengemodtagerne kankun leve for discountbudgettet.Kontanthjælpsmodtagernes rådighedsbeløb ligger lidt under discountbudgettet.Der er kun nogle få hundrede kroners forskel mellem kontanthjælpsmodtageremed og uden loft over kontanthjælpen. Det handler om, at boligsikringenbliver reduceret med ca. 250 kr. om måneden.Endelig skal det nævnes, at familier på starthjælp har så lavt et rådighedsbeløb,at de ikke en gang kan leve på “basisleveniveau”.Vi har i figur 4 vist regneeksemplerne for et par med et barn. Billedet ville værenogenlunde det samme, hvis vi havde vist figurerne for familier med tobørn. Der er dog den forskel, at parfamilier med 2 børn mister ca. 650 kr. pr.måned i kontanthjælp, hvis de kommer ind under reglerne for loft over kontanthjælpen.35

Kontanthjælp.RQWDQWKM–OS¤GHWVRFLDOHVLNNHUKHGVQHWKontanthjælpMan kan modtage kontanthjælp, når alle øvrige former for hjælp ved indkomstbortfaldeller andre sociale situationer er udelukket. Der er således taleom den sidste hjælp, der ydes i det sociale system. Den kan gives som erstatningfor anden indkomst og som supplement ved meget lav indkomst.Kontanthjælpen er en skattepligtig bruttoydelse. For personer med forsørgerpligtover for børn udgør den 80% af arbejdsløshedsdagpengenes maksimalebeløb. For ikke-forsørgere udgør ydelsen 60% af dagpengene. Unge under 25år, som ikke har hjemmeboende børn, modtager særlige, lave ydelser til unge.Derudover er der med den nuværende regering indført en ny form for kontanthjælp– nemlig starthjælp, for de personer, som ikke har boet i Danmarki sammenlagt 7 år (inden for de seneste 8 år). Starthjælpen er lavere end kontanthjælpen.Kontanthjælpsmodtagere med høje nettoboligudgifter eller stor forsørgerbyrdekan modtage en særlig støtte i form af boligstøtte og børnetilskud, som erskattefri. Indtægter, fx i form af arbejdsindkomst, fratrækkes i kontanthjælpen,mens børnetilskud og boligstøtte ikke reducerer hjælpen, dog indgår boligstøttenved beregning af den særlige støtte. Kommunerne kan desuden ydebehovsbestemt hjælp til enkeltudgifter, flytning, sygebehandling, medicin,tandbehandling og lignende til kontanthjælpsmodtagere og andre, som ikkehar mulighed for at betale udgifterne.Hvis en kontanthjælpsmodtager uden rimelig grund afviser et tilbud om arbejdeeller aktivering, kan kommunen standse udbetalingen af hjælpen. Hvisen kontanthjælpsmodtager uden rimelig grund udebliver fra et aktiveringstilbud,kan kommunen nedsætte hjælpen med op til 20%.Ændringer på kontanthjælpsområdetKontanthjælpsområdet har været karakteriseret ved at gennemgå mange ændringeri regler og lovgivning, og det var da også en af begrundelserne for ud-71

Kontanthjælparbejdelsen af en ny sociallov i 1998. Ved revisionen af bistandsloven samledesalt om kontanthjælp i aktivloven (Lov om aktiv socialpolitik) og alt omserviceydelser i serviceloven (Lov om social service). Dertil kom retssikkerhedsloven(Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område).På trods af den forholdsvis nye revision er der inden for de seneste to år atterforetaget en række ændringer og justeringer på kontanthjælpsområdet. Heltgenerelt indgår de dele af aktivloven, som omhandler aktivering, nu i den nyelov om beskæftigelsesindsats. Kontanthjælpsområdet er således blevet splittetop på den måde, at det, der omhandler ydelser og ydelsesniveauer, fortsat eri aktivloven, mens alt om aktivering, tilbud og indsats er samlet i den nye beskæftigelsesindsatslov.Kontanthjælpsområdet er flyttet fra Socialministeriet til Beskæftigelsesministeriet,og den nye beskæftigelsesindsatslovgivning skal ses i sammenhængmed ønskerne om at etablere et enstrenget system og sammenhæng i indsatsenfor at få flere i arbejde.De mere konkrete ændringer på kontanthjælpsområdet omfatter både ændringeri krav og tildelingskriterier for de enkelte ydelser og udmålingskriterierfor ydelser til bestemte grupper. Dertil kommer indførelsen af nye reglerom forsørgelsesydelser for personer, som ikke har boet i Danmark i sammenlagt7 år af de sidste 8 år. Med disse nye regler er der indført en ny form forkontanthjælp – starthjælp. Starthjælpen er lavere end kontanthjælpen. I forbindelsemed starthjælpen blev det vedtaget at ændre integrationsloven, såledesat flygtninge i forbindelse med introduktionsperioden, og når de overgårtil kommunen, skal have en introduktionsydelse, som svarer til starthjælpen.Den lavere ydelse – starthjælpen – omfatter således personer, som ikke harboet i Danmark i sammenlagt 7 år (inden for de seneste 8 år) – dvs. ikke kunindvandrere og flygtninge, men alle etniske grupper såvel danske som udlændinge– og flygtninge, når de i deres integrationsperiode overgår til kommunen.I et senere afsnit gennemgås de forskellige lovændringer på kontanthjælpsområdet.I to særlige afsnit vil der blive sat fokus på starthjælp og den lavereintroduktionsydelse til indvandrere og flygtninge, som indebærer, at der erpersoner, som modtager særlige lave forsørgelsesydelser – lavere end kontanthjælpen.I det følgende vil vi se på udviklingen på kontanthjælpsområdet. Hvor mangeog hvem er på kontanthjælp, hvor længe opholder personerne sig i kontanthjælpssystemet,og hvordan går det personer på kontanthjælp? Et særligt fokusvil være på de langvarige kontanthjælpsmodtagere, og i et særligt afsnitsuppleres der med en frontberetning fra en socialforvaltning.72

Kontanthjælp – det sociale sikkerhedsnetStigning i antal modtagere af hjælp til forsørgelseHjælp til forsørgelse omfatter personer, som ikke kan forsørge sig selv, fordide er ramt af en social begivenhed, som fx arbejdsløshed eller sygdom. Fra2001 til 2002 er der for første gang i længere tid tale om en stigning. I 2002 erder 253.100 personer, som modtager hjælp til forsørgelse.I en længere periode, fra 1995 til 2001, har der været tale om et meget svagtfaldende antal personer, som har modtaget hjælp til forsørgelse. I 2001 varder 250.000 personer, som modtog hjælp til forsørgelse.300000Figur 1: Antal modtagere af hjælp til forsørgelse, 1995-20022500002000001500001000005000001995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Kilde: Statistiske Efterretninger og Nyt fra Danmarks StatistikAntallet af kontanthjælpsmodtagere er fortsat på samme høje niveau ind i2003. Ser vi på de månedlige opgørelser af kontanthjælpsmodtagere, er dertale om en lille stigning på 3.500 personer fra juni 2002 til juni 2003. Det svarertil en stigning på 2,2 % fra juni 2002 til juni 2003, se figur næste side.Hjælp til forsørgelse omfatter forskellige former for hjælp. Kontanthjælp(hjælp til underhold), revalidering (fx uddannelse) og aktivering af kontanthjælpsmodtagere.Ser vi på de enkelte typer, er der tale om en forskellig udvikling.Kontanthjælp (hjælp til underhold) ydes til personer, der på grund af ændringeri deres forhold ikke kan skaffe det nødvendige til at dække eget og eventueltfamiliens underhold. Der tale om et fald på lidt over 25.000 personer fra1995 til 2001. Fra 2001 til 2002 er der imidlertid tale om en meget lille stigningfra 166.300 til 167.600 personer.73

Kontanthjælp180Figur 2: Antal modtagere af økonomisk hjælp til forsørgelse.Månedlige opgørelser, 2002 - juni 2003170160150140130120J F M A M J J A S O N D J F M A M J2002 2003Kilde: Nyt fra Danmarks StatistikRevalidering, der omfatter hjælp til uddannelse, erhvervsmæssig genoptræningeller omskoling, kan ydes, når det skønnes at være forudsætningen for,at en person og dennes eventuelle familie fremover vil kunne klare sig. Antalletpå revalidering var stigende frem til 1998. Fra 1998 har der været tale omet fald på lidt over 10.000 personer. Dette til trods for, at revalidering viser sigat være et af de bedste tiltag for at bringe personer i en selvforsørgelse og dentidligere regerings udmeldinger om en øget vægt på revalidering.Figur 3: Antal personer, der modtager kontanthjælp, revalidering og aktiveringTusinde personer2001501005001995 1997 1999 2000 2001 2002Kontanthjælp Revalidering Aktiverede kontanthjælpsmodtagereKilde: Statistiske Efterretninger og Nyt fra Danmarks Statistik74

Kontanthjælp – det sociale sikkerhedsnetDen kommunale aktivering indebærer en pligt fra kommunen og en ret formodtageren af kontanthjælp til at få et aktiveringstilbud.Antallet af aktiverede kontanthjælpsmodtagere var faldende fra 1995 frem til1998. Der er dog tale om en stigning igen fra 1998, som må formodes at hængesammen med Lov om aktiv socialpolitik, som bl.a. indebar, at aldersgrænsenfor hurtig aktivering blev hævet fra 25 år til 30 år. Antallet af personer ikommunal aktivering er i 2002 på 103.500 personer.Fra 2002 og ind i 2003 er der sket en fortsat stigning i antallet af personer påkontanthjælp og personer i aktivering. Både i antallet af personer på kontanthjælpog i aktivering er der tale om en stigning på 2.000 personer fra juni 2002til juni 2003. Derimod er der tale om et fald i antallet af personer på revalidering.90000Figur 4: Antal modtagere af kontanthjælp, revalidering og aktivering.Månedlige opgørelser, 2002 - juni 200380000700006000050000400003000020000100000J F M A M J J A S O N D J F M A M J2002 2003Kontanthjælp Revalidering AktiveringKilde: Nyt fra Danmarks StatistikFortsat mange som modtager langvarig hjælpLangvarige modtagere af kontanthjælp er her defineret som personer, der harmodtaget hjælp til forsørgelse (både kontanthjælp, revalidering og aktivering)i 10-12 måneder inden for det enkelte år. Antallet har i de seneste år ligget pålidt over 120.000 personer. I 2000 var der 121.800 personer, som modtog langvarighjælp. Dette tal er i 2001 faldet til 119.100 personer.Ud af det samlede antal kontanthjælpsmodtagere er andelen af langvarigt forsørgedesteget fra 41% i 1995 til 48% i 2001. Der er sket ændringer i sammensætningenaf de langvarigt forsørgede på kontanthjælp. For det første er andelenaf indvandrere steget fra 24% i 1995 til 35% i 2001. For det andet er andelenpå aktivering steget fra 11% i 1995 til 23% i 2001.75

KontanthjælpTabel 1: Antal personer med hjælp til forsørgelse mv. i 10-12 måneder inden for det enkeltekalenderår, 1995-20011995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Hjælp til forsørgelseAntal ...............Procent af samtlige ....KontanthjælpAntal ...............Procent af samtlige ....RevalideringAntal ...............Procent af samtlige ....AktiveringAntal ...............Procent af samtlige ....110.912 115.606 115.304 115.997 121.667 121.808 119.11241% 44% 44% 45% 47% 48% 48%65.348 63.845 61.098 55.260 51.590 50.446 49.38033% 34% 32% 30% 29% 29% 30%15.333 16.251 17.281 18.042 23.740 23.395 21.85823% 24% 23% 23% 31% 31% 31%10.512 14.439 15.858 17.168 19.484 20.855 22.98711% 15% 17% 18% 20% 21% 23%Kilde: Statistiske Efterretninger. Sociale forhold, sundhed og retsvæsen, 1995-2001Et andet mål for langvarige kontanthjælpsmodtagere er antallet af personer,der har modtaget kontanthjælp eller kommunal aktivering som den dominerendeydelse og har modtaget den i mindst et halvt år inden for det enkelteår. Et mål som alene omfatter personer under 60 år.Tabel 2: Antal modtagere af kontanthjælp og i kommunal aktivering i mindst et halvt år inden fordet enkelte kalenderår. 1995-2001. Personer under 60 årAndel afalle modtagereKontant- Kommunal af midlertidigehjælp aktivering I alt ydelser1995 ................ 96.595 34.447 131.042 35%1996 ................ 91.557 37.081 128.638 35%1997 ................ 91.083 37.798 128.881 36%1998 ................ 91.833 39.006 130.839 40%1999 ................ 86.916 41.960 128.876 40%2000 ................ 87.917 43.260 131.177 41%2001 ................ 89.492 44.546 134.038 40%Kilde: Sammenhængende socialstatistikSom det fremgår, har antallet på langvarig kontanthjælp været faldende fremtil 1999, men er derefter steget frem til 2001. Antallet i kommunal aktiveringi mindst et halvt år har været stigende i hele perioden. Antallet i langvarigkommunal aktivering er dog langt mindre end det antal personer, der er pålangvarig kontanthjælp.Ser man på det samlede antal, ligger antallet på 134.000 i år 2001, som modtogkontanthjælp eller var i kommunal aktivering i mindst et halvt år.I forhold til det samlede antal modtagere af midlertidige ydelser (også inkluderetdagpengemodtagere) i mindst et halvt år, og som er under 60 år, er an-76

Kontanthjælp – det sociale sikkerhedsnetdelen af personer, der er forsørget på langvarig kontanthjælp, steget. Fra 1998har andelen af kontanthjælpsmodtagere dog ligget konstant på 40% af samtligepersoner, som har modtaget midlertidige ydelser i mindst et halvt år.Den beskæftigelsesforøgelse, som vi oplevede i slutningen af 90erne, har ikkekunnet inddrage en stor del af kontanthjælpsmodtagerne og har i hvert faldikke kunnet gøre et indhug i antallet af langvarige kontanthjælpsmodtagere.For en stor del af disse kontanthjælpsmodtagere er det vanskeligt at tale om,at de modtager en midlertidig ydelse, og at de kan bevare et acceptabelt leveniveaumed denne ydelse.Et stort antal bliver hængende i kontanthjælpssystemetEr det de samme personer, der bliver hængende i kontanthjælpssystemet?Hvor længe bliver de i kontanthjælpssystemet? Hvor stor en del kommer i beskæftigelseeller uddannelse, og hvor mange kommer efter flere år på førtidspension?På grundlag af egne kørsler på Danmark Statistiks Sammenhængende socialstatistikhar vi fulgt personer på kontanthjælp eller kommunal aktivering fraet givent år og set, hvilken ydelse de modtager 6 år senere. Er de blevet selvforsørgende,eller modtager de fortsat kontanthjælp, eller er de kommet påførtidspension?Vi har fulgt personer i udgangsårene 1992, 1994 og 1996 og set på deres henholdsvisesituation i 1998, 2000 og 2002.Tabel 3: Kontanthjælpsmodtagere fordelt efter deres ydelsessituation seks år efter (procent)På På Påkontanthjælp kontanthjælp kontanthjælpi 1992 i 1994 i 1996Situationen Situationen Situationeni 1998 i 2000 i 2002Ingen ydelse ...................... 29 32 27Offentlig ydelse .................... 71 68 73Herunder:Kontanthjælp ................... 22 23 25Komm. aktivering ................ 8 10 12A-dagpenge .................... 13 10 9AF-aktivering ................... 2 1 1Sygedagpenge .................. 7 7 7Revalidering .................... 3 4 4Førtidspension .................. 11 10 11Barsel ......................... 3 3 2Andet ......................... 2 2 2Kilde: Egne kørsler på Sammenhængende socialstatistik77

KontanthjælpAf tabellen fremgår det, at af dem, der modtog kontanthjælp i udgangsåreti 1996, er der 27%, som ikke modtager nogen offentlig ydelse 6 år efter.Langt den største andel – over to tredjedele – er fortsat modtager af offentligeydelser 6 år efter.For dem, der var på kontanthjælp i 1994, var en lidt større andel i en situation,hvor de ikke modtog offentlige ydelser 6 år efter i år 2000.For dem, der er på offentlig ydelse 6 år efter, er en voksende andel fortsat ikontanthjælpssystemet, dvs. enten modtager kontanthjælp eller er i kommunalaktivering. Denne andel er vokset fra 30% blandt dem, der var på kontanthjælpi 1992, til 37% blandt dem, der var på kontanthjælp i 1996.Derimod er der en langt lavere andel, som er på arbejdsløshedsdagpenge.Dette skyldes de større krav, fx i form af beskæftigelse, der er til at kommeind i dagpengesystemet.Det fremgår, at 10% er overgået til førtidspension.Det, vi kan konstatere, er, at for dem, der er i kontanthjælpssystemet, er situationen6 år efter stort set således, at:ca. 30% ikke modtager en offentlig ydelseca. 33% fortsat er i kontanthjælpssystemetca. 10% er på a-dagpengeca 7% er på sygedagpengeca. 10% er på førtidspension.Kommunal aktiveringSom det fremgår af nedenstående tabel, er der en langt større del af dem, dervar i kommunal aktivering, end af dem, der var på kontanthjælp, som ikkemodtager nogen ydelse 6 år efter. For begge grupper er andelen, som ikkemodtager nogen offentlig ydelse, dog faldet markant.Mens 22% af dem, der var på kontanthjælp i 1996, ikke modtager nogen ydelseefter 6 år, er 36% af dem, der var i kommunal aktivering, i en tilsvarendesituation i 2002.Ydelsessituationen 6 år efter er helt forskellig for dem, som var i kommunalaktivering, til forskel for dem, der var på kontanthjælp. Fx er der næsten ingenaf dem i kommunal aktivering, som er på førtidspension 6 år efter, og enstørre andel modtager a-dagpenge.Meget tyder på, at de personer, som er kommet i aktivering, er de bedre stillede,og at en større del af dem er kommet i beskæftigelse. De ville måske underalle omstændigheder være kommet i beskæftigelse af sig selv. Det, at entredjedel af kontanthjælpsmodtagerne har været i kommunal aktivering, harbetydet noget, men ikke ændret markant ved situationen 6 år efter.78

Kontanthjælp – det sociale sikkerhedsnetTabel 4: Personer på hhv. kontanthjælp og i kommunal aktivering i 1994 og i 1996, fordelt efterderes ydelsessituation 6 år efter – i år 2000 og 2002 (procent)På På I kommunal I kommunalkontanthjælp kontanthjælp aktivering aktiveringi 1994 i 1996 i 1994 i 1996Situationen Situationen Situationen Situationeni 2000 i 2002 i 2000 i 2002Ingen ydelse .......... 26 22 47 36Offentlig ydelse ........ 74 78 53 64Herunder:Kontanthjælp ....... 27 28 12 17Komm. aktivering .... 10 11 9 13A-dagpenge ........ 9 7 14 12AF-aktivering ....... 1 1 2 2Sygedagpenge ...... 7 7 8 8Revalidering ........ 5 5 3 3Førtidspension ...... 13 15 1 4Barsel ............. 2 2 3 3Andet ............. 1 2 4 2Anm.: Antal kontanthjælpsmodtagere i 1994: 157.601, i 1996: 124.866Antal i kommunal aktivering i 1994: 60.723, i 1996: 65.614Kilde: Egne kørsler på Sammenhængende socialstatistikIndvandrerne hænger fast i kontanthjælpssystemetEt andet forhold, som påvirker forholdene i kontanthjælpssystemet, er, at enstørre del af kontanthjælpsmodtagerne er indvandrere. Vi har set på deres situation6 år efter. Selv om det er et lille antal efterkommere, der er på kontanthjælp,har vi delt op på indvandrere og efterkommere.Som det fremgår af tabel 5, opfører efterkommere sig stort set som gennemsnittetog i stigende grad. For både efterkommere, som er på kontanthjælp ogi kommunal aktivering i 1996, er det 43-46%, som ikke modtager nogen offentligydelse 6 år efter.Derimod er det en klart mindre andel af indvandrerne, som er i situationen6 år efter, hvor de enten er i beskæftigelse eller i uddannelse, og andelen erfaldende. Det er kun 17% af dem, der var på kontanthjælp, og 28% af dem,der var i aktivering. Næsten halvdelen af indvandrerne på kontanthjælp erogså i kontanthjælpssystemet 6 år efter.Vi kan altså konstatere, at selv om det kun er lidt under en tredjedel, som ikkemodtager nogen offentlig ydelse 6 år efter, er der en større del af dem, der harværet i kommunal aktivering, som er kommet i denne situation, til forskel fordem, som har modtaget kontanthjælp. Samtidig er det en klart mindre andelaf indvandrerne, som ikke modtager nogen offentlig ydelse 6 år efter, at dehar været på kontanthjælp eller i kommunal aktivering.79

KontanthjælpTabel 5: Efterkommere og indvandrere på kontanthjælp og i kommunal aktivering fordelt efterydelse 6 år efter. 1996 og 2002 (procent)PåI kommunalkontanthjælpaktiveringi 1996 i 1996SituationenSituationeni 2002 i 2002Efter- Ind- Efter- Ind-Situationen i 2002 kommere vandrere kommere vandrereIngen ydelse ..................... 43 17 46 28Offentlig ydelse ................... 57 83 54 72Herunder:Kontanthjælp .................. 21 34 14 22Komm. aktivering ............... 8 15 9 14A-dagpenge ................... 6 7 15 12AF-aktivering .................. 2 2 1 3Sygedagpenge ................. 4 5 7 6Revalidering ................... 3 5 2 3Førtidspension ................. 9 12 0 6Barsel ........................ 1 1 4 3Andet ........................ 3 2 2 3Anm.: Antal kontanthjælpsmodtagere i 1996: efterkommere: 1.094, indvandrere: 36.224Antal i kommunal aktivering i 1996: efterkommere: 953, indvandrere: 6.801Kilde: Egne kørsler på Sammenhængende socialstatistikSammensætningen af kontanthjælpsmodtagerneDer er en lidt større andel kvinder end mænd, som modtager kontanthjælpog hjælp til forsørgelse. Hvad angår hjælp til underhold, hvor der er tale omen forsørgelsessituation, er der langt flere kvinder end mænd. Det skyldesovervægten af enlige kvinder i kontanthjælpssystemet. Derudover er der enovervægt af kvinder, som modtager revalidering. Andelen er dog faldet fremtil år 2001.Varigheden, dvs. i hvor lang tid man har modtaget kontanthjælp inden for detenkelte år, er opgjort som det gennemsnitlige antal konteringsmåneder. Kvinderneer generelt længere på kontanthjælp end mænd, og varigheden er genereltsteget for både mænd og kvinder, dog undtaget kvinder, der modtagerhjælp til underhold. For dem er det gennemsnitlige antal konteringsmånederfaldet.Der er stort set samme sammensætning af kontanthjælpsmodtagere, når viser det i forhold til familietype. Lidt under halvdelen (44% i 2001) er enligeuden børn, og 16% er par uden børn. Andelen af børnefamilier er stort set ogsåkonstant. Par med børn udgør 28%, og 11% er enlige kvinder med børn.80

Kontanthjælp – det sociale sikkerhedsnetTabel 6: Modtagere af kontanthjælp, fordelt på køn og gennemsnitligt antal konteringsmånederAndel kvinderGennemsnitligt antalkonteringsmåneder1994 1998 2001 1994 1998 2001k k k m k m k m kKontanthjælp i alt ... 50 51 52 6,4 6,6 6,1 7,0 7,0 7,4Hjælp til forsørgelse . 52 53 52 6,8 7,1 7,1 7,9 7,3 8,0Hjælp til underhold .. 51 51 49 6,6 6,9 5,7 6,5 5,8 6,3– forsørgere ....... 58 60 59 6,6 7,5 5,6 6,7 6,0 6,7– ikke-forsørgere ... 42 40 39 6,1 5,5 5,6 5,4 6,0 5,8Revalidering ....... 56 62 60 4,5 5,2 4,9 5,6 5,6 6,4Aktiverede kontanthj. 53 49 49 4,0 4,1 5,1 5,5 5,5 6,0Kilde: Statistiske Efterretninger. Sociale forhold, sundhed og retsvæsenHvad angår både enlige kvinder med børn og par med børn, er den helt overvejendedel langvarige kontanthjælpsmodtagere. I 2001 er der således 21.000enlige kvinder med børn, som har modtaget hjælp til forsørgelse i mindst 6måneder, og blandt par med børn er der 46.000 par, som har modtaget økonomiskhjælp til forsørgelse i mindst 6 måneder.Tabel 7: Modtagere af økonomisk hjælp til forsørgelse, fordelt efter familietype, køn og varighed,20011-6 måneder 7-12 månederAntal % af alle Antal % af alleEnlige uden børn ................... 50.121 20 59.213 24Enlige kvinder med børn .............. 6.931 3 20.920 8Enlige mænd med børn .............. 722 - 1.346 1Par uden børn ..................... 18.589 8 19.191 8Par med børn ...................... 23.212 9 45.973 19I alt ............................. 99.575 40 146.643 60Kilde: Statistiske Efterretninger. Sociale forhold, sundhed og retsvæsenAlderssammensætningen er ændretKontanthjælpsmodtagerne er generelt blevet ældre. Hvor lidt over 50% afpersoner med kontanthjælp til forsørgelse var under 30 år, er det kun 38% afmændene og 42% af kvinderne i år 2001. Andelen af 30-49 årige er steget markanti perioden. Der er også sket en stigning i andelen af 50-59 årige.81

KontanthjælpTabel 8: Hjælp til forsørgelse fordelt på aldersgrupper og køn, 1994, 1998 og 20011994 1998 2001m k m k m k– 20 år ......................... 15 18 10 11 10 921-22 år ........................ 10 13 8 9 7 823-24 år ........................ 8 9 7 8 6 725-29 år ........................ 18 18 16 18 15 1830-39 år ........................ 26 24 30 30 29 3040-49 år ........................ 15 13 19 17 21 1950-59 år ........................ 6 5 8 6 10 860 år – ......................... 1 1 1 1 2 1I alt ........................... 99 101 99 100 100 100Antal i tusinde ................... 144 150 122 132 118 129Kilde: Statistiske Efterretninger. Sociale forhold, sundhed og retsvæsenDen samme ændring i alderssammensætningen finder man for de aktiveredekontanthjælpsmodtagere. Der er sket et markant skift i aldersgruppen, hvilkettil dels hænger sammen med, at aktiveringen i starten var forbeholdt deunge under 22 år og senere blev udvidet til 25 år og nu gælder alle aldersgrupper.82

Kontanthjælp/DQJYDULJHNRQWDQWKM–OSVPRGWDJHUHL.JV(QJKDYHAf Lone MoritzLone Moritz beskriver ud fra praksiserfaringer, hvordan hun opleverproblemerne i forhold til det rummelige arbejdsmarked i en lokal københavnsksocialforvaltning i Kgs. Enghave. Under bydelsforsøget i1997-2001 er der udarbejdet solidt statistisk materiale vedr. de socialesager i Kgs. Enghave i samarbejde med Socialforskningsinstituttet, somforestod selve analysearbejdet af registerundersøgelsen i år 2001.Den sociale situation i Kgs. EnghaveI 2001 var godt og vel hver tiende borger på kontanthjælp i Kgs. Enghave (udaf et befolkningsgrundlag på ca. 14.000 borgere). Det var mere end dobbeltså mange som landsgennemsnittet - i alt ca. 1.400 aktive kontanthjælpsmodtagere,hvoraf 38% af disse havde modtaget hjælp i sammenlagt mere end 6 årsiden deres fyldte 18 år. Mere end halvdelen af denne gruppe var under 40 år.Ca. en tredjedel af de aktuelle kontanthjælpssager var unge under 30 år, somforholdsvis ofte manglede uddannelse. Ca. en tredjedel af de aktive kontanthjælpssagervar enten tidligere eller nuværende misbrugere. 10% af kontanthjælpsmodtagernevar boligløse, og 15% havde plettet straffeattest.Det var ret voldsomme tal, registerundersøgelsen dokumenterede, og som resulteredei SFI-rapporten “Sociale sager i Kgs. Enghave.” Rapporten udkomsamtidig med, at bydelsforsøget blev besluttet nedlagt, og der kom ingenmålrettet indsats ud af det arbejde, der blev lagt i forsøget på at synliggøre demængder af voldsomme sociale problemer, der prægede og stadigvæk prægerbydelen. Mit nuværende arbejde foregår i Kgs. Enghave som sagsbehandleri et voksen-team for borgere med særlige behov. Indsatsen er målrettetborgere med andre problemer end ledighed. Det er især misbrugere, som ikkeer i behandling, psykiske syge og hjemløse, som er de tre store sociale pro-83

Kontanthjælpblemområder. Kgs. Enghave får pga. en billig boligmasse med små lejlighederret konstant boligsociale anvisninger fra hele København. Registerundersøgelseni 2001 viste, at ca. 55% af de verserende kontanthjælpssager i Kgs.Enghave var overflyttere (ofte kontanthjælpsmodtagere) fra resten af København,som via Boligformidlingsudvalget bliver visiteret til permanent boligi bydelen. Det er et mærkbart problem, at kriterierne for at blive indstillet tilbolig via Boligformidlingsudvalget til trods for hjemløshed ikke altid kan opfyldes,og det er som regel de enlige uden børn, der kommer sidst i boligkøenog derfor ofte er mest belastet af hjemløsheden, når de endelig får bolig.Cirka 400 borgere er visiteret til voksen-team, og medarbejdergruppen beståraf både sundhedsfaglige og socialfaglige medarbejdere med deraf følgendetværfaglig indsats. Herunder mærkes især manglen på ressourcer/sengepladseri psykiatrien, hvilket øger presset på, at der sker indsats fra socialforvaltningenog et stort behov for tilbud, som der især er mangel på til de mangemed dobbeltdiagnoser, f.eks. misbrug + psykisk sygdom. De sociale klienteri voksen-team har særlige behov med udgangspunkt i rådighedsbegrænsninger,og har ikke ledighed som primær-problem. Hvis man anvender CASAsdefinition på langtidsledighed (10-12 måneder inden for kalenderåret), så kanstort set samtlige kontanthjælpsmodtagere i voksen-team betegnes som langvarigtledige.AktivlovenFør aktivlovens indførelse er det min erfaring, at der var mere fleksibilitet ilovgivningen, her tænker jeg på muligheden for anvendelse af individuel revalideringsindsats.Derudover oplever jeg også, at den enorme institutionalisering,aktiveringsloven har medført i form af stationære beskæftigelsesprojekter,har indskrænket handlemuligheder i praksis for den enkelte sagsbehandler– især muligheden for at kunne tilrettelægge individuelt med udgangspunkti den enkeltes behov og ønsker/motivation uden hensyn til ledigepladser på kommunens eksisterende aktiveringstilbud. Det mærkes, at derer fjernet ressourcer fra det individuelle klientrettede arbejde i forvaltningentil fordel for aktiverings-institutionerne. Og meget tyder på, at der i høj grader brug for differentieret indsats i forhold til de langvarigt ledige. Desuden sigermin erfaring fra forskellige kommuner, at der er store geografiske forskellei ophobning af de sociale problemer og derfor stort behov for, at man lokaltbør gøre en indsats for at afdække behovene hos de ledige, såfremt man ønskerat igangsætte målrettet socialpolitisk indsats.Siden aktivlovens indførelse i 1998 er tendensen i retning af et paradigmeskifti socialpolitikken blevet tydeligere i forhold til opfattelse af, at arbejdsmarkedetindtager en fremtrædende plads som den bærende struktur til løsning afsociale problemer. Man kan vel godt sige, at et arbejdsmarkedsprincip har erstattetbistandslovens familieprincip. De samfundsmæssige faktorers indflydelsepå arbejdsløsheden er nedtonet i lovgivningen.Med aktivloven blev tendensen tydelig i forhold til, at det er en betingelse forhjælp, at ansøger tager imod et rimeligt tilbud om arbejde/aktivering. Derskal fokuseres på ressourcer og ikke på behov og problemer. Socialt arbejde/84

Langvarige kontanthjælpsmodtagere i Kgs. Enghavesagsbehandling har for mig altid været lig med behovsvurdering, som tagerudgangspunkt i det hele menneske. Hvis en klients ressourcer er mindre endde krav, der stilles, peger det i retning af, at der er behov for hjælp, men detstiller store krav til dig som socialarbejder – fagligt og etisk – at gøre både ensocialfaglig og samtidig menneskelig indsats i forhold til den enkelte klientsbehov, i stedet for bare at koncentrere dig om at overholde regler som repræsentantfor forvaltningen. Aktiveringslovgivningen har medført kontrakttænkningsom ifølge min opfattelse medfører, at der fokuseres mere på klientensnuværende og fremtidige situation end fortid og historie. Sagsbehandlerenskal nu spørge, hvad klienten gør, snarere end hvorfor de gør de ting, degør. De psykologiske og sociale processer er nedprioriteret. Helhedssynet,hvor du i forståelsen af det enkelte individ kobler de materielle og samfundsskabteproblemer med de psykologiske, er ikke længere aktuel.Konsekvenserne af regeringens seneste lovændringerDen nuværende regering har med indførelse af integrationslov juli 2002 ogsidst med lov om aktiv beskæftigelse (LAB) juli 2003 yderligere lovfæstet tendenseni forhold til, at sociale problemer skal defineres i forhold til arbejdsløshedog den enkeltes eget ansvar og især skærpet kursen over for flygtninge/indvandrere, som udgør en stor del af de langvarigt ledige på kontanthjælp.Derudover ser det ud til, at lov om aktiv beskæftigelse helt skal afløse aktivlovenog åbenlyst harmoniseres med a-kasse-lovgivningen, og dermed skal derfremover foretages rådighedsvurdering af den enkelte kontanthjælpsmodtager.Rådighedsbegrebet for kontanthjælpsmodtagere er og bør være væsentlig anderledesend for dagpengeledige, som ifølge min viden/erfaring er megetbedre stillede. Og i sammenligning med langvarigt ledige kontanthjælpsmodtagereer forskellene endnu større. Ved den skærpede kurs i forhold til, at sociallovgivningengøres endnu mere arbejdsmarkedsorienteret, og ved at derindføres sanktioner økonomisk, såfremt klienten ikke er til rådighed, misterden sociale lovgivning helt sit formål i forhold til at skulle være subsidiær til,når de andre systemer – a-kasse og sygedagpenge – svigter. Kontanthjælpssystemetmodtager trods alt konstant borgere, der ikke kan stå til rådighed forarbejdsmarkedet og dermed mister retten til arbejdsløshedsdagpenge og sygedagpengepå grund af, at deres sociale problemer har et sådant omfang, atde i kortere eller længere tid har brug for fokus på egne fysiske, psykiske ellerfamiliemæssige behov. Med den nye lovgivning levnes der ikke megen pladstil, at der kan fokuseres på disse behov.For de unges vedkommende (under 25 år) reduceres takster fra udeboende/hjemmeboende til SU-niveau. Økonomien hos unge under 25 år, som bor iegen bolig, er i forvejen hårdt presset med høje huslejer, som de skal afholdeud af den samlede ydelse med et ofte meget lavt rådighedsbeløb tilbage at levefor. Igen tages der i lovgivningen overordnet udgangspunkt i at sammenlignevelfungerende unge privilegerede (med familier og deraf økonomisknetværk), som er i gang med uddannelse, med en ung, der har haft helt andreforudsætninger for at klare sig. Det er min erfaring, at der er stor grund til at85

Kontanthjælpprioritere de unge langvarige kontanthjælpsmodtagere, da der her befindersig en stor andel af tidligere børnesager, der er gået videre til at blive langvarigekontanthjælpsmodtagere. Yderligere økonomiske indskrænkninger vilforværre livssituationen for de unge.Det giver administrativt kaos med alle undtagelserne, som både integrationslovenog nu sidst lov om aktiv beskæftigelse (LAB) har medført, da kommunensedb-systemer ofte ikke når at få indarbejdet diverse tidsfrister og differentieredeydelser. Her tænker jeg på, at det for den enkelte sagsbehandler erblevet sværere med årene i det daglige arbejdspres både at tilgodese den forvaltningsmæssigeog den menneskelige side af arbejdet. Jo mere komplekslovgivningen er blevet, jo mere tid skal du som sagsbehandler bruge på at administrerelovgivning, regler og procedurer, og tiden til dette går fra den personligekontakt med de mennesker/klienter, det trods alt handler om. Det ermin erfaring, at det er blevet sværere at opretholde balancen imellem det lovgivningsmæssige(kontrollant) og det menneskelige (hjælper) i arbejdet somsocialarbejder i en offentlig socialforvaltning. Den faglige diskurs er understærkt pres i forhold til at blive gjort til et spørgsmål om teknik og rationalitet.Det er blevet endnu vigtigere i dag som individuel socialarbejder at tagestilling til, hvilken indsats du ud fra dit menneskesyn samt værdier finder ermoralsk acceptabel, når du bliver konfronteret med behovene hos den enkelteklient.Langvarige kontanthjælpsmodtagereJeg vil slutte med at fortælle om interviewerfaringer fra projektarbejde somstuderende på den sociale kandidatuddannelse. Problemstillingen for projektarbejdetvar bl.a. at undersøge, hvordan langvarige kontanthjælpsmodtagereoplever mødet med forvaltningen. Det sprang i øjnene ved gennemlæsningenaf interviewene, at nogle af klienterne i kraft af en meget belastet barndom ogungdom har alvorlige traumer, og at det ser ud til at være bestemmende forhele deres livsforløb.Klienterne har en meget presset økonomi, og de kommer tilsyneladende igenog igen i situationer, hvor de må søge forvaltningen for at få økonomiskhjælp. En hjælp, de langt fra altid får. På den måde forekommer klienternesøkonomiske fattigdom at være et konstant stressmoment for mødet. En kildetil tilbagevendende konflikter og belastede samarbejdsforhold, der måske pået meget grundlæggende niveau har defineret mødet mellem disse klienterog socialforvaltningen. Fleksibilitet, graden af dialog og personalets menneskesynpå klienterne samt de gentagne skift af sagsbehandlere ser også ud tilat fylde en del hos klienterne. Disse forhold til trods var det et klart indtryk,at klienterne grundlæggende har et nuanceret syn på sagsbehandlerne og derespraksis. Vores interview peger på, at der eksisterer et stort behov for, atder afsættes mere tid til afklarende samtaler med den enkelte, og tiden er nokisær af stor betydning , netop for langvarige kontanthjælpsmodtagere, somofte er ensomme og isolerede menneskeligt og derfor ofte mangler kvalificeredesamtalepartnere til at italesætte deres virkelighed. Samtalerne får dermeden central plads: Egentlige samtaleforløb med andre tidsrammer end i86

Langvarige kontanthjælpsmodtagere i Kgs. Enghavedag ses som en forudsætning for at kunne bidrage meningsfuldt til klientensegen afklaringsproces i retning af arbejdsmarkedet.87

KontanthjælpQGULQJHUSnGHWVRFLDOHIRUV—UJHOVHVRPUnGH-med fokus på magt, ret og subjektivitetAf Claus B. Olsen og Idamarie Leth SvendsenIndledningDe seneste år er der sket en række gennemgribende ændringer af lovgivningenpå det sociale forsørgelsesområde. Denne artikel handler om disse ændringer,idet vi vil komme med bud på lovændringernes baggrund, hvilkestrømninger og kræfter de er udtryk for, og hvordan man kan forholde sig tildem som retlig regulering i det hele taget. Fokus er på forskydningerne i formåleti lovgivningen og de medfølgende metoder og teknikker.Inspireret af Herman (2003) retter perspektivet i artiklen sig mod reguleringensrolle i forhold til at sætte forskellige relationer i værk – ikke blot mellemsagsbehandler og klient, men også klientens forhold til sig selv (empowerment,personlig udvikling) og sagsbehandlerens forhold til klientens selvforhold/selvledelse.Lovændringer på minimumsforsørgelsesområdetI det følgende vil vi se på lovændringer inden for det, man kunne kalde minimumsforsørgelsesområdet– dvs. det underste sociale sikkerhedsnet som udgøresaf reglerne om kontanthjælp, integrationsydelse og starthjælp.De lovændringer, vi tager udgangspunkt i, er følgende:Lov nr. 474 af 1. juli 1998 – Integrationsloven med bl.a. regler om introduktionsydelsetil nytilkomne udlændinge.Lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov om aktiv socialpolitik m.fl. love– Indførelse af starthjælp, dvs. bestemmelser om, at fuld kontanthjælpbetinges af 7 års ophold i landet.89

KontanthjælpLov nr. 438 af 10. juni 2002 om ændring af lov om aktiv socialpolitik m.fl.love – Bagudbetaling af kontanthjælp, dvs. bestemmelser om, at fuld kontanthjælpbetinges af 1 måneds rådighed.Lov nr. 1037 af 17. december 2002 om ændring af lov om aktiv socialpolitikm.fl. love – Nedsættelse af kontanthjælpen for ægtepar efter 6 månederskontanthjælp og automatiske sanktioner, dvs. nedsættelse af hjælpen vedmanglende rådighed.Lov nr. 417 af 10. juni 2003 om ændring af lov om aktiv socialpolitik m.fl.love – Loft over kontanthjælpen efter 6 måneder.Disse lovændringer indeholder også en række andre elementer end de nævnte,men disse ændringer beskrives ikke i artiklen, da formålet, jf. ovenfor, ikkeer en egentlig retsdogmatisk analyse.UdviklingenSiden begyndelsen af 90erne har lovreglerne om det underste forsørgelsesmæssigesikkerhedsnet – kontanthjælpen – været præget af “aktivlinien”.Denne linie indebærer, at der i reglerne om retten til offentlig forsørgelse erblevet lagt øget vægt på pligten til at arbejde. Kirsten Ketscher formulerer udviklingensåledes:“Arbejdsmarkedstilknytning er i fokus i løsningen af sociale problemer.Hermed er der siden 1970ernes bistandslov sket en ændring i opfattelsenaf det centrale felt for sociale problemers opståen og løsning.” (Ketscher,2002)Aktivlinien har ligget bag mange af de ændringer, der er indført i lovgivningensiden da, i såvel opstrammede materielle regler om rådighed som betingelsefor tildeling af forsørgelseshjælp som i processuelle regler om sagsbehandling,særligt med fokus på borgerens deltagelse.Ændringer af ydelsesniveauet er derimod først senere kommet ind i billedet. 1Introduktionsydelsen blev lanceret som en nedsat minimumsforsørgelsesydelse2i 1998. Teknisk gennemførtes den nedsatte ydelse ved at udskille reglerne omkontanthjælp til denne gruppe fra den almindelige sociallovgivning under Socialministerietsressort og nydefinere hjælpen som en særlig form for midlertidigydelse reguleret i en særlig lov, integrationsloven, under Indenrigsministeriet(nu Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration). Dennesærlige fremgangsmåde forklares med, at der er tale om en gruppe mennesker– nytilkomne udlændinge – der adskiller sig ved manglende tilknytningtil det danske samfundssystem.1Hermed ses bort fra de ændringer, der særligt er gennemført for unge og i desupplerende regler om fx særlig støtte, fradrag, tillæg mv.290Lov nr. 474 af 1. juli 1998.

Ændringer på det sociale forsørgelsesområdeMed loven skabtes faste rammer for det offentliges arbejde med at sørge for,at udlændingen får mulighed for at få tilknytning til det danske samfund. Etarbejde der førhen var blevet varetaget af Flygtningehjælpen, men nu blevplaceret hos kommunerne. Rammerne udgøres af en periode på tre år, hvorden nytilkomne udlænding følger et introduktionsprogram, der indebærerundervisning om det danske samfund og det danske sprog samt eventuel aktivering,hvis en egentlig arbejdsmarkedstilknytning ikke kan opnås på andremåder. I denne periode omfattes udlændingen således ikke af de almindeligtgældende minimumsforsørgelsesregler, men modtager i stedet den særligeintroduktionsydelse, forudsat at den pågældende viser sig villig til at følgeprogrammet. Introduktionsprogrammet udtrykker en generaliseret betragtningom, hvad der skal til, for at en udlænding kan anses for at have den nødvendigetilknytning – gennem fremvisning af den nødvendige og tilstrækkeligevillighed til at tage de betingelser på sig, der følger af at være tilknyttet detdanske samfundsfællesskab.3Efter et års tid blev ydelsesniveauet ændret tilbage til kontanthjælpssats. Dettevar dog ikke udtryk for, at tanken om en nedsat, midlertidig ydelse af dennekarakter blot var en døgnflue. Det nedsatte ydelseniveau genindførtes i42002, hvor den nedsatte ydelse kunne sættes i sammenhæng med en ny ned-5sat minimumsforsørgelsesydelse, starthjælpen. Med starthjælpen inddragesen ny gruppe under det midlertidigt nedsatte ydelsesniveau. Det ansås ikkelængere for nødvendigt at udskille en sådan særlig ydelse fra den almindeligelovgivning – aktivloven – idet tanken om et nedsat ydelsesniveau på minimumsforsørgelsesområdethavde grundfæstet sig med integrationsydelsen.Opgaven var derfor rent teknisk, og ydelsesnedsættelsen kunne konstrueressom en optjeningsbestemmelse. På samme måde som integrationsydelsenindførtes en bestemt forud fastlagt periode, i dette tilfælde 7 års ophold i landet,hvorigennem ansøgerens tilknytning til det danske samfund kunne ansesfor dokumenteret ud fra en generaliseret betragtning om, at ophold i landetdokumenterer en vis tilknytningsvillighed. Om den nye ydelse fremgår detaf bemærkningerne til lovforslaget:“Starthjælpen sikrer, at personer, der ikke er berettiget til kontanthjælp,som minimum får en hjælp svarende til de SU-satser, som udgør studerendesforsørgelsesgrundlag. (…) Integrationslovens regler om introduktionsydelsesvarer til reglerne om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitik. Medlovforslaget om ændring af reglerne om kontanthjælp i lov om aktiv socialpolitikvil personer, der ikke har opholdt sig i riget i sammenlagt 7 år inden3Jf. lov nr. 57 af 25. januar 2000. Den officielle begrundelse var, at en evaluering afordningen viste manglende effektivitet i forhold til at få modtagerne af ydelsen tilbagei arbejde. Andre forhold, der blev peget på i debatten, var risikoen for stigning itildelingen af enkeltydelser, manglende mulighed for at betale for eller skaffe boligog synspunkter om reglernes uforenelighed med FNs Flygtningekonventions ikkediskriminationsbestemmelse.45Jf. L 126, fremsat den 1. marts 2002.Indført ved lov nr. 361 af 6. juni 2002.91

Kontanthjælpfor de seneste 8 år, modtage starthjælp. (…) Dertil kommer, at de nye reglerhar til formål at understøtte regeringens målsætning om at få flere i arbejdeog færre på offentlig forsørgelse. Dette gælder danske statsborgere, og detgælder nyankomne udlændinge, herunder flygtninge. Med de foreslåederegler sikrer regeringen, at der er de nødvendige økonomiske incitamenterfor såvel danske statsborgere som for udlændinge til at søge arbejde og dermedkomme i beskæftigelse. Lovforslaget styrker dermed flygtninges integrationpå arbejdsmarkedet.” 6Disse udviklinger ligger til grund for de ændringer, der siden er kommet til,og som generelt er præget af samme tænkning – nedsættelse af ydelsen kombineretmed indførelse af en forud fastlagt periode til dokumentation af denenkeltes tilknytningsvillighed – men på det seneste også gældende for andreend udlændinge.I 2002 indførtes regler om bagudbetaling af kontanthjælp, hvor kontanthjælptidligere udbetaltes “forud”, dvs. umiddelbart i forbindelse med forsørgelsessvigtet.I realiteten indebærer denne ændring en venteperiode på 1 måned for opnåelseaf fuld kontanthjælp og en tilsvarende midlertidig lavere ydelse, hvor kon-7tanthjælpsmodtageren kan optjene retten til fuld kontanthjælp ved at stå tilrådighed og derigennem fremvise sin villighed til at arbejde. Om forslagetfremgår følgende af bemærkningerne:“Efter de foreslåede regler vil pågældende skulle stille sig til rådighed – tilmeldesig kommunen og AF som ledig og vil kunne aktiveres – typisk ligeefter sidste arbejdsdag, hvis pågældende ikke har formue. Herefter vil pågældendeefter 1 måneds rådighed være berettiget til bagudbetalt kontanthjælp.Med den mere direkte sammenhæng mellem rådighed, aktivering ogudbetaling af kontanthjælp, finder regeringen, at der ikke længere er behovfor bestemmelsen om begrænsning af nedsættelsen af den månedlige hjælpmed 30 pct. ved udeblivelse fra aktivering eller anden beskæftigelsesmæssigforanstaltning. Personer, der ikke melder sig i rette tid eller kommer fra forudbetalteydelser, fx SU, vil typisk ikke have noget forsørgelsesgrundlagden første måned. Til disse kan der udbetales en midlertidig forsørgelsesydelse– såkaldt engangshjælp. Denne kan maksimalt udgøre 4.231 kr. pr.måned (…) Det er væsentligt, at engangshjælpen har et niveau, der delssikrer pågældendes forsørgelsesgrundlag, dels sikrer at principperne for denbagudbetalte kontanthjælp slår fuldt ud igennem. Således skal ydelsen værepå et niveau, der sikrer en hensigtsmæssig adfærd i forbindelse med en socialbegivenhed.” 8Med begrundelsen for det lave niveau – dels at sikre forsørgelsesgrundlagetdels at sikre en hensigtsmæssig adfærd – ses den udviklingsmæssige linie tilintegrationsydelsen og starthjælpen. Den ændrede forståelse af udlændinge678Jf. L 126, fremsat den 1. marts 2002.Lov nr. 438 af 10. juni 2002.L 161, fremsat den 13. marts 2002.92

Ændringer på det sociale forsørgelsesområdeog deres manglende tilknytning viser sig her at udtrykke en langt mere generelændring i forståelsen af forsørgelsessystemet.Og denne ændrede forståelse gennemsættes yderligere med reglerne, der indføresi december 2002 om nedsættelse af kontanthjælpen med 500 kr. pr. måned9pr. person for ægtepar, hvor en eller begge modtager kontanthjælp. Nedsættelsensker automatisk efter 6 sammenhængende måneder med kontanthjælp. Denneregel er ligeledes konstrueret som en forud fastlagt periode – 6 måneder– men nedsættelsen indtræder først efter denne periode. Til gengæld er derikke knyttet andre betingelser til nedsættelsen, end at man fortsat er på kontanthjælp.Det er altså ikke tilstrækkeligt for at modtage fuld ydelse, at manviser sin villighed til at stå til rådighed – selve det faktum, at man fortsat erpå kontanthjælp efter 6 måneder, anses for at godtgøre, at man ikke står noktil rådighed, og at man derfor får nedsat ydelsen.I samme forbindelse indførtes ligeledes nye sanktionsregler ved selvforskyldtledighed, afslag på tilbud om arbejde og aktivering eller anden beskæftigelsesfremmendeforanstaltning for kontanthjælpsmodtagere, der modtagerhjælp alene på grund af ledighed. Med de ændrede regler reduceres hjælpentil ansøgeren og dennes ægtefælle med en tredjedel, uanset om der består ettilbud eller ej. Første gang nedsættes hjælpen i 3 uger, og gentager den manglendedeltagelse sig nedsættes hjælpen i 20 uger. Af bemærkningerne til lovforslagetfremgår bl.a.:“Afvisning af tilbud om arbejde, aktivering eller anden beskæftigelsesfremmendeforanstaltning giver som udgangspunkt grund til at tvivle på, ompågældende og ægtefællen står til rådighed. Derfor bør kommunen snarestmuligt efter det første afslag genfremsætte tilbuddet og/eller tilbyde aktiveringmv. Er tilbuddet åbent, vil hjælpen efter en konkret vurdering kunneophøre, hvis pågældende eller ægtefællen afviser det uden rimelig grund,jf. § 41.” 10Den “gamle” sanktionsregel, hvorefter ophør af hjælpen forudsætter, at denpågældende afviser et åbent tilbud, opretholdes – det nye er altså ikke selvetanken om at sanktionere den manglende villighed til at deltage, men nærmereer det indførelsen af en helt automatisk procedure i sanktioneringen (fastsættelseaf nedsættelsen til en tredjedel og fastsættelse af bestemte tidsperioderpå 3 og 20 uger).Endelig kom der så i juni 2003 regler om loft over kontanthjælpen som led i en11samlet reform af forsørgelsesreglerne, herunder overførelse af reglerne ombeskæftigelsesindsatsen og om styring af området til Beskæftigelsesministeriet.I loftet indgår ikke blot kontanthjælpen, men også andre dele af forsørgelsessystemetsydelser, nemlig den særlige støtte efter aktivlovens § 34 og bo-91011Lov nr. 1037 af 17. december 2002.L 62, fremsat den 7. november 2002.Lov nr. 417 af 10. juni 2003.93

Kontanthjælpligstøtte efter lov om individuel boligstøtte. Perioden er også her 6 måneder,og konstruktionen er tilsvarende, at nedsættelsen af ydelserne med henvisningtil loftet sker automatisk, når man fortsat er på kontanthjælp efter 6 måneder.Perioden tjener altså i sig selv til at dokumentere, at man ikke gør nok,og at ydelsen dermed kan nedsættes – som incitament til at stå mere til rådighed.Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår følgende:“Loftet træder i kraft efter ½ år med kontanthjælp. Begrundelsen for, at loftetførst sættes i kraft efter 6 måneder, er dels at øge incitamentet til hurtigtat vende tilbage til arbejdsmarkedet, dels at give tid til eventuelt at tilpasseforbruget til det nye hjælpeniveau. Da loftet skal øge incitamentet til atvende tilbage til arbejdsmarkedet, forudsættes det, at nedgangen i hjælpenikke medfører, at der i den anledning sker en tilsvarende generel forøgelseaf hjælp i særlige tilfælde eller personlige tillæg.” 12Som det ses, kan argumentationen føres tilbage til de tidligere nedsættelser– at sikre ydelsesmodtagerens incitament/hensigtsmæssige adfærd og at sættehjælpeniveauet ned.Lovændringerne – standardiseret risikohåndteringDe beskrevne ændringer er ud fra en samlet betragtning kendetegnet ved atfastsætte bestemte tidsrum, gennem hvilke ansøgeren kan fremvise sin villighedtil at deltage i fællesskabet – gennem ophold, arbejde, aktiverings-, sprogogsamfundskendskabsprogrammer eller ved at komme ud af offentlig forsørgelse.Manglende villighed til at påtage sig normerne om ophold, arbejdsmarkedsdeltagelsemv. – og dermed skyld – fastslås alene ud fra den i lovennedlagte evalueringsnorm. Denne norm har form af et standardiseret tidsrumfor fremvisning af villighed til deltagelse, tilknytning og fremadrettet personligudvikling, idet den enkeltes individuelle livshistorie eller sociale problemerforud for ansøgningen ikke i sig selv er afgørende.Personer med behov for hjælp, som kun har kort ophold i landet, eller personer,som i længere tid har været på kontanthjælp, generaliseres som risikofaktorer,der kalder på grænsesættende normering med henblik på synliggørelseog bevidstgørelse om risikoen. Vurderingen af ansøgerens fremvisning af tilknytningsvillighedi perioden overlades ikke til sagsbehandleren og det konkretemøde, men er generaliseret/standardiseret ud fra risikogrupper. 7 år,3 år, 6 måneder, 1 måned – perioderne er ens for alle i den pågældende risikogruppeog betegner en samfundsmæssig, almen norm for vurderingen af densamfundsmæssige risiko, der forbinder sig med enkeltpersoners hjælpe-behov.Den blotte konstatering af behov for hjælp er således i sig selv det relevantepersonkredskriterium, og graden af tilhørsforhold eller tilknytning tilfællesskabet afgør ud fra en standardiseret betragtning risikoperiodens art oglængde.1294L 191, fremsat den 13. marts 2003.

Ændringer på det sociale forsørgelsesområdeDen konkrete udlænding kan således personligt opleve sig som integreret tidligereend efter den standardiserede risikoperiodes udløb (3 år), men hvis derer brug for forsørgelseshjælp er det ligegyldigt. På samme måde kan kontanthjælpsmodtagerenpersonligt opleve sin situation som midlertidig, selv omden måske har varet i 7 måneder, men er der behov for hjælp – så gør det ingenforskel. Risikonormen er ens for alle i gruppen, såfremt der er behov forsamfundets hjælp.“Frihedens terminologi”De beskrevne lovændringer refererer alle til, hvad man kunne kalde “frihedensterminologi”. Det vil sige, at der i lovbemærkninger, regeringsprogrammermv. om ændringerne henvises til begreber som selvbestemmelse, personligudvikling, ressourcer, den enkelte i centrum mv. 13Det skal i denne forbindelse understreges, at denne tematisering ikke er reservereten bestemt politisk opfattelse, men er udtryk for en bred politisk konsensuspå tværs af partier. “Frihedens terminologi” genfindes således overhele det politiske spekter.Med reglerne skal det sikres, at de overordnede værdier efterstræbes i denkonkrete kontekst af såvel borger som sagsbehandler – med udgangspunkti den ligeværdige samtale mellem disse.Reglerne udgøres derfor – udover af brede begreber og overskrifter – af enrække teknikker og metoder i form af materielle regler om fx rådighed ogydelsesniveau, samt processuelle regler om metodekrav, handleplaner, opfølgning,ressourceprofiler, funktionsevnemetode mv. Metoderne skal bidragetil, at klienten løbende evaluerer sig selv sammen med sagsbehandlerenog derved gøres ansvarlig over for mål, denne selv har sat, frem for “fremmedbestemte”mål sat af sagsbehandleren. I denne forståelse er klienten ligeværdigi forhold til sagsbehandleren, og processen indebærer en etisk fordringom respekt for det forskellige og et syn på klienten som aktiv og handlendetil forskel fra passiv og modtagende.De materielle regler på forsørgelsesområdet suppleres således af en rækkeprocessuelle regler om sagsbehandlingen. På det sociale område indførtes i1998 således et nyt processuelt regelkompleks – den såkaldte “retssikkerhedslov”.Loven supplerer de almindelige forvaltningsretlige regler, som i 80ernehavde fundet delvist udtryk i forvaltningslov og offentlighedslov, med et sætsærlige socialforvaltningsretlige regler, herunder om medinddragelse af borgeren.“Bruger”-begrebet var blevet for passivt, der måtte signaleres en pligttil at medvirke i fællesskabet – som (med-)borger. Med disse bestemmelservil man med retssikkerhedsloven væk fra objektgørelse af borgeren (klientgørelsen)og i stedet se borgerne som handlende, frie subjekter.13Jf. regeringens oplæg: Flere i arbejde.95

KontanthjælpRetssikkerhedsloven ses således ofte som repræsenterende et værn eller modspili forhold til stramningen af de materielle regler om pligt til at stå til rådighed,aktivering mv.“Retssikkerhedsloven kan ses som en modvægt til skærpelsen af kravene formodtagelse af forsørgelsesydelserne. Selv om retssikkerhedsloven i vidt omfanger udtryk for, hvad der i forvejen var gældende ret, er der dog tale omen væsentlig retssikkerhedsorientering med øget judicialisering af sagsbehandlingen.Der er direkte indført en række nye retssikkerhedsgarantier ogen forskydning fra uskreven til skreven ret.” (Clausen, 2002:22)Også Kirsten Ketscher (2002) understreger retssikkerhedslovens betydning14i forhold til at tydeliggøre og forstærke kravene til sagsbehandlingen. Mankan imidlertid spørge, om det ikke er mere naturligt at se retssikkerhedsloven– som er blevet formuleret fra samme sted som de materielle regler og i snæverforbindelse med disse – netop som en del af en samlet regulering. En reguleringder spiller sammen om et fælles projekt, bl.a. ved at tilføje de materiellestramninger en særlig kvalitet, som ikke kan hentes “oppefra” – fra givneautoriteter – men kun fra det deltagende individ gennem den kommunikativeproces. Dette indebærer, at ikke bare de åbenlyse stramninger i de materielleregler, men også retssikkerhedsloven og andre nytilkomne processuelle reglermå underkastes en magtanalytisk, retlig analyse. En analyse der rækkervidere end blot at acceptere den selvfølgelighed, hvormed positivt ladede begrebersom medindflydelse, retssikkerhed, ressourceprofil mv. lader sig formulereog kun synes at forudsætte en implementeringsindsats af mere tekniskkarakter, dvs. i form af fx kvalitative og kvantitative undersøgelser afstatus på indsatsen og påpegning af yderligere initiativmuligheder.Frihed og frisættelse – subjektivitet og magt i et historiskperspektivDenne italesættelse af klienten må ses i sammenhæng med den frisættelse afdet moderne individ og den tilsvarende nedbrydning af autoriteter som Gud,konge, slægt, ægteskab mv., som er et hovedtema for den moderne sociologi(fx Beck, 1997). Med henvisning til nyere politiske tiltag i Danmark kunneman også medtage faldet i eksperternes autoritet.I dette århundrede har vi fået mere og mere lovgivning. Loven har traditionelthaft form af adfærdsnormer – hvad må man, og hvad må man ikke – ogkompetencenormer – hvem må bestemme hvad – baseret på begreber omskyld og pligt, som har kunnet henvise til indlejrede autoriteter eller fællesskaber,og i forhold til hvilke det enkelte individs adfærd har kunnet evalue-14Kirsten Ketscher, 2002:203: “Selvom en række af de sagsbehandlingsregler, der findes iretssikkerhedsloven, i et vist omfang må anses for at have været gældende under alle omstændigheder,sker der med denne kodificering i forhold til det sociale område en tydeliggørelse ogdermed også en forstærkning af nogle sagsbehandlingsprincipper. Hertil kommer, at der tilligefastlægges nogle nye principper for dette område.”96

Ændringer på det sociale forsørgelsesområderes konkret ud fra et bagudrettet retligt perspektiv og i en afgrænset, bevisorienteretproces.I modsætning hertil tager tidens lovgivning form af udtrykte værdier, prægetaf etiske formuleringer om det generelt gode, og afgrænsede, myndighedsorienteredeprocesregler erstattes af normer om participation, personlig udviklingog ligeværdig samtale. Hermed fremvises det samarbejdende individsom den egentlige autoritet i et forsøg på at erobre fremtiden gennem omformuleringaf rettens tidligere bagud-evaluerende skyldvurderinger til opstillingaf planer, visioner, principper. Ingen er skyldig på forhånd, ingen er påforhånd uberettiget, men da goderne skal fordeles, risici tages vare på og dermedsamfundsfællesskabet defineres, må også skyldnormen genopfindes –nu ikke blot som en gammeldags firkantet skyldnorm, men en der kræver enny form for skyld. En skyld, som i et participationsdemokrati bliver den ikkeat deltage i samtalen, ikke at ville den personlige udvikling af kompetencer– uanset hvor umulig eller ligegyldig samtalen eller kravet om udvikling oplevesi det konkret levede liv.Annette Kronborg (2002) beskriver i en analyse af reglerne om høring af børni forvaltningen de generelle ændringer i lovgivningsstilen som en strategiskudvikling fra oplysning til dannelse, der handler om at påvirke den enkelte iretning af at være loyal mod bestemte opgaver eller synspunkter:“Dannelsesstrategien virker langt mere opdragende end myndighedernestidligere strategi, da dens essens er at forsøge at påvirke mennesket i den løbendepersonlighedsdannelse. Derfor ændres den sproglige holdning i velfærdsrettensregelværk i retning af at tale om, hvad der er værd at stræbeefter, og derfor bliver den sproglige holdning mere præget af den etiske diskurs.[…] Der er med andre ord tale om et skift i lovgivningsstilen, hvorman snarere beskæftiger sig med sine idealforestillinger om tilværelsen enddanner en mening om, hvad der i relation til de enkelte sagstyper må betragtessom den almene faktiske situation i forvaltningen, der kan danneudgangspunkt for lovgivningen. Det er måske lettere at blive enige om etfælles ideal end at forholde sig til det alment eksisterende i en virkelighed,hvor fællesskabets autoriteter ikke længere er så entydige som før. […] Deter paradoksalt, at den generelle nedbrydning af myndighedernes autoritetkan føre til, at myndighederne bliver mindre bundet af et regelgrundlag ideres magtudøvelse og dermed får mere magt.”Nedbrydningen af autoriteterne giver retssystemet en særlig rolle som erstatningfor autoritetstabet. Retssystemets demokratiske grundlag gør det muligtat henvise fællesskabets samfundsmæssiggørende normsætning til individerneselv, til de “frie, autonome subjekter” – hvilket er afgørende, når normerneikke længere kan henvises til “autoriteterne”. At subjektet og dets personligefrihed er det altafgørende henvisningsgrundlag, giver imidlertid også ændredeformer for magtudøvelse – og det stiller nye krav til retten, hvis udfordringog berettigelse det nødvendigvis må være at skabe rum for et modspiltil magtudøvelsen, uanset hvilke former denne antager.97

KontanthjælpInden for retsvidenskaben beskrives udviklingen gennem begreber som retligpolycentri (Henrik Zahle), refleksiv ret (Jørgen Dahlberg Larsen) og argumentativret (Kirsten Ketscher) mv. Retten tænkes i retsvidenskaben således istadig stigende grad som en etisk diskurs, hvor retlige processuelle normerom høring, inddragelse, skriftlighed, begrundelse, ankeadgang mv. sikrer enligeværdig dialog mellem mange forskellige synspunkter, og hvor rettens idealer, at det bedste argument vinder og dermed udtrykker, hvad der er det godeog dermed ret. Beskrivelser, der ligner de idealer, som også retsreglerneudtrykker. Den retsvidenskabelige beskrivelse af retten er således fundereti frisættelsen og autoritetstabet, nøjagtig lige som reglerne er det. Det er imidlertidet spørgsmål, om der hermed tilbydes et tilstrækkeligt sprog til en kritiskanalyse af retsanvendelsens ændrede mulighedsbetingelser i lyset af desamfundsmæssige forskydninger og ændrede magtformer.Hvad er problemet med retsreglerne?Peter Høilund har i sit forfatterskab (Høilund, 2001) vægtet betydningen afretsanvendelsens dømmekraft. Retsanvendelse – og dermed ret – er i denneforståelse en virksomhed af fortællende karakter, som består i en dialektikmellem de almene normer og det konkrete. Denne virksomhed forudsætteraltså ikke kun opmærksomhed på de almene, retlige normer og deres udvikling,men også på noget andet – det konkrete, det etiske.Høilunds nyudvikling af retstænkningen giver for os at se et godt udgangspunktfor at nærme sig en beskrivelse af de krav, vi i det moderne samfundmå stille til retsgrundlagets form. Det må give plads til såvel det samfundsmæssiggørende,magtfulde samfundsprojekt, hvor normer for de frisatte individersadfærd opstilles på et demokratisk grundlag, ligesom det må giveplads til den dialektiske, skabende, konkrete retsanvendelse og det personligeetiske ansvar herfor.Skal retsgrundlaget leve op til disse krav, bliver det afgørende, at retsreglernefor det første synliggør sig selv og de adfærdsnormer og sanktioner, der følgeraf dem. Dette krav handler således om forudsigelighed, dvs. klarhed ogtilgængelighed – de mere traditionelle retsstatslige retssikkerhedskrav nedarvetfra oplysningstiden. For det andet er det afgørende, at retsreglerne giverplads til nærheden, det konkrete møde og det personlige, etiske ansvar. Retsreglernemå således bl.a. baseres på den erkendelse, at livet er så meget andetend det retlige; at den retlige tilgang er begrænset i sin forståelse af verden.Retten er processuel, orienteret om dokumentation og har en voldsom, institutionaliseretmagt. Retlige normer er altid almene – retter sig mod alle oghar samfundsordenen som mål. Det gælder også, når de retlige normer formuleressom undtagelser, praksisafgørelser, skøn, konkrete metoder og etiskemålsætninger.Reglerne på minimumsforsørgelsesområdet, som beskrevet ovenfor, forekommeros at være et godt eksempel på, at retsgrundlaget kun i ringe gradlever op til disse formål. Disse regler antager i stadig stigende grad karakteraf forud fastlagte tidsrum, inden for hvilke den enkelte modtager særligt laveydelser og udfra forskellige standardiserede parametre kan fremvise sin vil-98

Ændringer på det sociale forsørgelsesområdelighed til at yde en indsats og til at deltage i kommunikationsprocessen – ogderigennem kvalificere sig til fællesskabets fulde opbakning, de normaleydelsesstørrelser. Fastsættelse af faste, standardiserede tidsrum for optjeningaf normal ydelse, understøttet af processuelle regler om deltagelse i form afgeneraliserede former for fremvisning af villighed, synes at underspille styringen,den magtfulde italesættelse af subjektet, der ligger i sådanne regler.Retten, magten, institutionen forbliver fraværende, og subjektets egen tilstedeværelseafkræves nærmest usynligt som kvalificerende for forehavendet.Med reglerne om “rituelle passager” (Elm Larsen, 2002) – 7 år, 3 år, 6 måneder,1 måned etc. – materielle regler, som fremtræder med en nærmest processuelkarakter, begrundes ydelsesnedsættelsen, understøttet af den processuellenorm om deltagelse. Behovet for en sådan processuel regulering erskabt af den situation, at ingen autoriteter kan tale med den nødvendige forudgivne kompetence – kun individets deltagelse i samtaleprocessen kan begrundedet materielle resultat. Gennem denne proces kan individet fremviseden nødvendige villighed til selv-styring, og derfor bliver retsreglerne orienteretmod denne selv-styring. Sagsbehandleren er ikke længere optaget af sinog institutionens myndighedsmagt, men af borgerens egen myndiggørelse.Selvforholdet kommer i centrum for reguleringen.Den processuelle norm om borgerens selv-ledelse udmærker sig ved, at denbåde kan fremvise samfundsmæssiggørelsen og undgå at virke som en autoritet,der fastslår normen. Den processuelle norm virker ved, at individet selvgennem processen bringes til at tage normen på sig, at udsige den selv, ogdermed skabe den legitimitet, som jo altså ikke kan proklameres autoritativt.Samtidig har den processuelle norm den fordel, at den fremstår som i sig selvskabende ligeværdighed – idet den bygger på forestillingen om en ligeværdigsamtale.Men denne form for normer indebærer en risiko for en underspillet, usynligog i princippet grænseløs magtudøvelse. Gennem et voldsomt og uigennemskueligtomfang af retsregler, gennem manglende fastsættelse af grænser for,hvilke forhold der er relevante for den retlige bedømmelse (“helhedskravet”i retssikkerhedsloven er et eksempel herpå) – og gennem undladelse af at forholdesig til det konkrete (magt, økonomi, politik, sikkerhed, fordeling, styrkeforhold)til fordel for konsensus om det generelle, etisk ladede udgangspunkt.Endvidere indebærer denne form for regulering en risiko for overvurderingaf rettens muligheder. Fx en ukritisk forestilling om, at de brede etiske værdierog risikomomenter formuleret i retsnormens form kan gennemsættes,henholdsvis imødegås generelt. Eller en fx ligeså ukritisk forestilling om, atoverholdelse af bestemte retlige processer i sig selv kan legitimere bestemtematerielle afgørelser og valg, hvorved ses bort fra den retlige proces’ begrænsedekarakter og dens indbyggede risiko for at gribe unødvendigt og reducerendeind i forhold til menneskelivets langt mere komplicerede og ufatteligefacetter, og for at tilsløre reelle magtforhold, interesser og samfundsmæssigeproblemer.99

KontanthjælpEndelig indebærer de retlige normers brede, etiske formuleringer understøttetaf forskellige individ-baserede processer, at vi koncentrerer os mere ometiske “værdier” end om normaliseringens stærke magt/magtens stærke normalisering.Vi har fx svært ved at forholde os til, at lovgivningen ser ud til atindeholde mere og mere skærpede sanktioner og kontrolforanstaltninger iforhold til de svageste individer, hvis livsforhold gennemlyses og overvågesi alskens retlige processer – under påberåbelse af det man kalder “medindflydelse”.Man kan sige det på den måde, at de etiske formuleringer og processuelleregler måske nok er udtryk for en frisættelse af individet – lighed ogfrihed for nogle – men samtidig ser ud til at producere regler om kontrol ogsanktioner over for andre.Vi savner således fortsat et kritisk fokus på, hvordan en magtudøvelse, derikke vil knægte, men fremme personlig udvikling, kan kontrolleres, gøressynlig og gives almen retning, der rækker udover generaliserede eller ligefremritualiserede passager og deltagelsesprocesser i risikostandardiseringensoverfladiske navn. Synliggøres og kontrolleres, fordi offentligt sanktioneretmagtudøvelse i særlig grad skal legitimeres og granskes – også når individerneer frisatte og autoriteterne nedbrudt.LitteraturBeck, Ulrich (1997): Risikosamfundet – på vej mod en ny modernitet, HansReitzels Forlag.Born, Asmund & Åkerstrøm, Niels (2001): Kærlighed og omstilling. Italesættelsenaf den nye offentlige ansatte, Nyt fra Samfundsvidenskaberne.Clausen, John (2002): Offentlig forsørgelse. En analyse af retssikkerhedenmellem skøn, ret og pligt, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.Elm Larsen, Jørgen (2002): Marginale mennesker i marginale rum; i ElmLarsen m.fl.: Det magtfulde møde mellem system og klient, NarayanaPress, Magtudredningen, forfatterne og Aarhus Universitetsforlag.Flyvbjerg, Bent (1991): Rationalitet og magt, Akademisk Forlag.Herman, Stefan (2003): Fra folkeskole til kompetencemiljø – tendenser i vidensamfundetskapitallogik, i Borch, Christian & Larsen, Lars Thorup:Perspektiv, magt og styring. Foucault og Luhmann til diskussion,Hans Reitzels Forlag 2003.Høilund, Peter (2000) : Socialretsfilosofi. Retslære for socialt arbejde.Nordisk Forlag.Ketscher, Kirsten (2002): Socialret, Almindelige principper. Retssikkerhedog administration. Grundværdier, Forlaget Thomson, GadJura.Kronborg, Annette (2002): Høring af børn i forvaltningen; Juristen nr. 5, 2002.100

Kontanthjælp6WDUWKM–OS¤6HOYKM–OS"Af Mette Blauenfeldt og Mandana ZarrehparvarDen ændring i loven om aktiv socialhjælp, som Folketinget vedtog i fjor, betød,at retten til fuld kontanthjælp blev begrænset til kun at omfatte personer,som i sammenlagt syv af de seneste otte år har opholdt sig i Danmark. Personer,som ikke opfylder det krav, er berettiget til en lavere kontanthjælpsydelse– kaldet starthjælp. Starthjælpen har nu været i kraft i lidt over et år.Ideen bag den lavere kontanthjælpsydelse var en gammel kending. I 1999trådte en lignende ordning i kraft – den såkaldte introduktionsydelse, og denblev indført af den daværende SR-regering. SR-regeringen blev imidlertidnødt til at sløjfe ordningen efter blot et år. Det skyldes formentlig, at introduktionsydelsenvar direkte diskriminerende, idet den alene omfattede nyankomneudlændinge – herunder især mennesker, som havde opnået flygtningestatusi Danmark, hvilket gjorde introduktionsydelsen i strid med Danmarksinternationale forpligtelser. I modsætning til introduktionsydelsen omfatterstarthjælpen både udlændinge og danske statsborgere. På trods af denneudvidelse af personkredsen har praksis i det forløbne år vist, at starthjælpensprimære målgruppe er udlændinge.Lav integration på arbejdsmarkedetDer er generel enighed om, at integration af etniske minoriteter på arbejdsmarkedeter mislykket. Statistikken taler sit tydelige sprog: Ifølge tal fra DanmarksStatistik fra 2002 er andelen af ledige i Danmark sammenlagt 5,2 procent.Ledigheden blandt udlændinge fra mindre udviklede lande er gennemsnitlig14,8 procent. Til sammenligning udgør ledigheden blandt danskere 4,8procent og blandt udlændinge fra mere udviklede lande 7,9 procent. Ledighedenblandt udlændinge er altså langt større end blandt danskere.Arbejdsmarkedsforskere har tre forskellige forklaringer på, hvorfor andelenaf arbejdsløse med etnisk minoritetsbaggrund er over dobbelt så høj som hosden øvrige befolkning. Den første forklaring argumenterer for, at etniske minoritetergenerelt mangler kvalifikationer til at komme ind på det danske arbejdsmarked.Virksomheder vil ikke ansætte etniske minoriteter, enten fordi101

Kontanthjælpde mangler tilstrækkelige danskkundskaber og/eller ikke besidder de fagligekvalifikationer og kompetencer, som det danske arbejdsmarked efterlyser.Den anden forklaring lægger vægt på, at etniske minoriteters lave integrationpå arbejdsmarkedet handler om, at de mangler økonomisk incitament. Argumenteter, at kontanthjælpens takster er så høje, at det ikke kan betale sig attage et lønnet arbejde.Den tredje forklaring er, at etniske minoriteter har svært ved at blive integreretpå det danske arbejdsmarked, fordi de bliver diskrimineret på grund afderes religion, race eller etniske oprindelse.Manglende incitamentDe tre forklaringer kan hver for sig ikke alene være årsagen til den høje arbejdsløshed.Årsagen er snarere en kombination af de tre forklaringer samten fjerde faktor: Mangel på institutionelle rammer som skal medvirke til, atder sker en reel inddragelse af etniske minoriteter i det danske samfund somligeværdige borgere. 15Det er alligevel regeringens opfattelse, at den væsentligste grund til etniskeminoriteters ringe integration skyldes manglende økonomiske incitamentertil at tage et lønnet arbejde. I sit visionspapir “En ny Udlændingepolitik” frajanuar 2002, skriver regeringen:“Tilskyndelsen til selv at søge arbejde skal styrkes. Nyankomne udlændingehar hidtil typisk modtaget en så høj kontanthjælp, at de arbejdsindtægter,de alternativt vil kunne opnå, langt fra har kunnet stå mål meddette forsørgelsesniveau. Det er vigtigt for regeringen, at satsernefremover har et niveau, der betyder, at det altid kan betale sig at forlade detoffentlige forsørgelsessystem og tage et almindeligt arbejde.”Som tidligere nævnt omfatter starthjælpen danskere såvel som udlændinge.Men da udlændinge udgør langt hovedparten af de personer, som ikke opfylderopholdskravet, er det også dem, der i praksis primært er berørt af den laverekontanthjælpsydelse. Her er der især tale om nyankomne udlændinge,som har flygtningestatus i Danmark.Mødet med DanmarkFor langt de fleste flygtninge bliver det første indtryk af Danmark og danskeremødet med det offentlige system – først asylcentret og senere den kommune,hvor de bliver placeret. Her vil de i de første tre år være omfattet af integrationsloven,have en sagsbehandler, der skal forvalte integrationsloven ogsammen med den enkelte flygtning tilrettelægge et introduktionsprogram.15Togeby, Lise (2003). Fra Fremmedarbejdere til Etniske Minoriteter. Århus. Magtudredningen.102

Starthjælp – Selvhjælp?For mange flygtninge vil denne kontakt med kommunens personale i en langperiode være en væsentlig del af deres kontakt med danskere. Og i dette mødevil flygtningene drage deres første erfaringer om, hvordan systemerne iDanmark fungerer, om deres muligheder for at bygge et nyt liv op i Danmarksamt andre realiteter som at lære dansk, finde et arbejde, finde skole og daginstitutiontil børnene, få sig etableret i en bolig m.v.Mødets forudsætningerEn nyankommen flygtnings liv i Danmark er præget af tab. Tab af familie,venner og netværk, tab af hjemland, sprog og kultur, tab af status, af job ogkvalifikationer. De er samtidig mennesker med ressourcer – mennesker, derbesluttede sig for at flygte fra deres land, planlagde og gennemførte flugtenog nu kæmper for at opbygge en ny tilværelse i Danmark.De fleste flygtninge vil finde mødet med en sagsbehandler og et offentligthjælpesystem helt nyt og ukendt. De kender ikke noget tilsvarende fra hjemlandet,og derfor er de usikre på, hvordan de skal forholde sig, og hvad dekan forvente. Dette kræver en høj grad af information og forklaringer frasagsbehandlerens side. Og det kræver, at flygtningen får tillid til sagsbehandlerenog omvendt, for at han eller hun kan tage imod og bruge den informationog rådgivning, han/hun får. For mange flygtninge er dette ikke så enkeltendda, da de har været vant til at nære dyb mistillid til offentlige myndighederog hente hjælp i deres private netværk. Nu bliver de præsenteret for enoffentlig hjælperolle, som de skal opbygge den nødvendige tillid til for atkunne samarbejde på konstruktiv vis. At skabe denne tillidsfulde kontakt tagertid og kræver godt fagligt arbejde fra sagsbehandlerens side.Livet for nyankomne flygtninge er endvidere præget af manglende valg. Deer blevet anbragt på et asylcenter og ofte flyttet rundt i landet i asylfasen, også bliver de anbragt i en kommune i landet, de ikke selv har valgt. De har fåettildelt en midlertidig bolig af kommunen, og de har fået bevilget et på forhåndfastsat beløb at etablere sig for.Starthjælpens betydning for mødetNår en flygtning får opholdstilladelse og flytter fra asylcentret til den anvistekommune, er det de færreste, der har arbejde og kan forsørge sig selv. De skalflytte ind og finde sig til rette. For manges vedkommende skal der søges omfamiliesammenføring med ægtefælle og børn. De skal i gang med danskundervisningen.Da flygtningene ingen penge har og heller ikke opfylder kravetom at have været i Danmark syv ud af de seneste otte år, vil de være berettigettil den lave kontanthjælp fra kommunen – starthjælpen.De fleste flygtninge starter deres nye liv i Danmark med et stort ønske om atkomme i gang med deres nye liv: De vil lære dansk, og de vil have et job.Samtidig har de meget at tage sig af i etableringsfasen, og mange lider underfysiske og psykiske problemer.103

KontanthjælpSagsbehandleren skal samarbejde med flygtningen om at lave et program forintroduktionsperioden. På den ene side er lovgivningen og de krav, der stillestil forløbet her, på den anden side sagsbehandlerens viden om den enkelteflygtnings livssituation lige nu.Med de nuværende satser for starthjælp bliver resultatet, at sagsbehandlerenmå udbetale en månedlig ydelse, som det er vanskeligt for en familie at levefor. Ydelsen er mellem 45 og 64 procent af satserne for kontanthjælp, og deenkeltes rådighedsbeløb er mellem 56 og 73 procent af det, som Forbrugerinformationenkalder et discountbudget i dagens Danmark. (Kilde: Starthjælpsnetværket).For den enkelte flygtning betyder det, at de skal leve meget spartansk. Det betyderogså, at kommer der udgifter udover det almindelige – en tandlægeregning,vintertøj til børnene, et kontingent til en fritidsaktivitet m.v. – bliver denødt til at søge sagsbehandleren om en ekstrabevilling. De er altså hver gangafhængige af sagsbehandlerens vurderinger og afgørelser af, om de kan få bevilgetekstra ydelser. På længere sigt vil dette cementere den umyndiggørelseog manglende mulighed for valg og kontrol over eget liv, som i forvejen prægerden enkelte flygtnings situation. De bliver “klientgjorte” – altså umyndiggjorte– i kontakten med det offentlige hjælpesystem og kan i værste faldkomme til at bruge alle deres ressourcer og kreativitet på at søge ekstrabevillingerfra sagsbehandleren i stedet for at bruge kræfterne på at blive en aktivdel af samfundet.For sagsbehandleren er misforholdet mellem den hjælp, hun kan se, er nødvendigog relevant, og de midler hun har til rådighed, dybt frustrerende.Den konkrete viden om, at man bliver forskelsbehandlet og får mindre økonomiskhjælp end andre, er med til at forstærke følelsen af magtesløshed. Dener samtidig med til at skabe modstand mod et system, der behandler én uretfærdigt.Denne modvilje rettes mod sagsbehandleren og kan være ødelæggendei mødet og samarbejdet, der skal danne grundlaget for den gode integrationsfase.Et konkret eksempelMM og CC kom til Danmark i efteråret 2002. De er flygtninge, som defineretaf FN, og kom direkte til Danmark fra en flygtningelejr i et tredje land. I deforløbne to og et halvt år i flygtningelejren har de klaret sig med diverse ufaglærtesmåjob, og de er meget motiverede for at fortsætte denne type job heri Danmark.Den dag de kom til Danmark – til den kommune de er anbragt i – flytter deind i deres nye hjem. De har tre dage til at etablere sig, og alle møbler m.v. bliverkøbt på det lokale loppemarked. Derefter starter de på sprogskolen og pådet kommunale aktiveringsprojekt.104

Starthjælp – Selvhjælp?MM og CC er kommet sammen med en gruppe andre flygtninge på ca. 25personer – de starter alle sammen på det kommunale projekt, hvor de laverlettere træskærerarbejde.Både MM og CC ønsker at få et almindeligt arbejde. De kan hurtigt se, at deikke kan klare sig for starthjælpen, og de beder kommunen om hjælp til at findeet job. De opsøger også selv arbejdspladser i kommunen for at få arbejde.Men alle steder er beskeden, at så længe de ikke taler dansk, kan de ikke fåjob.I protest over at skulle fortsætte på det kommunale projekt – uden at få lønfor deres arbejde, men kun et beskæftigelsestillæg på 11,90 kr. i timen før skat– vælger de at “strejke” og holder op med at møde på projektet. Kommunenreagerer med at nedsætte starthjælpen, fordi MM og CC ikke følger deres introduktionsprogram.MM og CC forsøger at få kontrollen over deres tilværelse tilbage – de forsøgerat handle i den fastlåste situation, de står i. De får udbetalt offentlig ydelse,de ikke kan leve af, og de kan ikke skaffe sig lønnet arbejde. De må i stedetansøge om enkeltydelser hos deres sagsbehandler. Så i stedet for at understøttederes ressourcer og deres bestræbelser på at klare sig selv, bliver budskabetumyndiggørelse og afhængighed af det sociale system.De oplevede, at den sagsbehandler, der skulle være deres samarbejdspartneri integrationsforløbet, bliver repræsentant for et system, der diskriminerer, ogkontakten bliver præget af modstand og “kamp” i stedet for tillid og samarbejde.Målet helliger midlet?At være i arbejde, at være selvforsørgende og at blive integreret i samfundeter mål, langt de fleste udlændinge deler med regeringen. Starthjælpen er regeringensmiddel for at tilvejebringe disse mål. Men dette middel viser sig ikkeat virke i forhold til hensigten. De nyankomne er ikke kommet i arbejde oger mere end nogensinde blevet afhængige af det sociale hjælpeapparat. Herudoverhar starthjælpen haft en decideret negativ indvirkning på de nyankomnesindtryk af deres nye land. De er ikke blevet modtaget og behandletsom ligeværdige medborgere, hvilket har skabt modstand og afstandtagen tilDanmark i stedet for integration og medborgerskab.105

Kontanthjælp6WDUWKM–OS¤DUEHMGHHOOHUIDWWLJGRP"Med henblik på at forøge flygtninge og indvandreres motivation til at opnåordinær beskæftigelse og dermed forsørge sig selv har Folketinget vedtagetloven om starthjælp – §25 i Lov om Aktiv Socialpolitik.Kontanthjælp og starthjælpDet nye er, at kontanthjælp gives til personer, der har været i Danmark i sammenlagtsyv ud af de sidste otte år. Starthjælp er en ydelse, man kan få, hvisman ikke har været i Danmark i syv år, og hvis man kommer fra et land udenfor Norden, EU og Liechenstein.Personer, der boede i Danmark før den 1. juli 2002, er omfattet af kontanthjælpsreglerne.Personer, der er kommet til Danmark efter den 1. juli 2002, ogsom kommer fra lande uden for Norden, EU og Liechenstein, er omfattet afreglerne om starthjælp. Både kontanthjælp og starthjælp søges hos kommunen.Man kan få kontanthjælp, hvis man:& ikke kan forsørge sig selv (og hvis ægtefællen heller ikke kan)& er tilmeldt arbejdsformidlingen& udnytter de muligheder, man har for at arbejde og tager imod tilbud omarbejde, aktivering eller andre beskæftigelsesfremmende aktiviteter& har opholdt sig i Danmark i sammenlagt 7 år ud af de sidste 8 år (gælderdog ikke for EU/EØS-borgere, i det omfang disse er berettigede til hjælpen)Har man indtægter, mens man får kontanthjælp, trækkes de fra i kontanthjælpen.Pr. arbejdstime må man tjene 11,87 kr. ud over kontanthjælpen.Man kan få starthjælp, hvis man:& har opholdt sig i Danmark i mindre end 7 år ud af de sidste 8 år& ikke kan forsørge sig selv (og hvis ægtefællen heller ikke kan)& er tilmeldt en arbejdsformidling107

Kontanthjælp&udnytter de muligheder, man har for at arbejde og tager imod tilbud omarbejde, aktivering eller andre beskæftigelsesfremmende aktiviteter.Har man indtægter ved siden af starthjælpen, trækkes de fra i hjælpen. Pr. arbejdstimekan man tjene 28,90 kr. ud over starthjælp.Satserne for den månedlige kontanthjælp og starthjælp er meget forskellige,og forskellene er afhængig af alder, om man er udeboende eller ej og har forsørgerpligt.Starthjælpen for en enlig udeboende under 25 år og uden forsørgerpligter 4.366 kr. (2003), hvor kontanthjælpen for samme situation er på5.266 kr. (2003). For en enlig over 25 år uden forsørgerpligt er starthjælpen5.266 kr. (2003), mens tilsvarende kontanthjælp er 8.172 kr. (2003).Den væsentligste forskel mellem den nye starthjælp og kontanthjælpen (ogden tidligere introduktionsydelse) er først og fremmest, at starthjælpen er ca.35% lavere end kontanthjælpen. Vi har dermed fået en ny laveste ydelse i voresydelsessystem.Samtidig har man indført en lav introduktionsydelse for flygtninge og indvandrere,som kommer ud i kommunerne – §27 i integrationsloven. Dennesærligt lave introduktionsydelse svarer til starthjælpen, og ofte omtales denneydelse som starthjælp.Hvem er på starthjælpsniveau?Ved hjælp af DREAM-databasen kan vi opgøre, hvor mange og hvem der harmodtaget starthjælp og lav introduktionsydelse.Tabel 1: Antallet af modtagere af starthjælp og lav introduktionsydelse i perioden3. kvartal 2002 - 1. kvartal 2003LavStarthjælp introduktionsydelse I alt3. kvartal 2002 ....................... 111 806 9174. kvartal 2002 ....................... 175 740 9151. kvartal 2003 ....................... 409 822 1.231I alt ............................... 695 2.368 3.063Kilde: Egne kørsler på DREAM-dataFrem til april 2003 er der registreret ca. 3.000 personer i DREAM-databasen,som har modtaget starthjælp/lav introduktionsydelse.108

Starthjælp – arbejde eller fattigdom?Tabel 2: Antallet af modtagere af starthjælp og lav introduktionsydelse– opdelt på etnisk baggrundStarthjælp:3. kvartal/ 4. kvartal/ 1. kvartal/2002 2002 2003 I altDanskere ........................ 6 16 99 121Mere udviklede lande ............... 7 11 21 39Mindre udviklede lande .............. 98 148 289 535I alt ............................ 111 175 409 695Lav introduktionsydelse:Mere udviklede lande ............... 46 35 29 110Mindre udviklede lande .............. 760 705 793 2.258I alt ............................ 806 740 822 2.368Kilde: Egne kørsler på DREAM-dataLangt de fleste modtagere af ydelserne har en baggrund i de såkaldt mindreudviklede lande, dvs. lande uden for Europa, Nordamerika og Australien.75% af starthjælpsmodtagerne og 95% af modtagerne af lav integrationsydelseer fra mindre udviklede lande.Samlet set er 17% af starthjælpsmodtagerne etniske danskere, og denne procentdeler tilsyneladende stigende. I 1. kvartal 2003 var 25% af modtagernesåledes etniske danskere.SelvforsørgelseEt interessant spørgsmål er, om den lave starthjælpsydelse har betydning forforsørgelsessituationen. Det har vi vist i følgende tabel 3.Tabel 3: Den forsørgelsesmæssige situation for nye modtagere af starthjælp og lav introduktionsydelsei uge 25 i 2003Nye i 3. kvartal 2002:Ingen offentlig Starthjælp/ Andreydelse* intro.ydelse ydelser I altStarthjælp ................... 52% 43% 5% 100%Lav introduktionsydelse ......... 21% 75% 4% 100%Nye i 4. kvartal 2002:Starthjælp ................... 49% 46% 5% 100%Lav introduktionsydelse ......... 20% 77% 3% 100%Nye i 1. kvartal 2003:Starthjælp ................... 42% 50% 8% 100%Lav introduktionsydelse ......... 19% 79% 2% 100%* Omfatter bl.a. ordinært beskæftigede, familieforsørgede, rejst ud af landet.Kilde: Egne kørsler på DREAM-data109

KontanthjælpTabel 3 viser markante forskelle mellem de to grupper. Halvdelen af starthjælpsmodtagernemodtog ikke offentlige ydelser i juni måned i 2003, mensden anden halvdel stadig var på starthjælp eller andre offentlige forsørgelsesydelser.Derimod modtog 75% af modtagerne af lav introduktionsydelse stadigintroduktionsydelse i juni 2003, mens kun ca. 20% ikke modtog nogenydelse.Hensigten med betegnelsen “ingen offentlig ydelse” er, at den afspejler en situation,hvor man er selvforsørgende. Men det er vigtigt i denne forbindelseat nævne, at det også kan betyde, at man er forsørget på anden måde, fx familien,eller at man er rejst ud af landet. En situation med “ingen offentlig ydelse”er derfor ikke det samme som at være i ordinær beskæftigelse. Personer,som er kommet i fleksjob eller anden støttet beskæftigelse, indgår også ikategorien “ingen offentlig ydelse”, selv om der gives tilskud til deres løn.Med hensyn til starthjælp er spørgsmålet, om en del af starthjælpsmodtagerneer rejst ud af landet igen. Det kan disse tal desværre ikke sige noget om,det kræver yderligere undersøgelser.I 1. kvartal 2003 var en fjerdedel af de nye starthjælpsmodtagere danskere.Spørgsmålet er bl.a., om danskerne klarer sig anderledes end folk med andenetnisk baggrund.Tabel 4: Den forsørgelsesmæssige situation for nye modtagere af starthjælp i 1. kvartal 2003.Opgjort i uge 25 i 2003. Opdelt efter etnisk baggrundIngen offentlig Starthjælp/ Andreydelse* intro.ydelse ydelser I altDanskere .................... 54% 41% 5% 100%Mere udviklede lande ........... 29% 57% 14% 100%Mindre udviklede lande .......... 39% 53% 8% 100%Alle ........................ 42% 50% 8% 100%* Omfatter bl.a. ordinært beskæftigede, familieforsørgede, rejst ud af landet.Kilde: Egne kørsler på DREAM-dataTabellen viser, at danskerne klarer sig bedre end de øvrige på starthjælp. 54%af danskerne har efter nogle få måneder opnået en situation uden offentligeydelser, mens det kun er tilfældet for 39% af personer fra mindre udvikledelande og 29% af personer fra mere udviklede lande.For at få en fornemmelse af disse resultater kan vi sammenligne forløbet mednogle modtagere af andre ydelser, fx kontanthjælp og almindelig introduktionsydelse.110

Starthjælp – arbejde eller fattigdom?Tabel 5: Den forsørgelsesmæssige situation for nye modtagere af starthjælp og lavintroduktionsydelse i 3. kvartal 2002 sammenlignet med nye modtagere af andre kommunaleforsørgelsesydelser. Opgjort i uge 25 i 2003Starthjælp/ AndreIngen offentlig intro.ydelse/ offentligeModtog ydelse i 3. kvartal 2002: ydelse* kontanthjælp ydelser I altStarthjælp .................. 52% 43% 5% 100%Lav introduktionsydelse ........ 21% 75% 4% 100%Kontanthjælp ................ 45% 27% 28% 100%Kommunal aktivering .......... 35% 25% 40% 100%* Omfatter bl.a. ordinært beskæftigede, familieforsørgede, rejst ud af landet.Kilde: Egne kørsler på DREAM-dataStarthjælpen er helt klart den ydelse, hvor flest personer kommer ud af offentligforsørgelse. Blandt nye modtagere af kontanthjælp kommer 45% udaf offentlig forsørgelse, og 35% af nye deltagere i aktivering bliver selvforsørgende.Det laveste tal finder vi for modtagere af lav introduktionsydelse. Kun21% af disse er blevet selvforsørgende.Starthjælpen er i sammenligning med andre kommunale forsørgelsesydelserden ydelse, hvor den største andel kommer i en situation, hvor de ikke modtageroffentlig forsørgelse. Der er flere grunde til, at personer kommer påstarthjælp. En grund er fx, hvis en person har været i udlandet eller på besøgi sit hjemland i længere tid. Det sidste fremgår af en af de omtalte case-historier.Til forskel fra denne case tyder resultaterne på, at modtagerne af starthjælpbåde omfatter nogle, som er mindre ressourcestærke, og nogle, som er relativtressourcestærke, og hvor sidstnævnte har gode kontakter til arbejdsmarkedet.De har måske haft et fast job i Danmark tidligere. Endelig er der en gruppemed dansk baggrund, som modtager starthjælp, men som muligvis er kommettilbage fra job i udlandet og har let ved at finde et job.I tabel 6 har vi taget højde for etnisk baggrund blandt de nye modtagere afkommunale forsørgelsesydelser. Personer med dansk baggrund klarer sigbedre end personer fra mere udviklede lande, som igen klarer sig bedre endpersoner fra mindre udviklede lande. Det gælder alle ydelser.Tabel 6: Procentdel, som ikke modtager offentlig ydelse i uge 25 i 2003 blandt nye modtagere afdiverse ydelser i 3. kvartal 2002Fra mere Fra mindreDanskere udviklede lande udviklede lande AlleStarthjælp ................ - - 54% 52%Lav introduktionsydelse ...... - 33% 21% 21%Kontanthjælp .............. 49% 39% 27% 45%Kommunal aktivering ........ 38% 30% 22% 35%Kilde: Egne kørsler på DREAM-data111

KontanthjælpMan kan konkludere, at indførelse af en lav forsørgelsesydelse, som starthjælpog introduktionsydelse, virker forskelligt, men også virker i forhold tilpersoner, der er i forskellige situationer. Meget tyder på, at dem, der modtagerstarthjælp, både omfatter nogle, som er ressourcestærke, og nogle, somer mindre ressourcestærke, og derfor er der en stor andel – ca. halvdelen –som kommer ud af den offentlige forsørgelse. Spørgsmålet er, om de ikke villevære kommet i den situation uafhængigt af ydelsens art og størrelse.Heroverfor er der den store gruppe, som modtager den lave introduktionsydelse.Der er tale om personer, som forsøger at komme ind på arbejdsmarkedet.En meget lille andel er blevet selvforsørgende. Den store del – 80% –modtager fortsat den lave introduktionsydelse.Starthjælp og forsørgelseMed starthjælpen og den lave introduktionsydelse er der tilført en ny lavesteydelse i det danske ydelsessystem. Den væsentligste forskel mellem den nyestarthjælp og kontanthjælpen (og den tidligere introduktionsydelse) er førstog fremmest, at starthjælpen er lavere end kontanthjælpen. Starthjælpen udgørmellem 45% og 64% af satserne for kontanthjælp.Fastsættelsen af beløbet og niveauet for ydelsen er ikke nærmere begrundeti lovteksten. Hensigten med ydelsen er dog klar. Den lave ydelse er indførtmed den begrundelse, at det bedre skal kunne betale sig at arbejde. Derimoder der ingen overvejelser om, hvorvidt det er muligt at klare sig for dette beløb.Denne bekymring var der dog heller ikke nogen grund til, hvis det var sådan,at det lykkedes for personerne på starthjælp at komme i en selvforsørgelsessituation.Som det er fremgået af forløbet af, hvordan det er gået personerne pålav ydelse, er det den helt overvejende del, som befinder sig i en situation,hvor de stadig modtager en lav ydelse. Derfor er det relevant at spørge, omman kan klare sig i det danske samfund på lav ydelse.Som det er fremgået tidligere i denne sociale årsrapport, har vi ikke i Danmarknogen officielle grænser, der udtrykker, hvad man som minimum skalhave i indkomst for at kunne klare sig i samfundet eller nogen officielle fattigdomsgrænser.Finansministeriet og Økonomiministeriet har med jævne mellemrumforetaget opgørelser af gruppen med lave indkomster, senest i forbindelsemed en belysning af de ældres indkomster. I afgrænsningen af personermed lave indkomster anvendes samme opgørelsesmetode som EUs relativefattigdomsgrænse. Lave indkomster defineres som 50% eller 60% af medianindkomsten.Der er tale om en relativ grænse, som ikke siger noget om, hvorvidt man kanklare sig for denne indkomst.Forbrugerinformationens husholdningsbudget er derimod et budget, som angiver,hvad det koster at leve. Budgettet angiver udgifterne ved at have et rimeligtalmindeligt forbrug i Danmark. Husholdningsbudgettet er angivet i112

Starthjælp – arbejde eller fattigdom?almindelige priser, men derudover er budgettet opgjort for de samme varerkøbt i discountbutikker – et såkaldt discountbudget.Social Årsrapport har opstillet et slags minimumsbudget, som er benævnt basisleveniveau.Det angiver, hvad det koster at leve, når der alene er medtagetudgifter til mad, tøj, personlig hygiejne, transport og dagligvarer. De enkelteudgiftsposter er hentet fra Forbrugerinformationens husholdningsbudget.Foretager man en sammenligning mellem lav ydelse og de forskellige lavindkomstgrænserog de forskellige udgiftsbudgetter, fremgår det, at starthjælpenligger under alle mål. Det gælder både for enlige og par med og uden børn.Tabel 7: Disponibel indkomst for forskellige familietyper, som modtager starthjælp, 2003.Kr. pr. måned50%- 60%-Starthjælp grænsen grænsenEnlige uden børn .................... 4.410 5.360 6.440Enlige med 1 barn ................... 7.860 8.040 9.650Par uden børn ...................... 7.680 9.120 10.940Par med 1 barn ..................... 9.350 11.800 14.160Par med 2 børn ..................... 10.320 14.480 17.380Anm: Indkomstgrænserne er hentet fra “Familier og indkomster”. Økonomiministeriet 1999, ogfremskrevet til 2003 med udviklingen i dagpengesatsen. Husstandens samlede indkomst divideresmed: (antal voksne) + ½(antal børn)0,8 0,8Kilde: Sammenligninger af sociale ydelser, Henning Hansen, 2003. Rådet for Socialt UdsatteSom det fremgår af tabellen, er starthjælpen for samtlige familietyper mindreend de to lavindkomstgrænser. I forhold til EUs fattigdomsafgrænsning vilpersoner på starthjælp helt klart indgå i Finansministeriets lavindkomstgruppe.Ved sammenligning med standardbudgettet er starthjælpen opgjort som rådighedsbeløb.Det vil sige den disponible indkomst fratrukket faste udgifter.De faste udgifter er her udgifter til bolig samt udgifter til pasning af børn.Disse udgifter er fratrukket starthjælpen, og i den forbindelse er der medregnetboligsikring og børnefamilieydelse.113

KontanthjælpTabel 8: Rådighedsbeløb for forskellige familietyper, som modtager starthjælp, 2003.Kr. pr. månedStandard- Discount- Basis-Starthjælp budget budget leveniveauEnlige uden børn ............ 2.260 7.080 6.150 3.690Enlige med 1 barn ........... 6.740 9.090 7.830 5.140Par uden børn .............. 6.120 14.640 13.140 8.440Par med 1 barn ............. 7.450 16.750 14.800 10.000Par med 2 børn ............. 8.700 20.650 16.900 10.312Anm.: Familietyperne bor til leje, der er medregnet boligudgift: Enlige uden børn: 3.150 kr.; enligemed 1 barn: 3.500 kr.; par uden børn: 3.500 kr. og par med børn: 4.000 kr. pr. måned.Ved boligudgift er fratrukket boligsikring, og for børnefamilierne er daginstitutionsudgift, 1.500 kr.pr. barn, fratrukket børnefamilieydelse.Standardbudget, discountbudget og basis-leveniveau er udregnet for 30-49 årige.Kilde: Sammenligninger af sociale ydelser, Henning Hansen, 2003. Rådet for Socialt UdsatteSammenlignet med de mere absolutte opgørelser af budgetter og basisleveniveau,som siger noget om, hvad man kan opnå af forbrug med den givne indkomst,er starthjælpen klart mindre. Starthjælpen er mindre end basisleveniveaufor familietyperne, dog undtaget enlige med et barn, som har en månedligindkomst, der er 1.200 kr. over det beløb, som vil være nødvendigt for atkunne opnå basisleveniveau. Enlige med et barn har dog vanskeligt ved atkunne klare et standardbudget, og de mangler 1.100 kr. for at kunne klare etdiscountbudget.For enlige uden børn og par uden og med børn er starthjælpen klart mindreend basisleveniveau. Ingen af disse familietyper vil kunne klare et basisleveniveauog må altså enten vælge en billigere boligudgift eller fx spare på udgiftertil mad eller tøj.114

Kontanthjælp6WDUWKM–OSHQ¤HQFDVHAf Rikke PosborgFamilien er oprindelig fra Mellemøsten, bosiddende i Danmark siden 1973,alle danske statsborgere.Far og mor, 6 børn, heraf nu kun to under 18 år, én på 10 år og én på 17 år.Manden har i 25 år arbejdet inden for bilforhandler-området. Han har væretuden arbejde i flere år og modtager i dag kontanthjælp. Kvinden har arbejdetsom syerske. Hun har i flere år lidt af voldsom depression, som hun menerstammer fra, da de mistede et barn, som blev dræbt ved en trafikulykke.Kvinden er for nogle måneder siden vendt tilbage til Danmark efter 1½ årsophold i hjemlandet. Der var flere årsager til, at hun rejste dertil. Familienhavde mistet deres bolig, idet den lejlighed, som de gennem nogle år havdefremlejet, skulle ejeren nu selv bruge. Familiens boligproblem har stået på ica. 10 år. Desuden var hendes far syg, hun savnede ham meget, følte sig megetdeprimeret, og hun ville gerne være hos ham. Han døde for kort tid siden.Bortset fra familiens 17-årige datter, opholder hele familien sig nu i Danmark.Da kvinden vendte hjem til Danmark og ikke kunne skaffe sig et job, søgtehun kommunen om kontanthjælp. Hun er ikke berettiget til almindelig kontanthjælppå grund af 7-års-reglen (som siger, at ansøgeren skal have opholdtsig her i riget i 7 år inden for de sidste 8 år, aktivlovens §11, stk. 3). Til gengældkan hun få starthjælp, dog kun med 57 kr. om måneden. Når ydelsenbliver så lav, er det, fordi hendes mand modtager kontanthjælp, og derfortræder aktivlovens §26, stk. 2 i gang: “Hvis en person, der modtager starthjælp,er gift med en person, der modtager kontanthjælp, nedsættes starthjælpensåledes, at de to forsørgelsesydelser sammenlagt svarer til kontanthjælpen…”Familiens boligproblem er stadig uløst, idet manden bebor en 1-værelses lejlighed,som kun må bebos af én person (der er tale om en ældrebolig). Des-115

Kontanthjælpuden er lejemålet midlertidigt, idet der er tale om et plejehjemscenter, somskal ombygges.Familiens økonomiske situation:Kontanthjælp (mand):Brutto .............................................. 10.859 kr.Netto ............................................... 9.300 kr.Boligsikring .......................................... 1.700 kr.Børnefamilieydelse .....................................767 kr.Indtægter i alt ...................................... 11.767 kr.(Hustruen ville ved en beregning have været berettiget til 57 kr. pr. måned istarthjælp. Det har hun sagt nej til. I stedet har parret valgt at flytte hustruensfradrag over til manden. Derved bliver hans nettoydelse højere end normalt).Udgifter:Husleje .............................................. 4.200 kr.Telefon ................................................500 kr.TV-licens ..............................................225 kr.Børnepenge til 17-årig udeboende datter ................ 1.000 kr.Buskort ................................................520 kr.Medicin ...............................................100 kr.Udgifter i alt ......................................... 6.545 kr.Til rådighed – to voksne og ét 10-årigt barn: ...................5.222 kr.Hvis begge havde været berettiget til kontanthjælp, ville de netto have haften indtægt på tilsammen omkring 16.000 kr. (afhængig af deres personligetrækprocent).Efter 6 måneder ville deres bruttokontanthjælp blive nedsat med 500 kr. pr.person, altså i alt 1.000 kr. brutto.116

Førtidspension)—UWLGVSHQVLRQL'DQPDUNLille stigning i antallet af førtidspensionisterFor første gang siden 1998 har der ikke været tale om et fald i antallet af førtidspensionister.I sidste årsrapport pegede vi på, at faldet de seneste år varudtryk for, at kommunerne forsøgte at udskyde tilkendelserne af førtidspensioner.Meget tyder på, at det er det, der nu slår igennem. De seneste tre århar der, efter et kraftigt fald i nytilkendelserne, været tale om en stigning afnytilkendelserne af førtidspension – som er fortsat fra 2002 til 2003 – og somhar betydet, at antallet af førtidspensionister er steget fra 2002 til 2003. Derhar været tale om en ganske beskeden stigning på 1.000 personer. Antallet afførtidspensionister er pr. 1. januar 2003 på 260.455 personer.Ny førtidsreformFolketinget vedtog den 3. april 2002 en førtidsreform, der trådte i kraft den1. januar 2003. Hovedelementerne i de nye regler er, at der er indført et nyttilkendelseskriterium baseret på ansøgerens arbejdsevne. Ved arbejdsevneforstås evnen til at kunne opfylde de krav, der stilles på arbejdsmarkedet forat kunne udføre forskellige konkrete specificerede arbejdsopgaver med henblikpå at opnå indtægt til hel eller delvis selvforsørgelse. Førtidspension kantilkendes, hvis arbejdsevnen ikke muliggør en sådan selvforsørgelse. Førtidspensionkan derfor ikke tilkendes, hvis det fx er muligt at varetage et job.Der indføres én førtidspensionsydelse, som skal dække almindelige forsørgelsesudgifter.Førtidspensionen ydes med ét samlet beløb, som er fuldt og almindeligtskattepligtigt, og niveauet for førtidspension for enlige svarer til niveauetfor dagpenge.Retssikkerheden søges styrket via indførelse af en sagsbehandlingsmetode,der kan sikre, at alle relevante oplysninger indhentes, og at borgeren medinddrages,således at hele processen med afdækning af mulighederne for at udnyttearbejdsevnen sker i tæt samarbejde med borgeren.Den nye reform gælder for personer i alderen 18-64 år, der ansøger om førtidspensionefter den 1. januar 2003. For personer, der inden dette tidspunkthar ansøgt om eller er blevet tildelt førtidspension, gælder de hidtidige regler.117

FørtidspensionUdviklingen i førtidspensionister 1995-2003Når vi ser på udviklingen i førtidspension frem til 2003, er der således fortsatfire forskellige former for førtidspension. Højeste og mellemste førtidspension,som tildeles udelukkende af helbredsmæssige årsager, mens den almindeligeog den forhøjede almindelige førtidspension i de fleste tilfælde gives afhelbredsmæssige og sociale årsager.Tabel 1: Antal førtidspensionister, 1995-2003Højeste/mellemste Almindelig/forhøjet FørtidspensionMænd Kvinder Mænd Kvinder i alt1995 ............ 82.163 83.866 28.244 76.193 270.4661996 ............ 82.462 84.184 29.574 75.490 271.7101997 ............ 82.248 84.033 31.156 75.294 272.7311998 ............ 82.031 83.659 32.789 74.598 273.0771999 ............ 81.903 83.721 33.387 72.884 271.8952000 ............ 81.426 83.367 32.550 69.040 266.3832001 ............ 81.954 84.897 31.120 64.088 262.0592002 ............ 84.066 88.745 29.010 57.755 259.5762003 ............ 87.900 94.790 26.805 50.960 260.455Kilde: Statistisk tiårsoversigt og Statistiske EfterretningerSer vi på udviklingen af de fire former, har der været tale om en forskellig udvikling.Antallet på højeste og mellemste førtidspension har været konstanti en årrække, men er steget markant siden 2001. Alene fra 2002 til 2003 harder været tale om en stigning på 10.000 personer. Derimod er der sket et markantfald i den almindelige og den forhøjede almindelige førtidspension pånæsten 9.000 personer fra 2002 til 2003.For såvel mænd som kvinder har der været tale om en jævn stigning i antalletmed højeste og mellemste pension. Derimod er antallet af kvinder med almindeligog forhøjet almindelig førtidspension faldet dramatisk. For mændenehar der frem til 1999 været tale om en stigning, men herefter har der været taleom et svagt fald.118

Førtidspension i Danmark70000Modtagere af social pension efter pensionsform, køn og tid. Hele landet.Personer60000500004000030000200001000001995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Højeste førtidspension, mændForhøjet alm. førtidspension, mændAlm. førtidspension, mændMellemste førtidspension, mændHøjeste førtidspension, kvinderForhøjet alm. førstidspension, kvinderAlm. førtidspension, kvinderMellemste førtidspension, kvinderKilde: StatistikbankenStabil andel af personer på førtidspensionSelv om der er tale om svingninger i antallet af førtidspensionister, har andelenaf førtidspensionister ligget meget konstant, når antallet sættes i relationtil størrelsen af forskellige aldersgrupper.Antallet af personer på førtidspension har konstant ligget på 7-8% (i procentaf befolkningen, 18-66 år).Set i et længere perspektiv har andelen fra 1985 til 1994 ligget konstant tæt på7%, mens den fra 1995 og frem til 2000 har ligget konstant tæt på 8%. I 2000var andelen, der modtog førtidspension mere præcist 7,6%, og denne andelfaldt i 2002 til 7,4%. I 2003 er andelen 7,5%.Tabel 2: Procentdel af aldersgrupper, der modtager førtidspension. 1990-20031990 1995 2000 2002 200318-29 år .................. 0,8 1,1 1,1 1,1 1,130-39 år .................. 2,7 3,1 3,0 2,9 2,940-49 år .................. 5,3 6,7 7,0 6,8 6,850-59 år .................. 14,4 13,9 12,9 12,6 12,760-66 år .................. 29,9 29,4 24,4 22,0 20,8Alle, 18-66 år .............. 7,5 7,9 7,6 7,4 7,5Kilde: Statistiske EfterretningerDer har været tendens til en stigende andel af de mellemste aldersgrupper,som modtager førtidspension. Fra 1990 til 2000 var der en stigende andel af119

Førtidspensionde 30-39 årige og specielt de 40-49 årige, som modtog førtidspension. Efter2000 har der været tale om en mere konstant andel for disse aldersgrupper.Langtidstendensen er mere markant, hvad angår de ældre aldersgrupper. Derer en mindre andel af de 50-66 årige, som modtager førtidspension. Særligthar andelen af de 60-66 årige været faldende – også i 2003.Dette hænger sammen med, at en relativ stor andel af den gruppe af personer,som formentlig ville være overgået til førtidspension, er gået over påovergangsydelsen. Den blev indført i 1994, men blev hurtigt afskaffet igen i1996. I 2002 er der fortsat ca. 10.000 personer på overgangsydelse – da overgangsydelsenvar på sit højeste i 1996 var 46.000 personer på overgangsydelse.Samtidig har en del personer, som kunne være potentielle førtidspensionisteri en sen alder, “skyndt sig” at gå på efterløn, inden den nye efterlønsordningtrådte i kraft i 2001. Endelig har nedgangen i den behovsbestemte førtidspensionpåvirket udviklingen i de ældre aldersgrupper.Stigning i nytilkendelser af førtidspensionAntallet af nytilkendelser af førtidspension er steget de sidste tre år. I 2002 fikca. 17.000 nye personer tilkendt førtidspension. Det er langt under det antalnytilkendelser, som blev givet i begyndelse af 90erne, hvor det lå på 28.000-29.000. Efter 1992 har der været tale om et fald i nytilkendelser, og i 1999 blevder tilkendt det laveste antal på ca. 13.000 nye førtidspensionister.Der har især været tale om et fald i antallet af tilkendelser til de behovsbestemteførtidspensionstyper. For den almindelige førtidspension, som tilkendespersoner i alderen 18-64 år, hvis erhvervsevne – grundet både helbredsmæssigeog sociale forhold – er nedsat med mindst halvdelen, og hvor derkræves et varigt forsørgelsesbehov, er der imidlertid tale om en stigning i antalnytilkendelser i 2002. For den rent behovsbestemte pension, der udelukkendekan tilkendes personer over 50 år, er antallet af tilkendelser reduceretmeget kraftigt siden 1995.Tabel 3: Antal tilkendelser af førtidspension, 1995-2002Almindelig/forhøjet almindeligHøjeste Mellemste §14.3.1 §14.3.2 §14.3.3Tilkendelseri alt1995 ....... 3.124 7.904 8.463 2.288 2.514 24.2931996 ....... 2.441 7.189 8.621 2.354 2.527 23.1321997 ....... 2.308 6.868 8.714 2.240 1.789 21.9191998 ....... 2.205 6.900 6.943 1.838 1.339 19.2251999 ....... 1.806 5.140 4.155 1.163 711 12.9752000 ....... 2.166 6.459 3.482 967 603 13.6772001 ....... 2.586 8.296 2.245 963 507 14.5972002 ....... 2.915 10.030 1.947 1.515 514 16.921Anm.: §14.3.1 er helbredsbetinget og §14.3.2 og §14.3.3 er behovsbestemt.Kilde: Den sociale Ankestyrelse120

Førtidspension i DanmarkSelv om tilkendelseskriterierne ikke er ændret, er det oplagt, at ændringernei tilkendelseskompetencen siden 1992, de mange forebyggende tiltag, statsrefusionsreglernesamt målsætninger om at nedbringe antallet af førtidspensionisterhar påvirket antallet af tilkendelser. Derudover er det oplagt, at der inogle kommuner har været tale om en skærpet opmærksomhed for at undgåen førtidspension, hvor andre tiltag er blevet forsøgt, specielt blandt de yngre.Stigningen i nytilkendelserne i 2002 skyldes en udskydelse af førtidspensioneri de seneste år. Langtidstendensen har dog været en betydelig stigning i antalletaf tilkendelse af højeste og mellemste førtidspension (dvs. til ansøgere meden begrænset erhvervsevne), mens der er sket et kraftigt fald i antallet af nytilkendelseraf almindelig førtidspension (dvs. til ansøgere, der har en relativstørre erhvervsevne).Hvem bliver førtidspensionister og hvorfor?En meget stor andel af de nye førtidspensionister har ikke hjemmeboendebørn på ansøgningstidspunktet, og halvdelen af dem er enlige. To tredjedeleaf nye førtidspensionister har ingen erhvervsuddannelse, og personer udenerhvervsuddannelse får hyppigst førtidspension.Af afgørelserne i 2002 vedrører 94% af sagerne danske statsborgere: Der ersåledes ikke truffet flere afgørelser i førtidspensionssager vedrørende udenlandskestatsborgere, end hvad der svarer til disses andel af befolkningen.Arbejdsmarkedstilknytning og forsørgelseAf de nye førtidspensionister i 2022 har 51% haft en tilknytning til arbejdsmarkedetinden for de seneste fem år forud for ansøgningen. De resterende49% havde ikke været i beskæftigelse i de fem år, som gik forud for derespensionsansøgning. I forhold til tidligere år er der sket en forrykkelse af sammensætningenmod flere, som ikke har haft en arbejdsmarkedstilknytning.Selv om en stor – men faldende – andel har været på arbejdsmarkedet indenfor de seneste fem år, er det kun en mindre del af dem, der søger pension,som kommer direkte fra et beskæftigelsesforhold. I 2002 var det 14%, der havdehaft tilknytning eller på anden måde var tilknyttet en arbejdsgiver. Størstedelenaf dem har formodentlig modtaget løn under sygdom.Af de nye førtidspensionister i 2002, som har været tilknyttet arbejdsmarkedet,var der 62%, som var på sygedagpenge ved ansøgningstidspunktet – 20%havde arbejdsindkomst og 12% kontanthjælp. Af de nye førtidspensionister,som ikke har haft arbejdstilknytning de seneste fem år, var 67% på kontanthjælpved ansøgningstidspunktet – 14% modtog sygedagpenge.Den meget store del af dem, der overgår til førtidspension, kommer fra enindkomstsituation, hvor de har været på en midlertidig ydelse. Fra Sammenhængendesocialstatistik kan man se, hvilke ydelser personerne kommer frai overgangen fra en midlertidig ydelse til førtidspension.121

FørtidspensionFrem til 2000 har tendensen været, at en stigende andel er kommet fra en situationmed sygedagpenge, mens der har været tale om en faldende andel frakontanthjælp. Fra 2000 til 2001 er der tale om et skift. Der er en stigende andel,som kommer fra kontanthjælp – 29% i 2001 mod 27% i 2000 – og en faldendeandel fra sygedagpenge – 61% i 2001 mod 63% i 2000. Hvad angår deøvrige ydelser, kommer hovedparten fra kommunal aktivering. 3% kommersåledes fra kommunal aktivering. Af de øvrige ydelser kommer en stor del fraledighedsydelse.Tabel 4: Overgang fra midlertidig ydelse til førtidspension, 1995-20011995 1996 1997 1998 1999 2000 2001A-dagpenge .... 5 4 4 4 3 2 2Sygedagpenge .. 50 52 58 59 64 63 61Kontanthjælp ... 39 36 30 30 26 27 29Revalidering .... 6 6 6 5 4 4 4Øvrige ydelser .. 0 2 2 2 3 3 4I alt .......... 100 100 100 100 100 99 100Antal personer .. 20.911 19.324 19.834 17.866 13.922 15.056 16.295Kilde: Sammenhængende socialstatistikTilkendelsesårsagerDe to store diagnosetyper, som udgør de hyppigste begrundelser for at søgeførtidspension, er henholdsvis psykiske lidelser og bevægeapparatsygdomme.Over halvdelen af samtlige førtidspensionsansøgere har en hoveddiagnoseinden for disse to grupper.8% tilkendes førtidspension grundet en kræftsygdom. Diagnosen “andre sygdomme”vedrører åndedrætslidelser (astma, bronkitis m.v.), sygdomme i nervesystemet(sklerose, parkinson, m.v.), sukkersyge samt ulykkestilfælde.Tabel 5: Ansøgere til førtidspension fordelt efter diagnosegruppe, 1995-2002Diagnosegruppe: 1995 1998 2001 2002Psykiske lidelser .......................... 26 26 31 35Bevægeapparatsygdomme ................... 28 26 24 23Hjerte-kar-sygdomme ...................... 8 8 8 8Kræftsygdomme .......................... 6 9 8 8Andre sygdomme .......................... 20 26 26 23Social indikation, uspecificeret diagnose ......... 13 6 3 3I alt .................................... 101 101 100 100Antal personer ............................ 24.898 19.087 15.977 18.134Kilde: Den sociale Ankestyrelse122

Førtidspension i DanmarkMønstret vedrørende pensionsansøgernes hoveddiagnose har sædvanligvisværet ret stabilt. Inden for de seneste år kan man dog konstatere en stigningi andelen med kræftsygdomme og et markant fald i andelen af sager, der erafgjort på social indikation eller uspecificeret diagnose. Den sidste gruppevedrører sager, hvor de helbredsmæssige forhold spiller en mindre fremtrædenderolle, og afspejler således den markante reduktion i antallet af tilkendelseraf behovsbestemt førtidspension.123

Førtidspension+DQGLFDSSROLWLNNHQYHGHWYHQGHSXQNW"Af Steen BengtssonRegeringens lovændringer angående handicappedeDen nye regerings indsatser omkring handicappede og førtidspension er ikkeså forskellige fra den gamle regerings eller fra de indsatser, som en socialdemokratisk-radikalregering ville have foretaget, hvis de var fortsat.Der er en del af de nu vedtagne love, som har relevans for handicappede,men det drejer sig kun om småjusteringer. Fra 2. samling 2001-2002 vedtogesen ændring af lov om aktiv socialpolitik, som giver mulighed for en midlertidigledighedsydelse for personer, der går fra fleksjob til et ustøttet job. En deltidslovgiver en lønmodtager og arbejdsgiver ret til at aftale deltid, selv omder skulle være hindringer herfor i de kollektive overenskomster. En lov omorlov til lønmodtagere, der passer nærtstående med handicap eller alvorligsygdom giver denne mulighed. En ændring af lov om almene boliger giverhandicappede mulighed for at flytte til en anden kommune og få anvist handicapegnetbolig på lige vilkår med denne kommunes egne indbyggere.Fra samlingen 2002-2003 er der vedtaget en ændring af lov om almene boliger,som giver mulighed for at bruge 50 millioner kroner årligt af Landsbyggefondensmidler til at gøre det almene byggeri mere tilgængeligt for handicappede.En lov om mere fleksibilitet på erhvervsuddannelserne imødekommeret ønske herom fra Center for Ligebehandling af Handicappede, ligesomflere af de øvrige love. En ændring af uddannelseslove betyder blandt andetet tilskud med henblik på at forbedre specialundervisningen på efterskoler,fx til ordblinde, børn med Asperger syndrom og Damp. En ændring af reglerom pasning i hjemmet af børn med handicap giver familier, der modtagertabt arbejdsfortjeneste, et pensionsbidrag, en særlig supplerende ydelse vedledighed og ferietillæg og feriepenge, således at denne gruppe forældre bliverligestillet med hensyn til sociale rettigheder.125

FørtidspensionEt forsøg, hvor AF kan yde støtte til mindre ændringer af arbejdspladsen ogarbejdsredskaber af hastende karakter (dvs. hvor man ikke kan vente på socialforvaltningenslangsommelige sagsbehandling), er forlænget med ét år,hvorefter Beskæftigelsesministeriet vil forsøge at sammentænke disse regler– måske med det resultat at de samles inden for arbejdsmarkedssystemet ogkommer ud af det kommunale system, således som princippet om sektoransvarlighedskulle tilsige. Endelig kan man nævne, at den såkaldte isbryderordning,efter hvilken handicappede kan beskæftiges med fuldt løntilskud ien periode for at komme ind på en arbejdsplads, flyttes fra lov om kompensationtil handicappede i erhverv til lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, hvorman vel også må sige, den hører mere hjemme.Mens de nævnte love, hvad man end synes om dem, alle i en eller anden forstandgiver øget ligebehandling af handicappede, er der i arbejdsmarkedsreformenting, der går i den modsatte retning. Den indebærer nemlig, at kommunernefremover selv skal betale for uddannelser, der indgår som del i revalidering,dog minus en positivliste over uddannelser, som skal være gratis(med det formål at revalidender skal dirigeres derhen). Det vil sige, at kommunernefår endnu et incitament til at styre studievalget for handicappede,mens der ikke er en tilsvarende styring for andre. Men sådanne enkeltståendetilbageslag og undladelsessynder så man også i den sidste regerings tid. Alti alt må man betegne de gennemførte forslag som en videreførelse af den ligestillingspolitik,der har været ført gennem halvfemserne, dog præget af at detnu kun drejer sig om småjusteringer.Stigning i handicapudgifterneDen langsigtede trend er uanset regering, at man lægger op til en opbremsningi udgifter til handicap, både i stat og kommune og med den ene og denanden regering. Det mærker man overalt, og vil man have en forklaring, såskal man bare se på, hvordan det er gået i de sidste ti år. Ser man på det socialeområde, er udgifterne til invaliditet og revalidering, som det hedder i DanmarksStatistiks jargon, steget langt mere end udgifterne til alderdom. Og påandre felter, hvor statistikken ikke er lige så let at skaffe sig overblik over, tyderalt på, at det er gået lige sådan.126

Handicappolitikken ved et vendepunkt?Sociale udgifter 1975-2001 .300250200150100handicapfamilieældresoc i alt5001970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005Udviklingen i faste priser, 1981 = 100Udgifterne er reduceret for prisudviklingen i perioden og viser således den realevækst, der har været.Hoppene fra 1993 til 1994 skyldes blot ændrede definitioner og repræsenterer altsåikke en reel udvikling.Kilde: Statistiske Efterretninger nr. A4 1981, nr 8. 1984, 1991:3, 1997:15 og 2002:21.Sidst i halvfjerdserne, da der blev talt meget om den offentlige sektors uhæmmedevækst, forsøgte den daværende socialdemokratiske regering at løseproblemerne ved at tage fat på enkeltområder: Der var reduktioner på familieområdetmidt i halvfjerdserne og på handicapområdet især omkring 1980.Den borgerlige regering, der følger efter fra 1982, foretager ingen af den slagssynlige spareøvelser. I de tolv år fra 1981 til 1993 sker der en jævn realvækstpå alle de nævnte felter på 40-50%. Efter 1993 ser vi imidlertid en helt andenudvikling. Nu skilles de tre kurver: Ældreudgifterne stiger kun lidt mere endde sociale udgifter som helhed, familieudgifterne stiger en smule mere, menshandicapudgifterne nu udviser en helt anderledes hastig vækst. Gennem desidste syv år, som figuren dækker, er handicapudgifterne i faste kroner stegetmed 30%, mens ældreudgifterne i faste kroner gennem de samme år blot ersteget med 8%.Handicapområdet i 1990erneUdviklingen i udgifter betyder ikke nødvendigvis, at indsatsen er blevet bedre.Over de år, som figuren dækker, er antallet af ældre steget nogenlunde ligeså meget som de reelle udgifter. Der kan ligeledes være en række grundetil, at antallet af handicappede er steget. Men der er også sket en institutioneludvikling, som har betydning for netop handicapområdet. Dette område har127

Førtidspensionhaft stor international bevågenhed i de sidste årtier. I anledning af FNs handicapår1980 etableredes Det Centrale Handicapråd, hvor handicaporganisationerneog det offentlige er paritetisk repræsenteret.I 1993 etableredes Center for Ligebehandling af Handicappede (CLH) i nærtilknytning til Det Centrale Handicapråd. CLH er et sekretariat, der beskæftigerefterhånden 16 medarbejdere, og etableringen af dette har derfor gjort arbejdetfor ligebehandling af handicappede meget mere effektivt. Selv omCLH ikke har magtmidler, men kun kan analysere, informere, rejse debatterog søge at påvirke statslige, amtslige og kommunale myndigheder og privatevirksomheder, er der noget, der tyder på, at dette arbejde har båret frugt ogbetydet, at handicappedes behov har fået langt større opmærksomhed endtidligere.På et enkelt punkt er udgifterne dog reduceret, og det er på området førtidspension.Det er værd at bemærke, at det er social forskning, der er baggrundfor, at det er lykkedes at begrænse udgifterne på dette felt, endda samtidigmed, at man kan gøre en bedre indsats for de personer, det drejer sig om. Detvar opdagelsen i firserne af, at kommunens indsats havde stor betydning for,hvor mange der blev førtidspensioneret, der førte til halvfemsernes politikmed at motivere kommunerne for at finde alternativer til pension. Fra 1992blev kommunerne medfinansierende af førtidspension og alle andre forsørgelsesydelsermed 50%. Fra 1998 kom de til at betale en større andel af ydelsenjo mere “passiv” løsning, det endte med: 65% af en pension, 50% af sygedagpengeog kontanthjælp, men 0% af tilskuddet til et fleksjob – det sidste erdog siden sat op til 35%. Som følge heraf blev antallet af førtidspensionstilkendelserreduceret fra at have været i nærheden af de 30.000 omkring 1990til at ligge under 15.000 ti år senere. Med disse reduktioner har vi indtil nusparet 30 millarder kroner i overførselsindkomster.I halvfemserne blev der skabt en lovgivning og en praksis om beskæftigelseaf handicappede, som gør, at der nu er reelle muligheder for, at menneskerselv med betydelige handicap også kan få en chance i arbejdslivet. Kampagnenom virksomhedens sociale ansvar og det rummelige arbejdsmarked harfået mange virksomheder til at fastholde medarbejdere, der før ville være blevetfyret, og samtidig er der blevet etableret over 20.000 nye pladser med permanentløntilskud, de såkaldte fleksjob. Lov om handicappede i erhverv fra1998 har givet en række muligheder på det ordinære arbejdsmarked, med enisbryderordning der giver handicappede en mulighed for at blive kendt påen arbejdsplads, og en ordning med personlig assistance, der kan kompenserefor nogle handicap.Denne udvikling har været kritiseret sønder og sammen af det meste af denkritiske samfundsforskning, som mener, at det eneste, der er sket, er, at folker blevet snydt for “deres” pension. Det er de givetvis også i nogle tilfælde,men det er umuligt at indrette et socialt system, så det resulterer i retfærdighedi hvert enkelt tilfælde. Sociale ydelser fungerer jo på den måde, at manforærer nogle det, som andre bruger deres energi på at skaffe sig. Arbejdet erdet største paradoks i menneskets socialitet. Arbejdsgruppen, arbejdspladsenskaber individet, samfundet grundlaget for, at vi kan eksistere, og alligevel må128

Handicappolitikken ved et vendepunkt?vi presses og halvvejs tvinges til at arbejde for, at det kan være alvor. Ligebehandlingaf handicappede kan derfor ikke være at forære dem en løn for atslippe for at have dem med i arbejdet, det må tværtimod være at give dem destørste muligheder for at være med.Pres for nye behovTil trods for den kraftige udgiftsudvikling i halvfemserne og besparelsernepå pensionsområdet i de senere år er der stadig det samme pres for øgede udgiftertil handicap. Man behøver blot at læse nogle af Center for Ligebehandlingaf Handicappedes årsberetninger for at få en ide om, hvor store behovder er. Der mangler pladser i specialbørnehaver, bosteder for unge handicappede,som stadig bor på institutioner sammen med børn, og mange andreting. Der udvikles stadig nye hjælpemidler, og der “opfindes” stadig flerespecielle diagnoser og udvikles specialiserede behandlinger. De store handicaporganisationersynes dog ikke, denne sidstnævnte udvikling er til gavn forde berørte, de mange nye diagnoser fører let til, at indsatsen skævvrides, ogman gør en masse for nogle få, men forsømmer at gøre noget for de mange.Men forældre til handicappede børn er ofte meget glade for en diagnose, somdels kan gøre, at de selv føler mindre ansvar og bliver beroliget med noget,de finder, er en “forklaring”, dels kan give dem et håb om, at der kan gøresnoget.Der er ingen tvivl om, at CLHs arbejde for ligebehandling gennem de sidsteti år har betydet, at forholdene for handicappede er blevet forbedret betydeligt.CLH har fungeret som en kampagneinstitution, men centret har formåetat få rettet opmærksomheden mod en lang række områder, hvor der foregiken åbenlys ulige behandling af handicappede, og har undertiden fået resultaterud af det. Som vi har set, har det sat sig nogle spor i budgetterne. Det harså igen ført til, at der efterhånden har bredt sig en stemning i det politiske livom, at nu er der altså også gjort nok for handicappede, nu er det andre grupper,der skal tilgodeses. Det er ikke noget, som partierne bryder sig om at sigedirekte. Men da de er meget enige om det, risikerer de heller ikke, at modstandernesiger det. Derfor tror jeg, vi vil komme til at opleve en dyb tavshedom handicap i det politiske liv. Både i staten og i kommunerne vil jeg tro, atbrede underhåndsaftaler om, at der nu skal holdes igen på dette felt, vil væremere sandsynlige end åbne meningsudvekslinger.Handicaporganisationerne har også fornemmet, at det nu bliver sværere atfå mere igennem. Mange af dem har draget den slutning, at hvis man ikkekan få noget igennem på handicapområdet, der kræver bevillinger, så kanman arbejde for at få nogle rettigheder igennem, som ikke koster noget. Derforsatser nogle handicaporganisationer nu på at få gennemført en lov, der forbyderdiskrimination af handicappede. Med en anti-diskriminationslov kan manmåske bruge domstolene til at kæmpe sig til de forbedringer, som man ikkelængere kan få igennem det offentlige. Her er der tale om en 180 graders vending.Da CLH blev etableret i 1993 var det netop som et alternativ til en antidiskriminationslovgivning.Dengang så man sådan på det, at man ikke på éngang kunne satse på at lovgive om rettigheder som forudsatte, at organisationerneskulle konfrontere myndighederne i retten og på samme tid samarbej-129

Førtidspensionde med de samme myndigheder om at forbedre forholdene. Derfor ønskedehverken handicaporganisationer eller politikere en sådan lovgivning, men devar enige om, at man skulle forsøge samarbejdet i stedet. Man forsøgte “degode viljers vej”, som det blev kaldt.“De gode viljers vej”Hvad er så regeringens holdning til dette spørgsmål? I 2002 har det været europæiskhandicapår, og der har været adskillige lejligheder til at høre, hvilketanker ministrene gør sig. Det fremgår heraf, at regeringen har taget begrebetligebehandling til sig. Dette begreb bygger ifølge CLHs årsberetning 1998 pådet relationelle handicapbegreb, hvor handicap opfattes ikke som en egenskabved personen, men som noget der karakteriserer forholdet person–omverden.Man skal så vidt muligt indrette forholdene sådan, at handicappedekan være med og ikke fordrer nogen speciel indsats. Et af de centrale begreberi den forbindelse er sektoransvarlighed. Det vil sige, at den instans, derløser problemerne for borgere generelt, også skal løse dem for handicappedeog på de samme betingelser. Uddannelsesstedet skal fx kunne klare studerendemed handicap, de skal kunne komme ind og den særlige hjælp, de harbrug for, skal rummes inden for stedets økonomiske rammer.Hverken anti-diskriminationslov eller sektoransvarlighed kan imidlertid væreløsninger i sig selv på den økonomiske klemme, der i dag er realiteten på handicapområdet.Begge disse to er en slags tvangsmidler, som vil presse en langrække enkeltaktører til at ændre adfærd og til selv at bruge penge på handicap,uden der er andet end lov eller princip til at sikre, at det sker. Det er etspørgsmål, hvor godt man vil være i stand til at håndhæve sådan en lov og sådantet princip, og hvor meget de enkelte aktørers interesser vil være i standtil at modstå dette pres. Man ser ofte eksempler på, at lovgivning ser ud afmere på papiret, end den i virkeligheden kommer til at udrette. Det er imidlertidmin vurdering, at sektoransvarlighedsprincippet kan komme til at betydemeget for handicapområdet, hvis handicaporganisationerne og det offentligekan finde ud af at samarbejde om det.Her indtager CLH en central position. Man kan sige, at centret med de førsteti år har vist, at det som kampagneinstitution med netværk, information ogopmærksomhedsskabelse som instrumenter har kunnet skabe reelle og håndgribeligeresultater, som har resulteret i, at realvæksten har været mange gangeden, vi har set på andre områder. De resultater er blandt andet opnået, fordihandicaporganisationerne har satset på samarbejdet i CLH og på at opnåresultater ad den vej. Nu er de i en situation, hvor de har “sejret ad helvedetil”, som en stor fagforeningsmand engang udtrykte det. Vi er tæt på detpunkt, hvor der ikke kan klemmes flere kroner ud af systemet, før der har væretplads til at tage sig af flere andre påtrængende behov, som andre mener,der skal bruges offentlige midler til.130

Handicappolitikken ved et vendepunkt?Vendepunkt – sektoransvarlighedHvilken linie skal regering, handicaporganisationer og CLH så følge i den situation?Ja for den sidstnævnte aktør er der ikke så mange frihedsgrader.Selvfølgelig er den en selvejende institution, men som samarbejdsorganisationmed det offentlige og organisationerne i bestyrelsen er centret dybt afhængigaf den linie, som disse to andre aktører vælger at følge. Regeringen synesat have valgt at satse på, at når der ikke kan skaffes flere midler til området,så skal flere aktører inddrages i at løse problemerne gennem sektoransvarlighedsprincippet.Handicaporganisationerne går også ind for sektoransvarlighed.De ser dog ikke dette princip som en måde at bremse de direkte udgifterpå handicapområdet, men derimod som en måde at få gjort flere menneskeransvarlige samtidig med, at det sikres, at handicappede behandles på sammemåde som andre. Måske vil de også få en lovgivning mod diskriminationigennem og gå ind i en kamp for rettigheder under anvendelse af denne.Når man ser på den udvikling, jeg startede med at skitsere, og betænker, atforud venter der en ældrebombe, flere udsatte børn end nogensinde, nedslidteskoler for ikke at tale om alle de behov, der er på andre offentlige områder,er det vanskeligt at forestille sig, at den hidtidige stigningstakt på handicapområdetkommer til at vare ret meget længere. Enten handicaporganisationerneaccepterer det eller ej og ligegyldig, hvor mange retssager de vil føre,må vi være ved at nå til det punkt, hvor man må indstille sig på, at udgifterneikke kan blive ved med at vokse, som de har gjort i det seneste årti. Det betyder,at CLH enten mister sin betydning eller også må få en ny rolle. Hvis kampagneog opmærksomhed ikke længere kan få nye midler til at flyde, må mansatse på, at de, der allerede er der, kommer til at virke mere. Det, der nu errum for, er at forbedre forholdene ved at bruge de ressourcer, der er til stedepå en måde, der giver mere ligebehandling.Her synes der at være muligheder i den del af sektoransvarlighedsprincippet,som ikke koster ekstra bevillinger. Det er ikke et princip, der kan gennemføresved lov, men det kræver netop en kampagneinstitution i stil med CLH tilat tage fat på det enkelte felt og skabe opmærksomhed om, at man også derkan gøre mere for at skabe rummelighed, så handicappede kan deltage, udenat der skal særlige foranstaltninger til for det. De sidste ti års udvikling har påen måde været de nemme løsningers metode, fordi det er lykkedes at kaldeflere midler frem til at løse problemerne med. Når det ikke længere er muligt,fordi kommunernes familieafdeling er blevet mere og mere økonomisk pressetog nu højlydt kræver flere midler, og fordi ældrebomben tikker mere ogmere hørbart til os fra fremtiden, kræver det så meget mere kreativitet atkomme videre.Regeringen vil gerne satse på sektoransvarlighed, men den er ikke ene om atbestemme, om dette skal ske. Det vil fordre handicaporganisationernes samarbejde.Vil de samarbejde om at skabe bedre løsninger sammen med alle sektoreri samfundet, uden at dette bliver “smurt” med ekstra tilførsel af midler,sådan som man nu har været vant til i et årti, eller bliver de så frustreret overde hårde tider, at de foretrækker at gå i konfrontation? Det spørgsmål harendnu ikke fundet sit svar. Men synspunkterne har ændret sig siden 1993. Nuser organisationerne ikke længere samarbejde og anti-diskriminationslovgiv-131

Førtidspensionning som modsætninger. Nu finder man tværtimod, at disse godt kan forenes.Man kan godt samtidig slås for sine rettigheder ved domstole og samarbejdemed stat, amt, kommune om at udvikle nye løsninger, hvor handicappedekan være med.Anti-diskriminationsloven kommer nok, det er der mange grunde til. Andreeuropæiske lande har sådan en lov, og det ser efterhånden mærkeligt ud, atvi ikke har det. Men det egentlige arbejde for mennesker med handicap venterjeg mest som resultat af opmærksomhedsskabende arbejde af den art, somCLH står for, og som handicaporganisationerne formentlig også vil gå mereog mere ind i. Det er afgørende, at man finder sammen om at udvikle dettei dybden og rette det mod at finde stadig bedre kvalitative løsninger, nu hvorvi nærmer os det punkt, hvor det bliver vanskeligere at få adgang til flere finansiellemidler.132

Børn og unge6RFLDOSROLWLNSnE—UQHRPUnGHW- siden regeringens start i november 2001Af Per Schultz JørgensenBørn har i perioden siden regeringens tiltrædelse bidraget til at sætte dagsordenen– som de også gjorde det under den forrige regering. Børn er på dagsordenen– som stadige og tilbagevendende problemområder, der med skiftendeintensitet og alarmerende overskrifter dukker op i den offentlige opmærksomhed.Børn og anbringelser, børn og daginstitutionspladser, børn ogseksuelle overgreb, børn og social arv – det er nogen af overskrifterne i denbørnediskurs, der til stadighed løber i det danske samfund. Og som den nuværenderegering også har været involveret i, med udtalelser fra ministre,med iværksættelse af særlige projekter eller med tilsagn om kommende initiativertil løsning af det pågældende problem.I den forstand kan man sige, at enhver regering må tage de sociale og politiskeudfordringer på børneområdet op og forholde sig til dem. Det er ikke såmeget der, en regerings særlige holdning og profil viser sig. Det er snarere ide selvstændige udspil, der viser en bestemt vilje til at sætte en ny eller andendagsorden på børneområdet.En sådan selvstændig profil – eller tilløb til dette – har for den borgerlige regeringisær vist sig på fire områder. Det ene er det område, man kan tale omsom de afledte konsekvenser på børneområdet af den førte politik. Det drejersig hovedsagelig om skattestoppet og den lave startydelse til flygtninge. Deandre relativt afgrænsede områder handler om den forlængede barselsorlov,politikken på børnehaveområdet, altså for de 3-5 årige, samt endelig indsatsenfor de socialt udsatte børn og unge og herunder spørgsmålet om socialarv.133

Børn og ungeDen brede social- og økonomiske politik– der også rammer børnPå to vigtige områder har regeringens markante udspil haft direkte og målbarekonsekvenser for børn. Det er skattestoppet og den lave startydelse forflygtninge.Skattestoppet har for mange kommuner haft den afledte konsekvens, at derer tale om enten klar økonomisk tilbageholdenhed eller direkte besparelser.Det er der så også på børneområdet – og her er det ofte enten skole- eller daginstitutionsområdet.Blandt andet har nogle kommuner foretaget merindskrivningi daginstitutioner, eller de har ændret på aldersgrænserne for børnsophold i vuggestue og børnehave – i en kommune er grænserne ændret fraden hidtidige grænse på 3 år til 2 år og 10 måneder. Da vuggestuen har højerenormering end børnehaven, er konsekvensen en besparelse. Skattestoppet erikke en direkte børnepolitisk indsats – men den har en så klar afledt konsekvens,at den kommer til at fungere som sådan.Den lave startydelse til flygtninge har også afledte konsekvenser for de børn,der er i flygtningefamilien. Og uanset der er tale om en minoritet i forhold tilden store gruppe af danske børn, så er det udtryk for en særlig børnepolitiskmarkering.Par med 1 barnPar med 2 børnGennemsnitligt dansk budget ................. kr. 8.447 kr. 10.312Gennemsnitligt rådighedsbeløb for flygtninge ..... kr. 5.385 kr. 6.556Begrundelsen for den lave startydelse er, at den skal motivere flygtninge tilat søge ud på arbejdsmarkedet. Flere undersøgelser har imidlertid dokumenteret,at flygtninge hverken har forudsætninger eller reel mulighed for at findeet job. Derfor virker denne foranstaltning som diskrimination – og den harklare konsekvenser for børn i de berørte familier. For mange er der tale omforhold, der er i nærheden af fattigdomsgrænsen. Det gælder især, når der ertale om familier med 3 børn.Disse to socialpolitiske konsekvenser berører henholdsvis næsten alle danskebørn (skattestoppet) – og en meget lille del af børn i Danmark (den lave startydelse).Men tilsammen fortæller de, at børn uanset en ofte smuk retorik formentligrammes mest af indsatser, der slet ikke omtales som børnepolitiske.Børn deler vilkår med andre mennesker – også på det socialpolitiske område.BarselsorlovenI marts 2002 vedtog Folketinget et nyt forslag om en forlænget og mere fleksibelbarselsorlov. Lovens hovedtræk er, at forældrene tilsammen har en barselsorlovpå et år – 52 uger med fulde dagpenge. 4 uger før fødslen og 48 ugerefter. Af de 48 uger efter fødslen har faderen de to uger i forbindelse med fødslen,mens moderen har de første 14 uger efter fødslen. De sidste 32 uger kan134

Socialpolitik på børneområdetdeles frit mellem moderen og faderen – fx sådan at faderen kan starte de 32ugers orlov parallelt med moderens 14 uger.Fleksibiliteten giver en række muligheder for både at holde orlov i forlængelseaf hinanden for forældrene, samtidig – eller helt udskyde en del af orlovsperiodentil senere brug inden barnet fylder 9 år. Det sidste er ikke mindstvigtigt for den del af forældrene, der efter den tidligere ordning ville have tagetbørnepasningsorlov – en mulighed, der blev afskaffet med den nuværendebarselsorlov. Begrundelsen for de forældre, der tidligere tog forældreorlovi tilknytning til barselsorlov eller på et senere tidspunkt, var netop et behovfor at kunne organisere mere individuelt med hensyn til orlov og samværmed børn – end lige efter fødslen. Børnepasningsorloven var 1 år pr. barn forhver af forældrene. Samlet set er orlovsperioden med den nye lov kortere,men fleksibilitet er i en vis udstrækning søgt imødekommet.En kritik har været rettet mod loven for ikke at tilgodese ligestillingen: Kvindervil få/tage den største del af orloven. En mere ligestillingsorienteret orlovsordningville formentlig kræve en hel anden konstruktion af økonomienbag orloven, så den ikke bæres af brancher, hvor der er relativt mange kvinderansat. I stedet skulle udgifterne gennem en fælles national barselsfondfordeles jævnt over arbejdsgivere. Belysningen af en sådan model er stillet iudsigt i en lovet analyse.DaginstitutionsområdetPå daginstitutionsområdet er gennemført fire initiativer i den nuværende regeringsperiode.Det er initiativer, der både har med pladsproblemer at gøre– og med indholdet i institutionen.Tidligt i perioden gennemførtes et lovforslag om, at kommunerne har ret tilat yde tilskud til forældre, der vil passe deres børn hjemme. Loven blev vedtageti maj 2002. Den tilsigter blandt andet, at pasningsgarantien for nogle kommunerkan klares uden etablering af ekstra institutionspladser. Formentligogså med sigte på en besparelse. Begge dele er imidlertid stadig usikre mål.Fra nogle kommuner er oplyst, at der både er afsat midler på kommendebudget til hjemmepasning – samtidig med, der er disponeret ud fra en forventningom at skulle skabe flere institutionspladser.Sidst på året 2002 gennemførtes et lovforslag om, at anciennitetsprincippetophæves ved optagelse af børn i et dagtilbud – vuggestue eller børnehave.Hensigten er, at det skal være lettere for “… kommunerne at tage hensyn tilforældre…”, der ønsker at komme ud på arbejdsmarkedet (socialministerHenriette Kjær). Efter oplysninger i dagspressen (Politiken 30. sept. 2002) vilto tredjedele af landets kommuner (179 i alt) benytte sig af denne mulighed.Konsekvensen kan være, at børn af arbejdsløse skubbes bagest i køen – enfrygt, der er særdeles nærliggende, for denne gruppe af forældre har ikke etpasningsproblem i den traditionelle forstand. Denne frygt er blandt andet udtryktaf Børnerådet.135

Børn og ungeHvad angår indholdet i daginstitutionen er der fra Socialministeriet udtryktopfordring til at arbejde med kvalitet i retning af en styrkelse af institutionenspædagogiske indhold. Der er (i januar 2003) afsat et beløb på 25 millioner kroneri en pulje, KID-projektet (Kvalitet i daginstitutionen), som kommuner ogdagtilbud kan ansøge om tilskud fra, hvis de vil arbejde med en styrkelse afdet pædagogiske indhold. Socialministeren udtrykker tankegangen således:“Vuggestuer, børnehaver og dagplejen skal ikke kun være et sted, hvor vi fårpasset vores børn. Det skal være et sted, hvor børnene kan udvikle sig. Vi ønskerat sætte fokus på læring i dagtilbuddene, så vi kan blive mere bevidsteom, hvordan vi bedst støtter børnene i deres udvikling.”Den samme antagelse om, at en fokusering på læring vil være til gavn forbørn, er også til stede i regeringens indsats for udsatte børn (se nedenfor).Samlet set er indsatsen på daginstitutionsområdet diffus med til dels modstridendesignaler. Der er både initiativer præget af traditionel liberal tankegangmed styrkelse af hjemmepasning, svækkelse af hensyntagen til arbejdsløse (afhensyn til arbejdsmarkedet!) og vægt på tidlig træning/undervisning af børn– og initiativer, der fungerer som reel nedskæring og besparelser på børneområdet.Det sidste er sket som en konsekvens af skattestoppet – og er ikkedirekte børnepolitisk i sit sigte. Men der er tale om afledte effekter for børni adskillige kommuner.Udsatte børn og ungeGruppen af udsatte børn og unge omfatter både anbragte børn, børn udsat forseksuelle overgreb, kriminelle og voldelige unge og de mere bredt socialt udsattebørn og unge. Den samlede gruppe af udsatte børn er efter alt at dømmeikke reduceret i omfang over den sidste 10 års periode. Der er stadig tale omen andel af børnegruppen på 10-15 procent, der befinder sig i en risikozonemed hensyn til en kritisk udvikling. Omfanget afhænger af, hvilke grader afrisiko der medinddrages.Indsatsen gennem de sidste 10 år for de bredt udsatte børn og unge har isærværet kanaliseret gennem en række puljer med særlige formål samt med midlerfra den såkaldte SATS-pulje. Dette har været baseret på rapport om risikobørnsamt en forskningsbaseret erfaringsopsamling mht. social arv (fra Socialforskningsinstituttet).Denne linje ser også ud til i store træk at være den nuværenderegerings.Indsatsen for de udsatte grupper inden for de sidste to år er således på flerepunkter en fremskrivning af allerede løbende initiativer (fx “Stop volden”).På andre punkter er der tale om markering af en ny kurs. I det følgende enkort angivelse af de særlige initiativer for denne gruppe af udsatte børn ogunge:1. KABU- projektet (Kvalitet i anbringelsesarbejdet med børn og unge) startesoktober 2002 og omfatter en række projekter og undersøgelser, derskal samle og formidle viden om styrkelse af kvaliteten i anbringelserne.136

Socialpolitik på børneområdet2. Projekter for socialt udsatte bevilges 140 millioner kr. (februar 2003) – ogen del af disse midler vil også komme udsatte børn til gode.3. Handlingsplanen “Stop volden” følges op med en bevilling på 3,7 millionerkr. med henblik på etablering af “konfliktråd”, hvor personer, der harværet i konflikt med hinanden, kan mødes og få modsætningerne bearbejdet.4. Høring om social arv (april 2003), hvor involverede personer beretter omderes erfaringer.5. Fra den såkaldte SIBU-pulje bevilges 22 millioner kr. til 32 projekterrundt omkring i kommunerne, der søger at udvikle en særlig indsats forde svageste børn og unge. Puljen har eksisteret siden midten af 90erne.6. “En god start” er titlen på regeringens udspil for at bryde den sociale arvfor de udsatte børn (juni 2003). Planen fremlægges af social- og undervisningsministeren,hvormed også understreges, at der er tale om en undervisningsorienteretindsats. Planen omfatter tre strategier, nemlig (1) opfordringtil større ansvarlighed hos forældre, (2) fokus på kompetenceudviklinghos børnene tidligt i livet, (3) reform af anbringelsesområdet (enkommission ventes nedsat).7. Handlingsplan til bekæmpelse af seksuelt misbrug af børn fremlæggesaf justits- og socialministeren (august 2003), der udtrykker vilje til at villestyrke og fortsætte indsatsen, blandt andet ved at følge op på redegørelserog foranstaltninger iværksat af den tidligere regering, og herunderfølge indsatsen tæt, men handlingsplanen angiver få og ikke særlig præciseindsatser.8. Der tages initiativ til etablering af to særlige opholdsteder for unge medproblematisk udvikling, der har en anden etnisk baggrund (august 2003).9. Styrkelse af mulighederne for at anbringe voldelige børn og unge ned til12 års alderen på særligt sikrede institutioner, hvor grænsen hidtil harligget ved 15 års alderen.Det samlede billede af indsatsen på dette område er, at der bredt er tale omat fortsætte den hidtidige indsats.Men hertil er der to vigtige nuancer. Den ene handler om, at på de to områder,hvor der kunne være sat et reformarbejde i gang – anbringelsesområdetog indsatsen i forhold til seksuelle overgreb – da har indsatsen været svag,diffus eller nølende. Selvom der har ligget et forarbejde og været foretagetmange forskningsmæssige belysninger.Den anden nuancering drejer sig om en særlig profilering i borgerlig, liberalretning. Her er signalerne opfordring til større ansvarlighed hos forældre, bekæmpelseaf social arv med undervisningspræget indsats og mere repressivindsats over for voldelige unge.AfslutningSocialpolitikken på børneområdet rummer ikke store drastiske ændringer iforhold til den førte politik gennem de sidste 10 år. På adskillige felter føresindsatsen videre – de samme puljer, de samme økonomiske rammer, de sammeindsatsområder. Den længere barselsorlov afskaffede også forældreorlo-137

Børn og ungeven – derfor er der ikke med dette forslag tale om et radikalt brud med dehidtidige muligheder.Socialpolitikken under den borgerlige regering rummer visse retoriske “øvelser”,der signalerer en ny politik – fx understregning af forældres ansvarlighedi spørgsmålet om udsatte børn – der dog ikke ændrer så meget ved deneksisterende virkelighed. Men altså heller ikke påvirker udviklingen i merepositiv retning.Der er også tale om andet end retorik, fx at bortskære det sociale hensyn, derlå i lovgivningen mht. de arbejdsløse forældres ret til en institutionsplads tilderes barn – og det signal skal mange kommuner nok benytte sig af i deresiver efter at skaffe pladser til børn i daginstitutionerne.Endelig er der i regeringens generelle politik afledte effekter på børneområdet– det rammer formentlig de fleste af Danmarks børn på en eller andenmåde som en større eller mindre forringelse af deres nuværende forhold. Ogdet rammer de børn i flygtningefamilier, der skal leve på og af den lave startydelse.138

Børn og unge$QEULQJHOVHDIE—UQRJXQJHXGHQIRUKMHPPHWForpligtelsen med hensyn til en indsats i forhold til børn og unge med problemerer udtrykt i Lov om Social Service. Det understreges her, at formålet medindsatsen er at give alle børn lige muligheder.Samtidig understreges det, at indsatsen skal ske så tidligt som muligt, at derskal ske en sammenhængende indsats, og at indsatsen så vidt muligt skal skei barnets eget miljø og i samarbejde med forældre.Der har i den socialpolitiske debat været rettet kritik af indsatsen på området,hvor specielt antallet af anbringelser ofte anvendes som indikator for vurderingenaf den aktuelle og forebyggende indsats. Vi har derfor valgt at se påanbringelserne på børn og ungeområdet.Antallet af anbringelser uden for hjemmetSer man på de konkrete tal for anbringelser over de seneste 50 år, er antalletaf anbringelser set i forhold til antallet af 0-19 årige børn og unge stort setkonstant, og andelen af børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, liggerpå omkring 1%. I 1950 var den omkring 1%, i 1960 og 1970 var den et godtstykke under 1%. I 1980 var den 1% og i 1990 var den lidt over 1%. I 2002 erden på 1,1%.Antallet af anbringelser belyses i den generelle socialstatistik indeholdendeoplysninger om bistand til børn og unge. Oplysningerne er baseret på kommunernesindberetninger.Nedenfor ses alene på antallet af anbringelser siden 1994, hvor tallene er direktesammenlignelige. Blandt andet på grund af lovændringer kan man ikkeforetage direkte sammenligninger med tidligere år. Antallet af anbringelserer det antal børn og unge, der pr. 31. december i det givne år er anbragt udenfor hjemmet.139

Børn og ungeDer har været et fald i antallet af anbringelser frem til 1997, hvorefter der harværet tale om en kraftig stigning. I 2001 er antallet af anbringelser af børn ogunge på 14.430. Dette er en stigning på 2% i forhold til året før.Tabel 1: Antallet af anbringelser af børn og unge, 1994-2002AntalPr.1.000 af0-19 årige1994 ........................................ 11.850 9,61995 ........................................ 11.872 9,61996 ........................................ 11.631 9,31997 ........................................ 11.499 9,21998 ........................................ 12.129 9,71999 ........................................ 12.672 10,02000 ........................................ 13.610 10,72001 ........................................ 14.170 11,12002 ........................................ 14.430 11,0Kilde: Nyt fra Danmarks StatistikAntallet af tvangsanbringelserI forhold til anbringelser af børn og unge er der speciel fokus på antallet aftvangsanbringelser. Tvangsanbringelserne udgør knap 10% af samtlige anbringelser.Antallet af tvangsanbringelser er få, men antallet er steget kraftigt de senesteår – fra 1.130 børn og unge, som blev tvangsanbragt i 1997, til 1.340 anbringelseraf børn og unge i 2002 – en stigning på knap 20%.Tabel 2: Antallet af tvangsanbringelser af børn og unge, 1994-2002AntalProcent afsamtligeanbringelser1994 ........................................ 928 7,81995 ........................................ 1.009 8,41996 ........................................ 1.075 9,21997 ........................................ 1.130 9,81998 ........................................ 1.233 10,21999 ........................................ 1.229 9,72000 ........................................ 1.274 9,32001 ........................................ 1.299 9,02002 ........................................ 1.340 9,3Kilde: Nyt fra Danmarks Statistik140