Die Behandlung von Verfahrensfehlern im Umweltverwaltungsrecht ...

Die Behandlung von Verfahrensfehlern im
Umweltverwaltungsrecht aus europarechtlicher
Sicht
Referat für das 12. Bremer Umweltrechtsgespräch am
25. Juni 2013
Prof. Dr. Gerd Winter, FEU, Universität Bremen

Überblick
• Zu beachtende EU und VR Maßstäbe
• Hier diskutierte Verfahrensnormen und Fehlerfolgen
nach deutschem Recht
• Anwendung der EU- und VR-Maßstäbe

EU Prinzipien
• Prinzipien
– Suprematie des EU-Rechts, insbes. der einzelnen Verfahrensnormen
in IVU- und UVP-Richtlinien
– Effektivität und Äquivalenz der Umsetzung von EU-Recht
• Bzgl. materieller Normen
• Bzgl. Verfahrensnormen (soweit Umsetzungsspielräume bestehen)
– Rechtliches Gehör, Akteneinsicht (Art. 41 GRCh)
– Recht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 47 GRCh)
• Überschneidung mit Effektivitätsgrundsatz
• Einwirkung auf MS
– EU-rechtskonforme Auslegung
– Nichtanwendung entgegenstehenden Rechts
– Anwendung konformen Rechts

Völkerrecht
• Völkergewohnheitsrecht (Pulp Mills): UVP bei potentiell gefährlichen
Projekten; keine Prozeduren
• Aarhus-Konvention
– Art. 6: Öffentlichkeitsbeteiligung (Trichterstruktur)
– Art. 9.2: Rechtsschutz wg materieller und prozeduraler Mängel
• Espoo-Konvention: UVP-Pflicht
• Einwirkung auf MS
– Unmittelbare Anwendbarkeit mit Vorrang im EU-Sekundärrecht (Art. 216
II AEUV) => indirekte Wirkung auf MS
– Bindung der MS (Art. 216 II AEUV)
– Völkerrechtskonforme Auslegung, über EU-Recht vermittelt (EuGH C-
240/09 Lesoochranarske)

Hier behandelte Verfahrensnormen
• Öffentlichkeitsbeteiligung (Sachverhaltsermittlung/-bewertung durch
„äußeres“ Verfahren)
– Bekanntmachung des Antrags
– Auslegung der Unterlagen einschl. Umweltbericht
– Einwendungsmöglichkeit
– Erörterungstermin
• UVP (Sachverhaltsermittlung/-bewertung durch „inneres“ Verfahren)
– UVP-Pflicht
– Inhalt der UVP
– Als Bestandteil des Verwaltungsverfahrens verortet
• Keine Erweiterung des materiellen Programms
• Anreicherung der Tatsachengrundlage => Prozeduralisierung der
Sachverhaltsermittlung => verselbständigte Rügemöglichkeit, aber auch
Korrigierbarkeit (durch Anwendbarkeit § 46 VwVfG, 75 I a VwVfG)

Verletzungsfolgen
• Erhaltung der Entscheidung trotz Verfahrensfehlers
– Heilung (§ 45 VwVfG)
– Beachtlichkeitstest (§§ 46, 75 Ia VwVfG)
– Nachholung der Anhörung durch ergänzendes Verfahren (nach
Gerichtsentscheidung (§ 75 Ia VwVfG)
– Einschränkung der Klagebefugnis (dienende Rolle des
Verfahrensrechts) und des Prüfumfangs (§§ 42 II, 113 I 1 VwGO)

Unterbliebene
Beteiligung
Mangelhafte
Beteiligung
Unterbliebene
UVP
Mangelhafte
UVP
Fehler? Heilung Beachtlichkeits
-test
BVerwG früher:
nein
Heute Allg M:
ja
Krizan: bis 2.
VerwInstanz
Allg M: ja Krizan: bis 2.
VerwInstanz
ICI: ja
ICI: ja
Allg M: ja Altrip (GA): =>
MS
[Rspr: nicht,
wenn wesentl.]
Altrip (GA): ja Altrip (GA): =>
MS
Im Folgenden: Beschränkung auf die farbigen Felder
Ergänzendes
Verfahren
UVP-RL: nein
Wells: ja
Krizan (GA): ja
UVP-RL: nein
Wells: ja
Krizan (GA): ja
Rügefähigkeit
Trianel:
Verbandsklage
Altrip (GA):
Klagebefugnis
begrenzbar,
Prüfumfang
weit

Fehler bzgl. Öffentlichkeitsbeteiligung => Heilung
• Bis wann?
– Analoge Anwendung § 45 VwVfG
– => letzte gerichtliche Tatsacheninstanz
• EuGH C-416/10 (Krizan): Zulassung einer Abfalldeponie
– Standortgenehmigung: Offenlegung erst in Widerspruchsverfahren
– Anlagengenehmigung angefochten. Vorlage
– EuGH:
• Hinweis auf Frühzeitigkeitsgebot in Art. 15 IVU-RL 1996/1 und Art. 6 II Aarhus
• Aber: Effektivitätsgebot nicht gegen Heilung bis in zweite Verwaltungsinstanz. Voraussetzung
– Behörde befugt, Entscheidung zu korrigieren
– Offenheit der Entscheidungssituation
– Kommentar
• Offenheit der Entscheidung als Voraussetzung
– was, wenn Widerspruch keinen Suspensiveffekt hat?
– Abgrenzung zu Legalisierung
• Erstreckung bis in gerichtliche Tatsacheninstanz?
– Rspr. zu EU-Eigenverwaltung: EuG T-36/91 (ICI v Kom): Heilung abgelehnt aus
Gewaltenteilungsgründen
– Kommentar: mögliche Unterscheidung wg unterschiedlicher Kontrolldichte => Spielraum der
MS?
• Fazit: Heilung nur vor Verwaltungsbehörden, evtl. Aussetzung des
Gerichtsverfahrens (Vgl. EuGH C-41/11 (Inter-Environnement Wallonie): in Fällen
eines rechtlichen Vakuums durch Aufhebung der Entscheidung

Fehler bzgl. Öffentlichkeitsbeteiligung => Beachtlichkeit
• EU-Gerichte zur Eigenverwaltung: Unterscheidung wesentliche – nicht so
bedeutsame Verfahrensfehler. Erheblichkeitstest bei letzteren. Kläger
braucht nur entfernte Möglichkeit einer anderen Entscheidung zu
darzulegen (EuG T-36/91 ICI v Kommission: Akteneinsicht in entlastende
Unterlagen wg wettbewerbswidriger Vereinbarungen)

Fehler bzgl. UVP-Inhalt => Heilung
• Bis zur Verwaltungsentscheidung, auch in Widerspruchsinstanz,
problemlos möglich
• Vor Verwaltungsgericht: Problem Spruchreifmachen
• EuGH Rs 201/02 (Wells) Rdnr. 69: hält bei Ausfall der UVP
Aussetzung der Genehmigung und Durchführung der UVP für
möglich; überlässt dies dem nationalen Recht

Fehler bzgl. UVP-Inhalt => Beachtlichkeit
• Frage: Sind UVP-Fehler rügefähig, und unterliegen sie dem
beachtlichkeitstest?
• EuGH Rs C-72/12 (Gemeinde Altrip):
– PFB wg Hochwasserschutzgebiet; 12 % der Gemeindefläche; daneben Flächen
von 2 Landwirten (Gebr. Hört) und eines Campingplatzbetreibers (Schneider).
Kläger rügen unzureichende UVP. Anfechtungsklage durch VG und OVG
abgewiesen. BVerwG legt vor:
• Darf UVP-Mängelrüge auf Vollausfall beschränkt werden?
• Ist Erheblichkeitsprüfung zulässig?
• GA Cruz Villalón v. 20.6.2013
– Nicht nur Ausfall, sondern auch Inhaltsmängel der UVP rügefähig
• Arg RL 2003/35: „materielle und verfahrensrechtliche RM“; ebenso Aarhus-Konvention
Art. 9 II
– Bzgl. Erheblichkeitsprüfung Spielraum der MS; aber Effektivitätsprinzip
• Mangels Fallschilderung keine weitere Konkretisierung
– Kommentar
• Verweis auf EuGH-Rspr zu Eigenverwaltung: wesentliche Fehler => keine
Kausalitätsprüfung; weniger bedeutende Fehler => Beachtlichkeitstest
• Frage, ob Formel des BVerwG („konkrete Möglichkeit“) dem Effektivitätsgrundsatz
entspricht (vgl. ICI Rs T 36/91) => eher „entfernte Möglichkeit“

Innere Verfahrensfehler: Ergänzendes Verfahren
• EuGH Rs 201/02 (Wells) Rdnr. 69: hält bei Ausfall der UVP
Aussetzung der Genehmigung und Durchführung der UVP für
möglich; überlässt dies dem nationalen Recht; als obiter dictum zu
werten
• Krizan: nur bis Widerspruchinstanz; anders GA Kokott
• Rspr zu Eigenverwaltung: eher für Unzulässigkeit votierend

Verfahrensfehler: Rechtsschutz
• Vorlagefrage in Rs 72/12 (Gemeinde Altig): auch, ob es zulässig ist, die
Aufhebung des VA von Betroffenheit einer materiellen Rechtsposition des
Kläges abhängig zu machen
• GA: RL erlaubt Einschränkung der Klagebefugnis auf betroffene
Öffentlichkeit, aber nicht die Einschränkung des Prüfumfangs auf materielle
Rechtspositionen
– Arg RL 2003/35: „materielle und verfahrensrechtliche RM“; ebenso Aarhus-Konv
Art. 9 II
– Arg. Mobilisierung des Bürgers für den Umweltschutz
– Ähnlich schon Trianel Kohlekraftwerk, Rz 37: uneingeschränkte Prüfung (obiter
dictum)
• Kommentar
– Unterscheidung Klagebefugnis (eng) und Prüfumfang (weit)
– In der Begründetheitsstation entfällt Bezug auf materielle Rechte des Klägers
• Erweiterung auf Verfahrensnormen, die keine Auswirkung auf materielle Rechte des
Klägers haben (zB Zuständigkeiten von Behörden)
• Erweiterung auf materielle Normen, die keine Auswirkungen auf materielle Rechte des
Klägers haben (zB Klimaeffekte)
– GA erwähnt nicht Recht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 47 GRCh) =>
Beteiligungsrechte sind subjektive Rechte => weiterer Anwendungsbereich als
bei „betroffener Öffentlichkeit“ (zB in Produktzulassungsverfahren)

Zusammenfassung
• Heilung zu beschränken auf Verwaltungsverfahren
• Beachtlichkeit immer annehmen bei wesentlicher Verletzung wesentlicher
Verfahrensvorschriften; statt „konkrete Möglichkeit“ besser „entfernte
Möglichkeit“
• Klagebefugnis eingrenzbar auf Verfahrensrechte von materiell Betroffenen,
nicht aber Prüfumfang
• Der Anpassungsprozess des deutschen Verwaltungsrechts an
europäisches Gemeinrecht ist noch nicht beendet