Postprivatisierung in Japan: Eine kritische Würdigung

JAPAN aktuell 501 Dezember 2004
Anja Walke
Postprivatisierung
in Japan:
Eine kritische
Würdigung
Gliederung:
1 Einleitung
2 Die japanische Post
3 Hintergründe für die Privatisierung der Post
3.1 Ökonomische Hintergründe
3.2 Politische Hintergründe
4 Stand der Postprivatisierung
5 Kritische Würdigung des Kabinettsbeschlusses zur
Postprivatisierung
6 Fazit und Ausblick
Literatur
1 Einleitung
Deregulierung (kisei kanwa 1 ) und Privatisierung (min’eika)
sind Themen, die auch in Japan seit den-80er Jahren
an Bedeutung gewonnen haben. Beide genießen im Reformprogramm
des amtierenden japanischen Regierungschefs
Jun’ichirô Koizumi hohe Priorität 2 . Deregulierung
wie Privatisierung zielen in die gleiche Richtung: Durch
den angestrebten Kurswechsel in Richtung Marktöffnung
soll der Wettbewerbsdruck erhöht und Anreize zu einer
effizienteren Handlungsweise gesetzt werden.
In Japan wurden bereits in den 80er-Jahren bedeutende
Privatisierungsschritte eingeleitet, so etwa bei der nationalen
Telefongesellschaft NTT, den Staatseisenbahnen
(heute Japan Rail (JR), vormals Japan National Railways
(JNR) bzw. kokutetsu) und dem Salz- und Tabakmonopol.
Hinter den Privatisierungen der 80er-Jahre stand vor allem
die angestrebte finanzielle Entlastung der öffentlichen
Haushalte, da die staatlichen Defizite infolge der Ölkrisen
stark angewachsenen waren. Bei der Staatseisenbahn kam
als weiteres Motiv hinzu, dass die Regierung mit der Aufspaltung
einen Schlag gegen die mächtige Eisenbahnergewerkschaft
führen wollte (Pascha 2003:144–145).
1 Der japanische Begriff kisei kanwa bedeutet wörtlich eine „Erleichterung
der Regulierung “, nicht aber notwendigerweise deren
Abschaffung.
2 Koizumis Reformprogramm steht u.a. unter dem Motto, „to leave
to the private sector what the private sector can do “.
Auch die Diskussion um die Privatisierung der Post (yûsei
min’ei-ka) ist nicht neu. Bereits Mitte der 90er-Jahre
war im Kabinett Hashimoto im Rahmen einer Verwaltungsreform
über eine Neustrukturierung des Postwesens
debattiert worden. Ergebnis dieser Debatte war unter anderem
die 1997 beschlossene und im April 2003 erfolgte
Umwandlung der staatlichen Postal Services Agency
von einer Behörde in ein öffentliches Unternehmen (Japan
Post Corp.).
Mit dem Amtsantritt von Regierungschef Koizumi im
Frühjahr 2001 gewann das Thema wieder verstärkt an
Gewicht. Koizumi erklärte die Postprivatisierung zum
„Herzstück “ seiner Reformpolitik („heart of my reforms “)
und leitete umgehend Schritte zur Neustrukturierung des
Postsystems ein. Auf seine Anweisung hin erarbeitete
der Rat für Wirtschafts- und Fiskalpolitik (keizai zaisei
shimon kaigi) einen Entwurf für die Privatisierung der
Postdienste (Postzustellung, Postsparen, Postlebensversicherung),
dem das Kabinett am 10. September 2004
zustimmte – und das trotz massiven Widerstands aus
den Reihen der regierenden Liberaldemokratischen Partei
(LDP). Damit ist die grundlegende Richtung für die
Privatisierung mittlerweile klar. Bis Jahresende wird nun
eine Arbeitsgruppe unter Leitung Koizumis eine Gesetzesvorlage
formulieren, die im Januar 2005 ins Parlament
eingebracht werden soll. Gelingt die Privatisierung, wäre
dies nach Ansicht zahlreicher Ökonomen und auch der
japanischen Regierung die bedeutendste strukturelle Reform
seit der Meiji-Zeit (1868–1912), die Japans Finanz-,
Verwaltungs-, Fiskal- und Sozialsysteme revolutionieren
würde (u.a. Thomas Cargill und Naoyuki Yoshino, zitiert
in: Economist.com 21.6.01; JRI 2004:1; CEFP 2004).
Gegenüber den Privatisierungsplänen gibt es allerdings
massive Vorbehalte – vor allem aus den Reihen von Koizumis
eigener Partei, der LDP. Dies ist nicht weiter verwunderlich,
diente die Post doch jahrzehntelang als Instrument
zur Finanzierung staatlicher Wirtschafts- und
Subventionspolitik und stellen die Postbediensteten ein
wichtiges Wählerstimmenreservoir für die LDP dar. Auch
in der Bevölkerung treffen die Vorschläge nur auf wenig
Zustimmung. Die Bürger fragen sich, warum ein System
verändert werden soll, das in ihren Augen gut funktioniert
und zahlreichen Verbrauchern zusagt. Die Mehrzahl der
Bürger sieht die Post als sicheren Hafen für Ersparnisse
an, der zudem aufgrund des landesweiten Filialnetzes
gut erreichbar ist (Pilling 2004b). Mit gemischten Gefühlen
sieht auch der Privatsektor (Banken, Versicherungen,
Kurier- und Logistikdienstleister) der Privatisierung entgegen.
Kommt die Post in der derzeitigen Gestalt auf den
Markt, wird sie ein „sehr, sehr mächtiger Konkurrent “
sein, heißt es etwa bei Merrill Lynch. Die Bankers Association
in Tokyo rechnet mit schweren Wettbewerbsverzerrungen,
sollten die einzelnen Postgesellschaften ihre
jetzige Größe beibehalten dürfen. Und die amerikanische
Handelskammer in Tokyo befürchtet gar, dass mit
der Privatisierung „ein Monster von der Leine gelassen “
werde, das Wettbewerbsverzerrungen auslösen, die Margen
drücken und die private Konkurrenz schwächen könnte
(Finsterbusch 2004a, 2004b; Pilling 2004a, 2004b).
Der vorliegende Beitrag verfolgt das Ziel, die bisherigen
Ergebnisse auf dem Weg zur Postprivatisierung darzustellen
und kritisch zu hinterfragen. Weist der vom Kabinett

JAPAN aktuell 502 Dezember 2004
verabschiedete Entwurf in die richtige Richtung? Welche
Implikationen ergeben sich daraus für den Privatsektor?
Und wie erfolgversprechend sind die Aussichten für
die Privatisierung der Post? Der Beitrag ist folgendermaßen
aufgebaut: Zunächst wird in Abschnitt 2 ein kurzer
Abriss über die Geschichte und den gegenwärtigen Status
der japanischen Post gegeben, bevor in Abschnitt 3
die politisch-ökonomischen Hintergründe der Postprivatisierung
untersucht werden. Abschnitt 4 zeigt den Stand
der Privatisierungsdebatte auf. Anschließend wird in Abschnitt
5 der im September vom Kabinett verabschiedete
Reformentwurf, der die fundamentalen Richtlinien für die
Privatisierung vorgibt, kritisch hinterfragt. In Abschnitt 6
wird schließlich eine Bilanz der bisherigen Schritte auf
dem Weg zur Postprivatisierung gezogen und ein Ausblick
auf die weiteren Perspektiven gegeben.
2 Die japanische Post
Die japanische Post ist das größte Staatsunternehmen
in Japan. Sie beschäftigt in ihren rund 24.800 Postämtern
knapp 280.000 Vollzeit- und 120.000 Teilzeitarbeitnehmer.
Neben der Postzustellung bietet die japanische
Post auch Banken- und Versicherungsdienste an. Im Bereich
der allgemeinen Postzustellung besitzt die Post trotz
einzelner Deregulierungsschritte (siehe hierzu Abschnitt
4) nach wie vor eine Monopolstellung. Im Finanzbereich
ist sie faktisch das größte Finanzinstitut der Welt. Postsparkasse
und Postlebensversicherung verwalten insgesamt
mit rund 350 Billionen Yen knapp ein Viertel der
gesamten Ersparnisse der Japaner. Das sind umgerechnet
fast 2,5 Billionen Euro. Japan Post ist damit zweieinhalb
Mal so groß wie die US-amerikanische Citigroup und etwa
20-mal so groß wie die deutsche Postbank. 85% der japanischen
Haushalte haben Einlagen bei der Post, 60% sind
im Besitz einer Postlebensversicherung (Pilling 2004b).
Die Geschichte der japanischen Post reicht zurück bis
ans Ende des 19. Jahrhunderts. Im Jahr 1871 gründete
Maejima Hisoka das nationale Postsystem nach britischem
Vorbild. Vier Jahre später führte er das System des
Postsparens ein (yûbin chokin oder kurz: yûcho). Japan
war damit das fünfte Land weltweit (nach Großbritannien,
Neuseeland, Kanada und Belgien) und das erste asiatische
Land, das ein Postsparsystem implementierte. Anfänglich
war das Postsparsystem für Kleinanleger gedacht mit Einlagen
von maximal 3 Mio. Yen. Diese Obergrenze wurde
Ende der 80er-Jahre jedoch schrittweise angehoben und
beläuft sich mittlerweile auf 10 Mio. Yen pro Einleger.
Damit übt das Postsparen inzwischen weit mehr als nur
eine komplementäre Funktion aus. Seit 1916 bietet die japanische
Post zusätzlich Lebensversicherungen (kan’i hoken
oder kurz: kampo) an, wobei auch hier die Zielgruppe
zunächst vor allem die Bezieher kleiner und mittlerer Einkommen
waren 3 (Kuwayama 1997:35–36; Scher 2003:5;
JT, 18.8.04). Mittlerweile liegt der Anteil von kampo am
japanischen Lebensversicherungsmarkt bei 40%, der von
3 In Artikel 1 des Postal Life Insurance Law heißt es: „The purpose
of this law is to provide the public with life insurance that is easy
to use, managed with certainty, and whose premiums are as low
as possible, so as to stabilize their economic activity and enhance
their welfare. “ (zitiert in: Aketa 2004:2).
yûcho an den privaten Ersparnissen der Japaner bei 30%.
Kampo und yûcho sind jeweils der größte Lebensversicherer
und die größte Bank der Welt (ACCJ 2004:6; Economist.com
27.5.03).
Dass Postbank und Postlebensversicherung über die
Jahre hinweg expandieren konnten, wird nicht zuletzt auf
eine Reihe von strukturellen Vorteilen gegenüber ihren
privaten Konkurrenten zurückgeführt. Diese Privilegien
umfassen unter anderem steuerliche und regulatorische
Begünstigungen sowie die umfassende Garantie der Einlagen
durch den japanischen Staat. Postbank und Postlebensversicherung
sind von der Steuer befreit und müssen
keine Beiträge an Schutzfonds wie die Deposit Insurance
Corporation bzw. die Life Insurance Policyholders
Protection Corporation entrichten. Beide werden ferner
durch ein Ministerium reguliert (Ministry of Internal
Affairs and Communications, MIC 4 ) und nicht durch
die ungleich strengere Finanzaufsichtsbehörde (Financial
Services Agency, FSA) (Waldenberger 1998:116; ACCJ
2004:6–7). Die genannten Privilegien haben auch nach
Umwandlung der Postal Services Agency von einer Behörde
in ein öffentliches Unternehmen im April 2003 weiter
Bestand (zu den Privilegien siehe im Detail Abschnitt
3.1).
3 Hintergründe für die Privatisierung
der Post
Welche Motive verbergen sich hinter der von Regierungschef
Koizumi so vehement geforderten Privatisierung der
Postdienste? Ist es das während der 90er-Jahre massiv angewachsene
staatliche Defizit? 5 Sind es Ineffizienzen bei
den Postdiensten? Oder ist Koizumis Interesse in erster
Linie politisch motiviert? 6
Einige Beweggründe für die geplante Postprivatisierung
wurden bereits in Abschnitt 2 angesprochen, sollen in diesem
Abschnitt jedoch noch einmal aufgegriffen und differenziert
dargestellt werden. Dabei werden zunächst in Abschnitt
3.1 die wirtschaftlichen und anschließend in Abschnitt
3.2 die politischen Hintergründe besprochen.
3.1 Ökonomische Hintergründe
Aus wirtschaftlicher Perspektive ist eines der Hauptargumente
für jede Form der Privatisierung, dass diese neue
Wachstumskräfte freisetzt, Kosten reduziert, die Qualität
von Gütern und Dienstleistungen steigert und insgesamt
zur Erhöhung der Wohlfahrt beiträgt (Pascha 2003:144).
4 Das Ministry of Public Management, Home Affairs, Posts and
Telecommunications (MPHPT) hat im September 2004 seine englische
Bezeichnung geändert in Ministry of Internal Affairs and
Communications (MIC).
5 Der japanische Staat ist nach Angaben des Finanzministeriums
mittlerweile mit 729,23 Billionen Yen verschuldet (Stand:
30.6.2003). Ursächlich für den hohen Verschuldungsgrad sind zum
einen eine Reihe von in den 90er-Jahren zur Ankurbelung der
Wirtschaft aufgelegten, umfangreichen Konjunkturpaketen, zum
anderen aber auch die infolge der schwachen Wirtschaftsentwicklung
in den 90er-Jahren deutlich gesunkenen Steuereinnahmen.
6 Bei der Privatisierung der japanischen Eisenbahn spielte neben der
finanziellen Entlastung des Haushalts als weiteres Motiv die geplante
Zerschlagung der mächtigen Eisenbahnergewerkschaft eine
wichtige Rolle (Pascha 2003:144–145).

JAPAN aktuell 503 Dezember 2004
Der intensivierte Wettbewerb im Markt wird – so die Hoffnung
– für die Entscheidungsträger im Unternehmen einen
Anreiz zu effizient(er)em Verhalten darstellen („mehr Effizienz
durch Wettbewerb “). Dies würde letztlich auch den
Verbrauchern zugute kommen.
In dem vom Kabinett Ende September 2004 verabschiedeten
Entwurf heißt es in diesem Zusammenhang einleitend:
The privatization of the Japan Post is positioned as the
most sweeping reform since the Meiji Era and it will bring
immense benefits for the people of Japan.
(1) The latent potenzial of the four functions of Japan Post,
that is, the range of over-the-counter services, postal services,
postal savings and postal life insurance, will be fully
exploited and the convenience of these services maximized
for the people of Japan as the provision of a range of
high quality services will be made possible at low rates
through expansion of operational freedom in the market.
(2) The „invisible public burden “ on Japan Post will be minimized,
thus enabling utilizable resources to be put to
use in the interests of the national economy.
(3) The flow of funds which were previously directed into
the public sector will now be channeled into the private
sector, which will make it possible for people’s savings to
take part in leading the economy towards revitalization.
(CEFP 2004:1)
Eine Verbesserung der Effizienz wird bei der japanischen
Post vor allem in der defizitären Brief- und Paketzustellung
als notwendig erachtet 7 . Die Finanzgeschäfte arbeiten
derweil zumeist mit schwarzen Zahlen, was nicht zuletzt
diversen Privilegien zugeschrieben wird, die die Post
genießt. Diese Privilegien sind es aber auch, die Wettbewerbsverzerrungen
im japanischen Finanzsystem sowie
eine Fehlallokation der hohen Spareinlagen hervorrufen.
Von einer Privatisierung der japanischen Post erhoffen
sich Befürworter zum einen, dass die Postersparnisse
renditeorientierter eingesetzt werden. Bisher werden rund
80% der Spareinlagen bei der Post in Staatsanleihen investiert
(Scher 2003:12–13). Hierdurch vergrößert sich nicht
nur das fiskalische Defizit des Landes, ein Großteil der
Mittel verbleibt zudem im öffentlichen Sektor und gelangt
nicht in die Privatwirtschaft. Im Idealfall könnte eine Privatisierung
daher einen Beitrag zum Wachstum und zur
Revitalisierung der Wirtschaft leisten. Zum anderen wird
mit der Postprivatisierung auch die Hoffnung verbunden,
dass die Sanierung des japanischen Bankensystems, die
zurzeit wegen der Verzerrung des Finanzsystems durch die
nationale Post zusätzlich erschwert wird, durch einen Abbau
dieser Marktverzerrung vorangetrieben wird („Postreform
als Bankenreform “).
Im Folgenden sollen die Privilegien der Post, die zu
Wettbewerbsverzerrungen führen, im Detail betrachtet
werden:
Privileg 1: Umfassende Staatsgarantie und keine
Zahlungsverpflichtung an die Sicherheitsnetze
Unter dem „Postal Life Insurance Law “ und dem „Postal
Savings Law “ sind die Interessen der Versicherungsnehmer
von kampo-Policen und die Spareinlagen bei der
Post (teigaku) umfassend durch den japanischen Staat geschützt.
Dies hat sich insbesondere im Versicherungssek-
7 Im vergangenen Geschäftsjahr (1.4.2003–31.3.2004) wurde allerdings
erstmals wieder ein positives Ergebnis erwirtschaftet.
tor als erheblicher komparativer Vorteil der Postlebensversicherung
gegenüber den privaten Wettbewerbern herausgestellt.
In Japan gibt es für die Lebensversicherungen
(im Unterschied zu den Banken) kein öffentliches Auffangnetz,
mit dessen Hilfe Insolvenzen so abgewickelt werden
können, dass die für schutzwürdig angesehenen Interessen
der Policeninhaber möglichst wenig beeinträchtigt
werden 8 . Die Branche ist daher auf eigene Initiativen
angewiesen. Nachdem der 1995 gegründete Policyholders
Protection Fund durch den Kollaps von Nissan Life aufgezehrt
worden war, wurde als Auffanglösung im Jahr 1998
die Life Insurance Policyholders Protection Corp. of Japan
(LIPPCJ) eingerichtet. Für alle privaten Lebensversicherer
besteht Pflichtmitgliedschaft in diesem Versichertenschutzfonds
(Horsch 2002:671; JCER 2001:21; Walke
2003:150). Da die Postlebensversicherung von der Beitragsentrichtung
befreit ist, konnte sie in den zehn Jahren
zwischen 1993 und 2002 insgesamt einen Betrag von etwa
92,2 Mrd. Yen einsparen (ACCJ 2004:7).
Im Falle des Bankensystems sind die Einlagen noch
zu einem gewissen Teil vom Staat garantiert. Während
für Spareinlagen bis März 2005 vollumfänglicher Schutz
durch den Staat gilt, sind Termineinlagen seit April 2002
nur noch bis zu einer Höhe von maximal 10 Mio. Yen
pro Sparer und Konto geschützt. Ab April 2005 soll diese
Obergrenze auch für Spareinlagen bei Banken gelten.
Die Banken sind verpflichtet, Beiträge an die Deposit Insurance
Corporation, einen Schutzfonds, zu leisten. Da
die Postbank von dieser Zahlungsverpflichtung befreit ist,
konnte sie zwischen 1993 und 2002 insgesamt 1,6 Billionen
Yen sparen. Die Postbank ist darüber hinaus von der
Mindestreservepflicht bei der japanischen Notenbank befreit,
wo die eingezahlten Mittel keine Zinsen erwirtschaften.
Auf diese Weise konnte Yûcho geschätzte 679 Mrd.
Yen zusätzliche Zinseinnahmen verbuchen (ACCJ 2004:7;
JCER 2001:19).
Die vollumfängliche Staatsgarantie ist ein wichtiger
Wettbewerbsvorteil der Post gegenüber der privaten
Konkurrenz. Insbesondere im Zuge der sich in
den 90er-Jahren verschärfenden Krisen im japanischen
Lebensversicherungs- und Bankensektor ist der Zustrom
der Anlagegelder bei der Post stark angestiegen. Auffällig
ist das zeitliche Zusammenfallen großer Banken- und
Versicherungspleiten mit dem Zufluss von Mitteln in die
Postbank und die Postlebensversicherung. Dies untermauert
das hohe Vertrauen, das die japanische Bevölkerung
den Finanzdiensten der Post entgegenbringt. Der Abzug
der Gelder bei den Geschäftsbanken sowie eine Reihe von
(vorzeitigen) Vertragskündigungen bei den Lebensversicherungen
weisen gleichzeitig darauf hin, wie wenig Vertrauen
die Bürger demgegenüber den privaten Finanzinstitutionen
schenken (Naundorf 2003:167; Scher 2003:16).
Privileg 2: Steuerbefreiung
Die japanische Post ist von der Steuerzahlung aller Art
befreit. Nach Berechnung der Life Insurance Association
8 Besonders deutlich wird dies, wenn man bedenkt, dass bei allen
bisherigen Bankenzusammenbrüchen die Einlagen umfassend geschützt
waren, während bei den sieben Konkursen von Lebensversicherungen
die Policeninhaber teilweise Kürzungen ihrer Policen
um 30% bis 50% hinnehmen mussten (Aketa 2004:4–5).

JAPAN aktuell 504 Dezember 2004
of Japan konnte die Postlebensversicherung dadurch zwischen
1993 und 2002 geschätzte 2,4 Billionen Yen an Steuern
einsparen. Für die Postbank errechnete die Japanese
Bankers Association für den gleichen Zeitraum eine
Steuerersparnis von ungefähr drei Billionen Yen (ACCJ
2004:7). Nach Ansicht von Mark J. Scher ist die von den
Banken vorgetragene Kritik an diesem Wettbewerbsvorteil
der Postbank allerdings in den letzten Jahren nicht
gerechtfertigt. Die chronischen Verlustausweise der Geschäftsbanken
hatten während dieser Dekade nämlich den
Effekt, dass auch die Banken keine oder kaum Steuern gezahlt
und nur minimale oder gar keine Dividenden an ihre
Aktionäre ausgeschüttet haben (Scher 2003:16).
Privileg 3: Regulatorische Begünstigungen
Anders als ihre privaten Konkurrenten unterliegen die
Postbank und die Postlebensversicherung nicht der Überwachung
durch die japanische Finanzaufsichtsbehörde
FSA 9 . Sie werden stattdessen durch ein Ministerium reguliert,
genauer das Postal Services Policy and Planning
Bureau des Ministry of Internal Affairs and Communications
(MIC). Die Überwachungskriterien bei den Postdiensten
gelten im Vergleich zum Privatsektor als weitaus
weniger transparent, und auf ihre Einhaltung scheint weniger
streng gedrungen zu werden, als es bei der privaten
Konkurrenz der Fall ist. Sanktionsmaßnahmen im Falle
der Nichteinhaltung bestimmter Vorschriften gibt es nicht
(ACCJ 2004:8). Obwohl die FSA mittlerweile auch die
Postdienste überprüfen darf, obliegt die Entscheidung darüber,
wie mit den Ergebnissen zu verfahren ist, weiterhin
dem MIC (Economist.com 27.3.03; ACCJ 2004:7–8; Aketa
2004:5).
Privileg 4: Universalmanagement, Größe und
Marktstellung
Ein weiterer Vorteil, den die japanischen Postdienste gegenüber
der privaten Konkurrenz besitzen, resultiert aus
dem vereinheitlichten Management. Zwar haben im Privatsektor
die Finanzmarktreformen im Rahmen des „Big
Bang “ 10 einige Lockerungen bewirkt (so können beispielsweise
Finanzholdings mittlerweile verschiedene finanzielle
Geschäfte unter ihrem Dach integrieren), dennoch haben
nach wie vor viele Restriktionen Bestand. Japan Post
betreibt indes drei sehr unterschiedliche Geschäftsbereiche
(Versicherungen, Sparen, Postzustellung) unter einem
Dach. Daraus resultieren Vorteile, z.B. bei den Kosten
und im operativen Bereich, so etwa durch die gemeinsame
Nutzung von Kundendaten (Aketa 2004:5; Economist.co
, 21.6.01).
Wie bereits in Abschnitt 2 erwähnt wurde, handelt es
sich bei der japanischen Post – gemessen an den Einlagen
– faktisch um das größte Finanzinstitut der Welt, das zudem
über ein sehr großes landesweites Filialnetz verfügt.
In den vergangenen Jahren haben die Postlebensversiche-
9 Die Überwachungsaufgabe wurde im Jahr 1998 vom Finanzministerium
auf die FSA übertragen. Seither hat die FSA die privaten
Lebensversicherungen und Banken in regelmäßigen Abständen
überprüft.
10 Beim „Big Bang “ handelt es sich um eine 1997/98 aufgelegte Reform
des japanischen Finanzsystems, die dazu dienen sollte, Japans
Status als ein bedeutendes internationales Finanzzentrum
wiederherzustellen.
rung und die Postbank deutlich an Attraktivität gewonnen,
was zu einem großen Teil durch das in den 90er-
Jahren gesunkene Vertrauen der japanischen Bevölkerung
in das private Finanzsystem begründet ist 11 . Die Konsumenten
suchten einen sicheren Hafen für ihre Ersparnisse
und fanden ihn in der japanischen Post. Darüber hinaus
ist die breite räumliche Präsenz der japanischen Post ein
entscheidendes Argument (nicht nur) für die ländliche Bevölkerung,
ein Konto bei der Post zu unterhalten. Die Privatbankensindfürsiehäufigvielschwierigerzuerreichen
(Cargill/Yoshino 2000).
Privileg 5: Monopol im Markt für allgemeine Postsendungen
Trotz erster Liberalisierungsschritte (siehe hierzu Abschnitt
4) verfügt die Post in der Briefzustellung nach
wie vor über ein Monopol. Zwar ist es dem Privatsektor
seit dem 1. April 2003 gestattet, mit Erlaubnis des MIC
in den Markt für Zustelldienste einzutreten und ebenfalls
Briefe und Postkarten zuzustellen, die Vorschriften sind
allerdings so restriktiv, dass der erwartete heftige Wettbewerb
auf dem Zustellmarkt für allgemeine Postsendungen
bisher ausgeblieben ist. Eine der größten Hürden besteht
darin, dass ein Unternehmen verpflichtet ist, mindestens
100.000 Briefkästen im ganzen Land aufzustellen
(J.a., 3/03, Ü18).
3.2 Politische Hintergründe
Für die angestrebte Privatisierung der japanischen Post
lassen sich neben wirtschaftlichen auch politische Beweggründe
ausmachen. In Japan gilt die enge Verflechtung
zwischen der Regierung und einer Vielzahl von Interessengruppen
als das zentrale politische Strukturproblem. Die
regierende LDP konnte sich im Laufe der Jahrzehnte ihre
politische Macht sichern, indem sie durch den „klientelistischen
Austausch von materiellen und immateriellen Gütern
und Gefälligkeiten gegen Stimmen und Spenden “ immer
mehr gesellschaftliche Gruppen an sich band (Köllner
2002:262). Für Regierungschef Koizumi ist die japanische
Post geradezu symptomatisch für diese über Jahrzehnte
unter der LDP aufgebaute Klientelwirtschaft. Diese Klientelwirtschaft
hat wiederum zur Entstehung von institutionell
verfestigten Vetokoalitionen geführt, wodurch die
Umsetzung von Strukturreformen deutlich erschwert wird
(Köllner 2002:262).
Für die LDP stellt die Postorganisation mit ihrem
großen landesweiten Filialnetz eine wichtige Stimmenmobilisierungsmaschine
auf dem Land dar. Die rund 280.000
Vollzeitbeschäftigten sind loyale Unterstützer der LDP,
und im Gegenzug hat die Regierung ihnen zahlreiche Privilegien
eingeräumt (Pilling 2004c). Bis heute sind beispielsweise
Zugeständnisse gültig, die die Tokyoter Regierung
Ende des 19. Jahrhunderts dem damaligen Landadel
11 Ein weiterer Wettbewerbsvorteil der Postsparkasse besteht allerdings
seit kurzem nicht mehr. Bis März 2001 erhielt die Postbank
vom Treuhandfondsbüro des Finanzministeriums, das den größten
Teil der Einlagen der Postbank und -lebensversicherung verwaltete,
Zinsen, die über den Marktzinsen lagen. Seit April 2001 fließen
die Gelder jedoch nicht mehr an das Treuhandfondsbüro, sondern
werden von der Post in eigener Verantwortung angelegt (J.a., 4/01,
Ü4).

JAPAN aktuell 505 Dezember 2004
gemacht hatte, damit dieser der Errichtung von Poststationen
zustimmte und ein landesweites Vertriebsnetz
etabliert werden konnte. Heute werden 80% der 24.800
Zweigstellen von Franchisenehmern betrieben, denen seitens
des Staats feste Löhne garantiert sind. Zudem können
viele Geschäftslizenzen vererbt werden (Finsterbusch
2004b; Scher 2003:32). Jährlich sollen etwa 1.000 frei gewordene
Stellen an Verwandte des vormaligen Postamtsvorstehers
weitergereicht werden 12 (AS, 15.10.04).
Darüber hinaus war die japanische Post über mehrere
Jahrzehnte eine wichtige Finanzquelle für Klientelismuspolitik
auf Lokalebene. Eine bedeutende Rolle spielte in
diesem Zusammenhang seit der Nachkriegszeit bis Ende
März 2001 das Fiskalische Investitions- und Kreditprogramm
(Fiscal Investment and Loan Program (FILP), zaisei
tôyûshi keikaku oder kurz zaitô). Das FILP wurde im
Finanzministerium durch das Treuhandfondsbüro (Trust
Fund Bureau, shikin un’yôbu) verwaltet, welches sich wiederum
primär über die Einlagen und Pensionsrückstellungen
bei der Postbank sowie Mittel der Postlebensversicherung
refinanzierte. Die Regierung konnte im Rahmen des
FILP auf die Ersparnisse bei der Post zugreifen und diese
in bevorzugte Felder lenken. Der Schwerpunkt der Mittelvergabe
lag zunächst bis etwa Mitte der 60er-Jahre in der
Finanzierung der wirtschaftlichen Entwicklung (z.B. Aufbau
der Elektrizitätswirtschaft und Verkehrsinfrastruktur).
Anschließend wurden die Kredite verstärkt zur Finanzierung
des privaten Wohnungsbaus, von Klein- und
Mittelunternehmen sowie von regionalen Gebietskörperschaften
vergeben. In den 90er-Jahren bestand die Hauptaufgabe
des FILP in der Förderung der strukturellen Anpassung
der Industrie sowie dem Schutz der Beschäftigung
durch die Finanzierung von Infrastruktur- und anderen
Bauprojekten (Pascha 2003:66; Scher 2003:9–10; Strube
2001:169).
In den 90er-Jahren wurde das FILP allerdings zunehmend
in Frage gestellt. Kritisiert wurde insbesondere,
dass die FILP-Mittel letztlich politischen Zielen dienten
und die finanzierten Projekte einer Wirtschaftlichkeitsanalyse
kaum standhielten. Hinterfragt wurde ferner, ob
die hohe Anzahl der refinanzierten öffentlichen Unternehmen
und Finanzinstitute 13 nicht einen zu hohen Verwaltungsaufwand
und Ineffizienzen mit sich bringen würde
und ob sich ein Großteil der Aufgaben nicht im Rahmen
einer privatwirtschaftlichen anstelle einer staatlichen Finanzintermediation
wahrnehmen ließe (Strube 2001:170;
Scher 2003:11–12).
Auf diese Kritik wurde mit einer Reform des FILP reagiert.
Im Rahmen dieser Reform wurden am 1. April 2001
die direkten finanziellen Verflechtungen des Programms
zu den Postspareinlagen gekappt, indem dem Treuhandfondsbüro
des Finanzministeriums und damit dem Finanzministerium
selbst der direkte Zugriff auf die Einlagen
der Postbank entzogen wurde. Das FILP muss nun
12 Mitte Oktober hat Japan Post jedoch bekannt gegeben, noch im
laufenden Geschäftsjahr Leiter regionaler Postämter aus der Bevölkerung
rekrutieren zu wollen (AS, 15.10.04). Dies würde einen
Bruch mit dem bisherigen System darstellen.
13 Im Jahr 2002 waren die größten Empfänger von FILP-Geldern lokale
Regierungen (28%), das Government Housing Loan Program
(19%), die Japan Finance Corporation for Municipal Enterprises
(6%) und die Japan Finance Corporation for Small Businesses
(5%) (Scher 2003:11–12).
um seine Einlagen konkurrieren und daher stärker Rentabilitätsgesichtspunkte
berücksichtigen (Pascha 2003:127).
Nichtsdestotrotz sind die Posteinlagen noch immer ein
wichtiges Finanzmittel für die Regierung, da die Post
neben der Notenbank als Hauptinvestor für japanische
Staatsanleihen fungiert.
4 Stand der Postprivatisierung
Überlegungen zur Reform der japanischen Post reichen
bereits zurück in die 90er-Jahre. 1995 trat Jun’ichirô
Koizumi erstmals mit diesem Thema bei den LDP-
Präsidentschaftswahlen an, verlor allerdings klar gegen
Ryûtarô Hashimoto, in dessen Kabinett Koizumi ein Jahr
später einen Plan zur Privatisierung des Postwesens vorlegte.
Im Abschlussbericht zu der unter der Regierung Hashimoto
vorgeschlagenen Verwaltungsreform wurde 1998
die künftige Gestalt der Postorganisationen definiert. Unter
anderem wurde darin die Umwandlung der Postal Services
Agency in ein öffentliches Unternehmen im April
2003 festgeschrieben.
Das Gesetz über die Verwaltungsreform 14 von 1998
schloss jedoch eine Privatisierung der drei Postdienste
aus. Dabei war die Privatisierung eines der Kernanliegen
der damaligen Regierung gewesen. Hieran zeigt sich, wie
stark schon zu diesem Zeitpunkt gegen das Reformprogramm
Widerstand geleistet wurde. Erst mit dem Amtsantritt
von Ministerpräsident Koizumi, der eine Privatisierung
nicht nur befürwortet, sondern sie als „Herzstück
“ seiner Reformpolitik bezeichnet, wurde der Privatisierungsprozess
wieder angeschoben. Koizumi gründete
im Juni 2001 ein privates Beratergremium („Advisory
Council to Consider the Modalities of the Three Postal
Businesses “, yûsei sanjigyô no arikata ni tsuite kangaeru
kondankai), das im September 2002 drei Vorschläge zur
Privatisierung der Postdienste vorlegte. Diese Vorschläge
bildeten den Ausgangspunkt für die weitere Privatisierungsdebatte.
Zuvor waren bereits am 9. Juli 2002 vier Gesetze
zur Öffnung des Postversands und zur Umstrukturierung
der Post verabschiedet worden. Eines der Gesetze regelte
die bereits 1998 beschlossene Umwandlung der staatlichen
Post in ein öffentliches Unternehmen, das eine Reihe
von Sonderbehandlungen erfährt, etwa bei der Besteuerung
und den Investitionsmöglichkeiten in verwandte Geschäftsbereiche.
Dieses Gesetz war daher relativ unumstritten.
Die drei anderen Gesetze zur Öffnung des Postversands
stießen im Vorfeld unterdessen auf heftige Opposition
und wurden lediglich in verwässerter Form verabschiedet.
Es handelte sich dabei um genaue Bedingungen
für die Teilnahme privater Unternehmen am umfassenden
Postversand sowie für die Teilnahme am „Sonderpostversand
“. 15 Aufgrund der hohen Hürden für die
14 „The Fundamental Reform of the Central Government Ministries
and Agencies Law “ (chûô shochô to kaikaku kihon hô).
15 Zum umfassenden oder allgemeinen Postversand zählen u.a. Briefe,
Postkarten, Rechnungen und die meisten Arten von „direct
mail “, die immerhin 25% aller Postsendungen ausmachen; beim
„Sonderpostversand “ handelt es sich konkret um Pakete, Bücher,
Zeitschriften, Zeitungen und spezielle „an die Allgemeinheit gerichtete
“ Postwurfsendungen wie Flyer und Kataloge (J.a., 4/02,
Ü59).

JAPAN aktuell 506 Dezember 2004
Beteiligung privater Unternehmen (u.a. die Verpflichtung
zur Aufstellung von rund 100.000 Postkästen, zur Zustellung
an sechs Tagen in der Woche, zur Zustellung binnen
maximal drei Tagen und zur Festschreibung gleicher
Preise im ganzen Land) stellten diese neuen Postgesetze
aber höchstens „Trippelschritte “ in Richtung einer Marktöffnung
dar. Von einem „Meilenstein “ auf dem Weg zur
vollständigen Privatisierung der Post kann derweil keine
Rede sein (J.a., 4/02, Ü59).
Am 1. April 2003 wurde die Postal Services Agency
planmäßig in das öffentliche Unternehmen Japan Post
Corp. mit den Bereichen Postzustelldienst, Postsparen
und Postlebensversicherungen umgewandelt. Das neue
Unternehmen soll fortan am Modell des Automobilkonzerns
Toyota Motor Corp. Managementmethoden des Privatsektors
einführen. Dadurch sollen im defizitären Postzustelldienst
im Rahmen des mittelfristigen Managementplans
(Haushaltsjahre 2003–2006) innerhalb von drei Jahren
die Gewinne auf 50 Mrd. Yen (rund 400 Mio. Euro)
steigen. Dies scheint allerdings ein äußerst ambitionierter
Plan zu sein, da der klassische Briefsektor bereits seit
längerem einer Substitutionskonkurrenz durch Email und
Handy ausgesetzt ist. Und im Paketbereich bieten mittlerweile
Privatunternehmen wie Yamato Transport Co. bequemere
und günstigere Dienste an.
Die Umwandlung der Postbehörde in ein öffentliches
Unternehmen ging Koizumi jedoch nicht weit genug. Er
wies daher im September 2003 den Rat für Wirtschaftsund
Fiskalpolitik (Council on Economic and Fiscal Policy,
CEFP, keizai zaisei shimon kaigi) an, bis Herbst
2004 einen konkreten Fahrplan für die Privatisierung der
Postdienste zu erarbeiten. Dem daraufhin ausgearbeiteten
Rahmenwerk stimmte das Kabinett schließlich am 10.
September 2004 zu 16 (zu den Inhalten des Kabinettsbeschlusses
siehe Abschnitt 5).
Um die Privatisierung voranzutreiben, hat Koizumi
darüber hinaus Ende September 2004 personelle Änderungen
in seinem Kabinett vorgenommen. Im Zuge der Kabinettsumbildung
besetzte er den neu geschaffenen Posten
des Ministers für Postprivatisierung mit Heizô Takenaka,
der bereits als Architekt der Bankenreform erfolgreich war
und als engster Vertrauter Koizumis gilt. Takenaka soll
zunächst die detaillierten Pläne für die Zerlegung des Unternehmens
ausarbeiten, später soll er sicherstellen, dass
der Markteintritt der einzelnen Gesellschaften keine größeren
Wettbewerbsverzerrungen zur Folge hat (J.a., 5/04,
Ü3).
5 Kritische Würdigung des Kabinettsbeschlusses
zur Postprivatisierung
Im Folgenden wird der Kabinettsbeschluss vom 10. September,
der die Stoßrichtung der Privatisierung vorgibt,
einer kritischen Analyse unterzogen. Obwohl die geplante
Privatisierung der Post prinzipiell begrüßt wird, ist
das vom Kabinett beschlossene Rahmenwerk in der Be-
16 Der vollständige Text des Kabinettsbeschlusses ist auf Japanisch
im Internet zugänglich unter www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/
2004/0910yusei.html (Zugriff am 16.10.04)
völkerung, in den Reihen der LDP und der politischen
Opposition, bei den betroffenen Banken- und Versicherungsverbänden,
im Privatsektor und bei der Post selbst
auf Kritik gestoßen. Gerade die Verbände und Privatunternehmen
befürchten, dass die Post ab 2007 als quasiprivatisierte
Institution in direkter Konkurrenz zu ihnen
in neue Geschäftsfelder einsteigen und ihnen Marktanteile
abnehmen könnte. Andere wie etwa Postprivatisierungsminister
Takenaka halten indes dagegen, dass eine spürbare
Verschärfung des Wettbewerbs als positives Signal
zu werten sei, da beide Seiten dadurch zu mehr Effizienz
angehalten würden, was letztendlich dem Verbraucher zugute
käme.
Das Rahmenwerk für die Privatisierung der Post soll
im Folgenden zunächst kurz im Überblick dargestellt und
anschließend unter zwei Aspekten untersucht werden: 1.)
Dient das Werk dem Ziel, die Wettbewerbssituation im
Markt zu verbessern? und 2.) wie ist die geplante organisatorische
Umstrukturierung zu bewerten?
Der Kabinettsbeschluss vom 10. September 2004
Der Kabinettsbeschluss sieht in organisatorischer Hinsicht
vor, dass die zurzeit von dem öffentlichen Unternehmen
Japan Post angebotenen Geschäftsbereiche (Postzustellung,
Postbank, Postlebensversicherung) sowie ein vierter,
neu zu gründender Geschäftsbereich – die Verwaltung der
Schalterdienste – in unabhängige Einheiten aufgespalten
werden. Diese vier Einheiten werden wiederum unter das
Dach einer zunächst vollständig vom Staat kontrollierten
Holding gestellt. Ab April 2007 soll dann schrittweise die
Privatisierung erfolgen. Bis Ende März 2017 sollen die
Aktien der Postbank und der Postlebensversicherung verkauft
sein, und es soll während dieser zehnjährigen Übergangsperiode
mit dem Verkauf der Aktien der Holdinggesellschaft
begonnen werden. Allerdings will die japanische
Regierung auch nach März 2017 noch einen Anteil
von über einem Drittel an der Holdinggesellschaft halten
(CEFP 2004).
Der Kabinettsbeschluss enthält auch Deregulierungsmaßnahmen,
um der Post die Ausweitung ihrer Dienstleistungen
und den Einstieg in den nationalen und internationalen
Warenverkehr zu ermöglichen. Die Schalterdienste
sollen künftig neben den bisherigen Leistungen der
drei traditionellen Postdienste zusätzlich neue Produkte
und Dienstleistungen anbieten dürfen. Hierzu zählen zum
Beispiel Finanzprodukte privater Finanzinstitute, Reisebürodienste,
Tickets aller Art sowie Einzelhandels- und
Pflegedienstleistungen. Bei Briefen und Postkarten bleibt
das Postmonopol zunächst bestehen, und auch die Preise
verbleiben unter öffentlichem Einfluss.
Im Hinblick auf die Postfinanzdienste hält der Beschluss
fest, dass Postsparkasse und Postlebensversicherung
privaten Finanzinstituten gleichgestellt werden sollen.
Dass bedeutet, dass auch für sie künftig das Bankenbzw.
das Versicherungsgesetz gelten soll und dass sie steuerpflichtig
werden. Ferner sollen sie künftig zur Zahlung
von Beiträgen zum Einlagensicherungsfonds bzw. dem
Sicherungsfonds der Lebensversicherer verpflichtet sein.
Während für Altverträge die umfassende Staatsgarantie
bestehen bleiben soll, wird sie für Neuverträge aufgehoben.
Die Beschränkungen der Einlagen bei der Postspar-

JAPAN aktuell 507 Dezember 2004
kasse und der Postlebensversicherung von zehn Millionen
Yen pro Person bleiben vorläufig allerdings bestehen
(CEFP 2004; Robaschik 2004).
Verbesserung der Wettbewerbssituation?
Um den Marktmechanismus erfolgreich ausnutzen zu können,
spielt das Vorhandensein eines freien Wettbewerbs
eine wichtige Rolle. Um Wettbewerb zu schaffen, sind
daher Privatisierungsaktivitäten sehr oft mit Deregulierungsmaßnahmen
verbunden, wie es auch in dem Kabinettsbeschluss
der Fall ist. Der Beschluss enthält eine
Reihe von Maßnahmen zur Beseitigung der bestehenden
Wettbewerbsverzerrungen. So sollen Postbank und
Postlebensversicherung künftig dem Banken- bzw. dem
Versicherungsgesetz unterstellt werden 17 , und beide sollen
zur Zahlung von Steuern verpflichtet werden (was als
positiver Nebeneffekt auch noch der defizitären Lage des
Staatshaushalts zugute käme) sowie zur Entrichtung von
Beiträgen an die Sicherheitsnetze. Gleichzeitig sollen bisher
für die Post geltende Beschränkungen im Dienstleistungsangebot
gelockert werden, und die Post soll zusätzliche
Leistungen anbieten dürfen. Sollte darüber hinaus
die der Postbank auferlegte Beschränkung, Spareinlagen
von maximal zehn Millionen Yen pro Sparer zu verwalten,
ab 2017 beseitigt werden, könnte die Postbank dann auch
große Unternehmenseinlagen verwalten.
Theoretisch dürften diese Vorschläge zu einer Verbesserung
der Wettbewerbssituation führen, kritisch ist jedoch
zu bewerten, dass in dem Beschluss kein konkreter
Zeitplan für die Umsetzung dieser Vorschläge und damit
für die Gleichstellung der Postfinanzdienste mit privaten
Finanzinstituten enthalten ist. Sollten Postbank und
Postlebensversicherung während der zehnjährigen Übergangsperiode
weiterhin die Privilegien eines Staatsunternehmens
genießen und gleichzeitig in neue Geschäftsfelder
(z.B. die Kreditvergabe) vorstoßen dürfen, würde
die Konkurrenzfähigkeit privater Unternehmen nicht gestärkt,
sondern geschwächt. Aus der amerikanischen Handelskammer
ist in diesem Zusammenhang zu hören: „Until
the post office is regulated by the same regulator and
abides by the same laws as the rest of the industry, it
should not be allowed to expand at all. “ Und weiter: „[...]
We want laws in place to ensure that they’re not allowed
to act like a privatised company when they’re not. “
(zitiert in: Pilling 2004a).
Als wenig förderlich im Hinblick auf mehr Wettbewerb
wird auch gewertet, dass der Beschluss keine konkreten
Vorschläge für eine regionale Aufsplitterung der
Postdienste macht, um dadurch einer möglichen Monopolbildung
vorzubeugen. Das landesweite Filialnetzwerk
der Post stellt nämlich einen großen Wettbewerbsvorteil
gegenüber dem Privatsektor dar (JT, 18.8.04). Sollte die
Einlagenobergrenze bei der Postbank an- oder sogar aufgehoben
werden, könnten es künftig auch viele Unternehmen
aus Kostengründen als günstiger erachten, in einer
der zahlreichen Postfilialen ein Konto zu eröffnen (Tsutagawa
2004).
17 Eine dem Bankengesetz unterstellte privatisierte Postbank wäre
frei, Kreditgeschäfte in der gleichen Weise zu tätigen wie eine kommerzielle
Bank (auch wenn das Kreditgeschäft zunächst möglicherweise
auf Wohnungsbaukredite und andere Kredite an individuelle
Kreditnehmer beschränkt wäre).
Nach Ansicht der Forscher am renommierten Japan
Research Institute besteht ferner die Gefahr einer zusätzlichen
Schwächung des japanischen Finanzsystems, sofern
die Größen von Postbank und Postlebensversicherung
nicht angepasst werden (JRI 2004:4). Bereits heute sind
die Postdienste, verglichen mit ihren jeweiligen Konkurrenten
des Privatsektors, sehr groß. Und das Geschäftsmodell,
dem das Kabinett Anfang September zustimmte, bietet
weiteres Wachstumspotenzial. Die Forscher befürchten
daher, dass, selbst wenn die staatliche Garantie offiziell
beseitigt würde, aufgrund der Größe der Postdienste eine
stillschweigende staatliche Garantie bestehen bliebe. Da
nämlich im Fall einer Krisensituation Auswirkungen auf
die Gesamtwirtschaft zu erwarten wären, wäre die Regierung
wohl oder übel dazu angehalten, die Postdienste zu
retten („too big to fail “). Das könnte wiederum bewirken,
dass die Verbraucher der Post größeres Vertrauen entgegenbringen
als den privaten Wettbewerbern. Die entstehende
Vertrauenslücke würde der Post einen neuerlichen
Wettbewerbsvorteil verschaffen (JRI 2004:1–2).
Eine weitere Voraussetzung für fairen Wettbewerb ist,
dass die Finanzdienste der Post denselben Regulierungskriterien
unterliegen wie die Privatbanken und von demselben
Kontrollorgan, sprich der FSA, überwacht werden.
Dieser Punkt wird in dem Entwurf jedoch gänzlich ausgeklammert.
Ansätze für eine Gleichstellung der Postfinanzdienste
mit privaten Finanzinstituten sind somit in dem Entwurf
zwar enthalten, überzeugen jedoch in der bisher vorgelegten
Weise nicht. Insbesondere der Mangel eines Zeitplans
für die Umsetzung der Gleichstellungsmaßnahmen ist kritisch
zu bewerten. Dadurch erhöht sich die Gefahr, dass
die Finanzdienste der Post eine Ausweitung ihrer Kompetenzen
erfahren, während sie gleichzeitig noch (zumindest
während der zehnjährigen Übergangsperiode) die Privilegien
eines Staatsunternehmens genießen. Damit würden
die bestehenden Wettbewerbsverzerrungen nicht ab-, sondern
vielmehr ausgebaut werden. Das angestrebte Ziel,
die Postfinanzdienste und private Finanzinstitute gleichzustellen
und die Wettbewerbssituation im Markt zu verbessern,
wäre dann verfehlt.
Mehr Effizienz durch organisatorische Umstrukturierung?
Ein zweiter wichtiger Kritikpunkt betrifft die Art der Privatisierung.
Zurzeit stehen alle Postdienste (Postzustellung,
Postsparen, Postlebensversicherung) unter der Kontrolle
des öffentlichen Unternehmens Japan Post Corp.
Dem verabschiedeten Reformplan zufolge sollen diese ab
April 2007 als unabhängige Geschäftseinheiten privatisiert
werden. Gleichzeitig ist jedoch die Errichtung einer
Holdinggesellschaft vorgesehen, die über die unabhängigen
Unternehmen gespannt werden soll und an der
die Regierung auch nach März 2017, dem geplanten Abschluss
der Privatisierung, noch einen Anteil von über einem
Drittel halten will. Dieser Schritt scheint nicht nur
dem Konzept einer Eins-zu-eins-Privatisierung entgegenzulaufen
(JT, 18.8.04). Er bedeutet auch, dass selbst nach
Abschluss der Privatisierung die Postgeschäfte des Landes
unter staatlicher Kontrolle verbleiben werden. Aufgrund
der damit verbundenen indirekten Staatsgarantie könnten

JAPAN aktuell 508 Dezember 2004
die Finanzdienste der Post zu günstigeren Konditionen
Gelder aufbringen als Banken und Versicherer. Die Gewinnspanne
auf Kredite wäre damit bei der Post größer
als bei ihren privaten Konkurrenten (Tsutagawa 2004).
Ein weiterer Kritikpunkt an der organisatorischen Umstrukturierung
richtet sich auf die Gründung eines vierten
Postdienstes, nämlich der Verwaltung der Schalterdienste
(u.a. Ikeo 2004; Nikkei 7.10.04). Dieser Dienst soll
von einem neu zu gründenden Unternehmen angeboten
werden, das für die anderen drei Unternehmen, die sich
jeweils mit der Postzustellung, dem Postsparen und der
Postlebensversicherung befassen, die Zustellung der Post,
den Geldeingang und verschiedene andere Schalterdienste
erledigt. Der Kabinettsbeschluss sieht somit die Errichtung
einer zweigleisigen Struktur vor. Ob sich die Effizienz
der Dienstleistungen auf diese Weise tatsächlich verbessern
lässt, wird allerdings angezweifelt. Die Erfahrung
lehrt nach Ansicht Kazuhito Ikeos, Professor der Keio-
Universität, das Gegenteil. So wurde bei der Aufspaltung
und Privatisierung von Japan National Railways zunächst
ein neues Unternehmen, die Shinkansen Holding Corp.
gegründet, der die Schienenwege und die dazugehörigen
Einrichtungen gehören sollten und für deren Nutzung die
anderen Unternehmen Gebühren entrichten sollten. Aufgrund
von Ineffizienzen wurde diese Struktur jedoch bald
aufgelöst und das neue Unternehmen von den anderen
Unternehmen absorbiert (Ikeo 2004).
Im Falle der Post dürfte durch die Auslagerung der
Kundendienste der drei anderen Unternehmen an das Verwaltungsunternehmen
ein unabhängiges Management der
Einzelunternehmen kaum zu gewährleisten sein (Nikkei,
7.10.04). Auch besteht die Gefahr, dass durch die angestrebte
Struktur eine komplette Isolierung der Geschäftsrisiken
nicht möglich sein wird (JRI 2004:5). Eine solche
Struktur dürfte zudem umfassende, effizienzorientierte
Reformen deutlich erschweren, wenn nicht gar unmöglich
machen, denn die Bedürfnisse der einzelnen Postdienste
z.B. hinsichtlich der Postamtgrößen sowie deren räumlicher
Verteilung sind unterschiedlich. So wird das Zustellunternehmen
andere Bedürfnisse anmelden als die Postbank
oder die Postlebensversicherung. Wie das Verwaltungsunternehmen
hier Prioritäten setzen will, ist fraglich
(Ikeo 2004). Andererseits scheint aber auch eine komplette
Abspaltung der Spar- und Versicherungsdienste zumindest
in nächster Zeit nicht realisierbar, da diese auf die
Postämter als Verkaufskanäle angewiesen sind und es voraussichtlich
auch noch eine Zeit lang sein werden. Eigene
Vertriebskanäle besitzen sie bislang nämlich nicht (Nikkei
Net Interactive, 9.9.04).
Ein weiterer Kritikpunkt an der Errichtung des
Verwaltungsunternehmens ist die Tatsache, dass dieser
Schritt der Forderung nach einer Gleichstellung mit den
Unternehmen des Privatsektors zuwiderläuft. Für eine
Gleichstellung wären nach Ansicht Hiroshi Aketas vom
NLI Research Institute unter anderem folgende Punkte
notwendig: eine räumliche Trennung der Dienste (z.B.
kein Verkauf von Versicherungspolicen in Postämtern),
eine Trennung des Personals (sodass z.B. Versicherungsgeschäfte
nicht von allen Beschäftigten angeboten
werden können) sowie das Verbot des Austauschs von
Kundendaten (Aketa 2004:6).
6 Fazit und Ausblick
Der Beitrag hat gezeigt, dass das im September vom Kabinett
verabschiedete Rahmenwerk zwar die Stoßrichtung
der Postprivatisierung darlegt, konkrete Details in der
Umsetzung jedoch schuldig bleibt. Anstelle einer ersten
grundlegenden Überarbeitung des Postwesens seit dessen
Gründung im Jahr 1871 scheint der Kabinettsbeschluss
eher das Festhalten am Status quo anzustreben, was
sich etwa in dem Wunsch nach der Fortsetzung des Geschäftsbetriebs
unter einem integrierten Management äußert
(JT, 18.8.04). Naoaki Okabe, stellvertretender Chefredakteur
der japanischen Wirtschaftszeitung Nihon Keizai
Shinbun, hält den Beschluss zudem für politisch kalkuliert.
Der Postlobby solle dadurch die Akzeptanz der
Reformmaßnahmen erleichtert werden (Okabe 2004). Die
Verhandlungen über konkrete Reformschritte und ihre
zeitliche Umsetzung zwischen Regierung und LDP stehen
nämlich erst am Beginn. Massiver politischer Widerstand
ist daher zu erwarten, wenn sich das Parlament
voraussichtlich Anfang 2005 mit der bis dahin auszuarbeitenden
Gesetzesvorlage beschäftigen wird. Bereits Anfang
September hatten knapp zwei Drittel der 360 LDP-
Parlamentarier eine Resolution gegen die angestrengte
Privatisierung unterzeichnet.
Obwohl Koizumi sich äußerst initiativ und engagiert
bei der Reform der Post zeigt und mit dem gegen den
Widerstand der LDP vom Kabinett verabschiedeten Privatisierungsentwurf
immerhin „die Räder ins Rollen gebracht
“ hat, ist längst nicht sicher, dass die Gesetzesvorlage
auch wirklich im Parlament auf Zustimmung trifft und
als Gesetz in Kraft treten wird. Gesetzesvorlagen werden
nämlich üblicherweise im Kabinett nur dann verabschiedet,
wenn die Regierungspartei – in diesem Fall die LDP
– zugestimmt hat. Verabschiedet das Kabinett ein Gesetz
ohne Zustimmung der Regierungspartei, schwinden
die Chancen, dass es auch tatsächlich erfolgreich durchs
Parlament kommt (Ando 2004).
Demgegenüber steigt die Wahrscheinlichkeit, dass für
eine „erfolgreiche “ Verabschiedung des Gesetzes erneut eine
Vielzahl von Kompromissen mit innerparteilichen Oppositionskräften
eingegangen werden muss, wie es z.B. bei
der Umstrukturierung von Sonderkörperschaften im Straßenbau
im vergangenen Jahr der Fall war. Dabei wären,
wie der Beitrag gezeigt hat, nicht weitere Kompromisse,
sondern vielmehr eine Reihe von Verbesserungen in die
Gesetzesvorlage einzubringen. Es bleibt zu hoffen, dass
Koizumis Forderung nach einer Privatisierung der Postdienste
im Zuge der Verhandlungen nicht auf einen leeren
Slogan reduziert wird.
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