Versuch eines Dialogs - forum junge wissenschaft

118 Jakob Lempp
Dies alles ist also weder neu noch überraschend. Verblüffend sind dagegen zwei andere
Aspekte der Machtausübung in und um den Ministerrat. Erstens, angesichts des Umfangs
tatsächlich ausgeübter Macht des Rats, ist das die so große Ignoranz der meisten Europäer
hinsichtlich dieser Institution. Und zweitens ist das die institutionelle Eigendynamik, welche
die Entwicklung des Rats seit 50 Jahren prägt. Auf beides soll abschließend eingegangen
werden.
Warum ist es gerade der einflussreiche Ministerrat, der so wenig bekannt ist und dem
so wenig Vertrauen entgegengebracht wird? Dies hat mindestens fünf Gründe. Erstens ist
die Funktionsweise des Rats in einer ganz außerordentlichen Weise kompliziert. Sowohl
seine Organisation als auch seine differenzierten Abstimmungs- und Entscheidungsfindungsverfahren
sind selbst für Experten nur schwer in Gänze zu erfassen. Aufgrund seines
wenig konsistenten Leitideenbündels und seiner Zwitterstellung als halb-europäische und
halb-mitgliedstaatliche Institution ist es schwierig, den Rat in altbekannte Klassifikationsschemata
einzuordnen. Während für das Europäische Parlament, die Europäische Kommission
und den Europäischen Gerichtshof funktionale Äquivalente in nationalstaatlichen politischen
Systemen schnell zur Hand sind, ist der Rat eine ganz neuartige Institution, die
gerade deshalb häufig falsch eingeschätzt wird. Zweitens ist die demokratische Legitimation
des Rats im Vergleich zu jener des Europäischen Parlaments eine indirekte und abgeleitete.
Konkret und folgenreich heißt das: Es gibt keine unmittelbare Schnittstelle zwischen
dem Rat und den Staatsvölkern der Europäischen Union. Dass die Wahlen zu den nationalen
Parlamenten indirekt auch Wahlen über die Zusammensetzung des Ministerrats sind, ist
dann auch den wenigsten Wahlberechtigten bewusst. Immerhin dauerte es selbst im Fall
des deutschen Nationalstaats einige Jahrhunderte, bis die gliedstaatlichen Landtagswahlen
immer wieder auch als folgenreich für den Bundesrat als föderales Vertretungsorgan verstanden
wurden. Drittens ist der Rat sowohl im Vergleich mit den übrigen europäischen
Institutionen als auch im Vergleich mit anderen Institutionen, in welchen sich Regierungsvertreter
zum Zwecke der Entscheidungsfindung treffen, etwa dem Deutschen Bundesrat,
sehr intransparent. Viertens ist die massenmediale Berichterstattung im Anschluss an Ratssitzungen
im Normalfall national versäult. Dies führt einerseits dazu, dass der Rat in der
Öffentlichkeit häufig nicht als eigenständige Institution wahrgenommen wird, sondern
ausschließlich als Treffen von Ministern. Andererseits hat das zur Folge, dass den Ministern
auch tatsächlich ein Anreiz gegeben wird, nationale Interessen im Rat über ein europäisches
Gemeinschaftsinteresse zu stellen, um dann eventuelle Verhandlungserfolge vor
den heimischen Medien symbolträchtig zu inszenieren. Und fünftens ist in diesem Zusammenhang
auch das Phänomen der absichtlichen Verschleierung von tatsächlich ausgeübter
Macht beobachtbar: Das von seiner Struktur, seiner Personalpolitik und auch seinen
institutionellen Interessen her supranationalste Element des Ministerrats, das Generalsekretariat,
„intentionally maintains a low profile but is known to be highly influential in attaining
consensus.“ Dies ermöglicht allerdings ein relativ effizientes, von massenmedialer
Berichterstattung unbehelligtes Arbeiten, geht aber zu Lasten der Transparenz des Ministerrats.
Es ist gerade dieses für den Ministerrat typische Spannungsverhältnis zwischen Effizienz,
Transparenz und Legitimität, das ganz wesentlich dazu führt, dass der Ministerrat für
die meisten Europäer eine Terra incognita bleibt, die eher zur Mythenbildung als zur sachlichen
Analyse einlädt.
21
Vgl. etwa Le Monde, 13. Oktober 1992, S. 2.
22
W. Wessels 1991, S. 140; vgl. für einen ähnlichen Befund beim AstV auch J. Lewis 2000, S. 265.