2 I. Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen Allgemeine ...

Examenskurs Allgemeines Verwaltungsrecht I Prof. Dr. Ulrich Ramsauer
I. Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen
Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen sind unabhängig von der konkreten
Klage- oder Antragsart zu prüfen. Jedes selbständige Rechtsschutzbegehren ist
nur zulässig, wenn sämtliche allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen im Entscheidungszeitpunkt
vorliegen. Zunächst sind die gerichtsbezogenen Voraussetzungen
zu prüfen, dann die auf die Beteiligten bezogenen und schließlich diejenigen
Voraussetzungen, die den Streitgegenstand betreffen. Ausgangspunkt ist dabei
das Rechtsschutzziel des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung ergibt.
Literatur: Ramsauer, Assessorprüfung § 13
I. Gericht
1. Bestehen der deutschen Gerichtsbarkeit
2. Rechtsweg (§ 40 VwGO)
3. Zuständigkeit des angerufenen Gerichts (§§ 45 ff. VwGO)
a) Örtlich (§ 52 VwGO)
b) Sachlich (§§ 45 ff. VwGO)
c) Instanziell (Zuständigkeit im dreizügigen System)
II.
III.
Beteiligte
4. Beteiligungsfähigkeit (§ 61 VwGO)
a) Natürliche und juristische Personen (§ 61 Nr. 1 VwGO)
b) Personenvereinigungen (§ 61 Nr. 2 VwGO – relativ)
c) Behörden nach Landesrecht (§ 61 Nr. 3 VwGO)
5. Prozessfähigkeit (§ 62 VwGO)
a) Geschäftsfähige (§ 62 Nr. 1 VwGO)
b) Für einzelne Gegenstände Geschäftsfähige (§ 62 Nr. 2)
6. Postulationsfähigkeit (§ 67 VwGO)
a) Naturalpartei vor VG (§ 67 Abs. 2 VwGO)
b) Anwaltszwang vor OVG und BVerwG (§ 67 Abs. 1 VwGO)
Streitgegenstand
7. Statthafte Klage- oder Antragsart
8. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen
9. Allgemeines Rechtsschutzinteresse
Beachte: Die Zulässigkeit einer Klagehäufung gem. § 44 VwGO ist nach richtiger Auffassung
nicht Teil der Zulässigkeitsprüfung, sondern nur Sachurteilsvoraussetzung. Eine
unzulässige Klagehäufung führt nämlich nur zur Trennung der Verfahren, die einzelnen
Klaganträge bleiben jedoch zulässig. Etwas anderes gilt, wenn im Rahmen eines anhängigen
Verfahrens neue Anträge gestellt werden. Diese sind, auch wenn die alten Anträge
aufrechterhalten werden, nach den Kriterien der Klageänderung zu behandeln (vgl. hierzu
§ 91 VwGO). Auch die Frage einer einfachen oder notwendigen Beiladung nach § 65
VwGO ist Sache des Gerichts und spielt für die Zulässigkeit der Klage keine Rolle.
Hinsichtlich der Frage nach dem richtigen Kläger und Beklagten wird herkömmlich zwischen
der Prozessführungsbefugnis, also der Befugnis, ein Recht im eigenen Namen
2

Examenskurs Allgemeines Verwaltungsrecht I Prof. Dr. Ulrich Ramsauer
prozessual geltend zu machen, und der Sachlegitimation (Aktiv- und Passivlegitimation)
unterschieden, also der Frage, wem dieses Recht materiellrechtlich zusteht und wem
gegenüber es besteht. Während die Prozessführungsbefugnis die Zulässigkeit der Klage
betrifft und im Verwaltungsprozess in der Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) eine Spezialregelung
gefunden hat, betrifft die Aktiv- bzw. Passivlegitimation nach hM die Begründetheit
der Klage. Eine Regelung der Passivlegitimation findet sich nach h.M. in § 78
VwGO.
II.
Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten
Noch vor den Voraussetzungen der Generalklausel des § 40 Abs. 1 VwGO sind
aufdrängende Sonderzuweisungen zu prüfen. Ist der Verwaltungsrechtsweg danach
spezialgesetzlich bereits vorgeschrieben, entfällt eine Prüfung des § 40 I
VwGO. Der Verwaltungsrechtsweg kann also auch dann eröffnet sein, wenn die
Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind. Umgekehrt kann
auch bei Vorliegen einer öffentlichrechtlichen Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher
Art eine sog. abdrängende Sonderzuweisung dazu führen, dass nicht der
Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten, sondern ein anderer Rechtsweg gegeben
ist, etwa der zu den Finanzgerichten (§ 33 FGO), Sozialgerichten (§ 51 SGG)
oder den ordentlichen Gerichten (vgl. z.B. § 40 I 1 2. Halbsatz VwGO).
1. Rechtsweg aufgrund bindender Verweisung (§ 17a GVG)
2. Aufdrängende Sonderzuweisungen (Beispiele):
a) § 126 BRRG
b) § 54 BaföG
c) § 40 II 1 VwGO
3. Die verwaltungsgerichtliche Generalklausel (§ 40 I VwGO)
a) Öffentlich-rechtliche Streitigkeit
b) Nichtverfassungsrechtlicher Art
c) Keine anderweitige Zuweisung
4. Anderweitige Zuweisungen:
a) Amtshaftung (Art. 34 S. 3 GG)
b) Enteignungsentschädigung (Art. 14 Abs. 3 S. 4 GG)
c) Baulandsachen (§§ 217 ff. BauGB)
d) Steuerrechtliche Streitigkeiten (§ 33 FGO)
e) Sozialrechtliche Streitigkeiten (§ 51 SGG)
f) Strafverfolgungsmaßnahmen (§ 98 Abs. 2 StPO)
g) Justizverwaltungsakte (§ 23 EGGVG)
h) Innerkirchliche Streitigkeiten
i) Freiwillige Gerichtsbarkeit
3

Examenskurs Allgemeines Verwaltungsrecht I Prof. Dr. Ulrich Ramsauer
Sonderproblem: Rechtsweg bei Doppelnatur des Rechtsstreits
1. Grundsatz: Annexkompetenz nach § 17 Abs. 2 GVG
2. Ausnahmen Art. 14 Abs. 3 GG; Art. 34 S. 3 GG
3. Problem: Rechtsweg bei doppelfunktionalem Handeln
Sonderproblem: Aufrechnung mit privatrechtlichen Forderungen
1. Zulässig bei rechtskräftig festgestellten Forderungen
2. Zulässig auch bei unbestrittenen Forderungen ?
3. Aussetzung oder entsprechende Anwendung des § 17 II GVG?
Abgrenzung von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Streitigkeiten
1. Unterscheidung von öffentlichen und privaten Rechtsnormen
Die Abgrenzungstheorien (Interessentheorie, Subjektionstheorie und
die heute allgemein vertretene modifizierte Subjektstheorie) dienen
nur der Zuordnung von Rechtsnormen zum öffentlichen oder zum privaten
Recht.
2. Zuordnung der Streitfälle: Problematische Fallgestaltungen
• Maßnahmen im Gesetzesvollzug
• Anfechtung von Verwaltungsakten
• Vertragsverhältnisse
• Öffentliche Einrichtungen und Veranstaltungen
• Benutzung öffentlicher Sachen
• Rechtsverhältnisse bei Einschaltung Privater
• Zuordnung schlichten Verwaltungshandelns
• Verkehrssicherungspflichten
• Hausverbot und Hausverweise
• Zwei-Stufen-Theorie
• Teilnahme am Wirtschaftsleben, fiskalische Hilfsgeschäfte
• Insbesondere: Vergabestreitigkeiten, Auftragssperren
III.
Klage- und Antragsarten der VwGO
Innerhalb der VwGO werden vier Kategorien unterschieden: Gestaltungsklagen,
Leistungsklagen, Feststellungsklagen und sonstige Rechtsschutzformen. Die
Statthaftigkeit der jeweiligen Klageart bestimmt sich nach dem Klagebegehren,
wobei das Gericht nicht an die vom Antragsteller gewählte Form gebunden ist;
vielmehr ist das wirkliche Klagebegehren durch Auslegung zu ermitteln (§ 88
VwGO) und danach die passende Klageart zu bestimmen.
4

Examenskurs Allgemeines Verwaltungsrecht I Prof. Dr. Ulrich Ramsauer
Gestaltungsklagen Leistungsklagen Feststellungsklagen Vorl. Rechtschutz
Anfechtungsklage
(gegen VAe, § 42 I
VwGO)
Verpflichtungsklage
(auf Erlass eines VA,
§ 42 I VwGO)
Allg. Feststellungsklage
(§ 43 VwGO)
(beachte Subsidiarität,
§ 43 II VwGO)
Aufschieb. Wirkung
(§§ 80, 80a VwGO)
bei Widerspruch und
Anfechtungsklage
Normenkontrollantrag
§ 47 VwGO
(gegen
untergesetzliche
Rechtsnormen)
Allgemeine
Leistungsklage auf
• schlichhoheitliches
Handeln
• Unterlassung
• Normerlass
Fortsetzungsfeststellungsklage
(§ 113 I 4 VwGO)
Einstweilige
Anordnung
(§ 123 VwGO)
Vorbeugende
Unterlassungsklage
(auch gegen VAe)
Vorbeugende
Feststellungsklage
(keine Subsidiarität)
Einstweilige Anordnung
in Normenkontrollverfahren
(§ 47 VI VwGO)
IV.
Besondere Sachurteilsvoraussetzungen
Für die einzelnen Klage- und Antragsarten bestehen z.T. unterschiedliche besondere
Sachurteilsvoraussetzungen. Die h.M. verlangt auch für Klagearten, für die
das nicht vorgesehen war (z.B. Feststellungsklage) grundsätzlich eine Klagebefugnis
(§ 42 Abs. 2 VwGO). In der Klausur sind regelmäßig Ausführungen zum
Rechtsweg und zu den besonderen Sachurteilsvoraussetzungen erforderlich; andere
Sachurteilsvoraussetzungen sind nur zu behandeln, wenn im konkreten Fall
Anlass dazu besteht. Vgl. Ramsauer, Assessorprüfung Rnr. 16.06a u. Rnr. 18.05
1. Anfechtungs- und Verpflichtungsklage (§ 42 I VwGO)
a) Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen (s.o.)
b) Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)
aa) Geltendmachung einer Verletzung eigener Rechte
bb) Möglichkeit einer Rechtsverletzung
cc) Ausnahmen: Prozessstandschaft, Verbandsklage
c) Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO)
aa) Grundsatz: Notwendigkeit
bb) Bereichsspezifische Ausnahmen
cc) Landesspezifische Ausnahmen
d) Klagefrist (§ 74 VwGO)
aa) Fristbeginn
bb) Fristberechnung
cc) Wiedereinsetzung (§ 60 VwGO)
5

Examenskurs Allgemeines Verwaltungsrecht I Prof. Dr. Ulrich Ramsauer
Beachte: Nähere Ausführungen zur Klagebefugnis sind entbehrlich, wenn der Kläger sich
gegen einen an ihn gerichteten belastenden VA wendet. Hier ist es ausreichend, darauf
hinzuweisen, dass bei Adressaten belastender VAe grundsätzlich nicht ausgeschlossen
werden kann, dass sie in ihren subjektiven öffentlichen Rechten verletzt werden. In allen
anderen Fällen ist es erforderlich, weitere Ausführungen zur Klagebefugnis zu machen (s
unten Kap. 8). Bei Verpflichtungsklagen muss geprüft werden, ob der Kläger als Anspruchsberechtigter
in Betracht kommt. In Nachbar- und Konkurrentenklagen muss
geprüft werden, ob der Kläger durch die an den dritten (Nachbarn oder Konkurrenten)
gerichteten Maßnahmen in seinen eigenen subjektiven öffentlichen Rechten verletzt sein
könnte. Einzelheiten siehe unten Kap 8.
2. Feststellungsklage (§ 43 VwGO)
a) Streitiges Rechtsverhältnis oder Nichtigkeit eines VA
b) Feststellungsinteresse
c) Subsidiarität (nicht bei Nichtigkeit eines VA erforderlich)
d) Klagebefugnis (§ 42 II VwGO analog - BVerwGE 100, 262, 271)
Merke: Die ganz h.M. verlangt auch für die Feststellungsklage eine Klagebefugnis analog
§ 42 II VwGO. Dies widerspricht an sich dem Gesetzeswortlaut des § 43 VwGO, welcher
für die Feststellungsklage gerade keine Klagebefugnis sondern (nur) ein Feststellungsinteresse
verlangt.
3. Fortsetzungsfeststellungsklage (113 Abs. 1 S. 4 VwGO)
a) Verwaltungsakt
b) Erledigung nach Klageerhebung (bei früherer Erledigung nur analog)
c) Keine Unanfechtbarkeit vor Erledigung
d) Klagebefugnis bis zur Erledigung
e) Vorverfahren ? (nach hM nicht erforderlich)
f) Frist ? (nach nunmehr hM nicht mehr erforderlich; BVerwGE 109, 203)
g) Feststellungsinteresse
Merke: Grundsätzlich gilt, dass eine Fortsetzungsfeststellungsklage nur zulässig ist, wenn
sämtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage
(bzw. eines Anfechtungs- oder Verpflichtungswiderspruchs) bis zur Erledigung des VA
vorgelegen haben. Bei Erledigung vor Klagerhebung darf noch keine Unanfechtbarkeit
des VA eingetreten sein. Str. ist, ob nach Erledigung des VA noch ein Vorverfahren durchbzw.
weitergeführt werden muss. Die hM verneint dies. Sie begründet dies zum einen mit
dem Wortlaut des § 68 VwGO, zum anderen damit, dass bei Erledigung des VA vor Ablauf
der Widerspruchsfrist oder während eines laufenden Vorverfahrens die Übertragung
der Entscheidungskompeterz auf die Widerspruchsbehörde leerlaufe, da ein erledigter VA
keiner Aufhebung oder Änderung mehr zugänglich wäre.
6

Examenskurs Allgemeines Verwaltungsrecht I Prof. Dr. Ulrich Ramsauer
4. Allgemeine Leistungsklage
(abgeleitet aus §§ 43 Abs. 2, 111, 113 Abs. 3 VwGO)
a) Zulässiger Klagegegenstand:
Handeln, Dulden oder Unterlassen ohne VA-Qualität
b) Klagebefugnis
Merke: Die Abgrenzung der Leistungsklage von der Verpflichtungsklage erfolgt über die
Qualifizierung des begehrten Handelns (wenn VA begehrt wird, dann Verpflichtungsklage),
die Abgrenzung zur Anfechtungsklage durch Qualifizierung des abzuwehrenden Verwaltungshandelns
(wenn VA abgewehrt wird, dann Anfechtungsklage). Die h.M. verlangt
in analoger Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO auch für die allgemeine Leistungsklage
eine Klagebefugnis (vgl. BVerwGE 100, 271).
5. Normenkontrollantrag (§ 47 VwGO)
a) Zulässiger Antragsgegenstand
aa) Pläne nach BauGB
bb) Andere untergesetzliche Normen nur bei landesrechtlicher Zulassung
b) Beteiligungsfähigkeit
c) Antragsbefugnis
d) Antragsfrist
e) Rechtsschutzbedürfnis
Merke: Abweichend von der Rechtsschutzkonzeption der VwGO setzt § 47 VwGO für die
Begründetheit eines Antrags keine Rechtsverletzung voraus. Das Gericht prüft die angefochtene
Norm unter allen rechtlichen Gesichtspunkten (umfassende Prüfungskompetenz).
Zur Zulässigkeit eines Antrags muss jedoch gem. § 47 Abs. 2 VwGO eine Antragsbefugnis
des Antragstellers vorliegen. Dieser muss also geltend machen, durch die beanstandete
Norm in einem seiner subjektiven öffentlichen Rechten verletzt zu sein. Bebauungspläne
sollen nach BVerfGE 70, 36 auch dann einer Kontrolle nach § 47 VwGO offen
stehen, wenn sie, wie z.T. in Hamburg, in Gesetzesform erlassen werden.
7