Kurt Jaggi - SODK

Bericht an die
Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren und Sozialdirektorinnen (SODK)
Entwicklung von subjektorientierten
Finanzierungssystemen im Behindertenbereich
Materialen zur Umsetzung NFA in den Kantonen
10. November 2008
Die nachstehend zusammengestellten Materialien zur Subjektfinanzierung sind
als Momentaufnahme und als Werkstattbericht zu verstehen. Vieles ist im Fluss
und Weniges ist bereits definitiv. Erst die bevorstehenden Entwicklungsarbeiten in
den nächsten Jahren werden zeigen, welche Elemente der Subjektfinanzierung
sich durchsetzen und welche nicht. Die Materialien sollen die zahlreichen
Diskussionen bereichern, die aktuell in den Kantonen geführt werden.
Kurt Jaggi
Fürsprecher
the move consulting ag
Weidweg 31
3032 Hinterkappelen
www.moveconsulting.ch
kurt.jaggi@moveconsulting.ch
the move consulting ag, Weidweg 31, CH-3032 Hinterkappelen, Tel. +41 31 904 05 00, Mobile +41 79 271 95 48
kurt.jaggi@moveconsulting.ch, www.moveconsulting.ch

Seite 2
Inhalt
1 Ausgangslage .................................................................................................................... 3
2 Zielsetzungen .................................................................................................................... 3
3 Vorgehen ........................................................................................................................... 3
4 Grundlagen für die Analyse................................................................................................ 4
4.1 Verwendete Definitionen.............................................................................................................. 4
4.2 Geldflüsse .................................................................................................................................... 5
4.3 Verhältnis von Assistenzbudget/-beitrag des Bundes und Subjektfinanzierung ........................ 7
5 Zusammenfassung der Ergebnisse von Projektphase 1 .................................................... 8
6 Zusammenfassung der Ergebnisse von Projektphase 2 .................................................... 9
6.1 Orientierung am individuellen Bedarf .......................................................................................... 9
6.2 Auflistung der Leistungen ..........................................................................................................10
6.3 Stärkung von Wahlfreiheit, Eigenverantwortung und Selbstbestimmung .................................11
6.4 Flexibilisierung der Angebote (stationär, teilstationär, ambulant)..............................................11
6.5 Sicherung der Transparenz bezüglich Leistungserbringung .....................................................12
6.6 Stärkung der Rolle der Menschen mit einer Behinderung .........................................................12
6.7 Verbesserung der Effizienz der Leistungserbringung ...............................................................12
6.8 Gewährleistung der Versorgungssicherheit...............................................................................12
6.9 Planbarkeit und Steuerung ........................................................................................................13
7 Entscheidungsprozess in den befragten Kantonen .......................................................... 13
8 Schlussfolgerungen ......................................................................................................... 14
9 Dank ................................................................................................................................ 15
Bericht
the move consulting ag

1 Ausgangslage
Seite 3
Die Kantone übernehmen seit Inkrafttreten des Bundesbeschlusses vom 3. Oktober 2003 zur
Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen
am 1. Januar 2008 die bisherigen Leistungen der Invalidenversicherung an Anstalten, Werkstätten
und Wohnheime. Art. 73 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung
(IVG) wurde auf diesen Zeitpunkt hin aufgehoben und damit entfiel die bisherige
Rechtsgrundlage für Betriebsbeiträge des Bundes.
Zu den Möglichkeiten der Ausgestaltung der kantonalen Finanzierung liegt u.a. ein im Auftrag
der Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren und Sozialdirektorinnen und der Eidgenössischen
Finanzverwaltung (EFV) erstellter Bericht der Firma the move consulting ag, Hinterkappelen/BE,
vom 18. Juni 2007 vor. An der Plenarversammlung 2007 wurde der Auftrag
an das Generalsekretariat SODK erteilt, in den Kantonen abzuklären, welche Bestrebungen
hinsichtlich Einführung von Formen der Subjektfinanzierung bestehen.
2 Zielsetzungen
Die aktuelle Situation in den Kantonen im Zusammenhang mit der Umsetzung NFA soll -
namentlich mit Blick auf die Möglichkeiten und Grenzen der Subjektfinanzierung - kurz erfasst
und im Überblick dargestellt werden. Die zentralen Themen und Fragestellungen beim
Aufbau einer kantonalen Finanzierung sollen aufgelistet sein.
3 Vorgehen
In einer ersten Projektphase wurden diejenigen Kantone erfasst, welche die Einführung von
einzelnen subjektorientierten Elementen in ihr Finanzierungssystem einbauen möchten. Es
wurde erhoben, welche Kantone sich schwergewichtig mit der Entwicklung von Modellen zur
Subjektfinanzierung befassen. Zur Abklärung wurde ein Fragebogen eingesetzt, der in Abstimmung
mit der Arbeitsgruppe NFA erstellt wurde (vgl. Beilage 1) und der den Kantonen
zur Beantwortung zugestellt wurde. Erfreulicherweise haben fast alle Kantone den Fragebogen
ausgefüllt retourniert.
Anschliessend wurden in einer zweiten Phase mit denjenigen Kantonen Gespräche geführt,
die Bestrebungen hinsichtlich Subjektfinanzierung aufgezeigt haben. Dies waren die Kantone
Basel-Landschaft, Bern, Genf und Solothurn. Der den Gesprächen zu Grunde gelegte Fragenraster
befindet sich in der Beilage (vgl. Beilage 2). Ergänzend fanden mit Vertretungen
diverser Kantone Kurzkontakte statt (Freiburg, St. Gallen, Tessin, Wallis), bei denen die Positionierung
auf Grund der eingegangenen Antworten nicht völlig klar war. Schliesslich wurden
weitere Hinweise aus der Phase 1 verarbeitet und kantonale Lösungsansätze auf den
jeweiligen Homepages analysiert.
Bericht
the move consulting ag

Seite 4
Von Seiten der SODK wurde die Firma the move consulting ag unterstützt durch Frau Carolle
von Ins aus dem Fachbereich Behindertenpolitik, die auch an allen Interviews - ausser
demjenigen mit dem Kanton Solothurn - persönlich teilnahm.
4 Grundlagen für die Analyse
4.1 Verwendete Definitionen
Dieser Bericht stützt sich auf die Definitionen, wie sie in der Darstellung vom 18. Juni 2007
verwendet wurden. Auf die dort verwendete Terminologie hat man sich in der Zwischenzeit
weitgehend geeinigt.
Die echte Objektfinanzierung spielt sich ab zwischen der finanzierenden Stelle (bisher Invalidenversicherung
ergänzt durch Kantone, neu Kantone allein) und der Institution. Sie ist
geprägt von einer Orientierung an den Kosten der Institution. Sie ist so ausgestaltet, dass die
Institution - mit oder ohne Eigenleistungen - die entstehenden Kosten nach gewissen Kriterien
gedeckt erhält. Die Ausgestaltung der Finanzierung orientiert sich nicht an einzelnen
subjektiven Bedürfnissen (bzw. subjektivem Bedarf) der Nutzerinnen und Nutzer, sondern an
den Kalkulationen oder dem Aufwand der Institution. Diese werden selbstverständlich durch
qualitative Anforderungen oder spezielle Zielsetzungen beeinflusst.
Die unechte Subjektfinanzierung spielt sich ebenfalls zwischen dem finanzierendem Kanton
und der Institution ab. Anders als die Objektfinanzierung orientiert sie sich aber am individuellen
Bedarf der Nutzerinnen und Nutzer der Institution. Entschädigt wird nicht der
Durchschnittsaufwand (Kosten) der Institution, sondern die Abgeltung richtet sich nach dem
Bedarf der Nutzerinnen und Nutzer und deckt den von dieser/diesem nicht finanzierbaren
Anteil ab. Dieser entspricht der Differenz zwischen den Kosten für die individuelle Bedarfsdeckung
und den finanziellen Möglichkeiten der Nutzerinnen oder der Nutzer.
Die echte Subjektfinanzierung stattet die Nutzerinnen und Nutzer mit denjenigen Geldmitteln
aus, die diese für den Einkauf der benötigten, ihrem Bedarf entsprechenden Leistungen
brauchen. Es bestehen zwei Rechtsverhältnisse: einerseits eines zwischen dem finanzierenden
Kanton und den Menschen mit einer Behinderung, andererseits eines zwischen den
Menschen mit einer Behinderung (Nutzerinnen und Nutzern) und der leistungserbringenden
Institution.
In der Praxis werden sich auch Mischformen etablieren, indem der Kanton beispielsweise
zwar einen Teil des Bedarfs subjektorientiert abgilt (z.B. via EL), aber andere Bereiche objektbezogen
finanziert (z.B. Investitionen). Es kann davon ausgegangen werden, dass
Mischformen die am meisten verwendete Finanzierungsmodelle der Zukunft sein werden.
Bericht
the move consulting ag

4.2 Geldflüsse
Die Unterschiede zwischen der Objekt- und der Subjektfinanzierung können anhand der
Geldflüsse wie folgt dargestellt werden:
Seite 5
Bei der Objektfinanzierung fliesst das Geld vom Kanton zur leistungserbringenden Institution
und diese stellt die Leistung für den Menschen mit einer Behinderung bereit. Die Höhe
der finanziellen Leistung wird in einem Aushandlungsprozess zwischen dem Kanton und der
leistungserbringenden Institution festgelegt und in der Regel in einem Leistungsvertrag verankert.
Objektfinanzierung
Menschen mit einer Behinderung
(Bezüger und Bezügerinnen bedarfsgerechter Leistungen)
Leistungserbringende
Geld
Kanton
Bei der unechten Subjektfinanzierung fliesst das Geld wie bei der Objektfinanzierung vom
Kanton zur leistungserbringenden Institution und diese stellt die Leistung für den Menschen
mit einer Behinderung bereit. Die Höhe der finanziellen Leistung wird auf der Basis des Bedarfs
des Menschen mit einer Behinderung festgelegt. Auch diesem Modell liegt in der Regel
ein Leistungsvertrag zwischen dem Kanton und der leistungserbringenden Institution zu
Grunde.
Leistung
Bericht
the move consulting ag

Seite 6
Bei der echten Subjektfinanzierung fliesst das Geld im 1. Schritt vom Kanton zum Menschen
mit einer Behinderung und dieser kauft im 2. Schritt die Leistung von der leistungserbringenden
Institution ein. Die Höhe der finanziellen Leistung an den Menschen mit einer
Behinderung wird auf der Basis von dessen Bedarf festgelegt. In diesem Modell braucht es
im Prinzip keinen Leistungsvertrag zwischen dem Kanton und der leistungserbringenden
Institution.
Bei den Mischformen finden sich Elemente der Objektfinanzierung wie auch solche der unechten
oder der echten Subjektfinanzierung.
Bericht
the move consulting ag

4.3 Verhältnis von Assistenzbudget/-beitrag des Bundes 1 und Subjektfinanzierung
Seite 7
Seit dem 1. Januar 2006 und bis zum 31. Dezember 2009 wird vom Bund in den Kantonen
Basel-Stadt, St. Gallen und Wallis ein Pilotversuch Assistenzbudget durchgeführt, der den
Ansprüchen der echten Subjektfinanzierung für die einbezogenen Zielgruppen in weiten Bereichen
entspricht. Mit dem Assistenzbudget erhalten Menschen mit einer Behinderung zusätzliche
finanzielle Mittel um Personen anzustellen, die sie in der Alltagsbewältigung unterstützen.
Die Evaluation des Pilotversuchs hat den hohen Nutzen für die Personen mit Behinderung
bestätigt. Selbstbestimmung und Eigenverantwortung sowie gesellschaftliche Integration
erhöhen sich deutlich und Angehörige werden entlastet. Als Folge der besseren Versorgung
mit Hilfeleistungen zu Hause werden Heimaustritte ermöglicht sowie Heimeintritte vermieden
oder verzögert. Allerdings wurde die Erwartung, wonach das im Pilotversuch getestete Assistenzmodell
insgesamt kostenneutral eingeführt werden könne, bei weitem nicht erfüllt.
Nach Ablauf des befristeten Pilotversuchs soll eine definitive Regelung getroffen werden. Der
Bundesrat will die selbstbestimmte und eigenverantwortliche Lebensführung von Menschen
mit einer Behinderung fördern und dazu in der Invalidenversicherung einen Assistenzbeitrag
einführen. Der Assistenzbeitrag baut auf den Erfahrungen aus dem Pilotversuch Assistenzbudget
auf, ist aber so ausgestaltet, dass er für die Invalidenversicherung kostenneutral eingeführt
werden kann.
Mit dem geplanten Assistenzbeitrag werden zahlreiche positive Aspekte des Pilotversuchs
übernommen. Das Modell wird aber beschränkt. So wird die Zielgruppe auf mündige erwachsene
Versicherte eingegrenzt, welche bereits in einem gewissen Mass selbständig sind
und die mit dem Assistenzbeitrag verbundene Eigenverantwortung übernehmen können.
Zudem wird nur an Assistenzleistungen, die durch direkt angestellte Personen erbracht werden,
ein Beitrag entrichtet. Assistenzleistungen von Angehörigen oder von Organisationen
werden im Rahmen des Assistenzbeitrags nicht entschädigt. Der neue Assistenzbeitrag, der
in Ergänzung zur Hilflosenentschädigung ausgerichtet wird, beläuft sich im Durchschnitt auf
20'000 Franken pro Jahr und Person. Es wird mittelfristig mit rund 4'000 Personen gerechnet,
die einen Assistenzbeitrag in Anspruch nehmen werden.
Die Vernehmlassung zu diesem Vorschlag des Bundes wird erst im Jahr 2009 stattfinden.
Diese und der darauf folgende Gesetzgebungsprozess werden aufzeigen, wie die neue Finanzierung
im Detail aussehen wird.
1
Formulierung in Anlehnung an die Projektbeschreibung auf der Homepage des BSV
(http://www.bsv.admin.ch/themen/iv/00023/00372/index.html?lang=de)
Bericht
the move consulting ag

5 Zusammenfassung der Ergebnisse von Projektphase 1
Seite 8
In vielen Kantonen besteht Einigkeit darüber, dass man gegenüber der früheren Bundesfinanzierung
Verbesserungen erreichen möchte. In diesen Kantonen ist unbestritten, dass
differenzierte Finanzierungsmodelle zur Anwendung kommen sollen, welche verstärkt auf
den Bedarf und die Abgeltung von Leistungen abzielen. In der Regel wird davon ausgegangen,
dass mit den leistungserbringenden Institutionen Leistungsverträge (oder Leistungsvereinbarungen)
abgeschlossen werden.
Gegenüber ausgeprägten Ansätzen in Richtung echter oder unechter Subjektfinanzierung
hingegen ist Zurückhaltung spürbar. Zu viele Unsicherheiten bestehen bei den skeptischen
Kantonen hinsichtlich
• Kostenentwicklung bzw. -explosion
• Erfolgen und Weiterentwicklungen im Bereich des Projektes Assistenzbudget bzw. Assistenzbeitrag
• Aufwand für Entwicklung, Umsetzung und Anwendung von neuen Lösungen
• Instrumenten zur Bedarfsabklärung und Einstufungen im Behindertenbereich als Grundlage
für Formen der Subjektfinanzierung
• Möglichkeiten zur Auflistung der Leistungen
• Infragestellung der Anwendbarkeit von subjektorientierten Lösungen auf den Bereich
Arbeit und Beschäftigung, wo echte Subjektfinanzierung zum Teil als widersinnig wahrgenommen
wird (selber einen Betrag zahlen für die Bereitstellung eines Arbeits- oder
Beschäftigungsplatzes, um nachher weniger als das Bezahlte zu verdienen).
Vielerorts ist die Haltung im Moment allerdings auch primär abwartend. Die Übergangsphase
2008 bis 2011 schafft bereits zusätzliche Aufgaben für die Kantone, indem sie den Bund in
der Aufgabenerfüllung im Behindertenbereich zu ersetzen haben.
Allerdings äussern auch zahlreiche Kantone Interesse an Instrumenten zur Bedarfserfassung
oder Leistungsfinanzierungen. Darunter fallen mehr oder weniger deutlich die folgenden
Kantone: AG, AI, FR, GE, GR, LU, NE, SG, TI, UR, VD, VS, ZH. Für andere war der Zeitpunkt
der Umfrage zu früh, um sich zu den Fragestellungen äussern zu können, ohne damit
gewisse Entwicklungen von vorneherein auszuschliessen.
Mit den Kantonen BE, SO, GS und BL 2 wurden die eingegangenen Antworten im Rahmen
von Interviews vertieft, weil die Antworten aus diesen Kantonen die deutlichsten Hinweise
auf Elemente der Subjektfinanzierung gaben (vergleiche Kap.6). Damit ist selbstverständlich
nicht ausgeschlossen, dass auch in anderen Kantonen über entsprechende Elemente nachgedacht
wird. Zusätzlich gilt es festzuhalten, dass auch die anderen Kantone gewisse Beiträge
der Menschen mit einer Behinderung in ihr Finanzierungssystem einbeziehen und damit
de facto Mischformen der Finanzierung zur Anwendung kommen, wie das bereits vor
NFA der Fall war.
2
BS und BL gehen vorläufig in dieselbe Richtung. Da nur mit BL ein Interview geführt wurde, wird
im Folgenden in der Regel nur BL erwähnt. BS müsste bei den meisten dieser Aussagen ebenfalls
erwähnt werden.
Bericht
the move consulting ag

6 Zusammenfassung der Ergebnisse von Projektphase 2
Seite 9
Bei den Interviews im Rahmen von Phase 2 zeigte sich deutlich, dass die Einführung von
Subjektfinanzierung oder Elementen einer solchen Finanzierung ein aufwändiger Prozess ist,
der auch zeitlich nicht unter zu grossem Druck vorangetrieben werden darf.
Bis heute hat noch kein Kanton ein fertiges Modell für eine Subjektfinanzierung entwickelt. In
den Kantonen BE, SO, GE und BL wird aber an der Entwicklung von solchen Modellen gearbeitet.
Die Ausgangslage in den vier Kantonen ist unterschiedlich. BE hat sich in Umsetzung bereits
erteilter politischer Aufträge daran gemacht hat, ein echtes Subjektfinanzierungsmodell zu
entwickeln. Ähnliche Absichten bestehen in BL.
Demgegenüber löst SO die Finanzierungsfragen insofern subjektorientiert, als er Ergänzungsleistungen
an die Menschen mit einer Behinderung ausrichtet, mit denen diese als Benutzerinnen
und Benutzer die in Leistungsverträgen ausgehandelten Pauschalen der Institutionen
bezahlen. Von den Geldflüssen her ist das eine echte Subjektfinanzierung. Da aber
der Kanton mit den Institutionen Leistungsverträge abschliesst und Tarife festlegt, handelt es
sich eher um eine Mischform. Diese Aussage ist auch von daher gerechtfertigt, als das Modell
jedenfalls im Moment noch stark auf den institutionellen Bereich ausgerichtet ist und die
Wahl von ambulanten Lösungen nicht gleichwertig unterstütz wird.
Damit hat der Kanton SO ein Modell, das sich von der Abwicklung her als ein echte Subjektfinanzierung
präsentiert, ohne dabei gewisse Elemente wie Wahlfreiheit zentral zu positionieren.
Schliesslich hat der Kanton GE eine „Commission d’indication“ eingesetzt, die auf der Basis
eines Antrags des behinderten Menschen und gestützt auf Abklärungen des Kommissionssekretariats
versucht, den einzelnen behinderten Menschen individuelle und bedarfsgerechte
Lösungen vorzuschlagen. Diese Form der Abklärung des individuellen Bedarfs ist im Zusammenhang
mit der Diskussion rund um die verschiedenen Finanzierungen von grossem
Interesse, da sie einen neuartigen Lösungsansatz zur Bedarfserhebung und -festlegung darstellt,
was in allen Modellen der Subjektfinanzierung ein zentrales Thema ist. Eine weiter
gehende Neugestaltung der Finanzierung ist im Kanton GE im Moment nicht vorgesehen.
Die nachstehenden Bereiche sind für die Umsetzung einer echten Subjektfinanzierung von
zentraler Bedeutung. Allerdings ist es wichtig festzuhalten, dass auch in Mischformen einige
der Punkte eine wichtige Rolle spielen.
6.1 Orientierung am individuellen Bedarf
Subjektorientierte Finanzierungssysteme stellen den individuellen Bedarf der Menschen mit
einer Behinderung ins Zentrum. Sie sind darauf ausgerichtet, den behinderungsbedingten
Bedarf festzulegen, den es zu finanzieren gilt. Für die Erhebung des individuellen Bedarfs
fehlen heute praxiserprobte Instrumente. Dies ist eigentlich erstaunlich, weil doch eigentlich
davon ausgegangen werden könnte, dass bereits bisher von den Institutionen bedarfsgerechte
Leistungen bereitgestellt wurden, was konsequenterweise zumindest ungefähre Einschätzungen
des individuellen Bedarfs bedingen würde.
Bericht
the move consulting ag

Seite 10
In BE und BL werden zurzeit verschiedene Modelle zur Festlegung des individuellen Bedarfs
diskutiert. Wichtig werden für diese Kantone tragfähige Lösungen sein, die ohne übermässigen
bürokratischen Aufwand umsetzbar sind. Die Diskussionen zeigen, dass bestehende
Modelle aus dem Gesundheitsbereich kaum auf die Komplexität im Behindertenbereich übertragbar
sind (ROES, BESA). SO setzt auf das Modell GBM 3 (Gestaltung der Betreuung von
Menschen mit Behinderungen), das laut eigenen Aussagen Wohnheimen, Tagesstätten (Beschäftigung)
und Werkstätten für Menschen mit Behinderungen ihre Kernaufgaben besser zu
erfüllen. 4
Es zeichnet sich ab, dass man, wie zum Beispiel beim GBM, bei der Erhebung des Bedarfs
nicht um die Prüfung von Möglichkeiten herumkommen wird, Menschen mit einer Behinderung,
die einen vergleichbaren Bedarf haben, in Fallgruppen zusammenzufassen. Falls entsprechende
Modelle entwickelt werden, so könnten diese gegebenenfalls die Bedarfserhebung
deutlich vereinfachen.
Der Prozess zur Erhebung des individuellen Bedarfs ist unterschiedlich ausgestaltet beziehungsweise
geplant. In GE bearbeitet das Sekretariat der „Commission d’indication“ die Fragestellung
zuhanden der Kommission. SO überlässt zwar das Ausfüllen der Formulare den
Institutionen, überprüft aber die Einstufungen stichprobenweise. In BE ist der Prozess als
juristischer Ablauf geplant mit der Möglichkeit, gegen die Entscheide den Beschwerdeweg zu
beschreiten.
Die einzelnen Lösungen der vier Kantone zur Bedarfsbestimmung sind unterschiedlich. Gemeinsam
ist ihnen aber das Bestreben, von Seiten des Kantons Einfluss zu nehmen auf die
Festlegung des Bedarfs und diese Aufgabe nicht mehr wir bisher den Institutionen zu überlassen,
die als Leistungserbringer in diesem Punkt auch eigene Interessen verfolgen könnten.
Da die Leistungen immer in einem engen Verhältnis zum Bedarf stehen, stellt sie die Bedarfsfrage
nicht nur für die Kantone, die eine Subjektfinanzierung anstreben. Auch die anderen
Kantone können es sich nicht leisten, nicht bedarfskonforme Leistungen zu finanzieren.
Unterschiedlich wird allerdings - je nach Systemwahl - die Zuständigkeit für die Abklärung
sein.
6.2 Auflistung der Leistungen
Alle Modelle der Subjektfinanzierung bedingen die Auflistung der nach dem System finanzierten
Leistungen. Die Gruppierung der Leistungen muss entwickelt werden. Es gibt keine
gängigen Modelle, auf die zurückgegriffen werden kann. BE plant die Erfassung auf verschiedenen
Ebenen und versucht, eine übermässige und damit nicht mehr praktikable Detaillierung
zu verhindern. In SO gehen die Überlegungen in eine ähnliche Richtung.
3
4
Das GBM ist ein EDV-unterstütztes Verfahren, das den Bedarf mit einem differenzierten, ICFkompatiblen
Erhebungsinstrument abbildet. Seine präzisen Leistungsbeschreibungen erlauben
eine umsichtige Planung und Organisation der Institution.
http://www.gbm-schweiz.ch/index.php
Bericht
the move consulting ag

Seite 11
Für BL ist es ein zentrales Thema, das Angebot von stationären Leistungen qualitativ zu
entwickeln. Die Einrichtungen sollen - im Sinne von Verbundsystemen - für Menschen mit
Behinderung unterschiedliche Formen der Leistungserbringung anbieten. Dabei sollen sie
die ambulanten Leistungen, insbesondere die Begleitung von zu Hause lebenden Menschen,
zu Lasten der stationären Angebote ausbauen.
Letzten Endes werden sich die meisten Kantone im Bereich der Leistungserfassung auf
neue Modelle festlegen müssen, weil diese auch die Basis von Leistungsverträgen darstellen,
die fast überall angestrebt werden. Das Thema ist also unabhängig von einem Entscheid
bezüglich Subjektfinanzierung aktuell.
6.3 Stärkung von Wahlfreiheit, Eigenverantwortung und Selbstbestimmung
Alle Modelle der Subjektfinanzierung stellen die drei Elemente Wahlfreiheit, Eigenverantwortung
und Selbstbestimmung ins Zentrum der Überlegungen und messen die Lösungen an
der Erfüllung dieser Grundsätze. Die interviewten Kantone gehen davon aus, dass ihre Modelle
diese Aspekte stützen. BE setzt auf eine konsequente Umsetzung des Grundsatzes im
Rahmen der echten Subjektfinanzierung, indem der Mensch mit einer Behinderung die notwendigen
finanziellen Mittel erhalten soll, um eine möglichst freie Wahl unter unterschiedlichen
Angeboten treffen zu können. Die Lösung in BL soll ähnlichen Ansprüchen genügen. In
GE macht die „Commission d’indication“ mehrere Vorschläge für Lösungen und kreiert somit
zumindest eine gewisse Wahlfreiheit, insbesondere weil die Institutionen Aufnahmen nicht
grundlos ablehnen können.
6.4 Flexibilisierung der Angebote (stationär, teilstationär, ambulant)
Subjektfinanzierung will bewusst nicht nur die Wahl zwischen stationären Angeboten verbessern,
sondern sie zielt darauf ab, auch einen Entscheid für teilstationäre oder ambulante Angebote
zu ermöglichen. Dementsprechend sind die Modelle in BE und BL stark auch auf
diese Form von Flexibilisierung ausgerichtet. Die Ausgestaltung der Modelle soll so erfolgen,
dass der Mensch mit einer Behinderung die Möglichkeit erhält, frei zwischen stationären,
teilstationären oder ambulanten Angeboten zur Deckung seines Bedarfs zu wählen beziehungsweise
dieser Entscheid nicht durch Finanzierungsmodelle gesteuert wird, die eine dieser
Möglichkeiten bevorzugen. BL geht dabei zusammen mit BS bewusst über den IFEG
Auftrag hinaus und fördert gezielt ambulante Angebote, vor allem im Bereich der Begleitung.
BL hat zu diesem Zweck die Limiten der Krankheits- und Behandlungskosten im kantonalen
EL-Gesetz geöffnet.
In SO ist dieser Flexibilisierungsaspekt ebenfalls erkannt und soll später angegangen werden.
In GE kann die „Commission d’indication“ ausser stationären auch ambulante Lösungen
vorschlagen.
Bericht
the move consulting ag

6.5 Sicherung der Transparenz bezüglich Leistungserbringung
Seite 12
Ohne Transparenz über das Angebot wird es nicht möglich sein, die Grundsätze der Subjektfinanzierung
vollends zum Tragen zu bringen. Nur Transparenz macht Wahlfreiheit tatsächlich
möglich. Die behinderten Menschen müssen wissen, aus welchen Angebotsmöglichkeiten
sie eine Wahl treffen können. In GE ist das Angebot angesichts der Kantonsgrösse und -
struktur relativ einfach überblickbar. Die anderen im Thema Subjektfinanzierung engagierten
Kantone klären die Möglichkeiten, die Angebotsübersicht zum Beispiel via Internet zu
verbessern.
6.6 Stärkung der Rolle der Menschen mit einer Behinderung
BE, BL und SO stärken die Menschen mit einer Behinderung, indem sie diese mit unterschiedlichen
Mitteln in die Rolle der Leistungseinkäufer versetzen. SO finanziert allerdings
via EL den Betrag, den das Heim beanspruchen darf. Der Entscheidungsspielraum des
Menschen mit einer Behinderung ist daher nicht übermässig gross, da die EL praktisch
zweckgebunden für die Leistungen des ausgewählten Heims eingesetzt werden muss und
sich die Höhe nach den Grundlagen des Leistungsvertrags zwischen der Institution und dem
Kanton bemisst. BE und BL prüfen die Umsetzung von Modellen mit mehr Handlungsspielraum,
wobei auch diese Kantone den bedarfskonformen Mitteleinsatz im Auge haben.
6.7 Verbesserung der Effizienz der Leistungserbringung
BE, BL und SO setzen mit ihren Systemen darauf, mit die Leistungserbringer zu effizienter
Leistungserbringung zu motivieren. Sie gehen davon aus, dass so neue Anreize geschaffen
werden, welche die bisherige Steuerung und Kontrolle teilweise ersetzen. Wenn sich die
Menschen mit einer Behinderung in der Kundenrolle befinden, dann hat das positive Auswirkungen
auf die Leistungserbringung.
6.8 Gewährleistung der Versorgungssicherheit
Es wird ein entscheidender Faktor sein, dass den Menschen mit einer Behinderung klar zugesichert
werden kann, dass sie nicht Opfer von Experimenten werden und notwendige Leistungen
nicht mehr erhalten. Der Kanton BE plant aus diesem Grund die Entwicklung von
Monitoring- und Interventionsinstrumenten, die ein allfälliges Versagen des Systems rechtzeitig
erkennen lassen und die Möglichkeiten zur Korrektur schaffen. Der Kanton setzt also
nicht auf blinde Marktgläubigkeit, sondern geht von einem klar regulierten Markt aus. BL positioniert
sich ähnlich. SO und GE nehmen mit ihren Modellen auf die Angebote im Kanton
unmittelbar Einfluss, indem sie das Angebot über Leistungsverträge steuern und direkt (GE)
oder indirekt (SO) finanzieren.
Bericht
the move consulting ag

6.9 Planbarkeit und Steuerung
Seite 13
BE und BL gehen davon aus, dass Modelle der Subjektfinanzierung die Planbarkeit und
Steuerung der Angebote verändern. Dies weil sich nicht nur der Kanton um das richtige und
bedarfsgerechte Angebot bemühen muss, sondern die vorgesehene Rolle der Menschen mit
einer Behinderung ebenfalls eine wichtige Steuerungsfunktion entwickeln wird. Durch ihre
verstärkte Rolle als Kundinnen und Kunden und durch ihre Wahlentscheide werden sie die
Entwicklung des Angebots eigenständig beeinflussen und sie sind damit nicht mehr so stark
wie bisher von planerischen Annahmen und Entscheidungen der Kantone abhängig. Die
Leistungsanbieter ihrerseits werden sich mit ihren Angeboten verstärkt kundengerecht verhalten.
7 Entscheidungsprozess in den befragten Kantonen
Der Entscheid über das Finanzierungssystem muss gar nicht unbedingt zu Beginn des Umsetzungsprozesses
bzw. der Erarbeitung des Behindertenkonzeptes gefällt werden. Das
kann zwar so sein, muss es aber nicht. BE hat entschieden, ein Subjektfinanzierungsmodell
zu entwickeln und ist in diesem Prozess durch entsprechende parlamentarische Aufträge
legitimiert. Andere Kantone entwickeln neue Ideen auf der Basis von Situationsanalysen und
zum Teil generell gültigen Grundsätzen für die kantonale Steuerung, die vielerorts den Abschluss
von Leistungsverträgen vorsieht.
Vor diesem Hintergrund sind - unabhängig vom Thema Subjektfinanzierung - in verschiedenen
Kantonen Bemühungen zentral, als verbesserte Basis für Leistungsverträge Instrumente
zur Bedarfserhebung und Leistungsabgeltung zu entwickeln. Aus dieser Sicht sind die Kantone
viel stärker mit vergleichbaren Fragestellungen konfrontiert, als man auf den ersten
Blick annehmen könnte. Das schliesst aber natürlich nicht aus, dass die Gangart, die gesetzten
Fristen, die Ausgestaltung der Projekte, der Einbezug von Partnern usw. sehr unterschiedlich
ausgestaltet sind.
Bericht
the move consulting ag

Seite 14
8 Schlussfolgerungen
Aktuell steht die Bedarfsplanung im Vordergrund bei der Lösungssuche (vergleiche Kapitel
5). Das ist für viele Kantone bedeutungsvoller als die Diskussion über Subjektfinanzierung.
Aus dem Projekt resultiert daher die wichtige Erkenntnis, dass die Themen Bedarf und Leistungen
in vielen anderen Kantonen zentrale Bedeutung haben und Grundlagen in diesen
Bereichen diskutiert oder entwickelt werden. Die Unterstützung der SODK und der Meinungsaustausch
könnte sich auch dieser Sicht in nächster Zeit sinnvollerweise auf diese
beiden Bereiche konzentrieren. Allfällige Entscheide zur Subjektfinanzierung oder Elementen
davon können auf einen späteren Zeitpunkt verschoben werden.
Insgesamt wurde die Untersuchung zu einem eher frühen Zeitpunkt durchgeführt. Es ist zum
heutigen Zeitpunkt nicht möglich, gültige Systeme einer echten Subjektfinanzierung abzubilden.
Verschiedene Elemente werden diskutiert, aber die erforderlichen strategischen und
operativen Weichenstellungen werden erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen. In diesem
Sinne sind die dargestellten Aspekte in diesem Bericht als Werkstattbeitrag zur weiteren
Entwicklung der verschiedenen Modelle zu verstehen.
Bericht
the move consulting ag

9 Dank
Seite 15
Wir danken den Kantonsverantwortlichen, allen Interviewpartnern und -partnerinnen und der
Vertretung der SODK für die Unterstützung und die offenen Gespräche bei der Erarbeitung
des Berichts.
the move consulting ag
Kurt Jaggi, Fürsprecher
Beilagen
• Fragebogen Kantone (Projektphase 1, Beilage 1)
• Fragenraster Interviews (Projektphase 2, Beilage 2)
Bericht
the move consulting ag

Seite 16
Fragebogen
Beilage 1
Finanzierung von Pflege, Betreuung und Assistenz im Behindertenbereich
nach Inkrafttreten der NFA
Bitte per Mail zurücksenden an carolle.vonins@sodk.ch bis 25. Juli 2008, 18 Uhr
Kanton:
Datum:
Kontaktperson:
Email:
Telefon:
Fragen
In welcher Form wird der Bereich Wohnen
für eine Person mit Behinderung in
einer Einrichtung finanziert (Taxe, Pauschale,
EL usw.)?
In welcher Form wird der Bereich Tagesstruktur
(geschützter Werkstattplatz,
Tagesstätte, Beschäftigung) für eine Person
mit Behinderung in einer Einrichtung
finanziert (Pauschale, Betriebsbeiträge,
über die EL usw.)?
In welcher Form werden Neubauten,
Sanierung von Bauten (Immobilien)
finanziert (Pauschale, prozentualer Anteil
an die anrechenbaren Kosten usw.)?
In welcher Form werden Anschaffungen
(Mobilien) finanziert?
Welche wesentlichen Abweichungen
sind gegenüber dem bisherigen Finanzierungssystem
des Bundes vorgesehen?
Werden Pflege, Betreuung oder Assistenz
von Menschen mit einer Behinderung
ganz oder teilweise gestützt auf
den individuell festgelegten Bedarf
finanziert (z.B. Analog EL, HE)?
Heute:
Heute:
Heute:
Heute:
Heute:
Heute:
Antworten
Ab 2011 oder später:
Ab 2011 oder später:
Ab 2011 oder später:
Ab 2011 oder später:
Ab 2011 oder später:
Ab 2011 oder später:
Bericht
the move consulting ag

Seite 17
Fragen
Werden die Leistungen für Menschen mit
einer Behinderung garantiert, wenn sie
Pflege, Betreuung oder Assistenz ausserhalb
einer Institution beziehen
möchten? Wenn ja, wie?
Verfügen die Menschen mit einer Behinderung
über die Freiheit zu wählen, welche
Dienste (z.B. Spitex, Pro Infirmis
usw.) oder Personen sie im Falle eines
Wohnens ausserhalb von Heimstrukturen
für die Pflege, Betreuung und Assistenz
beanspruchen wollen?
Heute:
Heute:
Antworten
Ab 2011 oder später:
Ab 2011 oder später:
Haben Sie weitere Bemerkungen?
Vielen Dank für Ihre Zusammenarbeit!
Bericht
the move consulting ag

Seite 18
Interviews im Bereich der Finanzierung von Pflege, Betreuung und Assistenz
im Behindertenbereich nach Inkrafttreten der NFA
Beilage 2
Ziel des Interviews
Grundlegende Informationen über neue Finanzierungsmodalitäten im Behindertenbereich
gewinnen.
Anschliessend werden in einem zweiten Schritt die gesammelten Informationen für alle Kantone
zugänglich gemacht und dadurch der interkantonale Erfahrungsaustausch gefördert.
Fragen
1. In wieweit stimmen folgenden Hypothesen mit den Finanzierungsmodalitäten von Pflege,
Betreuung und Assistenz im Behindertenbereich nach Inkrafttreten der NFA in Ihrem
Kanton überein?
• Die Wahlfreiheit der Menschen mit einer Behinderung hat zentrale Bedeutung. Menschen
mit einer Behinderung können Entscheidungen über die Art und Qualität der
Pflege, Betreuung und Assistent, welche sie beanspruchen möchten, in eigener Verantwortung
treffen (wenn nötig unterstützt durch Angehörige, Vormundschaft, Beratungsstellen
usw.). Sie können die Wahl treffen zwischen unterschiedlichen Leistungserbringern.
JA/NEIN/TEILWEISE
• Der individuelle Bedarf der Person mit einer Behinderung bildet einen wichtigen
Eckpfeiler des gesamten Finanzierungsystems.
JA/NEIN/TEILWEISE
• Die Transparenz betreffend Art und Qualität der Leistung des jeweiligen Leistungserbringers
gegenüber der Person mit einer Behinderung ist gewährleistet.
JA/NEIN/TEILWEISE
• Die Leistungserbringer verfügen über unternehmerische Freiheit und Flexibilität, um
auf die Bedürfnisse Ihrer Klientel einzugehen.
JA/NEIN/TEILWEISE
• Die Anforderungen des Kantons gegenüber den Leistungserbringern und die
Finanzierungsmodalitäten sind für die Leistungserbringer transparent.
JA/NEIN/TEILWEISE
• Der Kanton verfügt über die notwendigen Instrumente, um das Gesamtangebot zu
planen und zu steuern.
JA/NEIN/TEILWEISE
• Der Kanton verfügt über ein praktikables und effizientes Finanzierungssystem.
JA/NEIN/TEILWEISE
Bericht
the move consulting ag

Seite 19
• Der Kanton verfügt über „Controllingsinstrumente“.
JA/NEIN/TEILWEISE
2. Wie wird der berechtigte Anspruch auf Leistungen im Behindertenbereich definiert
und finanziert (z.B. Ansprüche aufgrund eines Leistungskatalogs analog zur Krankenversicherung,
aufgrund eines vordefinierten Behinderungsgrades usw.)?
3. Wer ist zusammen mit der Person mit einer Behinderung für die „Verwaltung“ des gewährten
Betrages zuständig (z.B. für das Einteilen des Betrages, Schaffung von Reserven)?
4. In wieweit stehen die Leistungserbringer in Konkurrenz zueinander?
5. Welche Qualitätsanforderungen an die Leistungserbringer sind festgelegt?
6. Qualifizieren Sie die Menschen mit einer Behinderung in diesem Prozess als „Kunde“?
7. Inwiefern werden die Leistungserbringer als „Unternehmer“ verstanden?
8. Welche Rolle wird vom Kanton wahrgenommen?
9. Wie regelt der Kanton die Anspruchsberechtigung (z.B. IV-Rentenberechtigte, weitere)?
10. Wie bemisst der Kanton den individuellen Bedarf?
11. Wie gestaltet der Kanton die Wahlfreiheit?
12. Gibt es weitere, bisher nicht diskutierte Eigenheiten Ihres Finanzierungssystems?
__________________
Bericht
the move consulting ag