Kurzfassung - Landesverband Nordrhein-Westfalen

DWA-Landestagung NRW 2013
Lebendige Umwelt gestalten
LWG Novelle - Erwartungen unter Berücksichtigung der
aktuellen wasserrechtlichen und technisch-betrieblichen Belange
Dr. Winfried Haneklaus, Ruhrverband, Essen
LWG Novelle - Erwartungen unter Berücksichtigung der
aktuellen wasserrechtlichen und technisch-betrieblichen Belange
Dr. Winfried Haneklaus
Ruhrverband, Essen
1 Einleitung
Am 1. März 2010 ist das neue Wasserhaushaltsgesetz des Bundes (WHG) in Kraft getreten.
Es enthält auf der Grundlage der mit der Föderalismusreform 2006 geschaffenen
konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes weitreichende Regelungen, die
das über Jahrzehnte gewachsene Zusammenspiel von Bundes- und Landesrecht tiefgreifend
verändern. Das Land NRW hat zunächst in einem im März 2010 verabschiedeten
Vorschaltgesetz sein bisheriges Landeswasserrecht vorläufig an die neuen Gegebenheiten
angepasst und darüber hinaus eine umfassende LWG-Novelle angekündigt. Ein
Gesetzesentwurf der Landesregierung liegt bislang nicht vor, soll aber bis Ende 2013
erarbeitet werden.
2 Handlungsspielräume des Landesgesetzgebers
Die Handlungsspielräume der Bundesländer zur eigenständigen Wassergesetzgebung
werden durch komplizierte Regelungen bestimmt. Im Grundsatz gilt für den Bereich der
konkurrierenden Gesetzgebung, dass das Bundesrecht das Landesrecht verdrängt. Für das
Wasserrecht sieht das Grundgesetz jedoch die sog. Abweichungskompetenz der Länder vor.
Danach können die Länder vom Bundesrecht abweichende eigene Regelungen treffen. Doch
auch dies gilt nicht ausnahmslos: Von der Abweichungskompetenz ausgenommen sind die
stoff- und anlagenbezogenen Regelungen des Bundes. Damit sind die Handlungsspielräume
der Länder begrenzt. Sie ergeben sich etwa für die Bereiche der Gewässerunterhaltung, des
Gewässerausbaus, für nicht stoff- oder anlagenbezogene Benutzungstatbestände, für das
Organisations- und Verfahrensrecht sowie für die Regelungen zum Hochwasserschutz.
3 Rahmenbedingungen, wasserwirtschaftliche Herausforderungen
Die Wasserwirtschaft steht ungeachtet des in den vergangenen Jahrzehnten erreichten
hohen Schutzniveaus vor großen Herausforderungen. Verantwortlich hierfür sind globale
Veränderungen wie der Klimawandel, aber auch innerstaatliche Veränderungen der sozioökonomischen
Strukturen wie der demographische Wandel oder die Energiewende.
Umsetzungserfordernisse europäischer Vorgaben wie die der Wasserrahmenrichtlinie
(WRR) entwickeln sich für die Siedlungswasserwirtschaft zur Generationenaufgabe. Kosten
der vorhandenen Infrastruktur sind bei schrumpfender Bevölkerung auf immer weniger
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Schultern zu verteilen. Gleichzeitig steigen die materiellen Anforderungen zur Reinhaltung
und zur ökologischen Umgestaltung der Gewässer und erzeugen weitere Belastungen. Dies
alles vollzieht sich in einem Europa, das mit einer nie zuvor da gewesenen
Staatsverschuldung der Mitgliedstaaten als Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise zu
kämpfen hat. Die Ansprüche und Erwartungen an ein neues Landeswassergesetz haben
sich daher auch an dem Machbaren und Finanzierbaren auszurichten.
4 Auftrag zur Harmonisierung
Das Nebeneinander von Bundes- und Landesrecht erschwert den wasserbehördlichen
Vollzug und erzeugt Rechtsunsicherheit bei den Normadressaten. Ein zentrales Anliegen der
LWG-Novelle muss darauf ausgerichtet sein, ein in sich stimmiges, vollzugstauglich und
rechtssicher ausgestaltetes Wasserrecht für NRW zu schaffen. In diesem Sinne
wünschenswert ist ein umfassendes, systematisch gegliedertes Landeswassergesetz, das
die bundesrechtlichen Vorgaben des WHG, von denen nicht abgewichen werden soll, explizit
übernimmt und durch ergänzende bzw. abweichende Regelungen des Landes zu einem
Gesamtwerk vereinigt, so dass in der Praxis nur mit einem in sich konsistenten Regelwerk
gearbeitet werden kann, ohne auf das WHG zurückgreifen zu müssen. Die Chance hierfür
ergibt sich nur jetzt nach Inkrafttreten des neuen WHG. Sie sollte genutzt werden. Dies
erfordert:
Neuordnung und Systematisierung im Aufbau in Anlehnung an das WHG
Identifizierung und Übernahme des abweichungsfesten Kerns des WHG
Identifizierung und Ausgestaltung der vom Bund nicht geregelten Bereiche
Identifizierung und Ausgestaltung von Öffnungsklauseln des WHG
Identifizierung und Festlegung der vom WHG abweichenden Landesregelungen
Entfernung überholter und verdrängter Regelungen des bisherigen Landesrechts
5 Regelungen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie
5.1 Gewässerunterhaltung und Gewässerausbau
In den meisten Oberflächengewässern des Landes werden die im Bewirtschaftungsplan
festgestellten Abweichungen vom guten ökologischen Zustand weniger durch die
Wasserqualität als vielmehr durch Mängel der Gewässerstruktur und der
Gewässerdurchgängigkeit verursacht. Im Entwurf des Fortschrittsbericht 2012 des Landes
(noch nicht veröffentlicht) wird festgestellt, dass seit 2009 gerade einmal rund 5% der
insgesamt 15.000 Programmaßnahmen abgeschlossen worden sind. Gerade von den sog.
Schlüsselmaßnahmen „Verbesserung der Durchgängigkeit“ und „Verbesserung der
Gewässerstruktur“ sind viele Programmaßnahmen entweder noch nicht begonnen oder
stecken noch in der Planungsphase. Die Verzögerungen im Umsetzungsprozess haben in
der Hauptsache das Fehlen ausreichender finanzieller und personeller Ressourcen zur
Ursache. Hier stellt sich die Frage, ob das landesrechtliche Instrumentarium für die
Gewässerunterhaltung und für den Gewässerausbau nachjustiert werden muss, um
Vollzugsdefizite bei der Gewässerumgestaltung abbauen zu können.
Neben klassischem Ordnungsrecht im Sinne von Anordnungsbefugnissen, die bislang zwar
für den Bereich der Gewässerunterhaltung, nicht aber für den Bereich des
Gewässerausbaus zur Verfügung stehen, kommt die Einführung von Planungs- bzw.
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Konzeptpflichten für die Unterhaltungspflichtigen ebenso in Betracht, wie
organisationsrechtliche Optionen, die den Gemeinden die Übertragung von
Gewässerunterhaltungspflichten auf sondergesetzliche Wasserverbände oder
Zweckverbände erleichtert oder im Falle von Pflichtverstößen sogar abverlangt, sofern dies
Gewässer betrifft, für die Programmaßnahmen vorgesehen sind.
Zumindest erscheint es notwendig, die verschiedenen Instrumente des gewässerbezogenen
Instrumentariums stärker als bisher auf die Bewirtschaftungsziele der WRR auszurichten.
Dabei sollte die Chance genutzt werden, die Vorschriften zu den einzelnen Instrumenten in
sich konsistenter zu regeln, um so die in der Praxis häufig auftretenden Schwierigkeiten der
Abgrenzung abzubauen und die Refinanzierung von Maßnahmen zur Strukturverbesserung
über Beiträge und Gebühren zu erleichtern. So sollten zur effektiveren Umsetzung von
Programmaßnahmen die Instrumente der Gewässerunterhaltung und des Gewässerausbaus
stärker zusammengeführt und mit einheitlichen Finanzierungsvorschriften flankiert werden.
Dabei wäre sicher zu stellen, dass auch die nach Inanspruchnahme von Finanzierungshilfen
des Landes verbleibenden Kosten (ausbaupflichtiger) Maßnahmen zur Gewässerstrukturverbesserung,
sofern keine Veranlasser, Verursacher oder Erschwerer herangezogen
werden können, als Vorteilsausgleich auf die Grundstückseigentümer im seitlichen
Einzugsgebiet umgelegt werden können. So könnte man den gesetzlichen Vorteilsbegriff
explizit auf die Bewirtschaftungsziele ausrichten (Vorteil ist auch die Umsetzung
gewässerstrukturverbessernder Maßnahmen zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele).
5.2 Stoffliche Anforderungen
Kein Handlungsbedarf für eigenständige Regelungen des Landes ist im Zusammenhang mit
dem Ziel, den guten chemischen Zustand zu erreichen, erkennbar. In fachlicher Hinsicht
weist der Bewirtschaftungsplans des Landes NRW für die Wasserqualität im Lande eine gute
Annäherung an den guten Zustand aus. In rechtlicher Hinsicht ist es dem Land verwehrt,
Emissionsstandards festzulegen, da der Bund abweichungsfeste Anforderungen in den
Anhängen der Abwasserverordnung festgelegt hat. Gleiches gilt für Immissionsstandards,
die der Bund als Umweltqualitätsnormen in der Oberflächengewässerverordnung (OGewV)
geregelt hat. Hier ist es dem Land verwehrt, über die Stofflisten der OGewV hinaus weitere
Stoffe als UQN festzulegen (z.B.: Arzneimittel), oder bestehende UQN zu verschärfen.
6 Regelungen zur Abwasserbeseitigung
Das Anforderungsprofil für Abwasserbeseitigungsanlagen einerseits (allgemein anerkannte
Regeln der Technik, § 60) und für das Einleiten von gereinigtem Abwasser in Gewässer
andererseits (Stand der Technik, § 57) hat sich im neuen WHG gegenüber den vormals
geltenden Anforderungen nicht verändert. Auf Landesebene bestehen hier weder in
rechtlicher Hinsicht Handlungsspielräume noch fachliche Erfordernisse zu hiervon
abweichenden Regelungen.
Sache der Länder ist demgegenüber die Organisation der Abwasserbeseitigung. Hier
überlässt der Bund dem Landesrecht die Festlegung der abwasserbeseitigungspflichtigen
Körperschaften (§ 56 Satz 1). Die geltende Rechtslage in NRW, wonach die Kommunen und
neben ihnen in den entsprechenden Verbandsgebieten die Wasserverbände
abwasserbeseitigungspflichtig sind, bedarf im Grundsatz keiner Korrektur. Im
Koalitionsvertrag der Regierungsparteien des nordrhein-westfälischen Landtags heißt es
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aber: „Bei der Novellierung des Landeswassergesetzes (inkl. Verbandsgesetze) wollen wir
im Bereich der Abwasserentsorgung und Wasserversorgung die Möglichkeiten
interkommunaler Kooperationen z.B. durch eine interkommunale Anstalt des öffentlichen
Rechts erleichtern und Kooperationen zwischen Kommunen und Wasserwirtschaftsverbänden
(Übertragung der Kanalnetze) verbessern.“ (IV. Seite 51) Diese Absicht ist zu
unterstützen. Dabei sind die künftigen Regelungen im LWG und in den Verbandsgesetzen
harmonisch aufeinander abzustimmen. Während das LWG die Möglichkeit zur hoheitlichen,
freiwilligen Übertragung der Teilaufgaben Sammeln und Fortleiten des Abwassers von den
Gemeinden auf die Wasserwirtschaftsverbände schaffen muss, ist in den Verbandsgesetzen
die Befugnis zur einvernehmlichen Übernahme dieser Aufgaben als Verbandsunternehmen
einzufügen. Dies erfordert namentlich eine Revision der Regelungen, die im Jahre 2007 in
die Verbandsgesetze aufgenommen wurden. Dabei ist im Interesse der Rechtssicherheit
darauf zu achten, dass die Regelungen insgesamt klar, bestimmt und vollzugstauglich
ausgestaltet werden und nicht erneut Anlass zu Auseinandersetzungen über die Zulässigkeit
von Kanalnetzübernahmen durch die Verbände bieten, wie dies im Hinblick auf die vor 2007
geltende Rechtslage der Fall gewesen ist.
7 Regelungen zur Energiewende und zum Klimaschutz
Die Wasserwirtschaft kann wertvolle Beiträge zum Schutz des Klimas und zur Energiewende
leisten. Ungenutzte Energiepotentiale schlummern namentlich in der Wärme von Abwasser
sowie in den Wasserspeichern der Talsperren. Im LWG könnten diese Zielsetzungen
aufgegriffen und konkretisiert werden. Anknüpfungspunkte bietet das WHG mit seinem in § 6
Abs. 1 verankerten Auftrag zur nachhaltigen Gewässerbewirtschaftung und dem hieraus
abgeleiteten Grundsatz, möglichen Folgen des Klimawandels vorzubeugen (Nr. 5).
Im LWG bietet sich zunächst an, in der mit § 6 WHG korrespondierenden Vorschrift das
dortige Klimaschutzziel um einen allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsatz zur Erschließung
und Nutzung der wasserwirtschaftlichen Energiepotentiale zu ergänzen. Dieser allgemeine
Grundsatz könnte in den die Abwasserbeseitigung und die Talsperren regelnden Abschnitten
des neuen LWG bereichsspezifisch konkretisiert werden. Anknüpfungspunkt hierfür ist im
Bereich der Abwasserbeseitigung die Abwasserbeseitigungspflicht. Sie könnte inhaltlich im
Sinne der allgemeinen klimaschutz- und energiepolitischen Ziele des Gesetzes durch ein
Gebot zur Berücksichtigung bislang nicht erschlossener Energiepotentiale, etwa zur
wirtschaftlichen Nutzung der Wärmelast des Abwassers, angereichert werden. Ein
entsprechendes Berücksichtigungsgebot ließe sich schließlich auch für den Betrieb von
Talsperren verankern, um die in den Speichern erschließbaren Wasserkraftpotentiale,
insbesondere durch Bau und Betrieb von Speicher-, Laufwasser– oder Pumpspeicherkraftwerken,
zu erschließen und zu nutzen, soweit dadurch die Erfüllung der übrigen
wasserwirtschaftlichen Aufgaben nicht beeinträchtigt wird.
8 Regelungen zum Hochwasserschutz
Das Thema Hochwasserschutz hat in diesem Jahr erneut traurige Aktualität erhalten. Dass
sich die Katastrophe in Süd- und Ostdeutschland ereignet hat, dürfte seine Gründe vorrangig
in den meteorologischen Verhältnissen finden und nicht zu der Annahme verleiten, dass im
Westen – also etwa an Rhein und Ruhr – alle Hausaufgaben im Hochwasserschutz bereits
vollständig erfüllt wären. Handlungsspielräume der Landesgesetzgeber sind indessen kaum
noch gegeben, nachdem der Bund erstmals im Jahre 2005 das Hochwasserschutzgesetz mit
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zahlreichen Regelungsaufträgen an die Länder erlassen hat, dann in 2007 die EU-
Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie folgte, deren Vorgaben der Bund im Rahmen der
Neufassung des WHG 2009 in „Vollregelungen“ umsetzte. Denkbar wären ergänzende
Landesregelungen zur Finanzierung von Hochwasserschäden (Begründung eines Fonds)
oder zur Einführung einer Pflichtversicherung für Elementarschäden. Verfahrensrechtlich
könnten eigene Akzente, etwa die Stärkung der Öffentlichkeitsbeteiligung, gesetzt werden.
Verfasser:
Dr. Winfried Haneklaus
Ruhrverband
Kronprinzenstr. 37
45128 Essen
Tel.: 0201 178-1350
Fax: 0201 178-1355
E-Mail: wha@ruhrverband.de
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