Das amerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 - Zeitschrift für ...

770 FriedeBeseitigung der Kriegsursachen. Ihrem Einfluß ist es mit zuzuschreiben,daß sich in der amerikanischen Politik der Nachkriegszeit sanktionistische,einen sogenannten Angreifer diskriminierende Strömungennicht durchgesetzt haben.Ihr gegenüber stehen die Anhänger der Politik der kollektivenSicherheit, die unter Ablehnung jeder Isolierungspolitik die Beteiligungder Vereinigten Staaten an. der Herstellung einer höheren internationalenOrdnung verlangen. Unter ihnen gibtes wiederum verschiedene Richtungen.Die Radikalen unter ihnen befürworten den Beitritt der VereinigtenStaaten zum Völkerbund und im Hinblick auf Art. :16 desVölkerbundspaktes die Aufgabe der Neutralität. Die Anhänger derKriegsächtungsbewegung und diejenigen, die der Meinung sind, es gebebereits positivrechtlich nach dem Kellogg-Pakt keine Neutralität mehr,haben die Preisgabe der Neutralität mit ihnen gemein.Die gemäßigten Befürworter der Politik kollektiver Sicherheit, diesich darüber klar sind, daß die amerikanische öffentliche Meinung denBeitritt zum Völkerbund und militärische Sanktionen unbedingt ablehnt,verlangen den Ausbau des Kellogg-Paktes durch Sanktionsbestimmungenund eine Politik qualifizierter Neutralität, die zwar nichtauf militärischem, wohl aber auf wirtschaftlichem Gebiet den Angreiferdiskriminiert und damit mattzusetzen sucht, eine Politik, deren Zulässigkeitvon den einen ohne weiteres unterstellt, von den anderenvon einer Revision des Neutralitätsrechts abhängig gemacht wird.Eine Abart dieser Richtung befürwortet gegenüber gewöhnlichenKriegen Beibehaltung der bisherigen Neutralitätspolitik, gegenüberSanktionskriegen aber eine Politik der Nichtgefährdung der Sanktionsmaßnahmen,die sich in dem Verzicht auf bisher in Anspruch genommeneNeutralitätsrechte äußern soll. Diese Richtung, die eine direkteTeilnahme der Vereinigten Staaten an militärischen oder wirtschaftlichenSanktionsmaßnahmen des Völkerbundes verwirft, ist der Überzeugung,daß ein Verbot des Handels mit Waffen und -möglichst allenkriegswichtigen Rohstoffen gegenüber allen Kriegführenden eine indirekteFörderung der Sanktionen durch die Vereinigten Staaten gestattet,ohne daß sie gegen ihre Neutralitätspflichten verstoßen.Eine Politik der unbedingten Fernhaltung der Vereinigten Staatenaus Kriegen, die ihreInteressen nicht unmittelbar berühren, vertretenendlich die Anhänger der sogenannten Üsolationistischen Neutralität,deren Hauptwortführer Mr. Charles Wgrren ist, der im Weltkriege alsAssistant Attorney-General die Neutralitätsfragen bearbeitet hat. Siehalten an der überlieferten Neutralitätspolitik fest, soweit sie den Grundsatzder Gleichbehandlung und Unparteilichkeit befolgt, verlangen aberSicherungen gegen die Gefahr der Veiwicklung in Konflikte mit denhttp://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Das amerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 771Kriegführenden, die nach ihrer Ansicht ein starres Pochen auf dieRechte der Neutralen unvermeidlich heraufbeschwört. Solche Sicherungenerblicken sie in einem, Ausbau der Neutralitätsgesetzgebungdurch-ein Verbot der,Ausfuhr von Waffen, Munition und kriegswichtigenRohstoffen, durch ein Verbot der Beförderung von Waffen und Munitionauf amerikanischen Schifien und ähnliche Beschränkungen.Diese Richtunghat sich schliel.31ich in der neuen Neut.ralitätsgesetzgebüng imwesentlichen durchgesetzt.Im Kongreß spiegelte. sich der Widerstreit der verschiedenen neutralitätspolitischenRichtungen zunächst in einer Reihe von Embarg,0-Resolutionen wider, die die Abgeordneten Burton, Fish, Porter undKorell und Senator Capper in den Jahren ig-.8ohne.eine Mehrheit zu finden.und 1929 beantragten,Die einen machten die Verhängung vonder Feststellung eines Kriegszustandes durch den Präsidenten, dieanderen für den Fall.eines Krieges oder einer Kriegsdrohungvon seinemfreien Ermessen abtängig; die einen standen auf dem Boden strengerGleichbehandlung der Kriegführenden, die anderen gestatteten ein einseitigesEmbargo gegenüber einer Kriegsparte'i oder forderten es gegenüberdem Verletzer des Kellogg-Paktes.Die Haltung der Regierung schwankte. Der durch die Botschaftdes Präsidenten Hoover vom io. Januar 1933 veranlaßte Regierungsentwurffür ein Waffen- und Munitionsembargo eröffnete, indem er denPräsidenten ermächtigen wollte, nach vorherigerKonsultation mitanderen Mächten die Ausfuhr nach den von ihm zu bezeichnendenLändern zu verbieten, die Möglichkeitzum Erlaß eines diskriminatorischenVerbotes. Präsident Roosevelt, der am ii. Januar 1933 erklärthatte, er -trete für ein Waffenembargo gegenüber Angreifernationenein, übernahm bei seinem Amtsantritt diesen Entwurf, ließ im nächstenJahre, als der Senat den Entwurf dahin abänderte, daß das Verbot*unparteilich gegenüber beiden kriegführenden Parteien anzuwendensei, durchblicken, daß er sich mit dieser Abänderung abfinde, zog aberdiese Zustimmung wieder zurück, als der so abgeänderte Entwurf demRepräsentantenhaus erneut vorgelegt wurde, das ihn daraufhin nichtweiter behandelte. Inzwischen hatte Präsident Roosevelt auf der GenferAbrüstungskonferenz am 2.2. Mai 1933 durch Mr. Norman Davis erklärenlassen, daß die Vereinigten Staaten bereit seien, bei einer Gefährdungdes Friedens in Beratungen mit den übrigen Mächten einzutretenund, falls sie sich auf Grund 'selbständiger Prüfung von derRichtigkeit einer Feststellung dieser Mächte überzeugt hätten, daß einbestimmter Staat als Friedensbrecher anzusehen sei, alles zu unterlassen,was den auf Wiederherstellung des Friedens gerichteten Bemühungender Mächte hinderlich sein könnte. Dieses Bekenntnis zueiner Politik der Nichtgefährdung der Völkerbundssanktionen war allerhttp://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

772 Friededings unter der Voraussetzung eines Erfolges der Genfer Abrüstungsverhandlungenabgegeben.Das von Präsident Roosevelt während des Chaco-Konflikts angeregteGesetz vom 28. Mai 1934, das dem Präsidenten die Ermächtigungzu einem Verbot des Verkaufs von Waffen und Munition nach Bolivienund Paraguay erteilte, hielt, obwohl es nicht von einem Kriegszustande,sondern nur unbestimmt von einem bewaffneten Konflikt unter gewissenLändern spricht, an dem neutralitätsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlungbeider Parteien fest, ermöglichte aber 'eine Handhabungdes Verbots in sanktionistischer Richtung, indem es den Erlaß des Verbotsvon der Konsultation und Mitarbeit der anderen amerikanischenStaaten sowie anderer, vom Präsidenten frei zu bestimmender Staatenabhängig machte. Diese Tendenzen gelangten in der Note desStaatssekretärsHull an den Generalsekretär des, Völkerbundes Vorn '29. Mai1934 deutlich zum Ausdruck, in welcher alle Mächte, vor allem diewaffenerzeugenden Staaten, aufgerufen wurden, sich zu vereinigen, umdurch eine völlige Unterbindung der Waffen- und Munitionsausfuhr anbeide Kriegführenden deren Hilfsmittel zu erschöpfen und damit dieAufgabe der Feindseligkeiten zu erzwingen. Es klingt hier der Gedankeeines allgemeinen Boykotts der friedlich gesinnten Lander gegen Krieg.-führende an, der unlängst in der Rede des Präsidenten Roosevelt vom5. Oktober d. j. in Aufsehen erregender Weise formuliert worden ist.An der Durchführung des Verbotes gegenüber beiden Mächten wurdeaber bis zu seiner Aufhebung am 14. November 1935 festgehalten unddie Empfehlung des Völkerbundes, das Embargo nur gegenüber demvom Völkerbund als Angreifer disqualifizierten Paraguay fortbestehenzu lassen,ausdrücklich abgelehnt.Der Ausbruch des italienisch-abessinischenKonflikts gab den Bestrebungen,die Haltung der amerikanischen Politik gegenüber kriegerischenVerwicklungen anderer Staaten grundsätzlich festzulegen,neuen Impuls. Daß diese Festlegung überwiegend im Sinne der WarrenschenRichtung erfolgte, ist nicht zuletzt dem Einfluß des unterVorsitz des Senators Nye zusammengetretenen Munitionsausschussesdes Senats zuzuschreiben, dessen Untersuchungsergebnisse die Öffentlichkeitstark beschäftigten. Der Ausschuß hatte die Frage zu untersuchen,ob die Waffen- und Munitionslieferungen aus den VereinigtenStaaten an die Alliierten des Weltkrieges entscheidend zum Eintrittder Vereinigten Staaten in den Krieg beigetragen hätten. Der Ausschußbejahte diese Frage uneingeschränkt und zog daraus die Folgerung, daßder Gefahr einer Wiederholung dieser Ereignisse durch das völlige Verbotder Waffen- und Munitionslieferungen nach kriegführenden Ländernbegegnet werden müsse. Im Gegensatz zu Mr. Warren vertrat aber diehttp://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Das amerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 773Ausschußmehrheit den Standpunkt,daß auf diesem Gebiete das Ermessendes Präsidenten möglichst zu-beschränken sei.Von dieser Frage des dem Präsidenten einzuräumenden Ermessenswurden die Beratungen über die Neutralitätsgesetzentw die seit demi:o. Januar 1935 in großer Zahl im Kongreß eingebracht worden waren 2,)beherrscht. Die Regierung, deren Wille zur Neutralität sich in ihrerStellungnahme zu dem auf den Kellogg-Pakt gestützten Appell des Negusund in dem energischen Eingreifen in der Angelegenheit der abessinischenPetroleumkonzession des Mr. Rickett erwiesen hatte, wünschtezwar Amerika von jedem künftigen Krieg anderer Mächte fernzuhalten,aber doch auch nach Möglichkeit zur Verhütung und Beendigung solcherKriege beizutragen. Sie legte daher Wert darauf, daß das künftigeNeutralitätsgesetz dem Präsidenten einen genügenden Ermessensspielraumlasse. Hiergegen aber machte sich im Kongreß starker Widerstandgeltend. Sowohl die Anhänger der traditionellen Neutralitätspolitik alsauch die einflußreiche Gruppe Nye waren gegen diskretionäre Befugnissedes Präsidenten. Beide Richtungen fürchteten, diese könntenzu diskriminierenden Maßnahmen mißbraucht werden. Es kam zu einemKompromißentwurf des Senators Pittman, der dem Gesetze vom31. August 1935 im wesentlichen zugrunde liegt. Das Gesetz 3), das Ergebnisüberhasteter Schlußberatungen, sah im § i ein zunächst bis zum29. Februar 1936 befristetes Waffen- und Munitionsembargo gegenüberbeiden Kriegsparteien vor, richtete in § 2 ein Nationales Munitionskontrollamtein, verbot in § 3 für den Fall der Verhängung des Embargosamerikanischen Schiffen den Waffen- und Munitionstransport, sah in§ 4 vor, daß von Schiffen, die in der verdächtigen Absicht solcher Transporteeinen amerikanischen Hafen verlassen, Kaution gefordert werdenkönne, ermächtigte in § 5 den Präsidenten, gegebenenfalls allen fremdenUnterseebooten die Benutzungamerikanischer Häfen und Küstengewässerzu beschränken oder ganz zu verbieten, und gab in § 6 dem Präsidentendie Ermächtigung, Reisen amerikanischer Bürger auf Schiffenkriegführender Staaten im Kriegsfall Beschränkungen zu unterweifen,deren Verletzung den Entzug des diplomatischen Schutzes zur Folgehaben sollte.Über das Gesetz herrschte bei keiner der verschiedenen neutralitätspolitischenRichtungen Befriedigung. Präsident Roosevelt insbesonderegab am Tage der Unterzeichnung des Gesetzes in einer Erklärung 4)seinen Bedenken gegen die ungenügende Elastizität und dem Wunschespäterer Ergänzung der Gesetzesbestimmungen Ausdruck.2) Nähere Angaben bei Jessup, American Journal of International Law 1935,665ff.3) 49 Stat. at L. io8i; abgedruckt in dieser Zeitschr. Bd. 5, S. 924ff.4) Department of State Press Releases, NO 309,S. 162f.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

keepingagainstzubesonders774 FriedeDie Erfahrungen, welche die amerikanische Regierung im Verlaufedes italienisch-abessinischen Konfhktes bei der Anwendung des Neutralitätsgesetzesmachte, führten ihr eindringlich dessen Ergänzungsbedürftigkeitvor Augen. Mit den beiden auf Grund der §§ i und 6 des Gesetzeserlassenen Proklamationen des Präsidenten vom 5..Oktober 1935betreffend das Verbot der Ausfuhr von Waffen, Munition und Kriegsbedarfund die Warnung amerikanischer Bürger vor Reisen auf Schiffen,der Kriegführenden 5) und mit der die Andr.ohung des Entzuges desdiplomatischen Schutzes bei Eingehen von Transaktionen irgendwelcherArt mit den Kriegführenden enthaltenden Erklärung des Präsidentenvom gleichen Tage 6),die zwar nicht auf das Gesetz selbst, wohlaber auf das verfassungsmäßige Recht des Präsidenten zur Führung derauswärtigen Angelegenheiten gestützt werden kann, sah die Regierungdie Handhaben erschöpft, um ein Verhalten der amerikanischen Bürgerrechtlich zu erzwingen, das zur Verhütung einer Verwicklung der VereinigtenStaaten in den italienisch-abessinischen Krieg und einer Verlängerungdieses Krieges unerläßlich erschien. Da insbesondere nach derständigen Auslegungspraxis des justizdepartementS 7) der Begriff arms,ammunition and implements of warRohstoffe nicht mitumfaßt, sah sichdie Regierung darauf beschränkt, der wachsenden Ausfuhr kriegswichtigerRohstoffe (Petroleum, Kupfer u. dgl.) nach Italien durchmoralischen Druck 8) auf die -Exporteure über das Shipping-Board des Department of Commerce begegnen, aber ein Erfolgwar ihr dabei nicht beschieden.Es war daher naheliegend, daß die Regierung darauf hinarbeitete,durch das endgültige Neutralitätsgesetz, dessen Verabschiedung im August1935 der bevorstehenden Kongreßtagung vorbehalten worden war, einesichere rechtliche Grundlage für die Unterbindung dieser ihre Neutrali-5) Department of State. Press Releases, NO 314, S. 251, 256.6) Department of State Press Releases, NO 314, S. 255. Auf der Pressekonferenzvom ii. Oktober gab dazu Staatssekretär Hull folgende Erläuterungen (a. a. 0.NO 315, S. 304):* Technically, of course, there is no legal prohibition -apart from the proclamationgoverning the export of arms-our people entering into transactions with thebelligerents or either of them. The warning given by the President in his proclamationconcerning travel on belligerent ships and his general warning that during the war anyof our people who voluntarily engage in transactions of anycharacter with either ofthe belligerents do so at their own risk were based upon the policy and purpose of keeping-this country out of warintended to encourage transactionsit from being drawn into war. It certainly was notwith the belligerents.#7) S. die Angaben von M o r r i s o n, Proceedings of the American Societyof InternationalLaw 1937, S. 68f.8) S. z..B. die Erklärung des Staatssekretärs vom 15. November 1935, Deparfmentof State Press Releases, NO 320, S. 382.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

776 Friedehaften Personen Handelsgeschäfte abschließen, nachdem der Präsidentdurch Proklamation einesolche Entziehung als förderlich für die Aufrechterhaltungdes Friedens zwischen den Vereinigten Staaten undfremden Ländern oder für den Schutz der Handelsinteressen der VereinigtenStaaten und ihrer Angehörigen oder für die Sicherheit oderNeutralität der Vereinigten Staaten festgestellt hat (§ 8), eine Bestimmung,die den Grundgedanken der oben erwähnten Erklärung des Präsidentenvom 5- Oktober aufnimmt; 7. eine im wesentlichen dem § 6 desGesetzes vom 31. August entsprechende Bestimmung über Reisen amerikanischerStaatsangehöriger auf Schiffen kriegführender Länder mit demZusatz, daß amerikanische Pässe für Reisen auf solchen aus amerikanischenHäfen auslaufenden Schiffen keine Gültigkeit haben sollten (§ 9);8. eine im wesentlichen mit dem § 4 des Gesetzes von' 31. August übereinstimmendeBestimmung über dieBenutzung amerikanischer Häfenals Hilfsbasis (§ io); g. eine Untersagung oder Beschränkung der Benutzungamerikanischer Häfen und Küstengewässer durch Unterseebootekriegführender Staaten, nicht fremder Staaten, wie es in § 5 des Gesetzesvom 31. August heißt, dessen Bestimmungen im übrigen übernommensind (§ ii); io. eine Übernahme der in § 2 des Gesetzes vom31. August enthaltenen Bestimmungen über das Nationale Munitions-Kontrollamt, die Registrierung der an der Einfuhr und Ausfuhr vonWaffen, Munition und Kriegsbedarf beteiligten Firmen und die Erteilungder Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen an diese Firmen, Bestimmungen, die,von redaktionellen Änderungen abgesehen, eine beträchtliche Verschärfungerfahren sollten durch das für die Zeit nach Ablauf einerÜbergangsfrist von oo Tagen vorgesehene Erfordernis der Einholung einerEinfuhrerlaubnis der Regierung des Einfuhrlandes vor Erteilung deramerikanischen Ausfuhrlizenz, durch das für die Zeitnach Ablauf dergleichen Übergangsfrist vorgesehene Verbot der Ausstellung von Lizenzenfür die Ausfuhr von ausschließlich für den chemischen Krieg bestimmtenVorrichtungen und Stoffen, durch die Versagung gerichtlicher Anerkennungvon Verträgen über den Kauf von Waffen, Munition und Kriegsbedarf,die amerikanische Regierungsstellen unter Verletzung der Registrierungsvorschriftenmit nicht eingetragenen Personen abgeschlossenhaben, sowie durch das mit Geltung VÖM 29. November 1936 ab vorgeseheneVerbot des Verkaufs von Waffen, Munition und Kriegsbedarfdurch amerikanische Regierungsstellen an fremde Regierungen (§ 12);ii. die Ermächtigung des Präsidenten zur Eröffnung von Verhandlungenmit fremden Staaten über die Abänderung von seiner Ansicht nach denBestimmungen des Neutralitätsgesetzes widersprechenden Vertragsbestimmungenio') und zur Kündigung des Vertrages im Nichteinigungsfallloa) Anlaß waren die gegen Rohstoffausfuhrverbote aus Handelsvertragsklauseln hergeleitetenBedenken. Vgl. namentlich Borchard, American journal of Internationalhttp://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Das amerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 777(§ 15 (s; schließlich 12. den Vorbehalt aller den Vereinigten Staatennach den Bestimmungen des vor dem i. August 1914 geltenden Völkerrechtsüber die Rechte der Neutralen zustehenden Rechte mit den ausdem vorliegenden Neutralitätsgesetz sich ergebenden zeitweiligen Modifikationen(§ 15 (b.Bei der Beratung des Entwurfs im Kongreß zeigte sich indes, daßdie Meinungsgegensätze über die Grundlinien der Neutralitätspolitikund über das Maß der dem Präsidenten einzuräumenden Ermessenfreiheitunvermindert fortbestanden. Im Gegensatz zum Regierungsentwurfempfahl ein am 6. Januar eingebrachter Entwurf Clark-Nye-Maverick u. a. das automatische Inkrafttreten des Waffenausfuhrverbotesbei Ausbruch eines Krieges, die Berechnung der zur Ausfuhrkriegswichtiger Rohstoffe nach kriegführenden Staaten zuzulassendenNormalquote auf der festen Grundlage der durchschnittlichen Ausfuhrwährend der letzten fünf Jahre vor Kriegsausbruch, den Vorbehaltweiterer Beschränkung dieser Ausfuhr durch den Präsidenten nach Ermächtigungdurch den Kongreß für den Fall der Gefährdung der amerikanischenNeutralität durch die Ausfuhr im Rahmen der Normalquote,ein Verbot der Gewährung von Anleihen und Krediten auch an die Staatsangehörigenkriegführender Staaten mit Ausnahme der auf höchstenssechs Monate befristeten Handelskredite, das Verbot der Befahrung vonKriegszonen durch amerikanische Schiffe und Reisende mit bestimmtenAusnahmen, dieStaaten beiInternierung von Schiffen kriegführenderMißbrauch der amerikanischen Flagge (eine Bestimmung, die aus demRegierungsentwurf vor seiner Einbringung i m Kongreß herausgenommenworden war), die Untersagung oder Beschränkung der Benutzung amerikanischerGewässer durch Unterseeboote fremder Staaten schlechthinund eine Verschärfung der Strafbestimmungen. Ein Entwurf Ludlowwollte die Ausfuhr kriegswichtiger Rohstoffe nicht einmal im Rahmeneiner Normalquote zulassen.Andererseits richtete sich der Widerstandstarker Senatorengruppen gerade gegen die Bestimmungen des Regierungsentwurfsüber die Beschränkung der Ausfuhr kriegswichtigerRohstoffe.Im Auswärtigen Ausschuß des Repräsentantenhauses gelang esimmerhin, eine Mehrheit zur grundsätzlichen Empfehlung des Regierungsentwurfszusammenzubringen. Im Auswärtigen Ausschuß desSenats dagegen stellte sich Anfang Februar heraus, daß sich eine Mehrheitzur Empfehlung der Annahme des Regierungsentwurfs auch in abgeänderterForm in absehbarer Zeit nicht bilden ließ. Um nun eine unerwünschteGesetzgebungslücke zu verhüten, die mit dem Ablauf derLaw 1936, S. 93 und Proceedings of the Americqn Society of International Law 1936,S. 152 f. Diese Bedenken sind nach Ansicht anderer (so K 1 o t s in den eben er wähnten ProeeedingsS- 138ff.) grundsätzlich nicht gerechtfertigt.Z. ausl. öff. Recht u. Völkerr. Bd. VIL 53http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

778 FriedeEmbargobestimmungen des Gesetzes vom 31. August aM 29. Februareinzutreten drohte, faßte der Senatsausschuß auf AntragPittman imEinverständnis mit der Regierung einstimmig den Beschluß, die Verlängerungder genannten Bestimmung bis zum i. Mai 1937 zu empfehlenunter gleichzeitiger Ergänzung durch ein Anleihe- und Kreditverbotnach dem Vorbild des §*4 des Regierungsentwurfs und durch eine Sonderbestimmungbezüglich der amerikanischen Republiken-). Am 14. Februarfaßte der Auswärtige Ausschuß des Repräsentantenhauses aufAntrag Kloeb gleichfalls einstimmig einen im wesentlichen übereinstimmendenBeschluBNach Ausgleich der Differenzen erteilte das Repräsentantenhausmit großer Mehrheit am 18. Februar, der Senat am ig. Februar unterAblehnung aller Änderungsanträge der Vorlage seine Zustimmung. Am29. Februar unterzeichnete der Präsident das neue Gesetz 13). Amgleichen Tage erließ er auf Grund desselben eine der Embargo-Proklamationvom 5. Oktober entsprechende Proklamation 14) und gab eineErklärung ab, in der es heißt 5):))The policies announced by the Secretary of State and myself atthe time of and subsequent to the issuance of the original proclamationwill be maintained in effect. It is true that the high moral duty I haveurged on our people of restricting their exports of essential war materialsto either belligerent to approximately the normal peacetime basis hasnot been the subject of legislation. Nevertheless, it is clear to me thatgreatly to exceed that basis, with the result of earning profits not possibleand especially with the result of giving actual assistanceduring peace,to the carrying on of war, would serve to magnify the very evil of warwhich we seek to prevent. This being my view, I renew the appeal madelast October to the American people that theyso conduct their tradewith belligerent nations that it cannot be said that they are seizing newopportunities for profit or that by changing their peacetime trade theygive aid to the continuation of war.((Die Erfahrungen des Spanienkonflikts waren -die Veranlassung, daßim Neutralitätsgesetz von 1937 auch der Bürgerkriegsfall behandelt wird.Um die Jahreswende 1936/37 war es zu dem peinlichen Vorfallgekommen, daß die Vereinigten Staaten an die Mächte Noten sandten,in denen sie die Gewährung von Ausfuhrerlaubnissen für Verschiffungenvon Flugzeugen und Gasmasken nach Bilbao und Valencia mit der un-S. Rep. 1557, 74th Cong. 2nd Sess.H. Rep. 2001, 74th Cong. 2nd Sess.13) 49 Stat. at L. 1152; abgedruckt in dieser Zeitschrift Bd. 6, S- 429f.14) Department of State Press Releases, NO 335, S. 191. Diese Proklamation vom29. Februar und die Proklamation vom 5. Oktober 1935 über Reisen amerikanischer Bürgerauf Schiffen der Kriegführenden sind durch Proklamationen VOM 20. Juni 1936 aufgehobenworden. S. Department of State Press Releases, NO 351, S. 642, 643.15) Department of State Press Releases, NO 336, S. 198.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

AbgedrucktDas amerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 779zulänglichen innerstaatlichen Rechtslage entschuldigten 6)., Der, Präsidentverlangte alsbald die Ermächtigung, die Ausfuhr von Waffen undMunition an die Parteien des spanischen Bürgerkrieges zu verbieten 17).Der Kongreß kam dieser Forderung mit dem Erlaß des Spezialgesetzesvom 8. Januar 1937 8) nach, nachdem ein der Würde des Gesetzgeberseinigermaßen abträglicher Wettlauf zwischen dem Kongreß und einemNew Jerseyer Händler stattgefunden hatte, dem es gelang, knapp vorInkrafttreten des Gesetzes eine größere Flugzeuglieferung an die Regierungin Valencia abzusenden und dem Zugriff der amerikanischenZollkutter zu entziehen. Dieses Spezialgesetz hat sich erledigt, nachdemseine Bestimmungen inhaltlich in das endgültige Neutralitätsgesetzübergegangen sind.In den Anfang Januar einsetzenden Beratungen über die Neufassungdes Neutralitätsgesetzes, die durch das bevorstehende Außerkrafttretender Hauptbestimmungen notwendig wurde, spielte ein Gedanke, dernoch 1935 und 1936 stark umstritten war, überhaupt keine Rolle mehr:der Gedanke der qualifizierten Neutralität, demzufolge der Präsident ermächtigtwerden sollte, ein einseitiges diskriminatorisches Embargo zuverhängen. Keiner der 18 Entwürfe 9), die im Kongreß eingebrachtwurden, griff auf diesen Gedanken zurück. Stark umstritten war dagegender im übrigen dem Präsidenten zu überlassende Ermessensspielraum.Beherrscht aber wurden die Debatten durch einen neuen gesetzgeberischenGedanken, der an Stelle des nicht durchgedrungenen Quotenplanesder Regelung der noch ungelösten Frage der kriegswichtigenRohstoffe zugrunde gelegt werden sollte und noch näher behandeltweiden wird. Auf die einzelnen Entwürfe sei hier nicht weiter eingegangen.Die Feststellung mag genügen, daß die neue Fassung desGesetzes imwesentlichen auf der Verbindung des Entwurfs des AbgeordnetenMcReynolds vom 25. Januar 193722. Januar beruht.und des Senators Pittman vomii.i. Während die Neutralitätsgesetze vom 31. August 1935 und29. Februar 1936 befristet gewesen sind, will das am 30. April 1937 vomKongreß verabschiedete und am i. Mai 1937 vom Präsidenten unterzeichneteGesetz 20) die Grundsätze der Neutralitätspolitik der VereinigtenStaaten für die Dauer festlegen. Eine Ausnahme stellen dieDepartment of State Press Releases, NO 379, S. 4-17) Botschaft des Präsidenten vom 6. Januar 1937, H.Doc. I, 75th Cong. ist Sess.18) Public Resolution No I, 75th Cong. ist Sess.19) Eine Übersicht über diese Entwürfe gibt j e s s u p, American journal. of InternationalLaw, 1937, S. 3o6ff.20) Public Resolution No 27,-75th Cong. ist Sess.unten S. 946 ff.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht53*

780 Friedeversuchsweise eingeführten Bestimmungen des § 2 des neuen Gesetzesüber Ausfuhr und Beförderung anderer Waren als Waffen, Munitionund Kriegsbedarf dar, deren Geltungsdauer auf zwei Jahre beschränkt ist.Formell ist das Gesetz eine Novelle zu dem Gesetz vom 31. August1935 in der Fassung des Gesetzes VOM 29. Februar 1936. Es übernimmtden Inhalt des bisherigen Gesetzes im wesentlichen unverändert, erweitertund ergänztihn aber durch eine Reihe bedeutsamer neuer Bestimmungen.Übernommen sind die Bestimmungen über das Verbot der Ausfuhrvon Waffen, Munition und Kriegsbedarf nach einem Hafen eines kriegführendenStaates oder nach einem neutralen Hafen zwecks Verschiffungnach einem kriegführenden Staat, das Verbot des Handels mit Anleihetitelnkriegführender Staaten und der Gewährung Von Anleihen oderKrediten an dieselben nebst Befreiungsvorbehalt bezüglich der imHandelsverkehr üblichen kurzfristigen Anleihen, die Ausnahmen füramerikanische Republiken, die Vorschriften über das Nationale Munitionskontrollamt,das Verbot der Beförderung von Waffen, Munitionund Kriegsbedarf durch amerikanische Schiffe nach einemkriegführenden Staat oder nach einem neutralen Staat zwecks Umladungnach einem kriegführenden Staat, die Ermächtigung des Präsidenten,Schiffen, die der Lieferung von Mannschaften, Brennstoff,Waffen, Munition, Kriegsbedarf oder anderen Nachschubs an Kriegsschiffe,Tender oder Vorratsschiffe eines kriegführenden Staates verdächtigoder überführt sind, das Auslaufen aus amerikanischen Häfennur gegen Stellung einer Sicherheit zu gestatten oder für die Kriegsdauerüberhaupt zu verbieten sowie die Ermächtigung des Präsidenten,während eines Krieges zwischen anderen Staaten für die Benutzungamerikanischer Häfen und Hoheitsgewässer durch Unterseeboote einesfremden Staates besondere Beschränkungen anzuordnen.Neu ist zunächst das in § i (c) vorgesehene Verbot der Ausfuhr vonWaffen, Munition oder Kriegsbedarf nach einem Staat, in welchem einBürgerkrieg geführt wird, oder nach einem anderen Staat zur Verschiffungan den in den Bürgerkrieg verwickelten Staat. Voraussetzung desVerbotes ist einerseits, entsprechend der Voraussetzung des Ausfuhrverbotesim Falle eines Krieges zwischen anderen Staaten, die Feststellungeines Bürgerkriegszustandes, andererseits aber die Feststellungdes Präsidenten, daß die Ausfuhr der genannten Artikel nach Umfangund Umständen des Bürgerkrieges geeignet ist, den Frieden der VereinigtenStaaten zu bedrohen oder zu gefährden. Diesem Verbot entsprechendist das bisherige Waffenbeförderungsverbot für amerikanischeSchiffe in § 6 auf den Bürgerkriegsfall ausgedehnt worden. Die bisherigenBestimmungen über die Gewährung von Anleihen und Krediten findennunmehr auch gegenüber den Parteien eines Bürgerkrieges Anwendunghttp://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Das ainerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 781(§ 3 [a]). Neu ist ferner die in § 8ausgesprochene Ausdehnung der Aufenthaltsbeschränkungenfür Unterseeboote auf bewaffnete Handelsschiffeund das in § io enthaltene Verbot der Bewaffnung amerikanischerHandelsschiffe, die sich im Handelsverkehr mit einem durch ein gemäߧ i erlassenes Ausfuhrverbot betroffenen Staat befinden.. Neu sind vorallem die Bestimmungen des § 2 über Beschränkungen der Ausfuhranderer Waren und Stoffe als Waffen, Munition und Kriegsgerät. § 2 (a)ermächtigt den Präsidenten, nach Erlaß eines Ausfuhrverbotes gemäߧ i amerikanischen Schiffen die Beförderung solcher Waren und Stoffenach kriegführenden oder in einen Bürgerkriegverwickelten Staatenganz oder teilweise zu untersagen, wenn er diese Beschränkungen fürnotwendig zur Förderung der Sicherheit und zur Erhaltung des Friedensder Vereinigten Staaten und zum Schutze des Lebens ihrer Bürger erachtet.§ 2 (b), dessen Grundgedanke mit dem. Schlagwort cash andcarry bezeichnet zu werden pflegt, ermächtigt den Präsidenten, nachErlaß eines Ausfuhrverbotes gemäß § i weitere Beschränkungen zu verfügen,die er zur Förderung der Sicherheit und zur Erhaltung des Friedensder Vereinigten Staaten und zum Schutze des Lebens oder Handels ihrerBürger für erforderlich hält, nämlich zu bestimmen, daß Güter der genanntenArt aus den Vereinigten Staaten nach kriegführenden oder inBürgerkriege verwickelten Staaten oder nach anderen Staaten zur Verschiffungan die zuvor genannten Staaten nur ausgeführt werden dürfen,wenn alle Rechte, Ansprüche und Interessen an diesen Gütern auf ausländischeRegierungen, Agenturen, Firmen oder Einzelpersonen übergegangensind. Nach § 2 (c) sind die Beschränkungen dieses Paragraphenauf später in den Krieg eintretende Staaten auszudehnen. Der Präsidentist durch § 2 (d) ermächtigt, die auf Grund des § 2 erlassenen Proklamationenjederzeit abzuändern und ganz oder teilweise zu widerrufen.Eine Verschärfung endlich haben die Bestimmungen über Reisen amerikanischerBürger auf Fahrzeugen kriegführender Staaten erfahren:während bisher solche Reisen außerhalb des Rahmens der vom Präsidentenim Kriegsfall erlassenen Beschränkungen auf eigene Gefahr,d. h. unter Entzug des diplomatischen Schutzes erfolgen würden, sindsie nunmehr nach § 9 verboten, wenn ein Ausfuhrverbot gemäß § i erlassenworden ist.2. Das Verbot der Ausfuhr von Waffen, Munition und Kriegsgerät,das § i (a) des Gesetzes vorsieht, tritt automatisch mit der Bekanntmachungdes Präsidenten, daß ein Kriegszustand zwischen anderenStaaten besteht, in Kraft, und zwar gegenüber sämtlichen Kriegführenden.Die Festlegung der amerikanischen Politik durch diese Gesetzesbestimmungist geringer, als auf den ersten Blick scheint. Fest stehteigentlich nur, daß die Verhängung eines einseitigen, einen angeblichenAngreifer diskriminierenden Embargo ausgeschlossen ist und daß beihttp://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

erlassenen*nichtvon782 FriedeBestehen eines formellen Kriegszustandes infolge einer formellen Kriegserklärungdie gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen, unter denen dasVerbot erlassen werden muß. Im übrigen aber hängt die Anwendung derBestimmung im konkreten Fall von politischen Ermessensentscheidungendes Präsidenten ab. Wie groß hier der Ermessensspielraum istl zeigt einVergleich des Verhaltens der Vereinigten Staaten gegenüber den kriegerischenAuseinandersetzungen in Afrika und in Ostasien: im italienischabessinischenKonflikt hat der Präsident einen Kriegszustand erblickt,im chinesisch-j apgnischen Konflikt -. bisher j edenfalls --nicht.istOffenbarder Umfang der militärischen Operationen für die Entscheidung, daßein Kriegszustand im Sinne des Gesetzes vorliegt, nicht entscheidend.Maßgeblich sind vielmehr rein politische Zweckmäßigkeitserwägungen.So ist den Äußerungen der amerikanischen Regierung zum fernöstlichenKonflikt zu entnehmen, daß sie die Feststellung des Bestehens eines tatsächlichenKriegszustandes mit Rücksicht auf die Auswirkungen einesVerbotes nach§. 1 (a) bisher vermieden hat. Es wird namentlich befürchtet,daß einer der Streitteile auf eine Feststellung des Präsidenten,daß ein Kriegszustand vorliegt, mit einer formellen Kriegserklärungreagieren könnte -anderen Streitteilan die Vereinigten Staaten, sondern an den-,eine Kriegserklärung,die das der amerikanischenRegierung zur Zeit unerwünschte volle Inkrafttreten der normalen Rechtevon Kriegführenden gegenüber dritten Staaten bedeuten würde. Dieamerikanische Regierunghat daher zu Ersatzmaßnahmen außerhalbdes Neutralitätssgesetzes gegriffen wie dem am 14. September d. i.-für Regierungsschiffe, den vier von der Regierung betriebenenSchiffahrtslinien mit 38 Schiffen, pflegt den Orientverkehr nur eine,nämlich die American Pioneer Line mit etwa 4-5 von ihren insgesamt13 Schiffen -Verbot der Beförderung von KriegsmatErialnach dem Fernen Osten und der an die privaten Schiffahrtsgesellschaftengerichteten Warnung, daß sie solche Transporte auf eigene Verantwortungdurchführen würden 2,). Das Beispiel zeigt, daß dritte Staatenin künftigen Kriegen ein amerikanisches Ausfuhrverbot gemäß § i unddamit ein Beförderungsverbot nach § 6 nicht- mit Sicherheit in ihreRechnung einstellen können, sofern nicht ein formeller Kriegszustandvorliegt, den ja eine Kriegführung im Zeitalter des Kellogg-Paktes imRegelfalle nicht herbeizuführen scheint.Eine vorherige Konsultation mit dritten Mächten ist dem Präsidentendurch das Gesetz weder vorgeschrieben noch verboten. Die Befugniszu einer solchen Konsultation ergibt sich aus dem allgemeinenRecht des Präsidenten zur Führung der auswärtigen Angelegenheiten.Verträgen,die in Streitfällen eine Konsultation unter den nicht an demStreite beteiligten Mächten vorsehen, kann daher bei Anwendung des2.) Department of State Press Releases, NO 416, S. 227.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Das amerikanische Nentralitätsgesetz von 1937 783Gesetzes stets Rechnung getragen werden, selbst beim Vorliegen einesformellen Kriegszustandes, da eine vernünftige Auslegung des Gesetzesdem Präsidenten eine angemessene Frist läßt, binnen welcher er derPflichtzur Verhängung des Verbotes nachzukommen hat.Besonders hingewiesen sei auf eine Umgehungsmöglichkeit. DasGesetz verbietet nicht die Begründung und den Betrieb von Zweigniederlassungenamerikanischer Waffen- und Munitionsfabriken im Auslandewährend eines Krieges. Angesichts der besonders engen industriellenVerflechtungen zwischen den Vereinigten Staaten und Kanadawürde von dieser Möglichkeit wie schon im Weltkrieg vor allem GroßbritannienNutzen ziehen.Eine weitere Umgehungsmöglichkeit war nach der ursprünglichenFassung des Gesetzes dadurch gegeben, daß bei wörtlicher Auslegungder Bestimmung, die die Ausfuhr von Waffen, Munition und Kriegsgerätvon irgendeinem Ort der Vereinigten Staaten oder ihrer Besitzungennach einem Hafen der kriegführenden Staaten oder nach einem neutralenHafen zum Zwecke der Umladung nach einem kriegführendenLande verbot, die Ausfuhr aufdem Landwege nach einem anderenamerikanischen Staat, z. B. nach Kanada oder Mexiko, nicht verbietbarwar, soweit die Ware nicht zum Weitertransport auf dem SeWege unmittelbarnach einem kriegführenden Staate oder über einen neutralenHafen bestimmt war. Die Neufassung des Gesetzes, die die Ausfuhr nacheinem kriegführenden Staat oder nach einem neutralen Staat zur Verschiffungnach einem kriegführenden Staat verbietet, beseitigt dieseUmgehungsmöglichkeit, die wiederum in erster Linie dem BritischenReich zugute gekommen wäre.Für die Verhängung eines Ausfuhrverbotes im Falle eines Bürgerkriegesläßt das Gesetz (§ i [c]) auch formell dem Präsidenten weitesteErmessensfreiheit, indem es neben der Voraussetzung der Feststellungeines Bürgerkriegszustandes die weitere Voraussetzung aufstellt, daßder Präsident zu der Überzeugung gelangt, daß nach Umfang und Umständendes Bürgerkheges die Ausfuhr der genannten Artikel geeignetist, den Frieden der Vereinigten Staaten zu bedrohen oder zu gefährden.Bei der Auslegung dieser Bestimmung ist zu beachten, daß derAusdruck civil strife statt civil war mit Bedacht gewählt ist. NachAussage des Rechtsberaters des Staatsdepartements, Mr. Hackworth 22),hat man diesen weiteren Ausdruck in die Bestimmung aufgenommen,22) American Neutrality Policy: Hearings before the Committee on Foreign Affairs,House of Representatives, 75th Cong. ist Sess. on H. J. Res. 147 to maintain the neutralityof the United States in the event of war or threat of war between or among foreign nationsand H. J. ReS. 242 to maintain the neutralityof the United States in the event of war betweenor among foreign nations, and for other PUTposes-Feb. 16, 17, 18, ig and23, 1937,S- 7-http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

784 Friedeum die Möglichkeit eines Ausfuhrverbotes nicht nur für den Fall derZuerkennung der Kriegführendenrechte an die Streit-teile, den die Amerikanertechnisch mit civil war bezeichnen, sondern für alle Fälle bewaffneterUnruhen ineinem anderen Staate zu eröffnen.Der Anwendung dieser Bestimmung auf amerikanische Staaten sindrechtliche Schranken gesetzt. -In Art. I Ziff3 des auf der Konferenz vonHavanna aM 20. Februar 1928 angenommenen und von den VereinigtenStaaten aM 21. Mai 193o ratifizierten Abkommens über die Rechte undPflichten der Staaten bei inneren Unruhen sind die Vertragsparteien dieVerpflichtung eingegangen, Ao forbid the traffic in arms and war material,except when intended for the government, while the belligerency of therebels has not been recognized, in which latter case the rules of neutralityshall be applied . Danach liegt die Verhängung eines Ausfuhrverbotesgegenüber Aufständischen überhaupt nicht im Ermessen des Präsidenten,sondern ist Vertragspflicht, während ein Ausfuhrverbot gegenüber einerRegierung erst erlassen werden darf, wenn die Eigenschaft der Aufständischenals kriegführende Partei anerkannt worden ist. Eine formale'Übereinstimmung zwischen den Verpflichtungen aus dem Abkommenund aus dem Gesetz läßt sich nur dlirch alsbaldige Anerkennung derAufständischen erzielen,Abkommens.aber diese widerstreitet gerade dem Geist desDie wichtigste Neuerung, die das Gesetz einführt, ist das im § 2für den Fall eines Krieges zwischen anderen Staaten oder eines Bürgerkriegesin einem anderen Staate vorgesehene Ausfuhrverbot für andereWaren und Stoffe als Waffen, Munition und Kriegsgerät. Absatz a betrifftdie Ausfuhr derartiger Güter auf amerikanischen Schiffen, Absatz b regeltihre Ausfuhr im übrigen nach dem sogenannten cash and carry-Prinzip ,wonach die Zulassung der Ausfuhr davon abhängig gemacht wird, daßzuvor das Eigentum an den Waren an eine ausländische Regierung oderPrivatperson übergegangen und Barzahlung erfolgt ist.Wie Mr. Pittman, der Vorsitzende des Auswärtigen Ausschussesdes Senats, während der Beratungen hervorhob 23), Soll § 2 (a) dem Präsidentendie Möglichkeit geben, die Ausfuhr solcher Waren auf amerikanischenSchiffen zu verbieten, die in den Konterbandelisten der Kriegführendenaufgeführt sind. Die Vereinigten Staaten seien heute nicht inder Lage, gegen eine mißbräuchliche Ausdehnung dieser Listen zu protestieren,da sie während des Weltkrieges die englische Praxis, so gut wiealles zu absoluter Konterbande zu erklären, als Kriegführende sofortselbst übernommen hätten. Nach den im Weltkriege mit der Beförderungderartiger Waren gemachten Erfahrungen wollte man einer erneuten23) Neutrality: Hearing before the Committee on Foreign Relations, United StatesSenate, 75th Cong. ist Sess. relative to proposed Legislation ori Neutrality, Febr. 13, 193-,,S- 13f.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

wiederDas amerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 785Gefährdung des Lebens amerikanischer Seeleute vorbeugen. Es ist zubezweifeln, daß diese Vorschriff den gewollten Zweck erreicht. WirksamerSchutz gegen die Vernichtung des Lebens amerikanischer Staatsangehörigerim Seekriege könn 'te nur durch ein strenges Verbot des Befahrensmaritimer Gefahrenzonen durch amerikanische Schiffe geschaffen--werden, wie es u. a. ein zurückgezogener GesetzentwurfNye vorgesehen hatte.Der Präsident entscheidet nach freiem Ermessen, ob und in welchemZeitpunkt ein solches Ausfuhrverbot zu erlassen ist. Die einzige Voraussetzung,die das Gesetz macht, ist der Erlaß eines Waffenausfuhrverbotesnach § i, eine Voraussetzung, deren Eintritt, wie wir gesehen haben,selbst weitgehend von dem Ermessen des Präsidenten abhängt-. DerPräsident bestimmt die Waren, deren Ausfuhr auf amerikanischenSchiffen zu verbieten notwendig erscheint. Gebunden ist er nur insoweit,als er ein einmal erlassenes Ausfuhrverbot nach Abs. c auf später in denKrieg eintretende Staaten ausdehnen und es überhaupwie SenatorPittman ausdrücklich festgestellt hat, gegenüber allen Streitteilen zurAnwendung bringen muß. Seinem Ermessen bleibt anheimgestellt, ob,wann und in welcher Weise die von ihm aufgestellte Verbotsliste abzuändernund im ganzen oder teilweise rückgängig zu machen ist. Diegleiche Ermessensfreiheit hat der Präsident bei der Ausfuhrregelungnach dem cash-and-carry-Prinzip des Abs. b.Bei der ebenfalls dem Ermessen des Präsidenten überlassenen Ausnalimebehandlungder Ausfuhr nach angrenzenden Ländern, die § 2zuläßt, scheint an die Versorgung von amerikanischen Bürgern, die zeitweisein Grenzgebieten, vor allem in Kanada, wohnen, mit Gegenständendes täglichen Bedarfs gedacht zu sein. Ob man aus einer dahingehendenÄußerung des Vorsitzenden des Auswärtigen Ausschusses des Repräsentantenhauses,Mr. McReynolds 24), den Schluß ziehen darf, daß die Benutzungdieser Sonderbestimmung zur Durchlöcherung der Ausfuhrverbotezugunsten etwa der englischen Rohstoffversorgung dem Willendes Gesetzes widerst.reitet, möchte ich nicht ohne weiteres bejahen. Imgroßen Maßstabe betrieben, würde eine solche Ausnutzung der Klauselallerdings neutralitätswidrig sein.Zweck der Ausfuhrregelung nach dem Grundsatze cash and carry,die § 2 (b) vorsieht, ist es, alles Risiko hinsichtlich des Ausfuhrgutes unddes Transportes über See auf den Erwerber abzuwälzen und dadurch dieamerikanische Regierung jeder Notwendigkeit zu entheben, sich mitkriegführenden Staaten wegen irgendwelcheran dem Ausfuhrgut auseinandersetzen zu müssenz424) Congressional Record, S. 5177 (April 29, 1937).amerikanischer Interessen241) Eine Nachprüfung der Akten aus der Weltkriegszeit hat übrigens- ergeben, daßim Weltkrieg in der Mehrzahl der Fälle, in denen die amerikanische Regierung Entschädihttp://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

786 FriedeDie Auswirkungen dieser Bestimmung liegenauf der Hand. Siebegünstigt denjenigen Staat, der die Seewege beherrscht und daher ambesten in der Lage ist, die von ihm benötigten Waren aus den VereinigtenStaaten auf eigenen oder anderen neutralen Schiffen abzuholen unddiese Transporte vor Zugriffen des Gegners zu schützen. je umfangreicherdie Verbotsliste des Präsidenten, desto stärker die Begünstigungder *dieSeewege beherrschenden Macht. Bei der Beratung des Gesetzeshat man diese Konsequenz offen gezogen z5). Die Wahrscheinlichkeit,daß sich der Präsident bei der Aufstellung seinerVerbotsliste eng andie Konterbandelisten der herrschenden Seemacht halten wird, bestehtjedenfalls dann, wenn dieseSeemacht samt ihren Verbündeten Käufein so großem Umfange tätigt, daß die risikofreien Kriegslieferungen andiese Macht die der amerikanischen Wirtschaft durch den Ausfall derLieferungen an den Gegner und gewisse Neutrale entstehenden Verlusteeinigermaßen ausgleicht. In diesem Falle wird es, mangels eines wirtschaftlichenBedürfnisses, in nennenswertem Umfange eine Ausfuhr bedingterKonterbande auf amerikanischen Schiffen nicht geben. Es istdaher durchaus verständlich, daß, wie Senator Pittman bekanntgegebenhat 26),amerikanische Handelsschiffe künftig ausdrücklich Weisung erhaltensollen, sich auf hoher See jeder Untersuchungsmaßnahme derKriegführenden bereitwillig zu unterziehen, da sie um so wenigerfürchten haben, je ausgiebiger von der cash-and-carry-BestimmungGebrauch gemacht wird.zu beEine nicht unerwünschte Nebenwirkung der Bestimmung ist, daßsie die effektive Bezahlung der Kriegslieferungen sicherstellt 227).Das cash-and-carry-Prinzipbringt den Vereinigten Staaten freilichauch erhebliche Nachteile. So werden Staaten, die nach Lage der Verhältnisseim Kriegsfall mit Lieferungen aus der Union nicht rechnen können,schon in Friedenszeiten auf Kosten der Vereinigten Staaten ihre Hande!sbeziehungenzu anderen Ländern mit Rücksicht auf Belieferungsmöglichke-itenim Kriegsfall auszubauen suchen 28) oder auf den Weg der Autgungsansprücheamerikanischer Staatsangehöriger gegenüber Kriegführenden wegenGüterbeschlagnahme geltend gemacht hat, eine Bezahlung der Güter vor der Ausfuhr erfolgtist und amerikanische Interessen am Ausfuhrgut tatsächlich nicht bestanden haben.Der amerikanischen Regierung ist dies erst nach dem Kriege bekannt geworden (vgl. dieÄusführungen von Mr. Hackworth auf S- 33 der in Anm. 22 erwähnten Hearings).25) Z. B. Mr. Hackworth. Vgl. die in Anm. 22 genannten Hearings, S. 32.z6) Congressional Record, S. 5147 (April 29, 1937).27) Im Laufe der Beratungen hat Senator Bone darauf hingewiesen (CongressionalRecord, S. 5155, April 29, 1937), daß der amerikanische Steuerzahler die Folgen desZahlungsverzuges der Alliierten des Weltkrieges noch Jahr für Jahr spüre.28) Auf diese Reaktion dritter Staaten machte während der Beratungen AssistantSecretary of StateMo o r e bei Erörterung der Gefahren einer starren gesetzlichen Regelungaufmerksam (S.S. 15 des in Anm. 23 genannten Hearing). Diese Reaktion ist aber auchhttp://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Das amerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 787arkiepolitik gedrängt, die die amerikanische Wirtschaftspolitik unterStaatssekretär Hull so entschieden ablehnt,Gegen die Bestimmungen des § :z (d) über die Abänderung der Verbotslistensind rechtliche Bedenken geltend gemacht worden.Man hat behauptet, daß eine Änderung der innerstaatlichen Neutralitätsregelnwährend des Verlaufes eines Krieges grundsätzlich unzulässigsei, und zum Beweise auf die Präambel zum XIII. Haager Ab-Die Nachprüfung der Fassung dieserkommen von 1907 verwiesen 29).Präambel ergibt aber, daß eine solches Verbot milndestens nicht klarausgesprochen ist. Die Staatenpraxis schwankt 30). Aus der Praxis derVereinigten Staaten läßt sich für die Unzulässigkeit der Abänderung u. a.die Note des Staatssekretärs Bryan vom 21. April 1915 an den deutschenBotschafter, für die Zulässigkeit u. a. das Gesetz vom 5. Juni 1794 unddas Embargogesetz VOM 28. Mai 1934 anführen. Ein wichtiger Präzedenzfallist das Verhalten der niederländischen Regierung, die allen britischenProtesten gegenüber die völkerrechtliche Zulässigkeit ihres in Abweichungvon ihrer früheren Praxis am 5. August 1914 erlassenen Verbotes derEinfahrt von Kriegsschiffen und bewaffneten Handelsschiffen der Kriegführendenin niederländische Hoheitsgewässervertrat. Es ist auch vonBedeutung, daß sich die Proteste der Kriegführenden nur gegensolche imLaufe des Krieges von neutralen Mächten erlassene Rohstoffausfuhrverboterichteten, die eine diskriminatorische Tendenz hatten.Für dieBeurteilung der Zulässigkeit der Abänderung der Neutralitäteorschriftenmag es einen Unterschied machen, ob es sich um eine Milderung oderVerschärfung dieser Vorschriften handelt 31). Überzeugende Gründefür die Zulässigkeit hat der Rechtsberater des Staatsdepartements,Mr. Hackworth, am 8. Januar 1936 vor dem Auswärtigen Ausschuß desRepräsentantenhauses vorgetragen 32):))So long as we apply our policy equally, I do not think eitherbelligerent would have any juit ground for complaint. We know thatbelligerents change their contraband lists from time to time as the warprogresses. If belligerents can change their position during the progressof the war, why cannot neutrals? This, of course, is subject to thecondition that the neutrals must make their policy or their law applyequally to all the belligerents. It cannot be said on the basis of law orreason that a neutral must determine upon its whole attitude or policybei einer Regelung möglich, die dem Präsidenten bei der Anwendung der Bestimmung einweites Ermessen einräumt.29) In der deutschen Literatur z. B. Keppler, DJZ 1936, SP- 1339f. und Völkerbundund Völkerrecht Jg. 4, S. 203.30) S. die ndheren Angabenvon Preu13, Proceedings of the American Society ofInternational Law 1937, S. II'ff.F) Naheres daftiber bei Hyde, University of Pennsylvania Law Review Bd. 85(T937), S- 351 f.32) Zitiert nach P r e u ß, a. a. 0. S. i 15.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

eslassen788 Friedeand course of action as regards a given war at the outbreak of that war,and that that policy and course of action must remain static thereafter.This would in'effect amount to placing the neutral in a strait jacket, sotospeak.#Auch das Anleihe- und Kreditverbot des § 3 läßt weitreichende Aus -nahmen zu"über deren Gewährung der Präsident nach seinem Ermessen,nämlich nach ihrer Nützlichkeit für die Handels- und sonstigen Interessender Vereinigten Staaten oder ihrer Bürger entscheidet. Die einschränkendenVoraussetzungen-soll sich um gewöhnliche Handelskredite,um kurzfristige Schuldverschreibungen zur Unterstützung normaler-Friedensgeschäfte handeln sich sehr weitherzig interpretieren.Auf einige Umgehungsmöglichkeiten sei übrigens hingewiesen. Anleihenund Kredite, die den Kriegführenden direkt oder indirekt zugute kommen,lassen sich z. B. dadurch beschaffen, daß amerikanische Rüstungsindustrielleden amerikanischen Geld- oder Kapitalmarkt zum Ausbau ihrerin neutralen Ländern lpelegenen Zweigfabriken in Anspruch nehmen, unddadurch, daß kriegführende Regierungen amerikanische Effekten, diesich in Händen ihrer Staatsangehörigen befinden, beschlagnahmen oderamerikanische Wertpapiereim Auslande aufkaufen und verwerten.Die Bedeutung der Ausnahmeklausel des § 4 für eine Kollektivaktiondes Völkerbundes ist unverkennbar. Während ein amerikanisches Völkerbundsmitglied,das einen anderen amerikanischen Mitgliedstaat angegriffenhat und unter Sanktionsmaßnahmen des Völkerbundes steht, nureiner nichtamerikanischen Sanktionsmacht den Krieg zu erklärenbraucht, um der Anwendung des Neutralitätsgesetzes zu entgehen, bleibtnach dem Wortlaut der Bestimmung der angegriffene amerikanischeStaat, der nur gegen den anderen amerikanischen Staat einen Verteidigungskriegführt, der Anwendung des Gesetzes ausgesetzt. Darin liegteine Mahnung an die amerikanischen Republiken, bei Konflikten untereinanderauf die Herbeiführung von Völkerbundssanktionen zu verzichten.Mit den Grundsätzen des Neutralitätsrechts steht diese Ausnahmeklauselnicht im Einklang 33). Sie enthält implicite die Zusage einseitigerUnterstützung eines lateinamerikanischen Staates, der aus irgendwelchemGrunde, gleichviel ob die Monroedoktrin unmittelbar berührtist oder nicht, sich im Kriegebefindet.mit einem nichtamerikanischen StaateDie Benutzung amerikanischer Häfen als Hilfsbasis wird durch § 7nur unvollständig geregelt. Die Bestimmung verbietet nicht, daß Kriegsschiffeder Kriegführenden in amerikanischen Häfen ihre Lebensmittel-,33) Warren und Borchard, Proceedings of the American Society of InternationalLaw 1936, S. 159ff.; Garner, American journal of International Law 1937, S, 391. EineVerletzung der Meistbegünstigungsklausel befürchtet Klots a. a. 0. S. IV.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Das amerikanische Neutralitätsgesetz von r937 7897Öl- und sonstigen Vorräte unmittelbar auffüllen oder dort Reparaturenvornehr-..j--n 34). Die diesbezüglichen Beschränkungen, die z. B. das inHavanna 1928 auch von den Vereinigten Staaten unterzeichnete Abkommenüber Neutralität zur See enthält, sind in das Gesetz nicht aufgenommenworden.§ 8 enthält sich jeder näheren Stellungnahme zur Frage derRechtsstellung der Unterseeboote und bewaffneten Handelsschiffe.Gerade diese Bestimmung macht deutlich, daß das Bestreben des Gesetzgebersgewesen ist, auf Grund der Erfahrungen des Weltkrieges möglichstweitgehend Konflikten mit Kriegführenden vorzubeugen. Unter denBegriff des bewaffneten Handelsfahrzeuges fällt, wie ausdrücklich klargestelltworden ist 35), auch das bewaffnete Luftfahrzeug.Zu dem Reiseverbot des § 9 sei zunächst bemerkt, daß es sich, abweichendvon der Fassung des § 6 des Gesetzes von 1935, die nur denPassagierverkehr betraf, auch auf Fahrten als Mitglieder der Schiffsbesatzungerstreckt 36).Gegen die auf Grund des § 6 des ursprünglichen Gesetzes erlasseneProklamation des Präsidenten vom 5. Oktober 1935 ist der Vorwurf desErmessensmißbrauches erhoben worden 37) mit der Behauptung, imkonkreten Falle, dem italienisch-abessinischen Krieg, hätten amerikanischeBürger auf italienischen Schiffen mangels eines seefahrendenGegners überhaupt nicht gefährdetPräsidenten für seine Maßnahme gegebene Begründung, sie sei zumwerden können, so daß die von demSchutze des Lebens der amerikanischen Bürger erforderlich, unverständlichsei,der Ermessensakt also des vernünftigen Grundes entbehre.Es bleibe dahingestellt, ob der Vorwurf zu Recht erhoben ist. Hier genügtdie Feststellung, daß nach der Neufassung des Gesetzes Voraussetzungdes Reiseverbotes lediglich der Erlaß eines Ausfuhrverbotes gemäß § iist, so daß einem Vorwurf dieser Art künftig die formelle Grundlage entzogenist.Wie § 8 geht § io einer grundsätzlichen Stellungnahme zur Frageder völkerrechtlichen Zulässigkeit einer Bewaffnung von Handelsschiffenaus dem Wege. Um Konflikte mit Kriegführenden wegen des im Jahre1917 von der amerikanischen Regierung in Anspruch genommenenRechts der Bewaffnung künftig auszuschließen, wird lediglich bestimmt,daß nach Erlaß eines Ausfuhrverbotes gemäß § i die Bewaffnung amerikanischerSchiffe, die im Handelsverkehr mit einem in einen Krieg oderBürgerkrieg verwickelten Staate stehen, grundsätzlich verboten ist.34) G a r n e r, a. a. 0. S. 395.35) S. die in Anm. 22 genannten Hearings, S. 26, 43 (Mr. Hackworth, Mr. Mc-Reynolds).36) Ausdrücklich festgestellt durch Senator Pittman und Assistant Secretary ofState Moore. S. das in Anm. 23 erwähnte Hearing, S. 4 und 7,37) Von Keppler, DJZ 1936, SP- 1338f.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

790 FriedeErwähnt sei noch, daß die Anregung des Senators Bone, Schiffen,die sich des Mißbrauchs der amerikanischen Flagge schuldig gemachthaben, das Anlaufen amerikanischer Häfen zu untersagen, vom Gesetzgebernicht aufgegriffen worden ist. Der erhöhten Gefahr des Mißbrauchsder amerikanischen Flagge-1 zu dem die künftige Unverdächtigkeit dernicht bewaffneten amerikanischen Handelsschiffe verleitet, soll nacheiner Erklärung des Senators Pittman 38) dadurch begegnet werden*,daß die amerikanischen Handelsschiffe beim Auslaufen aus dem Hafenim Falle ein Krieges unter anderen Staaten an den Bordwänden Kennzeichenerh:alten sollen, die den Kriegführenden mitgeteilt werden.Freilich sind auch dieseKennzeichen der Gefahr des Mißbrauchs ausgesetzt.111.Wenden wir uns nunmehr einer kurzen Betrachtung der Bedeutungdes Gesetzes zu. Diese Bedeutung wird m. E. teilweise überschätzt.Zunächst scheint mir die Klarstellung eines gelegentlich anzutreffendenMißverständnisses geboten. Von irgendeiner Änderung des Neutralitätsrechtsdurch dieses Gesetz zu sprechen, ist verfehlt, denn eininnerstaatliches Gesetz ist zu einer solchen Änderung garnicht imstande.Rechtlich gesehen enthält das Gesetz keinerlei Verzicht auf völkerrechtlicheRechte der Neutralen. Die Aufnahme eines Vorbehaltes dieserRechte, der in einem früher erwähnten Gesetzentwurf vorgesehen war,konnte ohne Nachteil im Gesetz unterbleiben.Es ist zwar richtig, daß die diplomatische Position der VereinigtenStaaten bei der Vertretung von Schadensansprüchen geschwächt ist,wenn der Geschädigte selbst den Vorschriften des Neutralitätsgesetzesentgegen gehandelt hat. Es sind aber Fälle denkbar, in denen die amerikanischeRegierung unbeschadet des Verstoßes von Einzelpersonen gegenLandesrecht den völkerrechtlichen Entschädigungsanspruch zur Geltungbringt, wenn sie glaubt, den schädigenden Akt des Kriegführenden alsvölkerrechtswidrigen Eingriff in die Rechte der Neutralen ansehen zumüssen.Das Gesetz bedeutet also nur einen tatsächlichen Verzicht auf dieGeltendmachung wichtiger Rechte der Neutralen, aber auch dessenTragweite erscheint begrenzt.Politisch gesehen.ist es durchaus zweifelhaft, ob die neue gesetzlicheRegelung, die mit Ausnahme des § 2 für die Dauer gedacht ist, Bestandhaben wird. Nach wie vor umstritten sind nicht nur die Mittel, mit denender Gesetzgeber in schwierigem parlamentarischen Kompromiß jenesZiel der Ausräumung von Konfliktsmöglichkeiten zu erreichen versucht38) Congressional Record, S- 5147 (April 29, 1937).http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

undeindemDas amerikanische Neutralitätsgesetz von 1937 791hat, wie z. B. das Maß der dem Präsidenten zugebilligten Ermessensfreiheit,umstritten ist darüber hinaus jene Zielsetzung überhaupt. Vielesspricht für die Ansicht derer, die in dem Gesetz nur den Ausdruck vorübergehenderpolitischer Stimmungen sehen. Es ist politisch seht leichtmöglich, daß das Gesetz im ersten besten größeren Kriege der Zukunft unterdem Drucke der Interessenten oder einer der einen Kriegspartei innerlichzuneigenden öffentlichen Meinung alsbald wieder aufgehoben wird, umso mehr als seine Befürworter teilweise selber Zweifel hegen, ob das erstrebteZiel auf dem Wege der Gesetzgebung überhaupterreichen läßt 39).sich wirksamEs sei in diesem Zusammenhang nochmals darauf hingewiesen,daß die wichtigen Bestimmungen des § 2 nur versuchsweiseeingeführt worden sind. Auf alle Fälle: ein einheitlicher umfassenderPlan auf lange Sicht liegt dem Gesetz nicht zugrunde. Ich sehe den Beweishierfür einmal in der Haltung der Vertreter des Staatsdepartementswährend der diesjährigen Gesetzesberatungen. Immer wieder erklärtensie, daß die Regierung den verschiedenen vorgelegten Gesetzentwürfenneutral gegenüber stehe und an der gesetzlichen Regelung nurinsoweit interessiert sei, als sie auf eine möglichst geringe Einschränkungihrer Ermessensfreiheit Weit lege 40). M. a. W.: die Regierung überließ,anders als im Vorjahre, das Schicksal der Gesetzentwürfe dem Spiel der-parlamentarischen Gruppen denkbar ungeeignetes Verfahren für:eine Planung auf lange Sicht. Daß eine über die Ziele der politischenTagesströmungen hinausgehende Planung nicht vorliegt, entnehme ichUmstande, daß das Gesetz, sovielaußerdem-nicht zuletzt-ich sehe, ohne Mitwirkung der militärischen Fachleute zustande gekommenist,es sei denn, daß man schon in der Tatsache, daß die Bestimmungendes § 2 auf früher von dem ehemaligen Vorsitzenden desKriegswirtschaftsamtes, Mr. Baruch, geäußerte Gedanken zurückgehen,eine solche Mitwirkung erblicken wollte. Es ist zwar eine, vor nicht langerZeit anläßlich des Falles des Generalmajors Andrews von PräsidentRoosevelt erneut mit Schärfe betonte Maxime des amerikanischenStaatslebens, daß sich die Militärs in grundsätzliche politische Entscheidungennicht einzumischen und auf die militärtechnische Durchführungeinmal getroffener politischer Entscheidungen zu beschränkenhaben, aber diese Maxime schließt selbstverständlich nicht aus, daßwährend der Ausschußberatungen über Gesetzentwürfe militärischenCharakters oder Einschlags das Urteil der militärischen Fachleute eingeholtwird. Daß die Ausschüsse bei der Beratung des Neutralitätsgesetzesnicht das Bedürfnis empfunden haben, Vertreter des Kriegs-39) Vgl. z. B. die Äußerung des Abgeordneten M c R e y n o 1 d s vom 12. Marz 1937,Congressional Record, S- 7769-40) Vgl. die in Anm. 22 angeführten Hearings, S. 14, 25f-, 33f-, 36f. und das inAnm. 23 erwähnte Hearing, S. 4-http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

792 Friedeund Marinedepartements gutachtlich zu hören, läßt auf ein wenig gründlichesDurchdenken seiner militärischen Auswirkungen schließefl.Die Bedeutung des Gesetzes wird weiter dadurch eingeschränkt, daßeine völkerrechtliche Verpflichtung zu seiner Durchführung nicht besteht.Auf der diesjährigen Tagung der Amerikanischen Gesellschaft fürVölkerrecht istdie Frage erörtert worden, ob eine völkerrechtliche Verpflichtungzur Durchführung einmal erlassener landesrechtlicher Neutralitätsnormenbestünde, deren Erlaß selbst vom Neutralitätsrechtnicht gefordert sei. Ein Redner V) behauptete, die Bestimmungen derüber das Verbot der§ § i (a) und 3 (a) des Neutralitätsgesetzes von 1937Ausfuhr von Waffen, Munition und Kriegsgerät und die Vornahmefinanzieller Transaktionen mit Kriegführenden bewirkten, obwohl ihrErlaß dem Neutralen völkerrechtlich nicht vorgeschrieben sei, eine gewaltigeErweiterung der Neutralitätspflichten der Vereinigten Staaten.Völkerrechtlich seien die Vereinigten Staaten im Falle der Neutralitätverpflichtet, bei der Durchführung dieser Bestimmungen due diligencezu beobachten, was namentlich im Hinblick auf den von dem Gesetzübernommenen Grundsatz der fortgesetzten Reise nicht geringe Schwierigkeitenbiete. Bei Nichterfüllung dieser Verpflichtung seien die VereinigtenStaaten dem geschädigten Kriegführenden zu Schadenersatzverpflichtet. In der Aussprache wurden nur vorsichtig Zweifel geäußert 42,),ob eine solche Sorgfaltspflicht in jedem Falle bestünde, ob es einen Maßstabfür die verlangte Sorgfalt gäbe, nach dem sich etwa bestimme, ob dieStrafsanktion ausreichend sei. Die Antwort auf die aufgestellte Behauptungscheint mir indes nicht zweifelhaft zu sein. Der Hinweis genügt,daß T r i e p e 1 in seinem Buche über Völkerrecht und Landesrecht 43)bereits eine ähnliche Behauptung eines älteren Autors über die Verpflichtungeines neutralen Staates zur Anwendung eines vom Völkerrechtnicht geforderten gesetzlichen Waffenhandelsverbots aus dergrundsätzlichen Erwägung heraus abgelehnt hat, daß die Ausführungeines Landesgesetzes nur dann völkerrechtlich geboten istl wenn entwederdas Gesetz selbst in Erfüllung völkerrechtlicher Pflicht gesetzt istoder sich eine besondere völkerrechtliche Pflicht zu solchen Handlungennachweisen läßt, welche die Ausführung eines an sich nicht gebotenenLandesgesetzes bedeuten.Das Fehlen einer völkerrechtlichen Durchführungspflicht bedeutetden Wegfall eines Hauptvorteils, den eine so eingehende landesrechtlicheRegelung für dritte Staaten, die in Zukunft Kriege führen, bietet: desVorteils der Berechenbarkeit des rechtlichen Verhaltens der VereinigtenStaaten.4-) Preu B, Proceedings of the American Society of International Law 1937, S. I10-42) Jessup, a.a. 0. S. 126.43) S. 297 Anm. 2.http://www.zaoerv.de© 1937, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht