Regieren ohne den Schatten der Hierarchie. - Institut für ...

1. Einleitung
Wenn wir uns mir dem Regieren in Räumen begrenzter Staatlichkeit beschäftigen, bietet es
sich förmlich an, auf Konzepte der Governance-Forschung zurückzugreifen, die ohne
hierarchische Formen der sozialen Handlungskoordination auskommen, sondern auf der
Kooperation öffentlicher und privater Akteure in formalisierten Verhandlungssystemen oder
informellen Netzwerken beruhen. Bereits in den 70er Jahren hat die deutsche Forschung zur
politischen Steuerung gezeigt, dass nicht-hierarchische Formen des Regierens eine Lösung für
Probleme von Staatsversagen bieten können. Der Vorteil der direkten Einbeziehung nichtstaatlicher
Akteure in den Politikprozess wurde in problemadäquateren Politikprogrammen
sowie deren effektiveren Umsetzung gesehen, weil die Zielgruppen der Regelungen ihre
Ressourcen und Interessen einbringen können. Diese Argumente wurden von der
Governance-Forschung aufgegriffen – was heute unter dem Begriff „neue Formen des
Regierens“ (new modes of governance) diskutiert wird, gilt zunehmend als funktionales
Äquivalent zur hierarchischen Steuerung, sowohl diesseits wie jenseits des Nationalstaates.
Empirische Arbeiten haben jedoch gezeigt, dass nicht-hierarchische Formen des Regierens
unter Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure keineswegs immer effektiv sind. Sie produzieren
vor allem dann problemadäquate(re) Politiken, wenn die Möglichkeit besteht, politische
Entscheidungen auch hierarchisch zu verabschieden und gegen Widerstand durchzusetzen.
Der „Schatten der Hierarchie“ hat eine ausschlaggebende Wirkung auf die
Kooperationsbereitschaft staatlicher bzw. nicht-staatlicher Akteure (Ritter 1990;
Mayntz/Scharpf 1995a; Prätorius 2000; Héritier 2003; Töller 2007). 1 . Darüber hinaus zeigen
staatliche Akteure, die nicht oder nur begrenzt auf hierarchische Steuerung rekurrieren
können, wenig Bereitschaft, mit nicht-staatlichen Akteuren zu kooperieren bzw. öffentliche
Aufgaben zu delegieren. Auch wenn sich daraus nicht notwendigerweise ein Paradox für die
Governance-Forschung ergeben muss (vgl. Börzel 2007a), so entsteht doch zumindest ein
Dilemma – die Ineffektivität hierarchischer Steuerung erfordert den Einsatz nichthierarchischer
Formen der Handlungskoordination, deren Effektivität (und Legitimität)
wiederum vom Schatten der Hierarchie abhängt.
1 Zum Schatten der Hierarchie und (New) Modes of Goverance in der EU siehe auch die Forschungsarbeiten
im Rahmen des durch das 6. Rahmenprogramm der EU finanzierte Integrierte Projekt „New Modes of
Governance“ (CITI-CT-2004-506392), v.a. innerhalb der Cluster 2 und 3, die sehr unterschiedliche
Politikfelder abdecken (Energie, Telekommunikation, Umwelt, Sozialpolitik, Landwirtschaft, Arzneimittel,
Regionalpolitik, Wettbewerbs- und Subventionskontrolle); http://www.eu-newgov.org/public/Research.asp,
21.3.2007.
1