Neues Kommunales Finanzmanagement in Nordrhein ... - MIK NRW

1. Reform des Gemeindehaushaltsrechts 

1.1 Grundlagen der Reform 

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT 

GO NRW 

Das Haushaltsrecht 

in der Gemeindeordnung 

Das Kernstück der Reform des Gemeindehaushaltsrechts war die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements 

(NKF) mit der Abbildung des Ressourcenaufkommens und des vollständigen Ressourcenverbrauchs, 

die mit Hilfe der Rechengrößen „Aufwand“ und „Ertrag“ ermittelt und im gemeindlichen Haushaltsplan 

veranschlagt sowie im Jahresabschluss der Gemeinde nachgewiesen werden. Bei dieser Haushaltsreform sind 

die haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung angepasst worden. Die haushaltswirtschaftlichen 

Regelungen in der Gemeindeordnung beinhalten die notwendigen Regelungen für die Haushaltsplanung und den 

Haushaltsvollzug sowie die Haushaltsabrechnung nach Ablauf des Haushaltsjahres. Sie orientieren sich an den 

kaufmännischen Standards des Handelsgesetzbuches, soweit nicht kommunale Besonderheiten Abweichungen 

davon erforderlich machen. 

1.2 Haushalt als zentrales Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument 

Der Haushalt der Gemeinde ist und bleibt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument im gemeindlichen 

Haushaltsrecht. Der Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommen werden im Ergebnisplan und in 

der Ergebnisrechnung durch Erträge und Aufwendungen als Rechengrößen abgebildet, die ausgeglichen sein 

müssen, damit die Aufgabenerledigung dauerhaft gesichert ist. Die Ein- und Auszahlungen, bei denen auch künftig 

zwischen „laufenden“ Ausgaben und Investitionsausgaben unterschieden wird, sowie der erforderliche Kreditbedarf 

werden im Finanzplan und in der Finanzrechnung ausgewiesen. Sie geben Auskunft über die Eigenfinanzierungsfähigkeit 

der Gemeinde und sind neben dem Ergebnisplan und der Ergebnisrechnung sowie der Bilanz 

eine unverzichtbare Informationsquelle zur Beurteilung der finanziellen Situation der Gemeinde. Für eine flexible 

Haushaltswirtschaft nach den neuen Steuerungsmodellen enthält die Gemeindehaushaltsverordnung die entsprechend 

gefassten Bewirtschaftungsregeln. 

1.3 Rechte der gemeindlichen Organe 

Die Rechte der gemeindlichen Organe bleiben im Rahmen der Reform des Gemeindehaushaltsrechts unter Berücksichtigung 

des NKF und der Abbildung des Ressourcenaufkommens und des vollständigen Ressourcenverbrauchs 

unangetastet. Es bedarf aber gleichwohl einer Anpassung des Verhältnisses von Rat und Verwaltung, 

um eine klare Rollen- und Verantwortungsabgrenzung zu erreichen. Vielfach kann der Rat als „Auftraggeber“ 

gegenüber der Verwaltung bezeichnet werden, der strategische Ziele setzt und deren Umsetzung mit der gemeindlichen 

Verwaltung vereinbart sowie deren Erfüllung mit Hilfe geeigneter Instrumente auch kontrolliert. Diese 

Verhältnisse erfordern, dass der Rat künftig auf eine Detailsteuerung verzichtet und durch klare Ziel- und Leistungsvorgaben 

zu einer ergebnisorientierten Steuerung zu gelangen. Am Ende des jeweiligen Haushaltsjahres 

gilt es dann, nicht nur die Leistungsergebnisse der gemeindlichen Verwaltung, sondern auch die Wirkungen der 

vom Rat getroffenen Entscheidungen transparent zu machen. 

GEMEINDEORDNUNG 204



Im Rahmen der Neuausrichtung der örtlichen Steuerung gilt es, die politisch festgelegten Standards und Ziele 

sowie Ressourcen für die Sicherstellung der dauerhaften Leistungsfähigkeit der Gemeinde erkennbar und damit 

die Generationengerechtigkeit sichtbar sowie die Erfüllung der produktorientierten Aufgaben mit den dafür erforderlichen 

Finanzmitteln nachvollziehbar zu machen. Diese Ansätze für eine Verbesserung der örtlichen Steuerung 

können jedoch in Einzelfällen dazu führen, dass es einer Neuausrichtung des Verhältnisses von Rat und 

gemeindlicher Verwaltung bedarf. In der gemeindlichen Verwaltung sollte es dabei über die Produktorientierung 

zu einer eindeutigen und verursachungsgerechten Zuordnung von Verantwortlichkeiten kommen. 

2. Die Gliederung der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung 

Die Gliederung der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung folgt im Aufbau denjenigen, die 

inhaltlich heute in allen Ländern den Gemeindeordnungen zu Grunde gelegt werden. Die neuen haushaltsrechtlichen 

Regelungen sind in den aufgezeigten Teilen der Gemeindeordnung enthalten (vgl. Abbildung). 

Haushaltsrechtliche Vorschriften in der Gemeindeordnung 

8. Teil 

Haushaltswirtschaft 

9. Teil 

Sondervermögen, 

Treuhandvermögen 

10. Teil 

Rechnungsprüfung 

12. Teil 

Gesamtabschluss 

§ 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze 

§ 76 Haushaltssicherungskonzept 

§ 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung 

§ 78 Haushaltssatzung 

§ 79 Haushaltsplan 

§ 80 Erlass der Haushaltssatzung 

§ 81 Nachtragssatzung 

§ 82 Vorläufige Haushaltsführung 

§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen 

und Auszahlungen 

§ 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung 

§ 85 Verpflichtungsermächtigungen 

§ 86 Kredite 

§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte 

§ 88 Rückstellungen 

§ 89 Liquidität 

§ 90 Vermögensgegenstände 

§ 91 Inventur, Inventar und Vermögensbewertung 

§ 92 Eröffnungsbilanz 

§ 93 Finanzbuchhaltung 

§ 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung 

§ 95 Jahresabschluss 

§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung 

§ 97 Sondervermögen 

§ 98 Treuhandvermögen 

§ 99 Gemeindegliedervermögen 

§ 100 Örtliche Stiftungen 

§ 101 Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk 

§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung 

§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung 

§ 104 Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung 

§ 105 Überörtliche Prüfung 

§ 116 Gesamtabschluss 

§ 117 Beteiligungsbericht 

§ 118 Vorlage- und Auskunftspflichten 

Abbildung 15 „Haushaltsrechtliche Vorschriften in der Gemeindeordnung“ 

GEMEINDEORDNUNG 205

3. Anwendung des NKF 



Die haushaltsrechtlichen Regelungen in der Gemeindeordnung bauen auf dem Gesetz über ein Neues Kommunales 

Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagementgesetz 

NRW – NKFG NRW) auf, das der Landtag Nordrhein-Westfalen am 10.11.2004 beschlossen hat (vgl. Landtags- 

Drucksache Nr. 13/5567). Dieses Gesetz wurde am 16.11.2004 unterzeichnet und ist im Gesetz- und Verordnungsblatt 

des Landes Nordrhein-Westfalen (Nr. 41 vom 24.11.2004) auf Seite 644 veröffentlicht worden. Es ist 

als Artikelgesetz ausgestaltet worden und hat zu Änderungen der Gemeindeordnung sowie zu einer Neufassung 

der Gemeindehaushaltsverordnung geführt. Das NKFG NRW ist am 01.01.2005 in Kraft getreten. Es wurde zudem 

am 6. Januar 2005 berichtigt (GV. NRW. S. 15). 

Die Grundlagen für das Neue Kommunale Finanzmanagement bilden dabei die haushaltsrechtlichen Regelungen 

in der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 

14. Juli 1994 (GV. NRW. S. 666) in der jeweils geltenden Fassung (Fundstelle: SGV. NRW. 2023). Sie umfassen 

mehrere Teile der Gemeindeordnung (vgl. Kapitel „Haushaltsrechtliche Regelungstexte“) und werden durch die 

Gemeindehaushaltsverordnung näher ausgestaltet. Ab dem Haushaltsjahr 2009 führen alle Gemeinden ihre 

Haushaltswirtschaft nach dem NKF und ihr Rechnungswesen auf der Basis der doppelten Buchführung. 

Der tatsächliche Zweck des NKF geht aber weit über die Reform der haushaltsrechtlichen Vorschriften bzw. die 

Einführung eines neuen Buchungsstils hinaus. Neben den normativen Gegebenheiten bedarf es in jeder Gemeinde 

einer strategischen und operativen Neuausrichtung unter Einbeziehung der Ressourcenbewertung. Auch die 

Schaffung einer neuen Transparenz durch die Offenlegung von Risiken und Chancen für die Gemeinde und deren 

Einfluss auf deren wirtschaftliche Lage ist ein wichtiges Ziele. Unter dem Begriff“ Transparenz“ wird dabei 

vielfach die Möglichkeit der Adressaten des gemeindlichen Handelns verstanden, zuverlässig und zeitnah nachvollziehbare 

Informationen über die Ergebnisse und Entscheidungsprozesse des gemeindlichen Verwaltungshandelns 

erhalten zu können. 

4. Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung 

Die haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung sowie in der Gemeindehaushaltsverordnung werden 

je nach Bedarf durch allgemeine Runderlasse des Innenministeriums zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

ergänzt. Im Rahmen der Bestimmungen über die Ausführung der Gemeindeordnung (vgl. § 133 GO NRW) hat 

das Innenministerium bereits von der in Absatz 3 dieser Vorschrift enthaltenen Ermächtigung Gebrauch gemacht 

und für die gemeindliche Haushaltswirtschaft anzuwendende Muster veröffentlicht (vgl. Runderlass des Innenministeriums 

vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 6300). Die nachfolgende Übersicht gibt einen Überblick über die 

zu Vorschriften der Gemeindeordnung veröffentlichten Muster. 

Vorschrift 

Muster zu § 78 GO NRW 



Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung 

Verwendung 

Haushaltssatzung Anlage 1 

Nachtragssatzung Anlage 2 

Zuwendungen an Fraktionen Anlage 12 

Abbildung 16 „Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung“ 

GEMEINDEORDNUNG 206 

Anlage zum Runderlass



Die Gemeinde ist verpflichtet, für ihre Haushaltswirtschaft die Muster zu verwenden, die das Innenministerium 

aus Gründen der Vergleichbarkeit der gemeindlichen Haushalte für verbindlich erklärt hat. Es handelt sich bei den 

zu nutzenden Mustern insbesondere um Muster für die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren 

Anlagen, für den gemeindlichen Jahresabschluss und den gemeindlichen Gesamtabschluss sowie für die Buchführung 

und die Zahlungsabwicklung in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung (vgl. § 133 Abs. 3 GO NRW). Die 

Muster zur gemeindlichen Haushaltssatzung und zur Nachtragssatzung sind für verbindlich erklärt worden. 

ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ 

GEMEINDEORDNUNG 207

1. Allgemeines 


8. Teil GO NRW 

8. Teil 


Der 8. Teil der Gemeindeordnung (GO NRW) enthält die gesetzlichen Grundlagen für die gesamte Haushaltswirtschaft 

der Gemeinden, von der Haushaltsplanung bis zum Jahresabschluss. Mit dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement 

(NKF) wird über die Rechengrößen „Aufwendungen“ und „Erträge“ das Ressourcenaufkommen 

und den Ressourcenverbrauch der Gemeinde erfasst und der tatsächliche Werteverzehr, u.a. über Abschreibungen, 

vollständig abgebildet. Unter Einbeziehung der Produktorientierung wird der Gemeinde damit die haushaltsmäßige 

Erfassung und Darstellung des Ressourcenverbrauchs und des Ressourcenaufkommens bezogen auf 

ihre Aufgabenerfüllung möglich. Gleichzeitig soll die Ausrichtung der Finanzpolitik der Gemeinden auf das Prinzip 

der intergenerativen Gerechtigkeit erreichen, dass der gesamte Ressourcenverbrauch einer Periode regelmäßig 

durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten. 

Die im NKF verwendeten Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwendungen“ stellen dazu den zutreffenden Buchungsstoff 

für den Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung der Gemeinde dar. Sie sind die zutreffenden Größen 

für eine gemeindliche „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und das Sachvermögen der Gemeinde 

betrifft, wenn ein Vorgang bei der Gemeinde das gemeindliche Eigenkapital erhöht oder vermindert (Erhöhung: 

Ertrag; Verminderung; Aufwand). Die Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwendungen“ sind daher von zentraler 

Bedeutung für die gemeindliche Ergebnisermittlung. In diesem Zusammenhang sind auch die internen Leistungsbeziehungen 

der Gemeinde zu beachten, die über die gleichen Rechengrößen im gemeindlichen Haushalt erfasst 

werden können (vgl. § 17 GemHVO NRW). 

Im NKF kommen die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ zur Anwendung. Die Finanzrechnung 

der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und dabei auch die Finanzierungsquellen 

sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liquide Mittel) aufzeigen. 

Dadurch stellt die Finanzrechnung eine Mittelherkunfts- und Mittelverwendungsrechnung der Gemeinde dar, 

bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind. Auf Grund dessen kommen bei der gemeindlichen Finanzrechnung 

die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ als zutreffender Buchungsstoff zur Anwendung. 

Außerdem ist bei der Erfassung der Einzahlungen und Auszahlungen das Kassenwirksamkeitsprinzips als Liquiditätsänderungsprinzip 

zu beachten. Deshalb dürfen unter den Haushaltspositionen im Finanzplan nur Beträge in 

Höhe der im Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden oder zu leistenden Zahlungen ausgewiesen werden, die 

eine Änderung der Liquidität der Gemeinde bewirken. 

Über die gemeindliche Bilanz werden auch die Veränderungen des Eigenkapitals der Gemeinde, ein Ansatz, der 

wesentlich transparenter als bislang das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde abbildet. So wird der vollständige 

Werteverzehr durch Abschreibungen offen gelegt und berücksichtigt. Auch das Konzept des Haushaltsausgleichs 

wird im NKF der Ausrichtung auf den Ressourcenverbrauch angepasst. Der Haushalt ist dann ausgeglichen, 

wenn der Ergebnisplan ausgeglichen ist, also wenn die Erträge die Aufwendungen decken (vgl. § 75 Abs. 2 GO 

NRW). Übersteigt die Aufwendungen die Erträge, so verringert sich das kommunale Eigenkapital (vgl. § 75 Abs. 4 

GO NRW). Dieses darf nicht aufgezehrt werden, das heißt, die Gemeinde darf sich nicht überschulden (vgl. § 75 

Abs. 7 GO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 208



2. Die Rahmenbegriffe „Haushaltswirtschaft“ und „Haushalt“ 

2.1 Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft 

Im gemeindlichen Haushaltsrecht der Gemeindeordnung ist der Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“ (der Gemeinde) 

nicht ausdrücklich gesetzlich definiert worden. Er steht einerseits im Zusammenhang mit der haushaltsrechtlichen 

Kurzbezeichnung „Haushalt“, die z.B. in § 75 Abs. 2 S. 1 GO NRW „Der Haushalt muss in jedem Jahr 

in Planung und Rechnung ausgeglichen sein“ enthalten ist. Nach allgemeiner Auffassung fallen daher unter den 

Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“ alle Dinge und Tätigkeiten, die zur Vorbereitung, Ausführung und Abrechnung 

der jährlichen Haushaltswirtschaft der Gemeinde gehören, z.B. die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans 

(Ergebnisplan, Finanzplan und Teilpläne nach § 79 Abs. 2 GO NRW), aber auch die Verwaltung des 

gemeindlichen Vermögens und der Schulden (vgl. § 90 GO NRW) oder die Aufstellung und Feststellung sowie die 

Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung, Teilrechnungen, Bilanz und 

Anhang nach § 95 Abs. 1 GO NRW). 

Der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sind auch die Vorbereitung, Aufstellung und Bestätigung sowie die Prüfung 

des gemeindlichen Gesamtabschlusses zuzurechnen. Die Abwicklung des jährlichen Haushalts der Gemeinde 

vollzieht sich regelmäßig über drei Jahre. Vor dem Haushaltsjahr ist die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen 

aufzustellen (vgl. §§ 78 bis 80 GO NRW), innerhalb des Haushaltsjahres ist der Haushaltsplan auszuführen 

und nach Ablauf des Haushaltsjahres ist der Jahresabschluss (vgl. §§ 95 und 96 GO NRW), aber auch der Gesamtabschluss 

aufzustellen (vgl. § 116 GO NRW). 

2.2 Rahmenbegriff „Haushalt“ 

Der Rahmenbegriff „Haushalt“ stellt im gemeindlichen Haushaltsrecht einen Teilbereich des Rahmenbegriffs 

„Haushaltswirtschaft“ dar. Nachfolgend wird der Begriff „Haushalt“ anhand der gemeindlichen Kernverwaltung 

dargestellt (vgl. Abbildung). 

Haus- 

halts- 

satzung 

Begriff „Haushalt“ (bei der Kernverwaltung der Gemeinde) 

Ergebnis- 

plan 

Haushaltsplan 

Finanz- 

plan 

Produktorientierte 

Teilpläne 

Bewirtschaftungsregeln 

Anlagen 

Ergebnis- 

rechnung 

Jahresabschluss 

Finanz- 

rechnung 

Teilrechnungen 

Bilanz 

Bewertungs- und Bilanzierungsregeln 

Abbildung 17 „Haushalt der gemeindlichen Kernverwaltung“ 

Anhang 

Lage- 

bericht 

Der Begriff umfasst die Werke, mit deren Hilfe die jährlich die gemeindliche Haushaltswirtschaft geplant, ausgeführt 

und abgerechnet wird. So fallen unter den Begriff „Haushalt“ die gemeindliche Haushaltssatzung mit dem 

Haushaltsplan (Ergebnisplan, Finanzplan und Teilpläne nach § 79 Abs. 2 GO NRW) als auch der gemeindliche 

Jahresabschluss (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung, Teilrechnungen, Bilanz und Anhang nach § 95 Abs. 1 GO 

NRW) sowie der gemeindliche Gesamtabschluss (Gesamtergebnisrechnung, Gesamtfinanzrechnung, Gesamtbi- 

GEMEINDEORDNUNG 209



lanz und Gesamtanhang nach § 116 Abs. 1 GO NRW). Der Haushalt ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- 

und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen Verwaltung. 

2.3 Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

Im 8. Teil der Gemeindeordnung sowie in der Gemeindehaushaltsverordnung werden im Einzelnen, ausgehend 

von den dort verankerten Leitgedanken, die notwendigen Regelungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

getroffen, bei denen auch die Rechte der Gemeindeorgane zu beachten sind (vgl. Abbildung). 

Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, 

dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. 

Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. 

Jährlich ist der Haushaltausgleich i.V.m. mit dem Eigenkapital zu erreichen. 

Die Liquidität der Gemeinde einschließlich der Finanzierung der Investitionen ist sicherzustellen. 

Eine Überschuldung der Gemeinde ist nicht zulässig. 

Abbildung 18 „Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“ 

3. Der Finanzausschuss nach § 57 i.V.m. § 59 GO NRW 

In jeder Gemeinde muss der Rat einen Finanzausschuss bilden (vgl. § 57 Abs. 2 GO NRW. Nach § 59 Abs. 2 GO 

NRW hat der Finanzausschuss die Haushaltssatzung der Gemeinde vorzubereiten und die für die Ausführung 

des Haushaltsplans erforderlichen Entscheidungen zu treffen, soweit nicht andere Ausschüsse zuständig sind. 

Mit diesen Vorschriften wird der Rahmen für die Tätigkeit des Finanzausschusses gesetzt. Der Finanzausschuss 

kann z.B. in folgenden Angelegenheiten vorberatend für den Rat tätig sein: 

- bei haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen, die dem Rat vorbehalten sind (vgl. § 41 GO NRW), 

- für die Vorberatung von Wirtschaftsplänen, Finanzplanungen und Jahresabschlüssen der Beteiligungen. 

In der Vorschrift des § 59 Abs. 2 GO NRW ist dem Finanzausschuss bisher nur die Vorbereitung die Haushaltssatzung 

der Gemeinde ausdrücklich zugeordnet. Es gebietet und erfordert aber der haushaltswirtschaftliche Stellenwert 

des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde ebenso eine Vorbereitung 

durch den Finanzausschuss. 

4. Der Verwaltungsvorstand nach § 70 GO NRW 

Nach der Vorschrift ist in jeder Gemeinde ein Verwaltungsvorstand einzurichten. Diesem werden dazu in der 

Vorschrift mehrere Aufgabenfelder benannt, bei denen er insbesondere mitzuwirken hat. Zu seinen Beratungsgegenständen 

gehört auch die Aufstellung des gemeindlichen Haushaltsplan, unbeschadet der Rechte des Kämmerers 

nach § 80 GO NRW, denn auch im gemeindlichen Haushaltsplan soll sich hinsichtlich der späteren Ausführung 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft die grundsätzliche Einheitlichkeit der Verwaltungsführung zeigen. In 

der Vorschrift ist dem Verwaltungsvorstand bisher nur die Vorbereitung die Haushaltssatzung der Gemeinde 

ausdrücklich zugeordnet. Es gebietet und erfordert aber der haushaltswirtschaftliche Stellenwert des gemeindli- 

GEMEINDEORDNUNG 210



chen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde ebenso eine Vorbereitung durch den Verwaltungsvorstand. 

5. Die Vorschriften für die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

Zu den wichtigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen gehören die Vorschriften über die Inhalte und die Ausgestaltung 

der Haushaltssatzung sowie des Haushaltsplans, aber auch die Bestimmungen über die mittelfristige 

Ergebnis- und Finanzplanung, das Haushaltssicherungskonzept, die Kreditaufnahme, die Liquidität und das Vermögen 

sowie die Finanzbuchhaltung. Neben der Aufstellung und Beschlussfassung über die Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen durch den Rat der Gemeinde werden vergleichbare Regelungen über die Aufstellung des Jahresabschlusses 

und die Beschlussfassung durch den Rat getroffen. Die Bestimmungen in diesem Teil der Gemeindeordnung 

sind auch darauf abgestellt, dass die Verwaltungen der Gemeinden dem Rat wie den Bürgerinnen 

und Bürgern gegenüber dafür verantwortlich, wie die zur Verfügung stehenden Finanzmittel eingesetzt werden. 

Zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft sind im 8. Teil der Gemeindeordnung folgende Vorschriften enthalten 

(vgl. Abbildung). 

Haushaltsrechtliche Vorschriften im 8. Teil der Gemeindeordnung 

8. Teil 










§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen 

und Auszahlungen 



§ 86 Kredite 

§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte 




§ 91 Inventur, Inventar und Vermögensbewertung 

§ 92 Eröffnungsbilanz 




§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung 

Abbildung 19 „Haushaltsrechtliche Vorschriften im 8. Teil der Gemeindeordnung“ 

Durch das NKF wird das Wirtschaften in den Gemeinden transparenter. Dadurch werden nicht nur verwaltungsintern, 

sondern auch für den Rat neue Steuerungspotentiale eröffnet, die den Gemeinden eine effizientere Wahrnehmung 

ihrer Aufgaben ermöglichen. So kann etwa die Vereinbarung messbarer Ziele und Kennzahlen oder die 

Einführung des Produkthaushalts und einer Kosten- und Leistungsrechnung helfen, bessere Grundlagen für die 

konkreten Entscheidungen vor Ort zu erhalten. Für die Bürgerinnen und Bürger bringen die Bestimmungen über 

das NKF einen wesentlichen Gewinn an Informationen, der zu einer verstärkten Beteiligung genutzt werden kann. 

Für die Gemeinden bedeuten die neuen haushaltsrechtlichen Vorschriften eine Stärkung ihrer Eigenverantwortung 

und ihrer Selbstverwaltung. 

GEMEINDEORDNUNG 211



Eine Besonderheit besteht in der Vorschrift des § 92 GO NRW „Eröffnungsbilanz“, die nur für die Einstieg der 

Gemeinde in das Neue Kommunale Finanzmanagements Anwendung findet. Die darin getroffenen Bestimmungen 

sind mit den Vorschriften für den handelsrechtlichen Kaufmann vergleichbar, der sich wie die Gemeinden 

ebenfalls zu Beginn seines Handelsgewerbes einen Überblick über seine Vermögensverhältnisse und seine 

Schulden verschaffen muss. Die weiteren Einzelheiten zur Aufstellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz werden 

in der Gemeindehaushaltsverordnung konkretisiert (vgl. §§ 53 ff. GemHVO NRW). 

6. Produktorientierte Haushaltssteuerung 

Mit der Reform des Haushaltsrechts soll erreicht werden, dass die Gemeinden ihre Haushaltswirtschaft vor allem 

nach den erbrachten bzw. den zu erbringenden gemeindlichen Leistungen (Output) steuern. Diese neue Steuerung 

soll unter Einbeziehung des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs vorgenommen werden 

(Ressourcenverbrauchskonzept), das in der fachlichen Ausführung möglichst eigenverantwortlich in einer 

Hand liegen soll (dezentrale Ressourcenverantwortung). Dieser Reformansatz bedingt eine besondere Zusammenarbeit 

in der Gesamtverantwortung des Bürgermeisters und der Finanzverantwortung des Kämmerers. Es 

erfordert den Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente und Methoden, z.B. die Rechengrößen „Erträge“ und 

„Aufwendungen“, die doppelte Buchführung, die Produktorientierung, Budgetierung, Leistungskennzahlen, Controlling, 

Kosten- und Leistungsrechnung u.a. zur Anwendung kommen zu lassen. Der Haushalt ist und bleibt dabei 

das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen Verwaltung. 

Die mit der Reform des Gemeindehaushaltsrechts angestrebten Ziele, die Steuerung der Gemeinde zu verbessern 

und den Ressourcenverbrauch vollständig zu berücksichtigen, erfordern eine angepasste Gliederung des 

Haushaltsplans nach § 79 GO NRW. Zugleich wird den Gemeinden erstmals die Befugnis eingeräumt, den Haushaltsplan 

nach ihren örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich zu untergliedern. Dies trägt wesentlich zur Stärkung 

der kommunalen Selbstverwaltung bei. Die Gliederung des örtlichen Haushaltsplans soll die Gemeinde 

nach ihren Steuerungs- oder Informationsbedürfnissen unter Beachtung des § 4 GemHVO NRW ausrichten. 

Dabei beschränkt sich die haushaltsmäßige Verpflichtung der Gemeinden allein auf die 17 Produktbereiche, die 

das unverzichtbare Mindestmaß an Einheitlichkeit und Information widerspiegeln. 

In den Teilplänen des gemeindlichen werden die Ressourcen als Aufkommen (Ertrag) oder Verbrauch (Aufwand) 

abgebildet. Damit wird dem Budgetrecht des Rates Rechnung getragen, denn dieser muss neben den Festlegungen 

der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen auch sachliche Zuordnungen 

unter Beachtung der stetigen Aufgabenerfüllung und der gemeindlichen dauernden Leistungsfähigkeit treffen. 

Dies erfordert, neben der Abbildung der laufenden Verwaltungstätigkeit in den Teilergebnisplänen und der Investitionstätigkeit 

in den Teilfinanzplänen auch die allgemeine Finanzierungstätigkeit für den gesamten Haushalt in 

einem besonderen Teilplan abzubilden (vgl. Produktbereich „Allgemeine Finanzwirtschaft“). 

Nach der Diskussion und den Erkenntnissen über die Neue Steuerung und deren Erprobung kann sich die Reform 

der Haushaltswirtschaft nicht darin erschöpfen, die bisherige sachliche Gliederung des Haushaltsplans 

durch eine frei gestaltbare produktorientierte Gliederung zu ersetzen. Im NKF ist die zeitgemäße Gliederung des 

Haushaltsplans in der Eigenverantwortung der Gemeinde ein Bestandteil des umfassenden Reformansatzes, der 

insbesondere auch die Weiterentwicklung der Führungsmethoden (Management) beinhaltet. Hierzu gehören 

insbesondere die Steuerung über Ziele und Zielvereinbarungen auf allen Verwaltungsebenen, aber auch zwischen 

Rat und Verwaltung, sowie die Möglichkeit, deren Umsetzung und Zielerreichung mit Hilfe von messbaren 

Kennzahlen besser nachprüfen zu können. Vereinbarte Ziele und messbare Kennzahlen sollen deshalb auf allen 

Gliederungsebenen des Haushaltsplans ausgewiesen werden (vgl. § 12 GemHVO NRW). 


GEMEINDEORDNUNG 212


Ä 75 GO NRW 

Ä 75 

Allgemeine HaushaltsgrundsÅtze 

(1) 1 Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu fÄhren, dass die stetige ErfÄllung ihrer Aufgaben 

gesichert ist. 2 Die Haushaltswirtschaft ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu fÄhren. 3 Dabei ist den 

Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. 

(2) 1 Der Haushalt muss in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein. 2 Er ist ausgeglichen, wenn 

der Gesamtbetrag der ErtrÅge die HÇhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder Äbersteigt. 3 Die 

Verpflichtung des Satzes 1 gilt als erfÄllt, wenn der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung 

durch Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage gedeckt werden kÇnnen. 

(3) 1 Die AusgleichsrÄcklage ist in der Bilanz zusÅtzlich zur allgemeinen RÄcklage als gesonderter Posten des 

Eigenkapitals anzusetzen. 2 Sie kann in der ErÇffnungsbilanz bis zur HÇhe eines Drittels des Eigenkapitals gebildet 

werden, hÇchstens jedoch bis zur HÇhe eines Drittels der jÅhrlichen Steuereinnahmen und allgemeinen Zuweisungen. 

3 Die HÇhe der Einnahmen nach Satz 2 bemisst sich nach dem Durchschnitt der drei Haushaltsjahre, 

die dem ErÇffnungsbilanzstichtag vorangehen. 4 Der AusgleichsrÄcklage kÇnnen JahresÄberschÄsse durch Beschluss 

nach É 96 Abs. 1 Satz 2 zugefÄhrt werden, soweit ihr Bestand nicht den in der ErÇffnungsbilanz zulÅssigen 

Betrag erreicht hat. 

(4) 1 Wird bei der Aufstellung der Haushaltssatzung eine Verringerung der allgemeinen RÄcklage vorgesehen, 

bedarf dies der Genehmigung der AufsichtsbehÇrde. 2 Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn die AufsichtsbehÇrde 

nicht innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrages der Gemeinde eine andere Entscheidung trifft. 3 Die 

Genehmigung kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden. 4 Sie ist mit der Verpflichtung, ein Haushaltssicherungskonzept 

aufzustellen, zu verbinden, wenn die Voraussetzungen des É 76 Abs. 1 vorliegen. 

(5) 1 Weist die Ergebnisrechnung bei der BestÅtigung des Jahresabschlusses gem. É 95 Abs. 3 trotz eines ursprÄnglich 

ausgeglichenen Ergebnisplans einen Fehlbetrag oder einen hÇheren Fehlbetrag als im Ergebnisplan 

ausgewiesen aus, so hat die Gemeinde dies der AufsichtsbehÇrde unverzÄglich anzuzeigen. 2 Die AufsichtsbehÇrde 

kann in diesem Fall Anordnungen treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchfÄhren oder – 

wenn und solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft 

wieder herzustellen. 3 ÉÉ 123 und 124 gelten sinngemÅÖ. 

(6) Die LiquiditÅt der Gemeinde einschlieÖlich der Finanzierung der Investitionen ist sicherzustellen. 

(7) 1 Die Gemeinde darf sich nicht Äberschulden. 2 Sie ist Äberschuldet, wenn nach der Bilanz das Eigenkapital 

aufgebraucht wird. 

ErlÅuterungen zu Ä 75: 

I. Allgemeines 

1. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

1.1 Allgemeines 

Die allgemeinen GrundsÅtze dieser Vorschrift gelten fÄr die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde. An erster 

Stelle steht die Sicherstellung der gemeindlichen AufgabenerfÄllung. An diesem Ziel hat die Gemeinde ihre 

gesamte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten. Unter Beachtung des anzuwendenden Ressourcenverbrauchskonzepts 

genÄgt es dabei nicht, den Blick nur auf das einzelne Haushaltsjahr oder auf den Zeitraum 

GEMEINDEORDNUNG 213



der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung zu richten. Die Gemeinde muss immer ihre stetige, d.h. auf einen 

lÅngeren Zeitraum unter BerÄcksichtigung der intergenerativen Gerechtigkeit ausgerichtete, ErfÄllung der gemeindlichen 

Aufgaben im Blick haben und gewÅhrleisten. Dieses wird besonders durch bestehende oder neue 

Vereinbarungen der Gemeinde deutlich, die zum Teil eine Laufzeit von mehreren Jahrzehnten haben, z.B. KreditvertrÅge 

oder LeasingvertrÅge. 

Die Gemeinde muss daher angemessene Rahmenbedingungen schaffen und eigenverantwortlich ihre langfristige 

Entwicklung gestalten. Dieses beinhaltet die BerÄcksichtigung von ertragswirksamen und aufwandswirksamen 

Aspekten, finanziellen HandlungsmÇglichkeiten sowie ggf. Anpassung von Verwaltungsstrukturen und ArbeitsablÅufen. 

Ein Leitbild und die daraus entwickelten strategischen Ziele kÇnnen die langfristige Entwicklung der Gemeinde 

unterstÄtzen. Daher gilt es, die kÄnftig zu erwartenden VerÅnderungen bereits bei den heutigen haushaltswirtschaftlichen 

Vorhaben und MaÖnahmen zu berÄcksichtigen. 

1.2 Der Begriff „Gemeindliche Haushaltswirtschaft“ 

Der Begriff „Gemeindliche Haushaltswirtschaft“ ist haushaltsrechtlich nicht geregelt. Nach allgemeiner Auffassung 

gehÇren hierzu alle Dinge und TÅtigkeiten der Gemeinde, die mit der Vorbereitung, Aufstellung und AusfÄhrung 

des jÅhrlichen Haushaltsplans (Ergebnisplan und Finanzplan sowie Anlagen) sowie mit der Vorbereitung, Aufstellung 

und PrÄfung des Jahresabschlusses (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Bilanz sowie Anlagen) zusammenhÅngen. 

Auch die Verwaltung des gemeindlichen VermÇgens und der Schulden gehÇrt dazu, denn diese 

Aufgabe entsteht aus dem jÅhrlichen Haushaltskreislauf. 

Zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft gehÇrt aber auch die Verpflichtung der Gemeinde, einen Gesamtabschluss 

aufzustellen. Durch dieses Werk wird die QualitÅt der Rechenschaft Äber die Aufgabenerledigung der 

Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr wesentlich erhÇht und ein Bild Äber die gesamte wirtschaftliche Lage 

der Gemeinde erreicht, denn in den gemeindlichen Gesamtabschluss werden die Betriebe der Gemeinde einbezogen 

und deren JahresabschlÄsse mit dem Jahresabschluss der Gemeinde (Kernverwaltung) konsolidiert. 

2. Die Produktorientierung im gemeindlichen Haushalt 

Bei der Erfassung des Ressourcenaufkommens durch ErtrÅge und des Ressourcenverbrauchs durch Aufwendungen 

in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gelten viele bewÅhrte HaushaltsgrundsÅtze weiter. Der Haushalt 

ist und bleibt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der Haushaltswirtschaft der Gemeinde. 


und den Ressourcenverbrauch vollstÅndig zu berÄcksichtigen, erfordern eine angepasste Gliederung des 

Haushaltsplans nach É 79 GO NRW. Den Gemeinden wird die Befugnis eingerÅumt, den Haushaltsplan nach 

ihren Çrtlichen BedÄrfnissen eigenverantwortlich zu gliedern. Die Festlegung einer Steuerungsebene auf der die 

TeilplÅne nach É 4 GemHVO NRW aufzustellen sind, trÅgt wesentlich zur StÅrkung der kommunalen Selbstverwaltung 

bei. 

Die produktorientierten TeilplÅne im gemeindlichen Haushaltsplan sind auf der Grundlage der 17 verbindlichen 

Produktbereichen zu bilden und bestehen u.a. aus Teilergebnis- und TeilfinanzplÅnen. ErgÅnzend zur Gesamtebene 

werden daher in den TeilplÅnen aussagekrÅftige Informationen Äber die ErfÄllung der gemeindlichen Aufgaben 

gegeben, z.B. Äber SchultrÅgeraufgaben, soziale Hilfen etc. gegeben. Eine noch weitergehende Bildung 

von TeilplÅnen als Untergliederung der im Haushaltsplan enthaltenen Produktbereiche, z.B. nach Produktgruppen 

oder Produkten oder nach der Organisationsgliederung der Verwaltung (Untergliederung nach Verantwortungsbereichen), 

ist den Gemeinden nach ihren Çrtlichen BedÄrfnissen freigestellt (vgl. É 4 GemHVO NRW). Der Rahmen 

fÄr die Bildung von TeilplÅnen wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 214

TeilplÅne 

nach 

Produktbereichen 

TeilplÅne 

nach 

Produktgruppen 

TeilplÅne 

nach 

Produkten 

TeilplÅne 

nach 

Verantwortungsbereichen 



Bildung von produktorientierten TeilplÅnen 


Die TeilplÅne im gemeindlichen Haushaltsplan sind nach den verbindlich 

vorgegebenen Produktbereichen mit Angabe der jeweils dazugehÇrigen Produktgruppen 

und wesentlichen Produkte zu bilden. 

Die TeilplÅne im gemeindlichen Haushaltsplan kÇnnen nach Produktgruppen 

(eigene oder aus dem NKF- oder dem „LÅnder-Produktrahmen“) mit mindestens 

der Angabe der Summen der untergliederten TeilplÅne auf der Ebene der 

verbindlichen Produktbereiche aufgestellt werden. 

Die TeilplÅne im gemeindlichen Haushaltsplan kÇnnen nach Produkten mit 

mindestens der Angabe der Summen der untergliederten TeilplÅne auf der 

Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt werden. 

Die TeilplÅne im gemeindlichen Haushaltsplan kÇnnen nach Çrtlichen Verantwortungsbereichen 

mit Angabe der Aufgaben und der dafÄr gebildeten Produkte 

sowie mit der Angabe der Summen der untergliederten TeilplÅne auf der 


Abbildung 20 „Bildung von produktorientierten TeilplÅnen“ 

In den TeilplÅnen des gemeindlichen Haushaltsplans, die als Çrtliche Steuerungsebene dienen, sind daher auch 

die Ziele der Gemeinde und die Kennzahlen zur Messung der Ziele sowie ggf. die interne Leistungsverrechnung 

abzubilden. Diese haushaltswirtschaftliche Produktorientierung soll das nachfolgende Schema aufzeigen (vgl. 

Abbildung). 

Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen 

Produktfelder Produktbereiche Produktgruppen Produkte Leistungen 

1 Zentrale 

Verwaltung 

2 Schule und Kultur 

3 Soziales 

und Jugend 

4 Gesundheit und 

Sport 

5 Gestaltung der 

Umwelt 

6 Zentrale Finanz- 

Leistungen 

01 Innere 

Verwaltung 

... 

05 Soziale 

Leistungen 

... 

07 Gesundheitsdienste 

... 

17 Stiftungen 

3. Haushaltsausgleich und Eigenkapital 

3.1 Das Stufenmodell 

Bildung 

von 


nach den Çrtlichen 

BedÄrfnissen 

Bildung 

von 

Produkten 


BedÄrfnissen 

Abbildung 21 „Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen“ 

Festlegung 

von 

Leistungen 


BedÄrfnissen 

Durch die Vorschrift wird eine stÅrkere Verflechtung zwischen der mittelfristigen haushaltswirtschaftlichen Planung 

und der Sicherung der stetigen AufgabenerfÄllung erreicht sowie durch die aufsichtsrechtlich gestuften



MaÖnahmen frÄhzeitiger als bisher gesichert. Die unmittelbare Verbindung zwischen dem jÅhrlichen Haushaltsausgleich 

und dem Eigenkapital sowie die stÅrkere Gewichtung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung 

in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft haben zu dem folgenden Stufenmodell gefÄhrt (vgl. Abbildung). 

Stufenmodell zur Verringerung der allgemeinen RÑcklage 

1. Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr 

nach É 75 Abs. 2 GO NRW erreicht (Anzeigepflicht) 

2. Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage im Haushaltsjahr 

nach É 75 Abs. 2 GO NRW (Anzeigepflicht) 

3. Verringerung der allgemeinen RÄcklage 

a. im Haushaltsjahr unterhalb des Schwellenwertes des É 76 Abs. 1 GO NRW 

(einfache Genehmigung), 

b. im Haushaltsjahr oberhalb des Schwellenwertes des É 76 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW 

(genehmigungspflichtiges Haushaltssicherungskonzept), 

c. in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren oberhalb der Schwellenwerte des 

É 76 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW (genehmigungspflichtiges Haushaltssicherungskonzept), 

d. bis zum Verbrauch innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung als 

Schwellenwert des É 76 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW 

(genehmigungspflichtiges Haushaltssicherungskonzept). 

Abbildung 22 „Stufenmodell zur Verringerung der allgemeinen RÉcklage“ 

Die ErfÄllung der gemeindlichen Aufgaben muss auf Dauer - also nachhaltig und periodenÄbergreifend - gewÅhrleistet 

werden. Es genÄgt nicht, die gemeindliche AufgabenerfÄllung nur im jeweils aktuellen Haushaltsjahr zu 

sichern, sondern dies bereits fÄr die weitere Zukunft in den drei dem Haushaltsjahre folgenden Planungsjahren 

der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung auch nachweislich aufzuzeigen (vgl. É 84 S. 3 GO NRW). 

3.2 Keine WahlmÖglichkeit zwischen AusgleichsrÑcklage und allgemeiner RÑcklage 

Aus dem gesonderten Ansatz einer AusgleichsrÄcklage als SonderrÄcklage im Bereich „Eigenkapital“ auf der 

Passivseite der Bilanz lÅsst sich auÖerdem eine Vorrangstellung der AusgleichsrÄcklage gegenÄber der allgemeinen 

RÄcklage ableiten, weil die allgemeine RÄcklage einen „Restposten“ des Eigenkapitals darstellt. Diese 

mÇgliche Rangfolge zwischen den Eigenkapitalposten wird durch den gesetzlichen vorgeschriebenen Haushaltsausgleich 

verstÅrkt und ausgestaltet (vgl. É 75 Abs. 2 GO NRW). 

Bei einer Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage gilt nÅmlich die gesetzliche Verpflichtung zum Haushaltausgleich 

noch als erfÄllt (vgl. É 75 Abs. 2 S. 3 GO NRW). Eine Verringerung der allgemeinen RÄcklage wirkt sich 

nicht auf den gesetzlich bestimmten jÅhrlichen Haushaltsausgleich aus, auch wenn nach É 78 Abs. 2 Nr. 2 GO 

NRW beide Arten der Inanspruchnahme des Eigenkapitals einer Festsetzung in der Haushaltssatzung bedÄrfen. 

Diese Rangfolge bei der Inanspruchnahme von Eigenkapital wird dadurch noch verstÅrkt, dass in der gemeindlichen 

Praxis die Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage in der Eigenverantwortung der Gemeinde liegt und 

jede Verringerung der allgemeinen RÄcklage einer Genehmigung der AufsichtsbehÇrde bedarf. 

Eine generelle WahlmÇglichkeit zwischen diesen zwei Instrumenten zur Inanspruchnahme von Eigenkapital ist 

daher nicht gegeben. Sie kann auch nicht aus einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Eigenkapitalverringerung 

durch die Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage oder der Verringerung der allgemeinen RÄcklage abgeleitet 

werden. Auch wenn wirtschaftlich betrachtet, immer eine Inanspruchnahme des Eigenkapitals erfolgt, ist der 

Vorgehensweise, durch die der gesetzlichen Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nachgekommen wird, der 

Vorrang einzurÅumen. Eine alternative Vorgehensweise kann auch nicht auf der Grundlage besonderer Çrtlich 

GEMEINDEORDNUNG 216



vorhandener Gegebenheiten notwendig werden. Bei einem negativen Jahresergebnis hat die Gemeinde daher 

immer zuerst die AusgleichsrÄcklage in Anspruch zu nehmen. Erst wenn die AusgleichsrÄcklage aufgebraucht 

ist, darf eine Verringerung der allgemeinen RÄcklage erfolgen. 

3.3 Inanspruchnahme der AusgleichsrÑcklage vor allgemeiner RÑcklage 

Aus der “Pufferfunktion“ der AusgleichsrÄcklage und ihrem Ansatz als gesonderter Posten innerhalb des Eigenkapitals 

auf der Passivseite der Bilanz lÅsst sich die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage 

vor der allgemeinen RÄcklage ableiten. Dies hat der Gesetzgeber mit der Ausgleichsfiktion der 

AusgleichsrÄcklage nach É 75 Abs. 2 S. 3 GO NRW deutlich zum Ausdruck gebracht. Bildet die Gemeinde eine 

AusgleichsrÄcklage, ist sie nach der Haushaltssystematik der gestuften Ausgleichsregelungen verpflichtet, diese 

vor der allgemeinen RÄcklage in Anspruch zu nehmen. Eine WahlmÇglichkeit steht der Gemeinde demnach 

schon deshalb nicht zu, weil sie nach É 75 Abs. 2 Satz 1 GO NRW verpflichtet ist, einen ausgeglichenen Haushalt 

aufzustellen. Kann die Gemeinde dieser Verpflichtung durch Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage gem. É 75 

Abs. 2 S. 3 GO NRW nachkommen, bleibt ihr kein Raum fÄr die Inanspruchnahme der allgemeinen RÄcklage, mit 

deren Hilfe gerade nicht der (fiktive) Haushaltsausgleich herbeigefÄhrt werden kann. 

Die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme der gemeindlichen AusgleichsrÄcklage besteht auch dann, 

wenn die Mittel der AusgleichsrÄcklage insgesamt nicht mehr zur Deckung des entstandenen Jahresfehlbetrages 

ausreichen und zur Deckung zusÅtzlich die allgemeine RÄcklage in Anspruch genommen werden muss. In diesen 

FÅllen sind z.B. die Nebenbestimmungen der Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen RÄcklage so zu 

fassen, dass sie geeignet sind, das haushaltsrechtlich bestimmte Ziel fÄr die Gemeinde, den Haushaltsausgleich 

mit Hilfe von KonsolidierungsmaÖnahmen wiederherzustellen, zu erreichen. Die vorrangige Inanspruchnahme der 

AusgleichsrÄcklage gilt auch fÄr die spÅtere tatsÅchliche Inanspruchnahme des Eigenkapitals bzw. der Verrechnung 

des Jahresfehlbetrages im gemeindlichen Jahresabschluss. Sie ist auch bei der Beurteilung eines gemeindlichen 

Haushaltssicherungskonzeptes zu beachten. 

4. Besondere HaushaltsgrundsÅtze 


Die Vorschrift des É 75 GO NRW enthÅlt keine vollstÅndige AufzÅhlung der von der Gemeinde zu beachtenden 

HaushaltsgrundsÅtze. Auch in anderen Vorschriften der Gemeindeordnung sowie in Vorschriften der Gemeindehaushaltsverordnung 

sind noch weitere wichtige HaushaltsgrundsÅtze enthalten, die von der Gemeinde ebenso 

wie die bereits zuvor benannten HaushaltsgrundsÅtze zu beachten sind. Mit den gemeindlichen HaushaltsgrundsÅtzen 

werden zielgerichtete Anforderungen an die Haushaltswirtschaft der Gemeinde gestellt. Die wichtigsten 

HaushaltsgrundsÅtze fÄr Gemeinden werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Besondere HaushaltsgrundsÅtze 

Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit É 1 Abs. 1 S. 3 GO NRW 

Grundsatz der „Sicherung der AufgabenerfÑllung“ 


É 75 Abs. 1 GO NRW 

Grundsatz der Wirtschaftlichkeit É 75 Abs. 1 GO NRW 

Grundsatz der Effizienz É 75 Abs. 1 GO NRW



Grundsatz der Sparsamkeit É 75 Abs. 1 GO NRW 

Grundsatz „Sicherstellung der LiquiditÅt“ É 75 Abs. 6 GO NRW 

Grundsatz „Sicherstellung der Finanzierung von 

Investitionen“ É 75 Abs. 6 GO NRW 

Grundsatz „Verbot der Überschuldung“ 


É 75 Abs. 7 GO NRW 

Grundsatz der Haushaltseinheit É 78 Abs. 1 und É 97 GO NRW 

Grundsatz der JÅhrlichkeit É 78 Abs. 3 GO NRW 

Grundsatz der Vorherigkeit É 78 Abs. 3 und É 80 Abs. 5 GO NRW 

Grundsatz der zeitlichen Bindung É 78 Abs. 4 GO NRW 

Grundsatz der Haushaltsklarheit É 78 GO NRW, É 11 GemHVO NRW 

Gebot der Haushaltswahrkeit É 78 GO NRW, É 11 GemHVO NRW 

Bepackungsverbot 

É 78 Abs. 2 S. 2 GO NRW 

Grundsatz der SpezialitÅt der Veranschlagung É 79 GO NRW, É 11 GemHVO NRW 

Grundsatz der sachlichen Bindung É79 GO NRW, ÉÉ 2, 3 und 11 GemHVO NRW 

Grundsatz der áffentlichkeit É 80 Abs. 6 und É 96 Abs. 2 GO NRW 

Grundsatz der Einzelveranschlagung É 11 Abs. 1 GemHVO NRW 

Grundsatz der Bruttoveranschlagung (Bruttoprinzip) É 11 Abs. 1 GemHVO NRW 

Grundsatz der VollstÅndigkeit É 11 Abs. 1 GemHVO NRW 

Grundsatz der Periodenabgrenzung (wirtschaftliche 

Zurechnung) 

É 11 Abs. 2 GemHVO NRW 

Saldierungsverbot É 11 Abs. 2 und 3 GemHVO NRW 

Kassenwirksamkeitsprinzip É 11 Abs. 3 GemHVO NRW 

Grundsatz der Gesamtdeckung É 20 GemHVO NRW 

Anwendung der GrundsÅtze ordnungsmÅàiger BuchfÑhrung 

(GoB) einschlieàlich aller damit in Verbindung 

stehenden GrundsÅtze 

Vgl. É 27 GemHVO NRW 

Abbildung 23 „Besondere HaushaltsgrundsÅtze“

4.2 AusfÑllung der HaushaltsgrundsÅtze 



Zur AusfÄllung der HaushaltsgrundsÅtze im NKF gehÇrt auch, dass die Gemeinden nicht mehr ihre Haushaltswirtschaft 

nach den eingesetzten Finanzmitteln, Sachmitteln und Personaleinsatz (Input) ausrichten, sondern vor 

allem nach den erbrachten und zu erbringenden gemeindlichen Leistungen (Output). Diese neue Steuerung soll 

unter Einbeziehung des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs vorgenommen werden (Ressourcenverbrauchskonzept), 

das in der fachlichen AusfÄhrung mÇglichst eigenverantwortlich in einer Hand liegen 

soll (dezentrale Ressourcenverantwortung). 

Dieser Reformansatz erfordert, in den Gemeinden verstÅrkt betriebswirtschaftliche Instrumente und Methoden 

wie die RechengrÇÖen „ErtrÅge“ und „Aufwendungen“, die doppelte BuchfÄhrung, die Produktorientierung, 

Budgetierung, Leistungskennzahlen, Controlling, Kosten- und Leistungsrechnung u.a. zur Anwendung kommen 

zu lassen. Der Haushalt ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft. 

Im Haushaltsplan der Gemeinde sind im Ergebnisplan die ErtrÅge und Aufwendungen als RechengrÇÖen abzubilden, 

im Finanzplan die Einzahlungen und Auszahlungen. Diese sollen aus Steuerungsgesichtspunkten untergliedert 

werden, so dass produktorientierte und steuerungsrelevante TeilplÅne entstehen (vgl. É 4 GemHVO 

NRW). FÄr die gemeindliche AufgabenerfÄllung sollen daher produktorientierte Ziele unter BerÄcksichtigung des 

einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festgelegt sowie Leistungskennzahlen 

zur Zielerreichung bestimmt werden. 

Die Çrtlich bestimmten Ziele und Leistungskennzahlen sollen von der Gemeinde zur Grundlage der Gestaltung 

ihrer Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle des jÅhrlichen Haushalts gemacht werden (vgl. É 12 GemHVO 

NRW). Dabei darf auch das Ziel des NKF, die Generationengerechtigkeit zu beachten, nicht in das Belieben der 

Gemeinde gestellt sein. Durch entsprechende Vorgaben muss gesichert werden, dass dieses Ziel zu einer langfristigen 

Orientierung bei den haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen beitrÅgt. 

II. ErlÅuterungen im Einzelnen 

1. Zu Absatz 1 (HaushaltsgrundsÅtze): 

1.1 Zu Satz 1 (Haushaltswirtschaft und stetige AufgabenerfÑllung): 

1.1.1 Allgemeines 

Die Reform des gemeindlichen Haushaltrechts ermÇglicht eine verbesserte Umsetzung der allgemeinen HaushaltsgrundsÅtze. 

Sie soll dazu beitragen, die gemeindliche Haushaltswirtschaft so zu planen und zu fÄhren, dass 

die stetige ErfÄllung der Aufgaben gesichert ist. Die Gemeinden haben ihre gesamte Haushaltswirtschaft auf 

dieses Ziel auszurichten. Die Sicherung der gemeindlichen Aufgaben muss eine stetige, auf einen lÅngeren Zeitraum 

ausgerichtete ErfÄllung gewÅhrleisten, d.h. die Gemeinde muss nicht nur im aktuellen Haushaltsjahr, sondern 

auch in den Folgenjahren leistungsfÅhig sein. 

Diese Vorschrift beinhaltet zudem das Gebot der intergenerativen Gerechtigkeit. Das Gebot verlangt, die gemeindliche 

Haushaltswirtschaft so zu fÄhren, dass kÄnftige Generationen nicht unzumutbar belastet werden. 

Durch die gesetzliche Bestimmung, dass die Gemeinden in Verantwortung fÄr die kÄnftigen Generationen handeln, 

ist der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit konkretisiert worden (vgl. É 1 Abs. 1 S. 3 GO NRW). 

Dieser Grundsatz erfordert die Verteilung von Nutzen und Lasten, so dass unter Beachtung der Äbrigen HaushaltsgrundsÅtze 

die Gemeinde bei ihrer Haushaltsplanung und AusfÄhrung immer im Blick haben muss, HandlungsmÇglichkeiten 

fÄr die kÄnftigen Generationen zu erhalten. 

GEMEINDEORDNUNG 219



Bei dem in Vorschrift verwendeten Begriff „Aufgaben“ der Gemeinde ist nicht nach Auftragsangelegenheiten, 

Pflichtaufgaben oder freiwilligen Aufgaben zu unterscheiden. Der Begriff beinhaltet zudem auch keine qualitativen 

Anforderungen an die gemeindlichen Leistungen im Zusammenhang mit dem produktorientierten Haushalt der 

Gemeinde. Welche Aufgaben in welcher QualitÅt von der Gemeinde erfÄllt werden, unterliegt daher den Çrtlich 

gesetzten Zielen der Gemeinde (vgl. É 12 GemHVO NRW). In diesem Zusammenhang umfasst der Begriff 

„Haushaltswirtschaft“ alles, was zur Vorbereitung, Aufstellung und AusfÄhrung des Haushaltsplans bis hin zur 

Aufstellung und Feststellung des Jahresabschlusses gehÇrt. Auch die Çrtliche RechnungsprÄfung gehÇrt dazu. 

Weil die Art der gemeindlichen Aufgaben sehr vielgestaltig ist und von den Çrtlichen VerhÅltnissen abhÅngt, kann 

das AusmaÖ der Erfordernisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nicht allgemein bestimmt werden, sondern 

bedarf einer Konkretisierung durch jede Gemeinde. 

1.1.2 Grundsatz der „Sicherung der AufgabenerfÑllung“ 

1.1.2.1 Allgemeines 

Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist kein Selbstzweck, sondern dient stets der „Sicherung der AufgabenerfÄllung“. 

Diese Zweckbestimmung ist umfassend und deshalb als tragender Haushaltsgrundsatz fÄr die gemeindliche 

Haushaltswirtschaft anzusehen. Als AnknÄpfungspunkt fÄr die Aufgabenbestimmung ist É 3 GO NRW heranzuziehen, 

durch den die Aufgaben der Gemeinde bestimmt und abgegrenzt werden. Wegen der Vielzahl und der 

Verschiedenartigkeit der gemeindlichen Aufgaben mit einem theoretisch unbegrenzten Bedarf an Finanzmitteln ist 

eine stÅndige BedarfsprÄfung unter BerÄcksichtigung der Çrtlichen Aufgabenstellungen und der finanziellen LeistungsfÅhigkeit 

in jeder Gemeinde notwendig. 

Der Grundsatz der „Sicherung der AufgabenerfÄllung schlieÖt die Verpflichtung der Gemeinde zum Erhalt ihrer 

LeistungsfÅhigkeit auf Dauer ein. Die in die Zukunft gerichtete Forderung nach Sicherung der AufgabenerfÄllung 

setzt somit nicht nur eine sorgfÅltige Planung fÄr das nÅchste Haushaltsjahr, sondern auch fÄr die weiteren Jahre 

im Rahmen der mittel- bis langfristigen Entwicklung der Gemeinde voraus. Ein Bestandteil der Reform des Haushaltsrechts 

war deshalb, dass die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan der Gemeinde 

integriert wird (vgl. É 84 GO NRW). 

1.1.2.2 Nachhaltigkeit der Haushaltswirtschaft 

Unter den dargestellten Gesichtspunkten besteht fÄr die Gemeinde eine Verpflichtung zur Nachhaltigkeit ihrer 

Haushaltswirtschaft, die sich nicht nur im jÅhrlichen Haushaltsausgleich nach Absatz 2 der Vorschrift ausdrÄcken 

darf. Es ist vielmehr erforderlich, dass die Gemeinde auch den gesetzlich vorgesehenen Haushaltsausgleich fÄr 

die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung erreicht (vgl. 

É 84 GO NRW). 

Bei einem jÅhrlichen Haushaltsausgleich in einem mehrjÅhrigen Planungszeitraum kann grundsÅtzlich das Vorhandensein 

der dauernden LeistungsfÅhigkeit der Gemeinde unterstellt werden, wenn nicht andere Anzeichen auf 

mÇgliche EinschrÅnkungen hinweisen. Die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den 

Haushaltsplan der Gemeinde macht die Umsetzung des Grundsatzes der „Sicherung der AufgabenerfÄllung“ bzw. 

dessen Beachtung fÄr die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft transparent. 

Die Beurteilung der Sicherung der gemeindlichen AufgabenerfÄllung bzw. der LeistungsfÅhigkeit der Gemeinde 

ist nicht anhand von bestimmten Grenzwerten feststellbar. Es bedarf dazu der Vornahme einer EinschÅtzung, 

Äber die dafÄr maÖgeblichen Tatsachen, die aber zuvor zu bestimmen und in ihrem Umfang zu ermitteln sowie zu 

bewerten sind. In diese Betrachtung kann z.B. einbezogen werden, ob die Gemeinde ihre Verpflichtungen fÄr 

VerlustÄbernahmen fÄr gemeindliche Betriebe, soweit sie anfallen, erfÄllen kann, eine entsprechende Vorsorge 

GEMEINDEORDNUNG 220



trifft, um Risiken aus den Vorbelastungen kÄnftiger Haushaltsjahre fÄr die Gemeinde soweit wie mÇglich zu minimieren, 

ihre Haushaltswirtschaft so plant und ausfÄhrt, dass heute und fÄr die Zukunft stetig ein ausreichendes 

Eigenkapital vorhanden ist und sie nicht gegen das àberschuldungsverbot in Absatz 7 der Vorschrift verstÇÖt. 

Dabei kann auch nicht die Stufenfolge des gemeindlichen Haushaltsausgleichs auÖer Betracht bleiben. 

Der Grundsatz der „Sicherung der AufgabenerfÄllung“ steht auch mit der Vorschrift des É 86 Abs. 1 GO NRW in 

Verbindung, denn nach dieser Vorschrift mÄssen die mit der Aufnahme von Krediten Äbernommenen Verpflichtungen 

mit der dauernden LeistungsfÅhigkeit der Gemeinde in Einklang stehen. Der Einhaltung der dauernden 

LeistungsfÅhigkeit der Gemeinde kommt damit bei der Finanzierung von Investitionen durch Kredite eine herausgehobene 

Bedeutung zu. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft muss deshalb Äber einen Finanzspielraum verfÄgen, 

dass der aus der Kreditaufnahme neu hinzukommende Schuldendienst nicht zur EinschrÅnkungen bei der 

gemeindlichen AufgabenerfÄllung fÄhren wird. Daran knÄpft der Haushaltsgrundsatz in É 75 Abs. 7 GO NRW an, 

der eine àberschuldung der Gemeinde verbietet. 

1.2 Zu Satz 2 (AusfÑhrung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft): 


Nach der Vorschrift hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu fÄhren. Um 

dieses auszufÄllen, muss berÄcksichtigt werden, dass der Haushalt fÄr die Gemeinde das zentrale Steuerungsund 

Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist und bleibt. Im Haushaltsplan der Gemeinde 

sind im Ergebnisplan die ErtrÅge und Aufwendungen als RechengrÇÖen abzubilden, im Finanzplan die 

Einzahlungen und Auszahlungen. Er soll aus Steuerungsgesichtspunkten weiter untergliedert werden, so dass 

unter der BerÄcksichtigung Çrtlicher Gegebenheiten und Gesichtspunkte produktorientierte und steuerungsrelevante 

TeilplÅne entstehen (vgl. É 4 GemHVO NRW). 

FÄr die gemeindliche AufgabenerfÄllung sollen zudem produktorientierte Ziele unter BerÄcksichtigung des einsetzbaren 

Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festgelegt sowie Kennzahlen 

zur Zielerreichung bestimmt werden. Diese Ziele und Kennzahlen sollen zur Grundlage der Gestaltung der 

Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle des jÅhrlichen Haushalts gemacht werden (vgl. É 12 GemHVO NRW). 

Dabei darf auch das Ziel des NKF, die Generationengerechtigkeit zu beachten, nicht in das Belieben der Gemeinde 

gestellt sein. Diese Vorgaben sowie die allgemeinen und grundlegenden HaushaltsgrundsÅtze hat die 

Gemeinde zu beachten, um den Vorgaben der Vorschrift nachkommen zu kÇnnen und auch eine an Zielen orientierte 

Langfristigkeit bei den haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen zu erreichen. 

1.2.2 Beachtung von HaushaltsgrundsÅtzen 


Die allgemeine Vorgabe in der Vorschrift enthÅlt u.a. die Verpflichtung der Gemeinde zur Beachtung bestimmter 

HaushaltsgrundsÅtze. Diese werden durch Einzelvorschriften, z.B. in der Gemeindehaushaltsverordnung, nÅher 

ausgestaltet. Die HaushaltsgrundsÅtze sind als unbestimmte Rechtsbegriffe, die den Gemeinden im Rahmen 

ihres Selbstverwaltungsrechts einen erheblichen Gestaltungsspielraum einrÅumen und die Anwendung des wirtschaftlichen 

Prinzips bei der gemeindlichen AufgabenerfÄllung verstÅrken sollen, anzusehen. Sie lassen sich in 

eine Vielzahl von Kategorien einteilen, z.B. allgemeine und spezielle HaushaltsgrundsÅtze oder HaushaltsgrundsÅtze 

fÄr die Veranschlagung, die AusfÄhrung und die Abrechnung, auf die an dieser Stelle aber verzichtet wird. 

Auch die GrundsÅtze ordnungsmÅÖiger BuchfÄhrung stellen HaushaltsgrundsÅtze dar. 

GEMEINDEORDNUNG 221

1.2.2.2 Der Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“ 



Der Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“ ist auch bei den Gemeinden auf das VerhÅltnis von Finanzmitteleinsatz 

und zu erzielendem Ergebnis ausgerichtet. Damit soll der mÇglichst produktive Einsatz der bei der Gemeinde 

verfÄgbaren Ressourcen beurteilt werden. Nach dem „Minimax-Prinzip“ ergibt sich eine Auswahl: Entweder soll 

das gesetzte Ziel mit einem Minimum an Finanzmittel erreicht werden oder mit den zur VerfÄgung stehenden 

Finanzmitteln soll ein maximales Ergebnis erreicht werden. FÄr die Gemeinden gilt es dabei nicht, eine Gewinnmaximierung 

zu erreichen, sondern ergebnisorientiert in jedem Haushaltsjahr den optimalen Ressourceneinsatz 

bei der gemeindlichen AufgabenerfÄllung zu erreichen. Die Gemeinden haben hier einen weiten Gestaltungsspielraum 

im Rahmen der gesetzlich garantierten Selbstverwaltung. 

1.2.2.3 Der Haushaltsgrundsatz „Effizienz“ 

Der Haushaltsgrundsatz der „Effizienz“ soll das Erfordernis einer Leistungswirksamkeit in die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

einfÄhren. Er soll auÖerdem dazu beitragen, die neue Steuerung mit zeitbezogenen Ziel- und Finanzvorgaben 

in der Praxis tatsÅchlich umzusetzen. FÄr die gemeindliche AufgabenerfÄllung sollen daher produktorientierte 

Ziele unter BerÄcksichtigung des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen 

Ressourcenverbrauchs festgelegt sowie Leistungskennzahlen zur Zielerreichung bestimmt und mit Finanzzielen 

verknÄpft werden (vgl. É 12 GemHVO NRW). Die Verpflichtung in der genannten Vorschrift, produktorientierte 

Ziele unter BerÄcksichtigung des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs 

festzulegen sowie Kennzahlen zur Zielerreichung zu bestimmen, verlangt von der Gemeinde nichts 

UnmÇgliches, auch wenn es bei der Vielzahl der Çrtlichen Aufgaben nicht immer einfach sein dÄrfte, zutreffende 

Ziele und Leistungskennzahlen unter BerÄcksichtigung der gemeindlichen Produktorientierung festzulegen. Im 

Zeitvergleich dÄrfte sich die Wirksamkeit des Mitteleinsatzes auf seine Zielerreichung messen lassen. 

1.2.2.4 Der Haushaltsgrundsatz „Sparsamkeit“ 

Der Haushaltsgrundsatz „Sparsamkeit“ soll die Verschwendung der den Gemeinden anvertrauten Haushaltsmittel 

verhindern. Die Gemeinde soll bei der Erledigung ihrer Aufgaben prÄfen, wie die einzelne Aufgabe bei vernÄnftiger 

Betrachtung angemessen wahrgenommen und finanziert wird. Dabei ist zu berÄcksichtigen, dass die fÄr die 

HaushaltsausfÄhrung vom Rat beschlossenen ErmÅchtigungen eine HÇchstgrenze fÄr die verfÄgbaren Haushaltsmittel 

darstellen, wenn kein ânderungsbedarf im Rahmen der AusfÄhrung des Haushaltsplans entsteht. Auch 

verlangt der Grundsatz, die gemeindlichen MaÖnahmen kostengÄnstig durchzufÄhren und Finanzmittel nur zu 

dem Zeitpunkt zu verbrauchen, wenn sie benÇtigt werden. 

Der Grundsatz soll darÄber hinaus dazu anhalten, die Ertrags- und EinzahlungsmÇglichkeiten zu nutzen und auch 

von der Einziehung Gebrauch zu machen, d.h. bestehende AnsprÄche rechtzeitig und vollstÅndig geltend zu 

machen. Dieser Haushaltsgrundsatz hat somit auch eine Schutzfunktion fÄr das Budgetrecht des Rates und soll 

gleichzeitig zu Sicherung des gesetzlich geforderten Haushaltsausgleichs beitragen. Die Anwendung dieses 

Grundsatzes darf jedoch insgesamt die erforderliche Aufgabenerledigung nicht beeintrÅchtigen. Eine wirtschaftliche 

HaushaltsfÄhrung schlieÖt dabei grundsÅtzlich das sparsame Handeln ein. Auch hier verbleibt den Gemeinden 

ein erheblicher Handlungsspielraum. 

1.2.2.5 Der Haushaltsgrundsatz „JÅhrlicher Haushaltsausgleich“ 

Der Haushaltsgrundsatz „Verpflichtung zum jÅhrlichen Haushaltsausgleich“ hat so eine gewichtige Bedeutung, 

dass er nicht einfach in die AufzÅhlung aufgenommen, sondern ihm ein gesonderter Absatz in dieser Vorschrift 

eingerÅumt wurde. Die Gemeinde ist nach diesem Grundsatz verpflichtet, ihren Haushalt in jedem Jahr in Pla- 

GEMEINDEORDNUNG 222



nung und Rechnung auszugleichen. Der gesetzlich bestimmte jÅhrliche Haushaltsausgleich ist dabei kein Selbstzweck. 

Durch die ausdrÄckliche gesetzliche Verpflichtung zum Haushaltsausgleich soll daher eine nachhaltige 

Haushaltswirtschaft der Gemeinde gewÅhrleistet werden. 

1.2.2.6 Der Haushaltsgrundsatz „Intergenerative Gerechtigkeit“ 

Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten GrundsÅtzen und den GrundsÅtzen ordnungsmÅÖiger BuchfÄhrung 

ist gesondert der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit gesetzlich bestimmt worden (vgl. É 1 Abs. 

1 S. 3 GO NRW). Dieser Grundsatz wird dadurch ergÅnzt, dass bestimmt worden ist, „Die Gemeinden haben ihr 

VermÇgen und ihre EinkÄnfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben“ (vgl. É 10 S. 1 GO 

NRW). Er beinhaltet, dass die Gemeinden in Verantwortung fÄr die kÄnftigen Generationen handeln mÄssen. Der 

Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit erfordert daher die zeitliche Verteilung von Nutzen und Lasten im 

gemeindlichen Bereich, so dass die Gemeinde bei ihrer Haushaltsplanung und HaushaltsausfÄhrung unter Beachtung 

der Äbrigen gemeindlichen HaushaltsgrundsÅtze immer im Blick haben muss, auch ausreichende HandlungsmÇglichkeiten 

fÄr die kÄnftigen Generationen zu erhalten. Er beinhaltet u.a. auch, dass die Gemeinde keine 

rÄcksichtslose Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen vornehmen darf. 

1.3 Zu Satz 3 (Haushaltsgrundsatz „Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“): 

Die Gemeinden sind in die staatliche Konjunkturpolitik einbezogen. Dies wird durch diese Vorschrift aufgegriffen, 

aber hinsichtlich der Verpflichtungen der Gemeinde nicht nÅher bestimmt. Gleichwohl betont die Verpflichtung der 

Gemeinde, mit ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung 

zu tragen, ihre Mitverantwortung fÄr die gesamtwirtschaftliche Entwicklung. Der Haushaltsgrundsatz „Beachtung 

des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ enthÅlt daher fÄr die Gemeinden die Verpflichtung, keine 

MaÖnahmen zu ergreifen, die zur StÇrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts beitragen kÇnnen. Die 

Gemeinden haben somit an der Verpflichtung des Landes teil, darauf hinzuwirken, dass die Çffentliche Haushaltswirtschaft 

den konjunkturpolitischen Erfordernissen nicht entgegen steht (vgl. Art. 109 Abs. 2 GG i.V.m. ÉÉ 1 

und 16 des Gesetzes zur FÇrderung der StabilitÅt und des Wachstums der Wirtschaft vom 08.06.1967 (StabilitÅtsgesetz 

- StWG). 

2. Zu Absatz 2 (JÅhrlicher Haushaltsausgleich): 

2.1 Zu Satz 1 (Verpflichtung zum Haushaltsausgleich): 

2.1.1 Inhalte der Vorschrift 

Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde dazu, ihren Haushalt in jedem Jahr in Planung und Rechnung auszugleichen. 

Diese Vorgabe wird dadurch umgesetzt, dass nach Satz 2 der Vorschrift der jÅhrliche Haushaltsausgleich 

im Rahmen des gemeindlichen Ergebnisplans und der Ergebnisrechnung der Gemeinde nachzuweisen ist. Eine 

darÄber hinausgehende weitere Ausgleichsverpflichtung, z.B. fÄr den gemeindlichen Finanzplan und die Finanzrechnung 

der Gemeinde besteht im NKF nicht. Diesen Teilen des gemeindlichen Haushaltsplans bzw. des gemeindlichen 

Jahresabschlusses kommen vorrangig die Aufgabe der Finanzmittelherkunft und der Finanzmittelverwendung 

sowie des Nachweises einer ausreichenden LiquiditÅt im jeweiligen Haushaltsjahr zu (vgl. É 75 Abs. 

6 i.V.m. É 3 GemHVO NRW), so dass keine Notwendigkeit fÄr Ausgleichsvorgaben besteht. 

Im NKF ist im Rahmen des Haushaltsausgleichs zu berÄcksichtigen, dass ein KernstÄck der Reform des Gemeindehaushaltsrechts 

die BerÄcksichtigung des vollstÅndigen Ressourcenverbrauchs ist, der mit Hilfe des Rechungsstoffes 

„ErtrÅge“ und „Aufwendungen“ ermittelt und in der gemeindlichen Ergebnisrechnung abgebildet 

GEMEINDEORDNUNG 223



wird. Dieses wirkt sich auch bei den Regelungen Äber den jÅhrlichen Haushaltsausgleich aus, denn andernfalls 

bliebe in den Gemeinden die Umsetzung des Ressourcenverbrauchskonzeptes unvollstÅndig. Der gemeindliche 

Haushaltsausgleich bezieht sich daher nicht mehr auf die Sicherung des Geldbestandes der Gemeinde, sondern 

auf den Erhalt des gemeindlichen VermÇgens zur Sicherung der stetigen ErfÄllung der Aufgaben der Gemeinde. 

Der gesetzlich bestimmte jÅhrliche Haushaltsausgleich ist dabei kein Selbstzweck, denn die Verpflichtung dazu 

soll verhindern, dass durch die AnhÅufung jÅhrlicher FehlbetrÅge die kÄnftigen HandlungsspielrÅume der Gemeinde 

eingeengt, das gemeindliche Eigenkapital aufgezehrt und damit die stetige AufgabenerfÄllung der Gemeinde 

auf Dauer gefÅhrdet wird. Durch die ausdrÄckliche gesetzliche Verpflichtung zum Haushaltsausgleich soll 

daher eine nachhaltige Haushaltswirtschaft der Gemeinde im Sinne einer Generationengerechtigkeit gewÅhrleistet 

werden. 

2.1.2 Der Begriff „Haushalt“ 

Nach der Vorschrift muss der Haushalt der Gemeinde in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen 

sein. Der Gesetzgeber geht bei dem von ihm verwendeten Begriff „Haushalt“ von einem Çffentlichen Haushalt der 

Gemeinde und nicht von einem „privaten Haushalt“ aus. Der Begriff ist zwar haushaltsrechtlich nicht geregelt, 

jedoch bezieht er sich nach allgemeiner Auffassung nicht nur auf die Haushaltsplanung. Er geht daher weiter als 

der gemeindliche Haushaltsplan, denn er umfasst neben dem Haushaltsplan auch die AusfÄhrung des Haushaltsplans 

sowie die Haushaltsrechnung der Gemeinde (Jahresabschluss). 

Aus der haushaltsrechtlichen Begrifflichkeit folgt, dass die gesetzliche Pflicht zum Haushaltsausgleich von der 

gemeindlichen Kernverwaltung zu erfÄllen ist und auch die Aufstellung der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen 

(vgl. É 78 GO NRW), die Beschlussfassung Äber den Entwurf der der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren 

Anlagen durch den Rat der Gemeinde (vgl. É 80 GO NRW) sowie die AusfÄhrung des Hausplans umfasst, aber 

auch die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses (vgl. É 95 GO NRW) sowie die Beschlussfassung 

Äber den Entwurf des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde (vgl. É 96 GO NRW) einschlieÖt. 

2.2 Zu Satz 2 (Haushaltsausgleichsregel): 

2.2.1 Deckung der ErtrÅge durch Aufwendungen 

Nach der Vorschrift ist der jÅhrliche gemeindliche Haushalt ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der ErtrÅge die 

HÇhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder Äbersteigt. Durch diese Ausgleichsregel im NKF 

mÄssen die ErtrÅge insgesamt mindestens die HÇhe der vorgesehenen Aufwendungen erreichen (decken). Dieses 

gilt ausdrÄcklich sowohl im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung (Ausgleich in der Planung) als 

auch im Rahmen des Jahresabschlusses der Gemeinde (Ausgleich in der Rechnung). In den FÅllen, in denen die 

fÄr das Haushaltsjahr geplanten ErtrÅge nicht erzielt werden und daher die entstandenen Aufwendungen die 

ErtrÅge in dieser Periode Äbersteigen, verringert sich in diesem MaÖe das gemeindliche VermÇgen (Eigenkapital). 

Gleichwohl kann auch ein ausgeglichener Haushalt der Gemeinde nicht als gesund im Sinne des É 10 Abs. 1 

S. 1 Go NRW bezeichnet werden, wenn der Haushaltsausgleich nur durch eine rÄcksichtslose Inanspruchnahme 

der wirtschaftlichen LeistungsfÅhigkeit der Abgabepflichtigen erreicht werden kann. 

Ein unausgeglichener gemeindlicher Haushalt birgt Gefahren fÄr die ZukunftsfÅhigkeit der Gemeinde in sich und 

kann zu EinschrÅnkungen bei den politischen EntscheidungsmÇglichkeiten fÄhren. Um negative Auswirkungen 

auf die Zukunft frÄher als bisher zu erkennen und zu vermeiden, dass auch in den Folgejahren weiter Eigenkapital 

verzehrt wird, ist bestimmt worden, dass die fÄnfjÅhrige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan 

einzubeziehen ist und jedes Planungsjahr der mittelfristigen Ergebnisplanung ausgeglichen sein soll (vgl. É 84 

GO NRW). Wird eine Haushaltssatzung aber fÄr zwei Haushaltsjahre erlassen, die Festsetzungen getrennt fÄr 

GEMEINDEORDNUNG 224



jedes Haushaltsjahr enthalten muss (vgl. É 78 Abs. 3 S. 2 GO NRW), bezieht sich die Haushaltsausgleichsregel 

jeweils auf das einzelne Haushaltsjahr. 

In diesem Zusammenhang steht auch der Aufbau des Ergebnisplans bzw. der Ergebnisrechnung. So wird dazu 

durch É 79 GO NRW bestimmt, dass der Haushaltsplan die im Haushaltsjahr voraussichtlich anfallenden ErtrÅge 

und die entstehenden Aufwendungen in einem Ergebnisplan (vgl. É 3 GemHVO NRW) enthalten muss, der nach 

dem Grundsatz der Ergebnisspaltung aufgebaut ist. Dadurch mÄssen die ordentlichen und die auÖerordentlichen 

Ergebniskomponenten getrennt voneinander aufgezeigt werden. Als Planungsinstrument ist der Ergebnisplan der 

wichtigste Bestandteil des neuen Haushaltsplans. Die Ergebnisrechnung (vgl. É 39 GemHVO NRW) entspricht 

der kaufmÅnnischen Gewinn- und Verlustrechnung und ist ein Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses 

(vgl. É 95 GO NRW i.V.m. É 37 GemHVO NRW). 

2.2.2 Das Drei-Komponentensystem 


Mit der Entscheidung fÄr das Neue Kommunale Finanzmanagement ist eine Grundsatzentscheidung fÄr das 

kaufmÅnnische Rechnungswesen als „Referenzmodell“ fÄr die Haushaltswirtschaft der Gemeinden getroffen 

worden. Auf dieser Grundlage ist ein kommunales Haushalts- und Rechnungswesen entwickelt worden, das sich 

auf die folgenden drei Komponenten stÄtzt und sie mit miteinander verknÄpft (vgl. Abbildung: Quelle: NKF- 

Dokumentation 2003 S. 122). 

Finanzrechnung 

Einzahlungen 

./. 

Auszahlungen 

Finanzmittelsaldo 

Das Drei-Komponenten-System des NKF 

Bilanz 

Aktiva Passiva 

VermÄgen 


Eigenkapital 

Liquide Mittel Fremdkapital 

Abbildung 24 „Das Drei-Komponenten-System des NKF“ 

Ergebnisrechnung 

ErtrÅge 

./. 

Aufwendungen 

Ergebnissaldo 

FÄr das NKF erfolgt insoweit eine Orientierung am Handelsgesetzbuch (HGB) und an den GrundsÅtzen ordnungsmÅÖiger 

BuchfÄhrung (GoB), als die spezifischen Ziele und Aufgaben des Rechnungswesens der Gemeinden 

dem nicht entgegenstehen. Auf dieser Grundlage ist ein kommunales Haushalts- und Rechnungswesen 

entwickelt worden, das sich neben der Ergebnisrechnung auch auf die Bilanz und die Finanzrechnung als weitere 

Komponenten stÄtzt und sie mit miteinander verknÄpft. Diese sind zu Bestandteilen des Drei- 

Komponentensystems des NKF gemacht worden.

2.2.2.2 Die Bestandteile des NKF 



Das NKF mit doppischem Buchungssystem besteht fÄr die Planung, Bewirtschaftung und den Abschluss in den 

Gemeinden aus drei Bestandteilen: 

Ergebnisrechnung: 

Die Ergebnisrechnung entspricht der kaufmÅnnischen Gewinn- und Verlustrechnung und beinhaltet die Aufwendungen 

und ErtrÅge. Als Planungsinstrument ist der Ergebnisplan der wichtigste Bestandteil des neuen Haushaltsplans. 

Das Jahresergebnis in der Ergebnisrechnung als àberschuss der ErtrÅge Äber die Aufwendungen 

oder als Fehlbetrag wird in die Bilanz Äbernommen und bildet unmittelbar die VerÅnderung des Eigenkapitals der 

Kommune ab. Das Jahresergebnis umfasst die ordentlichen Aufwendungen und ErtrÅge, die Finanzaufwendungen 

und -ertrÅge sowie auÖerordentliche Aufwendungen und ErtrÅge und bildet den Ressourcenverbrauch der 

Kommune somit umfassend ab. 

Bilanz: 

Sie ist Teil des neuen Jahresabschlusses und weist das VermÇgen und dessen Finanzierung durch Eigen- oder 

Fremdkapital nach. Grundlage der Bilanz ist die Erfassung und Bewertung des kommunalen VermÇgens. Die 

Regeln fÄr Ansatz und Bewertung (Bilanzierung) orientieren sich dabei an den kaufmÅnnischen Normen. Auf der 

Aktivseite der kommunalen Bilanz befinden sich in enger Anlehnung an das HGB das Anlage- und das UmlaufvermÇgen 

der Kommune. Auf der Passivseite werden das Eigenkapital sowie RÄckstellungen und Verbindlichkeiten 

ausgewiesen. Die besondere Struktur der kommunalen Bilanz spiegelt die kommunalen Besonderheiten wieder, 

z.B. durch die Abbildung der Arten des InfrastrukturvermÇgens (StraÖen etc.). 

Finanzrechnung: 

Die Finanzrechnung beinhaltet alle Einzahlungen und Auszahlungen. Der LiquiditÅtssaldo aus der Finanzrechnung 

bildet die VerÅnderung des Bestands an liquiden Mitteln der Gemeinde in der Bilanz ab. Die Pflicht zur 

Aufstellung der Finanzrechnung und des Finanzplans als Planungsinstrument ist insbesondere aus den Besonderheiten 

der Çffentlichen Haushaltsplanung und Rechenschaftslegung hergeleitet. Die Finanzrechnung knÄpft 

dabei im àbrigen an internationale Rechnungslegungsvorschriften fÄr Kapitalgesellschaften an. 

2.3 Zu Satz 3 (Fiktion des Haushaltsausgleichs): 

Die BerÄcksichtigung des vollstÅndigen Ressourcenverbrauchs, der den Werteverzehr des gemeindlichen VermÇgens 

durch Abschreibungen (im Ergebnisplan und in der Ergebnisrechnung enthalten) einschlieÖt, hat erhebliche 

Auswirkungen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Systembedingt wird ein Teil der Aufwendungen 

durch die Darstellung des vollstÅndigen Werteverzehrs des gemeindlichen VermÇgens erstmalig in der Umstellungsphase 

ausgewiesen. Dieses erfordert einen erweiterten Spielraum der Gemeinden, der es ihnen ermÇglicht, 

eigenverantwortlich eine haushaltswirtschaftlich vertrÅgliche Anpassung ihres Çrtlichen Haushalts an die o.a. 

Ausgleichsregel des Ressourcenverbrauchskonzeptes vornehmen zu kÇnnen. 

Die Regelung trÅgt diesem Erfordernis Rechnung, nach der der Haushalt als ausgeglichen gilt, sofern der Fehlbedarf 

im Ergebnisplan und der Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung durch Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage, 

die Teil des Eigenkapitals ist, gedeckt werden kann. Dazu ist zu beachten, dass die zulÅssige Inanspruchnahme 

der AusgleichsrÄcklage fÄr den „fiktiven Haushaltsausgleich“ weder in den Ergebnisplan noch in die Ergebnisrechnung 

ertragswirksam einzubeziehen ist. In der gemeindlichen Haushaltssatzung wird fÄr solche FÅlle 

lediglich im Rahmen der Festsetzungen bestimmt, dass eine Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage voraussichtlich 

erforderlich wird (vgl. É 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW). Erst im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses 

(vgl. ÉÉ 95 und 96 GO NRW) ist dann festzustellen, ob der in der Ergebnisrechnung ausgewiesene Jahresfehlbetrag 

mit der bilanzierten AusgleichsrÄcklage verrechnet werden kann, so dass der fiktive Ausgleich als 

gegeben angesehen werden kann. 

GEMEINDEORDNUNG 226



Mit der gesetzlichen Fiktion des Haushaltsausgleichs soll verdeutlicht werden, dass einerseits die materielle Ausgleichsregel 

uneingeschrÅnkt Geltung beanspruchen soll, andererseits die Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage 

mit einer geordneten Haushaltswirtschaft noch in Einklang steht, auch wenn es bei ihrer Inanspruchnahme 

bereits zu einer an sich regelwidrigen Verringerung des Eigenkapitals kommt. Dieses hat zur Folge, dass die 

Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage durch die Gemeinde nicht zu MaÖnahmen ihrer AufsichtsbehÇrde fÄhrt. 

Der Fiktion des Haushaltsausgleichs liegt auch die Erkenntnis zu Grunde, dass nicht aus jeder Verringerung des 

gemeindlichen Eigenkapitals gefolgert werden kann, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sei dadurch dauerhaft 

gefÅhrdet. Ihre Inanspruchnahme zeigt vielmehr, dass die voraussichtlichen Aufwendungen im Haushaltsjahr 

regelwidrig nicht durch ErtrÅge „gedeckt“ werden kÇnnen. 

3. Zu Absatz 3 (Gestaltung der AusgleichsrÑcklage): 

3.1 Zu Satz 1 (Bilanzierung der AusgleichsrÑcklage): 

3.1.1 Ansatz der AusgleichsrÑcklage 

Die Vorschrift bestimmt die AusgleichsrÄcklage nÅher und regelt deren Bemessung. Die AusgleichsrÄcklage ist 

Teil des Eigenkapitals der Gemeinde, jedoch eine RÄcklage eigener Art. Sie ist deshalb nicht Teil der allgemeinen 

RÄcklage, die auf der Passivseite der Bilanz gesondert als „Restposten“ im Bilanzbereich „Eigenkapital“ anzusetzen 

ist. Die AusgleichsrÄcklage dient dazu, im Bedarfsfall den Fehlbedarf im Ergebnisplan oder einen Fehlbetrag 

in der Ergebnisrechnung zu decken, um den gesetzlich geforderten Haushaltsausgleich (fiktiver Haushaltsausgleich) 

zu erreichen. Dies bedarf einer entsprechenden Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. 

É 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW). 

Die AusgleichsrÄcklage ist zwingend als gesonderter Posten auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz anzusetzen 

(vgl. É 41 Abs. 4 Nr. 1.3 GemHVO NRW). Sie muss daher mindestens einen Wertansatz in HÇhe von 

einem Euro ausweisen und darf hÇchstens den nach den SÅtzen 2 und 3 dieses Absatzes zu ermittelnden Wertansatz 

aufweisen. Die Gemeinde hat dazu eine entsprechende Anhangsangabe zu machen. Wird in der gemeindlichen 

ErÇffnungsbilanz die AusgleichsrÄcklage unterhalb der zulÅssigen HÇchstgrenze ausgewiesen, hat 

die Gemeinde zur erforderlichen Nachvollziehbarkeit dazu im Anhang den zulÅssigen Wertansatz der AusgleichsrÄcklage 

anzugeben und nÅher zu erlÅutern. 

3.1.2 Zwecke der AusgleichsrÑcklage 

Die AusgleichsrÄcklage soll den Gemeinden den erforderlichen Spielraum gewÅhren, eigenverantwortlich den 

gesetzlich bestimmten Haushaltsausgleich zu erreichen. Dieses erfordert, sie so zu bemessen, dass die Gemeinde 

auch nach ihrer vollstÅndigen Inanspruchnahme noch die stetige AufgabenerfÄllung gewÅhrleisten kann und 

dies ohne nÅhere PrÄfung der AufsichtsbehÇrde erkennbar ist. Das Eigenkapital der Gemeinde kann dabei wichtige 

und eindeutige Hinweise auf die StabilitÅt der gemeindlichen Haushaltswirtschaft liefern. Auch ist zu berÄcksichtigen, 

dass eine dauernde Verringerung des in der gemeindlichen ErÇffnungsbilanz erstmalig ausgewiesenen 

Eigenkapitals letztlich zur àberschuldung der Gemeinde fÄhrt. 

ZusÅtzlich zur Steuerung und Begrenzung des Eigenkapitalabbaus dient die AusgleichsrÄcklage auch dazu, die 

im Zuge der Umstellung auf das NKF erstmalig aufgedeckten Belastungen aus Abschreibungen und RÄckstellungen 

in einem àbergangszeitraum abzufedern. Mittel- oder langfristig gesehen dÄrfte der Haushaltsausgleich im 

NKF nicht „schwerer“ erreichbar sein als in der bisherigen Kameralistik. Gleichwohl kÇnnte er im Rahmen der 

Umstellung auf das NKF insbesondere dann schwerer werden, wenn die Gemeinde Lasten in die Zukunft verschoben 

hat, die im Zuge der Anwendung des NKF aufgedeckt werden. Die AusgleichsrÄcklage soll den Ge- 

GEMEINDEORDNUNG 227



meinden deshalb eine Zeit der Anpassung ermÇglichen, ohne dass die AufsichtsbehÇrde den damit verbundenen 

Eigenkapitalverzehr genehmigen muss. 

Die gemeindliche AusgleichsrÄcklage soll auÖerdem eine ÄberjÅhrige Pufferfunktion, vergleichbar mit dem Ergebnisvortrag 

bei Eigenbetrieben nach der EigVO, wahrnehmen. Sie soll dadurch die ÄberjÅhrigen Verschiebungen 

auffangen, die sich aus den Schwankungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ergeben. Die AusgleichsrÄcklage 

ist deshalb auch so bemessen worden, dass FehlbetrÅge in der Ergebnisrechnung, die in ihrer HÇhe die 

stetige AufgabenerfÄllung der Gemeinde noch nicht nachhaltig gefÅhrden, mit ihr verrechnet werden kÇnnen. Der 

Verzicht auf die Genehmigungspflicht der Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals bis zur AusschÇpfung 

der AusgleichsrÄcklage macht dabei deutlich, dass die Verantwortung fÄr die BewÅltigung von Haushaltskrisen 

bei der Gemeinde im Rahmen ihrer gesetzlichen Eigenverantwortung und Selbstverwaltung liegt. Die Genehmigungspflicht 

nach dem AusschÇpfen der AusgleichsrÄcklage, also bei einer Verringerung der allgemeinen RÄcklage 

nach É 75 Abs. 4 GO NRW, bringt ein Einschreiten der AufsichtsbehÇrde mit sich. In solchen FÅllen kann die 

Gemeinde ihre haushaltswirtschaftliche Krise oftmals nicht mehr zÄgig bewÅltigen. 

3.2 Zu den Satz 2 (Bemessung der AusgleichsrÑcklage): 

3.2.1 Bemessung nach dem gemeindlichen Eigenkapital 

Das Ziel der Begrenzung des Eigenkapitalabbaus ist die Verhinderung von nicht mehr beherrschbaren haushaltswirtschaftlichen 

Defiziten, die zum Eigenkapitalabbau bzw. dem vollstÅndigen Verzehr des Eigenkapitals 

fÄhren. Das Abrutschen einer Gemeinde in ein negatives Eigenkapital ist dann unmittelbar zu befÄrchten, wenn 

der jÅhrliche Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung im Umfang von mehr als einem Drittel des am Beginn des 

Haushaltsjahres vorhandenen Eigenkapitals als Fehlbetrag ausgewiesen wird. In einem solchen Fall wÅre es bei 

einem unterstellten gleichbleibenden Fehlbetrag zu befÄrchten, dass das gemeindliche Eigenkapital innerhalb von 

drei Jahren aufgezehrt wird. Diesen Zeitraum muss die Gemeinde deshalb umgehend nutzen, die notwendigen 

MaÖnahmen zu ergreifen, um den Verzehr ihres Eigenkapitals nachhaltig zu stoppen. 

Mit dem gesetzlich festgelegten Wert von maximal einem Drittel des bei der ErÇffnungsbilanz festgestellten Eigenkapitals 

soll sichergestellt werden, dass die haushaltswirtschaftlichen Defizite - anders als bei einem unbegrenzten 

Verlustvortrag - der HÇhe nach begrenzt werden, damit die Gemeinden noch ausreichend Zeit zur VerfÄgung 

haben, eine drohende àberschuldung zu verhindern. Als BezugsgrÇÖe dafÄr ist in der gemeindlichen 

Bilanz nur die allgemeine RÄcklage als frei verwendbares Eigenkapital heranzuziehen, nicht zweckgebundene 

oder in anderer Weise gebundene Kapitalien, z.B. in SonderrÄcklagen in der gemeindlichen Bilanz angesetzt. 

Diese Anwendung entspricht auch der Ermittlung der Feststellung, ob eine àberschuldung der Gemeinde vorliegt, 

denn in solchen FÅllen darf fÄr die Ermittlung der EigenkapitalgrÇÖe nur eine Summe aus den Eigenkapitalbestandteilen 

„Allgemeine RÄcklage“, „AusgleichsrÄcklage“ und „JahresÄberschuss/-Jahresfehlbetrag“ gebildet 

werden. Die NichtberÄcksichtigung von SonderrÄcklagen ist wegen des in É 75 GO NRW bestimmten Haushaltsausgleichssystems 

geboten. Daran schlieÖt sich auch das Verbot in É 43 Abs. 4 S. 4 GemHVO NRW an, nach 

dem die Bildung von SonderrÄcklagen fÄr selbst gewÅhlte Zwecke durch die Gemeinde unzulÅssig ist. Der Teil 

des Eigenkapitals, der als AusgleichsrÄcklage eingesetzt werden kann, bestimmt sich nach dem bei der ErÇffnungsbilanzierung 

vorhandenen Eigenkapital. Die Festlegung des einheitlichen Anteils fÄhrt dazu, dass die Gemeinden 

mit hohem Eigenkapital in einem grÇÖeren Umfang entstandene FehlbetrÅge durch die AusgleichsrÄcklage 

abdecken kÇnnen. Die Gemeinden mit weniger Eigenkapital verfÄgen umgekehrt Äber einen geringeren 

Puffer. Dieser Wirkungszusammenhang soll die Gemeinden mit einem geringeren Eigenkapital rechtzeitig vor der 

àberschuldung bewahren. 

Durch die AusgleichsrÄcklage, die als Bilanzposten in der gemeindlichen ErÇffnungsbilanz anzusetzen ist, werden 

die Gemeinden nicht verpflichtet, dieses zum gesetzlich erlaubten (zulÅssigen) HÇchstbetrag anzusetzen. Viel- 

GEMEINDEORDNUNG 228



mehr sind die Gemeinden frei, die AusgleichrÄcklage auch mit einem geringeren oder gar einem symbolischen 

Betrag von mindestens einen Euro anzusetzen. Dies allerdings mit der Folge, sich selbst der MÇglichkeit zu berauben, 

ihr Eigenkapital in der gesetzlich erlaubten HÇhe genehmigungsfrei abbauen zu dÄrfen. Des Weiteren 

wird durch die haushaltsrechtlichen Vorschriften keine Gemeinde gezwungen, bei àberschÄssen in der Ergebnisrechnung 

die AusgleichsrÄcklage bis zum zulÅssigen Wertansatz aufzufÄllen. Um zu gewÅhrleisten, dass das 

gemeindliche Eigenkapital nicht aufgezehrt wird, enthÅlt die Vorschrift eine weitere Sicherung. Da die Ertragskraft 

der Gemeinde die wesentliche GrÇÖe zur Bestimmung ihrer LeistungsfÅhigkeit darstellt, ist die Bemessung der 

AusgleichrÄcklage durch eine zweite ertragskraftbezogene Komponente begrenzt worden, die den Eigenkapitalverzehr 

unmittelbar beeinflusst. Dadurch soll verhindert werden, dass trotz erheblicher GefÅhrdung der LeistungsfÅhigkeit 

einer Gemeinde ein Eigenkapitalverzehr ohne EinflussmÇglichkeiten der AufsichtsbehÇrde hingenommen 

wird. 

3.2.2 Bemessung nach der gemeindlichen Ertragskraft 

3.2.2.1 Steuern und Zuweisungen als Einnahmen 

Das Ziel der Begrenzung des Eigenkapitalabbaus ist die Verhinderung von nicht mehr beherrschbaren Defiziten, 

so dass die HÇhe des Eigenkapitalabbaus auch von der LeistungsfÅhigkeit der Gemeinde, die sich auch. durch 

das Jahresergebnis in der Ergebnisrechnung zeigt, abhÅngig gemacht wurde. Weil sich die LeistungsfÅhigkeit der 

Gemeinde in ihrer Ertragskraft ausdrÄckt und die Steuern und allgemeinen Zuwendungen als wesentliche Einnahmequellen 

der Gemeinde deren Ertragskraft maÖgeblich bestimmen, darf die HÇhe der AusgleichsrÄcklage 

hÇchstens ein Drittel der durchschnittlichen (Netto-) Steuereinnahmen und allgemeinen Zuweisungen in den drei 

Jahren vor dem ErÇffnungsbilanzstichtag betragen. 

FÄr die Ermittlung dieser HÇhe der AusgleichsrÄcklage sind unter den Begriffen „Steuereinnahmen“ und „Allgemeine 

Zuweisungen“ die Einnahmen zu erfassen, die im kameralen Rechnungswesen nach der kommunalen 

Haushaltssystematik als Zahlungsarten dem Abschnitt 90 sowohl im Verwaltungshaushalt als auch im VermÇgenshaushalt 

zuzuordnen waren (vgl. VV Gliederung und Gruppierung vom 27.11.1995, SMBl. NRW. 6300). Zu 

solchen Einnahmen zÅhlen 

- Grundsteuer A und B, 

- Gewerbesteuer, 

- VergnÄgungssteuer, 

- Hundesteuer, 

- sonstige Steuereinnahmen, 

- Einkommensteuerbeteiligung der Gemeinden, 

- Umsatzsteuerbeteiligung der Gemeinden, 

- SchlÄsselzuweisungen an die Gemeinden, 

- Ausgleichszahlungen Familienleistungsausgleich, 

- Schulpauschale/Bildungspauschale, 

- Sportpauschale, 

- Allgemeine Investitionspauschale 

sowie andere allgemeine Zuweisungen, die nicht einzelnen Aufgaben, sondern dem gemeindlichen Haushalt 

insgesamt zu flieÖen, z.B. die Kurortehilfe des Landes. 

In die o.a. Zuordnung fÅllt wegen ihres Wesens und der Herkunft der Mittel nicht die vom Land gewÅhrte Feuerschutzpauschale. 

Auch dÄrfen gezahlte Zinsen. z.B. Verzugs- oder Stundungszinsen, die wegen verspÅteter 

ErfÄllung der Zahlungsverpflichtung von Dritten festgesetzt wurden, nicht in die Bemessung der gemeindlichen 

Ertragskraft einflieÖen. Im Einzelfall kann ggf. hingenommen werden, dass noch wesentliche Einnahmen aus der 

Abrechnung von Solidarbeitragsleistungen, die ab dem Jahre 2006 nicht mehr erhoben werden, noch in die Ermittlung 

der Einnahmen fÄr die Jahre 2006 und 2007 eingezogen werden. 

GEMEINDEORDNUNG 229

3.2.2.2 Die Auslegung des Begriffs „Netto“ 



Die das bisherige kamerale Rechnungswesen prÅgende ausschlieÖliche Geldverbrauchsbetrachtung (Zahlungspolitik) 

gebietet es, den Begriff „Netto“ unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips anzuwenden. In die 

Ertragskraftermittlung dÄrfen daher nur die jahresbezogenen tatsÅchlich kassenwirksam gewordenen Einnahmen 

der Gemeinde aus den zulÅssigen Zahlungsarten und nicht die im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagten 

Einnahmen einbezogen werden. Nur die realen Zahlungsdaten der Gemeinde sichern die erforderliche ObjektivitÅt 

und NachprÄfbarkeit der Berechnung bzw. Ermittlung der AusgleichsrÄcklage. 

3.2.2.3 Keine Einbeziehung von Ausgaben 

Nach der gesetzlichen Vorschrift sind der Berechnung der AusgleichsrÄcklage zudem nur bestimmte Einnahmearten 

und keine Ausgabearten zu Grunde zu legen. In die Ermittlung der HÇhe der AusgleichsrÄcklage ist daher 

nicht die Gewerbesteuerumlage einzubeziehen. Sie stellt im gemeindlichen Haushalt eine Ausgabe dar und ist 

auch nicht zu den Einnahmen im o.a. Sinne in Abzug zu bringen. Auch die Gewerbesteuererstattungen der Gemeinde, 

die nach É 14 Abs. 2 GemHVO -a.F.- von den Einnahmen abzusetzen sind, berÄhren nicht die Ermittlung 

der AusgleichsrÄcklage. Auch wenn diese Erstattungen unter den Einnahmen zu erfassen sind, bleiben sie 

gleichwohl Ausgaben der Gemeinde. 

3.2.3 Bemessung bei der Aufstellung der ErÖffnungsbilanz 

Die Bemessung der AusgleichsrÄcklage darf von der Gemeinde zudem nur einmal bei der Aufstellung ihrer ErÇffnungsbilanz 

vorgenommen werden. Bei dieser Festlegung ist davon ausgegangen worden, dass Verwerfungen, 

die durch atypische Ertragssituationen entstehen kÇnnten, durch eine Berechnungsgrundlage auf der Basis eines 

dreijÅhrigen Zeitraumes vermieden werden. Ob die Grundlagen, die zur Gestaltung und Inanspruchnahme der 

AusgleichsrÄcklage durch die Gemeinden gefÄhrt haben, richtig eingeschÅtzt worden sind, wird sich bei der gesetzlichen 

vorgesehenen àberprÄfung der Auswirkungen der Reform des Haushaltsrechts in den Gemeinden des 

Landes herausstellen. Gerade diese Regelung erfordert es, nach einem angemessenen Erfahrungszeitraum eine 

Beurteilung darÄber vorzunehmen. Nur die realen Daten der Gemeinden verhelfen zu einer breiten Erkenntnisgrundlage, 

auf der dann die zukÄnftige Gestaltung der AusgleichrÄcklage aufgebaut werden kann. 

3.3 Zu Satz 3 (Wertansatz der AusgleichsrÑcklage): 

Die Gemeinde ist verpflichtet, in ihrer ErÇffnungsbilanz eine AusgleichsrÄcklage als gesonderten Posten des 

Eigenkapitals anzusetzen. Sie hat dabei einerseits zu beachten, dass diese zwar bis zur HÇhe eines Drittels des 

Eigenkapitals gebildet werden darf, hÇchstens jedoch bis zur HÇhe eines Drittels der jÅhrlichen Steuereinnahmen 

und allgemeinen Zuweisungen. Andererseits muss sie zur Ermittlung der HÇhe des Wertansatzes den Durchschnitt 

der Einnahmen nach Satz 2 dieser Vorschrift aus den drei Haushaltsjahren bilden, die dem ErÇffnungsbilanzstichtag 

vorangehen. 

3.4 Zu Satz 4 (AuffÑllung der AusgleichsrÑcklage): 

3.4.1 Einhaltung des zulÅssigen HÖchstbetrages 

Nach der gesetzlichen Bestimmung, dass der AusgleichsrÄcklage auch JahresÄberschÄsse zugefÄhrt werden 

kÇnnen, soweit ihr Bestand nicht den in der ErÇffnungsbilanz zulÅssigen Betrag erreicht hat, besteht auch die 

MÇglichkeit fÄr die Gemeinden, in einem spÅteren Jahresabschluss erstmals tatsÅchlich den gesetzlich zulÅssi- 

GEMEINDEORDNUNG 230



gen HÇchstbetrag zu bilanzieren. Hat die Gemeinde in ihrer ErÇffnungsbilanz einen bestimmten Betrag unterhalb 

des zulÅssigen Wertansatzes der AusgleichsrÄcklage ausgewiesen oder in spÅteren Haushaltsjahren die AusgleichrÄcklage 

(teilweise) verbraucht, so ist sie befugt, die AusgleichsrÄcklage wieder bis zum gesetzlich zulÅssigen 

HÇchstbetrag wieder aufzufÄllen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass zu diesen Zeitpunkten die 

AusgleichsrÄcklage nicht wieder wie zum Zeitpunkt der ErÇffnungsbilanz in AbhÅngigkeit von der Ertragskraft 

oder dem Volumen des Eigenkapitals unter Beachtung des gesetzlichen Rahmens gebildet werden darf (Berechnung 

in Bezug auf einen feststehenden, unverÅnderbaren Stichtag). Die VerstÅrkung der AusgleichsrÄcklage in 

spÅteren Haushaltsjahren darf nur durch JahresÄberschÄsse aus den jeweiligen Haushaltsjahren vorgenommen 

werden. 

3.4.2 Der Verweis auf Ä 96 Abs. 1 S. 2 GO NRW 

Mit dem Verweis auf É 96 Abs. 1 S. 2 GO NRW soll sichergestellt werden, dass der Rat der Gemeinde im Rahmen 

der ihm obliegenden Feststellung des Jahresabschlusses (vgl. É 96 Abs. 1 S. 1 GO NRW) die Entscheidung 

trifft, ob ein im Haushaltsjahr erwirtschafteter und in der Ergebnisrechnung ausgewiesener àberschuss der AusgleichsrÄcklage 

zugefÄhrt wird. Der Rat hat im Rahmen seines Budgetrechts und seiner ZustÅndigkeiten (vgl. É 

41 GO NRW) neben der Feststellung des Jahresabschlusses zugleich auch Äber die Verwendung des Jahres- 

Äberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages zu beschlieÖen. Es bleibt der gemeindlichen Verwaltung 

jedoch unbenommen, im Rahmen der Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses nach É 95 Abs. 3 S. 2 

GO NRW dem Rat der Gemeinde dazu einen Vorschlag zu unterbreiten. Der Rat kann beschlieÖen, den Jahres- 

Äberschuss der AusgleichsrÄcklage und/oder der allgemeinen RÄcklage zuzufÄhren. Auch eine Aufteilung der 

ZufÄhrung des JahresÄberschusses auf die AusgleichsrÄcklage und die allgemeine RÄcklage ist mÇglich. Ebenso 

kann der JahresÄberschuss aber auch in voller HÇhe der allgemeinen RÄcklage zugefÄhrt werden. 

4. Zu Absatz 4 (Verringerung der allgemeinen RÑcklage): 


Der Eigenkapitalausstattung der Gemeinden kommt im NKF eine besondere Bedeutung zu. Da sich der Saldo der 

Ergebnisrechnung (JahresÄberschuss/Jahresfehlbetrag) immer auf das Eigenkapital auswirkt, und die Entwicklung 

des Eigenkapitals wichtige und eindeutige Hinweise auf die StabilitÅt der Haushaltswirtschaft liefern kann, 

wurde es als zweites Kriterium fÄr den Haushaltsausgleich bestimmt. Dem Eigenkapital der Gemeinde ist auf der 

Passivseite der gemeindlichen Bilanz ein gesonderter Bereich zugewiesen. Es wird aus der Differenz zwischen 

VermÇgen (Aktivseite) und den Schulden (Verbindlichkeiten und RÄckstellungen) unter Einbeziehung der Sonderposten 

gebildet. Solange die positiven Bestandteile jedoch Äberwiegen, steht der Gemeinde noch Eigenkapital 

zur VerfÄgung. In diesem Zusammenhang wird nach den Gliederungsvorschriften fÄr die gemeindliche Bilanz das 

Eigenkapital der Gemeinde in die Bilanzposten „Allgemeine RÄcklage“, „SonderrÄcklagen“, „AusgleichsrÄcklage“ 

und „JahresÄberschuss/Jahresfehlbetrag“ aufgeteilt und gleichzeitig auf diese Posten beschrÅnkt (vgl. É 41 Abs. 4 

GemHVO NRW). Dabei ist eine Erweiterung dieser Bilanzposten durch die Gemeinde nicht zulÅssig. 

4.0.2 Haushaltsausgleich nicht bei Verringerung der allgemeinen RÑcklage 

Die Vorschrift regelt die Voraussetzungen des aufsichtbehÇrdlichen Handelns bei einem nicht erreichten Haushaltsausgleich 

gegenÄber der Gemeinde, wenn zur Deckung des Fehlbedarfs eine Verringerung der allgemeinen 

RÄcklage vorgesehen wird. WÅhrend bei einer Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage der gemeindliche 

Haushalt noch als ausgeglichen gilt, trifft dies bei einer Verringerung der allgemeinen RÄcklage nicht mehr zu, 

auch wenn in beiden FÅllen die jahresbezogenen Aufwendungen im Ergebnisplan bzw. der Ergebnisrechnung 

durch die Verringerung der allgemeinen RÄcklage „gedeckt“ werden kÇnnen (vgl. É 75 Abs. 2 GO NRW). Verrin- 

GEMEINDEORDNUNG 231



gert sich das Eigenkapital der Gemeinde nach dem vollstÅndigen Verzehr der AusgleichsrÄcklage weiter, kann 

ohne eine vorherige aufsichtsrechtliche PrÄfung und Genehmigung die GefÅhrdung einer geordneten Haushaltswirtschaft 

dieser Gemeinde nicht mehr ausgeschlossen werden. 

In diesem Zusammenhang ist noch zu beachten, dass das Eigenkapital einer Gemeinde seine Funktion nur erfÄllen 

kann, solange es nicht durch Verluste vollstÅndig aufgezehrt worden ist. Aus diesem Grunde bedarf bei Gemeinden, 

deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, der Bestand an Eigenkapital einer besonderen 

Betrachtung. Da die stetige AufgabenerfÄllung der Gemeinde bei einer àberschuldung nicht mehr gewÅhrleistet 

ist, bedarf es des Verbotes einer àberschuldung der Gemeinde (vgl. É 75 Abs. 7 GO NRW). Diese 

Vorschrift enthÅlt eine Begriffsbestimmung der àberschuldung, die aus dem kaufmÅnnischen Recht abgeleitet ist 

(bilanzielle àberschuldung). Ob eine àberschuldung vorliegt, ist aus der Bilanz der Gemeinde ablesbar. 

4.1 Zu Satz 1 (Genehmigung der Verringerung der allgemeinen RÑcklage) 

4.1.1 Genehmigungserfordernisse 

Nach der Vorschrift bedarf eine Verringerung der allgemeinen RÄcklage der Genehmigung der AufsichtsbehÇrde, 

wenn diese Inanspruchnahme bei der Aufstellung der Haushaltssatzung vorgesehen wird. Kann aber ein Fehlbedarf 

im Ergebnisplan ganz oder teilweise nicht durch eine Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage gedeckt 

werden, kommt es zu einem weiteren Abbau des Eigenkapitals durch eine Verringerung der allgemeinen RÄcklage. 

Diese Verringerung ist genehmigungspflichtig (vgl. É 75 Abs. 4 S. 1 GO NRW) und bedarf einer Festsetzung 

in der Haushaltssatzung (vgl. É 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW). DafÄr ist zu prÄfen, ob fÄr die geplante Verringerung 

der allgemeinen RÄcklage (Eigenkapitalverzehr) eine Genehmigung nach dieser Vorschrift oder im Rahmen des É 

76 GO NRW, wenn die dort genannten Schwellenwerte Äberschritten sind, zu erteilen ist. 

Die AufsichtsbehÇrde der Gemeinde hat daher auch bei einer vorgesehenen Verringerung der allgemeinen RÄcklage 

unterhalb der Schwellenwerte des É 78 Abs. 1 GO NRW immer zu prÄfen, ob die GewÅhrleistung der stetigen 

AufgabenerfÄllung durch diese Verringerung nicht gefÅhrdet wird. Sie muss auÖerdem bei der Erteilung der 

Genehmigung nach dieser Vorschrift den ihr zustehenden Ermessensspielraum nach den haushaltsrechtlichen 

Zielbestimmungen ausgestalten. Bei dieser Beurteilung kommt dem Ziel, wieder einen ausgeglichenen Haushalt 

nach É 75 Abs. 2 GO NRW zu erreichen, die zentrale Bedeutung zu. Dies gilt auch dann, wenn die vorgesehene 

Verringerung der allgemeinen RÄcklage der Gemeinde im Haushaltsjahr noch als haushaltsvertrÅglich betrachtet 

werden kann, aber insbesondere nach der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung eine GefÅhrdung der 

Haushaltswirtschaft zu befÄrchten ist. 

In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass eine àberschreitung der Schwellenwerte nach É 76 GO NRW 

nicht nur bei einem Auftreten im Haushaltsjahr genehmigungspflichtig ist, sondern auch bei einem Auftreten in 

den drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Eine gewollte 

stÅrkere Verflechtung zwischen der mittelfristigen haushaltswirtschaftlichen Planung und der Sicherung der 

stetigen AufgabenerfÄllung sowie den aufsichtsrechtlich gestuften MaÖnahmen wird dadurch hergestellt. 

4.1.2 Genehmigungsbesonderheiten 

Eine Haushaltssatzung, die von der Gemeinde fÄr zwei Haushaltsjahre erlassen worden ist, muss Festsetzungen 

getrennt fÄr jedes Haushaltsjahr enthalten (vgl. É 78 Abs. 3 S. 2 GO NRW). Ein Genehmigungserfordernis zur 

Verringerung der allgemeinen RÄcklage bezieht sich in diesem Fall jeweils auf das Haushaltsjahr, in dem eine 

solche Verringerung vorgesehen ist. Ein gesondertes Genehmigungserfordernis kann sich dann ergeben, wenn 

eine Nachtragssatzung nach É 81 GO erlassen wird. Sieht diese erstmals eine Verringerung der allgemeinen 

RÄcklage fÄr das Haushaltsjahr vor oder erhÇht sich die in der Haushaltssatzung festgesetzte vorgesehene Ver- 

GEMEINDEORDNUNG 232



ringerung der allgemeinen RÄcklage entsteht ein neues Genehmigungserfordernis, denn fÄr die Nachtragssatzung 

gelten die Vorschriften fÄr die Haushaltssatzung entsprechend (vgl. É 81 Abs. 1 S. 2 GO NRW). 

4.2 Zu Satz 2 (Genehmigungsfiktion): 

4.2.1 Gebrauch der Genehmigungsfiktion 

Bei der AusÄbung der Genehmigung hat die AufsichtsbehÇrde nach den UmstÅnden des Einzelfalls zu entscheiden. 

Sie darf dabei die Genehmigungsfiktion in É 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW nicht auÖer acht lassen, nach der die 

Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen RÄcklage als erteilt gilt, wenn die AufsichtsbehÇrde nicht innerhalb 

eines Monats nach Eingang des Antrages der Gemeinde eine andere Entscheidung trifft. Diese ausdrÄckliche 

Regelung dient nur der Festlegung des Fristbeginns fÄr die Genehmigungsfiktion. Daraus folgt, dass die Frist 

fÄr die Genehmigungsfiktion mit Eingang der Anzeige der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bei der AufsichtsbehÇrde 

zu laufen beginnt (vgl. Nr. 4.3.2). FÄr die Fristberechnung der Genehmigungsfiktion gelten gemÅÖ É 31 

Abs. 1 VwVfG NRW die ÉÉ 187 bis 193 BGB entsprechend, soweit nicht durch É 31 Abs. 2 bis 5 VwVfG NRW 

etwas anderes bestimmt ist. 

Von der Genehmigungsfiktion der Vorschrift kann jedenfalls dann Gebrauch gemacht werden, wenn keine durchgreifenden 

haushaltswirtschaftlichen GrÄnde gegen die vorgesehene Verringerung der allgemeinen RÄcklage 

durch die Gemeinde sprechen. Dies kÇnnte z.B. gegeben sein, wenn wegen der Errichtung einer rechtlich selbststÅndigen 

kommunalen Stiftung in HÇhe des aktivierten Wertes eine Umschichtung von der allgemeinen RÄcklage 

in eine SonderrÄcklage erfolgen soll. Eine solche SonderrÄcklage muss als gesonderter Posten im Bilanzbereich 

„Eigenkapital“ vorhanden sein, weil aus Sinn und Zweck des Stiftungsrechts nur abgeleitet werden kann, 

dass die Eigenkapitalmehrung der Gemeinde aus einem StiftungsgeschÅft haushaltsmÅÖig nicht frei verfÄgbar ist. 

Im Eigenkapital muss daher eine VerwendungsbeschrÅnkung bestehen und durch den Ansatz einer SonderrÄcklage 

als gesonderten Bilanzposten transparent gemacht werden. Diese Passierung neben dem Ansatz der rechtlich 

selbststÅndigen kommunalen Stiftungen auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanzierung ist sachgerecht 

und vertretbar. 

In den FÅllen, in denen die Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen RÄcklage nach É 75 Abs. 4 GO NRW 

mit der nachfolgend aufgezeigten Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach É 76 

GO NRW verbunden wird, kommt die Genehmigungsfiktion des É 75 Abs. 4 S. 2 GO NRW nicht zur Anwendung. 

Die Regelung ist darauf ausgerichtet, dass sie nur dann zur Anwendung kommt, wenn allein ein Genehmigungserfordernis 

nach Satz 1 dieser Vorschrift besteht. Eine weitergehende Anwendung dieser Fiktion auch auf die 

nach É 76 Abs. 2 GO NRW vorgesehene Genehmigung fÄr ein Haushaltssicherungskonzept lÅsst sich aus der 

Vorschrift nicht ableiten. 

4.2.2 Kein Antrag neben der Anzeige der Haushaltssatzung 

Die in der Vorschrift enthaltene ausdrÄckliche Festlegung, dass die Gemeinde fÄr die Genehmigung der Verringerung 

der allgemeinen RÄcklage durch die AufsichtsbehÇrde eines Antrages bedarf, ist i.V.m. den ÉÉ 78 und 80 

GO NRW redaktionell nicht zutreffend. Sie fÄhrt daher nicht zu einem eigenstÅndigen Verwaltungsverfahren neben 

dem Anzeigeverfahren der Haushaltssatzung. Weil die Verringerung der allgemeinen RÄcklage nach É 78 

Abs. 2 Nr. 2 GO NRW in der Haushaltssatzung der Gemeinde festzusetzen ist, wird diese Festsetzung auch zum 

Gegenstand des Anzeigeverfahrens der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen. Dabei lÅsst sich eine Trennung der 

Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde in ein Anzeige- und ein Genehmigungsverfahren nicht aus der 

Verbindung dieser Vorschrift mit den ÉÉ 78 und 80 GO NRW herleiten. Die Entscheidung des Rates Äber die 

Verringerung der allgemeinen RÄcklage im Rahmen seines Beschlusses Äber die jÅhrliche Haushaltssatzung 

nach É 78 GO NRW belegt vielmehr, dass es nur ein Verfahren im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung 

GEMEINDEORDNUNG 233



der Gemeinde geben kann. WÅre dies nicht der Fall, mÄsste auch das Genehmigungserfordernis fÄr das Haushaltssicherungskonzept 

verwaltungsrechtlich ein eigenstÅndiges Verwaltungsverfahren auslÇsen. Es war im 

kommunalen Haushaltsrecht immer die Regel, dass die AufsichtsbehÇrde Äber haushaltsplanmÅÖige Genehmigungen 

im Rahmen des Anzeigeverfahrens der Haushaltssatzung der Gemeinde zu entscheiden hatte. 

Die ausdrÄckliche Regelung in dieser Vorschrift dient daher sachlogisch nur der Festlegung des Fristbeginns fÄr 

die Genehmigungsfiktion im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde gegenÄber der AufsichtsbehÇrde 

nach É 80 Abs. 5 GO NRW. Es ist deshalb noch nicht zweifelsfrei geklÅrt, ob die Gemeinde in ihrer Anzeige 

der Haushaltssatzung die Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen RÄcklage ausdrÄcklich begehren 

muss. Wird in der Anzeige der Gemeinde die Genehmigung nicht gesondert beantragt oder ist dies nicht auf 

andere Weise darin ausgefÄhrt, ist die AufsichtsbehÇrde gehalten, die Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde 

auf genehmigungspflichtige Sachverhalte zu prÄfen. Sind diese gegeben, aber in der Anzeige nicht dargestellt, 

hat die AufsichtsbehÇrde eine Auslegung der Anzeige nach in Verwaltungsverfahren Äblichen Regeln 

vorzunehmen. Mit der Vorschrift ist nicht beabsichtigt, neben dem Anzeigeverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung 

ein zweites Verwaltungsverfahren fÄr die Gemeinde zu installieren. 

4.3 Zu Satz 3 (Nebenbestimmungen zur Genehmigung): 


Im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung hat die AufsichtsbehÇrde der Gemeinde die vorgesehene Verringerung 

der allgemeinen RÄcklage zu genehmigen (vgl. Satz 1). Sie kann ihre Genehmigung mit Nebenbestimmungen 

versehen, die Bedingungen und Auflagen enthalten kÇnnen. Dies vor allem vor dem Hintergrund, dass 

die im Haushaltsplan enthaltene und jÅhrlich gem. É 84 Satz 3 GO NRW auszugleichende mittelfristige Ergebnisund 

Finanzplanung ein Kriterium darstellt, das im Genehmigungsverfahren der Zulassung einer Verringerung der 

allgemeinen RÄcklage zu berÄcksichtigen ist. In den FÅllen, in denen sich aus den im Haushaltsplan der Gemeinde 

enthaltenen Planungsdaten fÄr die dem Haushaltsjahr folgenden Jahre keine ausreichenden VerÅnderungen 

zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erkennen lassen, sollte die AufsichtsbehÇrde der Gemeinde bei 

der Genehmigung der vorgesehenen Verringerung der allgemeinen RÄcklage durch entsprechende Nebenbestimmungen 

in Form von Bedingungen und Auflagen von der Gemeinde wirksame KonsolidierungsmaÖnahmen 

verlangen. 

4.3.2 Formen der Nebenbestimmungen 

Die Erteilung der Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen RÄcklage durch die Gemeinde stellt eine Regelung 

dar, die dieser Vorschrift mit bestimmten zusÅtzlichen Bestimmungen (Nebenbestimmungen nach É 36 Abs. 

1 VwVfG) versehen werden darf. Solche Nebenbestimmungen haben den Zweck, mÇgliche rechtliche oder tatsÅchliche 

Hindernisse, die einer uneingeschrÅnkten Erteilung dieser Genehmigung entgegenstehen, zu beseitigen. 

Damit besteht fÄr die AufsichtsbehÇrde der Gemeinde die MÇglichkeit, die Genehmigung fÄr die von der 

Gemeinde vorgesehene Verringerung der allgemeinen RÄcklage nicht abzulehnen, sondern bei mÇglichen Bedenken 

mit Vorbehalten zu arbeiten. Daran knÄpft die haushaltsrechtliche Vorschrift an, in dem sie ausdrÄcklich 

regelt, dass diese Genehmigung unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden kann. 

Als eine mÇgliche Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen RÄcklage ist nach der 

Vorschrift die Bedingung zulÅssig. Durch eine solche Nebenbestimmung wird eine bestimmte Rechtsfolge von 

dem Eintritt eines unsicheren zukÄnftigen Ereignisses bei der Gemeinde abhÅngig gemacht (vgl. É 158 BGB). Sie 

findet bei der Erteilung von Genehmigungen in Form der aufschiebenden sowie der auflÇsenden Bedingung Anwendung, 

ohne jedoch zeitlich eindeutig festgelegt zu sein und einen eigenen Regelungsinhalt zu haben. Die 

Auflage stellt eine weitere zulÅssige MÇglichkeit einer Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung der 

GEMEINDEORDNUNG 234



allgemeinen RÄcklage durch die AufsichtsbehÇrde dar. Durch eine solche Nebenbestimmung wird eine zusÅtzliche 

Regelung zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen durch die Gemeinde getroffen. Diese Nebenbestimmung 

hÅngt in ihrem Bestand von der Wirksamkeit der aufsichtsbehÇrdlichen Genehmigung ab, auch wenn 

sie selbststÅndig anfechtbar ist. 

4.3.3 ErmessensausÑbung 

Die ErmessensausÄbung im Rahmen der vorgesehenen Genehmigung der Verringerung der allgemeinen RÄcklage 

nach É 75 Abs. 4 GO NRW wird durch die Regelungen des É 76 GO NRW (Pflicht zur Aufstellung eines 

Haushaltssicherungskonzeptes) begrenzt. Mit einer Genehmigung nach É 75 Abs. 4 S. 2 GO NRW kann noch 

keine Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach É 76 GO NRW verlangt werden, auch wenn im Einzelfall 

die AbwÅgung zu dem Ergebnis fÄhrt, die Genehmigung unter Bedingungen und mit Auflagen zu erteilen, 

die mÇglichen KonsolidierungsmaÖnahmen im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes Åhneln. 

Durch den Bezug zu É 76 GO NRW wird deutlich, dass die Vorschrift des É 75 Abs. 4 GO NRW grundsÅtzlich auf 

das Haushaltsjahr beschrÅnkt ist. Unter Beachtung des JÅhrlichkeitsprinzips bedarf es einer Festsetzung der 

Verringerung der allgemeinen RÄcklage in der Haushaltssatzung nach É 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW, damit ein 

genehmigungspflichtiger Tatbestand nach dem gemeindlichen Haushaltsrecht vorliegt, den der Rat der Gemeinde 

durch seinen Beschluss Äber die Haushaltssatzung geschaffen hat (vgl. É 80 Abs. 5 GO NRW). 

4.4 Zu Satz 4 (Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes): 

4.4.1 Geplantes Jahresergebnis und Haushaltssicherung 

FÄr die Gemeinde entsteht die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach É 76 Abs. 1 GO 

NRW, wenn durch ein negatives Jahresergebnis im Ergebnisplan des Haushaltsjahres oder der drei folgenden 

Planungsjahre die allgemeine RÄcklage oberhalb der Schwellenwerte des É 76 Abs. 1 GO NRW voraussichtlich 

verringert wird. Diese Pflicht besteht unabhÅngig von der jahresbezogenen Festsetzung einer Verringerung der 

allgemeinen RÄcklage in der gemeindlichen Haushaltssatzung. In diesen FÅllen muss in der dem Haushaltsplan 

beizufÄgenden „àbersicht Äber die Entwicklung des Eigenkapitals“ von der Gemeinde der vorgesehene Verzehr 

des gemeindlichen Eigenkapitals aufgezeigt werden (vgl. É 1 Abs. 2 Nr. 7 GemHVO NRW). 

Bei der Erteilung der Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen RÄcklage nach É 75 Abs. 4 GO NRW ist 

von der AufsichtsbehÇrde zu prÄfen, ob von der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen ist. 

Liegen die Voraussetzungen dafÄr vor, muss die Genehmigung der AufsichtsbehÇrde die Gemeinde zukunftsbezogen 

zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichten. Diese aufsichtsrechtliche MaÖnahme 

kann als Verweisung auf die Rechtsfolge des É 76 GO NRW angesehen werden. Sie zielt darauf ab, frÄhzeitig 

einzugreifen, um zu verhindern, dass der Eigenkapitalverzehr bei der Gemeinde eine unbeherrschbare Dynamik 

annimmt. Diese Bewertung liegt auch im Interesse der jeweils betroffenen Gemeinde. 

Die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes nach É 76 Abs. 2 GO NRW umfasst die Genehmigung zur 

Verringerung der allgemeinen RÄcklage nach É 75 Abs. 4 GO NRW in den FÅllen, in denen wÅhrend der Laufzeit 

eines genehmigten Haushaltssicherungskonzeptes die allgemeine RÄcklage in den dem Haushaltsjahr folgenden 

Jahren voraussichtlich zu verringern ist. Dieser Zusammenhang gilt unter den MaÖgaben, die Vorgaben des 

Haushaltssicherungskonzeptes sind einzuhalten und in der jeweiligen Haushaltssatzung darf keine darÄber hinausgehende 

Verringerung festgesetzt werden. 

GEMEINDEORDNUNG 235



4.4.2 Aufzeigen der voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals 

Der Eigenkapitalausstattung der Gemeinde kommt eine besondere Bedeutung zu. Da das Eigenkapital auch 

Auswirkungen auf den Haushaltsausgleich hat und die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan 

einbezogen wurde, ist es geboten, die voraussichtliche Entwicklung des Eigenkapitals aufzuzeigen, 

wenn in der Haushaltssatzung eine Festsetzung nach É 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW enthalten ist. In einer gesonderten 

Anlage zum Haushaltsplan ist bei einer Inanspruchnahme der AusgleichsrÄcklage und/oder der allgemeinen 

RÄcklage die Entwicklung des Eigenkapitals innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung darzustellen 

(vgl. É 1 Abs. 2 Nr. 7 GemHVO NRW). Es bietet sich an, diese Anlage jedem jÅhrlichen Haushaltsplan beizufÄgen, 

denn wegen der Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen 

Haushaltsplan werden die Jahresergebnisse auch der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre dargestellt. 

Deren Auswirkungen auf das gemeindliche Eigenkapital sollten daher nicht nur bei einem Jahresfehlbetrag, 

sondern auch bei einem JahresÄberschuss aufgezeigt werden. DafÄr kann nachfolgendes Schema genutzt werden 


Bilanzposten 

nach É 41 Abs. 3 

Nr. 1 GO NRW 

Allgemeine 

RÄcklage 

SonderrÄcklagen 

AusgleichsrÄcklage 

JahresÄberschuss/ 

Jahresfehlbetrag 

Darstellung der voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals 

Ansatz 

Vorvorjahr 

(31.12.) 

EUR 

Planwert 

Vorjahr 

(31.12.) 

EUR 


Planwert 

Haushaltsjahr 

(31.12.) 

EUR 

Planwert 

Haushaltsjahr 

+ 1 

(31.12.) 

EUR 

Planwert 

Haushaltsjahr 

+ 2 

(31.12.) 

EUR 

Planwert 

Haushaltsjahr 

+ 3 

(31.12.) 

EUR 

Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung 

Abbildung 25 „Entwicklung des Eigenkapitals“ 

In der dem Haushaltsplan beizufÄgenden àbersicht soll der gesetzlich erforderliche Haushaltsausgleich auch in 

den drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahren aufgezeigt werden. Die o.a. Darstellung ist deshalb der 

voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals ggf. noch um weitere Jahre fortzuschreiben. Dabei ist zu beachten, 

dass in den dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren ein „Soll-Ausgleich“ nach É 84 Satz 3 GO 

NRW erforderlich ist. Mit der Vorlage des Haushaltsplans werden damit dem Rat, sowie spÅter der AufsichtsbehÇrde 

die notwendigen Informationen Äber das gemeindliche Eigenkapital gegeben. 

5. Zu Absatz 5 (Nicht geplanter Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung): 

5.1 Zu Satz 1 (Anzeigepflicht bei der AufsichtsbehÖrde): 

5.1.1 Maànahmen bei nicht geplantem Fehlbetrag 

Die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach É 75 Abs. 2 GO NRW erstreckt sich nicht nur auf die Planung, 

sondern auch auf die Rechnungslegung. Dem trÅgt diese Vorschrift Rechnung, denn aus der Haushaltsbewirt-



schaftung im Haushaltsjahr kann es sich ergeben, dass die Ergebnisrechnung nach É 38 GemHVO NRW bei der 

BestÅtigung des Jahresabschlusses gem. É 95 Abs. 3 GO NRW trotz eines ursprÄnglich ausgeglichenen Ergebnisplans 

nach É 2 GemHVO NRW einen Fehlbetrag oder einen hÇheren Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausgewiesen 

ausweist. Dieses lÇst fÄr die Gemeinde eine Anzeigepflicht gegenÄber ihrer AufsichtsbehÇrde aus. 

Die AufsichtsbehÇrde kann wegen des entstandenen schlechteren Jahresergebnisses bzw. Fehlbetrages die 

notwendigen ihr zustehenden MaÖnahmen ergreifen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde 

wieder herzustellen. Gleichzeitig muss die Gemeinde auf Grund ihrer Kenntnis Äber die Haushaltswirtschaft des 

abgelaufenen Jahres sofort MaÖnahmen ergreifen, z.B. durch eine Haushaltssperre, um einer weiteren defizitÅren 

Haushaltswirtschaft entgegen zu wirken und den jÅhrlichen Haushaltsausgleich nach É 75 Abs. 2 GO NRW 

wieder zu erreichen sowie die dauerhafte LeistungsfÅhigkeit (Gebot in É 75 Abs. 1 GO NRW) wieder zu sichern. 

5.1.2 Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung und Haushaltssicherungskonzept 

Bei der BestÅtigung des Jahresabschlusses durch den BÄrgermeister nach É 95 Abs. 3 GO NRW kann der Fall 

eintreten, dass in der Ergebnisrechnung ein Fehlbetrag oder ein hÇherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen 

werden muss. Diese VerÅnderung der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres kann so erheblich 

sein gewesen sein, dass zum Abschlussstichtag am Ende dieses Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des 

Vorjahres enthaltene Ansatz der allgemeinen RÄcklage um mehr als ein Viertel zu verringern ist. Wird in diesem 

Fall ist der Schwellenwert des É 76 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW Äberschritten, lÇst dies fÄr die Gemeinde unmittelbar 

die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes aus (vgl. É 5 GemHVO NRW). 

Bei einem solchen Sachverhalt kann die AufsichtsbehÇrde wegen der haushaltswirtschaftlichen Ergebnisse der 

der Gemeinde die notwendigen Anordnungen treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchfÄhren 

oder – wenn und solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen (vgl. ÉÉ 119 ff. GO 

NRW). Zu beachten ist dabei, dass bei der Feststellung, ob in der Ergebnisrechnung ein Fehlbetrag oder ein 

hÇherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen wird, nur dann von den originÅren HaushaltsansÅtzen auszugehen 

ist, wenn es nicht im Haushaltsjahr zur Fortschreibung von HaushaltsansÅtzen, z.B. durch ErmÅchtigungsÄbertragungen 

nach 3 22 GemHVO NRW gekommen ist (vgl. É 38 Abs. 2 GemHVO NRW). 

5.1.3 Beginn der Frist zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs 

Entsteht bei der BestÅtigung Äber den Jahresabschluss fÄr die Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes, 

bewirkt die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan, dass 

entsprechend wie bei der Aufstellung im Rahmen der Haushaltsplanung eine Frist von drei Jahren nach dem 

Ursachenjahr zur Erreichung des Haushaltsausgleichs einzuhalten ist, damit eine GenehmigungsfÅhigkeit des 

Haushaltssicherungskonzeptes gegeben ist. Der Fristbeginn fÄr die Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs 

sowie das Haushaltsjahr, in dem der Haushaltsausgleich wieder erreicht werden muss, lÅsst sich erst dann genau 

bestimmen, denn dies ist von der tatsÅchlichen Fallgestaltung vor Ort abhÅngig. Mit der Vorschrift ist daher nicht 

beabsichtigt, ein bereits durch den bestÅtigten Jahresabschluss abgeschlossene Haushaltsjahr wieder zu Çffnen, 

um es als Ursachenjahr fÄr die Wiederherstellungsfrist fÄr den Haushaltsausgleich heranziehen zu kÇnnen. 

Die Haushaltsbewirtschaftung des abgeschlossenen Haushaltsjahres kann zwar als AuslÇser der Ursache fÄr die 

Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes angesehen werden, gleichwohl entsteht diese Pflicht 

erst dann, wenn dafÄr die notwendige Kenntnis bei der Gemeinde vorliegt. Diese Kenntnis erlangt die Gemeinde 

erst im Rahmen der Aufstellung und BestÅtigung des gemeindlichen Jahresabschlusses fÄr das abgelaufene 

Haushaltsjahr. Erst zu diesem Zeitpunkt im Folgejahr ist eine Beurteilung mÇglich, welchen Eigenkapitalverzehr 

der nicht geplante Fehlbetrag fÄr das abgelaufene Haushaltsjahr sowie fÄr die folgenden Jahre bewirkt und ob 

dadurch die in É 76 GO NRW bestimmten Schwellenwerte Äberschritten werden (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 237



Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs bei Ä 75 Abs. 5 GO NRW 

Sachverhalt: (Jahr) 

Abgelaufenes Haushaltsjahr 2009 

Vorliegen eine bestÅtigten Jahresabschlusses mit Fehlbetrag 

in der Ergebnisrechnung 

Fristfestlegung: 


2010 

Ursachenjahr fÄr defizitÅren Haushalt 2009 

Kenntnis Äber die Pflicht zur Aufstellung eines 

Haushaltssicherungskonzeptes 

Beginn der Frist zur Wiederereichung des Haushaltsausgleichs 

nach É 76 Abs. 2 GO NRW 

2010 

2010 

Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs (nach drei Jahren) 2013 

Abbildung 26 „Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs“ 

5.1.4 Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsplan 

In den FÅllen, in denen ein Haushaltssicherungskonzept im Rahmen der BestÅtigung Äber den Jahresabschluss 

aufzustellen ist, bewirkt die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan nach É 79 Abs. 2 

Satz 2 GO NRW, dass auch dieses Haushaltssicherungskonzept Bestandteil eines Haushaltsplans sein muss. 

FÄr das Haushaltsjahr, in dem der Jahresabschluss fÄr das vorherige Haushaltsjahr aufgestellt wird, existiert 

i.d.R. bereits eine geltende Haushaltssatzung und damit auch eine bestandskrÅftiger Haushaltsplan. Es ist daher 

sachgerecht und vertretbar, das aufgestellte Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des nÅchsten der 

BestÅtigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen. Diese haushaltsrechtliche Zuordnung 

gibt jedoch keine Berechtigung, die auf das Ursachenjahr bezogene Fristsetzung fÄr die Wiederherstellung des 

Haushaltsausgleichs zu verÅndern bzw. zu verlÅngern. 

Die Gemeinde, die auf Grund ihrer Kenntnis Äber das negative Jahresergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres 

und der daraus ggf. entstehenden Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes die notwendigen 

GegenmaÖnahmen sofort einleiten muss, um den jÅhrlichen Haushaltsausgleich nach É 75 Abs. 2 GO NRW 

wieder zu erreichen und ihre dauernde LeistungsfÅhigkeit (Gebot in É 75 Abs. 1 GO NRW) wieder zu sichern, 

kann bereits im laufenden Haushaltsjahr durch eine freiwillige Nachtragssatzung ein genehmigungsfÅhiges Haushaltssicherungskonzept 

auch zum Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres machen. Dies dÄrfte in 

vielen FÅllen sinnvoll sein, um auch die SofortmaÖnahmen in die Strategie des Haushaltssicherungskonzeptes 

fÇrmlich einzubinden. 

5.2 Zu Satz 2 (Rechte der AufsichtsbehÖrde): 

Bei der BestÅtigung des Jahresabschlusses durch den BÄrgermeister nach É 95 Abs. 3 GO NRW in der Ergebnisrechnung 

ein Fehlbetrag oder ein hÇherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen wird, kann diese VerÅnderung der



Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres so erheblich sein gewesen sein, dass zum Abschlussstichtag 

am Ende dieses Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres enthaltene Ansatz der allgemeinen 

RÄcklage erheblich zu verringern ist. Wird in diesem Fall ein Schwellenwert des É 76 Abs. 1 GO NRW Äberschritten, 

lÇst dies fÄr die Gemeinde unmittelbar die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

aus (vgl. É 5 GemHVO NRW). 

Bei einem solchen Sachverhalt kann die fÄr die Gemeinde zustÅndige AufsichtsbehÇrde entsprechend den Erfordernissen 

und des haushaltswirtschaftlichen Verhaltens der Gemeinde die notwendigen Anordnungen treffen, 

erforderlichenfalls die Anordnungen selbst durchfÄhren oder – wenn und solange diese Befugnisse nicht ausreichen 

– einen Beauftragten bestellen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft wieder herzustellen. Mit dem Verweis 

auf den 13. Teil der Gemeindeordnung, in dem die Rechte und Pflichten der Aufsicht des Landes Äber die 

Gemeinden verankert sind, denn das Land schÄtzt nach É 11 GO NRW die Gemeinden in ihren Rechten und 

sichert die ErfÄllung ihrer Pflichten, werden die Beziehung zwischen der Gemeinde und ihrer AufsichtsbehÇrde 

noch einmal ausdrÄcklich verdeutlicht (vgl. ÉÉ 119 ff. GO NRW). 

5.3 Zu Satz 3 (Verweis auf die ÄÄ 123 und 124 der Gemeindeordnung): 

Der Verweis „ÉÉ 123 und 124 gelten sinngemÅÖ“ in der Vorschrift soll die Bedeutung der Regelung und die ZulÅssigkeit 

eines ggf. erforderlich werdenden Einschreitens der die fÄr die Gemeinde zustÅndigen AufsichtsbehÇrde 

besonders verdeutlichen. Damit wird auf die MÇglichkeit einer Anordnung und einer mÇglichen Ersatzvornahme 

durch AufsichtsbehÇrde (vgl. É 123 GO NRW) sowie der mÇglichen Bestellung eines Beauftragten (vgl. É 124 

GO NRW) besonders hingewiesen. Ob im Rahmen der haushaltswirtschaftlichen TÅtigkeit der Gemeinde davon 

im Einzelfall Gebrauch gemacht wird, ist unter BerÄcksichtigung der Çrtlichen VerhÅltnisse und der gesetzlichen 

Festlegungen, dass das Land die Gemeinden in ihren Rechten schÄtzt und die ErfÄllung ihrer Pflichten sichert, zu 

beurteilen (vgl. É 11 GO NRW). 

6. Zu Absatz 6 (Sicherstellung der LiquiditÅt und der Finanzierung von Investitionen): 


FÄr jedes Haushaltsjahr ist fÄr den neuen Haushaltsplan neben dem Ergebnisplan auch ein Finanzplan aufzustellen. 

In diesem werden vor allem die Zahlungen fÄr Investitionen ausgewiesen und diese durch den Rat ermÅchtigt. 

Der Finanzplan dient aber auch der Finanzierungsplanung, da dieser neben den Zahlungen fÄr Investitionen 

auch die Finanzbedarfe fÄr die laufende VerwaltungstÅtigkeit und die Bedarfe aus der FinanzierungstÅtigkeit 

(Kreditaufnahme fÄr Investitionen und Tilgung von Krediten) ausweist. Auch wenn im NKF die neue Steuerung 

der Gemeinde sich auf die ErtrÅge und Aufwendungen im Ergebnisplan bezieht, sind gleichzeitig auch die LiquiditÅt 

und die Finanzierung der Investitionen sicherzustellen. Diese haben eine so groÖe allgemeine Bedeutung fÄr 

die Gemeinden, dass deshalb der Haushaltsgrundsatz „Sicherung der LiquiditÅt“ entstanden ist. 

6.2 Sicherstellung der LiquiditÅt 


Die Sicherstellung der LiquiditÅt hat fÄr die Gemeinden so eine groÖe Bedeutung, dass eine weitere Regelung 

darÄber in É 30 Abs. 6 GemHVO NRW enthalten ist und Çrtliche Vorschriften zu erstellen sind, die die notwendigen 

Bestimmungen Äber die gemeindliche LiquiditÅtsplanung enthalten mÄssen (vgl. É 31 GemHVO NRW). In 

diesem Zusammenhang umfasst der Begriff „LiquiditÅt“ die FÅhigkeit der Gemeinde, ihren Zahlungsverpflichtungen 

termingerecht und betragsgenau nachzukommen. Bei der Ausgestaltung der LiquiditÅtsplanung mÄssen auch 

GEMEINDEORDNUNG 239



die GrundsÅtze der Finanzmittelbeschaffung nach É 77 GO NRW Anwendung finden sowie die GrundsÅtze fÄr die 

Kreditaufnahme (É 86 GO NRW fÄr Kredite fÄr Investitionen und É 89 GO NRW fÄr Kredite zur LiquiditÅtssicherung) 

beachtet werden. AuÖerdem darf dabei nicht unberÄcksichtigt bleiben, ob und in welchem Umfang die Gemeinde 

die Einziehung von AnsprÄchen in Form der Stundung hinausschiebt oder durch Niederschlagung und 

Erlass auf die Durchsetzung ihrer AnsprÄche verzichtet (vgl. É 23 Abs. 3 und 4 und É 26 GemHVO NRW). 

6.2.2 Gebot zur angemessenen LiquiditÅtsplanung 

Das haushaltsrechtliche Gebot „Sicherstellung der LiquiditÅt“ wird durch die Verpflichtung der Gemeinde, eine 

angemessene LiquiditÅtsplanung vorzunehmen, ergÅnzt (vgl. É 89 Abs. 1 GO NRW i.V.m. É 30 Abs. 6 GemHVO 

NRW). Die LiquiditÅtsplanung hat die Gemeinde so vorzunehmen, dass sie an den einzelnen FÅlligkeitsterminen 

ausreichend Finanzmittel hat, um zahlungsfÅhig zu sein und auch LiquiditÅtsschwankungen ausgleichen kann. 

Zur gemeindlichen LiquiditÅtsplanung gehÇrt deshalb nicht nur, die kurzfristigen und langfristigen AnsprÄche 

hinsichtlich ihrer FÅlligkeiten zu betrachten, sondern auch sorgfÅltig die finanziellen Auswirkungen aus kurzfristigen 

und langfristigen Verpflichtungen einzubeziehen. Dabei bedarf es Annahmen zur Entwicklung dieser Verpflichtungen, 

um eine langfristige LiquiditÅtsplanung zu erreichen. Dieses verpflichtet die Gemeinde, sich selbst 

tÅglich sorgfÅltig Kenntnisse Äber ZahlungsmittelzuflÄsse und ZahlungsmittelabflÄsse sowie Äber Sicherheiten, 

Risiken und die RentabilitÅt von AnlagemÇglichkeiten zu verschaffen. 

Aus dem Gebot zu angemessenen LiquiditÅtsplanung entsteht auch das Erfordernis fÄr die Gemeinde, interne 

Informationspflichten zu verankern, damit die fÄr die LiquiditÅtsplanung zustÅndige Stelle auch aus den Fachbereich 

der gemeindlichen Verwaltung die notwendigen Informationen erhÅlt, um den LiquiditÅtsbedarf mÇglichst 

zutreffend abschÅtzen zu kÇnnen. Auch wenn Dritte beauftragt werden, die Gemeinde bei der Verwaltung dieser 

Finanzmittel fachlich zu beraten oder zu unterstÄtzen, mÄssen diese die haushaltsrechtlichen Bedingungen und 

GrundsÅtze fÄr die Gemeinden beachten. In diesen FÅllen ist die Gemeinde verpflichtet, eine wirksame Kontrolle 

gegenÄber den Dritten sicherzustellen. Sie hat in jedem Fall zu gewÅhrleisten, dass insbesondere die ihr gesetzlich 

zugewiesenen Aufgaben in ihrer VerfÄgungs- und Entscheidungsbefugnis verbleiben. 

6.2.3 LiquiditÅtsrisikomess- und LiquiditÅtssteuerungsverfahren 

FÄr die Beurteilung einer ausreichenden LiquiditÅt bietet sich die Einrichtung eines LiquiditÅtsrisikomess- und 

LiquiditÅtssteuerungsverfahren durch die Gemeinde an. Dieses muss unter BerÄcksichtigung der Çrtlichen VerhÅltnisse 

der Gemeinde der Art und KomplexitÅt der gemeindlichen GeschÅftsvorfÅlle eine adÅquate laufende 

Ermittlung und àberwachung des LiquiditÅtsrisikos und der LiquiditÅtslage gewÅhrleisten. Auch muss das Verfahren 

Aufschluss Äber zu erwartende erhebliche MittelabflÄsse und Äber die Aufnahme von Finanzierungsmitteln 

sowie Äber die Auswirkungen von LiquiditÅtsengpÅssen ermÇglichen, damit von der Gemeinde die notwendigen 

MaÖnahmen ergriffen werden kÇnnen. 

Im Zusammenhang mit der EinschÅtzung, bei welchem Niveau ein mittleres oder ein hohes Risiko fÄr eine nicht 

ausreichende LiquiditÅt entsteht, sollten geeignete Obergrenzen fÄr LiquiditÅtsrisiken wie sie vergleichsweise 

auch im Zinsmanagement zur Anwendung kommen, bestimmt und zudem regelmÅÖig ÄberprÄft werden. Auch 

bedarf es bereits im Vorfeld einer Auswahl von MaÖnahmen zur Beseitigung einer GefÅhrdung. Werden von der 

Gemeinde zudem Beobachtungskennzahlen, z.B. einer LiquiditÅtskennzahl, die das VerhÅltnis zwischen den 

verfÄgbaren Zahlungsmitteln und den Zahlungsverpflichtungen in einem bestimmten Zeitraum angibt (vgl. LiquiditÅtsspiegel) 

eingesetzt, tragen diese zu einer Verbesserung der EinschÅtzung der LiquiditÅtserfordernisse bei der 

Gemeinde bei. 

Es bedarf alternativer Verfahren zur Sicherung der gemeindlichen LiquiditÅt, wenn die Gemeinde sich nicht eines 

ausgefeilten LiquiditÅtsrisikomess- und LiquiditÅtssteuerungsverfahrens bedient. Einen Einstieg, um sich einen 

GEMEINDEORDNUNG 240



zeitbezogenen àberblick Äber die verfÄgbaren Zahlungsmittel und der abrufbaren Forderungen und Zahlungsverpflichtungen 

zu verschaffen, bietet auch ein LiquiditÅtsspiegel, vergleichbar dem Forderungsspiegel und dem 

Verbindlichkeitenspiegel im Jahresabschluss. Durch die Einstellung der AnsprÄche und Zahlungsverpflichtungen 

in ein Zeitraster soll ein àberblick erreicht werden, durch den das gemeindliche Finanzmanagement und die notwendige 

LiquiditÅtssicherung unterstÄtzt werden. Anders als die zuvor genannten Spiegel mÄssen in einem LiquiditÅtsspiegel 

stÅrker die kurzfristigen Zahlungserfordernisse berÄcksichtigt werden. Auch muss ein LiquiditÅtsspiegel 

in kurzen ZeitabstÅnden, ggf. tÅglich, fortgeschrieben werden. 

6.2.4 TreuhandverhÅltnis und LiquiditÅtssicherung 

Im Zusammenhang mit der Bilanzierung gemeindlicher TreuhandverhÅltnisse ist darauf hinzuweisen, dass die 

Gemeinde durch ein TreuhandverhÅltnis zur Hinterlegung von Pensionsverpflichtungen weder auf die notwendige 

LiquiditÅtsvorsorge fÄr die zu zahlenden Versorgungsleistungen (vgl. É 75 Abs. 6 GO NRW) verzichten noch ihre 

PensionsrÄckstellungen mindern kann. Auch die sog. TreuhandlÇsung „Contractual Trust Arrangements“ (CTA) 

zur Absicherung und Finanzierung langfristig fÅllig werdender Pensionsverpflichtungen stellen keine gemeinderechtlich 

zulÅssige Besicherung dar, die zur Minderung der von der Gemeinde zu bilanzierenden PensionsrÄckstellungen 

fÄhren kann, auch wenn dabei ein unabhÅngiger RechtstrÅger eine treuhÅnderische Verwaltung vornimmt. 

6.3 Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen 


Die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen erfordert ein Zusammenspiel verschiedener Aspekte, um 

diesem Haushaltsgrundsatz GenÄge zu tun. Bei der Entscheidung, ob die Finanzierung einer Investition gesichert 

ist und sie durchgefÄhrt werden darf, gilt es die Vorschriften Äber die gemeindlichen Investitionen in É 14 GemH- 

VO NRW, die Gesamtdeckung in É 20 GemHVO NRW und die Vorschriften Äber die Kreditaufnahmen in É 86 

(Kredite fÄr Investitionen) sowie in É 89 (Kredite zur LiquiditÅtssicherung) zu beachten. Aber auch weitere gemeindliche 

Vorschriften kÇnnen fÄr die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen betroffen sein, z.B. É 83 

GO NRW bei der Notwendigkeit einer auÖerplanmÅÖigen Umsetzung von Investitionen oder É 85 GO NRW Äber 

das Eingehen von Verpflichtungen zu Lasten kÄnftiger Haushaltsjahre. 

Indie Betrachtung, ob die Finanzierung von Investitionen sichergestellt ist, sind auch die erhaltenen Zuwendungen 

und die BeitrÅge Dritter einzubeziehen. So ist z.B. ein bei der GewÅhrung einer investiven Zuwendung zugelassener 

vorzeitiger Baubeginn durch den Zuwendungsgeber ohne seine rechtliche Zusicherung der ZuwendungsgewÅhrung 

kein Anlass, von der nach dieser Vorschrift erforderlichen Sicherstellung der Finanzierung von 

Investitionen ausgehen zu kÇnnen, wenn nicht die Gemeinde selbst bereits Äber die notwendigen Eigenmittel 

verfÄgt. In der Gemeinde sollte daher geklÅrt sein, ob, wer und wann bei welchen Investitionen die Feststellung 

zu treffen hat, dass die Finanzierung der Investition im Sinne des É 75 Abs. 6 GO NRW i.V.m. É 14 GemHVO 

NRW sichergestellt ist und diese nun im Haushaltsplan unter Beachtung der allgemeinen PlanungsgrundsÅtze 

nach É 11 GemHVO veranschlagt werden kann. 

6.3.2 Auftragsvergabe und LiquiditÅtsplanung 

Im Rahmen eines Vergabeverfahrens sollte die Gemeinde ihre haushaltsmÅÖige Planung der voraussichtlichen 

Umsetzung der gemeindlichen MaÖnahme bereits beginnen. Dazu gehÇrt nicht nur die haushaltsmÅÖige Einbeziehung 

der MaÖnahme in die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde (vgl. É 84 GO NRW), 

sondern auch in die Çrtliche LiquiditÅtsplanung nach É 89 Abs. 1 GO NRW i.V.m. É 30 Abs. 6 GemHVO NRW, 

GEMEINDEORDNUNG 241



denn nach É 75 Abs. 6 GO NRW hat die Gemeinde ihre LiquiditÅt einschlieÖlich der Finanzierung ihrer Investitionen 

sicherzustellen. Dabei sollte auch das Forderungssicherungsgesetz (FoSiG) vom 23.10.2008 (BGBl. I S. 

2022) Beachtung finden, denn danach kann z.B. ein Unternehmer vom Besteller eine Abschlagszahlung verlangen. 

Diese darf nicht verweigert werden, selbst nicht wegen vorhandener MÅngel (vgl. É 632a BGB). 

7. Zu Absatz 7 (Überschuldung der Gemeinde): 

7.1 Zu Satz 1 (Verbot der Überschuldung): 

Das Eigenkapital einer Gemeinde kann seine Funktion nur erfÄllen, solange es nicht durch Verluste vollstÅndig 

aufgezehrt worden ist. Aus diesem Grunde bedarf bei Gemeinden, deren weitere Entwicklung mit erheblichen 

Risiken behaftet ist, der Bestand an Eigenkapital einer besonderen Betrachtung. In FortfÄhrung der Genehmigungspflicht 

der Verringerung der allgemeinen RÄcklage nach Absatz 4 der Vorschrift (Inanspruchnahme von 

Eigenkapital) verbietet diese Vorschrift den Gemeinden sich zu Äberschulden. Sie enthÅlt zudem eine Begriffsbestimmung 

der àberschuldung, die aus dem kaufmÅnnischen Recht abgeleitet ist (bilanzielle àberschuldung). Die 

Sachlage, dass bei einer àberschuldung die stetige AufgabenerfÄllung der Gemeinde nicht mehr gewÅhrleistet 

ist, fÄhrte zu dieser gesetzlichen Auffangregelung. 

Durch die ausdrÄckliche Benennung der gemeindlichen Bilanz in dieser Vorschrift ist eindeutig bestimmt, dass im 

Rahmen des Jahresabschlusses (vgl. ÉÉ 95 und 96 GO NRW) von der Gemeinde zu prÄfen ist, ob eine àberschuldung 

eingetreten ist, denn aus der gemeindlichen Bilanz ist ablesbar, ob eine àberschuldung der Gemeinde 

eingetreten ist. Der Verbotstatbestand wirkt jedoch nicht soweit, dass zum Abschlussstichtag von der Gemeinde 

kein Jahresabschluss aufzustellen ist, weil dadurch die àberschuldung der Gemeinde tatsÅchlich eintritt. Vielmehr 

entstehen beim Eintritt der àberschuldung besondere Handlungspflichten fÄr den Rat und die Verwaltung der 

Gemeinde, denn es gilt, den Verbotstatbestand schnellstmÇglich wieder zu beseitigen. Auch wenn diese Pflichten 

fÄr die betroffene Gemeinde klar und nachvollziehbar sind, bereitet die Beseitigung der àberschuldung in der 

gemeindlichen Praxis erhebliche Schwierigkeiten. 

Der jÅhrliche Gesamtabschluss nach É 116 GO NRW bleibt beim àberschuldungsverbot erst einmal unberÄhrt. 

Die Gesamtbilanz wird regelmÅÖig aus der Bilanz der Gemeinde und den Bilanzen der gemeindlichen Betriebe im 

Rahmen der Konsolidierung (vgl. É 50 GemHVO NRW), und zwar unabhÅngig von den Wirkungen der Einzelbilanzen, 

aufgestellt. Eine eingetretene àberschuldung aus der Bilanz der gemeindlichen Kernverwaltung oder 

eines der gemeindlichen Betriebe wirkt sich daher insbesondere auf das Gesamteigenkapital der Gemeinde aus. 

7.2 Zu Satz 2 (Vorliegen der Überschuldung): 


Nach der Vorschrift ist eine Gemeinde Äberschuldet, wenn nach ihrer Bilanz das Eigenkapital aufgebraucht wird. 

Dieser Sachverhalt ist gegeben, wenn die WertansÅtze der Passivposten (Eigenkapital und Verbindlichkeiten), 

jedoch ohne BerÄcksichtigung der SondersonderrÄcklagen als Eigenkapitalbestandteile, die WertansÅtze der 

Aktivposten (AnlagevermÇgen und UmlaufvermÇgen) unter BerÄcksichtigung der Rechnungsabgrenzung, Äbersteigen. 

Die NichtberÄcksichtigung von SonderrÄcklagen ist wegen des in É 75 GO NRW bestimmten Haushaltsausgleichssystems 

geboten. Daran schlieÖt sich auch das Verbot in É 43 Abs. 4 S. 4 GemHVO NRW an, nach 

dem die Bildung von SonderrÄcklagen fÄr selbstgewÅhlte Zwecke durch die Gemeinde unzulÅssig ist. 

Zur Feststellung, ob eine àberschuldung der Gemeinde vorliegt, muss eine Summe aus den AnsÅtzen der Eigenkapitalbestandteile 

(Ansatz der Bilanzposten) „Allgemeine RÄcklage“, „AusgleichsrÄcklage“ und „JahresÄberschuss/-Jahresfehlbetrag“ 

gebildet werden. Ist der ermittelte Betrag negativ (Summenbetrag � 0 Euro), muss 

GEMEINDEORDNUNG 242



dieser nach É 43 Abs. 7 GemHVO NRW - vergleichbar mit den Regelungen des Handelsrechts - am Ende der 

Aktivseite der gemeindlichen Bilanz unter der Postenbezeichnung „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ 

gesondert angesetzt werden (vgl. Bilanzgliederung nach É 41 Abs. 3 Nr. 4 GemHVO NRW). Das nachfolgende 

Schema zeigt diesen gesonderten Bilanzposten auf (vgl. Abbildung). 

Aktiva 

1. AnlagevermÇgen 

1.1 Immaterielle VermÇgensgegenstÅnde 

1.2 Sachanlagen 

1.3 Finanzanlagen 

1 UmlaufvermÇgen 

1.1 VorrÅte 

1.2 Forderungen und sonstige 

VermÇgensgegenstÅnde 

1.3 Wertpapiere des UmlaufvermÇgens 

2.4 Liquide Mittel 

3. Aktive Rechnungsabgrenzung 

4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag 

Bilanzansatz „Negatives Eigenkapital“ 


Passiva 

1. Eigenkapital 

Allgemeine RÄcklage 

SonderrÄcklagen 

AusgleichsrÄcklage 

JahresÄberschuss/Jahresfehlbetrag 

2. Sonderposten 

3. RÄckstellungen 

4. Verbindlichkeiten 

5. Passive Rechnungsabgrenzung 

Abbildung 27 „Bilanzansatz negatives Eigenkapital“ 

Eine derartige Verschuldenslage der Gemeinde zeigt sich Äblicherweise zwar erst im Nachhinein in der jÅhrlichen 

Schlussbilanz, sie wird jedoch auch dann sichtbar, wenn im Rahmen der Haushaltsplanung eine Verringerung der 

allgemeinen RÄcklage durch eine Festsetzung in der Haushaltssatzung vorgesehen wird. Um die dafÄr erforderliche 

Genehmigung durch die AufsichtsbehÇrde nach É 75 Abs. 4 GO NRW oder nach É 76 Abs. 2 GO NRW zu 

erhalten, muss die Gemeinde ihrer AufsichtsbehÇrde die voraussichtliche haushaltsvertrÅgliche Entwicklung des 

Eigenkapitals innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, ggf. auch darÄber hinaus, aufzeigen. 

Ausgehend von der Festsetzung der Verringerung der allgemeinen RÄcklage in der Haushaltssatzung der Gemeinde 

nach É 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW muss die Entwicklung des Eigenkapitals der Gemeinde bzw. der allgemeinen 

RÄcklage in einer àbersicht aufgezeigt werden (vgl. É 1 Abs. 2 Nr. 7 GemHVO NRW). 

7.2.2 Überschuldung und vorlÅufige Haushaltswirtschaft 

Die eingetretene àberschuldung einer Gemeinde fÄhrt als VerstoÖ gegen das gesetzliche Verbot dazu, dass 

deren jÅhrliche Haushaltswirtschaft wie eine vorlÅufige Haushaltswirtschaft einzustufen und zu fÄhren ist. Die 

Gemeinde kann beim Vorliegen einer àberschuldung nicht mehr dem Gebot in Absatz 1 der Vorschrift, ihre 

Haushaltswirtschaft so zu planen und zu fÄhren, dass die stetige ErfÄllung ihrer Aufgaben gesichert ist, in einem 

ausreichenden MaÖe nachkommen. 

Diese Pflicht ist auch dann als gegeben anzusehen, wenn die Gemeinde einen ausgeglichenen Haushalt aufstellt 

(Ausgleich ggf. nicht nur im Haushaltsjahr, sondern auch in den folgenden drei Planungsjahren der mittelfristigen 

Ergebnis- und Finanzplanung), sich jedoch nicht in der Lage sieht, die notwendigen àberschÄsse zu erwirtschaften, 

um die àberschuldung und den dadurch den eingetretenen VerstoÖ gegen das gesetzliche Verbot zu beseitigen. 

Bei einer ordnungsgemÅÖen Haushaltswirtschaft wÅre in solchen FÅllen eine Anzeigepflicht gegenÄber der 

AufsichtsbehÇrde ausreichend. Bei einem eingetretenen VerstoÖ gegen das gesetzliche Verbot der àberverschuldung 

kann ein ausgeglichener gemeindlicher Haushalt jedoch nicht mehr als unbedenklich behandelt werden, 

so dass fÄr diesen Haushalt die Bedingungen der vorlÅufigen HaushaltsfÄhrung gelten mÄssen. Diese Auslegung 

gebieten auch die haushaltsrechtlichen GrundsÅtze.



7.2.3 Vermeidung und Beseitigung der Überschuldung 

7.2.3.1 Haushaltssicherungskonzept zur Vermeidung der Überschuldung 

Durch die Darstellung der voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals innerhalb der mittelfristigen Ergebnisund 

Finanzplanung kann aufgezeigt worden sein, dass im Haushaltsjahr oder in einem der drei folgenden Planjahre 

die allgemeine RÄcklage aufgebraucht wird, tritt als Rechtsfolge unmittelbar die Verpflichtung der Gemeinde 

zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach É 76 Abs. 1 GO NRW ein. Weil es im Sinne der stetigen 

AufgabenerfÄllung der Gemeinde zu verhindern gilt, dass der Prozess des Eigenkapitalverzehrs eine unbeherrschbare 

Dynamik annehmen kann, ist es auch im Interesse der Gemeinden sachgerecht, dass in diesen 

FÅllen die AufsichtsbehÇrden bei ihrer Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen RÄcklage von der Gemeinde 

die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verlangen. 

Im Rahmen der Aufstellung und Umsetzung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach É 76 Abs. 1 Nr. 3 GO 

NRW ist insbesondere eine enge Zusammenarbeit zwischen der Gemeinde und ihrer AufsichtsbehÇrde zur Beseitigung 

der entstandenen Fehlentwicklung und Vermeidung des Eintritts einer àberschuldung notwendig. In 

einem unter dieser Zwecksetzung aufzustellenden Haushaltssicherungskonzept ist zu berÄcksichtigen, dass die 

GegenmaÖnahmen zum mÇglichen Eigenkapitalverzehr auch Elemente der MaÖnahmen enthalten mÄssen, die 

fÄr einen Eigenkapitalaufbau geeignet sind. 

7.2.3.2 Sanierungsplan 

7.2.3.1 Sanierungsplan zur Beseitigung der Überschuldung 

Bei eingetretener àberschuldung, die durch den Ansatz des Postens „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ 

auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen wird (vgl. É 43 Abs. 7 i.V.m. É 41 Abs. 3 Nr. 4 

GemHVO NRW), muss der Blick zwingend auf den Aufbau von Eigenkapital gerichtet werden, der auch die notwendige 

Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs einschlieÖt. Der bestehende VerstoÖ gegen das Verbot der 

àberschuldung (vgl. É 75 Abs. 7 GO NRW) steht im Mittelpunkt der Betrachtung, so dass die notwendigen GegenmaÖnahmen 

der Gemeinde auf die Beendigung dieses VerstoÖes zielen mÄssen. 

Eine sinnvolle und sachgerechte EigenkapitalgrÇÖe fÄr die Gemeinden als Wertansatz der allgemeinen RÄcklage 

(vgl. É 41 Abs. 4 Nr. 1 GemHVO NRW) kann derzeit noch nicht bestimmt werden. Gleichwohl besteht nach den 

haushaltsrechtlichen Vorschriften jedoch eine zu erfÄllende Mindestanforderung. Die Gemeinde muss daher auf 

jeden Fall zielgerichtete haushaltswirtschaftliche MaÖnahmen ergreifen, damit auf der Aktivseite der gemeindlichen 

Bilanz kein Posten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ mehr auszuweisen ist. Daraus folgt 

auch, dass ggf. auf eine lÅngere Zeit vielfÅltige GegenmaÖnahmen von der Gemeinde umgesetzt werden mÄssen, 

um eine kÄnftige àberschuldung wirksam auf Dauer zu vermeiden. 

Die besonderen Ziel- und Zwecksetzung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordern einen geeigneten Sanierungsplan 

als Eigenkapitalaufbaukonzept (EAK). Mit dem Haushaltssicherungskonzept nach É 76 GO NRW 

kÇnnen aber auch andere Strategien verfolgt werden. Der Sanierungsplan wird als umfassendes Sanierungskonzept 

zum zukunftsorientierten Leitfaden (Gesamtkonzept der Gemeinde), in dem die grundsÅtzlichen Rahmenbedingungen 

fÄr die Sicherung der stetigen AufgabenerfÄllung der Gemeinde und die Steuerung des Haushalts 

sowie den Erhalt des Eigenkapitals festgelegt werden. Gleichzeitig muss der Sanierungsplan ein erweitertes 

Planungssystem als der Haushaltsplan enthalten, das als Handlungsrichtschnur dienen soll und deshalb die konkreten 

und akuten Schritte aufzuzeigen hat, die sofort und in der weiteren Zukunft von der Gemeinde zu gehen 

sind. Besondere Eckpunkte sowie die Chancen und Risiken fÄr die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen. 

Der Sanierungsplan verkÇrpert somit eine Leitlinie fÄr das Handeln der Gemeinde und fÄr die Verhandlungen 

mit Dritten. Die Frage, ob und ggf. welche Schlussfolgerungen bei Vorliegen der àberschuldung der Ge- 

GEMEINDEORDNUNG 244



meinde zu ziehen sind und ob und welche Formen des aufsichtsrechtlichen Handelns angezeigt sind, bedarf noch 

weiterer ErÇrterungen und Abstimmungen. Es sollen mÇglichst praktikable Antworten gefunden werden. 

7.2.3.2 Die Stufen eines Sanierungsplans 

Die fÄnf Stufen eines Gesamtkonzeptes der Gemeinde kÇnnen z.B. Folgende sein, wobei jeder Stufe eine eigene 

Bedeutung zukommt, aber gleichzeitig besteht auch ein Zusammenhang zwischen den einzelnen Stufen (vgl. 

Abbildung). 

Stufe 1 

Stufe 2 

Stufe 3 

Stufe 4 

Stufe 5 


Stufen eines Sanierungsplans 

Gesamtkonzept der Gemeinde zur KrisenbewÅltigung (Sanierungsplan) 

Sensibilisierung/ Krisenerkenntnis 

(Befangenheit der Betroffenen) 

Krisenursachen identifizieren 

(SanierungswÄrdigkeit und SanierungsfÅhigkeit feststellen) 

Sanierungskonzept - Leitlinie fÄr eine Sanierung 

(Ursachen - Analyse - Lage - Ziele) 

Implementierung des Sanierungskonzepts 

(leistungs- und finanzwirtschaftliche, organisatorische 

MaÖnahmen) 

Sanierungscontrolling 

(Identifizierung des Sanierungserfolges, Kennzahlen, 

Planungsrechnungen und Planbilanz) 

Abbildung 28 „Stufen eines Sanierungsplans“ 

Bedrohung erkennen 

und ernst nehmen 

Sich schlÄssig auf wesentliche 

Kernfragen 

konzentrieren 

Perspektive und Vision 

der Sanierung vermitteln 

Zustimmung und Motivation 

der Beteiligten 

auslÇsen 

Erfolgreiche Umsetzung 

messen, Chancen und 

Risiken neu einschÅtzen 

Aufgrund der groÖen Bedeutung der Krisensituation der Gemeinde fÄr den Rat und die Verwaltung sowie die 

BÄrgerinnen und BÄrger muss im Sinne eines Gesamtkonzeptes eine Struktur erarbeitet werden, die den gesamten 

Ablauf der BewÅltigung der wirtschaftlichen Krise der Gemeinde beinhaltet und die Grundlage fÄr die notwendigen 

Handlungen der Gemeinde bietet. 

��


§ 76 GO NRW 

§ 76 

Haushaltssicherungskonzept 

(1) 1 Die Gemeinde hat zur Sicherung ihrer dauerhaften Leistungsfähigkeit ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen 

und darin den nächstmöglichen Zeitpunkt zu bestimmen, bis zu dem der Haushaltsausgleich wieder 

hergestellt ist, wenn bei der Aufstellung des Haushalts 

1. durch Veränderungen der Haushaltswirtschaft innerhalb eines Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des 

Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage um mehr als ein Viertel verringert wird oder 

2. in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren geplant ist, den in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisenden 

Ansatz der allgemeinen Rücklage jeweils um mehr als ein Zwanzigstel zu verringern oder 

3. innerhalb des Zeitraumes der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung die allgemeine Rücklage aufgebraucht 

wird. 

2 Dies gilt entsprechend bei der Bestätigung über den Jahresabschluss gem. § 95 Abs. 3. 

(2) 1 Das Haushaltssicherungskonzept dient dem Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige, 

dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen. 2 Es bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. 

3 Die Genehmigung kann nur erteilt werden, wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass 

spätestens im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Haushaltsausgleich nach § 75 

Abs. 2 wieder erreicht wird. 4 Die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes kann unter Bedingungen und 

mit Auflagen erteilt werden. 

Erläuterungen zu § 76: 


1. Voraussetzungen für ein Haushaltssicherungskonzept 

Die Vorschrift bestimmt näher, unter welchen Voraussetzungen die Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept 

aufzustellen hat. Sie knüpft einerseits an die Bestimmungen zum Haushaltsausgleich in § 75 GO NRW an, nach 

denen die Verringerung des Eigenkapitals durch Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage der aufsichtsbehördlichen 

Genehmigung bedarf und andererseits an die im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltene mittelfristige 

Ergebnis- und Finanzplanung. Mit der zusammenfassenden Darstellung der mehrjährigen Haushaltsplanung der 

Gemeinde soll erreicht werden, dass Gefährdungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft früher als bisher erkannt 

und Maßnahmen zu deren Beseitigung ergriffen werden. Das Instrument „Haushaltssicherungskonzept“ 

(vgl. § 5 GemHVO NRW) dient dabei dazu, die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu sichern bzw. 

wieder herzustellen. 

Im Unterschied zur (einfachen) Genehmigungspflicht nach § 75 Abs. 4 GO NRW liegt der Verpflichtung zur Aufstellung 

eines Haushaltssicherungskonzeptes die Annahme zu Grunde, die Gemeinde werde den Haushaltsausgleich 

nicht im nachfolgenden Haushaltsjahr erreichen. Sie hat deshalb - wie bisher – den nächstmöglichen Zeitpunkt 

zu bestimmen, bis zu dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist. Im Haushaltssicherungskonzept 

sind daher die Ausgangslage der Gemeinde, die Ursachen der entstandenen Fehlentwicklung und deren vorgesehene 

Beseitigung zu beschreiben. Es soll zudem die schnellstmögliche Wiedererlangung des Haushaltsausgleichs 

in Planung und Rechnung (vgl. § 75 Abs. 2 S. 1 GO NRW) gewährleisten. Auch soll aufgezeigt werden, 

wie nach der Umsetzung der im Haushaltssicherungskonzept enthaltenen Maßnahmen der gemeindliche Haushalt 

so gesteuert werden kann, dass er in Zukunft dauerhaft ausgeglichen sein wird und die dauerhafte Leistungsfähigkeit 

bzw. die Aufgabenerfüllung der Gemeinde (vgl. § 75 Abs. 1 S. 1 GO NRW) wieder gesichert ist. 

In der Vorschrift sind in den Nummern 1 bis 3 des Absatzes 1 die Tatbestände aufgeführt, die jeweils die Pflicht 

zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes begründen. Sie beschreiben die Verringerung des Eigenka- 

GEMEINDEORDNUNG 246



pitals auf mehrere Arten, die nach Art oder Höhe jeweils so schwer wiegend sind, dass periodenübergreifende 

Maßnahmen durch ein Haushaltssicherungskonzept erforderlich werden. Dabei kommt dem unverhältnismäßig 

hohen Vermögensverzehr (Eigenkapitalabbau) nach Nummer 1 das gleiche Gewicht zu wie seiner stetigen, 

„schleichenden“ Verringerung nach den Nummern 2 und 3. 

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass bei einem unausgeglichenen Haushalt die Gemeinden 

nach § 75 Abs. 2 und 3 GO NRW durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage einen erheblichen Anteil ihres 

Eigenkapitals (ein Drittel) zur Deckung des Fehlbetrages genehmigungsfrei einsetzen dürfen. Selbst eine weitere 

Verringerung des Eigenkapitals nach § 75 Abs. 4 GO NRW löst unterhalb der Schwellenwerte des § 76 Abs. 1 

GO NRW noch nicht die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes aus. Die Gemeinde darf 

nicht in Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht die Verpflichtung vernachlässigen, eine geordnete Haushaltswirtschaft 

sicherzustellen. Daher darf sich eine Gemeinde auch nicht auf Grund ihrer möglichen Einschätzung, 

dass ihr Haushaltssicherungskonzept voraussichtlich nicht genehmigungsfähig sein wird, ihrer Pflicht zur Aufstellung 

eines Haushaltssicherungskonzeptes. 

2. Ursache und Verpflichtung für ein Haushaltssicherungskonzept 

Im NKF können die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes und die Ursache, die 

diese Pflicht auslöst, in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen. In die Prüfung, ob eine Überschreitung der 

Schwellenwerte des § 76 Abs. 1 GO NRW vorliegt, ist deshalb nicht nur das Haushaltsjahr, für das ein neuer 

Haushalt aufgestellt wird, einzubeziehen. Vielmehr sind die Tatbestände dieser Vorschrift auch dann erfüllt, wenn 

die Schwellenwerte in den dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und 

Finanzplanung überschritten werden. Der Ausweis eines negativen Jahresergebnisses in den Jahresspalten des 

Ergebnisplans erfordert daher eine Überprüfung, ob und in welchem Umfang eine Verringerung der allgemeinen 

Rücklage voraussichtlich erforderlich wird. Diese Gegebenheiten sollte Anlass sein, die notwendigen Konsolidierungsmaßnahmen 

und deren Umfang festzulegen. 

Die Pflicht der Gemeinde, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, beginnt ab dem Haushaltsjahr, für das 

der Haushalt aufgestellt wird. Die Frist für den Zeitpunkt, zu dem der Haushaltsausgleich nach § 76 Abs. 2 GO 

NRW wieder herzustellen ist, läuft allerdings erst ab dem Haushaltsjahr, in dem ein negatives Jahresergebnis 

tatsächlich zur Verringerung der allgemeinen Rücklage oberhalb des Schwellenwertes führt. Damit werden mögliche 

Nachteile für die betroffenen Gemeinden vermieden (vgl. Runderlass des Innenministeriums vom 

09.06.2006). Diese würden dann auftreten, wenn das auslösende Ereignis (Überschreitung des Schwellenwertes) 

erst in der Zukunft eintritt, die Frist für die Genehmigungsfähigkeit (Frist zur Erreichung des Haushaltsausgleichs) 

aber bereits ab dem Haushaltsjahr, für das der Haushalt aufgestellt wird, liefe. 

Im Falle der Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW beginnt die Frist demnach auch 

erst ab dem zweiten Jahr der Überschreitung zu laufen. Der Konsolidierungszeitraum kann in diesen Fällen allerdings 

über den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, bezogen auf das Haushaltsjahr, für das 

der Haushalt aufgestellt wird, hinaus reichen. Liegt das ein Haushaltssicherungskonzept auslösende Ereignis z.B. 

erst im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis und Finanzplanung (z.B. für den Haushalt 2011 im Jahre 2014) 

kann sich der Zeitraum, bei dem für ein Haushaltssicherungskonzept grundsätzlich noch die Genehmigungsfähigkeit 

gegeben sein kann, über maximal sieben Jahre ausdehnen (im Beispiel bis Ende des Jahres 2017). 

3. Haushaltssicherungskonzept beim Jahresabschluss 

Entsteht bei der Bestätigung über den Jahresabschluss für die Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes, 

bewirkt die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan, dass 

entsprechend wie bei der Aufstellung im Rahmen der Haushaltsplanung eine Frist von drei Jahren nach dem 

GEMEINDEORDNUNG 247



Ursachenjahr zur Erreichung des Haushaltsausgleichs einzuhalten ist, damit auch eine Genehmigungsfähigkeit 

des Haushaltssicherungskonzeptes gegeben ist. Sie bewirkt dagegen nicht, dass das bereits abgeschlossene 

Haushaltsjahr als Ursachenjahr für die Wiederherstellungsfrist für den Haushaltsausgleich heranzuziehen ist. 

Eine Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses 

entsteht tatsächlich erst dann, wenn durch die Aufstellung und Bestätigung des Jahresabschlusses 

durch den Bürgermeister ein qualifizierter Jahresabschluss für das abgelaufene Haushaltsjahr entstanden ist, der 

ein entsprechendes Jahresergebnis aufweist, durch das die in dieser Vorschrift bestimmten Schwellenwerte überschritten 

werden. Im dritten diesem Ereignis folgenden Haushaltsjahr muss dann der Haushaltsausgleich 

wieder erreicht werden, damit eine Genehmigungsfähigkeit des Haushaltssicherungskonzeptes gegeben ist, auch 

wenn die Haushaltsbewirtschaftung des abgeschlossenen Haushaltsjahres als Auslöser der Ursache für die 

Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes bewertet und damit auch als Fristbeginn für die Wiedererreichung 

des Haushaltsausgleichs angesehen werden könnte. 

In den Fällen, in denen ein Haushaltssicherungskonzept im Rahmen der Bestätigung über den Jahresabschluss 

aufzustellen ist, bewirkt die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan nach § 79 Abs. 2 

Satz 2 GO NRW, dass dieses Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des Haushaltsplans des nächsten 

der Bestätigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen ist. Diese haushaltsrechtliche 

Zuordnung gibt keine Berechtigung, die auf das Ursachenjahr bezogene Fristsetzung für die Wiederherstellung 

des Haushaltsausgleichs zu verändern bzw. zu verlängern. 

4. Das Risikofrüherkennungssystem 


Jede Gemeinde muss prüfen, ob sie ein Risikofrüherkennungssystem einrichtet, wie es für Eigenbetriebe vorgeschrieben 

ist (vgl. § 10 Abs. 1 EigVO NRW), denn im Lagebericht soll auch über die Risiken, die die wirtschaftliche 

Lage der Gemeinde erheblich beeinflussen können, berichtet werden. Zur Risikofrüherkennung gehören 

insbesondere die Risikoidentifikation und die Risikobewertung, die Maßnahmen der Risikobewältigung einschließlich 

der Risikokommunikation, die Risikoüberwachung bzw. die Risikofortschreibung und die Dokumentation. 

Eine ständige Beobachtung möglicher Risikoquellen und ihre Veränderungen ist für die Gemeinde unerlässlich, 

z.B. der Geld- und Kreditmarkt, die Energiemärkte. Aber auch die Entwicklungen im Steuerecht, europäische 

Entwicklungen sowie Veränderungen im allgemeinen Geschäftsverkehr können einen Anlass für Risiken und 

Chancen der Gemeinde bieten. Vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde verpflichtet ist, ihre Leistungsfähigkeit 

zu erhalten und ihre stetige Aufgabenerfüllung zu sichern, ist ein Überwachungssystem, das es ermöglicht, 

etwaige bestandsgefährdende Entwicklungen für die Gemeinde frühzeitig zu erkennen, hilfreich. 

4.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung (GoR) 

Die Ziele und Zwecke sowie die Fragen der Einrichtung und Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems 

in Abhängigkeit von den örtlichen Gegebenheiten der Gemeinde machen es sachlich erforderlich, die Grundsätze, 

die sich für die Risikoüberwachung in der Betriebswirtschaftslehre und bei der Anwendung im kaufmännischen 

Bereich entwickeln, von Anfang an auch im gemeindlichen Bereich in der Anwendung zu erproben. Solche 

allgemeinen Grundsätze verhindern nicht, dass sich aus den örtlichen Besonderheiten der Gemeinden 

heraus noch zusätzliche, aber durchaus auch unterschiedliche Anforderungen an ein Risikofrüherkennungssystem 

ergeben können. 

GEMEINDEORDNUNG 248



Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung werden in allgemeine und besondere Grundsätze untergliedert. 

Die allgemeinen Grundsätze beinhalten allgemeine Handlungsvorgaben, die im Zusammenhang mit 

einer pflichtgemäßen Risikoüberwachung stehen. Die besonderen Grundsätze füllen die Handlungsempfehlungen 

zur Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems weiter aus. Die allgemeinen und die besonderen 

Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung, die die Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung eines 

Risikoüberwachungssystems weiter ausfüllen und sich den allgemeinen Grundsätzen unterordnen müssen, 

werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung (GoR) 

Grundsatz 

der Gesetzmäßigkeit 

Grundsatz 

der Ordnungsmäßigkeit 

und Systematik 

Grundsatz 

der Wirtschaftlichkeit 

Grundsatz 

der Risikostrategiebestimmung 

Grundsatz der Einrichtung 

einer Organisationsstruktur 

Grundsatz 

der vollständigen Risikoermittlung 

Grundsatz 

der vorsichtigen Risikobewertung 

Grundsatz 

der Wesentlichkeit 

Grundsatz 

der Kommunikation 

Allgemeine Grundsätze der GoR 

Der Grundsatz, der die Forderung nach der Kenntnis, Beachtung 

und entsprechender Überwachung aller gesetzlichen 

und rechtlichen Regelungen umfasst. 

Der Grundsatz, der verlangt, dass das Risikoüberwachungssystem 

klar und übersichtlich sein muss sowie einer 

Ordnung bzw. eine Struktur besitzen muss, damit z.B. der 

Entstehungsbereich von Risiken eindeutig erkennbar wird. 

Der Grundsatz, damit die gewählten Maßnahmen die beste 

Alternative für die Gemeinde darstellen und Chancen und 

Risiken angemessen gegeneinander abgewogen werden. 

Besondere Grundsätze der GoR 


Der Grundsatz, der Vorgaben verlangt, wie in der Gemeinde 

mit Risiken umzugehen ist, z.B. welche Risiken eingegangen 

werden können, in welchem Verhältnis Chancen und 

Risiken zu einander stehen sollen. 

Der Grundsatz, der verlangt, Strukturen und Systeme zu 

schaffen, anhand dessen sich die einzelnen Risikostrategievorgaben 

umsetzen und ggf. neu ausrichten lassen. 

Der Grundsatz, der beinhaltet, dass das Risikoüberwachungssytem 

so auszugestalten ist, dass möglichst alle 

Risiken aus sämtlichen Aufgabenbereichen der Gemeinde 

erfasst werden. 

Der Grundsatz, der eine systematische Aufarbeitung der 

Grundlagendaten verlangt, so dass ihre Relevanz für die 

Risiken und Chancen der Gemeinde erkennbar wird. 

Der Grundsatz, der verlangt, die Informationen aus den 

gesammelten und bewerteten gemeindlichen Daten auf den 

wesentlichen Kern hinsichtlich der ermittelten Risiken zu 

beschränken und eine Überfrachtung zu vermeiden. 

Der Grundsatz, der verlangt, gemeindeintern die Voraussetzungen 

dafür zu schaffen, dass risikobehaftete Sachverhalte 

zeitnah der Verwaltungsführung zur Kenntnis gelangen, ggf. 

je nach Risikosachverhalt eine Abstufung nach sachlichen 

Risikoklassen zuzulassen.

Grundsatz 

der Dokumentation 

Grundsatz 

der Stetigkeit 



Der Grundsatz, der verlangt, dass sämtliche ergriffenen 

Maßnahmen in Schriftform niedergelegt oder in der Datenverarbeitung 

dokumentativ erfasst werden, um die Einhaltung 

von Überwachungsmaßnahmen zu gewährleisten bzw. 

sicherzustellen und einer Nachweispflicht zu genügen. 

Der Grundsatz, der eine Stetigkeit der Methoden zur Ermittlung 

risikorelevanter Sachverhalte verlangt, um einen Vergleich 

in einer Zeitreihe zu ermöglichen, so dass Abweichungen 

im Zeitablauf und die hierfür maßgeblichen Erwägungen 

erkennbar und nachvollziehbar werden. 

Abbildung 29 „Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung (GoR)“ 

4.3 Die Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems 


Die Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems ist abhängig von den örtlichen Gegebenheiten der Gemeinde, 

z.B. von der Gemeindegröße, der Organisation der Verwaltung, der haushaltswirtschaftlichen Lage. 

Daraus können sich unterschiedliche Anforderungen an ein solches System ergeben, in dem alle Aufgabenbereiche 

zu berücksichtigen sind. Es sind keine konkreten landesweiten Systemvorgaben sachgerecht, denn die 

Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen oder Nichtvorliegen eines Risikos hängt von der Risikoakzeptanz 

in der einzelnen Gemeinde ab. 

Für die Wirksamkeit und den Erfolg eines Risikofrüherkennungssystems ist daher die in der Gemeinde vorhandene 

Risikokultur und Risikopolitik sowie das vorhandene Risikobewusstsein von wesentlicher Bedeutung. Die 

Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems muss unter der Abwägung von Vor- und Nachteilen sowie 

den Besonderheiten der Gemeinde nachvollziehbar gemacht werden. Dabei kann ein Risikofrüherkennungssystem 

von der Gemeinde in weiteren Entwicklungsschritten in ein „konzernweites“ Risikofrüherkennungssystem 

überführt werden. Die daneben ggf. bestehende Verpflichtung der Betriebe der Gemeinde, jeweils auch ein 

eigenes Risikofrüherkennungssystem einzurichten, bleibt unberührt (vgl. § 10 Abs. 1 EigVO NRW). Das Risikofrüherkennungssystem 

muss auch ausreichend dokumentiert werden. 

4.3.2 Besondere Inhalte 

Die Ausgestaltung eines gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems sollte sich an der Art und dem Umfang 

sowie der Struktur der von der Gemeinde übernommenen Risiken, aber auch an der örtlichen Risikosteuerung 

orientieren. So gilt es u.a., die mit dem Risikofrüherkennungssystem verbundenen Aufgaben klar zu definieren 

und gegeneinander abzugrenzen, die Verantwortlichkeiten innerhalb der gemeindlichen Verwaltung im Einzelnen 

festzulegen und die Effektivität und Effizienz des eingerichteten Systems einer regelmäßigen Überwachung 

zu unterziehen. Es sollte zudem sichergestellt werden, dass geeignete Verfahren benutzt werden, um wesentliche 

Risiken frühzeitig zu erkennen. Auch müssen zeitnahe Anpassungen möglich sein, wenn sich externe 

und/oder interne Rahmenbedingungen verändert haben. 

Die vorzunehmende Risikobewertung durch die Gemeinde sollte mit den zu Grunde gelegten Annahmen und 

Daten sowie den daraus gezogenen Schlussfolgerungen ausreichend dokumentiert werden. Die gemeindliche 

Risikosteuerung umfasst dabei die von der Gemeinde getroffenen Maßnahmen über den Umgang mit den ermittelten 

Risiken sowie die Festlegung und Bemessung der Übernahme von Risiken durch die Gemeinde unter 

Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Daraus folgt insgesamt, dass die Ergebnisse eines 

Risikofrüherkennungssystems nicht im Widerspruch zur Geschäftstätigkeit der Gemeinde stehen sollen. 

GEMEINDEORDNUNG 250

4.4 Die Einbeziehung in die Jahresabschlussprüfung 



Das gemeindliche Risikofrüherkennungssystem ist zudem auch ein Gegenstand der Jahresabschlussprüfung, 

bei der es zu beurteilen gilt, ob das eingerichtete System und dessen Umsetzung mit dem Umfang, der Art und 

der Komplexität der von der Gemeinde eingegangenen Risiken in Einklang steht und angemessen ist. Dazugehört 

auch die interne Berichterstattung im Rahmen des örtlichen Risikomanagements sowie dessen Überwachung. 

Der Abschlussprüfer soll daher im Prüfungsbericht zum gemeindlichen Jahresabschluss auch auf die 

wesentlichen Ergebnisse seiner Prüfung des gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems eingehen. 

II. Erläuterungen im Einzelnen 

1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes): 

1.01 Zwecke der gemeindlichen Pflicht 

Die Regelungen des Satzes 1 in Absatz 1 sind darauf abgestellt, dass die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

im Rahmen der Aufstellung des Haushaltsplans entsteht. Vor diesem Hintergrund ist in § 79 

Abs. 2 Satz 2 GO NRW bestimmt worden, dass das Haushaltssicherungskonzept Teil des Haushaltsplans ist. Der 

gemeindliche Haushaltsplan besteht daher neben dem Ergebnisplan, dem Finanzplan und den Teilplänen auch 

aus dem Haushaltssicherungskonzept, wenn ein solches erstellt werden muss (vgl. § 1 Abs. 1 GemHVO NRW). 

Dies bedingt, dass ein Haushaltssicherungskonzept nur genehmigungsfähig ist, wenn aus ihm hervorgeht, dass 

spätestens im dritten Jahr nach dem Ursachenjahr der Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 wieder erreicht wird. 

In dem Fall, dass ein Haushaltssicherungskonzept erst im Rahmen der Bestätigung über den Jahresabschluss 

aufzustellen ist (Satz 2), bewirkt die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan nach § 79 

Abs. 2 Satz 2 GO NRW, dass dieses Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des Haushaltsplans des 

nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen ist. Es kann wegen der 

erfolgten Beschlussfassung des Rates über die Haushaltssatzung des laufenden Haushaltsjahres und wegen der 

bereits eingetretenen Bindungswirkung des Haushaltsplans als Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde 

nach § 79 Abs. GO NRW i.d.R. nicht mehr zum Bestandteil dieses Haushaltsplans gemacht werden, ggf. 

aber noch im Rahmen einer Nachtragssatzung. 

Die Pflicht der Gemeinde, beim Überschreiten der in der Vorschrift bestimmten Schwellenwerte ein Haushaltssicherungskonzept 

im Zeitpunkt der Haushaltsplanung (Satz 1) als auch im Zeitpunkt der Bestätigung des Jahresabschlusses 

(Satz 2) aufzustellen, lässt nicht zu, die Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzung jeweils nur 

streng getrennt nach Zeitpunkten (Sätze 1 und 2) zu betrachten. Vielmehr gebieten es die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

sowie die mit der Aufstellung des Haushaltssicherungskonzeptes verbundenen Ziele und Zwecke, 

dass auch dann eine Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht, wenn 

die Schwellenwerte zusammenhängend im Jahresabschluss und in der Haushaltsplanung unterschiedlicher 

Haushaltsjahre überschritten werden. 

In diesem Zusammenhang gilt die Pflicht, den Haushaltsausgleich wieder herzustellen, nicht einschränkungslos. 

Der dafür zu bestimmende nächstmögliche Zeitpunkt ist auch unter Berücksichtigung des Zumutbaren festzulegen. 

Mit diesem Zeitpunkt ist nicht nur ein rein theoretischer Zeitpunkt gemeint, sondern ein Zeitpunkt, der unter 

Berücksichtigung der Pflichten und Möglichkeiten der Gemeinde erreichbar ist. Dieses Verhalten der Gemeinde 

bestimmt sich aber auch nach den rechtlichen Vorgaben, die bestimmte Handlungen der Gemeinde sowie der 

von der Gemeinde zu beachtenden Haushaltsgrundsätze. Daraus kann der Schluss gezogen werden, dass der 

Handlungsspielraum einer Gemeinde umso geringer ist, je größer das Haushaltsdefizit der Gemeinde ist und je 

länger ein solches immer wieder in den Haushaltsjahren auftritt. 

GEMEINDEORDNUNG 251

1.02 Die HSK-Bezugsgrößen 

1.02.1 Die HSK-Bezugsgröße „Schlussbilanz 



Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes benennt 

die Vorschrift die Bezugsgrößen „Schlussbilanz“ und „Allgemeine Rücklage“, damit auf Grund dieser Größen 

festgestellt werden kann, ob die in der Vorschrift benanntem Schwellenwert im Einzelnen überschritten werden. 

Unter dem verwendeten Begriff „Schlussbilanz“ ist dabei die Bilanz nach § 41 GemHVO NRW im gemeindlichen 

Jahresabschluss zu verstehen, denn diese wird bezogen auf dem Abschlussstichtag „31. Dezember des Haushaltsjahres“, 

also zum Schluss des gemeindlichen Haushaltsjahres aufgestellt. Damit ist die im gemeindlichen 

Jahresabschluss enthaltene Bilanz eine zutreffende Basis für die Feststellung einer Überschreitung der in der 

Vorschrift bestimmten Schwellenwerte, denn die Gemeinde ist nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften nicht 

verpflichtet, eine „Ergebnisverwendungsbilanz“ aufzustellen als weitere förmliche Bilanz, bezogen auf das abgelaufene 

Haushaltsjahr, aufzustellen. 

1.02.2 Die HSK-Bezugsgröße „Allgemeine Rücklage“ 

Die Bezugsgröße „Allgemeine Rücklage“ steht unmittelbar mit der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss 

(Schlussbilanz) in Verbindung, denn diese Bilanz enthält die in der Vorschrift benannte Bezugsgröße „Allgemeine 

Rücklage“. Jedoch ist zusätzlich noch der Bearbeitungsstand in zeitlicher Hinsicht zu betrachten. Vor der vom Rat 

der Gemeinde getroffenen Entscheidung über die Verwendung des gemeindlichen Jahresergebnisses (vgl. § 96 

Abs. 1 S. 2 GO NRW) enthält die gemeindliche (Schluss-) Bilanz im Jahresabschluss der Gemeinde regelmäßig 

noch getrennte Wertansätze unter den Bilanzposten „Allgemeine Rücklage“ und „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“. 

Erst nach der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses findet regelmäßig die Umsetzung des 

Verwendungsbeschlusses des Rates statt. 

Die in der Vorschrift benannte Bezugsgröße „der in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisende Ansatz der 

allgemeinen Rücklage“ ist daher dahingehend zu verstehen, dass nicht nur der Wertansatz unter dem Bilanzposten 

„Allgemeine Rücklage“ (vgl. § 41 Abs. 4 Nr. 1.1 GO NRW) die Ausgangsgröße für die Beurteilung der Überschreitung 

der Schwellenwerte darstellt, sondern in die Beurteilung ist auch der Bilanzposten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“ 

einzubeziehen. Der Abschluss des Haushaltsjahres bzw. der Schlussstand der Abbildung 

des bilanziellen Standes des gemeindlichen Vermögens und der Schulden ist erst dann vollständig gegeben, 

wenn die zuvor noch möglichen Verrechnungen innerhalb der Bilanz abgeschlossen sind, z.B. Umsetzung 

des Verwendungsbeschlusses des Rates. Daher ist erst dann bei der Gemeinde der zutreffende bilanzielle Bestand 

der allgemeinen Rücklage erreicht, wenn der besondere Bilanzposten „Jahresüberschuss/ Jahresfehlbetrag“ 

durch eine zulässige Verrechnung aufgelöst worden ist. 

Nach dieser Verrechnung ist der bilanzielle Wertansatz der allgemeinen Rücklage dann die Größe, mit der die 

Bezugsgröße „der in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage“ 

zutreffend erfasst und abgebildet wird. Dieser Bewertung steht nicht entgegen, dass von der Gemeinde für 

ihren Jahresabschluss förmlich nur eine Bilanz vor der Feststellung durch den Rat der Gemeinde aufzustellen ist. 

Im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 96 Abs. 2 GO NRW 

bietet sich aber deshalb zusätzlich eine „Bilanz nach Verwendungsbeschluss“ an, um Dritten gegenüber das 

gemeindliche Eigenkapital in der Form aufzuzeigen, in der es ggf. in Anspruch genommen werden kann. 

In den Fällen, in denen die Gemeinde bereits in ihrer Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss die Ergebnisverwendung 

vor der Feststellung durch den Ratsbeschluss vorgenommen hat, ist das aus der Verrechnung entstandene 

Ergebnis unter dem zusätzlichen Bilanzposten „Bilanzgewinn/Bilanzverlust“ anzusetzen, der dem Bilanzposten 

„Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“ folgt. Die Gemeinde ist jedoch nach den haushaltsrechtlichen Vorschrif- 

GEMEINDEORDNUNG 252



ten nicht verpflichtet, eine förmliche „Ergebnisverwendungsbilanz“ aufzustellen. Es bedarf aber mindestens im 

Rahmen von Haushaltssicherungskonzepten derartiger Angaben, um eine mögliche Überschreitung der gesetzlichen 

Schwellenwerte zutreffend beurteilen zu können. 

1.1 Zu Satz 1 (Schwellenwerte für Haushaltssicherungskonzepte): 

1.1.1 Zu Nummer 1 (Veränderung der Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr): 

In dieser Vorschrift wird ein Schwellenwert für eine erhebliche Veränderung der Haushaltswirtschaft innerhalb 

eines Haushaltsjahres bestimmt. Ist im Rahmen der Ausführung der Haushaltswirtschaft erkennbar, dass der in 

der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage (vgl. § 41 Abs. 4 Nr. 1.1 

GemHVO NRW) am Ende dieses Haushaltsjahres um mehr als ein Viertel verringert sein wird, löst dies unmittelbar 

die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes aus, d.h. für das Haushaltsjahr wird 

ein entsprechender Fehlbedarf erwartet, für den neben einer ggf. noch möglichen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage 

auch eine Verringerung der allgemeinen Rücklage notwendig wird. 

Die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes kann auch bereits im Zeitpunkt der Aufstellung 

der Haushaltssatzung entstehen, wenn für das Haushaltsjahr oder für eines der folgenden drei Planungsjahre 

ein negatives Jahresergebnis in einer Größenordnung oberhalb dieses Schwellenwertes geplant wird. Die 

dadurch aufgezeigte rasante Verringerung des Eigenkapitals erfordert besonders schnell wirkende Konsolidierungs- 

bzw. Sanierungsmaßnahmen, ggf. auch mit erheblichen Einschnitten, um eine drohende Überschuldung 

zu verhindern. In diesen Fällen beginnt die Verpflichtung für den Bürgermeister und den Kämmerer, die notwendigen 

Gegenmaßnahmen einzuleiten, nicht erst nach dem Beschluss des Rates über diese Haushaltsplanung 

bzw. Haushaltssatzung, sondern unmittelbar sobald sie Kenntnis darüber haben. Der dann noch aufzustellende 

Entwurf sollte darf dann nicht mehr nur den Ablauf der Haushaltswirtschaft darstellen, sondern muss neben dem 

Haushaltssicherungskonzept auch den Erfolg oder das Versagen der bereits eingeleiteten Sanierungsmaßnahmen 

aufzeigen. 

1.1.2 Zu Nummer 2 (Veränderung in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren): 

1.1.2.1 Inhalte der Vorschrift 

Zur besseren Handhabbarkeit und aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ist in § 76 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW eine 

Bagatellgrenze für die vorgesehene Verringerung der allgemein Rücklage (vgl. Bilanzposten nach § 41 Abs. 4 Nr. 

1.1 GemHVO NRW) festgelegt worden. Eine Verringerung der allgemeinen Rücklage in zwei aufeinanderfolgenden 

Haushaltsjahren oberhalb dieser Schwellenwerte legt offen, dass strukturelle Haushaltsdefizite bestehen und 

die geordnete Haushaltswirtschaft der Gemeinde so nachhaltig gefährdet ist, dass nicht angenommen werden 

kann, ein ausgeglichener Haushalt sei im folgenden Haushaltsjahr wieder zu erreichen. 

In den Fällen, in denen von der Gemeinde bei der Aufstellung des Haushalts jeweils ein negatives Jahresergebnis 

für zwei aufeinanderfolgende Haushaltsjahre geplant wird, mit der Folge, dass dann der in der Schlussbilanz 

des jeweiligen Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage jeweils um mehr als ein Zwanzigstel 

zu verringern ist, entsteht für die Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes. Diese 

Pflicht besteht auch, wenn bei der Aufstellung des Haushalts ein negatives Jahresergebnis für das Haushaltsjahr 

und das folgende Planungsjahr oder für zwei aufeinander folgende Planungsjahren geplant wird, das voraussichtlich 

zu einer entsprechenden Verringerung der allgemeinen Rücklage in diesen zwei aufeinanderfolgenden 

Haushaltsjahren führen wird. 

GEMEINDEORDNUNG 253



Eine entsprechende Festsetzung in der Haushaltssatzung muss nur dann gleichzeitig erfolgen, wenn eine Verringerung 

der allgemeinen Rücklage für das Haushaltsjahr vorgesehen wird (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW). Wegen 

des „schleichenden Verzehrs“ des Eigenkapitals muss aber die weitere Entwicklung der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft einer besonderen Prüfung unterzogen werden, für die regelmäßig eine Heranziehung der 

Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals der Gemeinde sinnvoll ist. Die von der Gemeinde im Haushaltssicherungskonzept 

vorgesehenen Sanierungsmaßnahmen müssen geeignet sein, den „schleichenden Verzehr“ 

des Eigenkapitals zu beenden und die Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs in drei Jahren nach dem 

Ursachenjahr zu erreichen. Als Ursachenjahr, ab dem die dreijährige Frist zu laufen beginnt, gilt in diesen Fällen 

immer das Jahr, in dem der Schwellenwert nach dieser Vorschrift zum zweiten Mal überschritten wird. Ob dies 

zutrifft muss unter Beachtung des Haushaltsgrundsatzes der Jährlichkeit ermittelt werden, d.h. die Ermittlung des 

jahresbezogenen Schwellenwertes ist immer bezogen auf den in der Schlussbilanz des jeweiligen Vorjahres 

auszuweisenden Ansatz der allgemeinen Rücklage vorzunehmen. 

1.1.2.2 Ursachenjahr und Haushaltsplanung 

Im NKF können die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes und die Ursache, die 

diese Pflicht auslöst, in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen. In die Prüfung, ob eine Überschreitung der 

Schwellenwerte des § 76 Abs. 1 GO NRW vorliegt, ist deshalb nicht nur das Haushaltsjahr, für das ein neuer 

Haushalt aufgestellt wird, einzubeziehen. Vielmehr sind die Tatbestände dieser Vorschrift auch dann erfüllt, wenn 

die Schwellenwerte in den dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und 

Finanzplanung überschritten werden. 

Die Frist für den Zeitpunkt, zu dem der Haushaltsausgleich nach § 76 Abs. 2 GO NRW wieder herzustellen ist, 

läuft allerdings erst ab dem Haushaltsjahr, in dem ein negatives Jahresergebnis tatsächlich zur Verringerung der 

allgemeinen Rücklage oberhalb des Schwellenwertes führt. Damit werden mögliche Nachteile für die betroffenen 

Gemeinden vermieden (vgl. Runderlass des Innenministeriums vom 09.06.2006). Diese würden dann auftreten, 

wenn das auslösende Ereignis (Überschreitung des Schwellenwertes) erst in der Zukunft eintritt, die Frist für die 

Genehmigungsfähigkeit (Frist zur Erreichung des Haushaltsausgleichs) aber bereits ab dem Haushaltsjahr, für 

das der Haushalt aufgestellt wird, liefe. 

Im Falle der Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW beginnt die Frist demnach auch 

erst ab dem zweiten Jahr der Überschreitung zu laufen. Der Konsolidierungszeitraum kann in diesen Fällen allerdings 

über den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, bezogen auf das Haushaltsjahr, für das 

der Haushalt aufgestellt wird, hinaus reichen. Liegt das ein Haushaltssicherungskonzept auslösende Ereignis z.B. 

erst im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis und Finanzplanung (z.B. für den Haushalt 2006 im Jahr 2009) 

kann sich der Zeitraum, bei dem für ein Haushaltssicherungskonzept grundsätzlich noch die Genehmigungsfähigkeit 

gegeben sein kann, über maximal sieben Jahre ausdehnen (im Beispiel bis Ende des Jahres 2012). 

1.1.3 Zu Nummer 3 (Voraussichtlicher Verzehr des Eigenkapitals): 

1.1.3.1 Verzehr wegen gravierender Haushaltsdefizite 

Die Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht, wenn bei der 

Aufstellung des Haushalts für das neue Haushaltsjahr von der Gemeinde ein voraussichtlich vollständiger Verzehr 

der allgemeinen Rücklage (vgl. Bilanzposten nach § 41 Abs. 4 Nr. 1.1 GemHVO NRW) innerhalb der mittelfristigen 

Ergebnis- und Finanzplanung geplant wird. Ein solcher voraussichtlich vollständiger Verzehr der allgemeinen 

Rücklage legt offen, dass gravierende strukturelle Haushaltsdefizite bestehen und die geordnete Haushaltswirtschaft 

so nachhaltig gefährdet ist, dass nicht angenommen werden kann, ein ausgeglichener Haushalt 

sei bald wieder zu erreichen. Daher kann die Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssiche- 

GEMEINDEORDNUNG 254



rungskonzeptes nicht erst zu dem Zeitpunkt ausgelöst werden, zu dem der Haushalt für das Haushaltsjahr, in 

dem der voraussichtlich vollständige Verzehr der allgemeinen Rücklage eintritt, aufgestellt wird. 

Ein vorgesehener vollständiger Verzehr der allgemeinen Rücklage durch die Gemeinde innerhalb der mittelfristigen 

Ergebnis- und Finanzplanung lässt sich aus den negativen Jahresergebnissen im Ergebnisplan für das 

Haushaltsjahr sowie den folgenden drei Planungsjahren ermitteln. Tritt dieser Verzehr innerhalb der Planungsjahre 

der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung nach § 84 Satz 1 GO NRW ein, stellen die Plandaten bereits 

eine ausreichende rechtliche Willensbekundung der Gemeinde für eine entsprechende haushaltswirtschaftliche 

Vorgehensweise dar. Die Gemeinde zeigt mit den im Ergebnisplan ausgewiesenen negativen Jahresergebnissen, 

dass sie ihrer Verpflichtung zum Haushaltsausgleich (Soll-Ausgleich) nach § 84 Satz 3 GO NRW nicht nachkommt. 

Dies wird besonders durch die dem Haushaltsplan als Anlage beizufügende Übersicht über die Entwicklung 

des Eigenkapitals der Gemeinde deutlich. 

1.1.3.2 Besondere Dringlichkeit für Konsolidierungsmaßnahmen 

Die Gemeinde muss in ihrem Haushaltssicherungskonzept darlegen, wie sie versuchen will, den Haushaltsausgleich 

in diesen Planungsjahren nicht nur wieder zu erreichen, sondern auch dauerhaft zu sichern. Ein unter 

dieser Zielsetzung aufzustellendes Haushaltssicherungskonzept muss berücksichtigen, dass die Gegenmaßnahmen 

zum möglichen Eigenkapitalverzehr auch Elemente von Maßnahmen zum Eigenkapitalaufbau enthalten 

müssen, so dass eine umfassende Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft geboten ist. Die Gemeinde 

muss deshalb in ihrem Haushaltssicherungskonzept darstellen, wie sie wegen der in diesen Jahren vorgesehenen 

negativen Jahresergebnisse, die zum vollständigen Verzehr des Eigenkapitals führen würden, gegensteuert 

und die mögliche Überschuldung nach § 75 Abs. 7 GO NRW vermeidet. 

Ihre konkrete Planung soll die Gemeinde mit Nachweisen untermauern, die gleichzeitig auch eine Umkehr im 

haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde mit dem Ziel der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung 

aufzeigen. In einer solchen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde bedarf es grundsätzlich, aber auch insbesondere 

wegen des Budgetrechts des Rates und seiner Zuständigkeit für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

(vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe h) GO NRW) es einer intensiven Beteiligung des Rates durch die Verwaltung 

der Gemeinde. Dieses gilt entsprechend für die Einschaltung und das Handeln der Aufsichtsbehörde, die sich in 

diesen Fällen nicht auf das Genehmigungsverfahren für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept beschränken 

sollte. Sie wird die notwendigen Schritte zur erfolgreichen Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

kritisch begleiten. 

Eine geplante rasante Verringerung des Eigenkapitals erfordert von der Gemeinde - unter Beteiligung ihrer Aufsichtsbehörde 

- besonders schnell wirkende Konsolidierungsmaßnahmen, ggf. auch mit erheblichen Einschnitten, 

um eine drohende Überschuldung der Gemeinde zu verhindern. In diesen Fällen beginnt die Verpflichtung für den 

Bürgermeister und den Kämmerer, die notwendigen Gegenmaßnahmen einzuleiten, nicht erst nach dem Beschluss 

des Rates über diese Haushaltsplanung bzw. Haushaltssatzung, sondern unmittelbar sobald sie Kenntnis 

darüber haben. Die Aufsichtsbehörde ist befugt, diese Maßnahmen sowie eine Darstellung im Rahmen der Anzeige 

der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen verlangen, in der neben dem zur Genehmigung vorgelegten Haushaltssicherungskonzept 

auch der Erfolg oder das Versagen der bereits eingeleiteten Maßnahmen aufgezeigt wird. 

1.2 Zu Satz 2 (Haushaltssicherungskonzept bei der Bestätigung des Jahresabschlusses): 

1.2.1 Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

In der künftigen Haushaltswirtschaft der Gemeinde kommt dem Jahresabschluss die gleiche Bedeutung zu wie 

der Haushaltssatzung bzw. dem Haushaltsplan. Daher ist die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssiche- 

GEMEINDEORDNUNG 255



rungskonzeptes auf den Jahresabschluss ausgedehnt worden. Liegt bei der Bestätigung des Jahresabschlusses 

durch den Bürgermeister nach § 95 Abs. 3 GO NRW eine Überschreitung der in Satz 1 bestimmten Schwellenwerte 

vor, setzt zu diesem Zeitpunkt die Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

ein. Die Festlegung dieses Zeitpunktes beinhaltet, dass die Gemeinde das Haushaltssicherungskonzept 

unverzüglich aufzustellen und ihrer Aufsichtsbehörde zur Genehmigung vorzulegen hat. 

1.2.2 Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsjahr 

In diesem Zusammenhang kann nicht aus der Zuständigkeit des Rates der Gemeinde für die Aufstellung des 

Haushaltssicherungskonzeptes (vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe h) GO NRW) gefolgert werden, dass in diesen Fällen 

die Vorlage des Haushaltssicherungskonzeptes bei der Aufsichtsbehörde der Gemeinde bis zur Anzeige des 

festgestellten Jahresabschlusses oder bis zur Anzeige der nächsten Haushaltssatzung hinausgezögert werden 

kann. Die Zusammenarbeit zwischen der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde gebietet es, dass die Gemeinde 

ihre Aufsichtsbehörde über die eingetretene Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes umgehend 

in Kenntnis setzt und bereits aufzeigt, wie sie die erforderlich gewordene Sanierung vornehmen will. 

Die Bestimmung in § 79 Abs. 2 Satz 2 GO NRW, dass das Haushaltssicherungskonzept ein Teil des gemeindlichen 

Haushaltsplans ist, steht dieser Vorgehensweise nicht entgegen. Wenn von der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept 

im Rahmen der Bestätigung über den Jahresabschluss aufzustellen ist, bewirkt die Bindung des 

Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan nach § 79 Abs. 2 Satz 2 GO NRW, dass dieses Haushaltssicherungskonzept 

zum Bestandteil des Haushaltsplans des nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses 

folgenden Haushaltsjahres zu machen ist. 

Das Haushaltssicherungskonzept muss dann wegen der bereits erfolgten Beschlussfassung des Rates über die 

Haushaltssatzung des laufenden Haushaltsjahres und wegen der bereits eingetretenen Bindungswirkung des 

Haushaltsplans als Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde nach § 79 Abs. GO NRW i.d.R. nicht 

mehr zum Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres gemacht werden. Es sollte aber noch ggf. bei 

der Aufstellung einer Nachtragssatzung berücksichtigt werden. Unabhängig davon gilt es für die Gemeinde, unmittelbar 

nach Kenntnis der bestehenden wirtschaftlichen Lage geeignete Maßnahmen zur Beseitigung struktureller 

Defizite zu ergreifen. 

Die mögliche Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum nächsten gemeindlichen Haushaltsplan wirkt 

sich jedoch auf die Berechnung des Zeitpunktes aus, zu dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt sein 

muss. Nach § 76 Abs. 2 S. 3 GO NRW kann die Genehmigungsfähigkeit des Haushaltssicherungskonzeptes nur 

erreicht werden, wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass spätestens im letzten Jahr der 

mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 wieder erreicht wird, also 

auch in diesen Fällen eine Frist von drei Jahren einzuhalten ist. 

2. Zu Absatz 2 (Zielbestimmung und Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes): 

2.1 Zu Satz 1 (Zielbestimmung eines Haushaltssicherungskonzeptes): 

2.1.1 Zeitlicher Umfang des Haushaltssicherungskonzeptes 

Die Vorschrift enthält die Zielbestimmung und die Regeln der Genehmigungsfähigkeit eines Haushaltssicherungskonzeptes, 

während die Ausgestaltung des Haushaltssicherungskonzeptes durch § 5 GemHVO NRW näher 

bestimmt wird. Das Vorliegen einer Genehmigungsfähigkeit ist dann anzunehmen, wenn der originäre jährliche 

Haushaltsausgleich innerhalb der fünfjährigen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung wieder erreicht wird, 

also am Ende des dritten Jahres nach dem Haushaltsjahr gegeben ist. Bei einem Haushaltssicherungskonzept, 

GEMEINDEORDNUNG 256



das die schnellstmögliche Wiedererlangung des Haushaltsausgleichs gewährleisten und darstellen soll und spätestens 

im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 

GO NRW wieder erreicht wird, ist der Beginn der Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

widerspruchsfrei ermittelbar. Auch wenn die Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung 

eines Haushaltssicherungskonzeptes und die Ursache, die diese Pflicht auslöst, in unterschiedliche Haushaltsjahre 

fallen, kann das Haushaltsjahr, in dem die gemeindliche Pflicht beginnt, immer eindeutig bestimmt werden. 

Ebenso ist auch das Haushaltsjahr feststellbar, in dem die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

endet. 

In diesen Fällen ist es das Haushaltsjahr, in dem der Haushaltsausgleich wieder erreicht wird und gewährleistet 

ist, dass der gemeindliche Haushalt so gesteuert werden kann, dass er auch in Zukunft dauerhaft ausgeglichen 

sein wird. Bei der Ermittlung des betreffenden Haushaltsjahres muss einerseits berücksichtigt werden, ob der 

Haushaltsausgleich in der Planung, d.h. innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung gesichert ist 

(vgl. § 75 Abs. 2 i.V.m. § 84 GO NRW). Andererseits muss aber auch in die Betrachtung der Beendigung der 

Verpflichtung der Gemeinde für ein Haushaltssicherungskonzept einfließen, dass der Haushaltsausgleich in dem 

betreffenden Haushaltsjahr erst gegeben ist, wenn auch ein Haushaltsausgleich in der Rechnung (Jahresabschluss) 

des betreffenden Jahres erreicht wird (Vgl. § 75 Abs. 2 S. 1 GO NRW). 

Die Gemeinde darf also die vorgesehenen Sanierungsmaßnahmen nicht schon dann einstellen, wenn der Haushaltsausgleich 

lediglich in der Planung erreicht ist. Es bedarf vielmehr noch des „Beweises“ des realen Haushaltsausgleichs 

in der Rechnung. Der Verzicht auf Konsolidierungsmaßnahmen ist regelmäßig nur zu rechtfertigen, 

wenn im Rahmen des Sanierungscontrollings durch entsprechende Ergebnisse ein messbarer nachhaltiger 

Erfolg erkennbar ist. Eingeleitete umfassende Sanierungsmaßnahmen sollten deshalb konsequent fortgeführt und 

nicht bereits beim ersten Anzeichen einer haushaltswirtschaftlichen Entspannung oder eines Haushaltsausgleichs 

auf unbeständiger Grundlage abgebrochen werden. 

2.1.2 Inhalte des Haushaltssicherungskonzeptes 

Auch bei schlechter haushaltswirtschaftlicher Lage besteht für eine Gemeinde grundsätzlich eine positive Fortführungsprognose. 

Trotz einer akuten und aktuellen Krisensituation, auch wenn diese mehrjährig ist, hat die Gemeinde 

trotz stark angespannter Liquidität bzw. Liquiditätsdefiziten grundsätzlich die Substanz und die Potenziale, 

um wieder den jährlichen Haushaltsausgleich zu erreichen und die stetige Aufgabenerfüllung auf Dauer zu 

sichern. Die Voraussetzungen dafür sind generell gegeben. Es gilt, die Krisenkennzeichen wahrzunehmen, die 

Ursachen zu erkennen, entsprechende Maßnahmen unter Berücksichtigung aller Elemente der gemeindlichen 

Aufgabenerfüllung zu prüfen und zu bewerten, so dass ein umfassendes Haushaltssicherungskonzept zur wirtschaftlichen 

Gesundung und Zukunftssicherung der Gemeinde auf den Weg gebracht wird. 

Ein Haushaltssicherungskonzept dient dabei als zukunftsorientierter Leitfaden, in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen 

für die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde und für die Steuerung des 

Haushalts, damit er in Zukunft dauerhaft ausgeglichen sein wird, festgelegt werden. Gleichzeitig muss das Konzept 

ein erweitertes Planungssystem als der Haushaltsplan enthalten, das als Handlungsrichtschnur dienen soll 

und deshalb die konkreten und akuten Schritte aufzuzeigen hat, die sofort und in der weiteren Zukunft zu gehen 

sind. Besondere Eckpunkte sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen. 

Das Haushaltssicherungskonzept stellt eine Leitlinie für das Handeln der Gemeinde und für die Verhandlungen 

mit Dritten dar. Dabei ist auch die zeitliche Dimension der Umsetzung von Konsolidierungsmaßnahmen nicht 

unbeachtlich. Die zeitliche Abfolge muss so ausgestaltet sein, dass die Maßnahmen von der Gemeinde auch im 

Rahmen ihrer Möglichkeiten umgesetzt werden können und nichts Unmögliches von ihr verlangt wird. Dies erfordert 

aber auch, neben den gesetzlichen Zielen, auch weitere durch die örtlichen Verhältnisse geprägte Ziele fest- 

GEMEINDEORDNUNG 257



zulegen. Im Zusammenhang mit Zwischenzielen, an denen die Entwicklung der Gemeinde messbar wird, kann 

die Motivation der Gemeinde zur Fortsetzung der notwendigen Konsolidierungsmaßnahmen bestärkt werden. 

2.1.3 Schaffung eines zukunftsorientierten Bildes der Gemeinde 

Ein erfolgreicher Haushaltskonsolidierungsprozess der Gemeinde besteht u.a. darin, dass sie die Bewältigung der 

Krise ihrer haushaltswirtschaftlichen Lage selbst so durchführt, dass die Gemeinde die dauernde Leistungsfähigkeit 

und eine stetige Aufgabenerfüllung erreicht (vgl. § 75 Abs. 1 GO NRW), die künftigen Generationen nicht 

unnötig belastet sowie deren Zukunft dauerhaft sichert und dadurch den Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit 

einhält. Das Erfordernis eines Haushaltssicherungskonzeptes zeigt auf bzw. verdeutlicht, dass ein zukunftsorientiertes 

Bild der Gemeinde mit qualitativ hochwertigen Leitorientierungen als Kernaussagen die Grundlagen 

für die Ausrichtung des gemeindlichen Handelns auf die Zukunft bestehen muss. 

Die wirtschaftliche Lage bzw. die sich abzeichnende Ertragsschwäche der Gemeinde oder mögliche finanzielle 

Gegebenheiten verlangen in diesen Fällen nicht nur einzelne Maßnahmen oder ein zusammengefasstes Maßnahmenpaket. 

Die Gemeinde muss sich auch zielorientiert ein zukunftsorientiertes Profil geben. Nur auf die gemeindliche 

Aufgabenerfüllung in der Zukunft ausgerichtete Visionen und Leitlinien (Leitbildern) lassen sich die 

notwendigen strategischen und operativen Ziele bestimmen. Diese können und sollen eine Leitorientierung für die 

gemeindliche Haushaltswirksamkeit entfalten bzw. bieten. Mit diesen Mitteln lassen sich die gemeindliche Steuerung 

und die Finanzen der Gemeinde unter Beachtung der einzuhaltenden Haushaltsgrundsätze, z.B. in § 75 GO 

NRW, miteinander verknüpfen. Insgesamt gesehen muss durch die Gemeinde ein örtlich gestaltetes handhabbares 

System entstehen. 

Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung sollen daher auch die produktorientierten Ziele unter Berücksichtigung 

des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs überprüft sowie 

Leistungskennzahlen zur Zielerreichung neu bestimmt und mit den Finanzzielen verknüpft werden. Die Ziele 

werden zwischen dem Rat und der gemeindlichen Verwaltung abgestimmt. Auch die Öffentlichkeit kann in den 

Prozess eingebunden werden. Die Verpflichtung, produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung des einsetzbaren 

Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festzulegen sowie Kennzahlen 

zur Zielerreichung zu bestimmen, verlangt von der Gemeinde nichts Unmögliches, auch wenn es bei der Vielzahl 

der örtlichen Aufgaben nicht immer einfach sein dürfte, zutreffende und ausreichende produktorientierte Ziele und 

Leistungskennzahlen festzulegen. 

Den Einstieg dazu bietet der gemeindliche Haushaltsplan nach § 79 GO NRW, der mindestens die nach § 4 

GemHVO NRW vorgesehenen Produktbereiche aufweisen muss, denn produktorientierte Ziele bauen auf Produkten, 

Produktgruppen und Produktbereichen auf. Die vorgesehene Steuerung der Gemeinde bzw. der gemeindlichen 

Verwaltung darf dabei sich nicht nur durch die Abbildung von Zielen auf der untersten Ebene der 

Gliederung des Haushaltsplans wiederfinden. Vielmehr müssen die vorgesehenen Ziele in eine Zielhierarchie 

eingebunden sein, die ausgehend vom Rat und dem Leitbild der Gemeinde (strategische Ziele), bis in die unterste 

Verantwortungsebene der Verwaltung (operative Ziele) hineinreicht. Nur so kann ein in sich stimmiges Zielsystem 

entstehen, das einer kompetenten und ressourcenverbrauchsorientierten Verwaltungsteuerung mit dezentraler 

Ressourcenverantwortung gerecht werden kann. 

2.2 Zu Satz 2 (Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes): 

2.2.1 Genehmigungsbedarf 

Nach der Vorschrift bedarf das Haushaltssicherungskonzept der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde der 

Gemeinde. Kann aber ein Fehlbedarf im Ergebnisplan nicht mehr durch eine Inanspruchnahme der Ausgleichs- 

GEMEINDEORDNUNG 258



rücklage gedeckt werden, kommt es zu einem weiteren Abbau des Eigenkapitals durch eine Verringerung der 

allgemeinen Rücklage. Dafür ist zu prüfen, ob für die geplante Verringerung der allgemeinen Rücklage (Eigenkapitalverzehr) 

eine Genehmigung nach dieser Vorschrift (wenn die in Absatz 1 genannten Schwellenwerte überschritten 

sind) oder ggf. noch im Rahmen des § 75 Abs. 4 GO NRW zu erteilen ist. Die Genehmigung hat daher 

den Zweck, dass die Verringerung der allgemeinen Rücklage akzeptiert wird, und die Gemeinde die notwendigen 

Maßnahmen ergriffen hat, um schnellstmöglich den Haushaltsausgleich wieder zu erreichen und die steige Aufgabenerfüllung 

zu sichern. 

In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass eine Überschreitung der Schwellenwerte nach Absatz 1 nicht 

nur bei einem Auftreten im Haushaltsjahr genehmigungspflichtig ist, sondern auch bei einem Auftreten in den drei 

dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Eine gewollte stärkere 

Verflechtung zwischen der mittelfristigen haushaltswirtschaftlichen Planung und der Sicherung der stetigen 

Aufgabenerfüllung sowie den aufsichtsrechtlich gestuften Maßnahmen wird dadurch hergestellt. Die Aufsichtsbehörde 

hat daher auch bei der Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes immer zu prüfen, ob die Gewährleistung 

der stetigen Aufgabenerfüllung durch diese Verringerung nicht gefährdet wird. 

Die Aufsichtsbehörde muss bei der Erteilung der Genehmigung nach dieser Vorschrift den ihr zustehenden Ermessensspielraum 

nach den haushaltsrechtlichen Zielbestimmungen ausgestalten. Hierbei kommt dem Ziel, 

wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach § 75 Abs. 2 GO NRW zu erreichen, die zentrale Bedeutung zu. Dies 

gilt auch dann, wenn die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde im Haushaltsjahr 

noch als haushaltsverträglich betrachtet werden kann, aber nach der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung 

eine Gefährdung der Haushaltswirtschaft zu befürchten ist und ihr nur durch ein Haushaltssicherungskonzept 

begegnet werden kann. 

2.2.2 Zeitlicher Unterschied zwischen Verpflichtung und Ursache 

Im Rahmen der Haushaltsplanung der Gemeinde können künftig die Verpflichtung für die Aufstellung eines 

Haushaltssicherungskonzeptes und der Anlass für eine Aufstellung in unterschiedlichen Haushaltsjahren liegen. 

Eine Anbindung dieser Frist an das Haushaltsjahr, in dem die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

entsteht, würde in vielen Fällen dazu führen, dass das Jahr, in dem der Anlass für ein Haushaltssicherungskonzept 

entsteht, gleichzeitig auch das Jahr ist, in dem der Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO 

NRW wieder erreicht sein muss. Aus dem Zweck und Ziel dieser Vorschrift ist daher eine Anbindung an das Jahr 

der Ursache ableitbar. Dies ist wegen der Einräumung eines Zeitraumes zur faktischen Umsetzung zur Wiedererreichung 

des Haushaltsausgleichs durch die Gemeinde auch sachlogisch vertretbar. Diese Auslegung wird zudem 

gegenüber der im kameralen Rechnungswesen festgelegten Frist (3 statt 4 Jahre) gerecht. 

2.2.3 Einbeziehung der Genehmigung nach § 75 Abs. 4 GO NRW 

Bei einer Festsetzung in der Haushaltssatzung und einer Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

wird die erforderliche Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Abs. 

4 GO NRW durch die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Abs. 2 GO NRW miterfasst. 

Liegt eine solche Verringerung der allgemeinen Rücklage vor, ist die erforderliche Sanierung der Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde so umfangreich und als so erheblich zu gewichten, dass eine getrennte Genehmigungspraxis 

im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nicht sachgerecht ist. 

Eine aufsichtsrechtliche Verfahrenstrennung zwischen einer Genehmigung nach § 75 Abs. 4 GO NRW und einer 

Genehmigung unter der gleichzeitigen Bewertung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Abs. 2 GO 

NRW steht zudem der dringenden Aufgabe der Gemeinde, die stetige Aufgabenerfüllung wieder dauerhaft zu 

sichern und den Haushaltsausgleich wieder zu erreichen, entgegen. Unter diesen Zielsetzungen ist es sachlich 

GEMEINDEORDNUNG 259



geboten, dass die Aufsichtsbehörde ein zielgerichtetes Handeln der Gemeinde durch ein einziges Verfahren 

unterstützt, so dass die Gemeinde für ihr gesamtes Sanierungsvorhaben schnell die notwendige Sicherheit erhalten 

muss, wenn ihr gemeindliches Haushaltssicherungskonzept insgesamt genehmigungsfähig ist. 

2.3 Zu Satz 3 (Genehmigungserfordernisse): 


Nach der Vorschrift darf die Aufsichtsbehörde eine Genehmigung für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept 

kann nur erteilen, wenn aus dem ihr vorgelegten Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass spätestens 

im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung die Gemeinde den gesetzlich bestimmten Haushaltsausgleich 

nach § 75 Abs. 2 wieder erreichen wird. Daher hat die Gemeinde in ihrem Haushaltssicherungskonzept 

einerseits den nächstmöglichen Zeitpunkt zu bestimmen, bis zu dem der Haushaltsausgleich wieder 

hergestellt ist und diesen Zeitpunkt in ihrer Haushaltssatzung festzusetzen (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 5 GO NRW). 

2.3.2 Drei-Jahres-Frist 

Damit die Gemeinde ihre Verpflichtung zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs erfüllen kann, wird ihr ein 

Zeitraum von drei Jahren nach dem Haushaltsjahr, in dem der Anlass für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

liegt, eingeräumt. Dieser Zeitraum besteht aus den drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahren 

innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Durch diese Anbindung an das Haushaltsjahr 

lassen sich die haushaltsmäßigen Wirkungen der vorgesehenen Sanierungsmaßnahmen unmittelbar aus dem 

Haushaltsplan ablesen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Sanierungszeit nicht bereits beim 

Entstehen eines möglichen dauerhaften Haushaltsausgleichs in allen Jahren der mittelfristigen Ergebnis- und 

Finanzplanung endet (Haushaltsausgleich in der Planung nach § 75 Abs. 2 S. 1 und § 84 GO NRW). Das Erreichen 

des Haushaltsausgleichs muss auch in der Rechnung (Jahresabschluss) des betreffenden Haushaltsjahres 

nachgewiesen werden. Nur wenn ein Haushaltsausgleich in diesem Sinne vorliegt, wird dem gesetzlichen Haushaltsausgleich 

nach § 75 Abs. 2 S. 1 GO NRW entsprochen. 

2.4 Zu Satz 4 (Nebenbestimmungen zur Genehmigung): 


Im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung hat die Aufsichtsbehörde der Gemeinde das vorgelegte Haushaltssicherungskonzept 

zu genehmigen (vgl. Satz 2). Sie kann ihre Genehmigung mit Nebenbestimmungen versehen, 

die Bedingungen und Auflagen enthalten können. Dies vor allem vor dem Hintergrund, dass die im Haushaltsplan 

enthaltene und jährlich gem. § 84 Satz 3 GO NRW auszugleichende mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung 

ein Kriterium darstellt, das im Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen ist. Lassen sich aus den 

im Haushaltsplan der Gemeinde enthaltenen Planungsdaten für die dem Haushaltsjahr folgenden Jahre keine 

ausreichenden Veränderungen zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erkennen, sollte die Aufsichtsbehörde 

bei der Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes durch entsprechende Nebenbestimmungen in 

Form von Bedingungen und Auflagen von der Gemeinde ggf. weitere wirksame Konsolidierungsmaßnahmen 

verlangen. 

Die zur Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes möglichen Bedingungen und die zu erteilenden Auflagen 

sowie deren Ausgestaltung müssen sich an der Zielbestimmung der Wiederherstellung des jährlichen 

Haushaltsausgleichs und den dazu sachgerechten Konsolidierungsmaßnahmen messen lassen. Sie müssen 

geeignet sein, dass die Gemeinde die gesetzten Ziele auch erreichen kann. Insgesamt gesehen muss es daher 

GEMEINDEORDNUNG 260



bei der Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes eine stärkere Verflechtung 

der haushaltswirtschaftlichen Planung mit der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung, aber auch ein engeres 

sinnvolles Zusammenspiel zwischen der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde geben. 

2.4.2 Formen der Nebenbestimmungen 

Die Erteilung der Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Gemeinde stellt eine Regelung 

dar, die dieser Vorschrift mit bestimmten zusätzlichen Bestimmungen (Nebenbestimmungen nach § 36 Abs. 

1 VwVfG) versehen werden darf. Solche Nebenbestimmungen haben den Zweck, mögliche rechtliche oder tatsächliche 

Hindernisse, die einer uneingeschränkten Erteilung dieser Genehmigung entgegenstehen, zu beseitigen. 

Für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde besteht damit die Möglichkeit, die Genehmigung für die von der 

Gemeinde vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage nicht abzulehnen, sondern bei möglichen Bedenken 

mit Vorbehalten zu arbeiten. Daran knüpft die haushaltsrechtliche Vorschrift an, in dem sie ausdrücklich 

regelt, dass diese Genehmigung unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden kann. 

Als eine mögliche Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage ist nach der 

Vorschrift auch die Bedingung zulässig. Durch eine solche Nebenbestimmung wird eine bestimmte Rechtsfolge 

von dem Eintritt eines unsicheren zukünftigen Ereignisses bei der Gemeinde abhängig gemacht (vgl. § 158 BGB). 

Sie findet bei der Erteilung von Genehmigungen in Form der aufschiebenden sowie der auflösenden Bedingung 

Anwendung, ohne jedoch zeitlich eindeutig festgelegt zu sein und einen eigenen Regelungsinhalt zu haben. Die 

Auflage stellt eine weitere zulässige Möglichkeit einer Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung der 

allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde dar. Durch eine solche Nebenbestimmung wird eine zusätzliche 

Regelung zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen durch die Gemeinde getroffen. Diese Nebenbestimmung 

hängt in ihrem Bestand von der Wirksamkeit der aufsichtsbehördlichen Genehmigung ab, auch wenn 

sie selbstständig anfechtbar ist. 


GEMEINDEORDNUNG 261



§ 77 

Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung 

(1) Die Gemeinde erhebt Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften. 

(2) Sie hat die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel 

1. soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen, 

2. im Übrigen aus Steuern 

zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. 

(3) Die Gemeinde darf Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich 

unzweckmäßig wäre. 



Die Quellen der Finanzmittel der Gemeinde sind sehr vielfältig. Sie ergeben sich aus öffentlich-rechtlichen und 

privatrechtlichen Vorgängen. Es wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass diejenigen, die eine kommunale 

Leistung in Anspruch nehmen oder eine kommunale Einrichtung nutzen, die entstehenden Kosten in vertretbaren 

und gebotenen Umfang tragen sollen. Die Vorschrift enthält für die Gemeinden die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung 

und legt eine bestimmte Rangfolge für die Finanzmittelarten fest. Damit findet unter Berücksichtigung 

der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde das Bedarfsdeckungsprinzip i.V.m. dem Nachhaltigkeitsprinzip 

Anwendung. Das nachfolgende Schema zeigt die Rangfolge der Beschaffung der gemeindlichen 

Finanzmittel nach dieser Vorschrift auf (vgl. Abbildung). 

Die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung 

1. Sonstige Finanzmittel (§ 77 Abs. 2 GO NRW) 

als vorrangige Finanzmittel 

z.B. Zuweisungen, Zuschüsse, Mieten, Pachten, Bußgelder, Verkaufserlöse, 

Zinsen 

2. Spezielle Entgelte (§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW) 

für die von der Gemeinde erbrachten Leistungen 

z.B. Gebühren, Beiträge, Eintrittsgelder 

3. Steuern (§ 77 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW) 

als nachrangige Finanzmittel 

z.B. Grundsteuern, Gewerbesteuer, sonstige örtliche Steuern 

4. Kredite (§ 77 Abs. 3 GO NRW) 

nur unter den genannten Voraussetzungen des § 86 Abs. 1 GO NRW 

Abbildung 30 „Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung“ 

Der Gliederung dieser Grundsätze vergleichbar sind in der Bilanz der Gemeinde die Forderungen (bestehende 

Ansprüche) der Gemeinde in gesonderten Posten anzusetzen. Damit soll transparent gemacht werden, in welchem 

Umfang und bei welchen Arten die Gemeinde die ihr zustehenden Finanzmittel noch nicht erhalten hat (vgl. 

§ 41 Abs. 3 Nr. 2.2 GemHVO NRW). Die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung stehen auch mit dem Grundsatz 

in § 75 Abs. 6 GO NRW in Verbindung, dass die Gemeinde ihre Liquidität einschließlich der Finanzierung der 

GEMEINDEORDNUNG 262



Investitionen sicherzustellen hat, sowie mit der Verpflichtung der Gemeinde, eine angemessene Liquiditätsplanung 

vorzunehmen (vgl. § 89 Abs. 1 GO NRW). Die Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit, die damit erreicht werden 

soll, kann nur gewährleistet werden, wenn dabei auch der Rahmen zur Kreditaufnahme nach § 86 GO NRW 

für Kredite für Investitionen und nach § 89 Abs. 2 GO NRW für Kredite zur Liquiditätssicherung beachtet wird. 

In diesem Zusammenhang darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Einwohner der Gemeinde verpflichtet 

sind, die Lasten zu tragen, die sich aus ihrer Zugehörigkeit zur Gemeinde ergeben (vgl. § 8 Abs. 2 GO NRW). 

Auch ist auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen Rücksicht zu nehmen (vgl. § 10 S. 2 GO 

NRW). Zudem muss in die Betrachtung einbezogen werden, ob und in welchem Umfang die Gemeinde die Einziehung 

von Ansprüchen in Form der Stundung hinausschiebt oder durch Niederschlagung und Erlass auf die 

Durchsetzung ihrer Ansprüche verzichtet (vgl. § 23 Abs. 3 und 4 und § 26 GemHVO NRW). 


1. Zu Absatz 1 (Abgabenerhebung): 


Die Erhebung von Abgaben durch die Gemeinde ist nicht Gegenstand des gemeindlichen Haushaltsrechts, sondern 

des Abgabenrechts, z.B. nach den Vorschriften des KAG. Die Vorschrift in der Gemeindeordnung ist daher 

eine Regelung zur Einordnung der Erhebung von Abgaben in die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Das Abgabenrecht 

beinhaltet u.a. das Recht der Gemeinde als Hoheitsträger, im Rahmen ihrer Finanzhoheit Abgaben, d.h. 

Geldleistungen eines Dritten gegenüber der Gemeinde, zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben auf der Grundlage 

gesetzlicher Vorschriften zu erheben. 

In diesem besonderen Recht wird daher die allgemeine Abgabenpflicht von Dritten gegenüber der Gemeinde 

sowie die Art und Höhe der Abgabe unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen 

bestimmt. Sonstige öffentlich-rechtliche Geldleistungen sowie steuerliche Nebenleistungen (Zinsen 

und Versäumniszuschläge) gehören jedoch nicht dazu. Im Rahmen des Abgabenrechts werden Abgaben als die 

von der Gemeinde als Hoheitsträger einem Dritten auferlegten Geldleistungen zur Erfüllung der gemeindlichen 

Aufgaben verstanden. Dabei wird bei den öffentlichen Abgaben zwischen Steuern, Beiträgen, Gebühren und 

Sonderabgaben unterschieden. 

1.2 Arten der gemeindlichen Abgaben 

1.2.1 Die Abgabenart „Steuern“ 

Die Gemeinden können Steuern erheben (vgl. § 3 KAG). Sie sollen Steuern nur erheben, soweit die Deckung 

ihrer Aufwendungen nicht durch andere Erträge, insbesondere durch Gebühren und Beiträge, in Betracht kommt. 

Damit entspricht die abgabenrechtliche Regelung der haushaltswirtschaftlich bestimmten Rangfolge über die 

Finanzmittelbeschaffung der Gemeinde. Wird von der Gemeinde eine Steuer erhoben, kann die Gemeinde durch 

eine Steuersatzung festgelegen, dass der Steuerpflichtige Vorauszahlungen auf die Steuer zu entrichten hat, die 

er für den laufenden Veranlagungszeitraum voraussichtlich schulden wird. 

In diesem Zusammenhang werden z.B. unter dem Begriff „Steuern“ Geldleistungen verstanden, die nicht eine 

Gegenleistung für eine besondere Leistung der Gemeinde darstellen und zur Erzielung von gemeindlichen Erträgen 

all denjenigen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand, an den das betreffende Steuergesetz die Leistungspflicht 

des Dritten knüpft, vorliegt (vgl. § 3 Abs. 1 AO). Eine gemeindliche Abgabe ist daher dann eine Steuer, 

wenn die sich aus der genannten Vorschrift ergebenden Tatbestandsmerkmale bei einem Dritten vorliegen. 

GEMEINDEORDNUNG 263

1.2.2 Die Abgabenart „Gebühren“ 



Die Gemeinden können Gebühren erheben (vgl. § 4 KAG). Der Begriff „Gebühr“ lässt sich dabei dadurch inhaltlich 

abgrenzen, in dem unter Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden werden, die einem Dritten 

von der Gemeinde auferlegt werden, weil dieser öffentliche Leistungen der Gemeinde in Anspruch genommen hat 

und die Erhebung auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften oder auf Grund einer hoheitlichen Maßnahme vorgenommen 

wird. Dabei kann dann zwischen Verwaltungsgebühren und Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme 

öffentlicher Einrichtungen und Anlagen unterschieden werden. 

Die Verwaltungsgebühren werden z.B. für eine Amtshandlung erhoben, wenn die Leistung der Verwaltung von 

dem Beteiligten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt (vgl. § 5 KAG). Die Benutzungsgebühren 

werden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (Benutzung) erhoben, 

sofern kein privatrechtliches Entgelt gefordert wird (vgl. § 6 KAG). Die Gebührenerhebung erfolgt mit dem Zweck, 

diejenigen Personen, die öffentliche Leistungen in Anspruch nehmen, vor den übrigen Einwohnern zu den Kosten 

heranzuziehen. 

1.2.3 Die Abgabenart „Beiträge“ 

Die Gemeinden können Beiträge erheben (vgl. § 8 KAG). Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig mit der endgültigen 

Herstellung der Einrichtung oder Anlage, ggf. auch mit der Beendigung einer Teilmaßnahme oder mit der 

endgültigen Herstellung des Abschnitts, wenn dieser selbstständig in Anspruch genommen werden kann. Wird 

z.B. ein Anschlussbeitrag erhoben, so entsteht i.d.R. die Beitragspflicht, sobald das Grundstück an die Einrichtung 

oder Anlage angeschlossen werden kann. Von der Gemeinde können aber auch Beiträge für Teile einer 

Einrichtung oder Anlage erhoben werden (Kostenspaltung). 

Unter dem Begriff „Beiträge“ werden dabei Geldleistungen verstanden, die dem Ersatz des Aufwandes für die 

Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen, bei Straßen, Wegen und Plätzen 

auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung, dienen. Sie werden 

von den Abgabepflichtigen als Gegenleistung dafür erhoben, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme 

der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die Erhebung von Beiträgen 

erfolgt daher mit dem Zweck, diejenigen Personen, denen sich durch die gemeindlichen Investitionen wirtschaftliche 

Vorteile ergeben, vor den übrigen Einwohnern zu den Kosten heranzuziehen. 

1.2.4 Sonderabgaben 

Als Abgabeart bestehen neben den Steuern, Beiträgen und Gebühren weitere Sonderabgaben, z.B. die Abgabe 

nach dem Schwerbehindertengesetz oder die Lastenausgleichsabgabe. Solche Abgaben sind grundsätzlich nur 

für einen eng begrenzten Bereich zulässig und erfordern besondere Voraussetzungen. Weil derartige Sonderabgaben 

einem bestimmten Zweck dienen, muss eine unmittelbare Verbindung zwischen der Erhebung der Abgabe 

und ihrer Verwendung bestehen. 

1.3 Besondere gesetzliche Vorschriften 

Zur Erhebung von Abgaben durch Gemeinden besteht eine Vielzahl von gesetzlichen Bestimmungen, die bundesrechtlich, 

z.B. die Steuergesetze und die Abgabenordnung, aber auch landesrechtlich erlassen werden, z.B. 

das Kommunalabgabengesetz. Außerdem bedarf es vielfach und abhängig von der Abgabe des Erlasses einer 

örtlichen Satzung durch die Gemeinde. In diesem Zusammenhang wird z.B. durch § 10 S. 2 GO NRW bestimmt, 

dass die Gemeinde im Rahmen ihrer Wirtschaftsführung auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabe- 

GEMEINDEORDNUNG 264



pflichtigen Rücksicht zu nehmen hat. Das Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG) 

vom 21.10.1969 (GV. NRW. S. 712), in der derzeit geltenden Fassung, (SGV. NRW. 610) enthält zur Abgabenerhebung 

durch Gemeinde weitere Bestimmungen. In diesem Zusammenhang sind aber auch die Steuergesetze, 

z.B. das Grundsteuergesetz (GrStG), das Gewerbesteuergesetz (GewStG) und die Abgabenordnung (AO) sowie 

die sonstigen abgabenrechtlichen Vorschriften relevant. 

2. Zu Absatz 2 (Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel): 

2.01 Die Rangfolge der gemeindlichen Finanzmittel 

Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar 

und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und im Übrigen aus Steuern 

zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Sie regelt dabei auch die Rangfolge der Quellen 

der gemeindlichen Finanzmittel. Ausgangspunkt für die Untersuchung, welche Finanzmittel und in welcher 

Höhe diese zu beschaffen sind, ist die Höhe der zur Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde notwendigen Aufwendungen 

und der Auszahlungen für Investitionen. 

Die Rangfolge bedeutet, dass zunächst den speziellen Entgelten ein Vorrang von den Steuern zu geben ist. Die 

Steuern sollen daher nur insoweit erhoben werden, wie diese und die sonstigen Finanzmittel die zur Erfüllung der 

gemeindlichen Aufgaben erforderlichen Aufwendungen und Auszahlungen nicht decken. Für die Rangfolge der 

Inanspruchnahme der Quellen der Finanzmittel ergibt sich danach, dass von der Gemeinde an erster Stelle die 

sonstigen Finanzmittel in Anspruch zu nehmen sind, dann die speziellen Entgelten für die von der Gemeinde 

erbrachten Leistungen, und schließlich die Steuern. 

2.02 Die Beschränkungen der Heranziehung 

Die Beschaffung der Finanzmittel nach dieser Vorschrift findet ihre Grenze im jährlichen Bedarf der Gemeinde, 

z.B. wenn eine Bedarfsdeckung (Die Erträge decken die Aufwendungen) gegeben und damit der gesetzlich erforderliche 

Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW erreicht wird. Bei der Beschaffung der gemeindlichen 

Finanzmittel kann aber auch das Gebot, dass auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen 

Rücksicht zu nehmen ist (vgl. § 10 Abs. 2 GO NRW) zu einer Beschränkung führen. Auch kann die Beschaffung 

der Finanzmittel dadurch eingeschränkt sein, dass es örtlich z.B. aus sozialen Gründen, nicht geboten ist, spezielle 

Entgelte für gemeindliche Leistungen im Umfang einer vollen Kostendeckung zu erheben. 

2.03 Rangfolge und Zuwendungen 

In die Rangfolge der Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel nach dieser Vorschrift lassen sich die erhaltenen 

Zuwendungen, die der Gemeinde von Dritten gewährt werden, nicht einordnen, denn sie gehören als Gruppe 

nicht zu den Finanzmitteln, die sich die Gemeinde zu beschaffen hat. Hat die Gemeinde allerdings einen Rechtsanspruch 

auf Finanzmittel von Dritten, sind diese den sonstigen Finanzmitteln zuzuordnen. 

Zu den Zuwendungen im gemeindlichen Bereich zählen Zuweisungen und Zuschüsse als Übertragungen vom 

öffentlichen oder privaten Bereich an die Gemeinde. Dazu zählen Zuwendungen für laufende Zwecke, z.B. 

Schlüsselzuweisungen und Bedarfszuweisungen vom Land, aber auch Zuwendungen, die ausdrücklich für die 

Durchführung von gemeindlichen Investitionen geleistet werden und deshalb nicht sofort als Ertrag erfasst werden 

dürfen, sondern unter den Zahlungen aus der Investitionstätigkeit zu erfassen sind (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 15 

GemHVO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 265



2.1 Zu Nummer 1 (Erhebung von Leistungsentgelten): 


Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar 

und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen zu beschaffen. Die Gemeinde 

soll damit veranlasst werden, von einem Dritten, der ihre Leistungen in Anspruch nimmt, eine angemessene Gegenleistung 

zu verlangen. Weil die Vorschrift gleichzeitig auch die Rangfolge der Quellen der gemeindlichen 

Finanzmittel regelt, ist es der Gemeinde verwehrt, bei einer Inanspruchnahme ihrer Leistungen durch Dritte regelmäßig 

auf eine Gegenleistung des Dritten zu verzichten. 

Die Gemeinde darf daher nach dieser Vorschrift die Hauptlast der Finanzierung ihrer Aufgaben nicht auf die Erhebung 

von Steuern legen, denn die Allgemeinheit der Steuerzahler soll erst zu den Lasten der Gemeinde herangezogen 

werden, wenn andere Möglichkeiten ausgeschöpft sind. Diese haushaltsrechtlichen Gegebenheiten 

entsprechen den Grundsätzen des KAG NRW und daher sind neben den Abgaben auch die privatrechtlichen 

Entgelte bei der Finanzmittelbeschaffung zu berücksichtigen. 

2.1.2 Der Begriff „soweit vertretbar und geboten“ 

Die Vorgabe nach Ausschöpfung der Möglichkeiten der Gemeinde zur Beschaffung ihrer Finanzmittel spezielle 

Entgelte für die von ihr erbrachten Leistungen zu erheben, findet ihre Grenze darin, dass diese Entgelte „soweit 

vertretbar und geboten“ zu erheben sind. Die Vorschrift knüpft damit an die Bestimmungen der §§ 6, 7 und 8 KAG 

NRW an. Im Rahmen der Erhebung von Leistungsentgelten darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Einwohner 

der Gemeinde verpflichtet sind, die Lasten zu tragen, die sich aus ihrer Zugehörigkeit zur Gemeinde ergeben 

(vgl. § 8 Abs. 2 GO NRW). 

Bei der Erhebung von Leistungsentgelten ist außerdem auch auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen 

Rücksicht zu nehmen (vgl. § 10 S. 2 GO NRW). Diese Regelung räumt der Gemeinde gleichwohl 

einen Entscheidungsspielraum ein, der von ihr unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten auszufüllen 

ist. Dabei kann es im Einzelfall vorkommen, dass der Grundsatz der Kostendeckung durch wichtige und bedeutende 

örtliche Gesichtspunkte nur eingeschränkt zur Anwendung kommt. 

2.1.3 Die Erhebung von Leistungsentgelten 

2.1.3.1 Die Erhebung von Gebühren 

Die Gemeinden können Gebühren erheben (vgl. § 4 KAG). Der Begriff „Gebühr“ lässt sich dabei dadurch inhaltlich 

abgrenzen, in dem unter Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden werden, die einem Dritten 

von der Gemeinde auferlegt werden, weil dieser öffentliche Leistungen der Gemeinde in Anspruch genommen hat 

und die Erhebung auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften oder auf Grund einer hoheitlichen Maßnahme vorgenommen 

wird. Dabei kann dann zwischen Verwaltungsgebühren und Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme 

öffentlicher Einrichtungen und Anlagen unterschieden werden. 

Die gemeindlichen Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine individuell 

zurechenbare öffentliche Leistung geschuldet werden. Sie dienen der Erzielung von Erträgen, um die Kosten der 

öffentlichen Leistung in der Regel zu decken. Verwaltungsgebühren sind Entgelte für die Inanspruchnahme von 

öffentlichen Leistungen und Amtshandlungen. Benutzungsgebühren sind demgegenüber Entgelte für die Benutzung 

von öffentlichen Einrichtungen und Anlagen und für die Inanspruchnahme von Dienstleistungen. Die Verwaltungsgebühren 

werden z.B. für eine Amtshandlung erhoben, wenn die Leistung der Verwaltung von dem Beteilig- 

GEMEINDEORDNUNG 266



ten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt (vgl. § 5 KAG). Die Benutzungsgebühren werden 

als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (Benutzung) erhoben, sofern kein 

privatrechtliches Entgelt gefordert wird (vgl. § 6 KAG). Die Gebührenerhebung erfolgt mit dem Zweck, diejenigen 

Personen, die öffentliche Leistungen in Anspruch nehmen, vor den übrigen Einwohnern zu den Kosten heranzuziehen. 

Die Gebührenforderungen der Gemeinde können zu unterschiedlichen Zeitpunkten ertragswirksam werden. Fordert 

die Gemeinde durch einen Gebührenbescheid eine Vorauszahlung, ist die festgelegte Gebühr zum im gemeindlichen 

Bescheid enthaltenen Erfüllungszeitpunkt bzw. Fälligkeitstermin ertragswirksam zu vereinnahmen, 

weil dies den Realisationszeitpunkt darstellt, in dem Erträge dem betreffenden Haushaltsjahr wirtschaftlich zugerechnet 

werden können. 

In den Fällen, in denen die endgültige Gebührenfestsetzung erst zu einem späteren Zeitpunkt stattfindet, und 

führt diese dazu, dass eine Nachzahlung gefordert wird, ist dieser gemeindliche Anspruch i.d.R. mit der Bekanntgabe 

des Bescheides ertragswirksam zu buchen. Dieses gilt entsprechend, wenn die Gemeinde auf Grund der 

Festsetzung einen Betrag an einen Dritten zu erstatten hat. Die Bindung der Festsetzung von Gebühren an das 

Vorliegen eines gemeindlichen Bescheides gebietet das öffentlich-rechtliche Handeln der Gemeinde. 

2.1.3.2 Die Erhebung von Beiträgen 

Die Gemeinden können Beiträge erheben (vgl. § 8 KAG). Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig mit der endgültigen 

Herstellung der Einrichtung oder Anlage, ggf. auch mit der Beendigung einer Teilmaßnahme oder mit der 

endgültigen Herstellung des Abschnitts, wenn dieser selbstständig in Anspruch genommen werden kann. Wird 

z.B. ein Anschlussbeitrag erhoben, so entsteht i.d.R. die Beitragspflicht, sobald das Grundstück an die Einrichtung 

oder Anlage angeschlossen werden kann. Von der Gemeinde können aber auch Beiträge für Teile einer 

Einrichtung oder Anlage erhoben werden (Kostenspaltung). 

Unter dem Begriff „Beiträge“ werden dabei Geldleistungen verstanden, die dem Ersatz des Aufwandes für die 

Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen, bei Straßen, Wegen und Plätzen 

auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung, dienen. Sie werden 

von den Abgabepflichtigen als Gegenleistung dafür erhoben, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme 

der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die Erhebung von Beiträgen 

erfolgt daher mit dem Zweck, diejenigen Personen, denen sich durch die gemeindlichen Investitionen wirtschaftliche 

Vorteile ergeben, vor den übrigen Einwohnern zu den Kosten heranzuziehen. 

Erhaltene Beiträge u.ä. Entgelte sind daher der Investitionstätigkeit der Gemeinde zuzurechnen und daher unmittelbar 

im gemeindlichen Finanzplan zu erfassen. Erst mit der späteren Nutzung der mit den Beiträgen bzw. Entgelten 

finanzierten Anschaffung oder Herstellung von gemeindlichen Vermögensgegenständen entsteht eine 

Ergebniswirksamkeit aus der Auflösung der wegen der erhaltenen Beiträge in der gemeindlichen Bilanz gebildeten 

Sonderposten (vgl. § 41 Abs. 4 Nr. 2.2 GemHVO NRW). Dazu gehören auch die Beiträge, die von der Gemeinde 

als Erschließungsbeiträge nach § 127 BauGB erhoben werden. 

2.2 Zu Nummer 2 (Die Erhebung von Steuern): 


Die Steuern sollen von der Gemeinde nur insoweit erhoben werden, wie diese und die sonstigen Finanzmittel die 

zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen Aufwendungen und Auszahlungen nicht decken. Für die 

Rangfolge der Inanspruchnahme der Quellen der Finanzmittel ergibt sich danach, dass von der Gemeinde an 

GEMEINDEORDNUNG 267



erster Stelle die sonstigen Finanzmittel in Anspruch zu nehmen sind, dann die speziellen Entgelten für die von der 

Gemeinde erbrachten Leistungen, und schließlich die Steuern. Dabei ist die Gemeinde für die Festsetzung und 

Erhebung der Realsteuern zuständig (vgl. § 1 des Gesetzes über die Zuständigkeit für die Festsetzung und Erhebung 

der Realsteuern vom 16.12.1981; GV.NRW 1981 S. 732). 

Zu den Realsteuern, die von der Gemeinde erhoben werden können, gehören nach § 3 Abs. 2 AO die Grundsteuer 

A und B sowie die Gewerbesteuer. Dabei sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere 

Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen 

allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Die Erzielung 

von Einnahmen kann dabei Nebenzweck sein (vgl. § 3 Abs. 1 AO). 

2.2.2 Zuordnungen nach dem Erfüllungszeitpunkt 


Eine Steuerpflicht entsteht i.d.R. wirtschaftlich in dem Jahr, für das aus Sicht des Festsetzenden eine Veranlagung 

vorgenommen wird, unabhängig davon, zu welchem späteren Zeitpunkt die Festsetzung der Steuerpflicht 

erfolgt. Für die Erhebung von Steuern definieren die einschlägigen Gesetze oder Satzungen abstrakte Tatbestände, 

die einen Anspruch der Gemeinde begründen können sowie die Voraussetzungen des Entstehens. Ein 

abstrakter Anspruch ist jedoch nicht als ausreichend zu bewerten, um bereits zu diesem Zeitpunkt eine Ertragswirksamkeit 

auszulösen. 

In diesen Fällen bedarf es vielmehr erst der tatsächlichen Verwirklichung dieses Anspruchs durch einen Heranziehungsbescheid 

der Gemeinde im Rahmen ihrer Steuererhebung als wertbegründenden Tatbestand. Das öffentlich-rechtliche 

Handeln der Gemeinden gebietet ein haushaltswirtschaftliches Handeln, durch dass die Steuererträge 

erst nach der Verwirklichung der Anspruchstatbestände (nach konkreter Feststellung) erhoben und 

gemeindeübergreifend nach der gleichen Art und Weise, also wenn die Leistungspflicht rechtsverbindlich ist, 

einem Haushaltsjahr zugeordnet werden. 

Die Steuererträge der Gemeinde sollen daher dem Haushaltsjahr, in dem auf Basis der Bemessungsgrundlage 

die Steuerpflicht durch einen gemeindlichen Heranziehungsbescheid (Rechtsakt) festgesetzt bzw. realisiert werden, 

zugerechnet werden (Erfüllungszeitpunkt). Erst zu diesem Zeitpunkt entstehen die Leistungspflicht und der 

wertbegründende Tatbestand (Realisationszeitpunkt), in dem Erträge dem betreffenden Haushaltsjahr wirtschaftlich 

zugerechnet werden können. Eine solche Verfahrensweise ist u.a. auch wegen des Problems, dass ein möglicher 

Ertrag nicht zuverlässig in dem Haushaltsjahr, in dem die wirtschaftliche Ursache entsteht, gemessen werden 

kann, sondern erst in einem späteren Haushaltsjahr, angemessen. Erst zu diesem Zeitpunkt ist objektiv betrachtet 

auch das Ressourcenaufkommen als entstanden anzusehen, weil dieses durch einen Verwaltungsakt 

objektiviert und der wertbegründende Tatbestand geschaffen wird und i.d.R. erst in diesem Rahmen bzw. zu 

diesem Zeitpunkt verlässlich bewertbar ist. 

Die haushaltswirtschaftliche Zuordnung von Steuererträgen nach dem Erfüllungszeitpunkt ist auch wegen der 

Notwendigkeit einer einheitlichen Handhabung sowie aus Gründen der Vereinfachung sachgerecht. Sie folgt 

vorrangig dem Bestehen eines gemeindlichen Rechtsanspruchs und dem wertbegründenden Tatbestand nicht 

ausschließlich dem Prinzip der ungewissen wirtschaftlichen Verursachung. Diese haushaltsmäßige Zuordnung ist 

auch unter Berücksichtigung des gesetzlich bestimmten jährlichen Haushaltsausgleich sowie des gemeindlichen 

Finanzausgleichs erforderlich, um möglichst die vergleichbare Ausgangsverhältnisse bei den Gemeinden, z.B. für 

die Ermittlung der Steuerkraft, zu gewährleisten. Die beschriebene haushaltswirtschaftliche Zuordnung von Steuererträgen 

trägt der periodenbezogenen Zuordnung im Sinne des NKF in ausreichendem Maße Rechnung. Das 

haushaltsmäßige Zuordnungsprinzip ist sowohl bei Festsetzungsbescheiden als auch bei Vorauszahlungsbescheiden 

anzuwenden. 

GEMEINDEORDNUNG 268



2.2.2.2 Ertragszuordnungen bei Vorauszahlungsbescheiden 

Bei Vorauszahlungsbescheiden der Gemeinde ist die festgelegte Steuerzahlung zu den oder dem im gemeindlichen 

Bescheid enthaltenen Fälligkeitstermin(en) des betreffenden Haushaltsjahres (Erfüllungszeitpunkten) ertragswirksam 

zu vereinnahmen, denn erst zu diesem Zeitpunkt entstehen die Leistungspflicht und der wertbegründende 

Tatbestand. Dabei ist dann zwischen Fälligkeitsterminen in dem Jahr, in dem der Bescheid durch die 

Gemeinde erlassen wird, und in künftigen dem Jahr des Bescheides folgenden Jahren zu unterscheiden. Wird ein 

Bescheid für die Zukunft mit Zahlungsterminen z.B. im folgenden Haushaltsjahr erlassen, muss der Ertrag dem 

Haushaltsjahr zugerechnet werden, in dem die Erfüllungszeitpunkte liegen. In diesen Fällen kommt für die haushaltsmäßige 

ertragswirksame Zuordnung nicht der Zeitpunkt der Festsetzung in Betracht. 

In den Fällen aber, in denen die Festsetzung im gemeindlichen Bescheid und die darin festgelegten Zahlungstermine 

das gleiche Haushaltsjahr betreffen, kann der daraus für die Gemeinde entstehende Ertrag nach den 

Fälligkeitsterminen in Teilbeträge aufgeteilt und entsprechend ertragswirksam vereinnahmt werden. Der durch 

den Bescheid entstehende gemeindliche Ertrag kann aber auch bereits im Zeitpunkt der Festsetzung vollständig 

in der gemeindlichen Ergebnisrechnung erfasst werden. Die unterjährigen Fälligkeitstermine erfordern nicht, dass 

die dadurch entstandenen Teilerträge entsprechend gestückelt von der Gemeinde zu vereinnahmen sind. 

2.2.2.3 Ertragszuordnungen bei Festsetzungsbescheiden 

Bei Festsetzungsbescheiden der Gemeinde (auch Nachzahlungs- oder Rückforderungsbescheide) führt die endgültige 

Festsetzung (rechtsverbindliche Leistungspflicht) dazu, dass die Zuordnung der möglichen Erträge i.d.R. 

zu dem Haushaltsjahr vorzunehmen ist, in dem der Bescheid ergeht und der Erfüllungszeitpunkt liegt, denn erst 

zu diesem Zeitpunkt entstehen die Leistungspflicht und der wertbegründende Tatbestand, in dem Erträge dem 

betreffenden Haushaltsjahr wirtschaftlich zugerechnet werden können. In den Fällen, in denen z.B. eine Nachzahlung 

gefordert wird, kann diese mit der Bekanntgabe des Bescheides ertragswirksam gebucht werden. Dieses 

gilt entsprechend, wenn die Gemeinde auf Grund der vorgenommenen endgültigen Festsetzung einen Betrag zu 

erstatten hat. Im Rahmen des Jahresabschlusses kann dabei aber auch das Wertaufhellungsgebot zu beachten 

sein, wenn sich die Festsetzungsbescheide auf zuvor liegende Steuerveranlagungsjahre beziehen. 

2.2.3 Wertaufhellungsgebot bei der Steuererhebung 

Grundsätzlich gilt auch für Steuererträge, dass im Rahmen des Jahresabschlusses zu prüfen ist, ob das Wertaufhellungsprinzip 

Anwendung findet. Das Wertaufhellungsgebot ist ein Grundsatz ordnungsmäßiger Buchführung 

(GoB). Es regelt die Frage, wie Informationen zu berücksichtigen sind, die der Bilanzierende nach dem Abschlussstichtag, 

aber vor Aufstellung des Jahresabschlusses, erhält. Das Wertaufhellungsgebot verlangt, dass 

Informationen, die sich auf Gegebenheiten vor dem Abschlussstichtag beziehen, im Jahresabschluss berücksichtigt 

werden. Das heißt: Ergibt sich nach dem Abschlussstichtag, aber noch vor der Bestätigung des Jahresabschlusses 

durch den Bürgermeister, eine Änderung der Steuerhöhe für einen bereits abgeschlossenen Erhebungszeitraum 

bzw. ein abgeschlossenes Haushaltsjahr, so ist dieser Betrag nach dem kaufmännischen Wertaufhellungsprinzip 

noch in dem „offenen“ Jahresabschluss zu berücksichtigen. 

3. Zu Absatz 3 (Wirtschaftlichkeit bei Kreditaufnahme): 


Im Rahmen des Bedarfsdeckungsprinzips wird auch die Aufnahme von Krediten zugelassen, wenn eine andere 

Finanzierung durch die Gemeinde nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Die Kredite für Ge- 

GEMEINDEORDNUNG 269



meinden, z.B. für Investitionen in Form des Kommunalkredits, stellen keine eigenständige Kreditform dar, vielmehr 

unterliegen sie den Formen der Kredite aus der allgemeinen Geldwirtschaft. Der Begriff des Kredites ist 

daher von dort übernommen worden und entspricht dem Darlehensbegriff nach §§ 488 BGB. Er umfasst daher für 

die Gemeinden nur Geldschulden und nicht darlehensweise empfangene Sachen (vgl. §§ 607 ff. BGB). 

Die gemeindlichen Kredite werden im Rahmen privatrechtlicher Rechtsgeschäfte, z.B. als Schuldscheindarlehen, 

Anleihen u.a., aufgenommen. Weil nach § 86 GO NRW Kredite nur für Investitionen und nach § 89 GO NRW nur 

zur Liquiditätssicherung aufgenommen werden dürfen, lassen sich die Finanzmittel aus Kreditaufnahmen nicht 

ohne weiteres in die Rangordnung des Absatzes 2 einfügen, sondern bedurften einer gesonderten Regelung. 

Eine Kreditaufnahme kommt grundsätzlich nur in Betracht, wenn alle anderen Quellen für Finanzmittel der Gemeinde 

ausgeschöpft sind. Eine Ausnahme von dieser Subsidiarität der Kreditaufnahme wird nur für den Fall 

zugelassen, dass eine andere Finanzierung wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Ob dies vor Ort gegeben ist, 

muss von der Gemeinde nach haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten sowie nach den örtlichen wirtschaftlichen 

Wirkungen beurteilt und entschieden werden. 

Zum Nachweis der Wirtschaftlichkeit eine Kreditaufnahme besteht für die Gemeinde die Verpflichtung, einen 

Vergleich zwischen den Möglichkeiten der Finanzmittelbeschaffung nach den Absätzen 1 und 2 und der Aufnahme 

von Fremdkapital vorzunehmen. Dabei gilt der Grundsatz, dass die Kreditaufnahme jedenfalls nicht ungünstiger 

sein darf als die sonstigen Möglichkeiten der Finanzmittelbeschaffung. Auch die voraussichtlichen Kosten von 

beiden Möglichkeiten der Finanzmittelbeschaffung müssen in den Vergleich einbezogen werden. 

3.2 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage) 

Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i.d.R. aus der Hingabe von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbeträgen) 

der Gemeinde, die in Kapital umgewandelt werden. Dieser Vorgang stellt wie die Umwandlung von vorhandenen 

liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich eine Investition dar. Außerdem stellt die 

von der Gemeinde erworbene Kapitalanlage bilanztechnisch eine Finanzanlage dar, so dass in diesem Zusammenhang 

der Zahlungsvorgang in der gemeindlichen Finanzrechnung unter der Haushaltsposition „Auszahlungen 

für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen ist (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 23 GemHVO NRW). Die Investitionen 

der Gemeinde bewirken regelmäßig eine dauerhafte Mehrung des gemeindlichen Vermögens, z.B. das in der 

gemeindlichen Bilanz anzusetzende Anlagevermögen, zu dem auch die Finanzanlagen zu zählen sind. Diese 

haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde könnte den Schluss zu lassen, dass dadurch 

auch eine Kreditfinanzierung für eine Kapitalanlage zulässig wäre. Die Gemeinde darf nach des Vorschrift des § 

86 GO NRW Kredite für Investitionen aufnehmen. 

Der Erwerb einer Kapitalanlage dient einerseits der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient und stellt andererseits 

eine Investition dar, so dass die Voraussetzungen für eine Kreditaufnahme für die Kapitalanlage grundsätzlich 

erfüllt sein können. Einer solchen Kreditaufnahme dürfen jedoch auch die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung 

nach § 77 Abs. 3 GO NRW nicht entgegenstehen, denn sie ist zulässig, wenn eine andere Finanzierung 

nicht möglich oder unzweckmäßig wäre. Dieses könnte im Einzelfall beim Erwerb einer Kapitalanlage gegeben 

sein. In diesem Zusammenhang wäre auch zu prüfen, ob beim Erwerb einer Kapitalanlage mit durch einen Kredit 

der Gemeinde zugegangenen Geldmitteln (Fremdkapital) es zu einer dauerhaften Vermögensmehrung bei der 

Gemeinde kommt. 

Bei einer Kreditaufnahme für eine Kapitalanlage könnte zudem das Spekulationsverbot in § 90 GO NRW berührt 

sein, wenn unterstellt werden kann, dass die Kapitalanlage vorrangig der Erzielung eines Gewinns aus der Differenz 

zwischen den Kreditkosten und dem Zinsertrag dient, und dabei auf die weitere „ungewisse“ Zinsentwicklung 

gesetzt wird. Andererseits dient aber eine solche Differenz erst einmal dazu, eine Wirtschaftlichkeit der Kapitalanlage 

anzunehmen. Auch deshalb war z.B. in der Vergangenheit eine Kapitalanlage der Gemeinde nur dann zu- 

GEMEINDEORDNUNG 270



lässig, wenn bei der Gemeinde weitere Geldmittel vorhanden waren, die sie nicht für ihren aktuellen Zahlungsverkehr 

benötigte. 

Bei der Finanzierung einer Kapitalanlage durch Fremdkapital ist auch der künftige Verwendungszweck in die 

Bewertung einzubeziehen. Im Sinne des § 86 GO NRW dürfte es nicht zulässig sein, wenn die fremdfinanzierte 

Kapitalanlage der Gemeinde dazu dient, in künftigen Haushaltsjahren die Auszahlungen aus zahlungswirksamen 

Aufwendungen zu ermöglichen. Mit einem solchen Zweck verliert der Erwerb einer Kapitalanlage den Charakter 

einer Investition und damit die Grundlage für eine zulässige Kreditaufnahme. In diesem Sinne wäre bei einer 

Fremdkapitalfinanzierung der Kapitalanlage auch der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit tangiert (vgl. § 

1 Abs. 1 GO NRW). In diesem Zusammenhang steht auch der Runderlass über kommunale Geldanlagen vom 

25.01.2005, nach dem zu beachten ist, dass eine Kapitalanlage bzw. die Anlage von gemeindlichen Geldmitteln 

nur mit Geldmitteln der Gemeinde zulässig ist, die nicht zur Sicherung der Liquidität und zur Zahlungsabwicklung 

benötigt werden. Dieser Runderlass führt zudem die vorherigen Runderlasse fort. 

Diese Voraussetzungen bedingen, dass der Erwerb einer Kapitalanlage, finanziert durch die Aufnahme von Investitionskrediten 

nach § 86 GO NRW, dann nicht mit den haushaltsrechtlichen Grundsätzen und Vorschriften für 

Gemeinden in Einklang steht, wenn damit die laufende Verwaltungstätigkeit der Gemeinde, also gemeindliche 

Aufwendungen finanziert werden sollen, z.B. die Zahlung der künftigen Versorgungsleistungen. 


GEMEINDEORDNUNG 271



§ 78 

Haushaltssatzung 

(1) Die Gemeinde hat für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen. 

(2) 1 Die Haushaltssatzung enthält die Festsetzung 

1. des Haushaltsplans 

a) im Ergebnisplan unter Angabe des Gesamtbetrages der Erträge und der Aufwendungen des Haushaltsjahres, 

b) im Finanzplan unter Angabe des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, 

des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und 

aus der Finanzierungstätigkeit des Haushaltsjahres, 

c) unter Angabe der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen (Kreditermächtigung), 

d) unter Angabe der vorgesehenen Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre 

mit Auszahlungen für Investitionen belasten (Verpflichtungsermächtigungen), 

2. der Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und der Verringerung der allgemeinen Rücklage, 

3. des Höchstbetrages der Kredite zur Liquiditätssicherung, 

4. der Steuersätze, die für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind, 

5. des Jahres, in dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist. 

2 

Sie kann weitere Vorschriften enthalten, die sich auf die Erträge und die Aufwendungen, Einzahlungen und Auszahlungen, 

den Stellenplan des Haushaltsjahres und das Haushaltssicherungskonzept beziehen. 

(3) 1 Die Haushaltssatzung tritt mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr. 2 Sie kann 

Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, enthalten. 

(4) Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr, soweit für einzelne Bereiche durch Gesetz oder Rechtsverordnung nichts 

anderes bestimmt ist. 



1. Satzungsrecht der Gemeinde 

1.1 Die Haushaltssatzung der Gemeinde 

Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch die 

gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechtes 

durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung (vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe h) GO NRW). Die Gemeinden 

können nach § 7 GO NRW ihre Angelegenheiten durch örtliche Satzungen regeln. Zu solchen gemeindlichen 

Satzungen gehört vor allem die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde. Ein auf der beschlossenen Haushaltsatzung 

aufbauender gemeindlicher Haushalt ist Ausdruck der Finanzhoheit der Gemeinde und der gemeindlichen 

Selbstverwaltung. Es muss dabei von der Gemeinde gewährleistet werden, dass durch die Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen getroffen werden und diese alle 

Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthält, die zur Ausführung und Einhaltung des Haushaltsplans 

der Gemeinde im betreffenden Haushaltsjahr notwendig sind. 

Die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde unterliegt dabei nicht einer generellen Genehmigungspflicht durch 

die zuständige Aufsichtsbehörde, sondern nur einer Anzeigepflicht (vgl. § 80 Abs. 5 GO NRW). Nur wenn im 

Einzelfall von der Gemeinde ein besonderes Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 GO NRW) aufzustellen ist, 

GEMEINDEORDNUNG 272



das dann einen Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans darstellt (vgl. § 79 Abs. 2 S. 2 GO NRW i.V.m. § 1 

Abs. 1 Nr. 4 GemHVO NRW), löst dieser Tatbestand lediglich eine Genehmigungspflicht für das gemeindliche 

Haushaltssicherungskonzept aus, jedoch nicht für die gesamte Haushaltssatzung der Gemeinde. Vor der Bekanntmachung 

der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung, bei der die Frist in § 80 Abs. 5 S. 3 

GO NRW zu beachten ist, sollte deshalb noch einmal geprüft werden, ob die Haushaltssatzung den materiellen 

und formellen Anforderungen entspricht und die für die Bekanntmachung notwendigen Verfahrensschritte nach 

den einschlägigen Rechtsvorschriften erfolgt sind (vgl. § 2 BekanntmVO NRW). 

1.2 Haushaltssatzung und gemeindliche Verwaltung 

Die Haushaltssatzung bindet die Verwaltung der Gemeinde und ermächtigt sie, die im Haushaltsplan (vgl. § 79 

GO NRW) enthaltenen Ermächtigungen für die dort ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen, neue Verpflichtungen 

einzugehen (vgl. § 85 GO NRW), aber auch Kredite zur Finanzierung von Investitionen (vgl. § 86 GO 

NRW) aufzunehmen. Sie hat aber nur in einem eingeschränkten Umfang eine unmittelbare Bindungswirkung für 

die Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde sowie die Abgabepflichtigen. Der Haushaltsplan stellt in diesem Zusammenhang 

ein wichtiges Werk dar, das den wesentlichen und unverzichtbaren Inhalt für die Ausführung der 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr enthält. 

1.3 Die Anlagen zur Haushaltssatzung 

Durch die Vorschrift über die Haushaltssatzung werden zwar ihre Inhalte bestimmt, sie enthält jedoch keine Aufzählung 

der notwendigen Anlagen, obwohl nach § 80 GO NRW ausdrücklich eine Haushaltssatzung mit ihren 

Anlagen aufzustellen, vom Bürgermeister zu bestätigen und dem Rat zuzuleiten ist. Nach dieser Vorschrift hat 

auch der Rat über den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu 

beschließen (vgl. § 80 Abs. 1 bis 6 GO NRW). Die Gemeinde hat daher in eigener Verantwortung über die der 

Haushaltssatzung beizufügenden Anlagen zu entscheiden, um damit ein zutreffendes Bild über ihre geplante 

Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr abgeben zu können, soweit nicht nach Maßgabe der Gemeindeordnung 

und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften Anlagen zur gemeindlichen Haushaltssatzung bestimmt 

werden. 

Als unverzichtbare und wichtigste Anlage zur Haushaltssatzung ist der Haushaltsplan zu betrachten, der alle im 

Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und eingehenden 

Einzahlungen sowie die entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen zu enthalten hat (vgl. § 79 

Abs. 1 GO NRW). Diese Klassifizierung ist möglich, weil die Haushaltssatzung die Festsetzungen des Haushaltsplans 

(Ergebnisplan und Finanzplan) enthalten muss (vgl. § 78 Abs. 2 GO NRW). Gleichwohl ist hinsichtlich seiner 

Wertigkeit der Haushaltsplan der Gemeinde nicht nur eine formale Anlage der gemeindlichen Haushaltssatzung, 

denn der Haushaltsplan entfaltet eine eigenständige rechtliche Bindung für die Haushaltsführung der Gemeinde 


2. Die Beachtung haushaltswirtschaftlicher Grundsätze 

Mit dieser Vorschrift werden aber auch mehrere Haushaltsgrundsätze umgesetzt. So wird z.B. dem Grundsatz 

der Jährlichkeit dadurch Genüge getan, dass bestimmt worden ist, die Haushaltssatzung gilt für das Haushaltsjahr 

(vgl. Absatz 3 der Vorschrift) und das Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr (vgl. Absatz 4 der Vorschrift). Mit 

der gesetzlichen Festlegung „Die Haushaltssatzung tritt mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft“ ist grundsätzlich 

verbunden, dass die Haushaltssatzung vor Beginn des betreffenden Haushaltsjahres beschlossen sein soll 

Grundsatz der Vorherigkeit). 

GEMEINDEORDNUNG 273



Die vom Rat beschlossene Haushaltssatzung soll daher auch spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres 

der Aufsichtsbehörde der Gemeinde angezeigt werden (vgl. § 80 Abs. 5 GO NRW). Dem Grundsatz der 

zeitlichen Bindung wird durch die Bestimmung „Die Haushaltssatzung gilt für das Haushaltsjahr“ in genügender 

Weise Rechnung getragen. Um dies in der Praxis zu gewährleisten, ist durch die Nr. 1.1.1 des Runderlasses des 

Innenministeriums vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 6300 festgelegt worden, dass die gemeindliche Haushaltssatzung 

nach einem bestimmten Muster (vgl. Anlage 1 zu Nr. 1.1.1 des Runderlasses) aufgebaut werden muss. 

3. Die Verfahrensschritte für den Erlass der Haushaltssatzung 

Die Gemeindeordnung gibt für den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung den Gemeinden mehrere Verfahrensschritte 

vor, bei denen die Rechte des Rates der Gemeinde, des Bürgermeisters und des Kämmerers zu berücksichtigen 

sind (vgl. Abbildung). 

Verfahren zum Erlass der gemeindlichen Haushaltssatzung 

Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen durch den Kämmerer und Bestätigung des Entwurfs 

durch den Bürgermeister 

Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen an den Rat 

Öffentliche Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung 

mit Festlegung einer Frist für die Erhebung von Einwendungen an 

mindestens 14 Tagen 

Beratung über die Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Finanzausschusses 

Beratung und Beschlussfassung über die Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Rates ggf. auch Beschlussfassung 

über die erhobenen Einwendungen 

Anzeige der Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen bei der Aufsichtsbehörde; sie soll spätestens 1 

Monat vor Beginn des Hausjahres erfolgen 

Ablauf der Anzeigefrist, 

bei der zu beachten ist: 

1. Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage 

2. Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes 

Bekanntmachung und Verfügbarhalten der Haushaltssatzung 

sie soll bis zum Ende der in § 96 Abs. 2 GO NRW benannten Frist 

verfügbar gehalten werden 

§ 80 Abs. 1 GO NRW 




§ 80 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 



§ 75 Abs. 4 und § 76 Abs. 2 



Abbildung 31 „Verfahren zum Erlass der gemeindlichen Haushaltssatzung“ 

Die Aufstellung der Haushaltssatzung bedarf neben der notwendigen Aufgabenverteilung innerhalb der gemeindlichen 

Verwaltung auch einer konkreten Zeitplanung. So ist bei der Festlegung des zeitlichen Ablaufes des Aufstellungsverfahren 

zu beachten, dass die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen Monat vor Beginn 

des Hausjahres bei der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll (§ 80 Abs. 5 GO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 274

4. Die Berichtspflichten gegenüber dem Rat 



Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Gemeinden enthalten über die Beschlussfassung der Haushaltssatzung, 

der Feststellung des Jahresabschlusses und der Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat hinaus 

einige besondere Berichtspflichten für die gemeindliche Verwaltung, wenn örtlich einzelne Geschäftsfälle von 

besonderer oder erheblicher Bedeutung für die Gemeinde auftreten, die u.a. das Budgetrecht des Rates der 

Gemeinde berühren. Eine Berichtspflicht gegenüber dem Rat besteht deshalb für die gemeindliche Verwaltung 

insbesondere bei auftretenden erheblichen Abweichungen von der vom Rat beschlossenen Haushaltsplanung im 

Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans. So dienen z.B. auch die nachfolgend genannten 

Berichtspflichten dazu, die Eingriffsrechte des Rates in das haushaltswirtschaftliche Geschehen der Gemeinde im 

Ablauf des Haushaltsjahres zu sichern (vgl. Abbildung). 

Berichtspflichten gegenüber dem Rat der Gemeinde 

Bei einem erheblich höheren Bedarf an Ermächtigungen für Aufwendungen 

und Auszahlungen, durch die eine Nachtragssatzung erforderlich 

wird. 

Bei überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und 

Auszahlungen, wenn sie erheblich sind. 

Bei einer Entwicklung der Erträge, der Aufwendungen oder der Liquidität 

der Erlass wegen des Erlasses einer Haushaltssperre durch den 

Rat oder wegen der Aufhebung einer solchen Sperre von der Inanspruchnahme 

von Ermächtigungen. 

Bei der Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung 

bei einem Haushaltsplan für zwei Jahre. 

Bei der Übertragung von Ermächtigungen für Aufwendungen und 

Auszahlungen ins Folgejahr. 

Bei einer Haushaltssperre des Kämmerers oder des Bürgermeisters 

nach § 24 Abs. 1 GemHVO NRW. 

Bei einer voraussichtlichen Gefährdung des Haushaltsausgleichs. 

Bei einer nicht nur geringfügigen Erhöhung von Investitionsauszahlungen 

bei einer Einzelmaßnahme. 

Bei dem Erlass von örtlichen Vorschriften entsprechend den Sicherheitsstandards 

in § 31 Abs. 2 GemHVO NRW. 

§ 81 Abs. 2 GO NRW) 



§ 9 Abs. 2 GemHVO NRW 

§ 22 GemHVO NRW 

Abbildung 32 „Berichtspflichten gegenüber dem Rat der Gemeinde“ 


§ 24 Abs. 2 GemHVO NRW); 



Weitere Vorlage- und Berichtspflichten der gemeindlichen Verwaltung gegenüber dem Rat der Gemeinde entstehen 

insbesondere durch im Auflauf des Haushaltsjahres auftretenden örtlichen Verhältnisse und Gegebenheiten. 

Sie können z.B. auch durch neue dringende Investitionsmaßnahmen entstehen, deren Volumen oder deren Auswirkungen 

oberhalb der vom Rat festgelegten Wertgrenzen liegen (vgl. z.B. § 10 Abs. 2 GemHVO NRW), so dass 

ggf. auch eine Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW für das betreffende Haushaltsjahr erforderlich wird. 

GEMEINDEORDNUNG 275




1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Aufstellung einer Haushaltssatzung): 

1.1 Gliederung der Haushaltssatzung 

Die gemeindliche Haushaltssatzung hat auch im NKF eine herausragende Bedeutung für die Steuerung und 

Planung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde. Sie gehört zu 

den wichtigen örtlichen Satzungen, die eigenverantwortlich vom Rat der Gemeinde erlassen werden, weil die 

Gemeinde ihre örtlichen Angelegenheiten durch Satzung regeln sollen (vgl. § 7 GO NRW). In ihrer rechtlichen 

Wirkung geht die Haushaltssatzung der Gemeinde über den gemeindlichen Haushaltsplan hinaus, weil sie eine 

Reihe von Inhalten und Grundlagen enthält, die nicht nur Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde 

haben, sondern auch unmittelbar auf Dritte wirken. Der gemeindliche Haushaltsplan ist darin eingebunden, 

stellt jedoch unter Einbeziehung der besonderen Vorschrift des § 79 Abs. 3 GO NRW eine bindende Norm nur für 

die Verwaltung der Gemeinde bzw. ihre Haushaltswirtschaft dar (vgl. Abbildung). 

§ 

1 

2 

3 

4 

5 

6 

7 

8 

Gliederung der Haushaltssatzung 

Ergebnisplan 

Gesamtbetrag der Erträge 

Gesamtbetrag der Aufwendungen 

Finanzplan 

(lfd. Verwaltungstätigkeit) 

Gesamtbetrag der Einzahlungen 

Gesamtbetrag der Auszahlungen 

Satzungsregelung 

(Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit) 

Gesamtbetrag der Einzahlungen 

Gesamtbetrag der Auszahlungen 

Gesamtbetrag der Kredite für Investitionen 

Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen für Investitionen 

Ausgleich des Ergebnisplans 

Verringerung der Ausgleichsrücklage 

Verringerung der allgemeinen Rücklage 

Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung 

Steuersätze für die Gemeindesteuern 

Haushaltsausgleich wieder hergestellt 

Örtliche Sonderregelungen 

Abbildung 33 „Gliederung der Haushaltssatzung“ 

In diesem Zusammenhang sind auch die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung zu betrachten, die den 

Rahmen für die gemeindliche Haushaltsführung bilden, denn die Haushaltssatzung der Gemeinde hat bestimmte 

GEMEINDEORDNUNG 276



Festsetzungen zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu enthalten. Nur wenn erkennbar ist, dass es keinen Bedarf 

für eine satzungsmäßige Festsetzung besteht, kann von einer ordnungsgemäßen Haushaltssatzung ausgegangen 

werden. Für den Rat der Gemeinde liegt eine beschlussfähige Haushaltssatzung mit ihren Anlagen nur 

vor, wenn diese alle gesetzlich vorgesehenen und erforderlichen Regelungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

enthält und ihr alle Anlagen beigefügt sind. Der Verzicht auf eine ausdrückliche Aufzählung dieser Anlagen 

in den haushaltsrechtlichen Vorschriften steht dem Gebot der Beachtung des Grundsatzes der Vollständigkeit 

nicht entgegen. Außerdem ist die örtliche Ausgestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung nach dem bekannt 

gegebenen und für verbindlich erklärtem Muster vorzunehmen (vgl. Nummer 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums 

vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 6300). 

1.2 Der Begriff „Haushaltsjahr“ 

Durch die haushaltsrechtliche Vorschrift des § 78 Abs. 4 GO NRW wird unter Berücksichtigung des Jährlichkeitsprinzips 

als Haushaltsjahr das Kalenderjahr bestimmt. Das Haushaltsjahr umfasst deshalb den Zeitraum vom 1. 

Januar bis 31. Dezember, der der jahresbezogenen gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu Grunde zu legen ist. 

Die haushaltswirtschaftliche Periode des gemeindlichen Haushalts als Geschäftsjahr wird dabei auf einen Zeitraum 

von zwölf Monaten ausgerichtet, bei der auf der Grundlage der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung 

vorzunehmen die gemeindliche Haushaltsbewirtschaftung vorzunehmen ist und nach Ablauf der Periode eine 

Abrechnung erfolgen muss bzw. ein Jahresabschluss (vgl. § 95 GO NRW) aufzustellen ist. 

Durch diese verbindliche zeitliche Deckung des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr werden die periodengerechte 

Zuordnung und Buchung von Erträgen und Abwendungen, die Rechnungsabgrenzung sowie der Rahmen 

der Buchungen von Einzahlungen und Auszahlungen bestimmt. Durch die getroffene Regelung besteht außerdem 

eine Übereinstimmung der haushaltswirtschaftlichen Periode des gemeindlichen Haushalts mit den sonstigen 

öffentlichen Haushalten sowie mit dem Steuerjahr und dem in der Privatwirtschaft allgemein üblichen Wirtschaftsjahr, 

das auch dort regelmäßig dem Kalenderjahr entspricht. Auch in der Forstwirtschaft besteht gegenüber 

dem gemeindlichen Haushaltsjahr kein abweichendes Wirtschaftsjahr (vgl. § 34 des Landesforstgesetzes für 

das Land Nordrhein-Westfalen; SGV. NRW. 790). 

Die Übereinstimmung des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr besteht auch bei den meisten gemeindlichen 

Betrieben, die zu konsolidieren sind. Die gemeindlichen Betriebe, die dem Handelsrecht unterliegen, können zwar 

eigenverantwortlich ihr Geschäftsjahr festlegen, das jedoch regelmäßig für die gleiche Periode (Kalenderjahr) wie 

bei der gemeindlichen Kernverwaltung festgelegt worden ist. Weichen im Einzelfall die gemeindlichen Betriebe 

davon ab, ist zu klären, welche Auswirkungen das auf die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses hat. 

Ein gleiches Geschäftsjahr von gemeindlicher Kernverwaltung und gemeindlichen Betrieben erleichtert die Aufstellung 

des gemeindlichen Gesamtabschluss, weil bei diesem der Abschlussstichtag der gemeindlichen Kernverwaltung 

ausschlaggebend ist. 

1.3 Der Begriff „jährlich“ 

Nach der Vorschrift hat die Gemeinde für jedes Haushaltsjahr, also jährlich, eine Haushaltssatzung zu erlassen. 

Diese Festlegung wird dadurch präzisiert, dass die Vorschrift die zeitliche Geltungsdauer der Haushaltssatzung 

bestimmt, denn diese tritt nach § 78 Abs. 3 S. 1 GO NRW mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das 

Haushaltsjahr. Außerdem wird ausdrücklich bestimmt, dass das Haushaltsjahr mit dem Kalenderjahr identisch ist 

(vgl. nach § 78 Abs. 4 GO NRW). Mit diesen Bestimmungen wird das im gemeindlichen Haushaltsrecht anzuwendende 

Jährlichkeitsprinzip näher bestimmt. 

GEMEINDEORDNUNG 277



2. Zu Absatz 2 (Festsetzungen in der Haushaltssatzung): 

2.1 Zu Satz 1 (Festsetzungen und Haushaltsplan) 

2.01 Inhalte der Vorschrift 

Die gemeindliche Haushaltssatzung muss die Festsetzungen aus dem Haushaltsplan enthalten. Dazu gehören 

jeweils die Summe (Gesamtbetrag) der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen aus dem Ergebnisplan. Auch 

die Summe (Gesamtbetrag) der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit sowie aus 

der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit aus dem im Finanzplan gehören dazu. Auch die in der 

Haushaltssatzung enthaltene Kreditermächtigung ist in ihrer Höhe im Finanzplan als voraussichtliche Einzahlung 

aus der Finanzierungstätigkeit veranschlagt. 

Des Weiteren sind die im Finanzplan bei den Investitionen der Gemeinde ausgewiesenen Verpflichtungsermächtigungen 

in ihrer Summe in der Haushaltsatzung enthalten. Bei den jeweiligen Festsetzungen in der Haushaltssatzung 

und den Veranschlagungen im Haushaltsplan sind die einschlägigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen 

zu beachten, z.B. § 75 Abs. 2 GO NRW (Haushaltsausgleich), § 11 GemHVO NRW (Allgemeine Planungsgrundsätze), 

§ 85 GO NRW i.V.m. § 13 GemHVO NRW (Verpflichtungsermächtigungen) u.a. Wichtige Festsetzungen 

werden nachfolgend erläutert. 

2.1.1 Zu Nummer 1 (Festsetzungen aus dem Haushaltsplan): 

2.1.1.1 Zu Nummer 1a (Festsetzungen aus dem Ergebnisplan): 

Als Planungsinstrument ist der Ergebnisplan wichtigster Bestandteil des neuen Haushalts. Das Jahresergebnis 

umfasst die ordentlichen Aufwendungen und Erträge, die Finanzaufwendungen und Finanzerträge sowie die 

außerordentlichen Aufwendungen und Erträge. Er bildet den Ressourcenverbrauch der Gemeinde somit umfassend 

ab. Die Haushaltssatzung muss daher bezogen auf den Ergebnisplan den Gesamtbetrag der Erträge und 

der Aufwendungen des Haushaltsjahres festsetzen (vgl. § 2 GemHVO NRW). 

In diesem Zusammenhang muss keine Differenzierung nach ordentlichen Erträgen und Aufwendungen sowie 

außerordentlichen Erträgen und Aufwendungen vorgenommen werden, denn vielfach entstehen die zuletzt genannten 

Erträge und Aufwendungen durch unplanbare Ereignisse im Haushaltsjahr (vgl. Erläuterungen zu § 2 

Abs. 1 Nrn. 18 und 19 GemHVO NRW). Auch sind die Verpflichtung zum Haushaltausgleich nach § 75 Abs. 2 GO 

NRW sowie die Planungsgrundsätze nach § 11 GemHVO NRW zu beachten. 

2.1.1.2 Zu Nummer 1b (Festsetzungen aus dem Finanzplan): 

Der Finanzplan beinhaltet alle von der Gemeinde geplanten Einzahlungen und Auszahlungen. Die Pflicht zur 

Aufstellung des Finanzplans bzw. der Finanzrechnung ist insbesondere aus den Besonderheiten der öffentlichen 

Haushaltsplanung und Rechenschaftslegung hergeleitet. Die Haushaltssatzung muss daher bezogen auf den 

Finanzplan den Gesamtbetrag der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, den 

Gesamtbetrag der Einzahlungen und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit 

des Haushaltsjahres festsetzen (vgl. § 3 GemHVO NRW). Dabei sind die Verpflichtung der Gemeinde zur 

Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen nach § 75 Abs. 6 GO NRW sowie die Planungsgrundsätze 

nach § 11 GemHVO NRW zu beachten. 

GEMEINDEORDNUNG 278



2.1.1.3 Zu Nummer 1c (Festsetzung der Kreditermächtigung): 

Die vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen der Gemeinde sind mit ihrem Gesamtbetrag in der Haushaltssatzung 

festzusetzen. Diese besondere Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung (Kreditermächtigung) 

ist erforderlich, weil die Festsetzung des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen aus der 

Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit des Haushaltsjahres allein als nicht ausreichend zu bewerten 

ist, um den notwendigen Umfang des für die Anschaffung von Vermögensgegenständen der Gemeinde aufzunehmenden 

Fremdkapitals beurteilen zu können, auch wenn bereits die voraussichtlichen Einzahlungen aus 

der Aufnahme von Investitionskrediten nach § 86 GO NRW im Finanzplan enthalten sind. Dies bedeutet keine 

Doppelerfassung der Investitionskredite in der gemeindlichen Haushaltssatzung im Sinne der Ermächtigungen 

zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. 

Durch die besondere Satzungsregelung wird vielmehr verdeutlicht, dass die in der Rangfolge der zu beschaffenden 

Finanzmittel vor den Investitionskrediten liegenden Finanzmittel nicht ausreichen, um die kommunalen Aufgaben 

im betreffenden Haushaltsjahr in ausreichendem Maße zu erfüllen. Diese satzungsmäßige Festsetzung für 

Investitionskredite darf zudem nur den Bedarf für die Aufgabenerfüllung beinhalten, für die Einzahlungen und 

Auszahlungen im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt worden sind, nicht jedoch den Bedarf, der möglicherweise 

bei den kommunalen Betrieben besteht. Mit der Festsetzung der Kreditermächtigung ist zudem nicht 

unmittelbar eine Ermächtigung zur Aufnahme der einzelnen Kredite verbunden (vgl. § 86 GO NRW). Außerdem 

umfasst die Kreditermächtigung für Investitionen der Gemeinde nicht die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung, 

für die in der gemeindlichen Haushaltssatzung an anderer Stelle gesondert ein Höchstbetrag festzusetzen 

ist. 

2.1.1.4 Zu Nummer 1d (Festsetzung der Verpflichtungsermächtigungen): 

Mit der Festsetzung von Verpflichtungsermächtigungen im Rahmen der Investitionstätigkeit wird der gemeindlichen 

Verwaltung das Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre mit Auszahlungen für Investitionen 

belasten (Verpflichtungsermächtigungen), ermöglicht (vgl. § 85 GO NRW i.V.m. § 13 GemHVO NRW). Die 

Verpflichtungsermächtigungen sind nicht erforderlich für die Geschäfte der laufenden Verwaltung, auch wenn 

diese Geschäfte, z.B. der Abschluss von Mietverträgen oder Personalentscheidungen, sich belastend auf künftige 

Haushaltsjahre auswirken können. Die Summe der erteilten Ermächtigungen, die zu langfristigen Belastungen der 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft führen, z.B. durch Miet-, Leasing- und PPP-Geschäfte, darf die finanzielle 

Leistungskraft der Gemeinde nicht übersteigen. 

2.1.2 Zu Nummer 2 (Verzehr des Eigenkapitals): 

2.1.2.1 Die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage 

Die vorgesehene Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage (vgl. 75 Abs. 3 GO NRW) ist in der Haushaltssatzung 

für das Haushaltsjahr festzusetzen. Diese Inanspruchnahme des Eigenkapitals zeigt, dass im Haushaltsjahr ein 

Fehlbetrag entstehen wird, weil die voraussichtlichen Erträge nicht die Höhe der vorgesehenen Aufwendungen 

erreichen werden. Weil dadurch von der vorhandenen Substanz gezehrt wird, bedarf die Inanspruchnahme des 

Eigenkapitals einer besonderen Festsetzung in der Haushaltssatzung (vgl. § 75 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 7 

GemHVO NRW), auch wenn der Haushalt noch als ausgeglichen gilt und es keiner Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde 

bedarf. Zum Ansatz der Ausgleichsrücklage in der gemeindlichen Bilanz vergleiche § 41 Abs. 4 Nr. 

1.3 GemHVO NRW. 

GEMEINDEORDNUNG 279

2.1.2.2 Die Verringerung der allgemeinen Rücklage 

2.1.2.2.1 Allgemeines 



Die geplante Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Abs. 4 GO NRW) ist in der Haushaltssatzung für 

das Haushaltsjahr festzusetzen. Kann ein Fehlbedarf im Ergebnisplan ganz oder teilweise nicht durch eine Inanspruchnahme 

der Ausgleichsrücklage gedeckt werden, kommt es zu einem weiteren Verzehr des Eigenkapitals 

durch eine Verringerung der allgemeinen Rücklage. Diese Verringerung ist genehmigungspflichtig. In diesem Fall 

gilt der gemeindliche Haushalt als nicht ausgeglichen, auch wenn der Fehlbedarf im Ergebnisplan durch eine 

Verringerung der allgemeinen Rücklage „gedeckt“ werden kann (vgl. § 75 Abs. 4 GO NRW). Zum Ansatz der 

allgemeinen Rücklage in der gemeindlichen Bilanz vergleiche § 41 Abs. 4 Nr. 1.1 GemHVO NRW. 

2.1.2.2.2 Kein Verwaltungsverfahren neben der Anzeige der Haushaltssatzung 

Für die Erteilung der Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde soll 

kein eigenständigen Verwaltungsverfahrens durchgeführt werden. Vielmehr ist zu erteilende Genehmigung zur 

Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde ein Gegenstand des Anzeigeverfahrens der 

Haushaltssatzung durch die Gemeinde. Dieser Zusammenhang besteht schon allein deshalb, weil die Verringerung 

der allgemeinen Rücklage nach § 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW einer Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung 

bedarf. Die Notwendigkeit von zwei, ggf. parallel laufenden Verwaltungsverfahren (ein Anzeige- und 

ein Genehmigungsverfahren) lässt sich aus der Verbindung der §§ 75, 78 und 80 GO NRW für die Anzeige der 

Haushaltssatzung der Gemeinde nicht herleiten. 

Die Entscheidung des Rates über die Verringerung der allgemeinen Rücklage im Rahmen seines Beschlusses 

über die jährliche Haushaltssatzung nach § 78 GO NRW belegt vielmehr, dass es nur ein Verfahren im Rahmen 

der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde geben kann. Im kommunalen Haushaltsrecht war es immer die 

Regel, dass die Aufsichtsbehörde über haushaltsplanmäßige Erfordernisse im Rahmen einer Anzeige der Haushaltssatzung 

der Gemeinde zu entscheiden hat, selbst wenn Genehmigungserfordernisse bestehen, z.B. bei der 

Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes (vgl. § 76 i.V.m. § 80 GO NRW). Die 

ausdrückliche Antragsregelung in § 75 Abs. 4 GO NRW dient daher sachlogisch nur der Festlegung des Fristbeginns 

für die Genehmigungsfiktion im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde gegenüber ihrer 

Aufsichtsbehörde nach § 80 Abs. 5 GO NRW. 

Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde ist dabei gehalten, die Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde auf 

genehmigungspflichtige Sachverhalte zu prüfen und ggf. weitere Informationen oder Unterlagen von der Gemeinde 

nachzufordern, z.B. wenn in der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde die Genehmigung zur Verringerung 

der allgemeinen Rücklage nicht gesondert durch die Gemeinde beantragt worden ist oder ist dieses von ihr 

nicht auf eine andere Weise in ihrer Anzeige der Haushaltssatzung ausgeführt ist. Sind genehmigungspflichtige 

Sachverhalte gegeben, aber in der Anzeige nicht ausdrücklich dargestellt oder ist darin nicht ausdrücklich eine 

Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage beantragt, hat die Aufsichtsbehörde eine Auslegung 

der gemeindlichen Anzeige nach den in Verwaltungsverfahren üblichen Regeln vorzunehmen. 

2.1.3 Zu Nummer 3 (Festsetzung des Höchstbetrages der Kredite zur Liquiditätssicherung): 

2.1.3.1 Die Ermittlung des Höchstbetrages 

Dem Gebot in § 75 Abs. 6 GO NRW, die Liquidität sicherzustellen, damit die gemeindlichen Zahlungsverpflichtungen 

erfüllt werden können, kann die Gemeinde nur nachkommen, wenn es ihr ermöglicht wird, zur rechtzeitigen 

Leistung ihrer Auszahlungen bei Bedarf auch Kredite zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 GO NRW) aufneh- 

GEMEINDEORDNUNG 280



men zu können. Wenn die Deckung des Liquiditätsbedarfs der Gemeinde aber nicht durch die üblichen Finanzquellen 

zeitgerecht möglich ist, bedarf es einer gesonderten Ermächtigung des Rates der Gemeinde um für die 

Deckung des auftretenden Auszahlungsbedarfs vorübergehend auch Kredite zur Liquiditätssicherung aufnehmen 

zu dürfen. 

Der jahresbezogene Bedarf an Krediten zur Liquiditätssicherung, der im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr benötigt wird, ist im Zeitpunkt der gemeindlichen Haushaltsplanung 

i.d.R. nicht betragsgenau bestimmbar. Oftmals ist er von verschiedenen, meistens erst im Ablauf des Haushaltsjahres 

auftretenden Faktoren abhängig, so dass der tatsächliche Liquiditätsbedarf der Gemeinde sich regelmäßig 

nur tagesaktuell ergibt. Der mögliche Bedarf an kurzfristigen Krediten für das Haushaltsjahr ist daher zu 

schätzen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass möglicherweise mehrere Kredite nebeneinander bestehen können, 

so dass es gilt, einen möglichen Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung für das 

Haushaltsjahr zu bestimmen. Der ermittelte Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung ist dann in der 

gemeindlichen Haushaltsatzung festzusetzen. 

2.1.3.2 Die Inanspruchnahme der Kredite zur Liquiditätssicherung 

Die Kredite zur Liquiditätssicherung stellen für die Gemeinde kurzfristiges Fremdkapital und der in der Haushaltssatzung 

festgesetzte Höchstbetrag stellt eine örtliche Schätzgröße aus den Erfahrungswerten der Gemeinde dar. 

Diese Ermächtigung beinhaltet das Recht, jeweils bei Bedarf innerhalb des Haushaltsjahres die notwendigen 

Kredite zur Liquiditätssicherung im vom Rat gesetzten Rahmen aufzunehmen. Die Summe der aufgenommenen 

Kredite zur Liquiditätssicherung darf an keinem Tag des Haushaltsjahres den Höchstbetrag nach der gemeindlichen 

Haushaltssatzung überschreiten. Die einzelnen Kreditaufnahmen sind dafür nur dann nominal zusammen 

zu rechnen, wenn sie sich zeitlich überschneiden. Dieses gilt auch dann, wenn statt der Aufnahme einzelner 

Kredite der Gemeinde insgesamt ein Überziehungs- oder Kontokorrentkredit eine geräumt wurde. Der in der 

gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag stellt daher die Höchstgrenze für alle Arten der Verstärkung 

von Zahlungsmitteln der Gemeinde dar. 

Es bedarf immer einer Abstimmung über die Abwicklung der Geldgeschäfte und der Festlegung von Verantwortlichkeiten 

zwischen den Beteiligten, einschließlich der ggf. beauftragten Bank, wenn eine Gemeinde einen Liquiditätsverbund 

bzw. ein Cashpooling mit einem Masteraccountkonto zwischen der Kernverwaltung und ihren Betrieben 

einrichtet. Sollen in einem solchen Liquiditätsverbund die Abwicklung der Geldgeschäfte über die Kernverwaltung 

der Gemeinde erfolgen, tritt die Gemeinde für die rechtlich selbstständigen Unternehmen als „innere“ 

Bank auf. Ein solcher Liquiditätsverbund darf nicht dazu führen, dass die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung 

oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnimmt. 

2.1.3.3 Kredite zur Liquiditätssicherung und Haushaltsplan 

Die Kredite zur Liquiditätssicherung werden von der Gemeinde wegen ihrer mangelnden Zahlungsfähigkeit aufgenommen. 

Daher besteht kein unmittelbarer Zusammenhang mit den im Haushaltsplan veranschlagten Erträgen. 

Ein negativer Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit im Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) macht zwar 

deutlich, dass die Gemeinde im Haushaltsjahr voraussichtlich Kredite zur Liquiditätssicherung benötigt, dieser 

stellt jedoch nicht gleichzeitig den Betrag dar, der vorübergehend tatsächlich zur Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit 

benötigt wird. 

Der täglich zu ermittelnde Liquiditätsbedarf und das daraus ggf. entstehende Erfordernis, Kredite zur Liquiditätssicherung 

aufzunehmen und auch unterjährig wieder zurückzuzahlen, bringen es mit sich, dass eine zum Stichtag 

des Jahresabschlusses möglicherweise noch bestehende Rückzahlungsverpflichtung im Rahmen der Haushaltsplanung 

betragsmäßig nicht genau vorher bestimmbar ist. Dieser Sachverhalt und die Sachlage, dass die Einzah- 

GEMEINDEORDNUNG 281



lungen aus Krediten zur Liquiditätssicherung keine haushaltsmäßigen Finanzierungsmittel darstellen, ist u.a. der 

Anlass dafür, auf die Vorgabe einer Veranschlagung von Krediten zur Liquiditätssicherung im gemeindlichen 

Finanzplan zu verzichten. 

Die entbehrliche Veranschlagung im gemeindlichen Finanzplan steht jedoch einem Nachweis der Zahlungen in 

der gemeindlichen Finanzrechnung als in Anspruch genommene „Betriebsmittel“ zur Sicherung der gemeindlichen 

Liquidität nicht entgegen. Besteht daher zum Stichtag des Jahresabschlusses noch eine Rückzahlungsverpflichtung 

der Gemeinde aus der Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung muss diese Verpflichtung betragsmäßig 

in der gemeindlichen Finanzrechnung nachgewiesen werden. Gleichzeitig ist diese Rückzahlungsverpflichtung 

“ in der gemeindlichen Bilanz gesondert unter dem Posten „Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung 

anzusetzen (vgl. § 41 Abs. 4 Nr. 4.3 GemHVO NRW). 

2.1.4 Zu Nummer 4 (Festsetzung der Steuersätze) 

Die örtlichen Steuersätze, die von der Gemeinde festzusetzen sind und die im Haushaltsjahr gelten sollen, hat die 

Gemeinde in ihre Haushaltssatzung aufzunehmen, soweit die gemeindlichen Steuersätze nicht in einer gesonderten 

Steuersatzung geregelt werden. Die Finanzhoheit der Gemeinde besteht in diesen Fällen darin, dass die 

Gemeinde in eigener Verantwortung die notwendigen Regelungen trifft. Sie muss dabei die festzulegenden Hebesätze 

nach realistischen Gesichtspunkten bestimmen und dabei nicht nur nach ihren eigenen Interessen handeln. 

Die Festsetzung der Hebesätze ist kein Selbstzweck, sondern eingebunden in die Funktion „Steuererhebung“, 

die jede Steuer in sich trägt, und dient der gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung. 

2.1.4.2 Hebesätze für die Realsteuern 

Zu den Steuersätzen, die von der Gemeinde für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind, gehören die Hebesätze 

für die Realsteuern, d.h. die Grundsteuer von den land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken 

(Grundsteuer A), die Grundsteuer von weiteren Grundstücken (Grundsteuer B) und die Gewerbesteuer vom Ertrag 

und Kapital). Für die Grundsteuer ist den Gemeinden z.B. im Rahmen des Grundsteuergesetzes das Recht 

eingeräumt worden, Hebesätze festzusetzen. Sie kann dazu bestimmen, mit welchem Von-Hundert-Satz des 

Steuermessbetrages oder des Zerlegungsanteils die Grundsteuer erhoben werden soll (vgl. § 25 GrStG). 

Es ist dabei der Gemeinde freigestellt, die Festsetzung der Hebesätze für ein Jahr oder mehrere Jahre vorzunehmen. 

Sie kann den Hebesatz jedoch höchstens für den Hauptveranlagungszeitraum der Steuermessbeträge 

festsetzen und muss diesen Beschluss bis zum 30. Juni eines Kalenderjahres fassen (vgl. § 25 Abs. 2 und 3 

GrStG). Diese Festsetzungen müssen immer bezogen auf die einzelnen Realsteuerarten erfolgen. Die Festsetzung 

gilt zudem immer, auch rückwirkend, für das ganze Haushaltsjahr. In Einzelfällen bedarf es ggf. einer Nachtragssatzung 

zur Haushaltssatzung, wenn durch die gemeindliche Haushaltssatzung die Hebesätze festgelegt 

werden. 

2.1.5 Zu Nummer 5 (Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs): 

Die Gemeinden, die zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichtet sind, müssen in der Haushaltssatzung 

das Jahr bestimmen, in dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist. Diese Festlegung knüpft 

an die neue Regelung des § 76 GO NRW „Haushaltssicherungskonzept“ und die Bestimmungen über den Haushaltsausgleich 

in § 75 Abs. 2 GO NRW an. Das Haushaltssicherungskonzept bedarf nach § 76 Abs. 2 GO NRW 

der aufsichtsbehördlichen Genehmigung, denn der auslösende Fehlbedarf bzw. Fehlbetrag im Haushaltsjahr 

oder in den drei folgenden Planungsjahren führt zur Verringerung des Eigenkapitals in Form der Inanspruchnahme 

der allgemeinen Rücklage. In diesem Zusammenhang soll daher das Instrument „Haushaltssicherungskon- 

GEMEINDEORDNUNG 282



zept“ stärker und zukunftsorientierter als bisher als Sanierungskonzept dienen, die dauerhafte Leistungsfähigkeit 

der Gemeinde zu sichern und den Haushaltsausgleich wieder herzustellen. Diese Vorgabe erfordert, auch ein 

Sanierungscontrolling einzurichten, um den erforderlichen Sanierungserfolg zu messen. Es gilt, das Handeln der 

Gemeinde neu auszurichten und die Chancen und Risiken für die Gemeinde neu einzuschätzen. 

Durch die neu geschaffene Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan 

und deren Berücksichtigung bei der Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes, ist es 

zulässig, dass der Haushaltsausgleich drei Jahre nach dem Ursachenjahr wieder erreicht wird. Er muss nicht drei 

Jahren nach dem Haushaltsjahr wieder erreicht sein. Liegt das ein Haushaltssicherungskonzept auslösende 

Ereignis z.B. erst im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis und Finanzplanung (z.B. für den Haushalt 2009 im 

Jahr 2012) kann sich der Zeitraum, bei dem für ein Haushaltssicherungskonzept grundsätzlich noch die Genehmigungsfähigkeit 

gegeben sein kann, über maximal sieben Jahre ausdehnen (im Beispiel bis Ende des Jahres 

2015). 

2.2 Zu Satz 2 (Weitere Vorschriften in der Haushaltssatzung): 

Die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde kann weitere ortsbezogene Vorschriften enthalten, wenn diese 

einen Bezug zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde haben, für das jeweilige Haushaltsjahr von Bedeutung sind 

und nicht bereits Regelungsgegenstand einer anderen Satzung der Gemeinde sind, z.B. der Hauptsatzung. Diese 

Erweiterung der Haushaltssatzung ermöglicht, besondere örtliche Sachverhalte, die Bedeutung für die aktuelle 

Haushaltswirtschaft der Gemeinde haben, zu regeln. 

Als weitere Vorschriften der gemeindlichen Haushaltssatzung kommen Regelungen in Betracht, die sich auf Erträge 

und Aufwendungen des Ergebnisplans (vgl. § 2 GemHVO NRW), auf Einzahlungen und Auszahlungen des 

Finanzplans (vgl. § 3 GemHVO NRW), auf den Stellenplan des Haushaltsjahres (vgl. § 8 GemHVO NRW) sowie 

auf das Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 GO NRW i.V.m. § 5 GemHVO NRW) beziehen. Weitere ortsbezogene 

Vorschriften können erforderliche Vorbehalte für die Inanspruchnahme von Ermächtigungen, z.B. das vorherige 

Einholen der Zustimmung des Kämmerers, die sich im Einzelfall auf die gesamte Ermächtigung oder einen 

Teil davon beziehen kann, sein. 

Die Gemeinde muss sich bei der Ausgestaltung ortsbezogene Vorschriften im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften 

bewegen. Sie muss aber auch das Bepackungsverbot beachten, nach dem die Haushaltssatzung und 

der Haushaltsplan der Gemeinde nur zweckbezogene Bestimmungen zur Haushaltsausführung (sachliches Bepackungsverbot) 

sowie Bestimmungen enthalten dürfen, die nicht die Geltungsdauer der Haushaltssatzung überschreiten 

(zeitliches Bepackungsverbot). Soweit Ausnahmen vom zuletzt genannten Verbot bestehen, z.B. die 

Regelungen über die Geltungsdauer von Kreditermächtigungen und Verpflichtungsermächtigungen, sind diese 

durch den Gesetzgeber festgelegt worden. 

3. Zu Absatz 3 (Bindungswirkung der Haushaltssatzung): 

3.1 Zu Satz 1 (Inkrafttreten und Geltung der Haushaltssatzung): 

3.1.1 Inkrafttreten der Haushaltssatzung 


Für das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung ist eine Sonderregelung getroffen worden, um zu gewährleisten, 

dass diese Satzung von Anfang bis zum Ende eines Haushaltsjahres gilt und nicht abhängig vom 

Zeitpunkt ihrer öffentlichen Bekanntmachung (vgl. § 7 Abs. 4 GO NRW). Die Regelung in § 80 Abs. 5 GO NRW, 

GEMEINDEORDNUNG 283



nach der die gemeindliche Haushaltssatzung frühestens einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde 

öffentlich bekannt gemacht werden darf, wenn nicht im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist durch 

die Aufsichtsbehörde verkürzt oder verlängert wird, ist für die Herstellung der Geltung der gemeindlichen Haushaltssatzung 

allein nicht ausreichend. Durch die Besonderheit wird zudem bestimmt, dass in den Fällen, in denen 

ein Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW aufzustellen ist, die Haushaltssatzung erst nach Erteilung 

der Genehmigung bekannt gemacht werden darf. Auch wenn eine Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 

75 Abs. 4 GO NRW in der Haushaltssatzung festgesetzt ist, darf die Haushaltssatzung erst nach Erteilung der 

gesetzlich vorgesehenen Genehmigung bekannt gemacht werden, auch wenn dies nicht ausdrücklich geregelt 

wurde. 

Die besondere Regelung, dass die Haushaltssatzung mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft tritt, beruht zudem 

auf der Bestimmung des § 7 Abs. 4 S. 2 GO NRW, nach der ein Zeitpunkt des Inkrafttretens zu bestimmen ist, 

wenn eine Satzung nicht mit dem Tage der Bekanntmachung in Kraft treten soll. Sie soll das Inkrafttreten der 

gemeindlichen Haushaltssatzung nicht von örtlichen Gegebenheiten abhängig machen. Wird die Haushaltssatzung 

vor Beginn des Haushaltsjahres bekannt gemacht, tritt sie erst mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und 

gilt für das betreffende Haushaltsjahr. Wenn die Haushaltssatzung jedoch erst nach Beginn des Haushaltsjahres 

vom Rat beschlossen und bekannt gemacht wird, tritt sie rückwirkend mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft 

und gilt für das betreffende Haushaltsjahr. 

3.1.1.2 Hindernisse für das Inkrafttreten der Haushaltssatzung 

Ein Hindernis für das Inkrafttreten der Haushaltssatzung kann aber dadurch bestehen, dass der Beschluss des 

Rates über die Haushaltssatzung nicht alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile, Anlagen oder Unterlagen 

umfasst hat. Ist ggf. eine gesetzlich vorgesehene Anlage, z.B. der Stellenplan (vgl. § 79 Abs. 2 GO NRW), nicht 

Teil des Beschlusses des Rates über die Haushaltssatzung und ihre Anlagen (vgl. § 80 Abs. 5 GO NRW), ist 

damit ein Ratsbeschluss zustande gekommen, der eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung und damit ihr 

Inkrafttreten nicht zulässt. 

Weitere Hindernisse für die die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung stellen auch eine fehlende 

Genehmigung für die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Abs. 4 GO NRW oder die 

fehlende Genehmigung der Aufsichtsbehörde für ein Haushaltssicherungskonzept, das dem Ziel dient, im Rahmen 

einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige, dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen, 

dar. Derartige Hindernisse hat die Gemeinde möglichst unverzüglich zu beseitigen. Erst nach Beseitigung solcher 

Hindernisse darf die Haushaltssatzung öffentlich bekannt gemacht werden und kann in-Kraft-treten. 

3.1.1.3 Inkrafttreten einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre 

Für das Inkrafttreten einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre ist bei einem in der Haushaltssatzung nur 

für das zweite Haushaltsjahr vorgesehenen Ausgleich des Ergebnisplans durch eine Verringerung der allgemeinen 

Rücklage zu beachten, dass wegen der dafür gesetzlich erforderlichen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde 

(vgl. § 75 Abs. 4 GO NRW) die Haushaltssatzung erst nach der Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht 

darf. Die getrennten Festsetzungen für die einzelnen Haushaltsjahre in der Haushaltssatzung stellen dabei 

keine Grundlage dafür dar, bei einem Haushaltsausgleich nur im ersten Haushaltsjahr auch ein auf die einzelnen 

Haushaltsjahre bezogenes Inkrafttreten anzunehmen. Eine Haushaltssatzung, die Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre 

enthält, stellt trotz des beizubehaltenden Jährlichkeitsbezugs immer ein Gesamtwerk für einen zweijährigen 

Zeitraum dar. 

GEMEINDEORDNUNG 284



3.1.1.4 Späterer Zeitpunkt des Inkrafttretens der Haushaltssatzung 

Bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Haushaltssatzung dürfen die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen 

nicht in Anspruch genommen werden. Vielmehr sind in dieser Zeit die Vorschriften über die vorläufige 

Haushaltsführung (vgl. § 82 GO NRW) zu beachten. Ist die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres 

noch nicht bekannt gemacht, so darf die Gemeinde ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen 

leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar 

sind. Sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im 

Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen, 

Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres erheben und Kredite umschulden. 

In den Fällen der noch nicht in Kraft getretenen gemeindlichen Haushaltssatzung gelten die Festlegungen der 

Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres über die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 

Abs. 2 GO NRW) sowie die Festlegungen über die gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 85 Abs. 2 

GO NRW) weiter. Ebenso gelten die Vorschriften über den Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung (vgl. 

§ 89 Abs. 2 GO NRW) über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung weiter. 

3.1.2 Die Geltungsdauer der Haushaltssatzung 

Nach der Vorschrift gilt die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr, für das sie vom Rat beschlossen 

wurde. Damit ist ein genau bestimmter Zeitrahmen vorgegeben, in dem die gemeindliche Verwaltung die vom 

Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechts ausgesprochenen Ermächtigungen und getroffenen Festlegungen 

auszuführen und zu beachten hat. Das Haushaltsjahr deckt sich zeitlich immer mit dem Kalenderjahr (vgl. 

Absatz 3 dieser Vorschrift). 

Aus diesem Grund besteht eine Übereinstimmung der haushaltswirtschaftlichen Periode des gemeindlichen 

Haushalts mit den sonstigen öffentlichen Haushalten und auch mit den Wirtschaftsjahren der gemeindlichen Betriebe. 

Tritt jedoch eine abweichende Entwicklung in der Haushaltswirtschaft der Gemeinde ein, die die Ausgeglichenheit 

des Haushalts gefährdet, können die getroffenen Festsetzungen durch eine Nachtragssatzung korrigiert 

werden (vgl. § 81 GO NRW). Durch eine Nachtragssatzung können zwar die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung 

verändert werden, jedoch nicht die Geltungsdauer der Haushaltssatzung. 

3.2 Zu Satz 2 (Bindungswirkung für zwei Haushaltsjahre): 

3.2.1 Die Geltung der Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre 

Die Gemeinde ist nach § 78 Abs. 1 GO NRW verpflichtet, für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen. 

Diese gesetzliche Festlegung schließt aus, dass die in der Haushaltssatzung festzusetzenden Teile für 

mehrere Jahre zusammengefasst festgesetzt werden dürfen. Von der strengen Ausrichtung auf ein Haushaltsjahr 

wird jedoch durch die Vorschrift eine Ausnahme zugelassen, nach der die gemeindliche Haushaltssatzung auch 

Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre enthalten kann. Der gemeindliche Haushaltsplan (vgl. § 79 GO NRW) 

muss in diesen Fällen dann eine nach beiden Jahren getrennte Veranschlagung enthalten. 

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Rat der Gemeinde die für zwei Jahre geltende Haushaltssatzung 

vor dem ersten Haushaltsjahr gem. § 80 GO NRW zu beschließen hat, denn diese Vorschrift enthält 

keine Ausnahme für eine zweijährige Haushaltssatzung. Außerdem ist es im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft nicht zulässig, aus beiden Haushaltsjahren eine Rechnungsperiode zu machen 

und entsprechend nur einen gemeindlichen Jahresabschluss gem. § 95 GO NRW aufzustellen. Es muss immer 

GEMEINDEORDNUNG 285



nach Ablauf des jeweiligen Haushaltsjahres von der Gemeinde ein haushaltsjahrbezogener Jahresabschluss, 

aber auch ein auf dieses Jahr bezogener Gesamtabschluss gem. § 116 GO NRW, aufgestellt werden. 

Mit dieser gesetzlichen Möglichkeit einer Haushaltssatzung für zwei Jahre sollen die Gemeinden in die Lage 

versetzt werden, ihre ertrags- und finanzwirtschaftlichen sowie vermögenswirksamen Entscheidungen schon für 

einen längeren Zeitraum im Voraus satzungsrechtlich festzulegen. Der im Haushaltsplan enthaltenen mittelfristigen 

Ergebnis- und Finanzplanung kommt dabei die mit einer Festsetzung in der Haushaltsatzung verbundene 

Verbindlichkeit für die Haushaltsführung der Gemeinde noch nicht zu. Eine Festsetzung für zwei Haushaltsjahre 

in der Haushaltssatzung führt zudem dazu, dass die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre an das 

zweite Haushaltsjahr anzubinden sind. Daher besteht für die Kommune die Verpflichtung, eine Fortschreibung der 

mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung vorzunehmen und diese vor Beginn des zweiten Haushaltsjahres 

dem Rat vorzulegen (vgl. § 9 Abs. 2 GemHVO NRW). Die Gemeinde sollte die dem Rat vorzulegende Fortschreibung 

der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung sowie veränderte Anlagen zum Haushaltsplan auch der 

Aufsichtsbehörde zur Kenntnis zu geben. 

In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auch bei einem in der Haushaltssatzung nur für das zweite 

Haushaltsjahr vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage die gemeindliche Haushaltssatzung wegen 

der gesetzlich erforderlichen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde (vgl. § 75 Abs. 4 GO NRW) erst nach der 

Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht darf. Die getrennten Festsetzungen in der Haushaltssatzung für die 

einzelnen Haushaltsjahre stellen keine Grundlage dafür dar, bei einem Haushaltsausgleich im ersten Haushaltsjahr 

nur eine auf das einzelne Haushaltsjahr bezogene Bekanntmachung der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen 

vorzunehmen. Die Haushaltssatzung stellt bei Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre ein Gesamtwerk für diesen 

Zeitraum dar, das nicht abhängig vom einzelnen Jahr bzw. Jahresergebnis zu behandeln ist. 

3.2.2 Änderung der Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre 

3.2.2.1 Änderungsbedarf für das erste Haushaltsjahr 

Die gemeindliche Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre bedarf wie eine Haushaltssatzung für ein Haushaltsjahr 

oftmals einer Anpassung an die tatsächliche Entwicklung der Haushaltswirtschaft bereits im Laufe des ersten 

Haushaltsjahres. Bei einer abweichenden Entwicklung, die die Ausgeglichenheit des Haushalts im ersten Haushaltsjahr 

gefährdet, können die getroffenen Festsetzungen durch eine Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW, 

bezogen auf das erste Haushaltsjahr, korrigiert werden. Diese Satzung ermächtigt die Verwaltung der Gemeinde, 

die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen für die dort ausgewiesenen Zwecke in geänderter Form in 

Anspruch zu nehmen. 

Die Nachtragssatzung der Gemeinde muss alle notwendigen Änderungen für das jeweils betroffene Haushaltsjahr 

enthalten, z.B. die Änderung des Gesamtbetrages der Erträge und der Aufwendungen im Ergebnisplan, der 

Gesamtbeträge im Finanzplan sowie ggf. die Änderung der Kreditermächtigungen. Eine solche Nachtragssatzung 

muss jedoch spätestens bis zum 31. Dezember des ersten Haushaltsjahres vom Rat der Gemeinde beschlossen 

sein. Sie kann nicht im zweiten Haushaltsjahr rückwirkend für das erste Haushaltsjahr beschlossen werden, auch 

wenn eine Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre besteht. Für die Nachtragssatzung gelten die Vorschriften 

über die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Abs. 1 S. 2 GO NRW). 

3.2.2.2 Änderungsbedarf für das zweite Haushaltsjahr 

Aus der Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann sich bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre 

nicht nur ein Änderungsbedarf für das erste, sondern auch für das zweite Haushaltsjahr ergeben. In 

solchen Fällen bedarf es einer Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW, die sich auf beide Haushaltsjahre oder 

GEMEINDEORDNUNG 286



auch nur auf das zweite Haushaltsjahr bezieht. Diese Nachtragssatzung kann die Gemeinde, wenn die Änderungen 

für die für das zweite Haushaltsjahr getroffenen Festsetzungen bereits im ersten Haushaltsjahr ermittelt werden 

können, bereits freiwillig im ersten Haushaltsjahr beschließen. 

In den Fällen, in denen die Gemeinde jedoch das zweite Haushaltsjahr abwartet, kann auf Grund der Entwicklung 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr ggf. auch eine Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung 

entstehen, wenn örtliche Sachverhalte vorliegen, die unter der Vorschrift des § 81 Abs. 2 GO NRW zu 

subsumieren sind. Ist von der Gemeinde eine Nachtragssatzung vorgesehen oder ist sie erforderlich, hat der Rat 

der Gemeinde bei einer Haushaltssatzung für zwei Jahre die Nachtragssatzung spätestens bis zum 31. Dezember 

des zweiten Haushaltsjahres zu beschließen. Für diese Satzung gelten die Vorschriften über die gemeindliche 

Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Abs. 1 S. 2 GO NRW). 

3.3 Die Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften 

Nach der Vorschrift des Absatzes 3 gilt die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr. Die Fortführung der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft erfordert jedoch, für besondere Handlungen eine Weitergeltung einzelner Bestimmungen 

der gemeindlichen Haushaltssatzung, um die stetige Aufgabenerfüllung nicht zu gefährden, auch 

wenn die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr noch nicht in Kraft getreten ist. Dazu gehören die nachfolgend 

aufgeführten Regelungen (vgl. Abbildung). 

Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften 

Verpflichtungsermächtigungen gelten bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr 

folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste 

Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser 

Haushaltssatzung. 

Die Kreditermächtigung gilt bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden 

Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht 

rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung. 

Die Gemeinde kann zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite 

zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten 

Höchstbetrag aufnehmen kann, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung 

stehen, und diese Ermächtigung über das Haushaltsjahr hinaus bis 

zum Erlass der neuen Haushaltssatzung. 

Die Gemeinde kann die in ihrem Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen 

für Aufwendungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit, 

soweit diese nicht in Anspruch genommen worden sind, ins folgende 

Haushaltsjahr übertragen, denn diese bleiben bis zum Ende des folgenden 

Haushaltsjahres verfügbar. Werden sie übertragen, erhöhen sie die entsprechenden 

Positionen im Haushaltsplan des folgenden Jahres. 


für Auszahlungen für Investitionen, soweit diese nicht in Anspruch 

genommen worden sind, ins folgende Haushaltsjahr übertragen, denn diese 

bleiben bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren Zweck verfügbar; bei 

Baumaßnahmen und Beschaffungen längstens jedoch zwei Jahre nach 

Schluss des Haushaltsjahres, in dem der Vermögensgegenstand in seinen 

wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden kann. 

Abbildung 34 „Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften“ 





§ 22 Abs. 1 und 2 

GemHVO NRW



In diesem Zusammenhang bedarf es im Rahmen der vorläufigen Haushaltführung der Gemeinde eines Zusammenspiels 

zwischen den weitergeltenden Ermächtigungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und den Vorgaben, 

die wegen der noch nicht geltenden gemeindlichen Haushaltssatzung notwendig sind (vgl. § 82 GO NRW). 

4. Zu Absatz 4 (Haushaltsjahr gleich Kalenderjahr): 

4.1. Regelung für die Gemeinden 

Die Regelung in der Vorschrift, dass bei den Gemeinden (gemeindliche Kernverwaltung) das Haushaltsjahr dem 

Kalenderjahr (1. Januar bis 31. Dezember) entsprechen muss, ist eine weitere Ausprägung des Jährlichkeitsprinzips 

in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Sie verpflichtet die Gemeinden, die haushaltswirtschaftliche Periode 

des gemeindlichen Haushalts auf das Kalenderjahr als Geschäftsjahr auszurichten, so dass für einen Zeitraum 

von zwölf Monaten die Haushaltsbewirtschaftung auf der Grundlage der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung 

vorzunehmen ist und nach Ablauf der Periode eine Abrechnung erfolgen muss bzw. ein Jahresabschluss 

(vgl. § 95 GO NRW) aufzustellen ist. 

















4.2 Zulässige Abweichungen 

Der Zusammenhang zwischen dem Haushaltsjahr und dem Kalenderjahr als Geschäftsjahr gilt für die Gemeinden 

dauerhaft. Nach der Vorschrift können aber einzelne Bereiche der Gemeinde ggf. ein vom Kalenderjahr abweichendes 

Geschäftsjahr oder Wirtschaftsjahr bzw. Haushaltsjahr haben, wenn dieses durch Gesetz oder Rechtsverordnung 

ausdrücklich bestimmt worden ist. In solchen Fällen stimmt das Geschäftsjahr nicht mit dem Zeitraum 

vom 1. Januar bis zum 31. Dezember überein, sondern kann z.B. vom 1. April eines Jahres bis zum 31. März des 

folgenden Jahres laufen. Für die Aufgabenbereiche der gemeindlichen Kernverwaltung besteht derzeit keine 

gesetzliche Ausnahmeregelung. Auch andere landesrechtliche Regelungen enthalten derzeit für besondere Aufgabenbereiche 

keine Bestimmung über ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr. Vielmehr wird vielfach 

in Gesetzen oder Rechtsverordnungen ausdrücklich bestimmt, dass für gemeindliche Betriebe oder andere 

Einheiten das Kalenderjahr auch das Geschäftsjahr ist. 


GEMEINDEORDNUNG 288



§ 79 

Haushaltsplan 

(1) 1 Der Haushaltsplan enthält alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich 

1. anfallenden Erträge und eingehenden Einzahlungen, 

2. entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen, 

3. notwendigen Verpflichtungsermächtigungen. 

2 Die Vorschriften über die Sondervermögen der Gemeinde bleiben unberührt. 

(2) 1 Der Haushaltsplan ist in einen Ergebnisplan und einen Finanzplan sowie in Teilpläne zu gliedern. 2 Das Haushaltssicherungskonzept 

gemäß § 76 ist Teil des Haushaltsplans; der Stellenplan für die Bediensteten ist Anlage 

des Haushaltsplans. 

(3) 1 Der Haushaltsplan ist Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. 2 Er ist nach Maßgabe dieses 

Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für die Haushaltsführung verbindlich. 

3 Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter werden durch ihn weder begründet noch aufgehoben. 



1. Haushaltsplan und gemeindliche Haushaltswirtschaft 

1.1 Zwecke des Haushaltsplans 

Der Haushaltsplan als Bestandteil der gemeindlichen Haushaltssatzung bleibt die Grundlage der jährlichen Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde sowie der örtlichen politischen Planungen, Entscheidungen und Kontrollen. Das 

NKF sieht den neuen gemeindlichen Haushalt deshalb weiterhin im Zusammenhang mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

im Zentrum der haushaltswirtschaftlichen Planung und Rechenschaft der Gemeinde. Durch die 

Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan in Form des 

Haushaltsjahre mit den drei folgenden Planungsjahren ergeben sich durch Festlegungen innerhalb dieses Zeitraumes 

rechtliche Konsequenzen für das Handeln der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde. Es war deshalb 

geboten, die notwendigen Vorgaben für die gemeindliche Haushaltswirtschaft aus dem unstrittig ableitbaren Zusammenhang 

zwischen dem Haushaltsjahr und der weiteren jahresbezogenen Planung sowie aus dem Zusammenhang 

von Haushaltssatzung und Haushaltsplan im Haushaltsrecht zu verankern. 

Der gemeindliche Haushaltsplan muss daher Informationen für das Haushaltsjahr und die daran anschließenden 

drei Planungsjahre bereitstellen, die für die Ausführung der Planung sowie die spätere Kontrolle wichtig sind. Er 

stellt damit ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr dar. Dabei ist 

es nicht ausreichend, nur den voraussichtlichen Ressourcenverbrauch und das mögliche Ressourcenaufkommen 

sowie Finanzzahlen aufzuzeigen. 

Es bedarf vielmehr weitergehender Informationen über die Produktorientierung und die einzelnen Zielsetzungen, 

die mit der strategischen Zielsetzung des Rates in Einklang stehen und sich dieser unterordnen müssen. Es gilt 

im Sinne einer zutreffenden und geeigneten örtlichen Steuerung eine optimale Verbindung der Ressourcen der 

Gemeinde mit den politischen Zielen des Rates der Gemeinde unter Beachtung der Generationengerechtigkeit 

herzustellen. Dem gemeindlichen Haushaltsplan kommen daher im NKF vielfältige Funktionen zu (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 289

Bedarfsdeckungsfunktion 

Programmfunktion 

Ordnungsfunktion 

Schutzfunktion 

Kontrollfunktion 

Informationsfunktion 



Funktionen des gemeindlichen Haushaltsplans 

Ein Ausgangspunkt der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist eine 

Haushaltsplanung, die auf die Bedarfsdeckung abgestellt ist. Die 

vorgesehene Deckung des örtlichen Ressourcenverbrauchs (Aufwendungen) 

durch das Ressourcenaufkommen (Erträge) wird im 

Rahmen der jährlichen Haushaltsplanung transparent gemacht. Die 

Bedarfsdeckungsfunktion ist daher eine der wichtigsten Funktionen 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und wird durch den Haushaltsplan 

der Gemeinde ausgestaltet. 

Der gemeindliche Haushaltsplan hat u.a. zur Aufgabe, im Einzelnen 

festzulegen, wie das Ressourcenaufkommen (Erträge) und die 

(investiven) Einzahlungen des Haushaltsjahres auf die Vielzahl der 

gemeindlichen Aufgaben verteilt werden sollen. Diesem Zweck 

dient die produktorientierte Bildung von Teilplänen und die Veranschlagung 

von Erträgen und Aufwendungen (Ressourcen) sowie 

Einzahlungen und Auszahlungen (Finanzmittel) unter artenbezogenen 

Haushaltspositionen. 

Die Bedeutung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft macht es 

erforderlich, dass dem Haushaltsplan ein verbindliches Ordnungsprinzip 

zu Grunde gelegt wird. Ein geordneter Haushaltsplan ermöglicht 

wegen seiner verbindlichen Wirkung für die gemeindliche 

Verwaltung eine ordnungsgemäße Ausführung der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft. Die Ordnungsfunktion wird dabei durch die 

produktorientierten Teilpläne und die artenbezogenen Haushaltspositionen 

unterstützt. 

Zu den gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen gehört der Grundsatz 

der intergenerativen Gerechtigkeit. Damit soll die haushaltspolitische 

und ökonomische Handlungsfähigkeit künftiger Generationen 

geschützt werden. Daher wird in der Gemeindeordnung bestimmt, 

die Gemeinde hat ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, 

dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben. Die Schutzfunktion 

erfordert daher die zeitliche Verteilung von Nutzen und Lasten im 

gemeindlichen Bereich, so dass die Gemeinde bei ihrer Haushaltsplanung 

und Haushaltsausführung immer im Blick haben muss, 

auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen 

zu erhalten. 

Die Bedeutung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft macht es 

erforderlich, dass die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

durch die gemeindliche Verwaltung ihr ein verbindliches 

Ordnungsprinzip zu Grunde gelegt wird. Ein geordneter Haushaltsplan 

ermöglicht wegen seiner verbindlichen Wirkung für eine ordnungsgemäße 

sowie einen Jahresabschluss (mit Entlastung des 

Bürgermeisters) als Abrechung nach Ablauf des Haushaltsjahres. 

Die Ordnungsfunktion wird dabei durch die produktorientierten 

Teilpläne artenbezogenen Haushaltspositionen unterstützt. 

Die Einbeziehung der Öffentlichkeit in die gemeindliche Haushaltsplanung 

verlangt eine übersichtliche und vollständige Darstellung 

des gemeindlichen Verwaltungshandelns, dass der jahresbezogenen 

Haushaltsplanung zu Grunde gelegt worden ist. Der gemeindliche 

Haushaltsplan muss über das haushaltswirtschaftliche Handeln 

der Gemeinde die Adressaten informieren und die gemeindliche 

Haushaltswirtschaft transparent und nachvollziehbar darstellen. 

Abbildung 35 „Funktionen des gemeindlichen Haushaltsplans“ 

GEMEINDEORDNUNG 290



Die Gemeinde muss ihre jährliche Haushaltsplanung, die im Haushaltsplan abzubilden ist, realitätsbezogen vornehmen 

(Grundsatz der Haushaltswahrheit). Die mehrjährige Planung soll deshalb auf dem tatsächlichen Bedarf 

(Ressourcenverbrauch) und der tatsächlichen Leistungsfähigkeit(Ressourcenaufkommen) der Gemeinde aufbauen. 

Das Zusammenspiel dieser beiden Merkmale macht es möglich, den i.d.R. unbegrenzten Bedarf auf ein realistisches 

Maß zurückzuführen. Die gemeindliche Haushaltsplanung erfordert daher sowohl eine sachliche als 

auch eine objektivierte Beurteilung der tatsächlichen örtlichen Verhältnisse. Die Ausgleichsverpflichtung für den 

gemeindlichen Haushalt in § 75 Abs. 2 GO NRW und die Soll-Vorgabe in § 84 GO NRW dienen dabei der Anpassung 

an die tatsächlichen Möglichkeiten der Gemeinde. Durch die Vorschriften soll zudem eine bessere Nachvollziehbarkeit 

und Verständlichkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erreicht werden. 

1.2 Inhalte des Haushaltsplans 

Die Verwendung des Begriffes „Haushaltsplan“ bildet dabei zutreffend den Charakter des aufstellenden gemeindlichen 

Werkes ab, weil seine Bestandteile zukunftsbezogen und prognoseorientiert sind und ein Planungsermessen 

der Gemeinde besteht. Der jährliche Haushaltsplan der Gemeinde soll zeigen, welche örtlichen Bedürfnisse 

in der Gemeinde bestehen und in welcher Art und Weise sowie Intensität diese Bedürfnisse befriedigt werden 

sollen. Der oberste Grundsatz für die inhaltliche Gestaltung des gemeindlichen Haushaltsplans ist dabei das 

sparsame und wirtschaftliche Finanzgebaren. Es ist deshalb eine Pflicht der Gemeinde, nur die Aufwands- und 

Auszahlungsermächtigungen einzuplanen, die für die Aufrechterhaltung der gemeindlichen Verwaltung und die 

Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde erforderlich sind. 

In diesem Sinne darf die gemeindliche Haushaltswirtschaft der Zukunft auch nicht ungebührlich zu Gunsten der 

Gegenwart belastet werden. Durch eine vorsorgliche Haushaltswirtschaft müssen entsprechende Sicherungen 

geschaffen werden. Der gemeindliche Haushaltsplan zeigt auf der Gesamtebene im Ergebnisplan, den voraussichtlichen 

Ressourcenverbrauch und das mögliche Ressourcenaufkommen und im einen Finanzplan die Zahlungsleistungen 

der Gemeinde. Der Haushaltsplan wird für Steuerungszwecke im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

in produktorientierte Teilpläne untergliedert, die u.a. Teilergebnispläne und Teilfinanzpläne sowie 

Ziele und Leistungskennzahlen unter Beachtung der Vorschriften in §§ 4 und 12 GemHVO NRW enthalten sollen. 

Das Haushaltssicherungskonzept bleibt ein Bestandteil des Haushaltsplans. 

2. Haushaltsplan und Produktorientierung 


Mit der Einführung des NKF erfolgt in den Gemeinden eine Outputorientierung, die Auskunft über die Verwendung 

der eingesetzten Mittel durch Aussagen und Bewertungen über die erzielten Ergebnisse gibt. Dadurch wird 

die Aufgabenerfüllung der Gemeinden transparenter und das wirtschaftliche Handeln gestärkt. Das NKF erfordert, 

dass sich die Gemeinden einen Überblick über ihre vielfältigen Tätigkeiten, die erbrachten Leistungen sowie die 

damit erzielten Wirkungen verschaffen, um zutreffend ihre Produkte zu definieren oder zu beschreiben. Der Rahmen 

für die Bildung von Teilplänen wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Teilpläne 

nach 

Produktbereichen 

Teilpläne 

nach 

Bildung von produktorientierten Teilplänen 


Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind nach den verbindlich 

vorgegebenen Produktbereichen mit Angabe der jeweils dazugehörigen Produktgruppen 

und wesentlichen Produkte zu bilden. 

Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produktgruppen 

(eigene oder aus dem NKF- oder dem „Länder-Produktrahmen“) mit mindes-



Produktgruppen tens der Angabe der Summen der untergliederten Teilpläne auf der Ebene der 

verbindlichen Produktbereiche aufgestellt werden. 

Teilpläne 

nach 

Produkten 

Teilpläne 

nach 

Verantwortungs- 

bereichen 

Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produkten mit 

mindestens der Angabe der Summen der untergliederten Teilpläne auf der 


Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach örtlichen Verantwortungsbereichen 

mit Angabe der Aufgaben und der dafür gebildeten Produkte 

sowie mit der Angabe der Summen der untergliederten Teilpläne auf der 


Abbildung 36 „Bildung von produktorientierten Teilplänen“ 

Der gemeindliche Haushaltsplan wird für deshalb Steuerungszwecke im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

in produktorientierte Teilpläne untergliedert, die u.a. Teilergebnispläne und Teilfinanzpläne sowie Ziele und 

Leistungskennzahlen unter Beachtung der Vorschriften in §§ 4 und 12 GemHVO NRW enthalten sollen. Es ist 

dabei nicht ausreichend, in den Teilplänen die örtlichen Leistungen nur aufzulisten, sondern diese müssen vielmehr 

auch definiert und voneinander abgegrenzt werden. Die Outputorientierung kann daher zur wirtschaftlicheren 

Gestaltung der Arbeitsprozesse und zur Optimierung von Organisationsabläufen in der gemeindlichen Verwaltung 

beitragen. 

Eine systematische Ordnung und Darstellung der gemeindlichen Leistungen (Produkte) erleichtert die haushaltswirtschaftliche 

Zuordnung von Erträgen und Aufwendungen, um der Ressourcenorientierung ausreichend Rechnung 

tragen zu können und die Aufgabenerfüllung verstehbar zu machen. Auch verlangt die Produktorientierung, 

dass die systematische Gliederung der gemeindlichen Produkte mit dem landesweit geltenden „NKF- 

Produktrahmen“ in Einklang steht. Die örtlichen Produkte sollen daher im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

aus den landesweit verbindlichen Produktbereichen entwickelt werden (vgl. Runderlass des Innenministeriums 

vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 6300), deren Ausgangsbasis die einzelnen Politikfelder darstellen. Der 

Zusammenhang soll mit dem nachfolgenden Schema aufgezeigt werden (vgl. Abbildung). 

Politikfelder 

1 Zentrale 

Verwaltung 

2 Schule und Kultur 

3 Soziales 

und Jugend 

4 Gesundheit und 

Sport 

5 Gestaltung der 

Umwelt 

6 Zentrale Finanz- 

Leistungen 

Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen 

Produktbereiche 

01 Innere 

Verwaltung 

... 

05 Soziale 

Leistungen 

... 

07 Gesundheits- 

dienste 

... 

17 Stiftungen 


Bildung 

von 


nach den örtlichen 

Bedürfnissen 

Produkte 

Bildung 

von 

Produkten 


Bedürfnissen 

Abbildung 37 „Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen“ 

Leistungen 

Festlegung 

von 

Leistungen 


Bedürfnissen 

Die verschiedenen Vorschriften über die gemeindliche Produktorientierung gebieten eine landesweit einheitliche 

Handhabung unter Berücksichtigung des vom Innenminister bekannt gegebenen Produktrahmens (vgl. § 4 Abs.1 

S. 2 GemHVO NRW), auch wenn die Produkte von den Gemeinden nach eigenen Bedürfnissen zu bilden und 

auszugestalten sind. 

GEMEINDEORDNUNG 292

2.2 Örtliche Ausgestaltung 



Die Gemeinde ist bei der Aufstellung ihres Haushalts verpflichtet, für Steuerungs- und Informationszwecke und 

aus Gründen der Vergleichbarkeit sowie für die Prüfung des Haushalts durch die Aufsichtsbehörde die erste Gliederungsstufe 

ihres Haushaltsplans auf der Grundlage der 17 verbindlichen Produktbereiche auszugestalten. Der 

NKF-Produktrahmen lässt den Gemeinden den notwendigen Gestaltungsfreiraum für weitere Untergliederungen 

nach den örtlichen Gegebenheiten und in eigener Verantwortung. 

Die Gemeinde hat im Rahmen ihrer Veranschlagung im Haushaltsplan auch zu berücksichtigen, dass die zur 

Abgrenzung der einzelnen Produktbereiche vorgenommenen Zuordnungen, nach denen u.a. die fachlichen Verwaltungsaufgaben 

und die wirtschaftlichen Betätigungen den sachlich betroffenen Produktbereichen zuzuordnen 

sind, für die Anwendung durch die Gemeinde verbindlich sind (vgl. Nr. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums 

vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 6300 sowie die dazugehörige Anlage 5). Die Bildung der produktorientierten 

Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan (vgl. § 4 GemHVO NRW) ist daher in der Reihenfolge der verbindlichen 

17 Produktbereiche vorzunehmen (vgl. Abbildung). 

01 Innere Verwaltung 

02 Sicherheit und Ordnung 

03 Schulträgeraufgaben 

04 Kultur und Wissenschaft 

05 Soziale Leistungen 

06 Kinder-, Jugend- und 

Familienhilfe 

Produktbereiche im NKF-Produktrahmen 

07 Gesundheitsdienste 

08 Sportförderung 

09 Räumliche Planung und 

Entwicklung, Geoinformationen 

10 Bauen und Wohnen 

11 Ver- und Entsorgung 

12 Verkehrsflächen und - anlagen, 

ÖPNV 

13 Natur- und Landschaftspflege 

14 Umweltschutz 

15 Wirtschaft und Tourismus 

16 Allgemeine Finanzwirtschaft 

17 Stiftungen 

Abbildung 38 „Produktbereiche im NKF-Produktrahmen“ 

Die vom Innenministerium bekannt gegebenen Produktbereiche sind dem vom Rechnungsstil unabhängigen 

einheitlichen Produktrahmen entnommen, der von den Ländern erarbeitet wurde. Auf ihn haben sich die Länder 

mit Beschluss der Innenministerkonferenz vom 21. November 2003 geeinigt. 

3. Haushaltsplan und Budgetierung 

Das NKF beinhaltet neben dem Ressourcenverbrauchskonzept auch die dezentrale Ressourcenverantwortung 

und eine flexible Haushaltsbewirtschaftung für die Gemeinden. Die darüber gefasste Vorschrift erkennt die Budgets 

als Bewirtschaftungsinstrument für die Gemeinde an (vgl. § 21 GemHVO NRW). Unter Budgetierung wird 

verstanden, den einzelnen Organisationseinheiten der gemeindlichen Verwaltung, z.B. Fachbereiche oder Ämter, 

bestimmte Ressourcen zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung zu übertragen (dezentrale Ressourcenverantwortung). 

Unter einem Budget ist somit als ein mit finanziellen Mitteln ausgestatteter Handlungsbereich, der einem abgegrenzten 

Verantwortungsbereich unter bestimmten Zielsetzungen übertragen wird, zu verstehen. Das Verständnis 

GEMEINDEORDNUNG 293



von Budgetierung als einen eigenverantwortlichen Bewirtschaftungsprozess ist dabei i.d.R. an die verwaltungsmäßigen 

Organisationseinheiten der Gemeinde gekoppelt und bedarf einer eindeutigen Festlegung von Verantwortlichkeiten. 

Die Budgetierung hat deshalb eine erhebliche Steuerungsrelevanz im Rahmen der Haushaltsbewirtschaftung 

der Gemeinde. 

In diesem Zusammenhang ist auch die Bildung der gemeindlichen Budgets relevant, denn es ist von Bedeutung, 

ob örtlich eine Vollbudgetierung oder eine Teilbudgetierung oder beide Arten zur Anwendung kommen. Bei einer 

Vollbudgetierung fließen alle Haushaltsmittel, z.B. Erträge und Aufwendungen, in die Budgetierung ein. Dieses 

erfordert ein hohes Maß an Budgetverantwortung, weil durch das Ergebnis unmittelbar der gemeindliche Haushaltausgleich 

betroffen ist. Bei der Teilbudgetierung können dagegen unterschiedliche Zusammenhänge hergestellt 

werden, z.B. Sachausgabenbudgetierung, Budgetierung von Investitionszahlungen u.a. Außerdem kann die 

Budgetbildung auch nach Zuschussbudgets (Aufwendungen höher als Erträge), Überschussbudgets (Erträge 

höher als Aufwendungen und ausgeglichene Budgets unterschieden werden. Unabhängig von der Art der Budgetbildung 

bedarf es eindeutiger Budgetregeln. 

Durch die gesonderte Vorschrift in § 21 GemHVO NRW erhält die Budgetierung für den gemeindlichen Haushalt 

zwar einen hohen Stellenwert, gleichwohl ist damit nicht verbunden, die Budget auch im gemeindlichen Haushaltsplan 

abzubilden. Die im gemeindlichen Haushaltsplan abzubildenden Teilpläne können zwar eine gute 

Grundlage für die zu bildenden Budgets darstellen, es hängt aber einerseits von der Ausgestaltung der Produktorientierung 

und andererseits von der Übertragung der dezentralen Ressourcenverantwortung ab, ob eine Identität 

zwischen diesen beiden haushaltswirtschaftlichen Betrachtungen hergestellt werden kann. 

Es dürfte sich in vielen Fällen anbieten, eine produktorientierte Darstellung im gemeindlichen Haushaltsplan vorzunehmen, 

um den Adressaten die Leistungserstellung und die dafür eingesetzten Ressourcen in verständlicher 

und nachvollziehbarer Weise offen zu legen. Die Budgetierung kann dagegen dann als interne Bewirtschaftung in 

Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans eingerichtet und hinsichtlich der Bedürfnisse der gemeindlichen 

Verwaltung als dafür zuständige Organisationseinheit ausgerichtet werden. Es muss auch ein Zusammenhang 

zur Produktorientierung geschaffen werden, in dem z.B. die Budgets eindeutig an den Produkten der Gemeinde 

ausgerichtet werden Es müssen aber nicht zusätzlich zu den produktorientierten Teilplänen auch Budgetpläne im 

gemeindlichen Haushaltsplan abgebildet werden. Es ist als ausreichend anzusehen, nur für die Ausführung des 

gemeindlichen Haushaltsplans einen entsprechenden Managementplan aufzustellen. 

4. Haushaltsplan und Planfortschreibung 

Im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können die im Haushaltsplan der Gemeinde 

veranschlagten Ermächtigungen vielfachen Anpassungen bzw. Fortschreibungen unterliegen. Die Veränderung 

einer haushaltswirtschaftlichen Ermächtigung wird z.B. durch eine Nachtragssatzung ausgelöst (vgl. § 81 GO 

NRW), wenn der dazugehörige Nachtragshaushaltsplan (vgl. § 10 GemHVO NRW) für bestimmte Haushaltspositionen 

eine Erhöhung oder Minderung der im Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigung (Plansatz) enthält. 

Weiterhin verursachen die haushaltsrechtlich vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen die Fortschreibung 

eines im Ergebnisplan oder im Finanzplan enthaltenen Planansatzes, denn nach § 22 Abs. 1 GemHVO NRW 

erhöhen diese Übertragungen die entsprechenden Positionen im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres. 

Derartige Anpassungen der Haushaltspositionen des Haushaltsplans werden als Planfortschreibungen bezeichnet 

und führen zum „fortgeschriebenen Planansatz“ im Ergebnisplan oder im Finanzplan bzw. den Teilplänen. In 

diesen Fällen ist noch zu berücksichtigen, dass einer durch die Übertragung haushaltswirtschaftlicher Ermächtigungen 

verursachten Ergebnisverbesserung im abgelaufenen Haushaltsjahr eine Ergebnisverschlechterung im 

neuen Haushaltsjahr gegenüber steht. Dieser Situation kann von der Gemeinde nicht dadurch begegnet werden, 

dass erneut eine Ermächtigungsübertragung vorgenommen wird, denn die haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen 

gelten regelmäßig nur bis zum Ende des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres. 

GEMEINDEORDNUNG 294


1. Zu Absatz 1 (Inhalt des Haushaltsplans): 




Die ausdrückliche Regelung in Absatz 3 der Vorschrift, der Haushaltsplan ist für die Haushaltsführung verbindlich, 

führt nicht dazu, dass nur die Ermächtigungen auf der haushaltsmäßigen Gesamtebene aus Ergebnisplan und 

Finanzplan im Rahmen der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen verbindlich sind. Wegen 

der in § 79 Abs. 2 GO NRW enthaltenen Verpflichtung der Gemeinde, den Haushaltsplan in Teilpläne zu gliedern, 

besteht die Verbindlichkeit der Ermächtigungen in diesen Teilplänen, die nach Produktbereichen, Produktgruppen 

oder Produkten sowie nach Verantwortungsbereichen (Budgets) unter Beachtung des vom Innenministerium 

bekannt gegebenen Produktrahmens gebildet werden können (vgl. § 4 GemHVO NRW). 

Die eigenständigen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinden werden dabei nicht durch das Land unterbunden, 

denn mit den Produktbereichen oder unterhalb der verbindlichen Produktbereiche bedarf es der Festlegung einer 

örtlichen Steuerungsebene, die es von der Gemeinde selbst auszugestalten gilt. Außerdem ergeben sich aus den 

Reformzielen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements und den zur Erreichung dieser Ziele eingesetzten 

neuen Instrumenten einige Änderungen und Ergänzungen für den Inhalt, den Aufbau, die Begrifflichkeiten und die 

Darstellung des Haushaltsplans und des Jahresabschlusses. 

1.1 Zu Satz 1 (Veranschlagung im Haushaltsplan): 

1.1.01 Die Grundlagen der Haushaltsplanung 

Die Grundsatzbestimmungen für den gemeindlichen Haushaltsplan berücksichtigen den Rechnungsstoff des 

NKF. Deshalb werden Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan sowie Ein- und Auszahlungen im Finanzplan 

die Grundlage der Haushaltsplanung und der Haushaltsbewirtschaftung sowie der Haushaltsabrechnung (Jahresabschluss) 

sein. Außerdem führt die stärkere Orientierung des Rates an den Steuerungserfordernissen im 

Sinne des Neuen Steuerungsmodells und die bereitere Berücksichtigung der Informationsbedürfnisse der Öffentlichkeit 

zu einer Änderung des Aufbaus, des Detaillierungsgrades sowie der Darstellungsform des gemeindlichen 

Haushaltsplans. 

Die Gemeinde hat bei der Veranschlagung der voraussichtlich notwendigen Haushaltsmittel den Grundsatz der 

Vollständigkeit zu beachten,, denn der gemeindliche Haushaltsplan muss alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung 

der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträgen und entstehenden Aufwendungen sowie die 

eingehenden Einzahlungen und zu leistenden Auszahlungen, aber auch die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen 

enthalten. Der Haushaltsplan steht dabei in unmittelbarer Verbindung zur Haushaltssatzung nach § 78 

Abs. 2 GO NRW, so dass auch der Grundsatz der Jährlichkeit maßgebend ist, denn die Haushaltssatzung der 

Gemeinde tritt mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr (vgl. gilt § 78 Abs. 3 GO 

NRW. 

Außerdem findet der Grundsatz der zeitlichen Bindung Anwendung, denn der Haushaltsplan der Gemeinde hat 

im Ergebnisplan die im Haushaltsjahr durch die Erfüllung der Aufgaben anfallenden Erträge und entstehenden 

Aufwendungen und entsprechend im Finanzplan die eingehenden Einzahlungen und zu leistenden Auszahlungen 

zu enthalten (vgl. § 79 Abs. 1 GO NRW). Die im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen 

entfallen daher mit dem Ende des Haushaltsjahres, so dass die Gemeinde aus den betreffenden Haushaltspositionen 

des Haushaltsplans dann i.d.R. keine Aufwendungen mehr entstehen lassen oder Auszahlungen leisten 

darf. 

GEMEINDEORDNUNG 295



1.1.1 Zu Nummer 1 (Veranschlagung der Erträge und Einzahlungen): 


Im NKF wird über Erträge das Ressourcenaufkommen der Gemeinde erfasst. Unter Einbeziehung der gemeindlichen 

Produktorientierung wird damit die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung des Ressourcenaufkommens 

der Gemeinde bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung möglich. Gleichzeitig soll die Ausrichtung der Finanzpolitik 

der Gemeinden auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit erreichen, dass der gesamte Ressourcenverbrauch 

einer Periode regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um nachfolgende Generationen 

nicht zu überlasten. 

Die im NKF für den gemeindlichen Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung zu verwendende Rechengröße „Erträge“ 

ist der zutreffende Buchungsstoff für eine „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und das 

Sachvermögen der Gemeinde betrifft, wenn ein Vorgang bei der Gemeinde das gemeindliche Eigenkapital erhöht. 

Außerdem führt die Rechengröße „Einzahlungen“ im Rahmen des gemeindlichen Finanzplans und der Finanzrechnung 

zu einer Mittelherkunftsrechnung, bei der die eingehenden Zahlungen ausschlaggebend und unter 

Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips als Zahlungsströme zu erfassen sind. 

1.1.1.2 Die Veranschlagung von Erträgen 

Das Ressourcenverbrauchskonzept wird dadurch angemessen umgesetzt, dass im Ergebnisplan mit der Rechengröße 

„Ertrag“ das Ressourcenaufkommen zu veranschlagen ist. Die Erträge bedeuten einen Wertezufluss 

an Gütern und Dienstleistungen und bewirken eine Eigenkapitalerhöhung. Der Ergebnisplan hat die Aufgabe, 

über die Art, die Höhe und die Quellen der Erträge vollständig und klar zu informieren. Weil darin gleichzeitig 

auch die Aufwendungen zu veranschlagen sind, weist der Ergebnisplan den sich daraus ergebenden Überschuss 

oder Fehlbedarf aus. 

Bei der Veranschlagung der Erträge ist zu berücksichtigen, dass der Ergebnisplan nach dem Grundsatz der Ergebnisspaltung 

aufgebaut ist, so dass die ordentlichen und die außerordentlichen Erträge getrennt voneinander 

aufgezeigt werden. Auch sind die Planungsgrundsätze nach § 11 GemHVO NRW sowie weitere haushaltsrechtliche 

Vorschriften zu beachten, so dass z.B. die Erträge in ihrer voraussichtlichen Höhe in dem Haushaltsjahr zu 

veranschlagen sind, dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind (Grundsatz der Periodenabgrenzung). Die im gemeindlichen 

Ergebnisplan veranschlagten Erträge stellen jedoch keine Obergrenze für die Haushaltsbewirtschaftung 

dar. Vielmehr spiegeln die Haushaltspositionen die Erwartungen der Gemeinde wieder, denn die Gemeinde 

muss durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass ihre Ansprüche vollständig erfasst, rechtzeitig geltend 

gemacht und eingezogen werden (vgl. § 23 Abs. 3 GemHVO NRW). 

Unter der gemeindlichen Rechengröße „Erträge“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der 

Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder 

gemeindliche Vorgang dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Mit der Rechengröße 

werden aber auch die der Gemeinde zustehenden Steuereinnahmen und die ihr gewährten Zuwendungen 

erfasst, denn diese stellen einen erheblichen Anteil an den gemeindlichen Einnahmen dar. Die Begriffspaare 

„Erträge“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 296

Ertrag, der nicht gleichzeitig 

eine Einnahme ist 



Ertrag 

Rechengröße „Erträge“ 

Ertrag, der gleichzeitig 


Einnahme, die gleichzeitig 

ein Ertrag ist 

Einnahme 

Abbildung 39 „Rechengröße Erträge“ 

Einnahme, die nicht gleichzeitig 


Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Einnahme“ sind dann deckungsgleich, wenn die gleiche Periode bzw. das gleiche 

Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist. Die Gemeinde erzielt dann aber in einem Haushaltsjahr eine Einnahme, 

die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder keine Leistungserstellung durch die Gemeinde vorliegt oder 

wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige Einnahme in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen, z.B. 

Rechnungsabgrenzung bei Mietvorauszahlungen (vgl. § 42 GemHVO NRW). 

1.1.1.3 Die Veranschlagung von Einzahlungen 

Im doppischen Haushaltsrecht kann auf eine Planung der voraussichtlich eingehenden Einzahlungen, insbesondere 

für Investitionen, nicht verzichtet werden. Die Rechengröße „Einzahlungen“ des NKF stellt den Buchungsstoff 

für den Finanzplan dar. Bei den Einzahlungen handelt es sich um einen tatsächlichen Geldzufluss, der zum 

Zeitpunkt der Bezahlung von Gütern und Dienstleistungen entsteht und eine Erhöhung der Finanzmittel der Gemeinde 

bewirkt. Die Arten der Einzahlungen zeigen die Mittelherkunft auf, denn sie sind im Finanzplan im gemeindlichen 

Haushaltsplan getrennt nach Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, aus der Investitionstätigkeit 

und aus der Finanzierungstätigkeit des Haushaltsjahres zu veranschlagen. 

Die Planungsgrundsätze nach § 11 GemHVO NRW sowie weitere haushaltsrechtliche Vorschriften sind außerdem 

zu beachten, so dass z.B. die Einzahlungen in Höhe der voraussichtlich zu erzielenden Beträge in dem 

Haushaltsjahr zu veranschlagen sind, in dem sie liquiditätswirksam werden (Grundsatz der Kassenwirksamkeit). 

Die im gemeindlichen Finanzplan veranschlagten Einzahlungen stellen jedoch keine Obergrenze für die Haushaltsbewirtschaftung 

dar. Vielmehr spiegeln die Haushaltspositionen die Erwartungen der Gemeinde wieder, 

denn die Gemeinde muss durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass ihre Ansprüche vollständig erfasst, 

rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen werden (vgl. § 23 Abs. 3 GemHVO NRW). 

Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemeinde 

im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den 

Zugang liquider Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld der Gemeinde zufließen, führt. Nicht als Einzahlung 

gilt die Erhöhung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem Bankkonto der 

Gemeinde, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird. Die Begriffspaare 

„Einzahlungen“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. 

Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 297

Einzahlung, die nicht gleichzeitig 




Einzahlung 

Rechengröße „Einzahlungen“ 

Einzahlung, die gleichzeitig 



eine Einzahlung ist 


Abbildung 40 „Rechengröße Einzahlungen“ 



Es liegen beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen 

dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Abnahme der gemeindlichen 

Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt. 

1.1.2 Zu Nummer 2 (Veranschlagung von Aufwendungen und Auszahlungen): 


Mit dem NKF wird über Aufwendungen der Ressourcenverbrauch der Gemeinde erfasst und der tatsächliche 

Werteverzehr über Abschreibungen vollständig abgebildet. Unter Einbeziehung der gemeindlichen Produktorientierung 

wird damit die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung des Ressourcenverbrauchs der Gemeinde 

bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung möglich. Gleichzeitig soll die Ausrichtung der Finanzpolitik der Gemeinden 

auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit erreichen, dass der gesamte Ressourcenverbrauch einer Periode 

regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um die nachfolgenden Generationen nicht zu 

überlasten. 

Die im NKF für den gemeindlichen Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung zu verwendende Rechengröße „Aufwendungen“ 

ist der zutreffende Buchungsstoff für eine „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und 

das Sachvermögen der Gemeinde betrifft, wenn ein Vorgang bei der Gemeinde das gemeindliche Eigenkapital 

vermindert. Außerdem führt die Rechengröße „Auszahlungen“ im Rahmen des gemeindlichen Finanzplans und 

der Finanzrechnung zu einer Mittelverwendungsrechnung, bei der die zu leistenden Zahlungen ausschlaggebend 

und unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips als Zahlungsströme zu erfassen sind. 

1.1.2.2 Die Veranschlagung von Aufwendungen 

Das Ressourcenverbrauchskonzept wird auch dadurch angemessen umgesetzt, dass im Ergebnisplan mit den 

Rechengrößen „Aufwand“ der Ressourcenverbrauch zu veranschlagen ist. Die Aufwendungen bedeuten einen 

Werteverzehr an Gütern und Dienstleistungen und mindern dadurch das Eigenkapital. Der Ergebnisplan hat die 

Aufgabe, über die Art, die Höhe und die Quellen der Aufwendungen vollständig und klar zu informieren. Weil 

darin gleichzeitig auch die Erträge zu veranschlagen sind, weist der Ergebnisplan den sich daraus ergebenden 

Überschuss oder Fehlbedarf aus. Zu Aufwendungen führt daher jeder gemeindliche Vorgang, der das Nettover- 

GEMEINDEORDNUNG 298



mögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde vermindert. Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann 

deckungsgleich, wenn die gleiche Periode bzw. das gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist, z.B. wenn 

von der Gemeinde die Gehälter, das Material, die Energie u.a. zu bezahlen ist. Die Gemeinde leistet dann in 

einem Haushaltsjahr eine Ausgabe, die keinen Aufwand darstellt, wenn z.B. z.B. die im Dezember des Haushaltsjahres 

für den Januar des Folgejahres zu zahlende Beamtenbesoldung. Die Aufwendungen der Gemeinde und 

die dazugehörige Ausgabe fallen dabei in unterschiedliche Haushaltsjahre (vgl. aktive Rechnungsabgrenzung 

nach § 42 GemHVO NRW). 

Bei der Veranschlagung der Aufwendungen ist zu berücksichtigen, dass der Ergebnisplan nach dem Grundsatz 

der Ergebnisspaltung aufgebaut ist, so dass die ordentlichen und die außerordentlichen Aufwendungen getrennt 

voneinander aufgezeigt werden. Auch sind die Planungsgrundsätze nach § 11 GemHVO NRW sowie weitere 

haushaltsrechtliche Vorschriften zu beachten, so dass z.B. die Aufwendungen in ihrer voraussichtlichen Höhe in 

dem Haushaltsjahr zu veranschlagen sind, dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind (Grundsatz der Periodenabgrenzung). 

Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwendungen“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr 

der Gemeinde in einem Haushaltsjahr verstanden. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im 

gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung). 

Aufwand, der nicht gleichzeitig 

eine Ausgabe ist 

Rechengröße „Aufwendungen“ 

Aufwand 

Aufwand, der gleichzeitig 


Ausgabe, die gleichzeitig 

ein Aufwand ist 

Ausgabe 

Abbildung 41 „Rechengröße Aufwendungen“ 

Ausgabe, die nicht gleichzeitig 


Die im gemeindlichen Ergebnisplan veranschlagten Aufwendungen stellen dabei eine Obergrenze für die Haushaltsbewirtschaftung 

dar, soweit nicht überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Aufwendungen im Rahmen 

der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans notwendig werden (vgl. § 83 GO NRW). Die Gemeinde muss 

zudem durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen 

erst dann in Anspruch genommen werden, wenn die Aufgabenerfüllung dies erfordert und Verpflichtungen der 

Gemeinde erst bei Fälligkeit erfüllt werden (vgl. § 23 Abs. 1 und 3 GemHVO NRW). 

1.1.2.3 Die Veranschlagung der Auszahlungen 


Im NKF als gemeindliches Haushaltsrecht kann auf eine mehrjährige Finanzplanung der voraussichtlich zu leistenden 

Auszahlungen der Gemeinde, insbesondere für die gemeindliche Investitionstätigkeit, nicht verzichtet 

werden. Bei den gemeindlichen Auszahlungen fließen daher zum Zeitpunkt der Bezahlung von Gütern und 

GEMEINDEORDNUNG 299



Dienstleistungen an Dritte monetäre Finanzmittel ab und mindern den Bestand. Die Arten der Auszahlungen im 

gemeindlichen Finanzplan zeigen dabei die Mittelverwendung auf. Außerdem sind die Planungsgrundsätze nach 

§ 11 GemHVO NRW sowie weitere haushaltsrechtliche Vorschriften zu beachten, so dass z.B. Auszahlungen in 

Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge im Finanzplan der Gemeinde zu veranschlagen sind (Kassenwirksamkeitsprinzip). 

Die im gemeindlichen Finanzplan veranschlagten Auszahlungen stellen dabei eine Obergrenze für die Haushaltsbewirtschaftung 

dar, soweit nicht überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Auszahlungen im Rahmen der 

Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans notwendig werden (vgl. § 83 GO NRW). Die Gemeinde muss 

dazu durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen erst 

dann in Anspruch genommen werden, wenn die Aufgabenerfüllung dies erfordert und Verpflichtungen der Gemeinde 

erst bei Fälligkeit erfüllt werden (vgl. § 23 Abs. 1 und 3 GemHVO NRW). 

1.1.2.3.2 Die Rechengröße „Auszahlungen“ 

Die Rechengröße „Auszahlungen“ stellt dabei einerseits den Buchungsstoff für den Finanzplan der Gemeinde 

dar. Andererseits wird darunter der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Gemeinde im Haushaltsjahr erfasst, 

der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den Abgang liquider Mittel, 

die in Form von Bargeld oder Buchgeld von der Gemeinde abgegeben werden, führt. In diesem Zusammenhang 

gilt die Verminderung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der 

Gemeinde nicht als Auszahlung, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert 

wird. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden 

werden (vgl. Abbildung). 

Aufzahlung, die nicht gleichzeitig 

ausgabewirksam ist 

Rechengröße „Auszahlungen“ 

Auszahlung 

Auszahlung, die gleichzeitig 



auszahlungswirksam ist 

Ausgabe 

Abbildung 42 „Rechengröße Auszahlungen“ 



In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“ 

auch dann keine ausgabewirksamen Auszahlungen vorliegen, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung 

der gemeindlichen Verbindlichkeiten oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt. Auch 

eine Verminderung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der Gemeinde 

gilt nicht als gemeindliche Auszahlung, weil durch diesen Vorgang der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde 

insgesamt nicht verändert wird. 

GEMEINDEORDNUNG 300

1.1.2.3.3 Die fremden Finanzmittel 



Die Vorschrift des § 16 GemHVO NRW nimmt die fremden Finanzmittel von der Veranschlagung im Haushaltsplan 

der Gemeinde aus. Es ist bei dieser Vorschrift davon ausgegangen worden, dass die Dritten ihren gesamten 

Bedarf an Finanzmittel haushaltsmäßig selbst planen, der Gemeinde entsprechend dem jeweiligen Bedarf die 

notwendigen Finanzmittel zur Zahlungsabwicklung zur Verfügung stellen und die Gemeinde nicht zusätzlich eigene 

Verwaltungsleistungen erbringt. Die fremden Finanzmittel sind unabhängig von ihrer Zweckbestimmung jedoch 

immer dann in die gemeindliche Finanzrechnung und damit in den gemeindlichen Jahresabschluss einzubeziehen, 

soweit die fremden Finanzmittel als Einzahlungen oder Auszahlungen im Rahmen von gemeindlichen 

Zahlungsvorgängen in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde abgewickelt werden. Die Gemeinde kann die fremden 

Finanzmittel auch in ihre Haushaltsplanung einbeziehen, denn die Vorschrift stellt für eine Veranschlagung 

von fremden Finanzmitteln kein absolutes Verbot dar. Sie muss dann dafür in ihrem Finanzplan eine gesonderte 

Haushaltsposition schaffen. 

1.1.3 Zu Nummer 3 (Veranschlagung der Verpflichtungsermächtigungen): 

Durch die Verpflichtungsermächtigungen nach § 85 GO NRW wird die gemeindliche Verwaltung ermächtigt, Verpflichtungen 

zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen in künftigen Haushaltsjahren einzugehen. In der 

Regel dürfen sie zu Lasten der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre eingegangen werden und sind 

im Finanzplan gesondert auszuweisen. Es ist dabei das Ziel, die gemeindliche Verwaltung in die Lage zu versetzen, 

Aufträge für Lieferungen und Leistungen zu erteilen, die Zahlungen in späteren Haushaltsjahren auslösen, 

ohne dass es zwingend erforderlich ist, in dem Haushaltsjahr, in dem der Auftrag erteilt wird, schon konkrete 

Auszahlungsermächtigungen verfügbar haben zu müssen (vgl. dazu auch § 13 GemHVO NRW). 

1.2 Zu Satz 2 (Sondervorschriften für die Sondervermögen) 

Nach dem Grundsatz der Einheit des Haushaltsplans hat die Gemeinde für ihre gesamte Haushaltswirtschaft 

sachlich nur einen einzigen Haushaltsplan aufzustellen. Davon lässt die Vorschrift jedoch Ausnahmen zu, indem 

ausdrücklich bestimmt wird, dass die Vorschriften über die Sondervermögen der Gemeinde (vgl. § 97 GO NRW) 

unberührt bleiben. Die Gemeinde kann deshalb für ihre wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO NRW) und die 

organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen (§ 107 Abs. 2 GO NRW) ohne eigene Rechtspersönlichkeit 

besondere Wirtschaftpläne aufzustellen (vgl. § 97 Abs. 3 GO NRW). 

Diesen Vorgaben folgt die Vorschrift des § 14 der Eigenbetriebsordnung NRW, nach der für die Eigenbetriebe 

jährlich eigenständige Wirtschaftspläne aufzustellen sind. Für die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und 

Versicherungseinrichtungen der Gemeinde können besondere Haushaltspläne aufgestellt werden (vgl. § 97 Abs. 

4 GO NRW). Im gemeindlichen Haushaltsplan sind daher neben den bestehenden Aufgabenbereichen der gemeindlichen 

Kernverwaltung zusätzlich als Sondervermögen der Gemeinde nur noch das gesonderte Gemeindegliedervermögen 

im betreffenden Produktbereich und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen im 

Produktbereich 17 „Stiftungen“ enthalten (vgl. Nr. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 

24.02.2005, SMBl. NRW. 6300). 

2. Zu Absatz 2 (Bestandteile des Haushaltsplans): 

2.01 Der Aufbau des Haushaltsplans 


und den Ressourcenverbrauch vollständig zu berücksichtigen, erfordern einen angepassten Aufbau des 

GEMEINDEORDNUNG 301



Haushaltsplans. Zugleich wird den Gemeinden die Befugnis eingeräumt, ihren Haushaltsplan nach ihren örtlichen 

Bedürfnissen eigenverantwortlich zu untergliedern. Diese Vorgabe trägt wesentlich zur Stärkung der Selbstverwaltung 

der Gemeinden bei. Außerdem sind der Aufbau, der Detaillierungsgrad und die Darstellungsform der 

Bestandteile des gemeindlichen Haushaltsplans auf die Steuerungserfordernisse des Rates und auf die Informationsbedürfnisse 

der Öffentlichkeit ausgerichtet worden. 

Im NKF enthält der gemeindliche Haushaltsplan die haushaltsmäßige Gesamtebene aus Ergebnisplan und Finanzplan, 

die in produktorientierte Teilpläne zu untergliedern ist. Das Haushaltssicherungskonzept bleibt Teil des 

Haushaltsplans und der Stellenplan für die Beamten und die tariflich Beschäftigten eine Anlage zum Haushaltsplan. 

Diese Festlegungen gewährleisten die Vergleichbarkeit der kommunalen Haushalte untereinander. Mit der 

Einführung der Produktorientierung des Haushalts auf der Grundlage einer Darstellung der erbrachten Dienstleistungen 

durch Produkte ist auch die Budgetierung des Ressourcenverbrauchs und des Ressourcenaufkommens 

sowie die Verbindung von Ressourcen- und Fachverantwortung geschaffen worden (vgl. §§ 4 und 21 GemHVO 

NRW). Das nachfolgende Schema zeigt eine Übersicht über die Elemente des Haushaltsplans (vgl. Abbildung). 

H 

A 

U 

S 

H 

A 

L 

T 

S 

S 

A 

T 

Z 

U 

N 

G 

Ergebnisplan 

- Erträge 

- Aufwendungen 

Der gemeindliche Haushaltsplan im NKF 


- Einzahlungen 

- Auszahlungen 

- Investitionen 

Produktorientierte Teilpläne 

Gliederung der Gesamtebene in (17 Produktbereiche) 

mit Teilergebnisplänen 

mit Teilfinanzplänen 

Ziele und Kennzahlen zur örtlichen Aufgabenerfüllung 

und weitere Daten 

Abbildung 43 „Der gemeindliche Haushaltsplan im NKF“ 

Der Haushaltsplan der Gemeinde muss zudem alle wesentlichen haushaltswirtschaftlichen Informationen nicht für 

das Haushaltsjahr, sondern auch für die folgenden drei Planungsjahre (vgl. § 1 Abs. 3 GemHVO NRW) enthalten. 

Die Angaben im Haushaltsplan sind dann als wesentlich anzusehen, wenn durch ihr Weglassen oder ihre fehlerhafte 

Abbildung haushaltswirtschaftliche Entscheidungen der Gemeinde beeinflusst werden könnten. Ob und 

wann dieses in der Praxis vor Ort gegeben ist, muss im Einzelfall beurteilt werden. 

2.1 Zu Satz 1 (Gliederung des Haushaltsplans): 

Der Haushaltsplan im NKF besteht aus dem Ergebnisplan und dem Finanzplan sowie den produktorientierten 

Teilplänen. Er bildet jahresbezogen die gemeindlichen Ressourcen als Aufkommen (Ertrag) oder Verbrauch 

(Aufwand) ab. Damit wird dem Budgetrecht des Rates Rechnung getragen, denn dieser muss neben den Festlegungen 

der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen auch sachliche Zuordnungen 

unter Beachtung der stetigen Aufgabenerfüllung und der gemeindlichen dauernden Leistungsfähigkeit treffen. 

Neben den produktorientierten besonderen Teilplänen und der darin enthaltenen Abbildung der laufenden Verwaltungstätigkeit 

in den Teilergebnisplänen und der Investitionstätigkeit in den Teilfinanzplänen besteht ein besonderer 

Teilplan für die allgemeine gemeindliche Finanzierungstätigkeit, die auf den gesamten Haushalt der 

GEMEINDEORDNUNG 302



Gemeinde ausgerichtet ist (vgl. Produktbereich „Allgemeine Finanzwirtschaft“ in Nr. 1.2.3 des Runderlasses des 

Innenministeriums vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 6300 sowie die dazugehörige Anlage 5). 

2.1.1 Der Ergebnisplan 

Im Zentrum der Haushaltsplanung steht der Ergebnisplan (vgl. § 3 GemHVO NRW). Er beinhaltet die gemeindlichen 

Aufwendungen und Erträge bezogen auf das Haushaltsjahr, denn der Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommen 

sollen vollständig und periodengerecht erfasst werden. Vollständig heißt dabei vor allem, 

einschließlich der Abschreibungen und einschließlich der erst später zahlungswirksam werdenden Belastungen, 

die jedoch wirtschaftlich betrachtet bereits im Haushaltsjahr verursacht werden, z.B. Pensionsleistungen, für die 

Rückstellungen zu bilden sind. 

In diesem Zusammenhang bedeutet der Begriff “periodengerecht“, dass nicht mehr der Zeitpunkt der Zahlung 

über die Zuordnung zum Haushaltsjahr entscheidet, sondern der Zeitraum, in dem der Ressourcenverbrauch 

durch die gemeindliche Verwaltungstätigkeit tatsächlich anfällt. Der Rat ermächtigt deshalb mit dem Ergebnisplan 

die gemeindliche Verwaltung die entsprechenden Ressourcen einzusetzen. Dabei ist insbesondere die Verpflichtung 

zum Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW zu beachten. 

Im gemeindlichen Ergebnisplan werden die geplanten Erträge (Ressourcenaufkommen) und die geplanten Aufwendungen 

(Ressourcenverbrauch) aus der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde nach Arten getrennt 

unter den vorgegeben Haushaltspositionen veranschlagt, z.B. die Abschreibungen auf die abnutzbaren Vermögensgegenstände 

der Gemeinde. Er ist nach § 1 GemHVO NRW ein wichtiger Bestandteil des Haushaltsplans 

der Gemeinde und bildet die Zusammenführung der verbindlichen Haushaltspositionen nach § 2 GemHVO NRW 

mit dem Planungszeitraum nach § 1 Abs. 3 GemHVO NRW unter Beachtung der allgemeinen Planungsgrundsätze 

nach § 11 GemHVO NRW in einer mehrjährigen Zeitreihe ab. 

Diese rechtlichen Vorgaben sowie die verbindlichen Zuordnungen zu den betroffenen Haushaltspositionen im 

kommunalen Kontierungsplan sind bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans durch die Gemeinde zu 

beachten. Das Muster wird zur Anwendung empfohlen (vgl. Nummer 1.2.1 des Runderlasses des Innenministeriums 


2.1.2 Der Finanzplan 

Der Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) ist der zweite Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans (vgl. § 1 

GemHVO NRW). Da im Ergebnisplan nur die jährlichen Abschreibungen für die Vermögensgegenstände (z.B. 

Schulgebäude oder Fahrzeuge) enthalten sind, nicht aber die im Jahr der Anschaffung zu leistenden Investitionszahlungen, 

bedarf es dieser ergänzenden Komponente. Die Gemeinde hat deshalb neben dem Ergebnisplan für 

jedes Haushaltsjahr einen Finanzplan aufzustellen. 

Im gemeindlichen Finanzplan werden vor allem die investiven Zahlungen der Gemeinde ausgewiesen und durch 

den Rat ermächtigt. Außerdem dient der Finanzplan der Finanzierungsplanung, da er neben der Investitionstätigkeit 

auch den Finanzbedarf der Gemeinde für die laufende Verwaltungstätigkeit und die Finanzierungstätigkeit, 

z.B. Aufnahme und Tilgung von Krediten für Investitionen, ausweist. Der gemeindliche Finanzplan bildet die Zusammenführung 

der verbindlichen Haushaltspositionen nach § 3 GemHVO NRW mit dem Planungszeitraum nach 

§ 1 Abs. 3 GemHVO NRW ab. 

Diese rechtlichen Vorgaben und die Verpflichtung der Gemeinde zur Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen 

nach § 75 Abs. 6 GO NRW i.V.m. § 14 GemHVO NRW unter Beachtung der allgemeinen Planungsgrundsätze 

nach § 11 GemHVO NRW sowie die verbindlichen Zuordnungen zu den betroffenen Haushaltspositionen 

GEMEINDEORDNUNG 303



im kommunalen Kontierungsplan sind von der Gemeinde bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans zu 

beachten. Das Muster wird zur Anwendung empfohlen (vgl. Nummer 1.2.2 des Runderlasses des Innenministeriums 


2.1.3 Die produktorientierten Teilpläne 

2.1.3.1 Inhalte der Teilpläne 

Die haushaltsrechtlichen Regelungen räumen den Gemeinden erstmals das Recht ein, die haushaltsmäßige 

Gesamtebene aus Ergebnisplan und Finanzplan eigenverantwortlich nach den örtlichen Bedürfnissen in Teilpläne 

zu untergliedern (vgl. § 4 GemHVO NRW). Die Regelung über die Aufstellung von Teilplänen für den gemeindlichen 

Haushaltsplan stärkt die kommunale Selbstverwaltung. Sie trägt zum einen dem Bedürfnis einer Reihe von 

Gemeinden Rechnung, in den Teilplänen ihre Produkte und Produktgruppen den Verantwortungsbereichen (Budgets) 

zuordnen zu können, die sie nach örtlichen Organisationsentscheidungen und Gegebenheiten gebildet 

haben, auch wenn diese nicht vollständig den Grenzen der Produktbereiche entsprechen. 

Die Gemeinden sind verpflichtet, für Steuerungs- und Informationszwecke sowie aus Gründen der Vergleichbarkeit 

der gemeindlichen Haushalte sowie für die Prüfung des Haushalts durch die Aufsichtsbehörde die erste Gliederungsstufe 

ihres Haushalts auf der Grundlage der 17 verbindlichen Produktbereiche auszugestalten, die das 

unverzichtbare Mindestmaß an Einheitlichkeit und Information widerspiegeln. Diese Vorgabe lässt den Gemeinden 

den notwendigen Gestaltungsfreiraum für weitere Untergliederungen nach den örtlichen Gegebenheiten und 

in eigener Verantwortung. 

2.1.3.2 Der Aufbau der Teilpläne 

Die produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushalt stellen wegen ihrer Relevanz als Steuerungsebene 

jeweils ein produktorientiertes Gesamtbild dar. Sie müssen deshalb neben den Ergebnis- und Finanzdaten auch 

Ziele und Kennzahlen sowie die notwendigen Bewirtschaftungsregeln enthalten (vgl. § 4 GemHVO NRW). Es ist 

dabei nicht ausreichend, nur die gemeindlichen Leistungen aufzulisten, sondern sie müssen definiert und voneinander 

abgegrenzt werden sowie messbar sein. Mit solchen Teilplänen wird die Aufgabenerfüllung der Gemeinde 

und die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans transparenter gemacht und das wirtschaftliche Handeln 

der Gemeinde gestärkt. 

Zur besseren Verständlichkeit der steuerungsrelevanten Gliederung des gemeindlichen Haushaltsplans bietet es 

sich an, den gebildeten Teilplänen eine schematische Übersicht vorangestellt werden, in der die Produktbereiche 

und die daraus abgeleiteten Produktgruppen und ggf. auch die Produkte ersichtlich sind. Ist der Haushaltsplan 

nach örtlichen Verantwortungsbereichen gegliedert, soll darin gleichwohl eine Produktorientierung abgebildet 

werden. Damit wird die Aufgabenerfüllung der Gemeinden transparenter und das wirtschaftliche Handeln gestärkt. 

Die Einführung erfordert daher von den Gemeinden, sich einen Überblick über die vielfältigen Tätigkeiten, 

die erbrachten Leistungen sowie die damit erzielten Wirkungen zu verschaffen, um eine Definition der örtlichen 

Produkte vornehmen zu können. 

Die Untergliederung des Haushaltsplans der Gemeinde in produktorientierte Teilpläne ist deshalb nicht getrennt 

nach dem auf der haushaltsmäßigen Gesamtebene bestehenden Ergebnisplan und Finanzplan vorzunehmen. 

Vielmehr müssen die vorgesehenen Teilpläne wegen ihrer Relevanz als Steuerungsebene nicht nur eine produktorientierte 

Abbildung von Ergebnis- und Finanzdaten, sondern auch Ziele und Leistungskennzahlen (vgl. § 12 

GemHVO NRW) sowie die notwendigen Bewirtschaftungsregeln enthalten (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 304



Haushaltsplan ... Fachliche Zuständigkeit: 

Frau/Herr 

Produktbereich … 

Inhalte des Produktbereiches 

Beschreibung und Zielsetzung: 

Zielgruppe(n): 

Besonderheiten im Haushaltsjahr: 

Produktbereichsübersicht 

Produktgruppen mit 

- den wesentlichen beschriebenen Produkten: 

- den einzelnen Zielen: 

- den Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung: 

(Die Kennzahlen und ggf. die Leistungsmengen sollen nach Arten und möglichst entsprechend der Zeitreihe nach 

§ 1 Abs. 3 GemHVO NRW gegliedert werden.) 

Personaleinsatz 

(Die Angaben zum eingesetzten Personal - Auszug aus der Stellenübersicht nach § 8 GemHVO NRW - sollen nach 

Beschäftigungsverhältnissen gegliedert werden. Diese Abbildung kann durch Angaben in einer Zeitreihe nach § 1 

Abs. 3 GemHVO NRW ergänzt werden.) 

Haushalts- 

positionen 

Teilergebnisplan 

Vor- 

vor- 

jahr 

Vor- 

jahr 

Haus- 

halts- 

jahr 

Plan- 

Jahr 

(Hj +1) 

Plan- 

Jahr 

(Hj +2) 

Plan- 

Jahr 

(Hj +3) 

(Der Teilergebnisplan muss die in § 2 vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.2.6 des Runderlasses 


Haushalts- 

positionen 

Vor- 

vor- 

jahr 

Teilfinanzplan 

Vor- 

jahr 

Haus- 

halts- 

jahr 

Plan- 

Jahr 

(Hj +1) 

Plan- 

Jahr 

(Hj +2) 

Plan- 

Jahr 

(Hj +3) 

(Der Teilfinanzplan muss die in § 3 vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.2.7 des Runderlasses vom 


Bewirtschaftungsregelungen 

Erläuterungen 

zu den Haushaltspositionen 

Sonstige Daten über örtliche Verhältnisse 

2.1.4 Die Zeitreihe im Haushaltsplan 

Sonstiges: 

Sonstiges: 

Abbildung 44 „Inhalte der Teilpläne“ 

Für den Teilergebnisplan: 

Für den Teilfinanzplan: 

Für den Teilergebnisplan: 

Für den Teilfinanzplan: 

Die haushaltspositionenscharfe Abbildung der Planung in den Teilplänen des Haushaltsplans nach § 4 GemHVO 

NRW soll die Transparenz erhöhen und zu konkreteren und damit zu realistischeren Prognosen zwingen. Den 

GEMEINDEORDNUNG 305



Ansätzen für das Haushaltsjahr sind dann zukunftsbezogen die Planungspositionen der dem Haushaltsjahr folgenden 

drei Jahre anzufügen (vgl. Abbildung). 

Ergebnisplan 

oder 


Ergebnis 

des Vorvorjahres 

EUR 

Zeitreihe in der Haushaltsplanung 

Ansatz des 

Vor- 

jahres 

EUR 

Ansatz 

des Haushaltsjahres 

EUR 

Planung 

Haushalts- 

jahr 

+ 1 

EUR 

Planung 

Haushalts- 

jahr 

+ 2 

EUR 

Planung 

Haushalts- 

jahr 

+ 3 

EUR 


Abbildung 45 „Zeitreihe in der Haushaltsplanung“ 

Die Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan erfordert jedoch keine 

Änderung des Planungszeitraumes (vgl. § 84 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 3 GemHVO NRW). Die Gemeinde soll die 

mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in einem fünfjährigen Zeitraum vornehmen, in dessen Mittelpunkt das 

neue Haushaltsjahr steht. Der Haushaltsplan der Gemeinde enthält in seiner Zeitreihe jedoch ein Jahr als die 

mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung. 

In dieser Zeitreihe sind vergangenheitsbezogen die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres und die Haushaltspositionen 

des Vorjahres vor den für das Haushaltsjahr zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen 

sowie Einzahlungen und Auszahlungen abzubilden. Auch die Planung der Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan 

und der Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan wird in einer solchen Zeitreihe im Haushaltsplan 

abgebildet. Damit wird ein Überblick über die vergangenen zwei Haushaltsjahre, das aktuelle Haushaltsjahr und 

die folgenden drei Planjahre bezogen jeweils auf die gesamte Ergebnisplanung und auf die gesamte Finanzplanung 

gegeben. 

In den Sonderfällen einer gemeindlichen Haushaltssatzung für zwei Jahre (vgl. § 78 Abs. 3 S. 2 GO NRW) sind 

die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das letzte Haushaltsjahr des „Doppelhaushalts“ anzuhängen, 

so dass im gemeindlichen Haushaltsplan eine Zeitreihe von sieben Jahren abzubilden ist. Eine solche 

Zeitreihe entsteht auch bei der Pflicht der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept wegen der Überschreitung 

der Schwellenwerte nach § 76 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW aufstellen zu müssen, denn dann schließen sich die dem 

Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das letzte „Ursachenjahr“ an. In besonderen örtlichen Ausnahmefällen 

kann bei der Gemeinde auch eine Veranlassung für die Anwendung der beiden Erweiterung bestehen, so 

dass im gemeindlichen Haushaltsplan eine Zeitreihe von acht Jahren abzubilden ist. 

2.2 Zu Satz 2 (Bestandteile und Anlagen des Haushaltsplans): 


Nach der Vorschrift ist das Haushaltssicherungskonzept gemäß § 76 GO NRW ein Bestandteil des Haushaltsplans. 

Der Stellenplan für die Bediensteten der Gemeinde ist Anlage des Haushaltsplans. Damit werden in Ergänzung 

des Haushaltsplans ausdrücklich wichtige und unverzichtbare haushaltswirtschaftliche Unterlagen der 

GEMEINDEORDNUNG 306



Gemeinde verlangt, um ggf. eine unzureichende haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde (Haushaltssicherungskonzept) 

aufzuzeigen und damit in jedem Haushaltsjahr die Personalausstattung der Gemeinde (Stellenplan) 

offengelegt wird. 

2.2.2 Das Haushaltssicherungskonzept 

Nach § 76 GO NRW ist das Haushaltssicherungskonzept ein Bestandteil des Haushaltsplans, wenn ein solches 

erstellt werden muss (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 4 GemHVO NRW). Das Haushaltssicherungskonzept erfährt durch die 

Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan eine noch höhere Gewichtung, 

weil erste Ansätze der Umsetzung der vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmen bereits in diesem Zeitraum 

aufgezeigt werden sollen. Auch wenn die Ursache für die Aufstellung des Haushaltssicherungskonzeptes 

erst in den Folgejahren des Haushaltsjahres liegt, muss von Anfang an bzw. ab dem Haushaltsjahr versucht werden, 

den Ursachen entgegen zu wirken. Dann wird das Haushaltssicherungskonzept bereits für das Haushaltsjahr 

zu einem gewichtigen und brauchbaren Bestandteil des neuen Haushaltsplans der Gemeinde. 

Ziel und Zweck des Haushaltssicherungskonzeptes ist es, die Gemeinde wieder in die Lage zu versetzen, ihre 

Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben auf Dauer gesichert ist 

(vgl. § 75 Abs. 1 S. 1 GO NRW). Nur unter dieser Prämisse und Mitnahme der Beschäftigten auf dem Weg zu 

diesem Ziel kann es gelingen, die eingefahrenen bzw. üblichen Wege zu verlassen und weitere Veränderungen, 

aber auch Einschnitte für die Betroffenen, vorzunehmen. Welche Konsolidierungsmaßnahmen und Konsolidierungsschritte 

im Einzelnen geeignet sind, lässt sich nicht aufzählen, sondern muss im Einzelnen unter den örtlichen 

Bedingungen ermittelt werden. Das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept sollte nicht mit der Feststellung 

enden „Das Ziel ist erreicht“. Vielmehr muss sich daran anschließen, wie nach der Umsetzung der „Sanierungsmaßnahmen“ 

der gemeindliche Haushalt so gesteuert werden soll, dass er auch in Zukunft dauerhaft ausgeglichen 

sein wird. 

Die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes gehört nach § 41 Abs. 1 Buchstabe h) GO NRW zu den 

Angelegenheiten, für die der Rat der Gemeinde ausschließlich zuständig ist und die er nicht auf andere Entscheidungsträger 

übertragen kann. Diese originäre Zuständigkeit des Rates führt zu einer stärkeren Selbstbindung der 

Gemeinde an ihr Haushaltssicherungskonzept und die vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmen. Dies soll die 

Zielbestimmung erleichtern und die Umsetzung sowie ihre Überwachung (Controlling) gewährleisten. Soweit das 

Haushaltssicherungskonzept an die Jährlichkeit des Haushalts anknüpft, enthält es gleichwohl – wie der Haushaltsplan 

auch – eine mehrjährige, mittelfristige Planung. Die Jährlichkeit, die dadurch zum Ausdruck kommt, 

dass das Haushaltssicherungskonzept nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 GemHVO NRW ein Bestandteil des jährlichen 

Haushaltsplans ist, erfordert, das umzusetzende Haushaltssicherungskonzept unter Berücksichtigung der tatsächlichen 

jährlichen Haushaltsentwicklung und unter Einhaltung der Zielsetzung fortzuschreiben. 

2.2.3 Anlagen zum Haushaltsplan 

Dem Rat der Gemeinde muss eine Gesamtübersicht über Inhalt und Umfang der jährlichen Haushaltswirtschaft 

ermöglicht werden. Deshalb müssen ihm neben der Haushaltssatzung und dem Haushaltsplan auch weitere 

haushaltswirtschaftliche Unterlagen zur Beratung und Entscheidung über den Entwurf vorgelegt werden (vgl. § 1 

Abs. 2 GemHVO NRW). Die nachfolgend in allgemeiner Form vorgestellten Unterlagen sind für eine Gesamtübersicht 

über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde im Zeitpunkt der Haushaltsplanung 

unverzichtbar. Sie müssen außerdem zusammen mit dem Haushaltsplan auch für eine Unterrichtung der 

Bürger und der Aufsichtsbehörde der Gemeinde geeignet sein. Den Gemeinden bleibt es aber freigestellt, nach 

örtlichen Bedürfnissen dem Haushaltsplan noch weitere oder detailliertere Unterlagen beizufügen. 

GEMEINDEORDNUNG 307

2.2.3.1 Der Vorbericht 



Nach der Vorschrift des § 7 GemHVO NRW soll der Vorbericht zum Haushaltsplan einen Überblick über die Eckpunkte 

des Haushaltsplans geben und die Entwicklung und die aktuelle Lage der Gemeinde sind anhand der im 

Haushaltsplan enthaltenen Informationen und der Ergebnis- und Finanzdaten darzustellen. Außerdem sind im 

Vorbericht die wesentlichen Zielsetzungen der Planung für das Haushaltsjahr und die folgenden drei Jahre sowie 

die Rahmenbedingungen der Planung zu erläutern. Dazu gehört, dass in die der Haushaltssatzung getroffenen 

Festsetzungen erläutert und in einen Zusammenhang mit dem haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde 

gestellt werden. 

2.2.3.2 Der Stellenplan 

Der Stellenplan der Gemeinde stellt die Grundlage für die Personalwirtschaft der Gemeinde dar und muss deshalb 

ausweisen, wie viele Beschäftigte für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde benötigt werden. Bei der Aufstellung 

und Gestaltung des Stellenplans sind die besoldungs- und tarifrechtlichen Bestimmungen zu beachten. Dazu 

gehört, dass bei der Besetzung der Stellen die künftigen Stelleninhaber als Bedienste der Gemeinde die für ihren 

Arbeitsbereich erforderlichen fachlichen Voraussetzungen erfüllen müssen (vgl. § 74 Abs. 1 GO NRW). Der Stellenplan 

gibt daher ein Bild über die Personalausstattung der Gemeinde ab. Die Vorgabe in § 74 Abs. 2 GO NRW, 

der Stellenplan ist einzuhalten, umfasst die Verpflichtung der Gemeinde, einen Stellenplan aufzustellen, auch 

wenn diese Verpflichtung nicht wörtlich in der Vorschrift der Gemeindeordnung enthalten ist. 

2.2.3.3 Die Bilanz des Vorvorjahres 

Während der Ergebnisplan und der Finanzplan die für das Haushaltsjahr laufenden Ressourcen- und Geldströme 

abbilden, gibt die Bilanz als Bestandteil des Jahresabschlusses Auskunft über das gesamte zu einem Stichtag 

vorhandene Vermögen und die Schulden der Gemeinde („Wertespeicher“) sowie deren Struktur. Wegen dieser 

Funktionen ist dem Haushaltsplan die Bilanz beizufügen, die zum Zeitpunkt der Aufstellung des Haushaltsplans 

(Beschlussfassung) zur Verfügung steht. Die Erstellung einer Planbilanz wird hingegen regelmäßig nicht für erforderlich 

gehalten. 

2.2.3.4 Die Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen 

Die Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen, die erkennen lassen muss, in welcher Höhe aus der Inanspruchnahme 

von Verpflichtungsermächtigungen in den späteren Jahren voraussichtlich Auszahlungen erwachsen 

werden und auf welche Jahre sich diese verteilen, ist dem Haushaltsplan beizufügen. Von der Gemeinde 

dürfen Verpflichtungsermächtigungen in der Regel zu Lasten der dem Haushaltsjahr folgenden drei Jahre oder in 

besonderen Fällen bis zum Abschluss einer Maßnahme veranschlagt werden (vgl. § 13 Abs. 1 GemHVO NRW). 

Durch die Übersicht soll deshalb aufgezeigt werden wie die künftigen Haushaltsjahre bereits vorbelastet sind, weil 

in den Vorjahren im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagte Verpflichtungsermächtigungen in Anspruch 

genommen worden sind. 

2.2.3.5 Die Übersicht über die Zuwendungen an die Fraktionen 

Nach der Vorschrift des § 56 Abs. 3 GO NRW gewährt die Gemeinde den Fraktionen und Gruppen im Rat und in 

den Bezirksvertretungen sowie auch einzelnen Ratsmitgliedern aus ihren Haushaltsmitteln im notwendigen Umfang 

jährlich Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Die 

Zuwendungen an die Fraktionen, Gruppen oder einzelnen Ratsmitgliedern sind in einer besonderen Anlage zum 

GEMEINDEORDNUNG 308



Haushaltsplan darzustellen. In dieser Übersicht über die gewährten Zuwendungen sind für jede Fraktion, Gruppe 

oder für das einzelne Ratsmitglied die Geldleistungen und die geldwerten Leistungen jeweils getrennt voneinander 

anzugeben. Damit wird die Finanzierung der freiwilligen Vereinigungen von Mitgliedern des Rates und der 

Bezirksvertretungen sowie wie einzelner Ratsmitglieder transparent gemacht. 

2.2.3.6 Die Übersicht über den voraussichtlichen Stand der Verbindlichkeiten 

Den Verbindlichkeiten kommt eine große Bedeutung für die kommunale Haushaltswirtschaft zu, so dass auf eine 

gesonderte und aktuelle Darstellung zum Zeitpunkt der Aufstellung des Haushaltsplans nicht verzichtet werden 

kann. Um die mögliche Entwicklung der Verbindlichkeiten aufzuzeigen, ist dem Haushaltsplan eine Übersicht als 

Anlage beizufügen. In dieser Übersicht sind der Stand der Verbindlichkeiten am Ende des Vorvorjahres des 

Haushaltsjahres sowie der voraussichtliche Stand zu Beginn und zum Ende des Haushaltsjahres in der Gliederung 

des Verbindlichkeitenspiegels nach § 47 GemHVO NRW aufzuzeigen. 

2.2.3.7 Die Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals 

Der Eigenkapitalausstattung der Gemeinde kommt eine besondere Bedeutung zu. Da das Eigenkapital auch 

Auswirkungen auf den Haushaltsausgleich hat und die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan 

einbezogen wurde, ist es wegen des Budgetrechtes des Rates geboten, die voraussichtliche Entwicklung 

des Eigenkapitals aufzuzeigen, wenn in der Haushaltssatzung eine Festsetzung nach § 78 Abs. 2 Nr. 2 GO 

NRW enthalten ist. In einer gesonderten Anlage zum Haushaltsplan ist bei einer Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage 

und/oder der allgemeinen Rücklage die Entwicklung des Eigenkapitals innerhalb der mittelfristigen 

Ergebnis- und Finanzplanung darzustellen. Mit der Vorlage des Haushaltsplans werden damit dem Rat die 

notwendigen Informationen darüber gegeben. 

2.2.3.8 Unterlagen über die Sondervermögen 

Die Übersicht über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre Entwicklung ist nicht vollständig, wenn nicht 

auch Unterlagen über die Sondervermögen der Gemeinde für die Haushaltsplanberatungen dem Rat vorgelegt 

werden, soweit diese nicht im Haushaltsplan der Gemeinde enthalten sind. Zu den Sondervermögen der Gemeinde 

gehören nach § 97 Abs. 1 GO NRW zwar das Gemeindegliedervermögen, das Vermögen der rechtlich 

unselbstständigen örtlichen Stiftungen, wirtschaftliche Unternehmen (§ 114 GO NRW) und organisatorisch verselbstständigte 

Einrichtungen (§ 107 Abs. 2 GO NRW) ohne eigene Rechtspersönlichkeit sowie rechtlich unselbstständige 

Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen. 

Dem gemeindlichen Haushaltsplan müssen jedoch nur von den Sondervermögen der Gemeinde gesonderte 

Unterlagen beigefügt werden, die auch über einen eigenen Rechnungskreis verfügen. Dazu zählen die wirtschaftlichen 

Unternehmen (§ 114 GO NRW) und die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen (§ 107 Abs. 2 

GO NRW) ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Auch wenn für rechtlich unselbstständige Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen, 

z.B. eigene Zusatzversorgungskassen oder Eigenunfallversicherungen, besondere 

Haushaltspläne aufgestellt werden (vgl. § 97 Abs. 4 GO NRW) und dafür ein eigener Rechnungskreis gebildet 

wird, sind die Unterlagen über diese Einrichtungen dem gemeindlichen Haushaltsplan beizufügen. 

2.2.3.9 Unterlagen über die Unternehmen und Einrichtungen 

Die Gesamtübersicht über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre Entwicklung soll dadurch verbessert 

werden, dass nach § 108 Abs. 2 S. 2 GO NRW der Jahresabschluss, der Lagebericht und der Bericht über die 

GEMEINDEORDNUNG 309



Einhaltung der öffentlichen Zwecksetzung von Unternehmen und Einrichtungen (gemeindlichen Betriebe) in einer 

Rechtsform des privaten Rechts dem Haushaltsplan als Anlage beizufügen sind. Zum Zeitpunkt der Haushaltsplanaufstellung 

für das neue Haushaltsjahr sind i.d.R. jedoch nur Jahresabschlussunterlagen der Unternehmen 

und Einrichtungen aus dem Vorvorjahr des Haushaltsjahres verfügbar, denn wie bei der Gemeinde das Haushaltsjahr 

ist bei den Unternehmen und Einrichtungen das Wirtschaftjahr noch nicht abgeschlossen. 

Die Gemeinde muss bei ihrer Haushaltsplanung der notwendigen Aktualität in ausreichendem Maße Rechnung 

tragen. Daher lässt diese Vorschrift eine Vereinfachung hinsichtlich der Wirtschaftspläne einzelner Unternehmen 

und Einrichtungen zu. Es wird im Sinne eine Beurteilung der wirtschaftlichen Gegebenheiten als ausreichend 

angesehen, dem Haushaltsplan als Anlage eine Gesamtübersicht über die Wirtschaftslage und die voraussichtliche 

Entwicklung der gemeindlichen Betriebe beizufügen, um die Aufstellung des neuen Haushalts der Gemeinde 

zeitlich nicht zu verzögern. 

2.2.3.10 Übersichten mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben 

In den kreisfreien Städten müssen dem Haushaltsplan auch bezirksbezogene Angaben beigefügt werden. Dieses 

ist Ausfluss der entsprechenden Regelung in der Gemeindeordnung, die der Bezirksvertretung eigene Rechte 

einräumt (vgl. § 37 Abs. 4 GO NRW). So entscheiden die Bezirksvertretungen unter Beachtung der Belange der 

gesamten Stadt und im Rahmen der vom Rat erlassenen allgemeinen Richtlinien in allen Angelegenheiten, deren 

Bedeutung nicht wesentlich über den Stadtbezirk hinausgeht. Die Bezirksvertretungen erfüllen die ihnen zugewiesenen 

Aufgaben im Rahmen der vom Rat bereitgestellten Haushaltsmittel und sollen dabei über den Verwendungszweck 

eines Teils dieser Haushaltsmittel allein entscheiden können. Außerdem beraten die Bezirksvertretungen 

über alle Haushaltspositionen, die sich auf ihren Bezirk und ihre Aufgaben auswirken, und können dazu 

Vorschläge machen und Anregungen geben. Dafür ist den Bezirksvertretungen eine geeignete Übersicht als 

Auszug aus dem Entwurf der Haushaltssatzung nach § 80, getrennt nach Bezirken, zur Beratung vorzulegen. Die 

Übersichten sind dem Haushaltsplan als Anlage beizufügen. 

2.2.3.11 Gesamtübersicht über die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen 

Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Unterlagen ist nur beschlussfähig, wenn sie alle gesetzlich vorgesehen 

und erforderlichen Regelungen enthält und dem Rat der Gemeinde alle vorgeschriebenen Unterlagen 

vorliegen. Die nachfolgende Übersicht soll einen Überblick über die Unterlagen zur Haushaltsplanung der Gemeinde 

geben (Abbildung). 


Ergebnisplan 


Übersicht über die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen 


Bestandteile des Haushaltsplans 


§ 78 GO NRW i.V.m. Nr. 1.1.1 des 

Runderlasses vom 24.02.2005 

§ 79 Abs. 2 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 

Nr. 1 und § 2 GemHVO NRW sowie 

Nr. 1.2.1 des Runderlasses vom 

24.02.2005 


Nr. 2 und § 3 GemHVO NRW sowie

Teilpläne 

Ggf. Haushaltssicherungskonzept 

Vorbericht 

Stellenplan 

Bilanz des Vorvorjahres 



Anlagen zum Haushaltsplan 

Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen 

Übersicht über die Zuwendungen an die Fraktionen 

Übersicht über den voraussichtlichen Stand der Verbindlichkeiten 

zu Beginn des Haushaltsjahres 

Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals, wenn 

eine Festsetzung nach § 78 Abs. 2 Nr. 2 der GO NRW 

Wirtschaftspläne und neueste Jahresabschlüsse der 

Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt 

werden 

Übersicht über die Wirtschaftslage und die voraussichtliche 

Entwicklung der Unternehmen und Einrichtungen mit 

den neuesten Jahresabschlüssen der Unternehmen und 

Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, an denen 

die Gemeinde mit mehr als 50 v.H. beteiligt ist 

Übersichten mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben (in 

kreisfreien Städten) 


24.02.2005 



den Nrn. 1.2.3 bis Nr. 1.2.7 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 

§§ 75 und 76 GO NRW i.V.m. § 5 

GemHVO NRW i.V.m. dem Runderlass 

vom 09.06.2006 

§ 1 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 7 GemHVO 

NRW 



Nr. 1.3 des Runderlasses vom 

24.02.2005 

§ 1 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO NRW 

§ 85 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 4 

und § 13 GemHVO NRW sowie Nr. 

1.4.3 des Runderlasses vom 

24.02.2005 


Nr. 5 GemHVO NRW sowie Nr. 1.4.1 

des Runderlasses vom 24.02.2005 


Nr. 6 GemHVO NRW sowie Nr. 1.4.2 


§ 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW i.V.m. § 1 

Abs. 2 Nr. 7 und § 41 Abs. 4 Nr. 1 

GemHVO NRW 


Abs. 2 Nr. 8 GemHVO NRW sowie 

weitere einschlägige Rechtsvorschriften 

§ 108 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 9 

GemHVO NRW sowie weitere einschlägige 

Rechtsvorschriften 

§ 37 Abs. 3 und 4 GO NRW i.V.m. § 1 

Abs. 2 Nr. 10 GemHVO NRW 

Abbildung 46 „Haushaltswirtschaftliche Unterlagen der Gemeinde“ 

GEMEINDEORDNUNG 311

3. Zu Absatz 3 (Wirkungen des Haushaltsplans): 



3.1 Zu Satz 1 (Grundlage der gemeindlichen Haushaltswirtschaft): 

Die wichtigste Funktion des Haushaltsplans ist nach wie vor die Festlegung der sachlichen Ermächtigungen durch 

den Rat. Sie wird dadurch aufgezeigt, dass neben dem Ergebnisplan (vgl. § 2 GemHVO NRW) und dem Finanzplan 

(vgl. § 3 GemHVO NRW) auch produktorientiert gegliederte und steuerungsrelevante Teilpläne bestehen 

(vgl. § 4 GemHVO NRW). Die Teilpläne des gemeindlichen Haushaltsplans enthalten in den Teilergebnisplänen 

produktbezogene Erträge und Aufwendungen und in den Teilfinanzplänen die Einzahlungen und Auszahlungen 

einschließlich aller Investitionsvorhaben, ggf. auch maßnahmenscharf. 

Die Integration der Leistungsvorgaben (Outputorientierung) in das System der Steuerung und Rechenschaft führt 

zu weiteren inhaltlichen Abbildungen in den Teilplänen des Haushaltsplans als Planungsinstrumente der Gemeinde. 

Die Festlegungen von Zielen für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde und von Messgrößen 

für die Zielerreichung sind dabei ein wichtiger Bestandteil des neuen Haushaltsplans (vgl. § 12 GemHVO 

NRW). Die nähere Ausgestaltung von Zielen und Leistungskennzahlen bleibt aber der Gemeinde überlassen. 

Damit bleibt der Haushaltsplan die Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. 

3.2 Zu Satz 2 (Verbindlichkeit für die Haushaltsausführung): 

3.2.1 Ausprägungen der Verbindlichkeit 

Der gemeindliche Haushaltsplan ist nach Maßgabe der Gemeindeordnung und der auf Grund dieses Gesetzes 

erlassenen Gemeindehaushaltsverordnung für die Haushaltsführung der Gemeinde verbindlich. Er bindet daher 

die Dienststellen der gemeindlichen Verwaltung bei ihrer Verwaltungstätigkeit an die im gemeindlichen Haushaltsplan 

veranschlagten Haushaltspositionen, vergleichbar der Bindung der gemeindlichen Verwaltung an andere 

Rechtsvorschriften. Die Bindung der gemeindlichen Verwaltung im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft ist so bedeutend, dass die Gemeindehaushaltsverordnung ausdrückliche gesonderte Vorgaben 

enthält. 

Für das finanzwirtschaftliche Handeln entsteht für die gemeindliche Verwaltung daher z.B. die Pflicht, die im 

Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen erst dann in Anspruch zu nehmen, wenn die Aufgabenerfüllung dies 

erfordert und die Inanspruchnahme zu überwachen (vgl. § 23 Abs. 1 GemHVO NRW). Auf Grund des Haushaltsplans 

der Gemeinde hat die gemeindliche Verwaltung aber auch die Aufgabe, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, 

dass Ansprüche der Gemeinde vollständig erfasst, rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen 

und Verpflichtungen der Gemeinde erst bei Fälligkeit erfüllt werden (vgl. § 23 Abs. 3 GemHVO NRW). 

Im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorschriften sind aber auch Abweichungen von den Vorgaben der vom Rat 

der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, also auch von den im gemeindlichen Haushaltsplan 

veranschlagten Ermächtigungen zulässig, z.B. überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen 

und Auszahlungen (vgl. § 83 GO NRW) oder Ermächtigungsübertragungen ins folgende Haushaltsjahr (vgl. § 22 

GemHVO NRW). In den Fällen aber, in denen unzulässigerweise von den haushaltsmäßigen Vorgaben abgewichen 

oder für eine Maßnahme ggf. keine Ermächtigung im Hausplan enthalten ist, wird das Budgetrecht des 

Rates verletzt und es sind die daraus notwendigen Konsequenzen zu ziehen. 

3.2.2 Bindungen im Rahmen der Haushaltsplanung 

Der gemeindliche Haushaltsplan ist nach Maßgabe der Gemeindeordnung und der auf Grund dieses Gesetzes 

erlassenen Gemeindehaushaltsverordnung für die Haushaltsführung der Gemeinde verbindlich. Bei der Veranschlagung 

im gemeindlichen Haushaltsplan ist daher auch der Grundsatz der Spezialität der Veranschlagung zu 

GEMEINDEORDNUNG 312



beachten, der durch die Vorschriften in den §§ 2, 3, 4 und 11 GemHVO NRW näher ausgefüllt wird. Dem Grundsatz 

der sachlichen Bindung muss mit Beachtung der aufgeführten Vorschriften ebenfalls Genüge getan werden. 

Daher müssen auch die Einzelpositionen im Haushaltsplan nach Summe und Zweckbestimmung hinreichend 

bestimmt sein. 

Mit Beschluss des Rates über die gemeindliche Haushaltssatzung nach § 80 Abs. 4 i.V.m. § 41 Abs. 1 Buchstabe 

h) GO NRW tritt dann eine wirksame Bindung der gemeindlichen Verwaltung an den Willen des Rates in der 

Form des im Rahmen der Haushaltssatzung bestehenden gemeindlichen Haushaltsplans ein. Die weitere Ausführung 

des gemeindlichen Haushaltsplans wird durch eine Vielzahl von Vorschriften von rechtlichen Maßgaben 

bestimmt, die sich auch auf die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans auswirken (vgl. Abbildung). 

§ 75 

§ 79 

§ 82 

§ 84 

§ 85 

§ 1 

§ 2 

§ 3 

§ 4 

§ 6 

§ 7 

§ 8 

§ 9 

§ 10 

§ 11 

§ 12 

Maßgaben für den gemeindlichen Haushaltsplan 

Gemeindeordnung 

Allgemeine Haushaltsgrundsätze 

Gestaltung des gemeindlichen Haushaltsplans 

Vorgaben für die vorläufige Haushaltsführung 

Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung 

Ausweis von Verpflichtungsermächtigungen für Investitionen 

Gemeindehaushaltsverordnung 

Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Haushaltsplans 

Inhalt und Gliederung des Ergebnisplans 

Inhalt und Gliederung des Finanzplans 

Inhalt und Gliederung der Teilpläne 

Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung“, 

Pflicht zur Erstellung eines Vorberichtes 

Inhalt und Gliederung des Stellenplans 

Vorgaben für den Haushaltsplan für zwei Jahre 

Vorgaben für den Nachtragshaushaltsplan 

Allgemeine Planungsgrundsätze 


Pflicht zur Angabe von Zielen und Kennzahlen zur Zielerreichung

§ 13 

§ 14 

§ 15 

§ 16 



Ausweis von Verpflichtungsermächtigungen 

Vorgaben für die Veranschlagung von Investitionen 

Veranschlagung der Verfügungsmittel des Bürgermeisters 

Umgang mit fremden Finanzmitteln 

Abbildung 47 „Maßgaben für den gemeindlichen Haushaltsplan“ 

In diesem Zusammenhang kann ggf. vor Ort wegen des fehlenden In-Kraft-Tretens der gemeindlichen Haushaltssatzung 

eine Übergangszeit bestehen, in der einhergehend mit der gesetzlich bestimmten vorläufigen Haushaltsführung 

nach § 82 GO NRW der gemeindliche Haushaltsplans nicht in vollem Umfang ausgeführt werden darf. 

Für die Übergangszeit bzw. die „haushaltslose Zeit“, die im Einzelfall auch das gesamte Haushaltsjahr umfassen 

kann, hat der Kämmerer bzw. der Bürgermeister die notwendigen einschränkenden Bewirtschaftungsregelungen 

auf der Basis der aufgestellten Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in schriftlicher Form zu treffen. Die vorläufige 

Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln muss dabei so gestaltet werden, dass dem Ziel und Zweck der vorläufigen 

Haushaltsführung unter Beachtung der gesetzlichen Vorschrift Genüge getan wird und auch das In-Kraft-Treten 

der Haushaltssatzung schnellstmöglich erreicht wird. 

3.3 Zu Satz 3 (Haushaltsplan und Ansprüche und Verbindlichkeiten): 

Nach der Vorschrift begründet der gemeindliche Haushaltsplan als gesondertes Werk der gemeindlichen Haushaltssatzung 

keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter gegenüber der Gemeinde. Auch werden durch den 

Haushaltsplan der Gemeinde keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter gegenüber der Gemeinde aufgehoben. 

Damit wird ausdrücklich klargestellt, dass der Haushaltsplan der Gemeinde über die durch ihn bestehende 

Verbindlichkeit für die gemeindliche Verwaltung (vgl. § 78 Abs. 3 S. 2 GO NRW) hinaus keine weitere Dritt- bzw. 

Außenwirkung entfaltet. 

Hinsichtlich der rechtlichen Wirkung ist der gemeindliche Haushaltsplan damit auf die finanzwirtschaftlichen 

Rechtsbeziehungen zwischen den Organen der Gemeinde beschränkt. So kann sich ein Dritter nicht auf eine 

Haushaltsposition im gemeindlichen Haushaltsplan berufen, wenn diese z.B. höhere Zinsaufwendungen vorsieht 

als im Rahmen eines Kreditvertrages vereinbart wurde. Aber auch die Gemeinde kann auf Grund einer Veranschlagung 

in ihrem Haushaltsplan keine Zinszahlungen verweigern, wenn die entsprechende Haushaltsposition 

weniger Zinsaufwendungen ausweist als es der tatsächlichen Verpflichtung der Gemeinde entspricht. Die Vorschrift 

steht daher in unmittelbarem Zusammenhang mit der Bestimmung, dass der gemeindliche Haushaltsplan 

alle für das Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und 

eingehenden Einzahlungen sowie die voraussichtlich entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen 

zu enthalten hat (vgl. § 78 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 GO NRW). 


GEMEINDEORDNUNG 314



§ 80 

Erlass der Haushaltssatzung 

(1) Der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen wird vom Kämmerer aufgestellt und dem Bürgermeister 

zur Bestätigung vorgelegt. 

(2) 1 Der Bürgermeister leitet den von ihm bestätigten Entwurf dem Rat zu. 2 Soweit er von dem ihm vorgelegten 

Entwurf abweicht, kann der Kämmerer dazu eine Stellungnahme abgeben. 3 Wird von diesem Recht Gebrauch 

gemacht, hat der Bürgermeister die Stellungnahme mit dem Entwurf dem Rat vorzulegen. 

(3) 1 Nach Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat ist dieser unverzüglich 

bekannt zu geben und während der Dauer des Beratungsverfahrens im Rat zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. 

2 In der öffentlichen Bekanntgabe ist eine Frist von mindestens vierzehn Tagen festzulegen, in der Einwohner 

oder Abgabepflichtige gegen den Entwurf Einwendungen erheben können und die Stelle anzugeben, bei der die 

Einwendungen zu erheben sind. 3 Die Frist für die Erhebung von Einwendungen ist so festzusetzen, dass der Rat 

vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung darüber beschließen 

kann. 

(4) 1 Der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist vom Rat in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu 

beschließen. 2 In der Beratung des Rates kann der Kämmerer seine abweichende Auffassung vertreten. 

(5) 1 Die vom Rat beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. 2 Die 

Anzeige soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen. 3 Die Haushaltssatzung darf frühestens 

einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden. 4 Die Aufsichtsbehörde 

kann im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist verkürzen oder verlängern. 5 Ist ein 

Haushaltssicherungskonzept nach § 76 aufzustellen, so darf die Haushaltssatzung erst nach Erteilung der Genehmigung 

bekannt gemacht werden. 

(6) Die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung bis zum Ende 

der in § 96 Abs. 2 benannten Frist zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. 



1. Erlass der Haushaltssatzung 

1.1 Verfahrenszwecke 

Die Vorschriften über das Aufstellungsverfahren des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen durch den 

Kämmerer und den Bürgermeister sind bei der Einführung des NKF bürgerfreundlicher gestaltet worden. Entsprechend 

der besonderen Bedeutung der Haushaltssatzung für die gemeindliche Aufgabenerfüllung und der Ausführung 

des Haushaltsplans im Laufe des Haushaltsjahres hat, soll möglichst eine weitgehende bürgerschaftliche 

Mitwirkung beim Zustandekommen und der Beschlussfassung des Rates über die Haushaltsplanung der Gemeinde 

für das Haushaltsjahr und die drei folgenden Planungsjahre sichergestellt werden. 

Diese Zielsetzung erfordert, nicht nur den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen den Einwohnern und 

Abgabepflichtigen zur Kenntnis zu bringen, sondern auch, die Haushaltssatzung im Anschluss an ihre öffentliche 

Bekanntmachung bis zum Ende der Auslegung des Jahresabschlusses des gleichen Haushaltsjahres (vgl. § 96 

GEMEINDEORDNUNG 315



Abs. 2 GO NRW) zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. Dadurch werden auch die notwendigen Abweichungen 

von der ursprünglichen Haushaltsplanung für die Öffentlichkeit nachvollziehbarer gemacht. 

1.2 Verfahrensschritte 

Die Gemeindeordnung gibt für den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung den Gemeinden mehrere Verfahrensschritte 

vor, bei denen die Rechte des Rates der Gemeinde, des Bürgermeisters und des Kämmerers zu berücksichtigen 

sind. Die Aufstellung der Haushaltssatzung bedarf neben der notwendigen Aufgabenverteilung innerhalb 

der gemeindlichen Verwaltung auch einer konkreten Zeitplanung. So ist bei der Festlegung des zeitlichen 

Ablaufes des Aufstellungsverfahrens zu beachten, dass die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen 

Monat vor Beginn des Hausjahres bei der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll (§ 80 Abs. 5 GO NRW). Das 

Nachhalten der aufgezeigten Verfahrensschritte, die terminlich bestimmt sein müssen, soll durch die nachfolgende 

Übersicht erleichtert werden (vgl. Abbildung). 

Das Verfahren zum Erlass der Haushaltssatzung 

Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen durch den Kämmerer und Bestätigung des Entwurfs durch den Bürgermeister (§ 

80 Abs. 1 GO NRW) unter Mitwirkung des Verwaltungsvorstands (vgl. § 70 Abs. 2 GO NRW) 

Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen an den Rat (§ 80 Abs. 2 GO NRW) 

Öffentliche Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung mit Festlegung einer Frist für die 

Erhebung von Einwendungen an mindestens 14 Tagen (§ 80 Abs. 3 GO NRW) 

Beratung über die Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Finanzausschusses (§ 59 GO NRW) 

Beratung und Beschlussfassung über die Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Rates (§ 80 Abs. 4 GO NRW), ggf. auch Beschlussfassung 

über die erhobenen Einwendungen (§ 80 Abs. 3 Satz 3 GO NRW) 


mit ihren Anlagen bei der Aufsichtsbehörde (§ 80 Abs. 5 GO NRW; sie soll spätestens 1 Monat vor 

Beginn des Haushaltsjahres erfolgen) 



1. Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage (§ 75 Abs. 4 

GO NRW) 

2. Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes (§ 76 Abs. 2 GO NRW) 

Bekanntmachung und Verfügbarhalten der Haushaltssatzung 

(§ 80 Abs. 6 GO NRW; sie soll bis zum Ende der in § 96 Abs. 2 GO NRW benannten Frist verfügbar 

gehalten werden) 

Abbildung 48 „Verfahren zum Erlass der Haushaltssatzung“ 

Über die Verfahrensschritte der Aufstellung der Haushaltssatzung soll sich die Aufsichtsbehörde im Rahmen der 

Anzeige der Haushaltssatzung informieren, denn diese Satzung ist von ihr als Rechtsaufsichtsbehörde über die 

Gemeinde zu prüfen. Die Aufsichtsbehörde soll auch feststellen, ob das gesetzlich bestimmte Verfahren ordnungsgemäß 

abgelaufen ist und ggf. aufgetretene Rechtsverstöße beanstanden. Ob darüber hinaus ein Mitwir- 

GEMEINDEORDNUNG 316



ken der Aufsichtsbehörde zulässig ist, kann nur im Einzelfall beurteilt werden, denn die eigenverantwortliche 

Aufgabenerfüllung durch die Gemeinde im Rahmen ihrer Selbstverwaltung soll auch bei prüfungspflichtigen Tatbeständen 

grundsätzlich nicht auf die Aufsichtsbehörde verlagert werden. 

2. Der Finanzausschuss des Rates 

2.1 Gesetzliche Aufgaben 

Der Rat der Gemeinde soll zur Entlastung und Erleichterung seiner Arbeit die notwendigen Ausschüsse bilden 

(vgl. § 57 GO NRW). Als einen von drei Pflichtausschüssen hat er den Finanzausschuss zu bilden (vgl. § 57 Abs. 

2 GO NRW). Dieser Ausschuss hat wie die anderen Ausschüsse des Rates die allgemeine Aufgabe, die Beschlüsse 

des Rates sachverständig vorzubereiten, Stellungnahmen und Empfehlungen abzugeben. Der Rat kann 

daher nicht über den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen einen Beschluss fassen, ohne zuvor seinen 

Finanzausschuss beteiligt zu haben. Speziell soll der Finanzausschuss jedoch wichtige Fragen der gemeindlichen 

Verwaltung zur Haushaltswirtschaft vorberaten, denn die Ausschussarbeit ermöglicht, Einzelfragen intensiver 

zu besprechen. Er hat aber auch die gesetzliche Aufgabe, die Haushaltssatzung der Gemeinde vorzubereiten 

und die für die Ausführung des Haushaltsplans erforderlichen Entscheidungen zu treffen, soweit nicht andere 

Ausschüsse zuständig sind (vgl. § 59 Abs. 2 GO NRW). 

Die Tätigkeit des Finanzausschusses kann sich z.B. auf folgenden Beratungsangelegenheiten erstrecken: 

- haushaltswirtschaftliche Entscheidungen, die dem Rat vorbehalten sind (vgl. § 41 GO NRW), 

- Satzungen, in denen Steuern, Gebühren oder Beiträge festgesetzt werden, 

- Festsetzung von Entgelten für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen, 

- Abschluss von gerichtlichen und außergerichtlichen Vergleichen, 

- Neubau, Ausbau, Umbau, Sanierung und Gestaltung von Hochbauten der Gemeinde, 

- Vorlagen mit Auswirkungen auf die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinde 

In Form kommunaler Betriebe sowie 

- Vorberatung von Wirtschaftsplänen, Finanzplanungen und Jahresabschlüssen der Betriebe. 

Der Finanzausschuss kann die für seine Tätigkeit notwendige Aufklärung sowie eine Einsichtnahme in gemeindliche 

Unterlagen vom Bürgermeister verlangen, die für eine sorgfältige Vorbereitung der gemeindlichen Haushaltssatzung, 

des Jahresabschlusses, des Gesamtabschlusses und der Eröffnungsbilanz der Gemeinde, sowie für 

Entscheidungen über die Ausführung des Haushaltsplans notwendig sind. Diese Rechte stehen dem Finanzausschuss 

insgesamt zu und nicht dem einzelnen Ausschussmitglied. Dem Finanzausschuss kommt damit eine 

Tätigkeit zu, die zur Erhöhung der Effektivität und Effizienz der Arbeit des Rates der Gemeinde beträgt. 

2.2 Weitere Beratungsaufgaben 

Nach den gesetzlichen Vorschriften ist dem Finanzausschuss bisher nur die Vorbereitung die Haushaltssatzung 

der Gemeinde ausdrücklich zugeordnet (vgl. § 59 Abs. 2 GO NRW). Jedoch ist es auf Grund des neuen haushaltswirtschaftlichen 

Stellenwertes des Jahresabschlusses (vgl. § 96 Abs. 1 GO NRW), der Eröffnungsbilanz (vgl. 

§ 92 Abs. 1 GO NRW) geboten, dass der Finanzausschuss nach Prüfung dieser haushaltswirtschaftlichen Unterlagen 

durch den Rechnungsprüfungsausschuss eine Vorberatung vor deren Feststellung vornimmt. Dieses Ansinnen 

gilt entsprechend für den Gesamtabschluss, den der Rat der Gemeinde zu bestätigen hat (vgl. § 116 Abs. 

1 GO NRW). Dem Finanzausschuss kommt damit unmittelbar eine entscheidungsvorbereitende Tätigkeit für den 

Rat der Gemeinde in haushaltswirtschaftlichen Fragen und Sachverhalten zu. Dies soll u.a. zur Erhöhung der 

Effektivität und Effizienz der Arbeit des Rates beitragen. Dieser Aufgabenzuordnung steht nicht die dem Rechnungsprüfungsausschuss 

zugeordnete Prüfungspflicht entgegen. 

GEMEINDEORDNUNG 317

3. Aufgaben und Rechte des Kämmerers 

3.1 Die Stellung des Kämmerers 



Mit dem NKFG ist es zu einer formalen Änderung der Funktionsbezeichnung des „für das Finanzwesen Verantwortlichen“ 

gekommen. Die materielle Rechtsstellung ist dabei jedoch unverändert geblieben. Die geänderten 

Vorschriften der Gemeindeordnung sind in ihrer neuen Fassung ab dem 01.01.2005 anzuwenden. Dies ermöglicht, 

dass bei einer Gemeinde tätige „für das Finanzwesen zuständige Beschäftigte“ ab dem Haushaltsjahr 2005 

die Bezeichnung „Kämmerer“ führen darf. 

Für Gemeinden, die nach den Vorschriften der Gemeinde keinen Stadtkämmerer bestellen müssen, gilt künftig, 

dass sie wählen können, ob sie für die Aufgabe „Kämmerer“ eine Beigeordnetenstelle einrichten oder diese Aufgabe 

einem Lebenszeitbeamten übertragen. Verzichtet der Rat auf die Einrichtung einer Beigeordnetenstelle, so 

ist es Aufgabe des Bürgermeisters im Rahmen seines Organisationsrechtes nach § 62 Abs. 1 GO NRW zu entscheiden, 

ob ein Lebenszeitbeamter zum Kämmerer bestellt wird oder ob sich die Gemeinde damit begnügt, 

einen Beschäftigten – wie bisher der für das Finanzwesen zuständige Beschäftigte – mit der Aufgabe „Kämmerer“ 

zu betrauen. Das Recht des Bürgermeisters, die Geschäfte zu verteilen (vgl. § 62 Abs. 1 S. 3 GO NRW) und das 

Recht des Rates, den Geschäftskreis der Beigeordneten bestimmen zu können (vgl. § 73 Abs. 1 GO NRW), besteht 

im Grundsatz auch hinsichtlich des Geschäftskreises des Kämmerers. 

In allen Gemeinden hat ab dem o.a. Zeitpunkt die Finanzverantwortung der Kämmerer. Es muss nur künftig zwischen 

einem „beauftragten“ und einem „bestellten“ Kämmerer unterschieden werden. Bei einem „beauftragten“ 

Kämmerer liegt die Entscheidung über außer- und überplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen (§ 83 GO 

NRW) und über außer- und überplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen (§ 85 GO NRW) nicht bei diesem, 

sondern beim Bürgermeister. Dies gilt auch für den Erlass einer Haushaltssperre (§ 24 GemHVO NRW) und die 

Aufsicht über die Finanzbuchhaltung (§ 31 GemHVO NRW). 

3.2 Die Aufgaben des Kämmerers 

Der Kämmerer der Gemeinde muss alle ihm durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen. Wegen seiner 

Finanzverantwortung für die Gemeinde umfasst sein Arbeitsgebiet die gesamte gemeindliche Verwaltung. Zur 

Durchführung seiner örtlichen Aufgaben kann er von den ihm zustehenden gesetzlichen Rechten nach Bedarf 

Gebrauch machen. Zu den Rechten und Pflichten bzw. Aufgaben des gemeindlichen Kämmerers ist Folgendes 

zu zählen (vgl. Abbildung). 

Aufgaben des Kämmerers der Gemeinde 

Aufgabe 

Mitgliedschaft im Verwaltungsvorstand 

Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen 

Recht zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme, soweit der 

Bürgermeister von ihm vorgelegten Entwurf abweicht 

Recht, seine abweichende Meinung zur Haushaltssatzung in den 

Beratungen des Rates zu vertreten 


Vorschrift 

§ 70 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, 

§ 80 Abs. 1 GO NRW), 



§ 81 GO NRW),

Aufstellung einer Nachtragssatzung 



Entscheidung über die Leistung über- und außerplanmäßiger Aufwendungen 

und Auszahlungen, soweit der Rat keine andere Regelung 

getroffen hat 

Entscheidung über außer- und überplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen 

Aufstellung des Jahresabschlusses 



Recht, seine abweichende Meinung zum Jahresabschluss in den 


Aufstellung des Gesamtabschlusses 



Recht, seine abweichende Meinung zum Jahresabschluss in den 


Aussprechen einer haushaltswirtschaftlichen Sperre 

Aufsicht über die Finanzbuchhaltung, sofern er nicht als Verantwortlicher 

für die Finanzbuchhaltung nach § 93 Abs. 2 GO NRW bestellt 

ist 

§ 83 GO NRW), 

§ 85 GO NRW), 




§ 116 Abs. 5 i.V.m. § 95 Abs. 3 GO 

NRW), 

§ 116 Abs. 1 i.V.m. § 95 Abs. 3 GO 


§ 116 Abs. 1 i.V.m. § 96 Abs. 1 GO 


§ 24 GemHVO NRW), 

Abbildung 49 „Aufgaben des Kämmerers der Gemeinde“ 

§ 31 Abs. 4 GemHVO NRW). 

Zu den örtlichen Aufgaben des Kämmerers gehört es insbesondere im Falle einer vorläufigen Haushaltsführung 

nach § 82 GO NRW, dass er, wenn nicht ein Vorbehalt für den Bürgermeister oder den Rat besteht, die notwendigen 

haushaltswirtschaftliche Regelungen als Ersatz für die fehlende Haushaltssatzung erlässt, damit die Fortführung 

der gemeindlichen Verwaltungsarbeit im neuen Haushaltsjahr gesichert ist. Die örtlichen Regelungen für 

die Dauer der voraussichtlichen „haushaltslosen“ Zeit müssen zudem so gefasst werden, dass damit den Zielen 

und Zwecken der vorläufigen Haushaltsführung in ausreichendem Maße Genüge getan wird. 

3.3 Kämmerer und Bürgermeister 

Die gesetzlich bestimmten Aufgaben geben dem Kämmerer eine besondere Rechtsposition innerhalb der gemeindlichen 

Verwaltung. Er verfügt dadurch über Befugnisse, die ihm nicht entzogen werden können. Dies hat 

zur Folge, dass die Aufgabe „Kämmerer“ nicht vom Bürgermeister übernommen bzw. wahrgenommen werden 

kann, und zwar unabhängig davon, ob der Aufgabenbereich „Finanzwesen“ dem Dezernat oder Fachbereich des 

Bürgermeisters zugeordnet ist oder nicht. Eine Personalunion zwischen den Ämtern des Bürgermeisters und dem 

Amt des Kämmerers schließt sich daher aus. 

GEMEINDEORDNUNG 319

4. Unterrichtung des Rates 



Die Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen und die Beschlussfassung darüber durch 

den Rat der sind gesetzlich bestimmten Fristen unterworfen worden (vgl. § 80 Abs. 5 GO NRW). Die in diesem 

gesetzlichen Rahmen festgelegten Aufstellungsfristen stellen dabei nicht nur eine Grenze für den Abschluss der 

örtlichen Arbeiten dar. Mit diesen Fristen wird auch bezweckt, dass im Rahmen des jährlich wiederkehrenden 

Haushaltskreislaufs der Rat der Gemeinde frühzeitig durch eine aktualisierte Haushaltsplanung über die weitere 

Entwicklung der Gemeinde informiert wird. Dieses Gegebenheiten hat die Gemeinde zu beachten, wenn aus 

zwingenden örtlichen und sachlogischen Gründen die gesetzten Fristen überschritten werden müssen. In diesen 

Fällen obliegt dem Bürgermeister die Unterrichtungspflicht, denn er hat den Rat der Gemeinde über alle wichtigen 

Gemeindeangelegenheiten zu unterrichten (vgl. § 62 Abs. 4 GO NRW). 


1. Zu Absatz 1 (Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung): 

1.1 Die Aufstellung durch den Kämmerer 

Nach der Vorschrift ist der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vom Kämmerer der 

Gemeinde aufzustellen, der die Finanzverantwortung in der Gemeinde innehat. Der Kämmerer hat den Entwurf 

nach seiner Fertigstellung dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Er hat bei der Aufstellung des Entwurfs 

der gemeindlichen Haushaltssatzung zu beachten, dass diese vom Rat zu beschließen ist und die beschlossene 

Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres der 

Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll. 

Das gesamte Aufstellungsverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung erfordert daher eine klare Aufgabenverteilung 

und Terminplanung. Es ist deshalb von der Gemeinde örtlich festzulegen, wer welche Aufstellungsarbeiten 

bis zu welchem Termin zu erbringen hat. Dabei ist ein Zusammenhang mit den für den Jahresabschluss notwendigen 

Abstimmungsarbeiten und den zu klärenden Sachverhalten herzustellen. Auch sind die Erfordernisse zur 

Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bei der Aufgaben- und Zeitplanung der Gemeinde zu berücksichtigen. 

1.2 Bestandteile der Haushaltssatzung und Anlagen 

Der Kämmerer der Gemeinde hat nach dieser Vorschrift die Pflicht, jährlich den Entwurf der Haushaltssatzung mit 

ihren Anlagen aufzustellen, denn ihm obliegt die Finanzverantwortung in der Gemeinde. Die Haushaltssatzung 

muss die in § 78 GO NRW bestimmten Angaben enthalten. Ihr ist als wichtigste Anlage der gemeindliche Haushaltsplan 

(vgl. § 79 GO NRW) beizufügen. Der Haushaltsplan der Gemeinde muss alle im Haushaltsjahr für die 

Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und eingehenden Einzahlungen, die 

entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen sowie die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen 

zu enthalten. 

Der gemeindliche Haushaltsplan ist außerdem in einen Ergebnisplan und einen Finanzplan sowie in Teilpläne zu 

gliedern und das Haushaltssicherungskonzept gemäß § 76 GO NRW ist ein Bestandteil des gemeindlichen 

Haushaltsplans. Dem Haushaltsplan sind zudem eine Vielzahl von Anlagen beizufügen, um einen Überblick über 

das haushaltswirtschaftliche Geschehen bzw. die aktuelle und zukünftige wirtschaftliche Lage der Gemeinde 

aufzuzeigen (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 320


Ergebnisplan 


Teilpläne 

Ggf. Haushaltssicherungskonzept 

Vorbericht 

Stellenplan 


Übersicht über die 

Verpflichtungsermächtigungen 

Übersicht über die 

Zuwendungen an die Fraktionen 



Übersicht über die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen 


Bestandteile des Haushaltsplans 

Anlagen zum Haushaltsplan 



Übersicht über die Entwicklung 

des Eigenkapitals, bei einer Festsetzung 

nach § 78 Abs. 2 Nr. 2 der GO NRW 

Wirtschaftspläne und neueste Jahresabschlüsse 

der Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt 

werden 


§ 78 GO NRW i.V.m. Nr. 1.1.1 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 

§ 79 Abs. 2 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 und 

§ 2 GemHVO NRW sowie Nr. 1.2.1 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 


§ 3 GemHVO NRW sowie Nr. 1.2.2 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 


§ 4 GemHVO NRW sowie den Nrn. 1.2.3 bis Nr. 

1.2.7 des Runderlasses vom 24.02.2005 

§§ 75 und 76 GO NRW i.V.m. § 5 GemHVO 

NRW i.V.m. dem Runderlass vom 09.06.2006 

§ 1 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 7 GemHVO NRW 


§ 8 GemHVO NRW sowie Nr. 1.3 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 


§ 85 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 4 und § 13 

GemHVO NRW sowie Nr. 1.4.3 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 

§ 56 Abs. 3 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 5 


vom 24.02.2005 

§ 91 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 6 


vom 24.02.2005 

§ 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 

7 und § 41 Abs. 4 Nr. 1 GemHVO NRW 

§§ 97 und 114 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 8 

GemHVO NRW sowie weitere einschlägige 

Rechtsvorschriften


Entwicklung der Unternehmen und Einrichtungen 

mit den neuesten Jahresabschlüssen der Unternehmen 

und Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, an 

denen die Gemeinde mit mehr als 50 v.H. beteiligt ist 

Übersichten mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben 

(in kreisfreien Städten) 



§ 108 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 9 GemHVO 

NRW sowie weitere einschlägige Rechtsvorschriften 

§ 37 Abs. 3 und 4 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 

10 GemHVO NRW 

Abbildung 50 „Haushaltswirtschaftliche Unterlagen der Gemeinde“ 

Nach der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen hat der Kämmerer dieses Werk dem 

Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen, der es dem Rat der Gemeinde zuzuleiten hat, denn dieser hat darüber 

zu beraten und zu beschließen. 

1.3 Unterzeichnung durch den Kämmerer 

Der Kämmerer der Gemeinde, der für das Finanzwesen in der Gemeinde zuständig ist bzw. die Finanzverantwortung 

in der Gemeinde innehat, hat vor der Zuleitung des von ihm aufgestellten Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen an den Bürgermeister seinen Entwurf zu unterzeichnen. Der Bürgermeister hat 

diesen Entwurf zu bestätigen und kann ihn ggf. abändern. Mit ihren Unterschriften erfüllen Kämmerer und Bürgermeister 

eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und dokumentieren damit ihre Verantwortung als Nachweis im 

Sinne der Vorschrift. 

Die für das Aufstellungsverfahren Verantwortlichen bringen damit zum Ausdruck, dass der von ihnen aufgestellte 

Satzungsentwurf aus ihrer Finanzverantwortung heraus richtig und vollständig ist, das notwendige wirtschaftliche 

Handeln der Gemeinde im neuen Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen 

Regeln aufzeigt, sofern sie dazu keine besonderen Einschränkungen machen oder besondere Hinweise 

geben. Die Verpflichtung zur Unterzeichnung des Entwurfs beinhaltet dabei nicht, dass der Kämmerer oder der 

Bürgermeister sämtliche Bestandteile und Anlagen der gemeindlichen Haushaltssatzung einzeln zu unterzeichnen 

haben. Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist vielmehr buchtechnisch so zusammen zu 

fassen, dass erkennbar und nachvollziehbar wird, dass die Unterschrift des Kämmerers und des Bürgermeisters 

sich auf die Gesamtheit aller Teile der dem Rat zuzuleitenden Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bezieht. 

1.4 Haushaltsplanung und Ermächtigungsübertragung 

Die Vorschrift gibt für den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung den Gemeinden mehrere Verfahrensschritte 

vor, bei denen die Rechte des Rates der Gemeinde, des Bürgermeisters und des Kämmerers sowie zeitliche 

Vorgaben zu berücksichtigen sind. So ist bei der Festlegung des zeitlichen Ablaufes des Aufstellungsverfahren zu 

beachten, dass die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen Monat vor Beginn des Hausjahres bei 

der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll (vgl. Absatz 5), damit die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr 

rechtzeitig in Kraft treten kann. 

Im Einzelfall können vor Ort jedoch zeitliche Verzögerungen im Aufstellungsverfahren auftreten, so dass sich das 

Beratungsverfahren bis in das neue Haushaltsjahr erstreckt, muss vor Ort geklärt werden, ob eine neben dem 

noch nicht beschlossenen Haushaltsplan eine eigenständige Ermächtigungsübertragung mit Beteiligung des 

Rates der Gemeinde vorgenommen wird. Es ist in solchen Fällen sachgerecht, die vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen 

unmittelbar als Veränderungen in den Entwurf der Haushaltssatzung bzw. Haushaltsplan 

einzubeziehen und nicht zwei Haushaltsverfahren nebeneinander zu betreiben, denn die übertragenen Ermächtigungen 

erhöhen nach der Bestimmung in Absatz 1 dieser Vorschrift die entsprechenden Positionen im Haushaltsplan 

des folgenden Jahres. Das Zusammenführen der Ermächtigungsübertragung mit dem gleichzeitig lau- 

GEMEINDEORDNUNG 322



fenden Haushaltsaufstellungsverfahren bringt die notwendige Transparenz im aktuellen Stand der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft und sichert den Gesamtüberblick für den Rat im Rahmen seines Budgetrechtes. 

2. Zu Absatz 2 (Entwurf der Haushaltssatzung und Aufgaben des Bürgermeisters): 

2.1 Zu Satz 1 (Bestätigung und Zuleitung an den Rat): 

2.1.1 Die Bestätigung durch den Bürgermeister 

Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der Haushaltssatzung mit 

ihren Anlagen zu bestätigen. Für diese Bestätigung ist keine bestimmte Form vorgeschrieben. Der Bürgermeister 

ist dabei jedoch nicht verpflichtet, den Entwurf des Kämmerers unverändert dem Rat zuzuleiten. Wenn aus seiner 

Sicht ein Bedarf für Änderungen des Entwurfs der Haushaltssatzung besteht, kann er eigenverantwortlich entscheiden, 

ob diese Änderungen erfolgen sollen. Er kann zum Entwurf auch Einschränkungen machen oder weitere 

Hinweise geben. 

Eine Abstimmung mit dem Kämmerer ist sinnvoll und sachgerecht, aber nicht verpflichtend. Die Vornahme der 

Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung stellt eine funktionale und keine persönliche Rechtshandlung des 

Bürgermeisters der Gemeinde dar. Soweit der Bürgermeister diese gesetzliche Pflicht aus persönlichen Gründen 

nicht wahrnehmen kann, ist in einem solchen Falle die Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung unter 

Beachtung der geltenden Vertretungsregelungen durch den dann Vertretungsberechtigten vorzunehmen (vgl. § 

68 GO NRW). 

Die Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung durch den Bürgermeister kommt dadurch zum Ausdruck, 

dass dieser den ihm vorgelegten Entwurf zu unterzeichnen hat. Er erfüllt mit seiner Bestätigung eine öffentlichrechtliche 

Verpflichtung und bringt damit zum Ausdruck, dass der Entwurf aus seiner Verantwortung heraus richtig 

und vollständig ist, sofern er dazu keine besonderen Einschränkungen macht oder Hinweise gibt. Seine Unterzeichnung 

beinhaltet daher eine Vollständigkeitserklärung dahingehend, dass der Entwurf der gemeindlichen 

Haushaltssatzung alle Bestandteile und Anlagen zur Erfüllung ihrer Aufgabe enthält, die dafür vorgeschrieben 

bzw. notwendig sind. 

Mit seiner Unterschrift des Bürgermeisters auf der von ihm bestätigten Haushaltssatzung mit ihren Anlagen hat er 

ausreichend seine Verantwortung als Nachweis im Sinne der Vorschrift dokumentiert. Die Verpflichtung zur Unterzeichnung 

des Entwurfs beinhaltet dabei nicht, dass der Bürgermeister sämtliche Bestandteile und Anlagen der 

gemeindlichen Haushaltssatzung einzeln zu unterzeichnen hat. Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren 

Anlagen ist vielmehr buchtechnisch so zusammen zu fassen, dass erkennbar und nachvollziehbar wird, dass die 

Unterschrift des Bürgermeisters sich auf die Gesamtheit aller Teile bezieht. 

2.1.2 Informationspflichten des Bürgermeisters 

Der Bürgermeister hat das Recht, vom dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung 

abzuweichen, bevor er diese dem Rat der Gemeinde zuleitet. Weicht der Bürgermeister von dem 

ihm vorgelegten Entwurf ab, hat er vor der Zuleitung des Entwurfs an den Rat der Gemeinde den Kämmerer über 

seine abweichende Auffassung zu informieren und ihm die sich daraus ergebenden oder bereits von ihm vorgenommenen 

Änderungen des Entwurfs offen zu legen. Dem Kämmerer steht in diesem Falle das Recht zu, eine 

Stellungnahme zu dem durch den Bürgermeister geänderten Entwurf der Haushaltssatzung abzugeben. 

Die Befugnis des Bürgermeisters, Änderungen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen 

Haushaltssatzung vornehmen zu dürfen, geht jedoch nicht so weit, dass er wegen des möglicherweise weit- 

GEMEINDEORDNUNG 323



reichenden Umfangs seiner für notwendig angesehenen Änderungen eigenständig einen neuen Entwurf der gemeindlichen 

Haushaltssatzung aufstellen darf. Das Recht zur Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung der 

Gemeinde steht gesetzlich nur dem Kämmerer und nicht dem Bürgermeister zu. Bleiben wegen der Änderungen 

der Entwurfsfassung durch den Bürgermeister aber noch Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister 

bestehen, sind diese im Rahmen der Beratungen des Rates über den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung 

auszuräumen. 

2.1.3 Die Zuleitung an den Rat 

Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen dem Rat der Gemeinde zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit der Rat als Kollegialorgan, 

das seine Beschlüsse in Sitzungen fasst (Sitzungsprinzip) und nicht das einzelne Ratsmitglied. Die Zuleitung 

des bestätigten Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat der Gemeinde wird in der gemeindlichen 

Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt 

auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat den Rat einzuberufen (vgl. § 47 

Abs. 1 S. 1 GO NRW) und die Tagesordnung der Ratssitzungen in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 

Abs. 1 GO NRW). Im Rahmen dieser beschlussfähigen Zusammenkunft des Rates (Sitzung) kann dann die Zuleitung 

des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung als erledigt betrachtet werden. 

Für die weiteren Beratungen bzw. die Verweisung an die zuständigen Ausschüsse ist es wichtig, dass jedes 

Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen über die geplante gemeindliche Haushaltswirtschaft verfügen 

kann. Es muss gewährleistet sein, dass der Rat der Gemeinde sachgerecht einen Beschluss über den ihm 

vorgelegten Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das neue Haushaltsjahr fassen kann. Macht der 

Kämmerer von der ihm gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch, eine abweichende Stellungnahme zu dem 

vom Bürgermeister bestätigten Entwurf der Haushaltssatzung abzugeben, ist der Bürgermeister verpflichtet, diese 

Stellungnahme mit dem Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung dem Rat vorzulegen. In der betreffenden 

Ratssitzung besteht dann für Bürgermeister und auch für den Kämmerer ein Rederecht, so dass die für das neue 

Haushaltsjahr geplante Hauswirtschaft der Gemeinde mit Ausblick auf die weiteren drei Planungsjahre der mittelfristigen 

Ergebnis- und Finanzplanung sowie die damit verbundenen Ziele, aber auch die Chancen und Risiken 

für die Gemeinde, vorgestellt werden. 

2.2 Zu Satz 2 (Abweichende Stellungnahme des Kämmerers): 

Nach der Vorschrift kann der Kämmerer eine Stellungnahme abgeben, wenn der Bürgermeister im Rahmen seiner 

Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen von dem ihm vom Kämmerer vorgelegten 

Entwurf abweicht. In diesen Fällen kann der Kämmerer die notwendige Aufklärung über die vom Bürgermeister 

vorgenommenen Abweichungen verlangen, um von seinem ihm gesetzlich zustehenden Recht, eine abweichende 

Stellungnahme abgeben zu können, Gebrauch machen zu können. Der Bürgermeister hat dann vor der Zuleitung 

des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat der Gemeinde die Pflicht, den Kämmerer 

über seine abweichende Auffassung zu informieren und ihm die sich daraus ergebenden oder bereits von ihm 

vorgenommenen Änderungen des Entwurfs offen zu legen. 

2.3 Zu Satz 3 (Vorlage der abweichenden Stellungnahme an den Rat): 

Nach der Vorschrift besteht für den Bürgermeister die Pflicht, eine abweichende Stellungnahme des Kämmerers 

zu dem von ihm bestätigten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung dem Rat der Gemeinde zuzuleiten. Aus 

dieser Verpflichtung des Bürgermeisters ergibt sich, dass der Kämmerer seine Stellungnahme schriftlich abzugeben 

hat. Den Ratsmitgliedern wird damit die Möglichkeit verschafft, sich vor Eintritt in die Beratungen über 

GEMEINDEORDNUNG 324



den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung auch mit der Auffassung des Kämmerers der Gemeinde zur 

geplanten Haushaltswirtschaft der Gemeinde befassen zu können, die Argumente des Kämmerers und die des 

Bürgermeisters zu werten und sich dazu eine eigene Meinung zu bilden. 

Es bedarf einer Information an den Rat der Gemeinde, wenn der Kämmerer zu dem vom Bürgermeister bestätigten 

Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung eine abweichende Stellungnahme abgegeben hat. Die Stellungnahme 

des Kämmerers ist dabei nicht als Bestandteil des Entwurfs der Haushaltssatzung zu bewerten, so 

dass die abgegebene Stellungnahme nicht im Rahmen der Einsichtnahme des Entwurfs der Haushaltssatzung 

verfügbar gehalten werden muss. Die Stellungnahme des Kämmerers berührt lediglich das verwaltungsinterne 

Aufstellungsverfahren des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen. Es ist daher ausreichend, wenn der 

Rat in seinem Beratungsverfahren über die abweichende Auffassung des Kämmerers zur gemeindlichen Haushaltssatzung 

informiert ist. 

3. Zu Absatz 3 (Bürgerbeteiligung beim Entwurf der Haushaltssatzung): 

3.1 Zu Satz 1 (Bekanntgabe und Einsichtnahme): 

3.1.1 Die Bekanntgabe 

Mit der Vorschrift soll ein bürgerfreundliches Verfahren für die Aufstellung des gemeindlichen Haushalts erreicht 

werden. Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits als Einwohner und Abgabepflichtige die Adressaten des 

gemeindlichen Handelns und sollen andererseits die Arbeit von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. 

Daher besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen sowohl über die aktuelle wirtschaftliche 

Lage der Gemeinde als auch über die vorzunehmende Haushaltsplanung. Es ist daher beabsichtigt, möglichst 

frühzeitig die Bürgerinnen und Bürger in das örtliche Haushaltsgeschehen der Gemeinde einzubinden. 

Auf der Gemeindeebene besteht regelmäßig eine besondere Bürgernähe. Deshalb wird auch ein gesteigerter 

Wert auf eine ausreichende Bürgerinformation und eine Bürgerbeteiligung im Rahmen der Haushaltsplanung der 

Gemeinde gelegt. Das jährliche Haushaltsgeschehen der Gemeinde sollen möglichst viele Bürgerinnen und Bürger 

der Gemeinde durchschauen. In dieser Hinsicht besteht vielfach auch von Seiten der Bürgerinnen und Bürger 

ein großes und berechtigtes Informationsinteresse. Diesem ist örtlich durch ein umfassendes, verständliches und 

zugängliches Informationsangebot in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Die Vorschrift sieht deshalb 

ausdrücklich vor, nach der Zuleitung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den 

Rat, diese unverzüglich der Öffentlichkeit bekannt zu geben. 

3.1.2 Die Einsichtnahme 

Der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das neue Haushaltsjahr wird vom Zeitpunkt 

der Zuleitung an den Rat bis zur Beschlussfassung über die Haushaltssatzung, also während des gesamten 

Beratungsverfahrens des Rates, den Einwohnern und Abgabepflichtigen der Gemeinde zur Einsichtnahme 

verfügbar gemacht. Dieser Personenkreis kann sich in dieser Zeit mit den im Entwurf enthaltenen Vorstellungen 

der gemeindlichen Verwaltung über die zukünftige Entwicklung ihrer Gemeinde noch intensiver als bisher auseinander 

setzen, dazu Vorschläge machen und ggf. auch Einwendungen in einer vorher bestimmten Zeit dagegen 

erheben. Das Informationserfordernis verlangt dabei nicht, dass eine dem Beratungsverfahren des Rates entsprechende 

ständige Aktualisierung des Entwurfs vorgenommen werden muss. 

Es ist für die gesetzlich vorgesehene Einsichtnahme ausreichend, den dem Rat zugeleiteten Entwurf verfügbar zu 

halten. Mit dieser Auslegung wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit in genügender Weise Rechnung getragen. Es 

bleibt aber der Gemeinde überlassen, ob sie den Haushaltsplan in herkömmlicher Weise als Druckwerk auslegt, 

GEMEINDEORDNUNG 325



im Internet barrierefrei verfügbar macht (vgl. Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - 

BITV NRW) oder in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen darüber informiert. Sie darf die gesetzliche 

Frist jedoch nicht so ausgestalten, dass sie auf ein unvertretbares Maß reduziert ist und damit dem 

Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft entgegen gewirkt wird. 

3.2 Zu Satz 2 (Erhebung von Einwendungen): 

3.2.1 Die Fristsetzung für die Erhebung von Einwendungen 

Der Rat der Gemeinde muss rechtzeitig vor seinem Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren 

Anlagen über die erhobenen Einwendungen informiert werden, damit er später in öffentlicher Sitzung darüber 

beraten und entscheiden kann. Deshalb wird in der Vorschrift bestimmt, dass in der öffentlichen Bekanntgabe des 

Entwurfs der Haushaltssatzung mindestens auf eine Einwendungsfrist von 14 Tagen hinzuweisen ist. Für die 

Fristberechnung gelten gemäß § 31 Abs. 1 VwVfG NRW die §§ 187 bis 193 BGB entsprechend, soweit nicht 

durch § 31 Abs. 2 bis 5 VwVfG NRW etwas anderes bestimmt ist. Der Rat der Gemeinde kann aber auch bei 

Bedarf eine längere Einwendungsfrist zu lassen. 

In diesen Zusammenhang gebietet das bürgerfreundliche Verhalten, ggf. auch Einwendungen zu berücksichtigen 

bzw. dem Rat mit vorzulegen, die nicht fristgerecht eingelegt worden sind. Dieses sollte auch für Einwendungen 

gelten, die nicht von den Einwohnern oder Abgabepflichtigen erhoben wurden. Es bleibt in diesen Fällen aber 

dem Rat der Gemeinde überlassen, ob er solche Einwendungen in seine Beratungen einbeziehen will. In solchen 

Fällen ist daher eine entsprechende vorherige Absprache zwischen dem Rat der Gemeinde und dem Bürgermeister 

als Leiter der gemeindlichen Verwaltung sinnvoll, mit der Klarheit geschaffen werden kann, wie mit solchen 

Einwendungen umgegangen werden soll. 

3.2.2 Die Abgabe der Einwendungen 

Bei der Auslegung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen hat grundsätzlich jedermann das Recht 

zur Einsichtnahme. Es ist auch niemanden verwehrt, seine Meinung zur Haushaltsplanung der Gemeinde in Form 

von Bedenken, Änderungswünschen und Anregungen mitzuteilen oder Einwendungen zu erheben. Dieses gebietet 

bereits die gewünschte Bürgerfreundlichkeit der gemeindlichen Verwaltung sowie das vorhandene Informationsinteresse 

der Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Dafür bedarf es aber auch der Angabe einer 

Stelle in der gemeindlichen Verwaltung, die mögliche erhobene Einwendungen gegen den Entwurf der gemeindlichen 

Haushaltssatzung entgegen nimmt. 

In der Vorschrift wird bestimmt, dass in der öffentlichen Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung die 

Stelle anzugeben ist, bei der von der Öffentlichkeit die Einwendungen erhoben werden können. Diese Regelung 

sichert ebenfalls, dass der Rat der Gemeinde rechtzeitig vor seinem Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung 

über die erhobenen Einwendungen informiert werden kann, damit er später in öffentlicher Sitzung 

darüber beraten und entscheiden kann. 

3.3 Zu Satz 3 (Bedingungen für die Fristsetzung): 

In der Vorschrift ist ausdrücklich bestimmt worden, dass die Frist für die Erhebung von Einwendungen ist so festzusetzen, 

dass der Rat vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher 

Sitzung darüber beschließen kann. Mit dieser Regelung wird eine ausreichende Bürgerinformation und eine Bürgerbeteiligung 

im Rahmen der Haushaltsplanung der Gemeinde, aber auch eine Befassung des Rates mit den 

Ergebnissen der Bürgerbeteiligung gesichert. 

GEMEINDEORDNUNG 326



Der Rat der Gemeinde hat sich zwar regelmäßig nur mit den „qualifizierten“ Einwendungen der Einwohner und 

Abgabepflichtigen zu befassen, jedoch bietet es sich an, auch die anderen Einwendungen, soweit sie sinnvolle 

Anregungen zur Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zum Inhalt haben, dem Rat für seine Beratungen über die 

Haushaltssatzung zur Kenntnis zu bringen, wenn dieses nach der Absprache zwischen dem Rat der Gemeinde 

und dem Bürgermeister als Leiter der gemeindlichen Verwaltung so vorgesehen ist. Nach seiner Entscheidung 

über die Einwendungen kann der Rat dann über die Haushaltssatzung der Gemeinde für das neue Haushaltsjahr 

beschließen. 

4. Zu Absatz 4 (Beratung und Beschluss über die Haushaltssatzung): 

4.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Beratung und Beschlussfassung): 

4.1.1 Beratung und Beschlussfassung 

Die Vorschrift, dass der Rat der Gemeinde den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher 

Sitzung zu beraten und zu beschließen hat, unterstreicht und verstärkt die Vorschrift des § 41 Abs. 1 Buchstabe h 

GO NRW, nach der vom Rat die Beschlussfassung über die Haushaltssatzung nicht auf Andere übertragen werden 

kann. Im Rahmen der Beratungen des Rates über den Entwurf der Haushaltssatzung können dazu von den 

Ratsmitgliedern unter Berücksichtigung der örtlichen Geschäftsordnung gleichwohl Änderungen beantragt und 

festgelegt werden. Der Gegenstand des Beschlusses des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung 

ist der ihm vom Bürgermeister zugeleitete Entwurf. Bestehen seitens des Rates keine Bedenken gegen 

diese Vorlage, kann er die gemeindliche Haushaltssatzung unter Berücksichtigung des erzielten Beratungsergebnisses 

beschließen. 

4.1.2 Zeitliche Bedingungen für die Beschlussfassung 

Mit der Beschlussfassung des Rates über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen steht die Anzeigefrist 

in Absatz 5 Satz 2 dieser Vorschrift in Verbindung. Die gesetzlich bestimmte Frist soll u.a. auch das Budgetrecht 

des Rates in der Weise sichern, dass dieser über einen gemeindlichen Haushalt beschließen kann, der 

sich noch nicht in der Ausführung bzw. der vorläufigen Ausführung nach § 82 GO NRW durch die gemeindliche 

Verwaltung befindet. 

Je weiter die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in das neue Haushaltsjahr 

hinausgeschoben wird, desto mehr muss der Rat hinnehmen, dass die gemeindliche Verwaltung wegen 

bestehender rechtlicher Verpflichtungen oder wegen der Weiterführung notwendiger Aufgaben der Gemeinde 

bereits eine Vielzahl von haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen umgesetzt hat. Diese verwaltungsmäßig bereits 

getroffenen Maßnahmen kann der Rat im Rahmen seines zu treffenden Beschlusses über die gemeindliche 

Haushaltsatzung i.d.R. nicht mehr rückwirkend abändern (Entscheidungsentzug). 

4.1.3 Vorgehen bei Änderungsbedarf 

In den Fällen, in denen sich aus der Beratung des Rates über die Haushaltssatzung aber noch ein Änderungsbedarf 

ergeben hat, muss vor der Beschlussfassung des Rates die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen 

nicht zwingend in entsprechender Weise überarbeitet werden. Durch die Einbeziehung möglicher Änderungen 

in den Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung wird der ihm zugeleitete Entwurf entsprechend geändert, 

auch wenn der Änderungsbedarf im Rahmen der Beratungen nicht mehr vor der Beschlussfassung durch 

den Rat in den vorliegenden Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, z.B. der Haushalts- 

GEMEINDEORDNUNG 327



plan, tatsächlich eingearbeitet werden kann. Lässt sich der Änderungsbedarf klar und eindeutig bestimmen, kann 

es als ausreichend angesehen werden, wenn im Ratsbeschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung eine 

oder mehrere Maßgaben für die Vornahme der Änderungen, z.B. im Haushaltsplan, enthalten sind. 

In solchen Fällen entsteht ein Auftrag des Rates an die gemeindliche Verwaltung. Es obliegt dann dem Bürgermeister 

für die Erledigung dieses Auftrages Sorge zu tragen und die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren 

Anlagen in die vom Rat beschlossene Form zu bringen. In Ausnahmefällen kann der Rat aber wegen eines möglicherweise 

umfangreichen Änderungsbedarfs eine Überarbeitung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung 

durch den Bürgermeister vor seiner Beschlussfassung verlangen. 

Eine solche Rückgabe bedarf jedoch einer gesonderten Beschlussfassung durch den Rat als Arbeitsauftrag an 

den Bürgermeister, ohne dass dadurch die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen selbst beschlossen 

wird. Erst nach Erledigung dieses Auftrages liegt dann eine Fassung der Haushaltssatzung der Gemeinde vor, 

die zum Gegenstand der Anzeige an die Aufsichtsbehörde und zum Gegenstand der gesetzlich vorgesehenen 

Bekanntmachung gemacht werden kann. 

4.1.4 Mitwirkung des Bürgermeisters 

Für die Mitwirkung des Bürgermeisters am Beschluss des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich geboten ist. Einerseits ist die 

Vorschrift des § 40 Abs. 2 GO NRW zu beachten, nach der der Bürgermeister ein Mitglied im Rat der Gemeinde 

kraft Gesetzes ist und ihm ein Stimmrecht zusteht. Andererseits schränkt die Vorschrift die Rechte des Bürgermeisters 

nur für den Fall wieder ein, dass die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden, denn in der Sache 

gilt er dann als befangen. Durch die Vorschrift wird daher der Bürgermeister nicht ausdrücklich von der Teilnahme 

an der Abstimmung über die gemeindliche Haushaltssatzung ausgeschlossen. 

In der Sache „Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen heraus 

geboten sein, dass der Bürgermeister auf die Ausübung des ihm nach § 40 Abs. 2 GO NRW zustehenden 

Stimmrechtes verzichtet. Nach § 80 Abs. 2 GO NRW hat der Bürgermeister den ihm vom Kämmerer vorgelegten 

Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zu bestätigen, bevor er die Satzung dem Rat 

zuleitet. Er kommt dieser Pflicht durch seine Unterzeichnung des Entwurfs nach und übernimmt damit die verwaltungsmäßige 

Verantwortung, denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs 

der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Abs. 1 GO NRW). Außerdem steht dem Bürgermeister in diesem Zusammenhang 

neben seiner Verantwortung für die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen auch ein Änderungsrecht 

bezogen auf den Entwurf des Kämmerers zu. 

4.2 Zu Satz 2 (Vortrag der abweichenden Auffassung des Kämmerers): 

Das Rederecht des Kämmerers, seine abweichende Auffassung zum durch den Bürgermeister veränderten Entwurf 

der gemeindlichen Haushaltssatzung in der betreffenden Ratssitzung zu vertreten, setzt voraus, dass der 

Kämmerer zuvor in einer schriftlichen Stellungnahme seine abweichende Auffassung dargelegt hat. Insbesondere 

wenn wegen der Änderungen der Entwurfsfassung noch Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister 

bestehen geblieben sind, sollen diese im Rahmen der Beratungen des Rates über den Entwurf der gemeindlichen 

Haushaltssatzung ausgeräumt werden. Die abweichende Auffassung des Kämmerers kann in den 

Beratungen des Rates jedoch nicht vom Bürgermeister vorgetragen werden. Nur wenn der Kämmerer selbst 

anwesend ist, darf er seine abweichende Auffassung vortragen. 

GEMEINDEORDNUNG 328



5. Zu Absatz 5 (Veröffentlichung der gemeindlichen Haushaltssatzung): 

5.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Anzeige der Haushaltssatzung): 

5.1.1 Pflichten der Gemeinde 

Nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften hat die Gemeinde spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres 

ihrer Aufsichtsbehörde die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen anzuzeigen. Die Haushaltssatzung unterliegt 

jedoch keiner grundsätzlichen Genehmigungspflicht, denn sie ist Ausdruck der gemeindlichen Finanzhoheit 

und der Selbstverwaltung der Gemeinde. Ein Erlaubnisvorbehalt durch die staatliche Aufsicht kommt daher für 

den Regelfall nicht in Betracht. Nur wenn im Einzelfall von der Gemeinde die allgemeine Rücklage verringert 

werden soll (vgl. § 75 Abs. 4 GO NRW) oder ein besonderes Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 GO NRW) 

aufzustellen ist, das dann einen Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans darstellt (vgl. § 79 Abs. 2 S. 2 GO 

NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 4 GemHVO NRW), lösen solche Tatbestände eine Genehmigungspflicht lediglich für 

diesen Sachverhalt, nicht jedoch für die gesamte Haushaltssatzung der Gemeinde aus. 

5.1.2 Pflichten der Aufsichtsbehörde 

5.1.2.1 Die Stellung der Aufsichtsbehörde 

Die Gemeinde ist in Nordrhein-Westfalen eine Gebietskörperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung durch 

ihre gewählten Organe und ist in ihrem Gebiet die alleinige Trägerin der öffentlichen Verwaltung, sowie die Gesetze 

nicht anderes vorschreiben (vgl. Art. 78 LV NRW). In diesem Zusammenhang hat das Land die Gesetzmäßigkeit 

der Verwaltung der Gemeinde zu überwachen (vgl. Art. 78 Abs. 4 LV NRW). Die Gemeindeordnung in 

Nordrhein-Westfalen baut darauf auf und enthält deshalb Rechte und Pflichten sowie auch Regelungen über die 

Gestaltung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie auch Rechte für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde. 

Diese Rechte werden im 13. Teil der Gemeindeordnung NRW durch die §§ 119 bis 128 näher ausgestaltet. 

Die gemeindliche Haushaltswirtschaft gehört in diesem rechtlichen Rahmen zu den Selbstverwaltungsaufgaben 

der Gemeinde, so dass die Aufsicht des Landes darüber ein Teil der allgemeinen Aufsicht nach § 119 GO NRW 

ist. Diese Rechtsaufsicht erstreckt sich darauf, dass die Gemeinde im Einklang mit den Gesetzen verwaltet wird. 

In diesem Sinne enthält die Gemeindeordnung NRW an verschiedenen Stellen besondere Vorgaben für eine 

Beteiligung der gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde bei der Planung, Ausführung und Abrechnung der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft, z.B. in Form der Anzeige der Haushaltssatzung oder des Jahresabschlusses. 

Daneben besteht für die Aufsichtsbehörde ein umfassendes Informationsrecht, denn sie kann sich jederzeit über 

die Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten lassen (vgl. § 121 GO NRW). 

5.1.2.2 Aufsicht über die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

Die Aufsichtsbehörde hat im Rahmen des Anzeigeverfahrens die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben zu überprüfen 

und dabei das Ermessen der Gemeinde zu beachten. Dieses gilt unabhängig davon, dass eine Genehmigungspflicht 

für die Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Abs. 4 GO NRW) und für das Haushaltssicherungskonzept 

(vgl. § 76 Abs. 2 GO NRW) besteht. Die mit der Haushaltssatzung und dem Haushaltsplan der 

Aufsichtsbehörde der Gemeinde vorzulegenden Unterlagen sind für eine Gesamtübersicht über die Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde, die auch die Aufsichtsbehörde haben sollte, unverzichtbar. 

Diese Unterlagen müssen zusammen mit dem Haushaltsplan für eine Unterrichtung der Aufsichtsbehörde der 

Gemeinde geeignet sein. Den Gemeinden bleibt es dabei freigestellt, nach örtlichen Bedürfnissen dem Haushaltsplan 

noch weitere Unterlagen beizufügen. 

GEMEINDEORDNUNG 329



Die Anzeigepflicht gibt der Aufsichtsbehörde die Befugnis und die Möglichkeit zur Rechtskontrolle der vom Rat 

der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung. Dabei ist auch zu prüfen, ob die Gemeinde sich nicht außerhalb 

der ihr zustehenden Ermessensspielräume bewegt, so dass bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

voraussichtlich rechtlich erhebliche Fehler gegangen werden können, d.h. auch bei der gemeindlichen 

Haushaltsplanung müssen die Anforderungen der stetigen Aufgabenerfüllung und Leistungsfähigkeit der Gemeinde 

(vgl. § 75 Abs. 1 GO NRW) erfüllt werden. 

Die staatliche Aufsicht soll aber auch das Budgetrecht des Rates in der Weise sichern, dass dieser über einen 

gemeindlichen Haushalt beschließen kann, der sich noch nicht in der Ausführung bzw. der vorläufigen Ausführung 

nach § 82 GO NRW befindet. Je weiter die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung in 

das neue Haushaltsjahr verschoben wird, desto weniger kann der Rat der Gemeinde vom seinem Recht auf Gestaltung 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung seiner politischen Zielsetzungen Gebrauch 

machen. Erfolgt dagegen keine Äußerung der Aufsichtsbehörde innerhalb der gesetzlichen Monatsfrist, kann die 

Gemeinde nach Ablauf der Monatsfrist ihre Haushaltssatzung bekannt machen. 

5.2 Zu Satz 2 (Anzeigefrist für die gemeindliche Haushaltssatzung): 


Durch die gesetzlich bestimmte Anzeigefrist erhält die Aufsichtsbehörde die Befugnis und die Möglichkeit zur 

Rechtskontrolle der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung. Dabei ist auch zu prüfen, ob die 

Gemeinde sich nicht außerhalb der ihr zustehenden Ermessensspielräume bewegt, so dass bei der Ausführung 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft voraussichtlich rechtlich erhebliche Fehler gegangen werden können. Der 

„Grundsatz der Vorherigkeit“, der sich ausdrücklich in der Bestimmung wiederfindet, dass die vom Rat der Gemeinde 

beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen der Aufsichtsbehörde spätestens einen Monat vor 

Beginn des Haushaltsjahres anzuzeigen ist, verpflichtet alle Beteiligte am gemeindlichen Haushaltsaufstellungsverfahren 

zur rechtzeitigen Beschlussfassung des Rates über die Haushaltssatzung und zur Anzeige an die Aufsichtsbehörde 

beizutragen, da mit die gemeindliche Haushaltssatzung für die Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr 

rechtzeitig in Kraft treten kann. 

In den Fällen, in denen die Gemeinde ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Anzeige der Haushaltssatzung mit 

ihren Anlagen zu dem in der Vorschrift festgelegten Termin nicht nachkommt, hat sie ihre Aufsichtsbehörde darüber 

zu unterrichten und die Anzeige baldmöglichst vorzunehmen. Sie hat in ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde 

die Gründe für das Versäumnis anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher Verfahrensstand bei der Aufstellung 

der Haushaltssatzung besteht, wann der Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung vorgesehen ist 

und bis zu welchem schnellstmöglichen Zeitpunkt die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird. 

5.2.2 Wirkungen der Frist auf den Jahresabschluss des Vorvorjahres 

Die gesetzliche Anzeigefrist für die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen wirkt auch ohne ausdrücklichen 

Verweis auf die Frist zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses in § 96 Abs. 1 S. 1 GO NRW, 

soweit der Jahresabschluss des Vorvorjahres des neuen Haushaltsjahres noch nicht festgestellt. Die Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen z.B. für das Haushaltsjahr 2011 wäre nach der Vorschrift der Aufsichtsbehörde bis zum 

01. Dezember 2010 anzuzeigen. Nach § 1 Abs. 3 GemHVO NRW sind den im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 

zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen u.a. die Ergebnisse 

der Rechnung des Vorvorjahres voranzustellen. Dem gemeindlichen Haushaltsplan ist außerdem auch die 

Bilanz des Vorvorjahres (also 2009) beizufügen. Dadurch ergibt sich für den gemeindlichen Jahresabschluss für 

das Haushaltsjahr 2009, dass dieser bis zum Beginn der in dieser Vorschrift genannten Anzeigefrist festgestellt 

GEMEINDEORDNUNG 330



sein sollte. Kommt es aber zu terminlichen Überschneidungen muss örtlich sichergestellt werden, dass die Angaben 

im neuen gemeindlichen Haushaltsplan auf belastbaren Daten aufbauen. 

5.3 Zu Satz 3 (Bekanntmachung der Haushaltssatzung): 


Als gemeindliche Rechtsnorm bedarf die Haushaltssatzung der Bekanntmachung, denn gemeindliche Satzungen 

sind öffentlich bekannt zu machen (vgl. § 7 Abs. 4 GO NRW). Für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung 

durch die Gemeinde ist und die Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht 

(Bekanntmachungsverordnung - BekanntmVO) zu beachten. Bei der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung 

ist es nicht erforderlich, auch ihre Anlagen in der Bekanntmachung, z.B. im Amtsblatt der Gemeinde 

mit abzudrucken. 

Die Bekanntmachungsverordnung lässt zu, dass bestimmte Materialien, die Bestandteile einer Satzung sind, 

stattdessen zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung ausgelegt werden 

können (vgl. § 3 Abs. 2 BekanntmVO NRW). Daher muss der gemeindliche Haushaltsplan mit seinen Anlagen 

nicht im Rahmen des Bekanntmachungstextes veröffentlicht werden. Vor der Bekanntmachung der gemeindlichen 

Haushaltssatzung sollte aber geprüft werden, ob die Haushaltssatzung den materiellen und formellen Anforderungen 

entspricht und die für die Bekanntmachung notwendigen Verfahrensschritte nach den einschlägigen 

Rechtsvorschriften erfolgt sind (vgl. § 2 BekanntmVO NRW). 

5.3.2 Zwecke der Bekanntmachung 

Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung erfüllt als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen aber 

nur dann ihren Zweck, wenn darin auch die wichtigsten Angaben aus dem Ergebnisplan und aus dem Finanzplan 

sowie aus der Haushaltssatzung öffentlich gemacht werden. Die Einwohner und Abgabepflichtigen können sich 

dann weitere Kenntnisse über die Haushaltsplanung der Gemeinde verschaffen. Sie erhalten mit einer Einsichtnahme 

ein umfassendes und zutreffendes Bild über die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Es bleibt dabei der 

Gemeinde überlassen, ob sie die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in herkömmlicher Weise als Druckwerk 

oder im Internet verfügbar macht oder in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen über die wirtschaftliche 

Lage der Gemeinde und die gemeindliche Haushaltsplanung informiert. Diese besondere Vorschrift 

über den Zugang zu amtlichen Unterlagen der Gemeinde lässt die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes 

Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) unberührt. 

5.3.3 Prüfpflichten vor der Bekanntmachung 

Vor der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, bei der die Frist in § 80 Abs. 5 

S. 3 GO NRW zu beachten ist, hat der Bürgermeister zu prüfen, ob die vom Rat der Gemeinde beschlossene 

Haushaltssatzung den materiellen und formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen 

ist (vgl. § 2 Abs. 1 BekanntmVO NRW). Er hat dafür Sorge zu tragen, dass im Verfahren vor der öffentlichen 

Bekanntmachung einzuhaltende Vorschriften eingehalten werden, so dass mögliche Hindernisse für die 

Bekanntmachung vermieden werden. Ihm obliegt zudem die Pflicht, die gesetzlich erforderlichen Genehmigungen, 

z.B. für die Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Abs. 4 GO NRW) oder für ein aufgestelltes 

Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 GO NRW), einzuholen. Dabei kann es in Einzelfällen erforderlich werden, 

einen erneuten Beschluss des Rates herbeizuführen (Beitrittsbeschluss). 

GEMEINDEORDNUNG 331

5.3.4 Fristen bei der Bekanntmachung 



Die Haushaltssatzung darf frühestens einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt 

gemacht werden, wenn nicht im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist durch die Aufsichtsbehörde 

verkürzt oder verlängert wird. Ist ein Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW aufzustellen, so darf die 

Haushaltssatzung erst nach Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht werden. Auch wenn eine Verringerung 

der allgemeinen Rücklage nach § 75 Abs. 4 GO NRW in der Haushaltssatzung festgesetzt ist, darf die Haushaltssatzung 

erst nach Erteilung der gesetzlich vorgesehenen Genehmigung bekannt gemacht werden, auch wenn 

dies nicht ausdrücklich in dieser Vorschrift geregelt wurde. 

Die Haushaltssatzung tritt nach Ihrer Bekanntmachung in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr, für das sie vom Rat 

beschlossen wurde. Wird die Haushaltssatzung vor Beginn des Haushaltsjahres bekannt gemacht, tritt sie erst 

mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das betreffende Haushaltsjahr. Das Haushaltsjahr deckt sich 

dabei zeitlich immer mit dem Kalenderjahr. Somit besteht eine Übereinstimmung der haushaltswirtschaftlichen 

Periode des gemeindlichen Haushalts mit den sonstigen öffentlichen Haushalten und auch mit den Wirtschaftsjahren 

der gemeindlichen Unternehmen und Einrichtungen. Wenn die Haushaltssatzung jedoch erst nach Beginn 

des Haushaltsjahres vom Rat beschlossen und bekannt gemacht wird, tritt sie rückwirkend mit Beginn des Haushaltsjahres 

in Kraft und gilt auch dann für das betreffende Haushaltsjahr. 

5.3.5 Hindernisse für die Bekanntmachung 

Im Rahmen seiner Prüfung, ob die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung den materiellen und 

formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen ist (vgl. § 2 Abs. 1 BekanntmVO 

NRW), hat der Bürgermeister festzustellen, ob der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung möglicherweise 

Hindernisse entgegenstehen und solche ggf. mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln schnellstmöglich 

zu beseitigen. Erst nach Beseitigung solcher Hindernisse darf die Haushaltssatzung öffentlich bekannt 

gemacht werden und kann in Kraft treten. 

Ein mögliches Hindernis stellt auch die nach der Zuleitung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung mit 

ihren Anlagen an den Rat nicht vorgenommene Bekanntgabe der Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen 

gegen den Entwurf der Haushaltssatzung durch die Einwohner oder Abgabepflichtige dar. Für die gesetzlich 

bestimmte Einsichtnahme ist mindestens eine Frist von vierzehn Tagen festzulegen und es ist die Stelle in der 

gemeindlichen Verwaltung anzugeben, bei der die Einwendungen zu erheben sind. Ein Hindernis für die Bekanntmachung 

der Haushaltssatzung kann auch dadurch entstehen, dass der Beschluss über die Haushaltssatzung 

nicht alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile, Anlagen oder Unterlagen umfasst. Ist ggf. eine gesetzlich 

vorgesehene Anlage, z.B. der Stellenplan (vgl. § 79 Abs. 2 GO NRW), nicht Teil des Beschlusses des Rates über 

die Haushaltssatzung und ihre Anlagen (vgl. § 80 Abs. 5 GO NRW), ist damit ein Ratsbeschluss zustande gekommen, 

der eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung nicht zulässt. 





dar. Derartige Hindernisse hat die Gemeinde möglichst unverzüglich zu beseitigen. 

5.3.6 Bekanntmachung einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre 

Bei der Bekanntmachung einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre ist bei einem in der Haushaltssatzung 

nur für das zweite Haushaltsjahr vorgesehenen Ausgleich des Ergebnisplans durch eine Verringerung der allge- 

GEMEINDEORDNUNG 332



meinen Rücklage zu beachten, dass wegen der dafür gesetzlich erforderlichen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde 

(vgl. § 75 Abs. 4 GO NRW) die Haushaltssatzung erst nach der Erteilung der Genehmigung bekannt 

gemacht darf. Die getrennten Festsetzungen für die einzelnen Haushaltsjahre in der Haushaltssatzung 

stellen keine Grundlage dafür dar, bei einem Haushaltsausgleich im ersten Haushaltsjahr auch eine auf das einzelne 

Haushaltsjahr bezogene Bekanntmachung der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vorzunehmen. Die 

Haushaltssatzung stellt bei Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre immer ein Gesamtwerk für diesen Zeitraum 

dar, das nicht aufgeteilt werden darf, aber getrennte Festlegungen für die beiden Haushaltsjahre enthält. 

5.3.7 Vollzug der Bekanntmachung 

Die öffentliche Bekanntmachung der Haushaltssatzung ist mit Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes 

oder der Zeitung vollzogen. Erfolgt die Bekanntmachung in mehreren Zeitungen, ist die Bekanntmachung mit 

Ablauf des Tages der zuletzt erschienenen Zeitung vollzogen (vgl. § 6 BekanntmVO). Die Öffentlichkeit kann 

nicht innerhalb eine bestimmten Auslegungsfrist von der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung Kenntnis 

nehmen, sondern sich im Rahmen des dauernden Verfügbarhaltens der Haushaltssatzung und der Einsichtnahme 

informieren (vgl. Absatz 6). Auch bei diesem langfristigen Verfügbarhalten der Haushaltssatzung ist die Bekanntmachung 

mit Ablauf des Erscheinungstages vollzogen. 

5.4 Zu Satz 4 (Anpassung der Anzeigefrist): 

Nach der Vorschrift darf die Aufsichtsbehörde im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist gegenüber 

der Gemeinde verkürzen oder verlängern, um die notwendige Zeit zur Prüfung der gemeindlichen Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen zu erreichen. Sie ermöglicht der Aufsichtsbehörde aber auch das ggf. notwendig werdende 

Eingreifen gegenüber der Gemeinde im Rahmen ihrer haushaltswirtschaftlichen Aufsicht, denn sie hat die ihr 

vorgelegte Haushaltssatzung mit ihren Anlagen grundsätzlich dahingehend zu prüfen, ob diese formal und inhaltlich 

den einschlägigen Rechtsvorschriften entspricht. Der eigentlichen Haushaltsanalyse soll daher eine formelle 

Prüfung vorausgehen, bei der auf die Ordnungsmäßigkeit der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung und 

ihrer Anlagen abzustellen ist. 

Die Aufsichtsbehörde hat nicht nur die Vollständigkeit der vorgelegten haushaltswirtschaftlichen Unterlagen, sondern 

auch das Vorliegen einer ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit und Aussagekraft dieser Unterlagen zu 

prüfen. Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde erfordert zudem, auch das Verfahren der Aufstellung der Haushaltssatzung 

der Gemeinde zu kennen, um ggf. erkannte Rechtsverstöße mit den verfügbaren Mitteln beanstanden zu 

können. Hat die Aufsichtsbehörde Bedenken gegen die beschlossene Haushaltssatzung der Gemeinde, hat sie 

dieser eine angemessene Frist zur Stellungnahme zu setzen, damit die Bedenken ausgeräumt werden können. 

Dazu soll die Anzeigefrist nach dieser Vorschrift förmlich verlängert werden. Können die Bedenken von der Gemeinde 

nicht ausgeräumt werden und ist z.B. eine Festsetzung in der Haushaltssatzung zu beanstanden, ist 

diese vom Rat der Gemeinde neu zu beschließen. 

5.5 Zu Satz 5 (Bekanntmachung der Haushaltssatzung bei Genehmigungspflichten): 

5.5.1 Bekanntmachung nach Genehmigung 

Nach der Vorschrift darf eine genehmigungspflichtige gemeindliche Haushaltssatzung erst bekannt gemacht 

werden, wenn die Aufsichtsbehörde die erforderliche Genehmigung erteilt hat. Diese Regelung ist erforderlich, 

denn in besonderen Fällen, z.B. bei der Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

(vgl. § 76 GO NRW), das als Bestandteil des Haushaltsplans (vgl. § 79 Abs. 2 GO NRW) auch der gemeindlichen 

Haushaltssatzung zuzurechnen ist, besteht eine gesonderte Genehmigungspflicht (vgl. § 76 Abs. 2 GO 

GEMEINDEORDNUNG 333



NRW). Außerdem besteht ein Genehmigungserfordernis, wenn die Haushaltssatzung der Gemeinde die Festsetzung 

einer Verringerung der allgemeinen Rücklage zum Ausgleich des Ergebnisplans enthält (vgl. § 75 Abs. 4 

GO NRW). In diesen Fällen kann die Haushaltssatzung nicht ohne eine vorherige Genehmigung der Aufsichtsbehörde 

bekannt gemacht werden. 

Bei der Erteilung der von der Gemeinde erbetenen Genehmigung hat die Aufsichtsbehörde nach den Umständen 

des Einzelfalls zu entscheiden. Die Aufsichtsbehörde muss bei der Erteilung der Genehmigung den ihr zustehenden 

Ermessensspielraum nach den haushaltsrechtlichen Zielbestimmungen ausgestalten. Hierbei kommt dem 

Ziel, wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach § 75 Abs. 2 GO zu erreichen, die zentrale Bedeutung zu. Dies 

gilt auch dann, wenn die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage der Kommune im Haushaltsjahr 

noch als haushaltsverträglich betrachtet werden kann, aber insbesondere nach der mittelfristigen Ergebnis- und 

Finanzplanung eine Gefährdung der Haushaltswirtschaft zu befürchten ist. 

Die im Haushaltsplan enthaltene und gem. § 84 Satz 3 GO jahresbezogen auszugleichende mittelfristige Ergebnis- 

und Finanzplanung stellt ein Kriterium dar, das im Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen ist. Lassen 

sich aus den Planungsdaten für die dem Haushaltsjahr folgenden Jahre keine ausreichenden Veränderungen zur 

Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erkennen, soll die Aufsichtsbehörde durch entsprechende Nebenbestimmungen 

in der Genehmigung wirksame Konsolidierungsmaßnahmen zur Wiedererreichung des gesetzlich 

bestimmten Haushaltsausgleichs von der Gemeinde verlangen. Die Aufsichtsbehörde darf aber auch die Genehmigungsfiktion 

in § 75 Abs. 4 Satz 2 GO nicht außer achtlassen. Von der Genehmigungsfiktion des § 75 Abs. 4 

Satz 2 GO kann jedenfalls dann Gebrauch gemacht werden, wenn keine durchgreifenden haushaltswirtschaftlichen 

Gründe gegen die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Kommune sprechen. 

5.5.2 Genehmigung nicht für Haushaltssatzung 

Die Gemeinden können ihre Angelegenheiten durch Satzungen regeln, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen 

(vgl. § 7 GO NRW). Ein auf einer gemeindlichen Haushaltsatzung aufbauender Haushalt ist somit Ausdruck 

der Finanzhoheit und Selbstverwaltung der Gemeinde. Der Erlass und die Änderung oder Aufhebung einer 

gemeindlichen Satzung ist grundsätzlich genehmigungsfrei, wenn dies nicht besonders gesetzlich vorgeschrieben 

ist (vgl. § 7 Abs. 1 GO NRW). Für die gemeindliche Haushaltssatzung besteht keine gesetzlich vorgesehene 

Genehmigungspflicht, sondern nur eine Anzeigepflicht gegenüber der zuständigen Aufsichtsbehörde (vgl. § 80 


6. Zu Absatz 6 (Verfügbarhalten der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen): 

6.1 Zweck und Zeitraum des Verfügbarhaltens 

Nach der Vorschrift ist die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für die Bürgerinnen und Bürger bis 

zum Ende der Einsichtnahme in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen 

Tagen auszulegen. Das Zusammenführen von Haushaltsplan und Jahresabschluss des gleichen Haushaltsjahres 

erleichtert den vollständigen Überblick über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde in diesem Haushaltsjahr. 

Es ist dabei unerheblich, dass in der Zeit nach der Beschlussfassung des Rates kein unmittelbares Einwendungsrecht 

mehr für die Einwohner und Abgabepflichtigen besteht. 

Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem anfangs nur der Haushaltsplan und später auch der Jahresabschluss 

für die Bürger zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden muss, eröffnet neue Möglichkeiten des 

politischen Miteinanders in den Gemeinden. Er verstärkt die mit der Darstellung des Ressourcenverbrauchs gewollte 

Transparenz des gemeindlichen Handelns und trägt zur Bürgerfreundlichkeit von Rat und Verwaltung bei. 

GEMEINDEORDNUNG 334



Nachfolgend wird der Zeitablauf des Verfügbarhaltens der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das Haushaltsjahr 

2011 aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Zeitraum des Verfügbarhaltens der Haushaltsplanung 2011 

Aufgabe 

Aufstellung und Zuleitung des Entwurfs der 

Haushaltssatzung an den Rat 

Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung 

mit Festlegung einer Einwendungsfrist 

Verfügbarhalten des Entwurfs der Haushaltssatzung 

während des Beratungsverfahrens im Rat 

Beschlussfassung des Rates 


an die Aufsichtsbehörde 

Bekanntmachung 

der Haushaltssatzung 

In-Kraft-Treten 

der Haushaltssatzung 

Verfügbarhalten der Haushaltssatzung 

bis zur Feststellung des Jahresabschlusses 

Aufstellung und Zuleitung 

des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat 

Prüfung des Entwurfs des Jahresabschlusses 

durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

Feststellung des Jahresabschlusses 

durch den Rat 

Anzeige des Jahresabschlusses 



des Jahresabschlusses 

Verfügbarhalten des Jahresabschlusses 

bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses 

Datum 

z.B. bis zum 15. September 2010 

Örtliche Fristsetzung 


z.B. zum 15.11.2010 

bis zum 30.11.2010 

bis zum 31.12. 2010 

zum 01.01.2011 

Bis zum 31. Dezember 2012 

Bis zum 31. März 2012 



Unverzüglich nach Feststellung 

Nach Feststellung 


Abbildung 51 „Zeitraum des Verfügbarhaltens der Haushaltsplanung 2011“ 

Mit der öffentlichen Bereitstellung in dieses gemeindliche haushaltswirtschaftliche „Grundwerk“ und dem Einsichtsrecht 

wird zudem dem Grundsatz der Öffentlichkeit, der sich durch das gesamte gemeindliche Haushalts- 

GEMEINDEORDNUNG 335



verfahren zieht, in ausreichendem Maße Rechnung getragen. Die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen gilt dabei als Ausdruck des haushaltswirtschaftlichen Handelns in der Eigenverantwortung 


6.2 Formen des Verfügbarhaltens 


Mit der Bekanntmachung der Haushaltssatzung werden die wichtigsten Angaben aus dem Ergebnisplan, dem 

Finanzplan sowie aus der Haushaltssatzung veröffentlicht. Der Grundsatz der Öffentlichkeit zieht sich durch das 

gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren. Die Einwohner und Abgabepflichtigen können sich durch Einsichtnahme 

weitere Kenntnisse über die Haushaltssituation der Kommune verschaffen. Das Informationsangebot an 

die Einwohner und Abgabepflichtigen der Gemeinde über den gemeindlichen Haushaltsplan als „Grundwerk“ des 

haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde erfordert nicht, dass im betreffenden Haushaltsjahr laufend 

und der Ausführung des Haushaltsplan entsprechend ergänzende Informationen gegeben werden müssen. 

Eine unterjährige Aktualisierung des Haushaltsplans muss nur erfolgen, wenn die beschlossene Haushaltssatzung 

durch eine Nachtragssatzung geändert wurde (vgl. § 81 GO NRW). Der dazu aufgestellte Nachtragshaushaltsplan 

muss zusammen mit dem ursprünglichen Haushaltsplan den nunmehr geltenden Planungsstand transparent 

und nachvollziehbar für den o.a. Adressatenkreis aufzeigen. Es bleibt aber der Gemeinde überlassen, ob 

sie den beschlossenen Haushaltsplan in herkömmlicher Weise als Druckwerk bereithält oder im Internet verfügbar 

macht oder ob sie in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen über ihre wirtschaftliche Lage 

informiert. 

6.2.2 Verfügbarhalten im Internet 

Mit der Veröffentlichung von Haushaltsunterlagen im Internet könnte ein wichtiger Beitrag zur Transparenz über 

die gemeindliche Haushaltswirtschaft geleistet werden. Sie ist eine zeitgemäße und relativ unaufwändige Form, 

die auch dazu beitragen kann, dem Bürger den Zugang zu dem immer noch als sperrig empfundenen kommunalen 

Haushalt zu erleichtern. Die vom Rat der Gemeinde beschlossenen und veröffentlichten Haushaltspläne und 

Jahresabschlüsse unterliegen grundsätzlich nicht dem personenbezogenen Datenschutz, sondern sollen gerade 

dem Bürger gegenüber den Nachweis über die Verwendung von Steuergeldern erbringen. 

Die Gemeinde muss beim ihrem Informationsangebot über den gemeindlichen Haushaltsplan im Internet aber 

auch bei ihren sonstigen Online-Auftritten und -Angeboten sowie bei den von ihr zur Verfügung gestellten Programmoberflächen 

im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung berücksichtigen, dass deren technische 

Gestaltung auch die Nutzung durch Menschen mit Behinderung ermöglicht (vgl. § 1 i.V.m. § 10 BGG NRW). Die 

Gemeinde muss daher nach bestem Bemühen die Erstellung eines barrierefreien Angebotes vornehmen. 

Die Inhalte und das Erscheinungsbild des gemeindlichen Jahresabschlusses im Internet sind daher so zu gestalten, 

dass sie für alle Interessierten wahrnehmbar sind (vgl. § 2 BITV NRW). Als Barrierefreiheit wird dabei die 

Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der gestalteten von der Gemeinde Lebensbereiche für alle Menschen 

angesehen, so dass der Zugang und die Nutzung für Menschen mit Behinderung in der allgemein üblichen 

Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein müssen. Zu den zu gestalteten 

Lebensbereichen gehören nicht nur bauliche Anlagen und technische Gebrauchsgegenstände, sondern 

auch die Systeme der Informationsverarbeitung. 


GEMEINDEORDNUNG 336



§ 81 

Nachtragssatzung 

(1) 1 Die Haushaltssatzung kann nur durch Nachtragssatzung geändert werden, die spätestens bis zum Ablauf 

des Haushaltsjahres zu beschließen ist. 2 Für die Nachtragssatzung gelten die Vorschriften für die Haushaltssatzung 

entsprechend. 

(2) 1 Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn 

1. sich zeigt, dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und 

der Haushaltsausgleich nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann, 

2. bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen 

in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang 

geleistet werden müssen, 

3. Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen. 

2 Dies gilt nicht für überplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen im Sinne des § 83 Abs. 3. 

(3) Absatz 2 Nrn. 2 und 3 findet keine Anwendung auf 

1. geringfügige Investitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar sind, 

2. Umschuldung von Krediten für Investitionen. 

(4) 1 Im Übrigen kann, wenn die Entwicklung der Erträge oder der Aufwendungen oder die Erhaltung der Liquidität 

es erfordert, der Rat die Inanspruchnahme von Ermächtigungen sperren. 2 Er kann seine Sperre und die des 

Kämmerers oder des Bürgermeisters aufheben. 



1. Die Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung 

Die erforderlichen wesentlichen Änderungen des gemeindlichen Haushaltsplans für die weitere Ausführung der 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft sind vielfach nur durch eine Änderung der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung 

(vgl. § 78 GO NRW) und damit unter Beteiligung des Rates der Gemeinde im Rahmen des dafür gesetzlich 

vorgesehenen Verfahrens möglich. Diese Vorschrift schließt sich daran an und sieht deshalb bei einem örtlichen 

Bedarf an größeren haushaltswirtschaftlichen Anpassungen aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

den Erlass einer Nachtragssatzung durch die Gemeinde vor. Ob örtlich eine solche Sachlage gegeben 

ist, kann nur im Vergleich mit der gemeindlichen Haushaltssatzung bzw. den im gemeindlichen Haushaltsplan 

enthaltenen Ermächtigungen für das betreffende Haushaltsjahr geklärt werden. 

Für den Erlass einer gemeindlichen Nachtragssatzung werden in Absatz 2 der Vorschrift drei Fälle benannt, bei 

denen die Veränderungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft vom Gesetzgeber als so schwerwiegend betrachtet 

werden, dass von der Gemeinde eine Nachtragssatzung zu beschließen ist. Der Gesetzgeber sieht in 

diesen Fällen das Gesamtbild der tatsächlichen gemeindlichen Haushaltswirtschaft nicht mehr in Einklang mit den 

haushaltsmäßigen Ermächtigungen durch die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung und dem 

Haushaltsplan. Bei einer solchen Sachlage vor Ort hält er eine Nachtragssatzung für unerlässlich. Über deren 

Umfang muss von der Gemeinde im Vergleich mit der für das betreffende Haushaltsjahr beschlossenen Haushaltssatzung 

eigenverantwortlich entschieden werden. 

Im Ablauf des gemeindlichen Haushaltsjahres kann ein Bedarf für eine Nachtragssatzung auch mehrmals auftreten, 

so dass auch mehrere Nachtragssatzungen in einem Haushaltsjahr zulässig sind. Eine Nachtragssatzung 

GEMEINDEORDNUNG 337



kann aber nur erlassen werden, wenn zuvor von der Gemeinde für das betreffende Haushaltsjahr auch eine 

Haushaltssatzung beschlossen und in Kraft getreten ist. Liegen die Voraussetzungen für den Erlass einer örtlichen 

Nachtragssatzung vor, hat die Gemeinde diese unverzüglich aufzustellen und darf sie nicht auf einen beliebigen 

späteren Zeitpunkt verschieben. 

Vor der Beschlussfassung der gemeindlichen Nachtragssatzung durch den Rat der Gemeinde sollte noch einmal 

geprüft werden, ob die vorgesehenen Änderungen der gemeindlichen Haushaltssatzung den materiellen und 

formellen Anforderungen entspricht. Die Nachtragssatzung der Gemeinde unterliegt wie die jährliche Haushaltssatzung 

der Gemeinde zudem nicht einer generellen Genehmigungspflicht durch die zuständige Aufsichtsbehörde, 

sondern nur einer Anzeigepflicht (vgl. § 80 Abs. 5 GO NRW). Nur wenn im Einzelfall von der Gemeinde ein 

besonderes Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 GO NRW) aufzustellen ist, das dann einen Bestandteil des 

gemeindlichen Haushaltsplans darstellt (vgl. § 79 Abs. 2 S. 2 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 4 GemHVO NRW), 

löst dieser Tatbestand lediglich eine Genehmigungspflicht für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept aus. 

Außerdem müssen die für die Bekanntmachung notwendigen Verfahrensschritte nach den einschlägigen Rechtsvorschriften 

durch die Gemeinde erfolgen (vgl. § 2 BekanntmVO NRW). 

2. Örtliche Ziele und Nachtragssatzung 

Die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung wird dagegen nicht allein durch Veränderungen 

der zwischen dem Rat und der Verwaltung der Gemeinde abgeschlossenen Vereinbarungen über Ziele und Leistungskennzahlen 

ausgelöst, die nach § 12 GemHVO NRW im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sein müssen. 

Sind im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ausschließlich Änderungen der im 

Haushaltsplan ausgewiesenen Zielen und Leistungskennzahlen erforderlich, kann es einer Beteiligung bzw. Information 

des Rates bedürfen, wenn durch die vorgesehenen Änderungen die vom Rat gesetzten Ziele berührt 

werden. Es bedarf in diesen Fällen aber nicht zwingend der Aufstellung einer Nachtragssatzung durch die Gemeinde. 

In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass auch mögliche Veränderungen der mittelfristigen Ergebnis- 

und Finanzplanung der Gemeinde nicht die Verpflichtung zur Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung 

auslösen. Die Ergebnisse der Planungsanpassung der dem Haushaltsjahr folgenden drei Haushaltsjahre 

werden nicht als Festsetzungen in die gemeindliche Haushaltssatzung einbezogen, auch wenn die mittelfristigen 

Ergebnis- und Finanzplanung im Haushaltsplan der Gemeinde enthalten ist. Die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung 

beziehen sich ausschließlich auf das jeweilige Haushaltsjahr. Lediglich bei der Verpflichtung zur 

Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes betrifft die Haushaltssatzung auch ein späteres Haushaltsjahr 

(vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 5 GO NRW). 

3. Die Aufstellung eines Nachtragshaushaltsplans 

Bei einer Nachtragshaushaltssatzung werden die erforderlichen Änderungen des Haushaltsplans durch den dieser 

Satzung beigefügten Nachtragshaushaltsplan vollzogen. Für diesen Nachtragshaushaltsplan gelten die gleichen 

rechtlichen Regelungen wie für die Aufstellung des gemeindlichen Haushaltsplans (vgl. § 80 GemHVO 

NRW) einschließlich der Beteiligung des Verwaltungsvorstands nach § 70 GO NRW und des Finanzausschusses 

des Rates nach § 59 GO NRW. 

Eine Aufgabe des Nachtragshaushaltsplans ist es daher, die notwendigen Änderungen des Haushaltsplans erkennbar 

und nachvollziehbar zu machen. Die gemeindliche Nachtragssatzung, in der die bisherigen Festsetzungen 

im Ergebnisplan und/oder im Finanzplan durch die vorgesehenen Veränderungen erhöht oder vermindert 

werden, verändert dadurch auch den gemeindlichen Haushaltsplan mit seinen Haushaltspositionen in entsprechender 

Weise. 

GEMEINDEORDNUNG 338



Im gemeindlichen Nachtragshaushaltsplan sind die neuen oder veränderten Ermächtigungen zu veranschlagen. 

Bei den betreffenden Haushaltspositionen wird damit transparent und nachvollziehbar gemacht, welcher wichtige 

Änderungsbedarf sich unterjährig im Ablauf der Haushaltswirtschaft der Gemeinde ergeben hat und wie damit 

bezogen auf die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde und die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach 

§ 75 Abs. 2 GO NRW umgegangen werden soll. Der Nachtragshaushaltsplan enthält daher alle vorgesehenen 

Veränderungen (Erhöhungen oder Minderungen) der Haushaltspositionen im Ergebnisplan und im Finanzplan 

sowie in den Teilplänen, aber auch die damit verbundenen Änderungen von Zielen und Kennzahlen. 


1. Zu Absatz 1 (Änderung der Haushaltssatzung): 

1.1 Zu Satz 1 (Änderung durch Nachtragssatzung): 

1.1.1 Die Bindung der Nachtragssatzung 

Der Verpflichtung zum Haushaltsausgleich kann die Gemeinde nur nachkommen, wenn die Festsetzungen in der 

Haushaltssatzung und die veranschlagten Erträge und Aufwendungen sowie die Einzahlungen und Auszahlungen 

im gemeindlichen Haushaltsplan mit der tatsächlichen Entwicklung im Laufe des Haushaltsjahres möglichst übereinstimmen. 

Bei einer abweichenden Entwicklung, die den Ausgleich des Haushalts der Gemeinde im betreffenden 

Haushaltsjahr gefährdet, sollen die in der gemeindlichen Haushaltssatzung getroffenen Festsetzungen durch 

eine Nachtragssatzung korrigiert werden, die jedoch nicht die Geltungsdauer der für das Haushaltsjahr erlassenen 

Haushaltssatzung verändert (vgl. § 78 i.V.m. § 81 GO NRW). 

Eine Nachtragssatzung der Gemeinde bindet, aufbauend auf der beschlossenen Haushaltssatzung und dem 

dazugehörigen Haushaltsplan (vgl. § 79 Abs. 3 GO NRW), die Verwaltung der Gemeinde hinsichtlich der vorgenommen 

Änderungen für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Die gemeindliche Verwaltung 

wird durch die Nachtragssatzung ermächtigt, die im Haushaltsplan in geänderter Form enthaltenen Ermächtigungen 

für die dort ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen. 

1.1.2 Der Ausweis der Veränderungen der Haushaltsermächtigungen 

Die Nachtragssatzung der Gemeinde muss für die Anpassung der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

die notwendigen Änderungen des Gesamtbetrages der Erträge und der Aufwendungen im Ergebnisplan, 

des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, des Gesamtbetrages 

der Einzahlungen und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit im Finanzplan 

enthalten sowie innerhalb der Satzung ggf. die Veränderung bzw. Neufestsetzung der Kreditermächtigung, 

der Verpflichtungsermächtigungen, die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und die Verringerung der 

allgemeinen Rücklage. 

Die gemeindliche Nachtragssatzung ist entsprechend der gemeindlichen Haushaltssatzung in einer bestimmten 

Art und Weise aufzubauen. Die durch die Nachtragssatzung veränderten Festsetzungen sollten in den Unterlagen 

zur Nachtragssatzung nach Art und Umfang begründet werden. Soweit durch die Nachtragssatzung einzelne 

Festsetzungen der Haushaltssatzung nicht geändert werden, soll dieses entsprechend angegeben werden, z.B. 

in § 2 für den Gesamtbetrag der Kredite, deren Aufnahme für die Investitionen erforderlich ist: „Der bisher festgesetzte 

Gesamtbetrag der Kredite für Investitionen wird nicht geändert“. Das nachfolgende Schema zeigt die Form 

der Festlegungen auf, die mit dem Nachtragshaushaltsplan verändert werden sollen. 

GEMEINDEORDNUNG 339



Festlegungen der gemeindlichen Nachtragssatzung 

Mit dem Nachtragshaushaltsplan werden 

Ergebnisplan 

Erträge 

Aufwendungen 


aus laufender 

Verwaltungstätigkeit: 


Auszahlungen 

aus Investitions- und 

Finanzierungstätigkeit: 


Auszahlungen 

die 

bisherigen 

festgesetzten 

Gesamt- 

beträge 

EUR 

erhöht 

um 

EUR 

vermindert 

um 

EUR 

Abbildung 52 „Festlegungen der gemeindlichen Nachtragssatzung“ 

und damit der 

Gesamtbetrag 

des 

Haushaltsplans 

einschl. 

Nachträge 

festgesetzt auf 

EUR 

Das Muster für die Ausgestaltung der gemeindlichen Nachtragssatzung ist verbindlich (vgl. Nummer 1.1.2 des 

Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 6300). 

1.1.3 Die Frist für den Beschluss über die Nachtragssatzung 

Die weitere Vorgabe in der Vorschrift, die Nachtragssatzung spätestens bis zum Ablauf des Haushaltsjahres (31. 

Dezember) zu beschließen, schließt ebenfalls an der Vorschrift über die gemeindliche Haushaltssatzung an. Sie 

ist erforderlich, weil nach § 78 Abs. 3 GO NRW die Haushaltssatzung der Gemeinde nur für das jeweilige Haushaltsjahr 

gilt und das gemeindliche Haushaltsjahr das jeweilige Kalenderjahr ist (vgl. § 78 Abs. 4 GO NRW). 

1.1.4 Dringlichkeitsentscheidung und Nachtragssatzung 

Nach § 60 Abs. 1 GO NRW kann in Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Rates unterliegen und bei 

denen die Entscheidung nicht rechtzeitig möglich ist sowie nicht aufgeschoben werden kann, weil sonst erhebliche 

Nachteile oder Gefahren entstehen können, der Bürgermeister zusammen mit einem Ratsmitglied entscheiden. 

Solche Dringlichkeitsentscheidungen kommen für alle gemeindlichen Angelegenheiten in Betracht, also 

neben Entscheidungen in Einzelfällen auch die Entscheidung über den Erlass einer Satzung. Solche Entscheidungen 

haben einen vorübergehenden Charakter, weil sie dem Rat der Gemeinde zur Genehmigung vorzulegen 

sind (vgl. § 60 Abs. 1 S. 3 GO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 340



Durch eine Dringlichkeitsentscheidung kann jedoch nicht die gemeindliche Haushaltssatzung rechtswirksam erlassen 

werden, weil dafür ein bestimmtes förmliches Verfahren vorgeschrieben ist (vgl. § 80 GO NRW), so dass 

der Rat der Gemeinde nicht nur über die Haushaltssatzung, sondern auch über die Einwendungen dazu gesondert 

beschließen muss. Dieses kann nicht durch einen Dringlichkeitsentscheidung ersetzt werden. Auch kann das 

fehlende, aber vorgeschriebene Verfahren für den Erlass der gemeindlichen Haushaltssatzung nicht durch die 

spätere Genehmigung des Rates zur Dringlichkeitsentscheidung über die Haushaltssatzung ersetzt werden. Weil 

nach Satz 2 des Absatzes 1 der Vorschrift für die Nachtragssatzung die Vorschriften für die Haushaltssatzung 

entsprechend gelten, kann auch eine Nachtragssatzung für den gemeindlichen Haushalt nicht durch eine Dringlichkeitsentscheidung 

rechtswirksam erlassen werden. 

1.2 Zu Satz 2 (Geltung der Vorschriften für die Haushaltssatzung): 

1.2.1 Anwendung der Vorschriften über die Haushaltssatzung 

Nach der Vorschrift gelten für die Nachtragssatzung der Gemeinde die Vorschriften für die Haushaltssatzung 

entsprechend, d.h. insbesondere finden die §§ 78 und 80 Anwendung. Daher muss auch die Nachtragssatzung 

die geänderten Festsetzungen der Haushaltssatzung enthalten, z.B. die Festsetzungen für den Haushaltsplan, 

der Kreditermächtigung, der Verpflichtungsermächtigungen, der Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und 

der Verringerung der allgemeinen Rücklage, des Höchstbetrages der Kredite zur Liquiditätssicherung u.a. Auch 

die Nachtragssatzung kann weitere Vorschriften enthalten, die sich auf die Erträge und die Aufwendungen, Einzahlungen 

und Auszahlungen, den Stellenplan des Haushaltsjahres und das Haushaltssicherungskonzept beziehen. 

Zur Nachtragssatzung der Gemeinde gehört aber auch der Nachtragshaushaltsplan, der alle Änderungen der im 

Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und eingehenden 

Einzahlungen, die entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen sowie die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen 

zu enthalten hat (vgl. § 10 GemHVO NRW). Der Nachtragshaushaltsplan sollte bei 

unterjährigem Anpassungsbedarf auch die Veränderungen bei den im Haushaltsplan abgebildeten Zielen und 

Leistungskennzahlen aufzeigen. 

Dem gemeindlichen Nachtragshaushaltsplan der Gemeinde sind zudem die in § 1 Abs. 2 GemHVO NRW vorgesehenen 

Anlagen beizufügen, um den notwendigen Überblick über das haushaltswirtschaftliche Geschehen bzw. 

die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zum Zeitpunkt des Erlasses einer Nachtragssatzung zu aktualisieren und 

zu gewährleisten. Soweit die Anlagen im Rahmen der Nachtragssatzung geändert werden. sind diese dem Nachtragshaushaltsplan 

in ihrer neuen Form beizufügen. Zu den Anlagen des Nachtragshaushaltsplans können ggf. 

alle Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan gehören (vgl. Abbildung). 

Vorbericht 

Stellenplan 

Übersicht über die Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan 


Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen 


§ 1 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 7 GemH- 

VO NRW 

§ 79 Abs. 2 GO NRW i.V.m. § 1 

Abs. 2 Nr. 2 und § 8 GemHVO 

NRW sowie Nr. 1.3 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 


§ 85 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2

Übersicht über die Zuwendungen an die Fraktionen 





Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals, wenn eine 

Festsetzung nach § 78 Abs. 2 Nr. 2 der GO NRW 

Wirtschaftspläne und neueste Jahresabschlüsse der Sondervermögen, 

für die Sonderrechnungen geführt werden 


Entwicklung der Unternehmen und Einrichtungen mit den neuesten 

Jahresabschlüssen der Unternehmen und Einrichtungen mit 

eigener Rechtspersönlichkeit, an denen die Gemeinde mit mehr 

als 50 v.H. beteiligt ist 

Übersichten mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben (in kreisfreien 

Städten) 

Nr. 4 und § 13 GemHVO NRW 

sowie Nr. 1.4.3 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 




24.02.2005 




24.02.2005 

§ 78 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW i.V.m. 

§ 1 Abs. 2 Nr. 7 und § 41 Abs. 4 

Nr. 1 GemHVO NRW 



weitere Rechtsvorschriften 

§ 108 GO NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 

Nr. 9 GemHVO NRW sowie weitere 

einschlägige Rechtsvorschriften 

§ 37 Abs. 3 und 4 GO NRW i.V.m. 


Abbildung 53 „Übersicht über die Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan“ 

1.2.2 Die Verfahrensschritte für den Erlass einer Nachtragssatzung 

Für den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung sind den Gemeinden mehrere Verfahrensschritte vorgegeben, die 

auch für den Erlass der Nachtragssatzung Anwendung finden (vgl. Abbildung). 

Verfahren zum Erlass der Nachtragssatzung 

Aufstellung des Entwurfs der Nachtragssatzung 

mit ihren Anlagen durch den Kämmerer und Bestätigung des Entwurfs durch den Bürgermeister (§ 81 

i.V.m. § 80 Abs. 1 GO NRW) 

Zuleitung des Entwurfs der Nachtragssatzung 

mit ihren Anlagen an den Rat (§ 81 i.V.m. § 80 Abs. 2 GO NRW) 

Öffentliche Bekanntgabe des Entwurfs der Nachtragssatzung 

mit Festlegung einer Frist für die Erhebung von Einwendungen an mindestens 14 Tagen (§ 81 i.V.m. § 

80 Abs. 3 GO NRW) 

Beratung über die Nachtragssatzung 

mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Finanzausschusses (§ 59 GO NRW) 

GEMEINDEORDNUNG 342



Beratung und Beschlussfassung über die Nachtragssatzung 

mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Rates (§ 81 i.V.m. § 80 Abs. 4 GO NRW), ggf. auch Beschlussfassung 

über die erhobenen Einwendungen (§ 81 i.V.m. § 80 Abs. 3 Satz 3 GO NRW) 

Anzeige der Nachtragssatzung 

mit ihren Anlagen bei der Aufsichtsbehörde (§ 81 i.V.m. § 80 Abs. 5 GO NRW; sie soll spätestens 1 

Monat vor Beginn des Hausjahres erfolgen) 



1. Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage (§ 75 Abs. 4 GO NRW) 

2. Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes (§ 76 Abs. 2 GO NRW) 

Bekanntmachung und Verfügbarhalten der Nachtragssatzung 

(§ 81 i.V.m. § 80 Abs. 6 GO NRW; sie soll bis zum Ende der in § 96 Abs. 2 GO NRW benannten Frist 

verfügbar gehalten werden) 

Abbildung 54 „Verfahren zum Erlass der Nachtragssatzung“ 

Der Entwurf der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen ist vom Kämmerer zu unterzeichnen, der damit zum Ausdruck 

bringt, dass der von ihm aufgestellte Entwurf aus seiner Finanzverantwortung heraus richtig und vollständig 

ist, sofern er dazu keine besonderen Einschränkungen macht. Anschließend hat der Kämmerer den Entwurf der 

Nachtragssatzung mit ihren Anlagen dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Außerdem sind beim Erlass 

der Nachtragssatzung auch die Rechte des Bürgermeisters und des Kämmerers zu berücksichtigen. Der Kämmerer, 

dem die Verantwortung für das Finanzwesen der Gemeinde obliegt, kann z.B. seine abweichende Auffassung 

zur Nachtragssatzung in den Beratungen des Rates vertreten, wenn der Bürgermeister seinen Entwurf der Nachtragssatzung 

verändert hat. 

Über die aufgezeigten Verfahrensschritte zur Aufstellung der Nachtragssatzung soll sich die Aufsichtsbehörde im 

Rahmen der Anzeige der Nachtragsatzung informieren. Das Nachhalten dieser Verfahrensschritte, die terminlich 

bestimmt sein müssen, soll durch die oben angeführte Übersicht auch für die Gemeinden erleichtert werden. Sie 

zeigt die von der Gemeinde einzuhaltenden Verfahrensschritte auf. 

1.2.3 Nachtragssatzung bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre 

1.2.3.1 Änderungsbedarf für das erste Haushaltsjahr 

Die gemeindliche Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre bedarf wie eine Haushaltssatzung für ein Haushaltsjahr 

oftmals einer Anpassung an die tatsächliche Entwicklung der Haushaltswirtschaft im Laufe des Haushaltsjahres. 

Bei einer abweichenden Entwicklung, die die Ausgeglichenheit des Haushalts gefährdet, können die getroffenen 

Festsetzungen durch eine Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW korrigiert werden. Diese Satzung ermächtigt 

die Verwaltung der Gemeinde, die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen für die dort ausgewiesenen 

Zwecke in geänderter Form in Anspruch zu nehmen. 

Die gemeindliche Nachtragssatzung muss daher die notwendigen Änderungen enthalten, z.B. des Gesamtbetrages 

der Erträge und der Aufwendungen im Ergebnisplan, des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen 

aus laufender Verwaltungstätigkeit, des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit 

und aus der Finanzierungstätigkeit im Finanzplan enthalten sowie ggf. der Kreditermächtigung. 

Eine Nachtragssatzung der Gemeinde, die sich auf das erste Haushaltsjahr bezieht, muss spätestens bis zum 31. 

Dezember des ersten Haushaltsjahres vom Rat der Gemeinde beschlossen sein. Für diese Satzung se gelten die 

Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Abs. 1 S. 2 GO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 343



1.2.3.2 Änderungsbedarf für das zweite Haushaltsjahr 

Aus der Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann sich bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre 

auch ein Änderungsbedarf ergeben, der sich nur auf das zweite Haushaltsjahr auswirkt. In diesen Fällen 

kann die Gemeinde, wenn die Änderungen ermittelt werden können, bereits im ersten Haushaltsjahr eine 

Änderung der für das zweite Haushaltsjahr getroffenen Festsetzungen beschließen. Wartet die Gemeinde mit 

ihrer Entscheidung über eine Nachtragsatzung jedoch das zweite Haushaltsjahr ab, kann ggf. eine Pflicht zur 

Aufstellung einer Nachtragssatzung entstehen, wenn örtliche Sachverhalte vorliegen, die unter der Vorschrift des 

§ 81 Abs. 2 GO NRW subsumiert werden können. Ist dies gegeben, hat der Rat der Gemeinde die Nachtragssatzung 

spätestens bis zum 31. Dezember des zweiten Haushaltsjahres zu beschließen. Für diese Satzung se gelten 

die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Abs. 1 S. 2 GO NRW). 

2. Zu Absatz 2 (Erlass der Nachtragssatzung): 

2.1 Zu Satz 1 (Verpflichtung zum Erlass einer Nachtragssatzung): 


Die Vorschrift enthält drei Sachverhalte, bei deren Auftreten die Gemeinde gesetzlich verpflichtet wird, eine Nachtragssatzung 

zu erlassen. Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn sich zeigt, 

dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich 

nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann. Die Gemeinde hat auch 

dann eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn von der Gemeinde bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche 

Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen 

oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen. 

Eine Nachtragssatzung ist aber auch zu erlassen, wenn Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen 

geleistet werden sollen. In diesen drei in der Vorschrift benannten Fällen werden die Veränderungen der 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft als so schwerwiegend betrachtet, dass das Gesamtbild nicht mehr mit der 

beschlossenen Haushaltssatzung in Einklang steht, sondern es unerlässlich ist, eine Nachtragssatzung zu beschließen. 

Die Gemeinde darf ohne Nachtragssatzung nicht die Aufwendungen entstehen lassen oder die Auszahlungen 

leisten, die als Ursache zur Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung führen. Sie 

hat eine Nachtragssatzung unverzüglich aufzustellen, sobald die Voraussetzungen für ihren Erlass gegeben sind. 

Die Gemeinde kann diese nicht auf einen beliebigen späteren Zeitpunkt verschieben. 

2.1.1 Zu Nummer 1 (Entstehen eines erheblichen Jahresfehlbetrages): 

2.1.1.1 Nachtragssatzung und Jahresfehlbetrag 

Nach der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn sich zeigt, dass 

trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich 

nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann. Diese Vorgabe zur Änderung der 

gemeindlichen Haushaltssatzung folgt der gesetzlichen Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 

GO NRW. Nach dieser Vorschrift ist der jährliche gemeindliche Haushalt ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag 

der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. Außerdem gilt diese Ausgleichsregel 

im NKF ausdrücklich sowohl im Rahmen der Haushaltsplanung (Ausgleich in der Planung) als auch 

im Jahresabschluss der Gemeinde (Ausgleich in der Rechnung). 

GEMEINDEORDNUNG 344



Die gesetzliche Regelung über den Haushaltsausgleich löst die Verpflichtung der Gemeinde aus, auch im Rahmen 

der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft alles zu tun, um dieser Verpflichtung nach zu kommen, 

insbesondere dann, wenn die Entwicklung der Erträge und Aufwendungen bzw. der Einzahlungen und Auszahlungen 

für Investitionen anders verläuft als es bei der Verabschiedung des Haushaltsplans angenommen 

wurde. Ausgehend von der im Ermessen der Gemeinde liegenden Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs 

„erheblich“ und unter Berücksichtigung ihrer Möglichkeiten, den Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr wieder zu 

erreichen, muss sie eine Nachtragssatzung nach dieser Vorschrift erlassen. Sie hat dabei auch zu berücksichtigen, 

dass sich in Höhe des Fehlbetrages in der Ergebnisrechnung (die Aufwendungen sind höher als die Erträge) 

das gemeindliche Vermögen (Eigenkapital) entsprechend verringert. 

2.1.1.2 Erheblich höherer Fehlbetrag 

Die Gemeinde muss in den Fällen, in denen sich unterjährig zeigt, dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit, 

z.B. durch die Verhängung einer Haushaltssperre nach § 24 GemHVO NRW, ein erheblicher Jahresfehlbetrag 

entstehen wird, und der Haushaltsausgleich nur durch eine Änderung der gemeindlichen Haushaltssatzung wieder 

erreicht werden kann, eine Änderung ihrer satzungsrechtlichen Ermächtigungen zur Ausführung ihrer Haushaltswirtschaft 

herbeizuführen. Auch wenn die Vorschrift an die Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung 

zusätzlich das Kriterium der Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs knüpft, gebietet eine Verschärfung einer 

bereits in der Haushaltssatzung ausgewiesene erheblichen defizitären Haushaltslage durch einen höheren Fehlbetrag 

sowie das Budgetrecht des Rates in solchen Fällen erst recht die Aufstellung einer Nachtragssatzung 

durch die Gemeinde. Diese Vorgehensweise ist auch nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift und nicht nur 

ausschließlich nach dem Wortlaut geboten. Die Basis für die Betrachtung, ob eine Nachtragssatzung aufgestellt 

werden soll, stellt deshalb immer das im Ergebnisplan enthaltene Ergebnis (Haushaltsausgleich oder Fehlbetrag) 

dar. 

Das mögliche Entstehen eines erheblichen Jahresfehlbetrages bei einem in der Planung ausgeglichenen gemeindlichen 

Haushalt oder das Entstehen eines erheblich höheren Fehlbetrages als in der Haushaltssatzung 

festgesetzt (negative Differenz aus dem Gesamtbetrag der Erträge und dem Gesamtbetrag der Aufwendungen) 

muss die dringend erforderlichen Gegenmaßnahmen durch die Gemeinde unter Mitwirkung aller Beteiligten auslösen. 

Der Rat der Gemeinde und die gemeindliche Verwaltung tragen gleichermaßen die Verantwortung für die 

gemeindliche Haushaltswirtschaft und müssen daher durch geeignete Maßnahmen die möglicherweise eintretenden 

haushaltswirtschaftlichen Verschlechterungen verhindern. Sie müssen der weiteren Verschärfung der wirtschaftlichen 

Lage der Gemeinde ohne Verzögerung entgegen wirken, auch wenn damit gleichzeitig die Wiedererreichung 

des Haushaltsausgleichs formal nicht möglich wird. Es kann sich aber durch geeignete Maßnahmen 

eine Verbesserung der haushaltswirtschaftlichen Lage ergeben. 

2.1.1.3 Die Festlegung der Erheblichkeit 

Die Festlegung der Erheblichkeit als unbestimmten Rechtsbegriff ist in Bezug auf den Jahresfehlbetrag in Nummer 

1 und in Bezug auf bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen 

Haushaltspositionen in Nummer 2 örtlich festzulegen. Diese Festlegung wird am ehesten den unterschiedlichen 

Verhältnissen in den Gemeinden gerecht. Sie ermöglicht den Gemeinden, diesen Begriff selbst auszugestalten 

und stärkt damit die Eigenverantwortung der Gemeinden für ihr haushaltswirtschaftliches Handeln. Die 

Ausgestaltung des unbestimmten Rechtsbegriffs sollte in Abstimmung mit dem Rat erfolgen, denn die Vorschrift, 

dass andere, geringere überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen dem Rat zur 

Kenntnis zu bringen sind, entlässt die gemeindliche Verwaltung nicht aus der „gemeinsamen“ Entscheidung in 

Zusammenarbeit mit dem Rat. 

GEMEINDEORDNUNG 345



In diesem Zusammenhang ist zu beachten, in welchem Verhältnis der Begriff „erheblich“ auszugestalten ist, denn 

diese Vorschrift bezieht sich einerseits auf den Jahresfehlbetrag und andererseits auf das Verhältnis von Aufwendungen 

oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen. 

Weil dadurch auch das Budgetrecht des Rates betroffen ist, bietet sich für die Festlegung eine 

Regelung in der Haushaltssatzung nach § 78 GO NRW an, wie sie auch für die Wertgrenzen für gemeindliche 

Investitionen nach § 14 Abs. 1 GemHVO NRW vorgesehen ist. Bei einer überjährigen Bedeutung kann auch eine 

Festlegung durch einen gesonderten Ratsbeschluss erfolgen. Es muss in einem solchen Fall nur örtlich sichergestellt 

werden, dass ein Bezug eines solchen Beschlusses zur jährlichen Haushaltssatzung bzw. der Veranschlagung 

im Haushaltsplan eindeutig hergestellt wird. 

2.1.2 Zu Nummer 2 (Neue Aufwendungen oder Auszahlungen): 

Nach der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte 

oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im 

Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen. 

Diese Vorgabe zur Änderung der gemeindlichen Haushaltssatzung folgt der gesetzliche Regelung in § 83 

GO NRW über die Behandlung von unterjährig erforderlichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen 

und Auszahlungen. 

Die Begriffe „überplanmäßig“ und „außerplanmäßig“ leiten sich von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“ 

ab. Als planmäßige Aufwendungen und Auszahlungen gelten alle Ermächtigungen, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung 

des Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt sind. Deshalb 

sind entstehende Aufwendungen dann als „überplanmäßig“ einzustufen, wenn diese die im Ergebnisplan 

veranschlagten Haushaltspositionen übersteigen. Dies gilt entsprechend für zu leistende Auszahlungen, wenn die 

betreffenden Haushaltspositionen im Finanzplan überschritten werden. Dagegen werden Aufwendungen und 

Auszahlungen, für deren Zwecke keine Haushaltspositionen im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sind 

und/oder für die keine Ermächtigungen aus dem Vorjahr übertragen wurden, als „außerplanmäßig“ bezeichnet. 

Bereits nach der benannten Vorschrift bedürfen die überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und 

Auszahlungen, wenn sie erheblich sind, der vorherigen Zustimmung des Rates, denn diese über die Haushaltsplanung 

hinausgehenden Aufwendungen und Auszahlungen, berühren das Budgetrecht des Rates. Die Pflicht zur 

Aufstellung einer Nachtragssatzung knüpft daran an, denn es wird durch die Vorschrift eine Verhältnisbildung 

vorgegeben, weil die bisher nicht veranschlagten oder zusätzlichen Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen 

Haushaltspositionen erheblich im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen 

sein müssen. 

2.1.3 Zu Nummer 3 (Auszahlungen für neue Investitionen): 

Nach der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn Auszahlungen für 

bisher nicht veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen. Diese Regelung knüpft an § 14 GemHVO NRW 

an, nach der z.B. gilt, dass bevor Investitionen oberhalb der vom Rat festgelegten Wertgrenzen beschlossen und 

im Haushaltsplan ausgewiesen werden, durch einen Wirtschaftlichkeitsvergleich, die für die Gemeinde wirtschaftlichste 

Lösung ermittelt werden soll oder Ermächtigungen für Baumaßnahmen im gemeindlichen Finanzplan erst 

veranschlagt werden, wenn Baupläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen die Art der 

Ausführung, die Gesamtkosten der Maßnahme, getrennt nach Grunderwerb und Herstellungskosten, einschließlich 

der Einrichtungskosten sowie der Folgekosten ersichtlich sind. 

Das gemeindliche Haushaltsrecht gewährt den Gemeinden bei der haushaltsmäßigen Umsetzung von Investitionsmaßnahmen 

einen weiten Spielraum, denn trotz sorgfältiger Aufstellung eines Bauzeitplans können unvorher- 

GEMEINDEORDNUNG 346



sehbare Ereignisse zu Änderungen bei einer begonnenen Investitionsmaßnahme führen. In solchen Fällen wäre 

der Erlass einer Nachtragssatzung zu aufwändig, um eine Anpassung im gemeindlichen Haushaltsplan herbeizuführen. 

Daher steht die Regelung in der Vorschrift auch in Beziehung zu § 83 GO NRW, denn danach sind überplanmäßige 

Auszahlungen für Investitionen, die im folgenden Jahr fortgesetzt werden, auch dann zulässig, wenn 

ihre Deckung erst im folgenden Jahr gewährleistet ist. Dieses ist aber nicht mehr gegeben, wenn neue Investitionen 

begonnen werden sollen, für die wegen der fehlenden Einbeziehung in die Haushaltsplanung der Gemeinde 

die entsprechenden Auszahlungsermächtigungen des Rates der Gemeinde fehlen. Die gesetzliche Regelung soll 

daher auch gewährleisten, dass der Rat im Rahmen seines Budgetrechts über neue Investitionen entscheidet, die 

unterjährig begonnen werden sollen. 

2.1.4 Aufstellungspflicht und örtliche Ziele und Leistungskennzahlen 

Die Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung wird nicht allein durch notwendige unterjährige Veränderungen 

der abgeschlossenen Vereinbarungen über Ziele und Leistungskennzahlen ausgelöst. Die Ziele und Leistungskennzahlen 

(vgl. § 12 GemHVO NRW) sind in der Regel zwar durch ihre Abbildung in den Teilplänen des Haushaltsplans 

in den Rahmen der gemeindlichen Haushaltssatzung einbezogen, jedoch sind sie deshalb noch nicht 

als originäre Bestandteile der Haushaltssatzung nach § 78 GO NRW anzusehen. Die Veränderungen von Zielen 

und Leistungskennzahlen können nicht selbstständig eine eigenständige Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung 

durch die Gemeinde auslösen. Sind ausschließlich Änderungen der im Haushaltsplan ausgewiesenen 

Zielen und Kennzahlen erforderlich, kann es dafür aber einer Beteiligung bzw. einer Information des Rates bedürfen, 

wenn die von ihm gesetzten Ziele durch die vorgesehenen Änderungen berührt werden. 

Wenn die gemeindliche Haushaltssatzung jedoch durch eine Nachtragssatzung verändert werden soll und es 

werden dadurch auch die vereinbarten Ziele und Leistungskennzahlen berührt, bedarf es auch hier der Umsetzung 

der notwendigen Änderungen und das Aufzeigen der Veränderungen im Nachtragshaushaltsplan (vgl. § 10 

GemHVO NRW). Soweit Veränderungen der zwischen Rat und Verwaltung und innerhalb der Verwaltung vereinbarten 

Ziele und Kennzahlen unterjährig erforderlich geworden sind, muss spätestens im Jahresabschluss der 

Gemeinde darüber informiert werden. Weil in den Teilrechnungen im Jahresabschluss durch die Abbildung der 

Ist-Zahlen zu den in den Teilplänen ausgewiesenen Leistungsmengen und Kennzahlen der Grad der Zielerreichung 

nachzuweisen ist, lassen sich notwendige unterjährige Veränderungen auch dann noch nachvollziehbar 

darstellen. 

2.2 Zu Satz 2 (Keine Nachtragssatzung bei Fortsetzungsinvestitionen): 

Die getroffene Regelung ist nur auf überplanmäßige Auszahlungen im Sinne des § 83 Abs. 3 GO NRW ausgerichtet, 

auch wenn in diesem Satz das Wort „Aufwendungen“ enthalten ist. Der Grundsatz in der Bezugsvorschrift 

des § 83 Abs. 3 GO NRW stellt nur auf Investitionen ab, die im folgenden Jahr fortgesetzt werden. Für solche 

Investitionsmaßnahmen sind überplanmäßige Auszahlungen als Vorgriffe auf das kommende Haushaltsjahr zulässig 

sind, wenn ihre Deckung in diesem Folgejahr gewährleistet ist. Dagegen entstehen Aufwendungen erst mit 

der Nutzung des beschafften Vermögensgegenstandes und sind dann periodengerecht zuzuordnen. 

3. Zu Absatz 3 (Verzicht auf eine Nachtragssatzung): 

3.1 Zu Nummer 1 (Verzicht bei geringfügigen Investitionen): 

Durch die Vorschrift wird ein Verzicht auf die Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung zugelassen, 

wenn Auszahlungen für geringfügige Investitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar sind, von 

der Gemeinde zu leisten sind, denn es ist bestimmt worden, dass Absatz 2 Nrn. 2 und 3 der Vorschrift dann keine 

GEMEINDEORDNUNG 347



Anwendung findet. Nach Absatz 2 Nrn. 2 und 3 der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung 

zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen 

Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen 

erheblichen Umfang geleistet werden müssen (Nummer 2) und wenn eine Nachtragssatzung ist aber auch zu 

erlassen, wenn gemeindliche Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen 

(Nummer 3). 

Bei geringfügigen Investitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar sind, wird es als vertretbar und 

ausreichend angesehen, den Mehrbedarf an Auszahlungen für solche Maßnahmen nach dem Verfahren über 

außerplanmäßige Auszahlungen nach § 83 GO NRW abzuwickeln. Der Begriff der Unabweisbarkeit, der vom 

Gesetzgeber nicht näher definiert worden ist, stellt auf die dringende Notwendigkeit bzw. Eilbedürftigkeit der Umsetzung 

sowie darauf ab, dass eine Verschiebung auf einen späteren Zeitpunkt nicht möglich ist oder wirtschaftlich 

unzweckmäßig wäre. Die Gemeinde muss auf Grund rechtlicher oder faktischer Zwänge weder sachlich noch 

zeitlich eine Handlungsalternative haben. Im Bedarfsfalle ist deshalb sorgfältige Analyse notwendig, um einen 

Mehrbedarf gegenüber den bestehenden haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen. Außerdem sollte 

der Rat der Gemeinde eine Entscheidung über die Abgrenzung des Begriffs „geringfügig“ treffen. 

3.2 Zu Nummer 2 (Verzicht bei Umschuldungen): 

Durch die Vorschrift wird ein Verzicht auf die Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung zugelassen, 

wenn Auszahlungen für die Umschuldung von Krediten für Investitionen entstehen, denn es ist bestimmt worden, 

dass Absatz 2 Nrn. 2 und 3 der Vorschrift dann keine Anwendung findet. Nach Absatz 2 Nrn. 2 und 3 der Vorschrift 

hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte oder 

zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den 

Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen (Nummer 2) 

und wenn eine Nachtragssatzung ist aber auch zu erlassen, wenn gemeindliche Auszahlungen für bisher nicht 

veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen (Nummer 3). 

Bei der Umschuldung von Krediten für Investitionen entsteht zwar ein Mehrbedarf an Auszahlungen für solche 

Maßnahmen, diesen steht jedoch regelmäßig in gleicher Höhe eine Einzahlung gegenüber. Zudem kann es bei 

einer solchen haushaltsmäßigen Maßnahme zu einer wirtschaftlichen Entlastung im Rahmen der zu vereinbarenden 

Zinszahlungen kommen. Der Mehrbedarf an Auszahlungen für solche Maßnahmen soll nach dem Verfahren 

über außerplanmäßige Auszahlungen nach § 83 GO NRW abgewickelt werden. 

4. Zu Absatz 4 (Haushaltssperre durch den Rat): 

4.1 Zu Satz 1 (Erlass einer Haushaltssperre): 

Im Zusammenhang mit dem Erlass einer Nachtragssatzung ist gesetzlich festgelegt worden, dass der Rat die 

Inanspruchnahme von Ermächtigungen sperren kann, wenn die Entwicklung der Erträge oder der Aufwendungen 

oder die Erhaltung der Liquidität dies erfordert (Haushaltssperre). Durch diese Regelung wird bestätigt, dass der 

Rat ebenfalls über das Instrument der haushaltswirtschaftlichen Sperre verfügt, wie es durch § 24 Abs. 1 GemH- 

VO NRW dem Kämmerer, und wenn ein solcher nicht bestellt ist, dem Bürgermeister eingeräumt wird. Diese 

Möglichkeit zum Erlass einer Haushaltssperre durch den Rat der Gemeinde baut darauf auf, dass der Rat unverzüglich 

zu unterrichten, wenn vom Kämmerer oder Bürgermeister eine haushaltswirtschaftliche Sperre ausgesprochen 

worden ist (vgl. § 24 Abs. 2 GemHVO NRW), so dass beim Erlass einer Haushaltssperre durch den Rat 

eine örtliche Zusammenarbeit zwischen Rat und gemeindlicher Verwaltung in haushaltswirtschaftlichen Fragen 

erfolgt. 

GEMEINDEORDNUNG 348

4.2 Zu Satz 2 (Aufhebung einer Haushaltssperre): 

4.2.1 Die Aufhebung der Haushaltssperre des Rates 



Die Vorschrift sieht ausdrücklich vor, dass der Rat der Gemeinde seine Sperre aufheben kann. Die ausdrückliche 

Regelung über die Aufhebung der eigenen Sperre soll nur eine fiktive Lücke schließen und verhindern, dass 

örtliche Meinungsverschiedenheiten darüber entstehen, ob der Rat seine Haushaltssperre auch aufheben kann, 

wenn keine entsprechende Aussage in der Vorschrift enthalten wäre. Der Rat der Gemeinde auf Grund seiner 

Allzuständigkeit und seines Budgetrechtes eine Haushaltssperre erlassen kann, ist auch ohne ausdrückliche 

gesetzliche Regelung berechtigt, seine eigene erlassene Haushaltssperre durch einen Beschluss wieder aufheben, 

wenn dafür kein haushaltswirtschaftlicher Anlass mehr besteht. 

4.2.2 Die Aufhebung anderer Haushaltssperren 

Die Vorschrift sieht ausdrücklich vor, dass der Rat der Gemeinde die Sperre des Kämmerers oder des Bürgermeisters, 

die diese nach § 24 Abs. 1 GemHVO NRW erlassen können, wenn die Entwicklung der Erträge oder 

Aufwendungen oder die Erhaltung der Liquidität es erfordert, aufheben kann. Diese ausdrückliche Regelung 

berücksichtigt die Allzuständigkeit und das Budgetrecht des Rates, der deshalb berechtigt sein muss, die vom 

Kämmerer, wenn ein solcher nicht bestellt ist, vom Bürgermeister erlassene Haushaltssperre durch einen Beschluss 

wieder aufheben, wenn dafür kein haushaltswirtschaftlicher Anlass mehr besteht. Diese Möglichkeit zur 

Aufhebung der Sperre des Kämmerers oder des Bürgermeisters baut darauf auf, dass der Rat der Gemeinde 

unverzüglich zu unterrichten, wenn vom Kämmerer oder Bürgermeister eine haushaltswirtschaftliche Sperre ausgesprochen 

worden ist, so dass bei der Aufhebung einer Haushaltssperre nur eine Fortsetzung der örtlichen 

Zusammenarbeit in haushaltswirtschaftlichen Fragen zwischen Rat und gemeindlicher Verwaltung erfolgt. 


GEMEINDEORDNUNG 349



§ 82 

Vorläufige Haushaltsführung 

(1) Ist die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht, so darf die Gemeinde 

ausschließlich 

1. Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für 

die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen 

und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen 

vorgesehen waren, fortsetzen, 

2. Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres erheben, 

3. Kredite umschulden. 

(2) 1 Reichen die Finanzmittel für die Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen 

des Finanzplans nach Absatz 1 Nr. 1 nicht aus, so darf die Gemeinde mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde 

Kredite für Investitionen bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung des Vorjahres 

festgesetzten Kredite aufnehmen. 2 Die Gemeinde hat dem Antrag auf Genehmigung eine nach Dringlichkeit geordnete 

Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen. 3 Die Genehmigung soll unter 

dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilt oder versagt werden; sie kann unter Bedingungen 

und mit Auflagen erteilt werden. 4 Sie ist in der Regel zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der 

dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht in Einklang stehen. 

(3) Ist im Fall des § 76 Abs. 1 die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht, 

gelten ergänzend zu den Regelungen der Absätze 1 und 2 die nachfolgenden Bestimmungen vom Beginn des 

Haushaltsjahres - bei späterer Beschlussfassung über die Haushaltssatzung vom Zeitpunkt der Beschlussfassung 

- bis zur Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes: 

1. Die Gemeinde hat weitergehende haushaltswirtschaftliche Beschränkungen für die Besetzung von Stellen, 

andere personalwirtschaftliche Maßnahmen und das höchstzulässige Aufwandsvolumen des Ergebnishaushalts 

sowie die Regelungen zur Nachweisführung gegenüber der Aufsichtsbehörde zu beachten, die durch 

Rechtsverordnung des Innenministeriums im Einvernehmen mit dem Finanzministerium festgelegt werden. 

2. Der in Absatz 2 festgelegte Kreditrahmen kann mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde überschritten werden, 

wenn das Verbot der Kreditaufnahme anderenfalls zu einem nicht auflösbaren Konflikt zwischen verschiedenen 

gleichrangigen Rechtspflichten der Gemeinde führen würde. Die Genehmigung kann unter Bedingungen 

und mit Auflagen erteilt werden. 

(4) Die Bestimmungen des Absatzes 3 gelten ab dem 1. April des Haushaltsjahres bis zur Beschlussfassung über 

einen ausgeglichenen Haushalt oder bis zur Erteilung der Genehmigung für ein Haushaltssicherungskonzept 

auch dann, wenn bis zu dem Termin kein ausgeglichener Haushalt beschlossen worden ist. 



1. Die Weiterführung der Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr 

Das gemeindliche Haushaltsrecht ist darauf ausgerichtet, dass die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan der 

Gemeinde nur für ein Haushaltsjahr gelten, auch wenn die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den 

Haushaltsplan integriert und abgebildet ist. Deshalb muss die Gemeinde dafür Sorge tragen, dass die Haushaltssatzung 

für das neue Haushaltsjahr so rechtzeitig vorbereitet wird, damit sie mit Beginn des Haushaltsjahres in 

Kraft treten kann. Dennoch lässt sich in der gemeindlichen Praxis aus unterschiedlichen Gründen nicht immer 

vermeiden, dass die Haushaltssatzung erst nach Beginn des Haushaltsjahres erlassen wird. Gleichwohl muss in 

GEMEINDEORDNUNG 350



der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung 

die Gemeinde ihre rechtlichen Verpflichtungen erfüllen und ihre Aufgabenerfüllung fortsetzen. Der Anwendungsbereich 

dieser Vorschrift ist daher auf diese Zeit der vorläufigen Haushaltsführung bei der Gemeinde beschränkt. 

Der im Entwurf aufgestellte Haushaltsplan der Gemeinde bleibt zwar in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung 

die haushaltswirtschaftliche Leitlinie für Rat und Verwaltung und hat auch weiterhin eine unverzichtbare Funktion 

als buchungstechnische Grundlage. 

2. Die Weitergeltung der Haushaltssatzung des Vorjahres 

Nach § 78 Abs. 1 S. 1 GO NRW gilt die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr, für das sie vom 

Rat beschlossen wurde. Damit ist ein genau bestimmter Zeitrahmen vorgegeben, in dem die gemeindliche Verwaltung 

die vom Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechts ausgesprochenen Ermächtigungen und 

getroffenen Festlegungen auszuführen und zu beachten hat (Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit). Das Haushaltsjahr 

deckt sich zeitlich immer mit dem jeweiligen Kalenderjahr (vgl. § 78 Abs. 4 GO NRW). Von diesem wichtigen 

Haushaltsgrundsatz bestehen mehrere Ausnahmen, die insbesondere in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung 

für die Gemeinde von Bedeutung sind (vgl. Abbildung). 

Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften 

Verpflichtungsermächtigungen gelten bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr 

folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste 

Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser 


Die Kreditermächtigung gilt bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden 

Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht 

rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung. 

Die Gemeinde kann zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite 

zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten 

Höchstbetrag aufnehmen kann, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung 

stehen, und diese Ermächtigung über das Haushaltsjahr hinaus bis 

zum Erlass der neuen Haushaltssatzung. 


für Aufwendungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit, 

soweit diese nicht in Anspruch genommen worden sind, ins folgende 

Haushaltsjahr übertragen, denn diese bleiben bis zum Ende des folgenden 

Haushaltsjahres verfügbar. Werden sie übertragen, erhöhen sie die entsprechenden 

Positionen im Haushaltsplan des folgenden Jahres. 


für Auszahlungen für Investitionen, soweit diese nicht in Anspruch 

genommen worden sind, ins folgende Haushaltsjahr übertragen, denn diese 

bleiben bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren Zweck verfügbar; bei 

Baumaßnahmen und Beschaffungen längstens jedoch zwei Jahre nach 

Schluss des Haushaltsjahres, in dem der Vermögensgegenstand in seinen 

wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden kann. Werden Investitionsmaßnahmen 

im Haushaltsjahr nicht begonnen, bleiben die Ermächtigungen 

bis zum Ende des zweiten dem Haushaltsjahr folgenden Jahr verfügbar. 

Abbildung 55 „Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften“ 





§ 22 Abs. 1 und 2 




In diesem Zusammenhang bedarf es im Rahmen der vorläufigen Haushaltführung der Gemeinde eines Zusammenspiels 

zwischen den weiter geltenden Ermächtigungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und den Vorgaben, 

die wegen der noch nicht geltenden gemeindlichen Haushaltssatzung notwendig sind. 

3. Informationen gegenüber der Aufsichtsbehörde 

Die Gemeinde ist nach § 80 Abs. 5 GO NRW verpflichtet, die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Die Anzeige soll spätestens einen Monat vor Beginn 

des Haushaltsjahres erfolgen. Kommt die Gemeinde ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Anzeige der Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen zu dem gesetzlich festgelegten Termin nicht nach, hat sie ihre Aufsichtsbehörde darüber 

zu unterrichten und die Anzeige baldmöglichst vorzunehmen. Sie hat in ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde 

die Gründe für das Versäumnis anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher Verfahrensstand bei der Aufstellung 

der Haushaltssatzung besteht, wann der Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung vorgesehen ist 

und bis zu welchem schnellstmöglichen Zeitpunkt die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird. 

4. Örtliche Dienstanweisung als Ersatz für die Haushaltssatzung 

Die vorläufige Haushaltsführung bedingt, dass die gemeindliche Haushaltswirtschaft nur in einem eingeschränkten 

Umfang und nicht so ausgeführt werden kann wie mit einer geltenden Haushaltssatzung. Sie erfordert daher, 

dass von der Gemeinde haushaltswirtschaftliche Regelungen als Ersatz für die fehlende Haushaltssatzung mit 

Anlagen erlassen werden, um ihre Geschäftstätigkeit und die Verwaltungsarbeit fortzuführen. Den Rahmen dafür 

bietet z.B. der gemeindliche Haushaltsplan, denn mit Beschluss des Rates über die gemeindliche Haushaltssatzung 

nach § 80 Abs. 4 i.V.m. § 41 Abs. 1 Buchstabe h) GO NRW tritt eine wirksame Bindung der gemeindlichen 

Verwaltung an den Willen des Rates in der Form des im Rahmen der Haushaltssatzung bestehenden gemeindlichen 

Haushaltsplans ein. 

Wegen des fehlenden In-Kraft-Tretens der gemeindlichen Haushaltssatzung entsteht eine Übergangszeit, in der 

einhergehend mit der gesetzlich bestimmten vorläufigen Haushaltsführung der gemeindliche Haushaltsplans nicht 

in vollem Umfang ausgeführt werden darf. Für die Übergangszeit bzw. die „haushaltslose Zeit“, die im Einzelfall 

auch das gesamte Haushaltsjahr umfassen kann, hat daher der Kämmerer bzw. der Bürgermeister die notwendigen 

einschränkenden Bewirtschaftungsregelungen auf der Basis der aufgestellten Haushaltssatzung mit ihren 

Anlagen in schriftlicher Form zu treffen. 

Durch diese Regelungen muss die vorläufige Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln so gestaltet werden, dass 

dem Ziel und Zweck der vorläufigen Haushaltsführung unter Beachtung der gesetzlichen Vorschrift Genüge getan 

wird und auch das In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung schnellstmöglich erreicht wird. Die örtliche Dienstanweisung 

ist dabei so auszugestalten, dass die laufende Aufgabenerfüllung der Gemeinde auf ein sachlich und wirtschaftlich 

vertretbares Mindestmaß zurückgeführt wird, z.B. dass nur unabweisbare Instandsetzungsmaßnahmen 

in Auftrag gegeben werden. 

Die Dienstanweisung über die vorläufige Haushaltsführung ist dem Rat zur Kenntnis zu geben. Sie sollte auch der 

Aufsichtsbehörde zur Kenntnis gegeben werden, wenn diese nicht auf andere Weise über die vorliegende haushaltswirtschaftliche 

Lage der Gemeinde informiert wird oder die Dienstanweisung nicht von ihr angefordert wird. 

Wenn die Beschlussfassung über die Haushaltssatzung jedoch nicht bis zum 1. April des Haushaltsjahres erfolgt 

ist, muss auch die Aufsichtsbehörde in ausreichendem Maße Kenntnisse über die weitere vorgesehene vorläufige 

Haushaltswirtschaft der Gemeinde sowie über die vorgesehenen Maßnahmen zur Erreichung einer geltenden 

Haushaltssatzung erhalten. 

GEMEINDEORDNUNG 352



5. Sicherstellung der Liquidität bzw. Zahlungsfähigkeit 

Im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung hat die Sicherstellung der Liquidität bzw. die Zahlungsfähigkeit für 

die Gemeinden eine große Bedeutung. Der Begriff „Liquidität“ umfasst dabei die Fähigkeit der Gemeinde, ihren 

Zahlungsverpflichtungen termingerecht und betragsgenau nachzukommen. Bei der Liquiditätsplanung für die Zeit 

der vorläufigen Haushaltsführung finden sowohl die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach § 77 GO NRW 

als auch die Grundsätze für die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 GO NRW) und von Krediten 

zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 GO NRW) Anwendung. 

Die Gemeinde darf z.B. in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung einen Kredit zur Liquiditätssicherung nur 

aufnehmen, wenn der Zahlungsmittelbestand für unabweisbare Auszahlungen vorübergehend erhöht werden 

muss und der in der letzten Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag für Kredite zur Liquiditätssicherung noch 

nicht ausgeschöpft ist. Auch deshalb enthalten die Vorschriften des § 86 Abs. 2 GO NRW und des § 89 Abs. 2 

GO NRW jeweils die Regelung, dass die in der Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigungen zur Kreditaufnahme 

über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung weiter gelten. 

In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung muss die Gemeinde besonders darauf achten, dass sie Auszahlungen 

erst dann leistet, wenn eine wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerledigung dies zwingend erfordern. Die 

genannten Regelungen über die Kreditaufnahme ergänzen daher die Vorschrift über die vorläufige Haushaltsführung. 

Außerdem darf auch in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung nicht unberücksichtigt bleiben, ob und in 

welchem Umfang die Gemeinde die Einziehung von Ansprüchen in Form der Stundung hinausschiebt oder durch 

Niederschlagung und Erlass auf die Durchsetzung ihrer Ansprüche verzichtet (vgl. § 23 Abs. 3 und 4 und § 26 

GemHVO NRW). Sie muss in dieser Zeit weiter daran arbeiten, die ihr zustehenden Ansprüche bei den betreffenden 

Dritten einzuziehen. 

6. Ende der vorläufigen Haushaltsführung 

Die Zeit der vorläufigen Haushaltsführung endet regelmäßig mit der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung 

für das betreffende Haushaltsjahr (vgl. § 80 Abs. 5 GO NRW). Durch die dann geltende Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen (vgl. § 78 GO NRW) werden die bis zu diesem Zeitpunkt im Rahmen der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft getätigten Aufwendungen und Auszahlungen sowie die erzielten Erträge und Einzahlungen 

„ordnungsgemäß“ im Sinne der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung. 

Die Vorschrift geht dabei von unterschiedlichen Zeitpunkten im Haushaltsjahr aus, die von den tatsächlichen 

örtlichen Verhältnissen abhängig sind. Während die Bestimmungen des Absatzes 2 vorrangig auf eine kurzfristige 

vorläufige Haushaltsführung abstellen, weil die Haushaltssatzung, z.B. aus technischen oder aufsichtsrechtlichen 

Gründen nicht vor Beginn des Haushaltsjahres bekannt gemacht werden konnte, stellt die Vorschrift der weiteren 

Absätze auch auf eine Zeit der vorläufigen Haushaltsführung nach dem 1. April des Haushaltsjahres ab. Die vorläufige 

Haushaltsführung soll grundsätzlich im Haushaltsjahr enden. 

In besonderen Einzelfällen kann auch die Situation entstehen, dass die Gemeinde in einem Haushaltsjahr die 

Ausführung ihre Haushaltswirtschaft insgesamt im Status der „vorläufigen Haushaltsführung“ organisieren und 

ausführen muss. Dieses ist z.B. der Fall, wenn das von der Gemeinde aufgestellte Haushaltssicherungskonzept 

nicht genehmigungsfähig ist. In einem solchen Fall darf die gemeindliche Haushaltssatzung erst nach Erteilung 

der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde (vgl. § 76 Abs. 2 GO NRW) von der Gemeinde bekannt gemacht 

werden (vgl. § 80 Abs. 5 S. 5 GO NRW). 

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1. Zu Absatz 1 (Weiterführung der Haushaltswirtschaft): 

1.01 Fehlende Bekanntmachung der Haushaltssatzung 



durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung (vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe h) GO NRW). Die Haushaltssatzung 

bindet die Verwaltung der Gemeinde und ermächtigt sie, die im Haushaltsplan (vgl. § 79 GO NRW) enthaltenen 

Ermächtigungen für die dort ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen, neue Verpflichtungen einzugehen 

(vgl. § 85 GO NRW), aber auch Kredite zur Finanzierung von Investitionen (vgl. § 86 GO NRW) aufzunehmen. 

Als gemeindliche Rechtsnorm bedarf die Haushaltssatzung der Bekanntmachung, denn gemeindliche 

Satzungen sind öffentlich bekannt zu machen (vgl. § 7 Abs. 4 GO NRW). Für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung 

durch die Gemeinde ist und die Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem 

Ortsrecht (Bekanntmachungsverordnung - BekanntmVO) zu beachten. 

Ein Hindernis für das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung kann aber dadurch bestehen, dass der 

Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung nicht alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile, Anlagen oder 

Unterlagen umfasst hat. Ist ggf. eine gesetzlich vorgesehene Anlage, z.B. der Stellenplan (vgl. § 79 Abs. 2 GO 

NRW), nicht Teil des Beschlusses des Rates über die Haushaltssatzung und ihre Anlagen (vgl. § 80 Abs. 5 GO 

NRW), ist damit ein Ratsbeschluss zustande gekommen, der eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung und 

damit ihr Inkrafttreten nicht zulässt. 





dar. Derartige Hindernisse hat die Gemeinde möglichst unverzüglich zu beseitigen. Erst nach Beseitigung solcher 

Hindernisse darf die Haushaltssatzung öffentlich bekannt gemacht werden und kann in Kraft treten. Die fehlende 

Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung führt daher nach dieser Vorschrift zur vorläufigen Haushaltsführung 

bei der Gemeinde, in der sie die geplante Haushaltswirtschaft nur in eingeschränkter Form ausführen 

darf. 

1.1 Zu Nummer 1 (Weiterführung von Aufgaben): 

1.1.1 Weiterführen der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde 

Das gemeindliche Haushaltsrecht ist darauf ausgerichtet, dass die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan der 

Gemeinde nur für ein Haushaltsjahr gelten, auch wenn die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den 

Haushaltsplan integriert und abgebildet ist. Deshalb muss die Gemeinde dafür Sorge tragen, dass die Haushaltssatzung 

für das neue Haushaltsjahr so rechtzeitig vorbereitet wird, damit sie mit Beginn des Haushaltsjahres in 

Kraft treten kann. Dennoch lässt sich in der gemeindlichen Praxis aus unterschiedlichen Gründen nicht immer 

vermeiden, dass die Haushaltssatzung erst nach Beginn des Haushaltsjahres erlassen wird. 

Die Gemeinde muss gleichwohl in der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres bis zum Erlass bzw. dem In- 

Kraft-Treten der Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr ihre rechtlichen und faktischen Verpflichtungen 

erfüllen und ihre Aufgabenerfüllung sowie den Betrieb ihrer Einrichtungen fortsetzen. Ihr wird dazu die Möglichkeit 

eingeräumt, sich dafür die zur Deckung der entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen erforderlichen 

Finanzmittel zu beschaffen. In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung bietet die gesetzliche Vor- 

GEMEINDEORDNUNG 354



schrift statt der gemeindlichen Haushaltssatzung die notwendigen Ermächtigungen für die Gemeinde, ihre Haushaltswirtschaft 

aufrecht zu erhalten und damit die Funktionsfähigkeit der Gemeinde zu sichern. Die rechtliche 

Verpflichtung als Ausgangspunkt der gemeindlichen Leistung muss jedoch bereits vor Beginn des Haushaltsjahres 

entstanden sein oder auf einem Gesetz beruhen. 

Im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung darf die Gemeinde daher nach dieser Vorschrift Aufwendungen 

entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung 

notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind. Die laufende Aufgabenerfüllung ist dabei auf ein sachlich und wirtschaftlich 

vertretbares Mindestmaß zurückzuführen, z.B. dürfen nur unabweisbare Instandsetzungsmaßnahmen 

in Auftrag gegeben werden. Zudem beginnt auch bei der vorläufigen Haushaltsführung die Inanspruchnahme der 

haushaltsmäßigen Ermächtigungen bereits mit der Auftragserteilung. Außerdem müssen die im Rahmen der 

vorläufigen Haushaltsführung erzielten Erträge und Einzahlungen sowie die entstandenen Aufwendungen und 

Auszahlungen in den gemeindlichen Haushaltsplan für das betreffende Haushaltsjahr aufgenommen werden. 

Die andere Voraussetzung, die Weiterführung notwendiger Aufgaben muss unaufschiebbar sein, bedingt eine 

sorgfältige Analyse der Gemeinde der aktuellen Situation, in die auch einzubeziehen ist, dass durch einen möglichen 

Verzicht kein Verstoß gegen die Haushaltsgrundsätze entstehen darf. Als unaufschiebbar sind dabei Aufwendungen 

und Auszahlungen anzusehen, wenn sie so eilbedürftig sind, dass eine weitere Verschiebung, z.B. 

bis zum In-Kraft-Treten der gemeindlichen Haushaltssatzung als nicht vertretbar anzusehen ist. Dagegen darf die 

Gemeinde in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung keine neuen rechtlichen Verpflichtungen eingehen. 

1.1.2 Weiterführen der Investitionstätigkeit der Gemeinde 

Eine Besonderheit stellen dabei gemeindliche Investitionen dar, denn die Gemeinde darf nach der Vorschrift ihre 

Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen 

oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen. Dabei muss die gemeindliche Investition 

einerseits bereits im Haushaltsplan des abgelaufenen Haushaltsjahres enthalten sein, andererseits muss die 

Gemeinde mit der Investitionsmaßnahme auch bereits begonnen haben, denn sie darf Maßnahmen fortsetzen, 

jedoch nicht neu beginnen. Außerdem müssen die im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung erzielten Einzahlungen 

und die geleisteten Auszahlungen in den Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) des gemeindlichen 

Haushaltsplans für das betreffende Haushaltsjahr aufgenommen werden. 

In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass in dieser Zeit der vorläufigen Haushaltsführung die Festlegungen 

der Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres über die Aufnahme von Krediten für Investitionen 

(vgl. § 86 Abs. 2 GO NRW), über den Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 

89 Abs. 2 GO NRW) sowie über die Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 85 Abs. 2 GO NRW) fortgelten. Die 

Ermächtigungen können in Anspruch genommen werden, soweit sie nicht vollständig im abgelaufenen Haushaltsjahr 

benötigt worden sind. 

1.2 Zu Nummer 2 (Erhebung von Realsteuern): 

Zu den Steuersätzen, die von der Gemeinde für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind, gehören die Hebesätze 

für die Realsteuern, d.h. die Grundsteuer von den land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken 

(Grundsteuer A), die Grundsteuer von weiteren Grundstücken (Grundsteuer B) und die Gewerbesteuer vom Ertrag 

und Kapital). Für die Grundsteuer ist den Gemeinden z.B. im Rahmen des Grundsteuergesetzes das Recht 

eingeräumt worden, Hebesätze festzusetzen. Sie kann dazu bestimmen, mit welchem Von-Hundert-Satz des 

Steuermessbetrages oder des Zerlegungsanteils die Grundsteuer erhoben werden soll (vgl. § 25 GrStG). Es ist 

dabei der Gemeinde freigestellt, die Festsetzung der Hebesätze für ein Jahr oder mehrere Jahre vorzunehmen. 

Sie kann den Hebesatz jedoch höchstens für den Hauptveranlagungszeitraum der Steuermessbeträge festsetzen 

GEMEINDEORDNUNG 355



und muss diesen Beschluss bis zum 30. Juni eines Kalenderjahres fassen (vgl. § 25 Abs. 2 und 3 GrStG). Diese 

Festsetzungen müssen immer bezogen auf die einzelnen Realsteuerarten erfolgen. Die Festsetzung gilt zudem 

immer, auch rückwirkend, für das ganze Haushaltsjahr. In Einzelfällen bedarf es ggf. einer Nachtragssatzung zur 

Haushaltssatzung, wenn durch die gemeindliche Haushaltssatzung die Hebesätze festgelegt werden. 

Der Gemeinde ist durch die Vorschrift ausdrücklich erlaubt worden, in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung 

die örtlichen Realsteuern auf der Grundlage der Festsetzungen der Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres 

erheben, denn diese besaß die notwendige Rechtsgültigkeit, obwohl sie auf Grund der Jährlichkeit mit 

Ablauf des Haushaltsjahres nicht mehr in Kraft ist, aber wegen dieser gesetzlichen Regelung weiterhin Geltung 

entfaltet. In den Fällen, in denen im Rahmen der neuen Haushaltssatzung höhere Hebesätze geplant sind, kann 

eine endgültige und ggf. auf das Haushaltsjahr bezogene rückwirkende Festsetzung erst nach In-Kraft-Treten der 

gemeindlichen Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr erfolgen. Dabei ist zu beachten, dass die endgültige Festsetzung 

der gemeindlichen Hebesätze vor dem 30. Juni des betreffenden Haushaltsjahres erfolgen muss, denn 

sonst gelten die Hebesätze des Vorjahres weiter. 

1.3 Zu Nummer 3 (Kredite umschulden): 


Die ausdrückliche Regelung über die Zulässigkeit der Umschuldung von Krediten steht im Zusammenhang 

mit der Regelung in § 86 Abs. 1 GO NRW, dass von der Gemeinde Kredite zur Umschuldung aufgenommen 

werden dürfen. Diese beiden ausdrücklichen Regelungen lassen eine außerordentliche Schuldentilgung 

in Abhängigkeit vom örtlichen Bedarf der Gemeinde zu und stellen nicht auf die Bestandskraft der 

gemeindlichen Haushaltssatzung ab. Mit der Vorschrift wird aber gleichzeitig eine Kreditaufnahme für die 

ordentliche Tilgung von Schulden ausgeschlossen. Die Zahlungen, die im Rahmen der Umschuldung von 

Krediten innerhalb der vorläufigen Haushaltsführung entstehen, müssen in den Finanzplan (vgl. § 3 GemH- 

VO NRW) des gemeindlichen Haushaltsplans für das betreffende Haushaltsjahr aufgenommen werden. 

Der Begriff „Umschuldung“ soll dabei als die Begründung einer neuen Verpflichtung der Gemeinde zur Begleichung 

einer bestehenden Verpflichtung verstanden werden. Durch den in der Vorschrift bestehenden Regelungszusammenhang 

mit der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass von der Gemeinde Kredite nur für Investitionen aufgenommen 

werden dürfen. Daher bedeutet eine Umschuldung im Sinne dieser Vorschrift, die Ablösung eines 

Kredites für Investitionen durch die Aufnahme eines neuen Kredites für Investitionen. Im Rahmen einer Umschuldung 

können aber auch mehrere kleinere Kredite zu einem einzigen Kredit zusammengefasst werden. 

Durch eine Umschuldung wird i.d.R. das Volumen der Verbindlichkeiten der Gemeinde nicht verändert, sondern 

es werden lediglich die Kreditkonditionen angepasst. Unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und 

Sparsamkeit nach § 75 Abs. 1 GO NRW kann insbesondere dann eine Umschuldung in Betracht kommen, wenn 

die Konditionen für die Gemeinde günstiger sind, als die des abzulösenden Kredites für Investitionen. Die Gemeinde 

kann im Rahmen der Umschuldung einen neuen Vertrag mit dem Kreditgeber abschließen, sie kann aber 

auch den Kreditgeber wechseln. Bei einer Umschuldung kommt jedoch keine Verlängerung der Laufzeit des 

ursprünglichen Kredites in Betracht, denn dieses käme der Neuaufnahme eines Kredites für Investitionen gleich. 

1.3.2 Umwandlung kurzfristiger Investitionskredite 

In Sonderfällen, in denen die Gemeinde ausschließlich zur vorübergehenden Finanzierung einer Investition einen 

kurzfristigen Kredit aufgenommen hat (Zwischenfinanzierung), weil z.B. ein günstiges Kreditangebot bestand, 

kann ein solcher Kredit auch in einen langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit umgewandelt werden. Ein 

für einen solchen Zweck aufgenommener kurzfristiger Kredit ist nur hinsichtlich seiner Laufzeit, aber nicht wegen 

GEMEINDEORDNUNG 356



seines Zweckes mit einem Kredit zur Liquiditätssicherung vergleichbar. Der für Investitionen aufgenommene 

kurzfristige Kredit stellt von Anfang an einen haushaltsrechtlichen Kredit dar, denn die Einzahlungen aus seiner 

Aufnahme dienen der haushaltsmäßigen Deckung von investiven Auszahlungen und haben nicht den allgemeinen 

Zweck, fällige Auszahlungen durch die Gemeinde zu ermöglichen. 

Diese Festlegung bedeutet, dass die Aufnahme eines solchen kurzfristigen Kredites unter die Regelungen einer 

Kreditaufnahme für Investitionen fällt und daher dafür auch eine Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung 

enthalten sein muss (vgl. § 78 Abs. Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) GO NRW). Die Aufnahme dieses 

Kredites fällt deshalb nicht unter die Höchstbetragsgrenze der Kredite zur Liquiditätssicherung nach § 89 GO 

NRW, die ebenfalls in der gemeindlichen Haushaltssatzung enthalten sein muss (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 3 GO 

NRW). Für die tatsächlich von der Gemeinde aufgenommenen Kredite zur Liquiditätssicherung folgt daraus, dass 

diese Kredite nicht in langfristige Kredite oder Annuitätenkredite umgewandelt werden dürfen, denn ein solcher 

Vorgang steht nicht mit dem Begriff „Umschuldung“ in Sinne der Vorschrift in Einklang. 

2. Zu Absatz 2 (Aufstockung der Finanzmittel durch Kredite): 

2.1 Zu Satz 1 (Zulässige Kreditaufnahme): 

2.1.1 Die Ermittlung des Kreditbedarfs 

Die Vorschrift ermöglicht den Gemeinden in den Fällen, in denen die Finanzmittel für die Fortsetzung der Bauten, 

der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen des Finanzplans nach Absatz 1 Nr. 1 nicht ausreichen, bis zu 

einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite für Investitionen 

aufzunehmen. Die Bedarfsermittlung vor der Aufnahme von Krediten im Haushaltsjahr hat die Gemeinde 

unter Beachtung des § 77 GO NRW sowie unter Einbeziehung der noch nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen 

aus den beiden Vorjahren vorzunehmen. 

Außerdem müssen die im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung aufgenommenen Kredite in den gemeindlichen 

Haushaltsplan für das betreffende Haushaltsjahr aufgenommen werden. In diesem Zusammenhang ist zu 

beachten, dass die Kreditermächtigung der jeweiligen Haushaltssatzung bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr 

folgenden Jahres gilt und wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekanntgemacht 

wird bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung. Die Weitergeltung ist jedoch nur in dem Umfang 

möglich, in dem die Ermächtigungen im abgelaufenen Haushaltsjahr noch nicht in Anspruch genommen worden 

sind. Dabei besteht ein Vorrang der Inanspruchnahme bestehender Kreditermächtigungen vor der Genehmigung 

der Kreditaufnahme nach dieser Vorschrift. 

2.1.2 Der Genehmigungsbedarf 

Die gesetzliche Möglichkeit für die Gemeinde in den Fällen, in denen die Finanzmittel für die Fortsetzung der 

Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen des Finanzplans nach Absatz 1 Nr. 1 der Vorschrift 

nicht ausreichen, bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten 

Kredite für Investitionen aufzunehmen, ist ausdrücklich mit einem Genehmigungserfordernis verbunden 

worden. Die zuständige Aufsichtsbehörde der Gemeinde ist deshalb vor einer Kreditaufnahme im Rahmen der 

vorläufigen Haushaltsführung zu beteiligen, denn die Investitionsentscheidungen der Gemeinde sind in der Regel 

mit langfristig wirkenden Haushaltsbelastungen verbunden. 

GEMEINDEORDNUNG 357

2.2 Zu Satz 2 (Dringlichkeitsliste): 



Nach der Vorschrift hat die Gemeinde hat dem Antrag auf Genehmigung der Aufnahme von Krediten für Investitionen 

eine nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen. 

Damit kann die Aufsichtsbehörde prüfen, ob die von der Gemeinde vorgesehene Kreditaufnahme unter dem 

Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft genehmigt werden kann und erforderlich ist. Die Vorlage 

einer Investitionsliste als Dringlichkeitsliste im Sinne der Vorschrift soll möglichst noch vor Beginn des Haushaltsjahres 

erfolgen. Sie bedarf zuvor des Beschlusses durch den Rat der Gemeinde, da keine vom Rat beschlossene 

Haushaltssatzung besteht. In der Dringlichkeitsliste sollten auch die Deckungsmittel, die jahresbezogen als Einzahlungen 

zur Deckung der von der Gemeinde geplanten Investitionsmaßnahmen zur Verfügung stehen, aufgezeigt 

werden, damit der notwendige Kreditbedarf unmittelbar erkennbar und nachvollziehbar wird, denn dieser 

Betrag ist Gegenstand der gesetzlich vorgesehenen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. 

Die Aufstellung der Dringlichkeitsliste ist von der Gemeinde in eigener Verantwortung vorzunehmen. Sie hat einen 

eigenen Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum und kann je nach den örtlichen Erfordernissen eigene 

Prioritäten setzen. Die Gemeinde muss in diesem Rahmen aber auch vorrangige rechtliche Pflichten (Verkehrssicherungspflichten, 

Erfüllung von Auftragsangelegenheiten) sowie gesetzlich pflichtige Maßnahmen (gesetzliche 

Pflichtaufgaben) berücksichtigen. Aus der Reihenfolge der aufgeführten Maßnahmen müssen sich dann die von 

der Gemeinde gewünschte Priorisierung sowie die objektive Notwendigkeit der gemeindlichen Investitionsmaßnahmen 

ergeben. 

Bei einer Gemeinde in der vorläufigen Haushaltsführung, bei der in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung kein 

Kreditbedarf besteht, entsteht jedoch kein Genehmigungserfordernis für ihren haushaltswirtschaftlichen Investitionsmaßnahmen. 

Im Rahmen der Zusammenarbeit mit ihrer Aufsichtsbehörde und bezogen auf die vorläufige 

Haushaltsführung bietet es sich aber an, gleichwohl die Aufsichtsbehörde über die vorgesehene Umsetzung von 

Investitionen und ihre haushaltswirtschaftlichen Folgen zu informieren. In diesen Fällen wäre der Aufsichtsbehörde 

eine Übersicht über die haushaltsjahrbezogenen Investitionsmaßnahmen vorzulegen und ggf. auch über den 

Stand am Ende des Vorjahres zu berichten. 

2.3 Zu Satz 3 (Erteilung der Genehmigung): 

Die Kreditaufnahme für Investitionen bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde der Gemeinde. Eine Genehmigung 

setzt dabei voraus, dass die Gemeinde dem Antrag auf Genehmigung eine nach Dringlichkeit geordnete 

Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beifügt. Die Aufsichtsbehörde soll die Genehmigung 

unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilen. Sie soll dabei insbesondere 

berücksichtigen, dass die Investitionsentscheidungen der Gemeinde regelmäßig mit langfristig wirkenden Haushaltsbelastungen 

verbunden sind. Die Aufsichtsbehörde kann daher ihre Genehmigung auch unter Bedingungen 

und mit Auflagen erteilen. 

2.4 Zu Satz 4 (Versagung der Genehmigung): 

Nach der Vorschrift soll die Aufsichtsbehörde die von der Gemeinde gewünschte Genehmigung für eine Kreditaufnahme 

für Investitionen in der Regel versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit 

der Gemeinde nicht in Einklang stehen. Dabei gilt es insbesondere zu beurteilen, wie sich die Investitionsentscheidungen 

der Gemeinde langfristig auf den gemeindlichen Haushalt und auf das Gebot des jährlichen 

Haushaltsausgleichs nach § 75 Abs. 2 GO NRW auswirken. Die Aufsichtsbehörde kann daher auch zu dem 

Schluss gelangen, dass eine Genehmigung zur Kreditaufnahme zu versagen ist, weil bei einer Erteilung der Genehmigung 

unter Bedingungen und mit Auflagen nicht dem gesetzlichen Erfordernis einer geordneten Haushaltswirtschaft 

in ausreichendem Maße Genüge getan werden kann. 

GEMEINDEORDNUNG 358



3. Zu Absatz 3 (Haushaltssicherungskonzept und vorläufige Haushaltsführung): 

3.01 Fehlende Haushaltssatzung und Haushaltssicherungskonzept 

Diese Vorschrift betrifft alle die Gemeinden, die nach § 76 Abs. 1 GO NRW zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

verpflichtet sind, bei denen aber im neuen Haushaltsjahr noch keine Genehmigung dieses Haushaltssicherungskonzeptes 

durch die Aufsichtsbehörde vorliegt. Die Haushaltssatzung solcher Gemeinden durfte 

deshalb nach § 80 Abs. 5 GO NRW noch nicht bekannt gemacht werden. Diese Gemeinden unterfallen daher 

nicht nur den Regelungen der Absätze 1 und 2, sondern müssen entsprechend ihrer defizitären Haushaltswirtschaft 

strengere Vorgaben beachten. 

Die vorläufige Haushaltsführung als Folge der Nicht-Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes der Gemeinde 

stellt deutlich höhere Anforderungen an eine Konsolidierung der gemeindlichen Haushaltsführung als die 

Bewirtschaftung eines Haushalts mit genehmigtem Haushaltssicherungskonzept. Diese Gegebenheit hat Konsequenzen 

für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, aber auch für die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde 

der Gemeinde. Der Umgang mit der vorläufigen Haushaltsführung muss daher bei allen Verantwortlichen 

dahingehend ausgerichtet sein, dass es keine Alternative zur schnellstmöglichen Wiederherstellung einer geordneten 

Haushaltswirtschaft gibt, die bei einem mehrjährigen Weg nur über ein genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzept 

führt. Bis dieses Ziel erreicht ist, muss die Gemeinde umfangreiche Einschränkungen bei der 

Gestaltung ihrer Haushaltswirtschaft mittragen. 

3.1 Zu Nummer 1 (Besondere haushaltswirtschaftliche Beschränkungen): 

Eine vorläufige Haushaltsführung in dieser Zeit aus Anlass eines nicht-genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzeptes 

muss deshalb erhebliche Einschränkungen in der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

vorsehen, um die bestehenden defizitären örtlichen Verhältnisse grundsätzlich zu beseitigen. Es gilt in 

dieser Zeit für die Gemeinde, zusammen mit der Aufsichtsbehörde zu einem Haushaltssicherungskonzept zu 

kommen, dass unter Beachtung der §§ 75 und 76 GO NRW einen Weg der Gemeinde in nicht mehr beherrschbare 

Verhältnisse verhindert, die ungeregelte Haushaltswirtschaft beseitigt und zu einem Umstieg führt, der mittelfristig 

die geordnete Haushaltswirtschaft und den gesetzlich vorgesehenen jährlichen Haushaltsausgleich wieder 

herstellt. 

Die längere Zeit bestehende vorläufige Haushaltsführung muss sowohl von den Verantwortlichen in der Gemeinde 

als auch die Öffentlichkeit zum Anlass genommen werden, alle finanzwirksame Entscheidungen über haushaltswirtschaftliche 

Maßnahmen in einen Konsolidierungsrahmen zu stellen und vor der Ausführung deren Notwendigkeit 

anhand objektiver Kriterien zu beurteilen. Dabei ist insbesondere auch vor Ort zu klären, ob in der 

Vergangenheit entstandene Verpflichtungen der Gemeinde heute zu einem scheinbar nicht auflösbaren Konflikt 

zwischen verschiedenen gleichrangigen Rechtspflichten der Gemeinde führen. Es ist dann zu prüfen, ob und ggf. 

welche Verpflichtungen aufgegeben werden können, denn das Recht zur Weiterführung des gemeindlichen 

Haushalts beinhaltet auch die Pflicht für die Gemeinde, notwendige Anpassungen vorzunehmen. 

Von der Gemeinde muss außerdem festgelegt werden, mit welchen Einschränkungen in der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft ggf. die Probleme beseitigt werden können und wie den künftigen Belastungen der Gemeinde 

begegnet werden soll. Dieses erfordert, die Rahmenbedingungen für die Weiterführung des Haushalts mindestens 

innerhalb der Zeit der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung konkret abzustecken und eine Überwachung 

der Umsetzung (Controlling) vorzunehmen. Es gilt, eine stetige Aufgabenerfüllung auf Dauer auch dadurch 

zu sichernden, dass der Weg zur Wiedererlangung eines jährlichen Haushaltsausgleichs eingeschlagen und 

eingehalten wird und notwendige Sanierungsmaßnahmen umgesetzt werden. 

GEMEINDEORDNUNG 359



3.2 Zu Nummer 2 (Überschreitung des Kreditrahmens): 


Nach der Vorschrift kann die in Absatz 2 festgelegte Kreditvorgabe, nach dem die Gemeinde mit Genehmigung 

der Aufsichtsbehörde höchstens Kredite für Investitionen bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der 

Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite aufnehmen darf, überschritten werden. Die Gemeinde darf 

die Obergrenze der Kreditaufnahme während der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung nur überschreiten, wenn 

das Verbot der Kreditaufnahme anderenfalls zu einem nicht auflösbaren Konflikt zwischen verschiedenen gleichrangigen 

Rechtspflichten der Gemeinde führen würde. Die Aufsichtsbehörde kann ihre Genehmigung unter Bedingungen 

und mit Auflagen erteilen. 

Diese Vorschrift, die ergänzend zu den Regelungen der Absätze 1 und 2 gilt, bildet daher die Rechtgrundlage für 

die Genehmigung von gemeindlichen Kreditaufnahmen über die in Absatz 2 der Vorschrift bestimmte Grenze 

hinaus in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung, wenn diese wegen eines nicht genehmigten Haushaltssicherungskonzepts 

besteht. Eine Kreditgenehmigung, die über eine Genehmigung nach Absatz 2 der Vorschrift hinausgeht, 

darf die Aufsichtsbehörde regelmäßig erst dann erteilen, wenn die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, 

also auch das Haushaltsicherungskonzept, vom Rat der Gemeinde beschlossen und der Aufsichtsbehörde 

mit dem „Antrag“ angezeigt worden ist, das Haushaltsicherungskonzept zu genehmigen. 

In diesem Zusammenhang kann die Aufsichtsbehörde von der Gemeinde für eine Kreditgenehmigung nach dieser 

Vorschrift und entsprechend der Vorgabe in Absatz 2 Satz 2 der Vorschrift verlangen, dass dem Antrag der 

gemeinde auf Genehmigung ebenfalls eine nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren 

Investitionen beizufügen ist. Beim späteren Haushaltsvollzug kann die Aufsichtsbehörde ggf. den 

Austausch einzelner Investitionsmaßnahmen und/oder einzelner maßnahmebezogener Auszahlungen des Haushaltsjahres 

(Abweichen von der Planung) zulassen, wenn sich dadurch der genehmigte Rahmen der gemeindlichen 

Kreditaufnahmen des Haushaltsjahres insgesamt nicht erhöht und keine neuen Dauerverpflichtungen von 

der Gemeinde eingegangen werden, die ein Einhalten eines genehmigungsfähigen Kreditrahmens in künftigen 

Haushaltsjahren gefährden. 

3.2.2 Investitions-Dringlichkeitslisten 

Durch die Vorschrift des § 82 Abs. 3 Nr. 2 GO NRW wird keine Obergrenze für die genehmigungsfähige Kreditaufnahme 

der Gemeinde bestimmt. Die Zustimmung kann aber nur im Rahmen einer angemessenen Begrenzung 

der Kreditaufnahme unter Einbeziehung der vorgesehenen Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen erfolgen. Die 

Berechnung des Kreditaufnahmerahmens ist im Leitfaden „Haushaltssicherung“ enthalten. Dazu werden rentierliche 

sowie teil- und unrentierliche Investitionen unterschieden. Als „rentierlich“ sollen dabei solche Investitionen 

gelten, die im Wesentlichen durch Gebühren und Beiträge refinanziert werden. 

Der Unterscheidung zwischen „rentierlichen“ und „teil-“ bzw. „unrentierlichen“ Investitionen liegt deshalb keine 

betriebswirtschaftliche Definition dieser Begriffe zugrunde. Sie dient vielmehr einer einfachen Abgrenzung der 

Investitionstätigkeit, die für Gemeinden und Aufsichtsbehörden leicht zu handhaben ist. Das Ziel dieser Festlegung 

ist eine Verfahrensvereinfachung und eine pauschale Zuordnung von Maßnahmen, die es den Gemeinden 

in vorläufiger Haushaltsführung gestattet, Investitionsvorhaben in den zuvor definierten Aufgabenbereichen durch 

die Aufnahme von Krediten für Investitionen bestreiten zu können, ohne dass diese auf den Kreditrahmen angerechnet 

werden. Im Ergebnis ist der Grundsatz zu beachten, dass eine Neuverschuldung (Kreditaufnahme für 

Investitionen) für die teil- und unrentierlichen Eigenanteile unzulässig ist. 

Die Gemeinde hat ihrem Antrag auf Genehmigung der vorgesehenen Kreditaufnahmen deshalb zwei Dringlichkeitslisten 

beizufügen, die in eigener Verantwortung von der Gemeinde nach dem Muster, das dem Leitfaden 

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„Haushaltssicherung“ beigefügt ist, aufzustellen sind. In der Dringlichkeitsliste A sollen die rentierlichen Investitionsmaßnahmen 

und in der Dringlichkeitsliste B die teil- und unrentierlichen Investitionsmaßnahmen aufgezeigt 

werden. Beide Dringlichkeitslisten sind unter Beachtung des Bruttoprinzips und auf der Grundlage der jahresbezogenen 

Auszahlungen der Gemeinde aus ihrer Investitionstätigkeit aufzustellen. 

Die Gemeinde hat bei der Aufstellung ihrer nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren 

Investitionen gesondert auch den Eigenanteil anzugeben. Sie hat dabei zu beachten, dass im Rahmen 

der Beurteilung des gemeindlichen Kreditbedarfs bestimmte Finanzleistungen Dritter auf den Eigenanteil der 

Gemeinde angerechnet werden, wenn diese Beträge bezogen auf das Haushaltsjahr zur Verfügung stehen. Zu 

solchen Finanzleistungen zählen z.B. zweckgebundene Zuwendungen und zwar unabhängig davon, ob diese 

bezogen auf einzelne Projekte oder pauschal, z.B. als allgemeine Investitionspauschale, gewährt werden. Auch 

Beiträge, die von der Gemeinde z.B. im Rahmen von Straßenbaumaßnahmen oder Erschließungsmaßnahmen 

erhoben werden, können zur Reduzierung des gemeindlichen Eigenanteils führen. 

4. Zu Absatz 4 (Längerfristige vorläufige Haushaltsführung): 

Die Gemeinden, die aus unterschiedlichen Gründen den Erlass der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr bzw. 

das In-Kraft-Treten nicht vornehmen können, und deshalb bei ihnen das Ende der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung 

nicht absehbar ist bzw. diese schon so weit in das neue Haushaltsjahr hineinreicht, sollen wie Gemeinden 

behandelt werden, die sich in der vorläufigen Haushaltsführung befinden, weil ihr Haushaltssicherungskonzept 

nicht den Genehmigungsanforderungen entspricht und daher noch nicht genehmigt worden ist. 

Die Vorschrift sieht deshalb vor, dass auch für die Gemeinden die Bestimmungen des Absatzes 3 gelten sollen, 

bei denen nach dem 1. April des Haushaltsjahres noch keine Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr in Kraft 

getreten ist, selbst dann, wenn ein ausgeglichener Haushalt (vgl. § 75 Abs. 2 GO NRW) im Entwurf vorliegt, aber 

vom Rat der Gemeinde noch nicht beschlossen worden ist bzw. wegen der fehlenden Bekanntmachung noch 

nicht in Kraft getreten ist. In diesen Fällen sollen bei der Gemeinde ebenfalls die haushaltsmäßigen Einschränkungen 

gelten, wie sie sonst nur bei Gemeinden mit einem nicht genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzept 

zum Tragen kommen. 

Zur Klarstellung wird dabei ausdrücklich ergänzt, dass derartige Beschränkungen lediglich bis zur Beschlussfassung 

über einen ausgeglichenen Haushalt oder bis zur Erteilung der Genehmigung für ein Haushaltssicherungskonzept 

zu beachten sind. In den beiden Fällen wirken sich daher die Beschränkungen bis zur öffentlichen Bekanntmachung 

der Haushaltssatzung aus, denn diese tritt erst danach in Kraft (vgl. § 7 GO Abs. 4 GO NRW). 

Diese rechtliche Vorgabe ist auch dann zu beachten, wenn bis zu dem genannten Termin (1. April des Haushaltsjahres) 

kein ausgeglichener Haushalt beschlossen worden ist. Die Gemeinden, die unter diese Regelungen fallen, 

müssen entsprechend ihrer nicht hergestellten geordneten Haushaltswirtschaft strenge Vorgaben bei der Weiterführung 

ihrer Aufgaben im bereits begonnenen neuen Haushaltsjahr beachten, die vom Bürgermeister in einer 

örtlichen Dienstanweisung als Ersatz für die noch nicht geltende Haushaltssatzung erlassen werden soll. 


GEMEINDEORDNUNG 361



§ 83 

Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen 

(1) 1 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen sind nur zulässig, wenn sie unabweisbar 

sind. 2 Die Deckung muss jeweils im laufenden Haushaltsjahr gewährleistet sein. 3 Über die Leistung dieser 

Aufwendungen und Auszahlungen entscheidet der Kämmerer, wenn ein solcher nicht bestellt ist, der Bürgermeister, 

soweit der Rat keine andere Regelung trifft. 4 Der Kämmerer kann mit Zustimmung des Bürgermeisters 

und des Rates die Entscheidungsbefugnis auf andere Bedienstete übertragen. 

(2) 1 Sind die überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen erheblich, bedürfen sie 

der vorherigen Zustimmung des Rates; im Übrigen sind sie dem Rat zur Kenntnis zu bringen. 2 § 81 Abs. 2 bleibt 

unberührt. 

(3) 1 Für Investitionen, die im folgenden Jahr fortgesetzt werden, sind überplanmäßige Auszahlungen auch dann 

zulässig, wenn ihre Deckung erst im folgenden Jahr gewährleistet ist. 2 Absatz 1 Sätze 3 und 4 und Absatz 2 gelten 

sinngemäß. 

(4) Die Absätze 1 bis 3 finden entsprechende Anwendung auf Maßnahmen, durch die später über- oder außerplanmäßige 

Aufwendungen und Auszahlungen entstehen können. 



1. Mehrbedarf bei den Ermächtigungen im Haushaltsjahr 

1.1 Ermächtigungen im Haushaltsplan 



durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung mit ihren Anlagen (vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe h) i.V.m. § 78 

GO NRW). Ein auf der beschlossenen Haushaltsatzung aufbauender gemeindlicher Haushalt ist Ausdruck der 

Finanzhoheit der Gemeinde und der gemeindlichen Selbstverwaltung. Es muss dabei von der Gemeinde gewährleistet 

werden, dass durch der Haushaltsplan alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthält, die 

zur Ausführung und Einhaltung des Haushaltsplans der Gemeinde im betreffenden Haushaltsjahr notwendig sind. 

Der gemeindliche Haushaltsplan ist daher nach Maßgabe der Gemeindeordnung und der auf Grund dieses Gesetzes 

erlassenen Gemeindehaushaltsverordnung für die Haushaltsausführung der Gemeinde verbindlich. Er 

muss deshalb alle Informationen für das Haushaltsjahr und die daran anschließenden drei Planungsjahre bereitstellen, 

die für die Ausführung der Haushaltsplanung sowie die spätere Haushaltskontrolle wichtig sind. Er stellt 

damit ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr dar. 

Bei der Veranschlagung von Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen im gemeindlichen 

Haushaltsplan ist daher auch die damit verbundene Zwecksetzung im Sinne des Grundsatzes der Spezialität 

der Veranschlagung zu beachten, der durch die Vorschriften in den §§ 2, 3, 4 und 11 GemHVO NRW näher 

ausgefüllt wird. Dem Grundsatz der sachlichen Bindung der im Haushaltsplan ausgewiesenen Haushaltspositionen 

muss unter Beachtung der genannten Vorschriften ebenfalls Genüge getan werden. Daher müssen auch die 

einzelnen Positionen im gemeindlichen Haushaltsplan nach Zweck und Betrag hinreichend bestimmt sein und 

ggf. im Vorbericht zum Haushaltsplan näher erläutert werden (vgl. § 7 GemHVO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 362

1.2 Zusätzlicher Bedarf bei der Haushaltsausführung 



Im Rahmen der Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinde durch die gemeindliche Verwaltung kann sich die 

Notwendigkeit eines Mehrbedarfs bei den im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen ergeben, weil die Entwicklung 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft anders verläuft als nach dem aufgestellten Haushaltsplan vorgesehen. 

Ergibt sich im Laufe des gemeindlichen Haushaltsjahres, dass die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben 

höhere Aufwendungen und/oder Auszahlungen erfordert, als der gemeindliche Haushaltsplan dafür vorsieht, 

müsste der Haushaltsplan von der Gemeinde insoweit geändert werden, damit die Erfüllung der gemeindlichen 

Aufgaben sichergestellt wird. Eine Änderung des Haushaltsplans im Laufe eines Haushaltsjahres ist aber grundsätzlich 

nur durch eine Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW möglich. 

In einer Vielzahl von Fällen ergibt sich im Laufe eines Haushaltsjahres ein Mehrbedarf bei den im Haushaltsplan 

enthaltenen Ermächtigungen in mehr oder weniger großem Umfang, so dass sich ggf. sehr häufig der Erlass 

einer gemeindlichen Nachtragssatzung ergeben könnte. Eine Nachtragssatzung ist aber in dem gleichen förmlichen 

Verfahren aufzustellen wie die ursprüngliche Haushaltssatzung der Gemeinde (vgl. § 81 Abs. 1 S. 2 GO 

NRW). Wäre eine solche Vorgehensweise ständig erforderlich, könnte sich diese erschwerend auf die weitere 

notwendige Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft auswirken. 

Die Gemeinde ist deshalb nur in wenigen wichtigen Fällen zum Erlass einer gemeindlichen Nachtragssatzung 

verpflichtet, z.B. wenn sich zeigt, dass ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird oder bisher nicht veranschlagte 

oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem erheblichen 

Umfang geleistet werden müssen oder Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen geleistet 

werden sollen (vgl. § 81 Abs. 2 GO NRW). 

Für den übrigen kleineren Mehrbedarf bei der Haushaltsausführung ist durch die Vorschrift ein vereinfachtes 

Verfahren ermöglicht worden. Mit Zustimmung des Kämmerers oder des Bürgermeisters (vgl. Regelung in Absatz 

1 Satz 3 der Vorschrift) werden zusätzliche haushaltsmäßigen Ermächtigungen möglich, um höhere Aufwendungen 

entstehen zu lassen und/oder Auszahlungen leisten zu können, ohne dass es der Aufstellung einer gemeindlichen 

Nachtragssatzung bedarf. Die überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Aufwendungen und/oder Auszahlungen 

verändern jedoch nicht die betroffenen Haushaltspositionen im gemeindlichen Haushaltsplan. Unter die 

Vorschrift des § 83 GO NRW dabei fallen jedoch nicht gemeindliche Aufwendungen und Auszahlungen, die im 

Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung der Gemeinde nach der Vorschrift des § 82 GO NRW entstehen. 

1.3 Die Begriffe „überplanmäßig“ und „außerplanmäßig“ 

1.3.1 Der Begriff „überplanmäßig“ 

Im gemeindlichen Haushaltsrecht stellen die unter den zutreffenden Haushaltspositionen im Ergebnisplan veranschlagten 

und betragsmäßig festgesetzten Aufwendungen und die im Finanzplan veranschlagten Auszahlungen 

für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verbindliche Obergrenzen dar (Planansatz). Als planmäßige 

Aufwendungen und Auszahlungen gelten daher alle Ermächtigungen, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung 

des Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt worden sind. 

Der Begriff „überplanmäßig“ wird deshalb von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“ abgeleitet. Als überplanmäßig 

werden daher gemeindliche Aufwendungen oder Auszahlungen bezeichnet, wenn diese über die im 

Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen einschließlich der aus dem Vorjahr übertragenen Ermächtigungen, 

also über den fortgeschriebenen Planansatz hinausgehen (zusätzliche Ermächtigungen). Der Begriff „überplanmäßig“ 

beinhaltet daher bereits, dass dadurch eine Abweichung von den im Haushaltsplan der Gemeinde 

ausgewiesenen Ermächtigungen vorliegen muss. Zudem werden durch die Inanspruchnahme der zusätzlichen 

GEMEINDEORDNUNG 363



Ermächtigungen durch die gemeindliche Verwaltung die im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen Haushaltspositionen 

nicht unmittelbar verändert. 

1.3.2 Der Begriff „außerplanmäßig“ 

Im gemeindlichen Haushaltsrecht stellen die unter den zutreffenden Haushaltspositionen im Ergebnisplan veranschlagten 

und betragsmäßig festgesetzten Aufwendungen und die im Finanzplan veranschlagten Auszahlungen 

für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verbindliche Obergrenzen dar (Planansatz). Als planmäßige 

Aufwendungen und Auszahlungen gelten alle Ermächtigungen, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung 

des Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt worden sind. 

Der Begriff „außerplanmäßig“ wird deshalb von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“ abgeleitet. Als außerplanmäßig 

werden daher gemeindliche Aufwendungen oder Auszahlungen bezeichnet, wenn dafür keine 

Ermächtigungen im Haushaltsplan veranschlagt und keine Ermächtigungen aus dem Vorjahr übertragen worden 

sind, also auch kein fortgeschriebener Planansatz besteht (zusätzliche Ermächtigungen). Der Begriff „außerplanmäßig“ 

beinhaltet dabei bereits, dass dadurch eine Abweichung vom Haushaltsplan der Gemeinde vorliegen 

muss. Zudem werden durch die Inanspruchnahme der zusätzlichen Ermächtigungen durch die gemeindliche 

Verwaltung die im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen Haushaltspositionen nicht unmittelbar verändert. 

2. Mehrbedarf bei Ermächtigungen nach Ablauf des Haushaltsjahres 

2.1 Zusammenführung der Verfahren bei Aufwendungen 

Ein Anlass für überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Aufwendungen kann sich auch im Rahmen des gemeindlichen 

Jahresabschlusses ergeben, wenn z.B. die haushaltsmäßige Inanspruchnahme der im Haushaltsplan 

veranschlagten Ermächtigungen erst bei der Aufstellung des Jahresabschlusses gebucht wird, z.B. bilanzielle 

Abschreibungen. Sind besondere Ereignisse im abgelaufenen Haushaltsjahr eingetreten, die diesem Haushaltsjahr 

wirtschaftlich zuzurechnen sind und die deshalb zu Veränderungen gegenüber der Veranschlagung im 

Haushaltsplan führen, sind diese von der Gemeinde im Jahresabschluss des betreffenden Haushaltsjahres zu 

berücksichtigen. Entsteht im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ein Bedarf für überplanmäßige 

und/oder außerplanmäßige Aufwendungen ist es nicht sachgerecht, dafür zusätzlich zum Aufstellungsverfahren 

ein gesondertes Verfahren für die Einholung der Zustimmung des Kämmerers, Bürgermeisters 

oder des Rates durchzuführen. 

In diesen Fällen sollen vielmehr das Aufstellungsverfahren und das Zustimmungsverfahren miteinander verknüpft 

werden. Diese Zusammenführung ist wegen der Pflicht des Kämmerers zur Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen 

Jahresabschlusses (vgl. § 95 Abs. 3 S. 1 GO NRW), der Pflicht des Bürgermeisters zur Bestätigung 

dieses Entwurfs (vgl. § 95 Abs. 3 S. 2 GO NRW) und der Pflicht des Rates zur Feststellung des Jahresabschlusses 

(vgl. § 96 Abs. 1 GO NRW) haushaltswirtschaftlich geboten und beschneidet keine Entscheidungskompetenz 

der genannten Verantwortlichen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Die am gemeindlichen Jahresabschluss 

genannten Beteiligten können dabei im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten den erforderlich gewordenen 

überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen zustimmen und dann in den Jahresabschluss 

übernehmen oder sie ggf. auch ablehnen und nicht übernehmen. 

2.2 Kein Mehrbedarf bei den Auszahlungen 

Nach Ablauf des Haushaltsjahres können überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Auszahlungen nicht mehr 

auf das abgelaufene Haushaltsjahr bezogen werden. Diese strenge zeitliche Beschränkung in der gemeindlichen 

GEMEINDEORDNUNG 364



Zahlungsabwicklung ergibt sich aus dem zu beachtenden Kassenwirksamkeitsprinzip und dem Jährlichkeitsprinzip. 

Die gemeindlichen Zahlungen und damit auch die über- und außerplanmäßigen Auszahlungen sind immer 

dem jeweils aktuellen Haushaltsjahr zuzuordnen (vgl. § 11 Abs. 3 GemHVO NRW). Sie dürfen daher innerhalb 

eines Haushaltsjahres weder dem vorherigen bereits abgelaufenen Haushaltsjahr noch dem künftigen Haushaltsjahr 

zugeordnet werden. Ein Mehrbedarf bei den Ermächtigungen für Auszahlungen kann sich daher nach Ablauf 

des Haushaltsjahres nicht mehr ergeben. 

3. Über- oder außerplanmäßige Verfügungsmittel 

Die Regelung, die Ermächtigungen für die Verfügungsmittel dürfen von der Bürgermeisterin oder vom Bürgermeister 

nicht überschritten und nicht für andere Zwecke eingesetzt werden, trägt dem Umstand Rechnung, dass 

die Verfügungsmittel ausschließlich zur dienstlichen Aufgabenerledigung dieser Personen oder anderer Verfügungsberechtigter 

zur Verfügung stehen. Die Verfügungsmittel dürfen daher nicht für Zwecke außerhalb der Aufgabenerfüllung 

der Gemeinde in Anspruch genommen werden. Auch dürfen sie nicht ersatzweise für Zwecke, die 

zwar zum Aufgabenbereich der Gemeinde gehören, für die aber eine Veranschlagung im Haushaltsplan nicht 

enthalten ist, weil z.B. die Veranschlagung übersehen wurde, nicht in Anspruch genommen werden. 

Die im Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen stellen den ausgewiesenen Rahmen für die Verfügungsmittel 

dar, der nicht überschritten werden darf. Ein möglicher Mehrbedarf bzw. eine Erhöhung der Verfügungsmittel 

der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters innerhalb des Haushaltsjahres darf auch nicht durch Zuwendungen 

Dritter oder im Wege überplanmäßiger Aufwendungen nach § 83 GO NRW befriedigt werden. Eine Verstärkung 

der Verfügungsmittel oder eine Veranschlagung entsprechender Ermächtigungen, ist nur im Rahmen einer 

Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW möglich. 

4. Die Stellung des Kämmerers 

Die Entscheidungsbefugnis über überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen ist 

nach dieser Vorschrift ausdrücklich dem Kämmerer, der für das Finanzwesen der Gemeinde verantwortlich ist, 

zugesprochen worden. Wegen der ergänzenden gesetzlichen Festlegung: „wenn ein solcher nicht bestellt ist, der 

Bürgermeister“ ist diese Entscheidungsbefugnis über zulässige Überschreitungen der im Haushaltsplan enthaltenen 

oder über noch nicht enthaltene Ermächtigungen als eine organgleiche Handlung zu bewerten. Die Entscheidungsbefugnis 

nach dieser Vorschrift darf daher nur von einem Kämmerer ausgeübt werden, der bestellt worden 

ist. Sie darf nicht von einem Kämmerer ausgeübt werden, der lediglich vom Bürgermeister beauftragt worden ist. 

Nach der Vorschrift des § 71 Abs. 4 GO NRW besteht für die kreisfreien Städte die Verpflichtung, einen Beigeordneten 

als Stadtkämmerer zu bestellen. In den übrigen Gemeinden kann ein Kämmerer bestellt oder beauftragt 

werden. Ist ein Kämmerer bestellt, hat dieser die Zuständigkeit und das Recht, alle Aufgaben durchzuführen, die 

ihm durch Gesetz zugewiesen sind. Ist der Kämmerer beauftragt, stehen ihm auf Grund der Regelung „soweit er 

nicht bestellt ist“, nicht die Rechte eines vom Bürgermeister bestellten Kämmerer zu (vgl. § 83 GO NRW und § 24 

GemHVO NRW). Es ist jedoch zu beachten, dass die Entscheidung über überplanmäßige und außerplanmäßige 

Aufwendungen und Auszahlungen nach § 83 Abs. 1 GO NRW als eine organgleiche Handlung zu bewerten ist. 

Die Befugnisse können daher nur von einem Kämmerer ausgeübt werden, der bestellt worden ist. Diese Vorgabe 

ist immer bei einem Beigeordneten erfüllt, der nach § 71 Abs. 4 GO NRW zum Kämmerer bestellt ist. 

Diese Gegebenheiten setzen aber nicht voraus, dass in den Gemeinden nur ein Beigeordneter das Amt des 

Kämmerers ausüben kann. Für die kreisangehörigen Gemeinden besteht keine gesetzliche Verpflichtung, einen 

Beigeordneten als Kämmerer zu bestellen, sondern nach § 71 Abs. 4 GO NRW nur für die kreisfreien Städte. 

Auch zukünftig ist es - wie bisher - haushaltsrechtlich gesehen sachgerecht und vertretbar, eine qualitative Unterscheidung 

bei der Ausübung von finanzwirksamen Rechten durch Kämmerer vorzunehmen, und ggf. nur den 

GEMEINDEORDNUNG 365



Bürgermeister die o.a. organgleichen Rechte ausüben zu lassen. Die Tätigkeit des Kämmerers im Rahmen seiner 

Beauftragung durch den Bürgermeister kann für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde ausreichend 

sein. Dies ist unter örtlichen Gesichtspunkten abzuwägen. Die Entscheidung des Bürgermeisters ist dem Rat zur 

Kenntnis zu geben. 


1. Zu Absatz 1 (Über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen): 

1.1 Zu Satz 1 (Zulässigkeit von über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen): 

Nach der Vorschrift sind über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen nur zulässig, wenn sie 

unabweisbar sind. Der Begriff der Unabweisbarkeit, der vom Gesetzgeber nicht näher definiert worden ist, stellt 

auf die dringende Notwendigkeit bzw. Eilbedürftigkeit der Umsetzung sowie darauf ab, dass eine Verschiebung 

auf einen späteren Zeitpunkt nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Dafür soll das nachfolgende 

Schema einen Einstieg bieten (vgl. Abbildung). 

Haushalts- 

positionen 

des 

Ergebnisplans 

oder des 

Finanzplans 

Bedarf für überplanmäßige Ermächtigungen 

Inhalte 

Haushaltsansatz nach Haushaltsplan 

+ übertragene Ermächtigungen aus dem Vorjahr 

+/- Veränderung durch eine Nachtragssatzung 

+/- Veränderung durch örtliche Entscheidungen (z.B. Deckung) 

= Fortgeschriebener Haushaltsansatz (Gesamtermächtigung) 

- Bisherige Inanspruchnahme 

- Vormerkungen 

= noch verfügbare Ermächtigungen 

- Mehrbedarf 

= Bedarf für eine überplanmäßige Ermächtigung 

Abbildung 56 „Bedarf für überplanmäßige Ermächtigungen“ 

Die Gemeinde muss auf Grund rechtlicher oder faktischer Zwänge weder sachlich noch zeitlich eine Handlungsalternative 

haben. Im Bedarfsfalle ist deshalb sorgfältige Analyse notwendig, um einen Mehrbedarf gegenüber den 

bestehenden haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen. 

1.2 Zu Satz 2 (Notwendigkeit einer Deckung der zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen): 

Die weitere Voraussetzung bei der Entscheidung über die über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen 

ist, dass für jeden Einzelfall eine „Deckung“ dafür im laufenden Haushaltsjahr gewährleistet sein muss. 

Diese Regelung verlangt ein flexibles Handeln der gemeindlichen Verwaltung im Rahmen der Haushaltssatzung. 

Die Gemeinde hat z.B. die Möglichkeit festzulegen, dass wegen des Mehrbedarfs übertragene Ermächtigungen 


Euro



nicht in Anspruch genommenen oder andere vorgesehene Aufwendungen und Auszahlungen nicht entstehen 

dürfen. Es ist aber auch möglich, Mehrerträge oder Mehreinzahlungen für die benötigte „Deckung“ zu nutzen. 

Es ist dabei erforderlich, dass die Deckungsmittel haushaltswirtschaftlich auch tatsächlich für den vorgesehenen 

Zweck im Haushaltsjahr verfügbar sind. Außerdem darf bei der Entscheidung auch nicht das gesetzliche Erfordernis 

zum Haushaltsausgleich (vgl. § 75 Abs. 2 GO NRW) außer Betracht bleiben. Daraus folgt, dass bei einem 

im Ergebnisplan (vgl. § 2 GemHVO NRW) ausgewiesenen negativem Jahresergebnis durch die über- und außerplanmäßigen 

Aufwendungen dieses geplante Defizit nicht vergrößert werden darf, so dass ggf. auf überplanmäßige 

Aufwendungen zu verzichten ist oder durch eine freiwillige Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW die bereits 

„veraltete“ Haushaltsplanung der aktuellen haushaltswirtschaftlichen Entwicklung angepasst wird. 

1.3 Zu Satz 3 (Entscheidungsbefugnisse): 

1.3.1 Entscheidungsbefugnis des Kämmerers 

Die Regelungen über den Umgang mit überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen 

sollen zum flexiblen Handeln in der gemeindlichen Verwaltung beitragen, aber auch bewirken, dass der Rat 

der Gemeinde nicht in allen Fällen einer dringenden Planabweichung damit befasst wird. Da Planabweichungen 

im Grundsatz immer finanzwirtschaftliche Auswirkungen haben ist gesetzlich bestimmt worden, dass über die 

Leistung dieser Aufwendungen und Auszahlungen der Kämmerer zu entscheiden hat. Mit seiner Entscheidung 

über überplanmäßige oder außerplanmäßige Aufwendungen oder Auszahlungen wird die ansonsten notwendige 

Ermächtigung durch den gemeindlichen Haushaltsplan ersetzt. Eine solche haushaltsmäßige Ermächtigung kann 

ggf. im Rahmen einer Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW durch die Einbeziehung der bereits durch den 

Kämmerer ausgesprochenen Ermächtigungen in den Nachtragshaushaltsplan nach § 10 GemHVO NRW nachgeholt 

oder muss sogar dadurch geschaffen werden. 

1.3.2 Entscheidungsbefugnis des Bürgermeisters 

Nach der Vorschrift entscheidet über die Leistung von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen 

und Auszahlungen der Bürgermeister, wenn ein Kämmerer nicht bestellt ist, und der Rat der Gemeinde keine 

andere Regelung trifft. Die Gemeinde kann ein Kämmerer bestellen oder beauftragen. Ist ein Kämmerer bestellt, 

hat dieser die Zuständigkeit und das Recht, alle Aufgaben durchzuführen, die ihm durch Gesetz zugewiesen sind. 

In den Fällen, in denen der Kämmerer nur vom Bürgermeister beauftragt worden ist, stehen ihm auf Grund der 

Regelung „soweit er nicht bestellt ist“, nicht die Rechte eines vom Bürgermeister bestellten Kämmerer zu (vgl. § 

83 GO NRW und § 24 GemHVO NRW). Eine Entscheidung über überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen 

und Auszahlungen ist als eine organgleiche Handlung zu bewerten ist. Daher ist die Differenzierung zwischen 

einem bestellten und einem beauftragten Kämmerer ist von der Gemeinde bei der Festlegung der Entscheidungsbefugnisse 

über überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen zu beachten. 

Wenn ein Kämmerer lediglich beauftragt worden ist. Muss die beschriebene Entscheidungsbefugnis vom 

Bürgermeister ausgeübt werden. 

1.3.3 Entscheidungsbefugnis des Rates 

Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde die Möglichkeit, die gesetzliche Zuständigkeit des Kämmerers 

sowie des Bürgermeisters über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen 

zu entscheiden, an sich zu ziehen, denn der Kämmerer oder der Bürgermeister sollen von ihrem Recht der Entscheidungsbefugnis 

dann Gebrauch machen können, soweit der Rat keine andere Regelung getroffen hat. Die 

Regelung soll bewirken, dass das Budgetrecht des Rates so wenig wie möglich eingeschränkt wird. Außerdem 

GEMEINDEORDNUNG 367



soll die Regelung nicht der Allzuständigkeit des Rates nach § 41 Abs. 1 GO NRW entgegenstehen, denn dem Rat 

obliegt sowohl die Rechtsetzung als auch die Erledigung von Verwaltungsaufgaben, auch wenn er wegen der 

Vielzahl der gemeindlichen Geschäftsvorfälle nicht in allen Verwaltungsangelegenheiten selbst durch Beschluss 

entscheiden kann. 

Es ist deshalb örtlich zu entscheiden, ob der Rat der Gemeinde eine andere Regelung über die Entscheidungsbefugnis 

über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen als gesetzlich vorgesehen, treffen soll. 

Soll von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden, ist zu berücksichtigen, dass der Rat die Entscheidungsbefugnis 

nur auch sich zurückholen oder einer anderen Stelle in seinem Zuständigkeitsbereich, z.B. dem Finanzausschuss 

nach § 57 Abs. 2 i.V.m. § 59 Abs. 2 GO NRW, übertragen kann, denn darauf ist die Regelung ausgerichtet. 

Dem Rat der Gemeinde steht es daher nicht zu, eine Stelle innerhalb der gemeindlichen Verwaltung als 

„andere Stelle“ im Sinne der Vorschrift zu beauftragen, denn in einem solchen Fall würde er in das Organisationsrecht 

des Bürgermeisters eingreifen (vgl. § 62 GO NRW). 

Diese Beauftragungsbeschränkung besteht auch in dem Fall, dass der Rat den Geschäftskreis eines Beigeordneten 

festlegt (vgl. § 73 Abs. 1 S. 2 GO NRW). Im Falle einer vom Rat zu treffenden anderen Regelung über die 

Entscheidungsbefugnis über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen bietet es sich an, 

diese als Satzungsregelung zu behandeln, denn dieses stellt eine gemeindliche Angelegenheit dar, die in der 

gemeindlichen Hauptsatzung, die von der Gemeinde zu erlassen ist, verankert werden kann (vgl. § 7 Abs. 3 GO 

NRW). Diese Abgrenzung ist sachgerecht und steht in Einklang mit dem allgemeinen Übertragungsrecht des 

Rates nach § 41 Abs. 2 GO NRW. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass in den Fällen, in denen der Rat eine 

andere Regelung im Sinne der Vorschrift trifft, gleichzeitig dem Bürgermeister die ihm gesetzlich zugestandene 

Entscheidungsbefugnis entzogen wird. 

1.4 Zu Satz 4 (Delegationsbefugnis des Kämmerers): 

Nach der Vorschrift kann der Kämmerer mit Zustimmung des Bürgermeisters und des Rates seine Entscheidungsbefugnis 

über die Leistung überplanmäßiger und außerplanmäßiger Aufwendungen und Auszahlungen auf 

andere Bedienstete übertragen. Die Flexibilität des verwaltungsmäßigen Handelns sowie die eigenverantwortliche 

Haushaltsbewirtschaftung, werden durch diese Delegationsbefugnis verstärkt. Insbesondere wenn bei der Gemeinde 

eine durchgängige Budgetbildung unter Einbindung der Verantwortlichkeiten in der gemeindlichen Verwaltung 

besteht, kann es sachgerecht sein, einen Befugnisrahmen unter Einbeziehung der Geschäftskreise der 

Beigeordneten (vgl. § 73 GO NRW) örtlich festzulegen, der die Budgetbildung berücksichtigt. 

Eine solche Übertragung vor Ort kann daher ein Teil der Budgetregeln der Gemeinde sein. Solche Regeln könnten 

auch, wenn sie grundsätzlich für alle Budgets gelten sollen, auch in der Haushaltssatzung verankert werden. 

Damit werden für den Rat, aber auch für die anderen Interessenten an der jährlichen Haushaltswirtschaft der 

Gemeinde die Verantwortlichkeiten transparent und nachvollziehbar. Macht der Kämmerer örtlich von seiner 

Delegationsbefugnis Gebrauch, hat er zu beachten, dass dadurch nicht der gesetzlich bestimmte Haushaltsausgleich 

sowie die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung gefährdet wird, so dass für ausgewählte 

Sachverhalte die notwendigen Zustimmungsvorbehalte geschaffen und unterjährige Kontrollen ermöglicht werden 

müssen. 

2. Zu Absatz 2 (Zustimmung des Rates bei Erheblichkeit) 

2.1 Zu Satz 1 (Beteiligung des Rates): 

Die Regelung, dass überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen, wenn sie erheblich 

sind, der vorherigen Zustimmung des Rates bedürfen, stellt eine Ausprägung des Budgetrechts des Rates 

GEMEINDEORDNUNG 368



dar. Für die Vorlagepflicht an den Rat ist kein allgemein gültiger Maßstab festgelegt, sondern der Begriff „erheblich“ 

verwendet worden. Dieser stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff ohne Definition dar. Aus dem Zusammenhang 

ist aber erkennbar, dass der Begriff „erheblich“ immer im Verhältnis der vorgesehenen überplanmäßigen 

oder außerplanmäßigen Aufwendungen oder Auszahlungen zu der jeweils betroffenen Haushaltsposition 

auszugestalten ist. 

Diese Festlegung wird am ehesten den unterschiedlichen Verhältnissen in den Gemeinden gerecht. Sie ermöglicht 

den Gemeinden, diesen Begriff selbst auszugestalten und stärkt damit die Eigenverantwortung der Gemeinden 

für ihr haushaltswirtschaftliches Handeln. Die Ausgestaltung des unbestimmten Rechtsbegriffs sollte in Abstimmung 

mit dem Rat erfolgen, denn die Vorschrift, dass andere, geringere überplanmäßige und außerplanmäßige 

Aufwendungen und Auszahlungen dem Rat zur Kenntnis zu bringen sind, entlässt die gemeindliche Verwaltung 

nicht aus der „gemeinsamen“ Entscheidung, die in Zusammenarbeit mit dem Rat zu treffen ist. In diesem 

Zusammenhang bietet sich z.B. auch eine Festlegung in der jährlichen Haushaltssatzung nach § 78 GO NRW an, 

die sich auf Aufwendungen und Auszahlungen beziehen (vgl. § 78 Abs. 2 S. 2 GO NRW). Die Abgrenzung zwischen 

erheblichen und nicht erheblichen über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen ist ein 

solcher abstimmungsbedürftiger Sachverhalt. 

2.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 81 GO NRW): 

Der Verweis in der Vorschrift auf § 81 Abs. 2 GO NRW soll gewährleisten, dass bei vorliegenden örtlichen Verhältnissen, 

die nach Absatz 2 dieser Vorschrift die Aufstellung einer Nachtragssatzung erfordern, nicht mit Verweis 

auf die vorherige Zustimmung des Rates bei erheblichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen 

und Auszahlungen auf die Aufstellung einer Nachtragssatzung verzichtet wird. Die Vorschrift des § 81 

Abs. 2 GO NRW enthält drei Sachverhalte, bei deren Auftreten die Gemeinde gesetzlich verpflichtet wird, eine 

Nachtragssatzung zu erlassen. So hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn sich 

zeigt, dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und der 

Haushaltsausgleich nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann. 

Die Gemeinde hat auch dann eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn von der Gemeinde bisher nicht veranschlagte 

oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im 

Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen. 

Eine Nachtragssatzung ist aber auch zu erlassen, wenn gemeindliche Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte 

Investitionen geleistet werden sollen. In den drei in der Vorschrift benannten Fällen werden die Veränderungen 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als so schwerwiegend betrachtet, dass das Gesamtbild nicht mehr 

mit der beschlossenen Haushaltssatzung in Einklang steht, sondern es unerlässlich ist, eine Nachtragssatzung zu 

beschließen. Die Gemeinde darf ohne Nachtragssatzung nicht die Aufwendungen entstehen lassen oder die 

Auszahlungen leisten, die als Ursache zur Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung führen. 

Sie hat eine Nachtragssatzung unverzüglich aufzustellen, sobald die Voraussetzungen für ihren Erlass gegeben 

sind. Die Gemeinde kann diese nicht auf einen beliebigen späteren Zeitpunkt verschieben. 

2.2.3 Zustimmung des Rates und Dringlichkeitsentscheidung 

Nach § 60 Abs. 1 GO NRW kann in Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Rates unterliegen und bei 

denen die Entscheidung nicht rechtzeitig möglich ist sowie nicht aufgeschoben werden kann, weil sonst erhebliche 

Nachteile oder Gefahren entstehen können, der Bürgermeister zusammen mit einem Ratsmitglied entscheiden. 

Solche Dringlichkeitsentscheidungen kommen für alle gemeindlichen Angelegenheiten in Betracht, also 

neben Entscheidungen in Einzelfällen auch die Entscheidung über den Erlass einer Satzung. Diese Entscheidungen 

haben jedoch nur einen vorübergehenden Charakter, weil sie dem Rat der Gemeinde zur Genehmigung 

vorzulegen sind (vgl. § 60 Abs. 1 S. 3 GO NRW). Bei besonderer Eilbedürftigkeit kann aber durch eine Dringlich- 

GEMEINDEORDNUNG 369



keitsentscheidung die erforderliche Zustimmung des Rates für erhebliche überplanmäßige und außerplanmäßige 

Aufwendungen und Auszahlungen vorübergehend ersetzt werden, um das notwendig gewordene haushaltswirtschaftliche 

Handeln der Gemeinde zeitnah zu ermöglichen. 

3. Zu Absatz 3 (Deckung für mehrjährige Investitionen): 

3.1 Zu Satz 1 (Überplanmäßige Auszahlungen und fortgesetzte Investitionen): 


Das Haushaltsrecht gewährt den Gemeinden bei der haushaltswirtschaftlichen Umsetzung von Investitionsmaßnahmen 

einen weiten Spielraum, denn trotz sorgfältiger Aufstellung eines Bauzeitplans können unvorhersehbare 

Ereignisse zu Änderungen bei einer begonnenen Investitionsmaßnahme und zu einem Bedarf zur Leistungen von 

gemeindlichen Auszahlungen führen, die nach der Haushaltsplanung erst in einem späteren Haushaltsjahr erfolgen 

sollten. In solchen Fällen wäre die Änderung der Haushaltsplanung durch den Erlass einer Nachtragssatzung 

nach § 81 GO NRW durch die Gemeinde zu aufwändig, um eine entsprechende Anpassung im gemeindlichen 

Haushaltsplan herbeizuführen. 

Durch die Vorschrift werden deshalb ausdrücklich überplanmäßige Auszahlungen für zulässig erklärt, auch wenn 

ihre Deckung erst im folgenden Haushaltsjahr gewährleistet ist oder sie auch bereits veranschlagt worden sind 

(Haushaltsvorgriff). Voraussetzung ist aber immer, dass es sich um die Fortsetzung einer laufenden Investitionsmaßnahme 

der Gemeinde handeln muss. Im Rahmen eines solchen Haushaltsvorgriffs sind jedoch keine außerplanmäßigen 

Auszahlungen für mögliche gemeindliche Investitionen zulässig. Auch neue Investitionsmaßnahmen, 

für die Auszahlungen im Haushaltsjahr noch nicht im Haushaltsplan veranschlagt waren, sind im Wege 

dieser Vorschrift nicht zulässig. Solche Maßnahmen bedürfen in jedem Fall der Aufnahme in den Nachtragshaushalt, 

wenn sie noch im Haushaltsjahr begonnen werden sollen (vgl. § 81 Abs. 2 Nr. 3 GO NRW). 

3.1.2 Deckung überplanmäßiger Auszahlungen für Investitionen 

Bei Investitionsmaßnahmen, für die im Haushaltsplan bereits Auszahlungen veranschlagt worden sind, und die im 

folgenden Jahr fortgesetzt werden, sind überplanmäßige Auszahlungen auch dann zulässig, wenn ihre Deckung 

erst im folgenden Jahr gewährleistet ist (Haushaltsvorgriff). Mit dieser Vorschrift wird der Gemeinde die Möglichkeit 

gegeben, bei Bedarf Investitionsmaßnahmen, für die erst im folgenden Haushaltsjahr die notwendigen Auszahlungsermächtigungen 

verfügbar wären, in das Haushaltsjahr vorzuziehen, ohne dass in diesem Jahr eine 

Deckung vorhanden ist. Diese Möglichkeit erhöht das flexible Handeln der Gemeinde. Sie lässt ein schnelles 

Reagieren zu, wenn eine beschleunigte und zügige Weiterführung von Baumaßnahmen geboten ist. Die Regelung 

stärkt die gemeindliche Eigenverantwortung und ihr wirtschaftliches Handeln. Sie ist jedoch nicht anwendbar, 

wenn bisher noch nicht für das Haushaltsjahr veranschlagte Investitionen vorgezogen werden sollen. In diesen 

Fällen ist eine Nachtragssatzung erforderlich (Vgl. § 81 Abs. 2 Nr. 3 GO NRW). 

3.2 Zu Satz 2 (Verfahren bei überplanmäßigen Auszahlungen für Investitionen) 

Das Verfahren der Bereitstellung von überplanmäßigen Auszahlungen für gemeindliche Investitionen soll sich 

nach den in dieser Vorschrift bereits getroffenen Regelungen richten. Daher enthält die Vorschrift an dieser Stelle 

nur noch einen Verweis auf Absatz 1 Sätze 3 und 4 und Absatz 2 dieser Vorschrift, die sinn gemäß gelten bzw. 

zur Anwendung kommen sollen. Durch den Verweis auf Absatz 1 Satz 3 wird ausgedrückt, dass auch in den 

Fällen des Absatzes 3 die Entscheidung über solche Auszahlungen beim Kämmerer liegt und, wenn ein solcher 

nicht bestellt ist, beim Bürgermeister der Gemeinde. Ergänzend wird durch den Verweis auf Absatz 1 Satz 4 be- 

GEMEINDEORDNUNG 370



wirkt, dass in den Fällen des Absatzes 3 auch der Bedienstete der Gemeinde über die Auszahlungen entscheiden, 

der vom Kämmerer mit Zustimmung des Bürgermeisters und des Rates die Entscheidungsbefugnis übertragen 

bekommen hat. Der weitere Verweis hat zur Folge, dass eine Zustimmung des Rates der Gemeinde dann 

erforderlich ist, wenn die überplanmäßigen Auszahlungen erheblich sind. Ansonsten sind die Entscheidungen des 

Kämmerers oder des Bürgermeisters über überplanmäßige Auszahlungen für Investitionen dem Rat der Gemeinde 

zur Kenntnis zu geben. 

4. Zu Absatz 4 (Künftige haushaltsmäßige Belastungen): 


Nach der Vorschrift finden die Absätze 1 bis 3 dieser Vorschrift eine entsprechende Anwendung auf Maßnahmen, 

durch die später über- oder außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen für die Gemeinde entstehen 

können. Bei dieser Regelung wurde berücksichtigt, dass ein Zwang oder eine Eilbedürftigkeit, Aufwendungen 

entstehen zu lassen oder Auszahlungen zu leisten, sich vielfach nicht erst durch die Veranschlagung im gemeindlichen 

Haushaltsplan ergibt. Es sind vielfach schon die vorher eingeleiteten verwaltungsmäßigen Maßnahmen, 

die durch rechtliche Bindungen zu späteren über- oder außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen 

führen können, wenn es z.B. unterlassen wurde, solche gemeindlichen Maßnahmen schon in die mehrjährige 

Haushaltsplanung konkret aufzunehmen. Daher sollen die Regelungen der Absätze 1 bis 3 auch auf Maßnahmen 

Anwendung finden, die dafür die Ursache bilden. Sie werden den gleichen Einschränkungen unterworfen wie die 

aktuellen Maßnahmen, die im Haushaltsjahr überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen 

auslösen. 

4.2 Überprüfungspflichten 

Vor Eingehen von Verpflichtungen für künftige haushaltsmäßige Belastungen soll deshalb geprüft werden, ob 

auch die sachlichen Voraussetzungen für die späteren über- oder außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen 

vorliegen. Derartige über- oder außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen können entstehen, 

wenn die notwendigen Ermächtigungen für Aufwendungen und Auszahlungen nicht im Haushaltsplan veranschlagt 

sind, durch die vorher eingegangenen Verpflichtungen aber zwangsläufig Aufwendungen entstehen oder 

Auszahlungen notwendig werden, denen sich die Gemeinde nicht entziehen kann. 

Die notwendigen Prüfungen nach dieser Vorschrift müssen durchgeführt werden, aber es müssen auch die vorgeschriebenen 

Entscheidungen eingeholt werden. So hat nach Absatz 1 der Vorschrift der Kämmerer, wenn ein 

solcher nicht bestellt ist, der Bürgermeister hat, soweit der Rat keine andere Regelung trifft, über die Leistung von 

überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen zu entscheiden. Sind die überplanmäßigen 

und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen aber erheblich, bedürfen sie nach Absatz 2 

der Vorschrift der vorherigen Zustimmung des Rates und sind ihm ansonsten zur Kenntnis zu bringen. Es gilt 

zudem sicherzustellen, dass künftige haushaltsmäßige Belastungen frühzeitig erkannt werden und vermieden 

werden und die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung nicht gefährdet wird. 


GEMEINDEORDNUNG 371



§ 84 

Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung 

1 Die Gemeinde hat ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Ergebnis- und Finanzplanung zu Grunde zu legen 

und in den Haushaltsplan einzubeziehen. 2 Das erste Planungsjahr ist das laufende Haushaltsjahr. 3 Die Ergebnis- 

und Finanzplanung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre soll in den einzelnen Jahren ausgeglichen 

sein. 4 Sie ist mit der Haushaltssatzung der Entwicklung anzupassen und fortzuführen. 



1. Inhalte und Zwecke der Vorschrift 

1.1 Ausgangsgrundlagen 

Die Vorgabe, der gemeindlichen Haushaltswirtschaft eine mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung zu Grunde 

zu legen, baut auf Art. 109 GG i.V.m. § 50 HGrG auf, nach denen Bund und Länder ihrer Haushaltswirtschaft eine 

fünfjährige (mittelfristige) Finanzplanung zu Grunde zu legen haben, bei der das erste Planungsjahr das laufende 

Haushaltsjahr ist. Für die Gemeinden als Teil der Länder ist diese bundesweit geltende Vorgabe durch die Vorschrift 

übernommen worden. Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung stellt daher eine Entwicklungsplanung 

der Gemeinde dar. Sie soll u.a. ein Orientierungsinstrument sein, das dem Rat die haushaltspolitischen 

Entscheidungen erleichtert, in dem die Auswirkungen seiner Entscheidung bereits für die dem Haushaltsjahr 

folgenden drei Jahre aufgezeigt werden. Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in 

den gemeindlichen Haushaltsplan kommt der Betrachtung der Auswirkungen der haushaltsmäßigen Entscheidungen 

eine noch höhere Bedeutung zu. 

1.2 Der Zeitraum der Haushaltsplanung 

Die Gemeinde hat ihrer örtlichen Haushaltsplanung nicht allein das Haushaltsjahr als kurzfristigen Zeitraum zu 

Grunde zu legen, sondern vielmehr einen fünfjährigen Planungszeitraum, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht 

und in den das Haushaltsjahr als erstes Planungsjahr eingebunden ist. Für diesen Planungszeitraum muss 

die Gemeinde ihre Leistungskraft offen legen, aber auch zeigen, wie sie die stetige Aufgabenerfüllung sichert. Die 

gemeindliche Haushaltswirtschaft wird dabei anhand des aufgezeigten Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs 

sowie des Bedarfs der Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb der mehrjährigen Ergebnis- und 

Finanzplanung gemessen. Diese Gegebenheiten erfordern, im Zeitraum der mehrjährigen Planung die gemeindlichen 

Erträge und Aufwendungen in ihrer voraussichtlichen Höhe sowie die Einzahlungen in der zu erzielenden 

Höhe und die Auszahlungen in Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge jahresbezogen und nach ihren 

Arten abzubilden. Dadurch werden die haushaltswirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde vorausschauend 

aufgezeigt, denn die Gemeinde soll auf Grund ihrer mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung 

rechtzeitig geeignete Maßnahmen nach dieser Haushaltsplanung treffen, um eine geordnete Haushaltsentwicklung 

unter Berücksichtigung des voraussichtlichen wirtschaftlichen Leistungsvermögens in den einzelnen Planungsjahren 

zu sichern. 

1.3 Die Planungssicherheit 

Die Gemeinde muss sich deshalb ständig einen realitätsbezogenen Überblick über den fünfjährigen Planungszeitraum 

verschaffen und sich darüber klar werden, welche Erträge und Aufwendungen durch die Aufgabenerfüllung 

GEMEINDEORDNUNG 372



voraussichtlich entstehen werden und welche Einzahlungen zu erzielen und Auszahlungen im Einzelnen zu leisten 

sein werden. Dabei soll möglichst eine hohe Planungssicherheit erreicht werden, denn Planabweichungen 

bergen, insbesondere bei den Erträgen, immer auch Risiken in sich. Eine fundierte Haushaltsplanung schafft 

daher auch die Transparenz darüber, so dass es im Vorbericht zum Haushaltsplan entsprechender Erläuterungen 

bedarf. Die Veranschlagung der Ermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan muss daher ausgehend von 

der strategischen Planung das auf das Haushaltsjahr bezogene operative Ergebnis wieder spiegeln und damit 

Lösungsmöglichkeiten für die Realisation der gemeindlichen Ziele aufzeigen. Einige damit verbundene Leistungskennzahlen 

(vgl. § 12 GemHVO NRW) sind dabei ein wichtiges Steuerungsinstrument. Sie sind jedoch nur nutzbar, 

wenn auch der Zielbereich durch Sollgrößen oder Schwellenwerte angegeben wird. Ebenso gehören die im 

gemeindlichen Jahresabschluss vorzunehmende Plan-/Ist-Vergleiche dazu, die ggf. im Rahmen der Haushaltsüberwachung 

auch unterjährig erfolgen sollten. 

1.4 Die Planungsinhalte 

Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung unterstützt die gemeindliche Haushaltsplanung, weil sie die Gemeinde 

zwingt, im Rahmen einer mehrjährigen Planung örtliche Schwerpunkte zu setzen, und daraus Maßnahmen 

und Dringlichkeit in einen Zeitplan einzustellen. In diese Haushaltsplanung der Gemeinde sind daher alle 

örtlichen Bedürfnisse aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, aus der Investitions- und aus der Finanzierungstätigkeit 

der Gemeinde einzubeziehen. Durch eine wertorientierte gemeindliche Steuerung wird dabei auch der 

Katalog der örtlich zu erfüllenden Aufgaben und die Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung der Gemeinde 

berücksichtigt. Zur Erstellung der mittelfristigen örtlichen Planung gehören daher nicht nur die Entscheidungen 

unter Einbeziehung wirtschaftlicher Gesichtspunkte, z.B. bei den gemeindlichen Investitionsmaßnahmen, 

sondern auch die Beherrschung der Folgekosten aus der Nutzung der angeschafften oder hergestellten Vermögensgegenstände, 

z.B. Abschreibungen, Unterhaltungsaufwendungen u.a. 

Im Zusammenhang mit der Abbildung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im gemeindlichen Haushaltsplan 

bleiben die Schwierigkeiten für die Gemeinde bestehen, die Höhe der staatlichen Zuweisungen über 

mehrere Jahre im Voraus möglichst zutreffend zu schätzen. Derartige staatliche Finanzleistungen sind abhängig 

von der Gesetzgebung und von Ermessensentscheidungen der staatlichen Bewilligungsbehörden, so dass Unsicherheitsfaktoren 

für die Gemeinde bestehen, die sich auf ihre mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der 

Gemeinde auswirkt. Solche Unsicherheiten können auch nicht durch die jährlich vom Innenministerium veröffentlichten 

Orientierungsdaten des Landes beseitigt werden (vgl. § 6 GemHVO NRW). Es gilt daher immer, vor Ort 

die bestmöglichen Annahmen zu treffen, auch wenn die zukünftigen Erfordernisse noch ungewiss sind. 

2. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung 

2.1 Die gemeindliche Ausgangslage 

Nach allgemeiner Auffassung fallen unter den Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“ auch alle Dinge und Tätigkeiten, 

die zur Planung der jährlichen Haushaltswirtschaft der Gemeinde gehören, z.B. die Ausstellung des gemeindlichen 

Haushaltsplans (Ergebnisplan, Finanzplan und Teilpläne nach § 79 Abs. 2 GO NRW) für das Haushaltsjahr 

und die drei folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

ist daher als prozessorientiert zu betrachten, die ergebnisund zukunftsorientiert gesteuert wird. 

Deshalb steht am Beginn des gemeindlichen Haushaltskreislaufs auch die jährliche Haushaltsplanung, die vor 

dem Haushaltsjahr abgeschlossen sein soll. 

Die Gemeinde hat ihrer Haushaltsplanung nicht allein das Haushaltsjahr als kurzfristigen Zeitraum zu Grunde zu 

legen, sondern vielmehr einen fünfjährigen Planungszeitraum, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht und in 

den das Haushaltsjahr als erstes Planungsjahr eingebunden ist (vgl. § 84 GO NRW). Für diesen Planungszeit- 

GEMEINDEORDNUNG 373



raum muss die Gemeinde ihre Leistungskraft offen legen, aber auch zeigen, wie sie die stetige Aufgabenerfüllung 

sichert. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft wird dabei anhand des aufgezeigten Ressourcenaufkommens und 

des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb der mehrjährigen Ergebnis- 

und Finanzplanung gemessen. Die Gemeinde muss sich deshalb ständig einen realitätsbezogenen Überblick 

über den fünfjährigen Planungszeitraum verschaffen und sich darüber klar werden, welche Erträge und 

Aufwendungen durch die Aufgabenerfüllung voraussichtlich entstehen werden und welche Einzahlungen zu erzielen 

und Auszahlungen im Einzelnen zu leisten sein werden. 

In die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung sind daher alle Bedürfnisse aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, 

aus der Investitions- und aus der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde einzubeziehen. In diese Betrachtung 

gehören daher z.B. bei den gemeindlichen Investitionsmaßnahmen nicht nur die Entscheidung unter Einbeziehung 

wirtschaftlicher Gesichtspunkte, sondern auch die Beherrschung der Folgekosten aus der Nutzung der 

angeschafften oder hergestellten Vermögensgegenstände, z.B. Abschreibungen, Unterhaltungsaufwendungen 

u.a. 

2.2 Die einzelnen Grundsätze 

Mit den Grundsätzen ordnungsgemäßer Planung werden die Notwendigkeit einer Analyse als Ausgangspunkt der 

zukunftsbezogenen Planung und die Bedeutung der strategischen und der operativen Planung ausdrücklich hervorgehoben 

und betont. Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Planung (vgl. 

Abbildung). 

Grundsatz der 

Vollständigkeit 

Grundsatz der 

Wesentlichkeit und 

Angemessenheit 

Grundsatz der 

Folgerichtigkeit 

Grundsatz der 

Dokumentation 

Grundsatz der 

Transparenz 

Planungsprinzipien und 

Partizipation 

Grundsätze ordnungsmäßiger Planung (GoP) 


Nach diesem Grundsatz sollen alle für die Planungsziele relevanten 

Sachverhalte berücksichtigt werden. 

Nach diesem Grundsatz sollen in die Planung alle Informationen 

und Sachverhalte einbezogen werden, die zur Darstellung der 

voraussichtlichen Entwicklung auf Grund ihrer Tragweite oder ihres 

Betrages bedeutsam sind. 

Nach diesem Grundsatz soll die Planung eine sachlich korrekte 

Darstellung der Ausgangssituation mit allen Prämissen der Fortentwicklung 

enthalten. Die Planung muss erkennen lassen, ob Angaben 

zu nachprüfbaren Tatsachen zutreffen, ob Prämissen plausibel 

sind, richtig entwickelt und schlüssig sind. 

Nach diesem Grundsatz soll die Planung so dokumentiert werden, 

dass die Erstellung und Kontrolle der Planung für einen sachverständigen 

Dritteninnerhalb einer angemessenen Zeit nachvollziehbar 

sind. 

Nach diesem Grundsatz soll die verwendeten Begriffe klar definiert 

und einheitlich verwendet werden. Die der Planung zu Grunde 

liegenden Wertgrößen müssen realistisch und damit realisierbar 

sein. Zudem sind Chancen und Gefahren sowie Ursachen von 

Planabweichungen zu benennen und möglichst zu quantifizieren, 

um den Gesamtumfang möglicher Planabweichungen einschätzen 

zu können. 

Die Planansätze sollen mit den übergeordneten Grundsatzentscheidungen 

und Zielen in Einklang stehen, um die Realisierbarkeit 

bzw. die angestrebten Zwecke zu erreichen.

Planungsprozess 



In den verschiedenen Phasen des Planungsprozesses gilt es Ziele 

festzulegen, Informationen zu sammeln sowie eine Analyse vorzunehmen. 

Zu den Zielen sind Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen, 

aus denen dann in der Entscheidungsphase endgültige Ziele und 

Maßnahmen festgelegt werden. 

Abbildung 57 „Grundsätze ordnungsmäßiger Planung (GoP)“ 

Im Zusammenhang mit der Planung steht die Festlegung strategischer Ziele als Ausgangsgrundlage auf der die 

Planungstätigkeit aufbaut, denn Visionen oder Leitbilder bilden das Gesamtbild näher in allgemeiner Form ab und 

dienen der zukunftsbezogenen Orientierung. Sie bestimmen auch die weiteren Zielsetzungen und Dimensionen, 

ggf. auch in verschiedenen Arten, so dass auch die spätere Zielerreichung bereits bei der Planung messbar gemacht 

werden muss. 

Der vorgesehene Zeitraum für die gemeindliche Haushaltsplanung bestimmt auch das Planungsgeschehen, vor 

allem, wenn sich im Zeitablauf wesentliche Rahmenbedingungen bei der Gemeinde und in ihrem Umfeld geändert 

haben oder ändern werden. Auf diesen Grundlagen soll dann die operative Planung aufbauen, die in der 

gemeindlichen Haushaltsplanung regelmäßig den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in der 

Ausprägung des gemeindlichen Haushaltsplans umfasst. Die aufgezeigten Grundsätze ordnungsgemäßer Planung 

sind vom Institut der Unternehmensberater (IdU) herausgegeben worden. 


1. Zu Satz 1 (Pflicht zur mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung): 

Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan der Gemeinde hat 

diese Planung nunmehr auch die Haushaltspositionen zu umfassen, die für den Haushaltsplan der Gemeinde 

vorgeschrieben sind (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO NRW). Die Planung ist damit so ausgestaltet, dass sie nicht mehr, 

wie es oftmals in der Vergangenheit war, mehr oder weniger eine „Wunschliste“ der Gemeinde darstellt. Die Planungen 

für das neue Haushaltsjahr und die diesem folgenden drei Jahre sind daher von der Gemeinde sorgsam, 

gewissenhaft und bezogen auf die einzelnen Haushaltspositionen im Ergebnisplan und Finanzplan sowie in den 

Teilplänen durchzuführen. 

Der Bezug auf die verbindlichen Haushaltspositionen bietet und fordert mit Rücksicht auf die realen Möglichkeiten 

eine verbesserte Prognose für die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Im gemeindlichen Haushaltsplan 

wird deshalb auch die Investitionstätigkeit der Gemeinde über einen mehrjährigen Zeitraum genauer abgebildet 

wird. Im Rahmen der NKF-Gesetzgebung ist daher auf die Vorgabe, der Investitionstätigkeit ein gesondertes 

Investitionsprogramm zu Grunde zu legen, verzichtet worden. Der mehrjährige Haushaltsplan bringt aber auch 

mit sich, dass die haushaltswirtschaftlichen Effekte von Maßnahmen der Gemeinde, die über das Haushaltsjahr 

hinaus wirken, transparenter werden. 

Die Spezialisierung der Haushaltspositionen muss nicht nur im Haushaltsjahr, sondern auch in den drei folgenden 

Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung dem Grundsatz der Haushaltsklarheit in ausreichendem 

Maße Rechnung tragen. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass durch die Integration der mittelfristigen 

Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan die Positionen der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre 

bereits eine erste „bindende Form“ erhalten, z.B. dadurch, dass ein negatives Jahresergebnis u.U. ein 

Anlass für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes sein kann. Durch die mittelfristige Ergebnis- und 

Finanzplanung wird daher stärker als bisher eine Sicherung der haushaltswirtschaftlichen Planung für künftige 

Maßnahmen der Gemeinde herbeigeführt. 

GEMEINDEORDNUNG 375



2. Zu Satz 2 (Beginn der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung): 

Der Zeitraum der fünfjährigen Ergebnis- und Finanzplanung ist wegen in der Vergangenheit aufgetretener Missverständnisse 

in der Gemeindeordnung gesetzlich klargestellt worden. Das jeweils aktuell laufende Haushaltsjahr 

steht immer am Beginn der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Diesem Jahr folgen das neue (zu planende) 

Haushaltsjahr und die diesem folgenden drei Planungsjahre, so dass insgesamt fünf Jahre den Zeitraum 

dieser gemeindlichen Haushaltsplanung ausfüllen. 

Diese mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde stellt jedoch keinen starren Plan für den beschriebenen 

Zeitraum dar, denn dieser wird nicht nach Ablauf der Zeit durch einen weiteren „Fünfjahresplan“ 

abgelöst. Es handelt sich bei der gemeindlichen Haushaltsplanung vielmehr um eine sich ständig wandelnde und 

mit der Entwicklung der Gemeinde und mit der Aufstellung des neuen Haushaltsplans fortzuschreibende Planung 

der Gemeinde. Die Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung soll nachfolgend verdeutlicht werden 



Ergebnisplan 

oder 


Ansatz des 

laufenden 

Haushalts- 

jahres 

EUR 

Ansatz 

des 

neuen 

Haushalts- 

jahres 

EUR 

Planung 

Haushalts- 

jahr 

+ 1 

EUR 

Planung 

Haushalts- 

jahr 

+ 2 

EUR 

Abbildung 58 „Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung“ 

Planung 

Haushalts- 

jahr 

+ 3 

Mit der Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan obliegt es 

dem Kämmerer der Gemeinde, im Rahmen der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen 

nach § 80 GO NRW nicht nur die Planung für das neue Haushaltsjahr vorzunehmen, sondern jährlich auch die 

weitere jahresbezogene Planung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre fortzuführen. 

In den Sonderfällen einer gemeindlichen Haushaltssatzung für zwei Jahre (vgl. § 78 Abs. 3 S. 2 GO NRW) sind 

die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das letzte Haushaltsjahr des „Doppelhaushalts“ anzuhängen, 

so dass im gemeindlichen Haushaltsplan eine Zeitreihe von sieben Jahren abzubilden ist. Eine solche 

Zeitreihe entsteht auch bei der Pflicht der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept wegen der Überschreitung 

der Schwellenwerte nach § 76 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW aufstellen zu müssen, denn dann schließen sich die dem 

Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das letzte „Ursachenjahr“ an. In besonderen örtlichen Ausnahmefällen 

kann bei der Gemeinde auch eine Veranlassung für die Anwendung der beiden Erweiterung bestehen, so 

dass im gemeindlichen Haushaltsplan eine Zeitreihe von acht Jahren abzubilden ist. 


EUR



3. Zu Satz 3 (Haushaltsmäßiger Ausgleich in jedem Planungsjahr): 


Die durch die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung geschaffene Gesamtheit aus mehreren Haushaltsjahren 

findet auch dadurch ihren Niederschlag, dass die Ergebnisplanung in den einzelnen dem Haushaltsjahr folgenden 

drei Planungsjahren haushaltsmäßig ausgeglichen sein soll. Während das laufende sowie das neue Haushaltsjahr 

bereits dem Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW unterliegen, bedurfte es für die dem neuen 

Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre ebenfalls einer Regelung. 

Für die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre muss sich die Gemeinde nachhaltig darum bemühen, 

dass der Gesamtbetrag der Erträge möglichst den Gesamtbetrag der Aufwendungen erreicht. Diese Vorgabe ist 

haushaltswirtschaftlich erforderlich, denn die drei Planungsjahre stellen die „Vorplanung“ für die nächsten Haushaltsjahre 

mit einem verpflichtendem Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW dar. Außerdem zeigt diese 

jahresbezogene Planung bereits die weitere Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie die Entwicklung 

der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde auf. Nur mit einer solchen Ausgleichsvorgabe wird die mittelfristige 

Ergebnis- und Finanzplanung ihrer Aufgabe gerecht. 

3.2 Die jahresbezogene Ausgleichsverpflichtung 

Das Kernstück der Reform des Gemeindehaushaltsrechts ist die Berücksichtigung des vollständigen Ressourcenverbrauchs, 

der mit Hilfe des Rechungsstoffes „Erträge“ und „Aufwendungen“ ermittelt und im gemeindlichen 

Haushalt abgebildet wird. Die Änderung des Rechnungsstoffes erforderte eine materielle Anpassung der Regeln 

zum Haushaltsausgleich (vgl. § 75 Abs. 2 GO NRW), denn andernfalls bliebe in den Gemeinden die Umsetzung 

des Ressourcenverbrauchskonzeptes unvollständig. Der gemeindliche Haushaltsausgleich bezieht sich nicht 

mehr auf die Sicherung des Geldbestandes, sondern auf die Sicherung des Vermögensbestandes durch die 

Erhaltung der Ertragskraft, die vom Ressourcenaufkommen (Erträge) und vom Ressourcenverbrauch (Aufwendungen) 

bestimmt wird. 

Der jährliche Haushaltsausgleich wird deshalb im Rahmen des Ergebnisplans und der Ergebnisrechnung bestimmt 

und nachgewiesen. Die Erträge müssen mindestens insgesamt die Höhe der vorgesehenen Aufwendungen 

erreichen (decken) sowohl in der Planung als auch in der Rechnung (im Jahresabschluss). Werden diese 

Erträge im Haushaltsjahr nicht erzielt, übersteigen also die Aufwendungen die Erträge in dieser Periode, verringert 

sich in diesem Maße das gemeindliche Vermögen (Eigenkapital). Eine weitere Ausgleichsverpflichtung für 

den Finanzplan und die Finanzrechnung besteht im NKF nicht. Diesen Teilen des gemeindlichen Haushalts 

kommen die Aufgabe der Finanzmittelherkunft und der Finanzmittelverwendung sowie des Nachweises einer 

ausreichenden Liquidität im jeweiligen Haushaltsjahr zu (vgl. § 75 Abs. 6 i.V.m. § 3 GemHVO NRW). 

Die Haushaltsausgleichsverpflichtung soll nach dieser Vorschrift auch für die dem Haushaltsjahr folgenden drei 

Planungsjahre gelten. Um frühzeitig die Auswirkungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde auf 

die Zukunft aufzuzeigen und zu vermeiden, dass die weitere Entwicklung des Eigenkapitals negativ verläuft, soll 

auch die Haushaltsplanung für diese Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnisplanung ausgeglichen sein (Soll- 

Ausgleich). Auch dieses Gebot des Haushaltsausgleichs stellt eine rechtliche Verpflichtung für die Gemeinde dar, 

von der sie nur in besonderen Ausnahmefällen abweichen darf. 

Grundsätzlich ist eine Soll-Vorschrift für die Gemeinde ebenso verbindlich wie eine Muss-Vorschrift, solange die 

Gemeinde nicht besondere Umstände dartun und beweisen kann, die ausnahmsweise ein Abweichen von der 

Regel zulassen. Die getroffene Festlegung ist als sachgerecht und vertretbar zu beurteilen, denn es können 

durchaus erhebliche Unwägbarkeiten sowohl für den wesentlich über das Haushaltsjahr hinausgehenden Pla- 

GEMEINDEORDNUNG 377



nungszeitraum als auch für die auf die Haushaltspositionen bezogene vorzunehmende Prognose für die künftige 

Haushaltswirtschaft der Gemeinde bestehen. 

4. Zu Satz 4 (Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung): 

Aus unterschiedlichen Gründen heraus kann die Entwicklung der Gemeinde anders verlaufen als ursprünglich für 

den mehrjährigen Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung geplant worden ist. Im Ablauf der 

Haushaltsjahre ist es daher geboten, die vorhandene Planung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre 

der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung mit der jährlichen Haushaltssatzung der Entwicklung 

anzupassen und fortzuführen, um die Differenzen zwischen prognostizierter und tatsächlich eingetretener Entwicklung 

der Gemeinde zu beseitigen. Daher wird durch die Vorschrift ausdrücklich betont, dass die mittelfristige 

Ergebnis- und Finanzplanung der Entwicklung anzupassen und fortzuführen ist. 

Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung, die bisher getrennt vom Haushaltsplan aufgestellt wurde, ist in 

den Haushaltsplan der Gemeinde einbezogen worden. Sie ist sowohl im Ergebnisplan und im Finanzplan als 

auch produktorientiert in jedem Teilplan (vgl. § 4 GemHVO NRW) abzubilden. Dadurch hat der Rat bei seinen 

Beratungen und seiner Beschlussfassung über die Haushaltssatzung stärker als bisher auch die dem Haushaltsjahr 

folgenden drei Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im Blickfeld. Die Abbildung 

einer Zeitreihe von sieben Jahren im gemeindlichen Haushaltsplan soll zur Verbesserung einer dauerhaften Ordnung 

der Finanzen der Gemeinde beitragen. 

Diese Zeitreihe soll zudem die Transparenz über die Haushaltsplanung erhöhen und zu möglichst realistischeren 

Prognosen für die Fortschreibung zwingen. Dies beinhaltet, die Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und 

Finanzplanung unter Beachtung des Jährlichkeitsprinzips und des Haushaltsausgleichs vorzunehmen. Durch 

diese Festlegungen ist die vorzunehmende Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, bezogen 

auf die Arten der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan sowie bezogen auf die Einzahlungen 

und Auszahlungen im Finanzplan haushaltspositionenscharf vorzunehmen. Dieses gilt gleichermaßen 

für die im Haushaltsplan enthaltenen Teilpläne. 

Die Fortschreibung ist daher wie bei der Aufstellung eines jährlichen Haushaltsplans eine jährlich wiederkehrende 

Haushaltsplanung, denn das neue Haushaltsjahr steht im Mittelpunkt. Sie gibt den Adressaten der Haushaltsplanung 

einen aktuellen Überblick über die vergangenen zwei Haushaltsjahre, das aktuelle Haushaltsjahr und die 

folgenden drei Planungsjahre. 


GEMEINDEORDNUNG 378



§ 85 

Verpflichtungsermächtigungen 

(1) 1 Verpflichtungen zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen in künftigen Jahren dürfen grundsätzlich nur 

eingegangen werden, wenn der Haushaltsplan hierzu ermächtigt. 2 Sie dürfen ausnahmsweise auch überplanmäßig 

oder außerplanmäßig eingegangen werden, wenn sie unabweisbar sind und der in der Haushaltssatzung 

festgesetzte Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen nicht überschritten wird. 3 § 83 Abs. 1 Sätze 3 und 

4 gelten sinngemäß. 

(2) Die Verpflichtungsermächtigungen gelten bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, 

wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum 

Erlass dieser Haushaltssatzung. 



Der gemeindliche Haushaltsplan enthält Ermächtigungen für das Haushaltsjahr und die daran anschließenden 

drei Planungsjahre. Er stellt damit ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben im 

Haushaltsjahr dar. Dabei ist es nicht ausreichend, nur den voraussichtlichen Ressourcenverbrauch und das mögliche 

Ressourcenaufkommen sowie Ein- und Auszahlungsermächtigungen für das Haushaltsjahr aufzuzeigen. Es 

bedarf vielmehr besonderer Ermächtigungen, um die investiven Zielsetzungen des Rates der Gemeinde, die 

haushaltsmäßig vielfach nur mehrjährig umsetzbar sind, in Einklang mit den verfügbaren Ressourcen der Gemeinde 

zu bringen. 

Die Gemeinde hat deshalb im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit die Pflicht, bei geplanten Investitionsmaßnahmen 

nicht nur die auf das Haushaltsjahr und die anschließenden drei Planungsjahre bezogenen Auszahlungsermächtigungen 

im Haushaltsplan zu veranschlagen, sondern die Planung für die Folgejahre soweit ausführbar zu machen, 

dass nicht erst durch die folgenden Haushaltspläne die dafür notwendigen Ermächtigungen durch den Rat 

erteilt werden. Diesem Zweck dienen die haushaltsrechtlich vorgesehenen Verpflichtungsermächtigungen. Sie 

ermöglichen der Gemeinde, bereits im Haushaltsjahr finanzielle Zusagen zu machen, auch wenn diese erst in 

späteren Jahren zu Zahlungen bei der Gemeinde führen. 

Eine Verpflichtungsermächtigung im Sinne dieser Vorschrift liegt daher vor, wenn durch eine Veranschlagung im 

Haushaltsplan eines Haushaltsjahres der Rat die gemeindliche Verwaltung ermächtigt, bereits in diesem Jahr 

Verpflichtungen einzugehen, die zur Leistung von Auszahlungen aus Investitionstätigkeit in künftigen Haushaltsjahren 

führen. Dadurch ist aber das Eingehen von anderen Verpflichtungen nicht ausgeschlossen worden. Folgen 

aus solchen gemeindlichen Zusagen sowohl Zahlungen der Gemeinde im Haushaltsjahr und in den Folgejahren, 

muss der gemeindliche Haushaltsplan entsprechende Haushaltspositionen enthalten. Mit dem Ausweis von Verpflichtungsermächtigungen 

zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen in künftigen Jahren im Haushaltsplan 

hat der Rat die Möglichkeit, bei der Beratung des Haushalts die schon voraussehbaren Belastungen der künftigen 

Haushaltsjahre aus Verpflichtungsermächtigungen in seine Entscheidungen einzubeziehen. 

Die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan ist jedoch für die Geschäfte 

der laufenden Verwaltung nicht erforderlich, auch wenn diese Geschäfte, z.B. der Abschluss von Mietverträgen 

oder Personalentscheidungen, sich belastend auf künftige Haushaltsjahre auswirken können. Die Summe 

der erteilten Ermächtigungen, die zu langfristigen Belastungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führen, z.B. 

durch Miet-, Leasing- und PPP-Geschäfte, darf die finanzielle Leistungskraft der Gemeinde nicht übersteigen. 

GEMEINDEORDNUNG 379




1. Zu Absatz 1 (Zulässigkeit von Verpflichtungsermächtigungen): 

1.1 Zu Satz 1 (Verpflichtungsermächtigungen für Investitionsauszahlungen): 

Die Verpflichtungsermächtigungen, die im gemeindlichen Haushaltsplan zu veranschlagen sind, können nur zur 

Leistung von Auszahlungen für Investitionen erteilt werden. Sie sind damit auf Maßnahmen beschränkt, die unter 

die Investitionstätigkeit der Gemeinde fallen, und sie sind im Haushaltsplan bei den betreffenden Maßnahmen zu 

veranschlagen. Darüber hinaus sind nur die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan zu 

veranschlagen (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW). Deshalb dürfen im Haushaltsplan für die Verpflichtungsermächtigungen 

grundsätzlich nur Ermächtigungen in der Höhe enthalten sein, in der sich die Gemeinde voraussichtlich 

auftragsmäßig binden will. Die Sicherung der aus den Verpflichtungsermächtigungen voraussichtlich entstehenden 

gemeindlichen Leistungen ist dabei ein weiterer Aspekt, der bei der Bedarfsermittlung zu beachten ist. 

Die besondere Bedeutung der Verpflichtungsermächtigungen wird dadurch verstärkt, dass der Gesamtbetrag der 

Verpflichtungsermächtigungen in der Haushaltssatzung festzusetzen ist (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1d) GO NRW). Daher 

ist bei im gemeindlichen Haushalt veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen, die den Abschluss von 

Rechtsgeschäften zu Lasten von künftigen Haushalten der Gemeinde ermöglichen, immer zu berücksichtigen, 

dass diese immer nur in dem Maße veranschlagt werden dürfen, dass sie nicht zu einer untragbaren haushaltswirtschaftlichen 

Belastung der Gemeinde in der Zukunft führen. 

1.2 Zu Satz 2 (Zulässigkeit über- oder außerplanmäßiger Verpflichtungsermächtigungen): 

1.2.1 Über- oder außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen 

Nach der Vorschrift dürfen Verpflichtungsermächtigungen ausnahmsweise auch überplanmäßig oder außerplanmäßig 

eingegangen werden, wenn sie unabweisbar sind und der in der Haushaltssatzung festgesetzte Gesamtbetrag 

der Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1 d) GO NRW) nicht überschritten wird. Der Gesamtbetrag 

der Verpflichtungsermächtigungen, der zu künftig zu leistenden investiven Auszahlungen ermächtigt, 

wird in den Teilplänen (Teilfinanzplänen) für die Produktbereiche bei den einzelnen Investitionsmaßnahmen in der 

jeweiligen Bedarfshöhe veranschlagt. 

In diesem Zusammenhang führt die mittelfristige Finanzplanung, die in den gemeindlichen Haushaltsplan integriert 

ist, dazu, dass statt eines gesonderten Ausweises von Verpflichtungsermächtigungen auch die Haushaltspositionen 

der dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre der mittelfristigen Finanzplanung zu Verpflichtungsermächtigungen 

erklärt werden können. D.h., diese Positionen zeigen bereits als Planungsgrößen nicht nur die 

möglichen künftigen haushaltsmäßigen Auswirkungen auf, sondern sie bilden als Verpflichtungsermächtigungen 

bereits eine Grundlage für ein aktuelles Handeln der Verwaltung im laufenden Haushaltsjahr zu Lasten künftiger 

Jahre. 

Im Laufe eines Haushaltsjahres kann sich ggf. auch ein Bedarf für weitere Verpflichtungsermächtigungen ergeben. 

In diesen Fällen muss zuerst geprüft werden, ob die im Haushaltsplan enthaltenen Verpflichtungsermächtigungen 

diesen Bedarf mit abdecken können, z.B. weil ggf. geplante Maßnahmen nicht wie vorgesehen erfolgen 

können. Wegen der Vorgabe, die Verpflichtungsermächtigungen bei den betreffenden Maßnahmen auszuweisen, 

wird für solche Fälle durch Satz 2 zugelassen, dass sie ausnahmsweise auch überplanmäßig oder außerplanmäßig 

eingegangen werden dürfen, wenn sie unabweisbar sind und der in der Haushaltssatzung festgesetzte Gesamtbetrag 

der Verpflichtungsermächtigungen nicht überschritten wird. Damit kann im Einzelfall flexibel reagiert 

werden, ohne dass es ansonsten einer Nachtragssatzung bedarf. 

GEMEINDEORDNUNG 380



1.2.2 Unabweisbarkeit zusätzlicher Verpflichtungsermächtigungen 

Die Vorschrift sieht vor, dass überplanmäßige oder außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen nur eingegangen 

werden dürfen, wenn sie unabweisbar sind. Der Begriff der Unabweisbarkeit, der vom Gesetzgeber nicht 

näher definiert worden ist, stellt wie in § 83 Abs. 1 S. 1 GO NRW zu den über- und außerplanmäßige Aufwendungen 

und Auszahlungen auf die dringende Notwendigkeit bzw. Eilbedürftigkeit der Umsetzung sowie darauf ab, 

dass eine Verschiebung auf einen späteren Zeitpunkt nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. 

Die Gemeinde muss auf Grund rechtlicher oder faktischer Zwänge weder sachlich noch zeitlich eine Handlungsalternative 

haben. Im Bedarfsfalle ist deshalb sorgfältige Analyse notwendig, um einen Änderungsbedarf gegenüber 

den bestehenden haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen. 

1.2.3 Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen 

Nach der Vorschrift darf beim Eingang überplanmäßiger oder außerplanmäßiger Verpflichtungsermächtigungen 

der in der Haushaltssatzung (vgl. § 78 GO NRW) festgesetzte Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen 

nicht überschritten werden. Mit der Festsetzung dieses Gesamtbetrages ist der gemeindlichen Verwaltung das 

Eingehen von Verpflichtungen im Rahmen der Investitionstätigkeit grundsätzlich ermöglicht worden. Durch die 

Zuordnung der Verpflichtungsermächtigungen zu den einzelnen geplanten Investitionsmaßnahmen im Teilfinanzplan 

(Planung einzelner Investitionsmaßnahmen) der produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan 

besteht aber eine konkrete Bindung der Ermächtigungen. Bei einem im Haushaltsjahr entstehenden Änderungsbedarf 

ermöglicht die Vorschrift einen flexiblen Austausch innerhalb des durch den Gesamtbetrag gesetzten 

Rahmens. Eine Überschreitung würde dagegen eine Nachtragssatzung erforderlich machen. 

1.3 Zu Satz 3 (Verweis auf § 83 GO NRW): 

Die Verweisung auf die Vorschrift des § 83 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GO NRW ist darauf ausgerichtet, dass bei überplanmäßigen 

oder außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen die gleichen Verfahrensregelungen und 

Zuständigkeiten des Kämmerers, Bürgermeisters und des Rates gegeben sein sollen, wie es für die überplanmäßigen 

oder außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen bestimmt wurde. Durch beide Sachverhalte 

werden die vom Rat erteilten Ermächtigungen sachbezogen verändert oder überschritten. Dieses bedarf wegen 

der haushaltsmäßigen Veränderungen einer besonderen gesetzlichen Grundlage. Zu den Aufgaben und Rechten 

des Kämmerers siehe Erläuterung Nr. 7 zu § 80 GO NRW. 

2. Zu Absatz 2 (Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen): 


Die Vorschrift sieht einen fest bestimmten Zeitraum als Geltungsdauer der in der gemeindlichen Haushaltssatzung 

festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen vor (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1 d) GO NRW). Danach gelten diese 

bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste 

Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung. Diese Zweijährigkeit 

der Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen stellt eine Maßnahme dar, durch die die Durchführung 

der Investitionen der Gemeinde flexibler gestaltet worden ist. Die Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen 

stimmt mit der Geltungsdauer der Kreditermächtigung nach § 86 Abs. 2 GO NRW überein, weil die Verpflichtungsermächtigungen 

nur die Investitionsmaßnahmen der Gemeinde betreffen (vgl. § 13 Abs. 1 GemHVO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 381



Die Geltungsdauer für Verpflichtungsermächtigungen auch für das Folgejahr des Haushaltsjahres kann nur für die 

Verpflichtungsermächtigungen gelten, aus denen heraus Verpflichtungen der Gemeinde zu Lasten des zweiten 

Folgejahres des Haushaltsjahres oder späterer Folgejahre entstehen. Eine bis zum Ende des Haushaltsjahres 

nicht in Anspruch genommene Verpflichtungsermächtigung zu Lasten des Folgejahres des Haushaltsjahres verfällt, 

auch wenn sie wegen der Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen formal noch Bestand hat. Im 

betreffenden Folgejahr können wegen des neuen Haushaltsjahres zwangsläufig nur noch die veranschlagten 

oder auch übertragenen Ermächtigungen für Auszahlungen in Anspruch genommen werden. Ggf. muss eine 

überplanmäßige Bereitstellung einer Ermächtigung für Auszahlungen erfolgen (vgl. § 83 GO NRW). 

2.2 Die Übertragung der Verpflichtungsermächtigungen 

Außerdem steht die Übertragung der Verpflichtungsermächtigungen in einem Zusammenhang mit der Möglichkeit 

der Übertragbarkeit von Ermächtigungen nach § 22 GemHVO NRW. Nach dem Absatz 2 dieser Vorschrift bleiben 

Ermächtigungen für Auszahlungen für Investitionen bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren Zweck verfügbar; 

bei Baumaßnahmen und Beschaffungen längstens jedoch zwei Jahre nach Schluss des Haushaltsjahres, in 

dem der Vermögensgegenstand in seinen wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden kann. Werden 

Investitionsmaßnahmen im Haushaltsjahr nicht begonnen, bleiben die Ermächtigungen bis zum Ende des zweiten 

dem Haushaltsjahr folgenden Jahr verfügbar. 

Die Finanzierung der gemeindlichen Investitionen auf dieser Basis erfordert, dass auch die entsprechenden Finanzmittel 

bei der Gemeinde verfügbar sind, und mögliche Verpflichtungen von der Gemeinde auch zu Lasten 

der Folgejahre eingegangen werden können. Daher ist es sachgerecht, die Ermächtigung des Rates zu Verpflichtungsermächtigungen 

für geplante Investitionen oder für die Fortsetzung von Investitionen über das jeweilige 

Haushaltsjahr hinaus noch zu nutzen, wenn diese noch nicht im Haushaltsjahr in voller Höhe benötigt wurden, 

aber für das Folgejahr bereits ein Bedarf dafür erkennbar ist. Geht die Gemeinde im Rahmen der Übertragung 

der Verpflichtungsermächtigungen eine Verpflichtung ein, ist diese nicht auf die in der Haushaltssatzung für das 

laufende Haushaltsjahr festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1 d) GO NRW) anzurechnen. 

2.3 Information des Rates über die Verpflichtungsermächtigungen 

2.3.1 Informationen über den Stand der Verpflichtungsermächtigungen 

Dem gemeindlichen Haushaltsplan ist eine Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen der Gemeinde beizufügen, 

die erkennen lassen muss, in welcher Höhe aus der deren Inanspruchnahme in den späteren Jahren 

der Gemeinde voraussichtlich Auszahlungen erwachsen werden und auf welche Jahre sich diese verteilen (vgl. § 

1 Abs. 2 Nr. 4 GemHVO NRW). Durch die Übersicht soll aufgezeigt werden, wie die künftigen Haushaltsjahre 

bereits vorbelastet sind, weil in Vorjahren bereits Verpflichtungsermächtigungen in Anspruch genommen worden 

sind. Es ist daher für die Gemeinde notwendig, in dieser Übersicht zum gemeindlichen Haushaltsplan sowohl die 

voraussichtlich erforderlichen Verpflichtungen im neuen Haushaltsjahr als auch die voraussichtlich fälligen Auszahlungen 

aus Verpflichtungsermächtigungen aus früheren Jahren, aufgeteilt auf die künftigen Haushaltsjahre, 

auszuweisen (vgl. Erläuterungen zu den § 1 und 13 GemHVO NRW sowie Nummer 1.4.3 des Runderlasses des 

Innenministeriums vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 6300). 

2.3.2 Informationen über die übertragenen Verpflichtungsermächtigungen 

In den Fällen, in denen die in der Haushaltssatzung für das abgelaufene Haushaltsjahr festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen 

noch nicht in vollem Umfang in Anspruch genommen worden ist, bietet es sich an, ergän- 

GEMEINDEORDNUNG 382



zend zu der nach § 22 Abs. 4 GemHVO dem Rat vorzulegenden Übersicht über die übertragenen Ermächtigungen 

für Aufwendungen und Auszahlungen (vgl. § 22 Abs. 4 GemHVO NRW) auch die „Übertragung“ der Verpflichtungsermächtigungen 

mit anzugeben, die noch nicht im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in 

Anspruch genommen wurden, deren Inanspruchnahme aber für das Folgejahr vorgesehen ist. 


GEMEINDEORDNUNG 383



§ 86 

Kredite 

(1) 1 Kredite dürfen nur für Investitionen unter der Voraussetzung des § 77 Abs. 3 und zur Umschuldung aufgenommen 

werden. 2 Die daraus übernommenen Verpflichtungen müssen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der 

Gemeinde in Einklang stehen. 

(2) Die Kreditermächtigung gilt bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung 

für das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekanntgemacht wird, bis zum Erlass dieser 


(3) 1 Die Aufnahme einzelner Kredite bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde, sobald die Kreditaufnahme 

nach § 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft beschränkt worden ist. 

2 Die Einzelgenehmigung kann nach Maßgabe der Kreditbeschränkungen versagt werden. 

(4) 1 Entscheidungen der Gemeinde über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung, die wirtschaftlich einer 

Kreditverpflichtung gleichkommt, sind der Aufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen 

Eingehung der Verpflichtung, schriftlich anzuzeigen. 2 Absatz 1 Satz 2 gilt sinngemäß. 3 Eine Anzeige 

ist nicht erforderlich für die Begründung von Zahlungsverpflichtungen im Rahmen der laufenden Verwaltung. 

(5) 1 Die Gemeinde darf zur Sicherung des Kredits keine Sicherheiten bestellen. 2 Die Aufsichtsbehörde kann Ausnahmen 

zulassen, wenn die Bestellung von Sicherheiten der Verkehrsübung entspricht. 



1. Inhalte der Vorschrift 

Für die Aufnahme von Krediten für gemeindliche Investitionen enthält die Vorschrift wegen der besonderen haushaltsrechtlichen 

und haushaltswirtschaftlichen Bedeutung bestimmte materielle und formelle Voraussetzungen. 

Diese Vorgaben führen zu einem Verbot der Finanzierung von aufwandswirksamen Auszahlungen der Gemeinde 

und der ordentlichen Tilgung durch Kredite. Eine Ausnahme besteht lediglich für eine Kreditaufnahme zur Umschuldung, 

weil bei einem solchen Vorgang die Tilgung der ursprünglichen finanziellen Verbindlichkeit und ein 

Zugang einer neuen finanziellen Verbindlichkeit in gleicher Höhe erfolgen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob 

sich auch gleichzeitig die Vertragsbedingungen zwischen Kreditgeber und Gemeinde substanziell verändern. 

Die Gemeinde kann daher Kredite aufnehmen, wenn diese der Bedarfsdeckung bei investiven Maßnahmen im 

Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen. Daher besteht - wie in den anderen Ländern - eine Begrenzung 

der Kreditaufnahme auf die gemeindliche Investitionstätigkeit im Haushaltsjahr. Die in der Vorschrift 

enthaltenen Voraussetzungen für eine gemeindliche Kreditaufnahme sind u.a. notwendig, um eine Vereinbarkeit 

mit dem geltenden Verfassungsrecht zu sichern. 

Die heutige Regelung soll sicherstellen, dass der finanzpolitische Spielraum der Gemeinde erhalten bleibt und die 

sog. Symmetrie von Zukunftslasten und -vorteilen nicht verschoben wird. Die Regelung erfordert aber, für jedes 

Haushaltsjahr eine Gesamtbetrachtung der Liquidität vorzunehmen, um den zutreffenden Kreditbedarf und die 

notwendige Festsetzung der Kreditermächtigung in der Haushaltssatzung zu ermitteln. Bei der Regelung wird 

davon ausgegangen, dass die Beibehaltung der Koppelung der Aufnahme von Krediten an die gemeindlichen 

Investitionen nicht zu unvertretbaren Einschränkungen der Gemeinde bei der Auswahl der Beschaffung der not- 

GEMEINDEORDNUNG 384



wendigen Liquidität führt. Eine schwierige wirtschaftliche Lage der Gemeinde kann nicht durch das NKF bzw. das 

gemeindliche Haushaltsrecht korrigiert werden. 

2. Aufnahme von Krediten 

Unter dem Begriff „Kredite für Investitionen“ wird das unter der Verpflichtung zur Rückzahlung von Dritten aufgenommene 

Kapital verstanden, das gesetzlich beschränkt, nur zur Finanzierung von Investitionen eingesetzt werden 

darf. Diese Beschränkung beruht auf den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 

Grundgesetz sowie auf Art. 83 Satz 2 der Landesverfassung NRW. Sie ist auch auf der in allen Ländern vorzufindenden 

Festlegung, dass die Gemeinden grundsätzlich keine Aufwendungen entstehen lassen sollen, die nicht 

durch „ordentliche“ Erträge gedeckt werden können, begründet. 

In diesem Zusammenhang wird der Begriff „Investitionen“ durch die Festlegung der im Finanzplan unter der Investitionstätigkeit 

auszuweisenden Einzahlungen und Auszahlungen bestimmt (vgl. § 3 Abs. 1 Nrn. 15 bis 25 

GemHVO NRW). Daraus folgt, dass Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, die ordentliche Tilgung 

von Krediten für Investitionen sowie die Geldanlage nicht mit Krediten finanziert werden dürfen. Zudem ist zu 

beachten, dass die bilanzielle Abgrenzung zwischen Anlagevermögen und Umlaufvermögen in der gemeindlichen 

Bilanz nicht dazu führt, dass nur Vermögensgegenstände, die dem Anlagevermögen der Gemeinde zuzuordnen 

sind, als Investitionen im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften gelten. 

Bei der Aufnahme von Krediten ist u.a. auch der haushaltswirtschaftliche Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und 

Sparsamkeit sowie § 77 Abs. 3 GO NRW zu beachten, nach dem von der Gemeinde ein Kredit nur aufgenommen 

werden darf, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Vor der 

Aufnahme eines Kredites durch die Gemeinde sind daher i.d.R. Angebote verschiedener Kreditgeber einzuholen. 

Für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit eines Angebotes sind alle Vertragselemente zu berücksichtigen und zu 

bewerten. 

Die Kredite für Investitionen werden zudem haushaltsrechtlich von den Krediten zur Liquiditätssicherung nach § 

89 GO NRW unterschieden. Reichen die liquiden Mittel der Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung von fälligen 

Auszahlungen nicht aus, darf sie lediglich Kredite zur Liquiditätssicherung nach § 89 Abs. 2 GO NRW aufnehmen. 

Diese „Liquiditätskredite“, die haushaltsrechtlich – wie bisher die Kassenkredite - nicht den Krediten nach 

dieser Vorschrift zuzuordnen sind, berühren daher bei ihrer Aufnahme nicht den in der Haushaltssatzung nach § 

78 Abs. 2 Nr. 1 c) GO NRW festzusetzenden Kreditrahmen (Kreditermächtigung). 

Die Kredite zur Liquiditätssicherung unterliegen vielmehr einer eigenen Ermächtigung, die nach § 78 Abs. 2 Nr. 3 

GO NRW in der Haushaltssatzung enthalten sein muss (vgl. Nummer 1.1.1 des Runderlasses vom 24.02.2005, 

SMBl. NRW. 6300). Außerdem gilt bei den beiden Kreditarten eine zeitliche Beschränkung für die Inanspruchnahme 

der in der Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung des Rates zur Aufnahme dieser Kredite. 

3. Kredite in fremder Währung 


Die Gemeinde kann aus Wirtschaftlichkeitserwägungen heraus auch Kredite in fremder Währung aufnehmen, d.h. 

das Kreditvolumen wird nicht in Euro bemessen und kommt in dieser Währung zur Auszahlung, sondern in einer 

anderen Währung, z.B. Schweizer Franken, Japanischer Yen. Auch kann ein in fremder Währung aufgenommener 

Kredit gleichwohl in Euro zur Auszahlung kommen. In diesen Fällen hat die Gemeinde wegen möglicher 

Wechselkursschwankungen während der Laufzeit des Kredites besondere Anforderungen bei der Risikoabwä- 

GEMEINDEORDNUNG 385



gung und Risikovorsorge zu erfüllen, insbesondere dann, wenn mit der Kreditaufnahme ein Währungsswap oder 

ein kombinierter Zins- und Währungsswap verbunden wurde. 

Zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Aufnahme von Krediten in fremder Währung sind deshalb unter 

Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse die Entscheidungs- und Auswahlkriterien sowie die Zinssicherungsinstrumente 

durch die Gemeinde im Einzelnen zu bestimmen. Sie hat die dafür notwendigen Informationen und 

Daten einzuholen. Diese Aufgabe enthält für die Gemeinden insbesondere die Verpflichtung, sich Kenntnisse 

über Sicherheiten und Risiken im Vergleich zu einer anderen Kreditaufnahme zu verschaffen. 

Eine Kreditaufnahme in fremder Währung erfordert wegen des möglichen Wechselkursrisikos zudem eine laufende 

eigenverantwortliche „Kontrolle“ über die Abwicklung des Kreditgeschäftes während seiner Laufzeit. Es ist in 

diesen Fällen nicht ausreichend, die Kontrolle nur einmal jährlich von der Gemeinde vorzunehmen oder sie vollständig 

einem Dritten zu übertragen. 

3.2 Rückstellungen zur Absicherung eines Fremdwährungsrisikos 

Bei der Aufnahme von Krediten in fremder Währung muss von der Gemeinde geprüft werden, ob für die gesamte 

Laufzeit dieses gemeindlichen Geschäftes die Gleichwertigkeitsvermutung besteht. Dabei muss grundsätzlich von 

der Gefahr einer Vermögensminderung für die Gemeinde ausgegangen werden, so dass abhängig von der Höhe 

des Wechselkursrisikos von der Gemeinde eine Risikovorsorge vorzunehmen ist (vgl. RdErl. vom 09.10.2006). 

Mit einer solchen Risikovorsorge wird bezweckt, dass die wirtschaftlichen Vorteile der Gemeinde aus der Aufnahme 

von Krediten in fremder Währung nicht bereits zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses vollständig für 

Zwecke des gemeindlichen Haushalts abgeschöpft werden. 

Die gemeindliche Risikovorsorge soll deshalb darin bestehen, dass ein Teil der wirtschaftlichen Vorteile gegenüber 

einer Kreditaufnahme in Euro-Währung erst zu einem späteren Zeitpunkt bzw. nach vollständiger Tilgung 

des Fremdwährungskredits realisiert wird. In der Zeit davor kann für die Gemeinde aus dem Wechselkursrisiko 

eine ungewisse Außenverpflichtung bestehen, die es zu bilanzieren gilt. Um dieses zu erreichen, soll die Gemeinde 

im Zeitpunkt der Kreditaufnahme in Fremdwährung als „Absicherung des Fremdwährungsrisikos“ eine 

entsprechende Rückstellung bilden. Diese Rückstellung soll solange bilanziert werden, bis gesichert ist, dass sich 

das Fremdwährungsrisiko der Gemeinde nicht mehr realisiert. Dies ist i.d.R. erst nach Ablauf des Darlehensvertrages 

bzw. nach Rückzahlung des aufgenommenen Fremdwährungskredites der Fall und nicht abhängig von 

den vereinbarten Zinsbindungsfristen. 

Diese Risikovorsorge ist unter Berücksichtigung des bestehenden Fremdwährungsrisikos zu bemessen. Sollten 

keine konkreten Anhaltspunkte für die Bestimmung der Höhe der notwendigen Risikovorsorge vorliegen, ist die 

Rückstellung mit einem Betrag in Höhe der Hälfte des Zinsvorteils der Gemeinde aus ihrer Kreditaufnahme in 

ausländischer Währung anzusetzen. Die Rückstellung ist nach Wegfall des Fremdwährungsrisikos ertragswirksam 

aufzulösen. Weitere Hinweise enthält der Runderlass des Innenministeriums über Kredite und kreditähnliche 

Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV) vom 09.10.2006 (SMBl. NRW. 652). 

3.3 Die Fremdwährungsumrechnung 

Die Gemeinde hat, wenn sie Kredite in fremder Währung aufgenommen hat, die Verpflichtungen daraus in Euro 

in ihrer Bilanz anzusetzen. Dies erfordert ggf. eine Umrechnung, in dem der Fremdwährungsbetrag mit dem zum 

Abschlussstichtag gültigen Umrechnungskurs in Euro umgerechnet wird. Außerdem sind nach § 44 Abs. 2 Nr. 7 

GemHVO NRW entsprechende Angaben zum Kurs der Währungsumrechnung zu machen. Da oftmals die Gemeinden 

auch Kredite im Ausland aufnehmen, geht es nicht allein darum, im Anhang zu zeigen, in welcher Höhe 

GEMEINDEORDNUNG 386



dieser Sachverhalt in der Währung „Euro“ auszudrücken wäre, sondern auch das damit ggf. verbundene Risikopotential 

offen zu legen. 

4. Kreditkosten 


Vor der Annahme von Kreditangeboten zur Finanzierung von Investitionen ist von der Gemeinde zu prüfen, welches 

Angebot ihren finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Für die Kosten eines Kredites ist die 

Höhe der Zinsen von entscheidender Bedeutung. Deshalb ist besonders darauf zu achten, dass die Zinsen wirtschaftlich 

sind. Die mögliche Zinsentwicklung in Form eines vorausblickenden und verantwortungsvollen Risikomanagement 

einzuschätzen, ist dabei geboten. Für den Abschluss eines Kreditvertrages ist eine punktuelle Betrachtung 

des Zins- und Kreditmarktes nicht ausreichend. Auch ist es grundsätzlich zulässig, Zinsderivate zur 

Zinsabsicherung zu nutzen. Solche Finanzinstrumente dürfen allerdings lediglich im Rahmen des abgeschlossenen 

Kreditgeschäftes eingesetzt werden. Dementsprechend sind Geschäfte mit Derivaten, die unabhängig von 

Kreditgeschäften abgeschlossen werden, als spekulative Geschäfte für die Gemeinden unzulässig. 

4.2 Das Zinsrisikomanagement 


Mit einem Zinsrisikomanagement können die Gemeinden bei variabel verzinslichen Verbindlichkeiten, bei auslaufenden 

Zinsvereinbarungen oder bei Umschuldungen sowie bei der Aufnahme neuer Kredite das Risiko von Zinssteigerungen 

wirksam steuern, um die haushaltsmäßigen Belastungen in verträglichen Grenzen zu halten. In 

diesem Zusammenhang können auch Zinsderivate zum Einsatz kommen, wenn bei der Gemeinde ausreichend 

Kenntnisse über die Risiken und Chancen solcher Finanzinstrumente vorliegen und ein sorgfältiger Umgang 

damit erfolgt. Diese Gegebenheiten stellen vielfach eine erhebliche Herausforderung für die gemeindliche Kreditwirtschaft 

und die Geldanlage dar, um eine Optimierung von Kreditkonditionen zu erreichen und Zinsrisiken durch 

den Einsatz von Zinsderivaten zu begrenzen. Generell hat die Gemeinde dabei der Vorrang der Sicherheit und 

der Risikominimierung zu beachten. Auch darf sie die vielfältigen Möglichkeiten der Kapitalmärkte nur in einem 

angemessenen und vertretbaren Umfang in Anspruch nehmen. 

Derivative Finanzinstrumente des Kredit- und des Geldmarktes sind dadurch gekennzeichnet, dass ihr Wert von 

einer anderen Größe, z.B. einem Preis oder Zinssatz, abgeleitet wird. Nach § 1 Abs. 11 Nr. 2 des Kreditwesengesetzes 

sind Derivate als Fest- oder Optionsgeschäfte ausgestaltete Termingeschäfte, deren Preis unmittelbar 

oder mittelbar von einem Börsen- oder Marktpreis, einem Kurs, Zinssätzen oder anderen Erträgen abhängt. Bei 

Derivatgeschäften der Gemeinde handelt es sich um ein schwebendes Geschäft auf Grund eines Vertrages zwischen 

der Gemeinde und einem Kreditinstitut, dessen Wert i.d.R. auf Änderungen eines Zinssatzes aufgebaut 

wird, und das erst in der Zukunft, teils erst nach mehreren Jahren, erfüllt wird. 

Soweit die Derivate sich auf die Zinsen im Kreditgeschäft oder bei Geldanlagen beziehen, kommen sie auch bei 

den Gemeinden zum Einsatz. Sie müssen sich jedoch immer auf ein Grundgeschäft, z.B. einen bestehenden 

oder einen geplanten Kredit beziehen, um nicht unter das für die Gemeinden geltende Spekulationsverbot zu 

fallen (vgl. § 90 GO NRW). Diese Verknüpfung muss objektiv in jedem Einzelfall in sachlicher und in zeitlicher 

Hinsicht gegeben sein, d.h. die Derivate müssen den gemeindlichen Krediten zugeordnet werden können. Sie 

liegt in sachlicher Hinsicht vor, wenn der Nominalbetrag und die Währung von Grundgeschäft und Derivatgeschäft 

identisch sind, und in zeitlicher Hinsicht, wenn die Laufzeit und Fälligkeit des Derivats die Laufzeit und 

Fälligkeit von gemeindlichen Krediten als Grundgeschäft nicht überschreitet. Mit dieser Abgrenzung soll neben 

der Risikobegrenzung die notwendige Konnexität sichergestellt werden. Auch muss gewährleistet sein, dass die 

GEMEINDEORDNUNG 387



Gemeinden keine Derivatgeschäfte lediglich zur spekulativen Ertragserzielung nutzen. Sie dürfen wegen des 

Spekulationsverbots die Derivate auch nicht als einzeln handelbare Finanzinstrumente unter Inkaufnahme von 

Verlustrisiken einsetzen. 

Die Abschlüsse von Finanzgeschäften sind von der Gemeinde in ausreichender Weise zu dokumentieren, so 

dass neben den Daten des eigentlichen Finanzgeschäfts auch die vorhandene Risikosituation und die zu diesem 

Zeitpunkt vorhandene Marktmeinung der Gemeinde für Dritte, z.B. die örtliche Rechnungsprüfung, nachvollziehbar 

werden. Es bietet sich daher der Aufbau einer örtlichen Dienstanweisung für die Durchführung der gemeindlichen 

Finanzgeschäfte an. Eine örtliche Richtlinie sollte die zulässigen Finanzinstrumente benennen, die örtliche 

Ziele und die Strategie für die gemeindlichen Finanzgeschäfte umfassen sowie das Risikomanagement und die 

Risikostreuung festlegen. Sie sollte aber auch grundlegendes über die Organisation und die Arbeitszuständigkeiten 

im Aufgabenbereich „Finanzmanagement“ enthalten und die Dokumentation und das Berichtswesen regeln. 

4.2.2 Zinsoptionen 

Als Zinsoptionen kommen daher insbesondere Caps oder Floors zum Einsatz, die es ermöglichen, die Auswirkungen 

von Veränderungen des Zinsniveaus über einen vorher bestimmten Rahmen hinaus zu begrenzen. Je 

nach Umfang und Wirkung solcher Derivatgeschäfte muss eine Abstimmung darüber zwischen Rat und Verwalzung 

erfolgen, um die Ermächtigungen zum Abschluss von Derivatgeschäften und die Verantwortlichkeiten dafür 

festzulegen. 

4.2.2.1 Caps (Zinsobergrenze) 

Ein Cap stellt ein Zinsbegrenzungsgeschäft dar. Er wird für einen bestimmten Zeitraum eine Zinsobergrenze 

bezogen auf einen bestimmten Betrag vereinbart. Steigt der Zins währen der Cap-Laufzeit über die vereinbarte 

Obergrenze, dann würde die Gemeinde als Inhaber des Caps die Differenz bezogen auf den Nominalbetrag z.B. 

von ihrer Bank als Verkäufer erstattet bekommen. Zum Zeitpunkt des Erwerbs des Caps muss i.d.R. von der 

Gemeinde jedoch eine Prämie für eine solche Zinssicherung gezahlt werden. Ein solcher Cap kann aber auch 

mehrere hintereinander liegende Optionsgeschäfte beinhalten. Damit ist der CAP ein Vertrag, in dem gegen Zahlung 

einer CAP-Prämie (vom Käufer an den Verkäufer) das Steigen eines festgelegten Marktzinssatzes, z.B. 6- 

Monats-EURIBOR, über eine bestimmte Zinsobergrenze der Verkäufer dem Käufer den Differenzbetrag bezogen 

auf den vereinbarten Kapitalbetrag erstattet. 

4.2.2.2 Floor (Zinsuntergrenze) 

Von der Gemeinde können auch Finanzgeschäfte zur Begrenzung von Zinssenkungen abgeschlossen werden 

(Floors). Diese Geschäfte kommen i.d.R. in Betracht, wenn die Verzinsung bei Finanzgeschäften nicht unter ein 

bestimmtes Niveau sinken soll, z.B. bei einer variablen Verzinsung. Der Floor entspricht spiegelbildlich dem CAP, 

d.h. unterschreitet der Referenzzins die vereinbarte Zinsuntergrenze, so ist von der Gemeinde als Floor- 

Verkäufer die Zinsdifferenz, bezogen auf den Nominalbetrag, für die betreffende Zinsperiode nachträglich dem 

Käufer auszuzahlen. 

4.2.2.3 Collar (Zinskorridor) 

Bei Finanzgeschäften der Gemeinde ist auch die Vereinbarung einer Kombination von Floors und Caps möglich, 

die als Collar bezeichnet wird. In diesen Fällen werden beide Finanzgeschäfte gleichzeitig abgeschlossen und es 

muss eine Übereinstimmung der beiden Finanzinstrumente hinsichtlich der Laufzeit, des Referenzzinssatzes, und 

GEMEINDEORDNUNG 388



des Bezugsbetrages geben. Durch den Cap soll eine Absicherung gegen steigende Zinsen erreicht und mit dem 

Floor an Zinssenkungen bei variabel vereinbarten Zinsen profitiert werden. 

4.2.3 Forward Rate Agreements (FRAs) 

Für die Umschuldung eines bestehenden Festzinskredit kann die Gemeinde bereits im Vorfeld einen Zinssatz für 

den zukünftigen Zeitraum vereinbaren, in dem die Umschuldung erfolgen soll (Forward Rate Agreements - 

FRAs). Solche FRAs sichern ein Zinsniveaus ab, ersetzen aber nicht die diesem Geschäft zu Grunde liegende 

Kreditaufnahme. Wenn sich das Zinsniveau anders entwickelt, sind zwischen den Vertragspartnern die vereinbarten 

Ausgleichsleistungen zu erbringen. 

Die Gemeinde erhält eine Ausgleichsleistung, wenn das Zinsniveau über der vereinbarten Zinslinie liegt. Sie 

muss dann selbst eine Ausgleichsleistung zahlen, wenn das Zinsniveau unter der vereinbarten Zinslinie liegt, so 

dass ihre Zinskosten höchstens dem vereinbarten Zinsniveau entsprechen. Ggf. kann beim Abschluss eines 

FRAs eine Prämie zu zahlen sein. Damit ist das FRA ein Vertrag, in dem für einen bestimmten Kreditbetrag auf 

gegenwärtiger Zinsbasis ein bestimmter Zinssatz (FRA-Zins), z.B. 6-Monats-EURIBOR, für eine bestimmte Laufzeit 

(FRA-Periode) ab einem festgelegten Zeitpunkt vereinbart wird. 

4.2.4 Zinsswaps 

Im Rahmen von Zinsswaps werden künftige feste und variable Zinszahlungen auf einen nominellen Kreditbetrag 

für einen bestimmten Zeitraum gegeneinander getauscht. Dabei muss kein effektiver Tausch der Zinszahlungen 

erfolgen, wenn Ausgleichszahlungen zwischen festen und variablen Zinssatz geleistet werden. Die variablen 

Zinssätze werden i.d.R. an einen Referenzzinssatz geknüpft, z.B. den Euribor o.a. Dazu zwei Beispiele: 

- Receiver- (Empfänger-)Swaps 

Bei diesen Swaps sind weiterhin die Festzinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich sind 

die variablen Zinsen im Zinsswap zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer den für die Laufzeit des 

Swaps vereinbarten Festzins (Swapsatz). 

- Payer-(Zahler-)Swaps 

Bei diesen Swaps sind weiterhin die variablen Zinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich 

ist für die Laufzeit des Swaps ein vereinbarter Festzins (Swapsatz) zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer 

die variablen Zinsen im Zinsswap. 

Die Geschäfte über Zinsswaps werden auf dem Kapitalmarkt in unterschiedlichen Formen angeboten. So kann 

ausschließlich der Tausch variabler Zinsverpflichtungen gegeneinander zum Gegenstand einer Vereinbarung 

gemacht werden. Auch kann ein Zinsswap mit einem Währungsswap kombiniert sein. Die Flexibilität der Gemeinde 

bei solchen Geschäften kann sich auch in der Höhe der Zahlungen bei Geschäftsabschluss auswirken. 

Zu beachten ist, dass durch diese Finanzgeschäfte keine Kapitalforderungen begründet werden. Beim Abschluss 

eines Zinsswapgeschäftes durch die Gemeinde ist im bilanziellen Sinne zudem von einem schwebenden Geschäft 

auszugehen. Dieses ist wegen einer Vermutung der Ausgeglichenheit nicht in der gemeindlichen Bilanz 

anzusetzen. 

Beim Abschluss eines Zinsswapgeschäftes kann es ggf. auch zu Zahlungen zwischen den Vertragspartnern 

kommen, z.B. Zahlung einer Prämie. Eine bilanzielle Ansatzpflicht kann aus solchen Finanzgeschäften für die 

Gemeinde erst entstehen, wenn auf Grund der geschlossenen Vereinbarungen für die Gemeinde entweder Forderungen 

oder Verpflichtungen begründet werden. In Einzelfällen kann beim Vorliegen der Voraussetzungen 

auch die Passivierung einer Rückstellung für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften in der gemeindlichen 

Bilanz vorzunehmen sein. (vgl. § 36 Abs. 5 GemHVO NRW). Eine Passivierungspflicht oder auch ein Verzicht 

darauf entsteht jedoch nicht alleine dadurch, dass die Gemeinde ein Zinsswapgeschäft abschließt. 

GEMEINDEORDNUNG 389



4.2.5 Eigenverantwortlicher Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten 


Die Gemeinde entscheidet über den Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten in eigener Verantwortung. Sie kann 

mit diesen Instrumenten nicht die, insbesondere aus der Kreditwirtschaft der Gemeinde, bestehenden Risiken 

vermeiden, sondern nur eine Optimierung dieser Risiken zur eigenen Minimierung der haushaltswirtschaftlichen 

Belastungen vornehmen. Auch können Derivate zunächst Aufwendungen bei der Gemeinde verursachen. Die 

Gemeinde soll daher für ein nur die aus den örtlichen Gegebenheiten heraus geeigneten Instrumente für ein 

Zinsrisikomanagement nutzen. Die allgemein verfügbaren Finanzinstrumente können vielfach im Sinne der Gemeinde 

auch eine Anpassung erfahren. 

Die Gemeinde sollte eine Modifizierung dann verlangen, wenn es aus ihrer Sicht heraus der Zielerreichung der 

Gemeinde dient. Nur dann wird eine geeignete Entscheidungsbasis für die Gemeinde geschaffen, auf der sie eine 

Gesamtstrategie aufbauen und eine wirksame Risikosteuerung vornehmen kann. Zudem muss die haushaltsrechtlich 

geforderte Bindung zwischen den Kreditgrundgeschäften und den Derivaten immer erhalten bleiben. 

Ansonsten würden spekulative Finanzinstrumente vorliegen, die dem gesetzlichen Spekulationsverbot widersprechen. 

4.2.5.2 Laufende Überwachung der Finanzgeschäfte 

Die Gemeinde soll, wenn sie ein aktives Zinsmanagement betreibt, einen konkreten Handlungsrahmen hinsichtlich 

des Umgangs mit Zins- und Anlagerisiken festlegen, durch den u.a. Ziele, Grundsätze, Verantwortlichkeiten 

und Prozesse bestimmt werden. Auch gehört dazu, zusätzlich zum Abschluss von Zinssicherungsinstrumenten 

und der Erfassung im doppischen Rechnungswesen der Gemeinde eine ständige Überwachung und Kontrolle im 

Ablauf der abgeschlossenen Finanzgeschäfte sowie eine Markbeobachtung vorzunehmen. Dabei gilt es, dies als 

pflichtige Aufgabe anzusehen und das Wissen der Gemeinde über die Chancen und Risiken bzw. Möglichkeiten 

des Einsatzes von haushaltsrechtlich zulässigen und vertretbaren Finanzinstrumenten ständig weiter zu entwickeln. 

Eine einmalige Information über derartige Finanzgeschäfte reicht für eine Anwendung in der örtlichen Praxis 

der Gemeinde nicht aus. 

In Anbetracht des tatsächlichen Einsatzes von Finanzinstrumenten sollte bei Abschluss von Finanzgeschäfte z.B. 

nicht nur das 4-Augen-Prinzip zur Anwendung kommen, sondern dies muss Anlass sein, ein vielfältiges Risikomanagement 

aufzubauen. Wenn nicht bereits ein Konzept von der Gemeinde erstellt worden ist, welche Produkte 

des Marktes genutzt werden dürfen, gilt es, dies ggf. nachzuholen, aber auch, das vorhandene Konzept zukünftig 

fortzuschreiben. Es wäre z.B. festzulegen, dass neue Produkte nur nach einer Testphase tatsächlich zum Einsatz 

kommen. Die wirtschaftliche Bedeutung eines örtlichen Zinsrisikomanagements ist so bedeutsam, dass dieses für 

jede Gemeinde unerlässlich wird. Eine Optimierung der finanzwirtschaftlichen Abläufe innerhalb der Gemeinde 

und mit den Geschäftspartnern kann dazu beitragen, fehlerhafte oder riskante Einsätze von Derivaten zu vermeiden, 

die zu erheblichen wirtschaftlichen Schäden bei der Gemeinde führen können. 

4.2.6 Angabe der Zinssicherungsinstrumente im Anhang 

Im Anhang des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen derivative Finanzinstrumente, z.B. Zinssicherungsinstrumente, 

unabhängig davon, ob sie ein schwebendes Geschäft darstellen, das nicht bilanzierungsfähig ist, 

angegeben werden. Diese Geschäfte sind wichtige Angaben über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde 

im Sinne des § 44 Abs. 2 GemHVO NRW. Mit diesen Angaben soll ein Überblick über den Umfang der 

eingesetzten Finanzinstrumente gegeben werden, weil die Geschäfte der Gemeinde über Zinsswaps und Währungsswaps 

ein schwebendes Dauerschuldverhältnis darzustellen, das zunächst nicht bilanziert wird, wenn nicht 

GEMEINDEORDNUNG 390



bereits bei Vertragsabschluss dafür Anschaffungskosten anfallen, z.B. wegen der Zahlung einer Prämie oder 

wegen entstandener Nebenkosten. 

Im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss sollen deshalb zu derartigen Geschäften der Gemeinde die Arten 

und der Umfang der derivativen Finanzinstrumente angegeben sowie dazu die beizulegenden Werte, soweit sie 

bestimmt werden können, und die angewandten Bewertungsmethoden aufgeführt werden. Dabei sollen möglichst 

die zinsbezogenen Finanzinstrumente von den währungsbezogenen Instrumenten getrennt dargestellt und dazu 

wegen der Beachtung des Konnexitätsprinzips die betroffenen Bilanzposten angegeben werden. Soweit Mischformen 

bestehen, sind diese gesondert anzugeben. 

4.2.7 Unzulässigkeit spekulativer Finanzgeschäfte 

Der Einsatz von Finanzinstrumenten durch die Gemeinde, insbesondere von Finanzderivaten, ist unter Berücksichtigung 

des örtlichen Einzelfalles zu beurteilen. Der Abschluss derartiger Finanzgeschäfte zu spekulativen 

Zwecken ist grundsätzlich als unzulässig anzusehen. Das Vorliegen eines spekulativen Finanzgeschäfts kann 

ggf. gegeben sein, wenn ein Finanzderivat z.B. ohne ausreichende inhaltliche Abgrenzung und ohne Verlustbegrenzung 

abgeschlossen wird, ein nicht vorhandenes Risiko abgesichert werden soll, ausschließlich der Gewinnerzielung 

dient oder keine nachweisbare Konnexität zu einem Kredit als Grundgeschäft besteht. 

Von der Gemeinde muss regelmäßig sowohl beim Abschluss von Finanzgeschäften als auch während der Laufzeiten 

überprüft werden, ob ein unzulässiger Sachverhalt vorliegt. Die Gliederung des örtlichen Zins- und Schuldenmanagements 

in getrennte eigenständige Verantwortungsbereiche, z.B. „Geschäftsabschluss“, „Überwachung 

und Kontrolle“ und „Gesamtleitung“, sowie die getrennt davon vorzunehmende buchungstechnische Erfassung 

in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung unterstützt dabei ein ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln. 

5. Die Kredittilgung 

Die Laufzeit eines Kredites soll sich grundsätzlich an der Lebensdauer des damit finanzierten Investitionsobjektes 

orientieren. Langfristige Investitionsobjekte sollen möglichst auch durch langfristige Kredite finanziert werden, 

sofern nicht eine andere Laufzeit aus Gründen des Wirtschaftlichkeitsgebotes angezeigt ist. Der Grundsatz der 

Gesamtdeckung nach § 20 GemHVO NRW steht einer solchen Orientierung nicht entgegen. Aus Gründen der 

Haushaltssicherung bedarf es insbesondere bei einer kurzfristigen, aber auch bei einer mittelfristigen Verschuldung 

einer besonders sorgfältigen Prüfung der Leistungsfähigkeit im Hinblick auf den künftigen Haushaltsausgleich 

und den Verschuldungspielraum der Gemeinde. 

Die jeweils bei einer Kreditaufnahme von der Gemeinde zu vereinbarende Tilgung kann sich im Regelfall an den 

erforderlichen Abschreibungen der gemeindlichen Investitionen und an der Leistungskraft der Gemeinde orientieren. 

Bei Bedarf sollte sich die Gemeinde auch die Möglichkeit einer außerordentlichen Tilgung einräumen lassen, 

z.B. wenn für sie absehbar ist, dass ihr zu einem späteren Zeitpunkt weitere Geldmittel zufließen, die ggf. zur 

Reduzierung der gemeindlichen Verschuldung insgesamt genutzt werden können. Zwar besitzt die Gemeinde aus 

§ 490 BGB ein außerordentliches Kündigungsrecht für die Kreditverträge, sie wäre in einem solchen Fall aber 

zum Ersatz des dem Kreditgeber entstehenden Schadens verpflichtet (Vorfälligkeitsentschädigung). Bei jeder 

einzelnen Kreditausnahme soll die Gemeinde daher abwägen und entscheiden, ob und in welchem Umfang ihr 

die Möglichkeit einer vorzeitigen Tilgung von aufgenommenen Krediten eingeräumt werden soll. 

GEMEINDEORDNUNG 391

6. Kündigungsrechte 



Die Gemeinde muss bei Aufnahme von Krediten sicherstellen, dass sie nicht von Kündigungsrechten ausgeschlossen 

wird. Sie muss prüfen, inwieweit sie von den ihr im Einzelfall zustehenden Kündigungsrechten nach § 

489 BGB Gebrauch machen oder auch auf ein Kündigungsrecht verzichten will. Bei aufgenommenen Darlehen 

mit einer vertraglichen Festzinsperiode darf jedenfalls kein einseitiges Kündigungsrecht des Kreditgebers vereinbart 

werden. Für den Kreditgeber sollte i.d.R. ein vorzeitiges Kündigungsrecht ausgeschlossen werden. Abgesehen 

von Änderungskündigungen zur Neuregelung der Konditionen und für den Fall des Zahlungsverzugs oder 

sonstiger Vertragsverletzungen sollte der Kredit an die Gemeinde für den Kreditgeber möglichst unkündbar sein. 

Bei zinsvariablen Darlehen muss außerdem ein beiderseitiges Kündigungsrecht für den Fall einer Anpassung des 

Zinssatzes an veränderte Kapitalmarktbedingungen auf einen Zeitraum von drei Monaten in der vertraglichen 

Vereinbarung beschränkt werden. Bei der Vereinbarung von sog. Zinsgleitklauseln (Anbindung der Zinssätze an 

bestimmte Sätze, z.B. Diskont, Lombard oder Euribor, hat die Gemeinde eigenverantwortlich eine sorgfältige 

Prognose der künftigen Zinsentwicklung (Zinsmeinung) vorzunehmen und sollte sich dabei ggf. durch eine spezialisierte 

Fachberatung unterstützen lassen. 

7. Unterrichtungspflichten des Kreditgebers 

In den Fällen, in denen die Gemeinde im Darlehensvertrag mit dem Kreditgeber ein fester Zinssatz vereinbart 

wurde und die Zinsbindung vor der für die Tilgung bestimmten Zeit endet, besteht eine Unterrichtungspflicht des 

Kreditgebers gegenüber der Gemeinde als Kreditnehmer (vgl. § 492a BGB). Der Kreditgeber hat die Gemeinde 

vor dem Ende der Zinsbindung darüber zu informieren, ob er zu einer neuen Zinsbindungsabrede bereit ist. Ist 

diese Möglichkeit gegeben, muss die Unterrichtung des Kreditgebers ein Angebot über den Zinssatz enthalten. 

Eine Unterrichtungspflicht des Kreditgebers besteht auch vor Beendigung eines Kreditvertrages. Der Kreditgeber 

hat den Kreditnehmer darüber zu unterrichten, ob er zur Fortführung des Darlehensverhältnisses bereit ist. Diese 

Unterrichtung muss dann die zum Zeitpunkt der Unterrichtung gültigen Pflichtangaben aus § 492 Abs. 1 S. 5 BGB 

enthalten. 

8. Bankrechtliche Kundeneinstufung 

Bei der gemeindlichen Kreditaufnahme am Kreditmarkt ist u.a. auch das Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz 

vom 16.07.2007 (BGBl. I S. 1330) nicht unbeachtlich. Nach diesem Gesetz sind die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen 

verpflichtet, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich vorgegebenen 

Kriterien zu klassifizieren. Diese Einstufung hat Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde, 

denn die Bank hat das Anlegerschutzniveau und die Grundsätze für die Ausführung von Aufträgen in Finanzinstrumenten 

zu beachten. 

Ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen, das eine Anlageberatung oder eine Finanzportfolioverwaltung vornimmt, 

muss von seinem Kunden alle Informationen einholen über Kenntnisse und Erfahrungen der Kunden in 

Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten, über Anlageziele und ihre finanziellen Verhältnisse, um dem Kunden 

das für ihn geeignete Finanzinstrument empfehlen zu können. Dazu gehört, dass der Kunde auch die mit 

einem solchen Geschäft verbundenen Anlagerisiken versteht. Erlangt das Wertpapierdienstleistungsunternehmen 

nicht die erforderlichen Informationen, darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung kein Finanzinstrument 

empfehlen oder im Zusammenhang mit einer Finanzportfolioverwaltung keine Empfehlung abgeben (vgl. die 

Einzelvorschriften des o.a. Gesetzes). 

Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht hat in ihrem Schreiben vom 25.06.2010 gegenüber den Verbänden 

der für Finanzdienstleistungsunternehmen und der Kreditwirtschaft klargestellt, dass eine Gemeinde als 

GEMEINDEORDNUNG 392



Privatkunde im Sinne des § 31a Abs. 3 WpHG des Wertpapierhandelsgesetzes anzusehen ist und nicht als professioneller 

Kunde zu gelten hat. Das Ergebnis eines gemeindlichen „Privatkunden-Auftrages“ muss sich zudem 

am Preis und an den Kosten des Finanzinstrumentes orientieren (vgl. § 33a Abs. 3 WpHG). Außerdem besteht 

die Pflicht eines Wertpapierdienstleistungsunternehmens gegenüber der Gemeinde, diese ggf. auch über mögliche 

Probleme zur Ausführung der gemeindlichen Aufträge unter Anwendung der Grundsätze der bestmöglichen 

Ausführung zu unterrichten. Die Gemeinde hat die Möglichkeit sich auch als professioneller Kunde einstufen zu 

lassen (vgl. Abbildung). 

Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde 

Die Einstufung eines Privatkunden als professioneller Kunde nach § 31a Abs. 7 Satz 1 erste Alternative des 

Wertpapierhandelsgesetzes darf jedoch nur erfolgen, wenn der Kunde 

Einstufung 

als 

professioneller 

Kunde 

1. gegenüber dem Wertpapierdienstleistungsunternehmen zumindest in Textform 

beantragt hat, generell oder für eine bestimmte Art von Geschäften, 

Finanzinstrumenten oder Wertpapierdienstleistungen oder für ein bestimmtes 

Geschäft oder für eine bestimmte Wertpapierdienstleistung als professioneller 

Kunde eingestuft zu werden, 

2. vom Wertpapierdienstleistungsunternehmen auf einem dauerhaften Datenträger 

eindeutig auf die rechtlichen Folgen der Einstufungsänderung hingewiesen 

worden ist, 

3. seine Kenntnisnahme der nach Nummer 2 gegebenen Hinweise in einem 

gesonderten Dokument bestätigt hat. 

Beabsichtigt das Wertpapierdienstleistungsunternehmen, einen Kunden nach § 31a Abs. 7 Satz 1 zweite Alternative 

des Wertpapierhandelsgesetzes als professionellen Kunden einzustufen, gilt Satz 1 entsprechend mit der 

Maßgabe, dass der Kunde sein Einverständnis zumindest in Textform erklären muss. 

Abbildung 59 „Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde“ 

In den Fällen der Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde und nicht mehr als Privatkunde muss das 

Wertpapierdienstleistungsunternehmen die Gemeinde schriftlich darauf hinweisen, dass mit der Änderung dieser 

Einstufung auch die Schutzvorschriften für Privatkunden nicht mehr gelten. Die Gemeinde muss dazu ihr Einverständnis 

geben und diese Sachlage schriftlich bestätigen. Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde 

steht einer späteren Rückstufung zum Privatkunden gem. § 31a Abs. 6 WpHG, soweit dieses von der Gemeinde 

verlangt wird, nicht entgegen. 

9. Verbot des Betreibens von Bankgeschäften 

Im Zusammenhang mit den gemeindlichen Kreditgeschäften nach dieser Vorschrift ist auch das Verbot in § 107 

Abs. 6 GO NRW zu beachten, nach dem die Gemeinde kein Bankunternehmen errichten, übernehmen oder betreiben 

darf. Der Gemeinden ist durch § 107 Abs. 7 GO NRW gestattet worden, eine Sparkasse zu errichten und 

zu betreiben. Für diese öffentlich-rechtlichen Anstalten gelten dann besondere Vorschriften, die im Sparkassengesetz 

Nordrhein-Westfalen verankert sind. Die Regelung in § 107 Abs. 6 GO NRW schließt dabei das generelle 

Verbot zum Betreiben von Bankgeschäften im Sinne des § 1 Abs. 1 des Kreditwesengesetzes (KWG) ein. 

Für die Abwicklung von Bankgeschäften bedarf es nicht zwingend eines Unternehmens, denn Bank- und Finanzdienstleistungsgeschäfte 

werden, auch wenn der Umfang dieser Geschäfte objektiv keinen in kaufmännischer 

Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert, bereits dann gewerbsmäßig betrieben, wenn der gemeindliche 

Betrieb auf eine gewisse Dauer angelegt ist und die Gemeinde ihn mit der Absicht der Gewinnerzielung verfolgt. 

GEMEINDEORDNUNG 393



Eine Gewinnerzielungsabsicht ist auch dann gegeben anzunehmen, wenn durch ein Geschäft höhere Zinsen bei 

Kreditinstituten erspart werden sollen. Eine Beurteilung gemeindlicher Bankgeschäfte im Sinne des § 1 Abs. 1 

KWG bedarf regelmäßig der Kenntnisse im Einzelfall, denn beim Betreiben mehrerer Bank- oder Finanzdienstleistungsgeschäfte 

durch die Gemeinde kann sich ein bankrechtlicher Geschäftsbetrieb der Gemeinde bereits 

auch bei einem vergleichsweise geringen Umfang ergeben. 

10. Kreditaufnahme und gemeindlicher Haushalt 

10.1 Kreditaufnahme und Haushaltssatzung 

Die vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen der Gemeinde sind mit ihrem Gesamtbetrag in der Haushaltssatzung 

festzusetzen (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1 c) GO NRW). Diese besondere Festsetzung in der gemeindlichen 

Haushaltssatzung (Kreditermächtigung) ist erforderlich, weil die Festsetzung des Gesamtbetrages der Einzahlungen 

und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit des Haushaltsjahres 

allein als nicht ausreichend zu bewerten ist. Es ist vielmehr notwendig, auch den Umfang des für die Anschaffung 

von Vermögensgegenständen der Gemeinde aufzunehmenden Fremdkapitals gesondert beurteilen zu können, 

auch wenn bereits die voraussichtlichen Einzahlungen aus der Aufnahme von Investitionskrediten nach § 86 

GO NRW im Finanzplan enthalten sind. Diese Veranschlagung bedeutet keine Doppelerfassung der Investitionskredite 

in der gemeindlichen Haushaltssatzung im Sinne der Ermächtigungen zur Ausführung der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft. 

Durch die besondere Satzungsregelung wird vielmehr verdeutlicht, dass die in der Rangfolge der zu beschaffenden 

Finanzmittel vor den Investitionskrediten liegenden Finanzmittel nicht ausreichen, um die kommunalen Aufgaben 

im betreffenden Haushaltsjahr in ausreichendem Maße zu erfüllen. Diese satzungsmäßige Festsetzung für 

Investitionskredite darf zudem nur den Bedarf für die Aufgabenerfüllung beinhalten, für die Einzahlungen und 

Auszahlungen im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt worden sind, nicht jedoch den Bedarf, der möglicherweise 

bei den kommunalen Betrieben besteht. Außerdem ist mit der Festsetzung der Kreditermächtigung 

nicht unmittelbar eine Ermächtigung zur Aufnahme der einzelnen Kredite verbunden. Außerdem umfasst die 

Kreditermächtigung für Investitionen der Gemeinde nicht die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung, für 

die in der gemeindlichen Haushaltssatzung an anderer Stelle gesondert ein Höchstbetrag festzusetzen ist. 

10.2 Kreditaufnahme und Finanzplan 

Im gemeindlichen Finanzplan werden in der Gruppe „Einzahlungen und Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit“ 

vorrangig die Einzahlungen aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen nach § 86 GO NRW sowie die 

Auszahlungen für deren Tilgung getrennt voneinander ausgewiesen, weil deren Jahressummen in der Finanzrechnung 

die betreffenden Passivposten in der gemeindlichen Bilanz verändern (vgl. § 41 Abs. 3 Nr. 4.2 GemH- 

VO NRW). Auch die Gewährung von Darlehen im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die daraus 

entstehenden Rückflüsse sind grundsätzlich unter der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde zu erfassen, auch 

wenn dafür in der Vorschrift keine gesonderte Haushaltsposition gefordert wird. 

Von der Gemeinde ist örtlich abzuschätzen und zu entscheiden, ob für die Gewährung von Darlehen und ggf. ab 

welchem Volumen eine gesonderte Haushaltsposition dafür im Finanzplan ausgewiesen wird. Es besteht aber 

auch die Möglichkeit, die in der Vorschrift vorgesehene Haushaltsposition entsprechend zu erweitern und zu 

bezeichnen, denn das Muster für den gemeindlichen Finanzplan ist nicht für verbindlich erklärt, sondern nur zur 

Anwendung empfohlen worden (vgl. Nr. 1.2.2 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005, SMBl. 

NRW. 6300). 

GEMEINDEORDNUNG 394

10.3 Kreditaufnahme und Ergebnisplan 



Die Aufnahme und die Rückzahlung von gemeindlichen Krediten nach dieser Vorschrift ist nicht Gegenstand der 

Veranschlagung im jährlichen Ergebnisplan der Gemeinde. Die damit verbundenen Einzahlungen und Auszahlungen 

stellen keine gemeindlichen Erträge und Aufwendungen dar, die wirtschaftlich den Haushaltsjahren zuzurechnen 

wären, in denen sie entstehen (vgl. § 11 GemHVO NRW). Zudem berühren die Aufnahme von Krediten 

und deren Tilgung unmittelbar den Umfang der Verbindlichkeiten der Gemeinde, so dass die entsprechenden 

Beträge keine Erträge und Aufwendungen darstellen, die im Ergebnisplan der Gemeinde zu veranschlagen wären. 

Dieses gilt allerdings nicht für die aus der Aufnahme der Kredite von der Gemeinde zu zahlenden Zinsen und 

den Kreditbeschaffungskosten (vgl. § 2 GemHVO NRW). 

10.4 Kreditaufnahme und vorläufige Haushaltsführung 

In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung der Gemeinde kommen für eine gemeindliche Kreditaufnahme nicht 

nur die Vorschriften des § 86 GO NRW zur Anwendung, sondern es sind auch die besonderen Vorgaben des § 

82 Abs. 2 GO NRW zu beachten. Nach dieser Vorschrift darf die Gemeinde nur mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde 

Kredite für Investitionen bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung des Vorjahres 

festgesetzten Kredite aufnehmen, wenn ihre Finanzmittel für die Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen 

und der sonstigen Leistungen des Finanzplans nicht ausreichen. In diesen Fällen hat dann die Gemeinde bei 

ihrer Aufsichtsbehörde einen Antrag auf Genehmigung der vorgesehenen Kreditaufnahmen eine nach Dringlichkeit 

geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen. Die Gemeinde hat 

dabei bereits vor der Antragstellung zu prüfen, ob ihre Kreditverpflichtungen insgesamt (alt und neu) mit ihrer 

dauernden Leistungsfähigkeit in Einklang stehen. 

Die Vorschrift des § 82 GO NRW ermöglicht den Gemeinden in den Fällen, in denen die Finanzmittel für die Fortsetzung 

der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen des Finanzplans nach Absatz 1 Nr. 1 nicht 

ausreichen, bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten 

Kredite für Investitionen aufzunehmen. Die Bedarfsermittlung vor der Aufnahme von Krediten hat die Gemeinde 

unter Beachtung des § 77 GO NRW vorzunehmen. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass die Ermächtigungen 

für die Kreditaufnahme nach § 86 Abs. 2 GO NRW und die Verpflichtungsermächtigungen aus der 

Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung weiter gelten, 

jedoch nur in dem Umfang, der im abgelaufenen Haushaltsjahr noch nicht durch Ermächtigungen in Anspruch 

genommen worden ist. 

11. Bilanzielle Behandlung von Krediten als Verbindlichkeiten 

11.1 Vorliegen von Verbindlichkeiten 

Eine gemeindliche Verbindlichkeit liegt z.B. immer dann vor, wenn für die Gemeinde gegenüber einem Dritten zu 

einer Leistungserbringung auf Grund eines aufgenommenen Kredites für Investitionen besteht. Die Verbindlichkeit 

bezieht sich in diesem Fall auf Geldleistungen seitens der Gemeinde, bei denen die Zahlungsverpflichtung 

durch Vertrag hinreichend konkret bestimmt sein muss. Während der Vertragslaufzeit besteht dann zum jeweiligen 

gemeindlichen Abschlussstichtag noch eine rechtliche Außenverpflichtung, die noch nicht oder noch nicht 

vollständig erfüllt wurde und die vor dem Abschlussstichtag wirtschaftlich entstanden ist. Eine wirtschaftliche 

Belastung ist dabei deshalb gegeben, weil die Gemeinde sicher von einer Verminderung ihres Vermögens ausgehen 

kann. Quantifizierbar ist eine gemeindliche Verbindlichkeit aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen, 

weil diese Verbindlichkeit zum Abschlussstichtag der Höhe nach konkret benannt werden kann, z.B. durch 

den Rückzahlungsbetrag bzw. der Erfüllungsbetrag (vgl. § 91 Abs. 2 GO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 395



Aus den von der Gemeinde aufgenommenen Krediten kann sich ggf. eine Differenz zwischen dem Rückzahlungsbetrag 

und dem Auszahlungsbetrag bestehen, z.B. durch ein Disagio. In den Fällen der gemeindlichen Kreditaufnahme 

für Investitionen, in denen der vereinbarte Rückzahlungsbetrag höher ist als der erhaltene Auszahlungsbetrag, 

darf der Unterschiedsbetrag in den aktiven Rechnungsabgrenzungsposten aufgenommen werden. 

Dieser Betrag ist dann durch planmäßige jährliche Abschreibungen, die auf die gesamte Laufzeit der Verbindlichkeit 

verteilt werden können, aufzulösen (vgl. § 42 Abs. 2 GemHVO NRW). 

11.2 Bilanzausweis von Verbindlichkeiten 

Die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen aus den gemeindlichen Geschäftsbeziehungen mit Dritten, z.B. 

aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen. In diesen Fällen werden z.B. durch die Ausgabe von Schuldverschreibungen 

(Kommunalobligationen) die Rechte der Gläubiger verbrieft und es entstehen in deren Umfang zu 

erfüllende Verbindlichkeiten für die Gemeinde. Der Ansatz der Verbindlichkeiten der Gemeinde in der gemeindlichen 

Bilanz orientiert sich im Wesentlichen an den möglichen Arten von Verbindlichkeiten. Insbesondere bei den 

von der Gemeinde aufgenommenen Krediten für Investitionen wird eine weitere Untergliederung nach Gläubigern 

verlangt. 

11.3 Ausbuchen von Verbindlichkeiten 

Die Verbindlichkeiten der Gemeinde, die aus den gemeindlichen Geschäftsbeziehungen mit Dritten entstanden 

und in der gemeindlichen Bilanz, z.B. als Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen., angesetzt werden, sind 

von der Gemeinde auszubuchen, wenn sie erloschen sind. Die Ausbuchung ist dabei nicht von der Art der Beendigung 

einer gemeindlichen Verbindlichkeit abhängig, jedoch der Zeitpunkt der Ausbuchung. Die gemeindlichen 

Verbindlichkeiten erlöschen regelmäßig durch Erfüllung, d.h. die Gemeinde ist ihrer Rückzahlungsverpflichtung 

nachgekommen (vgl. § 362 BGB). Bei der Gemeinde kann eine bestehende Verbindlichkeit auch durch Aufrechnung 

erlöschen, wenn z.B. vertraglich vereinbart wurde, dass bei gegenseitig gleichartigen Leistungen jeder Vertragspartner 

einseitig seine Forderung gegen die Forderung des Anderen aufrechnen darf, sofern die eigene 

Forderung voll wirksam, einredefrei und fällig ist (vgl. § 387 BGB). Das Ausbuchen von Verbindlichkeiten kann in 

Einzelfällen aber auch durch eine Schuldumwandlung oder durch einen Erlass, bei dem der Gläubiger auf seine 

Forderung verzichtet, zum Tragen kommen. 

12. Schriftform bei der Abgabe von Erklärungen 

Die Aufnahme von Krediten für Investitionen durch schuldrechtliche Verträge stellen gemeindliche Verpflichtungserklärungen 

dar und bedürfen daher der Schriftform (vgl. § 64 Abs. 1 GO NRW). Mit dieser gesetzlichen 

Vorgabe wird der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. Sie soll sich außerdem 

Klarheit über den Inhalt der neuen Verpflichtung verschaffen und die interne Entscheidungszuständigkeit klären. 

Die gemeindlichen Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, sind zudem i.d.R. vom Bürgermeister 

oder dem allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, 

soweit es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Dabei ist zu beachten, dass Erklärungen 

der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, nicht die Gemeinde binden. 

13. Nichtigkeit von gemeindlichen Rechtsgeschäften 

In einem unmittelbaren Zusammenhang mit der gemeindlichen Vorschrift über das Verbot der Bestellung von 

Sicherheiten für einen gemeindlichen Kredit steht die Vorschrift des § 130 GO NRW über unwirksame Rechtsgeschäfte 

der Gemeinde. Nach Absatz 1 dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die 

GEMEINDEORDNUNG 396



von ihr ohne die auf Grund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde 

abgeschlossen werden, unwirksam. So würden z.B. privatrechtliche Darlehensverträge, die einer Genehmigung 

der Aufsichtsbehörde bedürften, bis zur Erteilung der Genehmigung schwebend unwirksam sein und bei 

einer Ablehnung der Genehmigung sogar endgültig unwirksam. 

In Absatz 2 der Vorschrift wird weiter ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen das 

Verbot der Bestellung von Sicherheiten für gemeindliche Kredite nach § 86 Abs. 5 GO NRW verstoßen, schuldrechtlich 

und dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift 

kann zudem abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher 

Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt. Diese Vorschrift dient auch dem 

Schutz des gemeindlichen Vermögens im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. 


1. Zu Absatz 1 (Kreditaufnahmen und Leistungsfähigkeit): 

1.1 Zu Satz 1 (Kredite für Investitionen und zur Umschuldung): 

1.1.1 Kreditaufnahmen für Investitionen 


Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben 

gesichert ist. Außerdem ist die Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Die Aufgabenerfüllung 

der Gemeinde ist daher wesentlich mitbestimmend für die Kreditaufnahme für Investitionen. Für die 

Finanzierung kommunaler Investitionen sind daher besondere Maßstäbe anzulegen, so dass bei der Aufnahme 

von Krediten für Investitionen formelle Voraussetzungen, z.B. die Kreditermächtigung in der Haushaltssatzung 

nach § 78 Abs. 2 Nr. 1c) GO NRW, und materielle haushaltswirtschaftliche Voraussetzungen, z.B. die Subsidiarität 

der Kreditaufnahme nach § 77 Abs. 3 GO NRW, erfüllt sein müssen. 

Die Gemeinde hat daher vor der Annahme von Kreditangeboten zur Finanzierung von Investitionen zu prüfen, 

welches Angebot ihren finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Auch unterliegt jede Kreditaufnahme 

der Gemeinde den Voraussetzungen des § 77 Abs. 3 GO NRW. Der in dieser Vorschrift enthaltene 

Grundsatz der Subsidiarität der Kreditaufnahme gegenüber anderen Finanzierungsmöglichkeiten wird durch 

zulässige Wirtschaftlichkeitsbewertungen modifiziert. Daher darf die Gemeinde einen Kredit nur zur Deckung 

eines gegenwärtigen Bedarfs im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung aufnehmen. Die Kredite für Gemeinden 

für Investitionen in Form des Kommunalkredits stellen keine eigenständige Kreditform dar, vielmehr 

unterliegen sie den Formen der Kredite aus der allgemeinen Geldwirtschaft. 

Der Begriff des Kredites ist daher von dort übernommen worden und entspricht dem Darlehensbegriff nach §§ 

488 BGB. Er umfasst daher für die Gemeinden nur Geldschulden und nicht darlehensweise empfangene Sachen 

(vgl. §§ 607 ff. BGB). Die gemeindlichen Kredite werden im Rahmen privatrechtlicher Rechtsgeschäfte, z.B. als 

Schuldscheindarlehen, Anleihen u.a., aufgenommen. Sie können daher nach ihren Arten, nach Kreditgebern, 

nach ihrer Laufzeit, nach ihrer Rückzahlung oder nach ihrer Herkunft (Inland oder Ausland) sowie nach ihrer Ausgabe 

in Euro oder in einer Fremdwährung) unterschieden werden. So wird z.B. bei einem Festbetragskredit der 

Kreditbetrag am Ende der Laufzeit insgesamt in einem Betrag fällig, bei einem Ratenkredit sind jährlich gleiche 

Tilgungsraten zu zahlen, bei Annuitätenkredit bleibt die Jahresleistung für den Kredit insgesamt gleich, so dass 

ersparte Zinsen die Tilgungsleistungen erhöhen. Die Gemeinde hat ihre aufgenommenen Kredite in ihrer Bilanz 

differenziert anzusetzen, so dass die Kredite für Investitionen getrennt nach den Kreditgebern, z.B. dem privaten 

Kreditmarkt, dem öffentlichen Bereich und den eigenen Organisationseinheiten angesetzt werden (vgl. § 41 Abs. 

GEMEINDEORDNUNG 397



4 GemHVO NRW). Ein Ausweis der Kredite für Investitionen ist auch entsprechend im Verbindlichkeitenspiegel 

nach § 47 GemHVO NRW vorzunehmen. 

1.1.1.2 Der Begriff „Investitionstätigkeit“ 

Als gemeindliche „Investitionstätigkeit“ wird die Anlage von Finanzmitteln der Gemeinde in materielle und immaterielle 

Wirtschaftsgüter bezeichnet, die für die Gemeinde von Nutzen sind. Die dazu notwendigen Geldmittel dürfen 

daher nur zur Gestaltung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung eingesetzt werden. Für die Zuordnung von Einzahlungen 

und Auszahlungen zur Investitionstätigkeit kommt es deshalb darauf an, ob die Zahlungsströme vermögenswirksam 

sind, d.h. der Veränderung des Vermögens durch Anschaffungen oder Veräußerungen von 

Vermögenswerten dienen. Die Zahlungen müssen zudem dazu bestimmt sein, der Aufgabenerfüllung der Gemeinde 

zu dienen. 

Unter diese Vorgaben fallen der Erwerb und die Veräußerung von Gegenständen des Anlagevermögens und von 

sonstigen finanziellen Vermögenswerten, z.B. die Anlage von vorhandenen Finanzmittelbeständen (keine Kreditaufnahme 

für eine Geldanlage) in Wertpapieren oder auch von Grundstücken, die wegen einer beabsichtigten 

kurzfristigen Veräußerung in der gemeindlichen Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen sind. Die Bilanzierung 

von gemeindlichen Vermögensgegenständen ist allein nicht ausschlaggebend dafür, ob die Anschaffung oder 

Herstellung eines Vermögensgegenstandes für die Gemeinde eine Investition darstellt, denn der Begriff „Investition“ 

ist vorrangig auf den haushaltsrechtlichen Finanzierungsvorgang ausgerichtet. 

Bei der Veranschlagung von Auszahlungen für Investitionen ist zudem darauf zu achten, dass diese als Herstellungskosten 

oder Anschaffungskosten nach § 33 Abs. 2 und 3 GemHVO NRW zu bewerten sind und daher zu 

einem in der Bilanz aktivierbaren Vermögensgegenstand führen. Nur in diesen Fällen dürfen die Zahlungen im 

gemeindlichen Haushaltsplan der Investitionstätigkeit zugeordnet werden. Wird dagegen kein neues Sachvermögen 

geschaffen, sind die erbrachten Leistungen vielmehr als „Erhaltungsaufwand bzw. als Unterhaltungsaufwand“ 

zu qualifizieren. Die Auszahlungen dafür dürfen dann nicht mit Krediten für Investitionen finanziert werden, sondern 

stellen Aufwendungen dar, die im Ergebnisplan zu veranschlagen sind. 

1.1.1.3 Aktivierte Eigenleistungen der Gemeinde 

Wenn die Gemeinde in Einzelfällen die Planung, Bauleitung oder sonstige Maßnahmen einer konkreten Investitionsmaßnahme 

durch eigenes Personal oder durch Hilfsbetriebe der Gemeinde, z.B. Bauhof, Fuhrpark u.a., erbringen 

lässt, dürfen die dadurch entstandenen Aufwendungen der Investitionsmaßnahme zugerechnet werden. 

Dies geschieht in der Ergebnisrechnung dadurch, dass den für eine einzelne konkrete Investitionsmaßnahme 

entstandenen Aufwendungen in entsprechender Höhe Erträge unter der Position „Aktivierte Eigenleistungen“ 

gegenüber gestellt werden. Die Zurechnung verändert daher nicht die bei der Gemeinde tatsächlich entstandenen 

Aufwendungen, die weiterhin entsprechend ihrer Entstehung in der Ergebnisrechnung nachgewiesen werden. Zu 

beachten ist dabei, dass durch die Zurechnung bzw. die Klassifizierung von aktivierten Eigenleistungen kein zusätzlicher 

Zahlungsbedarf entsteht. Auch werden durch die Zurechnung die zu leistenden Personal- und/oder 

Sach- und Dienstleistungen nicht zu Auszahlungen für die Investitionstätigkeit. Die Zurechnung bzw. die Aktivierung 

von gemeindlichen Eigenleistungen löst daher keinen Veränderungsbedarf für die in der Haushaltssatzung 

festgesetzte Kreditermächtigung aus. 

1.1.1.4 Aktivierte Zuwendungen der Gemeinde 

Durch die Gemeinde gewährte Zuwendungen für Investitionen Dritter (Investitionsförderungsmaßnahmen) werden 

im NKF wie Investitionsmaßnahmen behandelt, wenn bestimmte Voraussetzungen, z.B. die Aktivierbarkeit, 

GEMEINDEORDNUNG 398



erfüllt sind. In diesem Sinne ist daher die gesonderte Nennung des Begriffes „Investitionsförderungsmaßnahmen“ 

entbehrlich geworden und in der Vorschrift des § 86 GO NRW nicht mehr enthalten. Von der Gemeinde gezahlte 

Zuwendungen für Investitionen von Dritten sind daher regelmäßig unter der Investitionstätigkeit der Gemeinde zu 

erfassen und können bei der Ermittlung des Kreditbedarfs der Gemeinde berücksichtigt werden. 

Die von der Gemeinde gewährten investiven Zuwendungen können dann der gemeindlichen Investitionstätigkeit 

zugeordnet werden, wenn die Gemeinde wirtschaftlicher Eigentümer des damit angeschafften oder hergestellten 

Vermögensgegenstandes wird und dieser deswegen in der gemeindlichen Bilanz zu aktivieren ist. Die Zuordnung 

zur gemeindlichen Investitionstätigkeit ist auch möglich, wenn die Gemeinde dem Zuwendungsempfänger eine 

sachliche und zeitliche (mehrjährige) Verpflichtung auferlegt hat (Gegenleistungsverpflichtung des Dritten). In 

diesem Fall besteht ebenfalls eine Aktivierbarkeit in der gemeindlichen Bilanz, auch wenn diese unter dem Bilanzposten 

„Aktive Rechnungsabgrenzung“ vorzunehmen ist, um eine periodengerechte Abgrenzung zu erreichen. 

In allen anderen Fällen stellen die von der Gemeinde einem Dritten gewährten „investiven“ Zuwendungen gemeindliche 

Aufwendungen dar, die in der Ergebnisrechnung der Gemeinde zu erfassen sind und nicht in die Ermittlung 

des gemeindlichen Kreditbedarfs einbezogen werden dürfen. Dieses Zuordnungsverbot gilt auch in den 

Fällen, in den z.B. einem Dritten mehrjährige Betriebskostenzuschüsse gewährt werden und diese von der Gemeinde 

periodengerecht abgegrenzt und unter den aktiven Rechnungsabgrenzungsposten bilanziert werden 

müssen. 

1.1.1.5 Die Haushaltsermächtigung für die Kreditaufnahme 

Die von der Gemeinde vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen sind mit ihrem Gesamtbetrag in der gemeindlichen 

Haushaltssatzung als Kreditermächtigung festzusetzen (vgl. § 78 Abs. 2 Buchstabe c) GO NRW). 

Dadurch entsteht im Rahmen des Satzungsrechtes und des Budgetrechtes die Entscheidungsbefugnis des Rates, 

die Beschaffung von Fremdkapital zur Finanzierung gemeindlicher Investitionen festzulegen. Diese Vorgabe 

ist erforderlich, weil allein die Veranschlagung der Kreditaufnahme im gemeindlichen Finanzplan als Einzahlung 

aus der gemeindlichen Finanzierungstätigkeit nicht als dafür ausreichend anzusehen ist (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 26 

GemHVO NRW). Die notwendige Ermächtigung der gemeindlichen Verwaltung zur Aufnahme von Fremdkapital 

für die Anschaffung von Vermögensgegenständen der Gemeinde bedarf eines Rahmens, also eines am Finanzierungsbedarfs 

orientierten Gesamtbetrages, der innerhalb der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzt wird. 

Mit dieser satzungsrechtlichen Festsetzung und der Veranschlagung besteht eine ausreichende Ermächtigung 

zur Aufnahme der einzelnen Kredite durch die Gemeinde. 

1.1.1.6 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage) 






für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen ist (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 23 GemHVO NRW). 

Die Investitionen der Gemeinde bewirken regelmäßig eine dauerhafte Mehrung des gemeindlichen Vermögens, 

z.B. das in der gemeindlichen Bilanz anzusetzende Anlagevermögen, zu dem auch die Finanzanlagen zu zählen 

sind. Diese haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde könnte den Schluss zu lassen, 

dass dadurch auch eine Kreditfinanzierung für eine Kapitalanlage zulässig wäre. Die Gemeinde darf nach des 

Vorschrift des § 86 GO NRW Kredite für Investitionen aufnehmen. Da der Erwerb einer Kapitalanlage einerseits 

GEMEINDEORDNUNG 399



der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient und andererseits eine Investition darstellt, könnten die Voraussetzungen 

für eine Kreditaufnahme für die Kapitalanlage grundsätzlich erfüllt sein. 

Einer solchen Kreditaufnahme dürfen jedoch auch die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach § 77 Abs. 3 

GO NRW nicht entgegenstehen, denn sie ist zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig 

wäre. Dieses könnte im Einzelfall beim Erwerb einer Kapitalanlage gegeben sein. Dabei wäre auch 

zu prüfen, ob beim Erwerb einer Kapitalanlage mit durch einen Kredit der Gemeinde zugegangenen Geldmitteln 

(Fremdkapital) es zu einer dauerhaften Vermögensmehrung bei der Gemeinde kommt. Bei einer Kreditaufnahme 

für eine Kapitalanlage könnte das Spekulationsverbot in § 90 GO NRW berührt sein, wenn unterstellt werden 

kann, dass die Kapitalanlage vorrangig der Erzielung eines Gewinns aus der Differenz zwischen den Kreditkosten 

und dem Zinsertrag dient, und dabei auf die weitere „ungewisse“ Zinsentwicklung gesetzt wird. Andererseits dient 

aber eine solche Differenz erst einmal dazu, eine Wirtschaftlichkeit der Kapitalanlage anzunehmen. 







1 Abs. 1 GO NRW). 

In diesem Zusammenhang steht auch der Runderlass über kommunale Geldanlagen vom 25.01.2005, nach dem 

zu beachten ist, dass eine Kapitalanlage bzw. die Anlage von gemeindlichen Geldmitteln nur mit Geldmitteln der 

Gemeinde zulässig ist, die nicht zur Sicherung der Liquidität und zur Zahlungsabwicklung benötigt werden. Dieser 

Runderlass führt de vorherigen Runderlasse fort, so dass es bereits in der Vergangenheit eine Kapitalanlage nur 

dann zulässig war, wenn die Gemeinde Geldmittel besaß, die sie nicht für ihren Zahlungsverkehr benötigte. Diese 

Voraussetzungen bedingen, dass der Erwerb einer Kapitalanlage, finanziert durch die Aufnahme von Investitionskrediten 

nach § 86 GO NRW, dann nicht mit den haushaltsrechtlichen Grundsätzen und Vorschriften für Gemeinden 

in Einklang steht, wenn damit gemeindliche Aufwendungen finanziert werden sollen, z.B. die künftigen Versorgungsleistungen. 

1.1.2 Kreditaufnahmen für Zwecke der Umschuldung 


Durch eine alleinige Festlegung in dieser Vorschrift auf die Aufnahme von Krediten für Investitionen wäre eine 

Aufnahme von Krediten für eine außerordentliche Tilgung bestehender Kredite (Umschuldung) nicht zulässig. Da 

aber durch die Vorschrift nur eine Kreditaufnahme für die ordentliche Tilgung von Schulden ausgeschlossen werden 

soll, enthält die Vorschrift eine ausdrückliche Regelung, dass eine Kreditaufnahme auch zum Zwecke der 

Umschuldung von Krediten erfolgen darf (außerordentliche Schuldentilgung). 

Der Begriff „Umschuldung“ soll dabei als die Begründung einer neuen Verpflichtung der Gemeinde zur Begleichung 

einer bestehenden Verpflichtung verstanden werden. Durch den in der Vorschrift bestehenden Regelungszusammenhang 

mit der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass von der Gemeinde Kredite nur für Investitionen aufgenommen 

werden dürfen. Daher bedeutet eine Umschuldung im Sinne dieser Vorschrift, die Ablösung eines 

Kredites für Investitionen durch die Aufnahme eines neuen Kredites für Investitionen. Im Rahmen einer Umschuldung 

können aber auch mehrere kleinere Kredite zu einem einzigen Kredit zusammengefasst werden. 

GEMEINDEORDNUNG 400

1.1.2.2 Inhalte der Umschuldung 



Im Rahmen des gemeindlichen Liquiditätsmanagements und auch zur Zinsoptimierung werden von der Gemeinde 

in unterschiedlichem Umfang bedarfsbezogene Umschuldungen vorgenommen. Durch eine gemeindliche 

Umschuldung erfolgt i.d.R. eine Ablösung der noch bestehenden Verbindlichkeit eines aufgenommenen Kredites 

bei gleichzeitiger Neuaufnahme eines Kredites in Höhe des Restbetrages dieser gemeindlichen Verbindlichkeit. 

Auch werden durch eine Umschuldung oftmals Einzelkredite zu einem „neuen“ Gesamtkredit zusammengefasst. 

Solche Umschuldungen werden aus unterschiedlichen Anlässen vorgenommen. Durch sie wird i.d.R. das Volumen 

der bestehenden Verbindlichkeiten nicht verändert, sondern es werden lediglich die Kreditkonditionen der 

Gemeinde angepasst. 

Unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach § 75 Abs. 1 GO NRW kann insbesondere 

dann eine Umschuldung in Betracht kommen, wenn die Konditionen für die Gemeinde günstiger sind, als 

die des abzulösenden Kredites für Investitionen. Die Gemeinde kann im Rahmen der Umschuldung einen neuen 

Vertrag mit dem Kreditgeber abschließen, sie kann aber auch den Kreditgeber wechseln. Bei einer Umschuldung 

kommt jedoch keine Verlängerung der Laufzeit des ursprünglichen Kredites in Betracht, denn dieses käme der 

Neuaufnahme eines Kredites für Investitionen gleich. Aus diesen Gründen bedarf es auch keiner gesonderten 

Ermächtigung des Rates der Gemeinde zur Durchführung der Umschuldung bzw. dem Austausch von Krediten 

und neuer Kreditkonditionen. 

1.1.2.3 Umwandlung kurzfristiger Investitionskredite in langfristige Kredite 

In Sonderfällen, in denen die Gemeinde ausschließlich zur vorübergehenden Finanzierung einer Investition einen 

kurzfristigen Kredit aufgenommen hat (Zwischenfinanzierung), weil z.B. ein günstiges Kreditangebot bestand, 

kann ein solcher Kredit auch in einen langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit umgewandelt werden. Ein 

für einen solchen Zweck aufgenommener kurzfristiger Kredit ist nur hinsichtlich seiner Laufzeit, aber nicht wegen 

seines Zweckes mit einem Kredit zur Liquiditätssicherung vergleichbar. Der für Investitionen aufgenommene 

kurzfristige Kredit stellt von Anfang an einen haushaltsrechtlichen Kredit dar, denn die Einzahlungen aus seiner 

Aufnahme dienen der haushaltsmäßigen Deckung von investiven Auszahlungen und haben nicht den allgemeinen 

Zweck, fällige Auszahlungen durch die Gemeinde zu ermöglichen. 

Diese Festlegung bedeutet, dass die Aufnahme eines solchen kurzfristigen Kredites unter die Regelungen einer 

Kreditaufnahme für Investitionen fällt und daher dafür auch eine Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung 

enthalten sein muss (vgl. § 78 Abs. Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) GO NRW). Die Aufnahme dieses 

Kredites fällt deshalb nicht unter die Höchstbetragsgrenze der Kredite zur Liquiditätssicherung nach § 89 GO 

NRW, die ebenfalls in der gemeindlichen Haushaltssatzung enthalten sein muss (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 3 GO 

NRW). Für die tatsächlich von der Gemeinde aufgenommenen Kredite zur Liquiditätssicherung folgt daraus, dass 

diese Kredite nicht in langfristige Kredite oder Annuitätenkredite umgewandelt werden dürfen, denn ein solcher 

Vorgang steht nicht mit dem Begriff „Umschuldung“ in Sinne der Vorschrift in Einklang. 

1.1.3 Verbot von Einlagengeschäften 

Für die Gemeinde ist die Annahme fremder Gelder als Einlagen oder anderer unbedingt rückzahlbarer Gelder von 

Dritten, sofern der Rückzahlungsanspruch der Dritten nicht in Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen verbrieft 

wird, ein Einlagengeschäft als Bankgeschäft (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 KWG) und für die Gemeinde unzulässig. Dabei 

kommt es nicht darauf an, ob die Zinsen vergütet werden. Ein Einlagengeschäft im Sinne des KWG betreibt, wer 

fremde Gelder im o.a. Sinne annimmt. Als rückzahlbar werden dabei Gelder angesehen, bei denen ein zivilrechtlicher 

Anspruch auf ihre Rückzahlung besteht, z.B. bei einem Darlehen nach § 488 BGB und dieser nicht unter 

einer Bedingung steht (vgl. § 158 Abs. 1 BGB). Bereits die Anbahnung und Durchführung der Darlehen ist als 

GEMEINDEORDNUNG 401



Einlagengeschäft im Sinne des KWG anzusehen. Eine Beurteilung gemeindlicher Bankgeschäfte im Sinne des § 

1 Abs. 1 KWG bedarf regelmäßig der Kenntnisse im Einzelfall, denn beim Betreiben mehrerer Bank- oder Finanzdienstleistungsgeschäfte 

kann sich ein bankrechtliche Geschäftsbetrieb bereits auch bei einem vergleichsweise 

geringen Umfang ergeben. 

Kein Einlagengeschäft im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 KWG und damit kein gemeindliches Bankgeschäft ist die 

Ausgabe von Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen, bei denen von der Gemeinde unbedingt zurückzahlbare 

Gelder von Dritten angenommen werden und der unbedingte Rückzahlungsanspruch des Dritten in der Inhaber- 

oder Orderschuldverschreibung verbrieft ist. Dabei ist Voraussetzung. dass die gesetzlichen und wertpapierrechtlichen 

Voraussetzungen von der Gemeinde gewahrt und wirksame Wertpapiere begeben werden. In diesem 

Zusammenhang ist von der Gemeinde darauf zu achten, dass sie als Aussteller von Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen 

nicht wegen einer möglichen Verwahrung und Aufbewahrung von Wertpapieren für Dritte den 

Tatbestand des Depotgeschäftes nach § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 KWG erfüllt, denn sie würde dann der Erlaubnispflicht 

nach § 32 KWG unterfallen. Außerdem kann auch der Vertrieb von Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen 

durch Dritte, die von der Gemeinde beauftragt werden, eine für den Dritten erlaubnispflichtige Finanzdienstleistung 

darstellen. Vor diesem Hintergrund wäre umfassend zu prüfen, ob ein Einlagengeschäft für die 

Gemeinde überhaupt wirtschaftlich ist, wenn dabei eine Gewerbsmäßigkeit nicht zulässig ist. 

1.2 Zu Satz 2 (Kreditverpflichtungen und dauernde Leistungsfähigkeit): 


Nach dieser Vorschrift müssen die mit der Aufnahme von Krediten übernommenen Verpflichtungen mit der dauernden 

Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen. Der Einhaltung der dauernden Leistungsfähigkeit 

der Gemeinde kommt damit bei der Finanzierung von Investitionen durch Kredite eine herausgehobene Bedeutung 

zu. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft muss deshalb über einen Finanzspielraum verfügen, dass der aus 

der Kreditaufnahme neu hinzukommende Schuldendienst nicht zur Einschränkungen bei der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

führen wird. Daran knüpft der Haushaltsgrundsatz in § 75 Abs. 7 GO NRW an, der eine Überschuldung 

der Gemeinde verbietet. 

1.2.2 Kreditaufnahme und Grundsatz der Gesamtdeckung 

Von der Gemeinde können in einem Haushaltsjahr mehrere Investitionsmaßnahmen vorgesehen sein, auf Grund 

derer ein Kreditbedarf bei der Gemeinde entsteht. In diesen Fällen kann jedoch wegen des Grundsatzes der 

Gesamtdeckung (vgl. § 20 GemHVO NRW) ein einzelner Kredit nicht einer bestimmten Maßnahme zugerechnet 

werden, um daran zu messen, ob langfristige Investitionen auch langfristig finanziert werden. Gleichwohl wird 

auch im NKF an dem Grundsatz festgehalten, dass langfristig nutzbare Vermögensgegenstände der Gemeinde 

auch langfristig finanziert werden sollen. Bei der Aufnahme eines kurzfristigen Kredites für die Erstfinanzierung 

von Investitionsmaßnahmen, dessen spätere Umwandlung in einen langfristigen Kredit beabsichtigt ist, ist eine 

entsprechende Zusage des Kreditinstitutes für ein anschließendes Finanzierungsangebot (dem Grunde nach) 

unumgänglich. 

1.2.3 Kreditaufnahme und Überschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit 

Die Gemeinde hat unter Berücksichtigung der in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückzahlungsverpflichtungen 

für Kredite, insbesondere der Kredite zur Liquiditätssicherung, in eigener Verantwortung zu bewerten und 

zu entscheiden, ob und in welchem Umfang ein Zahlungsüberschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit tatsächlich 

für Investitionen eingesetzt werden kann. Ist dieses möglich, weil der Überschuss nicht für gemeindliche Til- 

GEMEINDEORDNUNG 402



gungsverpflichtungen benötigt wird, soll dieser zur Verminderung einer Kreditaufnahme für Investitionen eingesetzt 

werden. 

In diese Abwägung sind die Verpflichtungen der Gemeinde zur Sicherstellung ihrer Liquidität (vgl. § 75 Abs. 6 GO 

NRW) und zur Sicherstellung der künftigen Zahlungsfähigkeit der Gemeinde durch eine angemessene Liquiditätsplanung 

(vgl. § 89 Abs. 1 GO NRW) sowie die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach § 77 GO NRW 

einzubeziehen. In solchen Fällen ist auch zu berücksichtigen, dass die Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung, 

die z.B. aus einem Darlehensvertrag für die Gemeinde entstehen kann, grundsätzlich einer „freien“ Verwendung 

eines Zahlungsüberschusses aus laufender Verwaltungstätigkeit, z.B. für Investitionen, vorgeht. Das Ergebnis 

aus einer solchen Abwägung wird dann durch die örtliche Zusammenführung der Überschüsse aus der laufenden 

Verwaltungstätigkeit mit den Einzahlungen aus der Investitionstätigkeit im Haushaltsplan aufgezeigt. 

1.2.4 Ermittlung der zulässigen Kreditermächtigung 


Der gemeindliche Kreditbedarf lässt sich mit Hilfe des Finanzplans und den darin veranschlagten Einzahlungen 

und Auszahlungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit 

der Gemeinde ermitteln (vgl. § 3 GemHVO NRW). Die im Finanzplan veranschlagten Beträge sind jedoch allein 

nicht ausschlaggebend. Sie stellen vielmehr nur den Ausgangspunkt für die Ermittlung dar, auf dem die weitere 

Betrachtung des des gemeindlichen Kreditbedarfs aufbaut. Ein möglicher Kreditbedarf für gemeindliche Investitionen 

dürfte dem Grunde nach bestehen, wenn im Finanzplan ein negativer Saldo aus der Investitionstätigkeit der 

Gemeinde ausgewiesen wird. 

Hinsichtlich der Bemessung des tatsächlichen Bedarfs einer gemeindlichen Kreditermächtigung müssen noch 

weitere Zahlungen oder Finanzmittel berücksichtigt werden. So ist zu prüfen, ob ein Überschuss aus den 

Einzahlungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde verfügbar ist, soweit dieser 

nicht zur Tilgung von Krediten benötigt wird. Auch wenn Rückflüsse aus Darlehensgewährungen der Gemeinde 

eingehen werden, die nicht zur Tilgung von gemeindlichen Krediten benötigt werden, müssen diese Zahlungen 

indie Bemessung einbezogen werden. 

Insbesondere sind aber auch die Einzahlungen aus der Veräußerung von Vermögensgegenständen zu 

berücksichtigen, die soweit sie nicht für andere Zwecke benötigt werden, auch in die Bemessung des 

Kreditbedarfs der Gemeinde einzubeziehen sind. Im Rahmen dieses Gesamtbildes ist von der Gemeinde auch zu 

prüfen, ob eine andere Finanzierung nicht möglich oder ggf. wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (vgl. § 77 Abs. 3 

GO NRW). Andererseits ist zu beachten, dass der Investitionstätigkeit der Gemeinde zuzurechnende 

Maßnahmen nicht kreditfähig sind und daher nicht in die Bemessung des gemeindlichen Kreditbedarfs 

einbezogen werden dürfen. Dazu gehört z.B. der Kauf von Kapitalanlagen als Geldanlage der Gemeinde. Die 

dafür benötigten Finanzmittel dürfen nicht durch Kredite beschafft werden. 

1.2.4.2 Ein Überprüfungsschema 

Das nachfolgende Überprüfungsschema soll die Ermittlung der zulässigen Kreditermächtigung unterstützen und 

einen Einstieg bieten, damit im Einzelfall unter Beachtung der §§ 75, 77 und 86 GO NRW und des § 20 GemHVO 

NRW sowie unter Einbeziehung der Bedürfnisse der örtlichen Haushaltswirtschaft der gemeindliche Kreditbedarf 

für Investitionen beurteilt werden kann (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 403



Kreditbedarf für Investitionen 

Zahlungsart 

1. Auszug aus dem Finanzplan: 

Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit 

Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit 

Überschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit 

Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen 

+ Einzahlungen aus der Veräußerung von Sachanlagen 

+ Einzahlungen aus der Veräußerung von Finanzanlagen 

+ Einzahlungen aus Beiträgen u.ä. Entgelten 

+ Sonstige Investitionseinzahlungen 

= Einzahlungen aus Investitionstätigkeit 

- Auszahlungen für den Erwerb von Grundstücken und Gebäuden 

- Auszahlungen für Baumaßnahmen 

- Auszahlungen für den Erwerb von beweglichem Anlagevermögen 

- Auszahlungen für den Erwerb von Finanzanlagen 

- Auszahlungen von aktivierbaren Zuwendungen 

- Sonstige Investitionsauszahlungen 

= Auszahlungen aus Investitionstätigkeit 

= Saldo aus Investitionstätigkeit 

2. Ermittlung des Kreditbedarfs für Investitionen: 

Möglicher Kreditbedarf nach § 86 GO NRW 

(bei negativem Saldo aus Investitionstätigkeit) 

Zu berücksichtigen (abzuziehen) sind u.a. 

- Überschuss aus lfd. Verwaltungstätigkeit 

(soweit nicht zur Tilgung von Krediten) 

- Rückflüsse aus Darlehensgewährungen 

(soweit nicht zur Tilgung von Krediten) 

- … 

Zu berücksichtigen (hinzuzurechnen) sind u.a. 

- bei Fehlbedarf aus laufender Verwaltungstätigkeit: 

Einzahlungen aus der Veräußerung von Vermögens- 

gegenständen 

(wenn keine Kreditaufnahme zur Liquiditätssicherung) 

- … 

- … 

(§ 77 Abs. 3 GO NRW beachten: Ist eine andere Finanzierung 

möglich oder ggf. wirtschaftlich unzweckmäßig) 


Ansatz



Nicht kreditfähig und nicht einzubeziehen: 

Kauf von Kapitalanlagen als Geldanlage, wenn deren künftiger 

Verwendungszweck von konsumtiver Natur ist. Dafür benötigte 

Finanzmittel dürfen nicht durch Kredite beschafft werden. 

Ermittelter Kreditbedarf 

Übernahme als Höhe der Kreditermächtigung 

Abbildung 60 „Ermittlung des Kreditbedarfs“ 

Das Schema stellt jedoch kein Prüfschema zur Überprüfung der Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung 

dar. Auch kann damit rein rechnerisch durch die Einfügung von Beträgen unmittelbar der örtliche 

Kreditbedarf bestimmt werden. Mit ihm sollen nur die möglichen Kriterien verdeutlicht werden, die für die Kreditermächtigung 

von Bedeutung sind. Die Zulässigkeit des Umfangs der vom Rat festzusetzenden Kreditermächtigung 

(vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1c GO NRW) ist von der Gemeinde zu prüfen und zu bestimmen. Die vom Rat getroffene 

Festsetzung ist aber auch Gegenstand der aufsichtsrechtlichen Tätigkeit im Rahmen der Anzeige der gemeindlichen 

Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bei der Aufsichtsbehörde (vgl. § 80 Abs. 5 GO NRW). 

2. Zu Absatz 2 (Geltungsdauer der Kreditermächtigung): 


Die Vorschrift sieht einen fest bestimmten Zeitraum für die Geltungsdauer der in der gemeindlichen Haushaltssatzung 

festgesetzten Kreditermächtigung vor (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1 c) GO NRW). Danach gilt diese bis zum Ende 

des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht 

rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung. Diese Zweijährigkeit der 

Geltungsdauer der Kreditermächtigung stellt neben dem Grundsatz der Gesamtdeckung, eine Maßnahme dar, 

durch die die Durchführung der Investitionen der Gemeinde flexibler gestaltet worden ist. Die Geltungsdauer der 

Kreditermächtigung stimmt mit der Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 85 Abs. 2 GO NRW) 

überein, weil beide Ermächtigungen nur die Investitionsmaßnahmen der Gemeinde betreffen. 

2.2 Die Übertragung der Kreditermächtigung 

Die Übertragung der Kreditermächtigung in das folgende Haushaltsjahr steht in einem Zusammenhang mit der 

Möglichkeit der Übertragbarkeit von Ermächtigungen nach § 22 GemHVO NRW. Nach dem Absatz 2 dieser Vorschrift 

bleiben Ermächtigungen für Auszahlungen für Investitionen bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren 

Zweck verfügbar; bei Baumaßnahmen und Beschaffungen längstens jedoch zwei Jahre nach Schluss des Haushaltsjahres, 

in dem der Vermögensgegenstand in seinen wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden 

kann. Werden Investitionsmaßnahmen im Haushaltsjahr nicht begonnen, bleiben die Ermächtigungen bis zum 

Ende des zweiten dem Haushaltsjahr folgenden Jahr verfügbar. 

Die Finanzierung der gemeindlichen Investitionen auf dieser Basis erfordert, dass auch die entsprechenden Finanzmittel 

verfügbar sind, zu denen auch die Einzahlungen aus den Krediten für Investitionen gehören. Daher ist 

es sachgerecht, die Ermächtigung des Rates, Kredite für geplante Investitionen oder für die Fortsetzung von 

Investitionen über das jeweilige Haushaltsjahr hinaus noch zu nutzen, wenn diese noch nicht in voller Höhe benötigt 

wurde, aber für das Folgejahr bereits ein Bedarf erkennbar ist. Nimmt die Gemeinde im Rahmen der Übertragung 

der Kreditermächtigung einen Kredit für Investitionen auf, ist dieser nicht auf die in der Haushaltssatzung für 

das laufende Haushaltsjahr festgesetzte Kreditermächtigung (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1 c) GO NRW) anzurechnen. 

GEMEINDEORDNUNG 405

2.3 Die Vorfinanzierung einer Investitionsmaßnahme 



Die zweijährige gesetzliche Geltungsdauer ermöglicht aber auch der Gemeinde, bei einer ausreichenden Liquiditätslage 

eine Investitionsmaßnahme mit eigenen Mitteln vorzufinanzieren oder ggf. auch zuerst mit Krediten zu 

Liquiditätssicherung vorzufinanzieren und dann im Folgejahr des Haushaltsjahres eine solche gemeindliche Vorfinanzierung 

durch einen langfristigen Kredit für Investitionen abzulösen. Nimmt die Gemeinde im Rahmen dieser 

Vorfinanzierung einen Kredit für Investitionen auf, ist dieser i.d.R. nicht auf die in der Haushaltssatzung für das 

laufende Haushaltsjahr festgesetzte Kreditermächtigung (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1 c) GO NRW) anzurechnen. Dieses 

gilt auch, für eine entsprechende Kreditaufnahme im zweiten Folgejahr des Haushaltsjahres, wenn die für 

dieses Folgejahr erforderliche Haushaltssatzung noch nicht bekannt gemacht worden ist. Dies setzt aber immer 

voraus, dass die Kreditermächtigung des ursprünglichen Haushaltsjahres noch nicht vollständig in Anspruch 

genommen worden ist. 

2.4 Information des Rates über die übertragene Kreditermächtigung 

In den Fällen, in denen die in der Haushaltssatzung festgesetzte Kreditermächtigung nicht in vollem Umfang im 

angelaufenen Haushaltsjahr in Anspruch genommen worden ist, sollte auch der Rat - wie bei anderen Übertragungen 

ins nächste Haushaltsjahr - frühzeitig darüber informiert werden. Es bietet sich dafür an, in der dem Rat 

vorzulegenden Übersicht über die übertragenen Ermächtigungen für Aufwendungen und Auszahlungen (vgl. § 22 

Abs. 4 GemHVO) auch das Volumen der übertragenen Kreditermächtigung anzugeben, deren Inanspruchnahme 

aber im Folgejahr vorgesehen ist. 

3. Zu Absatz 3 (Genehmigungsbedarf bei einer gesamtwirtschaftlichen Störung): 

3.1 Zu Satz 1 (Steuerung der gemeindlichen Kreditaufnahmen): 

Nach der Vorschrift bedarf die Aufnahme einzelner Kredite durch die Gemeinde der Genehmigung der Aufsichtsbehörde, 

sobald die Kreditaufnahme nach § 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums 

der Wirtschaft (StWG) beschränkt worden ist. Nach § 19 StWG kann durch eine Rechtsverordnung angeordnet 

werden, dass die Beschaffung von Geldmitteln im Wege des Kredits auch für die Gemeinden beschränkt wird. 

Die Schuldenwirtschaft der Gemeinden hat wegen des erheblichen Volumens sowie wegen der Bedeutung der 

Investitionspolitik unmittelbare Auswirkungen in konjunkturpolitischer Hinsicht, so dass es unter gesamtwirtschaftlichen 

Gesichtspunkten eine Steuerung der gemeindlichen Kreditaufnahmen notwendig werden kann. 

In diesem Zusammenhang wird davon ausgegangen, dass durch die Kreditaufnahmen der Gemeinden zu mindestens 

ein regionaler Einfluss auf die wirtschaftliche Entwicklung genommen werden kann. Ob eine gesamtwirtschaftliche 

Störung in einem Land auch gleichzeitig eine gesamtwirtschaftliche Störung für die Gemeinden darstellt, 

ist von aber vielen Faktoren abhängig und bedarf einer Betrachtung und Feststellung im Einzelfall. Wird das 

Vorliegen einer gesamtwirtschaftlichen Störung festgestellt bzw. eine Kreditbeschränkung ausgesprochen, bedarf 

die einzelne Kreditaufnahme jeder Gemeinde der Genehmigung durch die zuständige Aufsichtsbehörde. 

3.2 Zu Satz 2 (Versagung der Genehmigung der gemeindlichen Kreditaufnahme): 

Durch die Vorschrift ist für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde die rechtliche Grundlage geschaffen worden, die 

erforderliche Genehmigung für eine einzelne Kreditaufnahme der Gemeinde zu versagen, wenn durch eine 

Rechtsverordnung angeordnet werden, dass die Beschaffung von Geldmitteln im Wege des Kredits auch für die 

Gemeinden beschränkt worden ist und die Kreditaufnahme nicht mit den Maßgaben der Kreditbeschränkungen in 

GEMEINDEORDNUNG 406



Einklang steht. Damit soll u.a. erreicht werden, dass in Zeiten einer gesamtwirtschaftlichen Störung die Gemeinden 

eventuell Kreditbedingungen akzeptieren, die für den Kreditmarkt schädlich sind. 

4. Zu Absatz 4 (Kreditähnliche Rechtsgeschäfte): 

4.1 Zu Satz 1 (Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde): 


Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde wird neben der Aufnahme von Krediten auch durch den Abschluss kreditähnlicher 

Rechtsgeschäfte belastet. Das kreditähnliche Rechtsgeschäft begründet eine Zahlungsverpflichtung der 

Gemeinde, die einer Kreditaufnahme wirtschaftlich gleichkommt. Damit sind nur die gemeindlichen Rechtsgeschäfte 

als kreditähnlich einzuordnen, die mit der Investitionstätigkeit der Gemeinde in Verbindung stehen. Dieses 

Erfordernis wird auch durch die Einbindung der Regelungen über kreditähnliche Rechtsgeschäfte in die Vorschrift 

über die Aufnahme von Krediten für gemeindliche Investitionen deutlich. 

Für die Beurteilung, ob ein kreditähnliches Rechtsgeschäft vorliegt, kommt es auf die Prüfung des Einzelfalls an. 

Entscheidend sind nicht die formale Bezeichnung und Einordnung des Geschäftes, sondern dessen wirtschaftliche 

Auswirkungen. Beispiele für kreditähnliche Rechtsgeschäfte sind Leasinggeschäfte, atypische langfristige 

Mietverträge ohne Kündigungsmöglichkeiten bzw. Nutzungsüberlassungsverträge für Gebäude auf gemeindeeigenen 

Grundstücken, periodenübergreifende Stundungsabreden, aber auch Leibrentenverträge (z.B. Erwerb 

eines Grundstückes gegen Übernahme einer festen Geldrente - Rentengut nach dem Gesetz über Rentengüter 

vom 27.06.1890), Ratenkaufmodelle oder ÖPP-Projekte der Gemeinden - etwa mit kombinierten kreditähnlichen 

Vertragselementen. 

Diese Geschäfte sind typischerweise jene gemeindlichen Rechtsgeschäfte, in denen die Gemeinde langfristige 

Leistungsverpflichtungen mit erheblichen wirtschaftlichen Belastungen für künftige Haushaltsjahre eingeht. Zu 

diesen Geschäften der Gemeinde gehören jedoch nicht zinsbezogene Derivatgeschäfte. Solche Rechtsgeschäfte 

stellen keine Kreditgeschäfte im Sinne des Absatzes 1 dieser Vorschrift dar und fließen daher auch nicht in den 

Gesamtbetrag der von der Gemeinde vorgesehenen Kredite für Investitionen ein, der in der gemeindlichen Haushaltssatzung 

festzusetzen ist (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1 c) GO NRW). 

4.1.2 Die Anzeigepflicht 

Wegen der vielfältigen Gestaltungsmöglichkeiten der kreditähnlichen Rechtsgeschäfte bedarf es einer Anzeige an 

die Aufsichtsbehörde. Entscheidend dafür ist, dass ein solches Rechtsgeschäft nach den Umständen des Einzelfalls 

bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise zu dem gleichen haushaltsmäßigen Erfolg führen würde wie die Aufnahme 

eines Kredites entsprechend der in der Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung und damit ggf. eine 

sonst nicht zulässige Kreditaufnahme ermöglicht würde. Die Entscheidung über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung, 

die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommt, ist der Aufsichtsbehörde daher unverzüglich, 

spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen Eingehung der Verpflichtung, schriftlich anzuzeigen. 

Diese Regelung dient dem Schutz der Gemeinde, um eine Gefährdung ihrer Haushaltswirtschaft oder riskante 

oder unwirtschaftliche Rechtsgeschäfte mit Dritten auszuschließen. Unter die Anzeigepflicht nach dieser Vorschrift 

fallen daher auch spätere Änderungen der von der Gemeinde angezeigten Zahlungsverpflichtungen, wenn 

sie zu einer höheren Belastung der Gemeinde führen. In der Anzeige sind von der Gemeinde jeweils die tatsächlichen 

Verhältnisse und die finanziellen Auswirkungen im Rahmen eines Wirtschaftlichkeitsvergleiches darzustellen 

und auf Verlangen durch Vorlage der vertraglichen Abmachungen zu belegen. Die Monatsfrist ist dabei keine 

Ausschlussfrist für aufsichtsbehördliches Handeln. 

GEMEINDEORDNUNG 407



4.1.3 Der Nachweis der kreditähnlichen Rechtsgeschäfte 

Zur Gewährleistung einer geordneten Haushaltswirtschaft hat die Gemeinde ihre aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften 

bestehenden Finanzierungsverpflichtungen im Haushaltsplan vollständig darzustellen. Dazu ist im Vorbericht 

zum Haushaltsplan (§ 7 GemHVO NRW) auszuführen, wie hoch die Belastungen aus kreditähnlichen 

Rechtsgeschäften, z.B. aus Immobilien-Leasing, in den folgenden Jahren sein werden. Entsprechendes gilt für 

den Jahresabschluss, dem eine Übersicht über den Stand der Verpflichtungen zu Beginn und zum Ende des 

Haushaltsjahres beizufügen ist. In dieser Übersicht ist auch der Stand der Verpflichtungen aus Vorgängen, die 

Kreditaufnahmen wirtschaftlich gleichkommen, darzustellen. 

4.1.4 Besondere kreditähnliche Rechtsgeschäfte: ÖPP und Leasing 


Für die Gemeinde bedeutet nicht nur die Aufnahme von Krediten eine dauerhafte Belastung des kommunalen 

Haushalts, sondern auch die Verpflichtungen aus einem ÖPP/Leasing-Projekt stellenkünftige haushaltsmäßige 

Belastungen dar. Auch solche gemeindlichen Geschäfte dürfen die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde 

nicht gefährden. Die Gemeinde muss deshalb auch für kreditähnliche Rechtsgeschäfte die gleichen Maßstäbe 

anlegen wie für eine Kreditaufnahme. Die Bilanzierung eines Leasingobjektes findet i.d.R. beim Leasinggeber 

statt. In solchen Fällen ist der Leasingvertrag für die Gemeinde kündbar, die Gemeinde nur zur Zahlung einer 

Leasingrate verpflichtet und ggf. besteht eine Verlängerungsoption für Gemeinde, so dass bei der Gemeinde nur 

Aufwendungen aus den zu leistenden Leasingraten entsteht. 

In den Fällen, in denen sich dagegen um ein Objekt nach den Wünschen der Gemeinde handelt, die Gemeinde 

die wirtschaftlichen Risiken und Lasten auf eigene Rechnung trägt, die Dauer der Mietzeit der voraussichtlichen 

Nutzungsdauer entspricht und die Leasingraten insgesamt die Anschaffungs- oder Herstellungskosten des Objektes 

decken, ist das Leasingobjekt bei der Gemeinde zu aktivieren. Die Leasingraten stellen in einem solchen Fall 

Verbindlichkeiten der Gemeinde dar. Bei ÖPP-Projekten, die in unterschiedlichen Modellen, z.B. Erwerbermodell 

oder Inhabermodell, realisiert werden, ist die haushaltsmäßige Behandlung und wirtschaftliche Zuordnung von 

Vermögensgegenständen abhängig von der örtlichen Ausgestaltung des ÖPP-Projektes im Einzelfall. Eine generelle 

Festlegung kann deshalb zu solchen Projekten nicht getroffen werden. 

4.1.4.2 Die Veranschlagung im Haushaltsplan 

Das von der Gemeinde zu erbringende Leistungsentgelt aus einem ÖPP-Projekt ist jährlich im gemeindlichen 

Haushaltsplan zu veranschlagen. Es ist dabei in Abhängigkeit von der gewählten Modellvariante und soweit möglich 

in seine konsumtiven und investiven Anteile aufzuteilen. Eine pauschale Zuordnung nach dem Prinzip der 

„überwiegenden Zugehörigkeit“ ist möglichst zu vermeiden. Die getrennte haushaltsmäßige Veranschlagung wird 

dadurch erleichtert, dass Investoren als Bieter i.d.R. bei der Angebotsabgabe aufgefordert werden, die Preise für 

einzelne Leistungsbereiche, z.B. für den Bau, den Betrieb, die Unterhaltung und für die Finanzierung gesondert 

anzugeben. 

Von der Gemeinde sind die konsumtiven Anteile aus dem Betrieb und der Unterhaltung der gemeindlichen Liegenschaft 

als Aufwendungen im Ergebnisplan der Gemeinde (vgl. § 3 GemHVO NRW) zu veranschlagen und in 

der gemeindlichen Ergebnisrechnung (vgl. § 38 GemHVO NRW) nachzuweisen. Auch etwaige Erlöse aus dem 

Betrieb einer solchen Liegenschaft sind in der Ergebnisrechnung zu erfassen. Die ermittelten investiven Anteile, 

z.B. Baukosten, sind dagegen der gemeindlichen Investitionstätigkeit zuzuordnen. Sie sind deshalb im gemeindlichen 

Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) als Auszahlungen an den Investor zu veranschlagen und in der gemeindlichen 

Finanzrechnung (vgl. § 39 GemHVO NRW) nachzuweisen. 

GEMEINDEORDNUNG 408

4.2 Zu Satz 2 (Verweis auf Absatz 1): 



Mit der Vorschrift soll sichergestellt werden, dass auch die aus Entscheidungen der Gemeinde über die Begründung 

einer Zahlungsverpflichtung, die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommt, übernommenen Verpflichtungen 

mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen. Die Beachtung der dauernden 

Leistungsfähigkeit gilt dadurch nicht nur für die Kreditaufnahmen der Gemeinde für Investitionen und zur 

Umschuldung, sondern sinngemäß auch für andere gleichwertige gemeindliche Zahlungsverpflichtungen. 

4.3 Zu Satz 3 (Verzicht auf die Anzeige): 

Nach der Vorschrift ist eine Anzeige nicht erforderlich für die Begründung von Zahlungsverpflichtungen im Rahmen 

der laufenden Verwaltung. Von der Anzeigepflicht der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde sind 

dadurch Rechtsgeschäfte ausgenommen, die als Geschäfte der laufenden Verwaltung nach § 41 Abs. 3 S. 1 GO 

NRW gelten und als solche abgeschlossen werden. Dazu gehören regelmäßig Angelegenheiten, die keine grundsätzliche 

oder eine erhebliche Bedeutung für den gemeindlichen Haushalt haben und daher zu den üblichen 

Geschäften der gemeindlichen Verwaltung zu rechnen sind. Eine genaue Abgrenzung bedarf der örtlichen Betrachtung, 

so dass im Einzelfall ggf. ein Gespräch mit der Aufsichtsbehörde geboten ist. 

5. Zu Absatz 5 (Bestellung von Sicherheiten in der gemeindlichen Kreditwirtschaft): 

5.1 Zu Satz 1 (Verbot der Sicherheitsbestellung): 

Nach der Vorschrift darf die Gemeinde zur Sicherung eines Kredits keine Sicherheiten bestellen. Dabei wird davon 

ausgegangen, es entspricht dem Wesen des Kommunalkredits, dass er ohne Bestellung besonderer Sicherheiten 

gewährt wird. Dieser Sachlage liegt die Überlegung zu Grunde, dass die Gemeinde mit ihrem gesamten 

Vermögen und ihren gesamten Erträgen haftet und es kein Insolvenzverfahren über das Vermögen der Gemeinde 

gibt (vgl. § 128 Abs. 2 GO NRW), aber auch dass kein Kreditausfallrisiko besteht. 

Das Verbot in dieser Vorschrift bezieht sich auf die gesamte Kreditwirtschaft der Gemeinde. Dadurch wird die 

Bestellung von Sicherheiten für Kredite für Investitionen (vgl. § 86 Abs. 1 GO NRW), für Kredite zur Liquiditätssicherung 

(vgl. § 89 Abs. 2 GO NRW) sowie für kreditähnliche Rechtsgeschäfte (vgl. § 86 Abs. 4 GO NRW) erfasst. 

Unter das Verbot fallen aber auch alle Formen der Bestellung von Sicherheiten, insbesondere die Bestellung 

dinglicher Sicherheiten oder die Bestellung von Pfandrechten. Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die gegen das 

Verbot verstoßen, sind nach § 130 Abs. 2 GO NRW nichtig. 

5.2 Zu Satz 2 (Ausnahmezulassung vom Verbot des Satzes 1): 

Die Aufsichtsbehörde kann aber eine Ausnahme von dem Verbot der Bestellung einer Sicherheit zur Sicherung 

eines Kredits zulassen, wenn die Bestellung solcher Sicherheiten der Verkehrsübung im Kreditwesen entspricht 

(vgl. § 86 Abs. 5 S. 2 GO NRW). Der Verkehrsübung entspricht die Bestellung einer Sicherheit für die Aufnahme 

eines Kredits durch die Gemeinde, wenn diese im Geschäftsverkehr, unter Berücksichtigung der besonderen 

Stellung der Gemeinden im Kreditgeschäft, üblich ist, d.h. der Gläubiger aus Rechtsgründen auf die Bestellung 

einer dinglichen Sicherheit bestehen muss, z.B. bei Hypotheken für gemeindliche Gebäude. 

In solchen Fällen sind die speziellen Verhältnisse der Gemeinde in die Betracht einzubeziehen. Die Zulassung 

einer Ausnahme vom Verbot der Bestellung einer Sicherheit bei der Aufnahme eines gemeindlichen Kredits wird 

durch die Ausnahmeregelung in das pflichtgemäße Ermessen der Aufsichtsbehörde gestellt. Liegen die Voraus- 

GEMEINDEORDNUNG 409



setzungen für die Zulassung einer Ausnahme nicht vor, so ist die Aufsichtsbehörde verpflichtet, die Zulassung 

einer Ausnahme zu verweigern. 

5.3 Die Nichtigkeit der Bestellung von Sicherheiten 


Sicherheiten zu Gunsten Dritter steht die Vorschrift des § 130 Abs. 1 GO NRW über unwirksame Rechtsgeschäfte 

der Gemeinde. Nach dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr ohne 

die auf Grund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde abgeschlossen 

werden, unwirksam. 

In der Vorschrift wird ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen das Verbot der Bestellung 

von Sicherheiten für gemeindliche Kredite nach § 86 Abs. 5 GO NRW verstoßen, schuldrechtlich und 

dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift kann zudem 

abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher 

Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt. Das auf Grund eines nichtigen Rechtsgeschäfts 

bereits Geleistete kann zurück gefordert werden. 


GEMEINDEORDNUNG 410



§ 87 

Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte 

(1) 1 Die Gemeinde darf keine Sicherheiten zugunsten Dritter bestellen. 2 Die Aufsichtsbehörde kann Ausnahmen 

zulassen. 

(2) 1 Die Gemeinde darf Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen nur im Rahmen der Erfüllung 

ihrer Aufgaben übernehmen. 2 Die Entscheidung der Gemeinde zur Übernahme ist der Aufsichtsbehörde unverzüglich, 

spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen Übernahme, schriftlich anzuzeigen. 

(3) Absatz 2 gilt sinngemäß für Rechtsgeschäfte, die den in Absatz 2 genannten Rechtsgeschäften wirtschaftlich 

gleichkommen, insbesondere für die Zustimmung zu Rechtsgeschäften Dritter, aus denen der Gemeinde in künftigen 

Haushaltsjahren Verpflichtungen zu Leistungen erwachsen können. 



1. Inhalte der Vorschrift 

Mit der Bestellung von Sicherheiten zu Gunsten Dritter übernimmt die Gemeinde ein wirtschaftliches Risiko für 

fremde Interessen, ohne dass der Bestellung i.d.R. eine entsprechende Gegenleistung gegenüber steht. Durch 

solche Rechtsgeschäfte tritt die Gemeinde in Haftungsverhältnisse gegenüber Dritten ein, insbesondere durch die 

Übernahme von Bürgschaften und Gewährverträgen, aber auch durch die Bestellung sonstiger Sicherheiten zu 

Gunsten Dritter. Das generelle Verbot einer Bestellung von Sicherheiten soll daher verhindern, dass die Gemeinde 

die Stellung eines Garanten für fremde Interessen erhält. 

In der Vorschrift wird das generelle Verbot in Absatz 1 jedoch durch die Regelungen in den Absätzen 2 und 3 

modifiziert. Außerdem ist zugelassen worden, dass die Aufsichtsbehörde Ausnahmen von diesem Verbot zulassen 

kann (vgl. Absatz 1 Satz 1). Andererseits sind nach § 130 Abs. 2 GO NRW die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, 

die gegen das Verbot verstoßen, nichtig. Unter den Begriff „Bestellung von Sicherheiten“ fallen dabei alle 

Rechtsgeschäfte der Gemeinde, der der Sicherung von fremden Verbindlichkeiten dienen. Dazu gehören die 

Sicherheitsleistung nach den §§ 232 ff. BGB, die dinglichen Sicherheiten im Sinne der §§ 1204 ff BGB, aber auch 

die Sicherungsübereignung. Eine Sicherheitsleistung kann dabei z.B. durch eine Hinterlegung von Geld oder 

Wertgegenständen, Bestellung einer Grundschuld und ähnlichem erfolgen. 

2. Nachweis der Haftungsverhältnisse der Gemeinde 


Mit der Bestellung von Sicherheiten zu Gunsten Dritter übernimmt die Gemeinde ein wirtschaftliches Risiko für 

fremde Interessen. Damit der gemeindliche Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzlage der Gemeinde vermittelt und die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zutreffend beurteilt werden kann, 

müssen im gemeindlichen Verbindlichkeitenspiegel nach § 47 GemHVO NRW die bestehenden Haftungsverhältnisse 

der Gemeinde offen gelegt bzw. nachvollziehbar dargestellt werden. Die notwendige Transparenz für die 

Öffentlichkeit wird insbesondere dadurch geschaffen, dass die gemeindlichen Haftungsverhältnisse dort gegliedert 

nach Arten und unter Angabe des jeweiligen Gesamtbetrages auszuweisen sind. 

GEMEINDEORDNUNG 411



Wie im handelsrechtlichen Sinne unterscheiden sich auch im NKF die Haftungsverhältnisse der Gemeinde von 

ihren Verbindlichkeiten und Rückstellungen durch den Grad der Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme. Ist der 

Eintritt der Verpflichtung sicher oder wahrscheinlich, ist eine Passivierung in der gemeindlichen Bilanz geboten. 

Für eine solche Prüfung sind Angaben und Erläuterungen zu übernommenen Bürgschaften, bestellten Sicherheiten, 

z.B. Grundpfandrechten und Sicherungsübereignungen, sowie zu Gewährverträgen heranzuziehen. Daher ist 

bei gemeindlichen Haftungsverhältnissen immer das Vorliegen folgender Merkmale zu prüfen (vgl. Abbildung). 

Merkmale gemeindlicher Haftungsverhältnisse 

- Bestehen einer einseitigen vertraglichen Verpflichtung gegenüber einem Dritten, die zu einer 

vermögenswirksamen Belastung bei der Gemeinde führen kann. 

- Bei dem Dritten besteht keine unmittelbare Verpflichtung zu einer Gegenleistung gegenüber 


- Der Eintritt der gemeindlichen Verpflichtung ist von einem künftigen Ereignis abhängig, 

das die Gemeinde nicht beeinflussen kann. 

- Es liegen nicht keine Gegebenheiten dafür vor, dass die gemeindliche Verpflichtung als 

Verbindlichkeit oder Rückstellung zu bilanzieren ist. 

Abbildung 61„Merkmale gemeindlicher Haftungsverhältnisse“ 

Wenn nach den örtlichen Gegebenheiten und unter Beachtung der Bilanzierungsgrundsätze die Haftungsverhältnisse 

der Gemeinde den Status von Rückstellungen oder Verbindlichkeiten erreicht haben, sind sie in der gemeindlichen 

Bilanz auch unter diesen Bilanzposten anzusetzen und nicht mehr nachrichtlich im Verbindlichkeitenspiegel 

anzugeben. Der Ausweis der gemeindlichen Haftungsverhältnisse liegt im Interesse der Adressaten 

des Jahresabschlusses sollte auch unter Berücksichtigung der örtlichen Bedeutung erfolgen. 

2.2 Die Quantifizierung der Haftungsverhältnisse 

Die Quantifizierung der angabepflichtigen Haftungsverhältnisse der Gemeinde in der gemeindlichen Bilanz oder 

im Verbindlichkeitenspiegel hat mit dem Betrag zu erfolgen, für den die Gemeinde am Abschlussstichtag haftet. 

Bezieht sich die Haftung der Gemeinde auf die Schuld eines Dritten, wie etwa im Fall einer übernommenen Ausfallbürgschaft, 

ist eine Betragsangabe in Höhe der aktuell gültigen Haftungszusage erforderlich. Die Höhe der 

Verbindlichkeit des Dritten, für den die Bürgschaft übernommen wurde, kann am jeweiligen Bilanzstichtag für die 

Ermittlung der Betragsangabe dafür herangezogen werden. Für den Nachweis der Verbindlichkeiten aus Bürgschaften 

ist ein Nachweis über das Bestehen der Hauptschuld erforderlich. Bei einem von der Gemeinde übernommenen 

oder einbehaltenen Sicherungsgut richtet sich die Betragsangabe nach der Höhe der bestehenden 

Haftung der Gemeinde und nicht nach dem Wert des (vorhandenem) Sicherungsgutes. 

Im Fall einer inzwischen eingetretenen Heranziehung der Gemeinde aus der Übernahme der Haftung für die in 

diesem Umfang eine Verbindlichkeit in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist (Teilpassivierung des Haftungsrisikos) 

ist im Verbindlichkeitenspiegel lediglich noch das nicht zu passivierte Haftungsvolumen anzugeben. In 

solchen Fällen ist aus Transparenzgründen und zur Nachvollziehbarkeit der gemeindlichen Haftungsverhältnisse 

ein Zusammenhang zwischen dem passivierungspflichtigen Teil und den Angaben im Verbindlichkeitenspiegel 

herzustellen und zu erläutern. Es soll durch eine solche Offenlegung den Interessen der Adressaten des gemeindlichen 

Jahresabschluss ausreichend Rechnung getragen werden. 

GEMEINDEORDNUNG 412

3. Die Bilanzierung von Sicherungsrechten 



Bei der Bestellung von Sicherheiten oder Sicherungsrechten an Vermögensgegenständen, z.B. Sicherungsübereignungen 

oder Sicherungsabtretungen verbleibt das wirtschaftliche Eigentum grundsätzlich beim Sicherungsgeber. 

Daher sind betroffene gemeindliche Vermögensgegenstände weiterhin in der Bilanz der Gemeinde anzusetzen, 

wenn die Gemeinde als Sicherungsgeber auftritt. Nur in den Ausnahmefällen, in denen die Vereinbarung 

zwischen dem Sicherungsgeber und dem Sicherungsnehmer etwaige Verfügungsbefugnisse des Sicherungsnehmers 

vorsieht, die über den Sicherungszweck hinausgehen, besteht die Möglichkeit der Bilanzierung beim 

Sicherungsnehmer. In den Fällen, in denen gemeindliche Vermögensgegenstände als Sicherheit dienen, ist in der 

gemeindlichen Bilanz keine besondere Kennzeichnung bei den jeweils betroffenen Bilanzposten vorzunehmen. 

Es ist als ausreichend anzusehen, wenn im Anhang die entsprechenden Angaben dazu gemacht werden. Dazu 

sollte im Einzelnen die Art und die Sicherheiten angegeben werden. 

4. Abgabe von Erklärungen der Gemeinde 

Die Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter durch die Gemeinde, die Übernahme von Bürgschaften und 

Verpflichtungen aus Gewährverträgen im Rahmen der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben sowie der Abschluss 

von sonstigen Rechtsgeschäften bedürfen der Beteiligung des Rates der Gemeinde, denn der Rat ist für 

die Übernahme von Bürgschaften, den Abschluss von Gewährverträgen und die Bestellung sonstiger Sicherheiten 

für andere Rechtsgeschäfte sowie für Rechtsgeschäfte allein zuständig, die den genannten Geschäften wirtschaftlich 

gleichkommen (vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe p GO NRW) Aus diesen gemeindlichen Geschäften entstehen 

regelmäßig zukunftsbezogene gemeindliche Verpflichtungen, zu deren Einverständniserklärung die Schriftform 

ausdrücklich gesetzlich bestimmt worden ist (vgl. § 64 Abs. 1 GO NRW). Mit dieser gesetzlichen Vorgabe 

wird der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. 

Die Gemeinde soll sich deshalb vor dem Abschluss solcher Rechtsgeschäfte die notwendige Klarheit über den 

Inhalt der neuen Verpflichtungen verschaffen und die interne Entscheidungszuständigkeit klären. Die gemeindlichen 

Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, sind zudem i.d.R. vom Bürgermeister 

oder dem allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es 

sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt (vgl. § 64 GO NRW). Dabei ist zu beachten, dass 

Erklärungen der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, nicht die Gemeinde 

binden. 

5. Die Nichtigkeit von gemeindlichen Rechtsgeschäften 


Sicherheiten zu Gunsten Dritter steht die Vorschrift des § 130 GO NRW über unwirksame Rechtsgeschäfte der 

Gemeinde. Nach Absatz 1 dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr 

ohne die auf Grund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde 

abgeschlossen werden, unwirksam. So würden z.B. privatrechtliche Kaufverträge, die einer Genehmigung der 

Aufsichtsbehörde bedürften, bis zur Erteilung der Genehmigung schwebend unwirksam sein und bei einer Ablehnung 

der Genehmigung sogar endgültig unwirksam. 

In Absatz 2 der Vorschrift wird weiter ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen das 

Verbot der Bestellung von Sicherheiten zu Gunsten Dritter nach § 87 Abs. 1 GO NRW verstoßen, schuldrechtlich 

und dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift kann 

zudem abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher 

Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt. Diese Vorschrift dient auch dem Schutz des gemeindlichen 

Vermögens im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. 

GEMEINDEORDNUNG 413


1. Zu Absatz 1 (Bestellung von Sicherheiten): 



1.1 Zu Satz 1 (Verbot der Bestellung von Sicherheiten): 

Dem Verbot dieser Vorschrift liegt die Überlegung zu Grunde, dass die Bestellung von Sicherheiten zu Gunsten 

Dritter die Übernahme des wirtschaftlichen Risikos für fremde Interessen bedeutet. Dieses Risiko wird dadurch 

deutlicher, dass die Sicherheiten, die ein Dritter seinen Geschäftspartner bietet, nicht als ausreichend angesehen 

werden, so dass der Dritte eine Sicherheitsleistung der Gemeinde verlangt. Für die Gemeinde steht ihrer Sicherheitsleistung 

in der Regel keine unmittelbare Gegenleistung oder ein vermögensmäßiger Zuwachs gegenüber. 

Aus Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten und zur Sicherung der künftigen Haushaltswirtschaft, aber auch um auszuschließen, 

dass die Gemeinde die Stellung eines Garanten für Dritte einnimmt, enthält die Gemeindeordnung 

ein generelles Verbot der Bestellung von Sicherheiten zu Gunsten Dritter. Wenn aber Haftungsverhältnisse der 

Gemeinde aus der Bestellung von Sicherheiten bestehen, z.B. Grundpfandrechte, Pfandbestellungen an beweglichen 

Sachen und Rechten, Sicherungsabtretungen von Forderungen und sonstigen Rechten u.a., müssen diese 

im Verbindlichkeitenspiegel nach § 47 GemHVO NRW gesondert angegeben werden. Der dabei anzugebende 

Betrag wird nicht durch den Wert des Sicherungsgutes, sondern durch die Höhe der Haftung der Gemeinde bestimmt. 

Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die gegen das Verbot verstoßen, sind nach der Vorschrift des § 130 Abs. 

2 GO NRW nichtig. 

1.2 Zu Satz 2 (Zulassung einer Ausnahme vom Verbot): 


Das Verbot der Bestellung von Sicherheiten wird durch Satz 2 modifiziert, denn die Aufsichtsbehörde kann im 

Einzelfall eine Ausnahme von dem Verbot in Satz 1 zulassen. Die Aufsichtsbehörden haben die ihnen angezeigten 

Sicherheitsleistungen bzw. Gewährleistungen für Dritte, für die von der Gemeinde die Zulassung einer Ausnahme 

erbeten wird, nach eigenem Ermessen zu beurteilen. Die Gemeinde muss aber vor ihrem Begehren versucht 

haben, das Risiko für ihre Haushaltswirtschaft möglichst gering zu halten und dies in ihrer Anzeige auch 

darlegen. Auch muss ein dringendes Interesse der Gemeinde vorliegen, dem sonst nicht Rechnung getragen 

werden kann. Die Bestellung der Sicherheit muss zudem im Rahmen der Aufgaben der Gemeinde liegen. 

Insbesondere muss bei einem erheblichen Wert der Sicherheit das damit verbundene Risiko für die Gemeinde im 

tragbaren Rahmen liegen. Der Zulassung einer Ausnahme nach dieser Vorschrift bedarf es z.B. nicht, wenn ein 

sonstiges Rechtsgeschäft der Gemeinde die Übernahme einer Sicherheit für Dritte beinhaltet, z.B. der Erwerb 

eines mit einer Hypothek belasteten Grundstückes. In diesem Fall entsteht kein Rechtsgeschäft der Gemeinde 

über die Bestellung einer Sicherheit, sondern nur über den Erwerb eines belasteten Grundstückes, z.B. im Wege 

der Zwangsversteigerung. Gleichwohl muss auch in einem solchen Fall bei der Gemeinde die Haushaltsverträglichkeit 

des Erwerbsgeschäftes gegeben sein, insbesondere aber auch die Prüfung einschließen, welche mögliche 

Belastungen auf die Gemeinde auf Grund des Vermögenserwerbs zu kommen und ob sie diese tragen will. 

1.2.2 Keine generelle Ausnahme 

1.2.2.1 Die bisherige Rechtsverordnung 

Durch eine Rechtsverordnung des Innenministeriums vom 27.11.1996, die bis zum 31.12.2009 befristet war, ist 

zugelassen worden, dass gemeindeeigene Grundstücke mit ihrer Veräußerung zur Finanzierung des Kaufpreises 

GEMEINDEORDNUNG 414



mit Grundpfandrechten belastet werden können, ohne dass es der aufsichtsbehördlichen Zulassung einer Ausnahme 

von dem Verbot der Bestellung von Sicherheiten zu Gunsten Dritter bedarf. Danach durften gemeindeeigene 

Grundstücke oder Erbbaurechte bei ihrer Veräußerung zur Finanzierung des Kaufpreises mit Grundpfandrechten 

belastet werden, ohne dass es der aufsichtsbehördlichen Zulassung einer Ausnahme gemäß § 87 Abs. 1 

der Gemeindeordnung bedurfte. 

Der Ausgangspunkt war dabei, dass bei Grundstücksverkäufen der Gemeinde zur Übertragung des Eigentums an 

dem betreffenden Grundstück eine Einigung der Gemeinde und des Dritten als Erwerber (Auflassung nach § 925 

BGB) über den Eintritt der Rechtsänderung und die Eintragung der Rechtsänderung in das Grundbuch erforderlich 

ist (vgl. § 871 Abs. 1 BGB). Vor der Eintragung in das Grundbuch sind die Beteiligten an die Einigung nur 

gebunden, wenn die Erklärungen notariell beurkundet oder vor dem Grundbuchamt abgegeben oder bei diesem 

eingereicht sind oder wenn der Berechtigte dem anderen Teil eine den Vorschriften der Grundbuchordnung entsprechende 

Eintragungsbewilligung ausgehändigt hat (vgl. § 873 BGB). 

Die Gemeinde als Veräußerer kann sich dadurch absichern, dass sie die Eintragung des Erwerbers (Vormerkung) 

erst zulässt, wenn die Finanzierung des Grundstückskaufs gesichert ist. Der Verzicht auf die Zulassung einer 

Ausnahme beinhaltete dabei als Voraussetzung, dass der Kaufpreis unmittelbar an die Gemeinde oder auf ein 

Notaranderkonto gezahlt wird und der Grundpfandrechtsgläubiger hierfür unwiderruflich einsteht und der Erwerber 

die Kosten trägt (vgl. § 1 der „Verordnung über Ausnahmen vom Verbot der Bestellung von Sicherheiten 

zugunsten Dritter durch Gemeinden“ - GV. NRW. 1996 S. 519; SGV. NRW. 640). Etwaige Vertragsentwürfe der 

Gemeinde, die solche Bestimmungen enthalten, hatte die Gemeinde ihrer Aufsichtsbehörde spätestens einen 

Monat vor dem rechtsverbindlichen Vertragsabschluss anzuzeigen (vgl. § 2 der Verordnung). 

1.2.2.2 Die Anwendung der Ausnahmekriterien 

Nach dem Wegfall dieser Verordnung hat die Gemeinde in solchen Fällen und bei örtlichem Bedarf wieder die 

Zulassung einer Ausnahme vom Verbot der Bestellung von Sicherheiten bei ihrer Aufsichtsbehörde nach § 87 

Abs. 1 S. 2 GO NRW zu beantragen. Der Text der Rechtsverordnung vom 27. November 1996 hatte folgenden 

Wortlaut (vgl. Abbildung). 

Verordnung über Ausnahmen vom Verbot 

der Bestellung von Sicherheiten 

zugunsten Dritter durch Gemeinden 

§ 1 

Gemeindeeigene Grundstücke oder Erbbaurechte können bei ihrer Veräußerung zur Finanzierung des 

Kaufpreises mit Grundpfandrechten belastet werden, ohne dass es der aufsichtsbehördlichen Zulassung 

einer Ausnahme von dem Verbot der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter gemäß § 87 Abs. 1 

der Gemeindeordnung bedarf. Voraussetzung ist, dass 

1. der Kaufpreis unmittelbar an die Gemeinde oder auf ein Notaranderkonto gezahlt 

wird und der Grundpfandrechtsgläubiger hierfür unwiderruflich einsteht, 

2. der Erwerber die Kosten trägt. 

§ 2 

Vertragsentwürfe, die solche Bestimmungen enthalten, hat die Gemeinde der Aufsichtsbehörde unverzüglich, 

spätestens einen Monat vor dem rechtsverbindlichen Vertragsabschluss, schriftlich anzuzeigen. 

§ 3 

Diese Verordnung tritt am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft. Sie tritt mit Ablauf des 31. Dezember 

2009 außer Kraft. 

Abbildung 62 „Außer Kraft getretene Verordnung“ 

GEMEINDEORDNUNG 415



Es bietet sich an, dass die Aufsichtsbehörde in vergleichbaren Fällen wie sie bisher durch die Rechtsverordnung 

abgedeckt waren die dort genannten Kriterien bei ihrer Abwägung und Erteilung der Zulassung einer Ausnahme 

zur Bestellung einer Sicherheiten zugunsten Dritter durch die Gemeinde weiter handhabt wie sie bei der nicht 

mehr geltenden Verordnung zur Anwendung kamen. 

1.3 Die Nichtigkeit der Bestellung von Sicherheiten 


Sicherheiten zu Gunsten Dritter steht die Vorschrift des § 130 Abs. 1 GO NRW über unwirksame Rechtsgeschäfte 

der Gemeinde. Nach dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr ohne 

die auf Grund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde abgeschlossen 

werden, unwirksam. 

Es wird zudem ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen das Verbot der Bestellung 

von Sicherheiten zu Gunsten Dritter nach § 87 Abs. 1 GO NRW verstoßen, schuldrechtlich und dinglich nichtig 

sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift kann zudem abgeleitet 

werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher Vorschriften nicht 

zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt. Das auf Grund eines nichtigen Rechtsgeschäfts bereits Geleistete 

kann zurück gefordert werden. 

2. Zu Absatz 2 (Bürgschaften und Gewährverträge): 

2.1 Zu Satz 1 (Übernahme und gemeindliche Aufgabenerfüllung): 

Die Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen bedeutet immer ein Risiko für die 

Gemeinde. Daher kommen für die Gemeinde derartige Rechtsgeschäfte nur in Betracht, wenn das Risiko haushaltswirtschaftlich 

tragbar ist und die Übernahme im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung liegt. Es bedarf 

einer Beteiligung der Entscheidung der Aufsichtsbehörde bei der Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen 

aus Gewährverträgen durch die Gemeinde. Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde 

führt nicht dazu, dass aus Anlass der Übernahme eine Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan notwendig 

wird. Dies ist erst gegeben, wenn die Gemeinde als Bürge zu Leistungen herangezogen wird. 

2.1.1 Die Übernahme von Bürgschaften 

Die Vorschrift stellt die Übernahme von Bürgschaften durch die Gemeinde von dem Verbot des Absatzes 1 frei, 

wenn die Gemeinde diese im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben übernehmen will. In diesen Fällen wird die 

Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde jedoch zugleich der Anzeigepflicht an ihre Aufsichtsbehörde 

unterworfen. Die besondere Festlegung, dass die Übernahme von Bürgschaften nur im Rahmen der Erfüllung der 

gemeindlichen Aufgaben zulässig ist, soll dazu beitragen, dass die Gemeinden ein Risiko für Dritte nur dann 

übernehmen, wenn wegen ihrer Aufgabenerfüllung ein unmittelbares eigenes Interesse besteht. Durch einen 

schriftlichen Bürgschaftsvertrag verpflichtet sich die Gemeinde als Bürge gegenüber dem Gläubiger eines Dritten, 

für die Erfüllung bestimmter Verbindlichkeiten des Dritten einzustehen (vgl. § 766 BGB). 

Der Gegenstand des schriftlichen Bürgschaftsvertrages darf in den Fällen, in denen eine Gemeinde eine Bürgschaft 

übernimmt, nur eine modifizierte Ausfallbürgschaft mit Einredeverzicht und keine selbstschuldnerische 

Bürgschaft sein. Außerdem muss die Gemeinde bei der Übernahme von Bürgschaften für ihre gemeindlichen 

Betriebe darauf achten, dass sie bei einer anteiligen Beteiligung auch nur entsprechend ihrer Anteile die Bürgschaft 

übernimmt. Die Gemeinde muss vor einer Bürgschaftsübernahme zudem prüfen, ob das europäische Bei- 

GEMEINDEORDNUNG 416



hilferecht dadurch berührt wird. Ob darüber hinaus wegen des Risikos für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde 

weitere Einschränkungen im Rahmen einer Bürgschaftsübernahme gelten müssen, muss der Beurteilung im 

Einzelfall überlassen bleiben. Für den Nachweis der Verpflichtungen aus Bürgschaften ist ein Nachweis über das 

Bestehen der Hauptschuld erforderlich. 

Bei der Übernahme von Bürgschaften zu Gunsten von Betrieben, die von der Gemeinde errichtet oder an denen 

die Gemeinde beteiligt ist, soll die Bürgschaft i.d.R. grundsätzlich nur entsprechend dem gemeindlichen Anteil an 

dem jeweiligen gemeindlichen Betrieb übernommen werden. Dieser Grundsatz bedeutet, dass in besonderen 

Einzelfällen aus den örtlichen Gegebenheiten heraus ggf. Abweichungen bei der Bemessung der Bürgschaft der 

Gemeinde nach ihrem Beteiligungsverhältnis möglich sind. Sie sind daran zu messen, dass auch in diesen Fällen 

die Bürgschaftsübernahme in Einklang mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung stehen muss. In den Fällen, in 

denen dagegen keine Beteiligung an einem Unternehmen nach dem privaten Recht besteht, darf die Gemeinde 

zu Gunsten eines solchen Betriebes keine Bürgschaften im Rahmen ihrer gemeindlichen Aufgabenerfüllung übernehmen. 

Ob es auch in solchen Fällen möglich ist, von der Regel abzuweichen, kann nur im speziellen örtlichen 

Einzelfall geklärt werden. 

2.1.2 Die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen 

Die Vorschrift stellt die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen, die ein anderes Rechtsverhältnis 

als die Bürgschaften darstellen, obwohl sie mit diesen verwandt sind, von dem Verbot des Absatzes 1 frei, wenn 

die Gemeinde diese im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben übernehmen will. In diesen Fällen wird die Übernahme 

von Verpflichtungen aus Gewährverträgen durch die Gemeinde jedoch zugleich der Anzeigepflicht an ihre 

Aufsichtsbehörde unterworfen. Die Festlegung, dass die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen 

nur im Rahmen der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zulässig ist, soll dazu beitragen, dass die Gemeinden 

ein Risiko für Dritte nur dann übernehmen, wenn wegen ihrer Aufgabenerfüllung ein unmittelbares eigenes Interesse 

besteht. 

In einem Gewährvertrag oder Garantievertrag verpflichtet sich die Gemeinde als Schuldner, für einen Erfolg einzustehen 

oder die Gewähr für einen künftigen, noch nicht entstandenen Schaden zu übernehmen, der dem Anderen 

aus einem Vorgang erwächst. Der Schuldner ist im Falle der Gewährleistung verpflichtet, den Gläubiger so zu 

stellen, als ob der mögliche Erfolg eingetreten oder ein Schaden nicht entstanden wäre. Zu diesen Rechtsverhältnissen 

gehören die Haftungsübernahme, die Patronatserklärung, die Erwerbsverpflichtung, die Garantieversprechen, 

deren Umfang unter der Zugrundelegung ungünstiger Umstände zu bestimmen ist. In der gemeindlichen 

Praxis werden deshalb unter dem Begriff „Gewährleistungsverträge“ eine Vielzahl unterschiedlicher Vereinbarungen 

verstanden und abgeschlossen, bei denen immer eine Gemeinde einer der Vertragspartner ist. 

2.2 Zu Satz 2 (Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde): 

Nach der Vorschrift hat die Gemeinde die Entscheidung zur Übernahme von Bürgschaften oder von Verpflichtungen 

aus einem Gewährvertrag ihrer Aufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen 

Übernahme, schriftlich anzuzeigen. Dieses ist notwendig, denn der Eingang solcher Verpflichtungen 

durch die Gemeinde bedarf weder einer Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung noch einer Veranschlagung 

im Haushaltsplan der Gemeinde. Wegen der aus solchen Verträgen möglicherweise entstehenden 

finanziellen Verpflichtungen, die bei einer Inanspruchnahme der Gemeinde aus Bürgschafts- oder Gewährverträgen 

ggf. erhebliche Auswirkungen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft haben können, ist die gesetzliche 

Festlegung einer vorherigen Anzeigepflicht geboten und sachgerecht. 

GEMEINDEORDNUNG 417



2.3 Bürgschaften der Gemeinde und europäisches Beihilferecht 


Gemäß Artikel 87 des EG–Vertrages sind auch aus gemeindlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, 

die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder 

zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten 

beeinträchtigen. Unter Beihilfen versteht das europäische Wettbewerbsrecht dabei auch alle von der Gemeinde 

gewährte Vorteile, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise 

zu tragen hat. Aus gemeindlichen Mitteln gewährte Bürgschaften und Garantien stellen eine der Kontrolle der 

Kommission unterliegende Beihilfe für den Darlehensnehmer dar, soweit sie ihn in die Lage versetzen, ein Darlehen 

zu erhalten, ihm den Vorteil eines günstigeren Darlehens verschaffen, ihm die Leistung anderer Sicherheiten 

ersparen oder sie ihm "kostenlos" ohne angemessene Risikoprämie bewilligt werden. 

2.3.2 Bürgschaften nicht staatliche Beihilfe 

2.3.2.1 Einzelbürgschaften 

Die Europäische Kommission geht beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen davon aus, dass die von der 

Gemeinde für ihre Betriebe übernommenen Bürgschaften nicht als staatliche Beihilfen zu bewerten sind (vgl. 

Bürgschaftsmitteilung der Kommission vom 20.06.2008). Bei der Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen ist 

auch zu unterscheiden, ob die Gemeinde eine Bürgschaft als „Ad-hoc-Einzelbürgschaft“ oder auf Grund einer 

erlassenen Bürgschaftsregelung übernimmt. Eine Einzelbürgschaft der Gemeinde wird dann nicht als staatliche 

Beihilfe bewertet, wenn bei ihrer Gewährung bestimmte Bedingungen kumulativ erfüllt sind (vgl. Abbildung). 

Einzelbürgschaften und staatliche Beihilfe 

Einzelbürgschaften der Gemeinde sind keine staatliche Beihilfe, wenn 

- der gemeindliche Betrieb sich nicht in finanziellen Schwierigkeiten befindet 

- die Bürgschaft an ein bestimmtes Darlehen mit festgelegtem Höchstbetrag und Laufzeit geknüpft ist 

- der gemeindliche Betrieb ein Eigenobligo von 20 v.H trägt, d.h. es dürfen nur 80 v.H. der Darlehenssumme 

verbürgt werden 

- der gemeindliche Betrieb eine marktübliche Prämie für die Bürgschaft zahlt 

2.3.2.2 Örtliche Bürgschaftsrichtlinien 

Abbildung 63 „Einzelbürgschaften und staatliche Beihilfe“ 

Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde auf Grund einer von der Gemeinde erlassenen abstrakten 

Regelung, z.B. Bürgschaftsrichtlinien, soll grundsätzlich in allgemeiner Form durch örtliche Bürgschaftsrichtlinien 

ermöglicht werden. Eine solche gemeindliche Regelung bedarf wegen ihrer Bedeutung eines Ratsbeschlusses. In 

solchen Fällen wird eine Bürgschaft nicht als eine staatliche Beihilfe bewertet, wenn bestimmte Bedingungen 

kumulativ erfüllt sind (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 418



Bürgschaftsrichtlinien und staatliche Beihilfe 

Bürgschaften der Gemeinde bei Bürgschaftsrichtlinien sind keine staatliche Beihilfe, wenn 

- der gemeindliche Betrieb sich nicht in finanziellen Schwierigkeiten befindet 

- die Bürgschaft an ein bestimmtes Darlehen mit festgelegtem Höchstbetrag und Laufzeit geknüpft ist 

- der gemeindliche Betrieb ein Eigenobligo von 20 v.H trägt, d.h. es dürfen nur 80 v.H. der Darlehenssumme 

verbürgt werden 

- die örtliche Regelung so gestaltet ist, dass sich die vorgenommenen Bürgschaftsgeschäfte auf der Grundlage 

einer Risikobewertung selbst finanzieren (Ausgleich der Verwaltungskosten, angemessener Kapitalertrag) 

- mindestens jährlich anhand der tatsächlichen Ausfallquote geprüft wird, ob die Höhe der Prämien angemessen 

ist 

- die örtliche Regelung auch eine Anpassung der Prämien ermöglich 

- die örtliche Regelung festlegt, unter welchen Bedingungen Verpflichtungen aus Gewährverträgen übernommen 

werden, einschließlich der Festlegung der Förderfähigkeit gemeindlicher Betriebe nach Maßgabe der Bonität, 

des Höchstbetrages und der Laufzeit der Verträge u.a. 

Abbildung 64 „Bürgschaftsrichtlinien und staatliche Beihilfe“ 

2.3.3 Bürgschaften und die „De-minimis“- Regelung 

Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde wird auch nicht als eine staatliche Beihilfe bewertet, wenn 

sie nicht auf Grund einer Bürgschaftsrichtlinie gewährt wird, aber die Voraussetzungen der „De-minimis“- 

Verordnung erfüllt. Dabei darf es sich aber nicht um Einzelbürgschaften (s.o.) handeln. Außerdem darf es sich bei 

dem gemeindlichen Betrieb nicht um einen Betrieb in Schwierigkeiten handeln. In den Fällen der Bürgschaftsgewährung 

darf 

- der verbürgte Teil des Darlehens, für das im Rahmen der örtlichen Regelung eine Einzelbürgschaft gewährt 

wird, den Betrag i.H.v. 1,5 Mio. Euro (für den Straßentransportsektor 0,75 Mio. Euro) nicht übersteigen, 

- muss der gemeindliche Betrieb ein Eigenobligo von 20 v.H tragen, d.h. es dürfen nur 80 v.H. der Darlehenssumme 

verbürgt werden. 

Liegen diese Fälle vor, bedarf die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde keiner Notifizierung durch die 

Europäische Kommission. 

2.3.4 Sonderfall: Bürgschaften für Betriebe in Schwierigkeiten 

Bei Bürgschaften der Gemeinde zu Gunsten eines Betriebes in Schwierigkeiten, ist eine umfassende Prüfung 

erforderlich, ob die Gewährung einer gemeindlichen Bürgschaft als staatliche Beihilfe zu bewerten ist oder nicht, 

und ggf. eine Notifizierung bei der Europäischen Kommission erforderlich macht. Dazu und auch zur Ermittlung 

des Beihilfewertes sowie zu den möglichen Rechtsfolgen aus der Gewährung von Bürgschaften im Hinblick auf 

das europäische Beihilferecht gibt eine Handreichung des MWME NRW und des IM NRW umfassend Auskunft. 

Durch die in der Handreichung enthaltenen erläuternden Hinweise soll den Gemeinden eine Hilfestellung an die 

Hand gegeben werden, um bei der Übernahme von Bürgschaften auch das Europäische Beihilferecht zutreffend 

GEMEINDEORDNUNG 419



anzuwenden. Die Handreichung „Zur Beurteilung kommunaler Bürgschaften im Hinblick auf das Europäische 

Beihilfenrecht auf der Grundlage der Bürgschaftsmitteilung der Europäischen Kommission aus Juni 2008 (Abl. EU 

2008/C 155/10)“ ist unter der Internetadresse beider Ministerien verfügbar. 

2.3.5 Notifizierung gemeindlicher Bürgschaften 

Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde, bei der die Merkmale einer staatlichen Beihilfe nach den 

Bestimmungen der Europäischen Kommission erfüllt sind, bedarf vor ihrer Übernahme der Genehmigung der 

Europäischen Kommission (Notifizierung). Sie ist unabhängig von der Anzeige der gemeindlichen Entscheidung 

über die Übernahme einer Bürgschaft bei ihrer Aufsichtsbehörde durchzuführen. Vor der Genehmigung durch die 

Europäische Kommission sind alle Maßnahmen zu unterlassen, die einen Rechtsanspruch auf eine Übernahme 

der Bürgschaft durch die Gemeinde begründen könnten. Dagegen sind rechtlich unverbindliche und als solche 

gekennzeichnete Absichtserklärungen, z.B. ein „letter of intent“, als zulässig anzusehen. 

3. Zu Absatz 3 (Übernahme von Verpflichtungen aus anderen Rechtsgeschäften): 


Die Vorschrift erstreckt die Anzeigepflicht des Absatzes 2 auf weitere Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die Bürgschaften 

und Verpflichtungen aus Gewährverträgen wirtschaftlich gleichkommen. Hierunter fallen z.B. Erfüllungsübernahmen 

sowie Schuldübernahmen. Zudem wird in der Vorschrift besonders die Zustimmung zu Rechtsgeschäften 

Dritter herausgestellt, aus denen der Gemeinde in künftigen Haushaltsjahren Verpflichtungen zu Leistungen 

erwachsen können. 

Es wird dabei davon ausgegangen, dass die Aufgabenerledigung auf Dritte in eigener Verantwortung übertragen 

wird, die Gemeinde jedoch subsidiär für Verbindlichkeiten, die aus der Durchführung dieser Aufgabenerledigung 

entstehen, haftet. Zu solchen Gegebenheiten sind z.B. Sanierungsträgerverträge oder Entwicklungsträgerverträge 

zu zählen, soweit sie Kredit- oder Haftungsverpflichtungen der Gemeinde begründen. Die Gemeinde darf in 

solchen Fällen ihre Zustimmung nur nach Anzeige an die Aufsichtsbehörde erteilen. Wegen der wirtschaftlichen 

Bedeutung und den möglicherweise erheblichen Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sollte 

der gemeindlichen Zustimmung eine sorgfältige Prüfung vorausgehen. 

3.2 Schuldübernahmen und Schuldbeitritt 

Der Gemeinde ist es möglich, Schulden eines Dritten, z.B. eines gemeindlichen Betriebes, im Rahmen ihrer anteiligen 

Beteiligung an diesem Betrieb zu übernehmen. Die zivilrechtlich geregelte befreiende Schuldübernahme 

nach § 414 BGB ist dabei das Gegenstück zur Abtretung auf Schuldnerseite. Sie führt zu einem Austausch des 

Schuldners, so dass in diesen Fällen die Gemeinde als Übernehmende an die Stelle des bisherigen Schuldners 

tritt. Dieser scheidet dann aus dem bestehenden Schuldverhältnis aus. 

Diese „befreiende“ Schuldübernahme dient somit in erster Linie den Interessen des „Altschuldners“. Von der 

Schuldübernahme muss der Schuldbeitritt (kumulative Schuldübernahme) unterschieden werden, der auch durch 

die Gemeinde möglich ist. Beim Schuldbeitritt tritt ein weiterer Schuldner neben den bisherigen Schuldner. Der 

Schuldbeitritt führt also nicht zu einem Schuldnerwechsel, sondern zu einer Schuldnermehrheit, so dass diese 

eine Gesamtschuld im Sinne des § 421 BGB tragen. Damit dient der Schuldbeitritt eher als Sicherungsmittel den 

Interessen des Gläubigers, dem jetzt zwei Vermögensmassen zur Befriedigung zur Verfügung stehen. 

GEMEINDEORDNUNG 420

3.3 Erfüllungsübernahmen 



Der Gemeinde ist es möglich, Schulden eines Dritten, z.B. eines gemeindlichen Betriebes, im Rahmen ihrer anteiligen 

Beteiligung an diesem Betrieb zu erfüllen. Bei der so genannten Erfüllungsübernahme (vgl. § 329 BGB) 

verpflichtet sich die Gemeinde als Übernehmende gegenüber dem Schuldner, diesen von seiner Schuld zu befreien. 

Der Schuldner hat damit einen Anspruch gegen die Gemeinde als Übernehmende und zwar darauf, dass 

diese seine Schuld gegenüber dem Gläubiger erfüllt. Die Gemeinde ist dadurch nicht Schuldner gegenüber dem 

Gläubiger eines Dritten. Die Verpflichtung der Gemeinde wirkt daher nur im Verhältnis zwischen ihr als Übernehmende 

und dem Schuldner, jedoch nicht gegenüber dem Gläubiger. Der Gläubiger erwirbt daher keinen Anspruch 

gegen die Gemeinde als Übernehmende und kann von ihr auch keine Leistung einfordern. Die Erfüllungsübernahme 

dient somit in erster Linie den Interessen des Schuldners. 


GEMEINDEORDNUNG 421



§ 88 

Rückstellungen 

Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten, für drohende Verluste aus schwebenden 

Geschäften oder laufenden Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen hat die Gemeinde Rückstellungen in 

angemessener Höhe zu bilden. 


1. Grundlagen der Rückstellungsbildung 

1.1 Erfordernisse für die Rückstellungsbildung 

Zum vollständigen Ressourcenverbrauch der Gemeinde gehört auch die Bildung von Rückstellungen für Verpflichtungen, 

deren Eintritt dem Grunde nach zu erwarten ist, deren Höhe und Fälligkeitstermin jedoch noch ungewiss, 

aber dennoch ausreichend sicher sind, die wirtschaftliche Ursache aber bereits eingetreten ist. Durch die 

Bildung von Rückstellungen durch die Gemeinde werden die gemeindlichen Aufwendungen der Verursachungsperiode 

(Haushaltsjahr) zugerechnet und nur in der gemeindlichen Ergebnisrechnung erfasst, obwohl die entsprechenden 

Leistungen der Gemeinde an Dritte erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen, und dann regelmäßig 

nur in der Finanzrechnung zu erfassen sind. Diese Vorgaben setzen im jeweiligen Haushaltsjahr ein „verpflichtendes 

Ereignis“ der Gemeinde gegenüber Dritten (Außenverpflichtung) oder gegenüber sich selbst (Innenverpflichtung) 

voraus. 

Ein solches gemeindliches Ereignis schafft eine rechtliche oder faktische Verpflichtung für die Gemeinde, auf 

Grund dessen sie keine rechtliche Alternative zur Erfüllung der Verpflichtung hat, so dass von ihr Rückstellungen 

zu bilden und zu bilanzieren sind. Liegen die Bedingungen für die Bildung von Rückstellungen bei der Gemeinde 

vor, so sind diese in angemessener Höhe unter Beachtung des Vorsichtsprinzips zu bilden und in der gemeindlichen 

Bilanz zu passivieren. Die Rückstellungen stellen dabei für die Gemeinde kein Eigenkapital dar, sie sind 

vielmehr dem in der gemeindlichen Bilanz abzubildenden Fremdkapital zuzuordnen und stellen eine Ergänzung 

der Verbindlichkeiten der Gemeinde dar. Von der Gemeinde dürfen daher erst Rückstellungen gebildet und bilanziert 

werden, wenn alle Kriterien dafür erfüllt sind. 

1.2 Zwecke der Rückstellungsbildung 

Mit den gemeindlichen Rückstellungen werden daher Vorgänge dem Haushaltsjahr in Form von Aufwendungen 

zugerechnet, die in diesem Haushaltsjahr verursacht worden sind, eine wirtschaftliche Belastung für die Gemeinde 

auslösen und in ihrer Höhe quantifizierbar sind. Die darauf notwendigen Handlungen der Gemeinde erfolgen 

jedoch erst zukünftig, z.B. in Form von Zahlungen u.a. Durch eine Rückstellung findet daher immer eine Verknüpfung 

zwischen der im Haushaltsjahr entstandenen Belastung und der in einem Folgejahr vorzunehmenden Zahlungsleistung 

statt. 

Die Bildung einer gemeindlichen Rückstellung muss daher nicht nur an eine vergangene Handlung der Gemeinde 

anknüpfen, sondern vielmehr eine „Abgeltung“ dieser abgeschlossenen gemeindlichen Handlung darstellen. 

Daher reicht die Einschätzung über eine mögliche Inanspruchnahme oder eines Verlustes durch die Gemeinde 

für die Bildung einer gemeindlichen Rückstellung reicht nicht aus. Grundsätzlich muss ernsthaft und mit hoher 

Wahrscheinlichkeit mit einer Inanspruchnahme der Gemeinde oder mit einem Verlust für die Gemeinde gerechnet 

werden. In einem solchen Bewertungsspielraum beinhaltet die vernünftige Beurteilung die Prüfung von Chancen 

und Risiken unter Beachtung des Vorsichtsprinzips. Sie muss in sich schlüssig und willkürfrei sein, so dass das 

jeweilige Ergebnis aus objektiven Gegebenheiten logisch ableitbar ist. 

GEMEINDEORDNUNG 422



Der Umfang der zu bildenden gemeindlichen Rückstellungen bemisst sich dabei in der Regel nach dem voraussichtlich 

zukünftigen Erfüllungsbetrag. Dabei kommt grundsätzlich nicht das ausschließliche Stichtagsprinzip zur 

Anwendung, d.h. der Ansatz in der gemeindlichen Bilanz ist nicht danach zu bestimmen, was die Gemeinde am 

jeweiligen Abschlussstichtag aufbringen müsste, um ihre Verpflichtung zu erfüllen. Von der Gemeinde muss jedoch 

unter Beachtung der GoB auch geprüft werden, ob im weiteren Rückstellungszeitraum z.B. Kostensteigerungen 

entstehen. Soweit diese erkennbar sind und zur Veränderung des Erfüllungsbetrages führen, müssen 

diese berücksichtigt werden. 

Im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussarbeiten müssen auf Grund der Geschäftsvorfälle des abgelaufenen 

Haushaltsjahres bestehende Rückstellungen überprüft und ein möglicher Bedarf an neuen Rückstellungen 

ermittelt werden. Für bereits bestehende gemeindliche Rückstellungen muss z.B. geprüft werden, ob der frühere 

Rückstellungsgrund aktuell noch besteht, ob ggf. eine Inanspruchnahme der Rückstellung in voller Höhe oder 

teilweise erfolgte oder ob aus anderen Gründen die in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückstellungen 

anzupassen sind. Im örtlichen Einzelfall muss jeweils der notwendige Rückstellungsbetrag oder der Anpassungsbedarf 

ggf. auch vorsichtig geschätzt werden, wenn er nicht auf eine andere Art und Weise ermittelt werden kann. 

Die Ermittlung des Rückstellungsbetrages erfordert unter Einbeziehung der betrachteten wirtschaftlichen Verhältnisse 

immer eine nachvollziehbare Begründung. 

2. Anwendung von Rechtsbegriffen 

2.1 Der Rechtsbegriff „Ungewiss“ 

Bei der Bildung von Verpflichtungsrückstellungen ist zu beachten, dass zum Abschlussstichtag der Gemeinde die 

Verpflichtungen dem Grunde oder der Höhe nach noch nicht genau bekannt sein dürfen. Für den Tatbestand der 

Ungewissheit müssen akzeptable Anhaltspunkte bei einem gemeindlichen Sachverhalt vorliegen, so dass eine 

Verpflichtung der Gemeinde nicht auszuschließen ist, dies aber noch nicht abschließend beurteilt werden kann. 

Zum Abschlussstichtag muss auf Grund objektiver Tatbestände und nicht einer subjektiven Einschätzung die 

Gemeinde sorgfältig beurteilen, dass eine Inanspruchnahme der Gemeinde voraussichtlich erfolgen wird. 

In den Fällen, in denen nur ungewiss ist, wem gegenüber eine Verbindlichkeit besteht oder wann sie fällig wird, 

so liegt darin keine Ungewissheit im Sinne dieser Vorschrift und eine Rückstellungsbildung durch die Gemeinde 

ist nicht zulässig. Die „Ungewissheit“ kann sich bei Verpflichtungsrückstellungen auf die Höhe der Verpflichtung, 

auf das Bestehen der Verpflichtung als auch auf die Höhe und das Bestehen der Verpflichtung beziehen. Dem 

Grunde nach ungewiss ist eine gemeindliche Verpflichtung, wenn erst ein Ereignis eintreten muss, z.B. bei einer 

Gewährleistung, dessen Eintritt aber unklar ist. Der Höhe nach ungewiss sind solche Verpflichtungen, die z.B. 

wegen noch nicht eingegangener Rechnungen bestehen. Außerdem muss sich die Ungewissheit über eine gemeindliche 

Verpflichtung nicht immer zwingend auf den gesamten Umfang erstrecken. Insbesondere in den Fällen, 

in den gemeindliche Verpflichtungen hinsichtlich ihrer Höhe ungewiss sind, können Teile davon durchaus 

gewiss sein, so dass dieser Teil unter den Verbindlichkeiten und nur der restliche „ungewisse“ Umfang unter den 

Rückstellungen anzusetzen ist. 

2.2 Der Rechtsbegriff „Angemessene Höhe“ 


Nach der Vorschrift hat die Gemeinde für bestimmte örtliche Sachverhalte die notwendigen Rückstellungen in 

angemessener Höhe zu bilden. Für den Tatbestand der Angemessenheit müssen bei einem gemeindlichen 

Sachverhalt, der zu einer Rückstellungsbildung durch die Gemeinde führt, akzeptable Anhaltspunkte dafür vorlie- 

GEMEINDEORDNUNG 423



gen, dass eine bestehende Verpflichtung der Gemeinde eine wirtschaftliche Belastung darstellt und zutreffend 

betragsmäßig bestimmt werden kann. Zum Abschlussstichtag muss auf Grund objektiver Tatbestände und nicht 

einer subjektiven Einschätzung die Gemeinde sorgfältig beurteilen, in welcher Höhe eine Inanspruchnahme der 

Gemeinde voraussichtlich erfolgen wird. 

In diese Beurteilung der angemessenen Höhe einer gemeindlichen Rückstellung sind daher auch zukunftsorientierte 

Komponenten einzubeziehen, denn die Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtung soll regelmäßig erst zu 

einem späteren (künftigen) Zeitpunkt erfolgen. Nach vernünftiger kaufmännischer Beurteilung sind daher von der 

Gemeinde auch Entwicklungen zu berücksichtigen, die hinreichend begründbar sind oder auf objektivierbaren 

Hinweisen beruhen. Diese Einschätzung geht von der Vorschrift des § 91 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW aus, nach der 

allgemein bestimmt wird, dass Rückstellungen grundsätzlich in Höhe des Betrages in der gemeindlichen Bilanz 

anzusetzen sind, der voraussichtlich notwendig ist. 

2.2.2 Die Berücksichtigung von Entwicklungen 

In den haushaltsrechtlichen Vorschrift wird nicht ausdrücklich der zukunftsorientierte Rechtsbegriff „Erfüllungsbetrag“ 

benutzt wird, muss die Gemeinde gleichwohl in die Rückstellungsbildung bzw. die Bemessung ihrer Rückstellungen 

die weitere mögliche Entwicklung der gemeindlichen Verpflichtungen einbeziehen, soweit nicht besondere 

Vorgaben bestehen, z.B. für die gemeindlichen Pensionsrückstellungen in § 36 Abs. 1 GemHVO NRW). Der 

Begriff „Erfüllungsbetrag“ beinhaltet dabei, dass die künftig von der Gemeinde zu erbringende Leistung die 

Grundlage des Passivansatzes in der gemeindlichen Bilanz sein soll. Dieser Bilanzansatz ist damit auch unabhängig 

davon, ob die Gemeinde künftig ihre Verpflichtung durch eine Geldleistung oder Sachleistung zu erfüllen 

hat. 

2.2.3 Die Beschränkung des Stichtagsprinzips 

Die Auslegung des Rechtsbegriffs „Angemessene Höhe“ benötigt den Abschlussstichtag als zeitlichen Bezugspunkt. 

Unter Berücksichtigung, dass der Begriff den künftigen Erfüllungsbetrag beinhaltet, wird das Stichtagsprinzip 

eingeschränkt. Bei der Bemessung von gemeindlichen Rückstellungen ist deshalb der Ansatz in der gemeindlichen 

Bilanz danach zu bestimmen, was die Gemeinde zukünftig aufbringen muss. Es ist nicht mehr zu ermitteln, 

was die Gemeinde am jeweiligen Abschlussstichtag hätte aufbringen müssen, um ihre Verpflichtung zu erfüllen. 

Von der Gemeinde muss vielmehr unter Beachtung der GoB auch geprüft werden, ob im weiteren Rückstellungszeitraum 

z.B. Kostensteigerungen oder andere Anlässe entstehen können, die sich auf die Rückstellungsbildung 

voraussichtlich auswirken werden. Soweit diese am jeweiligen Abschlussstichtag erkennbar sind und voraussichtlich 

zu einer Veränderung des Erfüllungsbetrages führen, müssen diese bei der gemeindlichen Rückstellungsbildung 

berücksichtigt werden. 

3. Die Abgrenzung der Rückstellungsarten 

Unter Beachtung dieser Vorschrift und in Anlehnung an das Handelsrecht darf die Gemeinde nur für die Zwecke 

Rückstellungen bilden, die in § 36 Absatz 1 bis 5 GemHVO NRW näher und abschließend bestimmt sind. Die 

Gemeinden sollen Rückstellungen grundsätzlich nur für rechtliche und wirtschaftliche Gegebenheiten bilden, die 

ursächlich in der Hand der Gemeinde liegen und die periodengerecht zu Aufwendungen bei der Gemeinde führen. 

Die grundsätzliche Abgrenzung einzelnen Rückstellungsarten ergibt sich auf Grund von Außenverpflichtungen 

gegenüber Dritten oder von Innenverpflichtungen, die von der Gemeinde gegenüber sich selbst zu erfüllen 

sind. Die Abgrenzung der gemeindlichen Rückstellungen soll das nachfolgende Schema (Quelle: NKF- 

Dokumentation 2003 S. 258) verdeutlicht werden (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 424

Rückstellungen für 

ungewisse Verbindlichkeiten 

rechtlich faktisch 



Abgrenzung der Rückstellungen 

Verpflichtung gegenüber 

Dritten 

Außenverpflichtung 


ungeplante Aufwendungen 

aus schwebenden 

Geschäften 


Abbildung 65 „Abgrenzung der Rückstellungen“ 

Verpflichtung gegenüber sich 

selbst 

Innenverpflichtung 

Aufwandsrückstellungen 

In diesen Zusammenhang ist die Vorschrift in § 36 Abs. 6 GemHVO NRW zu beachten, nach der weitere Arten 

von Rückstellungen nur gebildet werden dürfen, soweit diese durch Gesetz oder Verordnung zugelassen sind. 

Daraus folgt, dass durch die Vorschrift des § 36 GemHVO NRW in den Absätzen 1 bis 5 die zulässigen Rückstellungsarten 

für die Gemeinden abschließend bestimmt sind. So dürfen von der Gemeinde für sonstige ungewisse 

Verbindlichkeiten, soweit diese nicht die Voraussetzungen des § 36 Abs. 4 GemHVO NRW erfüllen, keine Rückstellungen 

gebildet werden. Die zulässigen Rückstellungsarten sind von der Gemeinde auf der Passivseite ihrer 

Bilanz anzusetzen (vgl. § 41 Abs. 4 GemHVO NRW). 

Für gemeindliche Aufwendungen, die regelmäßig anfallen, dürfen von der Gemeinde keine Rückstellungen in 

ihrer Bilanz angesetzt werden, denn dieses würde dem haushaltswirtschaftlichen Prinzip widersprechen, regelmäßig 

wiederkehrenden Aufwand nur als laufenden Aufwand zu erfassen. Außerdem würde eine Rückstellungsbildung 

in diesen Fällen die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen Haushalts beeinträchtigen. Es ist deshalb 

für die Gemeinden keine Rückstellungsbildung im Rahmen des gemeindlichen Finanzausgleichs, für künftige 

Umlagezahlungen und aus der Steuererhebung zugelassen worden. 

GEMEINDEORDNUNG 425

4 Zulässige Rückstellungsarten 




Die Gemeinde muss Rückstellungen für unterschiedliche gemeindliche Gegebenheiten bilden, z.B. für ihre Pensionsverpflichtungen 

nach den beamtenrechtlichen Vorschriften. Unter Beachtung dieser Vorschrift und in Anlehnung 

an das Handelsrecht darf die Gemeinde nur für die Zwecke Rückstellungen bilden, die in § 36 GemHVO 

NRW abschließend bestimmt worden sind. Damit wird dem haushaltsrechtlichen Rückstellungsbegriff für die 

Gemeinden sowohl die sog. statische als auch die dynamische Bilanzauffassung zu Grunde gelegt. Die Gemeinde 

darf nach dieser Vorschrift i.V.m. § 36 GemHVO NRW nur für die nachfolgend aufgezeigten Arten gemeindliche 

Rückstellungen bilden (vgl. Abbildung). 

Rückstellungen nach § 88 GO NRW i.V.m. § 36 GemHVO NRW 

Passivierungspflicht 

Passivierungswahlrecht 

Passivierungsverbot 

- Pensionen nach den beamtenrechtlichen Vorschriften 

- Rekultivierung und Nachsorge von Deponien und für die 

Sanierung von Altlasten 

- Verpflichtungen, die dem Grunde oder der Höhe nach 

zum Abschlussstichtag noch nicht genau bekannt sind 

- drohende Verluste aus schwebenden Geschäften und 

aus laufenden Verfahren 

- Verpflichtungen für Zwecke, die durch andere Gesetze 

bestimmt wurden 

- unterlassene Instandhaltung von Sachanlagen 

Sonstige Rückstellungen, die nicht durch Gesetz oder Verordnung 

zugelassen sind, z.B. 

- künftige Umlagezahlungen der Gemeinde 

- Verpflichtungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs 

- Verpflichtungen aus der gemeindlichen Steuererhebung 

Abbildung 66 „Zulässige Rückstellungsarten“ 

Durch die ausdrückliche Aufzählung der zulässigen Arten der Rückstellungen in der Vorschrift wird zudem klargestellt, 

dass die Gemeinden nur Rückstellungen für die benannten Zwecke bilden dürfen. Daraus folgt, dass durch 

die Vorschriften der Absätze 1 bis 6 die zulässigen Rückstellungsarten für die Gemeinden abschließend bestimmt 

sind und keine Rückstellungen für Zwecke gebildet werden dürfen, die nicht ausdrücklich bestimmt sind. Aber 

auch für regelmäßig jährlich wiederkehrende Gegebenheiten dürfen keine Rückstellungen gebildet werden. 

4.2 Die einzelnen Rückstellungsarten 

4.2.1 Pensionsrückstellungen 

Durch die Bildung von Pensionsrückstellungen (vgl. § 36 Abs. 1 GemHVO NRW) werden die Versorgungsverpflichtungen 

der Gemeinde den Haushaltsjahren zugeordnet, in denen die Beamtinnen und Beamte ihre Anwartschaften 

auf künftige Versorgungsleistungen erwerben. Folglich werden in einem Jahresabschluss der Gemeinde 

während der Anwartschaftsphase die gesamten entstehenden Personalaufwendungen des Haushaltsjahres 

nachgewiesen und nicht ein Jahresergebnis gezeigt, dass nur Personalaufwendungen im Umfang der aktuell zu 

erbringenden Zahlungsleistungen enthält. 

GEMEINDEORDNUNG 426



Das von der Gemeinde erzielte Jahresergebnis enthält aber auch Aufwendungen für die Versorgung der Beamtinnen 

und Beamten, auch wenn die tatsächlichen Zahlungsleistungen gegenüber diesem Personenkreis erst 

zukünftig zu erbringen sind. Dieser Sachverhalt spiegelt den Entgeltcharakter der gemeindlichen Pensionsverpflichtungen 

wieder, als würden die Beamtinnen und Beamten ihre Zukunftsvorsorge eigenverantwortlich vornehmen 

müssen. Zu den Versorgungsverpflichtungen der Gemeinde gehören aber auch die Beihilfeverpflichtungen 

gegenüber den Beamtinnen und Beamten der Gemeinde. Auch die daraus entstehenden künftigen Verpflichtungen 

der Gemeinde sind in die gemeindliche Rückstellungsbildung einzubeziehen. 

4.2.2 Rückstellungen für Deponien 

Die Rekultivierung und Nachsorge von Deponien (vgl. § 36 Abs. 2 GemHVO NRW) hat im gemeindlichen Bereich 

eine besondere Bedeutung, da dafür gesetzliche Verpflichtungen bestehen, die in abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahren 

näher bestimmt werden. Die rechtliche Grundlage bildet das Fachgesetz, das Verpflichtungen zur 

Vorsorge enthält, die auch in die Gebührenkalkulation einzubeziehen sind (vgl. § 9 Abs. 2 und 2a des Landesabfallgesetzes). 

Der Anlass zur Rekultivierung und Nachsorge von Deponien, der wirtschaftlich in den Jahren der 

Nutzung der Deponie entsteht, verlangt dementsprechend die notwendige Rückstellungsbildung. 

4.2.3 Rückstellungen für Altlasten und sonstige Umweltschäden 

Die gemeindlichen Rückstellungen für die Beseitigung von Altlasten (vgl. § 36 Abs. 2 GemHVO NRW) sind zu 

bilden, wenn die Gemeinde verpflichtet ist, bestimmte vorhandene Altlasten zu beseitigen (sanieren). Derartige 

gemeindliche Verpflichtungen können bei Grundstücken der Gemeinde oder auch für Grundstücke Dritter bestehen, 

wenn eine behördliche Verpflichtung zur Beseitigung der Altlasten durch die Gemeinde vorliegt. Entsprechend 

ist dann eine Rückstellung für die Beseitigung von Altlasten anzusetzen. Besteht seitens der Gemeinde 

jedoch nur eine Absicht zur Beseitigung von Altlasten, liegt noch keine ausreichende Grundlage für eine Rückstellungsbildung 

vor. Unter diesem Bilanzposten sind auch Rückstellungen wegen gemeindlicher Verpflichtungen zur 

Beseitigung anderer Umweltschäden anzusetzen (vgl. Umweltschadensgesetz). 

4.2.4 Rückstellungen für die unterlassene Instandhaltung 

Für unterlassene Aufwendungen für die Instandhaltung von Sachanlagen sind von der Gemeinde die notwendigen 

Rückstellungen zu bilden, soweit die Aufwendungen keinen Herstellungsaufwand für gemeindliche Vermögensgegenstände 

darstellen. Eine solche Rückstellungsbildung soll dazu beitragen, den Verfall von instandhaltungspflichtigen 

Sachanlagen zu verhindern und die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde insoweit zu sichern 

(vgl. § 36 Abs. 3 GemHVO NRW). Derartige Rückstellungen sind in der gemeindlichen Bilanz mit dem Betrag 

anzusetzen, der voraussichtlich bei der Nachholung bzw. beim späteren Entstehen von gemeindlichen Ausgaben 

notwendig wird. Dazu ist durch die Vorschrift - abweichend vom Handelsrecht - keine konkrete Zeitvorgabe zur 

Nachholung der unterlassenen Instandhaltung festgelegt, sondern zur Ansatzbildung bestimmt worden „soweit 

die Nachholung der Instandhaltung hinreichend konkret beabsichtigt ist und als bisher unterlassen bewertet werden 

muss“. Diese Regelung wurde aus ausreichend im Sinne der eigenverantwortlichen Selbstverwaltung der 

Gemeinden gesehen. 

4.2.5 Rückstellungen für ungewisse Verpflichtungen 

Die Gemeinden haben auch Rückstellungen für ungewisse Verbindlichkeiten (vgl. § 36 Abs. 4 GemHVO NRW) zu 

bilden, soweit dafür keine spezielle Regelung in den Absätzen 1, 2 und 5 dieser Vorschrift getroffen wurden. Für 

GEMEINDEORDNUNG 427



die Bildung und den Ansatz von Rückstellungen für Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber Dritten gelten 

grundsätzlich die nachfolgend aufgezeigten Merkmale (vgl. Abbildung). 

Merkmale bei ungewissen gemeindlichen Verpflichtungen 

- Die Verpflichtungen müssen dem Grunde oder der Höhe nach zum Abschlussstichtag noch nicht genau 

bekannt sein. 

- Es muss zukünftig wahrscheinlich eine Verbindlichkeit tatsächlich entstehen. 

- Die zukünftige Inanspruchnahme wird voraussichtlich tatsächlich erfolgen. 

- Die wirtschaftliche Ursache der Verbindlichkeit muss vor dem Abschlussstichtag liegen. 

- Der zu leistende Betrag ist nicht geringfügig. 

Abbildung 67 „Merkmale bei ungewissen gemeindlichen Verpflichtungen“ 

Bei den Verpflichtungsrückstellungen muss eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber Dritten bestehen, z.B. 

auf Grund von Verträgen (privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen) oder von gesetzlichen Regelungen. 

Dabei ist es nicht erforderlich, dass der Dritte Kenntnis von seinem Anspruch hat. Ist jedoch nur ungewiss, 

wem gegenüber eine Verbindlichkeit besteht oder wann sie fällig wird, so liegt darin keine Ungewissheit im 

Sinne der Vorschrift über die Bildung von Rückstellungen. Außerdem kann von der Gemeinde in Eigenverantwortung 

eine Geringfügigkeitsgrenze für den Ansatz von gemeindlichen Rückstellungen festgelegt werden. Dabei 

sollen die haushaltsmäßigen Auswirkungen berücksichtigt werden. 

Für die Gemeinde kann es zudem im Einzelfall notwendig werden, den bilanziellen Ansatz für Verpflichtungsrückstellungen 

ggf. zu schätzen. Derartige Fälle müssen im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses vom 

Abschlussprüfer berücksichtigt werden, denn Unsicherheiten bei den Schätzungen können bedeutsame Risiken 

für die Gemeinde zu Folge haben. Die zur Ermittlung von bilanziellen Ansätzen für Rückstellungen vorgenommenen 

Schätzungen sind daher im gemeindlichen Jahresabschluss im Anhang angemessen zu erläutern. Auch ist 

zu beachten, dass die zulässigen Aufwandsrückstellungen nicht zu den Verpflichtungsrückstellungen gehören, 

denn sie stellen nur eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber sich selber und nicht eine Außenverpflichtung 

gegenüber einem Dritten dar. 

4.2.6 Rückstellungen für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften 

Von der Gemeinde sind in den Fällen drohender Verluste aus schwebenden Geschäften (vgl. § 36 Abs. 5 GemH- 

VO NRW) die notwendigen Rückstellungen zu bilden. Ein schwebendes Geschäft der Gemeinde kann ein einmaliges 

Geschäft oder ein Geschäft auf Dauer (Dauerschuldverhältnis) sein. Ein solches liegt z.B. vor, wenn bei der 

Gemeinde ein zweiseitig verpflichtender Vertrag besteht, der auf einen Leistungsaustausch ausgerichtet ist und 

von beiden Vertragspartnern noch nicht erfüllt worden ist. 

Mögliche Gegenstände von derartigen schwebenden Geschäften können Lieferungen von Vermögensgegenständen, 

Leistungen in Form von Nutzungsüberlassungen oder ein sonstiges Tun oder Unterlassen sein. Außerdem 

ist für die Qualifizierung von schwebenden Geschäften wichtig, dass eine Bindungswirkung für die Vertragspartner 

besteht. Der Schwebezustand eines gemeindlichen Geschäftes, bei dem ein Anspruch und eine Verpflich- 

GEMEINDEORDNUNG 428



tung aus dem Geschäft vorliegen müssen, beginnt i.d.R. mit seinem rechtswirksamen Abschluss. Er wird durch 

die Erfüllung der Sachleistung beendet. Dagegen bewirkt die Erbringung der geldmäßigen Gegenleistung i.d.R. 

nicht die Beendigung des Schwebezustands. 

Damit die Gemeinde nicht verpflichtet ist, für jeden möglichen Verlust eine Rückstellungsbildung vorzunehmen, ist 

zudem als Abgrenzung bestimmt worden, dass Rückstellungen nur zu bilden sind, sofern der voraussichtliche 

Verlust für die Gemeinde nicht geringfügig sein wird. Bei der Bestimmung der Geringfügigkeitsgrenze, die in der 

Eigenverantwortung der Gemeinde liegt, ist auch auf die örtlichen haushaltsmäßigen Auswirkungen abzustellen. 

Darüber hinaus ist festzustellen, ob ein künftiger Verpflichtungsüberschuss für die Gemeinde entstehen wird 

(Saldo aus künftigen Aufwendungen und künftigen Erträgen) und ob das auslösende Ereignis zur Rückstellungsbildung 

nach Abschluss des Geschäftes liegt. 

4.2.7 Rückstellungen für drohende Verluste aus laufenden Verfahren 

Die Gemeinde ist nach § 36 Abs. 5 GemHVO NRW der Vorschrift verpflichtet, für drohende Verluste aus laufenden 

Verfahren in ihrer Bilanz entsprechende Rückstellungen anzusetzen. Unter dem Begriff „Verfahren“ sind 

dabei Verwaltungsvorgänge zu verstehen, die auf einer rechtlichen Grundlage aufbauen und im Rahmen des 

Verwaltungsverfahrensgesetzes durch einen gemeindlichen Bescheid abgewickelt werden, z.B. die Heranziehung 

Dritter zur Zahlung von Steuern, Beiträgen u.a. 

Solche Verwaltungsverfahren der Gemeinde sind als laufend zu qualifizieren, wenn ein von der Gemeinde erlassener 

Bescheid noch nicht rechtskräftig geworden ist. Dieses ist gegeben, wenn im gemeindlichen Verfahren die 

Rechtsmittelfrist noch nicht abgelaufen ist oder diese durch ein anhängiges Widerspruchs- oder Klageverfahren 

noch läuft. Liegt ein solcher Sachverhalt bei der Gemeinde vor, darf bei einem drohenden Verlust keine Wertberichtigung 

einer bestehenden gemeindlichen Forderung vorgenommen werden. Vielmehr ist von der Gemeinde 

eine entsprechende Rückstellung zu passivieren und die durch Bescheid festgesetzte Forderung unverändert 

aufrecht zu erhalten. 

4.3 Sonstige Rückstellungen 

Nach § 36 Abs. 6 S. 1 GemHVO NRW dürfen Rückstellungen für andere Zwecke unter dem Bilanzposten „Sonstige 

Rückstellungen“ nur angesetzt werden, soweit diese durch Gesetz oder Verordnung zugelassen sind. Mit 

dieser Vorschrift wird klargestellt, dass die Gemeinden nur dann Rückstellungen für andere Zwecke bilden dürfen, 

wenn dabei die Voraussetzungen nach den Vorschriften des § 36 Abs. 4 oder 5 GemHVO NRW erfüllt sind. Es ist 

daher den Gemeinden nicht erlaubt, aus örtlichen Verhältnissen heraus für noch selbst gewählte andere Zwecke 

Rückstellungen zu bilden. Von diesem Verbot besteht nur dann eine Ausnahme, wenn die Bildung von besonderen 

Rückstellungen ausdrücklich zugelassen wird, z.B. durch fachgesetzliche Vorschriften (vgl. Reglungen im 

Landesabfallgesetz). Die gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung für künftige gemeindliche Umlagezahlungen 

oder im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs sowie aus der gemeindlichen Steuererhebung führen 

dazu, dass von der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen gebildet werden dürfen, wenn sich derartige 

örtliche Sachverhalte ggf. unter die Bestimmungen des § 36 Abs. 4 und 5 GemHVO NRW subsumieren lassen. 

5. Rückstellungen für nicht andere Zwecke 


Durch die ausdrückliche Aufzählung der zulässigen Arten der Rückstellungen in § 36 GemHVO NRW wird klargestellt, 

dass die Gemeinden keine Rückstellungen für andere Zwecke bilden dürfen. Die Gemeinden sollen die 

GEMEINDEORDNUNG 429



Rückstellungen grundsätzlich nur für rechtliche und wirtschaftliche Leistungen bilden, die ursächlich in der Hand 

der Gemeinde liegen und die periodengerecht zu Aufwendungen bei der Gemeinde führen sowie nicht jährlich 

wiederkehrend sind. Bei gemeindlichen Geschäftsvorfällen, die auf Leistungen Dritter ohne Gegenleistungsverpflichtung 

der Gemeinde, z.B. Gewerbesteuerzahlungen, oder auf einseitigen Leistungen der Gemeinde an Dritte, 

z.B. Sozialhilfeleistungen, beruhen, soll erst das Entstehen der rechtlichen Verpflichtung und nicht bereits das 

mögliche Entstehen einer wirtschaftlichen Verpflichtung der Anlass für eine Rückstellungsbildung bei der Gemeinde 

sein. 

Die haushaltswirtschaftliche Zuordnung erfolgt immer, wenn der Gemeinde Zuwendungen von Dritten gewährt 

werden oder wenn gemeindliche Forderungen, die i.d.R. aus einem Leistungsbescheid der Gemeinde entstehen, 

zu bilanzieren sind. Sie ist bei solchen Geschäftsvorfällen der Gemeinde allgemein anerkannt und wird dort nicht 

in Frage gestellt. Eine Rückstellungspflicht für die Gemeinde soll daher erst als entstanden anzunehmen bzw. die 

Zuordnung entsprechender Aufwendungen zum Haushaltsjahr erst vorzunehmen sein, wenn eine tatsächliche 

Verpflichtung der Gemeinde durch einen Heranziehungsbescheid einsetzt. 

Der gemeindliche Ressourcenverbrauch ist objektiv betrachtet zu dem Zeitpunkt als entstanden anzusehen, wenn 

dieser durch einen Verwaltungsakt der Gemeinde objektiviert wird. Er ist i.d.R. auch erst zu diesem Zeitpunkt 

verlässlich bewertbar ist (Bestimmung des Erfüllungszeitpunktes als Realisation der Zeit nach). Es muss somit 

ein konkretes Ereignis bezogen auf den Abschlussstichtag eingetreten sein bzw. vorliegen, damit bei bestimmten 

gemeindlichen Sachverhalten eine Rückstellungsbildung zulässig ist. Auch der in § 75 Abs. 2 GO NRW gesetzlich 

bestimmte jährliche Haushaltsausgleich erfordert gemeindeübergreifend eine gleiche Handhabung bei allen Gemeinden. 

5.2 Rückstellungen und künftige Umlagezahlungen der Gemeinde 

Für Umlagen der Gemeinde, die regelmäßig jährlich anfallen, ist die Bildung von Rückstellungen nicht zugelassen 

worden. Die Bildung solcher Rückstellungen würde dem haushaltswirtschaftlichen Prinzip widersprechen, regelmäßig 

wiederkehrenden Aufwand nur als laufenden Aufwand zu erfassen. Außerdem würde in diesen Fällen eine 

Rückstellungsbildung die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen Haushalts beeinträchtigen. Eine konkrete 

Verpflichtung der Gemeinde besteht jedoch nicht allein wegen der rechtlichen Bindung der Gemeinde als Mitglied 

an den Umlageverband. Sie entsteht vielmehr jährlich auf Grund der konkreten Aufgabenerfüllung (Leistungserbringung) 

des Umlageverbandes und wird durch einen Heranziehungsbescheid des umlageberechtigten Dritten 

gegenüber den Umlagezahlern erst hinreichend konkretisiert, so dass eine Zuordnung zu dem Haushaltsjahr zu 

erfolgen hat, auf das sich der Festsetzungsbescheid bezieht (Erfüllungszeitpunkt). 

Die Einbeziehung der Leistungsfähigkeit der Gemeinde in die Ermittlung der Höhe des Umlagebetrages, z.B. in 

Form der Steuerkraft der Gemeinde vor dem Umlagejahr, führt daher nicht zwangsläufig zu einer Verpflichtung 

der Gemeinde, den Vorjahren des betreffenden Umlagehaushaltsjahr bereits Aufwendungen aus der Umlageerhebung 

zuzurechnen. Es werden im Rahmen der Ermittlung des Umlagebetrages lediglich die belegbaren haushaltswirtschaftlichen 

Verhältnisse der Gemeinde für die Ermittlung der konkreten Höhe der Umlage herangezogen. 

Die Realisation des Ertrages beim Umlageberechtigten und damit das Entstehen von Aufwendungen beim 

Umlagepflichtigen sind daher erst zum aktuellen haushaltsjahrbezogenen Zeitpunkt möglich. 

Nach den gesetzlichen Vorschriften sind die Arten und der Umfang der Leistungsfähigkeit der Gemeinde bei der 

Umlageermittlung zu berücksichtigen. Daher müssen Messgrößen bzw. Schlüsselgrößen für eine zutreffende 

Ermittlung des Umlagebetrages jeder einzelnen Gemeinde bestimmt werden. Aus diesen öffentlich-rechtlichen 

Gegebenheiten heraus führt erst die rechtliche Verpflichtung der Gemeinde zur Umlagezahlung zu einer wirtschaftlichen 

Belastung und zwar in dem Haushaltsjahr, für das die Gemeinde durch den Umlageberechtigten zur 

Umlagezahlung herangezogen wird. Zudem würde eine Rückstellungsbildung unter Beachtung der allgemeinen 

Grundsätze dazu führen, dass die gesamte Umlage wirtschaftlich einem Haushaltsjahr zuzurechnen wäre, für das 

GEMEINDEORDNUNG 430



für den Umlageberechtigten weder ein haushaltsrechtlicher noch ein wirtschaftlicher Anspruch zur Erhebung der 

Umlage besteht. Zudem hat ein Umlageberechtigter, z.B. der Kreis, erst nach seiner Feststellung, dass die sonstigen 

Erträge die entstehenden Aufwendungen nicht decken, die Berechtigung zur Umlageerhebung (vgl. § 56 

Abs. 1 KrO NRW). Dieser Sachverhalt gilt auch bei Zweckverbänden (vgl. § 19 Abs. 1 S. 1 GkG NRW). Auch 

deshalb ist eine Rückstellungsbildung für Umlagezwecke nicht zugelassen worden. 

Die gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung für gemeindliche Umlagezahlungen führt dazu, dass von 

der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Umlagesachverhalte 

ggf. grundsätzlich und in allgemeiner Form unter die Bestimmungen des § 36 Abs. 4 und 5 GemHVO NRW subsumieren 

lassen, soweit die Umlageerhebung noch nicht Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens der Gemeinde 

(Verfahren zum Erlass eine rechtskräftigen Umlagebescheides) ist. In den Fällen, in denen es aber nach dem 

Erlass eines Umlagebescheides zu einem Widerspruch des Betroffenen gegen den Bescheid bzw. zu einem 

Klageverfahren kommt, ist von der Gemeinde zum Abschlussstichtag zu prüfen und zu entscheiden, ob in einem 

solchen Fall eine Rückstellung für drohende Verluste aus laufenden Verfahren in der gemeindlichen Bilanz angesetzt 

werden muss, sofern der voraussichtliche Verlust nicht geringfügig sein wird. 

5.3 Rückstellungen und Gemeindefinanzausgleich 

5.3.1 Der jährliche Gemeindefinanzausgleich 

Der Gesetzgeber hat durch die abschließende Aufzählung der zulässigen Rückstellungsarten in der Vorschrift 

bestimmt, dass die Bildung von Rückstellungen für gemeindliche Leistungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs 

nicht zulässig ist. Die Bildung solcher Rückstellungen würde dem haushaltswirtschaftlichen Prinzip 

widersprechen, regelmäßig wiederkehrenden Aufwand nur als laufenden Aufwand zu erfassen. Außerdem würde 

in diesen Fällen eine Rückstellungsbildung die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen Haushalts beeinträchtigen. 

In Nordrhein-Westfalen sind die Gemeinden nicht verpflichtet, auch nicht die finanzstarken Gemeinden, 

eigene Finanzmittel der allgemeinen Finanzausgleichsmasse zuzuführen, wie es z.T. in anderen Ländern die 

Regel ist. Außerdem würde eine Rückstellungsbildung unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze dazu führen, 

dass die gesamten gemeindlichen Leistungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs wirtschaftlich einem 

Haushaltsjahr zuzurechnen wäre, für das weder ein haushaltsrechtlicher noch ein wirtschaftlicher Anspruch dafür 

besteht. Auch deshalb ist eine Rückstellungsbildung für gemeindliche Leistungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs 

nicht zugelassen worden. 

In den Fällen, in denen die Gemeinde eigene Finanzleistungen auf Grund des jährlichen Gemeindefinanzausgleichs 

erbringen muss, entsteht erst durch die rechtliche Heranziehung der Gemeinde eine aufwandwirksame 

Verpflichtung der Gemeinde, so dass i.d.R. der gemeindliche Ressourcenverbrauch jeweils dem aktuellen Haushaltsjahr 

zuzurechnen ist. Zudem ist auch die Entscheidung, keine „Vorverpflichtung“ bzw. Zurechnung zu Vorjahren 

als Grundlage für eine örtliche Rückstellungsbildung aus Anlass des Gemeindefinanzausgleichs zuzulassen, 

unter dem Gesichtspunkt des Ressourcenverbrauchs sachgerecht und vertretbar. Die gesetzlich nicht vorgesehene 

Rückstellungsbildung im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs führt dazu, dass von der Gemeinde auch 

dann keine Rückstellungen gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Finanzausgleichssachverhalte ggf. unter 

die Bestimmungen des § 36 Abs. 4 und 5 GemHVO NRW subsumieren lassen. 

5.3.2 Das Einheitslastenabrechnungsgesetz 

Die Gemeinden der alten Länder werden gem. § 6 des Gemeindefinanzreformgesetzes vom 10. März 2009 

(BGBl. I S. 502) an den Lasten der Deutschen Einheit beteiligt. Das Land hat durch das Einheitslastenabrechnungsgesetz 

NRW vom 09.02.2010 (GV. NRW. S. 115; SGV. NRW. 601) die interkommunale Verteilung der 

Einheitslasten neu geregelt. Die Ermittlung des jeweiligen Anteils der einzelnen Gemeinde erfolgt zukünftig in 

GEMEINDEORDNUNG 431



einem zweistufigen Verfahren (vgl. Nr. 9 der Begründung allgemeiner Teil - LT-Drs. 14/10125). Im Einheitslastenabrechnungsgesetz 

wird dazu gesetzlich bestimmt, dass das Land den einheitsbedingten Gesamtbelastungsbetrag 

gemäß § 2 Absatz 3, den kommunalen Finanzierungsanteil gemäß § 3 Absatz 1, den Betrag gemäß § 4 

Nummer 2, den saldierten Belastungsausgleich gemäß § 5 und die Höhe der Über- oder Unterzahlung gemäß § 6 

Absatz 1 und die Abrechnungsbeträge gemäß § 7 Absatz 2 und 3 werden für das jeweilige Abrechnungsjahr 

nachträglich, d.h. nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres, für jede Gemeinde errechnet und festgesetzt 

(vgl. § 9 des Gesetzes). 

Wegen der nachträglichen Abrechnung und einer fehlenden gemeindescharfen Zuordnung vor dem jeweiligen 

Haushaltsjahr (Abrechnungsjahr) sind mögliche Ansprüche oder Verpflichtungen der Gemeinde im Zeitpunkt der 

gemeindlichen Haushaltsplanung für dieses Jahr nicht erkennbar, so dass es in diesem Fall keiner haushaltsmäßigen 

Veranschlagung, jedoch einer Erfassung in der gemeindlichen Ergebnisrechnung im Abrechnungsjahr 

bedarf. 

5.4 Rückstellungen und gemeindliche Steuererhebung 

Der Gesetzgeber hat durch die abschließende Aufzählung der zulässigen Rückstellungsarten in der Vorschrift 

bestimmt, dass die Bildung von Rückstellungen im Rahmen der jährlich wiederkehrenden gemeindlichen Steuererhebung, 

z.B. der Gewerbesteuer, nicht zulässig ist. Die Bildung solcher Rückstellungen würde dem haushaltswirtschaftlichen 

Prinzip widersprechen, regelmäßig wiederkehrenden Aufwand nur als laufenden Aufwand zu 

erfassen. Außerdem würde in diesen Fällen eine Rückstellungsbildung die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen 

Haushalts beeinträchtigen. Auch der in § 75 Abs. 2 GO NRW gesetzlich bestimmte jährliche Haushaltsausgleich 

erfordert gemeindeübergreifend eine gleiche Handhabung. 

Diese Gegebenheit führt dazu, dass bei der gemeindlichen Steuererhebung das Entstehen der rechtlichen Verpflichtung 

und nicht bereits das mögliche Entstehen einer wirtschaftlichen Verpflichtung der Anlass für die periodengerechte 

Zuordnung von Steuererträgen ist. Daher ist objektiv betrachtet erst zum Erfüllungszeitpunkt ein 

Ressourcenaufkommen als entstanden anzusehen, weil der Vorgang durch einen Verwaltungsakt objektiviert wird 

und i.d.R. erst zu diesem Zeitpunkt verlässlich bewertbar ist (Bestimmung des Erfüllungszeitpunktes als Realisation 

der Zeit nach). Erst aus der Festsetzung oder der Fälligkeit gemeindlicher Steuern eine Zurechnung der Ressourcen 

zum dem aktuellen Haushaltsjahr vorzunehmen, ist sachgerecht und vertretbar. 

Die gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung aus der gemeindlichen Steuererhebung führt daher dazu, 

dass von der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Steuersachverhalte 

ggf. unter die Bestimmungen des § 36 Abs. 4 und 5 GemHVO NRW subsumieren lassen. Kommt es 

aber nach dem Erlass eines gemeindlichen Steuerbescheides zu einem Widerspruch des Betroffenen gegen den 

Bescheid bzw. zu einem Klageverfahren ist von der Gemeinde zum Abschlussstichtag zu prüfen und zu entscheiden, 

ob in einem solchen Fall eine Rückstellung für drohende Verluste aus laufenden Verfahren in der gemeindlichen 

Bilanz angesetzt werden muss, sofern der voraussichtliche Verlust nicht geringfügig sein wird. 

Von der Betrachtung von Steuersachverhalten aus der gemeindlichen Steuererhebung sind zudem die Sachverhalte 

zu trennen, durch die für die Gemeinde eine Steuerpflicht gegenüber dem Staat entsteht. In diesen Fällen 

ist eine Rückstellungsbildung als zulässig anzusehen, z.B. für Steuerschuldverhältnisse der Gemeinde aus ihrem 

„Betrieb gewerblicher Art“. Ist eine solche Rückstellungsbildung durch die Gemeinde erforderlich, ist diese auf der 

Grundlage der Regelungen in Absatz 4 dieser Vorschrift vorzunehmen. 

GEMEINDEORDNUNG 432

6. Die Abzinsung von Rückstellungen der Gemeinde 



Die einzelnen Rückstellungen der Gemeinde sind nach dem Nominalwertprinzip zu bemessen bzw. zu bewerten 

und dürfen in Anlehnung an das Handelsrecht i.d.R. nicht abgezinst werden. Es soll gesichert werden, dass von 

der Gemeinde unter Beachtung des Realisationsprinzips ein entnahmefähiger Betrag (Erfüllungsbetrag) zurückgestellt 

wird. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass in der Mehrzahl der gemeindlichen Rückstellungen 

kein verdeckter Zins enthalten ist, z.B. bei Sachleistungsverpflichtungen, bei Verpflichtungen aus Bürgschaften 

oder Schadenersatzleistungen. 

Eine Abzinsung ist bei auch Rückstellungen für Altersteilzeit nicht zulässig, denn die Ansprüche einer Beamtin 

oder eines Beamten nach dem Altersteilzeitmodell stellen keine von der Gemeinde zu erbringenden abzinsbaren 

Versorgungsleistungen dar. Diese Sachlage wird auch dadurch deutlich, dass die Rückstellungen für Altersteilzeit 

unter den „Sonstigen Rückstellungen“ und nicht unter den „Pensionsrückstellungen“ in der gemeindlichen Bilanz 

anzusetzen sind. Auch längerfristige Umweltschutzverpflichtungen, z.B. Rückstellungen für die Rekultivierung von 

Deponien, sind nicht abzuzinsen. 

Bei Rückstellungen ist deshalb keine Trennung in Beträge für die Erfüllung der Leistungsverpflichtung und für die 

Kapitalnutzung vorzunehmen. Nur bei ihren Pensionsrückstellungen darf die Gemeinde nach Maßgabe des § 36 

Abs. 1 GO NRW eine Abzinsung vornehmen, denn die gemeindlichen Versorgungsleistungen sind mit ihrem 

Barwert und nicht mit dem Nominalbetrag in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen. Bei dessen Ermittlung ist der 

Berechnung ein Rechnungszins von fünf Prozent zu Grunde zu legen. 

7. Auflösung und Herabsetzung der Rückstellungen der Gemeinde 

7.1 Die Auflösung von Rückstellungen 

7.1.1 Die Auflösung, weil der Grund entfallen ist 

Das Gebot in dieser Vorschrift ist im Einklang mit dem Handelsrecht bestimmt worden. Es verpflichtet die Gemeinde, 

angesetzte Rückstellungen aufzulösen, wenn der Grund hierfür ganz oder teilweise entfallen ist. In den 

Fällen, in denen absehbar ist, dass die Gemeinde nun doch nicht zu einer Leistung verpflichtet ist (fehlende Inanspruchnahme 

der Gemeinde), ist die in der gemeindlichen Bilanz angesetzte Rückstellung zum Abschlussstichtag 

ganz oder teilweise aufzulösen. Die Auflösung einer Rückstellung wegen eines nicht mehr vorhandenen Bedarfs 

führt zu einer Ergebniswirksamkeit und daher zu einer Erfassung als Ertrag in der Ergebnisrechnung. 

Ein Wahlrecht, die Inanspruchnahme einer Rückstellung ergebniswirksam abzuwickeln, d.h. ertragswirksam aufzulösen 

und gleichzeitig Aufwendungen insgesamt in Höhe der erforderlichen Auszahlungen zu erfassen, und 

entsprechend im Jahresabschluss nachzuweisen, besteht nicht. Anders als im Handelsrecht ist für die Gemeinden 

eine gesonderte Erfassung ihrer Zahlungsströme im Rahmen der Finanzrechnung vorgegeben. Daher bedarf 

es bei den Gemeinden - abweichend vom Handelsrecht - keiner Überführung solcher Zahlungsleistungen in Aufwendungen 

und einer Überführung der Herabsetzung von Rückstellungen zu Erträgen im Rahmen der „kaufmännischen“ 

Aufwandsminderung (Saldierung). 

7.1.2 Die Auflösung wegen eines Verzichts auf Instandhaltung 

Das Gebot in dieser Vorschrift verpflichtet die Gemeinden, auch angesetzte Rückstellungen für unterlassene 

Instandhaltung aufzulösen, wenn die geplanten (konkret beabsichtigten) Maßnahmen nach dem Haushaltsplan 

nicht umgesetzt worden sind und die dafür gebildete Rückstellung nicht mehr benötigt wird. Die Gemeinde hat in 

diesen Fällen regelmäßig eine Wertberichtigung beim Ansatz der betreffenden Vermögensgegenstände in der 

GEMEINDEORDNUNG 433



gemeindlichen Bilanz vorzunehmen. Bei der Bildung der Rückstellungen für unterlassene Instandhaltung für bestimmte 

gemeindliche Vermögensgegenstände ist nach dem Bruttoprinzip vorzugehen, so dass der Wertansatz 

dieser Vermögensgegenstände nicht verändert wurde. Bei der ertragswirksamen Auflösung einer Rückstellung für 

unterlassene Instandhaltung muss daher wegen nicht durchgeführter Instandhaltungsmaßnahmen in entsprechender 

Höhe eine außerplanmäßige Abschreibung der betreffenden gemeindlichen Vermögensgegenstände 

vorgenommen werden. Diese haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen sind in der gemeindlichen Ergebnisrechnung 

zu erfassen. 

7.1.3 Die Auflösung wegen eines Ausgleichs bei Dienstherrnwechsel 

In Ausnahmefällen kann es beim Wechsel einer Beamtin oder eines Beamten zu einem anderen Dienstherrn 

jedoch geboten sein, sich sofort von der späteren Beteiligungsverpflichtung durch eine Ausgleichszahlung zu 

entlasten. Wenn in solchen Fällen die Erstattungsverpflichtung des abgebenden Dienstherrn gegenüber dem 

neuen Dienstherrn durch eine einmalige Leistung abgegolten worden ist, kann auf den Erhalt der vorgenommenen 

Rückstellung für diese früheren Bediensteten verzichtet werden. Dem Aufwand aus der Leistung an den 

neuen Dienstherrn steht dann der Ertrag aus der Auflösung der gebildeten Rückstellung gegenüber, weil für die 

abgebende Gemeinde der Grund für ihre Rückstellungsbildung entfallen ist. 

7.2 Die Herabsetzung von Rückstellungen 


Das in dieser Vorschrift enthaltene Gebot verpflichtet die Gemeinde aber auch darauf zu achten, dass sie die 

Rückstellungen nur für die Zwecke in Anspruch nimmt, für die sie ursprünglich gebildet wurden. Dazu bietet z.B. 

die in den Haushaltsplan integrierte mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung eine Hilfestellung. Die Inanspruchnahme 

einer Rückstellung führt zu ihrer ergebnisneutralen Herabsetzung. Eine Herabsetzung von Rückstellungen 

erfolgt i.d.R. kann durch eine einmalige Inanspruchnahme, z.B. bei Durchführung einer Instandhaltung, für die 

eine Rückstellung gebildet wurde. Sie wird aber auch wegen laufender Leistungen vorgenommen, wenn die Gemeinde 

ab dem Eintritt ihrer Beamtin oder ihres Beamten in den Ruhestand ihre Verpflichtung zur Zahlung von 

laufenden Versorgungsleistungen erfüllt. Durch die Leistung von Zahlungen der Gemeinde ausgelöste Herabsetzungen 

von Rückstellungen berühren nur die gemeindliche Finanzrechnung. 

7.2.2 Die Herabsetzung durch eine einmalige Inanspruchnahme 

Mit der Umsetzung der von der Gemeinde vorgesehenen Instandhaltungsmaßnahme, für die von der Gemeinde 

eine Rückstellung gebildet wurde, wird diese in Anspruch genommen. Dadurch ist der bilanzielle Ansatz der gebildeten 

Rückstellung entsprechend zu verringern. Die von der Gemeinde aus der Umsetzung entstehenden 

Zahlungsverpflichtungen stellen in diesen Fällen keine gemeindlichen Aufwendungen dar, so dass die Ergebnisrechnung 

der Gemeinde nicht berührt wird. Die von der Gemeinde zu erbringenden Zahlungen (Leistungen) sind 

deshalb nur über die gemeindliche Finanzrechnung abzuwickeln. 

In diesem Zusammenhang ist in den Fällen, in denen die von der Gemeinde bilanzierte Rückstellung zu hoch 

bemessen worden ist, der nicht benötigte Anteil der gemeindlichen Rückstellung über die Ergebnisrechnung 

ertragswirksam aufzulösen. Ist dagegen aber die bilanzierte Rückstellung zu niedrig bemessen worden, stellt der 

fehlende, nicht zurückgestellte Anteil, z.B. an einer Instandhaltungsmaßnahme, für die von der Gemeinde zu 

erbringenden Leistungen weitere gemeindliche Aufwendungen dar, die von der Gemeinde in ihrer Ergebnisrechnung 

zu erfassen sind. 

GEMEINDEORDNUNG 434

7.2.3 Herabsetzung wegen laufender Leistungen 

7.2.3.1 Der Umfang der Herabsetzung 



Wenn die Gemeinde ihre Verpflichtung durch die Zahlung von laufenden Versorgungsleistungen erfüllt, sind die in 

der gemeindlichen Bilanz angesetzten Pensionsrückstellungen zu reduzieren, denn die Gemeinde muss ab dem 

Eintritt ihrer Beamtin oder ihres Beamten in den Ruhestand regelmäßig Versorgungsbezüge an diese Personen 

zahlen. Durch diese Zahlungen der Gemeinde wird daher grundsätzlich eine Herabsetzung der in der gemeindlichen 

Bilanz angesetzten Pensionsrückstellungen veranlasst. Der Umfang einer Herabsetzung wird jedoch nicht 

ausschließlich durch die geleisteten Zahlungen bestimmt, sondern ist nach der versicherungsmathematischen 

und nicht nach der buchhalterischen Methode vorzunehmen. 

Die mögliche Herabsetzung der Pensionsrückstellungen entsteht vielmehr dadurch, dass die Gemeinde durch die 

Zahlung von Versorgungsbezügen insbesondere auch zeitlich einen Teil ihrer Verpflichtungen gegenüber ihren 

Beamtinnen und Beamten erfüllt hat (Teilerfüllung). Zum Beispiel hätte die Gemeinde bei einer Verpflichtung 

gegenüber einer Person über einen Zeitraum von 30 Jahren am Eröffnungsbilanzstichtag dafür den Barwert als 

Rückstellungsbetrag in ihrer Bilanz anzusetzen. Am folgenden Abschlussstichtag wäre dann für einen Zeitraum 

von 29 Jahren der Barwert anzusetzen. Diese Sachlage kann zu einer Herabsetzung von Pensionsrückstellungen 

führen. Der Wertansatz der Pensionsrückstellungen in der Bilanz der Gemeinde ist daher dann herab zu setzen, 

wenn er am Abschlussstichtag höher ist, als es dem Barwert der noch in Zukunft zu leistenden Versorgungszahlungen 

zu diesem Stichtag entspricht. 

7.2.3.2 Die Ermittlung der Zuführungen und Herabsetzungen 

In der Praxis werden vielfach die Pensionsverpflichtungen der Gemeinde zu jedem Abschlussstichtag nur insgesamt 

und nicht getrennt nach Beschäftigten und Versorgungsempfängern neu ermittelt. Das Ergebnis wird dem 

Bestand zum Abschlussstichtag des Vorjahres gegenüber gestellt und der sich daraus ergebende Saldo ergebniswirksam. 

Durch die Beschäftigten der Gemeinde werden im gleichen Haushaltsjahr jedoch regelmäßig weitere 

Ansprüche auf künftige Versorgungsleistungen erworben. Dieses führt dazu, dass es neben der Herabsetzung 

von Pensionsrückstellungen wegen der zu zahlenden Versorgungsleistungen auch weitere Zuführungen zu den 

Pensionsrückstellungen erforderlich werden. 

Bei einer solchen Vorgehensweise muss von der Gemeinde gewährleistet werden, dass die erworbenen Ansprüche 

der Beschäftigten periodengerecht dem Haushaltsjahr als Aufwendungen zugerechnet werden können. Außerdem 

ist haushaltsmäßig eine Differenzierung nach Personalaufwendungen und Versorgungsaufwendungen 

unter Beachtung des Bruttoprinzips vorzunehmen (vgl. § 3 i.V.m. § 11 Abs. 2 GemHVO NRW). Eine Erfassung 

des Saldos aus dem Gesamtbestand der Pensionsrückstellungen für die Versorgungsempfänger und die Beschäftigten 

durch einen Vergleich des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen an zwei aufeinanderfolgenden 

Abschlussstichtagen in der Ergebnisrechnung genügt nicht den haushaltsrechtlichen Anforderungen. 

7.3 Ergebniswirksamkeit bei Veränderungen der Verpflichtung 

7.3.1 Herabsetzung von Pensionsrückstellungen und Aufwendungen 

Von der Gemeinde muss zu jedem Abschlussstichtag geprüft werden, ob eine Herabsetzung von Pensionsrückstellungen 

erfolgen kann. Der Saldo aus dem dazu notwendigen Vergleich der Barwerte der Pensionsrückstellungen 

zum Abschlussstichtag mit denen des vorherigen Abschlussstichtages zeigt dabei auf, ob eine Herabsetzung 

GEMEINDEORDNUNG 435



der Pensionsrückstellungen oder eine Zuführung zu Pensionsrückstellungen vorzunehmen ist. Die Bewertung von 

Pensionsrückstellungen ist darauf angelegt, die Aufwendungen der Gemeinde über die Totalperiode zu verteilen. 

Die Bewertung der Pensionsrückstellungen zum Barwert statt eines Ansatzes zum Nominalwert bringt es daher 

mit sich, dass i.d.R. trotz einer Veränderung des Ansatzes der Pensionsrückstellungen die in einem Haushaltsjahr 

zu zahlenden Versorgungsbezüge die mögliche Herabsetzung des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen 

übersteigen. In den Fällen, in denen in einem Haushaltsjahr die Versorgungsauszahlungen der Gemeinde die 

Herabsetzung des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen übersteigen, stellen die Versorgungsauszahlungen 

insoweit gemeindliche Aufwendungen dar, die in der Ergebnisrechnung des betreffenden Haushaltsjahres von der 

Gemeinde zu erfassen sind. 

7.3.2 Verzicht auf Urlaubsansprüche und Arbeitszeitguthaben 

Aus nicht beanspruchtem Urlaub der Beschäftigten im abgelaufenen Haushaltsjahr sowie aus bestehenden Arbeitszeitguthaben 

der Beschäftigten entstehen für die Gemeinde am Abschlussstichtag entsprechende Verpflichtungen 

gegenüber ihren Beschäftigten. Deshalb müssen von der Gemeinde dafür Rückstellungen gebildet werden, 

wenn für die am Abschlussstichtag ermittelten o.a. Ansprüche der Beschäftigten eine Abgeltung durch Urlaub 

oder eine Barabgeltung vorgesehen bzw. nicht ausgeschlossen worden ist. In den Fällen, in denen die Ansprüche 

der gemeindlichen Beschäftigten auf Urlaub und Arbeitszeitguthaben aus dem vergangenen Haushaltsjahr 

im Folgejahr durch die Gewährung von Urlaub oder Freizeit und nicht durch eine Abgeltung in Geld erfolgt, ist 

eine ergebniswirksame Herabsetzung der für Urlaubsansprüche und Arbeitszeitguthaben gebildeten Rückstellungen 

vorzunehmen. Der Umfang einer solchen Herabsetzung gebildeter Rückstellungen ist in der Ergebnisrechnung 

der Gemeinde zu erfassen. 

7.4 Der Passivtausch zwischen Rückstellungen und Verbindlichkeiten 

Eine Rückstellung ist auch aufzulösen, wenn z.B. aus einer ungewissen Verbindlichkeit, die der Grund für die 

Rückstellungsbildung war, eine gewisse Verbindlichkeit geworden ist. Bei übereinstimmenden Beträgen erfolgt 

dann ein Passivtausch zwischen den Rückstellungen und den Verbindlichkeiten. Nur wenn bei einem solchen 

Passivtausch noch ein Teilbetrag bei der Rückstellung bestehen bleibt und kein Grund mehr für dessen Ansatz in 

der gemeindlichen Bilanz besteht, ist dieser Betrag ertragswirksam durch Erfassung in der Ergebnisrechnung 

aufzulösen. Dies erfordert, die in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückstellungen an jedem Abschlusstag 

zu überprüfen und ggf. anzupassen. 

Die Grenzen der gemeindlichen Rückstellungsbildung werden auch dadurch bestimmt, dass Rückstellungen 

aufzulösen sind, wenn der Grund dafür entfallen ist (vgl. § 36 Abs. 6 S. 2 GemHVO NRW). Wenn bei der Aufstellung 

der gemeindlichen Bilanz z.B. nicht mehr mit einer Inanspruchnahme zu rechnen ist, weil sich die Verhältnisse 

geändert haben oder neue Erkenntnisse über den Sachverhalt vorliegen, die zu einer veränderten Beurteilung 

führen, sind die entsprechenden Rückstellungen ganz oder teilweise aufzulösen. Werden von der Gemeinde die 

einzelnen Rückstellungen richtig bemessen, sind diese beim Eintritt von aus der Verpflichtung zu erbringenden 

Leistungen ergebnisneutral ganz oder teilweise aufzulösen bzw. herab zu setzen. Ist die Rückstellung zu hoch 

bemessen worden, ist der nicht benötigte Teil als Ertrag in der Ergebnisrechnung der Gemeinde zu erfassen. Ist 

sie zu niedrig bemessen worden, stellt der fehlende Teil Aufwendungen in der Ergebnisrechnung dar. 

Von der Gemeinde gebildete Rückstellungen sind grundsätzlich herab zu setzen, wenn diese wegen laufender 

Leistungen, z.B. Renten, in Anspruch genommen werden. Bei Gemeinden sind gebildete Pensionsrückstellungen 

herab zu setzen, wenn ab dem Eintritt einer Beamtin oder eines Beamten in den Ruhestand diesen Versorgungsbezüge 

gezahlt werden. Dadurch erfüllt die Gemeinde ihre Verpflichtungen aus der Vergangenheit, die zur Bil- 

GEMEINDEORDNUNG 436



dung von Rückstellungen geführt haben. Die Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtungen reduziert nicht immer 

im gleichen Umfang den Wertansatz der Pensionsrückstellungen in der gemeindlichen Bilanz. 

Eine Veränderung eines Wertansatzes ist nur dann vorzunehmen, wenn der Wertansatz höher ist als es dem 

Barwert der noch in Zukunft zu leistenden Versorgungszahlungen entspricht. Ob dieser Sachverhalt örtlich gegeben 

ist, muss von der Gemeinde zu jedem Abschlussstichtag geprüft werden. Soweit die Versorgungsauszahlungen 

die mögliche Herabsetzung des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen übersteigen, stellen sie Aufwendungen 

dar, die in der Ergebnisrechnung des betreffenden Haushaltsjahres zu erfassen sind. 

8. Der Rückstellungsspiegel 

Es ist für die Gemeinde sinnvoll, sich im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses einen detaillierten Überblick 

über den Stand und die Veränderungen der Rückstellungen zum Abschlussstichtag zu verschaffen. Als 

Grundgliederung des gemeindlichen Rückstellungsspiegels bietet sich die Bilanzgliederung nach § 41 Abs. 4 Nr. 

3 GemHVO NRW an, die im Teil A um die Veränderungen im Haushaltsjahr und in Teil B um eine zeitliche Komponente 

nach Laufzeiten erweitert wird (vgl. Abbildung). 

Arten der 


(Gliederung 

mindestens wie 

in der Bilanz 

nach § 41 Abs. 4 Nr. 3 

GemHVO NRW) 

Arten der 


(Gliederung 

mindestens wie 

in der Bilanz 

nach § 41 Abs. 4 Nr. 3 


Rückstellungsspiegel Teil A 

Gesamt- 

betrag 

am 31.12 

des 

Vor- 

jahres 

EUR 

Zufüh- 

rungen 

EUR 

Veränderungen 

im Haushaltsjahr 

Laufende 

Auflösung 

EUR 

Rückstellungsspiegel Teil B 

Gesamt- 

betrag 

am 31.12 

des Haus- 

halts- 

jahres 

EUR 

Grund 

entfallen 

EUR 

mit einer Restlaufzeit von 

bis zu 1 

Jahr 

EUR 

1 bis 5 

Jahre 

EUR 

Abbildung 68 „Rückstellungsspiegel“ 


mehr als 

5 Jahre 

EUR 

Gesamt- 

betrag 

am 31.12 

des 

Haus- 

jahres 

EUR 

Gesamt- 

betrag 

am 31.12 

des 

Vor- 

jahres 

EUR



Im Teil A wird daher der Gesamtbetrag am Ende des Vorjahres, die Veränderungen aus dem abgelaufenen 

Haushaltsjahr und der Gesamtbetrag am Ende des Haushaltsjahres in Bezug auf die einzelnen Arten von Rückstellungen 

aufgezeigt. Darüber hinaus werden im Teil B die einzelnen Arten von Rückstellungen, gegliedert nach 

Fristigkeiten, aufgezeigt. Ein solcher Rückstellungsspiegel macht die einzelnen Wertansätze in der gemeindlichen 

Bilanz transparent und nachvollziehbar. Ein solcher Rückstellungsspiegel trägt erheblich zur Übersichtlichkeit der 

in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückstellungen bei. Die Gemeinde kann dazu auch weitere Zusatzinformationen 

geben, die aus örtlichen Gegebenheiten heraus sachgerecht sind. 


GEMEINDEORDNUNG 438



§ 89 

Liquidität 

(1) Die Gemeinde hat ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung sicherzustellen. 

(2) 1 Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen kann die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu 

dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung 

stehen. 2 Diese Ermächtigung gilt über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung. 



1. Die Sicherstellung der Liquidität der Gemeinde 

Die Vorschrift führt den Haushaltsgrundsatz „die Gemeinde hat ihre Liquidität einschließlich der Finanzierung der 

Investitionen sicherzustellen“ näher aus (vgl. § 75 Abs. 6 GO NRW). In diesem Zusammenhang umfasst der 

Begriff „Liquidität“ die Fähigkeit der Gemeinde, ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und betragsgenau 

nachzukommen. Für die Aufnahme von Krediten für Investitionen müssen wegen der besonderen haushaltsrechtlichen 

Bedeutung materielle und formelle Voraussetzungen erfüllt sein. Wie in den anderen Ländern besteht 

deshalb eine Begrenzung der langfristigen Kreditaufnahme auf die Investitionstätigkeit. Weil die Aufnahme von 

Krediten für Investitionen zeitlich zu begrenzen ist, muss dies entsprechend auch für die Kredite zur Liquiditätssicherung 

gelten. Der Begriff „Investitionen“ ist unter § 86 GO NRW und § 14 GemHVO NRW näher erläutert. 

Eine gesetzliche Verpflichtung der Gemeinde ist erforderlich, weil eine Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit der 

Gemeinde nur durch eine angemessene Liquiditätsplanung erreicht werden kann (vgl. § 30 Abs. 6 GemHVO 

NRW). Zur Ausgestaltung des o.a. Haushaltsgrundsatzes gehört daher auch die weitere gesetzliche Grundlage, 

dass die Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen bedarfsgerecht die notwendigen Kredite zur 

Liquiditätssicherung unter Einhaltung des in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrages aufnehmen 

kann, um notwendigerweise den kurzfristigen Liquiditätsbedarf zu decken. Die Regelungen über die Aufnahme 

von Krediten für Investitionen in § 86 GO NRW bleiben dabei von der Vorschrift über die Liquidität unberührt. 

Im Zusammenhang mit der Liquiditätsplanung wird vielfach auch der Ausweis einer „Liquiditätsreserve“ in der 

Finanzrechnung gewünscht, um aufzuzeigen, dass die Gemeinde ihren Bestand an liquiden Mitteln durch Umwandlung 

von Finanzanlagen oder mit Hilfe vergleichbarer Maßnahmen kurzfristig erhöhen kann. Diese Art der 

Bewirtschaftung und Planung von Liquidität muss als interne Maßnahme der Gemeinde bewertet werden und ist 

daher für die Gemeinde nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften nicht pflichtig vorgesehen, denn sie führt 

nicht zu kassenwirksamen Einzahlungen und Auszahlungen. 

Die Gemeinde kann daher intern und in eigener Verantwortung einen Finanzmittelfonds im Rahmen ihrer Liquiditätsplanung 

führen, um jederzeit einen Gesamtüberbick über ihren Bestand an Zahlungsmitteln, z.B. Barmittel 

und täglich fällige Sichteinlagen, und Zahlungsmitteläquivalente, z.B. kurzfristige, äußerst liquiden Finanzmittel, 

die jederzeit in Finanzmittel umgewandelt werden können und nur unwesentlichen Wertschwankungen unterliegen, 

zu erhalten und bewirtschaften zu können. Ein gesonderter Ausweis der Liquiditätsreserve sowie ggf. auch 

ist aber weder als gesonderte Position in der Finanzrechnung noch als gesonderter Posten in der Bilanz vorgesehen, 

so dass auch mögliche Änderungen dort nicht zu erfassen sind. 

GEMEINDEORDNUNG 439



2. Einzahlungen und Auszahlungen als Rechengrößen 


Die Finanzrechnung der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und 

dabei auch die Finanzierungsquellen sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liquide 

Mittel) aufzeigen. Dadurch stellt die Finanzrechnung eine Mittelherkunfts- und Mittelverwendungsrechnung der 

Gemeinde dar, bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind. Auf Grund dessen kommen bei der gemeindlichen 

Finanzrechnung die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ als zutreffender Buchungsstoff zur 

Anwendung. 

Die gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlung sind zudem unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips 

in der Finanzrechnung der Gemeinde zu erfassen. Dieses Prinzip ist, vergleichbar mit der Entwicklung der Kassenkredite 

zu Krediten für die Liquiditätssicherung, zum Liquiditätsänderungsprinzip weiterentwickelt worden. 

Deshalb dürfen unter den Haushaltspositionen im Finanzplan nur Beträge in Höhe der im Haushaltsjahr voraussichtlich 

eingehenden oder zu leistenden Zahlungen ausgewiesen werden, die eine Änderung der Liquidität der 

Gemeinde bewirken. 

2.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“ 





Gemeinde, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird. Die Begriffspaare 

„Einzahlungen“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden: 













In diesem Zusammenhang liegen beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen 

Rechnungswesen dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu 

einer Abnahme der gemeindlichen Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten 

kommt. 

GEMEINDEORDNUNG 440

2.3 Die Rechengröße „Auszahlungen“ 



Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Gemeinde 

im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch 

den Abgang liquider Mittel führt. Die Abgabe von Finanzmitteln durch die Gemeinde kann in Form von Bargeld 

oder Buchgeld erfolgen. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich 

wie folgt unterschieden werden: 

Auszahlung, die nicht gleichzeitig 


Auszahlung 






Ausgabe 










3. Der Nachweis der Kredite zur Liquiditätssicherung 


Die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung führt zur Erhöhung der Zahlungsmittel der Gemeinde. Diese 

Kredite sind daher mit ihrem Stand zum Abschlussstichtag (Rückzahlungsbetrag) in der Finanzrechnung gesondert 

auszuweisen. Weil diese Kredite wegen der mangelnden unterjährigen Zahlungsfähigkeit der Gemeinde 

bedarfsgerecht und tagesgenau aufgenommen werden, steht deren Rückzahlungsbetrag nur zum Stichtag des 

Jahresabschlusses genau fest. vorhersehbar ist. Der Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung stellt 

daher eine örtliche Schätzgröße aus den Erfahrungswerten der Gemeinde dar. Daher bedarf es bei jedem Jahresabschluss 

eines Nachweises der Kredite zur Liquiditätssicherung in der gemeindlichen Finanzrechnung. Einer 

vorherigen Veranschlagung der Kredite zur Liquiditätssicherung im gemeindlichen Finanzplan bedarf es dagegen 

nicht (vgl. § 3 GemHVO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 441

3.2 Der Nachweis in der Finanzrechnung 



Der gemeindlichen Finanzrechnung kommt die Aufgabe zu, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der Finanzlage der Gemeinde, also der Einzahlungs- und Auszahlungsströme, zu vermitteln. Sie ist im NKF 

die dritte Säule und ein Element, das mit der im kaufmännischen Rechnungswesen bekannten „Kapitalflussrechnung“ 

verwandt ist und kann als eine auf die kommunalen Belange abgewandelte Form der in der privaten Wirtschaft 

gebräuchlichen Kapitalflussrechnung betrachtet werden. Die Finanzrechnung soll aussagekräftige Informationen 

über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde liefern. Sie bietet eine zeitraumbezogene Abbildung 

sämtlicher Zahlungsströme (Ein- und Auszahlungen), mit einer Darstellung der Finanzierungsquellen (Mittelherkunfts- 

und -verwendungsrechnung) und der Veränderung des Zahlungsmittelbestandes und beinhaltet über die 

Planungsvariante „Finanzplan“ die Ermächtigung für die investiven Einzahlungen und Auszahlungen. 

Unter Beachtung des Bruttoprinzips (vgl. § 11 GemHVO NRW) sind in der Finanzrechnung für sämtliche Einzahlungs- 

und Auszahlungsarten, jeweils Jahressummen auszuweisen, um die tatsächlichen Einzahlungen und Auszahlungen 

im Haushaltsjahr nach Arten aufzuzeigen. Hierbei ist die erfolgte Änderung des Bestandes an Finanzmitteln 

insgesamt nachzuweisen sowie der Bestand an liquiden Mitteln festzustellen und in die Bilanz überzuleiten. 

Dazu sind der Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit, der Saldo aus der Investitionstätigkeit und aus beiden 

der Finanzmittelüberschuss oder Finanzmittelfehlbetrag zu ermitteln. Durch die Einbeziehung des Saldos aus 

der Finanzierungstätigkeit, der aus den Zahlungen aus der Aufnahme und der Tilgung von Krediten für Investitionen 

sowie auch aus Krediten zur Liquiditätssicherung entsteht, lässt sich die Änderung des Bestandes an eigenen 

Finanzmitteln ermitteln und in der Finanzrechnung ausweisen. Der Endbestand an Finanzmitteln ist als vorhandene 

liquide Mittel der Gemeinde in dem dafür vorgesehenen Bilanzposten der Schlussbilanz des Haushaltsjahres 

anzusetzen. 

3.3 Der Nachweis in der Bilanz 

Die Bilanz der Gemeinde ist als Gegenüberstellung von gemeindlichem Vermögen (Aktivseite) und den Finanzierungsmitteln 

(Passivseite) eine auf den jährlichen Abschlussstichtag bezogene Zeitpunktrechnung und ein wesentlicher 

Bestandteil des doppischen Rechnungswesens im NKF. Auf der Passivseite der Bilanz werden die 

Verbindlichkeiten der Gemeinde und ihr Eigenkapital gezeigt (Passivierung). Dadurch wird die Mittelherkunft bzw. 

die Finanzierung des Vermögens offengelegt und dokumentiert. Die durch die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung 

entstehenden Rückzahlungsverpflichtungen führen dazu, dass auch diese Fremdmittel zu den 

Schulden der Gemeinde zählen. Wegen ihrer Bedeutung als vorübergehende Unterstützung zur Leistung der 

gemeindlichen Auszahlungen sind die am Schluss des Haushaltsjahres noch nicht zurückgezahlten Kredite zur 

Liquiditätssicherung als Verbindlichkeiten in einem gesonderten Bilanzposten anzusetzen. Damit wird ein besserer 

Überblick über den Stand der Fremdfinanzierung der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr erreicht. 

3.4 Kreditaufnahme und Ergebnisplan 

Die Aufnahme und die Rückzahlung von gemeindlichen Krediten zur Liquiditätssicherung nach dieser Vorschrift 

ist nicht Gegenstand der Veranschlagung im jährlichen Ergebnisplan der Gemeinde. Die damit verbundenen 

Einzahlungen und Auszahlungen stellen keine gemeindlichen Erträge und Aufwendungen dar, die wirtschaftlich 

den Haushaltsjahren zuzurechnen wären, in denen sie entstehen (vgl. § 11 GemHVO NRW). Die Veranschlagung 

würde ein unzutreffendes Bild der gemeindlichen Haushaltsplanung vermitteln, weil in die Kredite zur Liquiditätssicherung 

der Gemeinde, unabhängig von ihrem unterschiedlichen Bedarf im Haushaltsjahr, ggf. als haushaltswirtschaftliche 

Deckungsmittel angesehen und fälschlicherweise auch entsprechend behandelt werden könnten. 

Dieses gilt allerdings nicht für die aus der Aufnahme der Kredite zur Liquiditätssicherung von der Gemeinde zu 

zahlenden Zinsen (vgl. § 2 GemHVO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 442




Die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung durch schuldrechtliche Verträge stellen gemeindliche Verpflichtungserklärungen 

dar und bedürfen daher der Schriftform (vgl. § 64 Abs. 1 GO NRW). Mit dieser gesetzlichen 

Vorgabe wird der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. Sie soll sich außerdem 

Klarheit über den Inhalt der neuen Verpflichtung verschaffen und die interne Entscheidungszuständigkeit 

klären. Die gemeindlichen Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, sind zudem i.d.R. 

vom Bürgermeister oder dem allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, 

soweit es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Dabei ist zu beachten, dass 

Erklärungen der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, nicht die Gemeinde 

binden. 


1. Zu Absatz 1 (Sicherstellung der gemeindlichen Liquiditätsplanung): 


Der Haushaltsgrundsatz in § 75 Abs. 6 GO NRW, der die Gemeinde verpflichtet, ihre Liquidität einschließlich der 

Finanzierung der Investitionen sicher zu stellen, wird durch die Regelung des Absatzes 1 dieser Vorschrift näher 

bestimmt. In diesem Zusammenhang wird unter dem Begriff „Liquidität“ die Fähigkeit der Gemeinde verstanden, 

ihren Zahlungsverpflichtungen vollständig nachzukommen. Dies erfordert, die Gemeinde zu verpflichten, eine 

Liquiditätsplanung vorzunehmen, anhand derer die Maßnahmen zur Sicherstellung der erforderlichen Zahlungen 

der Gemeinde bestimmt werden sollen. Dabei bleibt es der Gemeinde im Einzeln überlassen, wie konkret und in 

welchem Umfang sie durch die (angemessene) Liquiditätsplanung ihre Zahlungsfähigkeit sicherstellt. 

Bei den gemeindlichen Zahlungsströmen, die nach der Mittelherkunft und der Mittelverwendung unterteilt werden 

können, gilt das „Kassenwirksamkeitsprinzip“, das auch als „Liquiditätsänderungsprinzip“ bezeichnet werden 

kann. Eine solche Liquiditätsplanung verpflichtet aber die Gemeinde, sich selbst täglich Kenntnisse über Zahlungsmittelzuflüsse 

und Zahlungsmittelabflüsse sowie über Sicherheiten, Risiken und die Rentabilität von Anlagemöglichkeiten 

zu verschaffen (sog. Cash-Management). Aus dem Gebot entsteht aber auch das Erfordernis für 

die Gemeinde, interne Informationspflichten zu verankern, damit die für die Liquiditätsplanung zuständige Stelle 

auch aus den Fachbereich der gemeindlichen Verwaltung die notwendigen Informationen erhält, um den Liquiditätsbedarf 

möglichst zutreffend abschätzen zu können. 

Im Rahmen der gemeindlichen Liquiditätsplanung gilt es, einen möglichst genauen Aufschluss über die künftige 

Liquiditätsentwicklung der Gemeinde zu erhalten. Bei absehbaren Differenzen zwischen den bei der Gemeinde 

voraussichtlich eingehenden Zahlungen und den von der Gemeinde voraussichtlich zu leistenden Zahlungen sind 

Ausgleichs- und Anpassungsmaßnahmen erforderlich. So bedarf es im Falle einer Unterdeckung einer Geldbeschaffung 

und im Falle einer Überdeckung i.d.R. einer Geldanlage. Die Gemeinde hat sowohl bei einer Geldbeschaffung 

als auch bei einer Geldanlage die einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften zu beachten. Die 

Umsetzung des Gebotes zur angemessenen Liquiditätsplanung nach dieser Vorschrift soll eine tatsächliche und 

örtlich sorgfältige Planung bewirken, in der auch die Vorschriften über die Grundsätze über die Finanzmittelbeschaffung 

(vgl. § 77 GO NRW), die Regelungen über die Ergebnis- und Finanzplanung (vgl. § 84 GO NRW) sowie 

über die Voraussetzungen über die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 GO NRW) sowie von 

Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Abs. 2 GO NRW) zu beachten sind. 

In diesem Zusammenhang besteht u.a. für die Liquiditätsplanung der Gemeinde die Zielsetzung, den Saldo aus 

den Einzahlungen und Auszahlungen für die laufende Verwaltungstätigkeit der Gemeinde so groß werden zu 

lassen, dass daraus die von der Gemeinde zu leistende ordentliche Tilgung erbracht werden kann, auch wenn 

GEMEINDEORDNUNG 443



dieses Ziel nicht ausdrücklich in der Vorschrift verankert worden ist. Nicht zu vernachlässigen sind auch die Vorschriften 

über die Einziehung von Ansprüchen der Gemeinde und über den Verzicht von Ansprüchen (vgl. § 23 

Abs. 3 und § 26 GemHVO NRW), die im Rahmen der Liquiditätsplanung ebenfalls relevant sind. Die gemeindliche 

Liquiditätsplanung muss daher entsprechend den von der Gemeinde gesetzten spezifischen Zielsetzungen 

und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten ausgestaltet werden. Einige mögliche Planungszeiträume 


Zeiträume der Liquiditätsplanung 

Jahr … Jahr … Jahr … 

Haushaltsjahr … Planungsjahr … Planungsjahr … 

Haushaltsjahr … 

1. Quartal 2. Quartal … 

Februar … Juni 

… Mi. Do. … 

Langfristige Planung ► 

Mittelfristige (fünfjährige) Planung ► 

Haushaltsjahrbezogene Planung ► 

Quartalsbezogene Planung ► 

Monatsbezogene Planung ► 

Tagesgenaue Planung ► 

Abbildung 71 „Zeiträume der Liquiditätsplanung“ 

Der Grundsatz der Vollständigkeit sollte im Rahmen der gemeindlichen Liquiditätsplanung eine ausreichende 

Beachtung finden, denn je weniger Zahlungsströme von der Gemeinde in die von ihr vorgesehene Planungszeit 

einbezogen werden, desto ungenauer sind die Aussagen zur Liquiditätsentwicklung der Gemeinde. Auch der 

Grundsatz der Zeitpunktgenauigkeit ist für die Gemeinde von Bedeutung, denn die Länge des zu betrachtenden 

Zeitraumes sollte von ihr so gewählt werden, dass der Eintrittszeitpunkt der erwarteten Zahlungsströme hinreichend 

genau geschätzt werden kann. Je länger der zu betrachtende Zeitraum, desto ungenauer die Schätzung. 

1.2 Die Risikobeurteilung 

Zur gemeindlichen Liquiditätsplanung gehört aber auch die Einschätzung des Risikos, dass der Gemeinde keine 

kurzfristigen Liquiditätskredite zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen mehr gewährt werden. Dieser mögliche 

Sachverhalt darf jedoch nicht negativ belegt werden, sondern muss als Chance für einen Neuanfang der 

Entschuldung verstanden werden, bei dem auch neue Instrumente zur Schuldenbegrenzung zum Einsatz kommen 

müssen und schnellstmöglich ein Sanierungsweg beschritten bzw. eingeschlagen wird. Für die Beurteilung 

einer ausreichenden Liquidität bietet sich die Einrichtung eines gemeindlichen Liquiditätsrisikomess- und - 

steuerungsverfahren durch die Gemeinde an, deren wichtigste Inhalte nachfolgend beispielhaft aufgezeigt werden 


Konzeption 

Liquiditätsrisikomess- und -steuerungsverfahren 


Im Rahmen der Konzeption ist das örtliche Liquiditätsrisiko zu 

definieren, das z.B. wegen einer möglichen Zahlungsunfähigkeit 

bestehen kann, aber auch Risiken der Refinanzierung unter Berücksichtigung 

der zeitlichen Komponente beinhaltet. Daraus sind 

Strategien für ein Liquiditätsrisikomanagement zu entwickeln.

Beteiligungen 

Rahmen 

Tests 

Krisenplan 



In den Rahmen der örtlichen Verwaltungsorganisation ist das Liquiditätsrisikomanagement 

einzubinden und entsprechend seiner 

Bedeutung den Verantwortlichkeiten zuzuordnen. Dabei sind auch 

die örtlichen Entscheidungsstrukturen zu berücksichtigen sowie 

Liquiditätsrisikostrategien einschließlich einer Berichterstattung 

festzulegen. 

Der Rahmen für die örtlichen Risikomess- und -steuerungssysteme 

muss Methoden und Messzahlen zur Risikoidentifizierung und 

Risikoquantifizierung enthalten. Unter einer Zeitkomponente gilt es 

die Zahlungsströme zu erfassen, um das Liquiditätspotential unter 

Verwendung von Steuerungsgrößen zu bestimmen. 

Das örtliche Liquiditätsrisikomess- und -steuerungsverfahren bzw. 

die Methoden zur Risikomessung und Risikoüberwachung sind 

regelmäßig zu überprüfen. Insbesondere bedarf das Management 

der Liquiditätsrisiken einer ständigen Überwachung einschließlich 

der Tests, auch unter Krisenszenarien. 

Die Erkenntnisse aus den Krisenszenarien sollen in einem Krisenplan 

münden, der abgestufte Maßnahmen für Ereignisse enthält, 

die einen „Liquiditätsnotfall“ bewirken können. Dazu sind auch die 

dann geltenden Kommunikationswege einschließlich der Zuständigkeiten 

zu bestimmen. 

Abbildung 72 „Liquiditätsrisikomess- und -steuerungsverfahren“ 

Das Verfahren muss unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse der Gemeinde der Art und Komplexität der 

gemeindlichen Geschäftsvorfälle eine adäquate laufende Ermittlung und Überwachung des Liquiditätsrisikos und 

der Liquiditätslage gewährleisten sowie Risiken und Chancen möglichst im Voraus erkennen. Daher basiert ein 

mögliches gemeindliches Liquiditätssteuerungsverfahren auf der Beurteilung von tagesaktuellen Zahlungsströmen 

und nicht auf der Vornahme von Bewertungen. Im Zusammenhang mit der Einschätzung, bei welchem Niveau 

ein mittleres oder ein hohes Risiko für eine nicht ausreichende Liquidität entsteht, sollten geeignete Obergrenzen 

für Liquiditätsrisiken wie sie vergleichsweise auch im Zinsmanagement zur Anwendung kommen, bestimmt 

und zudem regelmäßig überprüft werden. Außerdem bedarf es bereits im Vorfeld einer Auswahl von möglichen 

Maßnahmen für den Falle des Eintritts einer Gefährdung und deren Beseitigung. 

1.3 Der Liquiditätsverbund bzw. Cashpooling 

Für die Gemeinden besteht grundsätzlich die Möglichkeit, einen Liquiditätsverbund bzw. ein Cashpooling mit 

einem Masteraccountkonto zwischen der Kernverwaltung und ihren wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO 

NRW), den organisatorisch verselbstständige Einrichtungen (§ 107 Abs. 2 GO NRW) und rechtlich selbstständigen 

gemeindlichen Unternehmen im Sinne eines Konzerns einzurichten. Nach Auskunft der Bundesanstalt für 

Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ist die Ausnahmeregelung in § 2 Abs. 1 Nr. 7 des Gesetzes über das Kreditwesen 

(Kreditwesengesetz - KWG) vom 09.09.1998 (BGBl. I S. 2776) auch auf Gemeinden anwendbar. Durch 

diese getroffenen Festlegungen ist die Tätigkeit der Gemeinde im Rahmen eines Liquiditätsverbundes zwischen 

den o.a. gemeindlichen Beteiligten nicht als Tätigkeit eines Kreditinstituts zu bewerten. 

Die Vorschrift des § 107 Abs. 6 GO NRW, nach dem die Gemeinden kein Bankunternehmen errichten, übernehmen 

oder betreiben dürfen, steht der Einrichtung eines Liquiditätsverbundes bzw. eines Cashpoolings nicht entgegen. 

Die Nutzung des Konzernprivilegs für die Abwicklung von Geldgeschäften in einem Liquiditätsverbund der 

Gemeinde setzt jedoch das Bestehen einer Allein- oder Mehrheitsgesellschafterstellung der Gemeinde bei den 

betreffenden kommunalen Betrieben oder die verpflichtende Einbeziehung dieser Betriebe in die Vollkonsolidierung 

für den gemeindlichen Gesamtabschlusses voraus. Ein solcher Liquiditätsverbund darf nicht dazu führen, 

GEMEINDEORDNUNG 445



dass die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnimmt. 

Es bedarf einer Abstimmung zwischen den Beteiligten über die Abwicklung der Geldgeschäfte und der Festlegung 

von Verantwortlichkeiten, einschließlich der ggf. beauftragten Bank, wenn die Gemeinde einen Liquiditätsverbund 

bzw. ein Cashpooling einrichtet. Dieses Erfordernis besteht insbesondere dann, wenn auch rechtlich 

selbstständige Betriebe der Gemeinde in einen solchen Liquiditätsverbund einbezogen werden. 

In diesen Fällen kann die finanzwirtschaftliche Verantwortung nicht alleine von der Kernverwaltung der Gemeinde 

getragen werden. Sollen in einem solchen Liquiditätsverbund die Abwicklung der Geldgeschäfte über die Kernverwaltung 

der Gemeinde erfolgen, tritt die Gemeinde für die rechtlich selbstständigen Betriebe als „innere“ Bank 

auf. Soweit dabei die Gemeinde als „Cashpool-Führer“ auftritt, stellen die von Dritten in den Cashpool eingebrachten 

Finanzmittel zwar Guthaben der Gemeinde dar, jedoch bestehen zusätzlich in gleicher Höhe die Ansprüche 

Dritter, so dass entsprechende Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz zu passivieren sind. Ist 

dagegen die Gemeinde nur an einem Cashpooling beteiligt, hat sie entsprechend der Höhe der in den Cashpool 

eingebrachten Finanzmittel Forderungen gegenüber dem Cashpool zu bilanzieren. 

1.4 Auftragsvergabe und Liquiditätsplanung 

Im Rahmen eines Vergabeverfahrens sollte die Gemeinde ihre haushaltsmäßige Planung der voraussichtlichen 

Umsetzung der gemeindlichen Maßnahme bereits beginnen. Dazu gehört nicht nur die haushaltsmäßige Einbeziehung 

der Maßnahme in die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde (vgl. § 84 GO NRW), 

sondern auch in die örtliche Liquiditätsplanung nach § 89 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 30 Abs. 6 GemHVO NRW, 

denn nach § 75 Abs. 6 GO NRW hat die Gemeinde ihre Liquidität einschließlich der Finanzierung ihrer Investitionen 

sicherzustellen. 

In diesem Zusammenhang sollte auch das Forderungssicherungsgesetz (FoSiG) vom 23.10.2008 (BGBl. I S. 

2022) Beachtung finden, denn danach kann z.B. ein Unternehmer vom Besteller eine Abschlagszahlung verlangen. 

Diese darf auch von der Gemeinde nicht verweigert werden, selbst dann nicht, wenn (unwesentliche) Mängel 

beim angeschafften oder hergestellten gemeindlichen Vermögensgegenstand bestehen (vgl. § 632a BGB). 

1.5 Der Liquiditätsspiegel 

Wenn die Gemeinde sich nicht eines ausgefeilten Liquiditätsrisikomessverfahrens bzw. Liquiditätssteuerungsverfahrens 

bedient, bedarf es alternativer Verfahren zur Sicherung der gemeindlichen Liquidität. Einen Einstieg, um 

sich einen zeitbezogenen Überblick über die verfügbaren Zahlungsmittel und der abrufbaren Forderungen und 

Zahlungsverpflichtungen zu verschaffen, bietet ein Liquiditätsspiegel. Ein solcher Liquiditätsspiegel trägt zur Übersicht 

bei der Liquiditätssteuerung der Gemeinde bei. Er ist ein internes Instrument, dass nicht zum gemeindlichen 

Jahresabschluss gehört, auch wenn dadurch die kurz- und mittelfristige Finanzlage der Gemeinde noch 

besser transparent und nachvollziehbar gemacht wird. 

Bei einem gemeindlichen Liquiditätsspiegel stehen anders als beim Forderungsspiegel und Verbindlichkeitenspiegel 

die Auswirkungen auf die Finanzmittel der Gemeinde aus dem Kassenwirksamkeitsprinzip sowie dem 

Fälligkeitsprinzip im Vordergrund der Betrachtung. Damit müssen einem Liquiditätsspiegel insbesondere die kurzfristigen 

Zahlungserfordernisse berücksichtigt werden. Durch die Einstellung der Ansprüche und Zahlungsverpflichtungen 

in ein Zeitraster wird ein Überblick erreicht, durch den das gemeindliche Finanzmanagement und die 

notwendige Liquiditätssicherung unterstützt werden. Außerdem muss ein Liquiditätsspiegel in kurzen Zeitabständen, 

ggf. täglich, fortgeschrieben werden. Die Gemeinde kann das Schema des aufgezeigten Liquiditätsspiegels 

auf ihre Bedürfnisse übertragen und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten weiter ausgestalten 

sowie weitere Informationen dazu geben. Das nachfolgende Schema zeigt die mögliche Gliederung für einen 

Liquiditätsspiegel auf (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 446

1.5 Die Beauftragung Dritter 

Arten der 

Zahlungsmittel 

und Zahlungs- 

verpflichtungen 

(Gliederung 

detaillierter als 

in der Bilanz nach 

§ 41 Abs. 3 

Nrn. 2.2 - 2.4 

und Abs. 4 Nr. 4 


Arten der 

Zahlungsmittel 

und Zahlungs- 

verpflichtungen 

(Gliederung 

detaillierter als 

in der Bilanz nach 

§ 41 Abs. 3 

Nrn. 2.2 - 2.4 

und Abs. 4 Nr. 4 




Liquiditätssspiegel 

Teil A 

Stand 

(Betrag) 

am 31.12 

des 

Vor- 

jahres 

EUR 

täglich 

bis zu 

1 Monat 

EUR 

Liquiditätsspiegel 

Teil B 

Stand 

(Betrag) 

am 31.12 

des Haus- 

halts- 

jahres 

EUR 

Veränderungen im Haushaltsjahr 

nach Fälligkeit 

über 

1 Monat 

bis zu 

3 Monaten 

EUR 

Veränderungen 

bei einer Fälligkeit von 

bis zu 1 

Jahr 

EUR 

Abbildung 73 „Liquiditätsspiegel“ 

1 bis 5 

Jahre 

EUR 

über 

3 Monate 

bis zu 

6 Monaten 

EUR 

mehr als 

5 Jahre 

EUR 

über 

6 Monate 

bis zu 

12 Monaten 

EUR 

Hin- 

weise 

Die Gemeinde kann Dritte damit beauftragt, sie bei der Verwaltung der gemeindlichen Finanzmittel fachlich zu 

beraten oder zu unterstützen. Sie kann sie sogar beauftragen, die gemeindlichen Finanzmittel zu verwalten, in 

dem die Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung 

erledigt werden (vgl. § 94 GO NRW). In allen diesen Fällen ist die Gemeinde verpflichtet, eine wirksame Kontrolle 

gegenüber den Dritten sicherzustellen. Sie hat in jedem Fall zu gewährleisten, dass insbesondere die ihr gesetzlich 

zugewiesenen Aufgaben in ihrer Verfügungs- und Entscheidungsbefugnis verbleiben. 

GEMEINDEORDNUNG 447

2. Zu Absatz 2 (Kredite zur Liquiditätssicherung): 



2.1 Zu Satz 1(Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung): 

2.1.1 Voraussetzungen für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung 

Dem gesetzlichen Gebot für die Gemeinden, ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung 

sicherzustellen, kann eine Gemeinde nur nachkommen, wenn es ihr ermöglicht wird, bei Bedarf zur rechtzeitigen 

Leistung ihrer Auszahlungen im notwendigen Umfang auch Kredite aufzunehmen. Diese Kredite zur Sicherstellung 

der Liquidität stellen keine eigenständige Kreditform dar, vielmehr unterliegen sie den Formen der Kredite 

aus der allgemeinen Geldwirtschaft. Der Begriff des Kredites ist daher von dort übernommen worden und entspricht 

dem Darlehensbegriff nach §§ 488 BGB. Er umfasst daher für die Gemeinden nur Geldschulden und nicht 

darlehensweise empfangene Sachen (vgl. §§ 607 ff. BGB). 

Auf Grund von Art. 115 GG und Art. 78 der Landesverfassung NRW wird aber im Haushaltsrecht kein einheitlicher 

Kreditbegriff verwandt. Die Kredite zur Liquiditätssicherung werden von der Gemeinde eigenverantwortlich 

als Darlehen im Sinne des Privatrechts aufgenommen und fallen unter den bankrechtlichen Begriff des Kredits. 

Der Gemeinde obliegt auch die Entscheidung, bei welcher Stelle sie einen Kredit zur Sicherstellung ihrer Liquidität 

aufnimmt. Die Vorschrift enthält die zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung notwendige gesetzliche 

Grundlage. Diese „Liquiditätskredite“, die haushaltsrechtlich nicht den Krediten nach § 86 GO NRW zuzuordnen 

sind, berühren daher bei ihrer Aufnahme nicht den in der Haushaltssatzung nach § 78 Abs. 2 Nr. 1 c) GO 

NRW festzusetzenden Kreditrahmen für Kredite für Investitionen, sondern unterliegen einer gesonderten Festsetzung 

ihres Höchstbetrages in der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 3 GO NRW). 

Die gemeindlichen Kredite zur Liquiditätssicherung haben als kurzfristige Kredite grundsätzlich eine Laufzeit von 

einem Monat bis zu zwölf Monaten (Termingeldaufnahmen). Für diese Kredite kann im beschränkten Umfang ggf. 

auch eine Zinsbindung bis zu drei Jahren vereinbart werden, wenn ein „Grundbestand“ solcher Kredite, auf Dauer 

betrachtet, in absehbarer Zeit nicht endgültig getilgt werden kann. Daneben wird der kurzfristige Liquiditätsbedarf 

der Gemeinde aber auch über Tagesgeldaufnahmen befriedigt. Bei diesen kurzfristigen Krediten der Gemeinde 

wird zwischen Festbetragskrediten und Kontokorrentkrediten unterschieden. Bei einem Festbetragskredit verpflichtet 

sich die Gemeinde vertraglich, ein kurzfristiges Darlehen mit einem bestimmten Betrag für eine festgelegte 

Zeit in Anspruch zu nehmen. Bei einem Kontokorrentkredit wird dem Kontoinhaber das Recht eingeräumt, sein 

Konto bis zu einer vorher bestimmten Höhe zu überziehen (Rahmenkredit). Dieser zu letzt genannte Kredit gilt mit 

der tatsächlichen Überziehung des Kontos (Minusbestand) als aufgenommen. 

Jeder Zahlungsvorgang über dieses Konto verändert dann die Höhe des in Anspruch genommenen kurzfristigen 

Überziehungskredits. Die „Liquiditätskredite“ der Gemeinde können aber auch z.B. nach Kreditgebern, nach ihrer 

Herkunft (Inland oder Ausland) sowie nach ihrer Ausgabe in Euro oder in einer Fremdwährung) unterschieden 

werden. Zu beachten ist, dass die Gemeinde die aufgenommenen Kredite zur Sicherstellung der Liquidität unter 

einem gesonderten Bilanzposten anzusetzen (vgl. § 41 Abs. 4 GemHVO NRW) sowie im Verbindlichkeitenspiegel 

nach § 47 GemHVO NRW auszuweisen hat. 

2.1.2 Der Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung 

Der Rat der Gemeinde hat im Rahmen seines Budgetrechts einen Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung 

in der Haushaltssatzung (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 3 GO NRW) festzulegen. Diese Ermächtigung beinhaltet das 

Recht, jeweils bei Bedarf innerhalb des Haushaltsjahres die notwendigen Kredite zur Liquiditätssicherung im von 

Rat gesetzten Rahmen aufzunehmen, der aber nicht überschritten werden darf. Die einzelnen Kreditaufnahmen 

sind dabei nur dann nominal zusammen zu rechnen, wenn sie sich zeitlich überschneiden. Der jahresbezogene 

Bedarf an Krediten zur Liquiditätssicherung, der im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirt- 

GEMEINDEORDNUNG 448



schaft im neuen Haushaltsjahr benötigt wird, ist im Zeitpunkt der gemeindlichen Haushaltsplanung i.d.R. nicht 

betragsgenau bestimmbar. Oftmals ist er von verschiedenen, meistens erst im Ablauf des Haushaltsjahres auftretenden 

Faktoren abhängig, so dass der tatsächliche Liquiditätsbedarf der Gemeinde sich regelmäßig nur tagesaktuell 

ergibt. 

Der mögliche Bedarf an kurzfristigen Krediten für das Haushaltsjahr ist daher zu schätzen. Dabei ist zu berücksichtigen, 

dass möglicherweise mehrere Kredite nebeneinander bestehen können, so dass es gilt, einen möglichen 

Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung für das Haushaltsjahr zu bestimmen. 

Der ermittelte Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung ist dann in der gemeindlichen Haushaltsatzung 

festzusetzen. Am Ende eines Haushaltsjahres noch bestehende Kredite zur Liquiditätssicherung sind in den 

Höchstbetrag des folgenden Haushaltsjahres einzubeziehen, denn die Ermächtigung für Kredite zur Liquiditätssicherung 

gilt grundsätzlich nur für das Haushaltsjahr. Sie besteht darüber hinaus nur dann fort, wenn noch keine 

Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr erlassen worden ist 

2.1.3 Kredite zur Liquiditätssicherung und Haushaltsplan 

Die Kredite zur Liquiditätssicherung werden von der Gemeinde wegen ihrer mangelnden Zahlungsfähigkeit aufgenommen. 

Daher besteht kein unmittelbarer Zusammenhang mit den im Haushaltsplan veranschlagten Erträgen. 

Ein negativer Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit im Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) macht zwar 

deutlich, dass die Gemeinde im Haushaltsjahr voraussichtlich Kredite zur Liquiditätssicherung benötigt, dieser 

stellt jedoch nicht gleichzeitig den Betrag dar, der vorübergehend tatsächlich zur Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit 

benötigt wird. 

Der täglich zu ermittelnde Liquiditätsbedarf und das daraus ggf. entstehende Erfordernis, Kredite zur Liquiditätssicherung 

aufzunehmen und auch unterjährig wieder zurückzuzahlen, bringen es mit sich, dass eine zum Stichtag 

des Jahresabschlusses möglicherweise noch bestehende Rückzahlungsverpflichtung im Rahmen der Haushaltsplanung 

betragsmäßig nicht genau vorher bestimmbar ist. Dieser Sachverhalt und die Sachlage, dass die Einzahlungen 

aus Krediten zur Liquiditätssicherung keine haushaltsmäßigen Finanzierungsmittel darstellen, ist u.a. der 

Anlass dafür, auf die Vorgabe einer Veranschlagung von Krediten zur Liquiditätssicherung im gemeindlichen 

Finanzplan zu verzichten. 

Die entbehrliche Veranschlagung im gemeindlichen Finanzplan steht jedoch einem Nachweis der Zahlungen in 

der gemeindlichen Finanzrechnung als in Anspruch genommene „Betriebsmittel“ zur Sicherung der gemeindlichen 

Liquidität nicht entgegen. Besteht daher zum Stichtag des Jahresabschlusses noch eine Rückzahlungsverpflichtung 

der Gemeinde aus der Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung muss diese Verpflichtung betragsmäßig 

in der gemeindlichen Finanzrechnung nachgewiesen werden. Gleichzeitig ist diese Rückzahlungsverpflichtung 

“ in der gemeindlichen Bilanz gesondert unter dem Posten „Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung 

anzusetzen (vgl. § 41 Abs. 4 Nr. 4.3 GemHVO NRW). 

2.1.4 Kredite zur Liquiditätssicherung in fremder Währung 


Die Gemeinde kann aus Wirtschaftlichkeitserwägungen heraus auch Kredite in fremder Währung aufnehmen, d.h. 

das Kreditvolumen wird nicht in Euro bemessen und kommt in dieser Währung zur Auszahlung, sondern in einer 

anderen Währung, z.B. Schweizer Franken, Japanischer Yen. Auch kann ein in fremder Währung aufgenommener 

Kredit gleichwohl in Euro zur Auszahlung kommen. In diesen Fällen hat die Gemeinde wegen möglicher 

Wechselkursschwankungen während der Laufzeit des Kredites besondere Anforderungen bei der Risikoabwä- 

GEMEINDEORDNUNG 449



gung und Risikovorsorge zu erfüllen, insbesondere dann, wenn mit der Kreditaufnahme ein Währungsswap oder 

ein kombinierter Zins- und Währungsswap verbunden wurde. 

Zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Aufnahme von Krediten in fremder Währung sind deshalb unter 

Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse die Entscheidungs- und Auswahlkriterien sowie die Zinssicherungsinstrumente 

durch die Gemeinde im Einzelnen zu bestimmen. Sie hat die dafür notwendigen Informationen und 

Daten einzuholen. Diese Aufgabe enthält für die Gemeinden insbesondere die Verpflichtung, sich Kenntnisse 

über Sicherheiten und Risiken im Vergleich zu einer anderen Kreditaufnahme zu verschaffen. Die Kreditaufnahme 

in fremder Währung erfordert wegen des möglichen Wechselkursrisikos von Fremdwährungen außerdem eine 

laufende eigenverantwortliche „Kontrolle“ über die Abwicklung des Kreditgeschäftes während seiner Laufzeit. Es 

ist in diesen Fällen nicht ausreichend, wenn die Kontrolle nur einmal jährlich von der Gemeinde vorgenommen 

oder sie vollständig einem Dritten übertragen wird. 

2.1.4.2 Die Risikovorsorge 

Bei der Aufnahme von Krediten in fremder Währung muss von der Gemeinde geprüft werden, ob für die gesamte 

Laufzeit dieses gemeindlichen Geschäftes die Gleichwertigkeitsvermutung besteht. Dabei muss grundsätzlich von 

der Gefahr einer Vermögensminderung für die Gemeinde ausgegangen werden, so dass abhängig von der Höhe 

des Wechselkursrisikos von der Gemeinde eine Risikovorsorge vorzunehmen ist (vgl. RdErl. vom 09.10.2006). 

Mit einer solchen Risikovorsorge wird bezweckt, dass die wirtschaftlichen Vorteile der Gemeinde aus der Aufnahme 

von Krediten in fremder Währung nicht bereits zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses vollständig für 

Zwecke des gemeindlichen Haushalts abgeschöpft werden. 

Die gemeindliche Risikovorsorge soll deshalb darin bestehen, dass ein Teil der wirtschaftlichen Vorteile gegenüber 

einer Kreditaufnahme in Euro-Währung erst zu einem späteren Zeitpunkt bzw. nach vollständiger Tilgung 

des Fremdwährungskredits realisiert wird. In der Zeit davor kann für die Gemeinde aus dem Wechselkursrisiko 

eine ungewisse Außenverpflichtung bestehen, die es zu bilanzieren gilt. Um dieses zu erreichen, soll die Gemeinde 

im Zeitpunkt der Kreditaufnahme in Fremdwährung als „Absicherung des Fremdwährungsrisikos“ eine 

entsprechende Rückstellung bilden. Diese Rückstellung soll solange bilanziert werden, bis gesichert ist, dass sich 

das Fremdwährungsrisiko der Gemeinde nicht mehr realisiert. Dies ist i.d.R. erst nach Ablauf des Darlehensvertrages 

bzw. nach Rückzahlung des aufgenommenen Fremdwährungskredites der Fall und nicht abhängig von 

den vereinbarten Zinsbindungsfristen. 

Diese Risikovorsorge ist unter Berücksichtigung des bestehenden Fremdwährungsrisikos zu bemessen. Sollten 

keine konkreten Anhaltspunkte für die Bestimmung der Höhe der notwendigen Risikovorsorge vorliegen, ist die 

Rückstellung mit einem Betrag in Höhe der Hälfte des Zinsvorteils der Gemeinde aus ihrer Kreditaufnahme in 

ausländischer Währung anzusetzen. Die Rückstellung ist nach Wegfall des Fremdwährungsrisikos ertragswirksam 

aufzulösen. Weitere Hinweise enthält der Runderlass des Innenministeriums über Kredite und kreditähnliche 

Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV) vom 09.10.2006 (SMBl. NRW. 652). 

2.1.5 Kredite zur Liquiditätssicherung und Kapitalanlage (Geldanlage) 






für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen ist (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 23 GemHVO NRW). Die Investitionen 

GEMEINDEORDNUNG 450



der Gemeinde bewirken regelmäßig eine dauerhafte Mehrung des gemeindlichen Vermögens, z.B. das in der 

gemeindlichen Bilanz anzusetzende Anlagevermögen, zu dem auch die Finanzanlagen zu zählen sind. 

Diese haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde könnte den Schluss zu lassen, dass 

dadurch auch eine Kreditfinanzierung für eine Kapitalanlage zulässig wäre. Die Gemeinde darf nach des Vorschrift 

des § 86 GO NRW Kredite für Investitionen aufnehmen. Da der Erwerb einer Kapitalanlage einerseits der 

gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient und andererseits eine Investition darstellt, könnten die Voraussetzungen 

für eine Kreditaufnahme für die Kapitalanlage grundsätzlich erfüllt sein. 

Einer solchen Kreditaufnahme dürfen jedoch auch die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach § 77 Abs. 3 

GO NRW nicht entgegenstehen, denn sie ist zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig 

wäre. Dieses könnte im Einzelfall beim Erwerb einer Kapitalanlage gegeben sein. Dabei wäre auch 

zu prüfen, ob beim Erwerb einer Kapitalanlage mit durch einen Kredit der Gemeinde zugegangenen Geldmitteln 

(Fremdkapital) es zu einer dauerhaften Vermögensmehrung bei der Gemeinde kommt. 

Bei einer Kreditaufnahme für eine Kapitalanlage könnte das Spekulationsverbot in § 90 GO NRW berührt sein, 

wenn unterstellt werden kann, dass die Kapitalanlage vorrangig der Erzielung eines Gewinns aus der Differenz 

zwischen den Kreditkosten und dem Zinsertrag dient, und dabei auf die weitere „ungewisse“ Zinsentwicklung 

gesetzt wird. Andererseits dient aber eine solche Differenz erst einmal dazu, eine Wirtschaftlichkeit der Kapitalanlage 

anzunehmen. Bei der Finanzierung einer Kapitalanlage durch Fremdkapital ist auch der künftige Verwendungszweck 

in die Bewertung einzubeziehen. 

Im Sinne des § 86 GO NRW dürfte es nicht zulässig sein, wenn die fremdfinanzierte Kapitalanlage der Gemeinde 

dazu dient, in künftigen Haushaltsjahren die Auszahlungen aus zahlungswirksamen Aufwendungen zu ermöglichen. 

Mit einem solchen Zweck verliert der Erwerb einer Kapitalanlage den Charakter einer Investition und damit 

die Grundlage für eine zulässige Kreditaufnahme. In diesem Sinne wäre bei einer Fremdkapitalfinanzierung der 

Kapitalanlage auch der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit tangiert (vgl. § 1 Abs. 1 GO NRW). 




Runderlass führt zudem die vorherigen kameralen Runderlasse fort, so dass es bereits in der Vergangenheit eine 

Kapitalanlage nur dann zulässig war, wenn die Gemeinde Geldmittel besaß, die sie nicht für ihren Zahlungsverkehr 

benötigte. 

Diese Voraussetzungen bedingen, dass der Erwerb einer Kapitalanlage, finanziert durch die Aufnahme von Investitionskrediten 

nach § 86 GO NRW, dann nicht mit den haushaltsrechtlichen Grundsätzen und Vorschriften für 

Gemeinden in Einklang steht, wenn damit gemeindliche Aufwendungen finanziert werden sollen, z.B. die künftigen 

Versorgungsleistungen. In diesem Sinne dürfen für den Erwerb einer Kapitalanlage auch keine Kredite zur 

Liquiditätssicherung nach § 89 GO NRW eingesetzt werden, da diese nicht der haushaltsmäßigen Finanzierung, 

sondern nur die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde erhalten sollen. 

2.1.6 Die bankrechtliche Kundeneinstufung 

Bei der gemeindlichen Kreditaufnahme am Kreditmarkt ist u.a. auch das Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz 

vom 16.07.2007 (BGBl. I S. 1330) nicht unbeachtlich. Nach diesem Gesetz sind die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen 

verpflichtet, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich vorgegebenen 

Kriterien zu klassifizieren. Diese Einstufung hat Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde, 

denn die Bank hat das Anlegerschutzniveau und die Grundsätze für die Ausführung von Aufträgen in Finanzinstrumenten 

zu beachten. 

GEMEINDEORDNUNG 451



















lassen (vgl. Abbildung). 

Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde 

Die Einstufung eines Privatkunden als professioneller Kunde nach § 31a Abs. 7 Satz 1 erste Alternative des 

Wertpapierhandelsgesetzes darf jedoch nur erfolgen, wenn der Kunde 

Einstufung 

als 

professioneller 

Kunde 

1. gegenüber dem Wertpapierdienstleistungsunternehmen zumindest in Textform 

beantragt hat, generell oder für eine bestimmte Art von Geschäften, 

Finanzinstrumenten oder Wertpapierdienstleistungen oder für ein bestimmtes 

Geschäft oder für eine bestimmte Wertpapierdienstleistung als professioneller 

Kunde eingestuft zu werden, 

2. vom Wertpapierdienstleistungsunternehmen auf einem dauerhaften Datenträger 

eindeutig auf die rechtlichen Folgen der Einstufungsänderung hingewiesen 

worden ist, 

3. seine Kenntnisnahme der nach Nummer 2 gegebenen Hinweise in einem 

gesonderten Dokument bestätigt hat. 

Beabsichtigt das Wertpapierdienstleistungsunternehmen, einen Kunden nach § 31a Abs. 7 Satz 1 zweite Alternative 

des Wertpapierhandelsgesetzes als professionellen Kunden einzustufen, gilt Satz 1 entsprechend mit der 

Maßgabe, dass der Kunde sein Einverständnis zumindest in Textform erklären muss. 

Abbildung 74 „Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde“ 







GEMEINDEORDNUNG 452



2.1.7 Kredite zur Liquiditätssicherung und Zinsmanagement 

2.1.7.1 Das Zinsrisikomanagement 


Mit einem Zinsrisikomanagement können die Gemeinden bei variabel verzinslichen Verbindlichkeiten, bei auslaufenden 

Zinsvereinbarungen oder bei Umschuldungen sowie bei der Aufnahme neuer Kredite das Risiko von Zinssteigerungen 

wirksam steuern, um die haushaltsmäßigen Belastungen in verträglichen Grenzen zu halten. In 

diesem Zusammenhang können auch Zinsderivate zum Einsatz kommen, wenn bei der Gemeinde ausreichend 

Kenntnisse über die Risiken und Chancen solcher Finanzinstrumente vorliegen und ein sorgfältiger Umgang 

damit erfolgt. Dies stellt vielfach eine erhebliche Herausforderung für die gemeindliche Kreditwirtschaft und die 

Geldanlage dar, um eine Optimierung von Kreditkonditionen zu erreichen und Zinsrisiken durch den Einsatz von 

Zinsderivaten zu begrenzen. 

Die derivativen Finanzinstrumente des Kredit- und des Geldmarktes sind dadurch gekennzeichnet, dass ihr Wert 

von einer anderen Größe, z.B. einem Preis oder Zinssatz, abgeleitet wird. Nach § 1 Abs. 11 Nr. 2 des Kreditwesengesetzes 

sind Derivate als Fest- oder Optionsgeschäfte ausgestaltete Termingeschäfte, deren Preis unmittelbar 

oder mittelbar von einem Börsen- oder Marktpreis, einem Kurs, Zinssätzen oder anderen Erträgen abhängt. 

Soweit die Derivate sich auf die Zinsen im Kreditgeschäft oder bei Geldanlagen beziehen, kommen sie auch bei 

den Gemeinden zum Einsatz. Sie müssen sich jedoch immer auf ein Grundgeschäft, z.B. einen bestehenden 

oder einen geplanten Kredit beziehen, um nicht unter das für die Gemeinden geltende Spekulationsverbot zu 

fallen (vgl. § 90 GO NRW). 

Diese Verknüpfung muss objektiv in jedem Einzelfall in sachlicher und in zeitlicher Hinsicht gegeben sein, d.h. die 

Derivate müssen den gemeindlichen Krediten zugeordnet werden können. Sie liegt in sachlicher Hinsicht vor, 

wenn der Nominalbetrag und die Währung von Grundgeschäft und Derivatgeschäft identisch sind, und in zeitlicher 

Hinsicht, wenn die Laufzeit und Fälligkeit des Derivats die Laufzeit und Fälligkeit von gemeindlichen Krediten 

als Grundgeschäft nicht überschreitet. Mit dieser Abgrenzung soll neben der Risikobegrenzung die notwendige 

Konnexität sichergestellt werden. Auch muss gewährleistet sein, dass die Gemeinden keine Derivatgeschäfte 

lediglich zur spekulativen Ertragserzielung nutzen. Sie dürfen wegen des Spekulationsverbots die Derivate auch 

nicht als einzeln handelbare Finanzinstrumente unter Inkaufnahme von Verlustrisiken einsetzen. 

2.1.7.1.2 Zinsfestschreibung bei Krediten zur Liquiditätssicherung 

Bei Krediten zur Liquiditätssicherung kann von der Gemeinde eine Vereinbarung über eine Zinsfestschreibung 

abgeschlossen werden, die dafür eine Betragsgrenze sowie eine zeitliche Begrenzung enthalten muss. Als sachlich 

vertretbar wird eine Zinsfestschreibung für die Dauer von maximal fünf Jahren angesehen, obwohl die einzelnen 

Kredite zur Liquiditätssicherung nur kurzfristige Kredite sind und ihre Laufzeit regelmäßig unter einem Jahr 

liegt. (vgl. Runderlass des Innenministerium „Kredite und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV)“ 

vom 09.06.2006; SMBl. NRW. 652). Wird davon Gebrauch gemacht, darf der Anteil der Kredite mit mehrjährigen 

Zinsvereinbarungen im Verhältnis zum Volumen der gesamten Kredite zur Liquiditätssicherung nicht wesentlich 

überwiegen, so dass ggf. im Einzelfall eine Zinsfestschreibung bis zu 60 % des Gesamtvolumens in Betracht 

kommen kann. 

In den Fällen, in denen die Gemeinde von einer Zinsfestschreibung Gebrauch macht, hat sie im Rahmen ihrer 

mittelfristigen Finanzplanung nachweisen, dass aus haushaltswirtschaftlichen Gründen eine Tilgung dieser Kredite 

vor Ablauf der Laufzeit der Zinsfestschreibung nicht in Betracht kommen kann. Außerdem muss die Gemeinde 

dafür Sorge tragen, dass gemessen am Volumen der tatsächlich aufgenommenen Kredite zur Liquiditätssicherung 

der Anteil der Kredite mit mehrjährigen Zinsvereinbarungen nicht wesentlich überwiegt. Sie muss zudem 

GEMEINDEORDNUNG 453



beachten, dass bei Zinsvereinbarungen, die Zeiträume von über drei bis fünf Jahre betreffen, sie vor dem Abschluss 

einer Zinsfestschreibung eine Abstimmung mit der zuständigen Aufsichtsbehörde herbeizuführen hat. 

Aus Sicherheitsgesichtspunkten und zur Verringerung künftiger Belastungen des gemeindlichen Haushalts ist es 

erforderlich, dass die Gemeinde je nach Bewertung des möglichen Risikos aus dem Zinssicherungsgeschäft 

gleichzeitig eine Risikovorsorge treffen muss. Eine angemessene Vorsorge kann darin bestehen, dass die Zinsvorteile 

aus der abgeschlossenen Vereinbarung nicht von Anfang an vollständig für Zwecke des gemeindlichen 

Haushalts abgeschöpft werden, sondern ein Teil davon, z.B. die Hälfte, als „Risikoabsicherung“ zurückgelegt wird 

und erst später (nach Ablauf der Vereinbarung) wieder frei für den gemeindlichen Haushalt verfügbar ist. Die 

Gemeinde muss deshalb für diese „Risikovorsorge“ auch die notwendigen Mittel während der Vertragslaufzeit 

separieren (vgl. o.a. Runderlass „Kredite und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV) vom 

09.10.2006 (SMBl. NRW. 652). 

2.1.7.1.3 Zinsoptionen 

Als Zinsoptionen kommen insbesondere Caps oder Floors zum Einsatz, die es ermöglichen, die Auswirkungen 

von Veränderungen des Zinsniveaus über einen vorher bestimmten Rahmen hinaus zu begrenzen. Je nach Umfang 

und Wirkung solcher Derivatgeschäfte muss eine Abstimmung darüber zwischen Rat und Verwalzung erfolgen, 

um die Ermächtigungen zum Abschluss von Derivatgeschäften und die Verantwortlichkeiten dafür festzulegen. 

Bei Caps wird für einen bestimmten Zeitraum eine Zinsobergrenze bezogen auf einen bestimmten Betrag 

vereinbart. Steigt der Zins währen der Cap-Laufzeit über die vereinbarte Obergrenze, dann würde die Gemeinde 

als Inhaber des Caps die Differenz bezogen auf den Nominalbetrag z.B. von ihrer Bank als Verkäufer erstattet 

bekommen. 

Zum Zeitpunkt des Erwerbs des Caps muss i.d.R. von der Gemeinde jedoch eine Prämie für eine solche Zinssicherung 

gezahlt werden. Ein solcher Cap kann aber auch mehrere hintereinander liegende Optionsgeschäfte 

beinhalten. Von der Gemeinde können auch Finanzgeschäfte zur Begrenzung von Zinssenkungen abgeschlossen 

werden (Floors). Diese Geschäfte kommen i.d.R. in Betracht, wenn die Verzinsung von Finanzanlagen nicht 

unter ein bestimmtes Niveau sinken soll. Auch ist bei Finanzgeschäften eine Kombination von Floors und Caps 

möglich. 

2.1.7.1.4 Zinsswaps 

Wenn künftige feste und variable Zinszahlungen auf einen nominellen Kreditbetrag für einen bestimmten Zeitraum 

gegeneinander getauscht werden, erfolgt dies im Rahmen von Zinsswaps. Dabei muss kein effektiver 

Tausch der Zinszahlungen erfolgen, wenn Ausgleichszahlungen zwischen einem festen und dem variablen Zinssatz 

geleistet werden. Die variablen Zinssätze werden i.d.R. an einen Referenzzinssatz geknüpft, z.B. den Euribor 

o.a. Dazu zwei Beispiele: 

- Receiver- (Empänger-)Swaps 

Bei diesen Swaps sind weiterhin die Festzinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich sind 

die variablen Zinsen im Zinsswap zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer den für die Laufzeit des 

Swaps vereinbarten Festzins (Swapsatz). 

- Payer-(Zahler-)Swaps 

Bei diesen Swaps sind weiterhin die variablen Zinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich 

ist für die Laufzeit des Swaps ein vereinbarter Festzins (Swapsatz) zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer 

die variablen Zinsen im Zinsswap. 

Bei Zinsgeschäften liegt ein schwebendes Geschäft vor, das wegen einer Vermutung der Ausgeglichenheit zunächst 

nicht zu bilanzieren ist, wenn Kommt es zu keinen anfänglichen Zahlungen. Ggf. kann von der Gemeinde 

GEMEINDEORDNUNG 454



beim Abschluss eines Zinsswaps auch eine Prämie zu zahlen sein. Die Flexibilität der Gemeinde bei solchen 

Geschäften kann sich in der Höhe der Zahlungen bei Geschäftsabschluss auswirken. Bei Zinsswaps können aber 

auch ausschließlich variable Zinsverpflichtungen gegeneinander getauscht werden, denn die Zinsswaps werden 

in unterschiedlichen Formen angeboten. So kann auch ein Zinsswap mit einem Währungsswap kombiniert sein. 

Außerdem werden durch diese Finanzgeschäften keine Kapitalforderungen begründet. 

2.1.7.2 Eigenverantwortung bei Zinssicherungsinstrumenten 


Die Gemeinde entscheidet über den Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten in eigener Verantwortung. Sie kann 

mit diesen Instrumenten nicht die, insbesondere aus der Kreditwirtschaft der Gemeinde, bestehenden Risiken 

vermeiden, sondern nur eine Optimierung dieser Risiken zur eigenen Minimierung der haushaltswirtschaftlichen 

Belastungen vornehmen. Auch können Derivate zunächst Aufwendungen bei der Gemeinde verursachen. Die 

Gemeinde soll daher für ein nur die aus den örtlichen Gegebenheiten heraus geeigneten Instrumente für ein 

Zinsrisikomanagement nutzen. 

Die allgemein verfügbaren Finanzinstrumente können vielfach im Sinne der Gemeinde auch eine Anpassung 

erfahren. Die Gemeinde sollte dann eine Modifizierung verlangen, wenn es aus ihrer Sicht heraus der Zielerreichung 

der Gemeinde dient. Nur dann wird eine geeignete Entscheidungsbasis für die Gemeinde geschaffen, auf 

der sie eine Gesamtstrategie aufbauen und eine wirksame Risikosteuerung vornehmen kann. Die haushaltsrechtlich 

geforderte Bindung zwischen den Kreditgrundgeschäften und den Derivatgeschäften der Gemeinde muss 

immer erhalten bleiben. Ansonsten würden spekulative Finanzinstrumente vorliegen, die dem gesetzlichen Spekulationsverbot 

widersprechen. 

2.1.7.2.2 Laufende Überwachung der Finanzgeschäfte 

Die Gemeinde soll, wenn sie ein aktives Zinsmanagement betreibt, einen konkreten Handlungsrahmen hinsichtlich 

des Umgangs mit Zins- und Anlagerisiken festlegen, durch den u.a. Ziele, Grundsätze, Verantwortlichkeiten 

und Prozesse bestimmt werden. Auch gehört dazu, zusätzlich zum Abschluss von Zinssicherungsinstrumenten 

und der Erfassung im doppischen Rechnungswesen der Gemeinde eine ständige Überwachung und Kontrolle im 

Ablauf der abgeschlossenen Finanzgeschäfte sowie eine Markbeobachtung vorzunehmen. Dabei gilt es, dieses 

als pflichtige Aufgabe anzusehen und das Wissen der Gemeinde über die Chancen und Risiken bzw. Möglichkeiten 

des Einsatzes von haushaltsrechtlich zulässigen und vertretbaren Finanzinstrumenten ständig weiter zu entwickeln. 

Eine einmalige Information reicht deshalb für eine Anwendung in der örtlichen Praxis der Gemeinde nicht aus. In 

Anbetracht des tatsächlichen Einsatzes von Finanzinstrumenten sollte bei Abschluss von Finanzgeschäfte z.B. 

nicht nur das 4-Augen-Prinzip zur Anwendung kommen, sondern dies muss Anlass sein, ein vielfältiges Risikomanagement 

aufzubauen. Wenn nicht bereits ein Konzept von der Gemeinde erstellt worden ist, welche Produkte 

des Marktes genutzt werden dürfen, gilt es, dies ggf. nachzuholen, aber auch, das vorhandene Konzept zukünftig 

fortzuschreiben. So wäre z.B. darin festzulegen, dass neue Produkte nur nach einer Testphase tatsächlich zum 

Einsatz kommen. Die wirtschaftliche Bedeutung eines örtlichen Zinsrisikomanagements ist so bedeutsam, dass 

dieses für jede Gemeinde unerlässlich wird. Eine Optimierung der finanzwirtschaftlichen Abläufe innerhalb der 

Gemeinde und mit den Geschäftspartnern kann dazu beitragen, fehlerhafte oder riskante Einsätze von Derivaten 

zu vermeiden, die zu erheblichen wirtschaftlichen Schäden bei der Gemeinde führen können. 

GEMEINDEORDNUNG 455



2.1.7.3 Angaben zu Zinssicherungsinstrumenten im Anhang 

Im Anhang des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen derivative Finanzinstrumente, z.B. Zinssicherungsinstrumente, 

unabhängig davon, ob sie ein schwebendes Geschäft darstellen, das nicht bilanzierungsfähig ist, 

angegeben werden. Diese Geschäfte sind wichtige Angaben über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde 

im Sinne des § 44 Abs. 2 GemHVO NRW. Mit diesen Angaben soll ein Überblick über den Umfang der 

von der Gemeinde eingesetzten Finanzinstrumente gegeben werden, weil die Geschäfte der Gemeinde über 

Zinsswaps und Währungsswaps ein schwebendes Dauerschuldverhältnis darzustellen, das zunächst nicht bilanziert 

wird. Ggf. ist jedoch später in Einzelfällen bei Vorliegen der Voraussetzungen die Passivierung einer Rückstellung 

für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften in der gemeindlichen Bilanz vorzunehmen (vgl. § 36 

5 GemHVO NRW). 

Zu derartigen Geschäften der Gemeinde sollen die Arten und den Umfang der derivativen Finanzinstrumente Im 

Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss angegeben sowie dazu die beizulegenden Werte, soweit sie bestimmt 

werden können, und die angewandten Bewertungsmethoden aufgeführt werden. Dabei sollen möglichst 

die zinsbezogenen Finanzinstrumente von den währungsbezogenen Instrumenten getrennt dargestellt und dazu 

wegen der Beachtung des Konnexitätsprinzips die betroffenen Bilanzposten angegeben werden. Soweit Mischformen 

bestehen, sind diese im Anhang gesondert anzugeben. 

2.1.7.4 Die Unzulässigkeit spekulativer Finanzgeschäfte 

Der Einsatz von Finanzinstrumenten durch die Gemeinde, insbesondere von Finanzderivaten, ist unter Berücksichtigung 

des örtlichen Einzelfalles zu beurteilen. Der Abschluss derartiger Finanzgeschäfte zu spekulativen 

Zwecken ist grundsätzlich als unzulässig anzusehen. Das Vorliegen eines spekulativen Finanzgeschäfts kann 

ggf. gegeben sein, wenn ein Finanzderivat z.B. ohne ausreichende inhaltliche Abgrenzung und ohne Verlustbegrenzung 

abgeschlossen wird, ein nicht vorhandenes Risiko abgesichert werden soll, ausschließlich der Gewinnerzielung 

dient oder keine nachweisbare Konnexität zu einem Kredit als Grundgeschäft besteht. Von der Gemeinde 

muss regelmäßig sowohl beim Abschluss von Finanzgeschäften als auch während der Laufzeiten überprüft 

werden, ob ein unzulässiger Sachverhalt vorliegt. Die Gliederung des örtlichen Zins- und Schuldenmanagements 

in getrennte eigenständige Verantwortungsbereiche, z.B. „Geschäftsabschluss“, „Überwachung und Kontrolle“ 

und „Gesamtleitung“, sowie die getrennt davon vorzunehmende buchungstechnische Erfassung in der 

gemeindlichen Finanzbuchhaltung unterstützt dabei ein ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln. 

2.1.8 Die Umschuldung und Kredite zur Liquiditätssicherung 

Unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach § 75 Abs. 1 GO NRW kann auch 

bei Krediten zur Liquiditätssicherung eine Umschuldung in Betracht kommen, wenn trotz kurzfristiger Laufzeiten 

die neuen Konditionen für die Gemeinde günstiger sind als die des abzulösenden Kredites. Die Gemeinde kann 

im Rahmen der Umschuldung einen neuen Vertrag mit dem Kreditgeber abschließen, sie kann aber auch den 

Kreditgeber wechseln. Auch in diesen Fällen wird der Begriff „Umschuldung“ als Begründung einer neuen Verpflichtung 

der Gemeinde zur Begleichung einer bestehenden Verpflichtung verstanden. Daher wird durch eine 

Umschuldung i.d.R. auch das Volumen der Verbindlichkeiten der Gemeinde nicht verändert, sondern es werden 

lediglich die Kreditkonditionen angepasst. 

Die Umschuldung eines Kredites zur Liquiditätssicherung kann jedoch nicht auf die Vorschrift des § 86 GO NRW 

gestützt werden. Durch den in der Vorschrift bestehenden Regelungszusammenhang mit der haushaltsrechtlichen 

Vorgabe, dass von der Gemeinde Kredite nur für Investitionen aufgenommen werden dürfen, bedeutet die 

Umschuldung im Sinne des § 86 GO NRW, die Ablösung eines Kredites für Investitionen durch die Aufnahme 

eines neuen Kredites für Investitionen. Dieses schließt für die Gemeinden ein, dass die Umwandlung eines zu 

GEMEINDEORDNUNG 456



tilgenden Kredites zur Liquiditätssicherung in einen langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit nicht zulässig 

ist, denn ein solcher Vorgang steht nicht mit dem Begriff „Umschuldung“ im Sinne des § 86 GO NRW in Einklang. 

In Sonderfällen aber, in denen die Gemeinde ausschließlich zur vorübergehenden Finanzierung einer Investition 

einen kurzfristigen Kredit aufgenommen hat (Zwischenfinanzierung), weil z.B. ein günstiges Kreditangebot bestand, 

kann ein solcher zu tilgender Kredit auch in einen langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit umgewandelt 

werden. Ein für einen solchen Zweck aufgenommener kurzfristiger Kredit ist nur hinsichtlich seiner Laufzeit, 

aber nicht wegen seines Zweckes mit einem Kredit zur Liquiditätssicherung vergleichbar. Der für Investitionen 

aufgenommene kurzfristige Kredit stellt von Anfang an einen haushaltsrechtlichen Kredit dar, denn die Einzahlungen 

aus seiner Aufnahme dienen der haushaltsmäßigen Deckung von investiven Auszahlungen und haben 

nicht den allgemeinen Zweck, fällige Auszahlungen durch die Gemeinde zu ermöglichen. Dies bedeutet, dass es 

für die Aufnahme eines solchen kurzfristigen Kredites einer geltenden Kreditermächtigung nach § 86 GO NRW 

bedarf und die Aufnahme dieses Kredites nicht unter die Höchstbetragsgrenze der Kredite zur Liquiditätssicherung 

nach § 89 GO NRW fällt. 

2.2 Zu Satz 2 (Geltungsdauer der Ermächtigung in der Haushaltssatzung): 

2.2.1 Die Geltung im Haushaltsjahr 

Die vom Rat der Gemeinde in der Haushaltssatzung für das betreffende Haushaltsjahr ausgesprochene Ermächtigung, 

zur rechtzeitigen Leistung von Auszahlungen die notwendigen Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu dem 

in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 3 GO NRW) aufnehmen, soweit dafür 

keine anderen Mittel zur Verfügung stehen, würde wegen der Geltungsdauer der Haushaltssatzung für das betreffende 

Haushaltsjahr nur für diesen Zeitraum gelten (vgl. § 78 Abs. 3 und 4 GO NRW). Durch die Vorschrift wird 

die Geltungsdauer dieser Ermächtigung jedoch erweitert, denn sie soll über das Haushaltsjahr hinaus bis zum 

Erlass bzw. dem In-Kraft-Treten einer neuen Haushaltssatzung gelten. Damit wurde keine jahresbezogene Beschränkung 

der Ermächtigung auf eine bestimmte Anzahl von Folgejahren des Haushaltsjahres festgelegt wie sie 

bei der Kreditermächtigung (vgl. § 86 Abs. 2 GO NRW) und bei den Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 85 GO 

NRW) ausdrücklich bestehen. 

Der satzungsrechtliche Höchstbetrag als im Rahmen des Budgetrechts des Rates ausgesprochene Ermächtigung 

beinhaltet das Recht, jeweils bei Bedarf innerhalb des Haushaltsjahres die notwendigen Kredite zur Liquiditätssicherung 

bis zu diesem Betrag aufzunehmen, der aber nicht überschritten werden darf. Die einzelnen Kreditaufnahmen 

sind dabei nur dann nominal zusammen zu rechnen, wenn sie sich zeitlich überschneiden. Diese Vorgabe 

gilt auch dann, wenn statt der Aufnahme einzelner Kredite der Gemeinde insgesamt ein Überziehungs- oder 

Kontokorrentkredit eingeräumt wurde. Diese Sachlage hat zur Folge, dass der in der Haushaltssatzung festgesetzte 

Höchstbetrag die Höchstgrenze für alle Arten der Verstärkung von Zahlungsmitteln durch die Gemeinde 

darstellt. 

2.2.2 Die Geltung nach Ablauf des Haushaltsjahres 

In der gemeindlichen Praxis lässt es sich aus unterschiedlichen Gründen nicht immer vermeiden, dass die Haushaltssatzung 

der Gemeinde erst nach Beginn des Haushaltsjahres erlassen wird. Die Gemeinde muss aber 

grundsätzlich dafür Sorge tragen, dass die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr so rechtzeitig vorbereitet 

wird, damit sie mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft treten kann, denn sie hat nach § 78 Abs. 1 GO NRW 

jährlich eine Haushaltssatzung aufzustellen. In solchen Fällen, also in der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres 

bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung, muss die Gemeinde gleichwohl ihre rechtlichen 

Zahlungsverpflichtungen im Rahmen ihrer Aufgaben erfüllen. Dieser zahlungsbezogene Zweck beeinflusst 

die Geltungsdauer, denn die Liquiditätskredite dienen nicht der haushaltsmäßigen Deckung. 

GEMEINDEORDNUNG 457



In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft unter Beachtung der 

Bestimmungen des § 82 GO NRW auszuführen. Darüber hinaus gelten bestimmte Festlegungen der Haushaltssatzung 

des abgelaufenen Haushaltsjahres für das neue Haushaltsjahr weiter, u.a. die Festlegung über den 

Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung. Die Vorschrift sieht deshalb vor, dass die 

Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung in der gemeindlichen Haushaltssatzung 

(Höchstbetrag) über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung weiter gilt. Am Ende 

eines Haushaltsjahres noch bestehende Kredite zur Liquiditätssicherung sind dabei in den Höchstbetrag des 

folgenden Haushaltsjahres einzubeziehen. 

Diese über das ursprüngliche Haushaltsjahr hinaus geltende Ermächtigung kann jedoch nur dann noch in Anspruch 

genommen werden, soweit sie nicht vollständig im abgelaufenen Haushaltsjahr benötigt worden ist. Es ist 

deshalb einerseits möglich, noch weitere Kredite zur Liquiditätssicherung aufzunehmen bis der satzungsrechtlich 

festgesetzte Höchstbetrag ausgeschöpft ist. Andererseits dürfen auf dieser (noch nicht ausgeschöpften) Ermächtigungsgrundlage 

so lange noch Kredite zur Liquiditätssicherung aufgenommen werden, bis die neue Haushaltssatzung 

der Gemeinde erlassen worden ist. Auch wenn die gemeindliche Haushaltssatzung vom Rat beschlossen 

worden ist, entfaltet sie erst mit ihrer Bekanntmachung nach § 80 Abs. 5 GO NRW die notwendige Bindung an die 

in der Satzung getroffenen Festlegungen, z.B. hinsichtlich des Höchstbetrages der Kredite, die zur Liquiditätssicherung 

in Anspruch genommen werden dürfen (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 3 GO NRW). 

2.2.3 Die Veränderung des Höchstbetrages 

Im Ablauf eines Haushaltsjahres, in dem noch keine Haushaltssatzung in Kraft getreten ist, kann sich ergeben, 

dass die Haushaltsermächtigung zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung aus dem abgelaufenen 

Haushaltsjahr (Höchstbetrag in der Haushaltssatzung dieses Haushaltsjahres) bereits ausgeschöpft ist, aber ein 

weiterer Finanzierungsbedarf durch Liquiditätskredite besteht. In solchen Fällen muss die Gemeinde gleichwohl 

ihren eingegangenen Zahlungsverpflichtungen nachkommen. Zur Aufrechterhaltung der gemeindlichen Liquidität 

bzw. zur Erfüllung ihrer Zahlungsverpflichtungen besteht die Möglichkeit, durch Ratsbeschluss den in der gemeindlichen 

Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres verankerten Höchstbetrag entsprechend dem 

dringenden Mehrbedarf anzupassen. 

Dieser Ratsbeschluss kann dabei nicht als eine formelle Nachtragssatzung oder als eine „Teilhaushaltssatzung“ 

betrachtet und gehandhabt werden, denn formell ist die Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres mit 

dem Ende des Kalenderjahres außer Kraft. Die Weitergeltung der Ermächtigung über die Aufnahme von Krediten 

zur Liquiditätssicherung über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung lässt zu, 

dass der Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechts und durch einen gesonderten Beschluss die noch 

geltende Haushaltsermächtigung aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr entsprechend dem tatsächlichen Bedarf 

verändern bzw. anpassen kann. Diese Anpassung kann in Ausnahmefällen auch durch eine Dringlichkeitsentscheidung 

nach § 60 GO NRW erfolgen, wenn die entsprechenden Voraussetzungen vor Ort dafür vorliegen. 


GEMEINDEORDNUNG 458



§ 90 

Vermögensgegenstände 

(1) Die Gemeinde soll Vermögensgegenstände nur erwerben, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich 

ist oder wird. 

(2) 1 Die Vermögensgegenstände sind pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten. 2 Bei Geldanlagen ist auf eine 

ausreichende Sicherheit zu achten; sie sollen einen angemessenen Ertrag erbringen. 

(3) 1 Die Gemeinde darf Vermögensgegenstände, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht 

braucht, veräußern. 2 Vermögensgegenstände dürfen in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden. 

(4) Für die Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes gilt Absatz 3 sinngemäß. 

(5) Für die Verwaltung und Bewirtschaftung von Gemeindewaldungen gelten die Vorschriften dieses Gesetzes 

und des Landesforstgesetzes. 



1. Gemeindliches Vermögen für die Erfüllung der Aufgaben 

Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den Zweck, 

Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen. Die Gemeinde hat deshalb ihre Vermögensgegenstände so 

zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO NRW). Zum Vermögen der Gemeinde im 

haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte, die der Gemeinde gehören oder zustehen 

oder sie wirtschaftlicher Eigentümer ist, soweit diese nicht auf Grund ausdrücklicher Vorschriften gesondert zu 

behandeln sind, zu zählen. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft sowie die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung 

der Gemeinde erfordern ein gemeindliches Vermögensmanagement. 

Das gemeindliche Haushaltsrecht orientiert sich dabei am kaufmännischen Begriff des Vermögensgegenstandes, 

für den bisher keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt (vgl. Erläuterung Nr. 1.1 

zu § 33 GemHVO NRW). Für das gemeindliche Vermögen muss grundsätzlich der Nachweis einer ordnungsgemäßen 

Verwaltung, der Werterhaltung und dem Substanzverzehr erbracht und festgestellt werden. Dies wirkt sich 

auch auf die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde aus. In weiteren Vorschriften der Gemeindeordnung wird 

z.B. noch die Trennung in allgemeines Vermögen, Sondervermögen (vgl. § 97 GO NRW) und Treuhandvermögen 

(vgl. § 98 GO NRW) geregelt. 

2. Die Bilanzierung des gemeindlichen Vermögens 


Das Haushaltsrecht für Gemeinden schreibt für den gemeindlichen Jahresabschluss eine Bilanz als umfassende 

Vermögensrechnung vor. In der Bilanz der Gemeinde ist zwischen Anlagevermögen und Umlaufvermögen zu 

unterscheiden. Für die Zuordnung von gemeindlichen Vermögensgegenständen in der Bilanz der Gemeinde ist 

die wirtschaftliche Zweckbestimmung, d.h. ist der einzelne Vermögensgegenstand zum Gebrauch oder zum Verbrauch 

bestimmt, ausschlaggebend. 

GEMEINDEORDNUNG 459

2.2 Die Bilanzierung des Anlagevermögens 



Als Anlagevermögen sind in der gemeindlichen Bilanz nur die Vermögensgegenstände anzusetzen, bei denen die 

Gemeinde wirtschaftlicher Eigentümer ist und die zum Gebrauch auf Dauer bestimmt sind, also dauernd der Aufgabenerfüllung 

der Gemeinde dienen sollen. Die gemeindliche Bilanz zeigt im Bereich „Anlagevermögen“ folgende 

Struktur (vgl. Abbildung). 

Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz 

Bilanzbereich Bilanzposten 

Immaterielle Vermögensgegenstände (Untergliederung nach örtlichem Bedarf) 

Unbebaute Grundstücke und 

grundstücksgleiche Rechten 

Bebaute Grundstücke und 

grundstücksgleiche Rechte 

Infrastrukturvermögen 

Sonstiges Sachanlagevermögen 

Finanzanlagen 

- Grünflächen 

- Ackerland 

- Wald, Forsten 

- Sonstige unbebaute Grundstücke 

- Kinder- und Jugendeinrichtungen 

- Schulen 

- Wohnbauten 

- Sonstige Dienst-, Geschäfts- und Betriebsgebäude 

- Grund und Boden des Infrastrukturvermögens 

- Brücken und Tunnel 

- Gleisanlagen mit Streckenausrüstung und 

Sicherheitsanlagen 

- Entwässerungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen 

- Straßennetz mit Wegen, Plätzen und 

Verkehrslenkungsanlagen 

- Sonstige Bauten des Infrastrukturvermögens 

- Bauten auf fremdem Grund und Boden 

- Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler 

- Maschinen und technische Anlagen, Fahrzeuge 

- Betriebs- und Geschäftsausstattung 

- Geleistete Anzahlungen, Anlagen im Bau 

- Anteile an verbundenen Unternehmen 

- Beteiligungen 

- Sondervermögen 

- Wertpapiere des Anlagevermögens 

- Ausleihungen 

Abbildung 75 „Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz“ 

Zum gemeindlichen Anlagevermögen sind alle Vermögensgegenstände der Gemeinde zu zählen, deren Zweckbestimmung 

darin besteht, dem Geschäftsbetrieb der Gemeinde über mehrere Jahre zu dienen und die von der 

Gemeinde nicht veräußert werden sollen. Der Wert eines solchen Vermögensgegenstandes stellt dabei kein 

Abgrenzungskriterium für den Ansatz in der gemeindlichen Bilanz dar. Das gemeindliche Anlagevermögen wird 

so gegliedert, dass die Arten und die Werte der Vermögensgegenstände offen gelegt werden. 

2.3 Die Bilanzierung des Umlaufvermögens 

Die Vermögensgegenstände der Gemeinde, die zum Verbrauch oder zur Veräußerung sowie nur zur kurzfristigen 

Nutzung durch die Gemeinde vorgesehen sind, hat die Gemeinde in ihrer Bilanz unter dem Umlaufvermögen 

GEMEINDEORDNUNG 460



anzusetzen. Dabei hat sie für die Bewertung der Vermögensgegenstände des Umlaufvermögens das strenge 

Niederstwertprinzip anzuwenden. Unter dem Umlaufvermögen sind ggf. auch gemeindliche Vermögensgegenstände, 

die sonst dem Anlagevermögen zuzuordnen sind, anzusetzen, wenn diese nicht mehr dem Geschäftsbetrieb 

der Gemeinde dienen und von ihr konkret zur Veräußerung vorgesehen sind. Die gemeindlichen Grundstücke, 

die nur zum Zwecke der Veräußerung von der Gemeinde gehalten werden, sind ebenfalls dem Umlaufvermögen 

zuzuordnen, auch wenn sie auf Grund ihrer Eigenart i.d.R. dem Anlagevermögen zuzuordnen. Zu den 

Bilanzposten des Umlaufvermögens gehören die Folgenden (vgl. Abbildung). 

Umlaufvermögen in der gemeindlichen Bilanz 

Bilanzbereich Bilanzposten 

Vorräte 

Forderungen und 

sonstige Vermögensgegenstände, 

Privatrechtliche Forderungen 

Sonstige Vermögensgegenstände 

Wertpapiere des Umlaufvermögens 

Liquide Mittel 

- Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe, Waren, 

- Geleistete Anzahlungen, 

- Öffentlich-rechtliche Forderungen und Forderungen 

aus Transferleistungen, 

- Gebühren, 

- Beiträge, 

- Steuern, 

- Forderungen aus Transferleistungen, 

- Sonstige öffentlich-rechtliche Forderungen, 

- gegenüber dem privaten Bereich, 

- gegenüber dem öffentlichen Bereich, 

- gegen verbundene Unternehmen, 

- gegen Beteiligungen, 

- gegen Sondervermögen, 

(Untergliederung nach örtlichem Bedarf) 



Abbildung 76 „Umlaufvermögen in der gemeindlichen Bilanz“ 

3. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung (GOF) 

Die Gemeinde nimmt im Rahmen der Verwaltung des gemeindlichen Vermögens, insbesondere bei der Verwaltung 

des gemeindlichen Kapitals, z.B. bei Geldanlagen, vielfach Beratungsleistungen Dritter in Anspruch. In diesem 

Zusammenhang sind nicht nur die einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften zu beachten, z.B. § 90 

Abs. 2 Satz 2 GO NRW, nach dem bei Geldanlagen auf eine ausreichende Sicherheit zu achten ist und diese 

einen angemessenen Ertrag erbringen sollen. 

Zu den Vorschriften ist auch der § 89 Abs. 1 GO NRW zu zählen, nach dem zur angemessenen Liquiditätsplanung 

gehört, dass die angelegten Mittel für ihren Zweck auch rechtzeitig verfügbar sein müssen. Aber auch die 

Grundsätze bzw. Qualitätsstandards, die seitens der Finanzplaner bestehen und zu beachten sind wichtig im 

Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung stellen dabei 

keine Vorschriften, sondern Empfehlungen dar, die als Hilfe dienen sollen. Sie wurden von der Deutschen Gesellschaft 

für Finanzplanung e.V. entwickelt und werden vom Deutschen Verband Financial Planner e.V. (DEVFP) 

mitgetragen (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 461

Grundsatz der 


Grundsatz der 

Vernetzung 

Grundsatz der 

Individualität 

Grundsatz der 

Richtigkeit 

Grundsatz der 

Verständlichkeit 

Grundsatz der 

Dokumentationspflicht 

Einhaltung 

der Berufsgrundsätze 



Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung (GOF) 

Nach diesem Grundsatz sind die relevanten Kundendaten zu erfassen 

und zu analysieren. Dazu zählen Vermögenswerte und Schulden, 

die Einnahmen und Ausgaben sowie die persönlichen Ziele 

(Zielsystem). 

Nach diesem Grundsatz sind alle Wirkungen und Wechselwirkungen 

der Vermögenswerte und Schulden, der Einnahmen und Ausgaben 

unter Beachtung der rechtlichen, persönlichen, steuerlichen 

und volkswirtschaftlichen Faktoren zu berücksichtigen. 

Nach diesem Grundsatz ist der einzelne Kunde mit seinem persönlichen 

Umfeld, seinen Zielen und Bedürfnissen in den Mittelpunkt 

der Finanzplanung zu stellen. Dabei sind Verallgemeinerungen zu 

vermeiden. 

Nach diesem Grundsatz ist die Finanzplanung nach dem jeweiligen 

aktuellen Gesetzgebungsstand und im Grundsatz fehlerfrei durchzuführen. 

Die Planungen müssen plausibel sein und den allgemein 

anerkannten Verfahren der Planungsrechnung entsprechen. 

Nach diesem Grundsatz muss die Finanzplanung einschließlich 

ihrer Ergebnisse so präsentiert werden, dass der Kunde sie versteht 

und nachvollziehen kann sowie seine im Rahmen des Auftrags 

gestellten Fragen beantwortet erhält. 

Nach diesem Grundsatz ist der Finanzplan einschließlich der Prämissen 

und Ergebnisse schriftlich oder in digitaler Form zu dokumentieren 

und dem Kunden zur Verfügung zu stellen. 

Nach diesem Grundsatz hat ein Finanzplaner die für ihn geltenden 

Berufsgrundsätze, z.B. Integrität, Vertraulichkeit, Objektivität, Neutralität, 

Kompetenz und Professionalität, zu beachten. 

Abbildung 77 „Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung (GOF)“ 

Im Rahmen der Erarbeitung des kundenbezogenen umfassenden Finanzplans und der Handlungsempfehlungen 

sollen die Ergebnisse auf vorzunehmenden Analysen und ggf. fortgeschriebener Ist- und Planwerte beruhen. 

Dabei bedarf es auch einer qualitativen Beurteilung aktiver und passiver Beteiligungen einschließlich eines Liquiditätsstatus. 


Der Erwerb von Vermögensgegenständen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist oder wird, 

durch die Gemeinde, die Geldanlage, die Veräußerung von Vermögensgegenständen, die von der Gemeinde zur 

Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht benötigt werden, sowie die Überlassung der Nutzung eines 

gemeindlichen Vermögensgegenstandes an einen Dritten beinhalten gemeindliche Verpflichtungserklärungen und 

bedürfen daher der Schriftform (vgl. § 64 Abs. 1 GO NRW). Mit dieser gesetzlichen Vorgabe wird der Zweck verfolgt, 

die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. 

Die Gemeinde soll sich außerdem Klarheit über den Inhalt der neuen Verpflichtung verschaffen und die interne 

Entscheidungszuständigkeit klären. Die gemeindlichen Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet 

GEMEINDEORDNUNG 462



werden soll, sind zudem i.d.R. vom Bürgermeister oder dem allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten 

Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. 

Dabei ist zu beachten, dass Erklärungen der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung 

entsprechen, nicht die Gemeinde binden. 


1. Zu Absatz 1 (Erwerb von Vermögensgegenständen): 


Die Gemeinde soll Vermögensgegenstände nur erwerben, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist 

oder wird. Die Gemeinde ist grundsätzlich in ihrer Entscheidung frei, ob und welche Vermögensgegenstände 

erworben werden. Dieses Recht wird jedoch durch den Gesichtspunkt der Aufgabenerfüllung begrenzt. Die Gemeinde 

soll daher kein Vermögen erwerben, um ihren Bestand zu vergrößern und Erträge zu erzielen oder um 

Gewinne bei einer Veräußerung von Vermögen zu erzielen. Bei einem Vermögenserwerb der Gemeinde muss 

deshalb stets ein konkreter Zusammenhang mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung bestehen. Erhält die Gemeinde 

Schenkungen, kann dagegen ein großzügiger Maßstab angelegt werden. 

In diesen Fällen dürfen zudem nicht die möglichen Folgelasten nicht außer Acht gelassen werden. Daher muss 

bei einem Erwerb von Vermögensgegenständen auch die Frage beantwortet werden, ob der Besitz des Vermögensgegenstandes 

es wert ist, dass ggf. hingenommen wird, wenn die künftigen Aufwendungen die möglichen 

Erträge aus dem Besitz übersteigen. Die Regelungen über den Vermögenserwerb sind als Soll-Vorschrift ausgestaltet. 

Abweichungen von dieser Vorschrift sind daher möglich, wenn gewichtige Umstände vorliegen, die ein 

Abweichen rechtfertigen. Unerheblich ist, ob der Erwerb entgeltlich oder unentgeltlich erfolgt. Bei der Entscheidung 

über einen Vermögenserwerb sind auch auf die möglichen Folgelasten zu berücksichtigen. 

1.2 Der Vermögenserwerb durch Tauschgeschäfte 

Die Gemeinde kann Vermögensgegenstände auch durch Tauschgeschäfte erwerben. Sie muss vor der Abwicklung 

solcher Geschäfte prüfen, ob ihr neuer Vermögensgegenstand auch zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben 

erforderlich ist oder wird. Auch darf sie den nicht mehr benötigten Vermögensgegenstand i.d.R. nur zu seinem 

vollen Wert abgeben (vgl. § 90 Abs. 3 S. 2 GO NRW). Bei Tauschgeschäften kann der Buchwert des im 

gemeindlichen Eigentum befindlichen und abzugebenden Vermögensgegenstandes einen Einstieg in die Wertermittlung 

bieten. Der Buchwert dürfte dabei eine Wertuntergrenze für den ohne Zahlungen zu erwerbenden 

Vermögensgegenstand darstellen. Gleichwohl ist der volle Zeitwert des abzugebenden sowie des zu erwerbenden 

Vermögensgegenstandes zu erwerbszeitpunkt ermitteln, um die notwendige Gleichwertigkeit des abzuschließenden 

Tauschgeschäftes beurteilen zu können. 

1.3 Der Ansatz der gemeindlichen Vermögensgegenstände 

1.3.1 Die Bilanz als Vermögensrechnung 

Die Bilanz der Gemeinde ist als Gegenüberstellung von gemeindlichem Vermögen (Aktivseite) und den Finanzierungsmitteln 

(Passivseite) eine auf den jährlichen Abschlussstichtag bezogene Zeitpunktrechnung und ein wesentlicher 

Bestandteil des doppischen Rechnungswesens im NKF. Sie müssen daher einheitlich gegliedert sein. 

Auf der Aktivseite der Bilanz wird das Vermögen der Gemeinde mit den zum Abschlussstichtag ermittelten Werten 

angesetzt (Aktivierung). Damit wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Auf der Passivseite 

GEMEINDEORDNUNG 463



der Bilanz werden die Verbindlichkeiten der Gemeinde und ihr Eigenkapital gezeigt (Passivierung). Dadurch wird 

die Mittelherkunft bzw. die Finanzierung des Vermögens offengelegt und dokumentiert. Die Gliederung der Bilanz 

erfolgt sowohl auf der Aktivseite als auch auf der Passivseite nach Fristigkeiten. 

1.3.2 Der Vermögensausweis in der Bilanz 

Die Vorschrift des § 33 GemHVO NRW enthält den allgemeinen Grundsatz, dass die Gemeinde einen Vermögensgegenstand 

in die Bilanz aufzunehmen hat, wenn sie das wirtschaftliche Eigentum daran innehat und dieser 

selbstständig verwertbar ist. Ob ein gemeindlicher Vermögensgegenstand dem Anlagevermögen oder dem Umlaufvermögen 

zuzuordnen ist, hängt neben den in Satz 1 verwendeten Begriffen „Vermögensgegenstand“, „wirtschaftliches 

Eigentum“ und „selbstständige Verwertbarkeit“ auch von der Zweckbestimmung bzw. Art des Vermögensgegenstandes 

sowie vom Willen der Gemeinde ab, wie der Vermögensgegenstand im Rahmen der gemeindlichen 

Aufgabenerfüllung genutzt werden soll. Daher sind als Anlagevermögen nur die Vermögensgegenstände 

in die gemeindlichen Bilanz auszuweisen, die dazu bestimmt sind, dauernd der Aufgabenerfüllung der 

Gemeinde zu dienen (vgl. § 33 Abs. 1 GemHVO NRW). 

1.3.3 Der Wertansatz von Vermögensgegenständen 

Bei der Frage der Bewertung von Vermögensgegenständen für den Ansatz in der gemeindlichen Bilanz geht es 

darum, mit welchen Werten in Geldeinheiten diese unter den betreffenden Bilanzposten anzusetzen sind. Für die 

Gemeinden sind die Anschaffungskosten zu definieren, die für den Wertansatz die Höchstgrenze darstellen. Die 

Höhe der Bewertung wirkt sich u.a. auf das Jahresergebnis aus, d.h. die im jährlichen Ergebnisplan und in der 

Ergebnisrechnung enthaltenen Abschreibungen werden in ihrer Höhe durch den in der gemeindlichen Bilanz 

angesetzten Wert des abnutzbaren Vermögensgegenstandes und seine Nutzungsdauer bestimmt. Bei der Bilanzierung 

von gemeindlichen Vermögensgegenständen ist zudem das Anschaffungskostenprinzip zu beachten. Die 

Begriffe „Anschaffungskosten“ und „Herstellungskosten“ können wie nachfolgend aufgezeigt differenziert werden 


Herstellungs- 

aufwand 

Herstellungskosten 

Zu aktivierender 

Aufwand 

Bilanz 

betroffen 

Anschaffungskosten und Herstellungskosten 

Erweiterungs- 

aufwand 

oder 

wesentliche 

Verbesserung 

(anschaffungsnaher 

Herstellungsaufwand) 

Ab- 

schrei- 

bung 

nach 

Nutzung 

Erhaltungs- 

aufwand 

(Aufwendungen 

für Instandhaltung, 

die durch die 

gewöhnliche 

Nutzung 

veranlasst ist) 

Anschaffungskosten 

Geringwertige 

Vermögens- 

gegenstände 

(GVG) 

unter 410 € 

Laufender Aufwand 

(Sofortabschreibung; keine Aktivierung) 


betroffen 

Abbildung 78 „Anschaffungskosten und Herstellungskosten“ 


Kein GVG; 

Anlagevermögen 

Zu aktivie- 

render 

Aufwand 

Bilanz 

betroffen 

Ab- 

schrei- 

bung 

nach 

Nut- 

zung



Die gemeindlichen Anschaffungskosten sind die Aufwendungen, die von der Gemeinde geleistet werden, um 

einen Vermögensgegenstand zu erwerben und ihn in einen betriebsbereiten Zustand zu versetzen, soweit sie 

dem Vermögensgegenstand einzeln zugeordnet werden können. Zu den Anschaffungskosten gehören auch die 

Nebenkosten sowie die nachträglichen Anschaffungskosten. Von den Anschaffungskosten sind Minderungen des 

Anschaffungspreises abzusetzen. 

Wenn die Gemeinde einen in ihrer Bilanz anzusetzenden Vermögensgegenstand selbst herstellt, sind unter den 

gemeindlichen Herstellungskosten die Aufwendungen zu verstehen, die durch den Verbrauch von Gütern und die 

Inanspruchnahme von Diensten für die Herstellung eines Vermögensgegenstands, seine Erweiterung oder für 

eine über seinen ursprünglichen Zustand hinausgehende wesentliche Verbesserung entstehen. Dazu gehören 

auch die notwendigen Materialkosten, die Fertigungskosten und die Sonderkosten der Fertigung. In die Herstellung 

dürfen die notwendigen Materialgemeinkosten und Fertigungsgemeinkosten einbezogen werden. 

1.4 Die Überprüfung der tatsächlichen Verhältnisse 

Für die Aktivierung eines Vermögensgegenstandes in der gemeindlichen Bilanz nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten, 

muss sich die Gemeinde ein Gesamtbild über die tatsächlichen Verhältnisse bezüglich des betreffenden 

Vermögensgegenstandes verschaffen. Dies kann z.B. in den Fällen erforderlich werden, wenn beim Erwerb eines 

Vermögensgegenstandes noch ein Eigentumsvorbehalt besteht, bei Sicherungsgeschäften, bei der Grundstücksübertragung 

u.a. Gegebenheiten. Lassen sich bestehende Zweifel, ob die Gemeinde als wirtschaftlicher Eigentümer 

eines Vermögensgegenstandes anzusehen ist, nicht ausräumen, ist der Aktivierung beim rechtlichen Eigentümer 

der Vorzug zu geben. Ergänzend zur Beurteilung des wirtschaftlichen Eigentums können die Regelungen 

des Bilanzsteuerrechts herangezogen werden. Insbesondere bei Leasinggeschäften und ÖPP-Modellen muss der 

Festlegung „der Vermögensgegenstand steht im wirtschaftlichen Eigentum der Gemeinde“ eine genaue Analyse 

der Vertragsgestaltung vorausgehen. 

2. Zu Absatz 2 (Verwaltung des gemeindlichen Vermögens): 

2.1 Zu Satz 1 (Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Vermögensgegenstände): 

Die Vermögensgegenstände sind pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten. Sie sind so zu verwalten, dass die 

Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO NRW). Ziel ist es dabei, die Vermögensgegenstände in einem 

funktionsfähigen Zustand zu erhalten, so dass ihr Einsatz für die Aufgabenerfüllung gesichert ist. Dies bedeutet 

auch, eine laufende Unterhaltung von Vermögensgegenständen in dem Umfang durchzuführen, der zur Erhaltung 

ihrer Funktionsfähigkeit notwendig ist. Aus den Wörtern „wirtschaftlich zu verwalten“ ist die Verpflichtung der 

Gemeinde zu entnehmen, soweit es möglich ist, auf eine nutzbringende Verwaltung zu achten, bei der auch der 

Aufgabenzweck zu berücksichtigen ist. Bei Geldanlagen gelten diese Überlegungen nicht, so dass für sie die 

Ertragserzielung vorgeschrieben ist. 

2.2 Zu Satz 2 (Verwaltung von Geldanlagen): 


Der Rahmen der Anlage von Geldmitteln, die nicht zur Sicherung der Liquidität und zur Zahlungsabwicklung benötigt 

werden, wird einerseits durch die Vorschrift des § 90 Abs. 2 Satz 2 GO NRW bestimmt. Danach gilt, dass 

bei Geldanlagen auf eine ausreichende Sicherheit zu achten ist und sie einen angemessenen Ertrag erbringen 

sollen. Sie müssen jedoch nicht mündelsicher angelegt sein. Andererseits wird der Rahmen durch die Verpflichtungen 

zur Sicherstellung der Liquidität (vgl. § 75 Abs. 6 GO NRW) und zur angemessenen Liquiditätsplanung 

GEMEINDEORDNUNG 465



(vgl. § 89 Abs. 1 GO NRW) bestimmt, nach denen die angelegten Mittel für ihren Zweck rechtzeitig verfügbar sein 

müssen. Danach kommt bei der Anlage von Geldmitteln durch die Gemeinde dem Gesichtspunkt der Sicherheit 

im Zweifel immer ein Vorrang vor einem erzielbaren höheren Ertrag zu. 

Im Zusammenhang mit Finanzanlagen können von der Gemeinde auch Finanzgeschäfte zur Begrenzung von 

Zinssenkungen abgeschlossen werden (Floors). Diese Geschäfte kommen i.d.R. in Betracht, wenn die Verzinsung 

von Finanzanlagen nicht unter ein bestimmtes Niveau sinken soll. Auch ist bei Finanzanlagen eine Kombination 

von Floors und Caps möglich. Die Anlage von Geldmitteln erfordert zudem die „Kontrolle“ der Tätigkeit 

beauftragter Dritter, d.h. die Einholung von „begleitenden Informationen“ über die Anlageformen, Qualität der 

Anlagen und zeitlichen Festlegungen. Es ist nicht ausreichend, diese Kontrolle nur einmal jährlich vorzunehmen. 

2.2.2 Geldanlagen nach besonderen Anlagegrundsätzen 


Die hervorgehobene Bedeutung der Sicherheit bei der Geldanlage lässt aber auch zu, dass eine Gemeinde im 

Einzelfall auch Teile davon nach besonderen Anlagegrundsätzen anlegt. Um möglichst einem spekulativen Charakter 

vorzubeugen, kommen solche besonderen Anlagegrundsätze nur bei langfristig anzulegenden Geldmitteln 

der Gemeinde in Betracht. Kurzfristig benötigte Geldmittel zur Zahlungsabwicklung sind dafür grundsätzlich ungeeignet. 

Ob und welche darüber hinausgehenden Geldmittel für eine mittel- und langfristige Geldanlage in Betracht 

kommen, kann nur im Einzelfall und in eigener Verantwortung der Gemeinde entschieden werden. Maßgeblich 

dafür ist eine vorausschauende Gesamtschau im Rahmen der Liquiditätsplanung und der sich abzeichnenden 

Entwicklung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde. 

Auf dieser Grundlage wird es vertretbar angesehen, dass nicht benötigte Geldmittel bei einer Verzinsung zu 

marktüblichen Konditionen nach Maßgabe des § 54 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Beaufsichtigung der 

Versicherungsunternehmen in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Dezember 1992 (BGBl. I 1993 S. 2), in 

der derzeit geltenden Fassung, unter Berücksichtigung der „Verordnung über die Anlage des gebundenen Vermögens 

von Versicherungsunternehmen (Anlageverordnung – AnlV)“ vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3913) 

und des Gesetzes über Kapitalanlagegesellschaften (KAGG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. September 

1998 (BGBl. I S. 2726), in der derzeit geltenden Fassung, sowie des Investmentgesetzes (InvG) vom 

15.12.2003 (BGBl. I S. 2676), in Spezialfonds angelegt werden. Nach § 2 Abs. 3 InvG sind Spezialfonds die Spezial-Sondervermögen, 

deren Anteile auf Grund schriftlicher Vereinbarungen mit einer Kapitalanlagegesellschaft 

jeweils von nicht mehr als 30 Anlegern, die nicht natürliche Personen sind, gehalten werden. Die Geldanlage der 

Gemeinde in Publikumsfonds ist somit nicht zulässig. 

2.2.2.2 Die Pflichten der Gemeinde 

Nach Maßgabe des § 90 GO NRW ist bei der Anlage von Geldmitteln der Gemeinde darauf zu achten, dass zur 

Werterhaltung des angelegten Geldes das Portfolio des Spezialfonds überwiegend Schuldverschreibungen öffentlicher 

Emittenten in Euro enthält und der Spezialfonds keine Fremdwährungsanleihen enthalten soll. Bei der 

Anlage in Aktien und anderen Risikopapieren (Anlagen gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 

9, 10, 12 und 13 1. Halbsatz Buchstabe a) der Anlageverordnung) im Rahmen von Spezialfonds ist das besondere 

Ertrags-Risiko-Profil dieser Anlageformen zu beachten. Der Anteil dieser in Spezialfonds angelegten Mittel darf 

35 % des Wertes des Sondervermögens nicht überschreiten. Die Entscheidung für diese Anlageformen ist mit 

den örtlichen Bedürfnissen in Einklang zu bringen. 

Zur Vorbereitung der Entscheidung über die Anlage von Geldmitteln in Spezialfonds sind unter Berücksichtigung 

der örtlichen Bedürfnisse Anlageziele bzw. Schwerpunkte und Kriterien für die Auswahl der Kapitalanlagegesell- 

GEMEINDEORDNUNG 466



schaft zu bestimmen und die notwendigen Informationen über die Qualität des Fondsmanagements der Kapitalanlagegesellschaft 

einzuholen. Dieses enthält insbesondere für die Gemeinde die Verpflichtung, sich selbst 

Kenntnisse über Sicherheit, Risiken und die Rentabilität im Vergleich mit anderen Anlagemöglichkeiten zu verschaffen. 

Außerdem ist nach Maßgabe des § 90 GO darauf zu achten, dass zur Werterhaltung des angelegten 

Geldes das Portfolio des Spezialfonds überwiegend Schuldverschreibungen öffentlicher Emittenten in Euro enthält 

und der Spezialfonds keine Fremdwährungsanleihen enthalten soll. 

Bei der Anlage in Aktien und anderen Risikopapieren (Anlagen gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 1 

Abs. 1 Nr. 9, 10, 12 und 13 1. Halbsatz Buchstabe a) der Anlageverordnung) im Rahmen von Spezialfonds ist das 

besondere Ertrags-Risiko-Profil dieser Anlageformen zu beachten. Der Anteil dieser in Spezialfonds angelegten 

Mittel darf 35 % des Wertes des Sondervermögens nicht überschreiten. Die Entscheidung für diese Anlageformen 

ist mit den örtlichen Bedürfnissen in Einklang zu bringen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, 

dass die Möglichkeit, eine gemeindliche Geldanlage über den Rahmen eines Spezialfonds in Teilen in Aktien und 

anderen Risikopapieren anzulegen, von der Gemeinde nicht bei andere Anlageformen angewendet bzw. übertragen 

werden darf. So ist es nicht zulässig, verfügbares Kapital weder risikoorientiert, z.B. am Aktienindex, anzulegen, 

noch der Bemessung einer risikoorientierten Geldanlage die für Spezialfonds zulässige Größe, jedoch bezogen 

auf die gesamten gemeindlichen Vermögensverhältnisse zu Grunde zu legen. Dieses Verbot gilt entsprechend, 

wenn die Gemeinde Kapital anlegen will, das gemeinderechtlich einem ihrer Sondervermögen nach § 97 

GO NRW zuzurechnen ist. 

2.2.3 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage) 






für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen ist (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 23 GemHVO NRW). 

Die Investitionen der Gemeinde bewirken regelmäßig eine dauerhafte Mehrung des gemeindlichen Vermögens, 

z.B. das in der gemeindlichen Bilanz anzusetzende Anlagevermögen, zu dem auch die Finanzanlagen zu zählen 

sind. Diese haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde könnte den Schluss zu lassen, 

dass dadurch auch eine Kreditfinanzierung für eine Kapitalanlage zulässig wäre. Die Gemeinde darf nach des 

Vorschrift des § 86 GO NRW Kredite für Investitionen aufnehmen. Da der Erwerb einer Kapitalanlage einerseits 

der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient und andererseits eine Investition darstellt, könnten die Voraussetzungen 

für eine Kreditaufnahme für die Kapitalanlage grundsätzlich erfüllt sein. Einer solchen Kreditaufnahme dürfen 

jedoch auch die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach § 77 Abs. 3 GO NRW nicht entgegenstehen, denn 

sie ist zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig wäre. Dieses könnte im Einzelfall 

beim Erwerb einer Kapitalanlage gegeben sein. 

In diesen Fällen wäre auch zu prüfen, ob beim Erwerb einer Kapitalanlage mit durch einen Kredit der Gemeinde 

zugegangenen Geldmitteln (Fremdkapital) es zu einer dauerhaften Vermögensmehrung bei der Gemeinde 

kommt. Außerdem könnte bei einer Kreditaufnahme für eine Kapitalanlage das Spekulationsverbot in § 90 GO 

NRW berührt sein, wenn unterstellt werden kann, dass die Kapitalanlage vorrangig der Erzielung eines Gewinns 

aus der Differenz zwischen den Kreditkosten und dem Zinsertrag dient, und dabei auf die weitere „ungewisse“ 

Zinsentwicklung gesetzt wird. Andererseits dient aber eine solche Differenz erst einmal dazu, eine Wirtschaftlichkeit 

der Kapitalanlage anzunehmen. 



GEMEINDEORDNUNG 467











Runderlass führt de vorherigen Runderlasse fort, so dass es bereits in der Vergangenheit eine Kapitalanlage nur 

dann zulässig war, wenn die Gemeinde Geldmittel besaß, die sie nicht für ihren Zahlungsverkehr benötigte. Diese 

Voraussetzungen bedingen, dass der Erwerb einer Kapitalanlage, finanziert durch die Aufnahme von Investitionskrediten 

nach § 86 GO NRW, dann nicht mit den haushaltsrechtlichen Grundsätzen und Vorschriften für Gemeinden 

in Einklang steht, wenn damit gemeindliche Aufwendungen finanziert werden sollen, z.B. die künftigen Versorgungsleistungen. 

2.2.4 Die bankrechtliche Kundeneinstufung 

Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Kreditaufnahme ist das Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz vom 

16.07.2007 (BGBl. I S. 1330), nach dem die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen künftig verpflichtet 

sind, ihre Kunden anhand der gesetzlich vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren, nicht unbeachtlich. Diese 

Bestimmungen haben Auswirkungen auf die Bankleistungen, bei denen das Anlegerschutzniveau und die Grundsätze 

für die Ausführung von Aufträgen in Finanzinstrumenten zu beachten sind. 

















lassen. 







GEMEINDEORDNUNG 468



3. Zu Absatz 3 (Veräußerung von Vermögensgegenständen): 

3.1 Zu Satz 1 (Veräußerung nicht benötigter Vermögensgegenstände): 


Die Gemeinde darf Vermögensgegenstände, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht braucht, 

veräußern. Sie kann auch dann in Frage kommen, wenn von der Gemeinde für den aufzugebenden oder einem 

Dritten zu übertragenen Vermögensgegenstand ein geeigneter Ersatz beschafft wird, um die stetige Erfüllung 

ihrer Aufgaben zu sichern. Die Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes ist jedenfalls dann 

als unzulässig anzusehen, wenn der Vermögensgegenstand von der Gemeinde noch zur Aufgabenerfüllung 

benötigt wird. Eine Verpflichtung der Gemeinde zur Veräußerung eines nicht mehr zur Aufgabenerfüllung benötigten 

Vermögensgegenstandes wird durch die Vorschrift jedoch nicht ausgesprochen. 

In diesem Zusammenhang umfasst der haushaltsrechtliche Begriff „Veräußerung“ die rechtsgeschäftliche Verfügung 

der Gemeinde über einen gemeindlichen Vermögensgegenstand mit dem Ziele der Rechtsübertragung an 

einen Dritten. Die Befugnis zur Veräußerung liegt dabei bei der Gemeinde als rechtlicher Eigentümer des betreffenden 

gemeindlichen Vermögensgegenstandes. Für die gemeindliche Veräußerung ist im Sinne der Vorschrift 

der Charakter des der Veräußerung zu Grunde liegenden Rechtsgeschäftes (Kaufvertrag, Tausch, Schenkung) 

unerheblich. 

3.1.2 Besondere Veräußerungsgeschäfte 

3.1.2.1 Gemeindevermögen mit besonderem Wert 

Bei einer Veräußerung von Gemeindevermögen mit besonderem Wert für die Allgemeinheit, z.B. geschichtliche 

Dokumente oder Kunstgegenstände, muss die Gemeinde nicht nur die Sicherung ihrer stetigen Aufgabenerfüllung 

berücksichtigen. Sie hat in ihre Entscheidung über eine Veräußerung derartiger gemeindlicher Vermögensgegenstände 

auch weitergehende Belange der örtlichen Gemeinschaft, z.B. die Kulturinteressen der Bürger und 

Einwohner einzubeziehen. 

3.1.2.2 Vermögensveräußerungen und Vergabe 

In den Fällen der Veräußerung eines gemeindlichen Grundstückes ist von der Gemeinde zu prüfen, ob der Veräußerung 

eine öffentliche Ausschreibung, ggf. europaweit, vorausgehen muss. Regelmäßig besteht bei der Veräußerung 

eines Grundstückes keine Pflicht der Gemeinde zur öffentlichen Ausschreibung, auch dann nicht, wenn 

baurechtliche Vorgaben, z.B. aus der örtlichen Bauleitplanung, heraus bestehen. Gemeindliche Bauaufträge sind 

aber dann als ausschreibungspflichtige Verträge anzusehen, wenn die Gemeinde sich dadurch eine ihr unmittelbar 

wirtschaftlich zugute kommende Bauleistung durch Dritte gemäß der von ihr als Auftraggeber genannten 

Erfordernissen beschafft (vgl. § 99 Abs. 3 GWB). 

Ein solcher Fall kann vorliegen, wenn aus der Bauplanung der Gemeinde heraus eine Grundstücksveräußerung 

mit einem Bauauftrag für den Erwerber verbunden wird, dafür Terminvorgaben für die Fertigstellung des Objektes 

gemacht werden, das Projekt eine bestimmte Wertgrenze überschreitet und in das Eigentum der Gemeinde übergeht. 

Unter Beachtung der einschlägigen Schwellenwerte kann dafür dann ggf. auch eine europaweite Ausschreibung 

vorzunehmen sein. 

GEMEINDEORDNUNG 469



3.2 Zu Satz 2 (Veräußerung werthaltiger Vermögensgegenstände): 

3.2.1 Die Veräußerung zum vollen Wert 

Die Gemeinde darf ihre Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußern. Unter diesem 

Begriff ist der Wert zu verstehen, der sich bei der Veräußerung unter voller Ausnutzung aller Möglichkeiten am 

Markt erzielen lässt. Nach der Vorschrift ist eine unentgeltliche Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes 

nicht zulässig. Daher darf auch eine Subventionierung (Preisnachlass) nicht dazu führen, dass unter 

Umständen eine unentgeltliche Veräußerung entsteht. Im Rahmen und zum Zweck der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

kann in Ausnahmefällen durchaus eine Subventionierung in Form eines niedrigeren Preises zulässig 


An die Notwendigkeit einer solchen Subventionierung muss allerdings ein strenger Maßstab angelegt werden. Die 

Unterschreitung des vollen Wertes eines Vermögensgegenstandes im Rahmen einer Veräußerung ist denkbar 

mit dem Ziel der Förderung des Wohnungsbaues, der Wirtschaftförderung, der Förderung privater Träger im 

Sozialbereich u.a. In diesen Fällen sollte aus Gründen der Klarheit spätestens im Jahresabschluss der Gemeinde 

nicht nur der erzielte Veräußerungserlös ausgewiesen, sondern ergänzend dazu auch die gewährte Subventionierung 

offengelegt werden. Dies vor allem dann, wenn die Subventionierung dazu führt, dass der erzielte Veräußerungserlös 

unterhalb des bilanzierten Ansatzes (Buchwert) liegt und deshalb für die Gemeinde aus dem Veräußerungsgeschäft 

ein Verlust entsteht, der zu ergebniswirksamen Aufwendungen führt. 

3.2.2 Die Veräußerung als „Sale and lease back“-Geschäft 

Eine besondere Form der Veräußerung stellen „Sale and lease back“-Geschäfte dar. Durch solche Geschäfte der 

Gemeinde soll ein in ihrem Eigentum befindliches Objekt an eine Leasinggesellschaft mit dem Zweck veräußert 

werden, dieses im Rahmen eines Leasingvertrages wieder zurück zu mieten. Derartige Verträge sind unter haushaltsrechtlichen 

und haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten zu beurteilen. Sie können zulässig sein, wenn im 

Rahmen dieser Vorschrift die Nutzung des Vermögensgegenstandes zur Aufgabenerledigung der Gemeinde 

langfristig gesichert ist und die Aufgabenerledigung dadurch wirtschaftlicher wird. 

Die stetige Aufgabenerledigung der Gemeinde ist in der Regel dann gesichert, wenn das „Sale and lease back“- 

Geschäft zur Werterhaltung bzw. Wertsteigerung des Objekts bestimmt ist und der Gemeinde daran zur Aufgabenerfüllung 

ein langfristiges Nutzungsrecht sowie eine Rückkaufoption eingeräumt wird. Es liegt in der Hand der 

Gemeinden, im Rahmen einer geordneten Haushalts- und Wirtschaftsführung über solche Geschäfte zu entscheiden. 

Derartige Geschäfte sind jedoch unzulässig, wenn sie der Beschaffung von Finanzmittel dienen. 

3.2.3 Bilanzielle Wirkungen der Veräußerung 

Neben der Anschaffung oder Herstellung eines Vermögensgegenstandes werden vielfach nicht mehr von der 

Gemeinde benötigte Vermögensgegenstände veräußert. Auch hier gilt, dass die Gemeinde sich ein Gesamtbild 

über die tatsächlichen Verhältnisse einschließlich des Zeitpunktes des Abgangs des betreffenden Vermögensgegenstandes 

verschaffen muss, bevor sie diesen Vermögensgegenstand nicht mehr bilanziert. Zu diesem gemeindlichen 

Vorgang gehört nicht nur, den erzielten Veräußerungserlös für den Vermögensgegenstand zu vereinnahmen 

und entsprechend den Ausweis der liquiden Mittel zu erhöhen, sondern auch zu prüfen, ob ggf. ein 

(für den Vermögensgegenstand) gebildeter Sonderposten aufzulösen ist. Außerdem sind die notwendigen Buchungen 

vorzunehmen, damit der Jahresabschluss u.a. mit der gemeindlichen Bilanz und dem Anlagenspiegel, 

ein zutreffendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermitteln. 

GEMEINDEORDNUNG 470



4. Zu Absatz 4 (Überlassung von Vermögensgegenständen zur Nutzung): 


Für die Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes gilt der Absatz 3 sinngemäß. Damit werden alle 

Arten der Nutzungsüberlassung erfasst, die von der Gemeinde durch Dritte zugelassen werden. Die sinngemäße 

Anwendung des Absatzes 3 bedeutet, dass die Nutzungsüberlassung regelmäßig entgeltlich sein muss. Als voller 

Wert gilt dabei, dass erzielbare marktübliche Entgelt. Da aber auch hier bei Vorliegen besonderer Gründe Ausnahmen 

zulässig sind, kann ggf. auch eine unentgeltliche Überlassung möglich sein. Bei der Nutzungsüberlassung 

von Vermögensgegenständen an Dritte sind gleichzeitig auch die bilanziellen Wirkungen zu prüfen. Dabei 

ist der allgemeine Grundsatz, dass die Gemeinde einen Vermögensgegenstand in die Bilanz aufzunehmen hat, 

wenn sie das wirtschaftliche Eigentum daran innehat und dieser selbstständig verwertbar ist, zu beachten. 

4.2 Der Nießbrauch 

Nach der Vorschrift muss die Gemeinde auch bei der Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes 

an einen Dritten beachten, dass sie ihren Vermögensgegenstand dem Dritten nur zum Nießbrauch Dritten überlassen 

darf, wenn sie diesen Vermögensgegenstand in absehbarer Zeit nicht zur Erfüllung ihrer Aufgaben 

braucht. Außerdem darf die Gemeinde auch nicht zur kostenlosen Nutzung einem Dritten überlassen. Die Gemeinde 

bleibt in Fällen des Nießbrauchs an einem gemeindlichen Vermögensgegenstand i.d.R. der wirtschaftliche 

Eigentümer, so dass dieser Vermögensgegenstand weiterhin in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist. 

In Ausnahmefällen kann der Nießbraucher gleichwohl der wirtschaftliche Eigentümer sein, wenn er z.B. über 

seine eingeräumte Nutzungsbefugnis hinaus, die tatsächliche Herrschaft über den gemeindlichen Vermögensgegenstand 

ausübt, ihm z.B. die Verwertungsbefugnis eingeräumt wurde. Hat der Nießbraucher aber nicht das 

Recht nach Belieben mit dem gemeindlichen Vermögensgegenstand zu verfahren, trägt er auch nicht das wirtschaftliche 

Risiko einer Wertminderung oder kann aus möglichen Wertsteigerungen einen Nutzen ziehen. Die 

Gemeinde hat daher im Falle eines Nießbrauchs vor der Bilanzierung eines abgegeben gemeindlichen Vermögensgegenstandes 

die vorliegenden Umstände genau zu prüfen, ob sie nach der Nutzungsüberlassung weiterhin 

noch der wirtschaftliche Eigentümer dieses Vermögensgegenstandes ist. 

4.3 Die Übernahme fremder Vermögensgegenstände 

Die Gemeinde hat vielfach fremde Vermögensgegenstände im Besitz, die ihr wegen ihrer Ansprüche gegen diese 

Dritte als Sicherung übereignet worden sind. Nach den einschlägigen Vorschriften können auf Grund der Bestellung 

eines Pfandrechts oder auf andere Art und Weise fremde Vermögensgegenstände belastet oder in Sicherungsverwahrung 

genommen werden, um eine gemeindliche Forderung zu sichern. Bei dem der Gemeinde vorhandenen 

Pfandgut bleibt der Pfandgeber bis zur Verwertung der Eigentümer der Vermögensgegenstände. Der 

Pfandgeber kann in solchen Fällen i.d.R. davon ausgehen, dass er bei Erfüllung der gemeindlichen Ansprüche 

sein Pfandgut wieder zurück erhält. In diesen Fällen besteht daher kein Auseinanderfallen von rechtlichem und 

wirtschaftlichem Eigentum, so dass das Pfandgut dem Pfandgeber zuzurechnen und nicht in der gemeindlichen 

Bilanz anzusetzen ist. In diesen Fällen hat die Gemeinde lediglich ihre gesicherte Forderung in ihrer Bilanz anzusetzen. 

GEMEINDEORDNUNG 471

5. Zu Absatz 5 (Verwaltung von Gemeindewald): 

5.1 Zwecke der Vorschrift 



Mit dieser Vorschrift ist für die Verwaltung des Gemeindewaldes ausdrücklich eine Sonderregelung erlassen 

worden, nach der für die Verwaltung und Bewirtschaftung von Gemeindewaldungen die Vorschriften dieses Gesetzes 

und des Landesforstgesetzes gelten. Damit wird in den gemeinderechtlichen Vorschriften ausdrücklich 

verdeutlich, dass auch für die Gemeinde als Waldeigentümer oder Nutzungsberechtigter (Waldbesitzer) diese 

fachlichen Bestimmungen gelten und anzuwenden sind. Der Gemeindewald wird in diesem Zusammenhang hinsichtlich 

seiner Eigentumsart auch als Körperschaftswald bezeichnet (vgl. § 3 Abs. 2 BWaldG). 

Die Gemeinde hat dazu zu beachten, dass Wald jede mit Forstpflanzen bestellte Grundfläche ist und als Wald 

auch kahlgeschlagene oder verlichtete Grundflächen, Waldwege, Waldeinteilungs- und Sicherungsstreifen, 

Waldblößen und Lichtungen, Waldwiesen, Wildäsungsplätze, Holzlagerplätze sowie weitere mit dem Wald verbundene 

und ihm dienende Flächen gelten (vgl. § 2 Abs. 1 BWaldG). Dagegen sind in der Flur oder im bebauten 

Gebiet gelegene kleinere Flächen, die mit einzelnen Baumgruppen, Baumreihen oder mit Hecken bestockt sind 

oder als Baumschulen verwendet werden, nicht als Wald anzusehen (vgl. § 2 Abs. 2 BWaldG). 

Bei der Verwaltung und der Bewirtschaftung des Gemeindewaldes ist daher auch der gesetzliche Auftrag, die 

Gemeindewälder ordnungsgemäß und nachhaltig zu bewirtschaften und dabei die Funktionen des Waldes als 

Rohstoffquelle, als Grundlage für den Arten-, Boden-, Klima- und Wasserschutz sowie für Freizeit und Erholung 

der Bevölkerung zu berücksichtigen, zu beachten. Die gemeindliche Waldbewirtschaftung erfordert deshalb ein 

ständiges Abwägen zwischen wirtschaftlichen, ökologischen und auch sozialen Interessen, denn vielfach sollen 

die unterschiedlichen Ansprüche an den Wald dauerhaft berücksichtigt werden. Die waldbauliche Tätigkeit der 

Gemeinde als Waldbesitzer umfasst dabei die zielorientierte Planung, Entscheidung und Umsetzung im Bereich 

der Erneuerung, Pflege und Schutz von Wäldern. 

5.2 Die Bewirtschaftung des Gemeindewaldes 

Im Sinne der besonderen Zwecksetzungen sind im Landesforstgesetz z.B. mehrere Bewirtschaftungsgrundsätze 

verankert, die von der Gemeinde bei dem in ihrem Eigentum stehenden Wald zu beachten hat (vgl. § 32 i.V.m. § 

31 LFoG). Außerdem ist der Gemeindewaldbesitz nach einem Betriebsplan auf der Grundlage eines Betriebsgutachtens 

zu bewirtschaften (vgl. § 33 LFoG), dessen Erfüllung durch einen jährlich aufzustellenden Wirtschaftsplan 

sichergestellt werden soll (vgl. § 34 LFoG). Die Mindestinhalte von Betriebsplänen, Betriebsgutachten und 

Wirtschaftsplänen werden durch die „Erste Verordnung zur Durchführung des Landesforstgesetzes“ näher bestimmt. 

In diesem Zusammenhang gelten für die Bewirtschaftung des Gemeindewaldes als Teil des gemeindlichen 

Vermögens auch die allgemeinen Vorgaben über die Verwaltung des Gemeindevermögens. Außerdem ist 

von der Gemeinde eigenverantwortlich zu entscheiden, in welcher Verwaltungseinheit oder anderen Organisationsform 

die Bewirtschaftung des Gemeindewaldes verantwortlich erfolgen soll. 

Für die Verwaltung von Gemeindewald findet aber auch das Gesetz über den Gemeinschaftswald im Land Nordrhein-Westfalen 

- Gemeinschaftswaldgesetz - Anwendung, durch das u.a. auch die Haushaltswirtschaft von 

Waldgenossenschaft, angelehnt an die gemeindliche Haushaltswirtschaft, im Einzelnen bestimmt wird. So hat 

z.B. der Wirtschaftsplan neben der Planung der forstlichen Maßnahme auch die voraussichtlich anfallenden Kosten 

sowie die voraussichtlichen Einnahmen aus der Nutzung der forstlichen Grundstücke aufzuweisen und ist der 

Aufsichtsbehörde zuzuleiten. Außerdem ist der Wirtschaftsplan ist nach Ablauf des Wirtschaftsjahres durch einen 

Wirtschaftsnachweis abzuschließen. 


GEMEINDEORDNUNG 472



§ 91 

Inventur, Inventar und Vermögensbewertung 

(1) Die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres sämtliche Vermögensgegenstände, Schulden 

und Rechnungsabgrenzungsposten in einer Inventur unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur 

vollständig aufzunehmen und dabei den Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten anzugeben 

(Inventar). 

(2) 1 Für die im Jahresabschluss auszuweisenden Wertansätze gilt: 

1. Vermögensgegenstände sind höchstens mit den Anschaffungs- oder Herstellungskosten vermindert um die 

planmäßigen und außerplanmäßigen Abschreibungen anzusetzen, 

2. Verbindlichkeiten sind zu ihrem Rückzahlungsbetrag, Rentenverpflichtungen, für die eine Gegenleistung 

nicht mehr zu erwarten ist, zu ihrem Barwert und Rückstellungen nur in Höhe des Betrages anzusetzen, der 

voraussichtlich notwendig ist. 

2 Die Bewertung ist unter Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, soweit dieses Gesetz 

nichts anderes vorsieht, vorzunehmen. 



1. Inhalte der Inventur 

In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kommt der Inventur eine große Bedeutung zu, denn das gemeindliche 

Inventar, das auf der Inventur aufbaut, stellt eine Grundlage für die Bilanz im jährlich aufzustellenden Jahresabschluss 

dar. Es handelt sich bei der Inventur um ein unabhängig von der Buchführung zu erstellendes vollständiges, 

detailliertes Erfassen aller Vermögensgegenstände und Schulden zu einem Stichtag, bei dem die Grundsätze 

ordnungsmäßiger Inventur (GoI) zu beachten sind. Die Inventur hat den Zweck der Sicherung und Überwachung 

des gemeindlichen Vermögens und führt zum Inventar. Die weiteren Inhalte zur Inventur und zum Inventar 

sind in § 28 GemHVO NRW bestimmt. Für die Durchführung der Inventur werden zudem Inventurvereinfachungsverfahren 

zugelassen (vgl. § 29 GemHVO NRW). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Bilanz im gemeindlichen 

Jahresabschluss auf dem festgestellten Inventar aufbaut und umfassend Auskunft über das Vermögen und die 

Schulden der Gemeinde gibt. 

Das Vermögen und die Schulden der Gemeinde sind darin nach der zivilen Rechtslage unter Berücksichtigung 

der wirtschaftlichen Eigentümerschaft zu bilanzieren, so dass grundsätzlich die Forderungen beim Anspruchsberechtigten 

zu aktivieren und die Verbindlichkeiten beim Schuldner zu passivieren sind. Die Eignung eines Vermögensgegenstandes 

oder einer Verbindlichkeit, dem Grunde nach in der gemeindlichen Bilanz angesetzt werden 

zu können, wird mit dem Begriff „Bilanzierungsfähigkeit“ umschrieben. Da das gemeindliche Vermögen auf der 

Aktivseite der Bilanz anzusetzen ist, wird deshalb auch der Begriff „Aktivierungsfähigkeit“ verwendet und in entsprechender 

Weise der Begriff „Passiervierungsfähigkeit“ für die auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz 

anzusetzenden Verbindlichkeiten. Die in der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung enthaltenen 

Vermögensvorschriften über den Erwerb, die Veräußerung, den Nachweis und die bilanzielle Behandlung 

des Vermögens ergänzen sich dabei gegenseitig. 

2. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur 

Folgende Grundsätze gelten auch für die Gemeinden als Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur und sind bei der 

Durchführung der gemeindlichen Inventur zu beachten (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 

473

Grundsatz der 

Vollständigkeit der 

Bestandsaufnahme 

Grundsatz der 

Richtigkeit der Bestandaufnahme 

Grundsatz der 

Einzelerfassung der Bestände 

Grundsatz der 

Dokumentation und Nachprüfbarkeit 

Grundsatz der 

Wirtschaftlichkeit 


1. Zu Absatz 1 (Inventur und Inventar) 


1.1.1 Die Verpflichtung zur jährlichen Inventur 



Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) 

Nach diesem Grundsatz muss als Ergebnis der Inventur ein 

Verzeichnis (Inventar) vorliegen, das sämtliche Vermögensgegenstände 

und Schulden enthält. Bei der Erfassung sind daher 

die für die Bewertung relevanten Informationen mit zu erfassen. 

Nach diesem Grundsatz Bei allen zulässigen Inventurverfahren 

sind die Art und die Menge sowie der Wert der Vermögensgegenstände 

und der Schulden zweifelsfrei festzustellen. 

Nach diesem Grundsatz sind die Vermögensgegenstände und 

die Schulden einzeln nach ihrer Art, nach ihrer Menge und 

ihrem Wert zu erfassen. Dabei sind eine Stichprobeninventur, 

die Festbewertung und die Gruppenbewertung zulässig. 

Nach diesem Grundsatz ist die Durchführung der Inventur in 

einem Inventurrahmenplan zu dokumentieren. Die Ergebnisse 

der Inventur sind in Zähllisten nachzuweisen. Diese Unterlagen 

müssen für einen sachverständigen Dritten in einer angemessenen 

Zeit nachprüfbar sein. 

Nach diesem Grundsatz muss der Aufwand, der im Rahmen der 

Durchführung der Inventur zu erwarten ist, in einem angemessenen 

Verhältnis zu den erwartenden Ergebnissen stehen. 

Zulässige Vereinfachungen bei der Inventur sind in die Beurteilung 

einzubeziehen. 

Abbildung 79 „Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur“ 

Die Vorschrift regelt die generelle Verpflichtung der Gemeinde, unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Inventur (GoI) eine Inventur durchzuführen und ein Inventar anzulegen. Diese Grundsätze beziehen sich auf 

die Erstellung des Inventars, das der Bilanz als Vermögensverzeichnis zu Grunde liegt. Sie sollen außerdem 

sichern, dass in der Inventur eine vollständige, mengen- und wertmäßige Erfassung des Vermögens und der 

Schulden erfolgt. Deshalb wird entsprechend der Regelungen des Handelsrechts für den laufenden Betrieb bestimmt, 

dass die Gemeinden für den Schluss eines jeden Haushaltsjahres ihre Vermögensgegenstände und 

Schulden genau zu verzeichnen und dabei den jeweiligen Wert anzugeben haben (Inventar). 

Diese Vorgabe erfordert grundsätzlich eine körperliche Aufnahme (Inventur), bei der die Grundsätze ordnungsmäßiger 

Inventur, also Vollständigkeit, Richtigkeit, Dokumentation und Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme, 

Einzelerfassung der Bestände, die gesonderte Erfassung der Forderungen und Verbindlichkeiten sowie der 

Grundsatz der Wirtschaftlichkeit Anwendung finden. Die Vorschrift ist dabei darauf ausgerichtet, dass die Gemeinde 

durch die Inventur einen Überblick über ihr gesamtes Vermögen erhält und wird durch § 28 GemHVO 

NRW näher bestimmt. 


474



Im Rahmen der gemeindlichen Inventur fließen die aktuellen Werte der Vermögensgegenstände dahingehend in 

die Erfassung ein, dass durch § 29 Abs. 3 GO NRW auf die Erfassung von Vermögensgegenständen, die einen 

Wert von 60 Euro nicht überschreiten, verzichtet werden kann. Auf eine Erfassung zu verzichten, weil ggf. kein 

Ansatz in der Bilanz erfolgen wird, ist für sich allein kein Grund, bestimmte Vermögensgegenstände aus der Inventur 

auszuschließen. Es sollen aber wirtschaftliche Gesichtspunkte bzw. der Aufwand der Erfassung aller Vermögensgegenstände 

bei der Bestimmung des Inventurumfanges Berücksichtigung finden. 

1.1.2 Zwecke der gemeindlichen Inventur 

Für den laufenden Verwaltungsbetrieb der Gemeinde wird bestimmt, dass die Gemeinde für den Schluss eines 

jeden Haushaltsjahres ihre Vermögensgegenstände und Schulden in einer Inventur unter Beachtung der Grundsätze 

ordnungsmäßiger Inventur vollständig aufzunehmen und dabei den Wert der einzelnen Vermögensgegenstände 

und Verbindlichkeiten anzugeben hat (Inventar). Ein Inventar stellt zudem das Bindeglied zwischen den in 

der Inventur erfassten Vermögensgegenständen und den Schulden für den Ansatz in der gemeindlichen Bilanz 

dar (vgl. Abbildung). 

Zusammenhang von Inventar und Bilanz 

Inventar 

Mengen- und Wertangaben zum 

gemeindliches Vermögen und Schulden 

Vermögensgegenstände werden 

nach ihren Arten erfasst 

Schulden werden 

nach ihren Arten erfasst 

Darstellung i.d.R. in Staffelform 

Interne Verwaltungsunterlage 

Nicht für Analysen vorgesehen 

Bilanz 

Wertangaben über 

gemeindliches Vermögen und Schulden 

Vermögensgegenstände werden bei 

Bedeutung nach Arten angesetzt 

Schulden werden bei 

Bedeutung nach Arten angesetzt 

Darstellung in Kontoform 

Information für die Öffentlichkeit 

Geeignet für Bilanzanalysen 

Abbildung 80 „Zusammenhang von Inventar und Bilanz“ 

Das gemeindliche Inventar ist - wie im Handelsrecht - eine wichtige Grundlage für die gemeindliche Bilanz im von 

der Gemeinde jährlich zu erstellenden Jahresabschluss. Deshalb ist auch im NKF bestimmt worden, dass die 

Gemeinde für den Schluss eines jeden Haushaltsjahres ihre Vermögensgegenstände und Schulden genau zu 

verzeichnen und dabei den jeweiligen Wert anzugeben hat (Inventar). Dem Inventar kommt damit sowohl eine 

Ordnungsfunktion als auch eine Wertermittlungsfunktion zu. 

Die Vorschrift enthält daher für die Gemeinde wichtige Grundsätze, damit die gemeindliche Inventur ordnungsgemäß 

durchgeführt wird. Die Inventur stellt dabei als Bestandsaufnahme eine lückenlose, mengen- und wertmäßige 

Erfassung des Vermögens und der Schulden einer Gemeinde zu einem bestimmten Stichtag durch eine 

Inaugenscheinnahme in Form von Messen, Wiegen usw. dar. Eine solche Stichtagsinventur ist in einem angemessenen 

und abgegrenzten Zeitraum um den Abschlussstichtag durchzuführen. Ein Inventar der Gemeinde 

stellt das Bindeglied zwischen den erfassten gemeindlichen Vermögensgegenständen und den gemeindlichen 


475



Schulden dar. Der Zusammenhang zwischen der Inventur, dem Inventar und der Bilanz der Gemeinde wird nachfolgend 

als Schema aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Grundsätze für Inventur, Inventar und Bilanz der Gemeinde 

Inventur 

Inventar 

Bilanz 

Bestandsaufnahme Bestandsverzeichnis Vermögensstatus 

1. Lückenlose 

2. mengen- und wertmäßige 

3. Erfassung der 

Vermögensgegen- 

stände und Schulden 

4. zu einem bestimmten 

Zeitpunkt 

5. durch Inaugenschein- 

nahme (messen, 

zählen usw. 

Ergebnis 

der 

Inventur 

geht ein 

ins 

Inventar 

1. Mengen- und wertmäßige 

2. Einzeldarstellung der 


und Schulden 

3. in einer geordneten 

Zusammenstellung 

4. zu einem bestimmten 

Zeitpunkt 

Überleitung 

aus dem 

Inventar 

in die 

Bilanz 

1. Wertmäßige Darstellung 

2. mit betragsmäßiger Zusammen- 

Fassung gleichartiger Posten 

3. als Gegenüberstellung von 

Vermögen und Schulden 

sowie Eigenkapital 

4. zu einem Stichtag 

5. unter Fortschreibung 

der Werte aus laufenden 

Aufzeichnungen 

Abbildung 81 „Grundsätze für Inventur, Inventar und Bilanz der Gemeinde“ 

1.2 Die Anwendung bestimmter Begriffe 

1.2.1 Der Begriff „Vermögensgegenstand“ 

Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögensgegenstand“, für 

den es keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung 

(vgl. § 33 GemHVO NRW). So wird im allgemeinen Wirtschaftsleben ein Wirtschaftsgut dadurch als Vermögensgegenstand 

charakterisiert, das mit ihm ein wirtschaftlicher Wert vorliegt, das Wirtschaftsgut selbstständig 

nutzungsfähig und bewertbar ist. Diese Kriterien ermöglichen grundsätzlich, Wirtschaftsgüter sowohl als Sachgesamtheit 

wie auch in ihren technischen Einzelteilen zu bewerten und zu bilanzieren. Bei Gemeinden muss ein 

Vermögensgegenstand auch der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen. 

1.2.2 Der Begriff „Schulden“ 

Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Schulden“, für den es auch 

keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, - wie bei der Auslegung des Begriffs 

„Vermögensgegenstand“ an der kaufmännischen Auslegung. So wird im allgemeinen Wirtschaftsleben, ausgehend 

von der Bilanz der Begriff dadurch abgegrenzt, dass nicht das Eigenkapital und die Sonderposten sowie die 

passive Rechnungsabgrenzung dazu zu zählen sind. Somit sollte der Begriff nur als Obergriff verwendet werden, 

auch deshalb, weil als anderer haushaltwirtschaftlicher Sicht eine andere Abgrenzung sachgerecht sein kann. 

1.2.3 Der Begriff „Rechnungsabgrenzungsposten“ 

In der gemeindlichen Bilanz sind immer dann von der Gemeinde auch Rechnungsabgrenzungsposten anzusetzen, 

wenn nach dem Grundsatz der Abgrenzung nach Sache und Zeit die Ausgaben oder Einnahmen im abgelaufenen 

Haushaltsjahr erfolgt sind, die Aufwendungen oder Erträge jedoch erst späteren Haushaltsjahren zuzu- 


476



rechnen und die Beträge nicht geringfügig sind. Allgemein liegen den Rechnungsabgrenzungsposten gemeindliche 

Geschäftsvorfälle oder Verträge zu Grunde, bei denen Leistung und Gegenleistung von zeitbezogener Natur 

sind, jedoch in zeitlicher Hinsicht auseinander fallen. Um Rechnungsabgrenzungsposten anzusetzen, muss die 

betreffende Zeit kalendermäßig bestimmbar, d.h. die Dauer muss berechenbar sein und sich aus dem jeweils 

vorliegenden Sachverhalt ergeben. Nur für derartige transitorische Vorgänge dürfen, wenn die Voraussetzungen 

dafür vorliegen, von der Gemeinde Rechnungsabgrenzungsposten gebildet werden. 

1.3 Die Nachvollziehbarkeit des Inventurverfahrens 


Bei der Planung, Vorbereitung, Durchführung, Überwachung und Auswertung der Inventur sowie bei der Aufstellung 

des Inventars sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zu beachten, die aber auf die Inventur 

bezogen als Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) zu achten sind. Dazu gehören als Grundsätze die Vollständigkeit, 

die Richtigkeit, der Klarheit, der Dokumentation, der Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme (Absatz 

3), der Grundsatz der Einzelerfassung der Bestände und der Einzelbewertung, die gesonderte Erfassung der 

Forderungen und Verbindlichkeiten (Absatz 2) sowie der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit. 

1.3.2 Die Vollständigkeit der Bestandsaufnahme 

Als Ergebnis der Inventur muss ein Verzeichnis (Inventar) vorliegen, das sämtliche Vermögensgegenstände und 

Schulden enthält. Bei der Erfassung der Vermögensgegenstände sind alle für die Bewertung relevanten Informationen 

(qualitativer Zustand, Beschädigungen und Mängel, verminderte oder fehlende Verwertbarkeit) festzuhalten. 

Doppelerfassungen und Erfassungslücken müssen bereits bei der Inventurplanung ausgeschlossen werden. 

Für den Bereich der Schulden sind insbesondere die Vollständigkeit der Rückstellungen sowie ein Überblick über 

die wesentlichen Risiken sicherzustellen. Dies führt dazu, dass neben den Vermögensgegenständen und Schulden 

auch alle sonstigen wichtigen Verträge bekannt und erfasst sind. Vollständig abgeschriebene, aber noch 

genutzte Vermögensgegenstände sind mit einem Erinnerungswert nachzuweisen. 

1.3.3 Die Richtigkeit der Bestandsaufnahme 

Bei allen Inventurverfahren sind Art, Menge und Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden zweifelsfrei 

festzustellen. Welches Inventurverfahren Anwendung findet, hängt im Wesentlichen davon ab, ob es sich 

um physisch erfassbare Vermögensgegenstände (körperliche Inventur) oder um nicht physisch erfassbare Vermögensgegenstände 

(Buch- oder Beleginventur) handelt. Zulässige Inventurvereinfachungsverfahren sind in 

Einzelfällen anwendbar. Bei der Inventur findet daher auch das Vier-Augen-Prinzip Anwendung. Auch muss eine 

ausreichende Sachkunde der Aufnehmenden sichergestellt werden. 

1.3.4 Die Einzelerfassung der Bestände 

Alle gemeindlichen Vermögensgegenstände und die Schulden der Gemeinde sind einzeln nach Art, Menge und 

Wert durch eine Inaugenscheinnahme, d.h. i.d.R. durch eine körperliche Inventur, zu erfassen, soweit nicht andere 

Inventurformen zulässig sind. Die Stichprobeninventur ist nur ausnahmsweise möglich. Andererseits sind bei 

der Erfassung der Vermögensgegenstände und Schulden die dafür vorgesehenen Bewertungsvereinfachungsverfahren, 

z.B. Festbewertung oder Gruppenbewertung, zu berücksichtigen. 


477



1.3.5 Die Dokumentation und Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme 

Der Grundsatz der Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme erfordert, dass die Vorgehensweise der Inventur im 

Inventurrahmenplan und die Ergebnisse der Inventur in Zähllisten und Inventarlisten zu dokumentieren sind. Ein 

sachverständiger Dritter muss sich innerhalb einer angemessenen Zeit einen Überblick über die Vorgehensweise 

und die Ergebnisse der Inventur verschaffen können. Es ist dazu nicht festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand 

erforderlich sein muss, um die gemeindliche Tätigkeit im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich 

beurteilen und nachvollziehen zu können. Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger 

Dritter ausreichende Kenntnisse über die gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen der 

Gemeinde besitzen muss, damit er die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im 

gemeindlichen Jahresabschluss sowie im Gesamtabschluss der Gemeinde verstehen und beurteilen kann. Dabei 

wird auch die Größe der Gemeinde sowie die Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich 

der Art der örtlichen DV-Buchführung zu berücksichtigen sein. 

Bei der Beurteilung, ob ein sachverständiger Dritter sich innerhalb einer angemessenen Zeit einen Überblick über 

die Vorgehensweise und die Ergebnisse der gemeindlichen Inventur verschaffen kann, ist ebenfalls von den 

vorhandenen örtlichen Gegebenheiten auszugehen. Die Bestimmung der angemessenen Zeit ist somit auch von 

der Größe der Gemeinde sowie der Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art 

der örtlichen DV-Buchführung abhängig. Hieraus ergibt sich u.a. auch, dass die Unterlagen über die Inventur und 

die hierzu ergangenen Anweisungen und Organisationsregelungen sicher und geordnet aufzubewahren sind. Die 

Aufbewahrungsfrist für Belege zur Inventur ist auf mindestens 6 Jahre festgesetzt. Die Frist für das Inventar beträgt 

10 Jahre (vgl. § 58 GemHVO NRW). Bei einer Buchinventur muss die Fortschreibung der Bestände ordnungsgemäß 

erfolgen, um dem genannten Grundsatz zu genügen. 

1.3.6 Der Grundsatz der Klarheit 

Bei der Inventur muss durch die Gestaltung der Unterlagen in Form von klaren Bezeichnungen und Abgrenzungen 

der einzelnen Vermögensgegenstände der Gemeinde gewährleistet werden, dass die einzelnen erfassten 

Positionen und Posten eindeutig voneinander zu trennen sind. Die erfassten Sachverhalte müssen in den Inventurunterlagen 

so dargestellt sein, dass sachverständige Dritte die Erfassung in angemessener Zeit nachvollziehen 

können. 

1.3.7 Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit 

Der Aufwand, der im Rahmen der Durchführung der Inventur erforderlich ist, muss in angemessener Relation zu 

den zu erwartenden Ergebnissen stehen. Zulässige Vereinfachungen, z.B. verlegte oder laufende Inventur für die 

Eröffnungsbilanz unter Berücksichtigung des Stichtages, Abweichungen vom vorrangigen Grundsatz der Einzelbewertung, 

z.B. Festbewertung und Einschränkungen bei der geforderten Genauigkeit, z.B. Grundsatz der Vollständigkeit, 

sind bereits bei der Inventurplanung zu prüfen und zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang 

muss örtlich beurteilt werden, ob das im Vergleich zu einer genaueren Erfassung entstehende Abweichungsrisiko 

im Sinne des Ergebnisses tragfähig ist. Dabei findet als Prüfungsgrundsatz auch der Grundsatz der Wesentlichkeit 

Anwendung, denn es ist abzuwägen, ob durch den aus Wirtschaftlichkeitsgründen geringeren Aufwand möglicherweise 

Informationen weggelassen werden oder eine fehlerhafte Darstellung entsteht, durch die zu treffende 

wirtschaftliche Entscheidungen der Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses beeinflusst werden können. 

Im Zweifelsfall ist erforderlich, zutreffende Informationen über Abweichungen zu geben, z.B. im Anhang im 

gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 44 GemHVO NRW), so dass ggf. für die notwendig gewordene Entscheidung 

eine überschlägige Ermittlung erforderlich werden kann. 


478

1.4 Die Aufstellung des Inventars 

1.4.1 Die Verpflichtung zur Aufstellung 



Die Vorgabe der Vorschrift, den Wert der einzelnen in der Inventur zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres 

erfassten Vermögensgegenstände und Schulden anzugeben (Inventar), verpflichtet die Gemeinde, aus ihrer 

Inventur das gemeindliche Inventar aufzustellen. Sie dient der zutreffenden Darstellung der Vermögens- und 

Schuldenlage der Gemeinde in der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss. Das Inventar als Bestandsverzeichnis 

ist daher zeitnah zum Stichtag 31. Dezember (Abschlussstichtag) aufzustellen und bildet dann die 

Grundlage für die aufzustellende Bilanz und den Anhang. 

1.4.2 Inhalte des Inventars 

Nach der Prüfung und Kontrolle der Zähllisten und der Übertragung in die Inventarliste sind durch die Bewertung 

der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden die vorläufigen Bilanzwerte unter Beachtung der Bilanzierungsgrundsätze 

zu ermitteln. Dabei müssen bis zur endgültigen Erstellung des Jahresabschlusses alle bewertungsrelevanten 

Informationen Berücksichtigung finden. Nach der jeweiligen Entscheidung, ob ein gemeindlicher 

Vermögensgegenstand und eine Verbindlichkeit zu bilanzieren ist, muss die Frage geklärt werden, mit welchem 

Wert diese in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen sind. Nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften können 

unterschiedliche Wertbegriffe zur Anwendung kommen, so dass zu prüfen ist, ob ein Ansatz in der gemeindlichen 

Bilanz unter Berücksichtigung folgender Wertgrößen zu bilden ist (vgl. Abbildung). 

Wertbegriffe für die gemeindliche Bilanzierung 

Bezeichnung 


Barwert 

Beizulegender Wert 

Gewogener Durchschnittswert 


Rückzahlungsbetrag 

Vorschrift 

§ 91 GO NRW, § 33 GemHVO NRW 

§ 91 GO NRW, § 36 Abs. 1 GO NRW 

§ 35 Abs. 5 und 7 GemHVO NRW 


§ 91 GO NRW, § 33 GemHVO NRW 


Abbildung 82 „Wertbegriffe für die gemeindliche Bilanzierung“ 

Die besonderen Wertgrößen, nach denen die Vermögensgegenstände und Schulden der Gemeinde erstmalig in 

der gemeindlichen Eröffnungsbilanz anzusetzen waren, z.B. nach dem vorsichtig geschätzten Zeitwert, sind dabei 

außer Betracht geblieben. Bei der Wertbildung sind zudem die Grundsätze ordnungsmäßiger Bilanzierung (GoBi), 

zu denen auch die Grundsätze für die Bilanzgliederung gehören, zu beachten (vgl. z.B. § 41 bis 43 GemHVO 

NRW). Zudem besteht eine grundsätzliche Verpflichtung im Rahmen der örtlich bestimmten Verantwortlichkeiten, 

dass in den Inventarlisten dargestellte Ergebnis zu unterzeichnen bzw. der jeweiligen Verantwortlichen die einzelnen 

Teile des Inventars zu unterzeichnen. Die Vorschrift enthält aber keine Formvorschriften über das Inventar. 

Die Beachtung der GoB bei der Aufstellung verlangen aber eine Klarheit, Übersichtlichkeit und Nachvollziehbarkeit 

in der Darstellung, so dass die Gliederung des Inventars diesen Anforderungen entsprechen muss. We- 


479



gen der aus dem Inventar vorzunehmenden Überleitung in die Bilanz bieten sich für das Inventar getrennte Verzeichnisse 

für das Vermögen und die Schulden der Gemeinde an, deren weitere Untergliederung sich an der 

Gliederung der gemeindlichen Bilanz orientieren sollte. 

2. Zu Absatz 2 (Grundsätze für die Bilanzierung): 

2.01 Bilanzierungsentscheidungen 

Die Bilanzierung von Vermögen und Schulden ist im gemeindlichen Jahresabschluss grundsätzlich nach der 

zivilrechtlichen Rechtslage vorzunehmen. Daraus werden das Entstehen, der Erwerb und die Übertragung an 

Dritte, aber auch das Erlöschen von Vermögen und Schulden abgeleitet. So sind z.B. Forderungen beim Gläubiger 

als Anspruchsberechtigten zu aktivieren, aber Verbindlichkeiten beim Schuldner zu passivieren. Außerdem 

gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Gemeinde einen Vermögensgegenstand in die Bilanz aufzunehmen hat, 

wenn sie das wirtschaftliche Eigentum daran innehat und dieser selbstständig verwertbar ist. Vor der eigentlichen 

Bewertung von gemeindlichem Vermögen oder Schulden sind aber bereits Entscheidungen über deren Aktivierung 

oder Passivierung zu treffen (vgl. nachfolgende Abbildung). 

Struktur der gemeindlichen Bilanzierungsentscheidung 

Aktivierungs- oder Passivierungsfähigkeit 

Aktivierungs- oder Passivierungsverbot 

Aktivierungs- oder Passivierungsgebot 

Aktivierungs- oder Passivierungswahlrecht 

Ist der gemeindliche Vermögensgegenstand überhaupt 

bilanzierungsfähig? 

Ist die Bilanzierung von gemeindlichem Vermögensteilen 

oder Schulden verboten? 

Sind das gemeindliche Vermögen oder die Schulden 

auf Grund der haushaltsrechtlichen Vorschriften 

oder der GoB bilanzierungspflichtig? 

Besteht ein Bilanzierungswahlrecht, durch das die 

Gemeinde die Entscheidung obliegt, ob gemeindliches 

Vermögen oder Schulden anzusetzen sind? 

Abbildung 83 „Struktur der gemeindlichen Bilanzentscheidung“ 

Der Abschlussstichtag für den gemeindlichen Jahresabschluss stellt dabei keinen willkürlichen Schnitt durch das 

gemeindliche Verwaltungshandeln bzw. die Geschäftstätigkeit der Gemeinde dar, auch wenn unmittelbar zuvor 

und danach Erträge erzielt und Aufwendungen entstehen sowie Zahlungen erhalten und geleistet werden. 

2.1 Zu Satz 1 (Grundsätze für Vermögen und Verbindlichkeiten): 

2.1.1 Zu Nummer 1 (Beachtung des Anschaffungswertprinzips): 

2.1.1.1 Die Begriffe „Anschaffungskosten“ und „Herstellungskosten“ 


Durch diese Vorschrift wird der Gemeinde die Beachtung von wichtigen Grundsätzen für ihre Vermögenswerte 

und damit für die gemeindliche Bilanzierung auferlegt. Der erste Grundsatz in dieser Vorschrift legt fest, dass 

Vermögensgegenstände höchstens mit den Anschaffungs- oder Herstellungskosten, vermindert um die planmä- 


480



ßigen und außerplanmäßigen Abschreibungen, anzusetzen sind. Die Anschaffungs- und Herstellungskosten 

bilden die wertmäßige Obergrenze für die Bewertung des Vermögens im gemeindlichen Jahresabschluss. Diese 

Regelung steht mit der handelsrechtlichen Regelung in Einklang. 

Ein Wertansatz höherer Wiederbeschaffungswerte zum Ausgleich von inflationären Effekten und technischem 

Fortschritt wird generell ausgeschlossen. Dazu ist zu beachten, dass durch die Vorschrift der Anschaffung oder 

Herstellung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes unterschiedliche Kosten zuordnet werden. Im nachfolgenden 

Schema werden die Zusammenhänge zwischen den Anschaffungskosten und den Herstellungskosten 

aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Herstellungs- 

aufwand 


Zu aktivierender 

Aufwand 

Bilanz 

betroffen 

Anschaffungskosten und Herstellungskosten 

Erweiterungs- 

aufwand 

oder 

wesentliche 

Verbesserung 

(anschaffungsnaher 

Herstellungsaufwand) 

Ab- 

schrei- 

bung 

nach 

Nutzung 

2.1.1.1.2 Der Begriff „Anschaffungskosten“ 

Erhaltungs- 

aufwand 

(Aufwendungen 

für Instandhaltung, 

die durch die 

gewöhnliche 

Nutzung 

veranlasst ist) 


Geringwertige 

Vermögens- 

gegenstände 

(GVG) 

unter 410 € 

Laufender Aufwand 

(Sofortabschreibung; keine Aktivierung) 


betroffen 

Abbildung 84 „Anschaffungskosten und Herstellungskosten“ 

Kein GVG; 

Anlagevermögen 

Zu aktivie- 

render 

Aufwand 

Bilanz 

betroffen 

Ab- 

schrei- 

bung 

nach 

Nut- 

zung 

Der Begriff „Anschaffungskosten“ ist auch im kaufmännischen Rechnungswesen bekannt. Er ist daraus übernommen 

worden und beinhaltet alle geleisteten Aufwendungen, die notwendig sind, um einen Vermögensgegenstand 

zu erwerben und in einen betriebsbereiten Zustand zu versetzen, soweit sie dem Vermögensgegenstand 

zugerechnet werden können (vgl. § 33 Abs. 2 GemHVO NRW). Die gemeindlichen Anschaffungskosten 

setzen sich dabei aus verschiedenen Teilen zusammen (vgl. Abbildung). 


Zusammensetzung der gemeindlichen Anschaffungskosten 

Anschaffungspreis 

+ Anschaffungsnebenkosten 

+ Nachträgliche Anschaffungskosten 

- Anschaffungskostenminderungen 

Kaufpreis 

z.B. Bezugskosten, Maklergebühren u.a. 

z.B. Umbau, Ausbau, wertverbessernde Maßnahmen 

z.B. Rabatte, Skonti u.a. 

481




Ermittelter Betrag 

Abbildung 85 „Zusammensetzung der gemeindlichen Anschaffungskosten“ 

2.1.1.1.3 Der Begriff „Herstellungskosten“ 

Der Begriff „Herstellungskosten“ ist aus dem kaufmännischen Rechnungswesen übernommen worden. Die gemeindlichen 

Herstellungskosten geben dabei den Wert von selbst erstellten Vermögensgegenständen wieder. Sie 

beinhalten alle Kosten, die durch den Verbrauch von Gütern oder Dienstleistungen für die Herstellung, Erweiterung 

oder Verbesserung des Vermögensgegenstandes verursacht werden. Dabei können nur aufwandsgleiche 

Kosten für die Herstellung der Betriebsbereitschaft des Vermögensgegenstandes – keine kalkulatorischen Kosten 

– berücksichtigt werden (vgl. § 33 Abs. 3 GemHVO NRW). Das nachfolgende Schema zeigt die Zusammensetzung 

der gemeindlichen Herstellungskosten auf (vgl. Abbildung). 

Zusammensetzung der gemeindlichen Herstellungskosten 

Materialeinzelkosten 

+ Materialgemeinkosten 

+ Fertigungseinzelkosten 

+ Fertigungsgemeinkosten 

+ Sonderkosten der Fertigung 


Materialkosten, die direkt zurechenbar sind 

z.B. Abschreibungen als Kosten im Materialbereich, 

die nicht direkt zurechenbar sind 

.B. Fertigungslöhne, die direkt zurechenbar sind 

z.B. Energiekosten als nicht zurechenbare 

Kosten im Fertigungsbereich 

z.B. auftragsbezogene Kosten wegen Sonderanfertigungen 

Ermittelter Betrag 

Abbildung 86 „Zusammensetzung der gemeindlichen Herstellungskosten“ 

2.1.1.2 Vermögensgegenstände des Sachanlagevermögens 

Die Anwendung des Ressourcenverbrauchskonzepts durch die Gemeinden erfordert, die Vermögensgegenstände 

des Sachanlagevermögens unter Berücksichtigung ihrer Wertminderung in der jährlichen Bilanz der Gemeinde 

anzusetzen. Diese Darstellung der Wertminderung des Sachanlagevermögens erhält die Aussagekraft der Bilanz. 

Gleichzeitig wird der durch die Abnutzung eines Vermögensgegenstandes entstehende tatsächliche Ressourcenverbrauch 

im Haushaltsjahr im Rahmen des Ergebnisplans und der Ergebnisrechnung des betreffenden Produktbereichs 

als Aufwand abgebildet bzw. nachgewiesen. Die flächendeckende Ermittlung und Buchung von Abschreibungen 

als Wertminderungen des Sachanlagevermögens sind somit notwendig. Die Vornahme von Abschreibungen 

muss den GoB entsprechen. 

2.1.1.3 Die Aktivierung von erhaltenen Sachleistungen 

Die Gemeinde hat bei einer Schenkung in Form von Sachleistungen die für die kommunale Aufgabenerfüllung 

erhaltenen Vermögensgegenstände in ihrer Bilanz zu aktivieren. Es ist in diesen Fällen nicht zulässig, einen erhaltenen 

Vermögensgegenstand nur mit dem Erinnerungswert zu bilanzieren, weil aus dem Geschäftsvorfall 

keine tatsächlich von der Gemeinde zu zahlenden Anschaffungskosten entstanden sind. Die Gemeinde muss 


482



vielmehr die erhaltenen Vermögenswerte sowie ggf. damit verbundenen Verpflichtungen in ihrem vollen Umfang 

bilanzieren. Sie muss daher für solche Vermögensgegenstände die Anschaffungskosten ermitteln, die im Zeitpunkt 

des Erwerbs hätten aufgewendet werden müssen, auch wenn ihr durch die Hingabe von einem Dritten die 

eigene Finanzierung dieses Vermögens erspart blieb. 

Diese Sachlage zeigt sich auch dadurch, dass für solche Vermögensgegenstände als „zugewendete“ Sachen ein 

entsprechender Sonderposten zu passivieren ist. Der ermittelte aktuelle Zeitwert des erhaltenen Vermögensgegenstandes 

stellt dabei den aktivierungsfähigen Anschaffungswert dar und ist auch als Wertansatz für den Sonderposten 

zu übernehmen. Dies gilt entsprechend auch bei Straßen, die im Rahmen einer Umwidmung (Vermögensübertragung 

ohne Gegenleistungsverpflichtung) in das Eigentum einer Gemeinde übergehen, z.B. eine 

Kreisstraße wird Gemeindestraße. Dabei ist eine getrennte Betrachtung von Straßengrundstück und Straßenkörper 

vorzunehmen und entsprechend in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen. 

2.1.2 Zu Nummer 2 (Ansatz gemeindlicher Verpflichtungen): 

2.1.2.1 Der Erfüllungsbetrag als Bilanzansatz 

Durch diese Vorschrift werden der Gemeinde wichtige Grundsätze für den Ansatz ihrer Verpflichtungen in ihrer 

Bilanz vorgegeben, die von ihr bei der Bilanzierung zu beachten sind. Auch wenn in der Vorschrift unterschiedliche 

Begriffe zur Anwendung kommen, z.B. sind die gemeindlichen Verbindlichkeiten in der Bilanz der der Gemeinde 

zu ihrem Rückzahlungsbetrag anzusetzen. Die gemeindlichen Rentenverpflichtungen gegenüber Dritten, 

für die eine Gegenleistung nicht mehr zu erwarten ist, sind in der gemeindlichen Bilanz zu ihrem Barwert anzusetzen. 

Aus diesem Vorgehen ist ableitbar, dass grundsätzlich und unter Einbeziehung des Vorsichtsprinzips der 

künftige Erfüllungsbetrag den zutreffenden Wertansatz darstellt. Diese Einschätzung wird dadurch belegt, dass 

für die von der Gemeinde zu bildenden Rückstellungen die Vorschrift den Grundsatz enthält, dass diese in Höhe 

des Betrages anzusetzen sind, der voraussichtlich (zur Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtungen) zukünftig 

notwendig ist. Außerdem findet aus der Vorschrift heraus das Höchstwertprinzip bei dieser Bilanzierung Anwendung. 

Die Verwendung des Begriffs „Erfüllungsbetrag“ beinhaltet stärker als die Begriffe „Rückzahlungsbetrag“ oder 

„Betrag, der voraussichtlich notwendig ist“ dass die künftig von der Gemeinde zu erbringende Leistung die Grundlage 

des Passivansatzes sein soll. Dieser Bilanzansatz ist damit auch unabhängig davon, ob die Gemeinde künftig 

ihre Verpflichtung durch eine Geldleistung oder Sachleistung zu erfüllen hat. Der Umfang der zu bildenden 

gemeindlichen Rückstellungen bemisst sich dabei in der Regel nach dem voraussichtlich zukünftigen Erfüllungsbetrag, 

der durchaus bei gemeindlichen Verbindlichkeiten durch den Rückzahlungsbetrag erfasst ist. 

Bei der Bemessung von Rückstellungen kommt aber nicht ausschließlich das Stichtagsprinzip zur Anwendung, 

d.h. der Ansatz in der gemeindlichen Bilanz ist nicht danach zu bestimmen, was die Gemeinde am jeweiligen 

Abschlussstichtag aufbringen müsste, um ihre Verpflichtung zu erfüllen, sondern was sie zukünftig aufbringen 

muss. Von der Gemeinde muss daher unter Beachtung der GoB auch geprüft werden, ob im weiteren Rückstellungszeitraum 

z.B. Kostensteigerungen entstehen. Soweit diese erkennbar sind und zur Veränderung des Erfüllungsbetrages 

führen, müssen diese berücksichtigt werden. 

2.1.2.2 Der Ansatz von Verbindlichkeiten der Gemeinde 


Die gemeindlichen Verbindlichkeiten stellen eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber einem Dritten dar. Die 

Ansatzregelung geht davon aus, dass der Gemeinde i.d.R. ein Geldbetrag zugeflossen ist, sodass die gemeindli- 


483



chen Verbindlichkeiten in der Bilanz der Gemeinde zu ihrem Rückzahlungsbetrag anzusetzen sind. Da für die 

Verbindlichkeiten auch die allgemeinen Bewertungsgrundsätze zu beachten sind, findet hier das Höchstwertprinzip 

und das Vorsichtsprinzip Anwendung. Bei von der Gemeinde aufgenommenen Darlehen kann ggf. eine Differenz 

zwischen dem Rückzahlungsbetrag und dem Auszahlungsbetrag bestehen, z.B. durch ein Disagio. In den 

Fällen, in denen der Rückzahlungsbetrag einer gemeindlichen Verbindlichkeit höher ist als der erhaltene Auszahlungsbetrag, 

darf der Unterschiedsbetrag in den aktiven Rechnungsabgrenzungsposten aufgenommen werden. 

Dieser bilanzierte Betrag ist dann durch planmäßige jährliche Abschreibungen, die auf die gesamte Laufzeit der 

Verbindlichkeit verteilt werden können, aufzulösen (vgl. § 42 Abs. 2 GemHVO NRW). Diese Vorgabe beinhaltet 

aber auch die Beachtung des Stichtagsprinzips, so dass bezogen auf den jeweiligen Abschlussstichtag die Verbindlichkeiten 

der Gemeinde mit ihrem aktuellen Rückzahlungsbetrag zu bilanzieren sind. Dem Ansatz von Verbindlichkeiten 

in der gemeindlichen Bilanz muss zudem eine Abgrenzungsprüfung vorausgehen, ob stattdessen 

nicht eine Rückstellung anzusetzen ist oder ein anzugebendes Haftungsverhältnis besteht. Außerdem sind die 

gemeindlichen Verbindlichkeiten im Zeitpunkt ihres Erlöschens auszubuchen, z.B. bei Erfüllung, Aufrechnung 

oder Erlass. 

2.1.2.2.2 Die Arten der gemeindlichen Verbindlichkeiten 

Der Ansatz der Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz orientiert sich im Wesentlichen an den möglichen 

Arten von Verbindlichkeiten (vgl. Abbildung). 

Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz 

Gliederung nach Arten Weitere Untergliederung 

Anleihen 

Verbindlichkeiten 

aus Krediten für Investitionen 


aus Krediten zur Liquiditätssicherung 


aus Vorgängen, die Kreditaufnahmen 

wirtschaftlich gleichkommen 


aus Lieferungen und Leistungen 

Verbindlichkeiten aus Transferleistungen 

Sonstige Verbindlichkeiten 


- von verbundenen Unternehmen 

- von Beteiligungen 

- von Sondervermögen 

- vom öffentlichen Bereich 

- vom privaten Kreditmarkt 






Abbildung 87 „Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz“ 

Die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen i.d.R. aus den gemeindlichen Geschäftsbeziehungen, z.B. aus der 

Aufnahme von Krediten, aus Lieferungen und Leistungen, aus Transferleistungen Dritter. Es können in Einzelfäl- 


484



len aber auch Anleihen anzusetzen sein. Durch die Ausgabe von Schuldverschreibungen (Kommunalobligationen) 

werden die Rechte der Gläubiger verbrieft und es entstehen Verbindlichkeiten für die Gemeinde. 

2.1.2.2.3 Der Verbindlichkeitenspiegel 

Die Gemeinde ist nach § 44 Abs. 3 i.V.m. § 47 GemHVO NRW verpflichtet, Verbindlichkeitenspiegel löst die 

kamerale Übersicht über die Schulden ab. Er weist den Stand und die Entwicklung der Verbindlichkeiten im 

Haushaltsjahr detaillierter nach. Die Verbindlichkeiten sind daher im Wesentlichen nach den wichtigsten Arten, 

z.B. aus Krediten, aus Lieferungen und Leistungen, aus Transferleistungen, abzubilden. Bei den Verbindlichkeiten 

aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen ist zudem eine Differenzierung nach Gläubigern vorzunehmen. 

Der Verbindlichkeitenspiegel ist nach zwei Systematisierungskriterien zu gliedern, um die Struktur der Verschuldung 

der Gemeinde transparent zu machen. Die Gemeinde kann zu den Inhalten des Verbindlichkeitenspiegels 

noch weitere Zusatzinformationen geben. Diese sollen aber die Klarheit und Übersichtlichkeit der Darstellung 

nicht beeinträchtigen. 

2.1.2.3 Der Ansatz von Rentenverpflichtungen 

Die Vorschrift bestimmt, dass Rentenverpflichtungen der Gemeinde, für die eine Gegenleistung nicht mehr zu 

erwarten ist, z.B. wenn bei dem Erwerb eines Vermögensgegenstandes auf Rentenbasis, zum Barwert anzusetzen 

sind. Derartige Verpflichtungen der Gemeinde beruhen i.d.R. auf einem Vertrag auf Lebenszeit (sog. Leibrenten 

aus dem Erwerb eines Grundstückes (Rentengut) oder von einer festgelegten Langfristigkeit (sog. Zeitrenten). 

In beiden Fällen muss die Gemeinde dem Vertragspartner als Anspruchsberechtigten regelmäßig wiederkehrende 

Leistungen, meistens in Geld, gewähren. Für beide Fälle muss eine Verpflichtung in Höhe des Barwertes 

passiviert werden, der bei Leibrenten nach versicherungsmathematischen Grundsätzen und bei Zeitrenten finanzmathemathisch 

zu ermitteln ist. Der Barwert ist dabei für die gesamte Laufzeit des Vertrages berechnen. Er 

ermittelte Barwert stellt beim Erwerb von Vermögensgegenständen auch deren Anschaffungskosten dar, die zu 

aktivieren sind. 

2.1.2.4 Der Ansatz von Rückstellungen der Gemeinde 


Die gemeindlichen Rückstellungen sind nach der Vorschrift nur in Höhe des Betrages anzusetzen, der voraussichtlich 

notwendig ist, um die Verpflichtungen der Gemeinde zu erfüllen, soweit diese am Abschlussstichtag der 

Fälligkeit oder der Höhe nach ungewiss sind und der dazugehörige Aufwand dem Haushaltsjahr als Verursachungsperiode 

zugerechnet werden muss. Von der Gemeinde dürfen daher Rückstellungen erst dann gebildet 

werden, wenn alle Kriterien dafür erfüllt sind. Die gemeindlichen Rückstellungen stellen für die Gemeinde kein 

Eigenkapital dar, sondern sind vielmehr dem in der gemeindlichen Bilanz abzubildenden Fremdkapital zuzuordnen. 

Sie stellen eine Ergänzung der Verbindlichkeiten der Gemeinde dar. 

Die Bewertung der gemeindlichen Rückstellungen ist von der Gemeinde unter Beachtung des Vorsichtsprinzips 

vorzunehmen. Dabei kommt grundsätzlich nicht das ausschließliche Stichtagsprinzip zur Anwendung, d.h. der 

Ansatz in der gemeindlichen Bilanz ist nicht danach zu bestimmen, was die Gemeinde am jeweiligen Abschlussstichtag 

aufbringen müsste, um ihre Verpflichtung zu erfüllen, sondern was sie zukünftig im Erfüllungszeitpunkt 

aufbringen müsste. Der notwendige Rückstellungsbetrag ist vorsichtig zu schätzen, wenn er nicht auf eine andere 

Art und Weise ermittelt werden kann. 


485



Die Ermittlung des Rückstellungsbetrages erfordert unter Einbeziehung der betrachteten wirtschaftlichen Verhältnisse 

eine nachvollziehbare Begründung. Der Passivierung von Rückstellungen darf zudem kein Ansatzverbot 

entgegenstehen. Ein Ansatz von Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz ist daher höchstens in dem Umfang 

zulässig, der den voraussichtlichen zukünftigen Erfüllungsverpflichtungen der Gemeinde entspricht. Er ist bezogen 

auf den jeweiligen Abschlussstichtag zutreffend zu ermittelt. Wird die Rückstellung gebildet oder erhöht, 

erfolgt dieses immer zu Lasten der in der Ergebnisrechnung enthaltenen Aufwandsart. 

2.1.2.4.2 Die Arten der gemeindlichen Rückstellungen 

Im Zusammenhang mit dieser Vorschrift wird durch die ausdrückliche abschließende Aufzählung der zulässigen 

Arten der Rückstellungen in § 36 GemHVO NRW klargestellt, dass die Gemeinde nur Rückstellungen für die dort 

benannten Zwecke bilden darf. Sie darf daher keine Rückstellungen für andere Zwecke gebildet werden. Dem 

haushaltsrechtlichen Rückstellungsbegriff für die Gemeinden wird sowohl die sog. statische als auch die dynamische 

Bilanzauffassung zu Grunde gelegt. Dem Ansatz von Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz muss 

zudem eine Abgrenzungsprüfung vorausgehen, ob stattdessen nicht eine Verbindlichkeit anzusetzen ist oder ein 

anzugebendes Haftungsverhältnis besteht. 

Unter Beachtung des § 88 GO NRW und in Anlehnung an das Handelsrecht darf die Gemeinde nur für die Zwecke 

Rückstellungen bilden, die in § 36 GemHVO NRW abschließend bestimmt worden sind und nachfolgend 

aufgezeigt werden (vgl. Abbildung). 

Rückstellungen nach § 36 GemHVO NRW i.V.m. § 88 GO NRW 

Bilanzielle Behandlung 

Passivierungspflicht 

Passivierungswahlrecht 

Passivierungsverbot 


- Pensionen nach den beamtenrechtlichen Vorschriften 

- Rekultivierung und Nachsorge von Deponien und für die 

Sanierung von Altlasten 

- Verpflichtungen, die dem Grunde oder der Höhe nach zum 

Abschlussstichtag noch nicht genau bekannt sind 

- drohende Verluste aus schwebenden Geschäften und aus 

laufenden Verfahren 

- Verpflichtungen für Zwecke, die durch andere Gesetze 

bestimmt wurden 

- unterlassene Instandhaltung von Sachanlagen 

Sonstige Rückstellungen, die nicht durch Gesetz oder Verordnung 

zugelassen sind, z.B. 

- künftige Umlagezahlungen der Gemeinde 

- Verpflichtungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs 

- Verpflichtungen aus der gemeindlichen Steuererhebung 

Abbildung 88 „Zulässige Rückstellungsarten“ 

In diesem Zusammen ist darauf zu verweisen, dass Rückstellungen für künftige Umlagezahlungen der Gemeinde, 

Rückstellungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs und Rückstellungen aus der gemeindlichen Steuererhebung 

nicht zulässig sind (vgl. § 36 GemHVO NRW). Diese gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung 

führt dazu, dass von der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen für diese Zwecke gebildet werden 

dürfen, wenn sich örtliche Sachverhalte ggf. unter die Bestimmungen des § 36 Abs. 4 und 5 GemHVO NRW 

subsumieren lassen. 


486

2.1.2.4.3 Die Abzinsung von Rückstellungen 



Die einzelnen Rückstellungen der Gemeinde sind nach dem Nominalwertprinzip zu bemessen bzw. zu bewerten 

und dürfen in Anlehnung an das Handelsrecht i.d.R. nicht abgezinst werden. Es soll gesichert werden, dass von 

der Gemeinde unter Beachtung des Realisationsprinzips ein entnahmefähiger Betrag (Erfüllungsbetrag) zurückgestellt 

wird. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass in der Mehrzahl der gemeindlichen Rückstellungen 

kein verdeckter Zins enthalten ist, z.B. bei Sachleistungsverpflichtungen, bei Verpflichtungen aus Bürgschaften 

oder Schadenersatzleistungen. Eine Abzinsung ist bei auch Rückstellungen für Altersteilzeit nicht zulässig, denn 

die Ansprüche einer Beamtin oder eines Beamten nach dem Altersteilzeitmodell stellen keine von der Gemeinde 

zu erbringenden abzinsbaren Versorgungsleistungen dar. 

Diese Sachlage wird auch dadurch deutlich, dass die Rückstellungen für Altersteilzeit unter den „Sonstigen Rückstellungen“ 

und nicht unter den „Pensionsrückstellungen“ in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen sind. Auch 

längerfristige Umweltschutzverpflichtungen, z.B. Rückstellungen für die Rekultivierung von Deponien, sind nicht 

abzuzinsen. Deshalb ist bei Rückstellungen keine Trennung in Beträge für die Erfüllung der Leistungsverpflichtung 

und für die Kapitalnutzung vorzunehmen. Nur bei ihren Pensionsrückstellungen darf die Gemeinde nach 

Maßgabe des § 36 Abs. 1 GO NRW eine Abzinsung vornehmen, denn die gemeindlichen Versorgungsleistungen 

sind mit ihrem Barwert und nicht mit dem Nominalbetrag in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen. Bei dessen 

Ermittlung ist der Berechnung ein Rechnungszins von fünf Prozent zu Grunde zu legen. 

2.1.2.4.4 Der Rückstellungsspiegel 

Auf der Basis des NKF-Kontenrahmens und der verbindlichen Bilanzgliederung kann sich die Gemeinde durch 

einen Rückstellungsspiegels einen detaillierten Überblick über den Stand und die Veränderungen der Rückstellungen 

zum Abschlussstichtag verschaffen. Durch das Aufzeigen des Gesamtbetrags am Ende des Vorjahres, 

der Veränderungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und des Gesamtbetrags am Ende des Haushaltsjahres 

in Bezug auf die einzelnen Arten von Rückstellungen wird die Entwicklung der Rückstellungen der Gemeinde 

verdeutlicht. 

Der Rückstellungsspiegel dient u.a. auch dazu, für jeden Verpflichtungsposten, unter dem Beträge zusammen 

gefasst sind, die auf unterschiedliche Zeiträume aufzuteilen sind, für jeden Zeitraum den zutreffenden Betrag 

anzugeben. Ein solcher Rückstellungsspiegel trägt erheblich zur Übersichtlichkeit der in der gemeindlichen Bilanz 

angesetzten Rückstellungen bei. Er kann aus örtlichen Erwägungen heraus dem Anhang im Jahresabschluss 

beigefügt werden, denn er macht die Wertansätze der Rückstellungen transparent und nachvollziehbar. Die Gemeinde 

kann das Schema des Rückstellungsspiegels auf ihre Bedürfnisse übertragen und ausgestalten (vgl. § 36 

GemHVO NRW) und dazu auch weitere Zusatzinformationen geben. 

2.2 Zu Satz 2 (Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung): 


Durch diese Vorschrift werden für die Bewertung von Vermögen und Verbindlichkeiten allgemeine Grundsätze 

unter Einbeziehung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) aufgestellt, von denen nur abgewichen 

werden darf, soweit die Gemeindeordnung etwas anderes vorsieht. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung 

sind ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, stehen jedoch nicht über dem Gesetz. Sie können sich 

als unbestimmter Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und 

Zweck des Gesetzes oder einzelner Vorschriften entwickeln. Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind 

daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall 

ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. 


487

2.2.2 Inhalte der GoB 



Im kaufmännischen System ist trotz der Vorschriften über die Buchführung und den Jahresabschluss ein Spielraum 

geblieben, aus dem durch Auslegungen und Interpretationen die gesetzesergänzenden „Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung (GoB)“ entwickelt worden sind. Sie sind Regeln, nach denen zu verfahren ist, damit 

eine dem Gesetzeszweck entsprechende Buchführung vorgenommen und ein Jahresabschluss sowie ein Gesamtabschluss 

aufgestellt werden. Außerdem sind sie Beurteilungsmaßstäbe für die Entscheidung, ob die Buchführung 

und der Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss ordnungsgemäß sind, d.h. ob sie formell und materiell 

den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. 

Das gemeindliche Haushaltsrecht macht - wie das Handelsrecht - die GoB zur Grundlage der gemeindlichen 

Buchführung. Ein Anlass dafür ist, dass beide Rechtsvorschriften nicht alle bilanzierungsfähigen und -pflichtigen 

Sachverhalte sowie die dazu erforderlichen Grundsätze detailliert regeln können. Gleichwohl bedeuten die GoB 

keine Gesetzeslücke, sondern einen gewünschten und wichtigen Verweis auf nicht gesetzliche Normen und Erkenntnisse. 

Bestehen gesetzliche Regelungen, deren Inhalte oftmals mit den GoB identisch sind, gehen diese 

den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung vor. 

Im Rechnungswesen der Gemeinden können, ausgehend vom allgemeinen Schutzzweck des Rechnungswesens, 

die für das kaufmännische Rechnungswesen anerkannten Ziele „Dokumentation“, „Rechenschaft“ und 

„Kapitalerhaltung“ eine entsprechende Anwendung finden. Die grundsätzliche Übereinstimmung des Rechnungszwecks 

ist darauf zurückzuführen, dass das Verhältnis zwischen Rechnungslegendem und Rechnungsadressaten 

auch im gemeindlichen Bereich eine klassische Stellvertreterbeziehung aufweist, denn hier verwaltet die Gemeinde 

wie ein Beauftragter das Vermögen ihrer Bürger treuhänderisch. Daraus lassen sich die Rahmengrundsätze 

ableiten, die für die Erfassung und Darstellung der Geschäftsvorfälle sowie deren Sicherung gegen Verlust 

und Verfälschung gelten und die materielle und formelle Ordnungsmäßigkeit der Buchführung sichern. 

2.2.3 Die einzelnen Grundsätze 

Mit der Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der GoB wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in 

der Praxis den gesetzlichen Anforderungen gemäß reagiert werden kann. Auf eine abschließende Regelung über 

die GoB hat der Gesetzgeber bewusst verzichtet, um die fortlaufende Entwicklung und Veränderung nicht zu 

beeinträchtigen. Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (vgl. 

Abbildung). 

Grundsatz der 


Grundsatz der 

Richtigkeit und Willkürfreiheit 


Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) 

Nach diesem Grundsatz sind in der Buchführung alle Geschäftsvorfälle 

sowie die Vermögens- und Schuldenlage vollständig, richtig, 

zeitgerecht und geordnet zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus 

folgt das Erfordernis des systematischen Aufbaus der Buchführung 

unter Aufstellung eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen 

und verständlichen Aufzeichnung sowie das Belegprinzip, 

d.h. die Grundlage für die Richtigkeit der Buchung bildet den Buchungsbeleg 

mit der Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ 

Dazu zählt auch die Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen. 

Nach diesem Grundsatz müssen die Aufzeichnungen über die 

Geschäftsvorfälle die Realität möglichst genau abbilden, so dass 

die Informationen daraus begründbar und nachvollziehbar sowie 

objektiv richtig und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen 

mit den zu Grunde liegenden Dokumenten decken und der 

Buchführungspflichtige bestätigen kann, dass die Buchführung eine 

488

Grundsatz der 


Grundsatz der 

Aktualität 

Grundsatz der 

Relevanz 

Grundsatz der 

Stetigkeit 

Grundsatz des Nachweises 

der Recht- und 

Ordnungsmäßigkeit 



getreue Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen 

Bestimmungen und den GoB erfolgt. 

Nach diesem Grundsatz sind die Informationen des Rechnungswesens 

für den Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten 

und verfügbar zu machen, dass die wesentlichen Informationen 

über die Vermögens- und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich 


Nach diesem Grundsatz ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen 

dem Zeitraum, über den Rechenschaft gegeben wird, und der 

Veröffentlichung der Rechenschaft herzustellen. 

Nach diesem Grundsatz muss das Rechnungswesen die Informationen 

bieten, die zur Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im 

Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit und Verständlichkeit auf die relevanten 

Daten beschränken. Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung 

in einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen 

der Informationsbereitstellung stehen. 

Nach diesem Grundsatz sollen die Grundlagen des Rechnungswesens, 

insbesondere die Methoden für Ansatz und Bewertung des 

Vermögens, in der Regel unverändert bleiben, so dass eine Stetigkeit 

im Zeitablauf erreicht wird. Notwendige Anpassungen sind 

besonders kenntlich zu machen. 

Nach diesem Grundsatz ist im Jahresabschluss über die Recht- und 

Ordnungsmäßigkeit der Buchführung Rechenschaft abzulegen. 

Abbildung 89„Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“ 

Die GoB sind daher ein gesetzlich verankertes Regelungssystem. Sie können sich als unbestimmte Rechtsbegriffe 

nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des Gesetzes oder einzelner 

Vorschriften weiter entwickeln. Zur Auslegung sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. 

Als GoB ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen 

im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. 

Durch die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) wird jedoch kein bestimmtes Buchführungssystem 

vorgeschrieben. Vielmehr entspricht ein Buchführungssystem dann den GoB, wenn es so beschaffen ist, dass es 

einen Überblick über die Geschäftsvorfälle und die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde 

vermitteln kann und die Geschäftsvorfälle sich in ihrer Entstehung und sachlichen Zuordnung bzw. Abwicklung 

nach verfolgen lassen. Da sich aus diesen Rahmengrundsätzen ggf. Zielkonflikte ergeben können, ist es 

bei der örtlichen Ausgestaltung des Rechnungswesens notwendig, bei konkurrierenden Sachverhalten eine Abwägung 

vorzunehmen. 

2.2.4 Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit 

Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten Grundsätzen und den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung 

ist gesondert der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 1 Abs. 

1 S. 3 GO NRW). Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit erfordert u.a. die zeitliche Verteilung von 

Nutzen und Lasten im gemeindlichen Bereich sowie die Tragfähigkeit der gemeindlichen Finanzen auch für die 

Zukunft. Die Gemeinde muss deshalb bei ihrer Haushaltsplanung und Haushaltsausführung unter Beachtung der 

übrigen gemeindlichen Haushaltsgrundsätze immer im Blick haben muss, auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten 

für die künftigen Generationen zu erhalten. 


489



Dieser Grundsatz wird dadurch ergänzt, dass bestimmt worden ist, „Die Gemeinden haben ihr Vermögen und ihre 

Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben“ (vgl. § 10 S. 1 GO NRW). Er beinhaltet, 

dass die Gemeinden in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln müssen, denn die Perspektive der 

ausreichenden Finanzierung künftiger Aufgaben wurde für die Gemeinde mit dem Konzept der Generationengerechtigkeit 

verknüpft (vgl. Abbildung). 

Intergenerative Gerechtigkeit 

Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit 

§ 1 Abs. 1 S. 3 GO NRW 

Abbildung 90 „Intergenerative Gerechtigkeit“ 

Der Grundsatz beinhaltet deshalb u.a. auch, dass die Gemeinde keine rücksichtslose Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen 

vornehmen darf. Im Zusammenhang mit gemeindlichen Geschäftsvorfällen gilt es daher zu beurteilen, 

in welchem Umfang künftige Generationen von den Auswirkungen gegenwärtiger gemeindliche Haushaltspolitik 

betroffen sind und welche Leistungskraft der Gemeinde künftig noch vorhanden sein wird. 

2.2.5 Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze 

Die wichtigsten Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind für die Umsetzung durch die Gemeinden in vielen 

Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung konkretisiert worden. Zu den in 

diesen Vorschriften gesetzlich bestimmten Grundsätzen über die gemeindliche Buchführung, die gemeindliche 

Bilanz und den gemeindlichen Gesamtabschluss sind eine Vielzahl von Grundsätzen zu zählen (vgl. Abbildung). 


Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze 

Bezeichnung 

Grundsätze zur gemeindlichen Buchführung 

Grundsatz der Klarheit 

Grundsatz der Richtigkeit 

Grundsatz der Buchführungswahrheit 

Grundsatz der Übersichtlichkeit 

Grundsatz der Aktualität 

Grundsatz der Verständlichkeit 

Grundsatz der Vollständigkeit 

Belegprinzip 

Vorschriften 

§ 27 Abs. 1, § 41 GemHVO NRW 




§ 96, § 116 GO NRW, § 27 Abs. 2 



§ 91 Abs. 1 GO NRW, § 27 Abs. 1 und 

2, § 41 Abs. 1 GemHVO NRW 


Grundsätze zur gemeindlichen Bilanz (Jahresabschluss) 


490



Aktivierungsgrundsatz 

Passivierungsgrundsatz 

Grundsatz der Stetigkeit 

Grundsatz der Bilanzidentität 

(formelle Bilanzkontinuität) 

Grundsatz der Bilanzierungswahrheit 

Stichtagsprinzip 


Grundsatz der Einzelbewertung 

Grundsatz der Vorsicht 

Grundsatz der Periodenabgrenzung 

Grundsatz der Bewertungsstetigkeit 

(materielle Bilanzkontinuität) 

Anschaffungswertprinzip 

Grundsatz des Saldierungsverbots 


der Recht- und Ordnungsmäßigkeit 


§ 32 Abs. 1 Nr. 5, § 41 Abs. 5 GemHVO 



§ 95, § 116 GO NRW 

§ 95 Abs. 1, § 116 Abs. 1 GO NRW 



§ 91 Abs. 2 GO NRW, § 32 Abs. 1 Nr. 3, 







Grundsätze zum gemeindlichen Gesamtabschluss 

Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit 

Grundsatz der Einheitlichkeit des Ausweises 


des Konsolidierungskreises 

Grundsatz der Eliminierung 

„konzerninterner“ Beziehungen 

Grundsatz der Wesentlichkeit 




§ 50 GemHVO NRW i.V.m. § 303 HGB 


Abbildung 91 „Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze“ 

Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit 

einen Überblick über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen 

verschaffen kann und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, aber auch, dass diesem 

Dritten ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz(gesamt)lage der Gemeinde 


491



möglich ist. Zudem sorgt die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine dynamische 

Anpassung des Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen 

Entwicklungen. 



492



§ 92 

Eröffnungsbilanz 

(1) 1 Die Gemeinde hat zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem sie erstmals ihre Geschäftsvorfälle nach dem 

System der doppelten Buchführung erfasst, eine Eröffnungsbilanz unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung aufzustellen, soweit in Gesetz oder Rechtsverordnung nichts anderes bestimmt ist. 2 Die Vorschriften 

der § 95 Abs. 3 und § 96 sind entsprechend anzuwenden. 

(2) Die Eröffnungsbilanz und der Anhang haben zum Bilanzstichtag unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und der Schuldenlage 

der Gemeinde zu vermitteln. 

(3) 1 Die Ermittlung der Wertansätze für die Eröffnungsbilanz ist auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten 

Zeitwerten vorzunehmen. 2 Die in der Eröffnungsbilanz angesetzten Werte für die Vermögensgegenstände gelten 

für die künftigen Haushaltsjahre als Anschaffungs- oder Herstellungskosten, soweit nicht Wertberichtigungen 

nach Absatz 7 vorgenommen werden. 

(4) 1 Die Eröffnungsbilanz und der Anhang sind dahingehend zu prüfen, ob sie ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Lage der Gemeinde nach Absatz 2 vermitteln. 2 Die Prüfung erstreckt sich darauf, ob die 

gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Bestimmungen beachtet worden sind. 

(5) 1 Der Rechnungsprüfungsausschuss prüft die Eröffnungsbilanz. 2 Er hat die Inventur, das Inventar und die 

Übersicht über örtlich festgelegte Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände in seine Prüfung einzubeziehen. 

3 Über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu erstellen. 

4 5 

Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen. § 

101 Abs. 2 bis 8, § 103 Abs. 4, 5 und 7, § 104 Abs. 4 und § 105 Abs. 8 finden entsprechende Anwendung. 

(6) Die Eröffnungsbilanz unterliegt der überörtlichen Prüfung nach § 105. 

(7) 1 Ergibt sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse, dass in der Eröffnungsbilanz Vermögensgegenstände 

oder Sonderposten oder Schulden fehlerhaft angesetzt worden sind, so ist der Wertansatz zu berichtigen 

oder nachzuholen. 2 Die Eröffnungsbilanz gilt dann als geändert. 3 Eine Berichtigung kann letztmals im vierten der 

Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss vorgenommen werden. 4 Vorherige Jahresabschlüsse sind nicht zu 

berichtigen. 



1. Die besondere Stellung der Eröffnungsbilanz 

Die Eröffnungsbilanz bildet einen wesentlichen Bestandteil des NKF als neues Rechnungswesen der Gemeinden. 

Sie wird für die Gemeinde und ihre Bürgerinnen und Bürger eine erhebliche Bedeutung haben. Erstmalig wird im 

gemeindlichen Bereich eine systematische Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden vorgenommen, aus 

der die wirtschaftliche Lage der Gemeinde erkennbar ist. Hierbei werden die (kaufmännischen) Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung zu Grunde gelegt, soweit nicht die Besonderheiten des gemeindlichen Haushaltswesens 

davon Abweichungen erforderlich machen. Der Eröffnungsbilanz als erste Bilanz der Gemeinde kommt eine 

Sonderstellung zu, weil in kurzer Zeit sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden bei laufender Geschäftstätigkeit 

zu erfassen und zu bewerten sind. Diese Wertermittlung für die Eröffnungsbilanz soll auf der Basis von 

GEMEINDEORDNUNG 493



vorsichtig geschätzten Zeitwerten erfolgen. Diese Entscheidung basiert auf folgenden Überlegungen (vgl. Abbildung). 

Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz 

- Die Eröffnungsbilanz steht am Beginn der doppischen Rechnungslegung der Gemeinde, die 

deshalb – wie handelsrechtlich für jeden Kaufmann zu Beginn seiner Tätigkeit vorgeschrieben – 

ein den tatsächlichen Verhältnissen der Vermögens- und Schuldenlage entsprechendes Bild 

vermitteln muss. 

- Die Bewertung von sämtlichen Vermögensgegenständen und Schulden der Gemeinde wird 

nicht als Selbstzweck verstanden. Die Maßgabe für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz soll 

deshalb eine zügige und in der Grundausrichtung konsistente Bewertung des gemeindlichen 

Vermögens unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsprinzips und des Grundsatzes der 

Wesentlichkeit sein. 

- Eine Bewertung der Vermögensgegenstände nur nach Anschaffungs- und Herstellungskosten 

steht nicht mit den Zielen der Aktualität und der Rechenschaft in Einklang. 

- Auch im Hinblick auf die praktische Umsetzung, z.B. Rückgriff auf die Wertermittlungsverordnung 

bei der Bewertung von Grundstücken, ist die Bewertung des gemeindlichen Vermögens 

nach vorsichtig geschätzten Zeitwerten (Verkehrswert) vorteilhaft. 

- Mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit den Zielen „Aktualität“ und „intergenerative 

Gerechtigkeit“, vertreten vergleichbare neuere wissenschaftliche Diskussionen zunehmend die 

Auffassung, dass für die Bestimmung der Anschaffungskosten auch in der handelsrechtlichen 

Eröffnungsbilanz stets von Zeitwerten auszugehen ist. 

- Die grundsätzliche Bedeutung der Bewertung von Vermögensgegenständen nach Anschaffungs- 

und Herstellungskosten aus dem kaufmännischen Rechnungswesen bleibt auch bei einer 

Bewertung auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erhalten, denn die ermittelten 

Zeitwerte stellen am Stichtag der Eröffnungsbilanz „fiktive“ Anschaffungs- und Herstellungskosten 

dar und dienen als Basis für die zukünftigen Abschreibungen. 

- Für die Festlegung der Bewertung der Vermögensgegenstände nach vorsichtig geschätzten 

Zeitwerten hat sich auch das Institut der Deutschen Wirtschaftsprüfer ausgesprochen. 

Abbildung 92 „Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“ 

Die Erstellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist zudem mit der Eröffnungsbilanz eines Unternehmens in 

den neuen Bundesländern nach der Vereinigung Deutschlands nach dem D-Markbilanzgesetz 1990 vergleichbar, 

denn dort waren bei laufender Geschäftstätigkeit in kurzer Zeit sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden 

zu erfassen und zu bewerten. Die für die Erstellung der Eröffnungsbilanz erforderliche Inventarisierung und Bewertung 

des gesamten Vermögens- und Schuldenbestandes bedeutet für die Gemeinden einen erheblichen Aufwand. 

Die Erstellung der Eröffnungsbilanz wird auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten betrachtet. Deshalb 

sind bei dieser Ausgangslage Vereinfachungsregeln zugelassen worden. 

GEMEINDEORDNUNG 494



2. Die Erfassung von Vermögen und Schulden in der Eröffnungsbilanz 

2.1 Die Abbildung von Vermögen und Schulden 

Für die Eröffnungsbilanz der Gemeinden gilt, dass diese einheitlich auf der Aktiv- sowie auf der Passivseite gegliedert 

sein müssen. Die Mindestgliederung für die gemeindliche Eröffnungsbilanz ergibt sich durch die ausdrückliche 

Regelung in § 53 Abs. 1 S. 2, 1, Halbsatz GemHVO NRW, das die Eröffnungsbilanz entsprechend § 

41 Abs. 3 und 4 GemHVO NRW zu gliedern ist. Außerdem wird die gemeindliche Eröffnungsbilanz wird – wie die 

späteren Bilanzen im gemeindlichen Jahresabschluss – in Kontoform aufgestellt und muss die vorgeschriebenen 

Posten in der für die Gemeinden spezifischen Gliederung nach den aufgeführten Vorschriften enthalten. In diesem 

Zusammenhang werden auf der Aktivseite die Bilanzbereiche „Anlagevermögen“ und „Umlaufvermögen“ und 

auf der Passivseite die Bilanzbereiche „Eigenkapital“, „Sonderposten“, „Rückstellungen“ und „Verbindlichkeiten“ 

ausgewiesen und beide Bilanzseiten mit der „Rechnungsabgrenzung“ abgeschlossen. Das nachfolgende Gliederungsschema 

zeigt diese Gegebenheiten auf (vgl. Abbildung). 

Aktiva 

Gliederungsschema für die Eröffnungsbilanz 

1. Anlagevermögen 

1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände 



2. Umlaufvermögen 

2.1 Vorräte 



2.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens 



Passiva 


1.1 Allgemeine Rücklage 

1.2 Sonderrücklagen 

1.3 Ausgleichsrücklage 

1.4 Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag 


2. Rückstellungen 



Abbildung 93 „Gliederungsschema für die Eröffnungsbilanz“ 

Der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist ein Anhang (vgl. § 44 GemHVO NRW) beizufügen, in dem die gewählten 

Ansatz- und Bewertungsmethoden, aber z.B. auch Abweichungen von der o.a. Mindestgliederung der Bilanz, 

beschrieben werden (vgl. § 53 Abs. 1 S. 2, 2, Halbsatz GemHVO NRW). Dem Anhang sind als Anlagen ein Forderungsspiegel 

nach § 46 GemHVO NRW und ein Verbindlichkeitenspiegel nach § 47 GemHVO NRW beizufügen 

(vgl. § 53 GemHVO NRW). Der Eröffnungsbilanz der Gemeinde ist zudem noch ein Lagebericht (vgl. § 48 

GemHVO NRW) beizufügen. Diese Vorgaben tragen dazu bei, dass die örtliche Eröffnungsbilanz und der Anhang 

zum Eröffnungsbilanzstichtag unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und der Schuldenlage der Gemeinde vermitteln. 

2.2 Die Bewertung von Vermögen und Schulden 

Zu Beginn des NKF als neuem Rechnungswesen ist ein realistisches und aktuelles Bild der Vermögens- und 

Schuldenlage der Gemeinde zu schaffen. Daraus ergibt sich, die Anforderung, für den Ansatz der Vermögensgegenstände 

in der Eröffnungsbilanz stichtagsbezogen vorsichtig geschätzte Zeitwerte zu ermitteln (vgl. § 92 Abs. 3 

GO NRW). Die Ermittlung der Wertansätze für die Vermögensgegenstände und Schulden muss zudem durch 

geeignete Verfahren sowie unter Beachtung bestimmter Vorschriften der Gemeindehaushaltsverordnung, die 

auch für den Dauerbetrieb gelten, vorgenommen werden. Damit wird von vornherein die Stetigkeit in der Bewertung 

gewährleistet. Auch die Restnutzungsdauer der abnutzbaren Vermögensgegenstände des Anlagevermögens 

wird dadurch an den Regelungen für den Dauerbetrieb orientiert. Außerdem wird sichergestellt, dass bei der 

GEMEINDEORDNUNG 495



Bewertung der Vermögensgegenstände mögliche Mängel oder Schäden ggf. in Form einer Rückstellungsbildung 

in der gemeindlichen Bilanz in ausreichendem Maße Beachtung finden. 

Die an das kaufmännische Recht angelehnten allgemeinen Bewertungsanforderungen, die auch im Dauerbetrieb 

in Form von Einzelbewertung, Vorsichtsprinzip u.a. Anwendung finden, bedürfen für die Eröffnungsbilanz keiner 

nochmaligen eingehenden Darstellung. Es reicht dafür die Festlegung aus, dass bei der Bewertung der Vermögensgegenstände 

und Schulden die §§ 32 bis 36 und §§ 41 bis 43 GemHVO NRW eine entsprechende Anwendung 

finden, soweit nicht nach den §§ 55 und 56 GemHVO NRW zu verfahren ist. Das Gleiche gilt für die Regelung 

in Absatz 1 Satz 3 dieser Vorschrift. Durch Absatz 2 wird ergänzend klargestellt, dass Rückstellungen nicht 

zu einer Verringerung des Wertansatzes bei Vermögensgegenständen führen dürfen. Diese Regelungen erhalten 

den Gemeinden trotz ihres Umfanges und der notwendigen Beachtung der GoB sowie der Bewertungsvereinfachungen 

nach § 56 GemHVO NRW einen ausreichenden Spielraum für die Einbeziehung und Berücksichtigung 

örtlicher Gegebenheiten in die Ermittlung der Wertansätze für die Eröffnungsbilanz. 

Für die Ermittlung des vorsichtig geschätzten Zeitwertes ist zu beachten, dass vor dem Stichtag der Eröffnungsbilanz 

die Abnutzung von Vermögensgegenständen haushaltswirtschaftlich nicht in einer Vermögensrechnung 

erfasst wurde. Daher kann bei der Ermittlung der Werte der Vermögensgegenstände die bisherige Nutzung nicht 

als Abschreibungen erfasst und von den Anschaffungs- oder Herstellungskosten oder dem Neuwert in Abzug 

gebracht werden. Entspricht der in der Eröffnungsbilanz anzusetzende Vermögensgegenstand nicht mehr dem 

Neuwert, kann diese Abweichung nur als Alterswertminderung oder in Form von Abschlägen für Mängel oder 

Schäden in die Wertermittlung einbezogen werden. 

Zur Bestimmung des Umfanges solcher Wertminderungen können vielfach die gleichen Methoden zur Anwendung 

kommen wie nach dem Stichtag der Eröffnungsbilanz zur Ermittlung des Ressourcenverbrauchs im NKF 

durch Abschreibungen. Gleichwohl besteht keine Identität der Sachverhalte. Daher ist es sachlich nicht zutreffend, 

wenn im Rahmen der Ermittlung der Wertansätze der Vermögensgegenstände für die bisherige Nutzungszeit 

Abschreibungen oder für Wertminderungen dann „außergewöhnliche Abschreibungen“ in die Berechnung 

einbezogen werden. Es ist zum Verständnis der Sachverhalte, aber zur Vermeidung von Unklarheiten und Unsicherheiten 

notwendig, auch durch Begrifflichkeiten eine klare Trennung zwischen der Zeit vor der Eröffnungsbilanz 

und der Zeit nach der Eröffnungsbilanz zu ziehen. 

3. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) 

Im kaufmännischen Rechnungswesen haben sich im Laufe der Zeit bestimmte Regeln und Grundsätze entwickelt, 

die als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) von der Rechtsprechung, Verwaltung und Praxis 

geprägt wurden. Die GoB sind teilweise gesetzlich bestimmt, insbesondere durch das Handelsgesetzbuch (HGB) 

und die Abgabenordnung (AO). Wesentliche GoB finden sich in den §§ 238 ff. HGB, insbesondere §§ 246 - 251 

HGB (Ansatzvorschriften) und §§ 252 - 256 HGB (Bewertungsvorschriften), sowie §§ 145, 146 AO. Es handelt 

sich dabei um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der sich ständig fortentwickelt. Die GoB umfassen den gesamten 

Bereich der kaufmännischen Rechnungslegung. Dazu gehören nicht nur die Führung der Bücher, sondern 

auch der Jahresabschluss mit Bilanzierung und Bewertung und die Inventur. 

Die GoB gelten verbindlich und unabhängig von Rechtsformen für alle Kaufleute. Sie liegen zukünftig auch dem 

kommunalen Finanzmanagement zu Grunde, soweit in Gesetz oder Rechtsverordnung für die Gemeinden nichts 

anderes bestimmt ist. Soweit die GoB in den Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung 

nicht konkretisiert werden, gelten sie sinngemäß wie im privatrechtlichen Bereich, stehen aber nicht über 

dem Gesetz. Sie sind als ein gesetzlich verankertes Regelungssystem zu verstehen und können sich als unbestimmter 

Rechtsbegriff im Rahmen der gesetzlichen Regelungen und unter Beachtung von Sinn und Zweck des 

Gesetzes oder einzelner Vorschriften weiterentwickeln. Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind daher 

jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall 

GEMEINDEORDNUNG 496



ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. Diese Grundsätze lassen sich wie folgt untergliedern 


Grundsätze 

ordnungsmäßiger 

Buchführung (GoB), 

Grundsätze 


DV-gestützter Buchführungssysteme 

(GoBS) 

Grundsätze 


Datenverarbeitung (GoDV) 

Grundsätze 


Inventur (GoI) 

Grundsätze 


Bilanzierung (GoBi) 

Grundsätze 


Lageberichterstattung (GoL) 

Grundsätze 


Abschlussprüfungen (GoA) 

Grundsätze 


Konzernrechnungslegung (GoK) 

Grundsätze 


Kapitalflussrechnung (GoKfr) 

Grundsätze 


Risikoüberwachung (GoR) 

Wichtige Grundsätze 

Die eigentlichen Grundsätze, die sich auf die laufende Buchführung 

beziehen und die Art der Erfassung und Darstellung der Geschäftsvorfälle 

sowie deren Schutz vor Verlust und Verfälschung regeln. 

Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen sicherzustellen, 

dass die Buchungen und sonstigen Aufzeichnungen vollständig, richtig, 

zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden, wenn die Buchführung 

mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt (vgl. § 27 

Abs. 5 GemHVO NRW) 

Die Grundsätze ordnungsmäßiger Datenverarbeitung wurden zur 

Erfüllung der ordnungsmäßigen Buchführung und Bilanzierung bei 

einer DV-Buchführung entwickelt und umfassen im Wesentlichen die 

Sicherheit, die Funktionserfüllung und die Dokumentation. 

Die Grundsätze beziehen sich auf die Erstellung des Inventars und 

sollen sicherstellen, dass in der Inventur eine vollständige Erfassung 

des Vermögens und der Schulden erfolgt (vgl. § 91 GO NRW i.V.m. § 

28 und 29 GemHVO NRW) 

Die Grundsätze der Aktivierung, Passivierung und Bewertung werden 

weiter detailliert. Dazu gehören auch die Grundsätze für die Bilanzgliederung 

(vgl. z.B. § 41 bis 43 GemHVO NRW) 

Die Grundsätze spezifizieren die Anforderungen für die durch den 

Lagebericht vorzunehmende Informationsvermittlung (vgl. § 48 


Die Grundsätze finden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung 

Anwendung. Diese beinhalten u.a. Festlegungen zu den Prüfungshandlungen. 

Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen dieser 

Grundsätze durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung 

bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige 

Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“. 

Die Grundsätze finden bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

Anwendung (vgl. § 116 GO NRW) 

Die Grundsätze finden bei der Aufstellung der gemeindlichen Gesamtkapitalflussrechnung 

Anwendung und sollen zu einer sachgerechten 

Erstellung beitragen (vgl. § 51 Abs. 3 GemHVO NRW). 

Die Grundsätze sind für die pflichtgemäße Risikoüberwachung entwickelt 

worden. Sie beinhalten die allgemeinen Handlungsvorgaben 

bzw. Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems. 

Abbildung 94 „Wichtige Grundsätze“ 

Diese Grundsätze sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in angemessener Zeit einen Überblick 

über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen 

verschaffen kann. Es ist dazu nicht festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss, 

GEMEINDEORDNUNG 497



um die gemeindliche Tätigkeit im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich beurteilen und nachvollziehen 

zu können. Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse 

über die gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen der Gemeinde besitzen muss, damit 

er die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss 

sowie im Gesamtabschluss der Gemeinde verstehen und beurteilen kann. Dabei wird auch die Größe der Gemeinde 

sowie die Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art der örtlichen DV- 

Buchführung zu berücksichtigen sein. 


die Vorgehensweise und die Ergebnisse der gemeindlichen Inventur verschaffen kann, ist ebenfalls von den 

vorhandenen örtlichen Gegebenheiten auszugehen. Die Bestimmung der angemessenen Zeit ist somit auch von 

der Größe der Gemeinde sowie der Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art 

der örtlichen DV-Buchführung abhängig. Außerdem sollen Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, damit 

dem Dritten ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz(gesamt)lage der Gemeinde 

möglich ist. Zudem sorgt die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine 

dynamische Anpassung des Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und 

internationalen Entwicklungen. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung werden dann weiterentwickelt, 

wenn aus neuen Sachverhalten heraus dafür ein Erfordernis besteht. 

4. Berichtigungsmöglichkeiten bei der Eröffnungsbilanz 

Die besondere Vorschrift über die gemeindliche Eröffnungsbilanz sieht ausdrücklich die Möglichkeiten einer Berichtigung 

und Nachholung von Wertansätzen dieser Bilanz vor. Es wird daher ausdrücklich für die Gemeinde 

bestimmt, wenn sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse ergibt, dass in der Eröffnungsbilanz Vermögensgegenstände 

oder Sonderposten oder Schulden fehlerhaft angesetzt worden sind, so ist der Wertansatz zu 

berichtigen oder nachzuholen. Die Berichtigung umfasst grundsätzlich alle Posten der gemeindlichen Eröffnungsbilanz, 

auch wenn in § 92 für die Fehlerhaftigkeit ausdrücklich die Wertansätze der gemeindlichen Vermögensgegenstände 

oder Sonderposten oder Schulden als Anlass einer Berichtigung der Eröffnungsbilanz benannt worden 

sind. Eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist auch zwingend notwendig, wenn in dieser Bilanz 

die in § 75 Abs. 3 GO NRW bestimmte Bemessung der Ausgleichsrücklage als fehlerhaft anzusehen ist. In diesen 

Fällen gilt die Eröffnungsbilanz der Gemeinde als geändert. 

Für die Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz bzw. für die Nachholung von bilanziellen Wertansätzen 

ist festgelegt worden, dass diese Handlungen von der Gemeinde letztmals im vierten der Eröffnungsbilanz folgenden 

Jahresabschluss vorgenommen werden dürfen. In diesem Zusammenhang ist zudem festgelegt worden, 

dass vorherige Jahresabschlüsse, also gemeindliche Jahresabschlüsse im Zeitraum zwischen der Eröffnungsbilanz 

der Gemeinde und dem Jahresabschluss, in dem Änderungen vorgenommen werden, von der Gemeinde 

nicht zu berichtigen sind. Das Nähere für eine Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen der gemeindlichen 

Eröffnungsbilanz ist in der Vorschrift des § 57 GemHVO NRW näher bestimmt worden. So ist z.B. ein Wertansatz 

zu berichtigen, wenn es sich bei dem fehlerhaften Ansatz um einen wesentlichen Wertbetrag handelt 

Eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz soll auch dann erfolgen, wenn sich die Fehlerhaftigkeit erst 

bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse herausstellt. Eine Berichtigung soll auch dann vorgenommen werden, 

wenn am späteren Abschlussstichtag die fehlerhaft angesetzten Vermögensgegenstände nicht mehr vorhanden 

sind oder die Schulden nicht mehr bestehen. Ist von der Gemeinde eine Berichtigung der gemeindlichen 

Eröffnungsbilanz vorzunehmen, so ist eine sich daraus ergebende Wertänderung ergebnisneutral unmittelbar mit 

der allgemeinen Rücklage zu verrechnen. Die Fälle, in denen eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz 

notwendig wird werden nachfolgend aufgeführt (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 498



Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz 

Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden in der Eröffnungsbilanz 

können berichtigt werden, 

- bei einem zu niedrigen Wert, 

- bei einem zu hohen Wert, 

- sie zu Unrecht angesetzt oder 

- zu Unrecht nicht angesetzt worden sind. 

Abbildung 95 „Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“ 

Die im Rahmen der Bilanzberichtigung vorgenommenen Wertberichtigungen oder Wertnachholungen sind von 

der Gemeinde im Anhang (vgl. § 44 GemHVO NRW) des aufzustellenden Jahresabschluss (vgl. § 95 GO NRW) 

gesondert anzugeben. 


1. Zu Absatz 1 (Aufstellung einer gemeindlichen Eröffnungsbilanz): 

1.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Aufstellung einer Eröffnungsbilanz): 

Die Vorschrift begründet die Pflicht zur Aufstellung der Eröffnungsbilanz für die Gemeinde zu Beginn des Haushaltsjahres, 

in dem sie ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung erfasst, wie es handelsrechtlich 

für jeden Kaufmann zu Beginn seines Handelsgewerbes vorgeschrieben ist. Alle Gemeinden müssen 

ihr Vermögen und ihre Schulden während des laufenden Geschäftsbetriebes erfassen und bewerten. Dies 

kommt der Situation nahe, die zur Normierung des D-Markbilanzgesetzes im Jahre 1990 Anlass bot. Danach galt 

entsprechend, dass zum Zeitpunkt der vollständigen Umstellung eine Eröffnungsbilanz aufzustellen ist. Aus diesem 

Grund ist die Regelung für Gemeinden diesem Gesetz entlehnt. Dazu sind die Gliederungsvorschriften für 

den Bilanzaufbau nach § 41 GemHVO NRW sowie weitere haushaltsrechtliche Vorschriften zu beachten, z.B. 

den Grundsatz der Stetigkeit. 

Für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde gilt zudem das Jährlichkeitsprinzip und das Haushaltsjahr ist mit dem 

Kalenderjahr identisch. Deshalb ist es sachgerecht zu bestimmen, dass die Gemeinde zu Beginn des Haushaltsjahres, 

in dem sie ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung vollständig erfasst, eine 

Eröffnungsbilanz aufstellt. Weil das Handelsrecht für das neue Gemeindehaushaltsrecht das „Referenzmodell“ 

darstellt, sind in diese Vorschrift auch dessen Grundsätze übernommen worden. 

Die Regelung sieht deshalb vor, dass die Eröffnungsbilanz unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung aufzustellen ist. Die weiteren Vorgaben zur Eröffnungsbilanz sowie zur Bilanzierung und Bewertung 

von Vermögen und Schulden der Gemeinde sind im Einzelnen, ggf. auch mit einer Festlegung auf einheitliche 

Verfahren, werden durch die Vorschriften des achten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung näher bestimmt 

und sind dort erläutert. 

GEMEINDEORDNUNG 499



1.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 95 Abs. 3 und § 96 GO NRW): 

1.2.1 Der Verweis auf § 95 Abs. 3 GO NRW 

Auf Grund des Verweises auf die Vorschrift des § 95 Abs. 3 GO NRW, die entsprechend für die Aufstellung der 

Eröffnungsbilanz der Gemeinde anzuwenden ist, hat der Kämmerer den Entwurf der Eröffnungsbilanz aufzustellen, 

der Bürgermeister den Entwurf zu bestätigen und diesen dem Rat der Gemeinde zur Feststellung (Beschlussfassung) 

zuzuleiten. Dies beinhaltet auch, dass die gemeindliche Eröffnungsbilanz innerhalb der ersten 

drei Monate nach dem Eröffnungsbilanzstichtag aufzustellen ist. Die Festlegung eines solchen Zeitraumes ist 

auch geboten, weil die Haushaltsplanung und die Bewirtschaftung des ersten Haushaltsjahres der Gemeinde mit 

neuem Rechnungswesen bereits auf dieser Eröffnungsbilanz aufbauen. 

Mit der Zuleitung durch den Bürgermeister nimmt der Rat den Entwurf der Eröffnungsbilanz entgegen, um ihn an 

die zuständigen Ausschüsse weiterzuleiten, z.B. an den Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung. Nach Durchführung 

der gesetzlich vorgesehenen Prüfung soll der Rat durch Beschluss die ihm vorgelegte Eröffnungsbilanz 

feststellen. Zeitlich gesehen besteht folgender Ablauf (vgl. Abbildung). 

Zeitraum des Verfügbarhaltens der Eröffnungsbilanz 2009 

Aufgabe 


des Entwurfs der Eröffnungsbilanz an den Rat 

Prüfung des Entwurfs der Eröffnungsbilanz 


Feststellung der Eröffnungsbilanz 

durch den Rat 

Anzeige der Eröffnungsbilanz 



der Eröffnungsbilanz 

Verfügbarhalten der Eröffnungsbilanz 


Datum 







Abbildung 96 „Zeitraum des Verfügbarhaltens der Eröffnungsbilanz 2009“ 

Der Zeitraum für die Aufstellung des Entwurfs der Eröffnungsbilanz sowie die Zuleitung an den Rat (bis zum 

31.03. nach dem Eröffnungsbilanzstichtag) konnte nicht in jeder Gemeinde eingehalten werden. Diese Gemeinden 

sind nach dem Stichtag ständig bemüht gewesen, die Aufstellung, Bestätigung und Zuleitung des Entwurfs 

der Eröffnungsbilanz an den Rat unverzüglich nachzuholen. 

In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Umstellung auf das NKF nach § 6 Abs. 3 NKFEG erst vollzogen 

ist, wenn sämtliche Aufgabenbereiche auf eine Rechnungsführung nach den Regeln der doppelten Buchführung 

umgestellt und eine Eröffnungsbilanz aufgestellt worden sind. Nur mit der aufgestellten und bestätigten 

Eröffnungsbilanz ist ausreichende Informationsbasis für die künftige gemeindliche Haushaltsplanung, auch für 

das erste Haushaltsjahr mit neuem Rechnungswesen gegeben. Auch die Beurteilung des Haushaltsplans für das 

GEMEINDEORDNUNG 500



erste Haushaltsjahr mit neuem Rechnungswesen durch die Aufsichtsbehörde erfordert dieses, insbesondere 

dann, wenn z.B. bereits im ersten Haushaltsjahr eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage geplant wird. 

Die Planung der Gemeinde für die Haushaltsjahre mit neuem Rechnungswesen baut auf den Daten der Eröffnungsbilanz 

auf. Daher sollte die Gemeinde mit der Anzeige des neuen Haushaltsplans bei ihrer Aufsichtsbehörde 

auch den vom Bürgermeister bestätigten Entwurf der Eröffnungsbilanz mit vorlegen, denn erst dadurch wird 

seitens der Gemeinde dokumentiert, dass es sich um belastbare Daten handelt. Dabei ist es unerheblich, ob 

einzelne Wertansätze noch keine endgültige Bestimmtheit erlangt haben. 

Für die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde im Rahmen der Anzeige des Haushaltsplans für das erste Haushaltsjahr 

mit neuem Rechnungswesen sind die Kenntnisse über die Ansätze in der Eröffnungsbilanz in Form belastbarer 

Daten zwingend erforderlich. Die Aufsichtsbehörde kann ggf. die Fristen für die Anzeige des Haushalts der Gemeinde 

gem. § 80 Abs. 5 GO NRW bzw. der Genehmigung nach § 75 Abs. 4 oder § 76 Abs. 2 GO NRW verlängern, 

wenn ihr die notwendigen Informationen noch nicht vorliegen. Die von der Gemeinde vor der Feststellung 

der Eröffnungsbilanz gegebenen Informationen berühren nicht die zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmende 

Anzeige der vom Rat festgestellten gemeindlichen Eröffnungsbilanz an die Aufsichtsbehörde nach § 92 Abs. 1 

i.V.m. § 96 GO NRW. 

1.2.2 Der Verweis auf § 96 GO NRW 

1.2.2.1 Die Feststellung der Eröffnungsbilanz 

Die zweite Verweisung in der Vorschrift auf die entsprechende Anwendung des § 96 GO NRW beinhaltet, dass 

die Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz durch den Rat innerhalb eines Zeitraumes von zwölf Monaten 

nach dem Eröffnungsbilanzstichtag erfolgen soll. Dem Rat muss daher ermöglicht werden, bis spätestens 31. 

Dezember den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. 

Auch diese Vorgabe soll der besonderen Bedeutung der Eröffnungsbilanz für die künftige Haushaltswirtschaft der 

Gemeinde Rechnung tragen. Außerdem soll vermieden werden, dass die Gemeinde im zweiten Haushaltsjahr mit 

neuem Rechnungswesen noch auf der Grundlage von „vorläufigen Eröffnungsbilanzdaten“ ihren Haushalt planen 

und bewirtschaften muss. 

Bei der Entscheidung über die Feststellung der Eröffnungsbilanz ist ggf. die Stellungnahme des Bürgermeisters 

und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen, insbesondere 

dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, 

der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb 

versagt wurde, weil der Prüfer nicht in der Lage war, eine Beurteilung vorzunehmen. Dieses hat auch dann 

zu erfolgen, wenn bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit zwischen der Prüfungsinstanz und der gemeindlichen 

Verwaltung die bei der Eröffnungsbilanz aufgetretenen Fehler, die der Vermittlung eines den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bildes der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde entgegen stehen, beseitigt 

worden sind. 

Dem Rat hat bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss 

geprüften Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Die zeitliche Begrenzung in dieser 

Vorschrift soll gewährleisten, dass der zeitliche Unterschied zwischen dem Abschlussstichtag und der Feststellung 

des Jahresabschlusses noch vertretbar bleibt, um ggf. auch Auswirkungen auf die künftige Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde unverzüglich umsetzen zu können. Ist eine zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz 

durch die Gemeinde nicht umsetzbar, z.B. bis zum 31. Dezember 2008, wenn als Stichtag der gemeindlichen 

Eröffnungsbilanz der 1. Januar 2008 bestimmt wurde, muss die Eröffnungsbilanz spätestens bis zum 31. Dezember 

des zweiten Haushaltsjahres mit neuem Rechnungswesen zusammen mit dem Jahresabschluss des ersten 

Haushaltsjahres durch den Rat der Gemeinde festgestellt werden (nach dem Beispiel: 31. Dezember 2009). 

GEMEINDEORDNUNG 501



Dieser späte Termin kann vor dem Hintergrund der vollständigen Umstellung des kommunalen Haushaltsrechts 

aus mehreren Gründen als noch vertretbar angesehen werden, denn die Eröffnungsbilanz, die vor der ersten 

Erfassung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde nach dem System der doppelten Buchführung steht, stellt gleichzeitig 

auch die Eröffnungsbilanz für das erste Haushaltsjahr mit neuem Rechnungswesen dar. Sie wird daher in 

das erste Haushaltsjahr einbezogen und kann sachlich in einen Zusammenhang mit dem Jahresabschluss dieses 

ersten Haushaltsjahres gestellt werden. Eine längere Feststellungszeit könnte z.B. noch zu Erkenntnissen aus 

der laufenden Bewirtschaftung im ersten Haushaltsjahr führen, die ggf. eine spätere Berichtigung der Eröffnungsbilanz 

entbehrlich machen. 

1.2.2.2 Die Entlastung des Bürgermeisters 

Die Ratsmitglieder haben ergänzend zum Feststellungsbeschluss über den gemeindlichen Jahresabschluss 

durch den Rat der Gemeinde über die Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden. Der Beschluss ist - vergleichbar 

dem Beschluss im Rahmen des Jahresabschlusses - als abschließende Entscheidung des Rates über 

die Art und Form der Vermögensermittlung, Bewertung und Ansatz in der Eröffnungsbilanz anzusehen. Auch bei 

diesem Beschluss muss die Inhaltsbestimmung des Beschlusses deutlich erkennen lassen, was zum Gegenstand 

der Entscheidung gemacht worden ist. Über die Feststellung der Eröffnungsbilanz und die Entlastung des Bürgermeisters 

können zwei eigenständige Beschlüsse gefasst werden. Die beiden Beschlussgegenstände können 

nicht in einem Beschluss zusammen gefasst werden, weil über die Entlastung des Bürgermeisters die Ratsmitglieder 

und nicht der Rat entscheidet, auch wenn in beiden Fällen eine sachliche Verknüpfung aus der Verantwortung 

des Bürgermeisters nach § 62 GO NRW heraus besteht. 

Eine vorbehaltlose Feststellung kann zwar gleichzeitig keine vorbehaltlose Entlastung des Bürgermeisters beinhalten. 

Sie bringt jedoch bereits zum Ausdruck, dass die Ratsmitglieder mit der Eröffnungsbilanz, wie sie sich 

nach der Prüfung darstellt, einverstanden sind und das Ergebnis grundsätzlich billigen. Mit der Entscheidung über 

die Entlastung des Bürgermeisters verzichten die Ratsmitglieder auch darauf, bei der Prüfung festgestellte Mängel, 

die nicht zur Einschränkung des Bestätigungsvermerks nach § 101 GO NRW durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

geführt haben, weiter zu verfolgen. Dieses bedeutet aber nicht, dass damit derartige Mängel 

auch beseitigt sind. Soweit nachträglich eine Behebung angezeigt ist, muss auch für die Beseitigung der Mängel 

Sorge getragen werden. Wird die Entlastung ohne Vorbehalt durch die Ratsmitglieder erteilt, muss die Eröffnungsbilanz 

als endgültig abgeschlossen gelten, soweit nicht spätere Berichtigungen nach Absatz 7 geboten 

sind. Eine Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters dürfte ggf. auf grundsätzliche und auf gewichtige 

Fälle beschränken. 

1.2.2.2 Anzeige und Bekanntmachung der Eröffnungsbilanz 

Die Verweisung auf die entsprechende Anwendung des § 96 GO NRW verlangt auch die Anwendung der Regelungen 

des Absatzes 2, auf Grund derer die vom Rat festgestellte Eröffnungsbilanz der Aufsichtsbehörde unverzüglich 

anzuzeigen, öffentlich bekannt zu machen und danach bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses 

zur Einsichtnahme verfügbar zu halten ist. Wegen der Bedeutung der Eröffnungsbilanz für die Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde sollte ihre öffentliche Bekanntmachung nicht vor der Mitteilung der Aufsichtsbehörde 

erfolgen, dass sie keine Bedenken gegen die festgestellte Eröffnungsbilanz hat. 

Ein Hindernis für die Bekanntmachung der Eröffnungsbilanz kann dadurch bestehen, dass der Rat nur einen 

Beschluss über die Feststellung der Eröffnungsbilanz gefasst hat und in diesem Zusammenhang die Ratsmitglieder 

nicht die gesetzlich vorgesehene Entlastung des Bürgermeisters ausgesprochen haben. Sie haben diese 

Entlastung auch nicht verweigert, denn dann bestände eine Begründungspflicht für die Ratsmitglieder. Liegt eine 

GEMEINDEORDNUNG 502



solche Situation vor, sind nicht die notwendigen Beschlüsse gefasst worden, die einer Bekanntmachung der Eröffnungsbilanz 

vorausgehen müssen. 

Erst durch die Nachholung eines fehlenden Beschlusses ist das bestehende Hindernis beseitigt und die Eröffnungsbilanz 

kann öffentlich bekannt gemacht werden. Auch wenn die Eröffnungsbilanz nicht alle gesetzlich vorgesehenen 

Bestandteile, Anlagen oder Unterlagen umfasst hat, besteht ein Hindernis für die Bekanntmachung. 

Ist ggf. eine gesetzlich vorgesehene Anlage, z.B. der Verbindlichkeitenspiegel (vgl. § 47 GemHVO NRW), nicht 

Teil des Beschlusses des Rates über die Feststellung der Eröffnungsbilanz ist damit ein Ratsbeschluss zustande 

gekommen, der eine Bekanntmachung des Jahresabschlusses nicht zulässt. Erst nach Beseitigung des Hindernisses 

darf die Eröffnungsbilanz öffentlich bekannt gemacht werden. 

1.2.3 Verfahrensübersicht zur Feststellung der Eröffnungsbilanz 

Die Besonderheiten des gemeindlichen Haushaltswesens geben jedoch keinen Anlass, ein besonderes Aufstellungsverfahren 

für die Eröffnungsbilanz zu definieren und besondere Anforderungen an die Ratsentscheidung 

über die Eröffnungsbilanz zu stellen. Die Verfahrensschritte, die terminlich bestimmt sein müssen, werden durch 

die nachfolgende Übersicht verdeutlicht (vgl. Abbildung). 

Aufstellungsverfahren zur Feststellung der Eröffnungsbilanz 

Aufstellung des Entwurfes der Eröffnungsbilanz 

durch den Kämmerer und Bestätigung durch den Bürgermeister (§ 92 Abs. 1 i.V.m. § 95 Abs. 3 GO 

NRW) 

Zuleitung des Entwurfes der Eröffnungsbilanz 

an den Rat (§ 92 i.V.m. § 95 Abs. 3 Satz 2 GO NRW; soll innerhalb von drei Monaten nach dem 

Stichtag 1. Januar 20.. erfolgen) 

Prüfung der Eröffnungsbilanz 

durch den Rechnungsprüfungsausschuss (§ 92 Abs. 5 GO NRW) Welcher Bestätigungsvermerk 

liegt vor? (§ 101 Abs. 4 und 5 GO NRW) 

Beratung und Feststellung der Eröffnungsbilanz 

durch den Rat (§ 92 Abs. 1GO NRW; bis spätestens 31. Dezember des ersten Haushaltsjahres nach 

dem Stichtag), Auslegung: ggf. bei wichtigen Gründen bis spätestens 31. Dezember des zweiten 

Haushaltsjahres (zusammen mit dem ersten Jahresabschluss) Entlastung des Bürgermeisters (§ 92 

Abs. 1 i.V.m. § 96 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) 

Anzeige der Eröffnungsbilanz 

bei der Aufsichtsbehörde (§ 92 Abs. 1 i.V.m. § 96 Abs. 2 GO NRW) 

Bekanntmachung der Eröffnungsbilanz 

(§ 92 Abs. 1 i.V.m. § 96 Abs. 2 GO NRW; soll verfügbar gehalten werden) 

Abbildung 97 „Verfahren zur Feststellung der Eröffnungsbilanz“ 

Im Rahmen der individuellen Prüfung der Eröffnungsbilanz einer Gemeinde durch die Aufsichtsbehörde soll diese 

auch festzuhalten, ob das Verfahren ordnungsgemäß abgelaufen bzw. ob und welche Verfahrensschritte ggf. zu 

beanstanden sind. 

GEMEINDEORDNUNG 503



1.3 Pflicht zur Aufstellung eines Konzepts zur Beseitigung der Überschuldung 

1.3.1 Der Sanierungsplan zur Beseitigung der Überschuldung 

Bei eingetretener Überschuldung, die durch den Ansatz des Postens „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ 

auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen wird (vgl. § 43 Abs. 7 i.V.m. § 41 Abs. 3 Nr. 4 

GemHVO NRW), muss der Blick zwingend auf den Aufbau von Eigenkapital gerichtet werden, der auch die notwendige 

Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs einschließt. Der bestehende Verstoß gegen das Verbot der 

Überschuldung (vgl. § 75 Abs. 7 GO NRW) steht im Mittelpunkt der Betrachtung, so dass die notwendigen Gegenmaßnahmen 

der Gemeinde auf die Beendigung dieses Verstoßes zielen müssen. Auch wenn derzeit keine 

sinnvolle und sachgerechte Eigenkapitalgröße für die Gemeinden als Wertansatz der allgemeinen Rücklage (vgl. 

§ 41 Abs. 4 Nr. 1 GemHVO NRW) bestimmt werden kann, besteht nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften 

jedoch eine zu erfüllende Mindestanforderung. 

Von der Gemeinde müssen zielgerichtete haushaltswirtschaftliche Maßnahmen ergriffen werden, damit auf der 

Aktivseite der gemeindlichen Bilanz kein Posten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ mehr auszuweisen 

ist. Daraus folgt auch, dass ggf. auf eine längere Zeit vielfältige Gegenmaßnahmen von der Gemeinde umgesetzt 

werden müssen, um eine künftige Überschuldung wirksam auf Dauer zu vermeiden. Dies erfordert wegen 

der besonderen Ziel- und Zwecksetzung einen geeigneten Sanierungsplan als Eigenkapitalaufbaukonzept (EAK). 

Mit dem Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW sind dagegen andere Strategien verbunden. 

Der Sanierungsplan wird dabei als umfassendes Sanierungskonzept zum zukunftsorientierten Leitfaden (Gesamtkonzept 

der Gemeinde), in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen 

Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die Steuerung des Haushalts sowie den Erhalt des Eigenkapitals festgelegt 

werden. Gleichzeitig muss der Sanierungsplan ein erweitertes Planungssystem als der Haushaltsplan enthalten, 

das als Handlungsrichtschnur dienen soll und deshalb die konkreten und akuten Schritte aufzuzeigen hat, die 

sofort und in der weiteren Zukunft von der Gemeinde zu gehen sind. Besondere Eckpunkte sowie die Chancen 

und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen. 

1.3.2 Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans 

Aufgrund der großen Bedeutung der gemeindlichen Krisensituation für den Rat und die Verwaltung sowie die 

Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde muss eine Struktur erarbeitet werden, die den gesamten Ablauf der Bewältigung 

der wirtschaftlichen Krise der Gemeinde beinhaltet und die Grundlage für die notwendigen Handlungen 

bietet. . Der Sanierungsplan verkörpert somit eine Leitlinie für das Handeln der Gemeinde und für die Verhandlungen 

mit Dritten. Die Frage, ob und ggf. welche Schlussfolgerungen bei Vorliegen der Überschuldung der Gemeinde 

zu ziehen sind und ob und welche Formen des aufsichtsrechtlichen Handelns angezeigt sind, bedarf noch 

weiterer Erörterungen und Abstimmungen. Es sollen möglichst praktikable Antworten gefunden werden. Die möglichen 

in der nachfolgenden Abbildung aufgezeigten fünf Abschnitte eines Sanierungsplans der Gemeinde zur 

Krisenbewältigung und zur stetigen Entwicklung können von der Gemeinde weiter differenziert werden (vgl. Abbildung). 

Stufe 1 

Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans 

Gesamtkonzept der Gemeinde zur Krisenbewältigung (Sanierungsplan) 





und ernst nehmen

Stufe 2 

Stufe 3 

Stufe 4 

Stufe 5 




(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit feststellen) 

Sanierungsplan - Leitlinie für eine Sanierung 


Implementierung des Sanierungsplans 


Maßnahmen) 





Sich schlüssig auf wesentliche 

Kernfragen 

konzentrieren 





auslösen 



Risiken neu einschätzen 

Ein erfolgreicher Sanierungsprozess bei der Gemeinde besteht u.a. darin, dass sie die Bewältigung der Krise 

ihrer haushaltswirtschaftlichen Lage selbst so durchführt, dass die Gemeinde die dauernde Leistungsfähigkeit 

erreicht, die künftigen Generationen nicht unnötig belastet sowie deren Zukunft sichert und dadurch den Grundsatz 

der intergenerativen Gerechtigkeit einhält. 

2. Zu Absatz 2 (Inhalte der Eröffnungsbilanz): 

Die Eröffnungsbilanz und der Anhang haben zum Bilanzstichtag unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 


der Gemeinde zu vermitteln. Dem Rat der Gemeinde und den zuständigen Ausschüssen müssen deshalb für 

seine Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz die notwendigen Unterlagen (Eröffnungsbilanz mit Anhang 

und Anlagen) zur Beratung und Beschlussfassung vorgelegt werden (vgl. Abbildung). 

Eröffnungsbilanz 

Anhang 

Forderungsspiegel 

Verbindlichkeitenspiegel 

Lagebericht 

Eröffnungsbilanzunterlagen 

Bestandteile der Eröffnungsbilanz 

Anlagen zur Eröffnungsbilanz 

§ 92 GO NRW i.V.m. § 53 Abs. 1 GemHVO NRW 

§ 92 Abs. 2 GO NRW i.V.m. § 53 Abs. 1 und § 44 

Abs. 1 und 2 GemHVO NRW 

§ 53 Abs. 1 und § 46 GemHVO NRW sowie Nr. 

1.6.7 des RdErl. vom 24.02.2005 

§ 53 Abs. 1 und § 47 GemHVO NRW sowie Nr. 

1.6.8 des Runderlasses vom 24.02.2005 

§ 53 Abs. 1 und § 48 GemHVO NRW 

Abbildung 99 „Eröffnungsbilanzunterlagen“ 

GEMEINDEORDNUNG 505



Der Gemeinde ist es aber freigestellt, nach örtlichen Bedürfnissen der Eröffnungsbilanz auch noch weitere Unterlagen 

beizufügen oder weitere Angaben zu machen, z.B. über die Verantwortlichen in der Gemeinde im Sinne 

des § 95 Abs. 2 GO NRW, um Interessenkonflikte, die im Zusammenhang mit der von dem in dieser Vorschrift 

benannten Personenkreis ausgeübten Tätigkeit stehen und von Bedeutung für die Adressaten der Eröffnungsbilanz 

sind, auszuräumen. Auch kann anhand einer Übersicht, wie sie dem Beteiligungsbericht beizufügen ist (vgl. 

§ 52 Abs. 3 GemHVO NRW), das Bild über die in der Eröffnungsbilanz angesetzten gemeindlichen Unternehmen 

und Einrichtungen verbessert werden. 

Die gemeindliche Eröffnungsbilanz muss zudem auch für eine Unterrichtung der Bürgerinnen und Bürger und für 

die Anzeige an die Aufsichtsbehörde geeignet sein. Die nachfolgend aufgezeigten Unterlagen sind für die Vermittlung 

eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde 

unverzichtbar und ermöglichen einen aktuellen Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Sie 

sind auch im Rahmen der Anzeige an die Aufsichtsbehörde dieser Stelle vorzulegen. 

In den Fällen, in denen wegen besonderer örtlicher Umstände die Eröffnungsbilanz als Hauptwerk nicht ein den 

tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde vermitteln 

kann, ist zu beachten, dass der Anhang zusätzliche Angaben zu enthalten hat und darin die besonderen Umstände, 

die zu der Abweichung führen, zu erläutern sind. Bei der Abgrenzung, ob besondere Umstände vor Ort vorliegen, 

ist insbesondere auf die Aufgabe und die Funktion der Eröffnungsbilanz abzustellen, damit ggf. durch den 

Abhang die erforderliche Korrekturfunktion erfolgen kann. 

In der Gemeinde muss vor Ort geklärt werden, welche Sachverhalte und Tatbestände als „besondere Umstände“ 

einzuordnen sind, die dann zu den gesonderten Angaben und Erläuterungspflichten im Anhang zur gemeindlichen 

Eröffnungsbilanz führen. Diese Sachlage ermöglicht den Gemeinden aber nicht, abweichend von den gesetzlichen 

Vorschriften selbst Inhalt und Umfang der Eröffnungsbilanz oder allgemeine zusätzliche Anforderungen 

zu bestimmen. 

3. Zu Absatz 3 (Ermittlung der Wertansätze der Eröffnungsbilanz): 

3.1 Zu Satz 1 (Wertansätze als vorsichtig geschätzter Zeitwert): 

Der Ansatz und die Bewertung von Vermögensgegenständen orientieren sich im „Dauerbetrieb“ des doppischen 

Rechnungswesens der Gemeinde an den handelsrechtlichen Ansatz- und Bewertungsvorschriften. Davon ausgehend 

sind von der Gemeinde dafür die Anschaffungs- und Herstellungskosten zu Grunde zu legen. Um aber zu 

Beginn des neuen Rechnungswesens ein realistisches und aktuelles Bild der Vermögens- und Schuldenlage der 

Gemeinde zu schaffen, ergibt sich für den Ansatz der Vermögensgegenstände in der Eröffnungsbilanz die Anforderung, 

stichtagsbezogen einen Wert zu ermitteln, der sich an Zeitwerten orientiert und vorsichtig zu schätzen ist 

(vorsichtig geschätzte Zeitwerte). 

Der Begriff „vorsichtig geschätzter Zeitwert“ stellt einen Oberbegriff und eine Zielbestimmung unter Beachtung 

des Vorsichtsprinzips dar. Es handelt sich hierbei um keinen fest definierten bestimmten Wert. Vielmehr soll unter 

Beachtung der Zielbestimmung (Verhütung eines zu hohen Bilanzansatzes und unter Berücksichtigung der Verhältnisse 

des Einzelfalls ein sachgerechter Wert bestimmt werden. Er kann auf verschiedene Weise, d.h. anhand 

unterschiedlicher Bewertungsverfahren ermittelt werden. So ist die Ermittlung auf der Basis des Verkehrswertes, 

des Wiederbeschaffungswertes, des Wiederbeschaffungszeitwertes wie auch der Anschaffungs- oder Herstellungskosten 

denkbar. 

Die Bewertung des Vermögens zu vorsichtig geschätzten Zeitwerten für den Ansatz in der Eröffnungsbilanz steht 

mit den von den Ländern getroffenen Entscheidungen für das kommunale Haushaltsrecht in Einklang. So hat die 

Innenministerkonferenz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts am 21.11.2003 u.a. beschlossen: „Bei der 

GEMEINDEORDNUNG 506



Eröffnungsbilanz ist neben der Bewertung nach Anschaffungs- und Herstellungsaufwand auch eine Bewertung 

nach vorsichtig geschätzten Zeitwerten möglich, wobei bei beiden Modellen Sonderregelungen für Bewertungserleichterungen 

vorgesehen werden. Die Eröffnungsbilanz stellt für alle Gemeinden die neue Ausgangslage für ihre 

Haushaltswirtschaft dar. Die Entscheidung basiert auf folgenden Überlegungen (vgl. Abbildung). 

Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz 

- Die Eröffnungsbilanz steht am Beginn der doppischen Rechnungslegung der Gemeinde, die 

deshalb – wie handelsrechtlich für jeden Kaufmann zu Beginn seiner Tätigkeit vorgeschrieben – 

ein den tatsächlichen Verhältnissen der Vermögens- und Schuldenlage entsprechendes Bild 

vermitteln muss. 

- Die Bewertung von sämtlichen Vermögensgegenständen und Schulden der Gemeinde wird 

nicht als Selbstzweck verstanden. Die Maßgabe für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz soll 

deshalb eine zügige und in der Grundausrichtung konsistente Bewertung des gemeindlichen 

Vermögens unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsprinzips und des Grundsatzes der 

Wesentlichkeit sein. 

- Eine Bewertung der Vermögensgegenstände nur nach Anschaffungs- und Herstellungskosten 

steht nicht mit den Zielen der Aktualität und der Rechenschaft in Einklang. 

- Auch im Hinblick auf die praktische Umsetzung, z.B. Rückgriff auf die Wertermittlungsverordnung 

bei der Bewertung von Grundstücken, ist die Bewertung des gemeindlichen Vermögens 

nach vorsichtig geschätzten Zeitwerten (Verkehrswert) vorteilhaft. 

- Mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit den Zielen „Aktualität“ und „intergenerative 

Gerechtigkeit“, vertreten vergleichbare neuere wissenschaftliche Diskussionen zunehmend die 

Auffassung, dass für die Bestimmung der Anschaffungskosten auch in der handelsrechtlichen 

Eröffnungsbilanz stets von Zeitwerten auszugehen ist. 

- Die grundsätzliche Bedeutung der Bewertung von Vermögensgegenständen nach Anschaffungs- 

und Herstellungskosten aus dem kaufmännischen Rechnungswesen bleibt auch bei einer 

Bewertung auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erhalten, denn die ermittelten 

Zeitwerte stellen am Stichtag der Eröffnungsbilanz „fiktive“ Anschaffungs- und Herstellungskosten 

dar und dienen als Basis für die zukünftigen Abschreibungen. 

- Für die Festlegung der Bewertung der Vermögensgegenstände nach vorsichtig geschätzten 

Zeitwerten hat sich auch das Institut der Deutschen Wirtschaftsprüfer ausgesprochen. 

Abbildung 100 „Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“ 

Die Festlegung des maßgebenden Bewertungsverfahrens für die Eröffnungsbilanz erfolgt durch die Länder, wobei 

diese die zu erwartende Stellungnahme des Instituts der Wirtschaftsprüfer in Deutschland, das sich ebenfalls 

für Zeitwerte in der Eröffnungsbilanz ausspricht, in ihre Entscheidungsfindung einbeziehen.“ Auch wenn keine 

einheitliche Ausgangslage zwischen den Länder besteht, werden sich jedoch die anfangs vorhandenen Unterschiede 

im Laufe der Jahre "auswachsen". Durch die getroffene Regelung wird sichergestellt, dass die Gemeinden 

innerhalb des Landes die Vermögensbewertung einheitlich vornehmen. 

Die Vorschrift sieht daher vor, die Wertermittlung für die Eröffnungsbilanz auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten 

Zeitwerten vorzunehmen. Das D-Markbilanzgesetz hat dieser Regelung als Vorbild gedient. Die Regelung 

wird von den Modellkommunen mitgetragen, die die Erfassung und Bewertung von Vermögen der Gemeinde 

nach dem vorsichtig geschätzten Zeitwert erprobt haben. Mit dieser Entscheidung wird in besonderem Maße dem 

Anliegen Rechnung getragen, die Gemeinden bei der Erstellung einer Eröffnungsbilanz mit dem geringst mögli- 

GEMEINDEORDNUNG 507



chen Aufwand zu belasten, ohne dabei auf allgemein anerkannte kaufmännische Bilanzierungsregeln verzichten 

zu müssen. 

3.2 Zu Satz 2 (Wertansätze als Anschaffungs- oder Herstellungskosten): 

3.2.1 Die Zeitwerte als Anschaffungs- oder Herstellungskosten 

Die Eröffnungsbilanz bildet ab dem Bilanzstichtag die Ausgangslage für die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde. 

Deshalb muss bereits bei ihrer Aufstellung berücksichtigt werden, dass bei laufendem Geschäftsbetrieb 

der Gemeinde das Anschaffungskostenprinzip für die spätere Bilanzierung Anwendung findet und in den späteren 

Jahresabschlüssen die Anschaffungs- und Herstellungskosten die wertmäßige Obergrenze für die Bewertung im 

gemeindlichen Jahresabschluss darstellen. Die Vorschrift folgt diesem Ansatz, denn es wird bestimmt, dass die in 

der Eröffnungsbilanz für die Vermögensgegenstände angesetzten Werte künftig als Anschaffungs- oder Herstellungskosten 

gelten. 

Der Gestaltung dieser Bestimmung liegt die Fiktion zu Grunde, die Gemeinde hätte zum Stichtag der Eröffnungsbilanz 

erstmals den Geschäftsbetrieb aufgenommen und dafür die notwendigen Vermögensgegenstände erworben 

bzw. in den Geschäftsbetrieb eingebracht (Erwerbsfiktion). Dieser fiktive Anschaffungsvorgang wird auf der 

Grundlage der vorsichtig geschätzten Zeitwerte im Inventar der Gemeinde sowie durch die Wertansätze in der 

gemeindlichen Eröffnungsbilanz abgebildet. 

Diesen Wertansätzen kann deshalb die Aufgabe zu geschrieben werden, historische Anschaffungs- oder Herstellungskosten 

für den Geschäftsbetrieb der Gemeinde darzustellen. Sie werden in dieser Funktion im Anlagenspiegel 

nach § 45 GemHVO NRW entsprechend ausgewiesen. Für diese Festlegung und Funktion hat das D- 

Markbilanzgesetz als Vorbild gedient. Durch einen Verweis auf die zulässigen Wertberichtigungen nach Absatz 7 

wird die Regelung noch ergänzt, um bei Vorliegen späterer Erkenntnisse das objektivierte Bild der wirtschaftlichen 

Lage der Gemeinde im Zeitpunkt der Eröffnungsbilanz durch ggf. notwendige Korrekturen zu erhalten. 

3.2.2 Abschreibungen nicht vor Eröffnungsbilanzstichtag 

In diesem Zusammenhang ist für die Ermittlung des vorsichtig geschätzten Zeitwertes zu beachten, dass vor dem 

Stichtag der Eröffnungsbilanz die Abnutzung von Vermögensgegenständen haushaltswirtschaftlich nicht in einer 

Vermögensrechnung erfasst wurde. Daher kann bei der Ermittlung der Werte der Vermögensgegenstände die 

bisherige Nutzung nicht als Abschreibungen erfasst und von den Anschaffungs- oder Herstellungskosten oder 

dem Neuwert in Abzug gebracht werden. 

Entspricht der in der Eröffnungsbilanz anzusetzende Vermögensgegenstand nicht mehr dem Neuwert, kann diese 

Abweichung nur als Alterswertminderung oder in Form von Abschlägen für Mängel oder Schäden in die Wertermittlung 

einbezogen werden. Auch wenn zur Bestimmung des Umfanges solcher Wertminderungen vielfach die 

gleichen Methoden zur Anwendung kommen wie nach dem Stichtag der Eröffnungsbilanz zur Ermittlung des 

Ressourcenverbrauchs im NKF durch Abschreibungen, besteht gleichwohl keine Identität der Sachverhalte. 

Es ist sachlich nicht zutreffend, wenn im Rahmen der Ermittlung der Wertansätze der Vermögensgegenstände für 

die bisherige Nutzungszeit Abschreibungen oder für Wertminderungen dann „außergewöhnliche Abschreibungen“ 

in die Berechnung einbezogen werden. Es ist zum Verständnis der Sachverhalte, aber zur Vermeidung von Unklarheiten 

und Unsicherheiten notwendig, auch durch Begrifflichkeiten eine klare Trennung zwischen der Zeit vor 

der Eröffnungsbilanz und der Zeit nach der Eröffnungsbilanz zu ziehen. 

GEMEINDEORDNUNG 508

3.2.3 Wertberichtigungen in der Eröffnungsbilanz 



In den Fällen, in denen sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse ergibt, dass in der Eröffnungsbilanz 

Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden fehlerhaft angesetzt worden sind, so ist der Wertansatz 

zu berichtigen oder nachzuholen. Die Eröffnungsbilanz gilt dann als geändert. Eine Berichtigung kann letztmals 

im vierten der Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss vorgenommen werden. 

Diese Vorgabe ist in Absatz 7 enthalten und hat den Zweck, nachteilige Auswirkungen unrichtiger Bilanz- und 

Wertansätze in der Eröffnungsbilanz auf künftige Jahresabschlüsse dadurch zu vermeiden, dass eine Berichtigung 

oder Nachholung von Wertansätzen in vereinfachter Form zugelassen wird. Maßgeblich für die Beurteilung 

der Fehlerhaftigkeit sind die zum Bilanzstichtag vorliegenden objektiven Verhältnisse. Derartige Wertberichtigungen 

der Eröffnungsbilanz nach ihrer Aufstellung wirken sich auch auf die Geltung der Wertansätze als Anschaffungs- 

oder Herstellungskosten aus. 

4. Zu Absatz 4 (Prüfung der Eröffnungsbilanz): 


Der Umfang und der Inhalt der Prüfung der Eröffnungsbilanz erstrecken sich grundsätzlich auf die Einhaltung der 

gesetzlichen Vorschriften. Daher sind die Eröffnungsbilanz und der Anhang dahingehend zu prüfen, ob sie unter 

Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der Vermögens- und der Schuldenlage der Gemeinde zu vermitteln. Die Prüfung der Eröffnungsbilanz hat 

aber auch eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion (vgl. § 322 HGB) und findet ihre spätere Fortsetzung 

in der Prüfung der jährlichen Bilanz, die Bestandteil des Jahresabschlusses der Gemeinde ist. Außerdem 

hat der Rechnungsprüfungsausschuss des Rates die Eröffnungsbilanz zu prüfen. 

4.2 Prüfungsumfang und Prüfungsgegenstände 

Nach der Vorschrift stehen die Eröffnungsbilanz und der Anhang im Mittelpunkt der Prüfung. Sie sind dahingehend 

zu prüfen, ob sie ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der 

Gemeinde vermitteln, denn nach Absatz 2 der Vorschrift haben die Eröffnungsbilanz und der Anhang unter Beachtung 

der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild 

der Vermögens- und der Schuldenlage der Gemeinde zum Bilanzstichtag zu vermitteln. Die Prüfung hat sich aber 

auch darauf zu erstrecken, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Bestimmungen beachtet 


In Absatz 5 der Vorschrift wird zudem bestimmt, dass auch die Inventur, das Inventar und die Übersicht über 

örtlich festgelegte Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände in die Prüfung einzubeziehen sind, gehören 

auch diese Teile zur Prüfung der Eröffnungsbilanz der Gemeinde. Zur Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz 

gehört auch der Lagebericht, der nach § 53 Abs. 1 GemHVO NRW der Eröffnungsbilanz beizufügen ist, auch 

wenn dies nicht in dieser Vorschrift ausdrücklich formuliert wurde oder durch einen Verweis auf § 101 Abs. 1 S. 4 

GO NRW ersichtlich wird. Gleichwohl ist bei der Prüfung der Eröffnungsbilanz der Lagebericht daraufhin zu prüfen, 

ob er den Vorgaben des § 48 GemHVO NRW genügt, mit der gemeindlichen Eröffnungsbilanz in Einklang 

steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens- und Schuldenlage der 

Gemeinde erwecken. 

GEMEINDEORDNUNG 509



4.3 Prüfung und zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz 

Bei der Prüfung der Eröffnungsbilanz ist zu berücksichtigen, dass die Feststellung der Eröffnungsbilanz durch 

Beschluss des Rates entsprechend § 96 GO NRW möglichst innerhalb von zwölf Monaten nach dem Eröffnungsbilanzstichtag 

erfolgen soll. Dadurch wird vermieden, dass die Haushaltsplanung und die Bewirtschaftung im 

zweiten Haushaltsjahr der Gemeinde mit neuem Rechnungswesen nicht mehr auf der Grundlage von „vorläufigen 

Eröffnungsbilanzdaten“ erfolgen sollen Ist eine zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz durch den Rat nicht 

umsetzbar, muss die Eröffnungsbilanz zusammen mit dem Jahresabschluss des ersten Haushaltsjahres spätestens 

bis zum 31. Dezember des zweiten Haushaltsjahres, in dem das neue Rechnungswesen angewandt wird, 

festgestellt werden. 

Diese Verfahrensweise kann vor dem Hintergrund der vollständigen Umstellung des kommunalen Haushaltsrechts 

aus mehreren Gründen als noch vertretbar angesehen werden. Der Beschluss über die Feststellung der 

Eröffnungsbilanz darf nur dann erfolgen, wenn eine vorherige Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

stattgefunden hat. Wird die Feststellung der Eröffnungsbilanz vom Rat verweigert, so sind die Gründe dafür gegenüber 

dem Bürgermeister anzugeben. Nach dem Beschluss des Rates über die Feststellung ist die Eröffnungsbilanz 

der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen sowie öffentlich bekannt zu machen und zur Einsichtnahme 

verfügbar zu halten. 

5. Zu Absatz 5 (Zuständigkeit für die Prüfung der Eröffnungsbilanz): 

5.1 Zu Satz 1 (Aufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses): 

In dieser Vorschrift wird ausdrücklich die Zuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses für die Prüfung der 

Eröffnungsbilanz bestimmt. Nach § 57 Abs. 2 GO NRW muss der Rat in jeder Gemeinde einen Rechnungsprüfungsausschuss 

bilden. Dieser Ausschuss hat die Aufgabe der Prüfung der Eröffnungsbilanz der Gemeinde und 

in den künftigen Jahren die Prüfung des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde (vgl. § 

59 Abs. 3 GO NRW). Mit diesen Vorschriften, ergänzt um § 59 Abs. 4 GO NRW, wird der Rahmen für die Tätigkeit 

des Rechnungsprüfungsausschusses in der Gemeinde gesetzt. 

Die dem Finanzausschuss auf Grund des haushaltswirtschaftlichen Stellenwerts im NKF obliegenden Vorbereitung 

des Jahresabschlusses, des Gesamtabschlusses und der Eröffnungsbilanz (folgt seiner Aufgabe „Vorbereitung 

der Haushaltssatzung“) steht der gesetzlich dem Rechnungsprüfungssausschuss zugeordneten Prüfungspflicht 

der Abschlüsse der Gemeinde nicht entgegen. Damit kommt dem Rechnungsprüfungsausschuss unmittelbar 

eine Prüfungstätigkeit zu, die zur Erhöhung der Effektivität und Effizienz der Arbeit des Rates beitragen soll. 

5.2 Zu Satz 2 (Sicherung der Ordnungsmäßigkeit der Prüfung der Eröffnungsbilanz): 

In der Vorschrift wird zur Sicherung der Ordnungsmäßigkeit der Prüfung klargestellt, welche zusätzlichen Gegebenheiten 

in die Prüfung der Eröffnungsbilanz mindestens einzubeziehen sind. Dazu zählen z.B. die Inventur, das 

Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände. Außerdem 

gehört auch der Lagebericht dazu, der nach § 53 Abs. 1 GemHVO der Eröffnungsbilanz beizufügen ist, auch 

wenn dieses weder in dieser Vorschrift noch durch einen Verweis auf § 101 Abs. 1 S. 4 GO NRW ausdrücklich 

bestimmt wurde. Der gemeindliche Lagebericht ist vergleichbar mit seiner Prüfung beim Jahresabschluss der 

Gemeinde daraufhin zu prüfen, ob er mit der Eröffnungsbilanz in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben 

nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde erwecken. 

GEMEINDEORDNUNG 510



5.3 Zu den Sätzen 3 bis 5 (Ergebnisse der Prüfung der Eröffnungsbilanz): 

Die Festlegung, dass ein Prüfungsbericht über das Ergebnis sowie die Prüfung zu erstellen ist, dient der Ordnungsmäßigkeit. 

So wird durch die in dieser Vorschrift enthaltenen Verweisungen klargestellt, dass die Regeln für 

die Prüfung von Jahresabschlüssen auch für die Prüfung der Eröffnungsbilanz Anwendung finden. Dies stellt 

auch den Gesamtzusammenhang zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde her. Auch der vom Rechnungsprüfungsausschuss 

zu erteilende Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung, der in den Prüfungsbericht 

aufzunehmen ist, verdeutlichen das Prüfungsgeschehen. Die Verweisungen auf die weiteren Vorschriften 

der Gemeindeordnung, z.B. Inhalt des Bestätigungsvermerks, die Verfahrensbeteiligung des Bürgermeisters, 

die Rechte der Prüfer der Eröffnungsbilanz und eine Beteiligungsregelung für die Gemeindeprüfungsanstalt, 

wird ein Gesamtzusammenhang zum Verwaltungshandeln hergestellt. So ist z.B. vor der Feststellung der 

Eröffnungsbilanz durch den Rat dem Bürgermeister Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. 

Über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu erstellen. Der 

Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen. Die Formulierung 

und Ausgestaltung des Bestätigungsvermerks ist eigenverantwortlich vom Prüfer im Rahmen seines 

Prüfungsauftrages und der Durchführung der Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz unter Berücksichtigung 

der örtlichen Verhältnisse und der Ergebnisse seiner Prüfung vorzunehmen. Er ist dementsprechend vom Abschlussprüfer 

zu formulieren. 

Der Abschlussprüfer kann auch zu einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk sachgerechte Hinweise auf 

Umstände aufnehmen, auf die er in besonderer Weise aufmerksam machen will, die aber sein positives Prüfungsurteil 

über den Gesamtabschluss nicht einschränken. Er ist durch den Prüfer, die örtliche Rechnungsprüfung 

sowie durch den Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses mit Angabe des Ortes und des Datums zu 

unterzeichnen, jedoch abhängig davon, in welchem Umfang von ihnen Prüfungsaufgaben erledigt wurden. Werden 

dagegen Beanstandungen ausgesprochen, ist der Bestätigungsvermerk einzuschränken oder zu versagen. 

Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur erteilt werden, wenn die geprüfte Eröffnungsbilanz unter Beachtung 

der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den tatsächlichen 

Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde vermittelt. 

Sind die Beanstandungen so erheblich, dass kein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- 

und Schuldenlage der Gemeinde mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen. Der 

Bestätigungsvermerk ist auch dann zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten 

zur Klärung des Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben. Die Versagung ist 

dann in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen. Die Einschränkung 

oder Versagung ist zu begründen. 

5.4 Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz 

Ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk kann z.B. folgende Fassung haben (vgl. Abbildung). 

Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz 

Bestätigungsvermerk des Prüfers 

Die Eröffnungsbilanz und der Anhang der Gemeinde ... wurde unter Beachtung des § 92 Abs. 2 GO 

NRW und unter Einbeziehung der Inventur, des Inventars und der Übersicht über örtlich festgelegte 

Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände sowie des Lageberichtes geprüft. In die Prüfung 

sind die sie ergänzenden Bestimmungen der Satzungen der Gemeinde und die sonstigen ortsrechtlichen 

Bestimmungen einbezogen worden. Sie wurde so geplant und durchgeführt, dass Unrichtigkeiten 

und Verstöße, die sich auf die Darstellung des durch die Eröffnungsbilanz nebst Anhang unter 

GEMEINDEORDNUNG 511



Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und durch den Lagebericht vermittelten 

Bildes der Vermögens- und Schuldenlage wesentlich auswirken, mit hinreichender Sicherheit erkannt 

werden konnten. Bei der Festlegung der Prüfungshandlungen sind die Kenntnisse über die Tätigkeit 

und über das wirtschaftliche und rechtliche Umfeld der Gemeinde sowie die Erwartungen über mögliche 

Fehler berücksichtigt worden. Im Rahmen der Prüfung wurden die Nachweise und Unterlagen für 

die Eröffnungsbilanz nebst Anhang und Lagebericht überwiegend auf der Basis von Stichproben 

beurteilt. Die Prüfung hat die Beurteilung der angewandten Bilanzierungsgrundsätze und der wesentlichen 

Einschätzungen des Bürgermeisters der Gemeinde sowie die Würdigung der Gesamtdarstellung 

der Eröffnungsbilanz nebst Anhang und des Lageberichts umfasst. 

Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen geführt. 

Nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen entspricht die Eröffnungsbilanz nebst Anhang 

den gesetzlichen Vorschriften, den ergänzenden Bestimmungen der gemeindlichen Satzungen und 

sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen und vermittelt unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und 

Schuldenlage der Gemeinde. Der Lagebericht steht in Einklang mit der Eröffnungsbilanz nebst Anhang, 

vermittelt insgesamt ein zutreffendes Bild von der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde 

und stellt die Chancen und Risiken der zukünftigen Entwicklung zutreffend dar. 

Abbildung 101 „Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz“ 

Ein solcher Bestätigungsvermerk ist in Abhängigkeit vom erteilten Prüfungsauftrag bzw. den erledigten Prüfungsaufgaben 

durch den Prüfer, die örtliche Rechnungsprüfung sowie durch den Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses 

mit Angabe des Ortes und des Datums zu unterzeichnen (vgl. § 101 Abs. 7 i.V.m. § 103 Abs. 


5.5 Die Beteiligung Dritter als Prüfer 

Aus örtlichen Gesichtspunkten heraus kann es wegen der erheblichen Bedeutung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz 

erforderlich sein, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde - dessen sich der Rechnungsprüfungsausschuss 

zur Durchführung der Prüfung bedienen muss (vgl. § 59 Abs. 3 GO NRW) - für die Prüfung der 

Eröffnungsbilanz eines Wirtschaftsprüfers oder einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft bedient (vgl. Erläuterungen 

zu § 103 Abs. 5 GO NRW). 

6. Zu Absatz 6 (Überörtliche Prüfung der Eröffnungsbilanz): 

Die gesamte Rechnungslegung der Gemeinde überliegt der überörtlichen Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt. 

Daher muss auch die Eröffnungsbilanz, genauso wie der Jahresabschluss und der Gesamtabschluss, der 

überörtlichen Prüfung unterliegen. Auch die Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt (vgl. § 105 GO NRW) 

stellt eine Aufsichtsprüfung dar. Sie unterscheidet sich zudem von der örtlichen Rechnungsprüfung dadurch, dass 

sie von einer außerhalb der Gemeindeverwaltung stehenden Stelle durchgeführt wird, während die örtliche Rechnungsprüfung 

i.d.R. durch eine gemeindeeigene Stelle vorzunehmen ist. An die überörtliche Prüfung der Eröffnungsbilanz 

schließt sich das gleiche Verfahren an, wie es für die überörtliche Prüfung des Jahresabschlusses 

nach § 105 GO NRW vorgesehen ist. 

Die Gemeindeprüfungsanstalt hat das Prüfungsergebnis zur Eröffnungsbilanz in Form eines Prüfberichts der 

geprüften Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde mitzuteilen. Der Bürgermeister hat den Prüfungsbericht dem 

Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vorzulegen. Anschließend muss der Rechnungsprüfungsausschuss 

den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts sowie über das Ergebnis seiner Beratungen unterrichten. 

Wenn Beanstandungen ausgesprochen wurden, entsteht für die Gemeinde die Pflicht, gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt 

und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist eine Stellungnahme zum 

Prüfungsbericht abzugeben. Oftmals enthält der Prüfungsbericht aber keine Beanstandungen mehr, weil diese 

bereits zuvor ausgeräumt werden konnten. 

GEMEINDEORDNUNG 512



7. Zu Absatz 7 (Durchführung von Wertberichtigungen): 

7.1 Zu Satz 1 (Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen): 

Die Vorschrift hat den Zweck, nachteilige Auswirkungen unrichtiger Bilanz- und Wertansätze in der Eröffnungsbilanz 

auf künftige Jahresabschlüsse dadurch zu vermeiden, dass eine Berichtigung oder Nachholung von Wertansätzen 

in vereinfachter Form zugelassen wird. Die Berichtigung umfasst grundsätzlich alle Posten der gemeindlichen 

Eröffnungsbilanz, auch wenn in § 92 für die Fehlerhaftigkeit ausdrücklich die Wertansätze der gemeindlichen 

Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden als Anlass einer Berichtigung der Eröffnungsbilanz 

benannt worden sind. 

Eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist auch zwingend notwendig, wenn in dieser Bilanz z.B. 

die in § 75 Abs. 3 GO NRW bestimmte Bemessung der Ausgleichsrücklage als fehlerhaft anzusehen ist. Maßgeblich 

für die Beurteilung der Fehlerhaftigkeit sind die zum Bilanzstichtag vorliegenden objektiven Verhältnisse. Das 

Nähere für eine Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist in der 

Vorschrift des § 57 GemHVO NRW bestimmt worden. So ist z.B. ein Wertansatz zu berichtigen, wenn es sich bei 

dem fehlerhaften Ansatz um einen wesentlichen Wertbetrag handelt (vgl. Abbildung). 

Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz 

Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden in der Eröffnungsbilanz 

Können berichtigt werden, 

- bei einem zu niedrigen Wert, 

- bei einem zu hohen Wert, 

- sie zu Unrecht angesetzt oder 

- zu Unrecht nicht angesetzt worden sind. 

Abbildung 102 „Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“ 

Die Notwendigkeit der Berichtigung fehlerhafter Ansätze oder ihrer Nachholung ergibt sich aus der Aufgabe der 

Eröffnungsbilanz, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage 

der Gemeinde zu vermitteln. Daher sind alle wesentlichen Fehler in der Eröffnungsbilanz zu korrigieren. Die unwesentlichen 

Fehler können dabei unberücksichtigt bleiben. Aufgrund der Tatsache, dass fehlerhafte Ansätze zu 

korrigieren sind, ist eine nachträgliche Ausübung von Wahlrechten bzw. Ermessensspielräumen nicht zulässig. 

In den Fällen der Nachholung eines Wertansatzes besteht wie bei der Erstbilanzierung die Möglichkeit zur Ausübung 

von Wahlrechten. Da die Aufstellung der Eröffnungsbilanz nicht mit der Ermittlung eines Gewinns oder 

Verlustes verbunden ist, ist es konsequent, dass die Berichtigung der Eröffnungsbilanzwerte ebenfalls nicht ergebniswirksam 

vorzunehmen bzw. zu buchen ist. Daher soll die Ergebnisrechnung durch eine Berichtigung der 

Eröffnungsbilanz nicht berührt werden. Durch diese Vorgabe wird die Durchführung oder Unterlassung einer 

Bilanzberichtigung auf Grund von ergebnispolitischen Motiven der Gemeinde verhindert. 

Die Notwendigkeit einer Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz kann sich auch erst bei der Aufstellung 

späterer Jahresabschlüsse herausstellen. Wenn am späteren Abschlussstichtag die fehlerhaft angesetzten Vermögensgegenstände 

nicht mehr vorhanden sind oder die Schulden nicht mehr bestehen, soll gleichwohl eine 

GEMEINDEORDNUNG 513



Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz erfolgen. Ist eine Berichtigung vorzunehmen, so ist eine sich 

daraus ergebende Wertänderung ergebnisneutral und unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen. 

Die vorgenommenen Wertberichtigungen oder Wertnachholungen sind im Anhang im des aufzustellenden Jahresabschluss 

(vgl. § 44 GemHVO NRW) von der Gemeinde gesondert anzugeben. 

7.2 Zu Satz 2 (Geltung der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen): 

Nach der Vorschrift gilt die gemeindliche Eröffnungsbilanz als geändert, wenn bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse 

der Gemeinde, die in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz enthaltenen Wertansätze für gemeindliche 

Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden der Gemeinde in zulässiger Weise berichtigt 

oder nachgeholt werden. Auch diese ausdrückliche Festlegung der Wirkung einer Berichtigung und Nachholung 

von Wertansätzen bedeutet nicht, dass alle nach der Eröffnungsbilanz der Gemeinde aufgestellten gemeindlichen 

Jahresabschlüsse zu ändern sind. 

Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses, in dem die Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz 

vorgenommen wird, sind im Anhang nicht nur Erläuterungen über die Durchführung der Berichtigung und Nachholung 

von Wertansätzen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz zu geben, sondern es sind auch deren Wirkungen 

für den Zeitraum zwischen der Eröffnungsbilanz der Gemeinde und dem Abschlussstichtag dieses Jahresabschlusses 

anzugeben (vgl. § 44 i.V.m. § 57 Abs. 2 S. 2 GemHVO NRW). 

7.3 Zu Satz 3 (Frist der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen): 

Die Vorschrift sieht eine zeitliche Befristung der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen der gemeindlichen 

Eröffnungsbilanz vor, denn es wird ausdrücklich bestimmt, dass eine Berichtigung letztmals im vierten der 

Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss vorgenommen werden kann. Sie ist aus dem D-Markbilanzgesetz 

übernommen worden. Diese gesetzliche Festlegung ist als sachgerecht anzusehen, denn der vom Gesetzgeber 

eingeräumte Zeitraum gewährt die erforderliche Sicherheit für die weitere Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, 

die auf der Eröffnungsbilanz der Gemeinde als Ausgangsgrundlage aufbaut. Die Gemeinde müsste 

in der Zeit mehrerer gemeindlicher Haushaltsjahre über ausreichende Erfahrungen und ggf. Erkenntnisse verfügen, 

um die Notwendigkeit einer Änderung ihrer Eröffnungsbilanz beurteilen zu können. 

Nach Ablauf eines Zeitraumes von vier Jahren nach dem Bilanzstichtag der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist 

nicht zu erwarten, dass noch Korrekturen erforderlich werden, die zwingend auf Fehler in der Eröffnungsbilanz als 

Ausgangsgrundlage zurückzuführen sind. Daher ist die Möglichkeit der Bilanzberichtigung auf den genannten 

Zeitraum beschränkt worden. Eine Berichtigung oder Nachholung von Wertansätzen der Eröffnungsbilanz in den 

späteren Jahresabschlüssen wirkt auf die Eröffnungsbilanz zurück, erfordert aber nicht, die bestandskräftigen 

Jahresabschlüsse im Zeitraum zwischen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz und der Berichtigung oder Nachholung 

von Wertansätzen zu ändern. Maßgeblich für die Beurteilung der Fehlerhaftigkeit sind jedoch immer die zum 

Eröffnungsbilanzstichtag bei der Gemeinde bestehenden objektiven Verhältnisse. 

7.4 Zu Satz 4 (Erleichterung bei der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen): 

Die Vorschrift sieht ausdrücklich vor, dass vorherige Jahresabschlüsse der Gemeinde, also gemeindliche Jahresabschlüsse 

in dem Zeitraum zwischen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz und dem Jahresabschluss der Gemeinde, 

in dem von der Gemeinde eine Berichtigung ihrer Eröffnungsbilanz vorgenommen wird oder eine Nachholung 

von Wertansätzen in der Eröffnungsbilanz erfolgt, nicht berichtigt werden müssen. Gleichwohl ist diese 

Zeit bei der Festlegung der Wertgrößen, die dann als Wertansätze in der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen 

werden, zu berücksichtigen. Mit der Vorschrift soll den Gemeinden eine Erleichterung an die Hand gegeben wer- 

GEMEINDEORDNUNG 514



den, um den zusätzlichen Aufwand zu vermeiden. Dadurch wird vermieden, die bereits bekannt gemachten gemeindlichen 

Jahresabschlüsse nochmals durch den Kämmerer neu aufzustellen und vom Bürgermeister zu bestätigen 

sowie vom Rechnungsprüfungsausschuss zu prüfen und vom Rat festzustellen. 

In besonderen örtlichen Einzelfällen kann sich aber durchaus ein Bedürfnis für eine solche umfangreiche Berichtigungsreihe 

ergeben. Die Fehlerhaftigkeit der gemeindlichen Eröffnungsbilanz muss so groß und gravierend 

sein, dass unter dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit und der Aufgabe der gemeindlichen Jahresabschlüsse, 

ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde zu vermitteln, 

sowie des Informationsinteresses der Adressaten der gemeindlichen Eröffnungsbilanz und der Jahresabschlüsse 

der Gemeinde, die Vornahme einer Berichtigung aller Abschlüsse als zwingend anzusehen ist. Ein Ansatz dafür 

oder dagegen bieten jeweils der Tenor, der im Rahmen der Prüfung der gemeindlichen Abschlüsse nach § 92 

Abs. 5 und § 101 GO NRW zu erteilenden Bestätigungsvermerke, die Gegenstand der Feststellung durch den 

Rat, aber auch Grundlage für die Entlastung des Bürgermeisters sind (vgl. § 96 GO NRW). 


GEMEINDEORDNUNG 515



§ 93 

Finanzbuchhaltung 

(1) 1 Die Finanzbuchhaltung hat die Buchführung und die Zahlungsabwicklung der Gemeinde zu erledigen. 2 Die 

Buchführung muss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung so beschaffen sein, dass 

innerhalb einer angemessenen Zeit ein Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde gegeben werden 

kann. 3 Die Zahlungsabwicklung ist ordnungsgemäß und sicher zu erledigen. 

(2) Die Gemeinde hat, wenn sie ihre Finanzbuchhaltung nicht nach § 94 durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung 

besorgen lässt, dafür einen Verantwortlichen und einen Stellvertreter zu bestellen. 

(3) 1 Soweit die ordnungsgemäße Erledigung und die Prüfung gewährleistet sind, kann die Finanzbuchhaltung für 

funktional begrenzte Aufgabenbereiche auch durch mehrere Stellen der Verwaltung erfolgen. 2 Absatz 2 bleibt 

unberührt. 

(4) 1 Die mit der Prüfung und Feststellung des Zahlungsanspruches und der Zahlungsverpflichtung beauftragten 

Bediensteten dürfen nicht Zahlungen der Gemeinde abwickeln. 2 Das Gleiche gilt für die mit der Rechnungsprüfung 

beauftragten Bediensteten. 

(5) Der Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung und sein Stellvertreter dürfen nicht Angehörige des Bürgermeisters, 

des Kämmerers, der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung sowie mit der Prüfung 

beauftragter Dritter sein. 

(6) Die Geschäftsvorfälle der Sondervermögen und der Treuhandvermögen sind gesondert abzuwickeln, wenn für 

diese gesonderte Jahresabschlüsse aufgestellt werden. 



1. Die örtliche Finanzbuchhaltung 


Die Einführung des Ressourcenverbrauchskonzepts im gemeindlichen Haushaltsrecht und des kaufmännischen 

Rechnungsstils der doppelten Buchführung für Gemeinden hat in Anlehnung an das kaufmännische Rechnungswesen 

dazu geführt, besondere Regelungen über eine Finanzbuchhaltung zu erlassen. In der gemeindlichen 

Finanzbuchhaltung sollen alle gemeindlichen Geschäftsvorfälle und die dadurch bedingten Veränderungen der 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erfasst werden. Sie hat die Angaben zu machen 

und die Daten zu liefern, die eine Grundlage für den gemeindlichen Haushaltsplan mit Ergebnisplan und den 

Finanzplan sowie für den Jahresabschluss der Gemeinde mit Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und der Bilanz 

bilden sollen. 

Die Kosten- und Leistungsrechnung der Gemeinde stellt neben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung den zweiten 

Hauptbereich des gemeindlichen Rechnungswesens und einen eigenen Rechnungskreis für die Gemeinde 

dar (vgl. § 18 GemHVO NRW). Zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind daher Umfang, Form und Inhalt in 

Grundsätzen und unter Sicherheitsaspekten auch besondere Vorgaben für die Zahlungsabwicklung bestimmt 

worden. 

GEMEINDEORDNUNG 516

1.2 Die Ausgestaltung der Finanzbuchhaltung 



Die Regelungen zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind unter Einbeziehung der örtlichen Gegebenheiten von 

der Gemeinde eigenverantwortlich weiter auszugestalten. Sie enthalten deshalb keine Festlegungen über die 

organisatorische Ausgestaltung der Finanzbuchhaltung vor Ort, sondern eröffnen Gestaltungsspielräume für die 

Gemeinde. Die örtliche Entscheidung für eine bestimmte Organisationsform wird dabei maßgeblich durch die von 

der gemeindlichen Finanzbuchhaltung zu erfüllenden Aufgaben bestimmt. Die von der Gemeinde gewählte Organisationsform 

soll funktionsgerecht und in die gemeindliche Verwaltung integrierbar sein. 

Die aus der Aufgabe der gemeindlichen Finanzbuchhaltung bestehende funktionale Aufgabenteilung zwischen 

dem originären Buchungsgeschäft der Gemeinde und dem gemeindlichen Zahlungsverkehr macht regelmäßig 

eine sachbezogene Gliederung der Finanzbuchhaltung in die Aufgabenbereiche "Buchführung" und „Zahlungsabwicklung" 

notwendig, denn die Organisationsform sollte an der Funktion orientiert werden. Diese sachgerechte 

Trennung sollte aber nicht dazu führen, die beiden Aufgabenbereiche in der gemeindlichen Verwaltung als organisatorisch 

selbstständige Einheiten vorzusehen. 

Es ist eine Pflicht jeder Gemeinde, ihre örtliche Finanzbuchhaltung so auszugestalten, dass die ordnungsgemäße 

Erledigung der Aufgaben gesichert ist und die Verantwortlichen dafür genau genug abgegrenzt und bestimmt 

werden. Dazu gehört auch, das erforderliche technische und kaufmännische Fachwissen verfügbar zu haben und 

die Qualität der Buchführung zu gewährleisten sowie dafür Sorge zu tragen, dass die Kosten der Finanzbuchhaltung 

sich in einem verträglichen Rahmen bewegen. 

Die rechtlichen Pflichten und Gestaltungsmöglichkeiten der Finanzbuchhaltung sowie die Vorgaben für die Umsetzung 

von Sicherheitsstandards sind im Einzelnen in den Vorschriften des § 27 „Buchführung“, des § 30 „Zahlungsabwicklung, 

Liquiditätsplanung“ und des § 31 „Sicherheitsstandards und interne Aufsicht“ der Gemeindehaushaltsverordnung 

enthalten. Auch die Vorschriften über die Bewirtschaftung und die Überwachung der im 

Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen sowie über den Umgang mit gemeindlichen Ansprüchen (vgl. §§ 23 

und 26 GemHVO NRW) sind dabei nicht unbeachtlich. 

2. Rechengrößen im NKF 

2.1 Erträge und Aufwendungen als Rechengrößen 


Mit dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) wird über Aufwendungen und Erträge das Ressourcenaufkommen 

und den Ressourcenverbrauch der Gemeinde erfasst und der tatsächliche Werteverzehr über Abschreibungen 

vollständig abgebildet. Unter Einbeziehung der Produktorientierung wird der Gemeinde damit die 

haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung des Ressourcenverbrauchs und des Ressourcenaufkommens bezogen 

auf ihre Aufgabenerfüllung möglich. Gleichzeitig soll die Ausrichtung der Finanzpolitik der Gemeinden auf das 

Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit erreichen, dass der gesamte Ressourcenverbrauch einer Periode regelmäßig 

durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten. 

Die im NKF verwendeten Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwendungen“ stellen den zutreffenden Buchungsstoff 

für den Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung der Gemeinde dar. Sie sind die zutreffenden Größen für eine 

gemeindliche „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und das Sachvermögen der Gemeinde betrifft, 

wenn ein Vorgang bei der Gemeinde das gemeindliche Eigenkapital erhöht oder vermindert (Erhöhung: Ertrag; 

Verminderung; Aufwand). Die Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwendungen“ sind daher von zentraler Bedeutung 

für die gemeindliche Ergebnisermittlung. In diesem Zusammenhang sind auch die internen Leistungsbeziehungen 

der Gemeinde zu beachten, die über die Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwendungen“ erfasst werden, wenn die 

GEMEINDEORDNUNG 517



Gemeinde diese zum Nachweis des vollständigen Ressourcenverbrauchs in ihrem Haushalt veranschlagt (vgl. § 

17 GemHVO NRW). Der interne Charakter dieser örtlichen Leistungsbeziehungen steht der Anwendung der Rechengrößen 

nicht entgegen. 

2.1.2 Die Rechengröße „Erträge“ 

Unter der gemeindlichen Rechengröße „Erträge“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der 

Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder 

gemeindliche Vorgang dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Mit der Rechengröße 

werden aber auch die der Gemeinde zustehenden Steuereinnahmen und die ihr gewährten Zuwendungen 

erfasst, denn diese stellen einen erheblichen Anteil an den gemeindlichen Einnahmen dar. 

Die gemeindlichen Erträge sind aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, so dass bei der Gemeinde vielfach 

einzahlungsgleiche Erträge entstehen. Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Einnahme“ sind dann deckungsgleich, 

wenn die gleiche Periode bzw. das gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist. Die Zahlungsvorgänge 

können aber auch in einer anderen Periode liegen. Die Gemeinde erzielt dann in einem Haushaltsjahr eine Einnahme, 

die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder keine Leistungserstellung durch die Gemeinde vorliegt oder 

wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige Einnahme in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen, z.B. 

Rechnungsabgrenzung bei Mietvorauszahlungen (vgl. § 42 GemHVO NRW). Die Begriffspaare „Erträge“ und 

„Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung). 

Ertrag, der nicht gleichzeitig 


Ertrag 

2.1.3 Die Rechengröße „Aufwendungen“ 

Rechengröße „Erträge“ 

Ertrag, der gleichzeitig 





Abbildung 103 „Rechengröße Erträge“ 



Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwendungen“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr 

der Gemeinde in einem Haushaltsjahr verstanden. Zu Aufwendungen führt daher jeder gemeindliche Vorgang, 

der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde vermindert. Die gemeindlichen Aufwendungen sind 

aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, so dass bei der Gemeinde vielfach auszahlungsgleiche Aufwendungen 

entstehen. Die Zahlungsvorgänge können aber auch in einer anderen Periode liegen. 

Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann deckungsgleich, wenn die gleiche Periode bzw. das 

gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist, z.B. wenn von der Gemeinde die Gehälter, das Material, die 

Energie u.a. zu bezahlen ist. Die Gemeinde leistet dann in einem Haushaltsjahr eine Ausgabe, die keinen Auf- 

GEMEINDEORDNUNG 518



wand darstellt, wenn z.B. z.B. die im Dezember des Haushaltsjahres für den Januar des Folgejahres zu zahlende 

Beamtenbesoldung. Die Aufwendungen der Gemeinde und die dazugehörige Ausgabe fallen dabei in unterschiedliche 

Haushaltsjahre (vgl. aktive Rechnungsabgrenzung nach § 42 GemHVO NRW). Die Begriffspaare 

„Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung). 

Aufwand, der nicht gleichzeitig 


Rechengröße „Aufwendungen“ 

Aufwand 

Aufwand, der gleichzeitig 




Ausgabe 

Abbildung 104 „Rechengröße Aufwendungen“ 

2.2 Einzahlungen und Auszahlungen als Rechengrößen 




Die Finanzrechnung der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und 

dabei auch die Finanzierungsquellen sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liquide 

Mittel) aufzeigen. Dadurch stellt die Finanzrechnung eine Mittelherkunfts- und Mittelverwendungsrechnung der 

Gemeinde dar, bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind. Auf Grund dessen kommen bei der gemeindlichen 

Finanzrechnung die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ als zutreffender Buchungsstoff zur 

Anwendung. 

Außerdem sind in der gemeindlichen Finanzrechnung die Einzahlungen und Auszahlungen unter Beachtung des 

Kassenwirksamkeitsprinzips zu erfassen. Dieses Prinzip ist, vergleichbar mit der Entwicklung der Kassenkredite 

zu Krediten für die Liquiditätssicherung, zum Liquiditätsänderungsprinzip weiterentwickelt worden. Deshalb dürfen 

unter den Haushaltspositionen im Finanzplan nur Beträge in Höhe der im Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden 

oder zu leistenden Zahlungen ausgewiesen werden, die eine Änderung der Liquidität der Gemeinde 

bewirken. 

2.2.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“ 





Gemeinde, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird. 

GEMEINDEORDNUNG 519



In diesem Zusammenhang liegen beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen 

Rechnungswesen dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu 

einer Abnahme der gemeindlichen Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten 

kommt. Die Begriffspaare „Einzahlungen“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden 

werden (vgl. Abbildung). 




2.2.3 Die Rechengröße „Auszahlungen“ 










Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Gemeinde 

im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch 

den Abgang liquider Mittel führt. Die Abgabe von Finanzmitteln durch die Gemeinde kann in Form von Bargeld 

oder Buchgeld erfolgen. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich 

wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung). 

Aufzahlung, die nicht gleichzeitig 



Auszahlung 





Ausgabe 







GEMEINDEORDNUNG 520






3. Der Kontenrahmen für die gemeindliche Buchführung 


Die Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung bei der Buchführung der Gemeinde erfordert, 

diese nach einheitlichen Maßstäben zu gewährleisten. Es bedarf deshalb eines systematischen Aufbaus der 

gemeindlichen Buchführung nach einem Kontenplan, der aus dem NKF-Kontenrahmen abzuleiten ist (vgl. § 27 

Abs. 7 GemHVO NRW). Die von der Gemeinde gebildeten Konten sind gegen Manipulationen in Abhängigkeit 

von der eingesetzten elektronischen Datenverarbeitung zu schützen. 

Das Gebot der vollständigen und verständlichen Aufzeichnung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle in den Büchern 

der Gemeinde ist auch ein Teil der Generalnorm. Ebenso findet der Beleggrundsatz seinen Ausgangspunkt 

in der Generalnorm. Nicht zuletzt gehört auch die Einhaltung der Aufbewahrungsfristen dazu (vgl. § 58 GemHVO 

NRW). Es gilt, die Zuverlässigkeit und Ordnungsmäßigkeit des Rechnungswesens der Gemeinde zu sichern und 

die vorgesehenen Verwaltungsabläufe zu überwachen. Dieses Anliegen kommt auch in den weiteren haushaltsrechtlichen 

Vorschriften zum Ausdruck, z.B. durch die Vorgaben für die Zahlungsabwicklung in § 30, die Sicherheitsstandards 

in § 31 u.a. in der Gemeindehaushaltsverordnung. 

3.2 Die Kontenklassen im NKF-Kontenrahmen 


Im NKF-Kontenrahmen sind die Kontenklassen 0 bis 8 für die Durchführung der „Geschäftsbuchführung“ belegt. 

Sie sind nach dem Abschlussgliederungsprinzip aufgebaut und bilden einen in sich geschlossenen Rechnungskreis, 

der selbstständig abgeschlossen wird. Außerdem spiegeln die Kontenklassen die gemeindliche Bilanz mit 

ihren Posten, die Ergebnisrechnung und die Finanzrechnung mit ihren Haushaltspositionen wieder. Auf dieser 

Grundlage ist zudem die Struktur der Kontengruppen als erster Gliederungsstufe der Kontenklassen aufgebaut, 

so dass die gebildeten Kontengruppen auch mit den einschlägigen Bestimmungen über die Haushaltspositionen 

und Bilanzposten in den §§ 2, 3 und 41 GemHVO NRW in Einklang stehen. 

3.2.2 Die Kontenklassen für die Bilanz 

Für die notwendigen Bestandskonten der Bilanz wurden im NKF-Kontenrahmen die Kontenklassen 0 bis 3 eingerichtet. 

Die vier Kontenklassen werden in eine Vielzahl von Kontenarten untergliedert, die nachfolgend beispielhaft 

und nicht vollständig aufgezeigt werden: 

- Kontenklasse 0 in die Kontenarten „Immaterielle Vermögensgegenstände und Sachanlagen“, „Unbebaute 

Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte“, „Bebaute Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte“, „Infrastrukturvermögen“; 

- Kontenklasse 1 in die Kontenarten „ Anteile an verbundenen Unternehmen“, „Beteiligungen“, „Sondervermögen“, 

„Wertpapiere“, „Vorräte“, „Forderungen“, „Liquide Mittel“; 

- Kontenklasse 2 in die Kontenarten „Eigenkapital“, „Sonderposten“ und „Rückstellungen“; 

- Kontenklasse 3 in die Kontenarten „Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen“, „Verbindlichkeiten aus 

Krediten zur Liquiditätssicherung“ „Passive Rechnungsabgrenzung. 

GEMEINDEORDNUNG 521

3.2.3 Die Kontenklassen für die Ergebnisrechnung 



Für die notwendigen Ergebniskonten der Ergebnisrechnung wurden im NKF-Kontenrahmen die Kontenklassen 4 

und 5 eingerichtet. Die beiden Kontenklassen werden in eine Vielzahl von Kontenarten untergliedert, die nachfolgend 

beispielhaft und nicht vollständig aufgezeigt werden: 

- Kontenklasse 4 „Erträge“ in die Kontenarten „Steuern“, „Zuwendungen“, „Leistungsentgelte“, „Finanzerträge“, 

„Erträge aus internen Leistungsbeziehungen“, „Außerordentliche Erträge, 

- Kontenklasse 5 „Aufwendungen“ in die Kontenarten „Personalaufwendungen“, „Aufwendungen für Sach- und 

Dienstleistungen“, „Zinsen“, „Bilanzielle Abschreibungen“, „Außerordentliche Aufwendungen“. 

3.2.4 Die Kontenklassen für die Finanzrechnung 

Für die notwendigen Zahlungskonten der Finanzrechnung wurden im NKF-Kontenrahmen die Kontenklassen 6 

und 7 eingerichtet. Die beiden Kontenklassen werden in eine Vielzahl von Kontenarten untergliedert, die nachfolgend 

beispielhaft und nicht vollständig aufgezeigt werden: 

- Kontenklasse 6 „Einzahlungen“ in die Kontenarten wie in Kontenklasse 4, jedoch noch zusätzlich die Kontenarten 

„Einzahlungen aus Investitionstätigkeit“ und „Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit“; 

- Kontenklasse 7 „Auszahlungen“ in die Kontenarten wie in Kontenklasse 5, jedoch noch zusätzlich die Kontenarten 

„Auszahlungen aus Investitionstätigkeit“ und „Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit“. 

3.2.5 Weitere Kontenklassen 

Die Kontenklasse „Abschlusskonten“ und die Kontenklasse „Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)“ stellen die 

beiden letzten Kontenklassen des NKF-Kontenrahmens dar. Sie sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung 

auszugestalten und zu füllen. 

4. Der Liquiditätsverbund bzw. Cashpooling 

Für die Gemeinden besteht grundsätzlich die Möglichkeit, einen Liquiditätsverbund bzw. ein Cashpooling mit 

einem Masteraccountkonto zwischen der Kernverwaltung und ihren wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO 

NRW), den organisatorisch verselbstständige Einrichtungen (§ 107 Abs. 2 GO NRW) und rechtlich selbstständigen 

gemeindlichen Unternehmen im Sinne eines Konzerns einzurichten. Nach Auskunft der Bundesanstalt für 

Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ist die Ausnahmeregelung in § 2 Abs. 1 Nr. 7 des Gesetzes über das Kreditwesen 

(Kreditwesengesetz - KWG) vom 09.09.1998 (BGBl. I S. 2776) auch auf Gemeinden anwendbar. Damit 

ist die Tätigkeit der Gemeinde im Rahmen eines Liquiditätsverbundes zwischen den o.a. gemeindlichen Beteiligten 

nicht als Tätigkeit eines Kreditinstituts zu bewerten. Die Vorschrift des § 107 Abs. 6 GO NRW, nach dem die 

Gemeinden kein Bankunternehmen errichten, übernehmen oder betreiben dürfen, steht der Einrichtung eines 

Liquiditätsverbundes bzw. eines Cashpoolings nicht entgegen. 

Die Nutzung des Konzernprivilegs für die Abwicklung von Geldgeschäften in einem Liquiditätsverbund der Gemeinde 

setzt jedoch das Bestehen einer Allein- oder Mehrheitsgesellschafterstellung der Gemeinde bei den betreffenden 

kommunalen Betrieben oder die verpflichtende Einbeziehung dieser Betriebe in die Vollkonsolidierung 

für den gemeindlichen Gesamtabschlusses voraus. Ein solcher Liquiditätsverbund darf nicht dazu führen, dass 

die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnimmt. 

Die Einrichtung eines Liquiditätsverbund bzw. eines Cashpoolings durch die Gemeinde bedarf einer Abstimmung 

über die Abwicklung der Geldgeschäfte und der Festlegung von Verantwortlichkeiten zwischen den Beteiligten, 

einschließlich der ggf. beauftragten Bank. Dieses Gebot gilt insbesondere dann, wenn auch rechtlich selbststän- 

GEMEINDEORDNUNG 522



dige Betriebe der Gemeinde in einen solchen Liquiditätsverbund einbezogen werden. In diesen Fällen kann die 

finanzwirtschaftliche Verantwortung nicht alleine von der Kernverwaltung der Gemeinde getragen werden. Sollen 

in einem solchen Liquiditätsverbund die Abwicklung der Geldgeschäfte über die Kernverwaltung der Gemeinde 

erfolgen, tritt die Gemeinde für die rechtlich selbstständigen Betriebe als „innere“ Bank auf. 

5. Das Zahlungsdiensteumsetzungsgesetz 

Im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, insbesondere bei der Erledigung ihrer Zahlungsabwicklung, 

haben die Gemeinden auch das Zahlungsdiensteumsetzungsgesetz zu beachten, mit dem die Richtlinie 

2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über Zahlungsdienste im 

Binnenmarkt umgesetzt worden ist. Die Zahlungsdiensterichtlinie unterscheidet sechs Kategorien von Zahlungsdienstleistern. 

Unter einen Erlaubnisvorbehalt stellt die Richtlinie jedoch nur die Zahlungsinstitute als sonstige 

Zahlungsdienstleister. Soweit jedoch die Gemeinden (auch Bund und Länder) nicht hoheitlich handelt, werden 

auch sie als Zahlungsdienstleister angesehen (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 3 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz - ZAG). 

Diese Einordnung hat zur Folge, dass auch die Gemeinde, die z.B. durch einen Regie- oder Eigenbetrieb eigene 

Zahlungsdienste erbringt oder erbringen will, nicht unter den gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt und die anderen 

besonderen Bestimmungen für Zahlungsinstitute fällt, Die Gemeinde hat in diesen Fällen aber gleichwohl die 

allgemeinen Bestimmungen für Zahlungsdienstleister bei Qualifizierung ihres Handelns zu beachten. Unter die 

Kategorie des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ZAG fallen jedoch nicht die rechtlich selbständigen Betriebe der Gemeinde, 

die keine hoheitlichen Aufgaben wahrnehmen, auch wenn sie sich zu 100 Prozent im Besitz der Gemeinde befinden. 

In diesem Zusammenhang enthält § 1 Abs. 2 ZAG einen Katalog von Zahlungsdiensten, die privatrechtlich begründete 

Dienstleistungen eines an einem gegebenen Grundgeschäft nicht beteiligten Dritten zu erfassen und die 

dem Zahler helfen oder ihn erst in den Stand versetzen sollen, Bar-, elektronisches oder Buchgeld von ihm auf 

den Zahlungsempfänger zu übertragen. Mit der Vorschrift werden Dienstleistungen eines Dritten erfasst, die die 

Ausführung einer Zahlung zwischen zwei Parteien, dem Zahler und dem Zahlungsempfänger, unterstützen. Auf 

die rechtliche Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Zahler und Zahlungsempfänger (sogenanntes Valutaverhältnis) 

kommt es dabei nicht an. Dem Zahlungsvorgang kann dabei eine familiäre „Verbindlichkeit“, eine Naturalobligation, 

ein bloßes Gefälligkeitsverhältnis, eine Spende oder etwas anderes zu Grunde liegen. Entscheidend 

ist nur, dass ein Geldbetrag seinen Besitzer mit Hilfe eines Dritten wechseln soll. Die nach dem Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz 

definierten Zahlungsdienste werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

1. 

2. 

3. 

Arten von Zahlungsdiensten 

Dienste, mit denen Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto (vgl. § 1 Abs. 3 ZAG) 

oder Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglicht werden, sowie alle für 

die Führung eines Zahlungskontos erforderlichen Vorgänge (Ein- oder Auszahlungsgeschäft). 

Ausführung von Zahlungsvorgängen einschließlich der Übermittlung von Geldbeträgen 

auf ein Zahlungskonto beim Zahlungsdienstleister des Zahlungsdienstnutzers 

oder bei einem anderen Zahlungsdienstleister durch 

a) die Ausführung von Lastschriften (vgl. § 1 Abs. 4 ZAG) einschließlich einmaliger 

Lastschriften (Lastschriftgeschäft), 

b) die Ausführung von Überweisungen einschließlich Daueraufträgen (Überweisungsgeschäft), 

c) die Ausführung von Zahlungsvorgängen mittels einer Zahlungskarte oder eines 

ähnlichen Zahlungsinstruments (Zahlungskartengeschäft), 

ohne Kreditgewährung (Zahlungsgeschäft) 

GEMEINDEORDNUNG 523

4. 

5. 

6. 



Ausführung der in Nummer 2 genannten Zahlungsvorgänge mit Kreditgewährung 

im Sinne des § 2 Abs. 3 (Zahlungsgeschäft mit Kreditgewährung). 

Ausgabe von Zahlungsauthentifizierungsinstrumenten (vgl. § 1 Abs. 5 ZAG) oder 

die Annahme und Abrechnung von mit Zahlungsauthentifizierungsinstrumenten 

ausgelösten Zahlungsvorgängen (Zahlungsauthentifizierungsgeschäft), 

Ausführung von Zahlungsvorgängen, bei denen die Zustimmung des Zahlers zur 

Ausführung eines Zahlungsvorgangs über ein Telekommunikations-, Digital-, oder 

IT-Gerät übermittelt wird und die Zahlung an den Betreiber des Telekommunikations- 

oder IT-Systems oder IT-Netzes erfolgt, sofern der Betreiber ausschließlich 

als zwischengeschaltete Stelle zwischen dem Zahlungsdienstnutzer und dem 

Lieferanten der Waren oder Dienstleistungen tätig ist (digitalisiertes Zahlungsgeschäft). 

Dienste, bei denen ohne Einrichtung eines Zahlungskontos auf den Namen eines 

Zahlers oder eines Zahlungsempfängers ein Geldbetrag des Zahlers ausschließlich 

zur Übermittlung eines entsprechenden Betrags an den Zahlungsempfänger oder 

an einen anderen, im Namen des Zahlungsempfängers handelnden Zahlungsdienstleister 

entgegengenommen wird oder bei dem der Geldbetrag im Namen des 

Zahlungsempfängers entgegengenommen und diesem verfügbar gemacht wird 

(Finanztransfergeschäft). 

Abbildung 107 „Arten von Zahlungsdiensten“ 

Jeder der einzelnen Tatbestände des Zahlungsdienstekatalogs knüpft dabei an die (beabsichtigte) Übermittlung 

von gesetzlichen Zahlungsmitteln (Bargeld), (gesetzliche Zahlungsmittel vertretendes) Buchgeld oder elektronischem 

Geld, das im Austausch für Bargeld, Buchgeld oder anderen, sich letztlich aber auch von Bargeld oder 

Buchgeld ableitenden elektronischen Geld geschaffen worden ist (siehe auch die Definition von „Geldbetrag“ in 

Artikel 4 Abs. 15 der Zahlungsdiensterichtlinie). In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass ein Zahlungssystem 

im Sinne des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes ein System zum Zwecke von Verarbeitung, Clearing, 

Verrechnung und Abwicklung von Zahlungsvorgängen auf Basis einer förmlichen Vereinbarung mit gemeinsamen 

Regeln, die zwischen einer Partei, die das System betreibt (Betreiber) und mindestens drei Teilnehmern 

zur Übermittlung von Geldbeträgen getroffen wurde; dabei wird eine etwaige von dem Betreiber verselbständigte 

Ver- und Abrechnungsstelle, zentrale Vertragspartei oder Clearingstelle nicht mitgerechnet. Zudem können Teilnehmer 

nur Zahlungsdienstleister sein (vgl. § 1 Abs. 6 ZAG). 

Die „privaten Währungen“, um ein auf regionalen Märkten ausgerichtetes Tauschmittel zu realisieren, sind nicht 

als ein Zahlungsdienst im Sinne des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes anzusehen, solange die Rechnungseinheiten 

nicht zu irgendeinem Zeitpunkt, und sei es nur bei Eintritt in oder Austritt aus diesem Markt in Euro, die 

Währung eines Mitgliedstaats oder Vertragsstaats außerhalb der Euro-Zone oder eines Drittstaats umgerechnet 

und eingezahlt oder ausgezahlt werden. Steht jedoch am Ende eine Abrechnung in einem gesetzlichen Zahlungsmittel, 

und sei es auch nur bei einem Austritt aus dem Verbund, so erbringt der Betreiber bei diesen wie bei 

jedem anderen Drei-Parteien- oder komplexeren Zahlungssystem Zahlungsdienste im Sinne dieses Gesetzes, 

wenn das Geschäftsmodell nicht bereits so ausgerichtet ist oder noch ausgerichtet wird, dass es unter eine Bereichsausnahme 

des § 1 Abs. 10 ZAG passt. 


1. Zu Absatz 1 (Zweck und Inhalte der Finanzbuchhaltung): 

1.1 Zu Satz 1 (Aufgabe der Finanzbuchhaltung): 

Durch diese Vorschrift wird bestimmt, dass die Finanzbuchhaltung die Buchführung und die Zahlungsabwicklung 

der Gemeinde zu erledigen hat. Die Finanzbuchhaltung hat die Geschäftsvorfälle der Gemeinde systematisch 

GEMEINDEORDNUNG 524



und lückenlos nach bestimmten Regeln und Ordnungskriterien wertmäßig zu erfassen. Das neue Haushaltsrecht 

bedient sich dabei der kaufmännischen (doppelten) Buchführung, soweit nicht die Besonderheiten des gemeindlichen 

Haushaltswesens Abweichungen davon erforderlich machen. 

1.2 Zu Satz 2 (Beschaffenheit der Buchführung): 

1.2.1 Erfassung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde 

Die Finanzbuchhaltung muss die Entwicklung einer Vermögens- (Bilanz) und einer Ergebnisübersicht (Ergebnisrechnung) 

sowie einer Finanzübersicht (Finanzrechnung) über ein „geschlossenes“ Kontensystem nach dem 

System der doppelten Buchführung ermöglichen, damit daraus der Jahresabschluss erstellt werden kann und 

dieser ein Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermittelt. Es ist sachgerecht und angemessen, dass die 

Geschäftsvorfälle ausdrücklich unter Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) zu bearbeiten 

sind. Auch damit soll gewährleistet werden, dass innerhalb einer angemessenen Zeit ein Überblick über 

die wirtschaftliche Lage der Gemeinde gegeben werden kann. 

1.2.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) 

1.2.2.1 Das Regelsystem der Grundsätze 

Im kaufmännischen System ist trotz der Vorschriften über die Buchführung und den Jahresabschluss ein Spielraum 

geblieben, aus dem durch Auslegungen und Interpretationen die gesetzesergänzenden „Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung (GoB)“ entwickelt worden sind. Sie sind Regeln, nach denen zu verfahren ist, damit 

eine dem Gesetzeszweck entsprechende Buchführung vorgenommen und ein Jahresabschluss sowie ein Gesamtabschluss 

aufgestellt werden. Außerdem sind sie Beurteilungsmaßstäbe für die Entscheidung, ob die Buchführung 

und der Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss ordnungsgemäß sind, d.h. ob sie formell und materiell 

den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. 

Das gemeindliche Haushaltsrecht macht - wie das Handelsrecht - die GoB zur Grundlage der gemeindlichen 

Buchführung, da beide Rechtsvorschriften nicht alle bilanzierungsfähigen und -pflichtigen Sachverhalte sowie die 

dazu erforderlichen Grundsätze detailliert regeln können. Bestehen gesetzliche Regelungen gehen diese den 

Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung vor. Die GoB sind daher ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, 

stehen jedoch nicht über dem Gesetz. Sie können sich als unbestimmte Rechtsbegriffe nur im Rahmen der 

gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des Gesetzes oder einzelner Vorschriften weiter 

entwickeln. Zur Auslegung sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. 

Als GoB ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen 

im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. Mit der Verwendung des unbestimmten 

Rechtsbegriffs der GoB wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in der Praxis den gesetzlichen Anforderungen 

gemäß reagiert werden kann. Auf eine abschließende Regelung über die GoB hat der Gesetzgeber 

bewusst verzichtet, um die fortlaufende Entwicklung und Veränderung nicht zu beeinträchtigen. Die GoB sollen 

sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung 

von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen verschaffen 

kann und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, aber auch, dass diesem Dritten ein qualifizierter Einblick 

in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich ist. 

Es ist dazu nicht festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss, um die gemeindliche 

Tätigkeit im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich beurteilen und nachvollziehen zu können. Allgemein 

wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse über die gemeind- 

GEMEINDEORDNUNG 525



liche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen der Gemeinde besitzen muss, damit er die Ausführung der 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss sowie im Gesamtabschluss 

der Gemeinde verstehen und beurteilen kann. Dabei wird auch die Größe der Gemeinde sowie die Größe 

und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art der örtlichen DV-Buchführung zu berücksichtigen 



die Vorgehensweise und die Ergebnisse verschaffen kann, ist ebenfalls von den vorhandenen örtlichen Gegebenheiten 

auszugehen. Die Bestimmung der angemessenen Zeit ist somit auch von der Größe der Gemeinde 

sowie der Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art der örtlichen DV- 

Buchführung abhängig. Außerdem sollen Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, damit dem Dritten ein 

qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz(gesamt)lage der Gemeinde möglich ist. 

Zudem sorgt die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine dynamische Anpassung 

des Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen. 

Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung werden dann weiterentwickelt, wenn aus neuen 

Sachverhalten heraus dafür ein Erfordernis besteht. 

1.2.2.2 Die Inhalte der Grundsätze 

Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind Regeln, nach denen auch im NKF zu verfahren ist, damit 

eine dem Zweck des gemeindlichen Haushaltsrechts entsprechende Buchführung durch die Gemeinden vorgenommen 

und ein gemeindlicher Jahresabschluss (vgl. § 95 GO NRW) sowie ein gemeindlicher Gesamtabschluss 

(vgl. § 116 GO NRW) aufgestellt werden können. Die GoB sind ein gesetzlich verankertes Regelungssystem. Sie 

können sich als unbestimmte Rechtsbegriffe nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von 

Sinn und Zweck des Gesetzes oder einzelner Vorschriften weiter entwickeln. 

Die GoB bedeuten keine Gesetzeslücke, sondern einen gewünschten und wichtigen Verweis auf nicht gesetzliche 

Normen und Erkenntnisse. Vielfach sind aber auch bereits Inhalte der GoB zu gesetzlichen Regelungen (gesetzlich 

bestimmten Grundsätzen) geworden. Außerdem werden die GoB als Beurteilungsmaßstäbe für die Entscheidung 

benötigt, ob die Buchführung und der Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss der Gemeinde ordnungsgemäß 

sind, denn sie müssen sowohl formell als auch materiell den haushaltsrechtlichen Anforderungen 

entsprechen. Die GoB im engeren Sinne stehen daher unmittelbar im Zusammenhang mit der Finanzbuchhaltung 

der Gemeinde. Folgende Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung gelten für die Gemeinden (vgl. Abbildung). 


Grundsatz der Richtigkeit und 

Willkürfreiheit 



In der Buchführung sind alle Geschäftsvorfälle sowie die Vermögens- 

und Schuldenlage vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet 

zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus folgt das Erfordernis 

des systematischen Aufbaus der Buchführung unter Aufstellung 

eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen und verständlichen 

Aufzeichnung sowie das Belegprinzip, d.h. die Grundlage für 

die Richtigkeit der Buchung bildet den Buchungsbeleg mit der 

Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ Dazu zählt auch die 

Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen. 

Die Aufzeichnungen über die Geschäftsvorfälle durch die Gemeinde 

müssen die Realität möglichst genau abbilden, so dass die Informationen 

daraus begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv richtig 

und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen mit den zu 

Grunde liegenden Dokumenten decken und der Buchführungspflichtige 

bestätigen kann, dass die Buchführung eine getreue 

Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen



Grundsatz der Relevanz 







Die Informationen des Rechnungswesens sind für den Rat und die 

Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar zu machen, 

dass die wesentlichen Informationen über die Vermögens- 

und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich sind. 

Es ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen dem Zeitraum, über den 

Rechenschaft gegeben wird, und der Veröffentlichung der Rechenschaft 

herzustellen. 

Das Rechnungswesen muss die Informationen bieten, die zur 

Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit 

und Verständlichkeit auf die relevanten Daten beschränken. 

Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung in 

einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen der Informationsbereitstellung 

stehen. 

Die Grundlagen des Rechnungswesens, insbesondere die Methoden 

für Ansatz und Bewertung des Vermögens, sollen in der Regel 

unverändert bleiben, so dass eine Stetigkeit im Zeitablauf erreicht 

wird. Notwendige Anpassungen sind besonders kenntlich zu machen. 

Im Jahresabschluss ist über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der 

Haushaltswirtschaft Rechenschaft abzulegen. 

Abbildung 108 „Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“ 

Durch die GoB wird jedoch kein bestimmtes Buchführungssystem vorgeschrieben. Vielmehr entspricht ein Buchführungssystem 

dann den GoB, wenn es so beschaffen ist, dass es einen Überblick über die gemeindlichen Geschäftsvorfälle 

und die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln kann und die 

Geschäftsvorfälle sich in ihrer Entstehung und sachlichen Zuordnung bzw. Abwicklung nachverfolgen lassen. Da 

sich aus diesen Rahmengrundsätzen ggf. Zielkonflikte ergeben können, ist es bei der örtlichen Ausgestaltung des 

Rechnungswesens notwendig, bei konkurrierenden Sachverhalten eine Abwägung vorzunehmen. 

1.2.3 Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit 

Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten Grundsätzen und den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung 

ist gesondert der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 1 Abs. 

1 S. 3 GO NRW). Dieser Grundsatz wird dadurch ergänzt, dass bestimmt worden ist, „Die Gemeinden haben ihr 

Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben“ (vgl. § 10 S. 1 GO 

NRW). Er beinhaltet, dass die Gemeinden in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln müssen, 

denn die Perspektive der ausreichenden Finanzierung künftiger Aufgaben wurde für die Gemeinde mit dem Konzept 

der Generationengerechtigkeit verknüpft (vgl. Abbildung). 

Intergenerative Gerechtigkeit 

Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit 

§ 1 Abs. 1 S. 3 GO NRW 

Abbildung 109 „Intergenerative Gerechtigkeit“ 

GEMEINDEORDNUNG 527



Es gilt dabei zu beurteilen, in welchem Umfang künftige Generationen von den Auswirkungen gegenwärtiger 

gemeindliche Haushaltspolitik betroffen sind und welche Leistungskraft der Gemeinde künftig noch vorhanden 

sein wird. Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit erfordert daher u.a. die zeitliche Verteilung von Nutzen 

und Lasten im gemeindlichen Bereich sowie die Tragfähigkeit der gemeindlichen Finanzen auch für die Zukunft. 

Die Gemeinde muss deshalb bei ihrer Haushaltsplanung und Haushaltsausführung unter Beachtung der 

übrigen gemeindlichen Haushaltsgrundsätze immer im Blick haben muss, auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten 

für die künftigen Generationen zu erhalten. Der Grundsatz beinhaltet deshalb u.a. auch, dass die Gemeinde 

keine rücksichtslose Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen vornehmen darf. 

1.2.4 Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze 

Die wichtigsten Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind für die Umsetzung durch die Gemeinden in vielen 

Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung konkretisiert worden. Zu den in 

diesen Vorschriften gesetzlich bestimmten Grundsätzen über die gemeindliche Buchführung, die gemeindliche 

Bilanz (Jahresabschluss) und den gemeindlichen Gesamtabschluss sind eine Vielzahl von Grundsätzen zu zählen 


Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze 

Bezeichnung 

Grundsätze zur gemeindlichen Buchführung 

Grundsatz der Klarheit 

Grundsatz der Richtigkeit 

Grundsatz der Buchführungswahrheit 

Grundsatz der Übersichtlichkeit 




Belegprinzip 

Vorschriften 

§ 27 Abs. 1, § 41 GemHVO NRW 




§ 96, § 116 GO NRW, § 27 Abs. 2 



§ 91 Abs. 1 GO NRW, § 27 Abs. 1 und 

2, § 41 Abs. 1 GemHVO NRW 


Grundsätze zur gemeindlichen Bilanz (Jahresabschluss) 

Aktivierungsgrundsatz 

Passivierungsgrundsatz 






§ 32 Abs. 1 Nr. 5, § 41 Abs. 5 GemHVO 


§ 32 Abs. 1 Nr. 1 GemHVO NRW



(formelle Bilanzkontinuität) 

Grundsatz der Bilanzierungswahrheit 

Stichtagsprinzip 


Grundsatz der Einzelbewertung 

Grundsatz der Vorsicht 

Grundsatz der Periodenabgrenzung 

Grundsatz der Bewertungsstetigkeit 

(materielle Bilanzkontinuität) 

Anschaffungswertprinzip 

Grundsatz des Saldierungsverbots 



§ 95, § 116 GO NRW 

§ 95 Abs. 1, § 116 Abs. 1 GO NRW 



§ 91 Abs. 2 GO NRW, § 32 Abs. 1 Nr. 3, 







Grundsätze zum gemeindlichen Gesamtabschluss 

Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit 

Grundsatz der Einheitlichkeit des Ausweises 

1.2.5 Weitere wichtige Grundsätze 



Grundsatz der Eliminierung 

„konzerninterner“ Beziehungen 

Grundsatz der Wesentlichkeit 




§ 50 GemHVO NRW i.V.m. § 303 HGB 


Abbildung 110 „Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze“ 

Neben den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung (GoB), die die eigentlichen Grundsätze darstellen und 

die sich auf die laufende Buchführung beziehen und die Art der Erfassung und Darstellung der Geschäftsvorfälle 

sowie deren Schutz vor Verlust und Verfälschung regeln, sind weitere wichtige Grundsätze entwickelt worden, die 

nicht gesetzlich konkretisiert worden sind. Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger 

Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die 

Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen verschaffen kann und Manipulationsmöglichkeiten verhindert 

werden, aber auch, dass diesem Dritten ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- 

und Finanz(gesamt)lage der Gemeinde möglich ist (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 529

Grundsätze 


DV-gestützter 

Buchführungssysteme (GoBS) 

Grundsätze 


Inventur (GoI) 

Grundsätze 


Bilanzierung (GoBi) 

Grundsätze 


Lageberichterstattung (GoL) 

Grundsätze 


Abschlussprüfungen (GoA) 

Grundsätze 


Konzernrechnungslegung (GoK) 

Grundsätze 


Risikoüberwachung (GoR) 



Weitere wichtige Grundsätze 

Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen sicherzustellen, 

dass die Buchungen und sonstigen Aufzeichnungen vollständig, richtig, 

zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden, wenn die Buchführung 

mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt (vgl. § 27 Abs. 5 


Die Grundsätze beziehen sich auf die Erstellung des Inventars und 

sollen sicherstellen, dass in der Inventur eine vollständige Erfassung des 

Vermögens und der Schulden erfolgt (vgl. § 91 GO NRW i.V.m. § 28 und 

29 GemHVO NRW) 

Die Grundsätze der Aktivierung, Passivierung und Bewertung werden 

weiter detailliert. Dazu gehören auch die Grundsätze für die Bilanzgliederung 

(vgl. z.B. § 41 bis 43 GemHVO NRW) 

Die Grundsätze spezifizieren die Anforderungen für die durch den Lagebericht 

vorzunehmende Informationsvermittlung (vgl. § 48 GemHVO 


Die Grundsätze finden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung 

Anwendung. Diese beinhalten u.a. Festlegungen zu den Prüfungshandlungen. 

Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen dieser Grundsätze 

durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung bei 

Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige 

Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“. 

Die Grundsätze finden bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

Anwendung (vgl. § 116 GO NRW) 

Die Grundsätze sind für die pflichtgemäße Risikoüberwachung entwickelt 

worden. Sie beinhalten die allgemeinen Handlungsvorgaben bzw. 

Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems. 

Abbildung 111 „Weitere wichtige Grundsätze“ 

Die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur sorgt zudem mittelbar für eine dynamische Anpassung 

des Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen. 

1.2.6 Sachgerechte Anwendung der Grundsätze 

Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung unter Beachtung ihrer qualitativen 

Merkmale führt grundsätzlich zu einer wirklichkeitsgetreuen Darstellung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzlage der Gemeinde. Soweit sich die örtlichen Entscheidungen an diesen Grundsätzen orientieren, entstehen 

relevante, verlässliche und verständliche Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Um 

dieses sicherzustellen sind u.a. die Gliederungsvorschriften zur gemeindlichen Bilanz in § 41 GemHVO NRW 

konkretisiert worden z.B. die Grundsätze „Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“. Die Bewertungsvorschriften in den §§ 

32 bis 36, 42 und 43 GemHVO NRW prägen dabei das Vorsichtsprinzip weiter aus. 

GEMEINDEORDNUNG 530



Zur Auslegung der GOB sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. Als GoB ist daher jedes 

Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem 

Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. Mit der Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der 

GoB wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in der Praxis den gesetzlichen Anforderungen gemäß reagiert 

werden kann. Auf eine abschließende Regelung über die GoB hat der Gesetzgeber bewusst verzichtet, um 

die fortlaufende Entwicklung und Veränderung nicht zu beeinträchtigen. Ausgehend vom allgemeinen Schutzzweck 

des Rechnungswesens können die für das kaufmännische Rechnungswesen anerkannten Ziele „Dokumentation“, 

„Rechenschaft“ und „Kapitalerhaltung“ auch im Rechnungswesen der Gemeinden eine entsprechende 

Anwendung finden. 

Die grundsätzliche Übereinstimmung des Rechnungszwecks ist darauf zurückzuführen, dass das Verhältnis zwischen 

Rechnungslegendem und Rechnungsadressaten auch im gemeindlichen Bereich eine klassische Stellvertreterbeziehung 

aufweist, denn hier verwaltet die Gemeinde wie ein Beauftragter das Vermögen de ihrer Bürger 

treuhänderisch. Daraus lassen sich die Rahmengrundsätze ableiten, die für die Erfassung und Darstellung der 

Geschäftsvorfälle sowie deren Sicherung gegen Verlust und Verfälschung gelten und somit die materielle und 

formelle Ordnungsmäßigkeit der Buchführung sichern. 

1.3 Zu Satz 3 (Ordnungsmäßigkeit der Zahlungsabwicklung): 

Die Trennung zwischen der Buchung der Geschäftsvorfälle und dem Zahlungsverkehr und damit die Einhaltung 

des Vier-Augen-Prinzips sind aus dem bisherigen Recht übernommen worden. Sie ist durch die Teilung der Finanzbuchhaltung 

in die beiden Verantwortungsbereiche gewährleistet. Wegen der besonderen Bedeutung des 

Zahlungsverkehrs für die Gemeinde und unter Berücksichtigung von Sicherheitsaspekten ist es geboten, zu bestimmen, 

dass die Zahlungsabwicklung der Gemeinde ordnungsgemäß und sicher zu erledigen ist. 

2. Zu Absatz 2 (Verantwortlichkeiten für die Finanzbuchhaltung): 

2.1 Die Bestellung eines Verantwortlichen und eines Stellvertreters 

Nach der Vorschrift hat die Gemeinde hat, wenn sie ihre Finanzbuchhaltung nicht nach § 94 durch eine Stelle 

außerhalb der Gemeindeverwaltung besorgen lässt, dafür einen Verantwortlichen und einen Stellvertreter zu 

bestellen. Die Bestellung eines Verantwortlichen und eines Stellvertreters für die Finanzbuchhaltung als Organisationseinheit 

der gemeindlichen Verwaltung wird vom Bürgermeister vorgenommen. Sie ist nicht wie bei der 

örtlichen Rechnungsprüfung dem Rat vorbehalten. Die Bestellung eines Verantwortlichen ist zur Sicherstellung 

einer ordnungsgemäßen Aufgabenerledigung, d.h. der Ordnungsmäßigkeit der Buchführung und der Zahlungsabwicklung, 

erforderlich. Auch bei einer dezentral organisierten Finanzbuchhaltung muss es, insbesondere aus 

Sicherheitsgesichtspunkten heraus, eine Gesamtverantwortung in einer Hand geben. Nicht nur dieser Fall macht 

die Vorgabe der Bestellung eines Verantwortlichen notwendig. 

Werden die beiden Aufgabenbereiche der Finanzbuchhaltung „Buchführung“ und „Zahlungsabwicklung“ in der 

gemeindlichen Verwaltung nicht organisatorisch eigenständig geführt, sind der bestellte Verantwortliche und sein 

Stellvertreter die Verantwortlichen für beide Aufgabenbereiche. Durch ihre Verantwortlichkeiten für die gemeindliche 

Zahlungsabwicklung und unterliegen sie dem Verwandtschaftsverbot zwischen bestimmten Beschäftigten in 

der Gemeindeverwaltung nach Absatz 5 der Vorschrift. Dieses Verbot ist unter Sicherheitsgesichtspunkten erlassen 

worden. Es ist beim Verwandtschaftsverbot zu beachten, dass dieses nicht nur bei einer Verbindung durch 

eine Ehe gilt, sondern auch auf diejenigen Personen Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach 

dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind. Durch diese Erweiterung wird den Regelungen des Gesetzes 

über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz - LPartG) vom 16. Februar 2001 (BGBl. 

GEMEINDEORDNUNG 531



I S. 266) Rechnung getragen. Das Verbot soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche 

Bindungen von vornherein ausschließen. 

2.2 Die Bestellung eines Verantwortlicher für die Zahlungsabwicklung 

Es ist von der organisatorischen Gestaltung der Finanzbuchhaltung abhängig, ob neben dem Verantwortlichen für 

die Finanzbuchhaltung und seinem Stellvertreter ggf. zusätzlich ein Verantwortlicher für die Zahlungsabwicklung 

zu bestellen ist, wenn nicht bereits der Stellvertreter für die gemeindliche Zahlungsabwicklung zuständig ist. Diese 

besondere Bestellung eines Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung beruht darauf, dass nach Absatz 5 

der Vorschrift unter Sicherheitsgesichtspunkten ein Verwandtschaftsverbot zwischen bestimmten Beschäftigten in 

der Gemeindeverwaltung besteht. 

Bei einer organisatorischen Eigenständigkeit von Buchführung und Zahlungsabwicklung innerhalb der gemeindlichen 

Verwaltung unterliegen nur der Verantwortliche für den gesonderten Aufgabenbereich „Zahlungsabwicklung“ 

und sein Stellvertreter dem gesetzlichen Verwandtschaftsverbot. Gleichwohl muss auch bei einer solchen Gestaltung 

der Finanzbuchhaltung eine Gesamtverantwortung in der Gemeinde bestehen, um wegen der selbst geschaffenen 

Aufgabentrennung ein ineinandergreifen der Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle und die 

daraus entstehenden Abschlüsse zu sichern. 

2.3 Verantwortung bei einer Aufgabenerledigung durch Dritte 

Die Vorschrift des § 94 GO NRW ermöglicht es den Gemeinden ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb 

der Gemeindeverwaltung erledigen zu lassen. Dabei kommt es nicht auf die Rechtsform der beauftragten Stelle, 

sondern nur auf die Form der Übertragung an. Es ist dabei zu unterscheiden, ob die Übertragung der Besorgung 

der Finanzbuchhaltung nach öffentlichem Recht oder nach den Gestaltungsmöglichkeiten des Privatrechts vorgenommen 

wird. Mit der Erledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung oder Teilen davon sollen auch nur Stellen 

beauftragt werden, die eine Gewähr für deren ordnungsgemäße Abwicklung bieten und dies wirtschaftlicher 

und zweckmäßiger erledigt werden kann. Die gemeindliche Aufgabenerfüllung darf dadurch nicht beeinträchtigt 

werden. 

Die Rechte und Pflichten der Gemeinde als Aufgabenträgerin für die Durchführung der Finanzbuchhaltung bleiben 

dabei unberührt. Sie ist auch bei einer Aufgabenübertragung weiterhin für die ordnungsgemäße Erledigung 

dieser Aufgabe verantwortlich und muss sich in ihrem Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern das Handeln 

der beauftragten Stelle als ihr eigenes Handeln anrechnen lassen. Aus der Funktion der Finanzbuchhaltung ergibt 

sich, dass die ordnungsgemäße Erledigung nur angenommen werden kann, wenn die Funktion der Finanzbuchhaltung 

im doppischen Rechnungswesen der Gemeinde auch bei der Übertragung auf Dritte in vollem Umfang 

erhalten bleibt. Beim Vorliegen dieser Tatbestände kann die Gemeinde auf die förmliche Bestellung eines Verantwortlichen 

und eines Stellvertreters für ihre Finanzbuchhaltung verzichten. Gleichwohl bedarf es einer zuständigen 

Organisationseinheit in der gemeindlichen Verwaltung, von der die Ergebnisse aus der gemeindlichen 

Geschäftstätigkeit in die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und ggf. des Gesamtabschlusses der 

Gemeinde eingebracht werden. 

3. Zu Absatz 3 (Dezentrale Aufgabenerledigung): 

3.1 Zu Satz 1 (Dezentrale Finanzbuchhaltung): 

Im Rahmen der örtlichen Finanzbuchhaltung ist ausgehend, dass die Gemeinden ausgehend von den Erprobungen 

der dezentralen Ressourcenverantwortung in unterschiedlicher Weise eine dezentrale Buchführung und 

GEMEINDEORDNUNG 532



Zahlungsabwicklung einrichten. Es wurde deshalb auf die gesetzliche Vorgabe einer zentralen Finanzbuchhaltung 

verzichtet und ihre Gestaltung der Organisationshoheit der Gemeinde überlassen. Die Vorschrift stellt dies 

durch die Regelung klar, dass die Finanzbuchhaltung für funktional begrenzte Aufgabenbereiche auch durch 

mehrere Stellen der Verwaltung erfolgen kann, soweit die ordnungsgemäße Erledigung und die Prüfung gewährleistet 

sind. Gleichwohl muss eine zentrale Stelle in der gemeindlichen Verwaltung bestehen, bei der die Gesamtverantwortung 

bestehen bleibt. 

Diese Abgrenzung wurde in der Praxis insbesondere vielfach für bestimmte Fachbereiche vorgenommen, denen 

neben der Haushaltsbewirtschaftung auch die Zahlungsabwicklung über gemeindeeigene Bankkonten erlaubt 

wurde. Im NKF muss bei der Dezentralisierung der Finanzbuchhaltung im Einzelfall vor Ort geklärt werden, ob bei 

der Umsetzung der dezentralen Ressourcenverantwortung in der gemeindlichen Verwaltung nicht nur die Bewirtschaftung, 

sondern auch das Buchungsgeschäft, ggf. auch die Zahlungsabwicklung, mit übernommen werden 

sollen. Bereits für die Abwicklung des Buchungsgeschäftes ist zu klären, ob die dezentrale Stelle nur eine „Vorbuchung“ 

vornehmen soll, so dass jeder Geschäftsvorfall originär in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde zu 

erfassen ist oder die Geschäftsvorfälle gebucht werden dürfen und nur das Gesamtergebnis eines vorher bestimmten 

Zeitraumes, z.B. ein Quartal, in die „originäre“ Finanzbuchhaltung der Gemeinde übernommen werden 

soll. 

Diese Gestaltung der gemeindlichen Buchführung ist nicht von der Umsetzung der dezentralen Ressourcenverantwortung 

abhängig. Sie ist möglich, ohne dass die dezentrale Stelle das gemeindliche Buchungsgeschäft und 

ggf. auch noch die Zahlungsabwicklung übernimmt. In einigen Praxisfällen, in denen es gewollt war, die Buchungen 

und die Zahlungsabwicklung dezentral abzuwickeln, hat es sich bewährt, wenn die Abwicklung, insbesondere 

aber die Geldversorgung nach dem Prinzip „Abwicklung von Vorschüssen“ gestaltet worden ist. So konnte regelmäßig 

überwacht werden, ob auch sämtliche haushaltsrechtlichen Anforderungen einschließlich der Verantwortlichkeiten, 

z.B. Unterschriftsbefugnisse, eingehalten wurden. War auch die Zahlungsabwicklung zentral organisiert, 

gab es oftmals erhebliche Schwierigkeiten bei der Liquiditätsversorgung, wenn keine entsprechende Liquiditätsplanung 

durchgeführt wurde oder auch die zentrale „Gesamtversorgung“ nicht über Zugriffsberechtigungen für 

alle gemeindlichen Bankkonten verfügte. 


Durch den Verweis auf Absatz 2 in dieser Vorschrift soll sichergestellt werden, dass auch in den Fällen, in denen 

die Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung durch mehrere Stellen der Verwaltung für funktional begrenzte 

Aufgabenbereiche erledigt werden, ausreichende Verantwortlichkeiten bestimmt werden. Die Gemeinde 

hat deshalb auch in den Fällen einer dezentral geführten Finanzbuchhaltung einen Verantwortlichen und einen 

Stellvertreter für ihre gemeindliche Finanzbuchhaltung zu bestellen. Die Gemeinde kann sich wie in den Fällen, in 

denen sie ihre Finanzbuchhaltung durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung besorgen lässt, nicht 

selbst aus ihrer Gesamtverantwortung für das gemeindliche Buchungsgeschäft und die gemeindliche Zahlungsabwicklung 

selbst entlassen. Diese Vorgabe besteht nicht allein deshalb, um für diese Bereiche die ordnungsgemäße 

Erledigung und die Prüfung zu gewährleisten, vielmehr gebietet es auch die gemeindliche Pflicht zur Sicherstellung 

der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, dass der Bürgermeister die Gesamtverantwortung für das 

haushaltswirtschaftliche Handeln nicht aus der Hand geben kann (vgl. § 62 GO NRW). 

4. Zu Absatz 4 (Trennung von Entscheidung und Zahlungsabwicklung): 

4.1 Zu Satz 1 (Geltung des Grundsatzes bei der Zahlungsabwicklung): 

Nach der Vorschrift dürfen die Bediensteten der Gemeinde, die mit der Prüfung und Feststellung des Zahlungsanspruches 

und der Zahlungsverpflichtung beauftragt sind, nicht gemeindliche Zahlungen abwickeln. Dieser 

GEMEINDEORDNUNG 533



gesetzliche Grundsatz stellt nicht nur eine Vorgabe für eine sachdienliche Gestaltung des gemeindlichen Verwaltungsablaufs 

bei der Abwicklung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde dar, sondern ist auch Ausdruck dafür, dass 

verpflichtende Erklärungen bzw. Zahlungen zu Lasten der Gemeinde im Alleingang eines Beschäftigten zu vermeiden 


Die getroffene gesetzliche Regelung ist daher eine Ausprägung des Grundsatzes der Trennung von fachlicher 

Entscheidung und Durchführung der Zahlungsabwicklung. Sie ist nicht erst mit dem NKF eingeführt worden, sondern 

wegen seiner Bedeutung nunmehr gesetzlich verankert worden. Es war auch aus Sicherheitsgesichtspunkten 

heraus erforderlich, ein solches Verbot in der Gemeindeordnung zu verankern. Das Gebot, das in der Praxis 

auch als „Vier-Augen-Prinzip“ bezeichnet wird, soll die Einhaltung der Trennung zwischen Bewirtschaftung der 

gemeindlichen Haushaltsmittel und Zahlungsabwicklung der Gemeinde gewährleisten. Außerdem wird durch 

diese Regelung auch erfasst, dass die genannten Bediensteten nicht gleichzeitig die Stellung des Verantwortlichen 

für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters innehaben können. 

4.2 Zu Satz 2 (Geltung des Grundsatzes bei der Rechnungsprüfung): 

Nach der Vorschrift dürfen die Bediensteten der Gemeinde, die mit Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung 

beauftragt sind, nicht gemeindliche Zahlungen abwickeln. Dieser gesetzliche Grundsatz stellt nicht nur eine Vorgabe 

für eine sachdienliche Gestaltung des gemeindlichen Verwaltungsablaufs bei der Abwicklung der Geschäftsvorfälle 

der Gemeinde dar, sondern ist auch Ausdruck dafür, dass auch die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung 

nicht über verpflichtende Erklärungen bzw. Zahlungen zu Lasten der Gemeinde entscheiden sollen, 

bei denen ihnen gleichzeitig die Prüfung des gemeindlichen Geschäftsvorfalls obliegt. 

Der Grundsatz der Trennung von fachlicher Entscheidung bei der gemeindlichen Zahlungsabwicklung und der 

Durchführung der Rechnungsprüfung gilt wegen der Sonderstellung der örtlichen Rechnungsprüfung auch für die 

damit beauftragten Bediensteten (vgl. § 104 GO NRW). Er soll die Einhaltung der Trennung zwischen Bewirtschaftung 

der Haushaltsmittel und örtlicher Rechnungsprüfung gewährleisten. Außerdem wird durch diese Regelung 

auch erfasst, dass die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung nicht gleichzeitig die Stellung des Verantwortlichen 

für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters innehaben können. 

5. Zu Absatz 5 (Verwandtschaftsverbot zur Vermeidung von Interessenkonflikten): 

Unter Sicherheitsgesichtspunkten ist auch das Verwandtschaftsverbot zwischen bestimmten Beschäftigten in der 

Gemeindeverwaltung zu sehen. Das Gebot gilt für den Verantwortlichen der Finanzbuchhaltung und seinen Stellvertreter 

(vgl. Absatz 2), die nicht nur Verantwortliche für die Buchführung, sondern gleichzeitig auch Verantwortliche 

für die Zahlungsabwicklung sind. Es ist beim Verwandtschaftsverbot zu beachten, dass dieses nicht nur bei 

einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch auf diejenigen Personen Anwendung findet, die durch eine 

Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind. Durch diese Erweiterung wird den 

Regelungen des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz - LPartG) 

vom 16. Februar 2001 (BGBl. I S. 266) Rechnung getragen. 

Das Verbot in dieser Vorschrift soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen 

von vornherein ausschließen. Es steht zudem mit § 31 Abs. 5 GO NRW in Verbindung, denn durch diese 

Vorschrift wird bestimmt, welche verwandtschaftlichen Verhältnisse unter dem Begriff „Angehöriger“ im Sinne der 

Gemeindeordnung zu subsumieren sind. Im Rahmen der erweiterten gesetzlichen Delegationsmöglichkeiten 

sowie der Beauftragung Dritter wird das Verwandtschaftsverbot in dieser Vorschrift ausgedehnt, weil es auf 

Grund der örtlichen Organisationshoheit der Gemeinde zulässig ist, die beiden Teile der Finanzbuchhaltung 

„Buchführung“ und „Zahlungsabwicklung“ in der gemeindlichen Verwaltung organisatorisch eigenständig zu füh- 

GEMEINDEORDNUNG 534



ren. Dies geschieht oftmals dadurch, dass nur die Buchführung dem Kämmerer, der die Finanzverantwortung in 

der Gemeinde inne hat bzw. dem Aufgabenbereich „Kämmerei“ zugeordnet wird. 

In diesen Fällen wird vielfach, auch wegen der Einhaltung der Trennung zwischen der Buchung der Geschäftsvorfälle 

und dem Zahlungsverkehr, die Gesamtverantwortung für die Finanzbuchhaltung in eine Verantwortung für 

die „Buchführung“ und eine Verantwortung für die „Zahlungsabwicklung“ aufgeteilt. Dies erfordert wegen des 

historisch gewachsenen Verwandtschaftsverbotes unter Sicherheitsgesichtspunkten dann die zusätzliche Bestellung 

eines Verantwortlichen und eines Stellvertreters für den Bereich der Zahlungsabwicklung. Wird die Finanzbuchhaltung 

ganz oder teilweise dem Aufgabenbereich des Kämmerers zugeordnet, darf dieser nicht mehr die 

ihm zugeordnete Aufsichtsfunktion über die Finanzbuchhaltung nach § 31 Abs. 4 GemHVO NRW wahrnehmen. 

Die Aufsicht über die Finanzbuchhaltung obliegt dann dem Bürgermeister, wenn er sie nicht einem anderen Beschäftigten 

übertragen hat (vgl. § 31 Abs. 4 GemHVO NRW). 

6. Zu Absatz 6 (Rechnungskreise bei Sondervermögen und Treuhandvermögen): 

Die Bildung besonderer Sonderkassen für Sondervermögen und Treuhandvermögen durch die Gemeinde ist 

zukünftig nicht mehr vorgesehen. Auch ist nicht mehr zwingend eine eigene (organisatorisch getrennte) Buchhaltung 

für jedes Sondervermögen oder Treuhandvermögen der Gemeinde vorgesehen. Es ist ausreichend, wenn 

die Gemeinde die Geschäftsvorfälle dieser besonderen Vermögensbereiche so abwickelt, dass für diese gesonderte 

Jahresabschlüsse aufgestellt werden können, soweit diese vorgeschrieben sind, z.B. für die Eigenbetriebe 

als Sondervermögen nach § 97 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW, die organisatorisch selbstständig sind. Damit wird der 

gesetzlich vorgesehenen Separierung dieser Vermögen durch die Gemeinde in ausreichendem Maße Rechnung 

getragen. 

Für die anderen Sondervermögen, die Teil des gemeindlichen Haushalts sind, z.B. die Gemeindegliedervermögen 

oder die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, muss von der Gemeinde zusätzliche zur haushaltswirtschaftlichen 

Abwicklung ein Nachweis über die Einhaltung des verbindlich gesetzten Zwecks erbracht werden. 

Dieser Nachweis erfordert nicht gesonderte Buchungsunterlagen, wenn aus den haushaltswirtschaftlichen Daten 

ein prüffähiger (Verwendungs-) Nachweis erbracht werden kann. 


GEMEINDEORDNUNG 535



§ 94 

Übertragung der Finanzbuchhaltung 

1Die Gemeinde kann ihre Finanzbuchhaltung ganz oder zum Teil von einer Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung 

besorgen lassen, wenn die ordnungsgemäße Erledigung und die Prüfung nach den für die Gemeinde 

geltenden Vorschriften gewährleistet sind. 2 Satz 1 gilt nicht für die Zwangsvollstreckung. 3 Die Vorschriften des 

Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit bleiben unberührt. 



1. Die Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung an Dritte 

Im Rahmen der gesetzlichen Aufgabe der gemeindlichen Finanzbuchhaltung, die Buchführung und die Zahlungsabwicklung 

der Gemeinde zu erledigen, muss die Gemeinde als Aufgabenträger grundsätzlich selbst handeln, 

denn der Gesetzgeber hat ihr ausdrücklich die dafür erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. Er hat die Gemeinde 

als geeignet angesehen, die ihr zugewiesenen Verwaltungsaufgaben mit der notwendigen personellen und 

sächlichen Ausstattung erfüllen und den ordnungsgemäßen Gang der Geschäftsvorfälle sicherstellen zu können. 

Die Vorschrift ermöglicht es aber der Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb der Gemeindeverwaltung 

erledigen zu lassen. 

Der Dritte, der diese Aufgabe übernimmt, trägt die Verantwortung für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße 

Erledigung der übernommenen Aufgabe regelmäßig im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages. Er wird in 

diesem Zusammenhang daher, abhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung, mit der 

Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe betraut und oftmals nicht als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde tätig. In 

diesen Fällen ist entscheidend, dass die Gemeinde nicht durch eigenes Personal tätig wird. Die Abgrenzung 

dafür ist im örtlichen Einzelfall unter Beachtung der verwaltungsrechtlichen Gegebenheiten vorzunehmen. Die 

Gemeinde kann sich gleichwohl durch die Übertragung der Finanzbuchhaltung auf einen Dritten nicht aus ihrer 

Verantwortung für die Aufgabenerledigung der Finanzbuchhaltung selbst entlassen. Sie trägt weiterhin die Gesamtverantwortung 

für ihre Finanzbuchhaltung und muss sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Daten rechtzeitig 

zur Verfügung stehen, um ihre Pflicht zur Aufstellung eines gemeindlichen Jahresabschlusses nach Ablauf des 

Haushaltsjahres rechtzeitig nachkommen zu können. 

Von der gesetzlichen Möglichkeit der Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an Dritte 

sollte die Gemeinde nur Gebrauch machen, wenn es wirtschaftlicher und zweckmäßiger ist, die gemeindliche 

Aufgabenerfüllung dadurch nicht beeinträchtigt wird und die für die Gemeinde geltenden Vorschriften von dem 

Dritten eingehalten werden können. Bei einer Übertragung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung auf Dritte 

kommt es zudem nicht auf die Rechtsform der beauftragten Stelle, sondern nur auf die Form der Übertragung an. 

Von der Gemeinde ist bei der Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung an Dritte zudem zu unterscheiden, 

ob die Übertragung der Besorgung der Finanzbuchhaltung nach öffentlichem Recht oder nach den Gestaltungsmöglichkeiten 

des Privatrechts vorgenommen wird. Die privatrechtlichen Möglichen nach dieser Vorschrift 

schließen nicht die Möglichkeiten der Übertragung der Aufgaben in öffentlich-rechtlicher Form nach den Vorschriften 

des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit aus. Außerdem ist in diesem Zusammenhang die 

Dienstleistungs-Informationspflichten-Verordnung vom 12.03.2010 von Bedeutung (vgl. BGBl. I S. 267). 

GEMEINDEORDNUNG 536



2. Dezentrale Erledigung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung 

Unter diese Vorschrift fällt nicht die dezentrale Erledigung der Aufgaben der Finanzbuchhaltung innerhalb der 

gemeindlichen Verwaltung, auch wenn mit einer solchen Dezentralisierung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung 

die Einrichtung von Zahlstellen, Handvorschüssen oder Sonderkonten verbunden ist. Die Leitung der Finanzbuchhaltung 

hat in solchen Fällen dafür Sorge zu tragen, dass auch diese Stellen nach den für die Finanzbuchhaltung 

geltenden Vorgaben ihre Aufgabe erledigen und die Gesamtverantwortung bei der gemeindlichen 

Finanzbuchhaltung erhalten bleibt. Eine solche örtliche Gestaltung der Finanzbuchhaltung in eigener Verantwortung 

der Gemeinde muss auch in entsprechender Weise in den nach § 31 GemHVO NRW zu erlassenden örtlichen 

Vorschriften verankert werden. 

3. Übernahme von Aufgaben der Finanzbuchhaltung von Dritten 

Die Gemeinde kann ihre Finanzbuchhaltung nicht nur von einer Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung besorgen 

lassen, sie kann auch die Finanzbuchhaltung Dritter übernehmen. Dies gilt nicht nur für Übernahmen von 

ihren organisatorisch selbstständigen Sondervermögen (vgl. § 97 GO NRW) oder den in ihrer Verwaltung stehenden 

Treuhandvermögen (vgl. § 98 GO NRW). Auch durch Fachgesetze wird es Dritten ermöglicht, die Gemeinde 

mit der Abwicklung ihrer Haushaltswirtschaft zu beauftragen. Die Tätigkeit der Gemeinde ist dann i.d.R. entgeltpflichtig 

und die Gemeinde hat in der Sache eine Entscheidungsfreiheit. Sie dürfte die Übernahme einer solchen 

Aufgabe jedoch dann kaum ablehnen, wenn sie z.B. selbst einem Zusammenschluss angehört, für den es wichtig 

ist, dass die ordnungsgemäße Erledigung seiner Haushaltswirtschaft gesichert ist. 

Bei der Übernahme der Durchführung haushaltswirtschaftlicher Aufgaben von Dritten kann die Gemeinde auch 

die dazu erforderlichen Vollstreckungsaufgaben wahrnehmen, denn die Gemeinde ist eine nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz 

mögliche Vollstreckungsbehörde. So sieht z.B. das Gemeinschaftswaldgesetz in § 20 

Abs. 3 vor, dass die Gemeinden für die Waldgenossenschaften die zuständigen Vollstreckungsbehörden im Sinne 

des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen sind. Auch für andere öffentlichrechtliche 

Körperschaften kann die Gemeinde Vollstreckungsaufgaben erledigen. 


1. Zu Satz 1 (Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung auf Dritte): 

1.1 Die Geschäftsbesorgung in privatrechtlicher Form 

Der Gemeinde stehen daher mehrere Möglichkeiten offen, ihre Aufgabe „Finanzbuchhaltung zu erledigen. Die 

Vorschrift ermöglicht es daher, die gemeindliche Finanzbuchhaltung durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung 

auf der Grundlage eines privatrechtlichen Vertrages (Geschäftsbesorgungsvertrages) erledigen zu 

lassen. Der Begriff „besorgen lassen“ in dieser Vorschrift soll dabei einerseits zum Ausdruck bringen, dass die 

Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung die Geschäfte selbstständig und eigenverantwortlich erledigt, die Verantwortung 

der Gemeinde zur Wahrnehmung dieser Aufgaben gleichwohl unberührt bleibt. Andererseits aber 

auch zum Ausdruck gebracht werden soll, dass die Gemeinde nach dieser Vorschrift keine Befugnisse der Gemeinde 

an Dritte übertragen werden kann, die Eingriffe in Rechte Dritter ermöglichen. 

Mit der Erledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung oder Teilen davon sollen auch nur Stellen beauftragt 

werden, die eine Gewähr für deren ordnungsgemäße Abwicklung bieten und dies wirtschaftlicher und zweckmäßiger 

erledigt werden kann. Die gemeindliche Aufgabenerfüllung darf dadurch nicht beeinträchtigt werden. Entscheidet 

sich die Gemeinde für die privatrechtliche Form nach dieser Vorschrift, kommt in der Regel der Abschluss 

eines Geschäftsbesorgungsvertrages in Betracht, der eine sorgfältige Auswahl des Geschäftspartners 

GEMEINDEORDNUNG 537



voraus gehen sollte. In den Fällen, in denen sich die Gemeinde aber nur der technischen Einrichtungen einer 

anderen Stelle bedient, stellt diese keine Besorgung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung im Sinne dieser Vorschrift 

dar. Die Besorgung der Finanzbuchhaltung nach dieser Vorschrift ist aber auch dann nicht mehr gegeben, 

wenn wegen der Weisungsvorbehalte der Gemeinde der anderen Stelle kein eigener Gestaltungsraum mehr bei 

der Erledigung ihrer Aufgaben verbleibt. 

1.2 Die Sicherung der ordnungsgemäßen Aufgabenerledigung 

Die Rechte und Pflichten der Gemeinde als Aufgabenträgerin für die Durchführung der Finanzbuchhaltung bleiben 

bei einer Übertragung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an Dritte grundsätzlich unberührt. Die Gemeinde 

ist daher auch bei einer solchen Aufgabenerledigung weiterhin für die ordnungsgemäße Durchführung dieser 

Aufgabe verantwortlich. Sie muss sich in ihrem Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern das Handeln der 

beauftragten Stelle als ihr eigenes Handeln anrechnen lassen. 

Aus der Funktion der Finanzbuchhaltung ergibt sich, dass die ordnungsgemäße Erledigung nur angenommen 

werden kann, wenn die Funktion der Finanzbuchhaltung im doppischen Rechnungswesen der Gemeinde auch 

bei der Übertragung auf Dritte in vollem Umfang erhalten bleibt. D.h., die beauftragte Stelle muss die Geschäftsabwicklung 

so vornehmen, dass die vorgesehene Haushaltsplanung und Haushaltsausführung durch die Gemeinde 

möglich wird sowie der vorgeschriebene Jahresabschluss und der Gesamtabschluss nicht beeinträchtigt 

werden. Außerdem muss auch die beauftragte Stelle die Einhaltung der haushaltsrechtlichen Sicherheitsstandards 

gewährleisten (vgl. § 31 GemHVO NRW). 

Für eine von der Gemeinde beauftragte Stelle besteht nur dann eine rechtliche Verpflichtung zur Beachtung und 

Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorschriften, wenn die Gemeinde dieses ausdrücklich vereinbart. Die Gemeinde 

muss im Rahmen des abzuschließenden Geschäftbesorgungsvertrages nicht nur sicherstellen, dass die 

beauftragte Stelle die einschlägigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen einhält, die auch von der Gemeinde zu 

beachten sind. Es muss auch gewährleistet sein, dass diese Stelle die Aufgaben, die von der gemeindlichen 

Finanzbuchhaltung im Rahmen der Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu erledigen sind, sachgerecht erfüllt. 

Dieses erfordert, dass sich die Gemeinde umfassende Weisungs- und Kontrollrechte vorbehalten und eine ausreichende 

laufende Überwachung der dem Dritten übertragenen Aufgabenerledigung sicherstellen muss. 

Die Gemeinde sollte deshalb sollte einerseits einen Aufgabenkatalog zum Gegenstand der abzuschließenden 

Vereinbarung machen und andererseits die Melde- und Nachweispflichten der beauftragten Stelle konkret bestimmen. 

Zu einem konkreten Aufgabenkatalog gehören u. a. Abstimmungs- und Abrechnungstermine, insbesondere 

wegen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, die Nachweisführung des Dritten, Datenschutz- 

und Haftungsregelungen sowie sonstige Befugnisse des Dritten, die zur Aufgabenerledigung notwendig 

sind. Dazu gehören auch Vorgaben für die eigene Verwaltung, z.B. dass Geschäftsunterlagen, die an die erledigende 

Stelle abgegeben werden, zuvor zu registrieren sind. 

1.3 Die Durchführung von Prüfungen 

Ein Dritter, der Aufgaben der Finanzbuchhaltung für die Gemeinde erledigt, muss im Rahmen der übertragenen 

Aufgaben hinnehmen, dass bei ihm auch Prüfungen nach den für die Gemeinde geltenden haushaltsrechtlichen 

Vorschriften, z.B. durch die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde und durch die Gemeindeprüfungsanstalt 

als überörtliche Prüfung, durchgeführt werden. Er muss daher die übertragenen Geschäfte so führen, dass bei 

ihm eine Prüfung nach den für die Gemeinde geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften möglich ist. Dafür hat 

er die aus seiner Aufgabenerledigung für die Gemeinde vorhandenen Unterlagen vorzulegen und den Prüfern ein 

Betreten der Räume im notwendigen Umfang zu gestatten. 

GEMEINDEORDNUNG 538

1.4 Die Aufbewahrungspflichten 



Die Gemeinde hat im Rahmen der vertraglichen Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung 

an einen Dritten auch sicherzustellen, dass die Bestimmungen über die Aufbewahrung der Geschäftsunterlagen 

eingehalten werden (vgl. § 58 GemHVO NRW). Insbesondere bei einer DV-Buchführung ist der Dokumentationsumfang 

bereits vor der Übertragung der Geschäftsbesorgung durch den Dritten festzulegen. In den Bestimmungen 

sollten sowohl der Ort und die Zeitdauer der Aufbewahrung, als auch die Zugangsberechtigungen 

und Einsichtsrechte bei den örtlichen Geschäftsunterlagen geregelt sein. Zu den notwendigen Regelungstatbeständen 

gehören auch Zutrittsrechte Dritter, z.B. im Rahmen der überörtlichen Prüfung der Gemeinde. 

2. Zu Satz 2 (Keine Übertragung von Aufgaben der Zwangsvollstreckung): 

2.1 Die Pflicht zur örtlichen Erledigung 

Die Übertragung der Finanzbuchhaltung durch die Gemeinde auf private Dritte darf nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz 

nicht gleichzeitig die Befugnis zum Eingriff in Rechte Dritter enthalten. Die Beitreibung von 

Geldforderungen der Gemeinde (vgl. § 1 VwVG NRW) ist Aufgabe der gesetzlich bestimmten Vollstreckungsbehörden 

(vgl. § 2 VwVG). Als Konkretisierung des § 2 Abs. 1 Nr. 2 VwVG NRW muss die Gemeinde eine zentrale 

Stelle als Vollstreckungsbehörde bestimmen, die für das Mahn- und Vollstreckungsverfahren zuständig ist. 

Ausgehend davon, dass im Bereich „Zahlungsabwicklung“ der Finanzbuchhaltung nicht mehr allein die Buchungen 

vorgenommen werden, sondern diese vielfach im Bereich „Geschäftsbuchführung“ erledigt werden, ist die 

Finanzbuchhaltung insgesamt als die für das Mahn- und Vollstreckungsverfahren zentrale Stelle anzusehen. Es 

muss durch eine örtliche Bestimmung gewährleistet werden, dass eine organisatorische Trennung von Geschäftsbuchführung 

und Zahlungsabwicklung nicht zu „zwei Vollstreckungsbehörden“ führt, eine zuständig für das 

Mahnverfahren, die andere für die übrigen Vollstreckungsverfahren (vgl. § 31 Abs. 2 Nr. 1.9 GemHVO NRW). Die 

örtlich festgelegte Zuständigkeit muss die Umsetzung der Vorgabe des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes sicherstellen. 

2.2 Der Ausschluss der Übertragung 

Durch die Vorschrift wird die Vorgabe des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes wiederholt, dass die Zwangsvollstreckung 

als hoheitliche Maßnahme von der Übertragung auf (private) Dritte ausgeschlossen ist. Die Gemeinde 

darf daher im Rahmen ihrer Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an private Dritte 

ggf. unselbstständige Dienste dem Dritten übertragen, soweit dieser Tätigkeit nicht Vorschriften zur gemeindlichen 

Zwangsvollstreckung entgegenstehen. 

Die Gemeinde muss daher bei einer Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung auf Dritte prüfen, ob sie 

die Vollstreckungsmaßnahmen entweder weiterhin selbst vornimmt oder durch eine andere Gemeinde oder den 

Kreis als nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz zulässige Stelle erledigen lässt, z.B. im Rahmen der Vorschriften 

des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG). Im Zusammenhang mit der Aufgabenübertragung 

ist insbesondere auch zu berücksichtigen, dass regelmäßig mit schutzwürdigen personenbezogenen 

Daten umgegangen werden muss, so dass bei einer Tätigkeit Dritter diesem die Einhaltung der datenschutzrechtlichen 

Bestimmungen aufzugeben und die Einhaltung regelmäßig zu kontrollieren ist. 

Im Einzelfall kann von der Gemeinde ggf. aber das Instrument des Verwaltungsgehilfen genutzt werden, wenn es 

aus Sicht der Gemeinde sinnvoll und sachgerecht ist, z.B. im Rahmen einer Auftragsdatenverarbeitung sich die 

Aufgabe auf die Durchführung der Datenverarbeitung erstreckt. Dem Dritten darf in solchen Fällen nicht die Ent- 

GEMEINDEORDNUNG 539



scheidungsbefugnis über die Daten übertragen werden, vielmehr muss er bei der Verarbeitung der Daten unselbstständig 

tätig und den Weisungen der Gemeinde unterworfen sein. 

Der Dritte muss dahingehend gebunden sein, dass er nach den Vorgaben der Gemeinde die Daten erhebt und 

verarbeitet und daher nur Hilfs- oder Unterstützungsfunktionen für die Gemeinde ausübt. Der Dritte darf daher 

keine eigenständigen Entscheidungen mit den Schuldner der Gemeinde treffen, denn dann würde die Grenze 

einer zulässigen Aufgabenübertragung durch die Gemeinde überschritten. Die örtliche Entscheidung ist daher 

immer auf der Grundlage des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und nicht auf der Grundlage des gemeindlichen 

Haushaltsrechts zu beurteilen. 

3. Zu Satz 3 (Geschäftsbesorgung in öffentlich-rechtlicher Form): 

In den Fällen, in denen die Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung ganz oder zum Teil von einer Stelle außerhalb der 

Gemeindeverwaltung besorgen lässt, bleiben die Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit 

(GkG) unberührt. Mit diesem Gesetz soll die Erledigung gemeindlicher Aufgaben gesichert werden, wenn 

eine Gemeinde nicht oder nicht erfolgreich wahrgenommen werden kann. Ein Anlass dafür kann sein, dass eine 

Aufgabe die Leistungskraft einer Gemeinde übersteigt oder dass Sachzwänge bestehen, die zu Interesse an 

einer gemeinsamen Erledigung der Aufgabe zusammen mit einer anderen Gemeinde führen. Dazu hält das Gesetz 

unterschiedliche Formen für die gemeindliche Zusammenarbeit bereit. So können Gemeinden die Aufgaben, 

zu deren Erfüllung sie berechtigt oder verpflichtet sind, nach den Vorschriften des Gesetzes gemeinsam wahrnehmen. 

Diese Möglichkeit besteht jedoch nicht, wenn durch ein Gesetz eine besondere Rechtsform für die Zusammenarbeit 

vorgeschrieben oder die gemeinsame Wahrnehmung einer Aufgabe ausgeschlossen ist. Auch können zur 

gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben Arbeitsgemeinschaften begründet, Zweckverbände und gemeinsame 

Kommunalunternehmen gebildet sowie öffentlich-rechtliche Vereinbarungen geschlossen werden. Dabei bleibt 

die Befugnis, zur gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben die Gestaltungsmöglichkeiten des Privatrechts zu 

benutzen, unberührt. Die Möglichkeiten nach dem „Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG) werden 

im Einzelnen hier nicht näher erläutert. 


GEMEINDEORDNUNG 540



§ 95 


(1) 1 Die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen, in dem das 

Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. 2 Er muss unter Beachtung der Grundsätze 

ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln und ist zu erläutern. 3 Der Jahresabschluss besteht 

aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den Teilrechnungen, der Bilanz und dem Anhang. 4 Ihm ist ein 

Lagebericht beizufügen. 

(2) 1 Am Schluss des Lageberichtes sind für die Mitglieder des Verwaltungsvorstands nach § 70, soweit dieser 

nicht zu bilden ist für den Bürgermeister und den Kämmerer, sowie für die Ratsmitglieder, auch wenn die Personen 

im Haushaltsjahr ausgeschieden sind, anzugeben, 

1. der Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen, 

2. der ausgeübte Beruf, 

3. die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1 Satz 3 des Aktiengesetzes, 

4. die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten Aufgabenbereichen der Gemeinde in öffentlichrechtlicher 

oder privatrechtlicher Form, 

5. die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher Unternehmen. 

2 § 43 Abs. 2 Nrn. 5 und 6 gelten entsprechend. 

(3) 1 Der Entwurf des Jahresabschlusses wird vom Kämmerer aufgestellt und dem Bürgermeister zur Bestätigung 

vorgelegt. 2 Der Bürgermeister leitet den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des 

Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zu. 3 Soweit er von dem ihm vorgelegten Entwurf abweicht, kann der 

Kämmerer dazu eine Stellungnahme abgeben. 4 Wird von diesem Recht Gebrauch gemacht, hat der Bürgermeister 

die Stellungnahme mit dem Entwurf dem Rat vorzulegen. 



1. Inhalt der Jahresabschlussvorschriften 

1.1 Zwecke des Jahresabschlusses 

Die Vorschriften über den Jahresabschluss ergeben sich zwingend aus dem System der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, 

denn eine Grundlage dafür ist der jährliche Haushaltsplan, an den sich der gemeindliche Jahresabschluss 

anschließt. Aus der ausschlaggebenden Bedeutung, die der Haushaltsplan für die Ausführung der 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat, ergeben sich die Art und das Ausmaß der Erfüllung der Aufgaben der 

Gemeinde. Dabei stellt der Abschlussstichtag für den gemeindlichen Jahresabschluss keinen willkürlichen Schnitt 

durch das gemeindliche Verwaltungshandeln bzw. die Geschäftstätigkeit der Gemeinde dar, auch wenn unmittelbar 

zuvor und nach dem Abschlussstichtag von der Gemeinde Erträge erzielt und Aufwendungen entstehen sowie 

Zahlungen erhalten und geleistet werden. 

Aus den Vorgaben des Rates der Gemeinde für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ergibt sich 

zudem die Notwendigkeit, dass der Bürgermeister nach dem Ende seines auf ein Jahr begrenzten Auftrages, die 

Haushaltswirtschaft der Gemeinde nach der geltenden Haushaltssatzung zu führen, darüber Rechenschaft gegenüber 

dem Rat ablegen muss. Er muss durch den Jahresabschluss darlegen, wie er seinen Auftrag ausgeführt 

hat und zu welchem Ergebnis die Haushaltswirtschaft im Verlaufe des Haushaltsjahres geführt hat, welche Aus- 

GEMEINDEORDNUNG 541



wirkungen sich daraus auf das Vermögen und die Schulden der Gemeinde ergeben, aber auch, welche Chancen 

und Risiken für die künftige Entwicklung der Gemeinde bestehen. 

Diese Kriterien bestimmen den Inhalt des gemeindlichen Jahresabschlusses, denn er ist Teil des gemeindlichen 

Haushalts mit der besonderen Aufgabe der Ergebnisdarstellung für das abgelaufene Haushaltsjahr. Diese Vorschrift 

bestimmt deshalb den Inhalt und den Zweck des Jahresabschlusses der Gemeinde näher, so dass der 

gemeindliche Jahresanschluss sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden sowie Rechnungsabgrenzungsposten 

und die Aufwendungen und Erträge der Gemeinde, die dem Haushaltsjahr zuzurechnen sind, enthalten 

muss (Vollständigkeitsgebot). Durch den neuen umfangreichen gemeindlichen Jahresabschluss wird die Qualität 

der Rechenschaft über das abgelaufene Haushaltsjahr bzw. den gemeindlichen Haushalt gegenüber den bisherigen 

kameralen Jahresrechnungen wesentlich erhöht. Er trägt gleichzeitig zu einer Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten 

der Gemeinde bei. 

1.2 Aufgaben des Jahresabschlusses 

Der gemeindliche Jahresabschluss lehnt sich an den handelsrechtlichen Jahresabschluss für große Kapitalgesellschaften 

an. Dessen Funktion ist deshalb in das gemeindliche Haushaltsrecht übernommen worden. Mit seinen 

Bestandteilen und den Anlagen hat der Jahresabschluss der Gemeinde daher ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. 

Die im gemeindlichen Jahresabschluss anzugebenden Beträge in Geldeinheit müssen in Euro als gesetzliche 

Währung angeben werden, auch wenn darüber keine ausdrückliche haushaltsrechtliche Regelung besteht. Mit 

dem Jahresabschluss wird den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ermöglicht, sich ein Bild über 

die Ergebnisse und den Stand der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres zu 

machen. 

Für die Gemeinde, die einen gemeindlichen Jahresabschluss aufzustellen hat, gilt daher, dass dieser unter Beachtung 

der rechtlichen Vorschriften und des Maßgeblichkeitsprinzips sowie des Vollständigkeitsgebots so aufgebaut 

und ausgestaltet ist, dass er für die Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde, aber auch für 

sonstige gemeinderechtliche Fragestellungen, dienen kann. Daher wurde für den Jahresabschluss im NKF festgelegt, 

dass die Aufgabe der jahresbezogenen Ergebnisermittlung und die Informationsfunktion gleichrangig 

nebeneinander stehen. Weitere Bestimmungen über den Jahresabschluss der Gemeinde und seine Bestandteile 

sind im sechsten Abschnitt der Gemeindehaushaltsverordnung enthalten. 

2. Die Schritte zum Jahresabschluss 

Die Aufstellung des Jahresabschlusses erfordert eine Vielzahl von „technischen“ Schritten und inhaltlichen Abgrenzungen, 

damit der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild 

der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde und auch ein Bild über die gemeindliche 

Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres vermitteln kann. Wichtige Schritte zur Aufstellung des 

Jahresabschlusses sind die Durchführung der Inventur, die Erstellung eines Inventars, der Ansatz/Ist-Vergleich in 

der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung, zutreffende Wertansätze in der gemeindlichen Bilanz sowie eine 

verständliche und nachvollziehbare Berichterstattung im Anhang und im Lagebericht. 

Der gemeindliche Jahresabschluss muss seiner Aufgabe, das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen 

Haushaltsjahres nachzuweisen und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den 

tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde 

zu vermitteln, gerecht werden. Diese Aufgabe ist im notwendigen Umfang, ggf. ergänzend zum Anhang, 

besonders zu erläutern. Mit dem nachfolgendem Schema werden die Schritte für die Erstellung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses vorgestellt (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 542



Schritte zum gemeindlichen Jahresabschluss 

Durchführung der Inventur 

- Mengen- und wertmäßige Erfassung des Vermögens 

- Mengen- und wertmäßige Erfassung der Schulden 

Erstellen eines Inventars der Gemeinde 

- Mengen- und wertmäßige Einzeldarstellung der Vermögensposten 

- Mengen- und wertmäßige Einzeldarstellung der Schuldenposten 

Aufstellung der Ergebnisrechnung 

- Abstimmung der Kontenbewegungen und Kontensalden 

- Vollständigkeitsprüfung 

- Periodenabgrenzung 

- Ansatz/Ist-Vergleich 

- Ausweisprüfung (richtig erfasst und zugeordnet) 

Aufstellung der Finanzrechnung 



- Kassenwirksamkeit 

- Ansatz/Ist-Vergleich 


Aufstellung der Bilanz 



- Bewertung und Ansatz von Vermögen und Schulden 

- Beachtung von Bilanzierungsgeboten und Bilanzierungsverboten 

- Aktive und passive Rechnungsabgrenzung 


Erstellung des Anhangs und des Lageberichtes 

- Zusammenstellung von Daten und Unterlagen 

- Vollständigkeit und Richtigkeit der Angaben 

- Zutreffende Berichterstattung 

- Erstellung des Forderungsspiegels 

- Erstellung des Anlagenspiegels 

- Erstellung des Verbindlichkeitsspiegels 


- Ergebnisrechnung 

- Finanzrechnung 

- Teilrechnungen 

- Bilanz 

- Anhang 

mit Forderungsspiegel, Anlagenspiegel und Verbindlichkeitsspiegel als Anlagen 

- Lagebericht 

- (beizufügen, wenn kein Gesamtanschluss: Beteiligungsbericht) 

- 

Abbildung 112 „Schritte zum gemeindlichen Jahresabschluss“ 

Bei der Aufstellung des Jahresabschlusses sind aber auch die örtlichen Besonderheiten der Gemeinde zu berücksichtigen. 

Sie werden die Arbeiten zur Aufstellung des Gesamtabschlusses in fachlicher und zeitlicher Hinsicht 

wesentlich beeinflussen. 

GEMEINDEORDNUNG 543

3. Die Unterrichtung des Rates 



Die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und seine Feststellung durch den Rat sind gesetzlich 

bestimmten Fristen unterworfen worden (vgl. § 95 und 96 GO NRW). Die in diesem gesetzlichen Rahmen festgelegten 

Aufstellungsfristen stellen dabei nicht nur eine Grenze für den Abschluss der örtlichen Arbeiten dar. Mit 

diesen Fristen wird auch bezweckt, dass im Rahmen des jährlich wiederkehrenden Haushaltskreislaufs der Rat 

der Gemeinde frühzeitig durch einen aktuellen Jahresabschluss über die weitere Entwicklung der Gemeinde 

informiert wird. Dieses hat die Gemeinde zu beachten, wenn aus zwingenden örtlichen und sachlogischen Gründen 

die gesetzten Fristen überschritten werden müssen. In diesen Fällen obliegt dem Bürgermeister die Unterrichtungspflicht, 

denn er hat den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten zu unterrichten 


4. Die Übersicht über das Aufstellungsverfahren 

Die haushaltsrechtlichen Vorschriften regeln die Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses 

durch den Kämmerer und die Bestätigung des Entwurfs durch den Bürgermeister. Sie regeln auch die sich daran 

anschließende Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss, die Beschlussfassung bzw. Feststellung durch 

den Rat der Gemeinde bis zur öffentlichen Bekanntmachung und dem Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses. 

Die Aufstellung des Jahresabschlusses bedarf deshalb neben der notwendigen Aufgabenverteilung 

innerhalb der gemeindlichen Verwaltung auch einer konkreten Zeitplanung. Bei der Festlegung des zeitlichen 

Ablaufes des Aufstellungsverfahrens ist zu beachten, dass die Feststellung des Jahresabschlusses spätestens 

bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres zu erfolgen hat (§ 96 Abs. 1 GO NRW). 

Das Nachhalten der aufgezeigten Verfahrensschritte, die terminlich bestimmt sein müssen, soll durch nachfolgende 

Übersicht auch für die Gemeinde erleichtert werden (vgl. Abbildung). 

Aufstellungsverfahren zur Feststellung des Jahresabschlusses 

Aufstellung des Entwurfs des Jahresabschlusses 

durch den Kämmerer und Bestätigung durch den Bürgermeister (§ 95 Abs. 3 GO NRW) unter Mitwirkung 

des Verwaltungsvorstands (vgl. § 70 Abs. 2 GO NRW) - vergleichbar der Haushaltsplanaufstellung 

- 

Anzeige eines Fehlbetrages der Ergebnisrechnung 

ei der Aufsichtsbehörde, wenn kein Fehlbetrag im Ergebnisplan oder der Fehlbetrag höher als geplant 

ist (§ 75 Abs. 5 GO NRW), zu beachten: 

Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes (§ 76 Abs. 2 GO NRW) 

Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses 

an den Rat (§ 95 Abs. 3 Satz 2 GO NRW; sie soll innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des 

Haushaltsjahres erfolgen) 

Prüfung des Jahresabschlusses 

durch den Rechnungsprüfungsausschuss (§ 101 Abs. 1 GO NRW) Welcher Bestätigungsvermerk 

liegt vor (§ 101 Abs. 4 und 5 GO NRW)? 

Beratung und Feststellung des Jahresabschlusses 

durch den Rat (§ 96 Abs. 1 GO NRW; bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr 

folgenden Jahres), Entlastung des Bürgermeisters (§ 96 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) 

Anzeige des Jahresabschlusses mit seinen Anlagen 

bei der Aufsichtsbehörde (§ 96 Abs. 2 GO NRW) 

GEMEINDEORDNUNG 544



Bekanntmachung und Verfügbarhalten des Jahresabschlusses 

(§ 96 Abs. 2 GO NRW; er soll bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses verfügbar 


Abbildung 113 „Aufstellungsverfahren zur Feststellung des Jahresabschlusses“ 

Über diese Verfahrensschritte der Aufstellung der Haushaltssatzung soll sich die Aufsichtsbehörde im Rahmen 

der Anzeige der Haushaltssatzung informieren, denn diese Satzung ist von ihr als Rechtsaufsichtsbehörde über 

die Gemeinde zu prüfen. Die Aufsichtsbehörde soll auch feststellen, ob das gesetzlich bestimmte Verfahren ordnungsgemäß 

abgelaufen ist und ggf. aufgetretene Rechtsverstöße beanstanden. 

5. Anzeigepflichten bei Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung 

5.1 Die Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde 

Die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW erstreckt sich nicht nur auf die Planung, 

sondern auch auf die Rechnungslegung. Daher hat der Bürgermeister bei seiner Bestätigung des Entwurfs des 

Jahresabschlusses zu berücksichtigen, ob die Ergebnisrechnung nach § 38 GemHVO NRW trotz eines ursprünglich 

ausgeglichenen Ergebnisplans nach § 2 GemHVO NRW einen Fehlbetrag oder einen höheren Fehlbetrag als 

im Ergebnisplan ausgewiesen ausweist. Ist dies der Fall, besteht für die Gemeinde eine Anzeigepflicht gegenüber 

ihrer Aufsichtsbehörde. 

Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde kann wegen des entstandenen schlechteren Jahresergebnisses bzw. Fehlbetrages 

die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde 

wieder herzustellen. Gleichzeitig muss die Gemeinde auf Grund ihrer Kenntnis über die Haushaltswirtschaft des 

abgelaufenen Jahres sofort Maßnahmen ergreifen, z.B. durch eine Haushaltssperre, um einer weiteren defizitären 

Haushaltswirtschaft entgegen zu wirken und den jährlichen Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW 

wieder zu erreichen sowie die dauerhafte Leistungsfähigkeit (Gebot in § 75 Abs. 1 GO NRW) wieder zu sichern. 

5.2 Fehlbetrag und Haushaltssicherungskonzept 


Bei der Bestätigung des Jahresabschlusses in der Ergebnisrechnung kann ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag 

als geplant als Ausweis der Veränderung der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres so 

erheblich sein, dass zum Abschlussstichtag am Ende dieses Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres 

enthaltene Ansatz der allgemeinen Rücklage um mehr als ein Viertel zu verringert ist. Wird in diesem Fall 

der Schwellenwert des § 76 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW überschritten, löst dies für die Gemeinde unmittelbar die Verpflichtung 

zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes aus (vgl. § 5 GemHVO NRW). Auch kann sich auf 

Grund des höheren Fehlbetrages in der Ergebnisrechnung und der daraus entstehenden größeren Verringerung 

der allgemeinen Rücklage eine andere anteilige Verringerung der allgemeinen Rücklage in den Folgejahren des 

Haushaltsjahres ergeben. 

Die neue Sachlage kann daher zu Folge haben, dass nicht aus dem Haushaltsjahr heraus, sondern aus der geplanten 

Haushaltswirtschaft der Gemeinde nunmehr die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

nach § 76 GO NRW entsteht bzw. bereits entstanden ist. Dies erfordert es, dass bei einem solchen Sachverhalt 

die Aufsichtsbehörde die notwendigen Anordnungen treffen kann. Ob es im Einzelfall tatsächlich erforderlich 

werden könnte, dass die Aufsichtsbehörde ihre Anordnungen selbst durchführen muss oder – wenn und solange 

diese Befugnisse nicht ausreichen – sogar einen Beauftragten bestellen muss, kann offen bleiben (vgl. auch §§ 

GEMEINDEORDNUNG 545



119 ff. GO NRW). Die vorhandenen Bestimmungen bieten dafür lediglich die erforderlichen Ermächtigungen für 

das im Einzelfall möglichst erfolgreiche Handeln der Aufsichtsbehörde. 

5.2.2 Das Haushaltssicherungskonzept als Sanierungskonzept 

Für eine Gemeinde besteht auch bei schlechter haushaltswirtschaftlicher Lage besteht grundsätzlich eine positive 

Fortführungsprognose. Trotz einer akuten und aktuellen Krisensituation, auch wenn diese mehrjährig ist, hat die 

Gemeinde trotz stark angespannter Liquidität bzw. Liquiditätsdefiziten grundsätzlich die Substanz und die Potenziale, 

um wieder den jährlichen Haushaltsausgleich zu erreichen und die stetige Aufgabenerfüllung auf Dauer zu 

sichern. Die Voraussetzungen dafür sind generell gegeben, denn Sanieren bedeutet, die Krisenkennzeichen 

wahrzunehmen, die Ursachen zu erkennen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und Wiederholungen vorzubeugen. 

Dabei gilt es, die Sanierungswürdigkeit und die Sanierungsfähigkeit aller Elemente der gemeindlichen 

Aufgabenerfüllung zu prüfen und zu bewerten, so dass ein umfassendes Sanierungskonzept zur wirtschaftlichen 

Gesundung und Zukunftssicherung der Gemeinde auf den Weg gebracht wird. 

Die Gemeinde muss die notwendigen und vielfachen Veränderungen vor Ort angehen und diese schnell, gezielt 

und konsequent in der erforderlichen Reihenfolge beginnen umzusetzen. Ein Haushaltssicherungskonzept als 

umfassendes Sanierungskonzept dient dabei als zukunftsorientierter Leitfaden (Gesamtkonzept), in dem die 

grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die 

Steuerung des Haushalts, dass er in Zukunft dauerhaft ausgeglichen sein wird, festgelegt werden. Gleichzeitig 

muss das Sanierungskonzept ein erweitertes Planungssystem als der Haushaltsplan enthalten, das als Handlungsrichtschnur 

dienen soll und deshalb die konkreten und akuten Schritte aufzuzeigen hat, die sofort und in der 

weiteren Zukunft zu gehen sind. Besondere Eckpunkte sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde sind 

dabei besonders herauszustellen. Das Sanierungskonzept ist eine Leitlinie für das Handeln der Gemeinde und 

muss eine betriebswirtschaftliche Logik enthalten. 

5.2.3 Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans 

Eine gemeindliche Krisensituation hat eine große Bedeutung für den Rat und die Verwaltung sowie die Bürgerinnen 

und Bürger der Gemeinde. Deshalb muss eine Struktur erarbeitet werden, die den gesamten Ablauf der 

Bewältigung der wirtschaftlichen Krise der Gemeinde beinhaltet und die Grundlage für die notwendigen Handlungen 

bietet. Die möglichen fünf Abschnitte eines Sanierungsplans der Gemeinde zur Krisenbewältigung und zur 

stetigen Entwicklung können, wenn nicht weiter differenziert wird, Folgende sein (vgl. Abbildung). 

Stufe 1 

Stufe 2 

Stufe 3 

Stufe 4 

Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans 

Gesamtkonzept der Gemeinde zur Krisenbewältigung (Sanierungsplan) 




(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit feststellen) 

Sanierungsplan - Leitlinie für eine Sanierung 


Implementierung des Sanierungsplans 




und ernst nehmen 

Sich schlüssig auf wesentliche 

Kernfragen 

konzentrieren 





auslösen

Stufe 5 

Maßnahmen) 









Risiken neu einschätzen 

Ein erfolgreicher Sanierungsprozess bei der Gemeinde besteht u.a. darin, dass sie die Bewältigung der Krise 

ihrer haushaltswirtschaftlichen Lage selbst so durchführt, dass die Gemeinde die dauernde Leistungsfähigkeit 

erreicht, die künftigen Generationen nicht unnötig belastet sowie deren Zukunft sichert und dadurch den Grundsatz 

der intergenerativen Gerechtigkeit einhält. 

5.3 Der Beginn der Frist zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs 

Bei der Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Bürgermeister kann für die 

Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entstehen. Sie bewirkt die Bindung 

des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan und löst wie bei der Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes 

im Rahmen der Haushaltsplanung eine Frist von drei Jahren nach dem Ursachenjahr aus, die zur 

Erreichung des Haushaltsausgleichs einzuhalten ist, damit eine Genehmigungsfähigkeit des Haushaltssicherungskonzeptes 

gegeben ist. Die Haushaltsbewirtschaftung des abgeschlossenen Haushaltsjahres kann zwar als 

Auslöser der Ursache für die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes angesehen werden, 

gleichwohl entsteht diese Pflicht erst dann, wenn dafür die notwendige Kenntnis bei der Gemeinde vorliegt. 

Diese Kenntnis erlangt die Gemeinde erst im Rahmen der Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

für das abgelaufene Haushaltsjahr. Erst zu diesem Zeitpunkt im Folgejahr des Haushaltsjahres ist 

eine Beurteilung möglich, welchen Eigenkapitalverzehr der ggf. nicht geplante Fehlbetrag für das abgelaufene 

Haushaltsjahr bewirkt und wie er sich auf die folgenden Jahre auswirkt, z.B. ob dadurch die in § 76 GO NRW 

bestimmten Schwellenwerte überschritten werden. Der Fristbeginn für die Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs 

sowie das Haushaltsjahr, in dem der Haushaltsausgleich wieder erreicht werden muss, lässt sich i.d.R. 

erst in Abhängigkeit von der tatsächlichen Fallgestaltung bzw. den einzelnen Jahresergebnissen der Gemeinde 

genau bestimmen. In diesem Zusammenhang ist vom Gesetzgeber mit der Vorschrift nicht beabsichtigt worden, 

ein bereits durch den bestätigten Jahresabschluss abgeschlossenes Haushaltsjahr wieder zu öffnen, um es dann 

als Ursachenjahr für die Frist zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs heranziehen zu können. 

5.4 Die Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsjahr 

In den Fällen, in denen ein Haushaltssicherungskonzept im Rahmen der Bestätigung über den Jahresabschluss 

aufzustellen ist, bewirkt die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan nach § 79 Abs. 2 

Satz 2 GO NRW, dass auch dieses Haushaltssicherungskonzept Bestandteil eines Haushaltsplans sein muss. 

Für das Haushaltsjahr, in dem der Jahresabschluss für das vorherige Haushaltsjahr aufgestellt wird, existiert 

i.d.R. bereits eine geltende Haushaltssatzung und damit auch eine bestandskräftiger Haushaltsplan. Es ist daher 

sachgerecht und vertretbar, das aufgestellte Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des nächsten der 

Bestätigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen. Diese haushaltsrechtliche Zuordnung 

gibt jedoch keine Berechtigung, die auf das Ursachenjahr bezogene Fristsetzung für die Wiederherstellung des 

Haushaltsausgleichs zu verändern bzw. zu verlängern. 

Die Gemeinde, die auf Grund ihrer Kenntnis über das negative Jahresergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres 

und der daraus ggf. entstehenden Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes die notwendigen 

Gegenmaßnahmen sofort einleiten muss, um den jährlichen Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW 

GEMEINDEORDNUNG 547



wieder zu erreichen und ihre dauernde Leistungsfähigkeit (Gebot in § 75 Abs. 1 GO NRW) wieder zu sichern, 

kann bereits im laufenden Haushaltsjahr durch eine freiwillige Nachtragssatzung ein genehmigungsfähiges Haushaltssicherungskonzept 

auch zum Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres machen. Diese Vorgehensweise 

dürfte in vielen Fällen sinnvoll sein, um auch die Sofortmaßnahmen der Gemeinde in die Gesamtstrategie 

des Haushaltssicherungskonzeptes bzw. in das örtliche Haushaltsgeschehen förmlich einzubinden. 

6. Änderungen oder Berichtigungen des Jahresabschlusses 


Unter die Vorschrift über die Berichtigung von Wertansätzen nach Feststellung der Eröffnungsbilanz fallen nicht 

Bilanzänderungen und Bilanzberichtigungen, die nach der Feststellung des Jahresabschlusses im Rahmen und 

zur Einhaltung des Haushaltsrechts der Gemeinden notwendig werden. Jedoch zeigt bereits die auf die Eröffnungsbilanz 

bezogene Vorschrift auf, dass unrichtige Bilanzansätze bzw. fehlerhafte Wertansätze bei der Aufgabe 

ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage 

der Gemeinde zu vermitteln, auch bei den zukünftigen Jahresabschlüssen nicht ausgeschlossen werden können. 

Eine Korrektur von aufgetretenen Bilanzierungsfehlern darf jedoch nicht dadurch umgangen oder ersetzt werden, 

dass stattdessen eine Zuschreibung nach § 35 Abs. 8 GemHVO NRW vorgenommen wird. Sie ist vielmehr immer 

nach den Regeln der Bilanzberichtigung vorzunehmen. 

Bei den Gemeinden können fehlerhafte oder unrichtige Jahresabschlüsse entstehen, weil die am Abschlussstichtag 

gegebenen objektiven Verhältnisse bei der Aufstellung und Feststellung des Jahresabschlusses nicht erkannt 

wurden. Für die Beurteilung dieses Sachverhaltes ist auf die Feststellung des Jahresabschlusses abzustellen, 

denn im Zeitraum von der Aufstellung des Jahresabschlusses bis zu seiner Feststellung liegt nur ein Entwurf vor, 

der noch verändert werden kann. Liegen die Erkenntnisse über einen Änderung- oder Berichtigungsbedarf erst zu 

einem späteren Zeitpunkt vor, soll eine Berichtigung grundsätzlich im am weitesten zurückliegenden, noch nicht 

bestandskräftigen Jahresabschluss vorgenommen werden. 

Es kann bei Unwesentlichkeit des aufgetretenen Fehlers auch ausreichend sein, diesen im nächsten Jahresabschluss 

zu berichtigen. Diese Fehlerbeseitigung eröffnet jedoch nicht die Möglichkeit zu einer nachträglichen 

neuen Sachverhaltsgestaltung. Bei der Prüfung, in welcher Form eine Fehlerbeseitigung zu erfolgen hat, ist auch 

das Informationsbedürfnis der Adressaten des Jahresabschlusses zu berücksichtigen. Zu beachten ist, dass die 

Änderung eines fehlerfreien Jahresabschlusses, der den gesetzlichen Anforderungen und den GoB entspricht 

und vom Rat der Gemeinde festgestellt wurde, grundsätzlich unzulässig ist. 

6.2 Die erneute Feststellung des Jahresabschlusses 

Die Änderung eines festgestellten Jahresabschlusses kann z.B. auch wegen materieller Folgewirkungen oder 

wegen wesentlicher Rechtsverstöße, erforderlich werden. Ist dieses der Fall, bedarf es einer erneuten Feststellung 

des (berichtigten) gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde. Auch dieser Feststellung 

muss eine Prüfung der vorgenommenen Änderungen vorausgehen. Über eine solche zusätzliche Prüfung ist ein 

eigenständiger Prüfungsbericht zu erstellen. Das Ergebnis dieser Prüfung kann ggf. auch zu einer Änderung des 

bereits erteilten Bestätigungsvermerks führen. 

Der geänderte Jahresabschluss der Gemeinde muss als solcher gekennzeichnet werden, um diese besondere 

Gegebenheiten für Dritte als Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses deutlich zu machen. Die vorgenommenen 

Änderungen sind im Anhang dieses neuen Jahresabschlusses anzugeben und es ist deren Umfang 

und Notwendigkeit zu erläutern. In den Fällen jedoch, in denen die vorgenommenen Änderungen 

des gemeindlichen Jahresabschlusses keine Auswirkungen auf den Beschluss über die Ergebnisverwendung und 

GEMEINDEORDNUNG 548



/oder auf die Entlastung des Bürgermeisters haben (vgl. § 96 Abs. 1 GO NRW), ist darüber eine erneute Beschlussfassung 

durch den Rat entbehrlich. Ein geänderter Jahresabschluss der Gemeinde unterliegt erneut der 

Anzeige an die Aufsichtsbehörde, der öffentlichen Bekanntmachung und ist zur Einsichtnahme verfügbar zu halten 



1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Aufstellung eines Jahresabschlusses): 

1.1 Zu Satz 1 (Inhalte des Jahresabschlusses): 


In der Haushaltswirtschaft der Gemeinde kommt dem gemeindlichen Jahresabschluss eine große Bedeutung zu, 

denn nach der Vorschrift hat die Gemeinde zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss 

aufzustellen, in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen und die wirtschaftliche 

Lage der Gemeinde aufzuzeigen ist. Der gemeindliche Jahresabschluss besteht aus der der Ergebnisrechnung, 

der Finanzrechnung, den Teilrechnungen, der Bilanz und dem Anhang (vgl. § 37 GemHVO NRW). Dem 

Jahresabschluss ist zudem ein Lagebericht nach § 48 GemHVO NRW beizufügen (vgl. Abbildung). 


Mit der Ergebnisrechnung 

werden die im 

Haushaltsjahr erzielten 

Erträge und entstandenen 

Aufwendungen 

nachgewiesen. Sie 

informiert dadurch über 

das gemeindliche 

Ressourcenaufkommen 

und den Ressourcenverbrauch 

sowie über 

das daraus entstandene 

Jahresergebnis. 

Wegen der in der 


enthaltenen Ergebnisspaltung 

ist zudem 

zwischen ordentlichem 

und außerordentlichem 

Ergebnis zu trennen. 

Lagebericht 

Weitere örtliche Anlagen: 

Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlusses 


Mit der Finanzrechnung 

werden die im 

Haushaltsjahr 

eingegangenen 

Einzahlungen und 

geleisteten Auszahlungen 

erfasst. Sie 

informiert über die 

Finanzmittelherkunft 

und Finanzmittelverwendung 

getrennt nach den 

Bereichen „LaufendeVerwaltungstätigkeit“,„Investitionstätigkeit“ 

und 

„Finanzierungstätigkeit“. 


Mit den produktorientiertenTeilrechnungen 

werden 

Nachweise über die 

Ausführung der 

gemeindlichen 


nach den in den 

Teilplänen im Haushaltsplanenthaltenen 

Ermächtigungen 

und sonstigen Leistungsangabenerbracht. 

Sie sind 

nicht getrennt nach 


und Finanzrechnung 

aufzustellen, sondern 

stellen ein 

aufgabenbezogenes 

Gesamtbild dar. 

Bilanz 

Die Bilanz ist eine 

Gegenüberstellung 

von Vermögen 

(Aktivseite) 

und den Finanzierungsmitteln(Passivseite) 

und eine 

auf den jährlichen 

Abschlussstichtag 

bezogene Zeitpunktrechnung. 

Mit ihr soll stichtagsbezogen 

ein 

Bild über das 

Vermögens- und 

Schuldenlage der 

Gemeinde vermittelt 

werden Die 

Gliederung der 

Bilanz erfolgt 

sowohl auf der 

Aktivseite als auch 

auf der Passivseite 

nach Fristigkeiten. 

Abbildung 115 „Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlusses“ 


Anhang 

Der Anhang als 

fünftes Element des 

Jahresabschlusses 

enthält insbesondere 

Erläuterungen zu 

einzelnen Bilanzposten 

und den Positionen 

der Ergebnisrechnung. 

Ihm sind 

ein Anlagenspiegel 

nach § 45 GemHVO 

NRW, ein Forderungsspiegel 

nach § 

46 GemHVO NRW 

und ein Verbindlichkeitenspiegel 

§ 47 


beizufügen.



Im gemeindlichen Haushaltsrecht der Gemeindeordnung ist jedoch der Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“ (der 

Gemeinde) nicht ausdrücklich gesetzlich definiert worden. Nach allgemeiner Auffassung fallen daher unter diesen 

Begriff alle Dinge und Tätigkeiten, die zur Vorbereitung, Ausführung und Abrechnung der jährlichen Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde gehören, also auch die Aufstellung und Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses. 

Als gemeindliches Haushaltsjahr gilt das Kalenderjahr (vgl. § 78 Abs. 4 GO NRW). Das Haushaltsjahr 

ist daher mit dem Wirtschaftjahr der gemeindlichen Betriebe identisch. Außerdem sind bei der Aufstellung des 

gemeindlichen Jahresabschlusses von der Gemeinde alle Tatbestände zu berücksichtigen und offen zu legen, die 

einen Einfluss auf das gemeindliche Jahresergebnis haben und wegen ihres Aussagewertes auch für die Adressaten 

des Jahresabschlusses von Bedeutung sind. 

1.1.2 Der Begriff „Schluss des Haushaltsjahres“ 

Nach der Vorschrift hat die Gemeinde zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen, 

in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. Als Schluss des 

Haushaltsjahres gilt der 31. Dezember (24.00 UHR) als letzter Tag des Kalenderjahres, denn durch die haushaltsrechtliche 

Vorschrift des § 78 Abs. 4 GO NRW wird bestimmt dass das Haushaltsjahr dem Kalenderjahr 

entspricht. Mit diesem Tag endet daher das gemeindliche Haushaltsjahr, für das anschließend ein Jahresabschluss 

aufzustellen ist. 

1.1.3 Das Stichtagsprinzip 

Im Rahmen der gesetzlich bestimmten Aufstellung des Jahresabschlusses durch die Gemeinde ist auch das 

Stichtagsprinzip zu beachten. Es besagt, dass im gemeindlichen Jahresabschluss die Geschäftsvorfälle der Gemeinde 

zu berücksichtigen sind, die im abgelaufenen Haushaltsjahr angefallen sind. Außerdem wirkt sich das 

Stichtagsprinzip noch dahingehend aus, dass dem gemeindlichen Jahresabschluss die Verhältnisse zu Grunde 

zu legen sind, die bei der Gemeinde am letzten Tag des Haushaltsjahres (31. Dezember) bestehen. 

Im gemeindlichen Jahresabschluss sind auch noch die Verhältnisse nach dem Abschlussstichtag zu berücksichtigen. 

Dabei ist auch das Wertaufhellungsprinzip zu beachten, das sicherstellen soll, dass sämtliche am Abschlussstichtag 

objektiv bestehende Tatsachen bei der späteren Aufstellung des Jahresabschlusses von der 

Gemeinde berücksichtigt werden. Dagegen sind nachträgliche örtliche Entwicklungen, welche den Stand zum 

Abschlussstichtag verändern und dadurch als wertbegründende oder wertbeeinflussende Tatbestände zu behandeln 

sind, nicht in den gemeindlichen Jahresabschluss einzubeziehen. 

1.1.4 Das Ergebnis der Haushaltswirtschaft 

Der gemeindliche Jahresabschluss zeigt das Ergebnis des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen 

Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Regeln und unter Beachtung 

haushaltsrechtlicher und betriebswirtschaftlicher Grundsätze in der gemeindlichen Ergebnisrechnung 

auf. Das in der Ergebnisrechnung ausgewiesene Jahresergebnis umfasst die ordentlichen Aufwendungen und 

Erträge, die Finanzaufwendungen und -erträge sowie die außerordentlichen Aufwendungen und Erträge und 

bildet dadurch das Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch der Haushaltswirtschaft der Gemeinde 

unter Beachtung des Grundsatzes der Gesamtdeckung nach § 20 GemHVO NRW ab. Das Jahresergebnis wird 

entweder als Jahresüberschuss (Die Erträge sind höher als die Aufwendungen) oder als Jahresfehlbetrag (Die 

Aufwendungen sind höher als die Erträge) in die gemeindliche Bilanz übernommen und zeigt dort die Veränderung 

des Eigenkapitals der Gemeinde auf. 

GEMEINDEORDNUNG 550

1.1.5 Der Begriff „Haushaltsjahr“ 



Durch die haushaltsrechtliche Vorschrift des § 78 Abs. 4 GO NRW wird unter Berücksichtigung des Jährlichkeitsprinzips 

als Haushaltsjahr das Kalenderjahr bestimmt. Das Haushaltsjahr umfasst deshalb den Zeitraum vom 1. 

Januar bis 31. Dezember, der der jahresbezogenen gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu Grunde zu legen ist. 

Die haushaltswirtschaftliche Periode des gemeindlichen Haushalts als Geschäftsjahr wird dabei auf einen Zeitraum 

von zwölf Monaten ausgerichtet, bei der auf der Grundlage der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung 

vorzunehmen die gemeindliche Haushaltsbewirtschaftung vorzunehmen ist und nach Ablauf der Periode eine 

Abrechnung erfolgen muss bzw. ein Jahresabschluss (vgl. § 95 GO NRW) aufzustellen ist. 

















1.2 Zu Satz 2 (Aufgabe des Jahresabschlusses): 


Der gemeindliche Jahresabschluss zeigt das Ergebnis des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen 

Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Regeln und unter Beachtung 

haushaltsrechtlicher und betriebswirtschaftlicher Grundsätze auf. Diese Vorschrift stellt daher einen allgemeinen 

Rechnungslegungsgrundsatz dar, der als Generalnorm die Vorlage eines den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechenden Bildes der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde gewährleisten soll. 

Der Jahresabschluss der Gemeinde muss daher unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung 


der Gemeinde vermitteln. Außerdem gibt er Rechenschaft über die tatsächliche Aufgabenerledigung, die Einhaltung 

des Haushaltsplans und soll ein zutreffendes Bild über die wirtschaftliche Lage und die Entwicklung der 

Gemeinde abgeben. In diesem Zusammenhang ist z.B. der Grundsatz der Wesentlichkeit immer dann anzuwenden, 

wenn dadurch der Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde verbessert 

wird. Der notwendige Abwägungsprozess ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung der vorliegenden örtlichen 

Gegebenheiten vorzunehmen. 

Der gemeindliche Jahresabschluss steht zudem in unmittelbarer Verbindung zur gemeindlichen Haushaltsplanung, 

denn die Gemeinde muss jährliche eine Haushaltssatzung nach § 78 GO NRW aufstellen. Mit dieser jährlichen 

Satzung können bei einem besonderen örtlichen Bedarf ggf. auch einmal Festsetzungen für zwei Haushalts- 

GEMEINDEORDNUNG 551



jahre getroffen werden. umfassen kann. Es ist in diesen Fällen aber nicht zulässig, im Rahmen der Ausführung 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus beiden Haushaltsjahren eine Rechnungsperiode zu machen und 

entsprechend nur einen gemeindlichen Jahresabschluss gem. § 95 GO NRW aufzustellen. Es muss immer nach 

Ablauf des jeweiligen Haushaltsjahres von der Gemeinde ein haushaltsjahrbezogener Jahresabschluss, aber 

auch ein auf dieses Jahr bezogener Gesamtabschluss gem. § 116 GO NRW, aufgestellt werden. 

1.2.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) 

1.2.2.1 Das Regelsystem der GoB 

Das gemeindliche Haushaltsrecht stellt wie das Handelsrecht die GoB in einen Zusammenhang mit den gesetzlichen 

Vorschriften über den Jahresabschluss der Gemeinde. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind 

ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, stehen jedoch nicht über dem Gesetz. Sie können sich als unbestimmter 

Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des 

Gesetzes oder einzelner Vorschriften entwickeln. 

Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die 

dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. 

Die GoB sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick 


verschaffen kann und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, aber auch, dass diesem Dritten ein qualifizierter 

Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich ist. Folgende allgemeine 

Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (vgl. Abbildung). 

Grundsatz 

der Vollständigkeit 

Grundsatz 

der Richtigkeit 

und Willkürfreiheit 

Grundsatz 

der Verständlichkeit 

Grundsatz 

der Aktualität 


















Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen 








herzustellen.

Grundsatz 

der Relevanz 

Grundsatz 


Grundsatz 

des Nachweises der Recht- 

und Ordnungsmäßigkeit 








stehen. 








Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können sich ggf. Zielkonflikte ergeben. Es ist dann bei der 

örtlichen Ausgestaltung des Rechnungswesens notwendig, zwischen konkurrierenden Sachverhalten unter Beachtung 

der o.a. Grundsätze eine Abwägung vorzunehmen. Bedarf es dabei einer Auslegung der Grundsätze, 

sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. Es ist dazu nicht festgelegt worden, welches Maß 

an Sachverstand erforderlich sein muss, um die gemeindliche Tätigkeit im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich 

beurteilen und nachvollziehen zu können. Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger 

Dritter ausreichende Kenntnisse über die gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen 

der Gemeinde besitzen muss, damit er die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren 

Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss sowie im Gesamtabschluss der Gemeinde verstehen und beurteilen 

kann. Dabei wird auch die Größe der Gemeinde sowie die Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung 

einschließlich der Art der örtlichen DV-Buchführung zu berücksichtigen sein. 


die Vorgehensweise und die Ergebnisse verschaffen kann, ist ebenfalls von den vorhandenen örtlichen Gegebenheiten 

auszugehen. Die Bestimmung der angemessenen Zeit ist somit auch von der Größe der Gemeinde 

sowie der Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art der örtlichen DV- 

Buchführung abhängig. 

Außerdem sollen Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, damit dem Dritten ein qualifizierter Einblick in 

die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz(gesamt)lage der Gemeinde möglich ist. Zudem sorgt die Auslegung 

der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine dynamische Anpassung des Rechts über 

das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen. Die Grundsätze 

ordnungsmäßiger Buchführung werden dann weiterentwickelt, wenn aus neuen Sachverhalten heraus dafür 

ein Erfordernis besteht. 

1.2.2.2 Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze 

Für den gemeindlichen Jahresabschluss spielen außerdem auch die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze 

eine wichtige Rolle. Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer 

angemessenen Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen und die Aufzeichnung 

von Vermögens- und Schuldenpositionen verschaffen kann. Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze 

bilden einen Teil der GoB und lassen sich in folgende Grundsätze untergliedern (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 553

Allgemein 

geltende Grundsätze 

Bilanzierungsgrundsätze 

Bewertungsgrundsätze 



Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze 

- Grundsatz der Bilanzidentität; 

- Grundsatz der Bilanzkontinuität, 

- Grundsatz der Wesentlichkeit, 

- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit, 

- Aktivierungsgrundsatz, 

- Passivierungsgrundsatz, 

- Grundsatz der Vollständigkeit, 

- Grundsatz des Saldierungsverbots, 

- Grundsatz der Pagatorik, 

- Grundsatz der stichtagsbezogenen Bewertung, 

- Grundsatz der Einzelbewertung 

- Grundsatz der Vorsicht, auch als 

- Realisationsprinzip, 

- Imparitätsprinzip, 

- Niederstwertprinzip, 

- Höchstwertprinzip, 

- Grundsatz der Bewertungsstetigkeit. 

Abbildung 117 „Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze“ 

Durch die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze sollen außerdem Manipulationsmöglichkeiten verhindert 

werden. Es muss aber auch einem sachverständigen Dritten ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, 

Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich sein. Zudem sorgt die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung 

und Literatur mittelbar für eine dynamische Anpassung des Rechts über die gemeindliche Rechnungslegung 

an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen, soweit nicht die Grundsätze kodifiziert 

wurden. Bei einer rechtlichen Ausgestaltung bedarf es dann ggf. eines dafür vorgesehen Anpassungs- bzw. Änderungsverfahrens. 

1.2.2.3 Sachgerechte Anwendung der Grundsätze 

Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung unter Beachtung ihrer qualitativen 

Merkmale führt grundsätzlich zu einer wirklichkeitsgetreuen Darstellung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzlage der Gemeinde. Soweit sich die örtlichen Entscheidungen an diesen Grundsätzen orientieren, entstehen 

relevante, verlässliche und verständliche Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Um 

diese Erfordernisse sicherzustellen sind u.a. die Gliederungsvorschriften zur gemeindlichen Bilanz in § 41 

GemHVO NRW konkretisiert worden z.B. die Grundsätze „Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“. Die Bewertungsvorschriften 

in den §§ 32 bis 36, 42 und 43 GemHVO NRW prägen dabei das Vorsichtsprinzip weiter aus. 

1.2.3 Die „Generalnorm“ 


Die Regelung in der Vorschrift, dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln muss, stellt die 

„Generalnorm“ für die Aufstellung und Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde dar. Unter Berücksichtigung 

dieser Norm sind Zweifelsfragen bei der Auslegung und Anwendung von haushaltsrechtlichen Einzelvorschriften 

zu klären. Sie ersetzt dadurch aber nicht die einzelnen Bestimmungen. Gleichwohl kann sie im Einzelfall 

GEMEINDEORDNUNG 554



bewirken, dass die Gemeinde im Anhang nach § 44 GemHVO NRW weitere Informationen über wichtige örtliche 

Sachverhalte geben muss. 

Der gemeindliche Jahresabschluss soll zudem die von ihm gesetzlich geforderte Aussagekraft hinsichtlich der 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde als ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde möglichst zutreffend erreicht. Dazu gilt, dass die tatsächlichen 

Verhältnisse bei der Gemeinde objektiv festzustellen sind. Es besteht zudem bei den vier einzelnen Bereichen 

der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde keine Rangfolge, so dass der gemeindliche Jahresabschluss für 

alle Bereiche ein entsprechendes Bild der jeweiligen Lage vermitteln muss. Die Gemeinde hat deshalb dafür 

Sorge zu tragen, dass möglichst keiner dieser Bereiche zu Gunsten anderer Bereiche vernachlässigt wird. 

Die im gemeindlichen Jahresabschluss geforderte Betrachtung der Vermögenslage, der Schuldenlage, der Ertragslage 

und der Finanzlage darf nicht nur im Einzelnen erfolgen, sondern diese gemeindlichen "Teillagen" müssen 

auch zu einem Gesamtbild zusammen geführt werden, denn sie sind als gleichwertig zu betrachten und eng 

miteinander verknüpft. Keine dieser Teillagen hat eine höhere Wertigkeit als die anderen. Es bietet sich für die 

Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses an, diese Teillagen wegen ihrer gleichen Bedeutung 

entsprechend ihrer Aufzählung in der Vorschrift zu beurteilen. Dabei gilt es aber zu berücksichtigen, dass 

sich erst aus der Gesamtbetrachtung ein Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde ergibt, denn das Zusammenwirken 

und die Bindung der Teillagen spiegelt das Drei-Komponentensystem des NKF (Ergebnisrechnung, 

Bilanz und Finanzrechnung) wieder. 

1.2.3.2 Der Begriff „tatsächliche Verhältnisse“ 

Der gemeindliche Jahresabschluss muss unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorschriften und der GoB ein 

den tatsächlichen Verhältnissen der Gemeinde entsprechendes Bild vermitteln, um die notwendige Aussagekraft 

des Jahresabschlusses zu erreichen. Für diese Beurteilung ist es erforderlich, die bei der Gemeinde maßgebenden 

tatsächlichen Verhältnisse sorgfältig im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses zu 

ermitteln. Unter den „tatsächlichen Verhältnissen“ sind i.d.R. die ökonomischen Gegebenheiten der Gemeinde zu 

erfassen einschließlich aller örtlichen Belange und Umstände, die sich darauf auswirken. 

Es kann dabei nicht allein auf das Rechnungswesen der Gemeinde abgestellt werden, sondern es sind eine Vielzahl 

von Faktoren zu berücksichtigen, die auf das wirtschaftliche Handeln und das wirtschaftliche Umfeld der 

Gemeinde Einfluss nehmen. Dabei ist u.a. abzuwägen, welche Relevanz den einzelnen Gegebenheiten zu 

kommt und zu versuchen, ein möglichst objektives Ergebnis zu ermitteln. In diesem Zusammenhang ist zu erläutern, 

von welchem Standpunkt aus die Betrachtung erfolgt und in welcher Art und Weise die adressatenbezogenen 

Informationen zusammengestellt worden sind. 

1.2.3.3 Der Begriff „Vermögenslage“ 

Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögenslage“, für den es 

keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung 

und damit an den Regelungen für die Vermögensgegenstände, die auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz 

anzusetzen sind (vgl. §§ 33 ff. GemHVO NRW). Dabei ist zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben 

ein Wirtschaftsgut dadurch als Vermögensgegenstand charakterisiert wird, das mit ihm ein wirtschaftlicher 

Wert vorliegt, das Wirtschaftsgut selbstständig nutzungsfähig und bewertbar ist. Die auf der Aktivseite der gemeindlichen 

Bilanz angesetzten Vermögensgegenstände dienen daher dazu, dass die Bilanz damit ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögenslage der Gemeinde vermitteln kann. Ergänzende 

Angaben zum Vermögen der Gemeinde enthält der Anhang nach § 44 GemHVO NRW. 

GEMEINDEORDNUNG 555

1.2.3.4 Der Begriff „Schuldenlage“ 



Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung beim Begriff „Schuldenlage“ ebenso wie 

beim Begriff „Vermögenslage““ an der kaufmännischen Auslegung. Auch für diesen Begriff gibt es keine gesetzliche 

Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung. Die gemeindlichen Schulden sind auf der Passivseite 

der gemeindlichen Bilanz anzusetzen (vgl. §§ 33 ff. GemHVO NRW). Der Begriff "Schulden" wird in vielfältiger 

Weise im gemeindlichen Haushaltswesen eingesetzt. Darunter werden allgemein die bestehende und die hinreichend 

sicher zu erwartenden wirtschaftlichen Belastungen der Gemeinde verstanden, die auf einer rechtlichen 

oder wirtschaftlichen Leistungsverpflichtung der Gemeinde beruhen und selbstständig bewertbar sowie abgrenzbar, 

d.h. nicht nur ein allgemeines Risiko für die Gemeinde darstellen. 

In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben, ausgehend von der 

Passivseite der Bilanz der Begriff „Schulden“ u.a. auch dadurch abgegrenzt wird, dass nicht das Eigenkapital und 

die Sonderposten sowie die passive Rechnungsabgrenzung dazu zu zählen sind. Die auf der Passivseite der 

gemeindlichen Bilanz angesetzten Verbindlichkeiten und die Rückstellungen der Gemeinde dienen daher dazu, 

dass die Bilanz damit ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Schuldenlage der Gemeinde 

vermitteln kann. 

1.2.3.5 Der Begriff „Ertragslage“ 

Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Ertragslage“, für den es keine 

gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung und 

damit an den Regelungen über den gemeindlichen Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung, denn diese beiden 

Werke stellen eine zeitraumbezogene Planung und Rechnung dar, in der das Zustandekommen des Erfolgs der 

Gemeinde nach Arten, Höhe und Quellen abgebildet wird. Der gemeindliche Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung 

sind unter Beachtung des Grundsatzes der Ergebnisspaltung aufgebaut, so dass die ordentlichen und die 

außerordentlichen Ergebniskomponenten darin getrennt voneinander aufgezeigt werden. Dadurch werden Informationen 

darüber geliefert, in welchem Umfang und aus welchem Anlass sich das Eigenkapital der Gemeinde 

innerhalb eines Haushaltsjahres verändert hat. Die Ertragslage weist daher das Ergebnis des abgelaufenen 

Haushaltsjahres der Gemeinde aus. 

1.2.3.6 Der Begriff „Finanzlage“ 

Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Finanzlage“, für den es keine 

gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung und 

damit an den Regelungen über den gemeindlichen Finanzplan und die Finanzrechnung, denn diesen beiden 

Werke stellen eine zeitraumbezogene Planung und Rechnung dar, in der Zustandekommen der Liquidität der 

Gemeinde nach Arten, Höhe und Quellen abgebildet wird. Der gemeindliche Finanzplan und die Finanzrechnung 

sind unter Beachtung einer Mittelherkunfts- und –verwendungsrechnung aufgebaut, so dass die Einzahlungs- und 

Auszahlungsströme nach Zahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, aus Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit 

zu trennen sind. Die Finanzrechnung kann dadurch aussagekräftige Informationen über die tatsächliche 

Finanzlage der Gemeinde liefern. 

1.2.4 Die Erläuterungspflichten 

Für die Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann es erforderlich werden, neben den Darstellungen 

im Anhang (vgl. § 44 GemHVO NRW) und im Lagebericht (vgl. § 48 GemHVO NRW) weitere wesentliche Inhalte 

und Einzelergebnisse zu erläutern. Dieses dient u.a. dazu relevante Details unter Berücksichtigung der haus- 

GEMEINDEORDNUNG 556



haltswirtschaftlichen Produktorientierung zu verdeutlichen und insbesondere ergänzende Informationen zur Ausführung 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu vermitteln. Diese Informationen müssen sich nicht unbedingt 

und unmittelbar aus dem Zahlenwerk ergeben. Sie sind gleichwohl für die Beurteilung der Haushaltswirtschaft 

des abgelaufenen Haushaltsjahres bzw. der daraus entstandenen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde von Bedeutung. 

Welche örtlichen Sachverhalte in welchem Umfang zu erläutern sind, hat die Gemeinde in eigener Verantwortung 

zu entscheiden. Sie muss bei ihrer Abwägung und Entscheidung das Informationsinteresse aller Adressaten 

des gemeindlichen Jahresabschlusses berücksichtigen. 

1.3 Zu Satz 3 (Bestandteile des Jahresabschlusses): 


Nach dieser Vorschrift besteht der Jahresabschluss aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den Teilrechnungen, 

der Bilanz und dem Anhang. Die Bilanz gibt umfassend Auskunft über das Vermögen und die 

Schulden der Gemeinde. Dies ermöglicht es der Gemeinde, verbesserte Erkenntnisse über die haushaltswirtschaftlichen 

Auswirkungen des vergangenen Jahres zu erlangen, die auch für die Zukunft von Bedeutung sind. 

Der Anhang und der Lagebericht sollen durch ihre Angaben und Erläuterungen dazu beitragen. 

1.3.2 Die Ergebnisrechnung 

In der Ergebnisrechnung nach § 38 GemHVO NRW sind für die Ertrags- und Aufwandsarten, jeweils Jahressummen 

auszuweisen, um das tatsächliche Ressourcenaufkommen und den tatsächlichen Ressourcenverbrauch im 

Haushaltsjahr abzubilden. Dabei ist die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW sowie 

die Regelung in § 96 Abs. 1 S. 2 GO NRW zu beachten, dass der Rat über die Verwendung des Jahresüberschusses 

oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages zu beschließen hat. 

In der gemeindlichen Ergebnisrechnung ist zudem wie im Ergebnisplan durch die Bildung von Salden das Ergebnis 

der laufenden Verwaltungstätigkeit und das Finanzergebnis sowie aus beiden Ergebnissen das ordentliche 

Ergebnis festzustellen. Außerdem wird durch den Saldo aus außerordentlichen Erträgen und außerordentlichen 

Aufwendungen das außerordentliche Ergebnis ermittelt. Zudem ist es zur Vervollständigung des Gesamtbildes 

über die Haushaltswirtschaft des Jahres erforderlich, das ordentliche Ergebnis und das außerordentliche Ergebnis 

zu einem Jahresergebnis zusammen zu führen. 

Eine haushaltswirtschaftliche „Abrechnung“ für das abgelaufene Haushaltsjahr ist jedoch nur vollständig, wenn in 

der Ergebnisrechnung auch ein Plan-/Ist-Vergleich vorgenommen wird, d.h. Planabweichungen durch die Gegenüberstellung 

von den im Haushaltsplan ausgewiesenen Positionen mit den Ist-Werten gesondert festgestellt und 

ausgewiesen werden. Den Gemeinden wird empfohlen, bei Bedarf nicht nur die nach § 38 Abs. 2 GemHVO NRW 

auszuweisenden übertragenen Ermächtigungen in dem Plan-/Ist-Vergleich gesondert auszuweisen. Diese Veränderungen 

sind Planfortschreibungen und haben die ursprünglich vom Rat beschlossenen Haushaltspositionen auf 

Grund von zulässigen haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen und Entscheidungen verändert. 

Zu diesem Plan-/Ist-Vergleich gehört auch, dass das aktuelle Ergebnis in einen Zusammenhang mit den Vorjahren 

gestellt wird, um die Ergebnisse des abgelaufenen Haushaltsjahres besser bewerten zu können. Außerdem 

ist es erforderlich, zu den nachzuweisenden Ist-Ergebnissen des Haushaltsjahres auch die Ergebnisse der Rechnung 

des Vorjahres anzugeben. Auch andere Veränderungen seit Beginn der Ausführung des beschlossenen 

Haushaltsplans sind aufzuzeigen, z.B. Erhöhungen oder Minderungen der Haushaltspositionen, deren Ursache in 

einer Nachtragssatzung oder in einer Haushaltssperre liegen. Die Komponenten der gemeindlichen Ergebnisrechnung 


GEMEINDEORDNUNG 557



Gestaltung der gemeindlichen Ergebnisrechnung 


Ordentliche Erträge 

Ordentliche Aufwendungen 

mit Ergebnis der 

lfd. 

Verwaltungstätigkeit 

Finanzergebnis 

Ordentliches 

Ergebnis 

Außerordentliches 

Ergebnis 

Jahresergebnis 

Ergebnis 

des Vorjahres 

EUR 

Fortge- 

schriebener 

Ansatz 


EUR 

Ist- 

Ergebnis 

des 

Haushalts- 

jahres 

EUR 

Vergleich 

Ansatz/Ist 

EUR 

Abbildung 118 „Gestaltung der gemeindlichen Ergebnisrechnung“ 

Diese rechtlichen Vorgaben sind bei der Aufstellung der Ergebnisrechnung von der Gemeinde zu beachten. Das 

Muster wird zur Anwendung empfohlen (vgl. Nummern 1.6.1 und 1.6.2 des Runderlasses vom 24.02.2005, SMBl. 

NRW. 6300). 

1.3.3 Die Finanzrechnung 

In der Finanzrechnung nach § 39 GemHVO NRW sind für sämtliche Einzahlungs- und Auszahlungsarten jeweils 

Jahressummen auszuweisen, um die tatsächlichen Einzahlungen und Auszahlungen im Haushaltsjahr nach Arten 

aufzuzeigen und insgesamt die erfolgte Änderung des Bestandes an Finanzmitteln nachzuweisen. Dazu ist wie 

im Finanzplan der Saldo für die Zahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, der Saldo für die Zahlungen aus 

der Investitionstätigkeit und aus beiden der Finanzmittelüberschuss oder Finanzmittelfehlbetrag zu ermitteln. 

Es ist jedoch zur Vervollständigung des Gesamtbildes erforderlich, den Bestand am Anfang des Haushaltsjahres 

mit der Änderung des Bestandes im abgelaufenen Haushaltsjahr und dem Bestand an fremden Finanzmitteln 

zusammen zu führen, um damit den Endbestand der Finanzmittel sowie den Finanzmittelflusses insgesamt zu 

ermitteln und abzubilden. Der Endbestand an Finanzmitteln fließt in den Posten „Liquide Mittel“ in der Schlussbilanz 

des Haushaltsjahres ein. 

Durch die Einbeziehung des Saldos aus der Finanzierungstätigkeit, aus den Zahlungen aus der Aufnahme und 

der Tilgung von Krediten für Investitionen und Krediten zur Liquiditätssicherung, lässt sich dann die Änderung des 

Bestandes an eigenen Finanzmitteln feststellen und ausweisen. Die Komponenten der gemeindlichen Finanzrechnung 


GEMEINDEORDNUNG 558



Gestaltung der gemeindlichen Finanzrechnung 



Auszahlungen 

mit Saldo aus lfd. 



Auszahlungen 

mit Saldo aus 

Investitionstätigkeit 

Darlehensaufnahme 

Tilgungen 

mit Saldo aus 

Finanzierungstätigkeit 

Liquide Mittel 

Ergebnis 

des Vorjahres 

EUR 

Fortge- 

schriebener 

Ansatz 


EUR 

Ist- 

Ergebnis 

des 

Haushalts- 

jahres 

EUR 

Vergleich 

Ansatz/Ist 

EUR 

Abbildung 119 „Gestaltung der gemeindlichen Finanzrechnung“ 

In der gemeindlichen Finanzrechnung sind auch die Ergebnisse der Rechnung des Vorjahres abzubilden. Zudem 

ist ein Planvergleich wie bei der Ergebnisrechnung vorzunehmen, der entsprechend den Erläuterungen zur Ergebnisrechnung 

erweitert werden sollte. Diese rechtlichen Vorgaben sind bei der Aufstellung der Finanzrechnung 

zu beachten. Das Muster wird zur Anwendung empfohlen (vgl. Nummern 1.6.1 und 1.6.2 des Runderlasses vom 


1.3.4 Die Teilrechnungen 

1.3.4.1 Die Teilergebnisrechnung 

Die Teilergebnisrechnungen nach § 40 GemHVO NRW sind entsprechend der Ergebnisrechnung zu gliedern. In 

diesen Rechnungen sind die Erträge und Aufwendungen aus internen Leistungsbeziehungen auszuweisen, wenn 

diese im Teilergebnisplan enthalten sind, weil die Gemeinde sie für ihre Haushaltsbewirtschaftung erfasst hat. 

Eine Verpflichtung für eine gesonderte Erfassung der Erträge und Aufwendungen aus internen Leistungsbeziehungen 

durch die Gemeinde besteht allerdings nicht (vgl. § 17 GemHVO NRW). 

Sind in den Teilplänen zum Nachweis des vollständigen Ressourcenverbrauchs die internen Leistungsbeziehungen 

erfasst, sind diese dem Jahresergebnis der Teilergebnisrechnung hinzuzufügen und müssen sich in der 

Ergebnisrechnung insgesamt ausgleichen. Diese Vorgaben sind bei der Aufstellung der Teilergebnisrechnungen 

zu beachten. Das Muster wird zur Anwendung empfohlen (vgl. Nummer 1.6.2 des Runderlasses vom 24.02.2005, 

SMBl. NRW. 6300). 

GEMEINDEORDNUNG 559

1.3.4.2 Die Teilfinanzrechnung 



Die Teilfinanzrechnungen nach § 40 GemHVO NRW sind entsprechend der Finanzrechnung zu gliedern. Sie 

bestehen wie die Teilfinanzpläne aus zwei Teilen. Der Teil A (Zahlungsnachweis) enthält die Einzahlungen und 

Auszahlungen nach Arten aus der Investitionstätigkeit einschließlich der damit verbundenen Verpflichtungsermächtigungen. 

Der Gemeinde bleibt es freigestellt, darin auch alle oder nur einzelne Einzahlungen und Auszahlungen 

aus laufender Verwaltungstätigkeit abzubilden. 

Der Teil B (Nachweis einzelner Investitionsmaßnahmen) enthält die konkrete Abrechnung der einzelnen Investitionsmaßnahmen 

mit den diesen zugeordneten Ein- und Auszahlungen, Verpflichtungsermächtigungen und den 

bereitgestellten Mitteln sowie den gesamten getätigten Zahlungen, entsprechend dem Stand am Ende des Haushaltsjahres. 

Diese rechtlichen Vorgaben sind bei der Aufstellung der Teilfinanzrechnungen zu beachten. Das 

Muster wird zur Anwendung empfohlen (vgl. Nummer 1.6.4 des Runderlasses vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 

6300). 

1.3.4.3 Gestaltung der Teilrechnungen 

Für die Aufstellung des Jahresabschlusses werden Teilrechnungen benötigt, die entsprechend den im Haushaltsplan 

enthaltenen produktorientierten Teilplänen aufzustellen sind. Daher wird darauf verwiesen. Das nachfolgende 

Muster zeigt die Grundzüge der Gliederung einer Teilrechnung anhand eines Produktbereiches schematisch 

auf (vgl. Abbildung). 

Jahresabschluss ... Fachliche Zuständigkeit: 

Frau/Herr 

Gesundheitsdienste 

Produktbereich 07 

Inhalte des Produktbereiches 

Beschreibung und Zielsetzung: 

Zielgruppe(n): 

Besonderheiten im Haushaltsjahr: 

Produktbereichsübersicht 

Produktgruppen mit 

- den wesentlichen beschriebenen Produkten: 

- den einzelnen Zielen: 

Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung 

Ziele Kennzahl Soll-Kennzahl Ist-Kennzahl Abweichungs- 

Vorjahr Haushaltsjahr Haushaltsjahr analyse 

(Die Kennzahlen und ggf. die Leistungsmengen sollen nach Arten und möglichst entsprechend der Zeitreihe nach 

§ 38 Abs. 2 GemHVO NRW gegliedert werden.) 

Personaleinsatz 

(Angaben zum eingesetzten Personal - Auszug aus der Stellenübersicht nach § 8 GemHVO NRW - mit Angaben 

nach Beschäftigungsverhältnissen in einer Zeitreihe nach § 8 Abs. 2 GemHVO NRW) 

Haushalts- 

positionen 

Teilergebnisrechnung 

Vor- 

jahr 

Fortgeschriebener 

Ansatz des 

Haushaltsjahres 

Ist-Ergebnis 

des 


Vergleich 

Ansatz /Ist 

(Die Teilergebnisrechnung muss die vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.6.2 des Runderlasses 


Haushalts- 

positionen 

Teilfinanzrechnung 

Vor- 

jahr 


Fortgeschriebener 

Ansatz des 


Ist-Ergebnis 

des 


Vergleich 

Ansatz /Ist



(Die Teilfinanzrechnung muss die vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.6.4 des Runderlasses vom 


Allgemeine Erläuterungen 

zur Teilrechnung 


zu einzelnen wesentlichen Haushaltspositionen 

Sonstige Daten über örtliche Verhältnisse 

1.3.5 Die Bilanz 

Sonstiges: 

Sonstiges: 

Für die Teilergebnisrechnung: 

Für die Teilfinanzrechnung: 

Für die Teilergebnisrechnung: 

Für die Teilfinanzrechnung: 

Abbildung 120 „Beispiel zur Gestaltung der gemeindlichen Teilrechnungen“ 

Die Bilanz ist als Gegenüberstellung von Vermögen und Finanzierungsmitteln der Gemeinde zum Abschlussstichtag 

ein wesentlicher Bestandteil des doppischen Rechnungssystems (vgl. § 41 GemHVO NRW). Sie enthält Informationen 

über das gemeindliche Vermögen und sämtliche Schulden der Gemeinde. Dazu ist festgelegt, dass 

die Posten „Anlagevermögen“, „Umlaufvermögen“, „Eigenkapital“, Schulden“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“ 

in jede gemeindliche Bilanz gehören und diese in eine Aktivseite und eine Passivseite zu gliedern ist. Die 

Bilanzgliederung baut deshalb auf dem nachfolgenden Bilanzgliederungsschema auf (vgl. Abbildung). 

Bilanzposten 

AKTIVA 


1.1 Immaterielle Vermögens- 

gegenstände 




2.1 Vorräte 

2.2 Forderungen 

2.3 Sonstige Vermögensgegen- 

stände 

2.4 Wertpapiere des Umlauf- 

vermögens 



4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter 

Fehlbetrag 

Gestaltung der gemeindlichen Bilanz 

Haus- 

halts- 

jahr 

EUR 

Vor- 

jahr 

EUR 

Bilanzposten 

PASSIVA 





1.4 Jahresüberschuss/Jahres- 

fehlbetrag 





Abbildung 121 „Gestaltung der gemeindlichen Bilanz“ 

Haus- 

halts- 

jahr 


angesetzt. Damit wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Auf der Passivseite der Bilanz werden 

die Verbindlichkeiten der Gemeinde und ihr Eigenkapital gezeigt. Dadurch wird die Mittelherkunft bzw. die 


EUR 

Vor- 

jahr 

EUR



Finanzierung des Vermögens offengelegt und dokumentiert. Die Gliederung der Bilanz erfolgt dabei auf beiden 

Seiten nach Fristigkeiten. So wird auf der Aktivseite zwischen Anlagevermögen (langfristig) und Umlaufvermögen 

(kurzfristig) unterschieden. Auf der Passivseite werden zuerst das Eigenkapital und dann das Fremdkapital gezeigt. 

Auch auf dieser Seite gilt das Prinzip der Fristigkeit, denn die allgemeine Rücklage steht vor der Ausgleichsrücklage 

(im Eigenkapital) und die Kredite für Investitionen stehen vor den Krediten zur Liquiditätssicherung 


Unter Beachtung der Fristigkeit müssen die Bilanzposten in sinnvoller Weise aufeinander folgen und untereinander 

gesetzt sein. Diese Aufgliederung kann von der Gemeinde je nach Bedeutung einzelner Posten durch „davon- 

Vermerke“ weiter untergliedert werden, wenn dies in Bezug auf ihre Aufgabenerfüllung sachgerecht und in Bezug 

auf das Gesamtbild der gemeindlichen Bilanz vertretbar ist. Außerdem muss nach dem Grundsatz der Klarheit 

und Übersichtlichkeit die Bezeichnung der einzelnen Posten klar und verständlich sein. Aus den gewählten Bezeichnungen 

müssen jeweils die Begriffsinhalte transparent und nachvollziehbar sein. 

In der gemeindlichen Bilanz muss zudem jeder Posten mit einer eigenen Ziffer gekennzeichnet und mit dem dazugehörigen 

Wertansatz (in Ziffern ausgedrückter Betrag) in einer eigenen Zeile stehen. Bei der Festlegung der 

einzelnen Bilanzposten sind aber auch die verbindlichen Zuordnungsvorschriften, die durch den kommunalen 

Kontierungsplan näher bestimmt sind, von der Gemeinde zu beachten (vgl. Nummer 1.6.5 des Runderlasses vom 

24.02.2005; SMBl. NRW. 6300). 

1.3.6 Der Anhang 

In Anlehnung an die Vorschriften über das kaufmännische Rechnungswesen enthält der Anhang die besonderen 

Erläuterungen zu einzelnen Bilanzpositionen, die neben der Beschreibung eine Ergänzung, Korrektur und Entlastung 

von Bilanz bezwecken und deren Interpretation unterstützen sollen (vgl. § 44 GemHVO NRW). In den Anhang 

gehören deshalb insbesondere auch Erläuterungen zu den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden. 

Die erforderlichen Informationen sollen im sachlichen Zusammenhang mit den Teilen der Ergebnisrechnung 

und der Bilanz sowie ihren Untergliederungen stehen. Gleichzeitig sind im Anhang die Zusatzinformationen 

anzugeben, die für die Beurteilung der Ergebnisrechnung und der Bilanz eine besondere Bedeutung haben und 

zu einem besseren Verständnis einzelner Sachverhalte führen. Das nachfolgende Schema soll eine Möglichkeit 

der Gliederung des Anhangs im gemeindlichen Jahresabschluss aufzeigen (vgl. Abbildung). 

1 Allgemeine Angaben 

2 

3 

4 

5 

Gestaltung des gemeindlichen Anhangs 

Bilanzierungs- und 

Bewertungsmethoden 


zur Bilanz 


zur Ergebnisrechnung 


zur Finanzrechnung 

6 Sonstige Angaben 


Einführung, Erläuterungspflichten, gesetzliche und 

örtliche Vorschriften u.a. 

Angaben zu genutzten Ansatzwahlrechten und 

Bewertungswahlrechten u.a. 

gegliedert nach Anlage- und Umlaufvermögen, 

Eigenkapital und Fremdkapital u.a. 

gegliedert nach Arten der Erträge und der Aufwendungen 

gegliedert nach Arten der Einzahlungen und der 

Auszahlungen 

z.B. nicht bilanzierungsfähige Sachverhalte, die

7 



Hinweise 

auf sonstige Unterlagen 

8 Hinweis auf Verantwortliche 

9 Weitere Besonderheiten 

aber wirtschaftliche Bedeutung haben 

z.B. Anlagenspiegel u.a., wenn nicht bereits unter 

den vorherigen Abschnitten 

z.B. auf Nennung der Verantwortlichen am 

Schluss des Lageberichts nach § 95 Abs. 2 GO 


Wichtige örtliche Sachverhalte, die nicht bereits 

anzugeben waren 

Abbildung 122 „Gestaltung des gemeindlichen Anhangs“ 

Dem Anhang sollen ein Anlagenspiegel, ein Forderungsspiegel und ein Verbindlichkeitenspiegel, der z.B. auch 

die nicht in der Bilanz erscheinenden Haftungsverhältnisse, z.B. Bürgschaftsverpflichtungen, enthält, beigefügt 

werden, um das zu vermittelnde Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde klar und verständlich 

darzustellen. Für die äußere Gestaltung des Anhangs der Gemeinde, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch 

keine besonderen Formvorgaben vorgesehen. Bei der Erarbeitung ist aber der spätere Adressatenkreis des gemeindlichen 

Jahresabschlusses (Rat, Bürgerinnen und Bürger) zu berücksichtigen. 

1.3.7 Übersicht zu den Jahresabschlussunterlagen 

Dem Rat einer Gemeinde und den zuständigen Ausschüssen müssen zur Beratung und Feststellung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses dieses Werk entsprechend den gesetzlich bestimmten Bestandteilen sowie Anlagen 

vorgelegt werden. Die nachfolgend aufgezeigten Unterlagen sind für die Vermittlung eines den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unverzichtbar 

und ermöglichen einen aktuellen Überblick über die wirtschaftliche Lage der einzelnen Gemeinde (vgl. 

Abbildung). 

Übersicht über die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen 




Bilanz 

Anhang 

Bestandteile des Jahresabschlusses 


§ 95 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 37 Abs. 1 Nr. 1 und § 38 

sowie § 22 Abs. 4 GemHVO NRW und Nr. 1.6.1 des 



sowie § 22 Abs. 4 GemHVO NRW und Nr. 1.6.3 des 



GemHVO NRW sowie den Nrn. 1.6.2 und Nr. 1.6.4 des 


§ 

95 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 37 Abs. 1 Nr. 4 und §§ 41 

bis 43 GemHVO NRW sowie den Nr. 1.6.5 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 



Anlagenspiegel 



Lagebericht 



Anlagen im Jahresabschluss 

§ 44 Abs. 3 und § 45 GemHVO NRW sowie Nr. 1.6.6 






§ 95 Abs. 1 und 2 GO NRW i.V.m. § 48 GemHVO NRW 

Abbildung 123 „Jahresabschlussunterlagen der Gemeinde“ 

Der Jahresabschluss der Gemeinde muss neben dem Rat der Gemeinde eine unbegrenzte Zahl von Adressaten 

erreichen und muss daher für eine Unterrichtung der Bürgerinnen und Bürger sowie zur Anzeige bei der Aufsichtsbehörde 

der Gemeinde geeignet sein. Der Gemeinde ist es daher freigestellt, nach ihren örtlichen Bedürfnissen 

dem gemeindlichen Jahresabschluss auch noch weitere Unterlagen über ihre wirtschaftliche Lage beizufügen, 

z.B. einen Geschäftsbericht. Diese Unterlagen müssen mit den haushaltsrechtlich vorgesehenen Unterlagen 

kombinierbar sein und dürfen nicht die Informationsqualität für die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses 

beeinträchtigen. 

1.4 Zu Satz 4 (Beifügung des Lageberichtes zum Jahresabschluss): 


Nach dieser Vorschrift ist dem gemeindlichen Jahresabschluss ein Lagebericht beizufügen. Diese ausdrückliche 

Vorgabe bedeutet, dass der Lagebericht zu den Jahresabschlussunterlagen der Gemeinde zu zählen ist. Er stellt 

damit auch einen Prüfungsgegenstand in der Jahresabschlussprüfung dar, denn durch § 101 Abs. 6 i.V.m. § 103 

Abs. 1 Nr. 1 GO NRW wird dieses ausdrücklich bestimmt. Der Lagebericht der Gemeinde ist dabei auch unter 

dem Gesichtspunkt der Übereinstimmung mit dem Jahresabschluss zu bewerten. Die Vorgabe über die Beifügung 

des gemeindlichen Lageberichtes zum Jahresabschluss der Gemeinde bedeutet aber auch, dass der Lagebericht 

im Zusammenhang mit der Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses in entsprechender 

Weise zur Einsichtnahme verfügbar zu halten ist. 

In diesem Zusammenhang hat der jährliche Lagebericht eine umfassende und vielfältige Funktion. Auch kann der 

gemeindliche Lagebericht als ein strategisches Instrument der Steuerung der Gemeinde angesehen werden. Die 

Analyse der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde kann mit Hilfe betriebswirtschaftlicher 

Kennzahlen erfolgen. Es bleibt der Gemeinde aber überlassen, mit welchen Kennzahlen sie arbeiten will, um 

ihre wirtschaftliche Lage zu beurteilen. Den Informationsbedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger und des Rates 

sowie der Aufsichtsbehörde ist dabei in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. 

1.4.2 Die Gestaltung des Lageberichts 

Der gemeindliche Lagebericht ist nach § 48 GemHVO NRW von der Gemeinde so zu fassen, dass er ein den 


vermittelt. Einerseits ist im Lagebericht ein Rückblick auf das Haushaltsjahr zu geben, denn er hat die 

Aufgabe, den Verlauf der laufenden Verwaltungs-, Investitions- und Finanzierungstätigkeit der Gemeinde in zusammengefasster 

Form darzustellen. Andererseits soll er auch Schlussfolgerungen für die zukünftige Haushalts- 

GEMEINDEORDNUNG 564



wirtschaft enthalten. Der gemeindliche Lagebericht kann die Jahresabschlussanalyse erleichtern und offenlegen, 

ob ein nachhaltiges wirtschaftliches Handeln von der Gemeinde angestrebt bzw. vorgenommen wird. Diese Möglichkeiten 

sind jedoch auf die Bedürfnisse einer Berichterstattung über das vergangene und zukünftige Handeln 

der Kernverwaltung der Gemeinde sachgerecht weiter zu entwickeln. Die Fülle der Informationen verlangt aber 

eine grundlegende Strukturierung. Das nachfolgende Schema soll dazu beitragen, dass die Inhalte des Lageberichts 

möglichst systematisch aufgebaut und für die Adressaten transparent und nachvollziehbar gemacht werden 


Abschnitt 

Rahmenbedingungen 

der gemeindlichen 


Ergebnisüberblick 

und Rechenschaft 

Steuerung und 

Produktorientierung 

Überblick über die 

wirtschaftliche Lage 

Wichtige Vorgänge 

und Nachträge 

Chancen 

Risiken 

Örtliche 

Besonderheiten 

Verantwortlichkeiten 

Anlagen 

Gestaltung des gemeindlichen Lageberichts 

Gesamtüberblick über die wirtschaftliche Lage und die künftigen Chancen 

und Risiken der Gemeinde 

Allgemeine örtliche Verhältnisse und Besonderheiten 

Überblick über die wichtigen Ergebnisse des Jahresabschlusses und Rechenschaft 

über die Haushaltswirtschaft 

Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

entsprechende Analyse der produktorientierten Haushaltswirtschaft unter Einbeziehung 

der Ziele und Leistungskennzahlen 


entsprechende Analyse der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der 

Gemeinde unter Einbeziehung der produktorientierten Ziele und Leistungskennzahlen, 

ggf. auch Angaben über eine Krise 

Bericht über Vorgänge von besonderer Bedeutung, auch solcher, die nach Schluss 

des Haushaltsjahres eingetreten sind, und deren Wirkungen auf die Haushaltswirtschaft 

Chancen für die künftige Entwicklung der Gemeinde mit Angabe der zu Grunde 

liegenden Annahmen 

Risiken für die künftige Entwicklung der Gemeinde mit Angabe der zu Grunde liegende 

Annahmen, ggf. auch der Gegenmaßnahmen und der Risikoüberwachung 

Umsetzung eines Sanierungskonzeptes zur Wiedererreichung und dauerhaften 

Sicherung des Haushaltsausgleichs und/oder zum Aufbau von Eigenkapital (Beseitigung 

der Überschuldung) 

Angaben zu den Mitgliedern des Verwaltungsvorstands bzw. zum Bürgermeister 

und Kämmerer sowie zu den Ratsmitgliedern nach § 95 Abs. 2 GO NRW 

z.B. Jahresergebnisse im Zeitvergleich 

Kennzahlen im Zeitvergleich 

Prognosen im Zeitvergleich 

Abbildung 124 „Gestaltung des gemeindlichen Lageberichts“ 

Für die äußere Gestaltung des Lageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind keine besonderen Formvorgaben 

vorgegeben worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung. Die Gliederung 

GEMEINDEORDNUNG 565



des Lageberichts in einzelne Elemente muss deshalb dazu beitragen, dass dieser ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 

2. Zu Absatz 2 (Angabe der Verantwortlichen im Lagebericht): 

2.1 Zu Satz 1 (Allgemeine Angabepflichten): 

2.1.1 Inhalte der Angabepflichten 

Nach der Vorschrift haben die Mitglieder des Verwaltungsvorstands nach § 70 GO NRW, soweit dieser nicht zu 

bilden ist, der Bürgermeister und der Kämmerer sowie die Ratsmitglieder, auch wenn die Personen im Haushaltsjahr 

ausgeschieden sind, am Schluss des Lageberichtes zum gemeindlichen Jahresabschluss ausgewählte Angaben 

über ihre persönlichen Verhältnisse zu machen. Die Vorschrift ist dem § 285 (Nummer 10) HGB nachgebildet. 

Sie dient dazu, Dritten gegenüber, insbesondere gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern der Gemeinde, 

die Verantwortlichkeit für den Jahresabschluss hervorzuheben. Zu jedem Jahresabschluss der Gemeinde sind 

am Schluss des Lageberichtes von jedem Einzelnen aus dem in der Vorschrift benannten Personenkreis unter 

Nennung des Namens individualisierte Angaben zu machen, um Auskunft über die persönlichen Verhältnisse in 

Bezug auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu geben (vgl. Abbildung). 

Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde 

Von jedem aus dem aufgezählten Personenkreis 

sind die folgenden Angaben zu machen: 

- Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen 

- der ausgeübte Beruf 

- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1 

Satz 3 des Aktiengesetzes 

- die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten Aufgabenbereichen der Gemeinde 

in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form 

- die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher Unternehmen 

Abbildung 125 „Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde“ 

Unter die Angabepflichten fallen insbesondere personenbezogene Mandate, die von dem benannten Personenkreis 

in vielfältiger Form ausgeübt werden. Daher können hier nur Beispiele aufgezählt werden, z.B. Aufsichtsratsmandate, 

Beiratsmandate, Geschäftsführer- oder Vorstandstätigkeiten, Mitgliedschaften in einer Gesellschafterversammlung 

oder einer Verbandsversammlung, Mitgliedschaften im Verwaltungsräten, Mitgliedschaften im 

Kreditausschuss von Sparkassen, Mitgliedschaften im Kuratorium von Stiftungen. Dazu ist ggf. auch die ausgeübte 

Funktion anzugeben, z.B. Mitglied oder Vorsitz im Aufsichtsrat. Dazu kann ggf. auch die Vorstandstätigkeit in 

Vereinen zählen, wenn deren finanzielle Existenz auf Grund rechtlicher Verpflichtungen wesentlich durch die 

Gemeinde gesichert wird (institutionelle Finanzunterstützung). 

Angabepflichtig im gemeindlichen Lagebericht sind dagegen nicht das Innehaben von Aktien und damit die 

grundsätzliche Zugehörigkeit zur Hauptversammlung einer Aktiengesellschaft. Auch wenn die versammelten 

Aktionäre als Verbund dieses Organ bilden, ist dieses Gremium nicht personenbezogen wie die anderen Organe 

der Aktiengesellschaft, die allesamt nach Namen gebildet werden. Die Verbindung der einzelnen Personen (Akti- 

GEMEINDEORDNUNG 566



onäre) zur Hauptversammlung wird nur durch das Innehaben von Aktien und nicht durch Namen, Ämter oder 

Funktionen bestimmt. 

Über die in der Vorschrift bestimmten Pflichtangaben wird auf mögliche typische Interessenkonflikte der Verantwortlichen 

hingewiesen, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung 

sind. Mit den Angaben soll die berufliche Belastung der verantwortlichen Personen aufgezeigt und deren Kompetenz 

erkennbar gemacht werden. Ein Verzicht auf diese Angaben ist nicht zulässig. Auch besteht keine Schutzklausel, 

nach der in besonderen Fällen lediglich nur eingeschränkte Angaben gemacht werden dürfen, außer das 

Wohl der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder würde gefährdet. 

Weitere über die Pflichtangaben hinausgehende Angaben, z.B. Angaben über die Höhe der Entgelte für die Tätigkeit 

in Organen, werden im Zusammenhang mit dem im Lagebericht zu machenden Angaben nicht gefordert. 

Die Angaben hängen nicht vom pflichtgemäßen Ermessen der betreffenden Personen ab, denn es kommt nicht 

darauf an, ob dieser Teil der gemeindlichen Berichterstattung zum Verständnis des Jahresabschlusses notwendig 

ist. Die zu machenden Angaben sind daher aus dem Blickwinkel der Adressaten des Jahresabschlusses und 

nicht aus dem Blickwinkel der Organmitglieder zu betrachten und zu prüfen. 

2.1.2 Auskünfte über die Geschäftsführung der Gemeinde 

Für die Gemeinde besteht die gesetzliche Verpflichtung, am Schluss des Lageberichtes ausgewählte Angaben 

über diese Verantwortlichen in der Gemeinde zu machen, um auf mögliche typische Interessenkonflikte hinzuweisen, 

die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung sind. Diese Angabepflichten 

bieten sich als Anlass an, im Lagebericht auch Aussagen über die ordnungsgemäße Geschäftsführung 

dieser Verantwortlichen zu machen. Dazu gehören u.a. auch Angaben über eine ausreichende Informationsversorgung 

und die Erfüllung der Berichtspflichten sowie Kontrollen im Sinne eines wirtschaftlichen Verwaltungshandelns 

zum Wohle der Gemeinde. Es können daher Angaben über die Arbeitsweise der Organe und über Führungspraktiken, 

ggf. unter Benennung gesetzlicher Standards, gemacht werden. 

Unter Berücksichtigung der Verantwortung der gesetzlich vorgesehenen Gremien der Gemeinde bedarf es entsprechender 

Angaben über die Arbeit des gesamten Gremiums und nicht einer personenbezogenen Zuordnung 

auf seine Mitglieder. Zudem müssen nicht die sachlichen Beratungsinhalte von Sitzungen und Beratungen zum 

Gegenstand der Berichterstattung gemacht werden. Den Angaben über das tatsächliche Zusammenwirken nicht 

nur zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung, sondern auch zwischen dem Rat und 

seinen Ausschüssen sowie dem Bürgermeister und dem Verwaltungsvorstand kommt eine besondere Bedeutung 

zu. Unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten bedarf es dazu ggf. auch verbindlicher Regelungen, um 

Informationen sicher zu stellen. Zu berücksichtigen ist, dass der gemeindliche Lagebericht kein Marketinginstrument 

darstellt. 

2.2 Zu Satz 2 (Verweis auf die Vorschrift des § 43 GO NRW): 

2.2.1 Der Verweis auf § 43 Abs. 2 Nr. 5 GO NRW 

Nach der Vorschrift gelten die Regelungen in § 43 Abs. 2 Nr. 5 GO NRW für die Mitglieder des Rates der Gemeinde 

entsprechend, soweit sie Angaben im Zusammenhang mit dem Lagebericht zum gemeindlichen Jahresabschluss 

machen müssen. Der Verweis auf diese Regelung bewirkt, dass ein Verstoß gegen die Vorschrift über 

die Angabepflichten durch den Rat, die Bezirksvertretung oder einen Ausschuss zu prüfen und festzustellen ist. 

GEMEINDEORDNUNG 567

2.2.2 Der Verweis auf § 43 Abs. 2 Nr. 6 GO NRW 



Nach der Vorschrift gelten die Regelungen in § 43 Abs. 2 Nr. 6 GO NRW für die Mitglieder des Rates der Gemeinde 

entsprechend, soweit sie Angaben im Zusammenhang mit dem Lagebericht zum gemeindlichen Jahresabschluss 

machen müssen. Der Verweis auf diese Regelung bewirkt, dass die Mitglieder der Bezirksvertretungen 

sowie sachkundige Bürger und sachkundige Einwohner als Mitglieder von Ausschüssen Ansprüche anderer gegen 

die Gemeinde nur dann nicht geltend machen können, wenn diese im Zusammenhang mit ihren Aufgaben 

stehen. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, entscheidet die Bezirksvertretung beziehungsweise der Ausschuss. 

3. Zu Absatz 3 (Aufstellung des Jahresabschlusses): 

3.1 Zu Satz 1 (Aufstellungsverfahren) 

3.1.1 Aufstellung des Entwurfs durch den Kämmerer 

3.1.1.1 Zuständigkeiten 

Nach der Vorschrift ist der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses mit seinen Anlagen vom Kämmerer der 

Gemeinde aufzustellen, der die Finanzverantwortung in der Gemeinde innehat. Er hat dabei die Generalnorm zu 

beachten, nach der der Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein 

den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der 

Gemeinde vermitteln muss. Dieses Gebot kann nur unter Beachtung des Vollständigkeitsgebots nur dann erfüllt 

werden, wenn der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses alle vorgesehenen Bestandteile und Anlagen 

umfasst. Nach der Fertigstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses hat der Kämmerer diesen 

zu unterzeichnen und dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. 

Der Kämmerer hat bei der Aufstellung des Entwurfs des Jahresabschluss der Gemeinde zu beachten, dass der 

Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem 

Rat zur Feststellung zuzuleiten hat. Das gesamte Aufstellungsverfahren des gemeindlichen Jahresabschlusses 

erfordert daher eine klare Aufgabenverteilung und Terminplanung. Es ist deshalb von der Gemeinde örtlich festzulegen, 

wer welche Abschlussarbeiten bis zu welchem Termin zu erbringen hat. Dabei ist ein Zusammenhang 

mit den für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten und den zu klärenden Sachverhalten herzustellen. 

Auch sind die Erfordernisse zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bei der Aufgaben- 

und Zeitplanung der Gemeinde zu berücksichtigen. 

3.1.1.2 Inhaltliche Anforderungen 

Der Kämmerer der Gemeinde hat bei der Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses die 

Generalnorm in Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift zu beachten, nach der der Jahresabschluss unter Beachtung der 

Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln muss. Zu den Bestandteilen des gemeindlichen 

Jahresabschlusses vgl. Erläuterungen zu § 95 Abs. 1 S. 3 GemHVO NRW). Bei der Aufstellung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses sind daher nicht nur die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, sondern 

auch das Anschaffungskostenprinzip, der Grundsatz der Wesentlichkeit sowie weitere Schutzklauseln bzw. Prinzipien 

und haushaltswirtschaftliche Regelungen zu beachten. Dazu gehört z.B. das Vollständigkeitsgebot, nachdem 

der Entwurf des Jahresabschlusses alle vorgesehenen Bestandteile und Anlagen umfassen muss. 

In diesem Zusammenhang bedarf es z.B. bei notwendigen über- und außerplanmäßigen Aufwendungen - auch 

erheblichen – die erst im Rahmen des Jahresabschlusses dem abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zuge- 

GEMEINDEORDNUNG 568



ordnet werden können, nicht noch zusätzlich des in § 83 GO NRW bestimmten Verfahrens. Die in dieser Vorschrift 

enthaltenen Bestimmungen sind auf die Ausführung des Haushaltsplans innerhalb des Haushaltsjahres 

ausgerichtet. Soweit aber im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses zu entscheiden ist, 

kann dies der Kämmerer im Rahmen seiner Zuständigkeit für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses. 

Es bedarf dieser Möglichkeit jedoch nicht bei über- und außerplanmäßigen Auszahlungen, denn diese sind 

nach dem Kassenwirksamkeitsprinzip dem jeweils aktuellen Haushaltsjahr zuzuordnen. 

3.1.2 Bestätigung des Entwurfs durch den Bürgermeister 

3.1.2.1 Inhalte der Bestätigung 

Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des Jahresabschlusses 

zu bestätigen. Für diese Bestätigung ist keine bestimmte Form vorgeschrieben. Der Bürgermeister ist jedoch 

nicht verpflichtet, den Entwurf des Kämmerers unverändert dem Rat zuzuleiten. Wenn aus seiner Sicht ein Bedarf 

für Änderungen des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses besteht, kann er eigenverantwortlich entscheiden, 

ob diese Änderungen erfolgen sollen. Er kann zum Entwurf auch Einschränkungen machen oder weitere 

Hinweise geben. Eine Abstimmung mit dem Kämmerer ist sinnvoll und sachgerecht, aber nicht verpflichtend. 

Die Vornahme der Bestätigung des Entwurfs des Jahresabschlusses stellt eine funktionale und keine persönliche 

Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde dar. Soweit der Bürgermeister diese gesetzliche Pflicht aus 

persönlichen Gründen nicht wahrnehmen kann, ist in einem solchen Falle die Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen 

Jahresabschlusses unter Beachtung der geltenden Vertretungsregelungen durch den dann Vertretungsberechtigten 

vorzunehmen (vgl. § 68 GO NRW). 

Die Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Bürgermeister kommt dadurch zum Ausdruck, 




beinhaltet daher eine Vollständigkeitserklärung dahingehend, dass der Entwurf des gemeindlichen 

Jahresabschlusses alle Bestandteile und Anlagen zur Erfüllung seiner Aufgabe enthält, die dafür vorgeschrieben 

bzw. notwendig sind. Der Bürgermeister hat bei der Erteilung seiner Bestätigung darauf zu achten, dass er den 

von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses innerhalb von drei Monaten nach dem Abschlussstichtag 

dem Rat zur Prüfung und Feststellung zuzuleiten hat. 

In diesem Rahmen kann der Bürgermeister auch noch den erforderlich gewordenen Aufwendungen zustimmen, 

denn die in § 83 GO NRW enthaltenen Verfahrensregelungen und Zuständigkeiten für über- und außerplanmäßige 

Aufwendungen sind nur auf Erfordernisse und die Ausführung des Haushaltsplans innerhalb des Haushaltsjahres 

ausgelegt. Soweit Aufwendungen - auch erhebliche – aber erst im Rahmen des Jahresabschlusses dem 

abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zugeordnet werden können, bedarf es dann nicht des in § 83 GO NRW 

bestimmten Verfahrens. Dieses trifft jedoch nicht über- und außerplanmäßige Auszahlungen, denn diese sind 

nach dem Kassenwirksamkeitsprinzip dem jeweils aktuellen Haushaltsjahr zuzuordnen. 

3.1.2.2 Informationspflichten des Bürgermeisters 

Der Bürgermeister hat das Recht, vom dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses 

abzuweichen, bevor er diese dem Rat der Gemeinde zuleitet. Weicht der Bürgermeister von dem 

ihm vorgelegten Entwurf ab, hat er vor der Zuleitung des Entwurfs an den Rat der Gemeinde den Kämmerer über 

seine abweichende Auffassung zu informieren und ihm die sich daraus ergebenden oder bereits von ihm vorge- 

GEMEINDEORDNUNG 569



nommenen Änderungen des Entwurfs offen zu legen. Dem Kämmerer steht in diesem Falle das Recht zu, eine 

Stellungnahme zu dem durch den Bürgermeister geänderten Entwurf des Jahresabschlusses abzugeben. 

Die Befugnis des Bürgermeisters, Änderungen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen 

Jahresabschlusses vornehmen zu dürfen, geht jedoch nicht so weit, dass er wegen des möglicherweise 

weitreichenden Umfangs seiner für notwendig angesehenen Änderungen eigenständig einen neuen Entwurf des 

gemeindlichen Jahresabschlusses aufstellen darf. Das Recht zur Aufstellung des Entwurfs des Jahresabschlusses 

der Gemeinde steht gesetzlich nur dem Kämmerer und nicht dem Bürgermeister zu. Bei offenen Differenzen 

zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister über die Entwurfsfassung, sind diese im Rahmen der Beratungen 

des Rates über den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses auszuräumen. 

3.1.3 Wirkungen der Unterzeichnungen 

Mit ihren Unterschriften auf dem von ihnen aufgestellten und bestätigten Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses 

erfüllen der Kämmerer und der Bürgermeister eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und haben ausreichend 

ihre Verantwortung als Nachweis im Sinne der Vorschrift dokumentiert. Beide Personen bringen damit 

zum Ausdruck, dass der von ihnen aufgestellte Entwurf des gemeindlichen Jahresabschluss aus ihrer Verantwortung 

heraus richtig und vollständig ist, dieser das Ergebnis des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen 

Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Regeln aufzeigt und 

unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Die Verpflichtung zur 

Unterzeichnung des Entwurfs beinhaltet dabei nicht, dass der Kämmerer und der Bürgermeister sämtliche Bestandteile 

und Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlusses einzeln zu unterzeichnen haben. Der Jahresabschluss 

ist vielmehr buchtechnisch so zusammen zu fassen, dass erkennbar und nachvollziehbar wird, dass sich 

die Unterschriften des Kämmerers und des Bürgermeisters auf die Gesamtheit aller Teile beziehen. 

3.1.4 Die Stellungnahme des Kämmerers 

Der Kämmerer kann ggf. eine Stellungnahme zum Entwurf des Jahresabschlusses abgeben, soweit der Bürgermeister 

von dem ihm vorgelegten Entwurf abweicht. Hat der Kämmerer eine Stellungnahme abgegeben, muss 

der Bürgermeister diese Stellungnahme mit dem Entwurf des Jahresabschlusses dem Rat vorzulegen. Der Kämmerer 

kann dann seine abweichende Auffassung in den Beratungen des Rates vertreten (vgl. § 96 Abs. 1 S. 3 

GO NRW). Ihm steht dieses Recht persönlich zu und kann nicht vom Bürgermeister übernommen oder in Vertretung 

wahrgenommen werden. 

3.2 Zu Satz 2 (Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat): 

3.2.1 Zwecke und Inhalte der Zuleitung 

Die in der Vorschrift geregelte Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der 

Gemeinde dient einerseits der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, denn der Rat hat die Pflicht, 

nach Abschluss des Haushaltsjahres, die Ausführung des Haushaltsplans, soweit sie sich im Jahresabschluss 

niederschlägt, zu überprüfen und über das Ergebnis sowie über die Verwendung des Jahresüberschusses bzw. 

die Behandlung des Jahresfehlbetrages einen Beschluss zu fassen (vgl. § 96 Abs. 1 S. 1 und 2 GO NRW). Durch 

den gemeindlichen Jahresabschluss legt der Bürgermeister deshalb Rechenschaft gegenüber dem Rat ab und 

legt dar, wie er seinen Auftrag ausgeführt hat, zu welchem Ergebnis die Haushaltswirtschaft im Verlaufe des 

Haushaltsjahres geführt hat, welche Auswirkungen sich daraus auf das Vermögen und die Schulden der Gemeinde 

ergeben und welche Chancen und Risiken sich insgesamt für die künftige Entwicklung der Gemeinde ergeben. 

GEMEINDEORDNUNG 570



Die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat dient daher dazu, dem Rat die 

Informationen für seine gesetzlich vorgesehene Beschlussfassung zukommen zu lassen. Sie bedeutet jedoch 

nicht, dass der Rat den Entwurf (des Jahresabschlusses) unmittelbar festzustellen hat. Vielmehr nimmt der Rat 

den Entwurf im Rahmen der Zuleitung nur entgegen, um ihm dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung 

(vgl. § 101 GO NRW) weiterzuleiten. Erst nach Durchführung der gesetzlich vorgesehenen Prüfung hat der Rat 

die Feststellung des ihm vom Bürgermeister vorgelegten Jahresabschlusses vornehmen (vgl. § 96 Abs. 1 S. 1 

GO NRW). 

Andererseits dient die Zuleitung der gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen an den Rat auch dazu, den 

Ratsmitgliedern die nötigen Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft zu geben, damit diese über 

die gesetzlich vorgesehene Entlastung des Bürgermeisters entscheiden können (vgl. § 96 Abs. 1 S. 4 GO NRW). 

Der Bürgermeister, der die Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat veranlasst, kann im Rahmen 

seiner Vorlage bereits darlegen, dass und wie von ihm die gemeindliche Haushaltswirtschaft entsprechend 

dem Auftrag des Rates ordnungsgemäß ausgeführt wurde und keine Erkenntnisse vorliegen, die gegen seine 

Entlastung sprechen. 

3.2.2 Der Vollzug der Zuleitung 

Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses 

mit seinen Anlagen dem Rat der Gemeinde zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit der Rat als Kollegialorgan, 

das seine Beschlüsse in Sitzungen fasst (Sitzungsprinzip) und nicht das einzelne Ratsmitglied. Die 

Zuleitung des bestätigten Entwurfs des Jahresabschlusses mit seinen Anlagen an den Rat der Gemeinde wird in 

der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt 

auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat die Ratssitzungen 

einzuberufen (vgl. § 47 Abs. 1 S. 1 GO NRW) und die Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 

48 Abs. 1 GO NRW). Im Rahmen der beschlussfähigen Zusammenkunft des Rates (Sitzung) kann dann die Zuleitung 

des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses als erledigt betrachtet werden. 

Für die weiteren Beratungen bzw. die Verweisung an den Rechnungsprüfungsausschuss ist es wichtig, dass 

jedes Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen über die abgeschlossene gemeindliche Haushaltswirtschaft 

verfügen kann, denn ihm stehen hinsichtlich der Beschlussfassung eigene Mitwirkungsrechte zu. Es 

muss daher gewährleistet werden, dass der Rat der Gemeinde nach der Prüfung sachgerecht die Feststellung 

des ihm vorgelegten Jahresabschlusses mit seinen Anlagen treffen kann. Der Bürgermeister hat daher auch die 

Stellungnahme des Kämmerers mit vorzulegen, wenn der Kämmerer von der ihm gesetzlich eingeräumten Möglichkeit 

Gebrauch gemacht hat, eine abweichende Stellungnahme zu dem vom Bürgermeister bestätigten Entwurf 

des Jahresabschlusses abzugeben. 

3.2.3 Der Zeitraum der Aufstellung und Bestätigung des Jahresabschlusses 

Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb von drei Monaten nach 

Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zuzuleiten. Grundsätzlich gilt der 31. März des dem Haushaltsjahr 

folgenden Jahres als letzter Tag für die Aufstellung des Jahresabschlusses. Dies setzt u.a. voraus, dass 

der Kämmerer den Entwurf des Jahresabschlusses rechtzeitig aufgestellt hat, der dafür gesetzlich die Verantwortung 

trägt. Das gesamte Aufstellungsverfahren des Jahresabschlusses erfordert eine klare Aufgabenverteilung 

und Terminplanung, so dass örtlich von der Gemeinde festzulegen ist, wer welche Abschlussarbeiten bis zu welchem 

Termin zu erbringen hat. Dabei ist ein Zusammenhang mit den für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten 

und den zu klärenden Sachverhalten herzustellen. 

GEMEINDEORDNUNG 571



Die seit Jahrzehnten unveränderte dreimonatige Frist für die Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses an 

den Rat ist im mit der gleichen Zeitdauer im Handelsrecht für Unternehmen festgelegt. Sie dient dazu, den Jahresabschluss 

technisch vorzubereiten und im Rahmen der Aufstellung die erforderlichen Entscheidungen zu treffen. 

Außerdem hat der Rat einen Anspruch darauf, möglichst zeitnah an das Ende des Haushaltsjahres über das 

Ergebnis und den Vollzug der Haushaltswirtschaft informiert zu werden. Die Fristvorgabe soll daher den Bedürfnissen 

des Rates und der Verwaltung der Gemeinde Rechnung tragen, die wirtschaftliche Entscheidungen zeitnah 

zu treffen haben und dafür die Ist-Ergebnisse aus dem Handeln des vergangenen Haushaltsjahres sowie die 

neuen daraus resultierenden Wertansätze der gemeindlichen Bilanz schnellstmöglich kennen müssen. 

Die Einhaltung der Aufstellungsfrist gehört ebenfalls zur ordnungsmäßigen Buchführung der Gemeinde, so dass 

bei einer Überschreitung der Frist die gemeindliche Buchführung nicht mehr als ordnungsmäßig angesehen werden 

kann, auch wenn wegen bei einer tatsächlich eingetretenen Überschreitung keine aufsichtsrechtlichen Maßnahmen 

ergriffen werden. Die in der Vorschrift geregelte Zuleitung bedeutet jedoch nicht, dass der Rat den Entwurf 

(des Jahresabschlusses) festzustellen hat. Vielmehr nimmt der Rat den Entwurf nur entgegen, um ihm dem 

Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung weiterzuleiten. Erst nach Durchführung der gesetzlich vorgesehenen 

Prüfung hat der Rat dann die Feststellung des ihm vom Bürgermeister vorgelegten gemeindlichen Jahresabschlusses 

vornehmen. 

3.2.4 Der Zeitraum der Aufstellung und Wertaufhellungsprinzip 

Die Vorgabe in § 32 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO NRW, alle vorhersehbaren Risiken und Verluste, die bis zum Abschlussstichtag 

entstanden sind, sowie Gewinne, wenn sie am Abschlussstichtag realisiert sind, im Rahmen der 

Aufstellung des Jahresabschlusses zu berücksichtigen, selbst wenn diese erst zwischen dem Abschlussstichtag 

und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses bekannt geworden sind (Prinzip der Wertaufhellung), darf 

nicht dazu führen, die Aufstellung und Bestätigung des Jahresabschlusses sowie die Zuleitung an den Rat bewusst 

zu verspäten. 

Die Fristsetzung zur Aufstellung des Jahresabschlusses nach der Vorschrift (Zuleitung des bestätigten Entwurfs 

des Jahresabschlusses an den Rat zur Feststellung innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres) 

soll in diesem Zusammenhang die Gemeinde davon abhalten, auf mögliche Erkenntnisse in einer unbestimmten 

Zeit zu hoffen, um das Ergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres noch nach eigenen Wünschen zu 

beeinflussen. Die Vorgabe einer zeitlichen Begrenzung ist auch sachgerecht, weil es nicht vom zeitlichen Ablauf 

der Aufstellungsarbeiten zum Jahresabschluss bzw. seiner Fertigstellung in der Gemeinde abhängig sein kann, 

ob, wann und auf welche Art die ertrags-, aufwands- oder vermögenswirksame Sachverhalte in eine ggf. vorzunehmende 

Periodenabgrenzung einbezogen werden. Die Anwendung des Prinzips der Wertaufhellung durch die 

Gemeinde muss vielmehr willkürfrei sein. 

3.2.5 Der Zeitraum der Aufstellung und Haushaltssicherung 

Eine erhebliche Bedeutung erhält die Fristvorgabe in dieser Vorschrift bei Gemeinden, die ein Haushaltssicherungskonzept 

umzusetzen haben. Bei diesen Gemeinden darf die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips nicht 

dazu genutzt werden, die Feststellung von Erfolg oder der Misserfolg der Sanierungsmaßnahmen im abgelaufenen 

Haushaltsjahr und damit die Aufstellung und Bestätigung des Jahresabschlusses sowie die Zuleitung an den 

Rat der Gemeinde bewusst zu verspäten oder auf unbestimmte Zeit zu verschieben. 

Der aktuelle Stand der Haushaltswirtschaft der Gemeinde bzw. die Ergebnisse der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen 

Haushaltsjahres müssen vielmehr besonders zeitnah und unverzüglich nach Ablauf des Haushaltsjahres 

erkennbar und transparent gemacht werden. Nur dann können schnellstmöglich notwendig gewordene Konsequenzen 

für die Zukunft gezogen und Anpassungsmaßnahmen eingeleitet und umgesetzt werden. Ggf. kann es 

GEMEINDEORDNUNG 572



deshalb auch notwendig werden, in einer kürzeren Frist als gesetzlich vorgegeben (31. März des dem Haushaltsjahr 

folgenden Jahres), den Jahresabschluss aufzustellen und auf eine i.d.R. mögliche längere Zeit zur Anwendung 

des Wertaufhellungsprinzips zu verzichten. 

3.3. Zu Satz 3 (Abweichende Stellungnahme des Kämmerers): 

Nach der Vorschrift kann der Kämmerer, soweit der Bürgermeister von dem ihm vom Kämmerer vorgelegten 

Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses abweicht, dazu eine Stellungnahme abgeben. Für den Kämmerer 

besteht damit die Möglichkeit, die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres 

und die damit verbundene Zielerreichung sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde aus seiner 

Sichten gegenüber dem Rat der Gemeinde darzustellen. 

3.4 Zu Satz 4 (Vorlage der Stellungnahme an den Rat): 

Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister die Stellungnahme des Kämmerers zum Entwurf des gemeindlichen 

Jahresabschlusses dem Rat vorzulegen, wenn der Kämmerer von seinem Recht Gebrauch gemacht hat, eine 

abweichende Stellungnahme zu dem vom Bürgermeister bestätigten Entwurf des Jahresabschlusses abzugeben. 

In der betreffenden Ratssitzung besteht dann für Bürgermeister und für den Kämmerer ein Rederecht, so dass 

die Ergebnisse aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und die damit verbundene Zielerreichung sowie die Chancen 

und Risiken für die Gemeinde ggf. aus unterschiedlichen Sichten gegenüber dem Rat der Gemeinde dargestellt 

werden können. 


GEMEINDEORDNUNG 573



§ 96 

Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung 

(1) 1 Der Rat stellt bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss 

geprüften Jahresabschluss durch Beschluss fest. 2 Zugleich beschließt er über die Verwendung 

des Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages. 3 In der Beratung des Rates 

über den Jahresabschluss kann der Kämmerer seine abweichende Auffassung vertreten. 4 Die Ratsmitglieder 

entscheiden über die Entlastung des Bürgermeisters. 5 Verweigern sie die Entlastung oder sprechen sie diese mit 

Einschränkungen aus, so haben sie dafür die Gründe anzugeben. 6 Wird die Feststellung des Jahresabschlusses 

vom Rat verweigert, so sind die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben. 

(2) 1 Der vom Rat festgestellte Jahresabschluss ist der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen. 2 Der Jahresabschluss 

ist öffentlich bekannt zu machen und danach bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses zur 

Einsichtnahme verfügbar zu halten. 



1. Zwecke der Feststellung des Jahresabschlusses 

Der Bürgermeister der Gemeinde ist einerseits verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs 

der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Abs. 1 GO NRW). Andererseits hat er die Beschlüsse des Rates vorzubereiten 

und diese unter Kontrolle des Rates und ihm gegenüber durchzuführen (vgl. § 62 Abs. 2 GO NRW). 

Die Beauftragung des Bürgermeisters durch den Rat beinhaltet für den Rat auch eine entsprechende Prüfungspflicht. 

Der Rat der Gemeinde hat deshalb nach Abschluss des jeweiligen Haushaltsjahres die Ausführung des 

gemeindlichen Haushaltsplans, soweit sie sich im Jahresabschluss der Gemeinde niederschlägt, zu überprüfen 

und über das Ergebnis einen Beschluss zu fassen. Dabei stellt der Abschlussstichtag für den gemeindlichen 

Jahresabschluss keinen willkürlichen Schnitt durch das gemeindliche Verwaltungshandeln bzw. die Geschäftstätigkeit 

der Gemeinde dar, auch wenn unmittelbar zuvor und danach Erträge erzielt und Aufwendungen entstehen 

sowie Zahlungen erhalten und geleistet werden. 

Diesen Vorgaben entsprechend obliegt die ratsbezogene Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses dem 

Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 Abs. 2 i.V.m. § 59 Abs. 3 GO NRW). Die 

sich daran anschließende Beschlussfassung des Rates erfolgt in Form der Feststellung des Jahresabschlusses 

und der Entscheidung über die Verwendung des Jahresüberschusses bzw. der Behandlung des Jahresfehlbetrages 

sowie der Entlastung der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters. Die aufgeführten Aufgaben darf der Rat 

nicht auf Dritte übertragen (vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe j GO NRW). 

Der Rat kann im Rahmen seiner Beschlussfassung aber festlegen, ob er über die Feststellung des Jahresabschluss 

und die Entlastung des Bürgermeisters zwei eigenständige Beschlüsse fassen oder die beiden Beschlussgegenstände 

in einem Beschluss zusammenfassen will. Mit der Feststellung des Jahresabschlusses und 

der Entlastung des Bürgermeisters kann die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres 

intern als abgeschlossen betrachten. Aus der Anzeige des Jahresabschlusses an die zuständige Aufsichtsbehörde 

sowie aus der überörtlichen Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen können sich 

gleichwohl noch Maßnahmen für die Gemeinde ergeben, die haushaltswirtschaftliche Auswirkungen entfalten 

können. 

GEMEINDEORDNUNG 574



2. Änderung oder Berichtigung des Jahresabschlusses 


Bei den Gemeinden können fehlerhafte oder unrichtige Jahresabschlüsse entstehen, weil die am Abschlussstichtag 

gegebenen objektiven Verhältnisse bei der Aufstellung und Feststellung des Jahresabschlusses nicht erkannt 

wurden. Für die Beurteilung dieses Sachverhaltes ist auf die Feststellung des Jahresabschlusses als örtlicher 

Entscheidungszeitpunkt abzustellen, denn im Zeitraum von der Aufstellung des Jahresabschlusses bis zu seiner 

Feststellung liegt nur ein Entwurf vor, der noch verändert werden kann. Die sich an die Feststellung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses anschließende Bekanntmachung sowie seine Anzeige an die Aufsichtsbehörde nach § 

96 Abs. 2 GO NRW verändern nicht die vom Rat der Gemeinde getroffene Feststellung und können daher bei der 

Beurteilung der Durchführung des Zeitpunktes einer Berichtigung grundsätzlich außer Betracht bleiben. Zu beachten 

ist, dass die Änderung eines fehlerfreien Jahresabschlusses, der den gesetzlichen Anforderungen und 

den GoB entspricht und vom Rat der Gemeinde festgestellt wurde, grundsätzlich unzulässig ist. 

Liegen die Erkenntnisse über einen Änderungs- oder Berichtigungsbedarf erst nach der Feststellung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses bzw. zu einem noch späteren Zeitpunkt vor, soll eine Berichtigung grundsätzlich 

im dann am weitesten zurückliegenden, noch nicht festgestellten Jahresabschluss vorgenommen werden. Bei 

Unwesentlichkeit des aufgetretenen Fehlers kann es ausreichend sein, diesen, trotz eines noch nicht festgestellten 

Jahresabschlusses der Gemeinde, erst im nächsten von der Gemeinde aufzustellenden Jahresabschluss zu 

berichtigen. Die notwendige Fehlerbeseitigung im gemeindlichen Jahresabschluss eröffnet für die Gemeinde 

jedoch nicht die Möglichkeit zu einer nachträglichen neuen Sachverhaltsgestaltung. Bei der Prüfung durch die 

Gemeinde, in welcher Form eine Fehlerbeseitigung zu erfolgen hat, ist auch das Informationsbedürfnis der Adressaten 

des Jahresabschlusses zu berücksichtigen. 

Im Einzelfall können ggf. Bilanzierungsfehler auftreten, die sich auf die Aufgabe des gemeindlichen Jahresabschlusses 

auswirken, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- 

und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Daraus können Berichtigungspflichten von Wertansätzen 

ergeben, die im Rahmen und zur Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorschriften durch die Gemeinde notwendig 

sind. In diesen Fällen sind Bilanzierungsfehler immer nach den Regeln der Bilanzberichtigung und somit 

ergebniswirksam in dem Haushaltsjahr zu korrigieren, in dem sie bekannt werden. Eine Korrektur darf z.B. nicht 

dadurch umgangen oder ersetzt werden, dass stattdessen bei einem gemeindlichen Vermögensgegenstand eine 

Zuschreibung nach § 35 Abs. 8 GemHVO NRW vorgenommen wird. 

2.2 Die erneute Feststellung des Jahresabschlusses 

In örtlichen Einzelfällen kann es aus sachlichen oder rechtlichen Gründen erforderlich werden, einen bereits festgestellten 

Jahresabschluss zu ändern. Die Änderung eines festgestellten Jahresabschlusse kann z.B. auch wegen 

materieller Folgewirkungen oder wegen wesentlicher Rechtsverstöße, erforderlich werden. Ist dieses der Fall, 

bedarf es einer Prüfung des örtlichen Änderungssachverhaltes durch den zuständigen Rechnungsprüfungsausschuss 

(vgl. § 101 GO NRW) und einer erneuten Feststellung des (berichtigten) gemeindlichen Jahresabschlusses 

durch den Rat der Gemeinde. Haben die Änderungen des Jahresabschlusses dagegen keine Auswirkungen 

auf den Beschluss über die Ergebnisverwendung und /oder auf die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 96 Abs. 

1 GO NRW), kann eine erneute Beschlussfassung über den geänderten gemeindlichen Jahresabschluss als 

entbehrlich betrachtet werden. 

Der geänderte Jahresabschluss der Gemeinde muss als solcher gekennzeichnet werden, um dieses auch für 

Dritte bzw. die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses deutlich zu machen. Die vorgenommenen 

Änderungen sowie deren Umfang und Notwendigkeit sind zudem im Anhang des berichtigten (neuen) Jahresabschlusses 

anzugeben bzw. zu erläutern. Außerdem unterliegt ein solcher Jahresabschluss erneut der Anzeige an 

GEMEINDEORDNUNG 575



die Aufsichtsbehörde und der öffentlichen Bekanntmachung und ist zur Einsichtnahme verfügbar zu halten (vgl. § 



1. Zu Absatz 1 (Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung): 

1.1 Zu Satz 1 (Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses) 

1.1.1 Zwecke der Feststellung des Jahresabschlusses 

Der Bürgermeister hat zum Ende des auf ein Jahr begrenzten Auftrages, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde 

nach der beschlossenen Haushaltssatzung auszuführen, dem Rat einen Jahresabschluss vorzulegen. Er muss 

darlegen, wie er den Auftrag des Rates ausgeführt hat, zu welchem Ergebnis die Haushaltswirtschaft im Verlaufe 

des Haushaltsjahres geführt hat, welche Auswirkungen sich daraus auf das Vermögen und die Schulden der 

Gemeinde ergeben und welche Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung der Gemeinde bestehen. 

In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kommt dem Jahresabschluss - wie im kaufmännischen Rechnungswesen 

- eine große Bedeutung zu. Der gemeindliche Jahresabschluss gibt einen Überblick über die tatsächliche 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde und deren weitere wirtschaftliche Entwicklung. 

Er gibt auch Rechenschaft über die tatsächliche Aufgabenerledigung und die Einhaltung des Haushaltsplans. Der 

Jahresabschluss besteht daher nach § 95 Abs. 1 GO NRW aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den 

Teilrechnungen, der Bilanz und dem Anhang. 

1.1.2 Die Fristsetzung für die Feststellung des Jahresabschlusses 

Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden 

Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Dieser 

Zeitbezug begrenzt kalendermäßig den Feststellungszeitpunkt und soll zu einem möglichst zeitnahen Beschluss 

des Rates beitragen. Die örtliche Umsetzung darf sich dabei nicht allein an dieser gesetzlichen Terminierung 

ausrichten, sondern muss auch berücksichtigen, dass die Gemeinde spätestens einen Monat vor Beginn eines 

neuen Haushaltsjahres ihrer Aufsichtsbehörde die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen anzuzeigen hat und zum 

gleichen Termin (31. Dezember) der Rat der Gemeinde den gemeindlichen Gesamtabschluss zu bestätigen hat 


Ein Zusammenhang zwischen den beiden gesetzlichen Fristen wird dadurch hergestellt, dass nach § 1 Abs. 3 

GemHVO NRW den im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen 

sowie Einzahlungen und Auszahlungen u.a. die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres voranzustellen sind 

und diesem Haushaltsplan die Bilanz des Vorvorjahres beizufügen ist. Daraus ergibt sich z.B. bei einer Haushaltssatzung 

für das Haushaltsjahr 2011 für den gemeindlichen Jahresabschluss für das Haushaltsjahr 2009 

(Vorvorjahr von 2011), dass dieser bis zum Beginn der in § 80 Abs. 5 GO NRW genannten Anzeigefrist (1. Dezember 

2010) festgestellt sein sollte. Kommt es aber zu terminlichen Überschneidungen muss örtlich sichergestellt 

werden, dass die Angaben im neuen gemeindlichen Haushaltsplan auf belastbaren Daten aufbauen. 

Bei der Entscheidung, zu welchem Zeitpunkt der Rat den Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung 

feststellen soll, ist außerdem zu berücksichtigen, dass dieser Jahresabschluss in den gemeindlichen Gesamtabschluss 

einzubeziehen ist bzw. dessen Ausgangsgrundlage darstellt und der Gesamtabschluss der Gemeinde 

durch den Rat ebenfalls bis spätestens 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres durch den Rat zu 

bestätigen ist (vgl. § 116 Abs. 1 GO NRW). Dieses erfordert ein zeitliches Zusammenspiel und ein aufeinander 

GEMEINDEORDNUNG 576



abstimmen sowohl der Aufstellung und der Bestätigung als auch der Prüfung beider Abschlüsse. Es bietet sich 

daher sachgerecht an, den Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung möglichst bis zum 30. September 

des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres durch den Rat feststellen zu lassen und dabei zudem zu berücksichtigen, 

dass bis zu diesem Zeitpunkt der gemeindliche Gesamtabschluss zum Rat zur Bestätigung zuzuleiten ist 



Die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde wird in der gemeindlichen 

Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt 

auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat diese Tagesordnung in 

eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Abs. 1 GO NRW). In der betreffenden Ratssitzung besteht dann für 

den Bürgermeister, oftmals ergänzend auch für den Kämmerer, ein Rederecht, so dass das Ergebnis der Haushaltswirtschaft 

des abgelaufenen Haushaltsjahres sowie die damit verbundene Zielerreichung, aber auch Chancen 

und Risiken für die Zukunft der Gemeinde, vorgestellt werden können. Für die weiteren Beratungen bzw. die 

Verweisung an die zuständigen Ausschüsse muss jedes Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen 

verfügen. Es muss gewährleistet sein, dass der Rat der Gemeinde sachgerecht den zuvor geprüften Jahresabschluss 

feststellen kann. 

1.1.4 Die Prüfung des Jahresabschlusses vor seiner Feststellung 

1.1.4.1 Aufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses 

Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss ist Voraussetzung 

für die Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde. Bevor der Rat den Jahresabschluss 

der Gemeinde durch Beschluss feststellen kann, ist dieser Jahresabschluss durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

(vgl. § 59 GO NRW) zu prüfen. Diese Prüfung ist eine pflichtige Aufgabe des Rechnungsprüfungsausschusses 

nach § 101 GO NRW. In dieser Vorschrift sind auch der Inhalt und die Durchführung sowie die Darstellung 

des Ergebnisses der Prüfung geregelt. 

Der Gegenstand der Jahresabschlussprüfung schließt neben seinen Bestandteilen und Anlagen auch die zu 

Grunde liegende Buchführung ein. Sie hat dazu beizutragen, dass der Jahresabschluss ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter 

Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermittelt. Daher muss die Buchführung den an sie 

gestellten Anforderungen entsprechen, damit der Jahresabschluss in der vorgeschriebenen Form aufgestellt 

werden kann, die vorgesehenen Angaben enthält und dafür die Vermögensgegenstände und Schulden richtig 

bewertet worden sind. 

In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass in die Prüfung die Buchführung, die Inventur, das Inventar 

und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen 

sind. Die Prüfung der Beachtung der gesetzlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Regelungen der gemeindlichen 

Haushaltssatzung sowie ergänzender Satzungen, aber auch weiterer ortsrechtlicher Bestimmungen 

ist ebenfalls ein wichtiger Gegenstand der Jahresabschlussprüfung. Zudem ist zu prüfen, ob muss der Lagebericht 

mit dem Jahresabschluss und den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Die Angaben im Lagebericht 

dürfen nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde 

erwecken und außerdem muss zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde Auskunft gegeben werden. 

Der Rechnungsprüfungsausschuss hat außerdem über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der 

Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist 

GEMEINDEORDNUNG 577



in den Prüfungsbericht aufzunehmen. Diese Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss dient der Beratung 

des Rates und damit der Vorbereitung des Ratsbeschlusses. 

1.1.4.2 Die Übergabe des Prüfungsergebnisses 

Für die Feststellung des geprüften Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde bedarf es der Rückgabe der 

dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung überlassenen Unterlagen und der Übergabe des erstellten Prüfungsberichtes 

(vgl. § 101 Abs. 2 GO NRW) sowie des vom Ausschussvorsitzenden unterzeichneten Bestätigungsvermerks 

(vgl. § 101 Abs. 7 GO NRW). Die Übergabe dieser Unterlagen an den Rat der Gemeinde wird in 

der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt 

auf die Tagesordnung der Sitzung des Rates gesetzt wird, denn sie oder er hat diese Tagesordnung 

in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Abs. 1 GO NRW). Im Rahmen der beschlussfähigen Zusammenkunft 

des Rates (Sitzung) kann dann die Übergabe als erledigt betrachtet werden. Sie ist aber dann nicht vollzogen, 

wenn nur den einzelnen Ratsmitgliedern das Prüfungsergebnis zugesandt wird, auch wenn es wichtig ist, 

dass das Ratsmitglied über das Prüfungsergebnis informiert ist. 

1.1.4.3 Die Stellungnahmen des Bürgermeisters und des Kämmerers 

Eine gute Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss als Prüfungsinstanz und der gemeindlichen 

Verwaltung im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung kann helfen, aufgetretene Fehler im gemeindlichen 

Jahresabschluss, die der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bildes der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde entgegen stehen, zu beseitigen. Dadurch können Prüfungsbemerkungen 

auf die Fälle beschränkt werden, in denen trotz Erläuterungen seitens der gemeindlichen 

Verwaltung die Bedenken des Rechnungsprüfungsausschusses weiter bestehen. Dieses erfordert, dass der Bürgermeister 

und der Kämmerer den Entwurf des Prüfungsberichtes sowie des Prüfungsergebnisses vor der Abgabe 

an den Rat der Gemeinde zur Kenntnisnahme erhalten, um ggf. eine Stellungnahme abgeben zu können, 

denn ihnen ist das Recht dazu eingeräumt worden (vgl. § 101 Abs. 2 GO NRW). 

Eine solche Stellungnahme verändert nicht zwar unmittelbar das Ergebnis der Prüfung oder den Prüfungsbericht, 

der Rechnungsprüfungsausschuss hat diese aber in seine Arbeit einzubeziehen. Der Ausschuss erhält durch die 

Abgabe der Stellungnahme noch einmal eine Gelegenheit, seine Arbeit zu überprüfen und sich zu entscheiden, 

ob er bei dem erzielten Ergebnis bleibt und dieses dem Rat als Prüfungsergebnis vorlegt. Gibt der Bürgermeister 

und/oder der Kämmerer eine Stellungnahme ab, sollte der Rechnungsprüfungsausschuss diese zusammen mit 

seinem Prüfungsbericht dem Rat vorlegen, selbst dann, wenn er den Anregungen des Bürgermeisters und/oder 

des Kämmerers gefolgt ist. Diese Information stärkt die Zusammenarbeit zwischen dem Rat der Gemeinde und 

der gemeindlichen Verwaltung. 

1.1.5 Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

1.1.5.1 Beratungen über den geprüften Jahresabschlusses 

Die Bedeutung des Jahresabschlusses der Gemeinde bringt es mit sich, dass der Rat der Gemeinde diesen nach 

der Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss festzustellen hat. Mit dem gemeindlichen Jahresabschluss 

wird der Rat in die Lage versetzt, die wirtschaftliche Lage der Gemeinde anhand von Ist-Werten und nicht nach 

den Plan-Werten des Haushaltsplans beurteilen zu können. Auf Grund des ihm von der gemeindlichen Verwaltung 

vorgelegten und vom Rechnungsprüfungsausschusses geprüften Jahresabschlusses muss der Rat sich ein 

Bild darüber machen, ob der Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bildes der 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Den Ratsmitgliedern wird mit dem 

GEMEINDEORDNUNG 578



Jahresabschluss und dem Lagebericht ein Überblick über die wichtigsten Ergebnisse der Haushaltswirtschaft im 

abgelaufenen Jahr und Rechenschaft darüber gegeben. Sie erhalten dadurch ein umfassendes und zutreffendes 

Bild über die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Daraus können sich Hinweise für künftige Entscheidungen ergeben, 

die ggf. auch zu Belastungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führen können. Dieses beinhaltet, dass 

der Rat über das Prüfungsergebnis des Rechnungsprüfungsausschuss eine eigene Meinungsbildung herbeizuführen 

hat. 

Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfordert zuvor eine Beratung des Rates, denn diese 

sichert die Entscheidungskompetenz der Ratsmitglieder, die nach Absatz 1 Satz 4 der Vorschrift zusätzlich noch 

über die Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden und bei einer Verweigerung oder einer Einschränkung 

der Entlastung dafür die Gründe anzugeben haben. Den Ratsmitgliedern müssen deshalb die relevanten Unterlagen 

über den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar gemacht werden. Dabei sind sie ggf. auf besondere 

Sachverhalte oder Umstände aufmerksam zu machen, die für ihre Entscheidung von Bedeutung sind. In seine 

Beratungen hat der Rat aber auch das Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses nach § 101 

GO NRW einzubeziehen. Dafür bedarf es der Rückgabe der dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung 

überlassenen Unterlagen an den Rat und der Übergabe des erstellten Prüfungsberichtes sowie eines Bestätigungsvermerks. 

In diesem Zusammenhang ist auch die Kenntnis über die Beschlussvorschläge der gemeindlichen 

Verwaltung sinnvoll, die sich auf die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und auf die Entlastung 

des Bürgermeisters beziehen müssen. 

In die Ratsentscheidung über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist ggf. die Stellungnahme 

des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses zu 

berücksichtigen. Dieses ist insbesondere dann sachgerecht, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen eingeschränkten 

Bestätigungsvermerk erteilt hat, der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt 

worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss als Prüfer nicht in der Lage 

war, eine Beurteilung vorzunehmen. Die schriftlich geäußerte Auffassung des Bürgermeisters und/oder des 

Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses ist aber auch dann im Rahmen der Beratungen 

zu berücksichtigen, wenn bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss 

als Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung aufgetretene Fehler im Jahresabschluss, die 

der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- 

und Finanzlage der Gemeinde entgegen stehen, beseitigt worden sind. 

1.1.5.2 Die Mitwirkung von Verfahrensbeteiligten 

1.1.5.2.1 Die Mitwirkung des Bürgermeisters 

Für die Mitwirkung des Bürgermeisters am Feststellungsbeschluss des Rates der Gemeinde über den gemeindlichen 

Jahresabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich geboten ist. Einerseits ist die Vorschrift 

des § 40 Abs. 2 GO NRW zu beachten, nach der der Bürgermeister ein Mitglied im Rat der Gemeinde kraft 

Gesetzes ist und ihm ein Stimmrecht zusteht. Andererseits schränkt die Vorschrift die Rechte des Bürgermeisters 

nur für den Fall wieder ein, dass die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden, denn in der Sache gilt er 

dann als befangen. Durch die Vorschrift wird daher der Bürgermeister nicht ausdrücklich von der Teilnahme an 

der Abstimmung über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ausgeschlossen. 

In der Sache „Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen heraus 

geboten sein, dass der Bürgermeister auf die Ausübung des ihm nach § 40 Abs. 2 GO NRW zustehenden 

Stimmrechtes verzichtet. Nach § 95 Abs. 3 GO NRW hat der Bürgermeister den ihm vom Kämmerer vorgelegten 

Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses zu bestätigen, bevor er diesen dem Rat zuleitet. Er kommt dieser 

Pflicht durch seine Unterzeichnung des Entwurfs nach und übernimmt damit die verwaltungsmäßige Verantwortung, 

denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwal- 

GEMEINDEORDNUNG 579



tung (vgl. § 62 Abs. 1 GO NRW). Außerdem steht dem Bürgermeister in diesem Zusammenhang neben seiner 

Verantwortung für den gemeindlichen Jahresabschluss auch ein Änderungsrecht bezogen auf den Entwurf des 

Kämmerers zu. 

1.1.5.2.2 Die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses 

Für die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses am Feststellungsbeschluss des Rates 

der Gemeinde über den gemeindlichen Jahresabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich 

geboten ist. Einerseits ist der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses ein Mitglied im Rat der Gemeinde 

und ihm steht daher ein Stimmrecht zu. Andererseits schränkt die Vorschrift des § 31 die Rechte von Ratsmitgliedern 

nur für den Fall ein, dass die in der Vorschrift genannten Ausschließungsgründe vorliegen, so dass die 

betreffenden Ratsmitglieder dann in der Sache als befangen gelten. In keiner Vorschrift der Gemeindeordnung 

wird aber der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung 

über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ausgeschlossen. 


geboten sein, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses auf die Ausübung seines ihm zustehenden 

Stimmrechtes verzichtet. Nach § 101 Abs. 7 GO NRW hat der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses 

nach der Prüfung des ihm vom Rat übergebenen Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses 

den dazugehörigen Bestätigungsvermerk zu unterzeichnen, bevor er den geprüften Entwurf wieder dem Rat 

zurückgibt. Diese Pflicht ist ausdrücklich in der Vorschrift bestimmt worden. Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses 

übernimmt durch seine Unterzeichnung die Verantwortung für das Ergebnis der Abschlussprüfung, 

denn der Ausschuss ist gesetzlich für diese Prüfung zuständig (vgl. § 59 Abs. 3 GO NRW). 

1.1.5.3 Der Feststellungsbeschluss 

Der Rat der Gemeinde hat nach seinen Beratungen, in denen bestehende Bedenken ausreichend erörtert oder 

ausgeräumt worden sind, und der vorgenommenen Meinungsbildung, die eine Prüfung des vorgelegten Jahresabschlusses 

und Einbeziehung des förmlichen Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss beinhaltet, den 

gemeindlichen Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Dieser Beschluss kann auf Vorschlägen aufbauen, 

die sich auf die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und auf die Entlastung des Bürgermeisters 

beziehen müssen und im Zusammenhang mit der Abschlussprüfung entstanden sind. Der Beschluss ist 

durch den Rat zu fassen, denn er kann diese Aufgabe nicht auf einen seiner Ausschüsse übertragen (vgl. § 41 

Abs. 1 S. Buchst. J) GO NRW). 

Die Vornahme der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses stellt eine Erklärung des Rates der Gemeinde 

dar, dass der ihm zugeleitete Jahresabschluss den gesetzlichen Anforderungen entspricht, das erreichte 

Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr und die Auswirkungen daraus 

auf das Vermögen und die Schulden der Gemeinde sowie die Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung 

der Gemeinde zutreffend dargestellt sind. Hat sich aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder 

aus der Beratung des Rates über den Jahresabschluss aber noch ein Änderungsbedarf ergeben, muss vor der 

Beschlussfassung über die Feststellung der gemeindliche Jahresabschluss nicht zwingend in entsprechender 

Weise überarbeitet werden. 

In den Fällen, in denen sich der Änderungsbedarf klar und eindeutig bestimmen lässt, kann es als ausreichend 

angesehen werden, wenn im Ratsbeschluss über die Feststellung eine oder mehrere Maßgaben für die Vornahme 

der Änderungen des Jahresabschlusses im Sinne des Rates enthalten sind. Es entsteht dadurch ein Auftrag 

an die gemeindliche Verwaltung und obliegt dann dem Bürgermeister für die Erledigung dieses Auftrages Sorge 

zu tragen und den gemeindlichen Jahresabschluss in die vom Rat beschlossene Form zu bringen. Erst nach 

GEMEINDEORDNUNG 580



Erledigung dieses Auftrages liegt eine Fassung des Jahresabschlusses der Gemeinde vor, die zum Gegenstand 

der Anzeige an die Aufsichtsbehörde und zum Gegenstand der gesetzlich vorgesehenen Bekanntmachung gemacht 

werden kann. 

Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses beinhaltet zudem die noch fehlenden Zustimmungen des 

Rates zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr. Eine erforderliche 

Zustimmung zu über oder außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen kann nach der Feststellung als 

erteilt angesehen werden. Der Rat muss sich daher im Rahmen der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

entscheiden, ob er diese Zustimmungen nachträglich erteilen will oder ob er ihr Fehlen in Einzelfällen 

als unwichtig und deshalb nicht entscheidend für die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ansehen 

will oder ob er deshalb die Feststellung ggf. sogar einschränken will. 

Der Rat hat für seine Beratungstätigkeit sowie für die Erledigung der Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

die zeitliche Begrenzung in dieser Vorschrift zu beachten, nach der er die Feststellung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres vorzunehmen hat. 

Die zeitliche Begrenzung in der Vorschrift soll gewährleisten, dass ggf. noch Auswirkungen auf die künftige 

Haushaltswirtschaft der Gemeinde unverzüglich umgesetzt werden können. Außerdem soll der Zeitraum zwischen 

dem jeweiligen Abschlussstichtag und der Feststellung des Jahresabschlusses noch vertretbar bleiben und 

örtlich auch nicht unnötig ausgeweitet werden. Unter diesen Gesichtspunkten bietet es sich an, die Feststellung 

des gemeindlichen Jahresabschlusses so früh wie möglich vorzunehmen und nicht damit bis zum letzten gesetzlich 

zulässigen Zeitpunkt zu warten. 

1.2 Zu Satz 2 (Beschluss über die Verwendung des Jahresergebnisses): 

1.2.1 Die Verpflichtung zur Beschlussfassung 

Die Vorschrift verpflichtet den Rat der Gemeinde, im Zusammenhang mit seiner Feststellung des Jahresabschlusses 

für das abgelaufene Haushaltsjahr auch über die Verwendung des Jahresüberschusses oder die Behandlung 

des Jahresfehlbetrages zu beschließen. Das Jahresergebnis des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde 

ist als Saldo aus den im abgelaufenen Haushaltsjahr erzielten Erträgen und entstandenen Aufwendungen 

in der Ergebnisrechnung als Bestandteil des Jahresabschlusses enthalten. Mit der Ergebnisrechnung werden der 

Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommen der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr transparent 

und nachvollziehbar gemacht. Außerdem wird durch das Jahresergebnis nachgewiesen, ob und wie die 

Gemeinde ihre Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW erfüllt hat. 

1.2.2 Der Vorschlag des Bürgermeisters für die Beschlussfassung 

Der Bürgermeister hat dem Rat der Gemeinde grundsätzlich eine Bilanz ohne vorweggenommene Verwendung 

des Jahresergebnisses vorzulegen, so dass die Bilanz i.d.R. noch keinen Bilanzposten „Bilanzgewinn“ oder „Bilanzverlust“ 

aufweisen sollte und der Rat eigenständig und eigenverantwortlich über das erzielte haushaltswirtschaftliche 

Jahresergebnis der Gemeinde entscheiden kann. Wenn aber vor Ort ausreichend sicher ist, dass der 

Rat der Beschlussempfehlung des Bürgermeisters zur Ergebnisverwendung folgen wird und der Rechnungsprüfungsausschuss 

gegen die Feststellung des Jahresabschlusses mit einer darin enthaltenen Empfehlung keine 

Bedenken hat, ist es vertretbar, in der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss bereits die Ergebnisverwendung 

vorzunehmen und das aus der Verrechnung entstandene Ergebnis gesondert nach dem Bilanzposten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“ 

unter dem zusätzlichen Bilanzposten „Bilanzgewinn/Bilanzverlust“ anzusetzen. 

GEMEINDEORDNUNG 581

1.2.3 Möglicher Inhalt des Verwendungsbeschlusses 

1.2.3.1 Die Verwendung des Jahresüberschusses 



1.2.3.1.1 Zuführung zur Ausgleichsrücklage/allgemeinen Rücklage 

Im Rahmen seiner Beschlussfassung über die Verwendung des erzielten haushaltswirtschaftlichen Jahresergebnisses 

der Gemeinde hat der Rat mehrere Möglichkeiten. Er kann grundsätzlich beschließen, den Jahresüberschuss 

der Ausgleichsrücklage oder der allgemeinen Rücklage ggf. auch der Sonderrücklage zur Sicherung der 

Ersatzbeschaffung von Vermögensgegenständen zuzuführen. Eine Zuführung des Jahresüberschuss zur Ausgleichsrücklage 

ist immer dann vorzunehmen, wenn die Ausgleichsrücklage nicht den in der Eröffnungsbilanz 

zulässigen Bestand mehr erreicht (vgl. § 75 Abs. 3 GO NRW), weil mit der Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage 

der fiktive Haushaltsausgleich erreicht werden kann. Eine Aufteilung der Zuführung des Jahresüberschusses 

auf die Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage ist dann möglich, wenn der erzielte Jahresüberschuss 

den möglichen Auffüllbetrag für die Ausgleichsrücklage übersteigt. Wenn beschlossen werden soll, den 

erzielten Jahresüberschuss in voller Höhe der allgemeinen Rücklage zuzuführen, sollte zuvor geprüft worden 

sein, in welchem Umfang in der gemeindlichen Bilanz noch die Ausgleichsrücklage besteht. 

Bei dem örtlichen Verwendungsbeschluss ist zu beachten, dass sich das gemeindliche Haushaltsausgleichssystem 

nach § 75 GO NRW unmittelbar auf die Behandlung bzw. Verwendung des erzielten Jahresüberschusses 

auswirkt. Wird bei einer nur sehr geringen Ausgleichsrücklage ausschließlich eine Zuführung zur allgemeinen 

Rücklage vorgenommen, besteht das Risiko, dass die Gemeinde bei einem Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung 

nicht mehr ihrer Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nachkommt, obwohl ihr das durch entsprechende Verwendungsbeschlüsse 

in den Vorjahren möglich gewesen wäre. 

Diese Betrachtung gilt nicht nur für den originären Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW, sondern auch 

für den „fiktiven“ Ausgleich nach Absatz 3 der genannten Vorschrift. Außerdem ist zu beachten, dass unter Berücksichtigung 

der Haushaltsausgleichsregelung in § 75 GO NRW in der gemeindlichen Bilanz keine weitere 

Rücklage für die Gestaltung des jährlichen Haushaltausgleichs angesetzt werden darf. Es ist daher nicht zulässig, 

im gemeindlichen Eigenkapital z.B. eine Gewinnverwendungsrücklage anzusetzen, denn dadurch würde die 

ausdrücklich gesetzlich bestimmten Funktionen der Ausgleichsrücklage und der allgemeinen Rücklage beeinträchtigt. 

1.2.3.1.2 Zuführung zur Sonderrücklage (Reinvestitionsrücklage) 


der Gemeinde kann der Rat auch beschließen, den Jahresüberschuss (in voller Höhe oder anteilig) einer 

Sonderrücklage nach § 43 Abs. 4 GemHVO NRW zuzuführen. Eine solche Sonderrücklage darf von der Gemeinde 

gebildet werden, um die vom Rat beschlossene Anschaffung oder Herstellung von Vermögensgegenständen 

zu sichern (Reinvestitionsrücklage). Deshalb können dieser Sonderrücklage z.B. „Gewinne“ aus der Veräußerung 

von gemeindlichen Vermögensgegenständen, die im Jahresergebnis der Gemeinde enthalten sind, zugeführt 

werden. Für die Zuführung zu einer solchen Sonderrücklage könnten z.B. Erträge genutzt werden, die dadurch 

entstehen können, dass für gemeindliche Grundstücke, die mit ihrem Anschaffungspreis bilanziert sind und keiner 

Abschreibung unterliegen, ein Veräußerungserlös erzielt wird, der über dem Buchwert liegt. 

1.2.3.2 Die Abdeckung des Jahresfehlbetrages 


der Gemeinde soll der Rat über dessen Verwendung beschließen. Schließt die gemeindliche Ergebnis- 

GEMEINDEORDNUNG 582



rechnung mit einem Jahresfehlbetrag ab, eröffnen sich für den Rat der Gemeinde - anders als bei einem ausgewiesenen 

Jahresüberschuss - zwar grundsätzliche, aber keine tatsächlichen Entscheidungsmöglichkeiten. Die 

Bindung des Rates entsteht in einem solchen Fall durch die einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften. Der 

Rat hat zu beachten, dass aus der “Pufferfunktion“ der Ausgleichsrücklage und ihrem Ansatz als gesonderter 

Posten innerhalb des Eigenkapitals auf der Passivseite der Bilanz sich die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme 

der Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen Rücklage bei einem Jahresfehlbetrag ableiten. 

Dieses Vorgehen hat der Gesetzgeber mit der Ausgleichsfiktion der Ausgleichsrücklage nach § 75 Abs. 2 S. 3 

GO NRW deutlich zum Ausdruck gebracht, die auch für den Jahresabschluss gelten soll, denn in jedem Jahr 

muss der gemeindliche Haushalt auch in der Rechnung ausgeglichen sein (vgl. § 75 Abs. 2 S. 1 GO NRW). Bildet 

die Kommune eine Ausgleichsrücklage, ist sie nach der Haushaltssystematik der gestuften Ausgleichsregelungen 

verpflichtet, die Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen Rücklage zur Abdeckung ihres Jahresfehlbetrages in 

Anspruch zu nehmen. 

Eine Wahlmöglichkeit steht der Gemeinde dabei wegen der gesetzlichen Ausgleichsverpflichtung nicht zu. Kann 

die Gemeinde dieser Verpflichtung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gem. § 75 Abs. 2 S. 3 GO 

NRW nachkommen, bleibt kein Raum für die Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage, mit deren Hilfe gerade 

nicht der (fiktive) Haushaltsausgleich herbeigeführt werden kann. Die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme 

zur Abdeckung eines Jahresfehlbetrages besteht auch dann, wenn die Mittel der Ausgleichsrücklage nicht 

zur Deckung ausreichen und zusätzlich die allgemeine Rücklage in Anspruch dafür genommen werden muss. Die 

Nebenbestimmungen der Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage sind dann so zu fassen, 

dass sie geeignet sind, das Ziel, den jährlichen Haushaltsausgleich mit Hilfe von Konsolidierungsmaßnahmen 

wiederherzustellen, zu erreichen. Die vorrangige Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage ist auch bei der Beurteilung 

eines Haushaltssicherungskonzeptes zu beachten. 

1.3 Zu Satz 3 (Stellungnahme des Kämmerers zum Jahresabschluss): 

Dem Kämmerer ist - wie beim Erlass der Haushaltssatzung (vgl. § 80 GO NRW) - auch bei der Feststellung des 

Jahresabschlusses ein gesetzliches Anhörungsrecht im Rat eingeräumt worden, wenn er zuvor eine Stellungnahme 

über seine abweichende Auffassung über den Jahresabschluss gegenüber dem Bürgermeister abgegeben 

hat (vgl. § 95 Abs. 3 GO NRW). Weicht der Bürgermeister von dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf 

des Jahresabschlusses ab, und macht der Kämmerer von dem Recht Gebrauch, seine abweichende Auffassung 

in einer schriftlichen Stellungnahme darzulegen, ist der Bürgermeister verpflichtet, diese mit dem Entwurf des 

Jahresabschlusses dem Rat vorzulegen. Die Stellungnahme des Kämmerers ist dabei nicht ein Teil des Entwurfs 

des Jahresabschlusses. Sie berührt lediglich das Aufstellungsverfahren des Entwurfs des Jahresabschlusses mit 

seinen Anlagen, den der Rat festzustellen hat. Es ist ausreichend, wenn der Rat vor der Feststellung des Jahresabschlusses 

über die abweichende Auffassung des Kämmerers zum Entwurf informiert worden ist. 

Die schriftliche Stellungnahme des Kämmerers über seine abweichende Auffassung ist ein Teil der vom Bürgermeister 

erstellten Beschlussvorlage und nicht ein Teil des Entwurfs des Jahresabschlusses, auch dann nicht, 

wenn im Ergebnis der Rat der Auffassung des Kämmerers folgt. Das Recht des Kämmerers, eine abweichende 

Auffassung zum durch den Bürgermeister veränderten Entwurf im Rat der Gemeinde zu vertreten, setzt jedoch 

voraus, dass er zuvor in einer schriftlichen Stellungnahme seine abweichende Auffassung dargelegt hat. Liegt 

eine schriftliche Stellungnahme des Kämmerers vor, kann die darin geäußerte abweichende Auffassung zum 

Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht vom Bürgermeister im Rat der Gemeinde vorgetragen werden, 

sondern nur vom Kämmerer selbst, der dafür anwesend sein muss. Diese Handhabung findet auch in den 

Fällen Anwendung, in denen der Kämmerer eine schriftliche Stellungnahme nach § 101 Abs. 2 GO NRW zum 

Prüfungsergebnis des Rechnungsprüfungsausschusses über den Jahresabschluss abgegeben hat. 

GEMEINDEORDNUNG 583



1.4 Zu den Satz 4 (Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder): 


Die Ratsmitglieder im Rat der Gemeinde entscheiden über die Entlastung des Bürgermeisters. Die Entlastung ist 

eine Festlegung der Ratsmitglieder dahingehend, dass auf Grund des vorgelegten Jahresabschlusses und der 

vorgenommen Prüfung keine Einwendungen gegen die Haushaltsführung des Bürgermeisters erhoben werden. In 

diesem Zusammenhang ist die Vorschrift des § 40 Abs. 2 GO NRW zu beachten, nach der der Bürgermeister 

kraft Gesetzes ein Mitglied im Rat der Gemeinde ist und ihm ein Stimmrecht zu steht. Die Vorschrift schränkt aber 

gleichzeitig die Stimmrechte des Bürgermeisters wieder ein, denn er gilt, wenn die Ratsmitglieder durch Beschluss 

über seine Entlastung entscheiden, in der Sache als befangen. Durch die Vorschrift wird daher der Bürgermeister 

ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung über seine Entlastung ausgeschlossen. 

Im Rahmen ihrer Beratungen über den gemeindlichen Jahresabschluss und ihrer Entscheidung über die Entlastung 

des Bürgermeisters haben sie die Haushaltsführung des Bürgermeisters zu würdigen. Eine sorgfältige Beurteilung 

der Sachlage zur Entlastung des Bürgermeisters ist insbesondere dann notwendig, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss 

einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, der Bestätigungsvermerk auf Grund 

von Beanstandungen von ihm versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb von ihm versagt wurde, 

weil der Ausschuss nicht in der Lage war, eine Beurteilung über den gemeindlichen Jahresabschluss vorzunehmen. 

Auf diese Sorgfaltspflicht kann nicht deswegen verzichtet werden, weil bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit 

zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss als zuständige Prüfungsinstanz und der gemeindlichen 

Verwaltung versucht wurde, die im Jahresabschluss aufgetretenen Fehler zu beseitigen. 

Eine Entlastung des Bürgermeisters ersetzt aber nicht gleichzeitig die fehlenden Zustimmungen des Rates für die 

Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Der Rat muss sich vielmehr bereits im Rahmen der Feststellung 

des gemeindlichen Jahresabschlusses entscheiden, ob er noch nicht erteilte Zustimmungen nachträglich 

erteilen will bzw. in seine Feststellung einschließt oder ob er ihr Fehlen in Einzelfällen als unwichtig und deshalb 

nicht entscheidend für die Art der Entlastung des Bürgermeisters ansehen will oder ob er deshalb die Entlastung 

des Bürgermeisters einschränken will. Dem Bürgermeister wird aber grundsätzlich ein Anspruch auf seine Entlastung 

zugestanden, wenn von ihm die gemeindliche Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr ordnungsgemäß 

geführt worden ist. Die Entlastung des Bürgermeisters kann vorbehaltlos oder mit Vorbehalten ausgesprochen, 

aber auch verweigert werden. 

1.4.2 Der Entlastungsbeschluss ohne Vorbehalte 

Ein vorbehaltloser Entlastungsbeschluss bringt zum Ausdruck, dass sich der Rat bzw. die Ratsmitglieder mit der 

Haushaltswirtschaft, wie sie sich aus der Prüfung des Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

darstellt, einverstanden erklären und das Ergebnis der Haushaltswirtschaft billigen. Mit der Erteilung der 

Entlastung verzichten die Ratsmitglieder darauf, die bei der Prüfung festgestellten und nicht ausgeräumten Mängel 

nicht weiter zu beanstanden. Das bedeutet allerdings nicht, dass diese Mängel, soweit sie im Prüfungsbericht 

benannt sind, als beseitigt anzusehen sind. Soweit eine Behebung möglich ist, muss vom Bürgermeister für die 

Ausräumung solcher Beanstandungen Sorge getragen werden. Soweit eine Behebung möglich ist, muss vom 

Bürgermeister für die Ausräumung solcher Beanstandungen Sorge getragen werden. 

1.4.3 Der Entlastungsbeschluss mit Vorbehalten 

Die Ratsmitglieder können die Entlastung des Bürgermeisters auch mit Vorbehalten oder mit Einschränkungen 

aussprechen. Eine Einschränkung wird i.d.R. dann notwendig sein, wenn festgestellte Mängel bei der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft bis zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Entlastung des Bürgermeisters noch 

GEMEINDEORDNUNG 584



nicht ausgeräumt werden konnten und deren Gewicht/Bedeutung aber so groß ist, dass eine uneingeschränkte 

Entlastung nicht geboten ist. So könnte eine Einschränkung der Entlastung des Bürgermeisters dann vorzunehmen 

sein, wenn aus Sicht des Rates eine fehlerhafte Haushaltsführung im abgelaufenen Haushaltsjahr entstanden 

ist, die z.B. ohne Zustimmung des Rates zu erheblichen gemeindlichen Belastungen führen wird. 

Bei der Entscheidung über eine Entlastung des Bürgermeisters, die mit Einschränkungen ausgesprochen werden 

soll, ist ggf. die Stellungnahme des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses 

zu berücksichtigen, insbesondere dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss 

einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat. Dies gilt auch dann, wenn zuvor bereits durch eine Zusammenarbeit 

zwischen der Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung die im Jahresabschluss aufgetretenen 

Fehler beseitigt worden sind. Wird die Entlastung des Bürgermeisters mit Vorbehalten oder Einschränkungen 

ausgesprochen, sind die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben. In solchen Fällen kann 

dann der Rat der Gemeinde die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen treffen, die der Beseitigung der 

festgestellten Mängel dienen müssen. 

1.5 Zu Satz 5 (Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters): 

Nach der Vorschrift haben die Ratsmitglieder auch die Möglichkeit, die Entlastung des Bürgermeisters zu verweigern 

oder diese mit Einschränkungen auszusprechen. Eine Verweigerung der Entlastung dürfte sich jedoch i.d.R. 

auf die Fälle beschränken, in denen schwerwiegende Verstöße vorliegen, die dienstrechtliche Maßnahmen und 

Schadensersatzansprüche notwendig machen. Dabei kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe 

dieser Verstöße im Rahmen der gesamten Haushaltswirtschaft hat und ob die Verweigerung der Entlastung nach 

dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel vertretbar und geboten ist. 

Bei der Entscheidung über die Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters ist ggf. seine Stellungnahme 

und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen, insbesondere 

dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss den Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen 

versagt hat oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss als Prüfer nicht in der 

Lage war, eine Beurteilung vorzunehmen. Dies gilt auch dann, wenn zuvor bereits durch eine Zusammenarbeit 

zwischen der Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung die im Jahresabschluss aufgetretenen Fehler 

beseitigt worden sind. 

Es muss in den Fällen der Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder konkret 

dargelegt werden, welche Verhaltensweisen des Verantwortlichen in der Gemeinde oder welche Ergebnisse der 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft als Verstoß gegen die beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen 

bewertet werden und weshalb sie als so erheblich eingestuft werden, dass dadurch dem Bürgermeister die Entlastung 

verweigert wird. Die Ratsmitglieder haben deshalb bei einer Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters, 

ihm gegenüber die Gründe dafür anzugeben. In solchen Fällen hat der Rat der Gemeinde dann die 

notwendigen Anordnungen und Maßnahmen zu treffen, die der Beseitigung der festgestellten Mängel dienen 

müssen. 

1.6 Zu Satz 6 (Verweigerung der Feststellung des Jahresabschlusses): 

Dem Rat der Gemeinde steht das Recht zu, die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht nur 

vorbehaltlos oder mit Vorbehalten auszusprechen, sondern auch zu verweigern. Eine Verweigerung der Feststellung 

dürfte sich i.d.R. auf die Fälle beschränken, in denen schwerwiegende Verstöße bei der Ausführung der 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft vorliegen, die ggf. auch Schadensersatzansprüche notwendig machen. Dabei 

kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe dieser Verstöße im Rahmen der gesamten Haushalts- 

GEMEINDEORDNUNG 585



wirtschaft hat. Bestehen für den Rat ein oder mehrere Anlässe, die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

zu verweigern, so hat er die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben. 

Dem Bürgermeister wird ein Anspruch gegenüber dem Rat der Gemeinde auf eine Begründung bei der Verweigerung 

der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder bei einer Feststellung mit Einschränkungen 

zugestanden. Vom Rat der Gemeinde muss in diesen Fällen konkret dargelegt werden, welche Verhaltensweisen 

oder Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als Verstoß gegen die beschlossene Haushaltssatzung 

mit ihren Anlagen oder gegen den Jahresabschluss gewertet wurden oder welche Mängel in der Haushaltsführung 

von so erheblichem Gewicht sind, dass die Feststellung des Jahresabschlusses zu verweigern oder einzuschränken 

ist. In diesen Fällen kann der Rat weitere Anordnungen treffen, die der Beseitigung der festgestellten 

Verstöße dienen müssen. 

2. Zu Absatz 2 (Anzeige und Veröffentlichung des gemeindlichen Jahresabschlusses): 


Die Vorschrift sieht vor, dass der vom Rat festgestellte Jahresabschluss der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen 

und öffentlich bekannt zu machen ist. Wegen der Bedeutung des Jahresabschlusses für die Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde sollte dieser möglichst nicht vor der Anzeige an die Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt 

gemacht werden. Es sollte zudem durch geeignete Informationen vor der Veröffentlichung des Jahresabschlusses 

möglichst sichergestellt werden, dass die Aufsichtsbehörde keine rechtlichen Bedenken gegen den festgestellten 

Jahresabschluss erheben wird. Nach seiner öffentlichen Bekanntmachung ist der Jahresabschluss bis zur 

Feststellung des folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. 

2.1 Zu Satz 1 (Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses): 


Aus der ausschlaggebenden Bedeutung, die der Jahresabschluss für den Nachweis der Erfüllung der kommunalen 

Aufgaben hat, ergibt sich die Notwendigkeit für die Aufsichtsbehörde, sich jeweils zum Ende eines Haushaltsjahres 

einen Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zu verschaffen. Die mit dem Jahresabschluss 

der Aufsichtsbehörde der Gemeinde vorzulegenden Unterlagen sind für eine Gesamtübersicht über die Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde, die auch die Aufsichtsbehörde haben sollte, unverzichtbar. 

Dieses bedeutet, dass der Aufsichtsbehörde der Jahresabschluss mit allen seinen Bestandteilen und 

Anlagen, die auch dem Rat bei seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses vorlagen, vorzulegen 

sind, einschließlich des gemeindlichen Lageberichts. 

Die Regelung in § 95 Abs. 1 S. 4 GO NRW bietet durch den darin enthaltene Begriff „beizufügen“ keinen Anlass, 

auf eine Übersendung des Lageberichtes an die Aufsichtsbehörde zu verzichten. Es entsteht insbesondere durch 

die Pflichtangaben im Lagebericht nach § 95 Abs. 2 GO NRW für die Aufsichtsbehörde als Rechtsaufsicht über 

die Gemeinde ein Bedürfnis für Informationen aus dem gesamten Lagebericht. Kommt der Rat der Gemeinde 

seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Feststellung des Jahresabschlusses bis zu dem in Absatz 1 festgelegten 

Termin nicht nach, so dass die Anzeige des Jahresabschlusses bei der Aufsichtsbehörde nicht spätestens unverzüglich 

nach diesem Termin erfolgen kann, hat die Gemeinde ihre Aufsichtsbehörde darüber zu unterrichten und 

die Anzeige baldmöglichst vorzunehmen. Sie hat in ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde die Gründe für das 

Versäumnis anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher Verfahrensstand zur Feststellung des Jahresabschlusses 

besteht, wann die Feststellung durch den Rat vorgesehen ist und bis zu welchem schnellstmöglichen Zeitpunkt 

die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird. 

GEMEINDEORDNUNG 586



2.1.2 Die aufsichtsrechtliche Prüfung des Jahresabschlusses 

Die Aufsichtsbehörde hat aber den ihr nach § 96 Abs. 2 GO NRW angezeigten Jahresabschluss mit seinen Anlagen 

grundsätzlich dahingehend zu prüfen, ob dieser formal und inhaltlich den einschlägigen Rechtsvorschriften 

entspricht. Der eigentlichen Abschlussanalyse soll daher eine formelle Prüfung vorausgehen, bei der auf die 

Ordnungsmäßigkeit des vom Rat festgestellten Jahresabschlusses abzustellen ist. Die Aufsichtsbehörde hat nicht 

nur die Vollständigkeit der vorgelegten Abschlussunterlagen, sondern auch das Vorliegen einer ausreichenden 

inhaltlichen Bestimmtheit und Aussagekraft dieser Unterlagen zu prüfen, denn der Jahresabschluss hat unter 

Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. 

Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde erfordert zudem, auch das Verfahren der Aufstellung des Jahresabschlusses 

der Gemeinde zu kennen, um ggf. erkannte Rechtsverstöße mit den verfügbaren Mitteln beanstanden zu können. 

Sie hat die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben zu überprüfen und dabei das Ermessen der Gemeinde zu beachten. 

Dies gilt unabhängig davon, dass im Rahmen der Haushaltsplanung eine Genehmigungspflicht für die Verringerung 

der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Abs. 4 GO NRW) und für das Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 

76 Abs. 2 GO NRW) besteht. Daher ist von der Aufsichtsbehörde auch zu prüfen, ob die Gemeinde sich nicht bei 

der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft außerhalb der ihr zustehenden Ermessensspielräume 

bewegt hat, so rechtlich erhebliche Fehler entstanden sind, denn der gemeindliche Jahresabschluss muss auch 

aufzeigen, ob die Anforderungen der stetigen Aufgabenerfüllung und Leistungsfähigkeit der Gemeinde (vgl. § 75 

Abs. 1 GO NRW) erfüllt worden sind. 

2.1.3 Die aufsichtsrechtliche Prüfung und Bestätigungsvermerk 

Im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Prüfung der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses hat die Aufsichtsbehörde 

das Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen. Dieses gilt 

sowohl wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk, aber insbesondere 

dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, der 

Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb 

versagt wurde, weil der Ausschuss nicht in der Lage war, als Prüfer eine Beurteilung vorzunehmen. 

Dieser Sachverhalt kann auch dann gegeben sein, wenn bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit zwischen der 

Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung im Jahresabschluss aufgetretene Fehler, die der Vermittlung 

eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage 

der Gemeinde entgegenstanden, beseitigt worden sind. In sämtlichen Fällen muss geprüft werden, ob Verstöße 

gegen haushaltsrechtliche Vorschriften vorliegen. Ist dieses der Fall müssen Ursache und Wirkung von der 

Gemeinde transparent gemacht werden. In dieser aufsichtsrechtlichen Prüfung sind dann auch die abgegebenen 

Stellungnahmen des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses 

zu berücksichtigen. 

2.1.4 Die Anzeige der Entlastung des Bürgermeisters 

Für die Anzeige des vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschlusses an die Aufsichtsbehörde ist nicht 

ausdrücklich geregelt, dass der Beschluss über die Entlastung des Bürgermeisters der Aufsichtsbehörde anzuzeigen 

ist. Die Entscheidung der Ratsmitglieder verfehlt aber ihren Zweck, wenn nicht auch die Aufsichtsbehörde 

der Gemeinde im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses über die Entlastung des Bürgermeisters 

informiert wird. Auch wenn keine ausdrückliche gesetzliche Informationspflicht besteht, bietet es sich an, 

die Information über die Entlastung des Bürgermeisters oder deren Verweigerung der Aufsichtsbehörde immer im 

Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses zukommen zu lassen. 

GEMEINDEORDNUNG 587



Eine solche Verfahrensweise ist auch zweckmäßig, denn die Entlastungsentscheidung steht in einem unmittelbaren 

Zusammenhang mit der Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde durch den Rat und wird üblicherweise 

in Abhängigkeit davon getroffen. Im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses hat die 

Aufsichtsbehörde daher zu berücksichtigen, ob und wie die Ratsmitglieder über die Entlastung des Bürgermeisters 

entschieden haben und ob das Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses dabei berücksichtigt 

worden ist. Dieses gilt sowohl wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk, 

aber insbesondere dann, wenn dieser Ausschuss einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk 

erteilt oder einen Bestätigungsvermerk versagt hat. 

2.2 Zu Satz 2 (Bekanntmachung des Jahresabschlusses und Verfügbarhalten): 

2.2.1 Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses 


Mit der Neufassung dieser Vorschrift soll erreicht werden, dass die Einwohner und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich 

und bürgernah über den Jahresabschluss als Ergebnis der abgeschlossenen Haushaltswirtschaft des 

vergangenen Jahres informiert werden. Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits Adressaten des gemeindlichen 

Handelns und sollen andererseits die Arbeit von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. Daher 

besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde 

als auch über die das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres. 

Aus diesem Grund wird auf die befristete Auslegung des Jahresabschlusses verzichtet, er soll vielmehr bis zur 

Feststellung des folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden. Damit wird dem 

Grundsatz der Öffentlichkeit, der sich durch die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht, ausreichend 

Rechnung getragen. Bei der Bekanntmachung des Jahresabschlusses durch die Gemeinde ist die Verordnung 

über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht (Bekanntmachungsverordnung - BekanntmVO) 

vom 26.08.1999 (GV. NRW. S. 516), in ihrer geltenden Fassung (SGV. NRW. 2023), zu beachten. 

2.2.1.2 Zwecke der Bekanntmachung 

Die Bekanntmachung des Jahresabschlusses erfüllt als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen aber 

nur dann ihren Zweck, wenn darin auch die wichtigsten Ergebnisse aus der Ergebnisrechnung und aus der Finanzrechnung 

sowie das Bilanzvolumen und die wichtigsten Bilanzposten öffentlich gemacht werden. Es ist dazu 

aber nicht erforderlich, den gesamten gemeindlichen Jahresabschluss mit seinen Anlagen zum Inhalt der Bekanntmachung, 

z.B. im Amtsblatt der Gemeinde, zu machen. Die Bekanntmachungsverordnung lässt es zu, dass 

bestimmte Materialien, die zum gemeindlichen Jahresabschluss gehören, stattdessen zu jedermanns Einsicht an 

einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung ausgelegt werden (vgl. § 3 Abs. 2 BekanntmVO). Die 

Einwohner und Abgabepflichtigen können sich dann entsprechend ihrem Bedarf weitere Kenntnisse über den 

gemeindlichen Jahresabschluss und damit über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde verschaffen. 

Als Folge der Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses müssen die Unterlagen über den Jahresabschluss 

der Gemeinde mit allen dazugehörigen Bestandteilen und Anlagen, die auch dem Rat bei seiner Feststellung 

vorlagen, öffentlich zugänglich sein. Dieses schließt auch den gemeindlichen Lagebericht ein, denn die 

Regelung in § 95 Abs. 1 S. 4 GO NRW bietet durch den darin enthaltene Begriff „beizufügen“ keinen Anlass, den 

Lagebericht nicht den Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses verfügbar zu machen. Es dürfte vielmehr, 

insbesondere durch die Pflichtangaben im Lagebericht nach § 95 Abs. 2 GO NRW, ein Bedürfnis für Informationen 

aus dem gesamten Lagebericht bestehen. 

GEMEINDEORDNUNG 588



Mit einer Einsichtnahme in den gemeindlichen Jahresabschluss können die Einwohner und Abgabepflichtigen ein 

umfassendes Bild über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzlage der Gemeinde erhalten. Welche haushaltswirtschaftlichen Informationen bereits im Rahmen der Bekanntmachung 

gegeben werden, bleibt aber der Entscheidung der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen 

Gegebenheiten überlassen. Auch muss sie eigenverantwortlich festlegen, ob sie den Jahresabschluss in 

herkömmlicher Weise als Druckwerk oder im Internet barrierefrei verfügbar macht oder in sonstiger Weise über 

ihre wirtschaftliche Lage und das Ergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres informiert. 

2.2.1.3 Die Erweiterung der Bekanntmachung 

Die Bekanntmachung des Jahresabschlusses als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen bedarf 

einer Erweiterung für den Fall, dass ein Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

dadurch entsteht, dass die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die wichtigste 

Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen 

der Kernverwaltung der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor. Das Fehlen dieser Voraussetzung 

kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe verfügt, die nach der Equity- 

Methode zu konsolidieren wären. 

In solchen Fällen entfällt die gesonderte Bekanntmachungspflicht der Gemeinde. Der Wegfall ist in jedem Haushaltsjahr 

für den Abschlussstichtag 31. Dezember, zu dem kein gemeindlicher Gesamtabschluss aufzustellen ist, 

erneut zu prüfen. Bei einem zulässigen Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses 

müssen gleichwohl die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses darüber in Kenntnis gesetzt werden. 

In den Fällen des Verzichts ist es als vertretbar und sachgerecht anzusehen, wenn die Information über den Verzicht 

auf die Aufstellung des Gesamtabschlusses in die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

eingebunden wird, denn regelmäßig dürfte durch die beiden gemeindlichen Abschlüsse der gleiche Adressatenkreis 

angesprochen werden. 

2.2.1.4 Hindernisse für die Bekanntmachung 

Für die Bekanntmachung des Jahresabschlusses können Hindernisse dadurch entstehen, dass zwar ein Beschluss 

des Rates der Gemeinde über die Feststellung des Jahresabschlusses vorliegt, jedoch die Ratsmitglieder 

nicht die gesetzlich vorgesehene Entlastung des Bürgermeisters ausgesprochen haben, sie aber auch nicht verweigert 

haben. In diesen Fällen liegen nicht die notwendigen Beschlüsse vor, die für eine Bekanntmachung des 

Jahresabschlusses notwendig sind. Erst wenn beide Entscheidungen getroffen wurden, besteht kein Hindernis für 

die öffentliche Bekanntmachung des Jahresabschlusses mehr. 

Ein Hindernis für die Bekanntmachung kann auch bestehen, wenn der Jahresabschluss der Gemeinde nicht alle 

gesetzlich vorgesehenen Bestandteile, Anlagen oder Unterlagen umfasst. Ist ggf. eine gesetzlich vorgesehene 

Anlage, z.B. der Anlagenspiegel (vgl. § 45 GemHVO NRW), nicht Teil des Beschlusses des Rates über die Feststellung 

des Jahresabschlusses, ist damit ein Ratsbeschluss zustande gekommen, der eine Bekanntmachung 

des Jahresabschlusses nicht zulässt. Erst nach Beseitigung eines solchen Hindernisses darf der Jahresabschluss 

öffentlich bekannt gemacht werden. 

2.2.1.5 Der Vollzug der Bekanntmachung 

Die öffentliche Bekanntmachung des Jahresabschlusses ist mit Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes 


GEMEINDEORDNUNG 589




nicht innerhalb eine bestimmten Auslegungsfrist von dem vom Rat festgestellten Jahresabschluss Kenntnis nehmen, 

sondern sich im Rahmen eines langfristigen Verfügbarhaltens des Jahresabschlusses und der Einsichtnahme 

informieren. Auch bei diesem langfristigen Verfügbarhalten des Jahresabschlusses ist die Bekanntmachung 

mit Ablauf des Erscheinungstages vollzogen. 

2.2.1.6 Die Veröffentlichung von sonstigen Informationen 

2.2.1.6.1 Keine Bekanntgabe des Prüfungsberichtes 

Dem Rat der Gemeinde werden als Adressaten der Jahresabschlussprüfung im Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses 

nach § 101 GO NRW i.d.R. auch konkrete Empfehlungen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, 

der Ordnungsmäßigkeit und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshandelns der Gemeinde gegeben. 

Damit werden ihm entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung gestellt, die vor der Feststellung des 

gemeindlichen Jahresabschlusses beraten und in seine Beschlussfassung einfließen sollen. 

Aus dem gesetzlichen Prüfungsauftrag zwischen dem Rat und seinem Rechnungsprüfungsausschuss entstehen 

keine gesonderten Pflichten für die Gemeinde, den Bürgerinnen und Bürgern den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses 

in vollem Umfang im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses bekannt zu 

machen oder auf andere Weise zur Verfügung zu stellen. Der Adressat des Prüfungsberichtes über den gemeindlichen 

Jahresabschluss ist der Rat als gemeindliches Organ, der den Rechnungsprüfungsausschuss mit dieser 

Prüfung beauftragt hat. 

In diesem Zusammenhang ist gleichwohl eine Öffentlichkeit für den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses 

gegeben. Der Rat der Gemeinde, dessen Sitzungen öffentlich sind (vgl. § 48 Abs. 2 S. 1 GO NRW), hat 

daher in öffentlicher Sitzung über das Ergebnis der Abschlussprüfung zu beraten und unter Einbeziehung des 

Prüfungsergebnisses den Jahresabschluss der Gemeinde festzustellen. Der Prüfungsbericht wird durch die Einbeziehung 

in die Beratungen des Rates über gemeindlichen Jahresabschluss nicht zu einem Bestandteil des 

festgestellten Jahresabschlusses, noch entsteht durch die Ratsberatungen eine Beifügungspflicht für die Gemeinde. 

2.2.1.6.2 Informationen über das Prüfungsergebnis 

Im Rahmen der Beratungen des Rates über den gemeindlichen Jahresabschluss wird eine ausreichende Öffentlichkeit 

über die durchgeführte Prüfung des Jahresabschlusses hergestellt und gewährleistet, dass ausreichende 

Informationen über die durchgeführte Jahresabschlussprüfung gegeben werden. Einer gesonderten Bekanntmachung 

des Prüfungsberichtes des Rechnungsprüfungsausschusses bedarf es deshalb nicht. Es ist auch haushaltsrechtlich 

nicht vorgeben, den Prüfungsbericht im Rahmen der Bekanntmachung des Jahresabschlusses der 

Gemeinde öffentlich zur Verfügung zu stellen. Auch bei der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses an 

die Aufsichtsbehörde ist die Vorlage des Prüfungsberichtes nicht vorgesehen. 

Unter örtlichen Gesichtspunkten kann es aber im Einzelfall sinnvoll und sachgerecht sein, das Prüfungsergebnis 

oder ggf. auch den gesamten Prüfungsbericht allen Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses, z.B. der 

Öffentlichkeit und der Aufsichtsbehörde verfügbar zu machen. In solchen Fällen könnte der Prüfungsbericht des 

Rechnungsprüfungsausschusses nach der öffentlichen Bekanntmachung des Jahresabschlusses aber auch 

zusammen mit dem Jahresabschluss zur Einsichtnahme durch Interessierte verfügbar gehalten werden. Dabei 

muss dann nicht ausdrücklich erkennbar gemacht werden, ob und wie der Rat der Gemeinde in seiner Feststellung 

des Jahresabschlusses das Prüfungsergebnis berücksichtigt hat. 

GEMEINDEORDNUNG 590



Im Rahmen des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Jahresabschlusses durch die Gemeinde bietet es sich auch 

an, den Bestätigungsvermerk aus der Jahresabschlussprüfung, in dem das Prüfungsergebnis nach § 101 Abs. 3 

GO NRW zusammenzufassen ist, öffentlich zu machen. Mit diesem Bestätigungsvermerk, der dem gemeindlichen 

Jahresabschluss im Rahmen der Anzeige an die zuständige Aufsichtsbehörde sowie der Bekanntmachung 

des Jahresabschlusses (vgl. nach § 96 Abs. 2 GO NRW) beigefügt werden sollte, wird dem Informationsbedürfnis 

des Adressatenkreises des gemeindlichen Jahresabschlusses sachgerecht und in ausreichendem Maße und 

Umfang genüge getan. Es wird dadurch ein gesonderter Nachweis aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

geführt, dass das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde ordnungsgemäß war. 

2.2.1.6.3 Informationen über die Entlastung des Bürgermeisters 

Die Entscheidung der Ratsmitglieder über die Entlastung des Bürgermeisters steht in einem unmittelbaren Zusammenhang 

mit der Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde durch den Rat und wird üblicherweise in 

Abhängigkeit davon getroffen. Ob die Öffentlichkeit über diese Entscheidung im Zusammenhang mit der Bekanntmachung 

des gemeindlichen Jahresabschlusses oder gesondert darüber informiert wird, hat die Gemeinde 

in eigener Verantwortung zu entscheiden. Die Entscheidung der Ratsmitglieder könnte aber ihren Zweck verfehlen, 

wenn nicht auch die Öffentlichkeit darüber informiert wird, auch wenn keine ausdrückliche gesetzliche Informationspflicht 

dazu besteht. 

2.2.2 Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses 

2.2.2.1 Zwecke und Zeitraum des Verfügbarhaltens 

Nach der Vorschrift ist der Jahresabschluss nach seiner öffentlichen Bekanntmachung bis zur Feststellung des 

folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen. 

Durch das nachfolgende Beispiel soll deutlich werden, dass der Jahresabschluss solange verfügbar zu halten 

ist, wie noch kein weiterer festgestellter Jahresabschluss besteht. Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des 

gemeindlichen Jahresabschlusses für das Haushaltsjahr 2011 wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Zeitraum des Verfügbarhaltens des Jahresabschlusses 2011 

Aufgabe 


des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat 

Prüfung des Entwurfs des Jahresabschlusses 



durch den Rat 

Anzeige des Jahresabschlusses 



des Jahresabschlusses 


Datum 






Bis zum 31. Dezember 2013



Verfügbarhalten des Jahresabschlusses 


Abbildung 126 „Zeitraum des Verfügbarhaltens des Jahresabschlusses 2011“ 

Mit der öffentlichen Bereitstellung und dem Einsichtsrecht in diese „Basis“ für das künftige gemeindliche Handeln 

wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit ausreichend Rechnung getragen, der sich durch das gesamte gemeindliche 

Haushaltsverfahren zieht. Auch der mit dem Jahresabschluss in Verbindung stehende Haushaltsplan des 

gleichen Haushaltsjahres muss in dieser Zeit verfügbar gehalten werden. Insgesamt gesehen steht den Bürgerinnen 

und Bürgern der Jahresabschluss in einem Zeitraum zu Verfügung, in dem das weitere haushaltswirtschaftliche 

Handeln der Gemeinde i.d.R. auf dem erstellten Jahresabschluss aufbaut. Das Zusammenführen von Haushaltsplan 

und Jahresabschluss des gleichen Haushaltsjahres erleichtert den vollständigen Überblick über die 

Haushaltswirtschaft der Gemeinde in dem betreffenden Haushaltsjahr. 

Es ist dabei unerheblich, dass in der Zeit nach der Beschlussfassung des Rates kein unmittelbares Einwendungsrecht 

mehr für die Einwohner und Abgabepflichtigen besteht. Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in 

dem anfangs nur der Haushaltsplan und später auch der Jahresabschluss für die Bürger zur Einsichtnahme verfügbar 

gehalten werden muss, eröffnet neue Möglichkeiten des politischen Miteinanders in den Gemeinden. Er 

verstärkt die mit der Darstellung des Ressourcenverbrauchs gewollte Transparenz des gemeindlichen Handelns 

und trägt zur Bürgerfreundlichkeit von Rat und Verwaltung bei. Es bleibt aber der Gemeinde überlassen, ob sie 

den festgestellten Jahresabschluss in herkömmlicher Weise als Druckwerk bereithält oder im Internet verfügbar 

macht. 

2.2.2.2 Das Verfügbarhalten im Internet 

Die Gemeinde muss beim ihrem Informationsangebot über den gemeindlichen Jahresabschluss im Internet (Verfügbarhalten 

im Internet), aber auch bei ihren sonstigen Online-Auftritten und -Angeboten sowie bei den von ihr 

zur Verfügung gestellten Programmoberflächen im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung berücksichtigen, 

dass deren technische Gestaltung auch die Nutzung durch Menschen mit Behinderung ermöglicht (vgl. § 1 

i.V.m. § 10 BGG NRW). Die Gemeinde muss daher nach bestem Bemühen die Erstellung eines barrierefreien 

Angebotes vornehmen. 

Die Inhalte und das Erscheinungsbild des gemeindlichen Jahresabschlusses im Internet sind daher so zu gestalten, 

dass sie für alle Interessierten wahrnehmbar sind (vgl. § 2 BITV NRW). Als Barrierefreiheit wird dabei die 

Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der gestalteten von der Gemeinde Lebensbereiche für alle Menschen 

angesehen, so dass der Zugang und die Nutzung für Menschen mit Behinderung in der allgemein üblichen 

Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein müssen. Zu den zu gestalteten 

Lebensbereichen gehören nicht nur bauliche Anlagen und technische Gebrauchsgegenstände, sondern 

auch die Systeme der Informationsverarbeitung. 


GEMEINDEORDNUNG 592




9. Teil 

Sondervermögen, Treuhandvermögen 

Im 9. Teil der Gemeindeordnung finden sich Sonderregelungen über das vom freien Gemeindevermögen zu 

separieren gemeindliche Vermögen, das als Sondervermögen bezeichnet wird und in vielfältigen Formen vorhanden 

ist. Der Charakter des gemeindlichen Sondervermögens wird dadurch bestimmt, dass es sich um Vermögen 

der Gemeinde handelt, das für die Erfüllung bestimmter Zwecke vom Haushalt der Gemeinde abgesondert oder 

von einem Dritten an die Gemeinde für einen bestimmten Zweck übereignet oder durch sonstige Rechtsakte 

unter Zweckbindung auf die Gemeinde übergegangen ist. Auf Grund ihrer Verschiedenheit und unterschiedlichen 

öffentlichen Zwecksetzungen sind die einzelnen in § 97 GO NRW benannten Gruppen von gemeindlichem Sondervermögen 

haushaltsmäßig unterschiedlich zu behandeln. 

Aus seiner besonderen Zwecksetzung oder Zweckbindung folgt, dass Sondervermögen vom übrigen Gemeindevermögen 

abzusondern sind und dieses Vermögen daher nur bedingt einen Bestandteil des „Kernhaushalts“ der 

Gemeinde darstellt. Die gemeindlichen Sondervermögen stellen vielfach aber auch selbstständige Wirtschaftseinheiten 

der Gemeinde dar, so dass diese mit dem gemeindlichen Haushalt lediglich durch Leistungsbeziehungen 

verbunden sind. Derartige Leistungsbeziehungen sind von der Gemeinde haushaltsmäßig korrekt zu erfassen, 

zu bewerten und abzurechnen. Sie keine internen Leistungsbeziehungen der Gemeinde im Sinne der Vorschrift 

des § 17 GemHVO NRW dar. 

2. Die Vorschriften über das gemeindliche Sondervermögen 

2.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften 

Zu den Sondervermögen und den Treuhandvermögen der Gemeinde enthält der 9. Teil der Gemeindeordnung 

folgende Vorschriften (vgl. Abbildung). 


9. Teil 








2.2 Die Vorschriften im Einzelnen 

Der 9. Teil der Gemeindeordnung enthält im Einzelnen folgende Vorschriften: 

- § 97 Sondervermögen 

Auf Grund ihrer unterschiedlichen Zweckbestimmung werden die einzelnen Gruppen von Sondervermögen 

haushaltswirtschaftlich und damit auch hinsichtlich ihrer Bilanzierung unterschiedlich behandelt. Für das Gemeindegliedervermögen 

und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, die Teil des gemeindlichen 

Haushalts sind, müssen die diesen Sondervermögen zuzurechnenden Vermögensgegenstände unter den im 

GEMEINDEORDNUNG 593



Einzelnen zutreffenden Bilanzposten angesetzt werden. Die Erhaltung des Zwecks bei diesen beiden Arten 

von Sondervermögen erfordert von der Gemeinde keinen gesonderten Nachweis durch einen zusammengefassten 

Ansatz in der gemeindlichen Bilanz, sondern ist von der Gemeinde intern zu belegen. Im Jahresabschluss 

bedarf es aber zu diesen beiden Arten von Sondervermögen der Gemeinde einer Angabe und Erläuterung 

im Anhang. Entsprechend ist im Gesamtabschluss zu verfahren. 

- § 98 Treuhandvermögen 

Bei Treuhandvermögen werden von der Gemeinde Vermögensgegenstände treuhänderisch gehalten. Diese 

werden im eigenen Namen für fremde Rechnung verwaltet. Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als 

Treuhänder, dass sie gegenüber dem Treugeber für eine ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens 

haftet. 

- § 99 Gemeindegliedervermögen 

Zum Gemeindegliedervermögen gehören auf dem Grundeigentum lastende Nutzungsberechtigungen, z.B. bei 

Wald- und Wegegrundstücken, die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus heute noch bestehen 

können. Auch kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen, sondern nur einer Gruppe von Einwohnern 

der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Der Gemeinde obliegt aber die 

Pflicht, dieses Vermögen zu verwalten. Bei diesen Vermögen bezieht sich die Fortgeltung der (historischen) 

Vorschriften und Gewohnheiten nur auf die Nutzung des Gemeindegliedervermögens, nicht auf seine Verwaltung 

durch die Gemeinde, wie sie in § 97 GO NRW geregelt ist. 

- § 100 Örtliche Stiftungen 

Die Vorschrift über örtliche Stiftungen ist wegen der Einführung des NKF nicht verändert worden. Eine Stiftung 

gilt als örtliche Stiftung, wenn es sich um eine selbstständige oder unselbstständige Stiftung handelt, die nach 

dem Willen des Stifters von der Gemeinde verwaltet wird und die überwiegend Zwecken dient, die von der 

Gemeinde in ihrem Bereich erfüllt werden können. Damit wird deutlich, dass der Stiftungszweck auf Aufgaben 

gerichtet sein muss, die auch von der Gemeinde in ihrem sachlichen und räumlichen Zuständigkeitsbereich 

selbst vorgenommen werden können. Neben dem Begriff „Örtliche Stiftungen“ ist vielfach auch der Begriff 

„Kommunale Stiftungen“ im Gebrauch. 

Nach dem Bundesverband Deutscher Stiftungen werden unter dem Begriff „Kommunale Stiftungen“ alle Stiftungen 

unabhängig von ihrer Rechtsform subsumiert, die gemeinwohlorientiert für die Bürgerinnen und Bürger 

einer Kommune auf Grund privater oder öffentlicher Initiative errichtet worden sind. Sie müssen zum Wirkungskreis 

einer Kommune gehören und sich durch eine besondere Nähe zur Kommunalverwaltung auszeichnen. 

Ihr Aktionsgebiet ist auf das Gemeinwesen einer Kommune beschränkt. Diese Begriffsverwendung 

ist nicht ins kommunale Haushaltsrecht von Nordrhein-Westfalen übernommen worden. Haushaltsrechtlich 

wird dann von einer kommunalen Stiftung gesprochen, wenn eine oder mehrere Gemeinde selbst als Stifter 

auftreten und Gemeindevermögen in die von Ihnen errichtete Stiftung einbringen. Auch gilt nach dieser Vorschrift 

das Örtlichkeitsprinzip. 

In diesem Zusammenhang ist auch § 59 GemHVO NRW zu beachten. Durch diese Vorschrift wird bestimmt, dass 

die Gemeindehaushaltsverordnung sinngemäß auch auf gemeindliche Sondervermögen und Treuhandvermögen 

der Gemeinde Anwendung findet, soweit für diese gemeindlichen Vermögensformen die gesetzlichen Vorschriften 

über die Haushaltswirtschaft der Gemeinden Anwendung finden. 


GEMEINDEORDNUNG 594



GEMEINDEORDNUNG 595



§ 97 

Sondervermögen 

(1) Sondervermögen der Gemeinde sind 

1. das Gemeindegliedervermögen, 

2. das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, 

3. wirtschaftliche Unternehmen (§ 114) und organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen (§ 107 Abs. 2) 

ohne eigene Rechtspersönlichkeit, 

4. rechtlich unselbstständige Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen. 

(2) Sondervermögen nach Absatz 1 Nrn. 1 und 2 unterliegen den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft. Sie 

sind im Haushaltsplan der Gemeinde gesondert nachzuweisen. 

(3) Für Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 3 sind die Vorschriften des § 75 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 6 

und 7, der §§ 84 bis 90, des § 92 Abs. 3 und 7 und der §§ 93, 94 und 96 sinngemäß anzuwenden. 

(4) 1 Für Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 4 können die für die Wirtschaftführung und das Rechnungswesen 

der Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet werden. 2 Absatz 3 gilt sinngemäß. 



1. Abgesondertes Vermögen der Gemeinde 

Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den Zweck, 

Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen. Die Gemeinde hat deshalb ihre Vermögensgegenstände so 

zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO NRW). Zum Vermögen der Gemeinde im 

haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu zählen, die der Gemeinde gehören oder 

ihr zustehen oder sie davon der wirtschaftlicher Eigentümer ist, soweit die gemeindlichen Vermögensgegenstände 

nicht auf Grund ausdrücklicher Vorschriften gesondert zu behandeln sind. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

sowie die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde erfordern daher ein gemeindliches 

Vermögensmanagement. 

Das gemeindliche Haushaltsrecht orientiert sich bei der Vermögensdefinition am kaufmännischen Begriff des 

Vermögensgegenstandes, für den bisher keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung 

gibt (vgl. § 33 GemHVO NRW). Außerdem müssen für das gemeindliche Vermögen grundsätzlich die Werterhaltung 

und der Substanzverzehr dokumentiert und eine ordnungsgemäße Verwaltung nachgewiesen werden. Diese 

Gegebenheiten wirken sich auch auf die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde aus. Dabei ist von Bedeutung, 

dass bestimmte Vermögensformen nicht dem allgemeinen Vermögen der Gemeinde zuzuordnen sind, sondern 

zur Erfüllung bestimmter Zwecke davon zu trennen (abzusondern) sind. Derartiges Vermögen ist i.d.R. der 

Gemeinde von Dritten unter einer bestimmten Zwecksetzung oder Zweckbindung übertragen worden und muss 

dementsprechend von der Gemeinde auch haushaltswirtschaftlich ggf. gesondert behandelt werden. In weiteren 

Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung wird dieser Tatsache in ausreichendem 

Maße Rechnung getragen. 

Die Abbildung des Ressourcenverbrauchs bei den Sondervermögen der Gemeinde erfordert zudem auch bei 

diesem gemeindlichen Vermögen die Anwendung der Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. 

Diesen Vorschriften unterliegen grundsätzlich die unter den Nummern 1 und 2 des Absatzes 1 der Vorschrift 

aufgeführten Sondervermögen. Die Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 3 der Vorschrift unterliegen dagegen 

GEMEINDEORDNUNG 595



nicht nur den gesetzlichen Vorgaben des Absatzes 3, sondern auch den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung. 

Die Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 4 unterliegen grundsätzlich den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde. Es wurden jedoch Ausnahmen davon zugelassen, so dass bei eine rechtlich unselbstständige 

Versorgungs- und Versicherungseinrichtung der Gemeinde auch die Wirtschaftführung und das Rechnungswesen 

nach dem für die Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet werden kann. 

2. Die Gruppen der Sondervermögen 

Die einzelnen Gruppen gemeindlicher Sondervermögen sind auf Grund ihrer unterschiedlichen Zweckbestimmung 

von der Gemeinde haushaltswirtschaftlich unterschiedlich zu behandelt. Sie werden entweder in die Haushaltsplan 

der Gemeinde einbezogen und sind dann auch im gemeindlichen Jahresabschluss nachzuweisen oder 

sie verfügen über einen eigenen Rechnungskreis mit einem eigenen Jahresabschluss (vgl. Abbildung). 

Arten von gemeindlichem Sondervermögen 

Gemeindegliedervermögen 

Rechtlich unselbstständige 

örtliche Stiftungen 

Wirtschaftliche Unternehmen 

der Gemeinde 

(nach § 114 GO NRW) 

Organisatorisch 

verselbstständigte Einrichtungen 

ohne eigene 

Rechtspersönlichkeit 

(§ 107 Abs. 2 GO NRW) 

Rechtlich unselbstständige 

Versorgungs- und 

Versicherungseinrichtungen. 

Teil des gemeindlichen Haushalts 


Eigener Rechnungskreis 

Eigener Rechnungskreis 

Wahlmöglichkeit: 


Oder Eigener Rechnungskreis 

Abbildung 128 „Arten von gemeindlichem Sondervermögen“ 

Für das Gemeindegliedervermögen und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, die Teil des gemeindlichen 

Haushalts sind, müssen die diesen Sondervermögen zuzurechnenden Vermögensgegenstände in 

der gemeindlichen Bilanz unter den im Einzelnen nach der Vermögensart zutreffenden Bilanzposten angesetzt 

werden. Die Erhaltung des Zwecks bei diesen beiden Arten von gemeindlichem Sondervermögen erfordert von 

der Gemeinde keinen gesonderten Nachweis durch einen zusammengefassten Ansatz in der gemeindlichen 

Bilanz oder den Ansatz als Gesamtheit im Bilanzbereich „Finanzanlagen“. Die Einhaltung der Zwecksetzung bzw. 

Zweckbindung, z.B. bei den rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen ist von der Gemeinde nur intern 

prüffähig nachzuhalten (vgl. § 103 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW). 

Im gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 95 GO NRW) bedarf es aber zu diesen beiden Arten von Sondervermögen 

der Gemeinde entsprechender Angaben und Erläuterungen im Anhang (Vgl. § 44 GemHVO NRW). In 

Einbeziehung in den gemeindlichen Haushalt bedingt dabei, dass die Gemeinde keine Verbindlichkeit passivieren 

muss, weil sie das Vermögen von Dritten erhalten hat. Die Gemeinde ist bei diesen beiden Sondervermögen nicht 

zur Rückgabe verpflichtet, denn das Vermögen wurde ihr auch zivilrechtlich übertragen, z.B. die Vermögensgegenstände 

bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen. Entsprechend ist auch beim gemeindlichen Ge- 

GEMEINDEORDNUNG 596



samtabschluss zu verfahren. Dabei dürfte regelmäßig von einer Konsolidierung der gemeindlichen Sondervermögen 

als verselbstständigte Aufgabenbereiche in öffentlich-rechtlicher Organisationsform auszugehen sein (vgl. § 

50 GemHVO NRW). 

3. Die gesondert zu bilanzierende Sondervermögen 

Die wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde (§ 114 GO NRW) und die organisatorisch verselbstständigten 

Einrichtungen der Gemeinde (§ 107 Abs. 2 GO NRW) sowie die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und 

Versicherungseinrichtungen der Gemeinde (§ 97 Abs. 1 Nr. 4 GO NRW) sind in der gemeindlichen Bilanz im 

Bilanzbereich „Finanzanlagen“ unter dem Bilanzposten „Sondervermögen“ anzusetzen. Zu diesen gemeindlichen 

Sondervermögen gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die als organisatorisch und wirtschaftlich 

eigenständige Einrichtungen von der Gemeinde zu betreiben sind (vgl. §§ 1 und 10 GemKHBVO). 

In der gemeindlichen Bilanz werden im Bilanzbereich „Finanzanlagen“ grundsätzlich nur die gemeindlichen Betriebe, 

die über einen eigenen Rechnungskreis verfügen und mindestens organisatorisch selbstständig sind. 

Diese Erfordernisse werden bei den oben genannten Arten von gemeindlichem Sondervermögen erfüllt. Die Anwendung 

des NKF bringt es mit sich, dass sich die Errichtung eines gemeindlichen Sondervermögens oder seine 

Veränderung sich künftig auch in der gemeindlichen Bilanz für die Kernverwaltung niederschlagen wird. 

Die Überführung des allgemeinen gemeindlichem Vermögen in ein gemeindliches Sondervermögen nach § 97 

GO NRW ist zudem vergleichbar einer Abgabe von gemeindlichem Vermögen unter Beachtung des § 90 GO 

NRW. So kann z.B. keine einfache Übernahme von gemeindlichen Buchwerten in Betracht kommen, weil es für 

eine solche „Betriebsaufspaltung“ nicht den Grundsatz der übereinstimmenden Bilanzierung gibt. 

Jede Organisationseinheit hat nach den für sie geltenden Regelungen zu bilanzieren, auch wenn dabei ggf. teilweise 

Übereinstimmungen bestehen und die Gemeinde der Rechtsträger für beide Organisationseinheiten ist. 

Daher müssen die Anschaffungskosten für die neue Organisationseinheit zutreffend unter Beachtung der einschlägigen 

Vorschriften, z.B. § 97 Abs. 3 i.V.m § 92 Abs. 3 GO NRW, ermittelt werden. Jedoch müssen sich die 

Ansprüche und Verbindlichkeiten zwischen der Kernverwaltung und der neuen Organisationseinheit müssen in 

diesen Fällen entsprechen. 

4. Die Prüfung der Jahresabschlüsse der Sondervermögen 


Nach der Vorschrift des § 103 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW sind die Jahresabschlüsse der in § 97 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 

GO NRW benannten Sondervermögen eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung. Zu diesen benannten 

Sondervermögen der Gemeinde gehören das Gemeindegliedervermögen, das Vermögen der rechtlich unselbstständigen 

örtlichen Stiftungen und die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen. 

Die örtliche Rechnungsprüfung hat bei diesen gemeindlichen Sondervermögen zu prüfen, inwieweit die 

Zwecksetzung und die Zweckbindung dieser Sondervermögen durch die Gemeinde erfüllt wurden. 

In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Prüfung der Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe (vgl. § 97 

Abs. 1 Nr. 3 GO NRW) nach den Vorschriften des § 106 GO NRW vorzunehmen ist. In die durchzuführende Prüfung 

sind alle Bestandteile des Jahresabschlusses des jeweiligen Sondervermögens der Gemeinde sowie die 

dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Diese Gegebenheiten können ggf. auch bei gemeindlichen Versicherungs- 

und Versorgungseinrichtungen vorliegen (vgl. § 97 Abs. 4 GO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 597



4.1 Jahresabschluss des Gemeindegliedervermögens 

Die Vorschrift des § 103 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW enthält zwar ausdrücklich den Begriff „Jahresabschluss“ unter 

Bezugnahme auf das Gemeindegliedervermögen als Sondervermögen nach § 97 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW. Diese 

Festlegung führt jedoch nicht zu der Verpflichtung der Gemeinde, für dieses gemeindliche Sondervermögen auch 

einen eigenständigen Jahresabschlusses aufzustellen. Das Sondervermögen unterliegt ausdrücklich den Vorschriften 

über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und ist Teil des Haushalts der Gemeinde. Es ist daher hinsichtlich 

seiner Erträge und Aufwendungen sowie der Vermögens- und Schuldenlage in den Jahresabschluss der 

Gemeinde einzubeziehen. 

Die Gemeinde hat ggf. für dieses Sondervermögen einen gesonderten Nachweis darüber zu führen, dass die 

Zwecksetzungen und Zweckbindungen des Sondervermögens im abgelaufenen Haushaltsjahr eingehalten wurden. 

Diese Vorgaben können im Einzelfall zu einem gesonderten Jahresergebnis oder zu einem von der Gemeinde 

gesondert aufzustellenden Abschluss führen. Ein solcher Abschluss wäre dann mit einer dazu gehörenden 

Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und Schulden zum Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung 

zu machen (vgl. § 103 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW). 

4.2 Jahresabschluss der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen 

Die Vorschrift des § 103 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW enthält zwar ausdrücklich den Begriff „Jahresabschluss“ unter 

Bezugnahme auf die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen als Sondervermögen nach § 97 Abs. 1 Nrn. 

2 GO NRW. Diese Festlegung führt jedoch nicht zu der Verpflichtung der Gemeinde, für dieses gemeindliche 

Sondervermögen auch einen eigenständigen Jahresabschlusses aufzustellen. Das Sondervermögen unterliegt 

ausdrücklich den Vorschriften über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und ist Teil des Haushalts der Gemeinde. 

Es ist daher hinsichtlich ihrer Erträge und Aufwendungen sowie der Vermögens- und Schuldenlage in den 

Jahresabschluss der Gemeinde einzubeziehen. 

Die Gemeinde hat jedoch für diese Sondervermögen einen gesonderten Nachweis darüber zu führen, dass die 

Zwecksetzungen und Zweckbindungen des jeweiligen Sondervermögens im abgelaufenen Haushaltsjahr eingehalten 

wurden. Diese Vorgaben können im Einzelfall zu einem gesonderten Jahresergebnis oder zu einem von 

der Gemeinde gesondert aufzustellenden Abschluss führen. Ein solcher Abschluss wäre dann mit einer dazu 

gehörenden Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und Schulden zum Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung 

zu machen (vgl. § 103 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW). 

4.3 Jahresabschluss der Unternehmen und Einrichtungen 

Bei wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde (§ 114 GO NRW) und organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen 

der Gemeinde (§ 107 Abs. 2 GO NRW) sind die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen 

die wichtigsten gemeindlichen Organisationsgebilde, die entsprechend den Vorschriften über die wirtschaftliche 

und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinden als Sondervermögen errichtet werden und zu den gemeindlichen 

Betrieben zu zählen sind. Diese Betriebe sind unter Beachtung der Vorschriften der Eigenbetriebsordnung 

(EigVO NRW) wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig. Zu dieser Art von gemeindlichem 

Sondervermögen gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die wie gemeindliche Eigenbetriebe als organisatorisch 

und wirtschaftlich eigenständige Einrichtungen bzw. gemeindliche Betriebe geführt werden (vgl. §§ 1 

und 10 GemKHBVO). 

Für die Jahresabschlussprüfung der gemeindlichen Eigenbetriebe wurden jedoch Sonderregelungen getroffen, so 

dass deren Jahresabschlussprüfung nicht der örtlichen Rechnungsprüfung obliegt. Vielmehr obliegt der Gemeindeprüfungsanstalt 

diese Jahresabschlussprüfung, die sich dazu eines Wirtschaftsprüfers, einer Wirtschaftsprü- 

GEMEINDEORDNUNG 598



fungsgesellschaft oder in Einzelfällen eines hierzu befähigten eigenen Prüfers bedienen kann (vgl. § 106 GO 

NRW). Die Gemeindeprüfungsanstalt hat das Prüfungsergebnis in Form des Prüfungsberichts der betroffenen 

Gemeinde mitzuteilen. Wenn Veranlassung dazu besteht oder auf Anforderung muss die Gemeindeprüfungsanstalt 

ihr Prüfungsergebnis auch den Kommunal- und den Fachaufsichtsbehörden mitteilen. Diese Regelungen 

gelten entsprechend auch für Einrichtungen, die gemäß § 107 Abs. 2 GO NRW entsprechend den Vorschriften 

über das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geführt werden. 

4.4 Jahresabschluss der Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen 

Die Prüfung eines förmlichen Jahresabschlusses, wie diese für die Gemeinde selbst vorgesehen ist, ist für Sondervermögen 

nach § 97 Abs. 1 Nr. 4 GO NRW ist nur dann erforderlich, wenn für eine unter diese Vorschrift fallende 

Versorgungs- und Versicherungseinrichtung der Gemeinde ein eigener Rechnungskreis besteht, weil eine 

entsprechend abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung erforderlich ist, z.B. für eine eigene Zusatzversorgungskasse 

oder eine Eigenunfallversicherung. Solche gemeindlichen Einrichtungen, die aber Teil des Haushalts 

der Gemeinde und damit im Jahresabschluss der Gemeinde enthalten sind, bedürfen dann keines eigenständigen 

Jahresabschlusses. 

Die Gemeinde hat aber gleichwohl für diese Sondervermögen einen Nachweis darüber zu führen, dass im abgelaufenen 

Haushaltsjahr die Zwecksetzung des jeweiligen Sondervermögens eingehalten wurde. Dieser Nachweis 

kann durch ein gesondertes Jahresergebnis (Abschluss) mit einer dazu gehörenden Übersicht über die zurechenbaren 

Vermögen und Schulden geführt werden, so dass auch diese Unterlagen zum Gegenstand der Prüfung 

zu machen sind (vgl. § 103 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW). Eine jahresbezogene Ergebnisdarstellung dürfte aber in 

vielen Fällen aus haushaltsrechtlicher Sicht ausreichend sein. 


1. Zu Absatz 1 (Arten der Sondervermögen): 


Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt neben dem Gemeindevermögen im haushaltsrechtlichen Sinne als weitere 

Art des gemeindlichen Vermögens das Sondervermögen. In dieser Vorschrift wird die Abgrenzung des Sondervermögens 

von den übrigen Arten des gemeindlichen Vermögens bestimmt und die möglichen Arten gemeindlicher 

Sondervermögen abschließend aufgezählt. Der Charakter des gemeindlichen Sondervermögens wird in 

diesem Zusammenhang dadurch bestimmt, dass es sich bei gemeindlichem Sondervermögen um Vermögen der 

Gemeinde handelt, das für die Erfüllung bestimmter Zwecke vom Haushalt der Gemeinde abgesondert oder von 

einem Dritten an die Gemeinde für einen bestimmten Zweck übereignet oder durch sonstige Rechtsakte unter 

Zweckbindung auf die Gemeinde übergegangen ist. Aus seiner besonderen Zwecksetzung oder einer Zweckbindung 

des besonderen gemeindlichen Vermögens folgt, dass Sondervermögen vom übrigen Gemeindevermögen 

abzutrennen ist und dieses Vermögen daher nur bedingt einen Bestandteil des „Kernhaushalts“ der Gemeinde 

darstellt. Auf Grund ihrer Verschiedenheiten und unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen sind die einzelnen 

benannten Gruppen von Sondervermögen deshalb haushaltsmäßig unterschiedlich zu behandeln. 

1.1 Zu Nummer 1 (Gemeindegliedervermögen): 

Das Gemeindegliedervermögen ist zwar Vermögen der Gemeinde, jedoch steht es auf Grund besonderer Berechtigungen 

den Gemeindeeinwohnern und nicht allgemein der Gemeinde zur Nutzung zu. Zum Gemeindegliedervermögen 

gehören daher auf dem Grundeigentum der Gemeinde lastende Nutzungsberechtigungen, z.B. bei 

GEMEINDEORDNUNG 599



Wald- und Wegegrundstücken, die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus heute noch bestehen 

können. Auch kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen, sondern nur einer Gruppe von Einwohnern 

der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Der Gemeinde obliegt gleichwohl aber die Pflicht, 

auch dieses Vermögen zu verwalten. Zum Gemeindegliedervermögen enthält der § 99 GO NRW besondere Regelungen. 

1.2 Zu Nummer 2 (Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen): 

1.2.1 Übernommenes Vermögen 

Bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen (fiduziarische Stiftungen) werden i.d.R. durch einen Dritten als 

Stifter der Gemeinde Vermögensgegenstände mit einer bestimmten Zwecksetzung (Stifterwillen) zu Eigentum 

übertragen. In diesen Fällen hat der Stifter die in seinem Eigentum befindlichen Vermögenswerte zu Gunsten 

eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten Zwecks entäußert, der nach seinem Willen durch die Gemeinde 

zu erfüllen ist. Diese Zwecksetzung führt dazu, dass die Gemeinde nach außen im eigenen Namen auftritt, im 

Innenverhältnis zum Stifter aber an den jeweiligen Stifterwillen gebunden ist. Die Gemeinde darf das mit dem 

Stiftungsvermögen erworbene Recht im eigenen Namen ausüben und hat bei der Nutzung des angenommenen 

Vermögens die Interessen des Stifters zu beachten. 

1.2.2 Abgegebenes gemeindliches Vermögen 

Die Gemeinde kann aber auch selbst als Stifter auftreten und Vermögen zu Gunsten eines uneigennützigen, 

auf Dauer eingerichteten Zwecks entäußern, der nach ihrem Willen durch einen Dritten zu erfüllen ist. Die Gemeinde 

kann dabei Vermögen in eine von ihr selbst errichtete rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung einbringen. 

In solchen besonderen Einzelfällen müssen jedoch die Voraussetzungen des § 100 Abs. 3 GO NRW 

erfüllt sein. Danach darf Gemeindevermögen nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und nur 

dann in ein Stiftungsvermögen eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise 

nicht erreicht werden kann. 

1.3 Zu Nummer 3 (Unternehmen und Einrichtungen): 


Bei wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO NRW) und organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen (§ 107 

Abs. 2 GO NRW) ohne eigene Rechtspersönlichkeit sind die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnliche Einrichtungen 

wichtige Organisationsgebilde, die entsprechend den Vorschriften über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche 

Betätigung der Gemeinden als Sondervermögen errichtet werden. Diese sind unter Beachtung der Eigenbetriebsordnung 

(EigVO NRW) wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig. Zu dieser Art von Sondervermögen 

gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die wie gemeindliche Eigenbetriebe als organisatorisch und 

wirtschaftlich eigenständige Einrichtungen bzw. gemeindliche Betriebe geführt werden (vgl. §§ 1 und 10 der Gemeindekrankenhausbetriebsverordnung 

– GemKHBVO). 

Die gemeindliche Organisationsform „Eigenbetrieb“ ist als Alternative zu den privaten Unternehmensformen entwickelt 

worden. Wenn die Gemeinde sich zulässigerweise wirtschaftlich betätigen will, soll es ihr durch eine organisatorische 

Abgrenzung von der gemeindlichen Verwaltung ermöglicht werden, bei dieser Tätigkeit nicht in die 

Entscheidungszwänge der öffentlichen Verwaltung eingebunden zu sein. Gleichwohl sollen Grundzüge, Vorschriften 

und andere Bestandteile der gemeindlichen Verwaltung erhalten bleiben. Das Eigenbetriebsrecht in Form des 

GEMEINDEORDNUNG 600



§ 114 GO NRW i.V.m. der Eigenbetriebsverordnung setzt dafür den rechtlichen Rahmen sowohl hinsichtlich der 

Verantwortung für die Wirtschaftsführung als auch für die Form des Rechnungswesens. 

1.3.2 Die Abgrenzung der nicht einbezogenen Betriebe 

Zu den Betrieben nach dieser Vorschrift zählen nicht unselbstständige Betriebe innerhalb der öffentlichen Verwaltung. 

Diese Regiebetriebe sind als Verwaltungsbetriebe rechtlich und wirtschaftlich unselbstständige Betriebe, bei 

denen nur die Gemeinde als Rechtsträger die erforderlichen Rechtsbeziehungen mit Dritten als Wirtschaftpartner 

eingehen kann. Diese Betriebe sind deshalb Teil der gemeindlichen Verwaltung und an den Haushaltsplan der 

Gemeinde gebunden. Die ihnen zuzuordnenden Erträge und Aufwendungen sowie die kassenmäßigen Zahlungen 

sind daher im Ergebnisplan (vgl. § 2 GemHVO NRW) bzw. Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) des gemeindlichen 

Haushaltsplans enthalten (vgl. § 79 GO NRW). 

Unter diese Vorschrift fallen auch nicht die in der öffentlichen Verwaltung bestehenden Betriebe gewerblicher Art 

(BgA). Die Sonderform „Betrieb gewerblicher Art“ entsteht wegen der steuerlich relevanten Tätigkeiten der Gemeinde, 

denn nach § 4 i.V.m. § 1 Abs. 1 des Körperschaftsteuergesetzes (KStG) stellt eine Tätigkeit einer Gemeinde 

dann einen „Betrieb gewerblicher Art“ dar, wenn eine nachhaltige wirtschaftliche Tätigkeit der Gemeinde 

zur Erzielung von Einnahmen außerhalb der Land- und Forstwirtschaft vorliegt, die sich aus der Tätigkeit der 

Gemeinde wirtschaftlich heraushebt und in analoger Anwendung des § 14 AO keine vermögensverwaltende 

Tätigkeit der Gemeinde ist (vgl. steuerrechtliche Literatur). Die gemeindlichen „Betriebe gewerblicher Art“ stellen 

daher nur eine steuerrechtliche und keine bilanzierungsfähige gemeindliche Sonderform dar. 

1.4 Zu Nummer 4 (Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen): 

Die rechtlich unselbstständige Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen, die von der Gemeinde errichtet 

worden sind, nehmen wirtschaftlich gesehen eine Sonderstellung ein. Diese gemeindlichen Einrichtungen, z.B. 

eigene Zusatzversorgungskassen oder Eigenunfallversicherungen, können eine entsprechend abgesonderte 

Haushalts- und Wirtschaftsführung und damit einen eigenen Rechnungskreis und einen eigenständigen Jahresabschluss 

erfordern. Ob diese Einrichtungen in diesem Sinne eigenständig geführt werden sollen, von der Gemeinde 

örtlich geklärt und entschieden werden. 

2. Zu Absatz 2 (Haushaltsvorschriften für Gemeindegliedervermögen und Stiftungen): 

2.1 Zu Satz 1 (Einbeziehung in die Haushaltswirtschaft): 

Für das Gemeindegliedervermögen und das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen als 

Sondervermögen nach Absatz 1 Nrn. 1 und 2 der Vorschrift gelten alle Vorschriften der haushaltsrechtlichen 

Vorschriften über die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Es kommen daher für die beiden Vermögensformen 

keine besonderen Haushaltspläne, Sonderrechnungen oder eine eigenständige Bilanz oder ein Jahresabschluss 

nach haushaltsrechtlichen Vorschriften in Betracht. Die dem Gemeindegliedervermögen und dem Vermögen der 

rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen als gemeindliche Vermögensformen zuzuordnenden Erträge und 

Aufwendungen sind deshalb in der Ergebnisrechnung der Gemeinde enthalten. Die Zahlungen für die Vermögensformen 

werden in der gemeindlichen Finanzrechnung erfasst. Das vorhandene Vermögen wird nach Arten 

und nicht als eine Gesamtheit in der Bilanz der Gemeinde angesetzt. Gleichwohl muss für diese Vermögensarten, 

auch wenn sie in die gemeindliche Haushaltswirtschaft einzubeziehen sind, gewährleistet sein, dass die Zwecke 

dieser Sondervermögen durch die Gemeinde erfüllt worden sind. Ggf. ist dafür in einer Nebenrechnung auch ein 

besonderer Nachweis zu führen. 

GEMEINDEORDNUNG 601



2.2 Zu Satz 2 (Abbildung im gemeindlichen Haushaltsplan): 

2.2.1 Die Abbildung im produktorientierten Teilplan 

Für das Gemeindegliedervermögen der Gemeinde gilt, dass es in dem produktorientierten Teilplan abzubilden ist, 

zudem die sachliche Aufgabenzugehörigkeit besteht (vgl. § 4 GemHVO NRW). Wenn z.B. das Gemeindegliedervermögen 

ausschließlich aus land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken besteht, ist dieses im Produktbereich 

„Natur und Landschaftspflege“, ggf. als gesonderte Produktgruppe oder als Produkte nachzuweisen. Bei den 

rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen der Gemeinde macht die Vorgabe der Einhaltung der einer Stiftung 

mitgegebenen Zwecksetzung einen gesonderten Nachweis innerhalb des Haushalts der Gemeinde erforderlich. 

Der Erfüllung dieser Vorgabe dient u.a. der Produktbereich „Stiftungen“, der nach § 4 Abs. 1 GemHVO NRW 

für die Aufstellung der Teilpläne des gemeindlichen Haushalts verbindlich vorgeben ist (vgl. Nr. 1.2.5 des Runderlasses 

des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300). 

2.2.2 Kein gesonderter Jahresabschluss 

Die Regelung in § 103 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW sieht eine Prüfungspflicht der örtlichen Rechnungsprüfung für die 

Jahresabschlüsse der Sondervermögen der Gemeinde vor. Der in dieser Vorschrift für diese Aufgabe benutzte 

Begriff „Jahresabschluss“ soll sicherstellen, dass ein ggf. gesondert zu führender jahresbezogener Nachweis 

beim Gemeindegliedervermögen und bei den rechtlich unselbstständigen Stiftungen auch örtlich geprüft wird. Die 

Verwendung des Begriffs „Jahresabschluss“ führt jedoch nicht zur Verpflichtung der Gemeinde, für diese Vermögensarten 

einen förmlichen Jahresabschluss nach den für die Gemeinde geltenden haushaltsmäßigen Regelungen 

aufzustellen. Die Gemeinde hat unabhängig von ihrem eigenen Jahresabschluss für jedes dieser Sondervermögen 

ein gesondertes jährliches Ergebnis fest- bzw. aufzustellen. Solche Ergebnisse für jedes Sondervermögen 

einschließlich einer Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und Schulden reichen aus haushaltsrechtlicher 

Sicht für einen Nachweis der vorhandenen Zwecksetzung und Zweckbindung für diese beiden Vermögensarten 

aus. Sollte bei diesen Sondervermögen jedoch eine gesonderte Steuerpflicht bestehen, kann ein solcher 

„haushaltsrechtlicher“ Nachweis im Einzelfall den Steuerbehörden ggf. nicht ausreichend sein. 

3. Zu Absatz 3 (Haushaltsvorschriften für Unternehmen und Einrichtungen): 

Die Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde können bei wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO 

NRW) und organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen (§ 107 Abs. 2 GO NRW) als gemeindliche Betriebe 

nicht uneingeschränkt gelten. Es ist zu berücksichtigen, dass diese Betriebe der Gemeinde haushaltswirtschaftlich 

wie Kaufleute auf der Grundlage des Handelsgesetzbuches handeln sollen. Nach der Aufzählung in der Vorschrift 

sind diese gemeindlichen Betriebe verpflichtet, die nachfolgend genannten Vorschriften sinngemäß anzuwenden 


Haushaltsvorschriften für Betriebe nach § 114 und § 107 Abs. 2 GO NRW 

Vorgaben 

Das wirtschaftliche Handeln so zu planen und zu führen, 

dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. 

Die Planung und Rechnung auszugleichen, so dass der 

jahresbezogene Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des 

Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. 


Vorschriften 


§ 75 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GO NRW



Die Liquidität einschließlich der Finanzierung der Investitionen 

sicherzustellen. 

Eine Überschuldung nicht eintreten zu lassen. 

Eine mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung vorzunehmen. 

Bei Bedarf Verpflichtungsermächtigungen einzusetzen. 

Kredite nur für Investitionen aufzunehmen. 

Die Einschränkungen bei der Bestellung von Sicherheiten 

und Gewährleistung für Dritte zu beachten. 

Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten, 

für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften 

oder laufenden Verfahren oder für bestimmte 

Aufwendungen Rückstellungen zu bilden. 

Ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung 

sicherzustellen, ggf. auch Kredite zur Liquiditätssicherung 

aufzunehmen. 

Vermögensgegenstände nur zu erwerben, soweit dies zur 

Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist oder wird und die 

Gegenstände pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten; bei 

Geldanlagen auf eine ausreichende Sicherheit zu achten, 

Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen 

Wert zu veräußern. 

Bei der Errichtung die Ermittlung der Wertansätze für die 

Eröffnungsbilanz auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten 

Zeitwerten vorzunehmen, die dann für die künftigen 

Haushaltsjahre als Anschaffungs- oder Herstellungskosten 

gelten, dies gilt jedoch nicht bei einer Erweiterung 

eines bestehenden Eigenbetriebes. 

Ggf. eine Wertberichtung der Eröffnungsbilanz vorzunehmen. 

Eine Finanzbuchhaltung einzurichten. 

Ggf. die Finanzbuchhaltung von einer anderen Stelle besorgen 

zu lassen. 

Den Jahresabschluss feststellen zu lassen. 

Darüber hinaus findet die Eigenbetriebsverordnung Anwendung. 

Auch ist § 106 GO NRW hinsichtlich des Jahresabschlusses 

von Eigenbetrieben zu beachten. 















Abbildung 129 „Haushaltsvorschriften für Betriebe nach § 114 und § 107 Abs. 2 GO NRW“ 

GEMEINDEORDNUNG 603



Diese Sachlage bedingt, dass gesetzlich bestimmt worden ist, welche Vorschriften für die Haushaltswirtschaft der 

Gemeinden sinngemäß auch für diese Unternehmen und Einrichtungen Anwendung finden sollen. Die vorgenommene 

Festlegung beeinträchtigt nicht die gewollte Verknüpfung mit den handelsrechtlichen Vorschriften. 

4. Zu Absatz 4 (Haushaltsvorschriften für Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen): 

4.1 Zu Satz 1 (Wirtschaftsführung der Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen): 

Die rechtlich unselbstständige Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen nehmen wirtschaftlich gesehen eine 

Sonderstellung ein, z.B. eigene Zusatzversorgungskassen oder Eigenunfallversicherungen. Diese können daher 

eine entsprechend abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung erfordern. Für diese Sondervermögen wird 

deshalb durch die Vorschrift zugelassen, dass die für die Wirtschaftführung und das Rechnungswesen der Eigenbetriebe 

geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet werden können. Das Rechnungswesen ist wie beim 

Eigenbetrieb auch für die Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen von zentraler Bedeutung. 

Der Eigenbetrieb führt seine Rechnung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung. Die Buchführung 

muss den handelsrechtlichen Grundsätzen oder den für das Neue Kommunale Finanzmanagement geltenden 

Grundsätzen entsprechen. Die angewandte kaufmännische Buchführung muss daher eine vollständige 

Abbildung der Vermögenslage und Erträge und Aufwendungen liefern. Zudem soll mit der Aufstellung des Wirtschaftsplans 

und des Jahresabschlusses soll daher die notwendige Transparenz geschaffen werden, die dafür 

klare Verantwortlichkeiten erfordert. Dies ist auf Grund dieser Vorschrift von den Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen 

der Gemeinden umzusetzen. 


Die Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde können bei wirtschaftlich tätigen und organisatorisch 

verselbstständigten Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen nicht uneingeschränkt gelten. Es ist vielmehr 

zu berücksichtigen, dass diese Einrichtungen haushaltswirtschaftlich wie Kaufleute auf der Grundlage des Handelsgesetzbuches 

handeln sollen. Daher ist durch den Verweis auf Absatz 3 gesetzlich bestimmt worden, welche 

Vorschriften für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden sinngemäß auch für diese Einrichtungen Anwendung 

finden sollen. Die vorgenommene Festlegung beeinträchtigt nicht die Anwendung von handelsrechtlichen Vorschriften. 


GEMEINDEORDNUNG 604



§ 98 


(1) 1 Für rechtlich selbständige örtliche Stiftungen sowie Vermögen, die die Gemeinde nach besonderem Recht 

treuhänderisch zu verwalten hat, sind besondere Haushaltspläne aufzustellen und Sonderrechnungen zu führen. 

2 Die Vorschriften des § 75 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 6 und 7, der §§ 78 bis 80, 82 bis 87, 89, 90, 

93 und 94 sowie § 96 Abs. 1 sind sinngemäß anzuwenden, soweit nicht Vorschriften des Stiftungsgesetzes 

entgegen stehen. 3 Die §§ 78 und 80 sind mit der Maßgabe sinngemäß anzuwenden, dass an die Stelle der 

Haushaltssatzung der Beschluss über den Haushaltsplan tritt und von der öffentlichen Bekanntgabe und dem 

Verfügbarhalten zur Einsichtnahme nach § 80 Abs. 3 und 6 abgesehen werden kann. 

(2) Unbedeutendes Treuhandvermögen kann im Haushalt der Gemeinde gesondert nachgewiesen werden. 

(3) Mündelvermögen sind abweichend von den Absätzen 1 und 2 nur im Jahresabschluss gesondert nachzuweisen. 

(4) Besondere gesetzliche Vorschriften oder Bestimmungen des Stifters bleiben unberührt. 



1. Das Treuhandvermögen bei der Gemeinde 

Neben dem allgemeinen Gemeindevermögen im haushaltsrechtlichen Sinn kennt das gemeindliche Haushaltsrecht 

als eine weitere Art von gemeindlichen Vermögen das Treuhandvermögen der Gemeinde. Bei Treuhandvermögen 

werden von der Gemeinde fremde Vermögensgegenstände treuhänderisch gehalten, denn sie ist von 

Dritten beauftragt worden oder gesetzlich verpflichtet, das ihr übergebene Vermögen zu verwalten und nicht für 

eigene Zwecke zu verwenden. Die Gemeinde hat das ihr übergebene Vermögen (Treuhandvermögen) dann im 

eigenen Namen und für fremde Rechnung zu verwalten. 

Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder, dass sie gegenüber dem Dritten als Treugeber für eine 

ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens haftet. Daher ist die gesonderte Behandlung von bei der 

Gemeinde vorhandenem Treuhandvermögen und Mündelvermögen haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich 

geboten. Zur Vereinfachung der treuhänderischen Verwaltung von unbedeutendem Treuhandvermögen wird 

durch die Vorschrift jedoch ausdrücklich eine Ausnahme von der sonst notwendigen Separierung von Treuhandvermögen 

vom übrigen Gemeindevermögen zugelassen (vgl. Absatz 2). 

2. Der Begriff „Treuhand“ 

Der Begriff „Treuhand“ ist gesetzlich nicht definiert und wird daher in einer Vielzahl von unterschiedlichen Ausprägungen 

und Zusammenhängen verwendet. So liegt ein Treuhandverhältnis vor, wenn durch eine Abrede der 

Treuhänder der Inhaber von Vermögensrechten wird, die ihm „zu treuen Händen“ vom Treugeber übertragen 

werden. Im Verhältnis zu Dritten (Außenverhältnis) hat der Treuhänder, z.B. das Eigentum an einer Sache, und 

damit die volle Rechtsstellung des Eigentümers. Im Verhältnis zum Treugeber ist der Treuhänder hinsichtlich der 

Verfügung über die Sache durch einen Treuhandvertrag gebunden, so dass die Sache im Sinne des Treugebers 

zu verwalten ist und der Treuhänder nur vertragsgemäße Verfügungen vornehmen darf. 

GEMEINDEORDNUNG 605



Im Baurecht sind Treuhandverhältnisse weit verbreitet. So wird z.B. bestimmt, dass ein Sanierungsträger, dem 

eine Aufgabe als Treuhänder von der Gemeinde übertragen wurde, diese Aufgabe in eigenem Namen für Rechnung 

der Gemeinde erfüllt. Der Sanierungsträger erhält von der Gemeinde für den Rechtsverkehr eine Bescheinigung 

über die Übertragung der Aufgabe als Treuhänder. Er soll bei Erfüllung der Aufgabe seinem Namen einen 

das Treuhandverhältnis kennzeichnenden Zusatz hinzufügen. So hat der als Treuhänder tätige Sanierungsträger 

das in Erfüllung der Aufgabe gebildete Treuhandvermögen getrennt von anderem Vermögen zu verwalten. Aber 

die Gemeinde gewährleistet auch die Erfüllung der Verbindlichkeiten (vgl. § 160 des BauGB). 

3. Die Bilanzierung des Treuhandvermögens 

3.1 Die Bilanzierung bei der Gemeinde als Treuhänder 


Bei Treuhandvermögen werden von der Gemeinde fremde Vermögensgegenstände treuhänderisch gehalten, 

denn sie ist von Dritten beauftragt worden oder gesetzlich verpflichtet, das ihr übergebene Vermögen zu verwalten 

und nicht für eigene Zwecke zu verwenden (Ermächtigungstreuhand). Einem solchen Treuhandverhältnis liegt 

die der Gemeinde (Treuhänder) anvertraute Verfügung über Sachen und Rechte zu Grunde, diese im Interesse 

des betreffenden Dritten (Treugeber) auszuüben. 

Nach den allgemeinen Bilanzierungsgrundsätzen ist das Treuhandvermögen in der Bilanz des Treugebers anzusetzen, 

weil dieser weiterhin als rechtlicher und wirtschaftlicher Eigentümer zu betrachten ist. Dieses gilt auch, 

wenn die Gemeinde eine Verwaltungstreuhand als Vollrechtstreuhand innehat. In solchen Fällen erwirbt die Gemeinde 

das rechtliche Eigentum an dem Treugut, obwohl die vertraglichen Beziehungen regelmäßig vorsehen, 

dass die Risiken des Untergangs sowie die Nutzungen und Lasten beim Treugeber verbleiben. In diesen Fällen 

bleibt der Treugeber wirtschaftlicher Eigentümer, so dass das Treugut nicht bei der Gemeinde zu bilanzieren ist. 

Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder, dass sie gegenüber dem Dritten als Treugeber für eine 

ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens haftet und eine Herausgabeverpflichtung besteht. Eine 

zweifache Bilanzierung des Treuhandvermögens, also zusätzlich zum Treugeber auch bei der Gemeinde als 

Treuhänder, ist wegen der gesonderten Verwaltung des Treuhandvermögens außerhalb des gemeindlichen 

Haushalts nicht erforderlich. Daher ist die gesonderte Behandlung von bei der Gemeinde vorhandenem Treuhandvermögen 

und Mündelvermögen haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich geboten. 

3.1.2 Ausweispflichten und Buchführung 

Für den Ausweis von Treuhandvermögen und Treuhandverbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz bedarf es 

daher keiner besonderen Regelung. Werden von der Gemeinde fremde Vermögensgegenstände treuhänderisch 

gehalten, ist es geboten, dies im Anhang oder im Verbindlichkeitenspiegel unter den Haftungsverhältnissen anzugeben. 

Bei der Gemeinde kann aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder ein gesondertes Buchungserfordernis entstehen, 

wenn der Umfang ihres Treuhandauftrages eine eigene Rechnungslegung erfordert. Diese kann darin 

bestehen, dass eine Treuhandbuchführung eingerichtet wird oder in der eigenen Buchführung der Gemeinde ein 

eigener Rechnungskreis mit besonderen Konten (Treuhandtätigkeit) eingerichtet wird. In einem solchen Fall ist 

dann auf eine strikte Trennung im Buchungsgeschehen zu achten. In der eigenen Finanzbuchhaltung ist dann 

nur der ggf. bestehende Anspruch auf Vergütung als Treuhänder zu erfassen. 

Ein Bedarf für eine Bilanzierungsregelung für Gemeinden wurde bisher nicht für erforderlich angesehen. Eine 

solche Regelung besteht nur für Kreditinstitute als erforderlich angesehen, wenn diese als Treuhänder gegenüber 

Dritten tätig sind. Diese Institute haben das von ihnen zu verwaltende Treuhandvermögen in ihrer Bilanz anzuset- 

GEMEINDEORDNUNG 606



zen. Dem Vermögensansatz auf der Aktivseite ihrer Bilanz muss jedoch in gleicher Höhe eine Treuhandverbindlichkeit 

auf der Passivseite ihrer Bilanz gegenüber stehen. Durch diese Bilanzierung soll die Herausgabeverpflichtung 

des Treuhänders für das übernommene Treugut gegenüber dem Treugeber offen gelegt werden (vgl. § 6 

RechKredV). 

3.2 Die Bilanzierung bei der Gemeinde als Treugeber 

Die Gemeinde kann aber auch einem Dritten eigene Vermögensteile überlassen, z.B. einem Sanierungsträger 

(vgl. § 157 BauGB), so dass sie als Treugeber auftritt. Erfüllt der Dritte die ihm von der Gemeinde übertragenen 

Aufgaben im eigenen Namen auf Rechnung der Gemeinde wird der Sanierungsträger als Treuhänder der Gemeinde 

tätig (vgl. § 159 BauGB). Zum Treuhandvermögen gehört dabei das Vermögen, das die Gemeinde zur 

Erfüllung der Aufgabe durch den Dritten bereitstellt. In diesen Fällen finden die allgemeinen Bilanzierungsgrundsätze 

Anwendung, so dass die Gemeinde bei solchen Treuhandverhältnissen wirtschaftlicher Eigentümer der 

übergebenen Vermögensgegenstände bleibt und diese bei ihr als Treugeber zu bilanzieren sind. 

Diese Grundsätze gelten auch für den Fall, dass Treugut von einem Dritten zu treuen Händen des Treugebers 

erworben wird. Im Auftrag des Treugebers übernommene Verpflichtungen sind beim Treuhänder anzusetzen, ggf. 

auch die gegen die Gemeinde als Treugeber bestehenden Forderungen auf Freistellung von den Verpflichtungen. 

Wegen der vielfältigen Ausgestaltungsmöglichkeiten von Treuhandverhältnissen muss aber bei der Aufstellung 

der gemeindlichen Bilanz die Aufgabenübertragung an einen Sanierungsträger und ein bestehendes Treuhandverhältnis 

sowie dessen Auflösung immer im Einzelnen unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse betrachtet 

und bewertet werden. 

3.3 Treuhandverhältnisse und Pensionsrückstellungen 

Im Zusammenhang mit der Bilanzierung gemeindlicher Treuhandverhältnisse ist darauf hinzuweisen, dass die 

Gemeinde durch ein Treuhandverhältnis zur Hinterlegung von Pensionsverpflichtungen weder auf die notwendige 

Liquiditätsvorsorge für die zu zahlenden Versorgungsleistungen (vgl. § 75 Abs. 6 GO NRW) verzichten noch ihre 

Pensionsrückstellungen mindern kann. Auch die sog. Treuhandlösung „Contractual Trust Arrangements“ (CTA) 

zur Absicherung und Finanzierung langfristig fällig werdender Pensionsverpflichtungen stellen keine gemeinderechtlich 

zulässige Besicherung dar, die zur Minderung der von der Gemeinde zu bilanzierenden Pensionsrückstellungen 

führen kann, auch wenn dabei ein unabhängiger Rechtsträger eine treuhänderische Verwaltung vornimmt. 


1. Zu Absatz 1 (Verwaltung von Treuhandvermögen): 

Die Gemeinde ist vielfach gesetzlich als Vermögensverwalter bestimmt oder von Dritten beauftragt worden, 

dass ihr übergebene fremde Vermögen zu verwalten (Treuhandvermögen). Zur Vereinfachung der Verwaltungsaufgabe 

wird durch die Vorschrift im Einzelnen bestimmt, dass die Gemeinde dabei ausgewählte haushaltsrechtliche 

Vorschriften anzuwenden hat (vgl. Sätze 2 und 3 der Vorschrift). Sie muss deshalb im Rahmen 

ihrer Tätigkeit gewährleisten, dass das von ihr zu verwaltende Vermögen nicht unterscheidungslos im sonstigen 

(freien) Vermögen der Gemeinde aufgeht. Die Separierung dieses Vermögens muss jederzeit sichergestellt 

werden. 

GEMEINDEORDNUNG 607

1.1 Zu Satz 1 (Treuhandvermögen): 




In dieser Vorschrift werden unter dem Begriff „Treuhandvermögen“ die rechtlich selbstständigen Stiftungen und 

das sonstige treuhänderisch zu verwaltende Vermögen zusammengefasst. Dabei ist ausschlaggebend, dass 

das Treuhandvermögen zivilrechtlich nicht im Eigentum der Gemeinde steht, ihr aber zur eigenverantwortlichen 

Verwaltung gesetzlich anvertraut ist und durch eine besondere Zwecksetzung die Vermögensverwaltung im 

Interesse von Dritten der Gemeinde als Pflicht auferlegt wird. Hier kommt insbesondere das Mündelvermögen in 

Betracht, das die Gemeinde als Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu verwalten haben. 

Zum Treuhandvermögen zählen nicht die Vermögensgegenstände, die der Gemeinde im Rahmen übertragener 

Aufgaben zur Verfügung gestellt werden. Auch wenn die Gemeinde einem Dritten treuhänderisch Vermögensteile 

überlässt, z.B. einem Sanierungsträger, stellt dies kein Treuhandvermögen der Gemeinde dar. Es werden 

durch diese Vorschrift nur die Fälle erfasst, in denen die Gemeinde selbst Treuhänder ist. Die wichtigsten Formen 

von Treuhandvermögen bei Gemeinden sind selbständige örtliche Stiftungen sowie Mündelvermögen. 

1.1.2 Rechtlich selbständige örtliche Stiftungen als gemeindliches Treuhandvermögen 

Eine Stiftung gilt als örtliche Stiftung, wenn es sich um eine unselbstständige oder rechtlich selbstständige Stiftung 

handelt, die nach dem Willen des Stifters von der Gemeinde verwaltet wird und die überwiegend Zwecken 

dient, die von der Gemeinde in ihrem Bereich erfüllt werden können. Damit wird deutlich, dass der Stiftungszweck 

immer auf Aufgaben gerichtet sein muss, die auch von der Gemeinde in ihrem sachlichen und räumlichen Zuständigkeitsbereich 

selbst vorgenommen werden können. Bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen 

(fiduziarische Stiftungen) werden i.d.R. durch einen Dritten als Stifter der Gemeinde Vermögensgegenstände mit 

einer bestimmten Zwecksetzung (Stifterwillen) zu Eigentum übertragen. Derartige Stiftungen hat die Gemeinde 

als Sondervermögen zu führen (vgl. § 97 GO NRW). Dagegen findet bei rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen 

keine Vermögensübertragung an die Gemeinde statt, sie kann vielmehr nur treuhänderisch als Verwalter 

einer selbstständigen Stiftung tätig werden. Dies hat u.a. zur Folge, dass in eine solche Stiftung die Gemeinden 

selbst Teile ihres Vermögens einbringen darf (vgl. § 100 Abs. 3 GO NRW). Die Verwaltung der Stiftungen durch 

die Gemeinde dient der nachhaltigen Verwirklichung der von den Stiftern gesetzten Zwecke und soll diese auf 

Dauer sicherstellen. 

1.1.3 Mündelvermögen als gemeindliches Treuhandvermögen 

Ein Mündelvermögen, das von der Gemeinde treuhänderisch zu verwalten ist, ist eine besondere Form des Treuhandvermögens. 

Es liegt i.d.R. dann bei der Gemeinde vor, wenn ein Minderjähriger der Vormundschaft bedarf, 

diese durch das örtliche Jugendamt ausgeübt wird, z.B. eine gesetzliche Amtsvormundschaft nach § 1791c BGB, 

und der Minderjährige vermögend ist. In Ausübung der Amtsvormundschaft ist z.B. das Vermögen eines Mündels, 

das bei der Anordnung der Vormundschaft vorhanden ist oder später dem Mündel zufällt, zu verzeichnen (vgl. § 

1802 BGB). Der Vormund eines Mündels hat zudem das zum Vermögen des Mündels gehörende Geld verzinslich 

anzulegen, soweit es nicht zur Bestreitung von Ausgaben bereitzuhalten ist. Er ist zudem bei der Geldanlage 

an bestimmte Anlageformen gebunden, damit diese mündelsicher ist (vgl. §§ 1806 und 1807 BGB). 

1.2 Zu Satz 2 (Anwendung haushaltsrechtlicher Vorschriften): 

Zur Vereinfachung der Aufgabe der Gemeinde, fremdes Vermögen treuhänderisch zu verwalten, sind nach der 

Vorschrift ausgewählte haushaltsrechtliche Vorschriften für Gemeinden sinngemäß anzuwenden, soweit nicht 

GEMEINDEORDNUNG 608



Vorschriften des Stiftungsgesetzes entgegen stehen. Aus dem Sachzusammenhang und dem Zweck der Vermögensverwaltung 

sind die nachfolgenden haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung zur sinngemäßen 

Anwendung bestimmt worden (vgl. Abbildung). 

Haushaltsvorschriften für Unternehmen und Einrichtungen 

Vorgaben 

Allgemeine Haushaltsgrundsätze 

Verpflichtung zum Haushaltsausgleich 

Verpflichtung zur Sicherstellung der Liquidität 

Verbot der bilanziellen Überschuldung 

Verpflichtung zur Aufstellung einer Haushaltssatzung 

Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltsplan 

Einhaltung des Verfahrens der Haushaltsaufstellung 

Beachtung der vorläufigen Haushaltsführung 

Über- und außerpl. Aufwendungen und Auszahlungen 

Verpflichtung zur mittelfr. Ergebnis- und Finanzplanung 

Gebrauch von Verpflichtungsermächtigungen 

Aufnahme von Krediten für Investitionen 

Bestellung von Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte 

Sicherung der Liquidität 

Umgang mit Vermögensgegenständen 


Vorschriften 


§ 75 Abs. 2 S. 1 und 2 GO NRW 













§ 90 GO NRW

Aufgaben der Finanzbuchhaltung 

Übertragung der Finanzbuchhaltung 




§ 93 GONRW 



Abbildung 130 „Haushaltsvorschriften für Treuhandvermögen“ 

In diesem Zusammenhang ist auch der § 103 Abs. 1 Nr. 5 GO NRW zu beachten, dass zur Aufgabe der örtlichen 

Rechnungsprüfung gehört, die Zahlungsabwicklung der Gemeinde dauernd zu überwachen und zu prüfen, aber 

auch die Prüfung der (DV-Buchführungsprogramme vor ihrer Anwendung vorzunehmen, wenn die Finanzbuchhaltung 

mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt. Davon sind auch die von der Gemeinde verwalteten 

Treuhandvermögen berührt, weil sie haushaltsmäßig von der Gemeinde bewirtschaftet werden. 

1.3 Weitere haushaltsmäßige Maßgaben 

Nach der Vorschrift sind die haushaltsrechtlichen Vorgaben in den § 78 GO NRW bei Treuhandvermögen der 

Gemeinde sind mit der Maßgabe sinngemäß anzuwenden, dass an die Stelle der Haushaltssatzung der Beschluss 

über den Haushaltsplan des Treuhandvermögens tritt. Auch die Vorgaben in § 80 GO NRW sind mit der 

Maßgabe sinngemäß anzuwenden, dass von der öffentlichen Bekanntgabe des Entwurfs zur Erhebung von Einwendungen 

(vgl. § 80 Abs. 3 GO NRW) abgesehen werden kann. Eine Abweichung besteht zudem von den 

Vorgaben zum Verfügbarhalten zur Einsichtnahme in den Haushaltsplan nach § 80 Abs. 6 GO NRW, so dass von 

einem langfristigen Verfügbarhalten des Haushaltsplans jedes Treuhandvermögens, das von der Gemeinde verwaltet 

wird, abgesehen werden kann. 

2. Zu Absatz 2 (Haushaltsmäßige Behandlung von unbedeutendem Treuhandvermögen): 

Durch die Vorschrift wird zur Vereinfachung der treuhänderischen Verwaltung von Treuhandvermögen für die 

Gemeinden ausdrücklich zugelassen, dass unbedeutendes Treuhandvermögen im Haushalt der Gemeinde 

gesondert nachgewiesen werden kann. Diese Besonderheit stellt eine Ausnahme von der sonst notwendigen 

Separierung von Treuhandvermögen vom übrigen Gemeindevermögen dar. Die Eigenart des Treuhandvermögens 

erfordert i.d.R. eine vom Kernhaushalt der Gemeinde abgesonderte Wirtschaftsführung, so dass für das 

Treuhandvermögen üblicherweise gesonderte Haushaltspläne aufzustellen und Sonderrechnungen zu führen 

sind. Wird von der Vereinfachungsregelung Gebrauch gemacht, ist dieses Treuhandvermögen im gemeindlichen 

Haushalt dem Produktbereich „Stiftungen“ zuzuordnen. Dadurch den Besonderheiten wird in ausreichendem 

Maße dem Besonderheiten von Treuhandvermögen Genüge getan. 

3. Zu Absatz 3 (Haushaltsmäßige Behandlung von Mündelvermögen): 

Durch die Vorschrift wird zur Vereinfachung der Verwaltung von Mündelvermögen für die Gemeinde ausdrücklich 

zugelassen, dass Mündelvermögen nur im gemeindlichen Jahresabschluss gesondert nachzuweisen. ist. 

Dies beinhaltet jedoch eine Erläuterungspflicht für die Gemeinde und erfordert daher eine entsprechende Angabe 

im Anhang. Gleichwohl muss auch im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft die sichere Verwaltung 

von Mündelgeld, die Trennbarkeit und Rechnungslegung des Geldes einschließlich der Zinsen jederzeit 

gewährleistet sein (vgl. § 56 Abs. 3 SGB VIII). Auch deshalb ist eine gesonderte Behandlung von Mündelvermögen 

innerhalb der gemeindlichen Haushaltswirtschaft geboten. 

GEMEINDEORDNUNG 610



4. Zu Absatz 4 (Besondere Vorgaben für die Verwaltung von Stiftungen): 

Die Verwaltung von Treuhandvermögen durch die Gemeinde beinhaltet, dafür Sorge zu tragen, dass die besonderen 

Zweckbestimmungen eingehalten werden. Auch die Verwaltung dieser besonderen Vermögen der Gemeinden 

obliegt eigenem Recht. So müssen die besonderen Vorschriften - bei Stiftungen der Wille des Stifters - 

von der Gemeinde bei der Vermögensverwaltung beachtet werden. Daraus kann sich ergeben, dass im Einzelfall 

ein Vorrang der besonderen Vorschriften bzw. des Stifterwillens vor einer möglichen Verwaltungsentscheidung 

der Gemeinde besteht. Die Vorschrift stellt diese Maßgaben noch einmal ausdrücklich heraus. 


GEMEINDEORDNUNG 611


§ 99 GO 

§ 99 

Gemeindegliedervermögen 

(1) Für die Nutzung des Gemeindevermögens, dessen Ertrag nach bisherigem Recht nicht der Gemeinde, sondern 

sonstigen Berechtigten zusteht (Gemeindegliedervermögen), bleiben die bisherigen Vorschriften und Gewohnheiten 

unberührt. 

(2) 1 Gemeindegliedervermögen darf nicht in Privatvermögen der Nutzungsberechtigten umgewandelt werden. 

2 Es kann in freies Gemeindevermögen umgewandelt werden, wenn die Umwandlung aus Gründen des Gemeinwohls 

geboten ist. 3 Den bisher Berechtigten ist ein Einkaufsgeld zurückzuzahlen, durch welches sie das 

Recht zur Teilnahme an der Nutzung des Gemeindegliedervermögens erworben haben. 4 Soweit nach den bisher 

geltenden rechtlichen Vorschriften Nutzungsrechte am Gemeindegliedervermögen den Berechtigten gegen 

ihren Willen nicht entzogen oder geschmälert werden dürfen, muss von der Gemeinde bei der Umwandlung 

eine angemessene Entschädigung gezahlt werden. 5 Handelt es sich um Nutzungsrechte an landwirtschaftlich 

genutzten Grundstücken, so kann die Entschädigung auch durch Hingabe eines Teils derjenigen Grundstücke 

gewährt werden, an denen die Nutzungsrechte bestehen. 

(3) Gemeindevermögen darf nicht in Gemeindegliedervermögen umgewandelt werden. 



1. Begriff „Gemeindegliedervermögen“ 

Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt neben dem Gemeindevermögen im haushaltsrechtlichen Sinne als weitere 

Art des gemeindlichen Vermögens die Sondervermögen (vgl. § 97 GO NRW). In dieser Vorschrift wird die 

Abgrenzung des Sondervermögens von den übrigen Arten des Vermögens der Gemeinde geregelt. Auf Grund 

ihrer Verschiedenheiten und unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen sind die einzelnen in der o.a. Vorschrift 

benannten Gruppen von Sondervermögen haushaltsmäßig unterschiedlich zu behandeln. So folgt aus 

seiner besonderen Zwecksetzung oder Zweckbindung, dass gemeindliches Sondervermögen, zu dem auch das 

Gemeindegliedervermögen gehört, vom übrigen Gemeindevermögen abzusondern ist und dieses Vermögen nur 

bedingt im „Kernhaushalt“ der Gemeinde zu erfassen ist. 

Das Gemeindegliedervermögen ist zwar Vermögen der Gemeinde, das jedoch auf Grund besonderer Berechtigungen 

von den Gemeindeeinwohnern und nicht von der Gemeinde selbst genutzt wird, weil historisch gewachsen 

es vielfältigen örtlichen Allgemeinbesitz und Nutzungsberechtigungen gab. Zum Gemeindegliedervermögen 

gehören auf dem gemeindlichen Grundeigentum lastende Nutzungsberechtigungen, z.B. bei Wald- und Wegegrundstücken 

sowie Weide, die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus auch heute noch 

bestehen können. Mögliche Nutzungen der Berechtigten sind z.B. Berechtigungen zur Weide oder Hutung, zur 

Holzgewinnung, zum Fruchtgewinn. Auch kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen Gemeindeeinwohnern, 

sondern nur einer Gruppe von Einwohnern der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). 

Der Gemeinde obliegt aber in allen diesen Fällen die Pflicht, dieses gemeindliche Vermögen zu verwalten. 

2. Die Prüfung des Jahresabschlusses 

Nach der Vorschrift des § 103 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW ist die Prüfung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen 

Sondervermögen eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung. Die Vorschrift enthält zwar ausdrücklich 

den Begriff „Jahresabschluss“, jedoch ist für das Gemeindegliedervermögen kein Jahresabschluss nach den für 

GEMEINDEORDNUNG 612


§ 99 GO 

die Gemeinde geltenden Vorschriften aufzustellen. Vielmehr ist das Gemeindegliedervermögen ein Teil des 

Haushalts der Gemeinde, so dass die daraus entstehenden Erträge und Aufwendungen sowie die Vermögens- 

und Schuldenlage im Jahresabschluss der Gemeinde enthalten sind. 

Die Gemeinde hat für das Gemeindegliedervermögen wie für andere gemeindliche Sondervermögen jährlich 

einen gesonderten Nachweis über die Einhaltung der Zwecksetzung des jeweiligen Sondervermögens im abgelaufenen 

Haushaltsjahr zu führen. Sie muss in diesem Rahmen auch belegen, mit welchem Ergebnis das einzelne 

Sondervermögen das Haushaltsjahr abgeschlossen hat. Diese Vorgaben bedeuten, dass ein gesondertes 

Jahresergebnis aufzustellen und mit einer dazu gehörenden Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und 

Schulden zum Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung zu machen ist. Diese hat bei dann bei einem Gemeindegliedervermögen 

zu prüfen, ob und inwieweit der Zweck dieses Sondervermögens durch die Gemeinde 

erfüllt wurde. 


1. Zu Absatz 1 (Weitergeltung von Nutzungsberechtigungen): 

Die Vorschrift über das Gemeindegliedervermögen, das zwar Vermögen der Gemeinde ist, aber auf Grund besonderer 

Nutzungsberechtigungen nur von den Gemeindeeinwohnern und nicht von der Gemeinde selbst genutzt 

wird, stellt eine Besonderheit dar. Zum Gemeindegliedervermögen gehören auf dem Grundeigentum lastende 

Nutzungsberechtigungen, z.B. bei Wald- und Wegegrundstücken, die aus der geschichtlichen Entwicklung der 

Gemeinde heraus heute noch bestehen können. In Einzelfällen kann das Nutzungsrecht auch nicht allen, sondern 

nur einer Gruppe von Einwohnern der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Die Nutzungsberechtigten 

sind zur ordnungsgemäßen Nutzung verpflichtet. Verletzt ein Nutzungsberechtigter trotz schriftlicher 

Mahnung gröblich seine Pflicht zur ordnungsgemäßen Nutzung, so kann ihm sein Nutzungsrecht von der Gemeinde 

entschädigungslos entzogen werden. 

Der Gemeinde obliegt aber die Pflicht, dieses Vermögen zu verwalten. Bei diesen Vermögen bezieht sich die 

Fortgeltung der (historischen) Vorschriften und Gewohnheiten nur auf die Nutzung des Gemeindegliedervermögens, 

nicht auf seine Verwaltung durch die Gemeinde, wie sie in § 97 GO NRW geregelt ist. Eine Aufnahme in ein 

solches Nutzungsrecht und eine Zulassung zur Teilnahme an den diesbezüglichen besonderen Gemeindenutzungen 

finden nicht mehr statt. Die Rechte der Nutzungsberechtigten bleiben erhalten; auf diese Rechte ist das 

bisherige Recht weiter anzuwenden. Der Wert des einzelnen Nutzungsanteils darf nicht erhöht werden, so dass 

z.B. ein Vorrücken in höhere Nutzungsklassen nicht durchgeführt werden darf oder freiwerdende Lose der Gemeinde 

zufallen. 

2. Zu Absatz 2 (Umwandlung von Gemeindegliedervermögen): 

2.1 Zu Satz 1 (Umwandlung in Privatvermögen): 

Im Interesse der Erhaltung des Gemeindevermögens ist die Umwandlung von Gemeindegliedervermögen in 

Privatvermögen der Nutzungsberechtigten nicht zulässig und daher auch durch die Vorschrift als Verbot ausgestaltet. 

Dieses Verbot ist entstanden, um persönliche Vorteile aus einem gemeinschaftlichen Vermögen auszuschließen, 

denn das gemeinschaftliche Vermögen soll der Allgemeinheit erhalten bleiben. Vielfach wurde das 

Gemeinschaftsvermögen bereits für öffentliche Zwecke der Gemeinde verwendet, z.B. für die Einrichtung und 

Erhaltung von Beleuchtung, Wasserleitung, Straßen und Plätzen, auch die Erträgnisse aus dem gemeinschaftlichen 

Vermögen den Mitgliedern der Vermögensgemeinschaft zu Gute kam. 

GEMEINDEORDNUNG 613


§ 99 GO 

2.2 Zu Satz 2 (Umwandlung in freies Gemeindevermögen): 

Die Vorschrift lässt zu, dass Gemeindgliedervermögen in freies Gemeindevermögen umgewandelt werden kann, 

wenn die Umwandlung aus Gründen des Gemeinwohls geboten ist. Dies ist vielfach im Rahmen von Flurbereinigungsmaßnahmen 

erfolgt, oftmals auch auf gesetzlicher Grundlage und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen, 

z.B. Satzungen der Gemeinde. Es liegt in der Verantwortung der Gemeinde über die Art der Durchführung der 

Umwandlung (Umwandlungsverfahren) zu entscheiden. Eine Umwandlung des Gemeindegliedervermögens in 

freies Gemeindevermögen sollte regelmäßig in Form einer örtlichen Satzung erfolgen. Diese Satzung bedarf 

zudem der Beschlussfassung durch den Rat (vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe o) GO NRW). 

2.3 Zu den Sätzen 3 bis 5 (Entschädigung der bisherigen Nutzungsberechtigten): 

Nach der Vorschrift erfordert die Veränderung der Nutzungsrechte am Gemeindegliedervermögen, z.B. durch 

eine Umwandlung in freies Gemeindevermögen, die Festlegung einer angemessenen Entschädigung. Auch in 

den Fällen, in denen nach den bisher geltenden rechtlichen Vorschriften die Nutzungsrechte der Berechtigten 

am Gemeindegliedervermögen gegen ihren Willen nicht entzogen oder geschmälert werden dürfen, muss auf 

Grund der Entscheidung des Rates zur Umwandlung von Gemeindegliedervermögen eine angemessene Entschädigung 

an die bisher Berechtigten gezahlt werden. 

In Fällen der Umwandlung ist z.B. den bisher Berechtigten ein Einkaufsgeld zurückzuzahlen, durch welches sie 

das Recht zur Teilnahme an der Nutzung des Gemeindegliedervermögens erworben haben. Handelt es sich um 

Nutzungsrechte an landwirtschaftlich genutzten Grundstücken, so kann die Entschädigung an die bisher Berechtigten 

auch durch Hingabe eines Teils derjenigen Grundstücke gewährt werden, an denen die Nutzungsrechte 

bestehen. Die Festlegung einer angemessenen Entschädigung für die bisherigen Nutzungsrechte am 

Gemeindegliedervermögen an die Berechtigten bedarf der Beschlussfassung durch den Rat (vgl. § 41 Abs. 1 

Buchstabe o) GO NRW). 

In diesem Zusammenhang ist § 19 GtG NRW zu beachten, nach dem Nutzungsrechte von Gemeindebürgern 

oder bestimmten Gruppen von Gemeindebürgern an land- oder forstwirtschaftlich genutzten 

Grundstücken der Gemeinde (Gemeindegliedervermögen, Gemeindegliederklassenvermögen) auf 

Antrag der Gemeinde oder der Mehrheit der Nutzungsberechtigten nach den Vorschriften des Ersten 

Abschnittes des Gemeinteilungsgesetzes abgelöst werden können. Dieses gilt auch dann, wenn die 

Rechte Reallasten oder reallastenähnlich sind. Die Mehrheit der Nutzungsberechtigten ist dabei nach 

den Anteilen am Gesamtnutzungsrecht zu ermitteln. In diesem Zusammenhang dürfen Abfindungen 

in Waldgrundstücken den Berechtigten nur als Eigentum zur gesamten Hand zugeteilt werden. 

3. Zu Absatz 3 (Verbot der Umwandlung von Gemeindevermögen): 

Die Vorschrift verbietet ausdrücklich, vorhandenes freies Gemeindevermögen in Gemeindegliedervermögen 

umzuwandeln. Dieses Verbot liegt im Interesse der Allgemeinheit und dient der Aufgabenerfüllung der Gemeinde, 

die durch eine solche Umwandlung eingeschränkt werden könnte. Dieses Verbot bedeutet daher auch, dass 

bestehendes Gemeindegliedervermögen bzw. geltende Nutzungsberechtigungen am Gemeindevermögen nicht 

erweitert werden dürfen. 

Das Verbot bezieht sich deshalb nicht nur auf freies Vermögen der Gemeinde, sondern auch auf vorhandenes 

Sondervermögen der Gemeinde. Die Unzulässigkeit der Umwandlung von Gemeindevermögen oder Sondervermögen 

der Gemeinde in Gemeindegliedervermögen soll verhindern, dass dadurch die freie Verfügung der 

Gemeinde über ihr Vermögen eingeschränkt wird. Gleichzeitig soll durch die Bestimmung gewährleistet werden, 

dass die Vermögenserträge aus dem gemeindlichen Vermögen der Gemeinde bzw. dem Haushalt der Gemein- 

GEMEINDEORDNUNG 614


§ 99 GO 

de zur Verfügung stehen und nicht einzelnen Nutzungsberechtigten zu fließen. Außerdem soll mit dem Umwandlungsgebot 

verhindert werden, dass von der Gemeinde interessenbezogen eine Erweiterung der Nutzungsberechtigten 

vorgenommen wird. 


GEMEINDEORDNUNG 615



§ 100 

Örtliche Stiftungen 

(1) 1 Örtliche Stiftungen sind die Stiftungen des privaten Rechts, die nach dem Willen des Stifters von einer Gemeinde 

verwaltet werden und die überwiegend örtlichen Zwecken dienen. 2 Die Gemeinde hat die örtlichen Stiftungen 

nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu verwalten, soweit nicht durch Gesetz oder Stifter anderes 

bestimmt ist. 3 Das Stiftungsvermögen ist von dem übrigen Gemeindevermögen getrennt zu halten und so anzulegen, 

daß es für seinen Verwendungszweck greifbar ist. 

(2) Die Umwandlung des Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen 

Stiftungen stehen der Gemeinde zu; sie bedürfen der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. 

(3) Gemeindevermögen darf nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und nur dann in Stiftungsvermögen 

eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden 

kann. 



1. Der Begriff „Örtliche Stiftungen“ 

Die Vorschrift ist wegen der Einführung des NKF nicht verändert worden. Sie definiert die örtlichen Stiftungen als 

Stiftungen des privaten Rechts, die nach dem Willen des Stifters von einer Gemeinde verwaltet werden und die 

überwiegend örtlichen Zwecken dienen. Damit wird deutlich, dass die Verwaltung der Stiftungen durch die Gemeinde 

der nachhaltigen Verwirklichung der von den Stiftern gesetzten Zwecke dienen muss. Die Umsetzung 

dieses Gebotes wird dadurch erleichtert, dass der Stiftungszweck auf den Wirkungskreis der Gemeinde bzw. auf 

die gemeindliche Aufgabenerfüllung vor Ort ausgerichtet sein muss (örtliche Stiftungen. Eine örtliche Stiftung 

kann zudem als selbstständige oder unselbstständige Stiftung errichtet worden sein. 

Die eine örtliche Stiftung verwaltende Gemeinde bringt oftmals selbst Teile ihres Vermögens in eine örtliche Stiftung 

ein. Dadurch werden vorhandene gemeindliche Vermögenswerte zu Gunsten eines uneigennützigen, auf 

Dauer eingerichteten Zwecks von der Gemeinde als Stifter entäußert. Dieser Zweck soll dabei nach dem Willen 

der Gemeinde durch einen Dritten erfüllt werden, z.B. durch die Errichtung einer rechtlich unselbstständigen örtlichen 

Stiftung durch die Gemeinde selbst. Hinsichtlich der Einbringung von Vermögensgegenständen in eine 

örtliche Stiftung müssen die Voraussetzungen des Absatzes 3 dieser Vorschrift erfüllt sein. 

2. Der Begriff „Kommunale Stiftungen“ 

Neben dem Begriff „Örtliche Stiftungen“ ist vielfach auch der Begriff „Kommunale Stiftungen“ im Gebrauch. Nach 

dem Bundesverband Deutscher Stiftungen werden unter dem Begriff „Kommunale Stiftungen“ alle Stiftungen 

unabhängig von ihrer Rechtsform subsumiert, die gemeinwohlorientiert für die Bürgerinnen und Bürger einer 

Kommune auf Grund privater oder öffentlicher Initiative errichtet worden sind. Sie müssen zum Wirkungskreis 

einer Kommune gehören und sich durch eine besondere Nähe zur Kommunalverwaltung auszeichnen. Ihr Aktionsgebiet 

ist auf das Gemeinwesen einer Kommune beschränkt Örtlichkeitsprinzip). 

Diese Begriffsverwendung ist nicht ins kommunale Haushaltsrecht von Nordrhein-Westfalen übernommen worden. 

Haushaltsrechtlich wird dann von einer kommunalen Stiftung gesprochen, wenn eine oder mehrere Gemeinde 

selbst als Stifter auftreten und Gemeindevermögen in die von Ihnen errichtete Stiftung einbringen. Auch gilt 

GEMEINDEORDNUNG 616



nach dieser Vorschrift das Örtlichkeitsprinzip. Die Nähe zur gemeindlichen Verwaltung ist jedoch kein Zuordnungskriterium, 

so dass rechtlich selbständige örtliche Stiftungen, die die Gemeinde nach besonderem Recht 

treuhänderisch zu verwalten hat (vgl. § 98 GO NRW), sowie rechtlich unselbständige Stiftungen in der Verwaltung 

der Gemeinde (vgl. § 97 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW) nicht als kommunale Stiftungen bezeichnet werden. Eine solche 

vermögensorientierte Sicht und Verwendung des Begriffes „Kommunale Stiftungen“ im gemeindlichen Haushaltrecht 

ist geboten, um die rechtlich selbstständigen Stiftungen, die zum gemeindlichen Konsolidierungskreis für 

den Gesamtabschluss nach § 116 GO NRW gehören, zutreffend bestimmen zu können. 

3. Die Bilanzierung von Stiftungen 

3.1 Die Bilanzierung rechtlich unselbstständiger örtlicher Stiftungen 

Die Gemeinde verfügt oftmals noch über weitere besondere Sondervermögen. Zu diesen gemeindlichen Sondervermögen 

sind das Gemeindegliedervermögen (vgl. § 97 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW) sowie das Vermögen der rechtlich 

unselbstständigen örtlichen Stiftungen (vgl. § 97 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW) zu zählen. Diese beiden gemeindlichen 

Sondervermögen stellen jedoch keine selbstständigen Aufgabenbereiche (Organisationseinheiten) der Gemeinde 

dar und verfügen daher auch nicht über einen eigenen Rechnungskreis. Sie sind vielmehr Teil des gemeindlichen 

Haushalts, so dass daraus entstehende Erträge und Aufwendungen sowie Zahlungen im Haushaltsplan 

der Gemeinde zu erfassen sind (vgl. z.B. Produktbereich 17 „Stiftungen“ i.V.m. § 4 GemHVO NRW). 

Das Gemeindegliedervermögen sowie das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen sind 

daher haushaltsrechtlich wie die sonstigen Vermögensgegenstände der Gemeinde zu behandeln. Dies führt dazu, 

dass diese Vermögen der Gemeinde nicht gesondert unter dem Bilanzposten „Sondervermögen“ anzusetzen 

sind, auch nicht als „Davon-Vermerk“. Die diesen gemeindlichen Sondervermögen zuzurechnende Vermögensgegenstände 

sind vielmehr in der gemeindlichen Bilanz unter den jeweils zutreffenden Bilanzposten (nach Vermögensarten) 

anzusetzen. 

Die Verpflichtung der Gemeinde zur Erhaltung der Zwecke dieser beiden Sondervermögen, z.B. bei rechtlich 

unselbstständigen örtlichen Stiftungen durch Stifterwillen festgelegt, erfordert von der Gemeinde zwar einen 

Nachweis darüber, dieser ist jedoch nicht haushaltsrechtlich zu erbringen, so dass auf gesonderte Rechnungskreise 

oder auf gesonderte Bilanzposten verzichtet werden kann. Es ist ausreichend, den erforderlichen Nachweis 

gemeindeintern zu führen und zu dokumentieren. Es bedarf es deshalb bei den genannten Sondervermögen 

auch nicht der Passivierung von Verbindlichkeiten, denn die Gemeinde ist nicht zur Rückgabe des ihr überlassenen 

Vermögens verpflichtet. So hat z.B. bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen der Stifter der Gemeinde 

ein Vermögen auf Dauer übertragen. 

3.2 Die Bilanzierung rechtlich selbstständiger örtlicher Stiftungen 

3.2.1 Die Bilanzierung kommunaler Stiftungen 

3.2.1.1 Die Aktivierung bei kommunalen Stiftungen 

Unter dem Bilanzposten „Verbundene Unternehmen“, ggf. auch unter dem Bilanzposten „Beteiligungen“, hat die 

Gemeinde, abhängig von den örtlichen Verhältnissen, eine rechtlich selbstständige Stiftung anzusetzen, wenn sie 

selbst Stifter oder Mitstifter ist. Ein solcher besonderer gemeindlicher Sachverhalt ist anzunehmen, wenn eine 

Gemeinde z.B. einen Aufgabenbereich in eine rechtlich selbstständige örtliche (kommunale) Stiftung überführt 

hat. Als eine kommunale Stiftung ist eine rechtsfähige Stiftung nach § 80 BGB anzusehen, die von einer Gemeinde 

alleine oder zusammen mit Dritten, z.B. weitere Gemeinden, errichtet hat und die durch die zuständige Stiftungsaufsichtsbehörde 

anerkannt wurde. Eine solche Stiftung stellt eine ausgegliederte Vermögensmasse der 

GEMEINDEORDNUNG 617



Gemeinde dar, bei dem ein eigener Rechnungskreis besteht und der Gemeinde hinsichtlich der Aufgabenerfüllung 

noch Rechte eingeräumt sind. 

3.2.1.2 Die Passivierung bei kommunalen Stiftungen 

Das Stiftungsrecht lässt es nicht zu, dass das Stiftungsvermögen wie die anderen Vermögen der Gemeinde für 

ihre Zwecke in Anspruch genommen werden kann. Gleichwohl vermehrt das Stiftungsvermögen das Anlagevermögen 

der Gemeinde, auch wenn es durch den Stifterwillen der Gemeinde nur bestimmten Zwecken dient, mit 

der Auswirkung eines höheren Eigenkapitals in der gemeindlichen Bilanz. Diese Nutzungsbeschränkung aus dem 

Stiftungsgeschäft und Stiftungsrecht bedingt, dass dem zweckbezogenen Vermögenswert auf der Aktivseite der 

Bilanz eine entsprechende Einschränkung auf der Passivseite folgen muss. Auch wenn im Stiftungsgesetz für 

gemeindliche Stiftungen keine ausdrückliche Regelung für ihren Umgang im neuen Rechnungswesen der Gemeinden 

getroffen wurde, kann aus Sinn und Zweck des Stiftungsrechts nur abgeleitet werden, dass die Eigenkapitalmehrung 

der Gemeinde aus dem Stiftungsgeschäft haushaltsmäßig nicht frei verfügbar ist. 

Im Eigenkapital der Gemeinde ist daher eine Verwendungsbeschränkung vorzunehmen, mit der Folge, dass dort 

in Höhe des Wertansatzes der rechtlich selbstständigen Stiftungen der Gemeinde eine Sonderrücklage anzusetzen 

ist. Diese Bilanzierung ist sachgerecht und vertretbar, denn sie stärkt den Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung 

der Gemeinde, denn solche kommunalen Stiftungen sind auch in den Gesamtabschluss der Gemeinde 

nach § 116 GO NRW einzubeziehen. Auch die für die Bilanzierung zu beachtenden Grundsätze erfordern die 

vorgenommene Auslegung des Stiftungsrechts und den daran anknüpfenden Ansatz in der gemeindlichen Bilanz. 

3.2.2 Die rechtlich selbstständige örtliche Stiftung als Treuhandvermögen 

Der Gemeinde werden oftmals fremde Vermögensgegenstände oder rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen 

zur Verwaltung übergeben, denn sie ist gesetzlich verpflichtet oder von Dritten beauftragt worden, das ihr übergebene 

Vermögen (Treuhandvermögen) im eigenen Namen und für fremde Rechnung zu verwalten. Sie darf 

dieses Vermögen nicht für eigene Zwecke zu verwenden (vgl. § 98 GO NRW). Die fremden Vermögensgegenstände, 

die von der Gemeinde treuhänderisch gehalten werden, sind nach den allgemeinen Bilanzierungsgrundsätzen 

nicht in der Bilanz der Gemeinde, sondern in der Bilanz des Treugebers anzusetzen, weil dieser 

auch bei treuhänderischer Verwaltung durch einen Dritten weiterhin als wirtschaftlicher Eigentümer der Vermögensgegenstände 

zu betrachten ist. 

4. Die Einbeziehung von örtlichen Stiftungen in den Gesamtabschluss 

Das Einbringen von Gemeindevermögen in eine rechtlich selbstständige Stiftung, also in eine andere Organisationseinheit, 

stellt eine Ausgliederung von gemeindlichen Vermögen aus dem gemeindlichen Kernbereich dar. Weil 

die Einbringung aber nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde zulässig ist, sollen rechtlich selbstständige 

örtliche Stiftungen, bei denen die Gemeinde selbst Stifter ist, in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen 

Gesamtabschluss einbezogen werden (vgl. § 116 GO NRW). 

Im gemeindlichen Gesamtabschluss ist einerseits die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der einbezogenen 

gemeindlichen Betriebe so darzustellen, als ob diese Betriebe zusammen mit der Kernverwaltung der 

Gemeinde eine einzige wirtschaftliche und rechtliche Einheit wären. Anderseits soll gewährleistet werden, dass 

der Gesamtabschluss ein aus den Jahresabschlüssen der einbezogenen Organisationseinheiten abgeleiteter 

eigenständiger Abschluss der gesamten wirtschaftlichen Gesamtheit „Gemeinde“ ist, der ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu 

GEMEINDEORDNUNG 618



vermitteln hat. Durch diese Vorgaben ist auch die Einbeziehung von örtlichen Stiftungen im gemeindlichen Gesamtabschluss 

zu begründen, wenn durch diese gemeindliche Aufgaben erledigt werden. 


1. Zu Absatz 1 (Örtliche Stiftungen): 

1.1 Zu Satz 1 (Stiftungen und örtliche Zwecke): 

Nach der Vorschrift sind örtliche Stiftungen die Stiftungen des privaten Rechts, die nach dem Willen des Stifters 

von einer Gemeinde verwaltet werden und die überwiegend örtlichen Zwecken dienen. Dabei ist zwischen rechtlich 

selbstständigen Stiftungen und rechtlich unselbstständigen Stiftungen zu unterscheiden. 

1.1.1 Die örtlichen Zwecke 

Die Vorgabe, dass eine örtliche Stiftungen überwiegend örtlichen Zwecken dienen muss, steht im Zusammenhang 

mit der Vorschrift über den Wirkungskreis der Gemeinden, nach der die Gemeinden ausschließliche und 

eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung in ihrem Gebiet sind (vgl. § 2 GO NRW). Der Zweck 

einer örtlichen Stiftung muss sich daher im Rahmen des örtlichen Aufgabenbereiches der Gemeinde halten, für 

den die Gemeinde sachlich und räumlich zuständig ist. Der Stiftungszweck muss daher einerseits auf Aufgaben 

ausgerichtet sein, die von der Gemeinde auch selbst erfüllt werden könnten. Andererseits wird dadurch abgegrenzt, 

dass ein örtlicher Zweck dann nicht mehr gegeben sein dürfte, wenn die Gemeinde in diesem Bereich 

sich selbst nicht mehr betätigen dürfte. 

1.1.2 Die rechtlich selbstständige örtliche Stiftung 

Die rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen entstehen gem. §§ 80 ff. BGB durch das Stiftungsgeschäft 

i.V.m. mit einer staatlichen Genehmigung. So ist nach § 2 StiftG NRW zur Entstehung einer rechtsfähigen Stiftung 

im Sinne des Stiftungsgesetzes die Anerkennung der neuen Stiftung durch die zuständige Stiftungsaufsichtsbehörde 

gemäß § 80 Abs. 1 und 2 BGB erforderlich. Die rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen zählen zum 

Treuhandvermögen der Gemeinde, wenn diese von der Gemeinde verwaltet werden (vgl. § 98 GO NRW). 

Eine rechtlich selbstständige Stiftung entsteht durch das Stiftungsgeschäft als eine einseitige Willenserklärung 

des Stifters. Darin erklärt der Stifter, ein bestimmtes Vermögen auf Dauer einem bestimmten Zweck zu widmen. 

Dieser Vorgang wird als Stiftungsakt bezeichnet. Er kann sowohl mit Wirkung unter Lebenden oder aber auch mit 

Wirkung von Todes wegen vorgenommen werden. Der Stifter als die zentrale Figur der Stiftung bestimmt die 

maßgeblichen Vorgaben der Stiftung, also sowohl den Stiftungszweck als auch die Festlegung des zu übertragenen 

Vermögens. Für die Stiftung ist eine Satzung zu erlassen, in der zumindest Name und Sitz der Stiftung sowie 

der Zweck und das Grundstockvermögen angegeben werden müssen. Zugleich sind Regelungen zur Bildung des 

Vorstandes der Stiftung zu treffen. 

1.1.3 Die rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung 





GEMEINDEORDNUNG 619



zu erfüllen ist. Diese Zwecksetzung führt dazu, dass die Gemeinde nach außen im eigenen Namen auftritt, im 

Innenverhältnis zum Stifter aber an den Stifterwillen gebunden ist. 

Eine rechtlich unselbstständige Stiftung entsteht durch einen Vertrag zwischen dem Stifter und dem von ihm 

ausgewählten Rechtsträger, z.B. die Gemeinde. Die Vermögenswerte werden dabei auf eine andere (natürliche 

oder juristische) Person mit Maßgaben übertragen, wie diese Stelle das übertragene Vermögen verwalten und 

verwenden soll. In diesem Vertrag verpflichtet sich der Stifter andererseits, dem Träger die zur Erfüllung des 

Stiftungszwecks erforderlichen Vermögensgegenstände zu übertragen. 

Der Träger verpflichtet sich im Gegenzug, diese Vermögenswerte dem Stiftungszweck entsprechend zu verwenden. 

Das Stiftungsgeschäft unterliegt somit den Vorschriften des Schuldrechts. Das Stiftungsgeschäft kann dabei 

unterschiedlich ausgestaltet werden, z.B. als Treuhandvertrag in Form eines Auftrages, als Dienstvertrag, Geschäftsbesorgungsvertrages 

oder als Schenkung. Es besteht für die Vertragspartner ein großer Gestaltungsspielraum, 

der jedoch von der Gemeinde wegen der Bindung an ihre Aufgabenerfüllung nicht in vollem Umfang genutzt 

werden kann. 

1.2 Zu Satz 2 (Verwaltung der örtlichen Stiftungen durch die Gemeinde): 

Die Gemeinde hat die örtlichen Stiftungen nach den Vorschriften der Gemeindeordnung zu verwalten, soweit 

nicht durch ein Gesetz oder den Stifter etwas anderes bestimmt ist. Daraus folgt, dass nur die Stiftungen von 

der Gemeinde verwaltet werden dürfen, die örtlichen Zwecken dienen, also im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

tätig sind oder den Einwohnern und Bürgern der Gemeinde zu Gute kommen. Die Gemeinde hat 

daher bei der Übernahme der Verwaltung von Stiftungen zu prüfen, ob es sich um eine örtliche Stiftung im Sinne 

dieser Vorschrift der Gemeindeordnung handelt. 

1.3 Zu Satz 3 (Trennung des Stiftungsvermögens vom Gemeindevermögen): 

Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt als weitere Art des gemeindlichen Vermögens das Sondervermögen 

(vgl. § 97 GO NRW). Zum Sondervermögen ist auch das Stiftungsvermögen zu zählen, das nach dieser Vorschrift 

vom übrigen Gemeindevermögen getrennt zu halten und so anzulegen, dass es für seinen Verwendungszweck 

greifbar ist. Der Charakter eines gemeindlichen Sondervermögens wird dadurch bestimmt, dass es 

sich um Vermögen der Gemeinde handelt, das für die Erfüllung bestimmter Zwecke vom Haushalt der Gemeinde 

abgesondert oder von einem Dritten an die Gemeinde für einen bestimmten Zweck übereignet oder durch 

sonstige Rechtsakte unter Zweckbindung auf die Gemeinde übergegangen ist. 

Aus seiner besonderen Zwecksetzung oder Zweckbindung folgt, dass Sondervermögen vom übrigen Gemeindevermögen 

abzusondern sind und dieses Vermögen daher nur bedingt einen Bestandteil des „Kernhaushalts“ 

der Gemeinde darstellt. Auf Grund ihrer Verschiedenheiten und unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen 

sind die örtlichen Stiftungen, u.a. auch abhängig davon, ob eine rechtlich selbstständige Stiftung oder rechtlich 

unselbstständige Stiftung besteht, von der Gemeinde haushaltsmäßig unterschiedlich zu behandeln, z.B. im 

Jahresabschluss nach § 96 GO NRW oder im Gesamtabschluss nach § 116 GO NRW). 

2. Zu Absatz 2 (Genehmigung für die Umwandlung des Stiftungszwecks): 

Nach der Vorschrift kann die Gemeinde in eigener Verantwortung über die Umwandlung eines Stiftungszwecks, 

die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen Stiftungen entscheiden. Bei rechtlich 

unselbstständigen örtlichen Stiftungen (fiduziarische Stiftungen), auf die sich diese Vorschrift ausschließlich bezieht, 

werden i.d.R. durch einen Dritten als Stifter der Gemeinde Vermögensgegenstände mit einer bestimmten 

GEMEINDEORDNUNG 620



Zwecksetzung (Stifterwillen) durch einen Vertrag zu Eigentum übertragen. In diesen Fällen hat der Stifter bestimmte 

Vermögenswerte zu Gunsten eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten Zwecks entäußert, der 

nach seinem Willen durch die Gemeinde als Vertragspartner zu erfüllen ist. Dies führt dazu, dass die Gemeinde 

nach außen im eigenen Namen auftritt, im Innenverhältnis zum Stifter aber an den Stifterwillen gebunden ist. 

Die Umwandlung eines Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen 

Stiftungen bedeuten einen erheblichen Eingriff in den Stifterwillen, dem sich die Gemeinde zuvor durch die Annahme 

der Stiftung unterworfen hat. So soll z.B. bei einer Umwandlung eines Stiftungszwecks, der Zusammenlegung 

regelmäßig angestrebt werden, die Erträge des Stiftungsvermögens dem zugedachten Personenkreis zu 

erhalten, ggf. auch auf andere Art und Weise als in einer Stiftungsform. 

Es bedarf daher bei einer Umwandlung eines Stiftungszwecks, der Zusammenlegung und der Aufhebung von 

rechtlich unselbständigen Stiftungen der Beschlussfassung durch den Rat (vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe n) GO 

NRW) sowie der Genehmigung der für die Gemeinde zuständigen Aufsichtsbehörde. Dabei muss bei einer Aufhebung 

von rechtlich unselbständigen Stiftungen der Rat auch über die Verwendung des Stiftungsvermögens 

eine Entscheidung treffen. In diesen Fällen wird davon ausgegangen, dass sich das Stiftungsvermögen bereits im 

Eigentum der Gemeinde befindet. 

3. Zu Absatz 3 (Einbringung von Gemeindevermögen in eine Stiftung): 


Nach der Vorschrift darf die Gemeinde nur dann Gemeindevermögen in eine Stiftung einbringen, wenn dies im 

Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung erfolgt und wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck der Gemeinde 

auf andere Weise nicht erreicht werden kann. Durch die Regelungen werden alle Rechtsformen von Stiftungen 

erfasst, denen ein örtlicher Charakter zukommt, denn der Begriff „Stiftung“ wird in der Vorschrift nicht näher eingegrenzt. 

Daher werden von der Regelung über die Übertragung von gemeindlichem Vermögen in Stiftungen 

sowohl rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen als auch rechtlich unselbstständige örtliche Stiftungen erfasst. 

3.2 Festlegung von Entscheidungskriterien 

Die Gemeinde hat eigenverantwortlich eine Einschätzung vorzunehmen und eine Prognoseentscheidung zu 

treffen, ob der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden kann, bevor sie Gemeindevermögen 

in eine Stiftung einbringt. Sie muss in diesem Zusammenhang berücksichtigen, dass eine Rücknahme 

ihres Vermögens auch zukünftig nicht möglich ist und künftige Generationen an diese Entscheidung 

gebunden werden. Weiterhin gilt es festzustellen, auch zukünftig werde sich diese Art der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

nicht wandeln und davon auszugehen ist, dass die Art der Aufgabenerfüllung dauerhaft nur in Form 

einer Stiftung wahrzunehmen ist. Es ist jedoch nicht erforderlich, dass der mit der Vermögensabgabe angestrebte 

Zweck der gemeindlichen Aufgabenerfüllung auf andere Weise überhaupt nicht erfüllt werden kann. 

Diese Vorgaben stellen zwingende Voraussetzungen für die Einbringung von Gemeindevermögen in eine Stiftung 

dar, denn es können unterschiedliche Zielsetzungen zwischen dem haushaltswirtschaftlichen Handeln der 

Gemeinde und dem Handeln einer Stiftung bestehen. Jegliche Einbringung von gemeindlichem Vermögen in 

eine Stiftung muss daher haushaltswirtschaftlich verträglich sein und darf in keiner Weise die Aufgabenerfüllung 

der Gemeinde beeinträchtigen. Es muss außerdem gewährleistet werden, dass nicht ohne besonderen Grund 

gemeindliches Vermögen in Stiftungen gebunden wird, das ggf. später für einen anderen dringenderen Bedarf 

dann fehlt. Auch darf dem Rat der Gemeinde nicht die Verfügungshoheit über gemeindliches Vermögen entzogen 

werden. 

GEMEINDEORDNUNG 621



Die ausdrückliche Vorgabe für die Einbringung von Gemeindevermögen in ein Stiftungsvermögen, der mit der 

Stiftung verfolgte Zweck kann nicht auf andere Weise erreicht werden, ist weit auszulegen. Sie schränkt das 

Auswahlermessen der Gemeinde über ihre Organisationsformen nicht ein, sondern ist so zu verstehen, dass 

auch eine Stiftung grundsätzlich eine zulässige Form der gemeindlichen Aufgabenerfüllung darstellt. Die Gemeinde 

muss bei der Einbringung von Gemeindevermögen aber zweckbezogen beurteilen, ob andere Organisationsformen 

als die Organisationsform „Stiftung“ ggf. nachteiliger für die Erledigung der Aufgabenerfüllung durch 

die Gemeinde sind. 

3.3 Die Zulässigkeit der Vermögensabgabe (Einbringung) 

Der Gemeinde obliegt es eigenverantwortlich, hinsichtlich des Einsatzes ihres Vermögens (Anschaffung, Erhalt 

oder Veräußerung) oder auch ihrer Vermögenserträge die erforderlichen Festsetzungen zu treffen. Bei ihrem 

wichtigen Interesse an einer Stiftung hat die Gemeinde auch zu beurteilen, wie sich eine vorzunehmende Vermögensabgabe 

auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft auswirkt. Außerdem muss die Vermögensübertragung 

in dem Umfang erfolgen, der zur Erreichung des Stiftungszwecks ausreichend und erforderlich ist. 

Ein Engagement der Gemeinde in einer Stiftung im Sinne der Vorschrift wird als zulässig anzusehen sein, wenn 

dadurch ein wesentlicher Mehrwert für die Gemeinde erzielt wird. Das ist z.B. bei einer Mitstiftung oder Zustiftung 

dann der Fall, wenn der von Privaten in eine Stiftung einzubringende Vermögensanteil im Verhältnis zu 

dem durch die Gemeinde einzubringenden Finanzvermögen und/oder Sachvermögen mindestens 50% beträgt. 

Sollte die 50%-Quote nicht erreicht werden, kann oftmals aufgrund besonderer Umstände gleichwohl ein wesentlicher 

Mehrwert entstehen, insbesondere dann, wenn der private Anteil an Finanz- oder Sachvermögen 

nach sicherer Erwartung (objektive Umstände) zu einem späteren Zeitpunkt erbracht werden wird. 

Von der Gemeinde sollte angestrebt werden, dass die Privaten vor ihrer beabsichtigten Mitstiftung oder Zustiftung 

gegenüber der Gemeinde Zusagen mit dem größtmöglichen Grad an Verbindlichkeit abgeben. Wenn nach den 

Umständen des Einzelfalls eine verbindliche Zusage, die gerichtlich durchsetzbar wäre, von den Privaten nicht 

erlangt werden kann, ist eine geeignete Erklärung in Schriftform notwendig, aus der die Mitstiftung oder Zustiftung 

in ihrer Höhe sowie der Zahlungszeitpunkt hervorgehen. 

Zu beachten ist, dass bei der Gemeinde die besondere Organisationsform „Stiftung“ abhängig von ihrer Ausgestaltung 

zu Einschränkungen bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und der Budgethoheit des 

Rates der Gemeinde führen kann. Auf die Einbringung von Finanz- oder Sachvermögens in eine Stiftung durch 

die Gemeinde muss daher z.B. verzichtet werden, wenn die besonderen Umstände vor Ort für die Abgabe von 

gemeindlichem Vermögen nicht schlüssig vorliegen. 


GEMEINDEORDNUNG 622



10. Teil 

RechnungsprÄfung 

1. Die Årtliche PrÄfung als gemeindliche Eigenkontrolle 

Im 10. Teil der Gemeindeordnung finden sich die Vorschriften Äber die Kontrolle des Haushalts der Gemeinde. In 

diesem GefÄge der gesetzlichen Verpflichtungen zur PrÄfung des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde 

ist zwischen der Årtlichen PrÄfung und der ÄberÅrtlichen PrÄfung zu unterscheiden. WÇhrend die ÄberÅrtliche 

PrÄfung der GemeindeprÄfungsanstalt Nordrhein-Westfalen (GPA NRW) Äbertragen worden ist (vgl. É 105 

GO NRW), obliegt die Årtliche PrÄfung der Gemeinde selbst und stellt eine Eigenkontrolle der Gemeinde dar. Die 

Årtliche PrÄfung der Gemeinde ist ein unverzichtbares Instrument fÄr eine zeitnahe Kontrolle der Gesetz- und 

OrdnungsmÇÑigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen GeschÇftsvorfÇlle 

der gemeindlichen Verwaltung. 

Der Landesgesetzgeber hat den Begriff „Ürtliche PrÄfung“ zwar nicht nÇher bestimmt, doch hat er festgelegt, 

dass der Rat einen RechnungsprÄfungsausschuss zu bilden hat, und er hat diesem bestimmte Aufgaben zugewiesen 

(vgl. É 57 i.V.m. É 59 Abs. 3 GO NRW). Auch hat er bestimmt, dass die Gemeindeverwaltung innerhalb 

ihrer Organisation eine Einheit fÄr die eigene PrÄfung zu bilden hat (vgl. É 102 GO NRW). Daraus folgt, dass 

sowohl der Rat als Verfassungsorgan als auch die gemeindliche Verwaltung an der Årtlichen PrÄfung beteiligt 

sein mÄssen. Die Årtliche PrÄfung umfasst daher die TÇtigkeit des RechnungsprÄfungsausschusses und der 

„Ürtlichen RechnungsprÄfung“. 

Beide PrÄfungsberechtigte stehen in unmittelbarer Verbindung mit dem Rat der Gemeinde. Der RechnungsprÄfungsausschuss 

ist ein Ausschuss des Rates und die Årtliche RechnungsprÄfung ist dem Rat gegenÄber verantwortlich 

und ihm in ihrer sachlichen TÇtigkeit unmittelbar unterstellt. Beide wirken deshalb als entscheidungsvorbereitende 

Stellen und Informationsquellen fÄr den Rat der Gemeinde. Dieses wird bestÇrkt durch die Festlegung, 

dass in kleineren Gemeinden, bei denen in der gemeindlichen Verwaltung keine Årtlichen RechnungsprÄfung (vgl. 

É 102 GO NRW) besteht, sich der RechnungsprÄfungsausschuss auch unmittelbar Dritter gem. É 103 Abs. 5 GO 

NRW bedienen kann. 

2. Der RechnungsprÄfungsausschuss des Rates 

2.1 Die gesetzlichen Aufgaben 

Dem Rat der Gemeinde bzw. der Gemeinde obliegt im Rahmen ihrer eigenstÇndigen und eigenverantwortlichen 

Haushaltswirtschaft nicht nur die Entscheidung, mit welchen Aufwendungen welche Leistungen erbracht werden, 

sondern auch die Årtliche PrÄfung, ob ihre Haushaltswirtschaft ordnungsgemÇÑ gefÄhrt worden ist und diese den 

gesetzlichen Vorschriften, Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen entspricht und unter Beachtung 

der GrundsÇtze ordnungsmÇÑiger BuchfÄhrung ein den tatsÇchlichen VerhÇltnissen entsprechendes Bild der 

VermÅgens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 

Dem Rat kommt damit neben seinem Budgetrecht auch eine Kontrollaufgabe zu. Die PrÄfungsaufgabe ist dem 

RechnungsprÄfungsausschuss als einen von drei PflichtausschÄssen des Rates gesetzlich Äbertragen worden 

(vgl. É 57 i.V.m. É 59 GO NRW). Der RechnungsprÄfungsausschuss soll zeitnah zu den gemeindlichen AbschlÄssen 

seine PrÄfungstÇtigkeit durchfÄhren und zur Entlastung und Erleichterung der Arbeit des Rates der Gemeinde 

beitragen. Er soll aber auch - wie die anderen AusschÄsse des Rates - die BeschlÄsse des Rates sachverstÇndig 

vorbereiten und zu den Vorlagen der gemeindlichen Verwaltung sachgerechte Stellungnahmen und Empfehlungen 

abgeben. 

GEMEINDEORDNUNG 623



Dem RechnungsprÄfungsausschuss ist ausdrÄcklich die PrÄfung des gemeindlichen Jahresabschlusses und des 

Gesamtabschlusses der Gemeinde als Aufgabe Äbertragen worden (vgl. É 59 Abs. 3 GO NRW). Die PrÄfung der 

ErÅffnungsbilanz der Gemeinde gehÅrt ebenfalls zu seinen Aufgaben (vgl. É 92 Abs. 5 GO NRW). Die dem RechnungsprÄfungsausschuss 

obliegende PrÄfungstÇtigkeit soll zeitnah an die jeweiligen gemeindlichen AbschlÄsse 

erfolgen und zur ErhÅhung der EffektivitÇt und Effizienz der Arbeit des Rates beitragen. 

Seine TÇtigkeit beginnt i.d.R. mit einem PrÄfungsauftrag des Rates, fÄr dessen ErfÄllung sich der Ausschuss der 

Årtlichen RechnungsprÄfung (vgl. ÉÉ 102 bis 104 GO NRW) bedienen kann. Die PrÄfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

stellt dabei vorrangig eine gemeindeinterne, verwaltungstechnische Kontrolle dar. Eine politische 

Bewertung und Entscheidung steht dem RechnungsprÄfungsausschuss dabei nicht zu, sondern obliegt dem Rat 

und den FachausschÄssen auf der Grundlage des vom RechnungsprÄfungsausschuss erstellten und vorgelegten 

PrÄfungsberichts, ggf. unter Einbeziehung der Stellungnahmen des BÄrgermeisters und des KÇmmerers. 

2.2 Die eigenverantwortliche AufgabenerfÄllung 

Der RechnungsprÄfungsausschuss hat grundsÇtzlich Art und Umfang der erforderlichen PrÄfungshandlungen 

unter BerÄcksichtigung der Gegebenheiten bei der Gemeinde eigenverantwortlich in Kenntnis der AufgabenerfÄllung 

der Gemeinde nach pflichtgemÇÑem Ermessen sorgfÇltig zu bestimmen, so dass von ihm PrÄfungsaussagen 

mit hinreichender Sicherheit getroffen werden kÅnnen. Dabei ist das Ermessen der Ausschussmitglieder bei der 

Wahl der PrÄfungsmethoden und der PrÄfungstiefe relativ groÑ. Es ist abhÇngig von den zu prÄfenden Sachverhalten 

und vorliegenden Bedingungen im Rahmen der PrÄfungstÇtigkeit des Ausschusses so auszugestalten, 

dass subjektive PrÄfungen und EinschÇtzungen vermieden werden. 

Mit seiner PrÄfungstÇtigkeit trÇgt der Ausschuss z.B. auch zur VerlÇsslichkeit der im Jahresabschluss enthaltenen 

Informationen bei, denn seine PrÄfungstÇtigkeit hat eine Kontroll-, Informations-, àberwachungs- und Beglaubigungsfunktion. 

Seine àberwachungstÇtigkeit bezieht sich dabei auf den gesamten PrÄfungsablauf, denn er bedient 

sich z.B. bei seinen Aufgaben der Årtlichen RechnungsprÄfung (vgl. É 59 Abs. 3 S. 2 GO NRW). Zu seinen 

Aufgaben gehÅrt auch die KlÇrung von Fragen zur UnabhÇngigkeit von Dritten als AbschlussprÄfer (vgl. É 103 

Abs. 7 GO NRW), wenn diese auf Grund einer Beauftragung durch die Årtliche RechnungsprÄfung (vgl. É 103 

Abs. 5 GO NRW) oder im Rahmen der Beauftragung durch den Ausschuss (vgl. É 59 Abs. 3 GO NRW) tÇtig sind. 

Bei solchen Beteiligungen von Dritten an den PrÄfungsaufgaben bleibt die Verantwortung des RechnungsprÄfungsausschusses 

unberÄhrt. Seine eigene Befassung, z.B. mit der PrÄfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

oder des Gesamtabschlusses, muss so ausgestaltet und ausreichend sein, dass der Ausschuss auf Grund 

seiner ErkenntnismÅglichkeiten ein eigenverantwortliches Urteil zum jeweiligen PrÄfungsgegenstand fÇllen und 

einen BestÇtigungsvermerk abgeben kann. 

2.3 PrÄfungsbericht und BestÇtigungsvermerk 

Der RechnungsprÄfungsausschuss hat zudem Äber seine jeweilige PrÄfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

und des Gesamtabschlusses der Gemeinde einen PrÄfungsbericht zu erstellen. Dazu hat er hinsichtlich des 

PrÄfungsergebnisses eine Feststellung zu treffen, durch die eine BestÇtigung der OrdnungsmÇÑigkeit des Verwaltungshandels 

oder eine Unbedenklichkeit hinsichtlich der AusfÄhrung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

ausgesprochen wird. Diese Feststellung in Form eines BestÇtigungsvermerks kann der Ausschuss auch mit EinschrÇnkungen 

abgegeben, aber auch verweigern. 

Der BestÇtigungsvermerk oder der Vermerk Äber seine Versagung ist vom Vorsitzenden des RechnungsprÄfungsausschusses 

eigenhÇndig zu unterzeichnen, soweit er nicht verhindert ist (vgl. É 101 Abs. 7 GO NRW). Der 

Ausschussvorsitzende bringt deshalb mit seiner Unterschrift im Sinne der PrÄfungszustÇndigkeit des Ausschus- 

GEMEINDEORDNUNG 624



ses zum Ausdruck, dass die PrÄfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch das Gremium „RechnungsprÄfungsausschuss“ 

abgeschlossen ist und aus der Verantwortung des Ausschusses und nicht der des Vorsitzenden 

heraus der BestÇtigungsvermerk richtig und vollstÇndig ist. Der RechnungsprÄfungsausschuss kann zudem fÄr 

die DurchfÄhrung seiner PrÄfungen die AufklÇrung und Nachweise vom BÄrgermeister verlangen, die fÄr eine 

sorgfÇltige PrÄfung notwendig sind (vgl. É 103 Abs. 4 GO NRW). Diese Rechte sowie ein Einsichtsrecht in die 

gemeindlichen Unterlagen stehen dem RechnungsprÄfungsausschuss als Organ, aber nicht einem einzelnen 

Ausschussmitglied persÅnlich zu. 

2.4 Die Anforderungen an die Ausschussmitglieder 

FÄr die TÇtigkeit im RechnungsprÄfungsausschuss des Rates der Gemeinde sind im Einzelnen keine fachlichen 

und persÅnlichen Voraussetzungen fÄr die Mitglieder des RechnungsprÄfungsausschusses bestimmt worden, wie 

sie z.B. fÄr die Mitglieder im Verwaltungsrat einer Sparkasse bestehen (vgl. É 12 SpkG NRW). Ein sachverstÇndiges 

Mitglied des RechnungsprÄfungsausschusses muss gleichwohl fachlich in der Lage sein, die von der gemeindlichen 

Verwaltung gegebenen Informationen kritisch zu hinterfragen und seiner PrÄfungsverpflichtung 

nachkommen kÅnnen. Daher sollten die Mitglieder des RechnungsprÄfungsausschusses Äber eine ausreichende 

Sachkenntnis Äber die gemeindliche Haushaltswirtschaft verfÄgen und VerstÇndnis fÄr die wirtschaftlichen und 

rechtlichen AblÇufe im haushaltswirtschaftlichen Geschehen einer Gemeinde sowie fÄr Fragen der gemeindlichen 

Rechnungslegung (Jahresabschluss und Gesamtabschluss) und der produktorientierten Steuerung besitzen, um 

eine mÅglichst objektive PrÄfungstÇtigkeit zu gewÇhrleisten. 

Die Beurteilung darÄber obliegt dem Rat der Gemeinde, denn der RechnungsprÄfungsausschuss ist ein Pflichtausschuss 

des Rates (vgl. É 57 Abs. 2 GO NRW) und der Rat regelt die Zusammensetzung der AusschÄsse (vgl. 

É 58 GO NRW). Neue Mitglieder des RechnungsprÄfungsausschusses sollten deshalb, soweit erforderlich, in die 

Aufgabenbereiche des Ausschusses in geeigneter Weise eingefÄhrt werden. Dabei sollte ihnen ein umfassender 

àberblick Äber die PrÄfungstÇtigkeit des Ausschusses sowie Äber ihre Verantwortlichkeiten gegeben werden. 

Dazu gehÅren auch Informationen Äber die Haushaltswirtschaft der Gemeinde, die gemeindlichen GeschÇftsbeziehungen 

sowie die Chancen und Risiken fÄr die Entwicklung der Gemeinde. 

Die AusschusstÇtigkeit erfordert zudem mindestens eine UnabhÇngigkeit der Ausschussmitglieder gegenÄber 

dem BÄrgermeister als Leiter der gemeindlichen Verwaltung. Sie sollten auch nicht in wesentlichen GeschÇftsbeziehungen 

zu der Gemeinde stehen, die im Rahmen ihrer AusschusstÇtigkeit dann ein PrÄfungsgegenstand sein 

kÅnnen. Es sollen deshalb grundsÇtzlich keine wesentlichen geschÇftlichen, finanziellen und persÅnlichen Beziehungen 

der einzelnen Mitglieder des RechnungsprÄfungsausschusses zum BÄrgermeister oder zur Gemeinde 

bestehen. 

2.5 Die Zusammenarbeit mit Dritten als AbschlussprÄfer 

Die ZustÇndigkeit des RechnungsprÄfungsausschusses fÄr die PrÄfung des Jahresabschlusses ist ausdrÄcklich 

bestimmt worden (Absatz 1). ErgÇnzend dazu ist festgelegt, dass in Gemeinden, in denen eine Årtliche RechnungsprÄfung 

besteht, sich der RechnungsprÄfungsausschuss zur DurchfÄhrung der PrÄfung dieser RechnungsprÄfung 

bedient. Wird die JahresabschlussprÄfung nicht von der Årtlichen RechnungsprÄfung vorgenommen, 

sondern bedient sich diese Dritte als PrÄfer (vgl. É 103 Abs. 5 GO NRW), muss eine Zusammenarbeit zwischen 

der Årtlichen RechnungsprÄfung und dem AbschlussprÄfer herbeigefÄhrt werden. Eine zutreffende Urteilsgewinnung 

Äber den Jahresabschluss ist mÅglich, wenn die unterschiedlichen Informationen beider PrÄfinstanzen im 

Interesse einer wirksamen und wirtschaftlichen PrÄfung zusammengefÄhrt werden. 

Die Verantwortung fÄr das PrÄfungsurteil verbleibt dabei beim AbschlussprÄfer im Rahmen seines PrÄfauftrages. 

In diesem Sinne muss bei der JahresabschlussprÄfung ein bloÑes Nebeneinander von Årtlicher RechnungsprÄ- 

GEMEINDEORDNUNG 625



fung und AbschlussprÄfer vermieden werden. Eine bloÑe Entgegennahme von Informationen durch den AbschlussprÄfer 

dient nicht der Sache. Es muss mindestens eine gezielte ZusammenfÄhrung der verfÄgbaren Informationen 

sowie gezielte Abstimmungen Äber das PrÄfungsgeschehen geben. Dieser Austausch kann noch 

dadurch verbessert werden, dass er in eine Kooperation ÄberfÄhrt wird, bei der z.B. von beiden Beteiligten eine 

gemeinsame Risikobeurteilung vorgenommen wird. Auch eine noch intensivere Zusammenarbeit arbeitet ist mÅglich, 

wenn dabei die einschlÇgigen Vorschriften zur Erhaltung der UnabhÇngigkeit der PrÄfer und zur Vermeidung 

von typischen Interessenkonflikte im Zusammenhang mit der PrÄfungstÇtigkeit beachtet werden. 

2.6 Die Beteiligung des Finanzausschusses des Rates 

Aus der haushaltswirtschaftlichen Bedeutung des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses 

der Gemeinde heraus ist es geboten, nach der PrÄfung durch den RechnungsprÄfungsausschuss, aber vor 

der Feststellung oder BestÇtigung dieser Werke durch den Rat, eine Beteiligung des Finanzausschusses durchzufÄhren. 

Eine solche Aufgabe wÄrde der dem Finanzausschuss gesetzlich obliegenden Aufgabe (Vorbereitung 

der Haushaltssatzung) folgen. Der Finanzausschuss kann das PrÄfungsergebnis des RechnungsprÄfungsausschusses 

beraten und dazu eine Stellungnahme oder Empfehlungen fÄr die Feststellung oder BestÇtigung durch 

den Rat abgeben. 

3. Die Aufgaben der Årtlichen RechnungsprÄfung 

Die Årtliche PrÄfung der Gemeinde erfÄllt verschiedene Aufgaben und nimmt daher unterschiedliche Funktionen 

wahr. Sie erfolgt nicht nur zum Zwecke der eigenen Steuerung des Haushalts, sondern sie soll auch feststellen, 

ob im abgelaufenen Haushaltsjahr die gemeindliche Haushaltswirtschaft entsprechend dem Auftrag des Rates 

ordnungsgemÇÑ ausgefÄhrt wurde und der daraus entstehende Jahresabschluss unter Beachtung der GrundsÇtze 

ordnungsmÇÑiger BuchfÄhrung ein den tatsÇchlichen VerhÇltnissen entsprechendes Bild der VermÅgens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde ergibt. Daher ist im Rahmen der PrÄfung auch festzustellen, 

ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergÇnzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen 

von der Gemeinde bei der AusfÄhrung ihrer Haushaltswirtschaft beachtet worden sind. Die MÅglichkeit, auch 

Dritte fÄr die Årtliche PrÄfung heranzuziehen, verbessert die ObjektivitÇt der PrÄfungen. 

Mit ihrer UnabhÇngigkeit gewÇhrleistet die Årtliche RechnungsprÄfung gegenÄber dem Rat der Gemeinde, dass 

Verwaltungsprozesse ordnungsgemÇÑ ablaufen, dabei die rechtlichen Vorgaben beachtet werden und der Rat 

sich bei seinen Entscheidungen darauf verlassen kann (Vertrauensfunktion). Zugleich schafft die Årtliche RechnungsprÄfung 

Transparenz Äber das Verwaltungshandeln zur UnterstÄtzung der Verantwortlichen in der Verwaltung 

und fÄr den Rat (Informationsfunktion). Dies erfordert, dass sie dem KÇmmerer und dem BÄrgermeister die 

MÅglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme einrÇumt, bevor sie ihren BestÇtigungsvermerk bei einer JahresabschlussprÄfung 

erstellt. In einer Schlussbesprechung kÅnnen dann ggf. noch Meinungsverschiedenheiten und 

Unklarheiten beseitigt werden, die aus unterschiedlichen GrÄnden und Gegebenheiten entstanden sind und 

Auswirkungen auf das vorgesehene PrÄfungsergebnis haben kÅnnten. 

Durch ihre TÇtigkeit wird die Årtliche RechnungsprÄfung aber auch vorbeugend bzw. verhÄtend dahingehend 

tÇtig, dass fÄr die Nichteinhaltung von Rechtsvorschriften und fÄr unzulÇssige Handlungen ein Entdeckungsrisiko 

besteht (PrÇventivfunktion). Zu diesen genannten TÇtigkeiten der Årtlichen RechnungsprÄfung muss noch 

eine Beratungsaufgabe hinzukommen, denn es ist zweckmÇÑig, frÄhzeitig den mÅglichen Fehlentwicklungen in 

der Gemeinde vorzubeugen, damit alle am Handeln der Gemeinde Beteiligten zum Wohle der Gemeinde tÇtig 

sind (Beratungsfunktion). AuÑerdem wird durch die PrÄfungstÇtigkeit der Årtlichen RechnungsprÄfung die Steuerung 

der Gemeinde unterstÄtzt, denn die PrÄfungsergebnisse sollen u.a. diesem Zweck dienen. Insgesamt gesehen 

erledigt die Årtliche RechnungsprÄfung z.B. Kontroll-, UnterstÄtzungs-, Beratungs- und PrÇventivaufgaben 

im Rahmen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde. 

GEMEINDEORDNUNG 626



Die Årtliche RechnungsprÄfung stellt jedoch kein unmittelbares Controlling der gemeindlichen Verwaltung dar, 

dem eine Aufbereitung und Auswahl von Steuerungsinformationen zukommt. Es gilt, den Verantwortlichen der 

Gemeinde ermÅglichen, von der Planung abweichende Entwicklungen und Tendenzen zu erkennen und GeschÇftsprozesse 

und VerwaltungsablÇufe der erforderlichen gemeindlichen AufgabenerfÄllung anzupassen. 

Daher ist auch die Årtliche RechnungsprÄfung ein Teil des gemeindlichen Steuerungs- und àberwachungssystems, 

die insbesondere unter strategischen Gesichtspunkten fÄr eine Weiterentwicklung offen sein muss. Der 

Nutzen aus der Arbeit der Årtlichen RechnungsprÄfung muss erkennbar gemacht werden, auch wenn dieser 

nicht in jedem Einzelfall in Geldeinheiten messbar wird. Dieses erfordert eine entsprechende Kommunikation mit 

den Verantwortlichen in der gemeindlichen Verwaltung fÄr die zu prÄfenden Sachverhalte. 

4. Die Årtliche RechnungsprÄfungsordnung 

4.1 Inhalte einer RechnungsprÄfungsordnung 

Die Aufgaben, Befugnisse und PrÄfungshandlungen der Årtlichen RechnungsprÄfung kÅnnen von der Gemeinde 

zur besseren Nachvollziehbar der Handlungen und Verfahren in einer RechnungsprÄfungsordnung zusammengefasst 

werden. Dieses Regelwerk stellt dann einerseits eine àbersicht dar, weil der Årtlichen RechnungsprÄfung 

vielfach auch durch andere Rechtsvorschriften als die Gemeindeordnung besondere PrÄfungsaufgaben zugewiesen 

werden. 

Andererseits werden Verfahren und Aufgaben der Årtlichen RechnungsprÄfung nachvollziehbar, gemacht, denn 

der Rat der Gemeinde und der BÄrgermeister kÅnnen nach den in É 103 Abs. 2 und 3 GO NRW ausdrÄcklich 

enthaltenen Bestimmungen der Årtlichen RechnungsprÄfung weitere Aufgaben Äbertragen. FÄr die Årtliche Ausgestaltung 

einer RechnungsprÄfungsordnung bietet sich z.B. die RechnungsprÄfungsordnung fÄr den Landschaftsverband 

Rheinland vom 28.09.2001 in ihrer geltenden Fassung (SGV. NRW. 630) an. MÅgliche Regelungsinhalte 

fÄr eine Årtliche RechnungsprÄfungsordnung werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Inhalte einer Årtlichen RechnungsprÄfungsordnung 

Geltungsbereich - Rahmen und GrundsÇtze fÄr die TÇtigkeit 

Rechtliche Stellung 

Organisationsform 

PersÅnliche Anforderungen 


- Unmittelbare Verantwortlichkeit gegenÄber dem Rat und 

sachliche Unterstellung (vgl. É 104 Abs. 1 GO NRW) 

- Einbindung in die gemeindliche Verwaltung, Dienstvorgesetzter 

der PrÄferinnen und PrÄfer 

- Verwandtschaftsverbot (vgl. É 104 Abs. 3 GO NRW) 

- fachliche Eignung 

- SelbstprÄfungsverbot 

- AusschlussgrÄnde (vgl. É 103 Abs. 7 GO NRW) 

Gesetzliche Aufgaben - Aufgabenkatalog nach É 103 Abs. 1 GO NRW 

Ébertragene Aufgaben 

- Aufgaben durch den Rat und BÄrgermeister Äbertragen 

(vgl. É 103 Abs. 2 und 3 GO NRW) 

VorprÄfung - PrÄfung der FinanzvorfÇlle gemÇÑ É 100 Abs. 4 der 

Landeshaushaltsordnung

Auskunftsrecht 

Unterlagen 

Zutrittsrechte 

AufgabenÄbertragung 

an Dritte 

PrÄfungsberichte 

Unterrichtungspflicht 

Geltungsdauer 




- Recht auf AufklÇrung und Informationen, die fÄr eine 

sorgfÇltige RechnungsprÄfung notwendig sind 

- Recht auf Vorlage von Vorschriften, VerfÄgungen und 

Nachweisen, die fÄr eine sorgfÇltige RechnungsprÄfung 

notwendig sind 

- Recht auf Zutritt zu den GeschÇftsrÇumen, wenn dieses 

fÄr eine sorgfÇltige RechnungsprÄfung notwendig ist 

- Einschaltung Dritter als PrÄfer, Auswahlverfahren, Beteiligung 

des RechnungsprÄfungsausschusses (vgl. É 103 

Abs. 5 GO NRW) 

- Erstellung von PrÄfungsberichten entsprechend der 

PrÄfungsaufgaben 

- Erstellung eines jÇhrlichen TÇtigkeitsberichtes 

- Vorlagepflichten 

- Gesetzliche und vereinbarte Unterrichtungspflichten 

gegenÄber, z.B. Rat, AusschÄsse, BÄrgermeister u.a. 

- In-Kraft-Treten und zeitliche Bestimmung des AuÑer- 

Kraft-Tretens oder der Geltungsdauer 

Abbildung 131 „Inhalte einer Årtlichen RechnungsprÇfungsordnung)“ 

In einer Årtlichen RechnungsprÄfungsordnung kann auch geregelt werden, dass die gemeindliche Verwaltung 

beim Vorliegen bestimmter Sachverhalte zu Informationen gegenÄber der Årtlichen RechnungsprÄfung verpflichtet 

ist. Auch kann eine RechnungsprÄfungsordnung Verpflichtungen fÄr die Årtliche RechnungsprÄfung enthalten, 

in bestimmten FÇllen den RechnungsprÄfungsausschuss oder den Rat darÄber zu unterrichten. Eine Årtliche 

RechnungsprÄfungsordnung dÄrfte zudem auch die Stellung der Årtlichen RechnungsprÄfung innerhalb der gemeindlichen 

Verwaltung verdeutlichen. 

4.2 Die ErgÇnzung durch eine Dienstanweisung 

Eine solche RechnungsprÄfungsordnung kann noch um eine Dienstanweisung ergÇnzt werden, um den inneren 

Dienstbetrieb und die Aufgabenwahrnehmung nÇher zu bestimmen. Die Dienstanweisung soll daher die Erledigung 

des PrÄfungsgeschÇftes zum Inhalt haben, z.B. Vorgaben zur Gestaltung der PrÄfungsberichte, zu dessen 

Unterzeichnung, zur Befangenheit der PrÄfer, zur Aufbewahrung der Unterlagen u.a. neben einer RechnungsprÄfungsordnung 

oder auch bei einem Verzicht auf eine RechnungsprÄfungsordnung ein Erlass einer Årtlichen 

Dienstanweisung erforderlich und sachgerecht ist und von wem sie erlassen wird, ggf. auch im Einvernehmen, 

muss in Zusammenarbeit zwischen dem Rat der Gemeinde und dem BÄrgermeister geklÇrt werden, denn die 

Årtliche RechnungsprÄfung ist dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen TÇtigkeit ihm unmittelbar 

unterstellt (vgl. É 104 Abs. 1 GO NRW).

5. Vorschriften Äber die Årtliche RechnungsprÄfung 

5.1 Die GesamtÄbersicht Äber die Vorschriften 



Der 10. Teil der Gemeindeordnung enthÇlt folgende Vorschriften (vgl. Abbildung). 


10. Teil 

RechnungsprÄfung 


É 101 PrÄfung des Jahresabschlusses, BestÇtigungsvermerk 

É 102 Ürtliche RechnungsprÄfung 

É 103 Aufgaben der Årtlichen RechnungsprÄfung 

É 104 Leitung und PrÄfer der Årtlichen RechnungsprÄfung 

É 105 àberÅrtliche PrÄfung 



Der 10. Teil der Gemeindeordnung enthÇlt im Einzelnen folgende Vorschriften zur RechnungsprÄfung: 

- É 101 PrÄfung des Jahresabschlusses, BestÇtigungsvermerk 

Der Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat nach É 96 GO NRW muss eine PrÄfung als eine gemeindeinterne 

verwaltungstechnische Kontrolle vorausgehen. Das Ergebnis der PrÄfung spiegelt sich in einem 

BestÇtigungsvermerk wieder, der uneingeschrÇnkt oder eingeschrÇnkt erteilt oder versagt werden kann. 

- É 102 Ürtliche RechnungsprÄfung 

Es besteht eine Verpflichtung der Gemeinde, die Aufgabe „Ürtliche RechnungsprÄfung“ zu erfÄllen. Die Årtliche 

RechnungsprÄfung bleibt daher organisatorisch ein aufgabenbezogenes Teilgebiet der gemeindlichen 

Verwaltung, auch wenn die RechnungsprÄfung nach É 104 Abs. 1 GO NRW unmittelbar dem Rat gegenÄber 

verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen TÇtigkeit unmittelbar unterstellt ist. 

- É 103 Aufgaben der Årtlichen RechnungsprÄfung 

Es besteht eine Vielzahl von gesetzlich bestimmten Aufgaben der Årtlichen RechnungsprÄfung. Auch die Auftragserteilung 

durch den Rat und den BÄrgermeister an die Årtliche RechnungsprÄfung sowie die Festlegung, 

unter welchen Voraussetzungen ein Dritter nicht PrÄfer sein darf, ist Gegenstand einer ausdrÄcklichen gesetzlichen 

Regelung. 

- É 104 Leitung und PrÄfer der Årtlichen RechnungsprÄfung 

Die Årtliche RechnungsprÄfung hat innerhalb der Gemeindeverwaltung eine Sonderstellung inne. Die UnabhÇngigkeit 

der PrÄfer ist fÄr die Anerkennung der PrÄfungsergebnisse durch den Rat und die BÄrgerinnen 

und BÄrger als Adressaten von grundlegender Bedeutung. Sie erhÅht fÄr die Adressaten den Wert der gegebenen 

Informationen Äber die formelle und materielle Richtigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie 

Äber die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. 

- É 105 àberÅrtliche PrÄfung 

Die ÄberÅrtliche PrÄfung ist Aufgabe der GemeindeprÄfungsanstalt. Sie wird damit, anders als die Årtliche 

PrÄfung, durch eine auÑerhalb der Gemeinde stehende Stelle durchgefÄhrt. AuÑerdem bestehen Unterschiede 

zwischen der Årtlichen PrÄfung und der ÄberÅrtlichen PrÄfung, da voneinander abweichende Kriterien 

und eine andere Betrachtungsweise in die PrÄfung einbezogen wird bzw. einbezogen werden muss.



6. Der Grundsatz der Wesentlichkeit bei der Årtlichen PrÄfung 

Bei der Årtlichen PrÄfung kann es notwendig werden, zwischen konkurrierenden Sachverhalten eine AbwÇgung 

nach vernÄnftiger kaufmÇnnischer Beurteilung vorzunehmen, weil sich aus den Konsolidierungspflichten, - 

wahlrechten und -verboten i.V.m. den zu beachtenden GrundsÇtzen ggf. Zielkonflikte ergeben kÅnnen und eine 

Konzentration auf entscheidungsrelevante Sachverhalte erfolgen soll. Die RechnungsprÄfung muss in sich 

schlÄssig und willkÄrfrei sein, so dass das Ergebnis aus objektiven Gegebenheiten logisch ableitbar ist. In den 

gemeindlichen AbschlÄssen mÄssen zwar grundsÇtzlich alle Bilanzierungssachverhalte (einzeln) erfasst werden, 

jedoch muss unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit zwischen den Kosten der Rechnungslegung und dem Informationszuwachs 

ein angemessenes VerhÇltnis bestehen. 

Die PrÄfung des gemeindlichen Jahresabschlusses sowie des Gesamtabschlusses der Gemeinde beinhaltet auch 

die Beachtung des Vorsichtsprinzips, des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und des Grundsatzes der Wesentlichkeit. 

Der Grundsatz der Wesentlichkeit konkretisiert den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit insoweit, als er bestimmt, 

dass aus der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit nur dann Vereinfachungen der Rechnungslegung 

begrÄndet werden kÅnnen, wenn sich hieraus keine Informationsnachteile fÄr die Adressaten des 

gemeindlichen Gesamtabschlusses ergeben. Der Grundsatz kann dabei quantitativ in einem bestimmten Wert als 

auch qualitativ in einer Eigenschaft zur Anwendung kommen. 

Die Wesentlichkeitsgrenze ist dabei aus der Bedeutung des jeweiligen Årtlichen Sachverhaltes im Rahmen des 

jeweiligen Gesamtabschlusses der Gemeinde abzuleiten. Sie ist davon abhÇngig, wie sich die wirtschaftlichen 

Entscheidungen und die daraus entstehenden Informationen sich auf die Adressaten der gemeindlichen AbschlÄsse 

auswirken. Dabei ist auch zu berÄcksichtigen, dass mehrere Abweichungen fÄr sich allein betrachtet als 

unwesentlich anzusehen sind, zusammen aber durchaus als wesentlich zu bewerten sind. Im Zweifelsfall ist erforderlich, 

zutreffende Informationen Äber die Abweichung zu erhalten, so dass ggf. fÄr die notwendig gewordene 

Entscheidung eine ÄberschlÇgige Ermittlung erforderlich werden kann. Die im Rahmen der gemeindlichen AbschlÄsse 

zu gebenden Informationen sind dann als wesentlich anzusehen, wenn durch ihr Weglassen oder ihre 

fehlerhafte oder unvollstÇndige Darstellung die auf der Basis des Gesamtabschlusses getroffenen wirtschaftlichen 

Entscheidungen der Abschlussadressaten beeinflussen kÅnnen. 

Eine Relevanz ist daher z.B. anzunehmen, wenn die Informationen dadurch die Adressaten beeinflussen, dass 

sie ihnen bei der Beurteilung von vergangenen, aktuellen oder zukÄnftigen Ereignissen helfen oder ihre Beurteilung 

bestÇtigten oder korrigieren. Entscheidungsrelevante Informationen sollen deshalb in den gemeindlichen 

AbschlÄssen ausgewiesen werden. Die gemeindlichen AbschlÄsse sind ist nur verstÇndlich und akzeptabel und 

die Informationen bedeutsam, wenn alle wesentlichen Informationen gegeben werden. 

7. PrÄfungsansÇtze der Årtlichen PrÄfung 

Im Rahmen der Årtlichen PrÄfung bzw. der Årtlichen RechnungsprÄfung bestehen je nach PrÄfungsgegenstand 

unterschiedliche PrÄfungsmethoden und PrÄfungsansÇtze. So kann bei einer JahresabschlussprÄfung unterschiedlich 

verfahren werden, und zwar abhÇngig davon, ob und wie die laufende PrÄfung der VorgÇnge in der 

Finanzbuchhaltung und die dauernde àberwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde sowie die ProgrammprÄfung 

fÄr die DurchfÄhrung der Finanzbuchhaltung mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV- 

BuchfÄhrung) der Vorbereitung der PrÄfung des gemeindlichen Jahresabschlusses gedient haben (vgl. É 103 

Abs. 1 Nrn. 4 bis 6 GO NRW). 

Vor diesem Hintergrund wird die AbschlussprÄfung nicht mehr an den einzelnen GeschÇftsvorfÇllen der Gemeinde 

ausgerichtet. Vielmehr werden die PrÄfungshandlungen systemorientiert ausgestaltet, so dass eine Angemes- 

GEMEINDEORDNUNG 630



senheits- und WirksamkeitsprÄfung stattfindet, also die FunktionsfÇhigkeit und die ZweckmÇÑigkeit des von der 

Gemeinde „angewandten Systems“ zur PrÄfungsgrundlage wird. Die DurchfÄhrung erfordert, dass dem PrÄfungsablauf 

bei der Gemeinde eine Analyse mÅglicherweise dort auftretender Fehler und Risiken vorangeht. Die Erkenntnisse 

aus einer solchen Beurteilung bestimmen dann die Vorgehensweise bei der DurchfÄhrung der AbschlussprÄfung 

(PrÄfungsstrategie und PrÄfungsprogramm). Sind z.B. MÇngel der gemeindlichen Finanzbuchhaltung 

aus der Abwicklung der gemeindlichen GeschÇftsvorfÇlle bekannt, beeinflusst eine solche Erkenntnis die 

dort durchzufÄhrende PrÄfung. 

Im Rahmen der AbschlussprÄfung kÅnnen Risiken bestehen, so dass trotz wesentlicher Fehler im gemeindlichen 

Jahresabschluss ein positives PrÄfungsurteil durch den AbschlussprÄfer abgegeben wird. Der AbschlussprÄfer 

benÅtigt daher vielfach spezifisches Wissen Äber die Gemeinde, um die Årtlichen Systeme und VerwaltungsablÇufe, 

Ressourcen und Verantwortlichkeiten begutachten zu kÅnnen. Er sollte sich daher ein Bild Äber die GeschÇftstÇtigkeit 

der Gemeinde sowie ihr Umfeld verschaffen und ggf. auch einen Zeitreihenvergleich aufbauen. 

Dabei gilt es, wÇhrend der gesamten DurchfÄhrung der AbschlussprÄfung kontinuierlich weitere Informationen zu 

sammeln und hinsichtlich ihrer Einbeziehung in das PrÄfungsgeschehen zu wÄrdigen. Insbesondere prÇgen erhaltene 

Indizien fÄr erhÅhte Risiken im Rahmen der PrÄfung die PrÄfungshandlungen. 

AbhÇngig von den Årtlichen Gegebenheiten kann es zudem erforderlich sein, einen mehrstufigen Informationsund 

Entscheidungsprozess vor Ort durchzufÄhren, um festzustellen, ob die vorgefundenen Gegebenheiten den 

jeweils geltenden Normen entsprechen. Insbesondere in den FÇllen, in denen keine analytischen PrÄfungshandlungen 

mÅglich sind oder nicht zu ausreichenden PrÄfungsaussagen fÄhren, sind ggf. einzelfallbezogene PrÄfungshandlungen 

durch den AbschlussprÄfer geboten. Zu solchen PrÄfungshandlungen sind z.B. die Inventurbeobachtung, 

Vorlage von SaldenbestÇtigungen, eigene Berechnungen als NachprÄfung der Abwicklung von GeschÇftsvorfÇllen, 

Anwendung von gemeindeeigenen KontrollmaÑnahmen im Nachvollzug, Vorlage von gemeindeeigenen 

PrÄfungsnachweisen, zu zÇhlen. In diesen Zusammenhang stehen auch die Bestimmung von Wesentlichkeitsgrenzen 

sowie die daraus zu ziehenden Schlussfolgerungen. 

Im Rahmen von SystemprÄfungsansÇtzen bei der JahresabschlussprÄfung mÄssen aussagefÇhige Informationen 

vorliegen, die eine hinreichende Sicherheit fÄr die bei einer AbschlussprÄfung zu treffenden PrÄfungsaussagen 

bieten. Der PrÄfungsbericht und der BestÇtigungsvermerk baut i.d.R. auf sollen „Nachweisen“ auf. Dazu kann, 

z.B. insbesondere im Rahmen der PrÄfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. É 116 Abs. 6 GO NRW) 

oder bei der Beauftragung Dritter (vgl. É 103 Abs. 5 GO NRW), die Verwendung von PrÄfungsarbeiten Dritter oder 

auch von SachverstÇndigen kommen. 

In solchen FÇllen muss der AbschlussprÄfer mindestens eine Beurteilung der ihm vorgelegten Arbeitsergebnisse 

(PlausibilitÇtsprÄfung) durchfÄhren. Daher gilt bei SystemprÄfungsansÇtzen generell, durch eine gezielte Kombination 

von PrÄfungsmethoden und zu prÄfendem Aufgabengebiet das bestehende PrÄfungsrisiko so weit wie 

mÅglich zu minimieren. Dazu sollen auch die im Rahmen von gemeindlichen AbschlussprÄfungen anzuwendenden 

der GrundsÇtze ordnungsmÇÑiger AbschlussprÄfungen (GoA) beitragen. 

8. Die VerÅffentlichung von PrÄfungsberichten 

8.1 Die VerÅffentlichung des PrÄfungsergebnisses 

Der Rat und die BÄrgerinnen und BÄrger als Adressaten des Jahresabschlusses verlangen aus der AbschlussprÄfung 

konkrete Empfehlungen und Informationen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der OrdnungsmÇÑigkeit 

und der FunktionsfÇhigkeit des Verwaltungshandelns der Gemeinde. FÄr sie sollen daher im jeweiligen PrÄfungsbericht 

entscheidungsrelevante Informationen zur VerfÄgung gestellt werden. FÄr die PrÄfung des Jahresabschlusses 

bedeutet dieses regelmÇÑig, dass die Årtliche PrÄfung nicht allein auf „verwaltungsinterne“ Informa- 

GEMEINDEORDNUNG 631



tionsbedÄrfnisse bzw. auf die Ratsmitglieder ausgerichtet werden darf, sondern bei der DurchfÄhrung der PrÄfung 

gleichermaÑen auch die Interessen der BÄrgerinnen und BÄrger zu berÄcksichtigen sind. 

Als Adressat und Auftraggeber der PrÄfung des Jahresabschlusses ist dem Rat, der den RechnungsprÄfungsausschuss 

mit der PrÄfung beauftragt hat, das PrÄfungsergebnis bekannt zu geben. Dieses wird regelmÇÑig in 

Åffentlicher Sitzung beraten, denn der Rat hat unter Einbeziehung des vom RechnungsprÄfungsausschuss vorgelegten 

PrÄfungsergebnisses den gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen. FÄr die Information Äber die Bewertung 

des gemeindlichen Handelns im abgelaufenen Haushaltsjahr ist im Rahmen der Beratungen des Rates 

Äber die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses eine ausreichende Üffentlichkeit gewÇhrleistet. Damit 

ist eine Åffentliche Information Äber die Art, Umfang und Inhalte der durchgefÄhrten PrÄfung ausreichend 

gewÇhrleistet, soweit nicht Einzelne von ihrem Informationsrecht nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Landes 

Nordrhein-Westfalen Gebrauch machen. 

Es bietet sich deshalb an, das PrÄfungsergebnis dem gleichen Adressatenkreis verfÄgbar zu machen, der im 

Rahmen der Åffentlichen Bekanntmachung des Jahresabschlusses zu informieren ist oder sich informieren will. In 

diesem Zusammenhang bietet es sich an, das PrÄfungsergebnis, dass in einem BestÇtigungsvermerk zusammengefasst 

ist (vgl. É 101 Abs. 3 GO NRW) der AufsichtsbehÅrde mit dem nach É 96 Abs. 2 S. 1 GO NRW anzuzeigenden 

Jahresabschluss vorzulegen. Von der Gemeinde kann Årtlich entschieden werden, den BestÇtigungsvermerk 

auch dem nach seiner Bekanntmachung zur Einsichtnahme verfÄgbar zu haltenden Jahresabschluss 

(bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses) beizufÄgen (vgl. É 96 Abs. 2 S. 2 GO NRW). Damit wÄrde 

dem InformationsbedÄrfnis der Adressaten Äber den gemeindlichen Jahresabschluss sowie Äber die dazu durchgefÄhrte 

PrÄfung in ausreichendem Umfang genÄge getan. 

8.2 Die VerÅffentlichung des PrÄfungsberichtes 

8.2.1 Keine Pflicht zur VerÅffentlichung 

Aus der weiten Zielvorgabe fÄr die JahresabschlussprÄfung entsteht keine ausdrÄckliche Pflicht fÄr die Gemeinde, 

ihren BÄrgerinnen und BÄrgern zusÇtzlich zum PrÄfungsergebnis auch den PrÄfungsbericht des RechnungsprÄfungsausschusses 

in vollem Umfang verfÄgbar zu machen. Als Adressat und Auftraggeber der PrÄfung des 

Jahresabschlusses ist der PrÄfungsbericht nur dem Rat, der den RechnungsprÄfungsausschuss mit der PrÄfung 

beauftragt hat, zu Äbergeben. Einer pflichtigen Zusatzinformation der Üffentlichkeit Äber die vom RechnungsprÄfungsausschuss 

durchgefÄhrte PrÄfung und das PrÄfungsergebnis durch eine allgemeine Bekanntgabe des PrÄfungsberichtes 

bedarf es deshalb nicht. Der PrÄfungsbericht muss daher auch nicht in der Zeit zur Einsichtnahme 

verfÄgbar gemacht werden, die sich an die Åffentliche Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

anschlieÑt. 

In Åffentlicher Sitzung hat der Rat Äber den geprÄften gemeindlichen Jahresabschluss zu beraten, denn er hat 

unter Einbeziehung des Ergebnisses der AbschlussprÄfung bzw. des BestÇtigungsvermerks den Jahresabschluss 

der Gemeinde festzustellen. In diesem Zusammenhang stÄtzen sich die Ratsmitglieder bei ihrer Entscheidung 

Äber die Entlastung des BÄrgermeisters nach É 96 Abs. 1 S. 4 GO NRW vielfach auch auf das vom RechnungsprÄfungsausschuss 

festgestellte PrÄfungsergebnis bzw. den BestÇtigungsvermerk. Damit ist fÄr die Information 

Äber die Art, Umfang und Inhalte der durchgefÄhrten PrÄfung unter Einbeziehung des BestÇtigungsvermerks eine 

ausreichende Üffentlichkeit fÄr das vom RechnungsprÄfungsausschuss festgestellte PrÄfungsergebnis bzw. den 

PrÄfbericht gewÇhrleistet. Auch wenn darÄber nicht ausdrÄcklich eine haushaltsrechtliche Regelung besteht, ist 

nicht von einem allgemeinen Rechtsanspruch der BÄrgerinnen und BÄrger auf eine eigenstÇndige VerÅffentlichung 

von PrÄfberichten aus der Årtlichen PrÄfung auszugehen. 

GEMEINDEORDNUNG 632

8.2.2 Freiwillige VerÅffentlichung 



Die Gemeinde kann anhand der Gegebenheiten vor Ort eigenverantwortlich entscheiden, ob sie zusÇtzlich zum 

gemeindlichen Jahresabschluss auch den vom RechnungsprÄfungsausschuss erstellten PrÄfungsbericht verÅffentlicht. 

Ist eine VerÅffentlichung von der Gemeinde unter Transparenzgesichtspunkten beabsichtigt, sollten 

zuvor die Interessen der Einsichtsberechtigten mit den schutzwÄrdigen Gegebenheiten (z.B. Datenschutz, GeschÇftsgeheimnisse) 

abgewogen und darÄber entschieden werden, was verÅffentlicht wird. Der Rat als Adressat 

und „Inhaber“ des PrÄfungsberichtes seines Ausschusses sollte daher Äber eine vollstÇndige oder teilweise allgemeine 

Einsichtnahme in den ihm Äbergebenen PrÄfungsbericht bzw. seine VerÅffentlichung entscheiden. Ggf. 

kann es auch in diesen FÇllen ausreichend sein, wenn der RechnungsprÄfungsausschuss und der Rat keine 

allgemeinen Bedenken gegen eine VerÅffentlichung erhoben haben. 

Vor einer VerÅffentlichung des PrÄfungsberichtes sollte von der Gemeinde aber immer geprÄft werden, wie die 

VerÅffentlichung von personenbezogenen und anderen rein dienstlichen oder betrieblichen Inhalten, die in einem 

PrÄfungsbericht enthalten sein kÅnnen, vermieden werden, z.B. aus DatenschutzgrÄnden. Es bedarf daher einer 

Entscheidung, in welcher Art und Weise die nicht der Gemeinhaltung unterliegende Teile des PrÄfungsberichts 

zur Einsichtnahme verfÄgbar gemacht werden. Ürtlich kÅnnen aber auch andere wichtige GrÄnde vorliegen, die 

dazu fÄhren, nicht nur auf die VerÅffentlichung bestimmter Teile eines PrÄfberichtes, sondern des gesamten PrÄfungsberichtes 

zu verzichten. So kÅnnen z.B. die betrieblichen Interessen der einzelnen gemeindlichen Betriebe 

dazu fÄhren, dass der PrÄfungsbericht Äber den gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. É 116 Abs. 6 GO NRW) 

nicht verÅffentlicht werden kann. Es ist dabei aber auch zu prÄfen, ob auch aus Datenschutz- und/oder anderen 

GeheimhaltungsgrÄnden (vgl. z.B. É 6 GO NRW) bestimmte PrÄfungsergebnisse und Erkenntnisse nicht Åffentlich 

gemacht werden dÄrfen. 

In den FÇllen, in denen die Gemeinde beabsichtigt, einzelne Teile eines PrÄfungsberichtes oder den gesamten 

PrÄfungsbericht, z.B. Äber die PrÄfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder die PrÄfung des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses zu verÅffentlichen, bietet es sich an, den betreffenden PrÄfungsbericht zusammen mit 

dem dazugehÅrigen gemeindlichen Abschluss einsehbar zu machen und nicht davon losgelÅst vom betreffenden 

Abschluss als eigenstÇndiges Werk zu verÅffentlichen. Von der Gemeinde wÇre dabei zu prÄfen, ob und ggf. auf 

welche PrÄfungsergebnisse und Erkenntnisse oder auf ânderungen des Jahresabschlusses auf Grund von PrÄfungen 

bei einer solchen VerÅffentlichung besonders hingewiesen wird. Diese Hinweise gelten entsprechend, 

wenn Beanstandungen, aus denen heraus Anlass bestand, den aufgestellten Jahresabschluss anzupassen, 

verÅffentlicht werden sollen. 

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GEMEINDEORDNUNG 633



§ 101 

Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk 

(1) 1 Der Jahresabschluss ist vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde 

unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 2 Die Prüfung des Jahresabschlusses 

erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen 

Bestimmungen beachtet worden sind. 3 In die Prüfung sind die Buchführung, die Inventur, das Inventar 

und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen. 4 Der 

Lagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit dem Jahresabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben 

nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. 

5 Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der 

Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. 6 Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung 

ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen. 

(2) 1 Vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss an den Rat ist dem Bürgermeister 

Gelegenheit zur Stellungnahme zum Prüfungsergebnis zu geben. 2 Soweit der Kämmerer von seinem 

Recht nach § 95 Abs. 3 Satz 3 Gebrauch gemacht hat, ist ihm ebenfalls Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. 

(3) 1 Der Rechnungsprüfungsausschuss hat das Ergebnis der Prüfung in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen. 

2 Der Bestätigungsvermerk hat Gegenstand, Art und Umfang der Prüfung zu beschreiben und dabei die 

angewandten Rechnungslegungsgrundsätze und Prüfungsgrundsätze anzugeben. 3 Er hat ferner eine Beurteilung 

des Prüfungsergebnisses zu enthalten, die zweifelsfrei ergeben muss, ob 

1. ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird, 

2. ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird, 

3. der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt wird oder 

4. der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wird, weil der Prüfer nicht in der Lage ist, eine Beurteilung vorzunehmen. 

4 Die Beurteilung des Prüfungsergebnisses soll allgemeinverständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung 

des Umstandes erfolgen, dass Rat und Verwaltungsvorstand den Abschluss zu verantworten haben. 5 Auf 

Risiken, die die stetige Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft der Gemeinde gefährden, ist gesondert 

einzugehen. 

(4) 1 In einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk (Absatz 3 Satz 3 Nr. 1) ist zu erklären, dass die durchgeführte 

Prüfung zu keinen Beanstandungen geführt hat, der Jahresabschluss auf Grund der bei der Prüfung gewonnenen 

Erkenntnisse den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen 

entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 2 Dieser 

Bestätigungsvermerk kann um Hinweise ergänzt werden, die ihn nicht einschränken. 

(5) 1 Werden Beanstandungen ausgesprochen, ist die Erklärung nach Absatz 4 Satz 1 einzuschränken oder zu 

versagen. 2 Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur erteilt werden, wenn der geprüfte Jahresabschluss 

unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den tatsächlichen 

Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage 

der Gemeinde vermittelt (Absatz 3 Satz 3 Nr. 2). 3 Sind die Beanstandungen so erheblich, dass kein den 


mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen (Absatz 3 Satz 3 Nr. 3). 4 Der Bestätigungsvermerk 

ist auch dann zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten 

zur Klärung des Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben (Absatz 3 Satz 3 Nr. 4). 5 Die 

GEMEINDEORDNUNG 634



Versagung ist in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen. 6 Die Einschränkung 

oder Versagung ist zu begründen. 

(6) 1 Die Beurteilung des Prüfungsergebnisses hat sich auch darauf zu erstrecken, ob der Lagebericht mit dem 

Jahresabschluss in Einklang steht und insgesamt eine zutreffende Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, 

Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 2 Dabei ist auch darauf einzugehen, ob die Chancen und Risiken 

für die künftige Entwicklung der Gemeinde zutreffend dargestellt sind. 

(7) Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über die Versagung ist unter Angabe von Ort und Tag vom Vorsitzenden 

des Rechnungsprüfungsausschusses zu unterzeichnen. 

(8) 1 In Gemeinden, in denen eine örtliche Rechnungsprüfung besteht, bedient sich der Rechnungsprüfungsausschuss 

zur Durchführung der Prüfung dieser Rechnungsprüfung. 2 Die örtliche Rechnungsprüfung oder Dritte als 

Prüfer haben im Rahmen ihrer Prüfung einen Bestätigungsvermerk oder einen Vermerk über seine Versagung 

nach den Absätzen 3 bis 7 abzugeben. 



1. Prüfungspflichten beim Jahresabschluss 


Zum Budgetrecht des Rates der Gemeinde, den Rahmen und die Bedingungen zur Ausführung der jährlichen 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu bestimmen, gehört auch seine Zuständigkeit, nach Ablauf des Haushaltsjahres 

das Ergebnis der Haushaltswirtschaft dieses Jahres in Form des gemeindlichen den Jahresabschluss 

festzustellen (vgl. § 96 GO NRW). Dieses Recht beinhaltet aber auch die Pflicht des Rates, vor der Feststellung 

des gemeindlichen Jahresabschlusses eine Prüfung in der Sache durchzuführen. 

Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss, einem 

Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 i.V.m. den § 59 GO NRW). Sie stellt vorrangig eine gemeindeinterne und 

verwaltungstechnische Kontrolle sowie eine vorbereitende Maßnahme für den Beschluss des Rates über die 

Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses dar. Dieser Sachverhalt bedingt, dass der Bürgermeister 

nach Ablauf des Haushaltsjahres den von ihm bestätigten Entwurf des Jahresabschlusses dem Rat zur Feststellung 

zuleitet (vgl. § 95 Abs. 3 S. 2 GO NRW). Der Gegenstand der pflichtigen örtlichen Prüfung ist daher der 

aufgestellte und dem Rat zugeleitete „Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses“, auch wenn in der Vorschrift 

dieser Begriff nicht mehr ausdrücklich verwendet wird. 

Die Vorschrift konkretisiert dazu Ziel und Zweck der Abschlussprüfung und die allgemeinen Prüfungsaufgaben 

sowie die Darstellung der Prüfungsergebnisse durch den Rechnungsprüfungsausschuss. Sie enthält für den 

Ausschuss auch das Recht, die für diese Prüfung erforderlichen Unterlagen von der gemeindlichen Kernverwaltung 

verlangen zu können. Die Prüfung der gemeindlichen Jahresergebnisse soll als moderne Abschlussprüfung 

durchgeführt werden. Ihr Umfang und die Intensität sowie die Methoden der Abschlussprüfung sind unter Berücksichtigung 

des Prüfungsgegenstandes und des Zieles festzulegen. Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung 

gilt es, relevante Prüfungsaussagen mit hinreichender Sicherheit unter Beachtung des Grundsatzes der 

Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu können. Auch soll im Rahmen der Jahresabschlussprüfung 

eine zukunftsorientierte Beurteilung der Chancen und Risiken aus der aktuellen Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde vorgenommen werden. 

GEMEINDEORDNUNG 635



In die gemeindliche Jahresabschlussprüfung sollen auch qualitative sowie zukunftsbezogene, aber auch prozessorientierte 

Einflussfaktoren, die sich auf die Gemeinde auswirken, einbezogen und beurteilt werden. Eine 

Entscheidung über einen risikoorientierten Prüfungsansatz ist im Zusammenspiel mit den gesetzlichen Prüfungsaufgaben, 

eine laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses 

durchzuführen und die Zahlungsabwicklung der Gemeinde dauernd zu überwachen (vgl. § 103 

Abs. 1 Nr. 4 und 5 GO NRW), zu treffen. Eine lückenlose Prüfung sollte nur dann beabsichtigt werden, wenn das 

Ziel der Abschlussprüfung nicht anders erreicht werden kann. 

1.2 Der Rahmen der Abschlussprüfung 

Der Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses wird auch dadurch bestimmt, dass durch die 

Prüfung die im Jahresabschluss und im Lagebericht enthaltenen Informationen bestätigt sowie deren Glaubwürdigkeit 

erhöht werden. Die Verlässlichkeit der Informationen schließt deshalb auch ihre Ordnungsmäßigkeit ein, 

denn der Rat sowie die Aufsichtsbehörde der Gemeinde sollen die Ergebnisse der Prüfung bei ihren Entscheidungen 

berücksichtigen. Über die Art und den Umfang der Jahresabschlussprüfung sowie über das Ergebnis der 

Prüfung ist deshalb vom Rechnungsprüfungsausschuss ein Prüfungsbericht zu erstellen. . Der gesetzlich bestimmte 

Prüfungsumfang darf dabei weder von der Gemeinde noch von den Abschlussprüfern auf eigene Veranlassung 

eingeschränkt werden. 

In den Prüfungsbericht ist der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung aufzunehmen. Auch 

wenn sich der Gegenstand und der Umfang der Prüfung aus den gesetzlichen Vorschriften ableiten, liegt es im 

pflichtgemäßen Ermessen der Prüfer, im Einzelfall die Art und den Umfang der Prüfungsdurchführung zu bestimmen. 

Die Regelungen über den Bestätigungsvermerk des Prüfers des Jahresabschlusses sind an internationale 

Rechnungslegungsstandards angelehnt und in den Richtlinien der Europäischen Union (EU) enthalten, die in 

europäisches und deutsches Bilanzrecht umgesetzt werden. 

Im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung müssen dabei Prüfungsaussagen mit hinreichender 

Sicherheit getroffen werden. Es gilt daher, die Gemeinde mit ihrer Aufgabenerfüllung und Verwaltung als Einheit 

zu betrachten, bei der regelmäßig eine hohe fachliche und technische Komplexität vorherrscht, um eine Beurteilung 

des gemeindlichen Jahresabschlusses vorzunehmen, die durch den Bestätigungs- oder den Versagungsvermerk 

zum Ausdruck kommt. Ohne solide Kenntnisse des gemeindlichen Geschehens ist eine Jahresabschlussprüfung 

kaum zu erfüllen. 

1.3 Die Berücksichtigung von Ereignissen nach dem Abschlussstichtag 

Zur Jahresabschlussprüfung gehört auch die Prüfung von Sachverhalten, die im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag 

und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahres bekannt 

geworden sind, wenn diese berücksichtigt worden sind, weil sie sich auf Gegebenheiten im abgelaufenen 

Haushaltsjahr (vor dem Abschlussstichtag) beziehen (wertaufhellende Informationen). Derartige Tatsachen beeinflussen 

nicht den Wert, sondern zeigen die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag so, wie sie zu 

diesem Zeitpunkt waren. 

Von der Gemeinde dürfen dagegen Informationen, die im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag und dem 

Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahres bekannt werden, und sich auf 

Gegebenheiten nach dem Abschlussstichtag beziehen, also auf die Zeit zwischen dem Abschlussstichtag und 

dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses, nicht im Rahmen der Aufstellung des Jahresabschlusses berücksichtigt 

werden (wertbegründende Informationen). Derartige Tatsachen beeinflussen den von der Gemeinde 

zu bilanzierenden Wert und zeigen die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag nicht mehr so, wie sie 

zu diesem Zeitpunkt waren. 

GEMEINDEORDNUNG 636

1.4 Die Nachtragsprüfungen 



Im Falle einer Änderung eines geprüften Jahresabschlusses ist eine erneute Prüfung vorzunehmen, soweit es die 

vorgenommenen Änderungen erfordern und gewichtige Gründe für die Änderungen vorliegen. Der Umfang einer 

Nachtragsprüfung hängt dabei vom Umfang der vorgenommenen Änderungen ab. Die von den Änderungen betroffen 

Jahresabschlussunterlagen sind erneut zu prüfen. In diese Prüfung ist auch die Prüfung der Zulässigkeit 

der vorgenommenen Änderungen einzubeziehen. Außerdem muss überprüft werden, ob weitere Anpassungen 

wegen des Gesamtbildes erforderlich sind und der Jahresabschluss noch seiner Aufgabe gerecht wird, ein den 


zu vermitteln, gerecht wird. 

Das Ergebnis einer solchen Nachtragsprüfung ist dann in einem Nachprüfungsbericht darzustellen und die Art 

und der Umfang dieser Prüfung sind zu erläutern. Soweit Dritte als Abschlussprüfer auch an der Nachtragsprüfung 

beteiligt werden, bedarf es keiner erneuten Bestellung, weil sich deren Prüfungsauftrag grundsätzlich auf 

den Jahresabschluss insgesamt vor dem Zeitpunkt seiner Feststellung bezieht, wenn nicht lediglich ein fachlicher 

Teilauftrag erteilt wurde. Der erstellte Bestätigungsvermerk bleibt jedoch grundsätzlich wirksam. Er ist jedoch ggf. 

entsprechend zu ergänzen bzw. anzupassen. Führt die Nachprüfung zu dem Ergebnis, dass der ursprüngliche 

Bestätigungsvermerk aufrechterhalten werden kann, soll dies durch eine entsprechende Ergänzung deutlich 

werden. Auch Einschränkungen oder Versagungen des Bestätigungsvermerks auf Grund der nachträglichen 

Änderungen sind entsprechend zu kennzeichnen. 

1.5 Der Abschluss der Prüfung 

Die für die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erforderliche örtliche Prüfung ist erst dann vom 

örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss ordnungsgemäß durchgeführt worden, wenn dem Rat der Gemeinde ein 

Prüfungsbericht und ein Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über die Versagung, der unter Angabe von Ort 

und Tag vom Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses zu unterzeichnen ist, vorgelegt worden ist. 

Dabei hat nach dieser Vorschrift der Rechnungsprüfungsausschuss seinen Bestätigungsvermerk in den Prüfungsbericht 

aufzunehmen. Er hat bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks 

oder des Vermerks über seine Versagung die Vorschriften de§ 101 Absatz 4 bis 7 GO NRW zu beachten (vgl. 

Erläuterungen zu diesen Vorschriften). Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“ 

können dabei als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden. 

2. Die Prüfungsgrundsätze für Abschlussprüfungen 

Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung werden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung noch ergänzt. 

Für diese Abschlussprüfungen haben sich die „Grundsätze ordnungsmäßiger Abschlussprüfungen (GoA)“ 

entwickelt, die bei den Prüfungen des Jahresabschlusses entsprechende Anwendung finden können. Diese beinhalten 

Festlegungen zur Durchführung von Abschlussprüfungen sowie zu den Prüfungshandlungen. Außerdem 

bestehen noch weitere Ergänzungen durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung bei Abschlussprüfungen“ 

sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“. 

Die Ziele der Prüfung und der Prüfungsgegenstand bestimmen dabei die Prüfungsinhalte, so dass sich wie bisher 

der Umfang und der Inhalt der Prüfung grundsätzlich auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften über die 

gemeindliche Haushaltswirtschaft erstrecken müssen. ES muss in der Abschlussprüfung beurteilt werden, ob der 

Jahresabschluss den gesetzten Vorgaben entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 

GEMEINDEORDNUNG 637



Durch die Prüfung wird die Verlässlichkeit der im Jahresabschluss enthaltenen Informationen erhöht, denn die 

Prüfung stellt eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion dar. Nach diesen Prüfungsgrundsätzen ist 

die einzelne Abschlussprüfung auch angemessen zu dokumentieren. Dies dient u.a. dazu, Informationen, die zum 

Prüfungsergebnis und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen geführt haben, zu stützen und nachvollziehbar zu 

machen. Die Unterlagen des Abschlussprüfers über die jeweilige Jahresabschlussprüfung sind, soweit der Prüfer 

der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde angehört, entsprechend den Vorschriften über die Aufbewahrung 

von gemeindlichen Unterlagen aufzubewahren (vgl. § 58 GemHVO NRW). 


1. Zu Absatz 1 (Prüfungsrahmen): 

1.1 Zu Satz 1 (Prüfungszuständigkeit und Prüfungsinhalte): 

1.1.1 Die Zuständigkeiten des Rechnungsprüfungsausschusses 

Nach der Vorschrift ist der Jahresabschluss vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein 


Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Damit wird die dem örtlichen 

Rechnungsprüfungsausschusses obliegende Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses (vgl. § 59 Abs. 3 

GO NRW) nochmals ausdrücklich hervorgehoben. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat bei der Jahresabschlussprüfung 

zu beachten, dass der Rat der Gemeinde bis zum 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden 

Jahres den Jahresabschluss festzustellen hat (vgl. § 96 Abs. 1 GO NRW). Er hat daher den Ablauf seiner 

Prüfung entsprechend zu gestalten. 

Die Verantwortlichkeit des Rechnungsprüfungsausschuss für die Prüfung des Jahresabschlusses wird auch dadurch 

deutlich, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses den Bestätigungsvermerk, der entsprechend 

des durchgeführten Prüfungsumfanges und des Prüfungsergebnisses zu formulieren ist, mit Angabe 

des Ortes und des Datums eigenhändig zu unterzeichnen hat (vgl. § 101 Abs. 7 GO NRW). Um den Zielen und 

Zwecken der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung nachzukommen, muss dieser Abschlussprüfung nicht nur 

eine vielfältige Informationsbeschaffung vorausgehen, sondern auch die Vorbereitung der Abschlussprüfung 

muss abgestimmt zwischen der Gemeindeverwaltung, dem Rechnungsprüfungsausschuss und den Abschlussprüfern 

erfolgen, denen sich der Rechnungsprüfungsausschuss bedient (vgl. § 59 Abs. 3 GO NRW). 

1.1.2 Inhalte der Jahresabschlussprüfung 

Die Vorschrift benennt auch ausdrücklich die Prüfungsinhalte, denn der gemeindliche Jahresabschluss ist dahingehend 

zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, 

Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 

Diese Beschreibung stellt zwar den Ausgangspunkt für eine Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung dar, wenn 

lediglich die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen im Blickfeld stehen. Es 

muss jedoch die Besonderheit im gemeindlichen Bereich berücksichtigt werden, dass die jährliche Haushaltssatzung 

nicht für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden Haushaltsplan 

näher ausgestaltet wird. Daraus entsteht, dass auch die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und 

nicht nur deren Ergebnis, das in der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung sowie in der gemeindlichen Bilanz 

wieder gegeben wird, in die Jahresabschlussprüfung einzubeziehen ist. 

GEMEINDEORDNUNG 638

1.1.3 Die Durchführung der Jahresabschlussprüfung 




Die Aufgabe „Durchführung der Jahresabschlussprüfung“ erfordert von allen daran Beteiligten eine sachliche und 

zeitliche Prüfungsplanung und die Festlegung von Informationsbeschaffungsprozessen. Die Prüfung setzt aber 

auch eine Einschätzung des Prüfungsrisikos sowie eine Prüfungsstrategie voraus, um die Richtigkeit der zu treffenden 

Prüfungsaussagen zu gewährleisten. Auch die Festlegung von Wesentlichkeitsgrenzen sowie und Plausibilitätsbeurteilungen 

gehören zu den notwendigen Vorbereitungen. Ebenso sollte in die Vorüberlegungen für die 

örtliche Prüfung einbezogen werden, welche kompetenten Personen bei der Klärung von Zweifelsfragen hinzugezogen 

werden können, um Fehleinschätzungen entgegen zu wirken. Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ist 

daher auch den Grundsätzen der risikoorientierten Prüfung und der Wesentlichkeit in ausreichendem Maße 

Rechnung zu tragen. Dabei ist die örtliche Situation der Gemeinde, deren Umfang und Form der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft, die Komplexität der gemeindlichen Geschäfte sowie deren Risikogehalt zu berücksichtigen. 

Zu den Prüfungsvorbereitungen gehört aber auch die Beauftragung Dritter nach § 103 Abs. 5 GO NRW, wenn 

sich die örtliche Rechnungsprüfung zur Erfüllung ihrer Aufgaben Dritter bedienen will. Sie hat dabei auch das 

Vorliegen von Ausschlussgründen zu prüfen (vgl. § 103 Abs. 7 GO NRW). Außerdem ist auch auf eine ausreichende 

Dokumentation der Vorgänge bei der Ausführung der Prüfungstätigkeiten im Rahmen der Jahresabschlussprüfung 

zu achten. Es ist nicht ausreichend, nur das Ergebnis der durchgeführten Prüfung durch den 

Prüfungsbericht und den Bestätigungsvermerk nach § 101 Abs. 3 GO NRW zu dokumentieren. Entstandene 

Dokumente in Papierform können dabei auch eingescannt werden, damit sie in elektronischer Form verfügbar 

sind, jedoch muss immer der vollständige Inhalt auf dem Datenträger ersichtlich sein. 

1.1.3.2 Der Zeitraum der Jahresabschlussprüfung 

Für die Durchführung der Jahresabschlussprüfung ist gesetzlich nicht ausdrücklich ein abgegrenzter Zeitraum 

bestimmt worden. Gleichwohl ergibt sich aus der Einordnung der Prüfung des Jahresabschlusses in den Verfahrensablauf 

der Aufstellung und Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, dass für die Durchführung 

der Prüfung nur ein begrenzter Zeitraum zur Verfügung steht. Zu berücksichtigen ist einerseits, dass der Bürgermeister 

den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres 

folgenden Jahres dem Rat zuzuleiten hat (vgl. § 95 Abs. 3 S. 2 GO NRW). Andererseits hat der Rat 

der Gemeinde spätestens bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss 

geprüften Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen (vgl. § 96 Abs. 1 S. 1 GO 

NRW). 

In diesem Zeitraum muss die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschluss erfolgen, wobei zu berücksichtigen ist, 

sich der dafür zuständige Rechnungsprüfungsausschuss (vgl. § 59 Abs. 3 i.V.m. § 101 GO NRW) der örtlichen 

Rechnungsprüfung zu bedienen hat oder, soweit eine solche nicht besteht, sich Dritter gem. § 103 Abs. 5 bedienen 

kann (vgl. § 59 Abs. 3 GO NRW). Zu berücksichtigen ist dabei, dass die gemeindlichen Organe die gesetzlich 

zugelassenen Fristen nicht vollausschöpfen müssen, so dass sich die für die tatsächliche Durchführung der 

Jahresabschlussprüfung verfügbare Zeit noch reduzieren kann. Eine schnelle und kurzfristige Prüfung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses ist auch vom Gesetzgeber gewollt, denn die Ergebnisse des gemeindlichen Jahresabschlusses 

sollen so schnell wie möglich in der gemeindlichen Haushaltsplanung und Haushaltsausführung 

Berücksichtigung finden. Auch die gemeindliche Aufsichtsbehörde ist daher an einer zeitnahen Anzeige des festgestellten 

Jahresabschlusses nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres sehr interessiert. 

GEMEINDEORDNUNG 639



1.2 Zu Satz 2 (Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung): 


Nach der Vorschrift erstreckt sich die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses darauf, ob die gesetzlichen 

Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden 

sind. Die Prüfung der von der Gemeinde zu beachtenden rechtlichen Vorschriften stellt daher auch eine Recht- 

und Ordnungsmäßigkeitsprüfung der gesamten Haushaltswirtschaft der Gemeinde des abgelaufenen Haushaltsjahres 

im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung dar. Dabei umfasst die Rechtmäßigkeitsprüfung 

regelmäßig die Beurteilung des gemeindlichen Verwaltungshandelns dahingehend, ob die rechtlichen Vorgaben 

bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft eingehalten worden sind. Eine Ordnungsmäßigkeitsprüfung 

soll feststellen, ob das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde vollständig und richtig nachgewiesen 

wird. 

Diese Gegebenheiten ändern sich auch nicht durch das Prüfungsziel, ob der Jahresabschluss der Gemeinde ein 


Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Es muss für den gemeindlichen 

Bereich die Besonderheit berücksichtigt werden, dass die jährliche Haushaltssatzung nicht für sich alleine 

steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden Haushaltsplan näher ausgestaltet wird, 

der verbindlich für die gemeindliche Verwaltung ist (vgl. § 79 Abs. 3 S. 2 GO NRW). Außerdem steht die von den 

Ratsmitgliedern zu beschließende Entlastung des Bürgermeisters damit in Zusammenhang (vgl. § 96 Abs. 1 S. 4 


Im Rahmen der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann sich zudem 

ergeben, dass die Gemeinde auch zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses verpflichtet ist, dieser Verpflichtung 

aber noch nicht nachgekommen ist. In diesen Fällen sind dem Bürgermeister der Gemeinde entsprechende 

Hinweise zu geben. Dieser Verstoß gegen gesetzliche Pflichten ist jedoch nicht Gegenstand der originären 

Jahresabschlussprüfung und berührt diese daher nicht. Der Verstoß kann daher auch nicht zu einer Einschränkung 

des Bestätigungsvermerks aus der Jahresabschlussprüfung führen. 

1.2.2 Die gesetzlichen Haushaltsvorschriften 


Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss erstreckt sich nach 

der Vorschrift auch darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften beachtet worden sind. Diese Regelung soll nach 

ihrem Sinn und Zweck bewirken, dass bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses die gesamten Vorschriften 

über die gemeindliche Haushaltswirtschaft berücksichtigt werden. Daraus folgt, dass die in den haushaltsrechtlichen 

Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsplanung, die Haushaltsausführung 

und die Haushaltsrechnung, soweit sie bei der Gemeinde zur Anwendung kamen, in die haushaltsjahrbezogene 

Abschlussprüfung einzubeziehen sind. 

1.2.2.2 Die Vorschriften für die Haushaltsplanung 

Bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss müssen die in 

den haushaltsrechtlichen Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsplanung, soweit 

sie bei der Gemeinde zur Anwendung kamen, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden (vgl. nachfolgende 

Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 640



Haushaltsrechtliche Vorschriften für die Haushaltsplanung 

Haushaltsplanung 


8. Teil 










§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige 

Aufwendungen und Auszahlungen 



§ 86 Kredite 

9. Teil 







Haushaltsplanung 

in der Gemeindehaushaltsverordnung 

Erster Abschnitt 

Haushaltsplan 


§ 2 Ergebnisplan 

§ 3 Finanzplan 

§ 4 Teilpläne 



§ 7 Vorbericht 

§ 8 Stellenplan 

§ 9 Haushaltsplan für zwei Jahre 

§ 10 Nachtragshaushaltsplan 

Zweiter Abschnitt 

Planungsgrundsätze und Ziele 

§ 11 Allgemeine Planungsgrundsätze 

§ 12 Ziele, Kennzahlen zur Zielerreichung 


§ 14 Investitionen 

§ 15 Verfügungsmittel 

§ 16 Fremde Finanzmittel 

§ 17 Interne Leistungsbeziehungen 

§ 18 Kosten- und Leistungsrechnung 

§ 19 Weitere Vorschriften für die Haushaltsplanung 

§ 35 Abschreibungen 


Fünfter Abschnitt 


Abbildung 133 „Haushaltsrechtliche Vorschriften für die Haushaltsplanung“ 

1.2.2.3 Die Vorschriften für die Haushaltsausführung 


den haushaltsrechtlichen Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsausführung, 

soweit sie bei der Gemeinde zur Anwendung kamen, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden. Die 

Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bildet eine Grundlage für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde. 

Die Gemeinde hat auch bei der Ausführung ihrer gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr darauf 

Rücksicht zu nehmen, dass die Kosten der Leistungen und der Einrichtungen letztlich von den Bürgern durch 

Steuern und Abgaben aufgebracht werden. Dies verpflichtet sie ganz besonders zu einer wirtschaftlichen, effizienten 

und sparsamen Haushaltsführung (vgl. § 75 Abs. 1 S. 2 GO NRW). Das gemeindliche Haushaltsrecht 

sieht dafür eine Reihe von Grundsätzen und Geboten sowohl in der Gemeindeordnung als auch in der Gemeindehaushaltsverordnung 

vor, die nachfolgend beispielhaft aufgezeigt werden (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 641



Haushaltsrechtliche Vorschriften für die Haushaltsausführung 

Haushaltsausführung 


8. Teil 


§ 86 Kredite 

§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für 

Dritte 





10. Teil 




9. Teil 







Haushaltsausführung 

in der Gemeindehaushaltsverordnung 

Dritter Abschnitt 

Besondere Vorschriften 

für die Haushaltswirtschaft 

§ 20 Grundsatz der Gesamtdeckung 

§ 21 Bildung von Budgets 

§ 22 Ermächtigungsübertragung 

§ 23 Bewirtschaftung und Überwachung 

§ 24 Haushaltswirtschaftliche Sperre, 

Unterrichtungspflicht 

§ 25 Vergabe von Aufträgen 

§ 26 Stundung, Niederschlagung und Erlass 

Vierter Abschnitt 

Buchführung, Inventar, 

Zahlungsabwicklung 

27 Buchführung 

§ 28 Inventur, Inventar 

§ 29 Inventurvereinfachungsverfahren 

§ 30 Zahlungsabwicklung, Liquiditätsplanung 

§ 31 Sicherheitsstandards und interne Aufsicht 

Abbildung 134 „Haushaltsrechtliche Vorschriften für die Haushaltsausführung“ 

1.2.2.4 Die Vorschriften für die Haushaltsrechnung 


den haushaltsrechtlichen Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsrechnung, soweit 

sie bei der Gemeinde zur Anwendung kamen, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden. Aus den Vorgaben 

des Rates der Gemeinde für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ergibt sich zudem die 

Notwendigkeit, dass der Bürgermeister nach dem Ende seines auf ein Jahr begrenzten Auftrages, die Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde nach der geltenden Haushaltssatzung zu führen, darüber Rechenschaft gegenüber dem 

Rat ablegen muss. Dafür bestehen im gemeindlichen Haushaltsrecht eine Reihe von Grundsätzen und Geboten 


Haushaltsrechtliche Vorschriften für die Haushaltsrechnung 

Haushaltsrechnung 



Haushaltsrechnung 

in der Gemeindehaushaltsverordnung

8. Teil 





§ 91 Inventur, Inventar und 

Vermögensbewertung 


§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses 

und Entlastung 

9. Teil 







10. Teil 


§ 101 Prüfung des Jahresabschlusses, 

Bestätigungsvermerk 



§ 105 Überörtliche Prüfung 

12. Teil 






Fünfter Abschnitt 


§ 32 Allgemeine Bewertungsanforderungen 

§ 33 Wertansätze für Vermögensgegenstände 

§ 34 Bewertungsvereinfachungsverfahren 

§ 35 Abschreibungen 


Sechster Abschnitt 



§ 38 Ergebnisrechnung 

§ 39 Finanzrechnung 

§ 40 Teilrechnungen 

§ 41 Bilanz 

§ 42 Rechnungsabgrenzungsposten 

§ 43 Weitere Vorschriften zu einzelnen Bilanzposten 

§ 44 Anhang 

§ 45 Anlagenspiegel 

§ 46 Forderungsspiegel 

§ 47 Verbindlichkeitenspiegel 

§ 48 Lagebericht 

Siebter Abschnitt 



§ 50 Konsolidierung 

§ 51 Gesamtlagebericht, Gesamtanhang 


Neunter Abschnitt 

Schlussvorschriften 

§ 58 Aufbewahrung von Unterlagen, 

Aufbewahrungsfristen 

Abbildung 135 „Haushaltsrechtliche Vorschriften für die Haushaltsrechnung“ 

Nach dem Ende des gemeindlichen Haushaltsjahres ist daher vom Kämmerer ein Jahresabschluss aufzustellen, 

vom Bürgermeister zu bestätigen. Der Bürgermeister hat dann den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb von drei 

Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zuzuleiten. (vgl. § 95 Abs. 3 GO NRW). 

1.2.3 Örtliche Satzungen 


Nach der Vorschrift erstreckt sich die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

auch darauf, ob die die gesetzlichen Vorschriften ergänzenden Satzungen beachtet worden sind. 

Die Gemeinden können nach § 7 GO NRW ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln. Neben dieser Ermächtigung 

bestehen aber in Fachgesetzen weitere Ermächtigungen zum Erlass von gemeindlichen Satzungen, z.B. in 

§ 2 KAG NRW oder für Erschließungsbeitragssatzung in § 132 BauGB. Zu solchen gemeindlichen Satzungen 

GEMEINDEORDNUNG 643



gehören vor allem die Hauptsatzung nach § 7 Abs. 3 GO NRW und die jährliche Haushaltssatzung nach § 78 GO 

NRW. 

1.2.3.2 Die gemeindliche Haushaltssatzung 



durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung nach § 78 Abs. 1 GO NRW (vgl. § 41 Abs. 1 Buchstabe h) 

GO NRW). Ein auf der beschlossenen Haushaltsatzung aufbauender gemeindlicher Haushalt ist Ausdruck der 

Finanzhoheit der Gemeinde und der gemeindlichen Selbstverwaltung. Es muss dabei von der Gemeinde gewährleistet 

werden, dass durch die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen 

getroffen werden und diese alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthält, die zur 

Ausführung und Einhaltung des Haushaltsplans der Gemeinde im betreffenden Haushaltsjahr notwendig sind. 

Aus diesen Vorgaben entsteht, dass in die Prüfung der Einhaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung auch die 

Einhaltung des Haushaltsplans und damit die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu prüfen ist. Es 

muss als nicht ausreichend angesehen werden, wenn lediglich nur die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, 

die in der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung sowie in der gemeindlichen Bilanz wieder gegeben 

werden, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden. So gehört z.B. zur Prüfung, ob die haushaltswirtschaftlichen 

Vorschriften eingehalten worden sind, die Prüfung der Einhaltung der in der Haushaltssatzung 

enthaltenen Kreditermächtigung und anderer örtlich bezogener Bewirtschaftungsvorgaben. 

Zu den Prüfungsaufgaben gehört auch die Prüfung, ob außerhalb der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung 

örtliche haushaltswirtschaftliche Maßnahmen veranlasst wurden und sich im zulässigen Rahmen der haushaltsrechtlichen 

Vorgaben halten, z.B. über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen. Dadurch wird 

deutlich, dass sich die Prüfung der Einhaltung der rechtlichen Bestimmungen im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses nicht allein auf die Vorschriften über die Rechnungslegung beziehen darf. 

1.2.4 Sonstige ortsrechtliche Bestimmungen 


Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss erstreckt sich nach 

der Vorschrift auch darauf, ob die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Derartige örtliche 

Regelungen werden durch Verordnungen, Tarife, Richtlinien u.a. in eigener Verantwortung der Gemeinde 

festgelegt. Solche ortsrechtlichen Bestimmungen sind nach § 1 Abs. 2 BekanntmVO NRW wie gemeindliche 

Satzungen bekannt zu machen. 

1.2.4.2 Besondere Ratsbeschlüsse 

Zu den sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen sind auch besondere Ratsbeschlüsse zu zählen, die auf Grund 

ihrer Inhalte eigene haushaltswirtschaftliche Auswirkungen für das gleiche Haushaltsjahr oder auch für künftige 

Haushaltsjahre haben, z.B. über gemeindliche Investitionen oder über überplanmäßige und außerplanmäßige 

Aufwendungen und Auszahlungen gem. § 83 Abs. 2 GO NRW. 

GEMEINDEORDNUNG 644



1.3 Zu Satz 3 (Prüfung der Buchführung und der Inventur): 

1.3.1 Die Prüfung der gemeindlichen Buchführung 

Nach der Vorschrift ist in die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses die Buchführung der Gemeinde 

einzubeziehen. Die Jahresabschlussprüfung hat daher bei der Prüfung der Bestandteile und Anlagen des Jahresabschlusses 

auch die der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu Grunde liegende Buchführung zu berücksichtigen. 

Die Buchführung der Gemeinde hat nach § 27 GemHVO NRW dazu beizutragen, dass der Jahresabschluss 


der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermittelt. 

Die gemeindliche Buchführung muss daher den an sie gestellten Anforderungen entsprechen, damit der Jahresabschluss 

in der vorgeschriebenen Form aufgestellt werden kann, die vorgesehenen Angaben enthält und dafür 

die Vermögensgegenstände und Schulden richtig bewertet worden sind. Die Finanzbuchhaltung der Gemeinde 

hat deshalb das Datenmaterial zu liefern, das die Grundlage für den Jahresabschluss mit Ergebnisrechnung, 

Finanzrechnung und der Bilanz bilden soll. Das gemeindliche Buchführungsverfahren ist somit auf den Nachweis 

und die Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Gemeinde auszurichten. 

Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses kann daher i.d.R. eine Aufbau- und Funktionsprüfung der 

gemeindlichen Buchführung stattfinden, in der die notwendigen Prüfungsaussagen gewonnen werden. In die 

örtliche Prüfung sollen deshalb die rechnungslegungsrelevanten Elemente der gemeindlichen Buchführung einbezogen 

werden, die Daten über die Geschäftsvorfälle der Gemeinde verarbeiten, einschließlich der Erfordernisse 

der Datensicherheit. Es ist jedoch nicht erforderlich, jeden gemeindlichen Geschäftsvorfall, der im abgelaufenen 

Haushaltsjahr entstanden ist nachzuprüfen. 

Eine solche Prüfung obliegt zudem der örtlichen Rechnungsprüfung, denn sie hat die gesetzliche Aufgabe, die 

Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung laufend zu prüfen sowie die gemeindliche Zahlungsabwicklung 

dauernd zu überwachen (vgl. § 103 Abs. 1 Nrn. und 5 GO NRW). Diese gesetzlichen Aufgaben sind untrennbar 

miteinander verbunden, denn die Aufgabe „Dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung“ hat nur 

aus Sicherheitsgesichtspunkten heraus eine eigenständige Bedeutung. Dieses gesamte Prüfungsgeschehen 

dient der Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde, so dass auch diese Prüfungen unter 

den Aspekten des § 101 GO NRW durchzuführen sind. 

Bei einer Buchführung mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung) muss geprüft werden, ob 

auch bei der DV-gestützten Buchführung die Grundsätze eingehalten werden, die in § 27 Absatz 1 bis 3 näher 

bestimmt sind. Die Gemeinde muss solche organisatorischen und technischen Maßnahmen umsetzen, die geeignet 

sind, die Sicherheit der für die Rechnungslegung relevanten Daten und IT-Systeme zu gewährleisten. Die 

GoBS finden bei der gemeindlichen Buchführung mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung Anwendung, unabhängig 

davon, ob diese zentral oder dezentral, vollständig oder nur in Teilschritten erfolgt. 

Die GoBS gelten zudem - wie im kaufmännischen Rechnungswesen - auch für die Prozesse außerhalb des eigentlichen 

Buchführungsbereichs, innerhalb derer buchführungsrelevante Daten erfasst, erzeugt, übermittelt oder 

verarbeitet werden. Dazu werden mehrere Voraussetzungen bestimmt, von der Pflicht, fachlich geprüfte Programme 

und freigegebene Verfahren einzusetzen, bis hin zur verantwortlichen Abgrenzung der Verwaltung von 

Informationssystemen und automatisierten Verfahren von der fachlichen Sachbearbeitung und der Erledigung von 

Aufgaben der Finanzbuchhaltung, durch die eine notwendige Ordnungsmäßigkeit dieser Buchführung sichergestellt 

werden soll. 

GEMEINDEORDNUNG 645

1.3.2 Die Prüfung der gemeindlichen Inventur 



In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass zur Jahresabschlussprüfung auch die Prüfung der 

Inventur gehört. Die Inventur der Gemeinde stellt dabei als Bestandsaufnahme eine lückenlose, mengen- und 

wertmäßige Erfassung des Vermögens und der Schulden einer Gemeinde zu einem bestimmten Stichtag durch 

eine Inaugenscheinnahme in Form von Messen, Wiegen usw. dar. Eine solche Stichtagsinventur ist in einem 

angemessenen und abgegrenzten Zeitraum um den Abschlussstichtag durchzuführen. Die Vorschrift des § 28 

GemHVO NRW ist daher darauf abgestellt, dass die Gemeinde durch die Inventur einen Überblick über ihr gesamtes 

Vermögen erhält, in dem zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres die im wirtschaftlichen Eigentum 

stehenden Vermögensgegenstände, die Schulden und Rechnungsabgrenzungsposten unter Beachtung der 

Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur vollständig aufgenommen werden. 

Ergänzend zu den Bestimmungen über die Durchführung der Inventur in § 28 GemHVO NRW sind in Anlehnung 

an das Handelsrecht und um die Wirtschaftlichkeit der Inventur zu erhöhen, Inventurvereinfachungen für die Gemeinden 

zugelassen worden. Jede der zugelassenen Vereinfachungen ist jedoch an bestimmte Voraussetzungen 

gebunden. Dieses soll dazu beitragen, dass die Inventurzwecke auch dann erfüllt werden, wenn eine Vereinfachungsmöglichkeit 

angewendet wird. In den Fällen, in denen von einer Vereinfachungsmöglichkeit Gebrauch 

gemacht werden soll, ist von der Gemeinde zuvor zu prüfen, ob die vorgesehene Maßnahme zu mehr Wirtschaftlichkeit 

beiträgt als die normale Inventur und der Grundsatz der Vollständigkeit sowie der Grundsatz der Richtigkeit 

nicht unvertretbar beeinträchtigt werden. Die Prüfungshandlungen des Abschlussprüfers sind daher an der 

örtlich tatsächlich gestalteten Inventur auszurichten. 

1.3.3 Die Prüfung des aufgestellten Inventars 

Die Vorgabe In § 28 Abs. 1 S. 2 GemHVO NRW, den Wert der einzelnen in der Inventur zum Schluss eines jeden 

Haushaltsjahres erfassten Vermögensgegenstände und Schulden in einem Bestandsverzeichnis (Inventar) anzugeben, 

dient der zutreffenden Darstellung der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde im gemeindlichen 

Jahresabschluss und ist Gegenstand der Abschlussprüfung. Das Inventar ist das gemeindliche Verzeichnis, das 

Auskunft über das Ergebnis der gemeindlichen Inventur nach Art, Menge und Wert gibt. Es ist als Bestandsverzeichnis 

daher zeitnah zum Abschlussstichtag 31. Dezember aufzustellen. Es bildet die Grundlage für die aufzustellende 

Bilanz und den Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss. Die o.a. Vorschrift enthält aber keine Formvorschriften 

über das Inventar, jedoch sind die Vermögensgegenstände und die Schulden immer getrennt voneinander 

aufzuführen. Die Beachtung der GoB bei der Aufstellung verlangen Klarheit, Übersichtlichkeit und Nachvollziehbarkeit 

in der Darstellung, so dass die Gliederung des Inventars diesen Anforderungen entsprechen muss. 

1.3.4 Die Prüfung der örtlichen Abschreibungstabelle 

Nach der Vorschrift ist in die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses auch die Übersicht über die örtlich 

festgelegten Nutzungsdauern der gemeindlichen Vermögensgegenstände Örtliche Abschreibungstabelle) einzubeziehen. 

Die Gemeinde hat nach § 27 Abs. 3 GemHVO NRW für ihre Bestimmung der wirtschaftlichen Nutzungsdauer 

ihrer abnutzbaren Vermögensgegenständen den vom Innenministerium bekannt gegebenen „NKF- 

Rahmen für kommunale Abschreibungen“ zu Grunde zu legen und sich bei der Erstellung ihrer örtlichen Übersicht 

(Abschreibungstabelle) i.d.R. innerhalb des vorgegebenen Rahmens zu bewegen. Die örtlichen Festlegungen 

über die Nutzungsdauern der gemeindlichen Vermögensgegenstände sollen dadurch transparent und für die 

Anwendung verbindlich gemacht werden. Die Prüfung der örtlichen Abschreibungstabelle wird sich daher i.d.R. 

auf die Einhaltung dieser allgemeinen Vorgaben beschränken können. 

GEMEINDEORDNUNG 646



1.4 Zu Satz 4 (Prüfung des Lageberichtes der Gemeinde): 

Der Lagebericht ist daraufhin zu prüfen, ob er mit dem Jahresabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen 

Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde 

erwecken. Die Angaben im Lagebericht dürfen nicht keine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, 

Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. Außerdem muss im Lagebericht auch zu den künftigen Chancen 

und Risiken der Gemeinde Auskunft gegeben werden, die der Prüfer einzuschätzen hat. Dabei kann er die 

„Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“ als Beurteilungsmaßstäbe heranziehen. 

Der jährliche Lagebericht der Gemeinde hat daher eine umfassende und vielfältige Ergänzungsfunktion zum 

gemeindlichen Jahresabschluss. Seine Aussagen müssen daher klar, sorgfältig abgewogen und zeitnah sein. Bei 

seiner Aufstellung sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung (GoL) zu beachten. Für die äußere 

Gestaltung des Lageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen Formvorgaben vorgegeben 

worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung. Auch die Gliederung 

des Lageberichts muss mit ihren einzelnen Elementen dazu beitragen, dass der Lagebericht der Gemeinde im 

Zusammenhang mit dem gemeindlichen Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 

Die Prüfungshandlungen sind nach den gleichen Grundsätzen vorzunehmen, wie sie bei der Prüfung der Bestandteile 

des gemeindlichen Jahresabschlusses zur Anwendung kommen. Darin einzubeziehen sind grundsätzlich 

alle im Lagebericht der Gemeinde gemachten Angaben. Enthält der gemeindliche Lagebericht gleichwohl 

Informationen, die nicht der Abschlussprüfung unterliegen, sollten solche Angaben in einem gesonderten Abschnitt 

des Lageberichtes dargestellt werden. Vermitteln solche Informationen aber ggf. im Einzelfall einen falschen 

Eindruck von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde, sollte der Abschlussprüfer eine Richtigstellung dieser 

Inhalte des Lageberichtes veranlassen. 

1.5 Zu Satz 5 (Prüfungsbericht): 

1.5.1 Die Prüfungsaussagen 

Nach der Vorschrift hat der Rechnungsprüfungsausschuss über Art und Umfang der Prüfung des Jahresabschlusses 

sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. Er hat daher Art und Umfang 

der erforderlichen Prüfungshandlungen unter Berücksichtigung der Gegebenheiten bei der Gemeinde eigenverantwortlich 

in Kenntnis der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und der Buchführung der Gemeinde nach pflichtgemäßem 

Ermessen sorgfältig zu bestimmen, so dass Prüfungsaussagen mit hinreichender Sicherheit getroffen 

werden können und ein Prüfungsbericht erstellt werden kann. Beispiele dazu sind nachfolgend aufgezeigt (vgl. 

Abbildung). 

Beispiele für Prüfungsaussagen zum Jahresabschluss 

- Darstellung, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen, 

insbesondere die gemeindliche Haushaltssatzung, und sonstigen ortsrechtlichen 

Bestimmungen beachtet worden sind, 

- Darstellung, ob die Bilanz, die Ergebnisrechnung und die Finanzrechnung ausreichend 

ausgegliedert und ihre Posten und Positionen ausreichend erläutert wurden, 

- Darstellung, ob der Anhang den an ihn gestellten Anforderungen entspricht und 

insbesondere die gesonderten zu machenden Angaben zutreffend enthält, 

GEMEINDEORDNUNG 647



- Darstellung, ob die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über 

örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände den rechtlichen 

Anforderungen entsprechend und das durch den Jahresabschluss zu vermittelnde 

Bild der Gemeinde in ausreichendem Maße ermöglichen, 

- Aussage, ob der Lagebericht mit dem Jahresabschluss in Einklang steht und ob 

seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken, einen Überblick über 

die wichtigen Ergebnisse des Jahresabschlusses und Rechenschaft über die 

Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Jahr gibt und auf die Chancen und Risiken 

für die künftige Entwicklung der Gemeinde eingeht, 

- Darstellung von Unrichtigkeiten und Verstößen, die sich auf die weitere Entwicklung 

der Gemeinde wesentlich auswirken oder sie beeinflussen können, 

- eigene Beurteilung der Lage der Gemeinde, 

Abbildung 136 „Beispiele für Prüfungsaussagen zum Jahresabschluss“ 

Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen jedoch über die genannten Vorschriften 

hinaus keine weiteren Vorgaben. Der Prüfungsbericht über die gemeindliche Abschlussprüfung sollte 

daher eine Vielzahl von Prüfungsaussagen zur wirtschaftlichen Lage der Gemeinde enthalten. Der Umfang der 

Berichterstattung des Abschlussprüfers sollte daher unter Berücksichtigung der einschlägigen Bestimmungen, der 

Bedeutung und dem Risikogehalt der dargestellten Sachverhalte entsprechen. Soweit erläuternde Darstellungen 

notwendig werden, können diese als Anlagen dem Prüfungsbericht beigefügt werden, wenn im Prüfungsbericht 

selbst eine hinreichende Beurteilung vorgenommen und durch die Anlagen die Berichterstattung nicht unübersichtlich 

wird. 

Der Prüfungsbericht ist von der Gemeinde bzw. von den Verantwortlichen für die Jahresabschlussprüfung nach 

örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich auszugestalten und zu unterzeichnen. Er sollte durch seine besonderen 

Aussagen und Darstellungen auch eine vorbeugende Wirkung, insbesondere hinsichtlich der aufgedeckten 

Unregelmäßigkeiten entfalten und zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten beitragen. Gleichwohl kann er deren 

künftige Vermeidung aber nicht garantieren. 

1.5.2 Die Grundsätze der Berichterstattung 

Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen nach der Vorschrift keine besonderen 

Vorgaben. Jedoch muss der Prüfungsbericht eindeutige Formulierungen zu den geprüften örtlichen Sachverhalten 

enthalten, um Fehlinterpretationen und Fehldeutungen zu vermeiden. Um die Einhaltung dieser Erfordernisse 

sicher zu stellen, haben sich Berichtsgrundsätze entwickelt, die auch bei der Erarbeitung von gemeindlichen 

Prüfungsberichten beachtet werden sollten, denn der Prüfungsbericht soll sowohl formell als auch materiell 

den haushaltsrechtlichen Anforderungen entsprechen. Folgende allgemeine Grundsätze der Berichterstattung 

bestehen (vgl. Abbildung). 

Grundsatz der 

Schriftlichkeit 

Berichtsgrundsätze für den Prüfungsbericht 


Nach diesem Grundsatz ist der Prüfungsbericht schriftlich zu erstatten. 

Dieses bedeutet u.a., dass der Prüfungsbericht in Papierform 

vorliegen muss. Wenn mündlich berichtet wird, müssen die gegebenen 

Informationen gleichwohl im Prüfungsbericht enthalten sein. 

Außerdem beinhaltet der Grundsatz, dass das Prüfungsergebnis 

bzw. der Bestätigungsvermerk vom Prüfer zu unterzeichnen ist.

Grundsatz der 

Klarheit 

Grundsatz der 

Wahrheit 

Grundsatz der 


Grundsatz der 


Grundsatz der 

Unparteilichkeit 



Nach diesem Grundsatz ist die Berichterstattung über die Prüfung 

im Prüfungsbericht für den Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so 

eindeutig und problemorientiert zu machen, dass eine übersichtliche 

Gliederung des Berichtes und ein sachlicher Stil zu verwenden 

ist und ggf. ergänzende Unterlagen zur Verfügung zu stellen sind 

(z.B. als Anlagen zum Prüfungsbericht. 

Nach diesem Grundsatz muss der Inhalt des Prüfungsberichtes den 

tatsächlichen Gegebenheiten bei der zu prüfenden Stelle entsprechen. 

Die Prüfungstätigkeit muss sich mit den Aussagen darüber 

und den dafür zu Grunde liegenden Dokumenten decken. Der 

Berichtspflichtige muss ggf. bestätigen, dass einzelne Sachverhalte 

nicht geprüft werden konnten. 

Nach diesem Grundsatz muss der Prüfungsbericht alle wesentlichen 

Ergebnisse und Einwendungen enthalten. Dabei ist zu entscheiden, 

wie mit vertraulichen Angaben und personenbezogenen 

Daten umzugehen ist. Der Grundsatz umfasst auch die Vorgabe, 

dass der Prüfungsbericht als Gesamtwerk erstellt wird und nicht in 

einzelne Berichte aufgeteilt wird, die ggf. nicht miteinander in Verbindung 

stehen. 

Nach diesem Grundsatz sind die Informationen der Prüfung für den 

Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar 

zu machen, dass die wesentlichen Informationen über die Prüfung 

auch für die Adressaten der Berichterstattung verständlich sind. 

Nach diesem Grundsatz hat der Abschlussprüfer unter Berücksichtigung 

der verfügbaren Informationen unvoreingenommen, sachlich 

und möglichst objektiv über die durchgeführte Prüfung zu berichten, 

ggf. auch Aussagen zum Selbstprüfungsverbot bzw. seiner eigenen 

Unabhängigkeit zu machen. 

Abbildung 137 „Berichtsgrundsätze für den Prüfungsbericht“ 

1.6 Zu Satz 6 (Prüfungsbericht und Bestätigungsvermerk): 

Nach dieser Vorschrift hat der Rechnungsprüfungsausschuss den Bestätigungsvermerk in den Prüfungsbericht 

aufzunehmen. Dieser muss eine klar und schriftlich zu formulierende Gesamtbeurteilung des Prüfungsergebnisses 

über den gemeindlichen Jahresabschluss enthalten. Außerdem entfaltet er eine rechtliche Wirkung dadurch, 

dass erst nach seiner Erstellung und Unterzeichnung die Jahresabschlussprüfung als abgeschlossen und der 

gemeindliche Jahresabschluss als geprüft gilt und erst dann durch den Rat der Gemeinde festgestellt werden 

kann (vgl. § 96 Abs. 1 GO NRW). Bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks 

oder des Vermerks über seine Versagung sind die Vorschriften der Absätze 4 bis 7 zu beachten (vgl. Erläuterungen 

zu diesen Vorschriften). Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“ 

können dabei als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden. 

2. Zu Absatz 2 (Stellungnahmen zum Prüfungsergebnis): 


Eine Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss des Rates und der örtlichen Rechnungsprüfung 

als örtliche Prüfungsinstanzen zur Erledigung der anstehenden Prüfungsarbeiten ist gesetzlich erwünscht. 

Insbesondere im Rahmen der Abschlussprüfungen (Jahresabschluss und Gesamtabschluss der Gemeinde) ist 

auch eine Zusammenarbeit der Prüfungsinstanzen mit der gemeindlichen Verwaltung notwendig. Die innerge- 

GEMEINDEORDNUNG 649



meindliche Zusammenarbeit kann z.B. helfen, aufgetretene Fehler und Unstimmigkeiten im gemeindlichen Jahresabschluss, 

die der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bildes der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde entgegenstehen, vor der Feststellung des Jahresabschlusses 

zu beseitigen. Die Zusammenarbeit erfordert aber, dass der Bürgermeister und der Kämmerer den Entwurf des 

Prüfungsberichtes sowie des Prüfungsergebnisses vor der Abgabe an den Rat der Gemeinde zur Kenntnisnahme 

erhalten, um ggf. eine Stellungnahme dazu abgeben zu können. 

Der Rechnungsprüfungsausschuss kann dadurch seine Prüfungsbemerkungen und Beanstandungen auf die 

wesentlichen Fälle beschränken, in denen trotz Erläuterungen und Bereitstellung von Nachweisen und Informationen 

seitens der gemeindlichen Verwaltung die Bedenken der Abschlussprüfer nicht ausgeräumt werden konnten 

und daher weiter bestehen. Geben der Bürgermeister und/oder der Kämmerer eine Stellungnahme zum Prüfungsbericht 

des Rechnungsprüfungsausschusses ab, sollte der Rechnungsprüfungsausschuss diese zusammen 

mit seinem Prüfungsbericht dem Rat vorlegen, selbst dann, wenn er den Anregungen des Bürgermeisters 

und/oder des Kämmerers gefolgt ist. 

Dieses Informationsgebaren stärkt die Zusammenarbeit zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen 

Verwaltung. Ein Ziel dieser Vorschrift ist es deshalb auch, möglichst unnötige Prüfungsfeststellungen zu vermeiden, 

wenn seitens des Bürgermeisters und des Kämmerers bereits im Vorfeld der Feststellung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses entstandene Unstimmigkeiten ausgeräumt werden können. Die örtliche Zusammenarbeit 

sollte daher während der gesamten Prüfungszeit bestehen und in einer gemeinsamen Schlussbesprechung enden, 

die zur gegenseitigen Anerkennung des erarbeiteten Prüfungsergebnisses führen kann. Dieses gilt entsprechend 

auch für den gemeindlichen Gesamtabschluss, der in der gleichen Art und Weise aufzustellen und zu 

prüfen ist wie der gemeindliche Jahresabschluss. 

2.1 Zu Satz 1 (Stellungnahme des Bürgermeisters): 

Nach der Vorschrift ist dem Bürgermeister vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

an den Rat eine Gelegenheit zur Stellungnahme zum Prüfungsergebnis zu geben. Dieses Recht des 

Bürgermeisters ist beibehalten worden, denn er ist für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der 

gesamten gemeindlichen Verwaltung verantwortlich und verteilt die Geschäfte (vgl. § 62 Abs. 1 GO NRW). Er ist 

dadurch von dem durch den Rechnungsprüfungsausschuss festgestellten Prüfungsergebnis betroffen. Der Bürgermeister 

ist aber auch dadurch unmittelbar in seiner Amtsfunktion betroffen, dass auf Grund des geprüften 

Jahresabschlusses die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden. Diese Entlastung ist eine Festlegung 

der Ratsmitglieder dahingehend, dass auf Grund des vorgelegten Jahresabschlusses und der vorgenommen 

Prüfung keine Einwendungen gegen die Haushaltsführung des Bürgermeisters erhoben werden. Dem Bürgermeister 

wird daher ein Anspruch zugestanden, vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

eine Stellungnahme dazu abgeben zu können. 

2.2 Zu Satz 2 (Stellungnahme des Kämmerers) 

Nach der Vorschrift ist auch dem Kämmerer vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

an den Rat eine Gelegenheit zur Stellungnahme zum Prüfungsergebnis zu geben, wenn er von seinem 

Recht nach § 95 Abs. 3 Satz 3 Gebrauch gemacht hat. Diese Regelung ist erforderlich, denn dem Kämmerer 

der Gemeinde steht das Recht zu, sowohl bei der Aufstellung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung 

als auch bei der Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses eine von der Meinung des Bürgermeisters 

abweichende Auffassung zu vertreten. Dem Kämmerer muss wegen der Bedeutung des Prüfungsergebnisses 

für die gemeindliche Haushaltswirtschaft ebenfalls das Recht eingeräumt werden, eine Stellungnahme 

zum Prüfungsergebnis über den gemeindlichen Jahresabschluss abgeben zu können. Diese Vorgabe ist sachlich 

sinnvoll und kann auf freiwilliger Basis immer erfolgen. Sie aber dann sachlich geboten, wenn der Kämmerer 

GEMEINDEORDNUNG 650



bereits zuvor eine Stellungnahme zum Entwurf des Jahresabschlusses abgegeben hat (vgl. § 95 Abs. 3 Satz 3 


2.3 Die Stellungnahme der örtlichen Rechnungsprüfung 

Der Rechnungsprüfungsausschuss bedient sich regelmäßig zur Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 59 Abs. 3 GO NRW). Er baut dabei i.d.R. seine Abschlussprüfung auf 

dem Prüfungsergebnis der der örtlichen Rechnungsprüfung auf, das ihm durch einen Prüfungsbericht und einen 

Bestätigungsvermerk vorgelegt wird. Dabei kann es vorkommen, dass das Prüfungsergebnis des Rechnungsprüfungsausschusses 

erheblich vom Prüfungsergebnis der örtlichen Rechnungsprüfung abwichen kann. In solchen 

Fällen sollte der Rechnungsprüfungsausschuss mit seinem Prüfungsbericht und seinem Bestätigungsvermerk 

auch die (abweichende) Auffassung der örtlichen Rechnungsprüfung zum gemeindlichen Jahresabschluss dem 

Rat zur Kenntnisnahme mit vorlegen. Dieses ist sachgerecht und geboten, denn die örtliche Rechnungsprüfung 

ist dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt. 

3. Zu Absatz 3 (Inhalt und Aussage des Bestätigungsvermerks): 

3.1 Zu Satz 1 (Ergebnis der Prüfung im Bestätigungsvermerk): 

Die Regelung in der Vorschrift stellt ausdrücklich klar, dass der Rechnungsprüfungsausschuss das Ergebnis der 

Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen hat. Dieser 

Bestätigungsvermerk enthält damit ein Gesamturteil über das Prüfungsergebnis unter Einbeziehung des im Einzelnen 

in Absatz 1 der Vorschrift definierten Prüfungsumfangs (Prüfungsurteil). Dabei soll das Gesamturteil nicht 

als Addition vieler Einzelurteile verstanden werden, sondern durch Gewichtung der Beurteilung einzelner Prüfungsergebnisse, 

z.B. ob der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung ergibt, gebildet werden. Das Ergebnis der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

soll dabei regelmäßig in positiver Form dargestellt werden. Nur bei Verstößen sind Einschränkungen 

möglich, z.B. wenn gesetzliche Vorschriften, Satzungen oder sonstige ortsrechtliche Bestimmungen nicht beachtet 


Der Rechnungsprüfungsausschuss darf seinen Bestätigungsvermerk erst erteilen, wenn er seine Prüfung materiell 

abgeschlossen hat. Soweit im Einzelfall erforderlich, können aber zwischenzeitliche Informationen über den 

Stand der Prüfungsarbeiten gegeben werden. Dabei kann die Information je nach Stand der Prüfung möglicherweise 

bereits geäußert werden, dass auf Grund der vorliegenden Prüfungsergebnisse voraussichtliche keine 

Einwendungen erhoben werden und ggf. ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt werden wird, wenn 

die weitere Prüfung das bisherige Prüfungsergebnis bestätigt. Nach Abschluss der Prüfung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses hat der Rechnungsprüfungsausschuss das Ergebnis seiner Prüfung im Bestätigungsvermerk 

zusammen mit seinem Prüfungsbericht dem Rat der Gemeinde als Auftraggeber zuzuleiten. Mit diesem Bestätigungsvermerk 

aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses wird im Übrigen ein unbegrenzter Adressatenkreis 

über das Ergebnis der Jahresabschlussprüfung informiert, denn die Beratungen des Rates über das 

Prüfungsergebnis finden regelmäßig in öffentlicher Sitzung statt. Damit wird der Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses 

ebenfalls öffentlich gemacht. 

3.2 Zu Satz 2 (Kernelemente des Bestätigungsvermerks): 

Die Vorschrift benennt die Kernelemente des im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung aufzustellenden 

Bestätigungsvermerks des Rechnungsprüfungsausschusses. In dessen Bestätigungsvermerk sind neben 

GEMEINDEORDNUNG 651



Beschreibung des Prüfungsgegenstandes auch die Art und der Umfang seiner Prüfung zu beschreiben. Dabei 

sind die angewandten Rechnungslegungsgrundsätze und Prüfungsgrundsätze anzugeben. Diese Festlegungen 

stellen die Grundlage dafür dar, dass im Bestätigungsvermerk z.B. die Aussage getroffen werden kann, der Jahresabschluss 

der Gemeinde für das Haushaltsjahr ..., bestehend aus Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und 

den Teilrechnungen sowie der Bilanz und dem Anhang wurde unter Einbeziehung der Buchführung, der Inventur, 

des Inventars, der Übersicht über örtlich festgelegten Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände und des 

Lageberichts der Gemeinde geprüft. 

Im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung ist auch die Aussage wichtig, ob in die Prüfung die 

Haushaltssatzung sowie weitere Bestimmungen von Satzungen der Gemeinde und die sonstigen ortsrechtlichen 

Bestimmungen einbezogen worden sind. Auch eine Aussage über die Prüfungshandlungen ist erforderlich, z.B. 

dass im Rahmen der Prüfung die Nachweise für die Angaben in Buchführung, Inventar, Übersicht über örtlich 

festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände, Jahresabschluss und Lagebericht überwiegend auf der 

Basis von Stichproben beurteilt wurden. Diese Verpflichtungen erfordern, dass im Rahmen der Durchführung der 

Jahresabschlussprüfung auch eine entsprechende Dokumentation durch den Abschlussprüfer erfolgt, um zutreffend 

die nach der Vorschrift erforderlichen Prüfungsaussagen machen zu können. 

3.3 Zu Satz 3 (Tenorierung des Bestätigungsvermerks): 

Nach der Vorschrift soll der abzugebende Bestätigungsvermerk auch eine zweifelsfreie Beurteilung des Prüfungsergebnisses 

enthalten. Dazu benennt die Vorschrift vier Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks, 

von der uneingeschränkten Bestätigung bis zur Erklärung des Rechnungsprüfungsausschusses, dass 

er sich außerstande sieht, ein Urteil über den geprüften Abschluss abzugeben. Die Inhalte der einzelnen Tenorierungen 

des Bestätigungsvermerks über die gemeindliche Abschlussprüfung werden in den Absätzen 4 und 5 der 

Vorschrift näher bestimmt. Folgende Möglichkeiten der Tenorierung bestehen (vgl. Abbildung). 

Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks 

Aus dem Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschuss 

muss sich zweifelsfrei ergeben, 

- ob ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird (vgl. Nummer 1) oder 

- ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird (vgl. Nummer 2) oder 

- der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt wird (vgl. Nummer 3) oder 

- der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wird, weil sich der Ausschuss als Prüfungsgremium 

nicht in der Lage ist, eine Beurteilung vorzunehmen (vgl. Nummer 4). 

Abbildung 138 „Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks“ 

Auf Grund der fachlichen Grundsätze entstehen Klarstellungen und dadurch detaillierte Aussagen im Bestätigungsvermerk, 

denn dieser soll das getroffene Gesamturteil wieder spiegelt. Der Inhalt des Bestätigungsvermerks 

wird dabei durch das Ziel der Jahresabschlussprüfung bestimmt. Außerdem entfaltet er eine rechtliche 

Wirkung dadurch, dass nach seiner Erstellung und Unterzeichnung gilt die Jahresabschlussprüfung als abgeschlossen 

und der gemeindliche Jahresabschluss als geprüft. Erst danach kann der gemeindliche Jahresabschluss 

vom Rat der Gemeinde festgestellt werden (vgl. § 96 Abs. 1 GO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 652



3.4 Zu Satz 4 (Beurteilung des Prüfungsergebnisses): 

Nach der Vorschrift ist der Rechnungsprüfungsausschuss gefordert, seine Beurteilung des Prüfungsergebnisses 

allgemeinverständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung des Umstandes vorzunehmen, dass Rat und 

Verwaltungsvorstand den gemeindlichen Jahresabschluss zu verantworten haben. Diese ausdrückliche Regelung 

soll einerseits dazu beitragen, dass zwischen der Verantwortung des Abschlussprüfers und der des Rates und 

des Verwaltungsvorstands der Gemeinde abgegrenzt werden kann, denn der gemeindliche Jahresabschluss und 

insbesondere der Lagebericht sollen aus Sicht der Verantwortlichen in der Gemeinde ein Bild der wirtschaftlichen 

Verhältnisse der Gemeinde zeigen. 

Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung muss ein Gesamturteil entstehen, das aus verschiedenen Teilen 

entsteht, aber auch eine Wertung des Abschlussprüfers enthalten muss. Ausgehend von den in der Vorschrift 

benannten Tenorierungen des Bestätigungsvermerks kommen daher ggf. Begründungen und hinweisende Zusätze 

durch den Abschlussprüfer in Betracht, um adressatenbezogen zutreffende Prüfungsaussagen zu erreichen. 

Dabei ist abzuschätzen, ob ggf. auch Vorbehalte in Betracht kommen, wenn bis zum Ende der Prüfung von der 

Gemeinde bestehende Bedingungen, z.B. Vertragsbedingungen, noch nicht erfüllt worden sind. 

Der Abschlussprüfer kann zusätzlich zu seiner Prüfungsaussage „Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen geführt.“ 

Auch z.B. feststellen, dass nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen der Jahresabschluss den 

gesetzlichen Vorschriften und den ergänzenden Bestimmungen der Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen 

Bestimmungen entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen 


vermittelt. Auch zum gemeindlichen Lagebericht sollte eine Prüfungsaussage durch den Abschlussprüfer erfolgen, 

z.B., dass der gemeindliche Lagebericht in Einklang mit dem Jahresabschluss der Gemeinde steht, insgesamt 

ein zutreffendes Bild von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermittelt und die Chancen und Risiken 

der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde zutreffend darstellt. 

3.5 Zu Satz 5 (Angabe und Beurteilung von Risiken): 

3.5.1 Die Pflichten des Abschlussprüfers 

Nach der Vorschrift soll der Rechnungsprüfungsausschuss in seinem Prüfungsbericht bzw. im Bestätigungsvermerk 

gesondert auf die Risiken für die Gemeinde eingehen, die die stetige Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde gefährden. Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung müssen die aus Sicht der Prüfer 

bestehenden Risiken für die Gemeinde benannt und bewertet werden, z.B. Risiken aus langfristigen Verträgen 

der Gemeinde. Ein Hinweis des Abschlussprüfers auf die Angaben zu den gemeindlichen Risiken im Lagebericht 

der Gemeinde reicht dabei nicht aus. Die Darstellung von Risiken für die Gemeinde erfolgt im Bestätigungsvermerk 

vielfach nach dem Prüfungsurteil, ohne dass dies gleichzeitig eine Einschränkung des Prüfungsurteils des 

Abschlussprüfers bedeutet. 

In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass bei Vorkenntnissen des Prüfers über mögliche Risiken für die 

Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft der Gemeinde oder auch bei Erkenntnissen des Prüfers aus seiner 

Prüfung einerseits die Prüfungshandlungen daraus ausgerichtet werden müssen. Andererseits müssen die 

Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritte als Prüfer die Kenntnisse über Risiken für die Gemeinde haben 

entsprechende Hinweise im Rahmen ihres Prüfungsauftrages und ihrer vorzunehmenden Beurteilung des 

gemeindlichen Jahresabschlusses in ihrem Bestätigungsvermerk abgeben. Ein Bestätigungsvermerk hat in diesem 

Sinne immer Außenwirkung, weil durch einen solchen Vermerk das Ergebnis der Prüfung dokumentiert und 

dem Auftraggeber gegenüber offengelegt wird. Diese Gegebenheiten erfordern, abhängig vom jeweiligen Prüfungsergebnis, 

dass jeder an der Jahresabschlussprüfung beteiligte Prüfer oder Prüfungsstelle einen Bestäti- 

GEMEINDEORDNUNG 653



gungsvermerk zu erstellen hat. Darauf kann grundsätzlich nicht verzichtet werden. Auch ist vom Prüfer oder der 

Prüfungsstelle eigenverantwortlich über die Form der Ausfertigung des Bestätigungsvermerks und die Formulierung 

zu entscheiden. 

3.5.2 Die Sicherung der Aufgabenerfüllung 

Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist kein Selbstzweck, sondern dient stets der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“ 

(vgl. § 75 Abs. 1 GO NRW). Diese Zweckbestimmung ist umfassend und deshalb als tragender Haushaltsgrundsatz 

anzusehen. Als Anknüpfungspunkt für die Aufgabenbestimmung ist § 3 GO NRW heranzuziehen, 

durch den die Aufgaben der Gemeinde bestimmt und abgegrenzt werden. Wegen der Vielzahl und der Verschiedenartigkeit 

der gemeindlichen Aufgaben mit einem theoretisch unbegrenzten Bedarf an Finanzmitteln ist eine 

ständige Bedarfsprüfung unter Berücksichtigung der örtlichen Aufgabenstellungen und der finanziellen Leistungsfähigkeit 

in jeder Gemeinde notwendig. Die in die Zukunft gerichtete Forderung nach Sicherung der Aufgabenerfüllung 

setzt eine sorgfältige Planung nicht nur für das nächste Haushaltsjahr, sondern auch für die weiteren Jahre 

im Rahmen der mittel- bis langfristigen Entwicklung der Gemeinde voraus. Daher war ein Bestandteil der Reform 

des Haushaltsrechts, dass die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan integriert 

wird (vgl. § 84 GO NRW). Unter diesen Gesichtspunkten besteht für die Gemeinde im Rahmen der Sicherung der 

Leistungsfähigkeit eine Verpflichtung zur Nachhaltigkeit ihrer Haushaltswirtschaft, die sich nicht nur im jährlichen 

Haushaltsausgleich nach Absatz 2 ausdrücken darf. 

3.5.3 Die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

Der Begriff „Haushaltswirtschaft“ ist haushaltsrechtlich nicht geregelt. Nach allgemeiner Auffassung gehören 

hierzu alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die mit der Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung des jährlichen 

Haushaltsplans (Ergebnisplan und Finanzplan sowie Anlagen) sowie mit der Vorbereitung, Aufstellung und 

Prüfung des Jahresabschlusses (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Bilanz sowie Anlagen) zusammenhängen. 

Auch die Verwaltung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden gehört dazu, denn diese Aufgabe 

entsteht aus dem jährlichen Haushaltskreislauf. Außerdem hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, 

effizient und sparsam zu führen. 

In diesem Zusammenhang muss berücksichtigt werden, dass der Haushalt für die Gemeinde das zentrale Steuerungs- 

und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist und bleibt. Auch ist es erforderlich, 

dass die Gemeinde den gesetzlich vorgesehenen Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 GO NRW sowie 

auch für die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung 

erreicht (vgl. § 84 GO NRW), ihre Verpflichtungen für Verlustübernahmen für gemeindliche Betriebe, soweit sie 

anfallen, auch von der Gemeinde gedeckt werden können, eine entsprechende Vorsorge trifft, um Risiken aus 

den Vorbelastungen künftiger Haushaltsjahre für die Gemeinde soweit wie möglich zu minimieren, ihre Haushaltswirtschaft 

so plant und ausführt, dass heute und für die Zukunft stetig ein ausreichendes Eigenkapital vorhanden 

ist und sie nicht gegen das Überschuldungsverbot in § 75 Abs. 7 GO NRW verstößt. 

4. Zu Absatz 4 (Uneingeschränkter Bestätigungsvermerk): 

4.1 Zu Satz 1 (Erklärungsinhalt des Bestätigungsvermerks): 

4.1.1 Die Verantwortlichkeit des Abschlussprüfers 

Die Formulierung und Ausgestaltung des Bestätigungsvermerks ist vom Abschlussprüfer immer im Rahmen seines 

Prüfungsauftrages und der Durchführung der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses unter Berück- 

GEMEINDEORDNUNG 654



sichtigung der örtlichen Verhältnisse und der Ergebnisse seiner Prüfung eigenverantwortlich vorzunehmen. Die 

Erklärung des Prüfers muss außer auf gesetzliche Vorschriften, die Haushaltssatzung sowie weitere Bestimmungen 

von Satzungen der Gemeinde und auf sonstige ortsrechtliche Bestimmungen auch auf die Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung und sonstige maßgebliche Rechnungslegungsgrundsätze sowie auf die Haushaltsgrundsätze 

Bezug nehmen. In den Fällen, in denen der Abschlussprüfer keine wesentlichen Einwendungen gegen 

die Buchführung, den Jahresabschluss und den Lagebericht der Gemeinde zu erheben hat und im Rahmen 

der Prüfungsarbeiten keine besonderen Umstände vorliegen, auf Grund derer bestimmte Teile der gemeindlichen 

Rechnungslegung nicht geprüft werden können (Prüfungshemmnisse), kann vom Prüfer ein uneingeschränkter 

Bestätigungsvermerk erteilt werden. 

4.1.2 Die Gestaltung des Bestätigungsvermerks 

Die Vorschrift regelt das Nähere über die Formulierung eines uneingeschränkten Bestätigungsvermerks. Er ist 

vom Rechnungsprüfungsausschuss sachverhaltsabhängig im Rahmen seiner Abschlussprüfung zu gestalten und 

von seinem Vorsitzenden zu unterzeichnen. Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“, 

die bei den Wirtschaftsprüfern zur Anwendung kommen, können für den gemeindlichen Bestätigungsvermerk 

als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden. Auch wenn der Bestätigungsvermerk in eigener 

Verantwortung von der Gemeinde gestaltet werden kann, sollte dieser nicht bei jedem neuen Jahresabschluss 

eine neue Form erhalten. Es bietet sich deshalb für den Bestätigungsvermerk eine Grundgliederung aus 

Überschrift, Einleitung und Sachverhaltsdarstellung sowie einer daran anschließenden Beurteilung an. Daran 

können sich dann weitere Hinweise des Abschlussprüfers anschließen. 

Mit einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers zum gemeindlichen Jahresabschluss 

wird von ihm unter Einbeziehung des Lageberichtes festgestellt, dass die Prüfung zu keinen Einwendungen geführt 

hat und der Jahresabschluss ein zutreffendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der 

Gemeinde vermittelt. Dieses Ergebnis soll auf den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen des Abschlussprüfers 

aufbauen und bestätigen, dass der gemeindliche Jahresabschluss den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen 

und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen entspricht. Es wird damit eine positive Gesamtaussage zum 

gemeindlichen Jahresabschluss dahingehend getroffen, dass dieser insgesamt ein zutreffendes Bild von der 

wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermittelt und die Chancen und Risiken der künftigen Entwicklung der Gemeinde 

zutreffend dargestellt sind. Ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers kann z.B. 

folgende Fassung haben (vgl. Abbildung). 

Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Jahresabschluss 

Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers 

Der Jahresabschluss der Gemeinde … für das Haushaltsjahr ..., bestehend aus der Ergebnisrechnung, 

der Finanzrechnung und den Teilrechnungen sowie der Bilanz und dem Anhang wurde nach § 101 

i.V.m. § 95 GO NRW unter Einbeziehung der Buchführung, der Inventur, des Inventars, der Übersicht 

über örtlich festgelegten Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände und des Lageberichts geprüft. In 

die Prüfung sind die haushaltsrechtlichen Vorschriften, die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr … 

sowie ergänzende Regelungen von örtlichen Satzungen und sonstige ortsrechtliche Bestimmungen, 

soweit sich diese auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen, einbezogen worden. Die Prüfung 

wurde so geplant und durchgeführt, dass Unrichtigkeiten und Verstöße, die sich auf die Darstellung des 

durch den Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und durch 

den Lagebericht zu vermittelnden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der 

Gemeinde … wesentlich auswirken, mit hinreichender Sicherheit erkannt werden konnten. Bei der 

Festlegung der Prüfungshandlungen sind die Kenntnisse über die Verwaltungstätigkeit und über das 

wirtschaftliche und rechtliche Umfeld der Gemeinde sowie die Erwartungen über mögliche Fehler berücksichtigt 

worden. Im Rahmen der Prüfung wurden die Nachweise für die Angaben in Buchführung, 

Inventar, Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände, Jahresabschluss 

und Lagebericht überwiegend auf der Basis von Stichproben beurteilt. Die Prüfung hat die 

Beurteilung der angewandten Bilanzierungsgrundsätze und der wesentlichen Einschätzungen des 

GEMEINDEORDNUNG 655



Bürgermeisters der Gemeinde sowie die Würdigung der Gesamtdarstellung des Jahresabschlusses und 

des Lageberichts umfasst. 


Nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen entspricht der Jahresabschluss den haushaltsrechtlichen 

Vorschriften sowie den ergänzenden Bestimmungen der örtlichen Satzungen und sonstigen 

ortsrechtlichen Bestimmungen, soweit sich diese auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen. 

Der Jahresabschluss vermittelt unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den 

tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage 

der Gemeinde …. Der Lagebericht steht in Einklang mit dem Jahresabschluss und vermittelt insgesamt 

auch ein zutreffendes Bild von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde … 

In diesem Bericht werden die Chancen und Risiken der zukünftigen wirtschaftlichen Entwicklung der 

Gemeinde zutreffend dargestellt. 

Abbildung 139 „Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Jahresabschluss“ 

Der aufzustellende Bestätigungsvermerk ist aber dann einzuschränken oder zu versagen, wenn vom Abschlussprüfer 

Beanstandungen festgestellt und ausgesprochen werden. Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf 

nur erteilt werden, wenn der geprüfte Jahresabschluss unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer 

Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild 

der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Sind die Beanstandungen so erheblich, 

dass kein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzlage der Gemeinde mehr vermittelt wird, hat der Abschlussprüfer den Bestätigungsvermerk zu versagen. 

Der Bestätigungsvermerk ist auch dann vom Abschlussprüfer zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung 

aller angemessenen Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben. 

Die Versagung ist dann in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen. 

Die Einschränkung oder Versagung ist zu begründen. Der Bestätigungsvermerk ist außerdem durch den 

Prüfer, die örtliche Rechnungsprüfung sowie durch den Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses mit 

Angabe des Ortes und des Datums zu unterzeichnen, jedoch abhängig davon, in welchem Umfang von ihnen 

Prüfungsaufgaben erledigt wurden (vgl. Absatz 7 dieser Vorschrift i.V.m. § 103 Abs. 6 GO NRW). Er ist dann 

dementsprechend zu formulieren. 

4.2 Zu Satz 2 (Hinweise zum Bestätigungsvermerk): 

Nach der Vorschrift kann der Rechnungsprüfungsausschuss seinen Bestätigungsvermerk um Hinweise ergänzen, 

die ihn nicht einschränken. Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung können Umstände auftreten, die den Abschlussprüfer 

veranlassen können, Hinweise auf solche Umstände zu geben, auf die er in besonderer Weise 

aufmerksam machen will, die aber sein positives Prüfungsurteil über den Gesamtabschluss nicht einschränken. 

Daher kann auch ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk ergänzt werden, ohne dass er zugleich als eingeschränkter 

Bestätigungsvermerk zu gelten hat. Dazu gehören z.B. Hinweise auf aus der Prüfung verbleibende 

wesentliche Unsicherheiten, auf noch laufende Verhandlungen bei wesentlichen Verträgen für die Gemeinde, auf 

laufende Gerichtsverfahren u.a. 

5. Zu Absatz 5 (Einschränkungen des Bestätigungsvermerks): 

5.01 Inhalte der Vorschrift 

Die Vorschrift regelt das Nähere über die Pflicht zur Vornahme einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks 

sowie über dessen Versagung im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Sie präzisiert die 

Voraussetzungen für die Erteilung eines eingeschränkten Bestätigungsvermerks. Die Vorschrift legt diese ebenfalls 

für die Fälle fest, in denen der Abschlussprüfer zu einem negativen Prüfungsurteil im Rahmen seiner Prüfung 

GEMEINDEORDNUNG 656



des gemeindlichen Jahresabschlusses gelangt. Bei möglichen Einschränkungen seines Bestätigungsvermerks 

muss der Abschlussprüfer neben dem i.d.R. positiven Befund seiner Prüfung auch den Inhalt und den Umfang 

der von ihm vorgenommenen Einschränkungen klar erkennen lassen. Derartige Einschränkungen sind deshalb 

vom Abschlussprüfer so darzustellen, dass deren Tragweite auch für die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses 

erkennbar wird. 

5.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Einschränkung eines Bestätigungsvermerks): 

Nach dieser Vorschrift ist die uneingeschränkte Erklärung im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses, 

dass die durchgeführte Prüfung zu keinen Beanstandungen geführt hat, der Jahresabschluss auf 

Grund der bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnisse den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen und sonstigen 

ortsrechtlichen Bestimmungen entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung 


der Gemeinde vermittelt (Erklärung nach Absatz 4 Satz 1 der Vorschrift), einzuschränken oder zu versagen, wenn 

Beanstandungen ausgesprochen werden. 

Im Rahmen einer gemeindlichen Jahresabschlussprüfung können sich mögliche Beanstandungen daraus ergeben, 

dass Mängel bezüglich der Ordnungsmäßigkeit der Buchführung bekannt geworden sind, Verstöße gegen 

Ansatz-, Bewertungs- und Ausweisvorschriften für den Jahresabschluss, eine Nichtbeachtung von Angabepflichten 

im Anhang, ein unvollständiger oder unzutreffender Lagebericht, Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften 

sowie gegen ergänzende Bestimmungen der Satzungen der Gemeinde, z.B. die gemeindliche Haushaltssatzung, 

und die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen u.a. Einschränkungen können sich aber auch daraus ergeben, 

dass Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses oder der Lagebericht entgegen den gesetzlichen Vorgaben 

nicht aufgestellt worden sind. 

5.2 Zu Satz 2 (Erteilung eines eingeschränkten Bestätigungsvermerks): 

Nach der Vorschrift darf vom Abschlussprüfer nur ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt werden, wenn 

der von ihm geprüfte Jahresabschluss unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren 

Einschränkung ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks 

setzt voraus, dass die festgestellten Bestandungen und der betroffene abgrenzbare Bereich von wesentlicher 

Bedeutung für die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde sind. Daher sind auch die 

Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde festzustellen und zu beurteilen. Liegen mehrere Mängel 

vor, die für sich allein genommen unwesentliche Mängel darstellen, so können diese in ihrer Gesamtheit so wesentlich 

sein, dass eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks geboten ist. Dies gilt entsprechend für die 

Feststellung, dass nicht beurteilbare Bereiche bei der Gemeinde vorhanden sind. 

Bei einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk muss für den Prüfer aber noch ein Positivbefund zu wesentlichen 

Teilen der gemeindlichen Rechnungslegung möglich sein. Jedoch können ggf. örtliche Anlässe dafür bestehen, 

dass durch den Prüfer eine Einwendung zu erheben ist. Ein Sachverhalt, der im Rahmen der Jahresabschlussprüfung 

beanstandet werden soll, muss auch noch zum Zeitpunkt des Abschlusses der Prüfung vorliegen. 

Werden dagegen festgestellte Fehler im Ablauf der Prüfung durch die Gemeinde korrigiert, führt dies nicht zu 

einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks. Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk wird deshalb nur dann 

erteilt, wenn der Jahresabschluss zum Zeitpunkt des Abschlusses der örtlichen Prüfung unter Beachtung der vom 

Prüfer vorgenommenen und in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkungen ein den tatsächlichen Verhältnissen 

im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 

In diesen Fällen ist es dem Abschlussprüfer trotz wesentlicher Beanstandungen noch möglich, eine positive 

Gesamtaussage zu treffen. 

GEMEINDEORDNUNG 657



5.3 Zu Satz 3 (Versagung des Bestätigungsvermerks): 

Die Vorschrift verlangt, dass in den Fällen, in denen im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

die Beanstandungen so erheblich sind, dass durch den gemeindlichen Jahresabschluss kein den tatsächlichen 


mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen. Der entscheidende Unterschied zu einem eingeschränkten 

Bestätigungsvermerk besteht darin, dass der Abschlussprüfer keine positive Gesamtaussage mehr 

zum gemeindlichen Jahresabschluss treffen kann. Im Rahmen der örtlichen Abschlussprüfung sind in diesen 

Fällen weder die Erfordernisse für einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk noch für einen eingeschränkten 

Bestätigungsvermerk erfüllt. 

In diesen Fällen erfüllt der gemeindliche Jahresabschluss nicht mehr seine Aufgabe, so dass unter Berücksichtigung 

der vom Prüfer vorgenommenen Einschränkung des Bestätigungsvermerks der Abschlussprüfer verpflichtet 

ist, den Bestätigungsvermerk im Rahmen seiner Jahresabschlussprüfung zu versagen. Die erheblichen Beanstandungen 

führen damit zu einem negativen Prüfungsurteil des Abschlussprüfers und zur Erstellung eines Versagungsvermerks 

und nicht zu einem Bestätigungsvermerk. Eine Verpflichtung des Abschlussprüfers, gleichwohl 

für ordnungsmäßige Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses bzw. für Teile der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

sowie der Rechnungslegung der Gemeinde eine positive Aussage zu treffen, besteht dabei nicht. Würde 

ein Abschlussprüfer unterschiedliche Teilergebnisse im Rahmen seiner Prüfung vorstellen, ohne daraus ein Gesamtbild 

zu entwickeln, könnten daraus ggf. unnötige Missverständnisse bei den Adressaten des gemeindlichen 

Jahresabschlusses entstehen. 

5.4 Zu Satz 4 (Weitere Möglichkeit der Versagung): 

Nach der Vorschrift ist im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ein Bestätigungsvermerk auch dann zu versagen, 

wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhaltes nicht in 

der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben. Die Regelung bedeutet zwar auch eine Versagung des Bestätigungsvermerks, 

sie beinhaltet aber kein negatives Prüfungsurteil. Sie bringt vielmehr zum Ausdruck, dass der Prüfer 

nicht in der Lage ist, ein Prüfungsurteil abzugeben. In diesen Fällen muss der Prüfer alle rechtlich zulässigen und 

die wirtschaftlich vertretbaren Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhalts ausgeschöpft haben. Auch in einem 

solchem Fall ist vom Abschlussprüfer ein Versagungsvermerk zu erstellen. 

5.5 Zu Satz 5 (Erstellung eines Versagungsvermerks): 

Die Vorschrift verlangt, dass in den Fällen, in denen im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

der Bestätigungsvermerks zu versagen ist, die Versagung ist in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk 

zu bezeichnen ist, aufzunehmen ist. Die Versagung eines Bestätigungsvermerks stellt deshalb einerseits 

keinen Bestätigungsvermerk dar. Andererseits ist der vom Abschlussprüfer zu erstellende Vermerk als „Versagungsvermerk“ 

zu bezeichnen. In einem Versagungsvermerk sind vom Abschlussprüfer alle wesentlichen Gründe 

für die Versagung zu beschreiben und zu erläutern. Ist der Prüfer nicht in der Lage ist, ein Prüfungsurteil abzugeben, 

hat er in einem Versagungsvermerk die Prüfungshemmnisse zu benennen und ihre Auswirkungen 

aufzuzeigen. Er sollte auch darlegen, dass er alle rechtlich zulässigen und die wirtschaftlich vertretbaren Möglichkeiten 

zur Klärung des Sachverhalts ausgeschöpft hat, um einen Bestätigungsvermerk erteilen zu können. 

5.6 Zu Satz 6 (Pflicht zur Begründung der Einschränkung oder Versagung): 

Nach der Vorschrift ist die Einschränkung oder Versagung eines Bestätigungsvermerks im Rahmen der gemeindlichen 

Abschlussprüfung zu begründen. Diese gesonderte gesetzliche Vorgabe einer Begründungspflicht ist we- 

GEMEINDEORDNUNG 658



gen der Bedeutung der Einschränkung eines Bestätigungsvermerks oder seiner Versagung durch den Abschlussprüfer 

sachgerecht. Die Einschränkung oder die Versagung eines Bestätigungsvermerks muss durch den 

Abschlussprüfer so formuliert werden, dass die wesentlichen Gründe für die Einschränkung oder Versagung für 

die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses klar erkennbar werden. Eine Darstellung der Tragweite der 

Versagung unter der Angabe der Größe der festgestellten Mängel, die zur Versagung des Bestätigungsvermerks 

geführt haben, sollte wegen des Interesses der Gemeinde an der Beseitigung festgestellter Mängel erfolgen. Der 

Umfang der Darstellung liegt dabei im Ermessen des Abschlussprüfers, gleichwohl sollten die Teile der gemeindlichen 

Rechnungslegung ausdrücklich vom Abschlussprüfer benannt werden, auf Grund dessen er seinen Bestätigungsvermerk 

eingeschränkt oder ihn versagt hat. 

6. Zu Absatz 6 (Einbeziehung des Lageberichtes in die Abschlussprüfung): 

6.1 Zu Satz 1 (Beurteilung des Lageberichtes): 

Nach der Vorschrift hat sich die Beurteilung des Prüfungsergebnisses im Rahmen des vom Abschlussprüfer zu 

erstellenden Bestätigungsvermerks auch darauf zu erstrecken, ob der Lagebericht mit dem gemeindlichen Jahresabschluss 

in Einklang steht und insgesamt eine zutreffende Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- 

und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Die Regelung befasst sich mit der Pflicht des Abschlussprüfers, 

die Ausführungen im Lagebericht der Gemeinde zu beurteilen. Er soll danach den gemeindlichen Lagebericht 

auch unter dem Gesichtpunkt der Übereinstimmung mit dem Jahresabschluss der Gemeinde bewerten. 

6.2 Zu Satz 2 (Beurteilung der Darstellung der gemeindlichen Entwicklung): 

Nach der Vorschrift hat der Prüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses im Rahmen seiner Beurteilung des 

gemeindlichen Lageberichtes auch darauf einzugehen, ob die Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung 

der Gemeinde zutreffend im Lagebericht dargestellt sind. Wegen der Bedeutung des Jahresabschlusses für die 

künftige Entwicklung der Gemeinde soll der Abschlussprüfer auch die Darstellung der Gemeinde über ihre Chancen 

und Risiken in seine Beurteilung einbeziehen. 

Eine Grundlage der Beurteilung der künftigen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde stellen insbesondere die Vermögenslage 

und die Finanzlage der Gemeinde dar. Negative Entwicklungen in der Vermögens- und Kapitalstruktur, 

eine starke Verringerung des Eigenkapitals, hohe außerplanmäßige Abschreibungen, ein starker Anstieg der 

Belastung von Vermögenswerten zur Sicherung von Verbindlichkeiten, geben im Rahmen der vorzunehmenden 

Abschlussprüfung einen Anlass, keine globalen Hinweise dazu zu geben, sondern eine konkretere Analyse und 

Bewertung vorzunehmen. Dazu bietet sich auch die Verwendung von Kennzahlen an, insbesondere dann, wenn 

durch einen Vergleich über einen längeren Zeitraum ein Trend erkennbar gemacht werden soll. 

7. Zu Absatz 7 (Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks): 

7.1 Zwecke der Unterzeichnung 


Der Bestätigungsvermerk, in dem der Rechnungsprüfungsausschuss sein Prüfungsergebnis über den gemeindlichen 

Jahresabschluss zusammenfasst (vgl. § 101 Abs. 3 S. 1 GO NRW) oder der Vermerk über die Versagung 

des Bestätigungsvermerks ist nach der Vorschrift unter Angabe von Ort und Tag vom Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses 

zu unterzeichnen. Diese ausdrückliche Vorgabe soll die Verantwortlichkeit des 

Rechnungsprüfungsausschusses verdeutlichen und dient als Beweisfunktion für die Prüfungstätigkeit dieses 

GEMEINDEORDNUNG 659



Ausschusses sowie der Dokumentation seiner Prüfungstätigkeit. Ein solcher Bestätigungsvermerk ist entsprechend 

des durchgeführten Prüfungsumfanges und des Prüfungsergebnisses zu formulieren (vgl. § 101 Abs. 3 bis 


Die Unterzeichnungspflicht stellt eine ausdrückliche Mindestanforderung dar, die vor der Feststellung gemeindlichen 

Jahresabschluss nach § 96 Abs. 1 GO NRW zu erfüllen ist. In denen Fällen, in denen kein unterzeichneter 

Bestätigungsvermerk oder kein unterzeichneter Vermerk über die Versagung vorliegen, ist die örtliche Prüfung 

des gemeindlichen Jahresabschlusses als noch nicht abgeschlossen zu bewerten. In diesen Fällen darf der Rat 

der Gemeinde den gemeindlichen Jahresabschluss noch nicht feststellen und die Ratsmitglieder dürfen auch 

noch keine Entlastung des Bürgermeisters beschließen (vgl. § 96 GO NRW). Der Bestätigungsvermerk sollte in 

allen Fällen jeweils das Datum des Tages tragen, an dem für die Prüferin oder den Prüfer jeweils die Prüfung des 

Jahresabschlusses materiell abgeschlossen ist. 

7.1.2 Eine oder mehrere Unterschriften 

Durch die Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks wird dokumentiert, ob und inwieweit vorherige auftragsbezogene 

Prüfungsergebnisse in den Bestätigungsvermerks einbezogen werden. Abhängig vom jeweiligen Prüfungsergebnis 

ist zuvor durch jede an der örtlichen Prüfung beteiligte Stelle zu entscheiden, ob und in welchem 

Umfang der ihr vorgelegte Bestätigungsvermerk übernommen wird. Soweit keine Änderungen oder Ergänzungen 

des Bestätigungsvermerks des Abschlussprüfers durch die nächste Prüfinstanz, z.B. die örtliche Rechnungsprüfung 

oder der Rechnungsprüfungsausschuss, erforderlich sind, bedarf es nicht jeweils eines eigenständigen Bestätigungsvermerks. 

In diesen Fällen kann der im Rahmen der Prüfung zuerst erstellte Bestätigungsvermerk unter 

Angabe des Ortes und des Datums durch eigenhändige Unterzeichnungen der Verantwortlichen der jeweiligen 

Prüfungsinstanz entsprechend ergänzt werden. 

7.2 Wirkungen der Unterzeichnung 

7.2.1 Allgemeine Verantwortlichkeiten 

Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses als zuständige Prüfinstanz erfüllt mit der Unterzeichnung 

des Bestätigungsvermerks eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung. Damit wird ausreichend die Verantwortung des 

Ausschusses als Nachweis im Sinne der Vorschrift dokumentiert. Die Unterzeichnung spiegelt nicht die persönliche 

Verantwortlichkeit des Ausschussvorsitzenden als Ratsmitglied wieder, sondern obliegt auch der Treuepflicht 

nach § 32 GO NRW. Der Ausschussvorsitzende bringt mit seiner Unterschrift im Sinne der Prüfungszuständigkeit 

des Ausschusses daher zum Ausdruck, dass die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den 

Rechnungsprüfungsausschuss abgeschlossen und aus der Verantwortung des Ausschusses heraus der Bestätigungsvermerk 

richtig und vollständig ist. 

Mit der Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks wird zudem festgestellt, dass das Ergebnis des wirtschaftlichen 

Handelns der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen 

Regeln erfolgt und nachgewiesen worden ist. Außerdem wird bestätigt, dass durch den 

gemeindlichen Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen 


vermittelt wird. Auch wird festgestellt, dass aus der Verantwortung des Ausschusses heraus der Bestätigungsvermerk 

oder der Vermerk über seine Versagung richtig und vollständig ist, sofern dazu keine besonderen Einschränkungen 

durch den Ausschuss gemacht oder ggf. ergänzende Hinweise dazu gegeben werden. 

Die Verpflichtung zur Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks beinhaltet dabei nicht, dass der Vorsitzende des 

Rechnungsprüfungsausschusses auch sämtliche Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlus- 

GEMEINDEORDNUNG 660



ses durch seine Unterschrift besonders kennzeichnen muss. Es bietet sich jedoch an, den gemeindlichen Jahresabschluss 

und den Bestätigungsvermerks als Prüfungsergebnis ggf. buchtechnisch so zusammen zu fassen, 

dass erkennbar und nachvollziehbar wird, ob sich die Unterschrift des Ausschussvorsitzenden auf die Gesamtheit 

aller Teile des gemeindlichen Jahresabschluss bezieht. 

7.2.2 Die Mitwirkung bei der Feststellung 

Für die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses am Feststellungsbeschluss des Rates 

der Gemeinde über den gemeindlichen Jahresabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich 






über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ausgeschlossen. 


geboten sein, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses auf die Ausübung seines ihm zustehenden 

Stimmrechtes verzichtet. Nach § 101 Abs. 7 GO NRW hat der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses 

nach der Prüfung des ihm vom Rat übergebenen Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses 

den dazugehörigen Bestätigungsvermerk zu unterzeichnen, bevor er den geprüften Entwurf wieder dem Rat 

zurückgibt. Diese Pflicht ist ausdrücklich in der Vorschrift bestimmt worden. Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses 

übernimmt durch seine Unterzeichnung die Verantwortung für das Ergebnis der Abschlussprüfung, 

denn der Ausschuss ist gesetzlich für diese Prüfung zuständig (vgl. § 59 Abs. 3 GO NRW). 

8. Zu Absatz 8 (Beteiligung der örtlichen Rechnungsprüfung): 

8.1 Zu Satz 1 (Durchführung der Prüfung): 

Nach der der Vorschrift bedient sich der Rechnungsprüfungsausschuss im Rahmen seiner Prüfung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses der örtlichen Rechnungsprüfung. Dadurch wird die allgemeine gemeindeverfassungsrechtliche 

Regelung in § 59 Abs. 3 GO NRW nochmals ausdrücklich für die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

wiederholt. Es wird zudem dadurch klargestellt, dass dem örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss 

die Gesamtverantwortung für die Jahresabschlussprüfung obliegt. Er trägt auch die Verantwortung für die Durchführung 

der Prüfung, wenn er sich der örtlichen Rechnungsprüfung oder für die Durchführung der Abschlussprüfung 

eines Dritter bedient. Auch bei Einschaltung eines Dritten durch die örtliche Rechnungsprüfung kommt es 

nicht zur Reduzierung seiner Prüfungsverantwortung, denn die örtliche Rechnungsprüfung kann sich nur mit 

Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses eines Dritten bedienen (vgl. § 103 Abs. 5 GO NRW). 

8.2 Zu Satz 2 (Bestätigungsvermerk im Rahmen des Prüfungsauftrages): 

8.2.1 Die Pflicht zur Abgabe eines Bestätigungsvermerks 

Durch den Verweis auf die Absätze 3 bis 7 dieser Vorschrift ist ausdrücklich bestimmt worden, dass bereits die 

Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritte als Prüfer im Rahmen ihres Prüfungsauftrages und ihrer vorzunehmenden 

Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses einen Bestätigungsvermerk abzugeben haben. 

Ein Bestätigungsvermerk hat immer Außenwirkung, weil durch einen solchen Vermerk das Ergebnis der Prüfung 

dokumentiert und dem Auftraggeber gegenüber offengelegt wird. Diese Gegebenheiten erfordern, abhängig vom 

GEMEINDEORDNUNG 661



jeweiligen Prüfungsergebnis, dass jeder an der Jahresabschlussprüfung beteiligte Prüfer oder Prüfungsstelle 

einen Bestätigungsvermerk zu erstellen hat. Darauf kann grundsätzlich nicht verzichtet werden. Auch ist vom 

Prüfer oder der Prüfungsstelle eigenverantwortlich über die Form der Ausfertigung des Bestätigungsvermerks und 

die Formulierung zu entscheiden. 

8.2.2 Die Vorlage auftragsbezogener Bestätigungsvermerke 

Dem Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde müssen im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung 

nicht alle erstellten auftragsbezogenen Bestätigungsvermerke der beteiligten Dritten vorgelegt werden. Es ist 

vielmehr ausreichend, wenn die für die örtliche Rechnungsprüfung als regelmäßig für die Durchführung der Abschlussprüfung 

verantwortliche letzte Stelle einen auf ihr Prüfungsergebnis bezogenen Bestätigungsvermerk 

verfasst. Sie hat diesen Bestätigungsvermerk dem Rechnungsprüfungsausschuss vorzulegen, der die Gesamtverantwortung 

für die ordnungsgemäße Prüfung des Jahresabschlusses gegenüber dem Rat der Gemeinde trägt. 

In diesem Bestätigungsvermerk sind aber auch die Prüfungsergebnisse bzw. Bestätigungsvermerke der an der 

gemeindlichen Jahresabschlussprüfung zuvor beteiligten anderen Abschlussprüfer zu berücksichtigen. In Einzelfällen 

kann es sinnvoll sein, auch auf auftragsbezogene Bestätigungsvermerke zu verweisen und diese dann 

auch dem eigenen Bestätigungsvermerk beizufügen. 

Dem Rechnungsprüfungsausschuss steht in diesem Verfahren das Recht zu, beim Auftreten von Mängeln oder 

wenn er aus sonstigen Gründen das in einem Bestätigungsvermerk verankerte Prüfungsergebnis nicht mitgetragen 

kann, in seinem Bestätigungsvermerk das aus seiner Sicht zutreffende Ergebnis darzustellen. Ein Recht der 

vorher Beteiligten sich dazu zu äußern, steht diesem im Rahmen der Beratungen über die Feststellung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses nur dann zu, wenn diese gesondert im Rahmen der Tätigkeit des Rates der Gemeinde 

vorgesehen ist. 

8.2.3 Der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses 

Der Rechnungsprüfungsausschuss hat eigenverantwortlich zu entscheiden, ob er sich bei seiner Prüfung des 

gemeindlichen Jahresabschlusses auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerk der örtlichen Rechnungsprüfung 

stützen will. Er kann diesen durch eine entsprechende Ergänzung auch zu seinem eigenen Bestätigungsvermerk 

machen. Dieses gilt entsprechend für die örtliche Rechnungsprüfung, wenn sie für ihre Prüfung einen 

Dritten beauftragt hat (vgl. § 103 Abs. 5 GO NRW). Es liegt immer in der Verantwortung des jeweiligen Auftraggebers, 

ob er den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerk in vollem Umfang übernimmt oder diesen ergänzt, ändert 

oder ihm eine eigene Form gibt. 

Dem Rat der Gemeinde kann daher auch ein Bestätigungsvermerk vorgelegt werden, der von mehreren Prüfern 

oder Prüfungsstellen nach den Regeln des Absatzes 7 unterzeichnet wurde. Sie sind aber in einem solchen Fall 

gleichwohl zu einer eigenen Prüfung verpflichtet, um zu entscheiden, ob ein vorgelegter Bestätigungsvermerk in 

vollem Umfang inhaltlich übernommen, abgeändert oder ergänzt wird. Das Prüfungsergebnis muss dann auf dem 

betreffenden Bestätigungsvermerk durch eine entsprechende Ergänzung und eine Unterzeichnung nach Absatz 7 

nachvollziehbar und transparent gemacht werden. Die besondere Verpflichtung der Prüfer und prüfenden Stellen, 

einen auf ihre Prüfung bezogenen Bestätigungsvermerk zu verfassen, ist im Gefüge des gemeindlichen Haushaltsrechts 

wegen ihrer Verantwortung als Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses geboten. 

8.2.4 Die Unterzeichnungspflicht beim Bestätigungsvermerk 

Die Unterzeichnungspflicht für den Bestätigungsvermerk oder der Versagungsvermerk zur Prüfung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses besteht für alle an der Jahresabschlussprüfung beteiligten Prüfer und Prüfinstanzen. 

GEMEINDEORDNUNG 662



Auch bei ihnen sollte der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung jeweils das Datum des 

Tages tragen, an dem für sie die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses materiell abgeschlossen ist. Mit 

der Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks erfüllen auch sie im Rahmen ihrer Prüfung ihre Verpflichtung und 

bringen damit zum Ausdruck, dass für sie die Prüfung des Jahresabschlusses abgeschlossen ist und aus ihrer 

Verantwortung heraus der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk oder seine Versagung richtig und vollständig 

ist, sofern von ihnen dazu keine besonderen Einschränkungen gemacht worden sind oder Hinweise gegeben 

werden. 


GEMEINDEORDNUNG 663



§ 102 

Örtliche Rechnungsprüfung 

(1) 1 Kreisfreie Städte, Große und Mittlere kreisangehörige Städte haben eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten. 

2 Die übrigen Gemeinden sollen sie einrichten, wenn ein Bedürfnis hierfür besteht und die Kosten in angemessenem 

Verhältnis zum Nutzen stehen. 

(2) 1 Kreisangehörige Gemeinden können mit dem Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem Inhalt 

abschließen, dass die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung in 

einer Gemeinde gegen Kostenerstattung wahrnimmt. 2 Die Vereinbarung kann auch vorsehen, dass die Rechnungsprüfung 

des Kreises nur einzelne Aufgabengebiete der Rechnungsprüfung in der Gemeinde wahrnimmt. 

3 Soweit die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Rechnungsprüfung in der Gemeinde wahrnimmt, bedient 

sich der Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde bei der Erfüllung seiner Aufgaben der Rechnungsprüfung 

des Kreises. 

(3) Absatz 1 findet für kreisangehörige Gemeinden keine Anwendung, bei denen die örtliche Rechnungsprüfung 

des Kreises gemäß Absatz 2 Satz 1 die örtliche Rechnungsprüfung bei der Gemeinde wahrnimmt. 



1. Die Pflicht der Gemeinde zur eigenen örtlichen Rechnungsprüfung 


Die örtliche Rechnungsprüfung ist bei den kreisfreien Städten, den Großen und den Mittleren kreisangehörigen 

Städten regelmäßig eine Organisationseinheit innerhalb der gemeindlichen Verwaltung, denn diese Städte haben 

eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten. Die übrigen Gemeinden sollen eine Organisationseinheit „Örtliche 

Rechnungsprüfung“ einrichten, wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis besteht und die Kosten in angemessenem 

Verhältnis zum Nutzen stehen. Grundsätzlich muss daher die Gemeinde als Aufgabenträger handeln, denn der 

Gesetzgeber hat ihr ausdrücklich die dafür erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. Er hat die Gemeinde als 

geeignet angesehen, dass sie die ihr zugewiesenen Prüfungsaufgaben mit der notwendigen personellen und 

sächlichen Ausstattung erfüllen und den ordnungsgemäßen Gang der Prüfungsgeschäfte sicherstellen kann. 

Im NKF ist daher nach den gesetzlichen Bestimmungen das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde 

örtlich durch die Gemeinde selbst und überörtlich durch die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen zu 

prüfen. Die örtliche Prüfung der Gemeinde ist dabei ein unverzichtbares Instrument für eine zeitnahe Kontrolle der 

Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der Behandlung der gemeindlichen 

Geschäftsvorfälle mit haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen. 

1.2 Die Gestaltung der örtlichen Prüfung 

1.2.1 Der Begriff „Örtliche Prüfung“ 

Der Landesgesetzgeber hat den Begriff „Örtliche Prüfung“ zwar nicht näher bestimmt, doch hat er in der Gemeindeordnung 

festgelegt, dass in jeder Gemeinde der Rat einen Rechnungsprüfungsausschuss zu bilden hat (vgl. § 

57 Abs. 2 GO NRW). Diesem Ausschuss sind zudem bestimmte Aufgaben zugewiesen worden (vgl. § 59 Abs. 3 

GO NRW), die Gegenstand der örtlichen Prüfung in der Gemeinde sein sollen. Durch den Landesgesetzgeber 

GEMEINDEORDNUNG 664



wurde zudem bestimmt, dass Gemeinden ab einer bestimmten Größe zusätzlich eine örtliche Rechnungsprüfung 

einzurichten haben, d.h. innerhalb der gemeindlichen Verwaltung muss eine eigenständige Organisationseinheit 

für die Durchführung der gesetzlich vorgesehenen Prüfungen bestehen. 

Aus diesen Vorgaben folgt, dass sowohl der Rat als Verfassungsorgan als auch die gemeindliche Verwaltung an 

der örtlichen Prüfung beteiligt sein müssen. Die örtliche Prüfung umfasst daher die miteinander verknüpfte Tätigkeit 

des Rechnungsprüfungsausschusses des Rates und der „Örtlichen Rechnungsprüfung“. Beide Prüfungsberechtigte 

stehen in unmittelbarer Verbindung mit dem Rat der Gemeinde. Die Durchführung der örtlichen Prüfung 

setzt eine unabhängige Stellung der örtlichen Rechnungsprüfung voraus, denn beide Einheiten wirken als entscheidungsvorbereitende 

Stellen und Informationsquellen für den Rat der Gemeinde, auch wenn die örtliche 

Rechnungsprüfung im Rahmen der gemeindlichen Verwaltung erledigt wird (vgl. § 104 GO NRW), 

1.2.2 Der Rechnungsprüfungsausschuss 

Dem Rat der Gemeinde kommt neben seinem Budgetrecht auch eine Kontrollaufgabe zu. Die Prüfungsaufgabe 

ist dem Rechnungsprüfungsausschuss als einen von drei Pflichtausschüssen des Rates gesetzlich übertragen 

worden (vgl. § 57 i.V.m. § 59 GO NRW). Der Rechnungsprüfungsausschuss soll zeitnah zu den gemeindlichen 

Abschlüssen seine Prüfungstätigkeit durchführen und zur Entlastung und Erleichterung der Arbeit des Rates der 

Gemeinde beitragen. Er soll aber auch - wie die anderen Ausschüsse des Rates - die Beschlüsse des Rates 

sachverständig vorbereiten und zu den Vorlagen der gemeindlichen Verwaltung sachgerechte Stellungnahmen 

und Empfehlungen abgeben. 

Diese Sachlage wird bestärkt durch die Festlegung, dass in kleineren Gemeinden, bei denen in der gemeindlichen 

Verwaltung keine örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 102 GO NRW) besteht, sich der Rechnungsprüfungsausschuss 

auch unmittelbar Dritter gem. § 103 Abs. 5 GO NRW bedienen kann. Beide prüfungsberechtigte Stellen 

stehen in unmittelbarer Verbindung zueinander und arbeiten dem Rat der Gemeinde zu (vgl. § 57 Abs. 2 und 

§ 104 GO NRW). Die Aufgaben der örtlichen Prüfung sind in § 103 GO NRW näher bestimmt worden. 

1.2.3 Die örtliche Rechnungsprüfung 

Bei der Festlegung der Verpflichtung zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung durch kreisfreie Städte, 

Große und Mittlere kreisangehörige Städte ist davon ausgegangen worden, dass die umfangreichen örtlichen 

Verwaltungsaufgaben, die insbesondere durch die notwendige Daseinsvorsorge und die Erledigung von Pflichtaufgaben 

bestimmt werden, eine örtliche Prüfung erfordern. Die übrigen kreisangehörigen können dagegen eine 

örtliche Rechnungsprüfung einrichten, wenn dafür ein Bedürfnis besteht. Die Vorschrift wurde deshalb in einen 

Zusammenhang mit dem gesetzlich bestimmten Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 103 GO NRW) 

und der gesetzlich bestimmten Stellung der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 104 

GO NRW) gestellt. 

Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung gehen insgesamt weit über die Vorgaben in der Gemeindeordnung 

hinaus, denn vielfach werden der örtlichen Rechnungsprüfung auch Aufgaben durch Fachgesetze oder andere 

Vorschriften zugewiesen, die zu einem sich weiter zu entwickelnden Anforderungsprofil an die Aufgabenerledigung 

und an die Prüfer führen. Auch die Einführung komplexer Verfahren in der gemeindlichen Verwaltung erfordert 

zeitgemäße, sachlich und fachlich zweckmäßige Handlungsweisen. Die örtliche Prüfung stellt daher vielfach 

bereits eine „begleitende“ Prüfung dar und wird nicht erst zu einem Zeitpunkt aktiv, zu dem Verwaltungsentscheidungen 

kaum noch umkehrbar sind. 

Aus diesen Pflichten folgt auch die Pflicht der Gemeinde, ihre örtliche Rechnungsprüfung ausreichend mit fachlich 

qualifizierten Personal und Sachmitteln auszustatten, um die ordnungsgemäße Aufgabenerledigung der ge- 

GEMEINDEORDNUNG 665



setzlichen Aufgaben (vgl. § 103 Abs. 1 GO NRW) und der übertragenen Aufgaben (vgl. § 103 Abs. 2 und 3 GO 

NRW) sicher zu stellen. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung 

mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses ggf. Dritter als Prüfer bedienen kann (vgl. § 


2. Die überörtliche Prüfung 

Die überörtliche Prüfung ist - wie die örtliche Prüfung der Gemeinde - ein unverzichtbares Instrument für eine 

Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen 

Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Sie ist Teil der staatlichen Aufsicht des 

Landes über die Gemeinden und wird durch die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen ausgeübt. In die 

Durchführung der überörtlichen Prüfung sind die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung zu 

berücksichtigen (vgl. § 105 Abs. 3 S. 2 GO NRW). Die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde stellt daher 

eine Informationsquelle für die überörtliche Prüfung der Gemeinde dar. 

Die überörtliche Prüfung soll eine fachkundige Prüfung der Gemeinden unter den Gesichtspunkten der staatlichen 

Aufsicht ermöglichen. Wegen dieser außerhalb der Aufsichtsbehörden der Gemeinden liegenden Tätigkeit 

der Gemeindeprüfungsanstalt ist es geboten, die Aufsichtsbehörden möglichst frühzeitig in die vorgesehenen 

Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden und nicht erst - wie es gesetzlich als Mindestvorgabe vorgesehen 

ist - in das Prüfungsgeschehen eingebunden werden, wenn die überörtliche Prüfung bei den Gemeinden abgeschlossen 

ist. Die Aufgaben der überörtlichen Prüfung sowie das Verfahren zu den Ergebnissen dieser Prüfung 

sind in § 105 GO NRW näher bestimmt worden. 

3. Sonstige Formen der Durchführung der örtlichen Rechnungsprüfung 


Die Vorschriften über die Ausübung und Ausgestaltung der Pflicht zur örtlichen Rechnungsprüfung durch die 

Gemeinde stehen einer Erledigung von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch Dritte, z.B. die örtliche 

Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde oder Wirtschaftsprüfern als private Dritte nicht entgegen. Die Gemeinden, 

die zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung verpflichtet sind, dürfen sich bei der Ausgestaltung 

solcher Aufträge, z.B. im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, jedoch nicht aus ihrer Gesamtverantwortung 

für die örtliche Rechnungsprüfung selbst entlassen. 

Eine Gemeinde, die örtliche Prüfungsaufgaben durch Dritte erledigen lässt, bleibt immer für die ordnungsgemäße 

Aufgabenerledigung der örtlichen Rechnungsprüfung verantwortlich. Dieses ist auch geboten, denn bei einer 

Zusammenarbeit mit Dritten kann die örtliche Rechnungsprüfung einer fremden Gemeinde nicht unmittelbar dem 

Rat der Gemeinde gegenüber verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt sein (vgl. 

§ 104 Abs. 1 GO NRW). Die gemeindeübergreifende Zusammenarbeit bei der örtlichen Rechnungsprüfung lässt 

sich trotzdem auf unterschiedliche Art und Weise gestalten. 

3.2 Die Beauftragung nach § 103 Abs. 5 GO NRW 

Mit der Einführung des NKF wurde zugelassen, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde auch der 

Hilfe Dritter als Prüfer bedienen darf (vgl. § 103 Abs. 5 GO NRW). Diese gesetzliche Regelung erfolgte auf Vorschlag 

der Gemeinden und des Fachverbandes der Rechnungsprüfer, um zukünftig besser eine flexible und 

wirtschaftliche Aufgabenerledigung der örtlichen Rechnungsprüfung zu erreichen. Durch eine solche Beauftragung 

darf jedoch die Tätigkeit der gewählten Organe der Gemeinde nicht tangiert werden. Die neue Regelung in 

GEMEINDEORDNUNG 666



der Gemeindeordnung soll die Möglichkeiten der Zusammenarbeit von örtlichen Rechnungsprüfungen der Gemeinden 

erweitern. Deshalb ist einerseits eine Beauftragung Dritter als Prüfer nicht auf bestimmte Prüfungstätigkeiten 

im Einzelfall beschränkt worden. Andererseits sind gesetzlich keine fachlichen Voraussetzungen für die 

Tätigkeit als beauftragter Prüfer bestimmt worden. „Dritte als Prüfer“ können daher z.B. Wirtschaftprüfer oder 

Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde sein. Bei der Ausgestaltung einer Beauftragung 

nach dieser Vorschrift bleibt aber die Gesamtverantwortung für die örtliche Rechnungsprüfung bei der Gemeinde. 

Sie kann sich in diesen Fällen nicht aus ihrer Verantwortung selbst entlassen. Vielmehr muss die örtliche Rechnungsprüfung 

auf Grund ihrer Prüfung einen eigenen Bestätigungsvermerk erstellen. Sie kann aber auch den 

Bestätigungsvermerk des beauftragten Dritten vollständig übernehmen, muss dies dann aber durch eine entsprechende 

Ergänzung klarstellen. Außerdem sind weitere Ergänzungen möglich, wenn durch die zusätzlichen Bemerkungen 

das Prüfungsergebnis nachvollziehbarer wird. 

3.3 Die Zusammenarbeit im Einzelfall (Amtshilfe) nach § 4 ff. VwVfG 

Eine notwendige Zusammenarbeit der örtlichen Rechnungsprüfung zweier Gemeinden kann im Einzelfall auch im 

Wege der Amtshilfe nach den §§ 4 ff. des VwVfG NRW erfolgen. Unter Amtshilfe ist dabei die Vornahme von 

Handlungen rechtlicher und tatsächlicher Art auf das Ersuchen einer Behörde durch eine andere Behörde zur 

Unterstützung einer Amtshandlung der ersuchenden Behörde im Einzelfall zu verstehen. Die Amtshilfe stellt eine 

ergänzende Hilfe für die zuständige örtliche Rechnungsprüfung dar, die von einer anderen örtlichen Rechnungsprüfung 

nach dem Gleichordnungsverhältnis geleistet wird, denn in dieser Zusammenarbeit besteht kein Über- 

und Unterordnungsverhältnis der Prüfungsstellen. Sie dient der Erleichterung, Beschleunigung und Verbilligung 

des örtlichen Prüfungsverfahrens. Eine Gemeinde kann daher im Wege der Amtshilfe eine auf den Einzelfall 

beschränkte Aufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung, z.B. eine Bauprüfung, für eine andere Gemeinde wahrnehmen. 

Der beauftragten örtlichen Rechnungsprüfung können jedoch ggf. Ansprüche aus ihrer Tätigkeit als 

Auslagenersatz oder Gebühren zustehen. Als Einzelfall der Amtshilfe nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz 

gelten dabei jedoch nicht die dem Rechnungsprüfungsausschuss gesetzlich übertragenen Prüfungsaufgaben. 

3.4 Keine Zusammenarbeit nach § 3 Abs. 5 oder § 4 Abs. 5 GO NRW 

Die Erledigung von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch eine andere Gemeinde lässt sich nicht unter 

den Rahmen einer Vereinbarung nach § 3 Abs. 5 GO NRW (zur Effizienzsteigerung) oder nach § 4 Abs. 8 GO 

NRW (Übernahme von Aufgaben anderer Gemeinden) subsumieren. Diese Vorschriften stellen auf übertragbare 

gemeindliche Aufgaben ab, die von der Gemeinde für ihre Bürger und Einwohner in Verfolgung öffentlicher Zwecke 

wahrzunehmen sind. Die örtliche Rechnungsprüfung ist dagegen eine verwaltungsorganisatorische Aufgabe, 

welche der internen Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Gemeinde dient. Es ist deshalb auch im 

Rahmen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit nicht möglich, die Aufgabe „Örtliche Rechnungsprüfung“ 

vollständig an einen Dritten abzugeben und sich der Verantwortung dafür zu entziehen. Die Gemeinde 

kann sich lediglich Dritter als Prüfer bedienen (vgl. § 103 Abs. 5 GO NRW). Sie muss dafür in eigener Verantwortung 

die notwendigen organisatorischen Rahmenbedingungen für die örtliche Rechnungsprüfung schaffen. 


1. Zu Absatz 1 (Pflichtaufgabe örtliche Rechnungsprüfung): 

1.01 Abgrenzung der Aufgabenträger 

Nach der Vorschrift haben kreisfreie Städte, Große und Mittlere kreisangehörige Städte eine örtliche Rechnungsprüfung 

einzurichten. Bei der Festlegung der zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung verpflichteten 

GEMEINDEORDNUNG 667



Gemeinden ist davon ausgegangen worden, dass die umfangreichen örtlichen Verwaltungsaufgaben, die insbesondere 

durch die notwendige Daseinsvorsorge und die Erledigung von Pflichtaufgaben bestimmt werden, eine 

gesonderte Prüfung vor der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und der Entscheidung über die 

Entlastung des Bürgermeisters erfordern. 

Die Städte in Nordrhein-Westfalen, die als Große oder Mittlere kreisangehörige Städte gelten, werden im Einzelnen 

in der Verordnung zur Bestimmung der Großen kreisangehörigen Städte und der Mittleren kreisangehörigen 

Städte nach § 4 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13. November 1979 (GV. NRW. S. 

867) in der jeweils aktuellen Fassung (vgl. SGV. NRW. 2023)benannt. In § 1 der Verordnung sind die Großen 

kreisangehörigen Städte und in § 2 die Mittleren kreisangehörigen Städte in Nordrhein-Westfalen benannt. 

1.1 Zu Satz 1 (Pflicht bei Großen und Mittleren kreisangehörigen Städten) 

1.1.1 Inhalte der Pflicht 

Die Pflicht zur örtlichen Rechnungsprüfung entsteht auch auf Grund der Pflicht der Gemeinden zur sparsamen 

und wirtschaftlichen Haushaltsführung gemäß § 75 Abs. 1 GO NRW. Sie entsteht zudem aus der Pflicht zur Aufstellung 

eines Jahresabschlusses gemäß § 95 GO NRW, denn mit dem gemeindlichen Jahresabschluss übt der 

Rat der Gemeinde seine Befugnis als oberstes Kontrollorgan der Gemeinde über die Ausführung der von ihm 

durch die jährliche Haushaltssatzung beschlossenen gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus. 

Der Rat hat sich vor seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht nur von der Ordnungsmäßigkeit 

des aufgestellten gemeindlichen Jahresabschlusses zu überzeugen, sondern auch vor seiner Beschlussfassung 

eine örtliche Prüfung durchführen zu lassen. Nur dann ist die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

und die Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder zulässig (vgl. § 96 Abs. 1 GO NRW). 

Die Prüfung hat der Rechnungsprüfungsausschuss des Rates (vgl. § 57 i.V.m. § 59 GO NRW) unter Beteiligung 

der örtlichen Rechnungsprüfung durchzuführen. Die Pflichtaufgabe „Örtliche Rechnungsprüfung“ bringt dabei mit 

sich, dass deren Ausübung und Ausgestaltung an den örtlichen Verhältnissen zu orientieren ist und im Rahmen 

der bestehenden Verantwortung der Gemeinde auch Dritte mit der Prüfung beauftrag werden können. 

1.1.2 Ausübung und Ausgestaltung der Pflicht 

Die Ausübung der Pflicht zur örtlichen Rechnungsprüfung wird durch die Einrichtung einer Organisationseinheit 

„Rechnungsprüfung“ in der Verwaltung der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten gefördert 

und vorbereitet (vgl. §§ 103 und 104 GO NRW). Auch die weiteren Funktionen der örtlichen Rechnungsprüfung 

dienen der Unterstützung des o.a. Zweckes und sollen zudem eine nicht hinnehmbare Verantwortungslosigkeit 

im Einzelfall verhindern. Die örtliche Rechnungsprüfung ist zwar organisatorisch in die Gemeindeverwaltung 

eingebunden, gleichwohl nimmt sie aber wegen der Stellung des Leiters und der Prüfer sowie der unmittelbaren 

Verantwortung gegenüber dem Rat eine besondere Stellung ein. Sie kann dadurch keiner anderen Organisationseinheit 

der gemeindlichen Verwaltung unterstellt werden. 

Die Ausgestaltung der örtlichen Rechnungsprüfung muss sich dabei an dem nach dem Gesetz zugewiesenen 

Aufgaben und den ggf. zusätzlich vom Rat (vgl. § 103 Abs. 2 GO NRW) oder vom Bürgermeister übertragenen 

Aufgaben (vgl. § 103 Abs. 3 GO NRW) ausrichten. Dies wirkt sich auch auf die erforderliche Qualifikation der 

Prüfer aus. Organisatorisch ist die örtliche Rechnungsprüfung ein Teil der gemeindlichen Verwaltung, die wegen 

ihrer notwendigen Unabhängigkeit jedoch eine Sonderstellung innehat. Unberührt von ihrer unabhängigen Stellung 

bleibt die dienstaufsichtliche Stellung des Bürgermeisters gegenüber der Leitung und den Prüfern der örtlichen 

Rechnungsprüfung. 

GEMEINDEORDNUNG 668

1.1.3 Keine Abgabe der Prüfungsverantwortung 



Die Selbstverantwortung und das Erfordernis des ordnungsmäßigen Handelns der Gemeinden, das auch durch 

die örtliche Rechnungsprüfung gewährleistet wird, lassen es nicht zu, dass Gemeinden sich durch die Abgabe der 

Prüfungsaufgaben an eine andere Gemeinde von dieser pflichtigen Aufgabe zurückziehen können. Würden sich 

die einzelne Gemeinde durch eine Zusammenarbeit aus ihrer Gesamtverantwortung für die örtliche Prüfung 

selbst entlassen können, würde bei ihnen eine nicht hinnehmbare Verantwortungslosigkeit entstehen und die 

Tätigkeit der gewählten Organe tangieren. 

Insbesondere, wenn kreisangehörige Gemeinden eine andere kreisangehörige Gemeinde vollständig mit der 

Erledigung der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragen könnten, entsteht wegen des oftmals örtlich vorhandenen 

„Konkurrenzkampfes“, z.B. im Bauwesen und bei Gewerbeansiedlungen, schnell die Frage der Verlässlichkeit 

der Rechnungsprüfung. Eine wirksame örtliche Rechnungsprüfung setzt daher eine unabhängige Stelle innerhalb 

der kreisfreien Städte, Großen und Mittleren kreisangehörigen Städte voraus. 

1.2 Zu Satz 2 (Pflicht bei den übrigen kreisangehörigen Gemeinden) 

Nach der Vorschrift sollen die übrigen Gemeinden eine örtliche Rechnungsprüfung einrichten, wenn ein Bedürfnis 

hierfür besteht und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen. Für die örtlich erforderliche 

Feststellung, ob ein Bedürfnis für eine örtliche Rechnungsprüfung besteht und die Kosten in angemessenem 

Verhältnis zum Nutzen stehen, bestehen keine landesweit anwendbaren bzw. allgemeine Kriterien. Eine Klärung 

ist ausschließlich unter örtlichen Gesichtspunkten und von den Gemeinden unter Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses 

nach § 57 i.V.m. § 59 GO NRW herbeizuführen, die nicht in der Verordnung zur Bestimmung 

der Großen kreisangehörigen Städte und der Mittleren kreisangehörigen Städte nach § 4 der Gemeindeordnung 

für das Land Nordrhein-Westfalen benannt sind. 

Ein Bedürfnis könnte z.B. aus dem Aufgabenkatalog des § 103 Abs. 1 GO NRW entstehen, insbesondere wenn 

eine laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses, 

eine dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde sowie die Prüfung von Vergaben 

nicht durch Dritte erfolgen soll. Bei der Frage, ob die Kosten einer örtlichen Rechnungsprüfung in einem angemessenem 

Verhältnis zum Nutzen stehen, kann eine Klärung z.B. mit Hilfe eines Vergleichs und Informationsaustausches 

mit anderen Gemeinden herbeigeführt werden. 

In die Beurteilung ist auch die Möglichkeit des Rates der Gemeinde, der örtlichen Rechnungsprüfung nach § 103 

Abs. 2 GO NRW Aufgaben übertragen zu können, z.B. die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit 

oder die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften 

und anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen 

Rechts, einzubeziehen. Ebenso die Möglichkeit des Bürgermeisters nach § 103 Abs. 3 GO NRW, der örtlichen 

Rechnungsprüfung eigene Prüfungsaufträge unter Mitteilung an den Rechnungsprüfungsausschuss erteilen zu 

können, darf nicht unberücksichtigt bleiben. 

In diesem Zusammenhang ist von der Gemeinden, die keine örtliche Rechnungsprüfung eingerichtet hat, zu beachten, 

dass dann der Rechnungsprüfungsausschuss nach § 59 GO NRW das Recht zu kommt, sich hinsichtlich 

der Durchführung seiner Aufgabe eines Dritten gem. § 103 Abs. 5 GO NRW bedienen zu können, wenn nicht von 

der Möglichkeit des Absatzes 2, eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem Kreis abschließen, so dass die 

örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde wahrnimmt, 

Gebrauch gemacht wird. 

GEMEINDEORDNUNG 669



2. Zu Absatz 2 (Örtliche Rechnungsprüfung durch den Kreis): 

2.1 Zu Satz 1 (Erledigung der Prüfungsaufgaben durch den eigenen Kreis): 


Nach dieser Vorschrift können kreisangehörige Gemeinden mit dem Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung 

mit dem Inhalt abschließen, dass die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung 

in einer Gemeinde gegen Kostenerstattung wahrnimmt. Diese Regelung ist als Konsequenz aus 

der Errichtung der Gemeindeprüfungsanstalt im Jahre 2002 in die Gemeindeordnung aufgenommen worden. 

Damit wurde die Möglichkeit der Abgabe der örtlichen Rechnungsprüfung an den eigenen Kreis sowie eine leichtere 

Zusammenarbeit der örtlichen Rechnungsprüfung der kreisangehörigen Gemeinden mit der örtlichen Rechnungsprüfung 

des Kreises geschaffen. Sie ist auch vertretbar, denn der Kreis übt die allgemeine staatliche Aufsicht 

über die kreisangehörigen Gemeinden nach dem 13. Teil der Gemeindeordnung aus (vgl. §§ 119 ff. GO 


Die kreisangehörige Gemeinde kann sich nach dieser Vorschrift durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit 

dem eigenen Kreis aus der Durchführung von Prüfungsaufgaben zurückziehen. Sie kann sich jedoch durch eine 

solche Vereinbarung nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für das haushaltswirtschaftliche Handeln und damit 

auch nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die Durchführung der Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

entlassen. Auch bei einer vollständigen Erledigung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den eigenen 

Kreis bleibt die Gemeinde aus Gründen der Selbstverwaltung sowie dem Erfordernis des ordnungsmäßigen Handelns 

mitverantwortlich für das Prüfungsgeschehen. Durch die Erledigung der örtlichen Rechnungsprüfung durch 

den eigenen Kreis darf zudem die Tätigkeit der gewählten Organe der Gemeinde nicht tangiert werden. 

2.1.2 Der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung 


Die Möglichkeiten der Zusammenarbeit von Gemeinden im Rahmen ihrer örtlichen Rechnungsprüfung werden 

durch die Gemeindeordnung und das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit abschließend bestimmt. 

Durch den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung der kreisangehörigen Gemeinde mit dem Kreis 

kann die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Rechnungsprüfung bei der Gemeinde wahrnehmen. Mit In- 

Kraft-Treten der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung übernimmt der Kreis die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde 

in seine Zuständigkeit, so dass das Recht und die Pflicht zur Erfüllung dieser Aufgabe auf den Kreis übergehen. 

In dieser Vereinbarung sollte sich die Gemeinde ein Mitwirkungsrecht bei der Erfüllung oder Durchführung der 

Aufgaben einräumen lassen. Auch muss die Vereinbarung eine angemessene Kostenerstattung bzw. Entschädigung 

vorsehen, die in der Regel so zu bemessen ist, dass die durch die Übernahme oder Durchführung entstehenden 

Kosten gedeckt werden. Außerdem sollte die Geltungsdauer der Vereinbarung bestimmt werden sowie 

deren Auflösung geregelt bzw. festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form sie von 

einem Beteiligten gekündigt werden kann. 

2.1.2.2 Öffentlich-rechtliche Vereinbarung und Vergaberecht 

Eine Aufgabenübertragung der Gemeinde an Dritte unterliegt als öffentlicher Auftrag dem Vergaberecht, sofern 

keine Ausnahmetatbestände vorliegen (vgl. § 25 GemHVO NRW). Die für eine Übertragung der örtlichen Rechnungsprüfung 

an den Kreis erforderliche öffentlich-rechtliche Vereinbarung stellt dabei als Vertragsform keinen 

GEMEINDEORDNUNG 670



Ausnahmetatbestand dar. Nach der Vorschrift kann aber als Vertragspartner für die Übernahme der örtlichen 

Rechnungsprüfung der kreisangehörigen Gemeinde nur der Kreis in Betracht kommen, dem die Gemeinde verfassungsmäßig 

angehört. Die ausdrückliche Wortwahl in der Vorschrift „mit dem Kreis“ beinhaltet diese gesetzliche 

Beschränkung, so dass eine kreisangehörige Gemeinde nur ihrem eigenen Kreis die gemeindliche Aufgabe 

„Rechnungsprüfung“ (ganz oder teilweise) im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung übertragen darf. 

Eine Vielzahl von möglichen Vertragspartnern der kreisangehörigen Gemeinde besteht daher, anders als bei 

einer Beauftragung Dritter nach § 103 Abs. 5 GO NRW, nicht. 

Diese gesetzliche Beschränkung der Übertragung dieser gemeindlichen Aufgaben auf nur eine öffentlichrechtliche 

Stelle (eigener Kreis) stellt einen Ausnahmetatbestand dar, der dazu führt, dass vor der Aufgabenübertragung 

durch die kreisangehörige Gemeinde ein Vergabeverfahren nicht erforderlich bzw. der Verzicht darauf 

zulässig ist. In diesen Fällen steht, anders als bei der Beauftragung Dritter nach § 103 Abs. 5 GO NRW, die Erledigung 

von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Kreis, dem die kreisangehörige Gemeinde verfassungsmäßig 

angehört, nicht für den allgemeinen Wettbewerb offen (vgl. Runderlass des Innenministeriums 

vom 18.12.2007). Wird aber von einer kreisangehörigen Gemeinde eine Vereinbarung über die Aufgabenerledigung 

der örtlichen Rechnungsprüfung mit anderen Kreis als dem eigenen getroffen, kann diese Auftragsvergabe 

nur auf der Grundlage des § 103 Abs. 5 GO NRW erfolgen und unterliegt dann dem Vergaberecht. 

2.1.2.3 Öffentlich-rechtliche Vereinbarung und Verfahren nach GkG 

Öffentlich-rechtliche Vereinbarung der Gemeinden und Gemeindeverbände werden i.d.R. auf der Grundlage des 

Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG) abgeschlossen. Derartige Vereinbarungen unterliegen 

den Verfahrensvorschriften des GkG und bedürfen daher einer Genehmigung nach § 24 Abs. 2 GkG und der 

Bekanntmachung nach § 24 Abs. 3 GkG. Dies ist zu beachten, wenn neben den Aufgaben der Gemeinde nach 

den §§ 2 und 3 GO NRW eine durch Gesetz oder Rechtsverordnung übertragene zusätzliche Aufgabe von einer 

Mittleren oder Großen kreisangehörigen Stadt mit dem Kreis gemäß den §§ 23 ff. des Gesetzes über kommunale 

Gemeinschaftsarbeit vereinbart wird, dass diese Aufgabe der Kreis übernimmt. 

Die örtliche Rechnungsprüfung ist keine solche Aufgabe, so dass beim Abschluss einer öffentlich-rechtlichen 

Vereinbarung mit dem Kreis über die Durchführung der örtlichen Rechnungsprüfung die Vorschrift des § 4 Abs. 8 

S. 1 Buchstabe b) GO NRW und somit auch die Vorschriften des GkG keine Anwendung finden. Eine öffentlichrechtliche 

Vereinbarung über die Übernahme von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Kreis auf 

der Grundlage des § 102 GO NRW stellt bereits deshalb keine Vereinbarung dar, die den Verfahrensvorschriften 

des GkG unterliegt. Für diesen Fall fehlt es in der Vorschrift der Gemeindeordnung an einem ausdrücklichen 

Verweis auf die Vorschriften des vierten Teils des GkG. Die Übertragung der gemeindlichen Aufgabe „Rechnungsprüfung“ 

ganz oder teilweise im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung von einer kreisangehörigen 

Gemeinde auf ihren eigenen Kreis nach dem § 102 GO bedarf daher keiner Genehmigung nach § 24 Abs. 2 

GkG und auch keiner Bekanntmachung nach § 24 Abs. 3 GkG. 

2.2 Zu Satz 2 (Übertragung einzelner Prüfungsaufgaben auf den eigenen Kreis): 

Nach der Vorschrift kann die öffentlich-rechtliche Vereinbarung der kreisangehörigen Gemeinde mit dem Kreis 

auch vorsehen, dass die Rechnungsprüfung des Kreises nur einzelne Aufgabengebiete der örtlichen Rechnungsprüfung 

in der Gemeinde wahrnimmt. Auch in diesen Fällen der Übertragung von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung 

auf den Kreis, dem die Gemeinde verfassungsmäßig angehört, wird die kreisangehörige Gemeinde 

nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die örtliche Rechnungsprüfung entlassen. 

Eine solche Vereinbarung muss entsprechend der Inanspruchnahme des Kreises eine Kostenerstattung vorsehen. 

Auch in diesen Fällen ist für die Übertragung von gemeindlichen Aufgaben auf den eigenen Kreis kein Ver- 

GEMEINDEORDNUNG 671



gabeverfahren erforderlich, denn diese Erledigung von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch den 

Kreis ist nicht offen für den allgemeinen Wettbewerb. Wird aber von einer kreisangehörigen Gemeinde eine Vereinbarung 

über die Aufgabenerledigung der örtlichen Rechnungsprüfung mit anderen Kreis als dem eigenen 

getroffen, kann diese Auftragsvergabe nur auf der Grundlage des § 103 Abs. 5 GO NRW erfolgen und unterliegt 

dann dem Vergaberecht. 

2.3 Zu Satz 3 (Rechnungsprüfungsausschuss und örtliche Rechnungsprüfung des Kreises): 

2.3.1 Der Rechnungsprüfungsausschuss nach § 57 i.V.m. § 59 GO NRW 

Nach § 57 Abs. 2 GO NRW muss der Rat in jeder Gemeinde einen Rechnungsprüfungsausschuss bilden. Dieser 

Ausschuss hat den Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der Gemeinde zu prüfen (vgl. § 59 Abs. 3 GO 

NRW). Dazu kommt die Prüfung der Eröffnungsbilanz der Gemeinde nach § 92 Abs. 5 GO NRW. Der Rechnungsprüfungsausschuss 

bedient sich dabei der örtlichen Rechnungsprüfung wie sie in dieser Vorschrift bestimmt 

wird. Nach § 59 Abs. 3 S. 2 GO NRW kann sich der Rechnungsprüfungsausschuss auch Dritter gem. § 

103 Abs. 5 GO NRW bedienen, wenn in der Gemeinde keine örtliche Rechnungsprüfung besteht. Mit diesen 

Regelungen kommt dem Rechnungsprüfungsausschuss unmittelbar eine Prüfungstätigkeit zu, die zur Erhöhung 

der Effektivität und Effizienz der Arbeit des Rates beitragen soll. 

2.3.2 Die Heranziehung der örtlichen Rechnungsprüfung des Kreises 

Nach der Vorschrift bedient sich der Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde bei der Erfüllung seiner Aufgaben 

der Rechnungsprüfung des Kreises, soweit die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Rechnungsprüfung 

in der Gemeinde wahrnimmt. Wird die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde durch die örtliche Rechnungsprüfung 

des Kreises insgesamt ersetzt und die Gemeinde in entsprechender Weise von ihrer Prüfungsverpflichtung 

entbunden, sollte die Art und Weise der Einbindung der gemeindlichen Verwaltung in das Verfahren 

auch Gegenstand der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sein. In den Fällen, in denen nur einzelne Prüfungsaufgaben 

durch die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises erledigt werden, erfordert dieses ein ausgeprägtes Zusammenspiel 

zwischen der örtlichen Rechnungsprüfung des Kreises und der örtlichen Rechnungsprüfung der 

Gemeinde. In diesen Fällen muss sich der Rechnungsprüfungsausschuss zur Erledigung seiner Aufgaben beider 

Einrichtungen gleichzeitig bedienen. 

3. Zu Absatz 3 (Verzicht auf örtliche Rechnungsprüfung bei kreisangehörigen Städten): 

Nach dieser Vorschrift werden die Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städte, die nach Absatz 1 eine 

örtliche Rechnungsprüfung einzurichten haben, als kreisangehörige Gemeinden von dieser Verpflichtung entbunden, 

wenn die örtliche Rechnungsprüfung ihres Kreises gemäß Absatz 2 Satz 1 diese Aufgabe wahrnimmt. Vor 

dem Abschluss einer Vereinbarung mit dem Kreis sollte in die Abwägung über die Art und den Umfang der Aufgabenerledigung 

u.a. einbezogen werden, ob nicht wegen besonderer örtlicher Gegebenheiten oder Aufgaben 

gleichwohl noch ein Bedürfnis für eine eigene örtliche Rechnungsprüfung besteht. Auch ein Vergleich, ob bei 

einer Erledigung der örtlichen Rechnungsprüfung durch Dritte die Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum 

Nutzen stehen, kann zur Entscheidungsfindung beitragen. 

Die Aufgabenübertragung an den eigenen Kreis muss durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung im Sinne des 

§ 102 Abs. 2 GO NRW erfolgen. Sie sollte auch Regelungen enthalten, um im Einzelfall oder bei örtlichem Bedarf 

von der Vereinbarung ganz oder teilweise zurücktreten zu können. Eine kreisangehörige Gemeinde kann sich 

durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem eigenen Kreis nach dieser Vorschrift aus der eigenen 

Durchführung von Prüfungsaufgaben zurückziehen. Sie kann sich aber nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für 

GEMEINDEORDNUNG 672



das haushaltswirtschaftliche Handeln und damit auch nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die Prüfung der 

gemeindlichen Haushaltswirtschaft entlassen. Aus Gründen der Selbstverantwortung und dem Erfordernis des 

ordnungsmäßigen Handelns der Gemeinde darf aber auch bei einer vollständigen Erledigung von Aufgaben der 

örtlichen Rechnungsprüfung durch den eigenen Kreis keine nicht hinnehmbare Verantwortungslosigkeit entstehen. 

Außerdem darf durch einen Verzicht auf örtliche Rechnungsprüfung die Tätigkeit der gewählten Organe der 

Gemeinde nicht tangiert werden. 


GEMEINDEORDNUNG 673



§ 103 

Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung 

(1) 1 Die örtliche Rechnungsprüfung hat folgende Aufgaben: 

1. die Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde, 

2. die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 benannten Sondervermögen, 

3. die Prüfung des Gesamtabschlusses, 

4. die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses, 

5. die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde und ihrer Sondervermögen sowie die 

Vornahme der Prüfungen, 

6. bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung) der 

Gemeinde und ihrer Sondervermögen die Prüfung der Programme vor ihrer Anwendung, 

7. die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Abs. 4 der Landeshaushaltsordnung, 

8. die Prüfung von Vergaben. 

2 In die Prüfung des Jahresabschlusses nach Nummer 1 sind die Entscheidungen und Verwaltungsvorgänge aus 

delegierten Aufgaben auch dann einzubeziehen, wenn die Zahlungsvorgänge selbst durch den Träger der Aufgabe 

vorgenommen werden und insgesamt finanziell von erheblicher Bedeutung sind. 

(2) Der Rat kann der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben übertragen, insbesondere 

1. die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit, 

2. die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und 

anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts gemäß 

§ 114a sowie die Buch- und Betriebsprüfung, die sich die Gemeinde bei einer Beteiligung, bei der Hingabe 

eines Darlehens oder sonst vorbehalten hat. 

(3) Der Bürgermeister kann innerhalb seines Amtsbereichs unter Mitteilung an den Rechnungsprüfungsausschuss 

der örtlichen Rechnungsprüfung Aufträge zur Prüfung erteilen. 

(4) 1 Der Prüfer kann für die Durchführung seiner Prüfung nach den Absätzen 1 bis 3 Aufklärung und Nachweise 

verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung notwendig sind. 2 Der Prüfer hat die Rechte nach Satz 1 auch gegenüber 

den Abschlussprüfern der verselbstständigten Aufgabenbereiche. 

(5) Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses Dritter als 

Prüfer bedienen. 

(6) Bei den Aufgaben nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 haben die Prüfer im Rahmen ihrer Prüfung einen Bestätigungsvermerk 

oder einen Vermerk über seine Versagung nach § 101 Abs. 3 bis 7 abzugeben. 

(7) 1 Ein Dritter darf nicht Prüfer sein, 

1. wenn er Mitglied des Rates, Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des Verantwortlichen für 

die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters ist, 

2. wenn er Beschäftigter der verselbstständigten Aufgabenbereiche der Gemeinde ist, die in öffentlichrechtlicher 

oder privatrechtlicher Form geführt werden, oder diesen in den letzten drei Jahren vor der Bestellung 

als Prüfer angehört hat, 

3. wenn er in den letzten fünf Jahren mehr als dreißig vom Hundert der Gesamteinnahmen aus seiner beruflichen 

Tätigkeit aus der Prüfung und Beratung der zu prüfenden Gemeinde und der verselbstständigten Aufgabenbereiche 

der Gemeinde, die in öffentlich-rechtlicher oder in privatrechtlicher Form geführt werden, bezogen 

hat und dies auch im laufenden Jahr zu erwarten ist. Verselbstständigte Aufgabenbereiche der Gemeinde 

in privatrechtlicher Form müssen nur einbezogen werden, wenn die Gemeinde mehr als zwanzig 

vom Hundert der Anteile daran besitzt. 

GEMEINDEORDNUNG 674

2 § 104 Abs. 4 gilt entsprechend. 



1.Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung 

1.1 Die gesetzlichen Pflichtaufgaben 



Die Vorschrift enthält die gesetzlich bestimmten Pflichtaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung unter Berücksichtigung 

der gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft, die förmlich, sachlich und rechnerisch zu prüfen 

sind. Im Sinne dieser Vorschrift sind unter dem Begriff „Prüfung“ die Tätigkeiten zu verstehen, die als Überwachungsmaßnahmen 

unabhängig von den Arbeitsabläufen in der gemeindlichen Verwaltung vorgenommen werden 

und durch die festgestellt werden soll, ob das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde normgerecht erfolgt. Mit 

der örtlichen Rechnungsprüfung wird daher das Ziel der Sicherstellung von Richtigkeit und Ordnungsmäßigkeit, 

ggf. auch von Zweckmäßigkeit, bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verfolgt. In diesem 

Rahmen ist es unerheblich, ob die Gemeinde zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung gesetzlich verpflichtet 

ist oder diese freiwillig eingerichtet hat. 

Die Vorschrift enthält daher eine breite Übersicht über die Prüfung der mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

zusammenhängenden Sachverhalte. Diese gesetzlich bestimmten Prüfungsaufgaben führen u.a. zu einer Rechtmäßigkeitsprüfung 

des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde, die aber auch die Einhaltung der gemeindlichen 

Haushaltsgrundsätze umfasst, z.B. den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vgl. § 75 


1.2 Prioritätensetzung für die Aufgabenerfüllung 

In diesem Zusammenhang stellt der Aufbau der Vorschrift eine Prioritätensetzung hinsichtlich der Aufgabenerfüllung 

der örtlichen Rechnungsprüfung dar. Deshalb werden in Absatz 1 der Vorschrift die gesetzlich bestimmten 

Prüfungsaufgaben benannt, die eine erhebliche Bedeutung für die gemeindliche Haushaltswirtschaft haben und 

für das ordnungsmäßige Verwaltungshandeln der Gemeinde unverzichtbar sind. Der Rat der Gemeinde kann 

dann nach Absatz 2 der Vorschrift der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben übertragen, denn die örtliche 

Rechnungsprüfung ist dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm unmittelbar 

unterstellt (vgl. § 104 Abs. 1 GO NRW). Diese Aufgabenübertragung darf aber nicht zu Einschränkungen bei der 

Erledigung der gesetzlichen Aufgaben führen. 

Die Prioritätensetzung in der Vorschrift führt dazu, dass das Recht des Bürgermeisters nach Absatz 3 der Vorschrift, 

der örtlichen Rechnungsprüfung unter Mitteilung an den Rechnungsprüfungsausschuss Aufträge zur Prüfung 

erteilen zu können, für die Erledigung der Prüfungstätigkeit nachrangig gegenüber den gesetzlichen Aufgaben 

und der Aufgabenübertragung durch den Rat der Gemeinde ist. Diese Einordnung wird ausdrücklich dadurch 

deutlich gemacht, dass dem Bürgermeister nicht das Recht eingeräumt worden ist, der örtlichen Rechnungsprüfung 

Prüfungsaufgaben übertragen, sondern er dieser Stelle lediglich Prüfungsaufträge erteilen darf. 

Die Prüfer haben grundsätzlich die Art und den Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen eigenverantwortlich 

unter Berücksichtigung der Gegebenheiten bei der Gemeinde und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung der 

Gemeinde nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen sorgfältig zu bestimmen. Ohne solide Kenntnisse des gemeindlichen 

Geschehens ist eine Jahresabschlussprüfung mit der Erfassung eines wirtschaftlich zutreffenden Ergebnisses 

kaum zu erfüllen. Von ihnen müssen die Prüfungsaussagen mit hinreichender Sicherheit getroffen werden 

GEMEINDEORDNUNG 675



können. Die Prüfer haben auch zu berücksichtigen, dass die Gemeinde mit ihrer Aufgabenerfüllung und Verwaltung 

als Einheit bzw. Gesamtheit zu betrachten ist, bei der regelmäßig eine hohe fachliche und technische Komplexität 

vorherrscht. Solche örtlichen Gegebenheiten sind regelmäßig in die Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

einzubeziehen, damit die örtliche wirtschaftliche Situation zum Abschlussstichtag zutreffend 

durch den Bestätigungs- oder den Versagungsvermerk zum Ausdruck kommt. 

1.3 Besondere Aufgaben 

1.3.1 Weitere Prüfungstätigkeiten 

Die Vorschrift lässt auch die Übertragung von Prüfungsaufgaben durch den Rat der Gemeinde und die Erteilung 

von Prüfungsaufträgen durch den Bürgermeister an die örtliche Rechnungsprüfung ausdrücklich zu (vgl. Absätze 

2 und 3 der Vorschrift). Sie hebt dabei besonders die Prüfung der gemeindlichen Verwaltung auf Zweckmäßigkeit 

und Wirtschaftlichkeit durch eine gesonderte Regelung hervor (vgl. Absatz 2 Nummer 1 der Vorschrift). Der Begriff 

„Wirtschaftlichkeit“ ergänzt dabei nicht die Regelungen über die gesetzlichen Prüfungsaufträge in Absatz 1 der 

Vorschrift, sondern bezieht sich auf das allgemeine Verwaltungshandeln. 

Der örtlichen Rechnungsprüfung können darüber hinaus aber noch weitere besondere Aufgaben obliegen, wenn 

diese in anderen rechtlichen Vorschriften bestimmt worden sind. Dazu gehört z.B. § 2 KorruptionsbG, weil auch 

im örtlichen Bereich dort korruptionsgefährdete Bereiche besonders anzunehmen sind, wo auf Aufträge, Fördermittel 

und Genehmigungen der Gemeinde Einfluss genommen werden kann. Außerdem wird in der Vorschrift 

bestimmt, unter welchen Voraussetzungen ein Dritter nicht als Prüfer tätig sein darf (vgl. Absatz 7 der Vorschrift). 

1.3.2 Die Kontrolle von Ausgleichszahlungen 

Nach Artikel 87-89 EG-Vertrag sind vorbehaltlich abweichender Bestimmungen des Vertrages "staatliche oder 

aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen 

oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen 

Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen". Es soll deshalb eine Beihilfenkontrolle 

stattfinden, um faire Wettbewerbsbedingungen im Europäischen Binnenmarkt sicher zu stellen. Dabei 

muss ein sachgerechter Ausgleich mit der im europäischen Recht anerkannten Funktion der Mitgliedstaaten zu 

Leistung und Ausgestaltung der Daseinsvorsorge (Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse) 

herbeigeführt werden. 

Bei den nach Artikel 6 der Freistellungsentscheidung der Kommission vom 28. November 2005 (2005/842 EG) 

vorzunehmenden regelmäßigen Kontrollen ist zu prüfen, ob eine unzulässige Ausgleichszahlung gewährt worden 

ist. Die im Rahmen der regelmäßigen Kontrollen zu treffende Entscheidung über die Zulässigkeit der Ausgleichszahlung 

ist von der gewährenden und nicht von der empfangenden Stelle vorzunehmen. Die Gemeinden haben 

die regelmäßigen Kontrollen durchzuführen. Die örtliche Rechnungsprüfung kann dabei im Rahmen ihrer gesetzlichen 

Aufgaben eine Kontrolle im Sinne der Freistellungsentscheidung gewährleisten. Sie kann sich ggf. auch 

fachlich geeigneter Stellen bedienen (vgl. Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand 

und Energie und des Innenministeriums vom 30.5.2008; SMBl. NRW. 651). 

1.3.3 Weitere Aufgaben 

Der örtlichen Rechnungsprüfung obliegen vielfach weitere Aufgaben, die z.B. durch Bundesrecht oder Europarecht 

bestimmt sein können, bei denen aber eine Umsetzung durch das Land bzw. seine Gemeinden gefordert 

ist. So soll oftmals die zweckentsprechende Verwendung von EU-Fördermitteln durch die örtliche Rechnungsprü- 

GEMEINDEORDNUNG 676



fung im Rahmen des Verwendungsnachweises der Gemeinde bereits bescheinigt werden. Diese Tätigkeit der 

örtlichen Rechnungsprüfung stellt nach außen hin eine „Vorprüfung“ durch die Gemeinde dar. 

In diesen Fällen vollzieht die örtliche Rechnungsprüfung keine verwaltungsmäßige Prüfung im Zuwendungsverfahren, 

denn diese obliegt üblicherweise der Bewilligungsbehörde im Rahmen des ihr vom Zuwendungsempfänger 

vorzulegenden Verwendungsnachweise (vgl. Nr. 11 der VVG zu § 44 LHO NRW). Die örtliche Rechnungsprüfung 

ist in diesem Zusammenhang vielmehr eine „Vorprüfstelle“, deren Tätigkeit der laufenden Prüfung der Vorgänge 

in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung zuzurechnen ist (vgl. § 103 Abs. 1 Nr. 4 GO NRW). Die Prüfungstätigkeit 

ist daher auch nicht als Vorprüfung im Sinne der Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Abs. 4 LHO 

NRW anzusehen, wie sie gesetzlich als Aufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung bestimmt wurde (vgl. § 103 

Abs. 1 Nr. 7 GO NRW). 

Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung gehen insgesamt weit über die Vorgaben in der Gemeindeordnung 

hinaus, denn vielfach werden der örtlichen Rechnungsprüfung auch Aufgaben durch Fachgesetze oder andere 

Vorschriften zugewiesen, die zu einem sich weiter zu entwickelnden Anforderungsprofil an die Aufgabenerledigung 

und an die Prüfer führen. Auch die Einführung komplexer Verfahren in der gemeindlichen Verwaltung erfordert 

zeitgemäße, sachlich und fachlich zweckmäßige Handlungsweisen. Die örtliche Prüfung stellt daher vielfach 

bereits eine „begleitende“ Prüfung dar und wird nicht erst zu einem Zeitpunkt aktiv, zu dem Verwaltungsentscheidungen 

kaum noch umkehrbar sind. 

1.4 Die Dokumentationspflichten 

Nach den Prüfungsgrundsätzen für Abschlussprüfungen ist die einzelne Abschlussprüfung auch angemessen 

durch die Prüfungsinstanz zu dokumentieren. Dies dient u.a. dazu, Informationen, die zum Prüfungsergebnis und 

zu einzelnen Prüfungsfeststellungen geführt haben, zu stützen und nachvollziehbar zu machen. Die Abschlussprüfer 

des gemeindlichen Jahresabschlusses haben deshalb über ihre Prüfung auch einen Prüfungsbericht zu 

erstellen. Dabei soll im Rahmen des Prüfungsergebnisses eine Feststellung getroffen werden, mit der die Ordnungsmäßigkeit 

des Verwaltungshandelns bestätigt oder mit der eine Unbedenklichkeit im haushaltsrechtlichen 

Sinne ausgesprochen wird. Diese Feststellung kann im Einzelfall mit Einschränkungen versehen oder auch verweigert 

werden. Eine Orientierung an den Abstufungen des Bestätigungsvermerks nach § 101 GO NRW ist dabei 

möglich. 

Die Unterlagen des Abschlussprüfers über die jeweilige Jahresabschlussprüfung sind, soweit der Prüfer der örtlichen 

Rechnungsprüfung der Gemeinde angehört, entsprechend den Vorschriften über die Aufbewahrung von 

gemeindlichen Unterlagen aufzubewahren, denn sie stellen Unterlagen der Gemeinde über den jeweiligen Prüfungsgegenstand, 

z.B. Jahresabschluss, dar (vgl. § 58 GemHVO NRW). 

2. Der Prüfungszeitraum bei Abschlussprüfungen 

Die örtliche Rechnungsprüfung hat nach der Vorschrift des Absatzes 1 insbesondere die Aufgabe, den Jahresabschluss 

und den Gesamtabschluss der Gemeinde sowie die Jahresabschlüsse der in § 97 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 

benannten Sondervermögen zu prüfen, denn der Rechnungsprüfungsausschusses des Rates der Gemeinde soll 

sich nach § 59 Abs. 3 GO NRW für seine Abschlussprüfungen (vgl. § 101 Abs. 1 und § 116 Abs. 6 GO NRW) der 

örtlichen Rechnungsprüfung bedienen. Für diese Abschlussprüfungen steht der örtlichen Rechnungsprüfung nur 

ein begrenzter Zeitraum nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres zur Verfügung. Dieser Zeitraum für die 

Durchführung der Prüfung wird einerseits durch den Termin der Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses 

bzw. Gesamtabschlusses bestimmt. 

GEMEINDEORDNUNG 677



Der vom Bürgermeister bestätigte gemeindliche Jahresabschluss ist innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des 

Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zuzuleiten (vgl. § 95 Abs. 3 S. 2 GO NRW) und der gemeindliche Gesamtabschluss 

spätestens nach neun Monaten nach dem Abschlussstichtag. Andererseits wird der Zeitraum 

durch die gesetzliche Vorgabe bestimmt, dass der Rat der Gemeinde den gemeindlichen Jahresabschluss bis 

spätestens zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss 

geprüften Jahresabschluss festzustellen hat (vgl. § 96 Abs. 1 S. 1 GO NRW). Dieser Endtermin gilt entsprechend 

auch für den gemeindlichen Gesamtabschluss (vgl. Verweis in § 116 Abs. 1 S. 4 GO NRW). Jedoch 

sollte der Rat der Gemeinde nicht den letztmöglichen Termin zur Beschlussfassung nutzen, damit Erkenntnisse 

und Erfahrungen aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft einschließlich des dabei erzielten 

Jahresergebnisse so schnell wie möglich in der aktuellen Haushaltswirtschaft umgesetzt werden. 

Aus dem Zusammenspiel der Vorschriften sowie der gesetzlichen Prüfungszuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses 

(vgl. § 59 Abs. 3 i.V.m. § 101 Abs. 1 GO NRW für den Jahresabschluss und § 59 Abs. 3 i.V.m. 

§ 116 Abs. 6 GO NRW für den Gesamtabschluss) ergibt sich unter Berücksichtigung der örtlichen Sitzungstermine 

für den Rechnungsprüfungsausschuss und den Rat der Gemeinde der konkrete tatsächlich nutzbare Prüfungszeitraum. 

Da die örtliche Rechnungsprüfung nicht nur eine nachrangige Prüfungstätigkeit, sondern auch 

eine begleitende Prüfungstätigkeit innehat, sollte sie selbst den Anstoß geben, möglichst von Anfang an, jedenfalls 

frühzeitig genug, in die Abschlussarbeiten einbezogen und begleitend tätig zu werden. 


1. Zu Absatz 1 (Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung): 

1.1 Zu Satz 1 (Aufgabenkatalog der örtlichen Rechnungsprüfung): 

Die in Absatz 1 der Vorschrift aufgezählten Prüfungsaufgaben stellen abgegrenzte und eigenständige Sachverhalte 

in Form eines Aufgabenkataloges der örtlichen Rechnungsprüfung dar. Die Prüfaufgaben in den Nummern 

4 bis 8 des Absatzes 1 der Vorschrift sind nur insoweit in die jeweilige Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde einzubeziehen bzw. dieser zuzurechnen, wie sie zwingend 

für die Durchführung der Prüfung erforderlich sind. Diese gesetzlich bestimmten Zwecke werden z.B. durch 

die Bestimmungen in § 101 Abs. 1 Satz 3 GO NRW deutlich, in dem ausdrücklich bestimmt wird, dass in die Prüfung 

des gemeindlichen Jahresabschlusses auch die Buchführung der Gemeinde, die durchgeführte Inventur, das 

Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände der Gemeinde 

einzubeziehen sind. 

Die Aufzählung stellt dabei jedoch keinen vollständigen Katalog der Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung 

im Rahmen der Jahresabschlussprüfung dar. Im Zusammenhang mit dem Aufgabenkatalog der örtlichen 

Rechnungsprüfung kommt hinzu, dass nach Absatz 2 der Vorschrift der Rat der Gemeinde der örtlichen Rechnungsprüfung 

weitere Aufgaben übertragen und nach Absatz 3 der Vorschrift der Bürgermeister der örtlichen 

Rechnungsprüfung ebenfalls Prüfaufträge erteilen darf. 

1.1.1 Zu Nummer 1 (Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde): 

1.1.1.1 Inhalte der Jahresabschlussprüfung 

Die Prüfung des Jahresabschlusses ist Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung und Voraussetzung für die 

Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 96 GO 

NRW). Der Inhalt und die Durchführung der Prüfung sowie die Zuständigkeit für die Durchführung der Prüfung, 

aber auch die Behandlung des Prüfungsergebnisses sind gesondert in § 101 GO NRW „Prüfung des Jahresab- 

GEMEINDEORDNUNG 678



schlusses, Bestätigungsvermerk“ geregelt. Der Jahresabschluss der Gemeinde ist danach vom Rechnungsprüfungsausschuss 

dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung ergibt. 

Die Prüfung des Jahresabschlusses erstreckt sich auch darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden 

Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Es ist aber auch das 

Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu prüfen, denn die Gemeinde 

hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen, in dem das Ergebnis 

der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist (vgl. § 95 Abs. 1 S. 1 GO NRW). In die vorzunehmende 

Prüfung sind aber auch alle Bestandteile des Jahresabschlusses der Gemeinde sowie die dazugehörigen 

Anlagen einzubeziehen. Darin sind aber auch die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über 

örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen. Der Lagebericht ist darauf zu 

prüfen, ob er mit dem Jahresabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung 

von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. 

Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung 

einen Prüfungsbericht zu erstellen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den 

Prüfungsbericht aufzunehmen. Der Rechnungsprüfungsausschuss bzw. der Abschlussprüfer hat sich deshalb 

einen Überblick über die rechtlichen und die wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zu verschaffen. Aus ihrer 

abschließenden Einschätzung haben die Abschlussprüfer dann das von ihnen durchzuführende Prüfungsprogramm 

zu entwickeln. Besondere Bedingungen seitens der Gemeinde sind dabei zu beachten. 

1.1.1.2 Die Prüfungsgrundsätze für Abschlussprüfungen 



entwickelt. Diese beinhalten Festlegungen zur Durchführung von Abschlussprüfungen sowie zu den Prüfungshandlungen. 

Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung 

bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken 

bei Abschlussprüfungen“. Nach diesen Prüfungsgrundsätzen ist die Abschlussprüfung u.a. angemessen 

durch die Prüfungsinstanz zu dokumentieren. 

In diesem Zusammenhang sollen die Informationen, die zum Prüfungsergebnis und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen 

geführt haben, nachvollziehbar gemacht werden. Die Unterlagen des Abschlussprüfers über seine 

Prüfung sind entsprechend den Vorschriften über die Aufbewahrung von gemeindlichen Unterlagen aufzubewahren, 

soweit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde angehört (vgl. § 58 GemHVO NRW). Die 

Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist deshalb ein in mehrere Abschnitte zu unterteilender Vorgang, 

der sich von der Prüfungsplanung bis zur Berichterstattung über die durchgeführte Abschlussprüfung erstreckt. 

1.1.1.3 Der Umfang der Jahresabschlussprüfung 


Die Jahresabschlussprüfung schließt neben den Bestandteilen des Jahresabschlusses und seinen Anlagen auch 

die zu Grunde liegende Buchführung ein. Sie hat dazu beizutragen, dass der Jahresabschluss ein den tatsächlichen 


unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermittelt. Die gemeindliche Buchführung muss 

daher den an sie gestellten Anforderungen entsprechen, damit der Jahresabschluss in der vorgeschriebenen 

GEMEINDEORDNUNG 679



Form aufgestellt werden kann, die vorgesehenen Angaben enthält und dafür die Vermögensgegenstände und 

Schulden richtig bewertet worden sind. In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass in die Prüfung 

die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände 

einzubeziehen sind. 

Die Prüfung der Beachtung der gesetzlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Regelungen der gemeindlichen 

Haushaltssatzung sowie ergänzender Satzungen, aber auch weiterer ortsrechtlicher Bestimmungen ist 

ebenfalls ein wichtiger Gegenstand der Jahresabschlussprüfung. Zudem ist zu prüfen, ob muss der Lagebericht 

mit dem Jahresabschluss und den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Die Angaben im Lagebericht 

dürfen nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde 

erwecken und außerdem muss zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde Auskunft gegeben werden. 

1.1.1.3.2 Die Prüfungsgegenstände 

1.1.1.3.2.1 Die Ergebnisrechnung 

Das Ressourcenverbrauchskonzept wird durch die Gemeinde dadurch angemessen umgesetzt, dass für die Ausführung 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr ein Ergebnisplan mit den Rechengrößen „Aufwand“ 

und „Ertrag“ zur Planung des Ressourcenverbrauchs und des Ressourcenaufkommens aufzustellen ist. In 

der Ergebnisrechnung nach § 38 GemHVO NRW sind daher getrennt nach den Ertrags- und Aufwandsarten das 

tatsächliche Ressourcenaufkommen und der tatsächliche Ressourcenverbrauch im Haushaltsjahr in Jahressummen 

nachzuweisen. 

Die gemeindliche Ergebnisrechnung ist dabei entsprechend dem Ergebnisplan aufzubauen, so dass auch zwischen 

den ordentlichen und außerordentlichen Erträgen und Aufwendungen zu trennen ist (vgl. § 38 Abs. 2 i.V.m. 

§ 2 GemHVO NRW). Eine solche „Abrechnung“ ist jedoch nur vollständig, wenn auch ein Plan-/Ist-Vergleich vorgenommen 

wird, d.h. Planabweichungen durch die Gegenüberstellung von der im Haushaltsplan ausgewiesenen 

Positionen mit den Ist-Werten gesondert festgestellt und ausgewiesen werden. In diesem Plan-/Ist-Vergleich sind 

die nach § 22 Abs. 1 GemHVO NRW übertragenen Aufwandsermächtigungen gesondert auszuweisen (vgl. § 38 

Abs. 2 GemHVO NRW). 

1.1.1.3.2.2 Die Finanzrechnung 

In der gemeindlichen Finanzrechnung nach § 39 GemHVO NRW sind für sämtliche Einzahlungs- und Auszahlungsarten 

jeweils Jahressummen auszuweisen, um die tatsächlichen Einzahlungen und Auszahlungen im Haushaltsjahr 

nach Arten aufzuzeigen und insgesamt die erfolgte Änderung des Bestandes an Finanzmitteln nachzuweisen. 

Dazu ist wie im Finanzplan der Saldo für die Zahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, der Saldo für 

die Zahlungen aus der Investitionstätigkeit und aus beiden der Finanzmittelüberschuss oder Finanzmittelfehlbetrag 

zu ermitteln. 

Durch die Einbeziehung des Saldos aus der Finanzierungstätigkeit, aus den Zahlungen aus der Aufnahme und 

der Tilgung von Krediten für Investitionen und Krediten zur Liquiditätssicherung, lässt sich dann die Änderung des 

Bestandes an eigenen Finanzmitteln feststellen und ausweisen. Eine solche „Abrechnung“ ist jedoch nur vollständig, 

wenn auch ein Plan-/Ist-Vergleich vorgenommen wird, d.h. Planabweichungen durch die Gegenüberstellung 

von der im Haushaltsplan ausgewiesenen Positionen mit den Ist-Werten gesondert festgestellt und ausgewiesen 

werden. In diesem Plan-/Ist-Vergleich sind die nach § 22 Abs. 1 GemHVO NRW übertragenen Auszahlungsermächtigungen 

gesondert auszuweisen (vgl. § 39 S. 3 i.V.m. § 38 Abs. 2 GemHVO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 680

1.1.1.3.2.3 Die Bilanz 



Die gemeindliche Bilanz ist als Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden der Gemeinde zum Abschlussstichtag 

ein wesentlicher Bestandteil des NKF. Sie muss bestimmte Bilanzposten mindestens enthalten und auf 

der Aktivseite in die Bilanzbereiche „Anlagevermögen“, „Umlaufvermögen“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“ 

sowie auf der Passivseite in die Bilanzbereiche „Eigenkapital“, Verbindlichkeiten“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“ 

gegliedert sein (vgl. § 41 GemHVO NRW). Die Gliederung der gemeindlichen Bilanz erfolgt dabei auf 

ihren beiden Seiten nach Fristigkeiten. 


angesetzt. Damit wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert und zwischen Anlagevermögen 

(langfristig) und Umlaufvermögen (kurzfristig) unterschieden. Auf der Passivseite der Bilanz werden die Verbindlichkeiten 

der Gemeinde und ihr Eigenkapital gezeigt. Dadurch wird die Mittelherkunft bzw. die Finanzierung des 

Vermögens offengelegt und zuerst das Eigenkapital und dann das Fremdkapital gezeigt. Die Fristigkeit wird innerhalb 

der Bilanzbereich gezeigt, so dass im Eigenkapital die allgemeine Rücklage vor der Ausgleichsrücklage 

und bei den Verbindlichkeiten die Kredite für Investitionen der Gemeinde vor den Krediten zur Liquiditätssicherung 

stehen. 

1.1.1.3.2.4 Der Anhang 

Der Anhang enthält in Anlehnung an die Vorschriften über das kaufmännische Rechnungswesen besondere 

Erläuterungen. Die erforderlichen Informationen sollen im sachlichen Zusammenhang mit den Teilen des gemeindlichen 

Jahresabschlusses und seinen Bestandteilen und Anlagen stehen. So sind insbesondere Angaben 

zu einzelnen Bilanzpositionen und Ergebnispositionen zu machen, die neben der Beschreibung eine Ergänzung, 

Korrektur und Entlastung der gemeindlichen Bilanz (vgl. § 44 GemHVO NRW) und Ergebnisrechnung (vgl. § 38 

GemHVO NRW) bezwecken und deren Interpretation unterstützen sollen. 

In den gemeindlichen Anhang gehören aber auch Erläuterungen zu den von der Gemeinde angewandten Bilanzierungs- 

und Bewertungsmethoden. Gleichzeitig sind im Anhang die Zusatzinformationen anzugeben, die für die 

Beurteilung des Jahresabschlusses eine besondere Bedeutung haben und zu einem besseren Verständnis einzelner 

Sachverhalte führen. Für die äußere Gestaltung des Anhangs, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch 

keine besonderen Formvorgaben vorgesehen worden. 

Die Gemeinde hat den Anhang eigenverantwortlich zu gestalten. Sie hat bei der Erarbeitung des Anhangs aber 

auch den Adressatenkreis des gemeindlichen Jahresabschlusses (Rat, Bürgerinnen und Bürger) zu berücksichtigen. 

Um das zu vermittelnde Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde klar und verständlich darzustellen, 

sollen dem Anhang ein Anlagenspiegel, ein Forderungsspiegel und ein Verbindlichkeitenspiegel beigefügt 

werden. Der Verbindlichkeitenspiegel enthält dabei auch die nicht in der Bilanz erscheinenden Haftungsverhältnisse, 

z.B. Bürgschaftsverpflichtungen. 

1.1.1.3.2.5 Der Lagebericht 

Der Lagebericht ist nach § 48 GemHVO NRW so zu fassen, dass er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Einerseits ist im 

Lagebericht ein Rückblick auf das Haushaltsjahr zu geben, denn er hat die Aufgabe, den Verlauf der laufenden 

Verwaltungs-, Investitions- und Finanzierungstätigkeit in zusammengefasster Form darzustellen. Die Analyse der 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde im Lagebericht kann mit Hilfe betriebswirtschaftlicher 

Kennzahlen erfolgen. 

GEMEINDEORDNUNG 681



Es bleibt der Gemeinde aber überlassen, mit welchen Kennzahlen sie arbeiten will, um ihre wirtschaftliche Lage 

zu beurteilen. Andererseits soll der Lagebericht auch Schlussfolgerungen für die zukünftige Haushaltswirtschaft 

enthalten. Dadurch kann er die Jahresabschlussanalyse erleichtern und offenlegen, ob ein nachhaltiges wirtschaftliches 

Handeln von der Gemeinde angestrebt bzw. vorgenommen wird. In diesem Zusammenhang hat der 

jährliche Lagebericht eine umfassende und vielfältige Ergänzungsfunktion. Auch kann er als ein strategisches 

Instrument der Steuerung der Gemeinde angesehen werden. 

1.1.1.3.2.6 Die Anlagen zum Jahresabschluss 

Der gemeindliche Jahresabschluss soll möglichst eine zutreffende Rechenschaft über die tatsächliche Ausführung 

und die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Zusammenhang mit der Sicherung der stetigen 

Aufgabenerledigung der Gemeinde geben. Dieses erfordert, zu den gesetzlich bestimmten Bestandteilen des 

gemeindlichen Jahresabschlusses die notwendigen Anlagen beizufügen (vgl. Abbildung). 

Übersicht über die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen 

Bestandteile des Jahresabschlusses 


Prüfungsauftrag: 

Entspricht die Ergebnisrechnung den Anforderungen und enthält 

mindestens die vorgesehenen Haushaltspositionen sowie die Ist- 

Ergebnisse und Planansätze? 



Entspricht die Finanzrechnung den Anforderungen und enthält mindestens 

die vorgesehenen Haushaltspositionen sowie die Ist-Ergebnisse 

und Planansätze? 



Entspricht die Gliederung den im Haushaltsplan ausgewiesenen produktorientierten 

Teilplänen? Enthält jede einzelne Teilrechnung die Ist- 

Zahlen zu Leistungsmengen und Kennzahlen in den Teilplänen? 

Bilanz 


Entspricht die Gliederung der Bilanz den Anforderungen? Wird auf der 

Aktivseite ein „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ ausgewiesen? 

Anhang 


Enthält er ausreichende Erläuterungen zu den Posten der Bilanz und 

der Ergebnisrechnung? 

Wurden Vereinfachungsverfahren angewandt? 

Erfüllt er die übrigen Anforderungen? 

Anlagen beim Jahresabschluss 

Anlagenspiegel 


Ist die Entwicklung der Posten des Anlagevermögens dargestellt? 

Werden die übrigen Anforderungen erfüllt? 


§ 95 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 

37 Abs. 1 Nr. 1 und § 38 sowie 


und Nr. 1.6.1 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 


37 Abs. 1 Nr. 2 und § 39 sowie 


und Nr. 1.6.3 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 


37 Abs. 1 Nr. 3 und § 40 

GemHVO NRW sowie den 

Nrn. 1.6.2 und Nr. 1.6.4 des 


§ 

95 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 

37 Abs. 1 Nr. 4 und §§ 41 bis 

43 GemHVO NRW sowie den 

Nr. 1.6.5 des Runderlasses 

vom 24.02.2005 


37 Abs. 1 Nr. 5 und § 44 


§ 44 Abs. 3 und § 45 GemH- 

VO NRW sowie Nr. 1.6.6 des 

Runderlasses vom 24.02.2005





Wird eine ausreichende Übersicht über den Stand der Forderung 

gegeben? Werden die übrigen Anforderungen erfüllt? 



Wird eine ausreichende Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten 


Lagebericht 


Wird ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Kommune gegeben? 


Abbildung 140 „Jahresabschlussunterlagen der Gemeinde“ 

1.1.1.3.2.7 Die Prüfung der gesamten Haushaltswirtschaft 

§ 44 Abs. 3 und § 46 GemH- 



§ 44 Abs. 3 und § 47 GemH- 



§ 95 Abs. 1 und 2 GO NRW 

i.V.m. § 48 GemHVO NRW 

Im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses, insbesondere in der Prüfungsaufgabe, ob die 

gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet 

worden sind, ist eine Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung der gesamten Haushaltswirtschaft der Gemeinde 

zu verstehen. Dabei umfasst die Rechtmäßigkeitsprüfung regelmäßig die Beurteilung des gemeindlichen 

Verwaltungshandelns dahingehend, ob die rechtlichen Vorgaben bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

eingehalten worden sind. Eine Ordnungsmäßigkeitsprüfung soll feststellen, ob das haushaltswirtschaftliche 

Handeln der Gemeinde vollständig und richtig nachgewiesen wird. 

Diese Gegebenheiten ändern sich auch nicht durch das Prüfungsziel, ob der Jahresabschluss der Gemeinde ein 


Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Es muss für den gemeindlichen 

Bereich die Besonderheit berücksichtigt werden, dass die jährliche Haushaltssatzung nicht für sich alleine 

steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden Haushaltsplan näher ausgestaltet wird, 

der verbindlich für die gemeindliche Verwaltung ist (vgl. § 79 Abs. 3 S. 2 GO NRW). Außerdem steht die von den 

Ratsmitgliedern zu beschließende Entlastung des Bürgermeisters damit in Zusammenhang (vgl. § 96 Abs. 1 S. 4 


Im Rahmen der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann sich ergeben, 

dass die Gemeinde auch zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses verpflichtet ist, dieser Verpflichtung aber 

noch nicht nachgekommen ist. In diesen Fällen sind dem Bürgermeister der Gemeinde entsprechende Hinweise 

zu geben. Dieser Verstoß gegen gesetzliche Pflichten ist jedoch nicht Gegenstand der originären Jahresabschlussprüfung 

und berührt diese daher nicht. Der Verstoß kann daher auch nicht zu einer Einschränkung des 

Bestätigungsvermerks aus der Jahresabschlussprüfung führen. 

1.1.1.4 Prüfungshandlungen und Prüfungsergebnis 

1.1.1.4.1 Die Prüfungshandlungen 

Der Abschlussprüfer hat Art und Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen sowie die Intensität und die 

Methoden der Abschlussprüfung unter Berücksichtigung des Prüfungsgegenstandes und des Zieles der Abschlussprüfung 

eigenverantwortlich und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und der für das abzurechnende 

Haushaltsjahr geplanten Haushaltswirtschaft sowie der Buchführung der Gemeinde nach pflichtgemä- 

GEMEINDEORDNUNG 683



ßem Ermessen festzulegen. Er hat dabei auch besondere Gegebenheiten bei der Gemeinde zu berücksichtigen, 

dem im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung gilt es, relevante Prüfungsaussagen unter Beachtung des 

Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu können. 

Der Abschlussprüfer soll aber auch eine zukunftsorientierte Beurteilung der Chancen und Risiken aus der aktuellen 

Haushaltswirtschaft der Gemeinde vorgenommen werden. Daher sollen qualitative sowie zukunftsbezogene, 

aber auch prozessorientierte Einflussfaktoren auf die Gemeinde in die gemeindliche Jahresabschlussprüfung 

einbezogen und beurteilt werden. Eine Entscheidung über einen risikoorientierten Prüfungsansatz ist daher im 

Zusammenspiel mit den gesetzlichen Prüfungsaufgaben, eine laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung 

zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses durchzuführen und die Zahlungsabwicklung der 

Gemeinde dauernd zu überwachen (vgl. § 103 Abs. 1 Nr. 4 und 5 GO NRW), zu treffen. 

Eine lückenlose Prüfung sollte nur dann vom Abschlussprüfer beabsichtigt werden, wenn das Ziel der Abschlussprüfung 

nicht anders erreicht werden kann. Aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses müssen daher 

vom Abschlussprüfer relevante Prüfungsaussagen zum Jahresabschluss mit hinreichender Sicherheit getroffen 

werden können. Deshalb gehören zur Abschlussprüfung z.B. 

- die Prüfung des Vorhandenseins bestimmter Vermögensgegenstände, 

- die Prüfung des Erwerbs von Vermögensgegenständen, 

- die Prüfung der Vollständigkeit der Vermögensgegenstände und Schulden, 

- die Prüfung der Bewertung von Vermögensgegenständen und Schulden, 

um die ordnungsgemäße Ausführung der vom Rat ermächtigten Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung ihrer 

Ergebnisse feststellen zu können. Neben den Prüfungshandlungen zur Prüfung der gemeindlichen Bilanz sind 

daher auch die in der Ergebnisrechnung nachgewiesenen Aufwendungen und Erträge sowie die in der Finanzrechnung 

nachgewiesenen Auszahlungen und Einzahlungen unter Einbeziehung der Haushaltssatzung und der 

weiteren haushaltswirtschaftlichen Bestimmungen zu prüfen. 

Im Rahmen seiner Informationsrechte kann der verantwortliche Abschlussprüfer für den gemeindlichen Jahresabschluss 

auch Arbeiten eines anderen Abschlussprüfers übernehmen. Er hat in diesen Fällen immer in geeigneter 

Weise zu überprüfen, ob die ihm überlassenen Unterlagen auch für eine Übernahme in seine Prüfung geeignet 

sind und welcher Prüfer ihm die Unterlagen überlassen hat. In diesem Rahmen ist ein Zusammenhang mit den 

eigenen Prüfungshandlungen herzustellen, so dass die Inhalte und das Ausmaß der Übernahme zutreffend abgewogen 

werden kann. Das Ergebnis dieser Überprüfung ist vom Abschlussprüfer zu dokumentieren. 

1.1.1.4.2 Das Prüfungsergebnis 

Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über Art und Umfang der Prüfung des Jahresabschlusses sowie über das 

Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen und den Bestätigungsvermerk in den Prüfungsbericht 

aufzunehmen. Bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder des Vermerks 

über seine Versagung sind die Vorschriften des § 101 Abs. 4 bis 7 GO NRW zu beachten (vgl. auch Erläuterungen 

zu § 116 Abs. 6 GO NRW). Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“ 

können dabei als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden. Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie 

für seine Gestaltung bestehen über die genannten Vorschriften hinaus keine weiteren Vorgaben. Der Prüfungsbericht 

ist daher von der Gemeinde bzw. von den Verantwortlichen für die Jahresabschlussprüfung nach örtlichen 

Bedürfnissen eigenverantwortlich auszugestalten. 

1.1.1.5 Der Zeitraum der Jahresabschlussprüfung 

Für die Durchführung der Jahresabschlussprüfung ist gesetzlich nicht ausdrücklich ein abgegrenzter Zeitraum 

bestimmt worden. Gleichwohl ergibt sich aus der Einordnung der Prüfung des Jahresabschlusses in den Verfah- 

GEMEINDEORDNUNG 684



rensablauf der Aufstellung und Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, dass für die Durchführung 

der Prüfung nur ein begrenzter Zeitraum zur Verfügung steht. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, 

dass der Bürgermeister den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses innerhalb von drei Monaten nach 

Ablauf des Haushaltsjahres folgenden Jahres dem Rat zuzuleiten hat (vgl. § 95 Abs. 3 S. 2 GO NRW). Andererseits 

hat der Rat der Gemeinde spätestens bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres 

den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen (vgl. § 96 Abs. 

1 S. 1 GO NRW). 

Die Gemeinde hat außerdem dafür Sorge zu tragen, dass in dem genannten Zeitraum auch die Prüfung des 

gemeindlichen Jahresabschluss erfolgen muss. Es ist dabei zu berücksichtigen, dass sich der dafür zuständige 

Rechnungsprüfungsausschuss (vgl. § 59 Abs. 3 i.V.m. § 101 GO NRW) der örtlichen Rechnungsprüfung zu bedienen 

hat oder, soweit eine solche nicht besteht, sich Dritter gem. § 103 Abs. 5 bedienen kann (vgl. § 59 Abs. 3 

GO NRW). Zu berücksichtigen ist auch, dass die gemeindlichen Organe die gesetzlich zugelassenen Fristen nicht 

vollausschöpfen müssen, so dass sich die für die tatsächliche Durchführung der Jahresabschlussprüfung verfügbare 

Zeit noch reduzieren kann. 

Eine schnelle und kurzfristige Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist vom Gesetzgeber gewollt, denn 

die Ergebnisse des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen so schnell wie möglich in der gemeindlichen Haushaltsplanung 

und bei der Haushaltsausführung der Gemeinde eine entsprechende Berücksichtigung finden. Die 

gemeindliche Aufsichtsbehörde ist daher an einer zeitnahen Anzeige des festgestellten Jahresabschlusses sehr 

interessiert. 

1.1.2 Zu Nummer 2 (Prüfung der Jahresabschlüsse von Sondervermögen): 


Nach dieser Vorschrift sind die Jahresabschlüsse der in § 97 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 GO NRW benannten Sondervermögen 

eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung. Zu diesen Sondervermögen der Gemeinde gehören 

das Gemeindegliedervermögen, das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen und die 

rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen. Die örtliche Rechnungsprüfung hat 

bei diesen Sondervermögen zu prüfen, inwieweit die Zwecke dieser Sondervermögen durch die Gemeinde erfüllt 

wurden. Außerdem ist zu beachten, dass die Prüfung der Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe (vgl. § 97 Abs. 1 

Nr. 3 GO NRW) nach den Vorschriften des § 106 GO NRW vorzunehmen ist. In die vorzunehmende Prüfung sind 

alle Bestandteile des Jahresabschlusses de Sondervermögens der Gemeinde sowie die dazugehörigen Anlagen 


1.1.2.2 Die Sondervermögen nach § 97 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GO NRW 


Diese Vorschrift enthält zwar ausdrücklich den Begriff „Jahresabschluss“ unter Bezugnahme auf die Sondervermögen 

nach § 97 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GO NRW. Diese Festlegung führt jedoch nicht zur Verpflichtung der Gemeinde 

für dieser gemeindlichen Sondervermögen auch einen eigenständigen Jahresabschluss aufzustellen, 

denn diese Sondervermögen sind im Haushalt der Gemeinde enthalten. Sie sind damit auch hinsichtlich ihrer 

Erträge und Aufwendungen sowie ihrer Vermögens- und Schuldenlage im Jahresabschluss der Gemeinde auszuweisen. 

Die Gemeinde hat aber gleichwohl für jedes dieser Sondervermögen einen gesonderten Nachweis 

über die Einhaltung der Zwecksetzung des Sondervermögens im abgelaufenen Haushaltsjahr zu führen, weil die 

Sondervermögen vom allgemeinen Gemeindevermögen abgesondert sind. Diese Vorgabe kann im Einzelfall 

bedeuten, z.B. bei größeren rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen (vgl. § 97 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW), 

GEMEINDEORDNUNG 685



dass ggf. ein gesondertes Jahresergebnis (Abschluss) fest- bzw. aufzustellen und mit einer dazu gehörenden 

Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und Schulden zum Gegenstand der örtlichen Prüfung zu machen 

ist. 

1.1.2.2.2 Das Gemeindegliedervermögen 

Das Gemeindegliedervermögen ist zwar Vermögen der Gemeinde, das jedoch auf Grund besonderer Berechtigungen 

von den Gemeindeeinwohnern und nicht von der Gemeinde selbst genutzt wird. Zum Gemeindegliedervermögen 

gehören auf dem Grundeigentum lastende Nutzungsberechtigungen, z.B. bei Wald- und Wegegrundstücken, 

die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus heute noch bestehen können. Auch 

kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen, sondern nur einer Gruppe von Einwohnern der Gemeinde zu 

stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Der Gemeinde obliegt aber die Pflicht, dieses Vermögen zu verwalten. 

Zum Gemeindegliedervermögen enthält § 99 GO NRW besondere Regelungen. 

1.1.2.2.3 Die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen 





zu erfüllen ist. 

Diese Gegebenheiten führen dazu, dass die Gemeinde nach außen im eigenen Namen auftritt, im Innenverhältnis 

zum Stifter aber an den Stifterwillen gebunden ist. Werden dagegen aber von der Gemeinde als Stifter vorhandene 

Vermögenswerte zu Gunsten eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten Zwecks entäußert, der nach 

ihrem Willen durch einen Dritten zu erfüllen ist (Errichtung einer rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftung 

durch die Gemeinde selbst), müssen hinsichtlich der Einbringung von Vermögensgegenständen in diese Stiftung 

die Voraussetzungen des § 100 Abs. 3 GO NRW erfüllt sein. 

1.1.2.3 Die Sondervermögen nach § 97 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW 

Bei wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO NRW) und organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen (§ 107 

Abs. 2 GO NRW) ohne eigene Rechtspersönlichkeit sind die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen 

wichtige Organisationsgebilde der Gemeinde, die entsprechend den Vorschriften über die wirtschaftliche 

und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinden als Sondervermögen errichtet werden. Diese gemeindlichen 

Vermögensformen sind unter Beachtung der Eigenbetriebsordnung (EigVO NRW) wirtschaftlich und verwaltungsmäßig 

selbstständig. Zu den gemeindlichen Sondervermögen nach dieser Nummer gehören auch die gemeindlichen 

Krankenhäuser, die wie gemeindliche Eigenbetriebe als organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige 

Einrichtungen von der Gemeinde zu betreiben sind (vgl. §§ 1 und 10 der Gemeindekrankenhausbetriebsverordnung 

- GemKHBVO). 

Für die Jahresabschlussprüfung dieser gemeindlichen Betriebe wurden jedoch Sonderregelungen getroffen, so 

dass deren Jahresabschlussprüfung nicht der örtlichen Rechnungsprüfung obliegt (vgl. § 106 GO NRW). Sie sind 

deshalb auch nicht in der Aufzählung in Absatz 1 enthalten (vgl. § 97 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW). Nach der Vorschrift 

obliegt der Gemeindeprüfungsanstalt die Jahresabschlussprüfung, die sich dazu eines Wirtschaftsprüfers, einer 

Wirtschaftsprüfungsgesellschaft oder in Einzelfällen eines hierzu befähigten eigenen Prüfers bedient. Die Gemeindeprüfungsanstalt 

hat das Prüfungsergebnis in Form des Prüfungsberichts der betroffenen Gemeinde mitzuteilen. 

Wenn Veranlassung dazu besteht oder auf Anforderung, teilt die Gemeindeprüfungsanstalt das Prüfungs- 

GEMEINDEORDNUNG 686



ergebnis den Kommunal- und den Fachaufsichtsbehörden mit. Diese Regelungen gelten entsprechend auch für 

Einrichtungen, die gemäß § 107 Abs. 2 GO NRW entsprechend den Vorschriften über das Rechnungswesen der 

Eigenbetriebe geführt werden. 

Zu den Unternehmen nach dieser Vorschrift zählen jedoch nicht unselbstständige Unternehmen innerhalb der 

öffentlichen Verwaltung. Diese Regiebetriebe sind als Verwaltungsbetriebe rechtlich und wirtschaftlich unselbstständigen 

Unternehmen, bei denen nur die Gemeinde Rechtsbeziehungen mit dem Wirtschaftpartner eingehen 

kann. Sie sind Teil der gemeindlichen Verwaltung und sind an den Haushaltsplan der Gemeinde gebunden. Die 

ihnen zuzuordnenden Erträge und Aufwendungen sowie die Zahlungen sind daher im gemeindlichen Haushaltsplan 

enthalten. Auch die in der öffentlichen Verwaltung bestehen auch Betriebe gewerblicher Art (BgA), die lediglich 

für steuerrechtliche Zwecke „verselbstständigt“ worden sind, z.B. zur Erfüllung der Körperschaftssteuer, 

fallen nicht unter diese Vorschrift. 

1.1.2.4 Die Sondervermögen nach § 97 Abs. 1 Nr. 4 GO NRW 

Die Prüfung eines förmlichen Jahresabschlusses, wie er für die Gemeinde selbst vorgesehen ist, ist für Sondervermögen 

nach § 97 Abs. 1 Nr. 4 GO NRW ist nur dann erforderlich, wenn für eine unter diese Vorschrift fallende 

Versorgungs- und Versicherungseinrichtung der Gemeinde ein eigener Rechnungskreis besteht, z.B. für eine 

eigene Zusatzversorgungskasse oder eine Eigenunfallversicherung. Diese können eine entsprechend abgesonderte 

Haushalts- und Wirtschaftsführung erfordern. 

Bei gemeindlichen Einrichtungen, die Teil des Haushalts der Gemeinde und damit im Jahresabschluss der Gemeinde 

enthalten sind, bedarf es keines eigenständigen Jahresabschlusses. Die Gemeinde hat aber gleichwohl 

für diese Sondervermögen einen Nachweis zu führen, dass die Zwecksetzung des Sondervermögens im abgelaufenen 

Haushaltsjahr eingehalten wurde. Dies kann durch ein gesondertes Jahresergebnis (Abschluss) mit einer 

dazu gehörenden Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und Schulden festgestellt werden, so dass diese 

Unterlagen zum Gegenstand der Prüfung zu machen sind. Eine solche Ergebnisdarstellung reicht aus haushaltsrechtlicher 

Sicht aus. 

1.1.3 Zu Nummer 3 (Prüfung des Gesamtabschlusses): 

1.1.3.1 Inhalte der Gesamtabschlussprüfung 

Die Prüfung des Gesamtabschlusses ist Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung und Voraussetzung für 

die Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 116 

i.V.m. § 96 GO NRW). Der Inhalt und die Durchführung der Prüfung sind in § 116 Abs. 6 GO NRW geregelt. Darin 

wird zudem auf die Vorschrift des § 101 Abs. 2 bis 8 GO NRW verwiesen, so dass wegen der Einzelheiten auf die 

Erläuterungen zur Prüfung des Jahresabschlusses und den Bestätigungsvermerk verwiesen wird. Der Gesamtabschluss 

der Gemeinde ist danach vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den 

tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der 

Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 

Die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und 

die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Der Gesamtlagebericht 

ist auch darauf zu prüfen, ob er mit dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen 

Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der 

Gemeinde erwecken. In die vorzunehmende Prüfung sind alle Bestandteile des Gesamtabschlusses der Gemeinde 

sowie die dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Der Rechnungsprüfungsausschuss bzw. der Abschlussprüfer 

hat sich deshalb einen Überblick über die rechtlichen und die wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zu 

GEMEINDEORDNUNG 687



verschaffen. Aus ihrer abschließenden Einschätzung haben die Abschlussprüfer dann das von ihnen durchzuführende 

Prüfungsprogramm zu entwickeln. Besondere Bedingungen seitens der Gemeinde sind dabei zu beachten. 

1.1.3.2 Die Prüfungsgrundsätze für Abschlussprüfungen 



entwickelt. Diese beinhalten Festlegungen zur Durchführung von Abschlussprüfungen sowie zu den Prüfungshandlungen. 

Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung 

bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken 

bei Abschlussprüfungen“. Nach diesen Prüfungsgrundsätzen ist die Abschlussprüfung u.a. angemessen 

durch die Prüfungsinstanz zu dokumentieren. 

Mit der Dokumentation sollen die Informationen, die zum Prüfungsergebnis und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen 

geführt haben, nachvollziehbar gemacht werden. Die Unterlagen des Abschlussprüfers über seine Prüfung 

sind entsprechend den Vorschriften über die Aufbewahrung von gemeindlichen Unterlagen aufzubewahren, soweit 

der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde angehört (vgl. § 58 GemHVO NRW). Die Prüfung 

des gemeindlichen Jahresabschlusses ist deshalb ein in mehrere Abschnitte zu unterteilender Vorgang, der sich 

von der Prüfungsplanung bis zur Berichterstattung über die durchgeführte Abschlussprüfung erstreckt. 

1.1.3.3 Der Umfang der Gesamtabschlussprüfung 


Die Gesamtabschlussprüfung schließt neben den Bestandteilen des Gesamtabschlusses und seinen Anlagen 

auch die die Prüfung der Beachtung der dafür geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften sowie ergänzender 

Bestimmungen von Gesellschaftsverträgen und gemeindlichen Satzungen ein, denn der Gesamtabschluss muss 

ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage 

der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermitteln. Zu den 

Prüfungsgegenständen gehört eine Vielzahl von gemeindlichen Sachverhalten, die hier nicht im Einzelnen aufgeführt 

werden können. Beispielhaft können benannt werden: Der Konsolidierungskreis mit den gemeindlichen 

Betrieben, die zum Vollkonsolidierungskreis zählen und denen, die nach der Equity-Methode konsolidiert werden. 

Ein Prüfungsgegenstand sind auch die Festlegungen der gemeindlichen Betriebe, denen im Hinblick auf den 

gemeindlichen Gesamtabschluss eine untergeordnete Bedeutung zukommt. Die Gesamtabschlussprüfung umfasst 

auch die Durchführung der Vollkonsolidierung sowie der Equity-Konsolidierung. Zu prüfen ist aber auch, ob 

der Gesamtlagebericht mit dem Gesamtabschluss und den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Die Angaben 

im Gesamtlagebericht dürfen nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Mit diesem Bericht müssen auch aussagekräftige Auskünfte zu den 

künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde gegeben werden. 

1.1.3.3.2 Die Prüfungsgegenstände 

1.1.3.3.1.1 Die Gesamtergebnisrechnung 

Die Gesamtergebnisrechnung entspricht der handelsrechtlichen Konzern-Gewinn- und Verlustrechnung, die jedoch 

an die gemeindlichen Besonderheiten angepasst worden ist. Nach § 49 Abs. 3 GemHVO NRW findet für die 

Gesamtergebnisrechnung die Vorschrift über die gemeindliche Ergebnisrechnung nach § 38 GemHVO NRW 

GEMEINDEORDNUNG 688



Anwendung, so dass die Gesamtergebnisrechnung entsprechend aufzubauen ist. Entsprechend wird auch in der 

Gesamtergebnisrechnung eine Mindesteinheitlichkeit bei den Gesamtergebnisrechnungen der Gemeinden gewährleistet. 

Es verbleiben der Gemeinde aber noch ausreichend Gestaltungsspielräume. Außerdem sind von der 

Gemeinde die Bezifferung von Ertrags- und Aufwandspositionen sowie von Summen und Salden unter Berücksichtigung 

der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich in fachlicher und technischer Hinsicht festzulegen. 

1.1.3.3.1.2 Die Gesamtbilanz 

Die Gesamtbilanz ist der Konzernbilanz nachgebildet. Sie soll umfassend Auskunft über das gesamte Vermögen 

und sämtliche Schulden der Gemeinde geben. Der Aufbau der gemeindlichen Gesamtbilanz ist auf die wichtigen 

Bilanzposten ausgerichtet worden, die nach § 41 GemHVO NRW auch in der gemeindlichen Bilanz enthalten sein 

sollen, denn auch im Gesamtabschluss muss eine Mindesteinheitlichkeit bei der Gliederung der Gesamtbilanz 

durch die Gemeinden gewährleistet werden (vgl. § 49 Abs. 3 GemHVO NRW). 

Die örtlichen Gegebenheiten können so gewichtig sein, dass diese bei der Gestaltung der Bestandteile des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses nicht außer Betracht bleiben können. So ist in der örtlichen Praxis z.B. zu prüfen, 

ob den mit einer vierstelligen Nummer versehenen Bilanzposten ggf. eine geringe Bedeutung zu kommt, so 

dass ein Ansatz als gesonderter Posten entbehrlich ist, wenn im Anhang ausreichende Angaben zu diesem Bilanzbereich 

gemacht werden. Außerdem sind für die örtliche Anwendung die Bezifferung der Aktiv- und Passivposten 

von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich in fachlicher 

und technischer Hinsicht festzulegen. 

1.1.3.3.1.3 Der Gesamtanhang 

Der Gesamtanhang entspricht dem Konzernanhang. In ihm finden sich die erforderlichen zusätzlichen Erläuterungen 

zum Gesamtabschluss, z.B. die Darstellung der nicht in den Gesamtabschluss einbezogenen verselbstständigten 

Aufgabenbereiche. Die Erläuterungen im Gesamtanhang sind so zu fassen, dass sachverständige 

Dritte die Wertansätze beurteilen können. Für die äußere Gestaltung des Anhangs, seinen Aufbau und Umfang 

sind keine besonderen Formvorgaben vorgegeben worden. 

Die Fülle der Informationen verlangt jedoch eine grundlegende Strukturierung unter Beachtung des Grundsatzes 

der Klarheit und Übersichtlichkeit. Die erforderlichen Informationen sollen im sachlichen Zusammenhang mit den 

Teilen des Gesamtabschlusses und seiner Gliederung stehen. Es bietet sich z.B. an, mit allgemeinen Angaben 

zum aufgestellten Gesamtabschluss und zu den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden zu beginnen, 

um daran anknüpfend spezielle Erläuterungen zur Gesamtbilanz und zur Gesamtergebnisrechnung zu 

geben. 

1.1.3.3.1.4 Die Gesamtkapitalflussrechnung 

Der Gesamtabschluss wird mit einer Gesamtkapitalflussrechnung zusätzlich zur Gesamtbilanz und Gesamtergebnisrechnung 

seiner Aufgabe besser gerecht, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der 

Vermögens-, Schulden- und Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln. Eine Abbildung der 

Zahlungsströme ist aber entsprechend den handelsrechtlichen Regelungen erforderlich, denn eine (Gesamt-) 

Finanzrechnung ist für den Gesamtabschluss nicht vorgesehen. 

Im gemeindlichen Gesamtabschluss ist daher nach § 51 Abs. 3 GemHVO NRW die geforderte Gesamtkapitalflussrechnung 

unter Beachtung des Deutschen Rechnungslegungsstandards Nr. 2 (DRS 2) in der vom Bundesministerium 

der Justiz (BMJ) nach § 342 Abs. 2 HGB bekannt gemachten Form aufzustellen. Nach diesem Rech- 

GEMEINDEORDNUNG 689



nungslegungsstandard stellt die Gesamtkapitalflussrechnung zeitbezogen die Zahlungsströme der wirtschaftlichen 

Gesamtheit „Gemeinde“ dar, die zur Veränderung des Zahlungsmittelbestandes führen, und gibt Auskunft 

darüber, wie die Kernverwaltung der Gemeinde zusammen mit ihren Betrieben, soweit diese in den Gesamtabschluss 

einbezogen sind, die finanziellen Mittel erwirtschaftet. Die Gesamtkapitalflussrechnung ist als zusätzliches 

Instrument für den gemeindlichen Gesamtabschluss nur brauchbar, wenn sie sich auch auf dessen festgelegten 

Konsolidierungskreis bezieht. Außerdem dürfen nach dem beim Gesamtabschluss geltenden Grundsatz 

der Einheit alle Zahlungsströme zwischen der Kernverwaltung der Gemeinde und den in den Gesamtabschluss 

einbezogenen Betriebe sowie zwischen diesen Betrieben nicht in der Gesamtkapitalflussrechnung enthalten sein. 

Mit diesem Werk werden vielmehr nur Zahlungsströme erfasst, die mit außerhalb des Gesamtabschlusses stehenden 

Dritten bestehen. 

Die Auswahl der in die Gesamtkapitalflussrechnung einzuziehenden Zahlungsströme der Betriebe ist daher anhand 

der jeweils angewandten Konsolidierungsmethode vorzunehmen. Die Gesamtkapitalflussrechnung als Instrument 

erleichtert die finanzwirtschaftliche Gesamtbeurteilung der Gemeinde sowie die Beurteilung ihres zukünftigen 

Liquiditätsbedarfs. Sie muss dafür jedoch auch hinsichtlich ihrer Ausgestaltung auf den Gesamtabschluss 

der Gemeinde ausgerichtet werden. Die Daten für die in der Gesamtkapitalflussrechnung darzustellenden 

Zahlungsströme können unmittelbar aus den Buchungen in der Finanzbuchhaltung (originäre Ermittlung) oder 

aus den Bestandteilen des Gesamtabschlusses (derivative Ermittlung) abgeleitet werden. Dieses erfordert, dass 

die Zahlungen, z.B. durch eine entsprechende Kontoführung oder Buchungsschlüssel oder durch Abfragen abgegrenzt 

werden können. Im Rahmen der Gesamtkapitalflussrechnung sind eine originäre und eine derivative Ermittlung 

möglich. Die Anwendung der originären Ermittlung der Zahlungsströme erfordert, dass den Buchungen 

spezielle Buchungsschlüssel beigefügt werden, um eine einfache Auswertung vornehmen zu können. 

Die derivative Ermittlung der Zahlungsströme baut dagegen auf dem aufgestellten Gesamtabschluss bzw. den 

einzelnen Jahresabschlüssen auf. Die Angaben müssen dabei um zahlungsunwirksame Vorgänge bereinigt werden. 

Außerdem kann die Ermittlung der Zahlungsströme für die Gesamtkapitalflussrechnung aus den Ergebnissen 

aus der „Finanzrechnung“ der gemeindlichen Kernverwaltung und den Kapitalflussrechnungen der gemeindlichen 

Betriebe vorgenommen werden. Diese Methode wird als Bottom-up-Konzept bezeichnet. Eine weitere Ableitungsmöglichkeit 

im Rahmen der Gesamtkapitalflussrechnung wird als Top-down-Konzept bezeichnet. Bei dieser 

Methode stellen die gemeindliche Gesamtbilanz und die Gesamtergebnisrechnung die Ausgangsbasis für die 

Erstellung der Kapitalflussrechnung dar. 

1.1.3.3.1.5 Der Gesamtlagebericht 

Der Gesamtabschluss ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen (vgl. § 51 Abs. 1 GemHVO NRW), der vergleichbar 

mit dem handelsrechtlichen Konzernlagebericht (§ 315 HGB) zumindest den Geschäftsablauf und die 

Gesamtlage der Gemeinde darstellt und erläutert. Der gemeindliche Gesamtlagebericht soll zudem eine ausgewogene 

und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufgabenerfüllung entsprechende Analyse der Haushaltswirtschaft 

unter Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe und der wirtschaftlichen Gesamtlage enthalten. Im 

Gesamtlagebericht ist von der Gemeinde deshalb über alle Tatsachen und Sachverhalte zu berichten, die für die 

Gesamtbeurteilung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde erforderlich sind. Diesem örtlichen Bericht 

kommen somit umfassende und vielfältige Funktionen zu. 

Der gemeindliche Gesamtlagebericht muss auch eine ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen 

Aufgabenerfüllung entsprechende Analyse der Haushaltswirtschaft unter Einbeziehung der gemeindlichen 

Betriebe und der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde enthalten. Er soll zudem die notwendigen Erläuterungen 

zu den Chancen und Risiken der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde enthalten sein. Es gilt dabei, 

nicht nur einen Zusammenhang zu den produktorientierten Zielen und Leistungskennzahlen nach § 12 GemHVO 

NRW herzustellen, soweit diese bedeutsam für das Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage 

der Gemeinde sind, sondern auch eine Bezugnahme auf die im Gesamtabschluss enthaltenen Ergebnisse 

GEMEINDEORDNUNG 690



zu erreichen. Am Schluss des Gesamtlageberichts sollen auch Angaben zu den Verantwortlichen in der Gemeinde 

gemacht werden (vgl. § 116 Abs. 4 GO NRW). 

1.1.3.3.1.6 Die Anlagen zum Gesamtabschluss 

Der gemeindliche Gesamtabschluss soll möglichst eine zutreffende Rechenschaft über die Ergebnisse der gemeindlichen 

Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung der Aufgabenerledigung geben. Dieses erfordert ggf. von 

der Gemeinde, dem gemeindlichen Gesamtabschluss örtlich wichtige Anlagen beizufügen, z.B. ein Gesamtanlagenspiegel 

oder eine Eigenkapitalveränderungsrechnung. Die Bestandteile des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

sowie seine gesetzlich bestimmten Anlagen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Übersicht über die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen 

Bestandteile des Gesamtabschlusses 

Gesamtergebnisrechnung 


Entspricht die Gesamtergebnisrechnung den Anforderungen und 

enthält mindestens die vorgesehenen Positionen mit den Ist- 

Ergebnissen? 

Gesamtbilanz 


Entspricht die Gliederung der Gesamtbilanz den Anforderungen? 

Gesamtanhang 


Enthält er ausreichende Erläuterungen zu den Posten der Gesamtbilanz 

und der Gesamtergebnisrechnung? 

Ist eine Kapitalflussrechnung beigefügt? 

Anlagen im Gesamtabschluss 

Gesamtlagebericht 


Wird ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Kommune gegeben? 


Beteiligungsbericht 


Wird eine ausreichende Übersicht über die Beteiligungen gegeben? 


Gesamtkapitalflussrechnung 


Wird der Finanzmittelfonds zutreffend dargestellt und ist er zutreffend 

ermittelt worden? 



Wird eine ausreichende Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten 


Abbildung 141 „Gesamtabschlussunterlagen der Gemeinde 


§ 116 Abs. 1 GO NRW i.V.m. 

§ 49 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 



§ 49 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 



§ 49 Abs. 1 Nr. 3 und § 51 

Abs. 2 und 3 GemHVO NRW 

§ 116 Abs. 1 und 4 GO NRW 

i.V.m. § 49 Abs. 2 und § 51 

Abs. 1 GemHVO NRW 

§ 117 GO NRW i.V.m. § 49 

Abs. 2 und § 52 GemHVO 





§ 49 Abs. 2 und § 47 GemH- 

VO NRW



In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass der dem gemeindlichen Gesamtabschluss beizufügende Beteiligungsbericht 

der Gemeinde dagegen kein eigenständiger Prüfungsgegenstand für die örtliche Rechnungsprüfung 

ist, auch wenn dieser Bericht dem gemeindlichen Gesamtabschluss als Anlage beizufügen ist (vgl. § 117 Abs. 1 

S. 2 GO NRW). Gleichwohl kann der gemeindliche Beteiligungsbericht in die örtliche Prüfung des Gesamtabschlusses 

der Gemeinde einbezogen werden, denn er enthält wichtige örtliche Angaben, die für seine Prüfung 

relevant sein können. Dieser Beurteilung stellt die Vorschrift des § 116 Abs. 6 GO NRW nicht entgegen, weil die 

Absätze 1 und 6 des § 116 GO NRW nur die in die Gesamtabschlussprüfung einzubeziehenden Teile als Prüfungsgegenstände 

ausdrücklich benennen, zu denen aber nicht der Beteiligungsbericht der Gemeinde gehört. 

1.1.3.3.2 Weitere wichtige prüfungsrelevante Sachverhalte 

1.1.3.3.2.1 Die Prüfung von Zwischenabschlüssen 

Im gemeindlichen Gesamtabschluss soll die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Abschlussstichtag 

gezeigt und die Gemeinde mit ihren Betrieben so dargestellt werden, als ob sie eine Gesamtheit darstellt. Um 

dies zu erreichen, sollen auch gemeindliche Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr 

haben, in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden. Die für die Einbeziehung in den gemeindlichen 

Gesamtabschluss notwendige Übereinstimmung wird dadurch geschaffen, dass der betreffende Betrieb 

verpflichtet wird, einen gesonderten Zwischenabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses 

der Gemeinde aufzustellen. 

Für die Prüfung, ob ein gemeindlicher Betrieb einen Zwischenabschluss aufzustellen hat, ist dessen Abschlussstichtag 

ausschlaggebend, denn es ist zu unterscheiden, ob der Abschlussstichtag zwischen dem 30. September 

und dem 31. Dezember oder vor dem 30. September liegt. Ggf. kann im Einzelfall auch ein anderer Abschlussstichtag 

bestehen, der als sachgerecht und vertretbar bewertet werden kann, z. B. bei Betrieben im Kulturbereich, 

bei denen keine untergeordnete Bedeutung vorliegt. 

Der Zwischenabschluss schafft eine stichtagsbezogene Grundlage, die für die notwendigen Konsolidierungsschritte 

zwingend erforderlich ist. Die erhebliche Zeitdifferenz zwischen dem Abschlussstichtag des gemeindlichen 

Betriebes und dem Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses wird dadurch überbrückt, dass der Jahresabschluss 

des Betriebes auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses fortzuschreiben ist. Dadurch wird ein 

auf den Abschlussstichtag und den Zeitraum des Gesamtabschlusses (Geschäftsjahr der Gemeinde) gleicher 

„Abrechnungszeitraum“ für den gemeindlichen Betrieb geschaffen und gewährleistet. 

Ein solcher Zwischenabschluss muss zwar orientiert an den Erfordernissen des Jahresabschlusses des betreffenden 

Betriebes aufgestellt werden, bei seiner Aufstellung durch den gemeindlichen Betrieb müssen jedoch 

bereits die für den gemeindlichen Gesamtabschluss geltenden Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden zur 

Anwendung kommen, auch wenn der Zwischenabschluss aus den Büchern des gemeindlichen Betriebes zu 

entwickeln ist. Ein solcher Zwischenabschluss stellt daher keinen unterjährigen Jahresabschluss des betreffenden 

Betriebes der Gemeinde dar, denn seine Ableitung bzw. Aufstellung dient ausschließlich der Erstellung des 

gemeindlichen Gesamtabschluss. 

Der Zwischenabschluss eines gemeindlichen Betriebes unterliegt daher nicht der Pflicht zur Jahresabschlussprüfung 

beim betreffenden Betrieb. Die Prüfung des Zwischenabschlusses kann aber dem Jahresabschlussprüfer 

des betreffenden gemeindlichen Betriebes nach § 103 Abs. 5 GO NRW übertragen werden. Wegen seiner gesamtabschlussbezogenen 

Aufstellung unterliegt ein Zwischenabschluss der Prüfungspflicht des Abschlussprüfers 

des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher die Prüfungsverantwortung 

nicht nur für den aufgestellten gemeindlichen Gesamtabschluss, sondern für alle die dem Gesamtabschluss 

zu Grunde liegenden Abschlüsse, die nicht nach anderen Vorschriften geprüft worden sind. Dieses gilt auch 

GEMEINDEORDNUNG 692



dann, wenn ein Zwischenabschluss vom Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen Betriebes geprüft 

worden ist. 

1.1.3.3.2.2 Die Prüfung der Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses 

Die Vorschrift des § 116 GO NRW enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde 

generell von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden 

können besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer Beteiligungen vorliegen, die dazu führen, dass für die 

Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses entbehrlich wird. Ein solcher Sachverhalt liegt z.B. vor, 

wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die wichtigste Voraussetzung 

für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Kernverwaltung 

der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor. 

Das Fehlen dieser Voraussetzung kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe 

verfügt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wären. Zwar erlischt in solchen Fällen die Pflicht zur 

Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses, jedoch nicht die in dieser Vorschrift enthaltene ausdrückliche 

Prüfungspflicht. Sie ist dann von der örtlichen Rechnungsprüfung in der Art und Weise auszuüben, dass 

geprüft wird, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

vorliegen. 

Bei der örtlichen Abwägung ist auch zu prüfen und festzustellen, ob das daraus entstandene Ergebnis (Verzicht 

auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses) zutreffend ist. Wird im Rahmen der örtlichen Prüfung 

jedoch festgestellt, dass für die Gemeinde eine Verpflichtung zur Aufstellung eines örtlichen Gesamtabschlusses 

besteht, ist vom Bürgermeister das Notwendige zu veranlassen. 

1.1.3.3.2.3 Sonstige Prüfungssachverhalte 





der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermitteln. 

Die örtliche Gesamtabschlussrichtlinie ist in die Durchführung der Prüfung einzubeziehen. Zu den Prüfungsgegenständen 

im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses gehören noch eine Vielzahl von weiteren gemeindlichen 

Sachverhalten, je nach den örtlichen Gegebenheiten und Verhältnissen. Außerdem können sich 

noch weitere spezielle örtliche Sachverhalte und Gegebenheiten ergeben, die für den Abschlussprüfer einen 

Prüfungsgegenstand darstellen können. Diese können hier nicht im Einzelnen benannt werden, sondern nur 

beispielhaft vorgestellt werden (vgl. Abbildung). 

Beispiele für Prüfungssachverhalte beim Gesamtabschluss 

- die Festlegung und Abgrenzung des örtlichen Konsolidierungskreises mit der 

Auswahl der gemeindlichen Betriebe, die zum Vollkonsolidierungskreis zählen 

und denen, die nach der Equity-Methode konsolidiert werden sowie die Betriebe, 

die im Hinblick auf den gemeindlichen Gesamtabschluss von untergeordneter 

Bedeutung sind, 

- die Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung, 

GEMEINDEORDNUNG 693



- die Durchführung der Kapitalkonsolidierung, der Schuldenkonsolidierung, der 

Zwischenergebniseliminierung, 

- die Ermittlung der Anteile fremder Gesellschafter, 

- die zutreffende Aufstellung der Gesamtbilanz und der Gesamtergebnisrechnung 

einschließlich des Gesamtanhangs mit den Inhalten der Kapitalflussrechnung 

sowie den beigefügten Spiegeln, z.B. Gesamtverbindlichkeitenspiegel, 

Gesamtanlagenspiegel, Gesamteigenkapitalspiegel, 

- die zutreffende Anwendung von Wahlrechten und Vereinfachungen. 

Abbildung 142 „Beispiele für Prüfungssachverhalte beim Gesamtabschluss“ 

Zu den prüfungspflichtigen Sachverhalten gehören insbesondere auch die örtliche Auslegung und Anwendung 

der unbestimmten Rechtsbegriffe in den bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses zu beachtenden 

Rechtsvorschriften, z.B. „untergeordnete Bedeutung“, „Wesentlichkeit“, „Wirtschaftlichkeit“ u.a., die zudem 

zu dokumentieren ist. 

1.1.3.4 Prüfungshandlungen und Prüfungsaussagen 

1.1.3.4.1 Die Prüfungshandlungen 

1.1.3.4.1.1 Die Verantwortung des Abschlussprüfers 

Der Abschlussprüfer hat Art und Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen sowie die Intensität und die 

Methoden der Abschlussprüfung unter Berücksichtigung des Prüfungsgegenstandes und des Zieles der Abschlussprüfung 

unter Berücksichtigung der Gegebenheiten bei der Gemeinde eigenverantwortlich und in Kenntnis 

der Aufgabenerfüllung der Gemeinde der Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen sorgfältig zu bestimmen, so 

dass Prüfungsaussagen zum Gesamtabschluss mit hinreichender Sicherheit getroffen werden können. Dazu 

gehört i.d.R. auch eine Beurteilung der einzelnen Jahresabschlüsse der in den Gesamtabschluss der Gemeinde 

einbezogenen gemeindlichen Betriebe. 

1.1.3.4.1.2 Die Verwertung von Arbeiten Dritter 

Im Rahmen seiner Informationsrechte kann der Abschlussprüfer für den gemeindlichen Gesamtabschluss im 

Rahmen seiner Eigenverantwortung die Arbeit eines anderen Jahresabschlussprüfers verwerten. Dabei ist auch 

ein Zusammenhang mit den eigenen Prüfungshandlungen herzustellen, so dass das Ausmaß der Übernahme 

zutreffend abgewogen werden kann. Er hat jedoch immer in geeigneter Weise zu überprüfen, ob die ihm vorgelegten 

Unterlagen auch für eine Verwertung geeignet sind. Dabei ist ein Zusammenhang mit den eigenen Prüfungshandlungen 

herzustellen, so dass das Ausmaß der Übernahme zutreffend abgewogen werden kann. Das 

Ergebnis dieser Überprüfung sowie das Ausmaß der Verwertung bzw. Gewichtung der Arbeit hat der Abschlussprüfer 

zu dokumentieren. 

Die dem Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses vorgelegten Jahresabschlüsse müssen daher für ihn nachvollziehbar 

und akzeptabel sein. Dies gilt insbesondere für die Überleitung der HB I in die KB II. Daraus folgt, dass 

der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses die Arbeit der Abschlussprüfer der Jahresabschlüsse der gemeindlichen 

Betriebe zu überprüfen hat. Das Ergebnis dieser Arbeit ist von ihm zu dokumentieren. In den Fällen, in 

denen sich jedoch Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit der betrieblichen Jahresabschlüsse ergeben, muss der 

GEMEINDEORDNUNG 694



Abschlussprüfer für den Gesamtabschluss ggf. zusätzliche Prüfungshandlungen und eventuell unter Berücksichtigung 

des Grundsatzes der Wesentlichkeit auch eine Korrektur vornehmen. 

1.1.3.4.1.3 Die Übernahme von Arbeiten Dritter 

Der verantwortliche Abschlussprüfer für den gemeindlichen Gesamtabschluss kann im Rahmen seiner Informationsrechte 

auch Arbeiten eines anderen Abschlussprüfers übernehmen, insbesondere Ergebnisse aus den Jahresabschlussprüfungen 

bei der gemeindlichen Kernverwaltung und den Betrieben der Gemeinde. Er hat in diesen 

Fällen immer in geeigneter Weise zu überprüfen, ob die ihm überlassenen Unterlagen auch für eine Übernahme 

in seine Prüfung geeignet sind und welcher Prüfer ihm die Unterlagen überlassen hat. In diesem Rahmen ist ein 

Zusammenhang mit den eigenen Prüfungshandlungen herzustellen, so dass die Inhalte und das Ausmaß der 

Übernahme zutreffend abgewogen werden kann. Das Ergebnis dieser Überprüfung ist vom Abschlussprüfer zu 

dokumentieren. 

1.1.3.4.2 Die Prüfungsaussagen 

Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung gilt es, relevante Prüfungsaussagen unter Beachtung des 

Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu können. In den Fällen, in 

den der Abschlussprüfer eines einzelnen Jahresabschlusses seinen Bestätigungsvermerk eingeschränkt oder 

versagt hat, muss der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses eigene Prüfungsfeststellungen treffen, ob und 

ggf. wie weit dadurch die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses berührt wird. 

Ein solcher Sachverhalt kann ggf. dazu führen, dass auch der Bestätigungsvermerk zum Gesamtabschluss einzuschränken 

ist. Für seine Urteilsbildung kann der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses ggf. Prüfungsfeststellungen 

bei den gemeindlichen Betrieben treffen, die in den Gesamtabschluss einbezogen werden. Es ist deshalb 

als geboten angesehen worden, durch eine gesetzliche Regelung die Durchsetzung der Rechte der Prüfer, 

die für eine sorgfältige Prüfung notwendig en Nachweise und Informationen zu erhalten, auch gegenüber den 

Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe zu gewährleisten (vgl. § 103 Abs. 4 S. 2 GO NRW). 

1.1.3.4.3 Der Prüfungsbericht 

Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über Art und Umfang der Prüfung des Gesamtabschlusses sowie über 

das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen und den Bestätigungsvermerk in den Prüfungsbericht 

aufzunehmen. Bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder des Vermerks 

über seine Versagung sind die Vorschriften des § 101 Abs. 4 bis 7 GO NRW zu beachten (vgl. auch Erläuterungen 

zu § 116 Abs. 6 GO NRW). 

Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“ können dabei als Beurteilungsmaßstäbe 

herangezogen werden. Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen 

über die genannten Vorschriften hinaus keine weiteren Vorgaben. Der Prüfungsbericht ist daher von der Gemeinde 

bzw. von den Verantwortlichen für die Jahresabschlussprüfung nach örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich 

auszugestalten. 

1.1.3.5 Der Zeitraum der Gesamtabschlussprüfung 

Für die Durchführung der Gesamtabschlussprüfung ist gesetzlich nicht ausdrücklich ein genau abgegrenzter 

Zeitraum bestimmt worden. Gleichwohl ergibt sich aus der Einordnung der Prüfung des Gesamtabschlusses in 

GEMEINDEORDNUNG 695



den Verfahrensablauf der Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses, dass für die 

Durchführung der Prüfung nur ein begrenzter Zeitraum zur Verfügung steht. Zu berücksichtigen ist einerseits, 

dass der Bürgermeister den Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses innerhalb von drei Monaten nach 

Ablauf des Haushaltsjahres folgenden Jahres dem Rat zuzuleiten hat (vgl. § 116 Abs. 5 GO NRW). Andererseits 

hat der Rat der Gemeinde spätestens bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den 

vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss zu bestätigen (vgl. § 116 Abs. 

1 S. 2 GO NRW). In diesem Zeitraum muss die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschluss erfolgen. 

Der für die Gesamtabschlussprüfung zuständige Rechnungsprüfungsausschuss (vgl. § 59 Abs. 3 i.V.m. § 116 

Abs. 6 GO NRW) hat im Rahmen seiner Tätigkeit zu berücksichtigen, dass er sich der örtlichen Rechnungsprüfung 

zu bedienen hat oder, soweit eine solche nicht besteht, sich Dritter gem. § 103 Abs. 5 bedienen kann (vgl. § 

59 Abs. 3 GO NRW). Zu berücksichtigen ist auch, dass die gemeindlichen Organe die gesetzlich zugelassenen 

Fristen nicht vollausschöpfen müssen, so dass sich die für die tatsächliche Durchführung der Gesamtabschlussprüfung 

verfügbare Zeit noch reduzieren kann. Auch ist zu beachten, dass die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

nur die Aufstellungsschritte und Gegebenheiten umfasst, die notwendig sind, um einen aussagekräftigen 

gemeindlichen Gesamtabschluss zu erstellen. 

Die dem gemeindlichen Gesamtabschluss zu Grunde liegenden Jahresabschlüsse der gemeindlichen Kernverwaltung 

und der gemeindlichen Betriebe sind grundsätzlich kein Bestandteil der Gesamtabschlussprüfung. Entsprechend 

kann der Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses von den Abschlussprüfer der gemeindlichen 

Betriebe die für die Gesamtabschlussprüfung notwendigen Nachweise und Informationen verlangen 

(vgl. § 103 Abs. 4 S. 2 GO NRW). 

Eine schnelle und kurzfristige Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist vom Gesetzgeber gewollt, denn 

die Ergebnisse des gemeindlichen Gesamtabschlusses sollen so schnell wie möglich in der gemeindlichen Haushaltsplanung 

und bei der Haushaltsausführung der Gemeinde eine entsprechende Berücksichtigung finden. Die 

gemeindliche Aufsichtsbehörde ist daher an einer zeitnahen Anzeige des bestätigten Gesamtabschlusses nach 

der Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde sehr interessiert. 

1.1.4 Zu Nummer 4 (Laufende Prüfung in der Finanzbuchhaltung): 

Die Zielsetzung der laufenden Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung, die die Buchungen einschließlich 

der Belege und die Zahlungsabwicklung umfasst, wird dadurch die ausdrückliche Zwecksetzung „zur Vorbereitung 

der Prüfung des Jahresabschlusses“ bereits besonders hervorgehoben. Es wird damit klargestellt, dass 

diese Prüfungsaufgabe unter den Aspekten der Bestimmungen des § 101 GO NRW durchzuführen ist. Gleichzeitig 

soll auch eine zeitnahe Prüfung der Geschäftsvorfälle im Ablauf des Haushaltsjahres durchgeführt werden. 

In diesem Sinne sollen bereits bei der Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle auftretende Fehler behoben 

werden und eine spätere Nacharbeitung oder ein förmliches Beanstandungsverfahren zu ihrer Beseitigung 

vermieden werden. Die laufende Prüfung der Geschäftsvorfälle trägt daher zur Erleichterung der Prüfung des 

gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rückgriff auf vorliegende Prüfungsergebnisse bei, z.B. zu gemeindlichen 

Maßnahmen, die fremdfinanziert werden. Dadurch kann der Umfang der Jahresabschlussprüfung ggf. 

erheblich vermindert werden. 

Zur laufenden Prüfung sind auch die regelmäßigen Kontrollen nach dem Gem. Runderlass des MWME NRW und 

des IM NRW „Regelmäßige Kontrollen nach Artikel 6 der Freistellungsentscheidung der Kommission vom 28. 

November 2005 (2005/842 EG) zur Vermeidung von Überkompensationen bei der Gewährung von Ausgleichszahlungen 

an bestimmte Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen 

Interesse betraut worden“ vom 30.05.2008 (SMBl. NRW. 651) zu zählen, die von der örtlichen Rechnungsprüfung 

im Rahmen ihres Aufgabenvollzugs erfolgen. 

GEMEINDEORDNUNG 696



Nach europäischer Rechtsprechung dürfen gemeindliche Betriebe, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem 

Interesse erbringen, zudem nur auf Grund eines Betrauungsaktes tätig werden. Dafür müssen Parameter, 

anhand derer der Ausgleich berechnet wird, vorab festgelegt und durch regelmäßige Kontrolle geprüft 

werden, um eine Überkompensation zu vermeiden. Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich dabei ggf. fachlicher 

geeigneter Stellen bedienen. 

1.1.5 Zu Nummer 5 (Dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung): 

Diese Pflichtaufgabe wird besonders herausgestellt, da es aus Sicherheitsgesichtspunkten heraus grundsätzlich 

notwendig ist, nicht nur einmal jährlich die Zahlungsabwicklung zu prüfen. Es ist vielmehr notwendig, die Zahlungsabwicklung 

der Gemeinde und ihrer Sondervermögen im Laufe des Haushaltsjahres dauernd zu überwachen. 

Als unabhängige Stelle ist die örtliche Rechnungsprüfung dafür gut geeignet. Weil diese gesetzliche Aufgabe 

zudem untrennbar mit der Zielsetzung der Aufgabe „laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung“ 

verbunden ist, kann sie auch als eine Teilaufgabe davon betrachtet werden, die aber aus Sicherheitsgesichtspunkten 

eine eigenständige Bedeutung hat. 

Diese Einschätzung gilt nicht nur bei der Gemeinde, sondern auch bei ihren Sondervermögen, weil die örtliche 

Rechnungsprüfung durch die Prüfung der Jahresabschlüsse der Sondervermögen (vgl. Nummer 2 der Vorschrift 

sowie §§ 97 und 106 GO NRW) die notwendigen Kenntnisse über die Geschäftsvorfälle bei diesen Sondervermögen 

erhält. Soweit zwischen der Gemeinde und ihren Sondervermögen ein Liquiditätsverbund zur Bereitstellung 

von benötigten Zahlungsmitteln besteht, kann bereits aus dem Zusammenspiel der täglichen Zahlungsgeschäfte 

von Gemeinde und Sondervermögen die dauernde Überwachung notwendig sein und ein Prüfungsbedarf 

entstehen. 

In den Fällen einer dauernden Überwachung der Zahlungsabwicklung kann auf die einmal jährlich vorzunehmende 

unvermutete Prüfung der Zahlungsabwicklung verzichtet werden kann (vgl. § 30 Abs. 5 GemHVO NRW), zumal 

die örtliche Rechnungsprüfung durch ihre Überwachungstätigkeit mit gewährleisten kann, dass die Aufsicht 

über die Finanzbuchhaltung nach § 31 Abs. 4 GemHVO NRW ordnungsgemäß wahr genommen werden kann. 

Die Entscheidung darüber obliegt der Gemeinde, die aber gleichwohl über die Mindestanforderungen hinaus, 

weitere Prüfungen vornehmen lassen kann, wenn aus örtlichen Gegebenheiten heraus dazu ein Anlass besteht. 

1.1.6 Zu Nummer 6 (Prüfung der DV-Buchführungsprogramme vor ihrer Anwendung): 

1.1.6.1 Der Umfang der Prüfungspflicht 

Die Vorschrift beinhaltet, dass alle DV-Buchführungsprogramme für die automatisierte Datenverarbeitung, soweit 

sie unmittelbare Auswirkungen auf die Rechnungssysteme der Finanzbuchhaltung haben, unter dieses gesetzliche 

Prüfungsgebot fallen (vgl. § 27 Abs. 5 GemHVO NRW). Die Prüfungspflicht besteht dabei sowohl für selbsterstellte 

als auch für von Dritten bezogene IT-Produkte. Die Prüfung soll dabei nicht unabhängig von der Implementierung 

und Produktivsetzung bei der Gemeinde vorgenommen werden, denn abhängig von ihrem Funktionsumfang 

und Einsatzgebiet haben Softwareprodukte Auswirkungen auf die gemeindliche Finanzbuchhaltung. 

Die notwendige Programmprüfung soll daher i.d.R. vor dem ersten Praxiseinsatz eines DV-Programms, aber 

auch vor jeder neuen Programmversion, durchgeführt werden. Das Ziel der Programmprüfung besteht darin, die 

organisatorisch gesicherte Funktionsfähigkeit der Systeme der Buchführung und der Zahlungsabwicklung und der 

Zuliefersysteme zu prüfen und zu beurteilen, damit die gemeindliche Aufgabenerfüllung gewährleistet werden 

kann. Die Art und der Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen sind dabei insbesondere abhängig von der 

Wesentlichkeit des Programms im Rahmen des von der Gemeinde für ihre Finanzbuchhaltung eingesetzten IT- 

Systems von der Komplexität des Programmablaufs bzw. des örtlichen IT-Systems. 

GEMEINDEORDNUNG 697



Der Prüfungspflicht der örtlichen Rechnungsprüfung unterliegen dadurch einerseits DV-Programme, die in der 

Finanzbuchhaltung der Gemeinde unmittelbar Anwendung finden. Andererseits besteht für die Gemeinde auch 

die Pflicht, die außerhalb der Finanzbuchhaltung eingesetzten Zulieferprogramme in die Programmprüfung einzubeziehen, 

falls mit deren Hilfe etwaige Ansprüche und Verpflichtungen der Gemeinde ermittelt werden sollen. 

Solche Zulieferprogramme müssen daher unmittelbar zur Weiterverarbeitung von Daten in der Finanzbuchhaltung 

notwendig sein und der Erfassung oder dem Nachweis von Aufwendungen und Erträgen bzw. Einzahlungen und 

Auszahlungen der Gemeinde dienen. Wenn diese Voraussetzungen örtlich vorliegen, z.B. bei einer DV- 

Vorbuchführung, wird dadurch eine Prüfungspflicht für diese Programme ausgelöst. 

1.1.6.2 Die Durchführung der Programmprüfung 

Die Prüfung der in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung eingesetzten Programme zur Abwicklung der Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde können auf verschiedene Art und Weise geprüft werden. Die Regelung enthält 

daher keine ausdrückliche Vorgabe für eine bestimmte Vorgehensweise bei der Durchführung der Programmprüfung. 

Sie verpflichtet aber zur Feststellung, ob das Programm alle in der örtlichen Praxis der Gemeinde vorkommenden 

Fälle erfasst und im Arbeits- und Programmablauf alle vorgesehenen Kontrollen ausreichen und funktionsfähig 

sind. Die Programmprüfung kann somit nach Zulassungskriterien und weiteren Prüfkriterien, ausgerichtet 

auf die vorgesehenen Anwendungen, z.B. anhand von Testfällen, vorgenommen werden. 

Die Programmprüfung kann auch als eine System- und Prozessprüfung bzw. ergebnisorientierte Prüfung durchgeführt 

werden, in die alle relevanten DV-Systemkomponenten einzubeziehen sind. Dabei werden die Funktionalitäten 

und Angemessenheit als auch das Kontrollgefüge der automatisiert ausgeführten finanzbuchhalterischen 

Tätigkeiten, d.h. die Eingabe, Verarbeitung und Ausgabe sowie die Aufbewahrung von Daten einschließlich der 

Zugriffs- und Bearbeitungsrechte in die Prüfung einzubeziehen sein (Aufbau- und Funktionsprüfung). Es muss bei 

einer gemeindlichen DV-Buchführung gewährleistet sein, dass die örtlichen Daten der Gemeinde vollständig und 

richtig erfasst, verarbeitet und gespeichert werden. 

Die vorhandenen Sicherungssysteme der automatisierten Datenverarbeitung sind deshalb unter Berücksichtigung 

der in § 27 GemHVO NRW bestimmten Vorgaben sowie die auf Grund des § 31 GemHVO NRW erlassenen 

örtlichen Vorschriften in die Programmprüfung einzubeziehen (Prüfung der Datensicherheit und der Dokumentation). 

Das örtliche Prüfungsprogramm soll so, auch durch eigene Testfälle (beispielhafte Geschäftsvorfälle der 

Gemeinde) ausgestaltete werden, so dass insgesamt betrachtet ist die Ordnungsmäßigkeit und die Sicherheit 

rechnungslegungsbezogener Programmfunktionen mit Blick auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft geprüft 

werden kann. 

Eine genaue organisatorische Abgrenzung lässt sich wegen der Querschnittsfunktion der automatisierten Datenverarbeitung 

sowie der gemeindlichen Finanzbuchhaltung nicht in allgemeiner Form im Rahmen einer Prüfung 

vornehmen. Dadurch wird nicht die Frage berührt, dass regelmäßig die „Fachdienstelle“ in der gemeindlichen 

Verwaltung als anwendende Stelle für die Prüfung und Freigabe der örtlich einzusetzenden Programme zuständig 

ist. Dieses ist bei der Programmprüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung zu berücksichtigen. 

Für die Programmprüfung sind aber auch die Verwaltungsarbeiten in den Fachbereichen der gemeindlichen Verwaltung 

relevant soweit die auch Vorarbeiten für die Buchungen und Zahlungen durch die gemeindliche Finanzbuchhaltung 

beinhalten. und diese vom Anfang bis zum Ende durch automatisierte Weiterleitung bzw. Weiterverarbeitung 

miteinander verbunden sind (DV-Vorbuchführung), kann sich die Programmprüfung der örtlichen Rechnungsprüfung 

nicht allein auf den Durchlauf bzw. die Arbeitsgänge in der Finanzbuchhaltung beschränken. Bereits 

die Erfassung und Bearbeitung der fachlichen Daten, die fast immer die Grundlagen für die Ansprüche und 

Verpflichtungen der Gemeinde bilden und für die Buchführung und Zahlungsabwicklung relevant sind, müssen in 

die DV-Programmprüfung einbezogen werden. 

GEMEINDEORDNUNG 698

1.1.6.3 Dokumentation der Prüfungsergebnisse 



Die verwaltungsrechtlichen Rahmenbedingungen, Sicherheitsgesichtspunkte und auch spezielle örtliche Gegebenheiten 

erfordern, dass über die örtliche Prüfung der DV-Buchführung ein Prüfungsbericht erstellt und Prüfungsaussagen 

getroffen werden. Im Prüfungsbericht sind die Prüfungsergebnisse und der Prüfungsablauf sowie 

die Prüfungsumgebung darzustellen und zu dokumentieren. Außerdem soll dabei hinsichtlich des ermittelten 

Prüfungsergebnisses eine abschließende Feststellung getroffen werden. Sie kann z.B. zum Inhalt haben, dass 

nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen das Programm bei sachgerechter Anwendung eine den 

haushaltsrechtlichen Grundsätzen und den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung entsprechende Rechnungslegung 

ermöglicht. 

Diese Feststellung kann auch mit Einschränkungen im Sinne des Bestätigungsvermerks nach § 101 Abs. 3 GO 

NRW abgegeben, aber auch verweigert werden. Eine Orientierung an den inhaltlichen Abstufungen des Bestätigungsvermerks 

sowie an seinem Aufbau ist dabei möglich. Werden wegen bestehende Mängel eines Programms 

notwendige Einschränkungen bei der abzugebenden Feststellung gemacht, sollten dazu die Gründe angegeben 

werden. Aber auch ggf. bestehende Prüfungshemmnisse sind zu benennen. Die sich aus der Programmprüfung 

ergebende Dokumentation kann sich aus den folgenden Bestandteilen zusammensetzen (vgl. Abbildung). 

Darstellung 

der sachlichen 

Anwenderanforderungen 

Darstellung 

der Programmtechnik 

Darstellung 

der Programmidentität 

Darstellung 

der Datensicherheit 

Darstellung 

der Arbeitsanweisungen 

Inhalte der Dokumentation zur Programmprüfung 

- Aufgabenstellung 

- Anwenderoberflächen für Dateneingabe und -ausgabe 

- Datenbestände 

- Verarbeitungsregeln 

- Datenaustausch mit Dritten 

- Kontrollen (maschinell und manuell) 

- Fehlermeldungen und die Beseitigungsmaßnahmen 

- Umsetzung der sachlichen Erfordernis in das IT-Programm 

- Auswirkungen auf andere Programme 

- Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation 

- Mögliche maschinelle und manuelle Kontrollen 

- Nachweis der Verfahrensbeschreibung 

- Nachweis der Schnittstellen zu anderen Systemen 

- Nachweis des Freigabeverfahrens, der Kompetenzen, Testläufe und 

Einsatzkontrollen 

- Nachweis der maschinellen Kontrollen 

- Nachweis der Datenwiedergabe 

- Maßnahmen zur Verhinderung von unbefugten Datenänderungen 

- Maßnahmen zur Verhinderung von unbefugten Systemänderungen 

- Verfahren der Erteilung der Zugriffsberechtigungen 

- Nachweis der sachgerechten Erteilung der Zugriffsberechtigungen 

- Zuständigkeitsbereiche des Anwenders 

- Verantwortlichkeiten des Anwenders 

- Vorgesehene Abstimmungen 

- Vorgesehene manuelle Kontrollen 

- Maßnahmen bei Fehlermeldungen 

- Aufbewahrungspflichten und - fristen 

Abbildung 143 „Dokumentation zur Programmprüfung“ 

Die Gemeinde kann weitere Informationen geben, die für die örtliche Buchprüfung erforderlich sind. Soweit diese 

in die Programmprüfung einbezogen werden, sollen diese auch Eingang in die Dokumentation finden. Eine 

GEMEINDEORDNUNG 699



Checkliste für die Durchführung der DV-Programmprüfung, in der Mindestanforderungen für die Durchführung der 

Prüfung aufgezeigt werden, wurde in Zusammenarbeit von Rechnungsprüfern und der Gemeindeprüfungsanstalt 

NRW erarbeitet und veröffentlicht. 

1.1.6.4 Folgeprüfungen 

Die Ergebnisse einer Programmprüfung können sich immer nur auf die jeweils aktuelle Version beziehen. Sind 

anschließend wesentliche Erweiterungen oder Änderungen vorgenommen worden, so ergibt sich heraus die 

Notwendigkeit einer erneuten Prüfung des von der Gemeinde eingesetzten Programms. Das Erfordernis einer 

Folgeprüfung besteht unabhängig davon, ob bei den eingesetzten gemeindlichen Programmen der Softwarehersteller 

weitere Programmfunktionen geschaffen hat oder die Gemeinde eine individuelle Lösung erarbeitet hat. 

Zusätzliche Anforderungen können sich dabei aus der fachlichen Anwendung bzw. der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

ergeben. In diesem Zusammenhang ist es zweckmäßig, eine Dokumentation der Veränderung verfügbar 

zu haben, um die Unterschiede zwischen den Programmversionen transparent zu machen und eindeutig bestimmen 

zu können. Über die Folgeprüfungen ist ebenfalls ein Prüfungsbericht zu erstellen und eine Feststellung zu 

treffen. 

1.1.7 Zu Nummer 7 (Vorprüfung nach der Landeshaushaltsordnung NRW): 

1.1.7.1 Allgemeine Grundlagen 

Die Haushalts- und Wirtschaftführung des Landes Nordrhein-Westfalen unterliegt nach den haushaltsrechtlichen 

Vorschriften der Nachprüfung durch den Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen (LHR NRW) als selbstständige 

oberste Landesbehörde (vgl. §§ 88 LHO NRW). So steht dem Landesrechnungshof ein Prüfungsrecht bei den 

Gemeinden zu, wenn diese als Stellen außerhalb der Landesverwaltung z.B. Teile des Landeshaushaltsplans 

ausführen oder Landesmittel verwalten. Ein Prüfungsrecht des LRH besteht aber z.B. auch dann, wenn die Gemeinden 

vom Land Zuwendungen erhalten (vgl. § 91 Abs. 1 LHO NRW). 

In allen Fällen erstreckt sich die Prüfung auf die bestimmungsmäßige und wirtschaftliche Verwaltung und Verwendung 

der Landesmittel (vgl. § 91 Abs. 2 S. 1 LHO NRW). Eine solche Vorprüfung hat den Zweck, die Prüfung 

durch den Landesrechnungshof vorzubereiten und zu ergänzen. Bei der Vorprüfung sind deshalb von der Gemeinde 

die landesrechtlichen Vorschriften entsprechend anzuwenden, soweit mit dem Landesrechnungshof 

nichts anderes vereinbart ist. In diesem Zusammenhang können die Gemeinden ohne eigene örtliche Rechnungsprüfung 

auch entsprechend den Bestimmungen des GkG eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit einer 

Gemeinde mit örtlicher Rechnungsprüfung abschließen, um die gesetzliche Prüfungspflicht zu erfüllen. Außerdem 

findet eine Vorprüfung durch die Gemeinden für den Bundesrechnungshof seit dem Haushaltsrechtsfortentwicklungsgesetz 

von 1997 nicht mehr statt. 

1.1.7.2 Die Vorprüfung durch die Gemeinde 

1.1.7.2.1 Zuständigkeiten 

Die Gemeinden, die Teile des Haushaltsplans des Landes ausführen oder vom Land Ersatz von Aufwendungen 

erhalten oder Mittel oder Vermögensgegenstände des Landes verwalten, sind gesetzlich dazu verpflichtet worden, 

eine Vorprüfung durchzuführen (vgl. § 104 Abs. 4 der LHO NRW). Diese gemeindliche Pflicht wird durch die 

Aufnahme in den Aufgabenkatalog der örtlichen Rechnungsprüfung nochmals verdeutlicht, auch wenn die Prüfung 

im Interesse des Landes vorgenommen wird. Die örtliche Rechnungsprüfung ist in diesen Fällen dem Lan- 

GEMEINDEORDNUNG 700



desrechnungshof fachlich unterstellt und verpflichtet, dessen fachliche Anweisungen zu befolgen. Ihre Unabhängigkeit 

wird durch die Vorprüfung nicht eingeschränkt, sondern baut in diesen Fällen auf den Gegebenheiten der 

Landesrechnungsprüfung auf, so dass auch die Prüfungszuständigkeiten bzw. Prüfungsaufgaben des Landesrechnungshofs 

zu beachten sind (vgl. z.B. § 91 LHO NRW). 

In diesem Zusammenhang ist in der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen gesetzlich klargestellt worden, dass 

die Prüfung, ob die Gemeinde die erhaltenen zweckgebundenen Staatszuweisungen bestimmungsgemäß verwendet 

hat, der überörtlichen Prüfung obliegt (vgl. § 105 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW) und damit eine Aufgabe der 

Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen darstellt. Eine Prüfung der Staatszuweisungen durch die örtliche 

Rechnungsprüfung würde daher die angeführte überörtliche Prüfung nicht ersetzen, sondern nur zu einer Doppelprüfung 

führen. Daher kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass der örtlichen Rechnungsprüfung 

in den Fällen von zweckgebundenen Staatszuweisungen auch nicht die Verwendungsnachweisprüfung obliegt. 

Diese zuwendungsrechtliche Prüfung ist bei Zuwendungen des Landes vielmehr Aufgabe der vom Land bestimmten 

Bewilligungsbehörde. 

1.1.7.2.2 Durchführung 

Die Gemeinde hat die durch sie gesetzlich vorgesehene Vorprüfung in entsprechender Anwendung der für den 

Landesrechnungshof geltenden Bestimmungen und nach seinen fachlichen Weisungen durchzuführen. So sind 

z.B. von der Gemeinde über die von ihr durchgeführten Vorprüfungen entsprechende Vorprüfungsniederschriften 

anzufertigen. Außerdem ist dem Landesrechnungshof jährlich über die Prüfungsergebnisse und die Zahl der 

Vorprüfungen zu berichten. 

Der Landesrechnungshof verlangt derzeit jährliche Berichte über die Prüfungsergebnisse und ggf. eine anlassbezogene 

Berichterstattung, z.B. bei Prüfungsergebnissen von besonderer Bedeutung. In diesem Zusammenhang 

aktualisiert er bei Bedarf seine Übersicht über die gem. § 100 LHO NRW vorzuprüfenden Finanzvorfälle. Der 

Landesrechnungshof kann sich aber auch jederzeit weitere Prüfungen und Berichte über den Umgang mit den zu 

bewirtschaftenden Landesmitteln verlangen und sich die abschließende Entscheidung über eine Prüfung auf 

Grund landesrechtlicher Bestimmungen vorbehalten. 

1.1.8 Zu Nummer 8 (Prüfung von Vergaben): 

Diese Vorschrift beruht darauf, dass von der Gemeinde bestimmte Vergabegrundsätze anzuwenden sind, die das 

Innenministerium bekannt gibt. So besteht eine Ausschreibungspflicht vor der Vergabe eines öffentlichen Auftrages, 

sofern nicht Ausnahmetatbestände vorliegen (vgl. § 25 GemHVO NRW). Die Vergabevorschriften erfassen 

sämtliche Vergaben von Aufträgen der Gemeinde, also alle Lieferungen und Leistungen, die unterhalb der 

Schwellenwerte (ohne Umsatzsteuer) der Europäischen Union von der Gemeinde beauftragt werden. Die aktuellen 

Schwellenwerte ergeben sich aus § 100 Abs. 1 GWB i.V.m. § 2 der Verordnung über die Vergabe öffentlicher 

Aufträge (VgV) in der jeweils im Bundesgesetzblatt (BGBl) veröffentlichten Form. 

Mit diesen Vorschriften werden die Richtlinien des Europäischen Parlamentes und des Rates in deutsches Recht 

umgesetzt. Die Vergabevorschriften sind auch von der Gemeinde zu beachten, so dass die Feststellung, ob diese 

Vorschriften eingehalten worden sind, auch eine Aufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung darstellt. Die Vergabekontrolle 

der örtlichen Rechnungsprüfung erstreckt sich dabei auf die Rechtmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit 

der gemeindlichen Vergaben. Die Vergabeprüfung ist daher nicht nachträglich, sondern vor der Rechtswirksamkeit 

der Verträge, also vor der tatsächlichen Auftragsvergabe, durchzuführen. Zu den Grundsätzen zur Vergabe 

von Aufträgen durch die Gemeinde unterhalb der EU-Schwellenwerte wird auf die Erläuterungen zu § 25 GemH- 

VO NRW „Vergabe von Aufträgen“ verwiesen. 

GEMEINDEORDNUNG 701

1.2 Zu Satz 2 (Prüfung bei Aufgabendelegation): 



Durch diese Vorschrift wird bestimmt, dass in die Prüfung des Jahresabschlusses die Entscheidungen und Verwaltungsvorgänge 

aus delegierten Aufgaben auch dann einzubeziehen sind, wenn die Zahlungsvorgänge selbst 

durch den Träger der Aufgabe vorgenommen werden und insgesamt finanziell von erheblicher Bedeutung sind. 

Diese Verpflichtung zur Prüfung umfasst alle delegierten Aufgaben, die finanziell von erheblicher Bedeutung für 

die Gemeinde sind. Dieses ist allgemein geboten, denn viele übertragene Aufgaben haben finanziell erhebliche 

Auswirkungen. 

2. Zu Absatz 2 (Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Rat): 


Der Rat der Gemeinde kann nach dieser Vorschrift die örtliche Rechnungsprüfung mit eigenständigen Prüfungsaufgaben 

beauftragen. Von der örtlichen Rechnungsprüfung sind die Prüfungsaufgaben des Rates der Gemeinde 

neben ihren gesetzlichen Aufgaben, z.B. Prüfung des Jahresabschlusses nach § 103 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW, zu 

erledigen. Der Rat, der die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung überträgt, ist bei den in der Vorschrift genannten 

Aufträgen sowohl der Auftraggeber auch der Adressat des Prüfungsberichtes mit den darin enthaltenen 

Prüfungsergebnissen. Er hat daher auch über den Umgang mit dem Prüfungsbericht sowie über daraus abzuleitende 

Maßnahmen zu entscheiden. 

2.2 Die Übertragung von Prüfungsaufgaben 

Nach der Vorschrift kann der Rat der Gemeinde der örtlichen Rechnungsprüfung insbesondere die Prüfung der 

Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit und die Prüfung der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinde 

übertragen. Die Aufzählung in der haushaltsrechtlichen Vorschrift ist jedoch lediglich beispielhaft und 

nicht abschließend. Dabei wird wegen ihrer Bedeutung für die örtliche Aufgabenerfüllung und den Geschäftsablauf 

in der gemeindlichen Verwaltung die Aufgabe „Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit“ 

besonders herausgehoben (vgl. Nummer 1). Wird eine solche Prüfung vorgenommen, vermittelt sie dem 

Rat der Gemeinde einen umfassenden Einblick in die gemeindliche Verwaltung. 

In diesem Zusammenhang stellen die Prüfungen der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter, Aktionär oder 

Mitglied in Gesellschaften und anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in der Rechtsform der Anstalt 

des öffentlichen Rechts gemäß § 114a sowie die Buch- und Betriebsprüfung, die sich die Gemeinde bei einer 

Beteiligung, bei der Hingabe eines Darlehens oder sonst vorbehalten hat, herausragende Aufgaben für die örtliche 

Rechnungsprüfung dar, die mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss im Zusammenhang stehen. 

2.3 Die Beteiligung Dritter 

Ein Recht des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers, eine Stellungnahme zum Ergebnis der Prüfungen, weil 

der Rat der Gemeinde der örtlichen Rechnungsprüfung besondere Aufgaben übertragen hat, enthält die Vorschrift 

jedoch nicht. In diesen Angelegenheiten kann eine Beteiligung der benannten Personen auch nicht aus der 

Vorschrift des § 101 Abs. 2 GO NRW abgeleitet werden. Diese Vorschrift trifft lediglich für die Jahresabschlussprüfung 

eine gesonderte Regelung, die in Verbindung mit § 116 Abs. 5 GO NRW auch für den gemeindlichen 

Gesamtabschluss gilt. Der Rat kann aber bei örtlichem Bedarf oder aus sonstigem Anlass bereits bei der Beauftragung 

der örtlichen Rechnungsprüfung eine Beteiligung des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers gesondert 

festlegen. 

GEMEINDEORDNUNG 702



3. Zu Absatz 3 (Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Bürgermeister): 


Nach der Vorschrift kann der Bürgermeister innerhalb seines Amtsbereichs unter Mitteilung an den Rechnungsprüfungsausschuss 

der örtlichen Rechnungsprüfung eigene Prüfungsaufträge erteilen. Dieses gesetzliche Recht 

des Bürgermeisters ist geboten, denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs 

der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Abs. 1 GO NRW). Der Begriff „Amtsbereich“ umfasst die gesamte 

gemeindliche Verwaltung und nicht nur die Aufgaben und Angelegenheiten, die er sich zur eigenen Bearbeitung 

vorbehalten hat (vgl. § 62 Abs. 1 S. 4 GO NRW). Der Adressat des Prüfungsberichtes der örtlichen Rechnungsprüfung 

bleibt aber wegen der von ihm erteilten Prüfungsaufträge ausschließlich der Bürgermeister. 

Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Bürgermeister macht dabei deutlich, dass dieser 

sich bei seinen Prüfaufträgen dieser unabhängigen Stelle bedienen will, denn die örtliche Rechnungsprüfung ist 

dem Rat unmittelbar verantwortlich, ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt und frei von fachlichen 

Weisungen (vgl. § 104 Abs. 1 GO NRW). In den Fällen, in denen der Bürgermeister diese örtlichen Gegebenheiten 

nutzen will, unterwirft er sich diesen und kann dann i.d.R. keine Vorgaben mehr zur Art und Weise der Prüfung, 

z.B. zu einzusetzenden Prüfern oder zur Prüfungsmethode, machen. Dieser Grundsatz verbietet keine 

Abweichungen. Vor Ort auftretende Zweifelsfälle können daher nur zwischen den Beteiligten geklärt werden. 

3.2 Die Prüfungsaufträge 

Die Aufträge des Bürgermeisters sind von der örtlichen Rechnungsprüfung neben ihren gesetzlichen Aufgaben, 

z.B. Prüfung des Jahresabschlusses nach § 103 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW, zu erledigen. Die Vorschrift enthält jedoch 

keine Aufzählung möglicher Prüfungsaufträge. So sollen in Abhängigkeit von den örtlichen Verhältnissen 

bestimmt werden. Der Bürgermeister kann z.B. die örtliche Rechnungsprüfung mit einer Organisationsprüfung der 

gemeindlichen Verwaltung beauftragen. 

In den Fällen, in denen der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben vom Rat übertragen worden sind, 

stehen diese einer Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Bürgermeister grundsätzlich nicht 

entgegen. Widersprechen sich aber die übertragenen Prüfungsaufgaben des Rates mit den Prüfungsaufträgen 

des Bürgermeisters, so soll von der örtlichen Rechnungsprüfung den für den Rat zu erledigenden Aufgaben ein 

Vorrang eingeräumt werden. So haben auch die gesetzlichen Prüfaufgaben auch regelmäßig einen Vorrang vor 

den beauftragten Prüfungen. Diese Einschätzung wird auch durch die Reihenfolge der Aufgaben der örtlichen 

Rechnungsprüfung in der Vorschrift verdeutlicht. 

3.3 Die Beteiligung Dritter 

Über die Aufträge des Bürgermeisters an die örtliche Rechnungsprüfung ist wegen der Sachnähe der örtliche 

Rechnungsprüfungsausschuss zu unterrichten. Die Vorschrift schließt aber nicht aus, dass der Bürgermeister 

auch den Finanzausschuss über die von ihm der örtlichen Rechnungsprüfung erteilten Aufträge informiert. Die 

Unterrichtungspflicht beinhaltet aber kein Einspruchsrecht des Rechnungsprüfungsausschusses gegen die Erteilung 

des Prüfungsauftrages. 

Eine Pflicht zur Unterrichtung des Rates der Gemeinde über Prüfungsaufträge des Bürgermeisters an die örtliche 

Rechnungsprüfung ist gesetzlich nicht vorgesehen. Sie kann aber unter dem Gesichtspunkt, dass die örtliche 

Rechnungsprüfung dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm unterstellt ist (vgl. § 

104 Abs. 1 S. 1 GO NRW), und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten durch den Bürgermeister 

GEMEINDEORDNUNG 703



erfolgen, denn es obliegt dem Bürgermeister, den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten 

der Gemeinde zu unterrichten (vgl. § 62 Abs. 4 GO NRW). 

Die Vorschrift enthält zudem kein Recht des Kämmerers auf Erhalt des Prüfungsberichtes oder der Abgabe einer 

Stellungnahme zum Auftrag des Bürgermeisters an die örtliche Rechnungsprüfung oder zum dem Bürgermeister 

übermittelten Prüfungsergebnis, wie es nach § 101 Abs. 2 GO NRW bei der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung 

vorgesehen ist. Der Bürgermeister hat bei Bedarf eine Beteiligung oder eine Information an den Kämmerer 

bei der Vergabe seiner Aufträge an die örtliche Rechnungsprüfung gesondert festzulegen. In diesem Gesamtzusammenhang 

gebietet es die verpflichtende vorherige Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses bei der 

Auftragsvergabe an die örtliche Rechnungsprüfung, dass der Ausschuss nicht nur über die Auftragsvergabe, 

sondern über das von der örtlichen Rechnungsprüfung festgestellte Prüfungsergebnis unterrichtet wird. 

4. Zu Absatz 4 (Sicherstellung der Informationsrechte der Prüfer): 

4.1 Zu Satz 1 (Recht auf Vorlage von Nachweisen und Informationen): 


Die Vorschrift soll für die Abschlussprüfer sicherstellen, dass diese insbesondere die Nachweise und Informationen 

erhalten, die für ihre sorgfältige Prüfung des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde 

notwendig sind. Die Regelungen dienen daher dem Schutz der Abschlussprüfer und sollen eine sorgfältige Prüfung 

der gemeindlichen Abschlüsse ermöglichen sowie die Qualität und Verlässlichkeit der Prüfungsarbeiten 

gewährleisten. Das Recht eines Abschlussprüfers auf Vorlage von Nachweisen und Informationen beinhaltet aber 

auch besondere Mitwirkungspflichten des Rates der Gemeinde sowie des Bürgermeisters einschließlich der Beschäftigten 

der gemeindlichen Verwaltung, auch wenn in der Vorschrift dieses nicht ausdrücklich hervorgehoben 

wird. 

Der Abschlussprüfer ist bei der Durchführung einer Jahresabschlussprüfung immer auf die Mitwirkung der „geprüften 

Verwaltungsstellen“ sowie des Rechnungsprüfungsausschusses bzw. des Rates der Gemeinde als Auftraggeber 

angewiesen. In den Fällen, in denen seitens der gemeindlichen Verwaltung notwendige Unterlagen 

zurückgehalten oder auch dem Prüfer die erbetenen Informationen verweigert werden, ist der Bürgermeister als 

Verantwortlicher für die Leitung und den Geschäftsgang der gesamten gemeindlichen Verwaltung der Ansprechpartner, 

soweit er sich die Angelegenheit selbst vorbehalten hat (vgl. § 62 Abs. 1 GO NRW). 

In Ausnahmefällen kann auch der Rechnungsprüfungsausschuss bzw. der Rat der Gemeinde unmittelbar als 

Auftraggeber zum Ansprechpartner der örtlichen Rechnungsprüfung werden. Diese Beteiligung kann insbesondere 

in den Fällen geboten sein, in denen dem Abschlussprüfer die von ihm gewünschten Nachweise und Informationen 

nicht zur Verfügung gestellt werden und er deshalb diese Gegebenheit als ein Prüfungshemmnis bewerten 

will, das aus seiner Sicht zur Versagung des notwendigen Bestätigungsvermerks für den gemeindlichen Abschluss 

führen soll (vgl. § 101 Abs. 3 und 5 GO NRW). 

Dem Prüfer steht mit dem Recht auf Vorlage von Nachweisen und Informationen aber nicht ein uneingeschränktes 

Recht zur Einsichtnahme in gemeindliche Unterlagen zu. Bei einer möglichen Forderung nach Nachweisen 

und Informationen im Rahmen seiner Abschlussprüfung hat er zu berücksichtigen, dass bei der Durchführung der 

Abschlussprüfung auch der Grundsatz der Wesentlichkeit sowie der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit Anwendung 

findet. Diese Grundsätze beschränken regelmäßig die Rechte des Prüfers, so dass er z.B. nicht eigenständig 

eine Suche nach brauchbaren Unterlagen der gemeindlichen Verwaltung vornehmen darf. 

GEMEINDEORDNUNG 704



4.1.2 Absicherung der Vollständigkeit der zu prüfenden Unterlagen 

Im Rahmen der ordnungsmäßigen Durchführung von Abschlussprüfungen besteht vielfach ein Erfordernis für den 

Prüfer, sich versichern zu lassen, dass die ihm vorgelegten gemeindlichen Unterlagen sowie die Nachweise und 

die ihm erteilten Informationen richtig und vollständig sind. Ein Abschlussprüfer hat vor seiner Aufforderung nach 

Abgabe einer solchen Absicherungserklärung (Vollständigkeitserklärung) zu berücksichtigen, dass der Bürgermeister 

durch seine Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 95 Abs. 3 GO NRW 

eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung erfüllt und mit seiner Unterschrift zum Ausdruck bringt, dass der Entwurf 

aus seiner Verantwortung heraus richtig und vollständig ist, sofern er dazu keine besonderen Einschränkungen 

macht oder Hinweise gibt. 

Zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung besteht jedoch keine gesetzliche Verpflichtung für die Gemeinde. Der 

Bürgermeister kann neben seiner Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses aber freiwillig 

eine solche weitere Erklärung gegenüber dem Abschlussprüfer bzw. der örtlichen Rechnungsprüfung oder gegenüber 

dem von ihr nach § 103 Abs. 5 GO NRW beauftragten Prüfer abgeben. In den Fällen, in denen vom 

Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde oder von der örtlichen Rechnungsprüfung ein Wirtschaftsprüfer mit 

der Durchführung einer Abschlussprüfung beauftragt wird (vgl. § 59 Abs. 3 und § 103 Abs. 5 GO NRW), dürfte 

dieser Abschlussprüfer i.d.R. eine solche Vollständigkeitserklärung im Rahmen seiner Beauftragung und unter 

der Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Abschlussprüfungen verlangen. 

4.1.3 Bedarfsprüfung vor der Abgabe einer Vollständigkeitserklärung 

Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses, der vom Kämmerer aufgestellt und vom Bürgermeister nach 

seiner Bestätigung dem Rat der Gemeinde zugeleitet worden ist (vgl. § 95 Abs. 3 GONRW), umfasst eine formelle 

und materielle Beurteilung durch die Prüfer (vgl. § 101 GO NRW) und baut auf den der örtlichen Rechnungsprüfung 

vorgelegten Unterlagen auf. Der Abschlussprüfer kann daher im Rahmen seiner Prüfungstätigkeit und bei 

entsprechendem Bedarf die notwendige Aufklärung verlangen. Um von seinem Recht Gebrauch machen zu können, 

muss er zuvor sorgfältig prüfen, ob und in welchem Umfang weitere Nachweise und Informationen von der 

gemeindlichen Verwaltung zur Erledigung seiner Prüfungsaufgaben benötigt werden. 

Bei dieser Bedarfsprüfung hat der Prüfer u.a. zu berücksichtigen, dass der Kämmerer der Gemeinde, der für das 

Finanzwesen in der Gemeinde zuständig ist bzw. die Finanzverantwortung in der Gemeinde innehat, vor der 

Zuleitung des von ihm aufgestellten Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Bürgermeister 

seinen Entwurf zu unterzeichnet und damit zum Ausdruck gebracht hat, dass der von ihm aufgestellte Entwurf 

aus seiner Finanzverantwortung heraus den gesetzlichen Vorgaben entspricht und richtig und vollständig ist. 

Der Abschlussprüfer hat im Rahmen seiner Bedarfsprüfung die Bestätigung des Entwurfs des Jahresabschlusses 

durch den Bürgermeister zu berücksichtigen, denn diese umfasst eine vergleichbare Bestätigung. Der Kämmerer 

sowie der Bürgermeister erfüllen mit ihrer Unterzeichnung eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und bringen mit 

ihren Unterschriften zum Ausdruck, dass der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses aus ihrer Verantwortung 

heraus richtig und vollständig ist, sofern sie dazu keine besonderen Einschränkungen machen. Ein Prüfer 

der örtlichen Rechnungsprüfung kann daher von seinem Recht nach Abgabe einer zusätzlichen Erklärung nur 

Gebrauch machen, wenn im Einzelfall nach seiner Bedarfsprüfung bei ihm noch erhebliche Zweifel an der Richtigkeit 

der ihm vorgelegten Unterlagen bestehen und diese nicht auf eine andere Art und Weise ausgeräumt werden 

können und der Sachverhalt für den gemeindlichen Abschluss wesentlich ist. 

Das Einholen einer zusätzlichen Erklärung ist dabei in das Ermessen des Prüfers gestellt, jedoch hat er keinen 

Rechtsanspruch darauf. Wird vom Prüfer eine solche Erklärung verlangt, sollte diese auf einem gesonderten 

Dokument abgegeben werden. Das örtliche Erfordernis und der Umfang einer solchen zusätzlichen Erklärung im 

Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses muss an den Verantwortlichkeiten für den gemeind- 

GEMEINDEORDNUNG 705



lichen Jahresabschlusses gemessen werden. Die Abgabe einer solchen Erklärung führt nicht zum Verzicht der 

Vorlage benötigter Nachweise und Informationen, denn sie stellt keinen Ersatz für die vom Prüfer für erforderlich 

gehaltenen Unterlagen dar. 

4.1.4 Inhalte einer Vollständigkeitserklärung 

Der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung kann zum Nachweis, dass ihm von der Gemeinde alle erforderlichen 

Unterlagen für seine Prüfung, z.B. des gemeindlichen Jahresabschlusses, vorgelegt worden sind, eine entsprechende 

Erklärung verlangen (Vollständigkeitserklärung). Eine solche Erklärung, die i.d.R. vom Bürgermeister 

abzugeben ist, kann zum Inhalt haben, dass dem Abschlussprüfer alle für seine Prüfung erforderlichen Unterlagen, 

Nachweise und Bestimmungen sowie Auskünfte gegeben bzw. zur Verfügung gestellt wurden. 

Eine Vollständigkeitserklärung ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich 

zu gestalten und kann bei Bedarf durch fachliche Zusatzerklärungen ergänzt werden, wenn dieses 

Instrument von der Gemeinde genutzt werden soll. In diesem Zusammenhang kann die Gemeinde die Abgabe 

einer Vollständigkeitserklärung durch die einzelnen Fachbereiche vorsehen, wenn dafür ggf. ein örtliches Erfordernis 

im Rahmen der dezentralen Ressourcenverantwortung und des daraus zu entwickelnden gemeindlichen 

Jahresabschlusses besteht. 

4.2 Zu Satz 2 (Informationsrechte gegenüber betrieblichen Abschlussprüfern): 

Nach der Vorschrift hat ein Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses 

der Gemeinde auch gegenüber den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe (verselbstständigte Aufgabenbereiche 

der Gemeinde) das Recht, von diesen die Aufklärung und Nachweise zu verlangen, die für eine sorgfältige 

Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde notwendig sind. 

Insbesondere bei der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses besteht ein enger Sachzusammenhang zu 

den Abschlussprüfungen der gemeindlichen Betriebe, weil mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss die Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde insgesamt so darzustellen ist, als ob es sich bei der 

Gemeinde um eine einzige wirtschaftliche „Einheit“ handeln würde. Der Gesetzgeber hat es deshalb als geboten 

angesehen, durch eine weitere gesetzliche Regelung die Durchsetzung der Rechte der Prüfer auch gegenüber 

den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe zu gewährleisten. 

Im Rahmen seiner Informationsrechte soll der verantwortliche Abschlussprüfer bei der Gemeinde deshalb bei 

Bedarf die notwendige Aufklärung und Nachweise über Prüfungsgegenstände und Prüfungshandlungen eines 

Dritten als Prüfer verlangen können, die für seine (gemeindliche) Prüfung notwendig sind bzw. auf andere Weise 

zur Durchführung seiner Abschlussprüfung erforderlich sind. Der gesetzliche Anspruch des gemeindlichen Abschlussprüfers 

richtet sich dabei nur gegen den betrieblichen Abschlussprüfer und nicht gegen den geprüften 

Betrieb selbst. Außerdem muss der mögliche Informationsbedarf und das Auskunftsersuchen im Rahmen der 

jeweiligen Abschlussprüfung dokumentiert werden. 

Die Umsetzung dieser Vorgabe erfordert aber im Vorfeld, dass die Gemeinde (gemeindliche Kernverwaltung als 

Muttereinheit) gegenüber ihren Betrieben entsprechende Vorgaben macht und ihre Betriebe verpflichtet, diese 

Vorgaben im Rahmen der Auswahl ihrer Abschlussprüfer zu berücksichtigen und mit dem Prüfer derartige Informationspflichten 

zu vereinbaren. Nur eine solche Grundlage ermöglicht dem Abschlussprüfer des gemeindlichen 

Gesamtabschluss von den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe die Aufklärung und Nachweise zu verlangen, 

die für seine sorgfältige Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses der Gemeinde notwendig sind. 

In diesem Zusammenhang kann es sinnvoll sein, dass der Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

auch an den Schlussbesprechungen der Abschlussprüfung bei wichtigen gemeindlichen Betrieben teilnimmt, 

die im Rahmen des Gesamtabschlusses voll zu konsolidieren sind. 

GEMEINDEORDNUNG 706

4.2.2 Die Verwertung erhaltener Informationen 



Ein gemeindlicher Rechnungsprüfer kann grundsätzlich nicht davon ausgehen, dass die ihm durch andere Prüfer 

zugeleiteten Informationen, auch wenn die Dritten diese im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit erlangt haben, ohne 

vorherige Zusatzprüfung in die eigenen Prüfungshandlungen einbezogen werden können. Einer unmittelbaren 

ungeprüften Einbeziehung bzw. Übernahme in die eigenen Arbeiten steht die Eigenverantwortlichkeit der örtlichen 

Rechnungsprüfung entgegen, denn diese muss von ihrem gesetzlichen Auftrag her ein eigenverantwortliches 

Urteil auf Grund ihrer Erkenntnismöglichkeiten abgeben. Der Prüfer hat deshalb in den Fällen, in denen er 

Aufklärung oder Nachweise von Dritten verlangt, immer in geeigneter Weise zu überprüfen, ob die ihm überlassenen 

Informationen und Unterlagen auch für eine Verwertung in seiner eigenen Prüfung geeignet sind und welcher 

Prüfer ihm die Informationen bzw. Unterlagen überlassen hat. 

In diesem Rahmen sind auch die einschlägigen Datenschutzbestimmungen sowie Festlegungen über Betriebsgeheimnisse 

zu berücksichtigen. Vom gemeindlichen Abschlussprüfer ist zudem ein Zusammenhang mit den 

eigenen Prüfungshandlungen bei seiner Abschlussprüfung herzustellen, so dass die Inhalte und das Ausmaß der 

Verwertung zutreffend und nachvollziehbar abgewogen werden können. Das Ergebnis dieser Überprüfung sowie 

das Ausmaß der Verwertung bzw. die Gewichtung der der erhaltenen Informationen sind vom Abschlussprüfer zu 

dokumentieren. 

5. Zu Absatz 5 (Beauftragung Dritter als Prüfer): 

5.1 Zwecke der Vorschrift 

5.1.1 Örtliche Rechnungsprüfung als Aufgabe 



eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl. § 102 Abs. 1 S. 1 GO NRW). Die übrigen Gemeinden sollen 

eine Organisationseinheit „Örtliche Rechnungsprüfung“ einrichten, wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis besteht 

und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen. Grundsätzlich muss daher die Gemeinde als 

Aufgabenträger handeln, denn der Gesetzgeber hat ihr ausdrücklich die dafür erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. 

Er hat die Gemeinde als geeignet angesehen, dass sie die ihr zugewiesenen Prüfungsaufgaben mit der 

notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung erfüllen und den ordnungsgemäßen Gang der Prüfungsgeschäfte 

sicherstellen kann. 

Die örtliche Rechnungsprüfung nimmt aber als Organisationseinheit eine Sonderstellung innerhalb der gemeindlichen 

Verwaltung ein, weil in der Vorschrift des § 104 GO NRW bestimmt wird, dass die örtliche Rechnungsprüfung 

dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm unmittelbar unterstellt sowie von 

fachlichen Weisungen frei ist. Die Vorschrift enthält außerdem besondere die Unabhängigkeit der Prüfer sichernde 

Bestimmungen, um den Ausschluss jeglicher Einflussnahme der von der örtlichen Rechnungsprüfung zu prüfenden 

Stellen zu erreichen und um eine sinnvolle und effektive Prüfung zu gewährleisten. 

5.1.2 Die Einschaltung Dritter als Prüfer 

Die Vorschrift bestimmt in diesem Zusammenhang, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde mit 

Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses eines Dritten als Prüfer bedienen kann. Die Anwendung des 

NKF einschließlich des Systems der doppelten Buchführung sowie der Anforderungen an eine begleitende und 

nicht nachrangige Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordert entsprechend qualifizierte und erfahrene 

Prüfer, von denen ein entsprechender Nachweis bei einer Auftragung durch die Gemeinde gefordert werden 

GEMEINDEORDNUNG 707



sollte. Bei den Beteiligungen von Dritten an den Prüfungsaufgaben bleibt die Verantwortung der örtlichen Rechnungsprüfung 

unberührt. Ihre eigene Befassung, z.B. mit der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder 

des Gesamtabschlusses, muss so ausgestaltet und ausreichend sein, dass sie auf Grund ihrer Erkenntnismöglichkeiten 

ein eigenverantwortliches Urteil zum jeweiligen Prüfungsgegenstand fällen und einen Bestätigungsvermerk 

abgeben kann. 

Im Rahmen seiner Beauftragung wird ein Dritter als Prüfer regelmäßig eigenverantwortlich tätig. Er im Rahmen 

der Beauftragung die betreffenden gemeindlichen Sachverhalte und ggf. auch Geschäftsvorfälle der Gemeinde 

mit seinem üblichen Prüfungsansatz umfassend zu prüfen, soweit nicht gesonderte Erfordernisse vereinbart werden. 

Zudem hat er einen Prüfungsbericht zu erstellen und zu seinem festgestellten Prüfungsergebnis einen Bestätigungsvermerk 

oder einen Vermerk über seine Versagung nach § 101 Abs. 3 bis 7 GO NRW abzugeben. 

Die Regelung beschränkt die Beauftragung Dritter als Prüfer nicht auf gemeindliche Abschlussprüfungen. Vielmehr 

kann ein Dritter auch mit anderen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragt werden. Der örtlichen 

Rechnungsprüfung wird daher bereits dadurch eine flexible und wirtschaftliche Aufgabenerledigung ermöglicht, 

dass sie sich Dritter als Prüfer bedienen kann. Die Vorschrift soll diesem Sachverhalt besonders auch dadurch 

Rechnung tragen, dass die Verantwortung über die Entscheidung der Beauftragung eines Dritten der örtlichen 

Rechnungsprüfung obliegt. 

5.1.3 Sonstige Aspekte 

Die Anwendung des NKF einschließlich des Systems der doppelten Buchführung sowie der Anforderungen an 

eine begleitende und nicht nachrangige Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordert entsprechend 

qualifizierte und erfahrene Prüfer, von denen ein entsprechender Nachweis bei einer Auftragung durch die Gemeinde 

gefordert werden sollte. So wird z.B. durch Art. 13 der EU-Richtlinie vom 09.06.2006 (Abschlussprüferrichtlinie) 

eine kontinuierliche Fortbildung der Abschlussprüfer im Rahmen angemessener Programme gefordert, 

um ihre theoretischen Kenntnisse und ihre beruflichen Fertigkeiten und Wertmaßstäbe auf einem ausreichend 

hohen Stand zu halten. 

In diesem Zusammenhang muss die Gemeinde die für ihr Personal erforderlichen Maßnahmen und Beteiligungen 

durchführen, wenn wegen der Inanspruchnahme der Prüferinnen und Prüfer personal- und dienstrechtlichen 

Vorschriften berührt werden. In diesem Zusammenhang müssen auch die Kosten in dem Umfange getragen 

werden, wie es zur Durchführung der abgegebenen Prüfungsaufgaben erforderlich ist bzw. Erstattungen für die 

übernommenen Prüfungsaufgaben geltend gemacht werden können. 

Unter diese Vorschrift fällt jedoch nicht die Heranziehung eines Dritten als kompetenter Gesprächspartner, wenn 

bei der Durchführung einer örtlichen Prüfung etwa Zweifelsfragen aufgetreten sind, die es zu klären gilt, um Fehleinschätzungen 

bei der Prüfung vorzubeugen. Abhängig von der tatsächlichen Einbindung eines Dritten sind 

daher dessen Prüfungsbeteiligung und die Ergebnisse seiner Tätigkeit nachvollziehbar zu dokumentieren. 

5.2 Die Anwendung des Vergaberechts 

Die Tätigkeit eines Dritten als Prüfer im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung stellt für die Gemeinde den 

Einkauf einer Dienstleistung dar. Für eine solche Dienstleistung ist der Wettbewerb offen, so dass ein entsprechender 

gemeindlicher (öffentlicher) Auftrag den vergaberechtlichen Bestimmungen unterliegt (vgl. § 25 GemH- 

VO NRW). Es ist dabei nicht als ausreichend anzusehen, den Prüfungsauftrag nur auf die eingereichten Unterlagen 

abzustellen. Vielmehr muss deren Inhalt mit den haushaltsrechtlichen und örtlichen Prüfungsvorgaben abgeglichen 

werden, so dass ggf. auch der Umfang der durchzuführenden Prüfung eigenverantwortlich bestimmt wer- 

GEMEINDEORDNUNG 708



den muss. Das gesamte Verfahren, von der Auswahl eines Dritten für die Tätigkeit als Prüfer für die örtliche 

Rechnungsprüfung der Gemeinde bis Abschluss seiner Tätigkeit, ist zudem nachvollziehbar zu dokumentieren. 

Diese Pflicht gilt entsprechend, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss unmittelbar einen Dritten als Prüfer 

beauftragt hat (vgl. § 59 Abs. 3 GO NRW). In diesem Zusammenhang ist bei der Auswahl von Dritten als Prüfer 

auch zu prüfen, ob ggf. Ausschlussgründe nach § 103 Abs. 7 GO NRW bestehen. Es kann daher im Einzelfall 

sinnvoll und sachgerecht sein, bereits vor der Beauftragung eines vorgesehenen Prüfers sich von diesem eine 

Erklärung darüber einzuholen, ob und ggf. welche geschäftlichen, finanziellen, persönlichen oder sonstigen Beziehungen 

zwischen ihm und der Gemeinde bestehen. 

5.3 Fachliche Entscheidungen über die Beauftragung des Dritten 


Die ausdrückliche Regelung in dieser Vorschrift, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung eines Dritten als Prüfer 

bedienen kann, legt die fachliche Entscheidung über die Beauftragung des Dritten in die Hand der örtlichen 

Rechnungsprüfung. Die Auswahl des Dritten sowie seine Beauftragung zur Durchführung von Prüfungsaufgaben 

der örtlichen Rechnungsprüfung fallen daher in die Zuständigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung. Wird das für 

die Beauftragung notwendige Verwaltungsverfahren organisatorisch vom Bürgermeister im Rahmen der allgemeinen 

Verwaltung abgewickelt, bedarf es dabei des Einvernehmens mit der örtlichen Rechnungsprüfung. 

Die für die Beauftragung eines Dritten ausdrücklich vorgesehene Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses 

steht der fachlichen Entscheidungszuständigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung nicht entgegen. Der Rechnungsprüfungsausschuss, 

der sich im Rahmen seiner Prüfungszuständigkeit (vgl. § 101 GO NRW) der örtlichen 

Rechnungsprüfung bedienen muss (vgl. § 59 Abs. 3 S. 2 GO NRW), soll jedoch bei der Beauftragung eines Dritten 

mitwirken. Nur in den Fällen der unmittelbaren Beauftragung eines Dritten durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

selbst (vgl. § 59 Abs. 3 S. 3 i.V.m. § 103 Abs. 5 GO NRW), obliegt dem Ausschuss sowohl die fachliche 

Entscheidung über die Beauftragung des Dritten als auch dessen Auswahl. 

In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass in den Fällen, in denen bei der örtlichen Prüfung ein Bestätigungsvermerk 

oder ein Vermerk über seine Versagung entsprechend der Prüfungsaufgaben nach § 103 Abs. 1 

Nrn. 1 bis 3 GO NRW abzugeben ist, die Pflicht dazu auch für den Dritten im Rahmen des übernommenen Prüfauftrages 

besteht. Außerdem sind in diesem Zusammenhang auch die Ausschlussgründe für Prüferinnen und 

Prüfer nach § 103 Abs. 7 GO NRW und § 104 Abs. 3 GO NRW zu beachten. 

5.3.2 Ausschluss oder Befangenheit des Prüfers 

Bei einem Dritten als Prüfer können mögliche Ausschluss- oder Befangenheitsgründe bereits vor der Durchführung 

der örtlichen Prüfungsaufgabe, aber ggf. auch erst während oder nach seiner Prüfungstätigkeit auftreten 

oder bekannt werden. In solchen Fällen sollte auch der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet werden, wenn 

die dafür entstandenen Gegebenheiten nicht unverzüglich beseitigt werden können. Die für den Prüfer geltenden 

persönlichen Ausschließungsgründe sind an das Handelsrecht angelehnt worden und berücksichtigen die Besonderheiten 

des Gemeinderechts. Ein Dritter darf deshalb z.B. 

- als Mitglied des Rates der Gemeinde, 

- als Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers, 

- als Angehöriger des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters, 

- als Beschäftigter der verselbstständigten Aufgabenbereiche der Gemeinde, 

nicht als Prüfer tätig sein. Bei einer Verwirklichung der in dieser Vorschrift aufgezählten Ausschlusstatbestände 

besteht für die betreffende Person ein Verbot, an der örtlichen Abschlussprüfung mitzuwirken. Außerdem soll 

GEMEINDEORDNUNG 709



durch eine Selbstkontrolle des Prüfers gewährleistet werden, dass Sachverhalte nicht von denselben Personen 

geprüft werden, die selbst unmittelbar an der Entstehung beteiligt waren. 

5.3.3 Der Auftragsumfang des Prüfers 

Im Rahmen der fachlichen Entscheidung über die Beauftragung eines Dritten als Abschlussprüfer sind der Auftragsgegenstand 

sowie der Prüfungsumfang nachvollziehbar zu konkretisieren. Es ist dabei nicht als ausreichend 

anzusehen, nur auf die eingereichten Prüfungsangebote abzustellen. Vielmehr ist deren Inhalt mit den haushaltsrechtlichen 

Prüfungsvorgaben abzugleichen und ggf. ist der Umfang der Jahresabschlussprüfung eigenverantwortlich 

festzulegen. Nicht nur in den Fällen einer Beteiligung Dritter als Prüfer ist zu berücksichtigen, dass nicht 

allein die Rechnungslegung der Gegenstand der Jahresabschlussprüfung ist. Vielmehr ist der gemeindliche Jahresabschluss 

ist dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung ergibt. 

Die Prüfung des Jahresabschlusses erstreckt sich dabei darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie 

ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. In eine solche umfassende 

haushaltswirtschaftliche Prüfung sind die Buchführung, die Inventur, das Inventar der Gemeinde sowie 

die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen. Dabei muss 

auch der gemeindliche Lagebericht berücksichtigt werden, denn er ist darauf zu prüfen, ob er mit dem Jahresabschluss 

der Gemeinde in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. 

Im Rahmen der Beauftragung eines Dritten ist aber auch zu beachten, dass in den Fällen, in denen bei der örtlichen 

Prüfung ein Bestätigungsvermerk oder ein Vermerk über seine Versagung entsprechend der Prüfungsaufgaben 

nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 GO NRW abzugeben ist, die Pflicht dazu auch für den Dritten im Rahmen 

des übernommenen Prüfauftrages besteht. Außerdem sind in diesem Zusammenhang auch die Ausschlussgründe 

für Prüferinnen und Prüfer nach § 103 Abs. 7 GO NRW und § 104 Abs. 3 GO NRW zu beachten. 

5.4 Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde 

Wenn eine Gemeinde bei der Durchführung der Aufgaben ihrer örtlichen Rechnungsprüfung sich bei Bedarf eines 

Dritten, z.B. der Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde bedienen will, kann sie auf der 

Grundlage des § 103 Abs. 5 GO NRW eine entsprechende Vereinbarung abschließen. Diese Vereinbarung kann 

Aufgaben enthalten, die der Rat seiner örtlichen Rechnungsprüfung nach § 103 Abs. 2 GO NRW übertragen hat. 

Soweit eine Vereinbarung nach dieser Vorschrift als öffentlich-rechtliche Vereinbarung ausgestaltet ist, stellt sie 

keine Vereinbarung dar, die den Verfahrensvorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit 

unterliegt. Dafür bedürfte es eines ausdrücklichen Verweises auf dieses Gesetz. Die Vereinbarung bedarf daher 

auch keiner Genehmigung nach § 24 GkG. 

Die Übertragung von Prüfungsaufgaben auf eine andere Gemeinde kann in vollem Aufgabenumfang oder für 

Teilaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung erfolgen. Zu beachten ist dabei, dass in den Fällen, in denen bei 

der Prüfung ein Bestätigungsvermerk oder ein Vermerk über seine Versagung Aufgaben nach § 103 Abs. 1 Nrn. 

1 bis 3 GO NRW abzugeben ist, die Pflicht dazu auch für den Prüfer der anderen Gemeinde im Rahmen des 

übernommenen Prüfauftrages besteht. Außerdem sind auch die Ausschlussgründe für Prüferinnen und Prüfer 

nach § 103 Abs. 7 GO NRW und § 104 Abs. 3 GO NRW zu beachten, denn durch die Beauftragung hat die andere 

Gemeinde die Stellung eines Dritten im Sinne dieser Vorschrift inne. Es kann daher im Einzelfall sinnvoll und 

sachgerecht sein, bereits vor der Beauftragung einer anderen Gemeinde sich von dieser eine Erklärung darüber 

einzuholen, ob und ggf. welche geschäftlichen, finanziellen, persönlichen oder sonstigen Beziehungen zwischen 

GEMEINDEORDNUNG 710



den dann tätigen Prüfern und der Gemeinde als Auftraggeber bestehen. Die Vereinbarung über die Beauftrag der 

örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde auf der Grundlage des § 103 Abs. 5 GO NRW kann folgende 

beispielhafte Inhalte haben (vgl. Abbildung). 

Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde 

Präambel 

§ 1 

Vertragsgegenstand 

§ 2 

Art und Umfang 

der Zusammenarbeit 

§ 3 

Durchführung 

der Prüfaufgaben 

§ 4 

Personalmaßnahmen 

§ 5 

Kostenerstattung 

§ 6 

Übergangsfrist 


Die Städte ... und ... streben eine interkommunale Zusammenarbeit für ihre 

Aufgabenbereiche „Örtliche Rechnungsprüfung“ an. Dieses Vorhaben wird 

vom jeweiligen Rechnungsprüfungsausschuss mitgetragen. Die örtlichen 

Rechnungsprüfungen sollen sich bei ihrer Aufgabenerfüllung der Prüfer der 

jeweils anderen örtlichen Rechenprüfung als „Dritte“ im Rahmen der gesetzlichen 

Bestimmung bedienen können. Dabei wird die Nutzung von Synergieeffekten 

durch einen stetigen Erfahrungsaustausch, die Entwicklung gemeinsamer 

Prüfstandards und –strategien sowie einen möglichst flexiblen Mitarbeitereinsatz 

im Rahmen der übernommenen Prüfungsaufgaben auf der Grundlage 

einer abgestimmten Prüfungsplanung angestrebt. In diesem Sinne soll 

auch durch eine umfassende Aufgabenkritik eine Effizienzsteigerung erreicht 

werden. 

Die Städte ... und ... vereinbaren, bei der Durchführung der Aufgaben ihrer 

örtlichen Rechnungsprüfung sich bei Bedarf der Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung 

des Vertragspartners nach § 103 Abs. 5 GO zu bedienen. 

Die jeweilige örtliche Rechnungsprüfung kann sich nach gegenseitiger Abstimmung 

der anderen örtlichen Rechnungsprüfung zur Durchführung der 

gesetzlich zugewiesenen Aufgaben nach § 103 Abs. 1 GO bedienen. Dies 

kann auch erfolgen, wenn der Rat einer örtlichen Rechnungsprüfung weitere 

Aufgaben nach § 103 Abs. 2 GO übertragen hat. Die Übernahme der Prüfungsaufgaben 

kann nach gemeinsamer Abstimmung in vollem Aufgabenumfang 

oder für Teilaufgaben erfolgen. Soweit bei den Aufgaben nach § 103 

Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 ein Bestätigungsvermerk oder ein Vermerk über seine 

Versagung abzugeben ist, obliegt diese Pflicht der örtlichen Rechnungsprüfung 

bzw. der jeweiligen Prüferin oder dem jeweiligen Prüfer im Rahmen des 

übernommenen Prüfauftrages. Die Ausschlussgründe für Prüferinnen und 

Prüfer nach § 103 Abs. 7 GO sind zu beachten. 

Die Leiter der beiden örtlichen Rechnungsprüfungen verständigen sich jährlich 

untereinander über die von der anderen örtlichen Rechnungsprüfung zu 

übernehmenden Aufgaben. Sie stimmen sich über die Durchführung der 

Prüfungen und die sonstige Art und Weise der Zusammenarbeit ab und sichern 

die Erledigung der übernommenen Prüfaufgaben. Die Leiter stellen für 

jedes Haushaltsjahr eine Prüfungsplanung auf, in der die übernommenen 

Prüfaufgaben getrennt von den sonstigen jeweiligen örtlichen Prüfaufgaben 

auszuweisen sind. Diese Prüfungsplanung ist dem jeweiligen Rechnungsprüfungsausschuss 

im Rahmen der Berichtspflicht nach § 7 zur Kenntnis zu 

geben. 

Soweit wegen der Inanspruchnahme der Prüferinnen und Prüfer aus dieser 

Vereinbarung personal- und dienstrechtlichen Vorschriften berührt werden, 

führt die jeweilige Stadt die daraus für ihr Personal erforderlichen Maßnahmen 

und Beteiligungen durch. 

Eine Kostenerstattung in Ausführung dieser Vereinbarung findet in dem Umfange 

statt, wie es zur Durchführung der vom Vertragspartner übernommenen 

Prüfungsaufgaben erforderlich ist. Für die Ermittlung der Kosten sind jeweils 

die Grundlagen der prüfenden Stadt heranzuziehen. 

Es wird eine Übergangsfrist vom 01.01.2006 bis zum 31.12.2007 vereinbart. 

Nach Abschluss der Prüfung des Jahresabschlusses des Haushaltsjahres 

2006 jeder Stadt, spätestens zum 30.09.2007, ist von der örtlichen Rechnungsprüfung 

ihrem Rechnungsprüfungsausschuss ein Erfahrungsbericht 

vorzulegen, der einen Vorschlag die weitere Zusammenarbeit bzw. Übernah-

§ 7 

Zustimmung durch die 

Rechnungsprüfungsausschüsse 

§ 9 

Inkrafttreten / Kündigung 



me von Prüfungsaufgaben enthalten soll. 

Jeder Vertragspartner verpflichtet sich, die für diese Vereinbarung erforderliche 

Zustimmung ihres örtlichen Rechnungsprüfungsausschusses nach § 103 

Abs. 5 GO einzuholen. Stimmt einer dieser Ausschüsse der Vereinbarung 

nicht zu, gilt die Vereinbarung als nicht geschlossen. Wird die Zustimmung 

von einem örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss widerrufen, endet die 

Vereinbarung am Ende des Haushaltjahres, in dem der Widerruf erfolgt. 

Soweit die Vereinbarung über die in § 6 genannte Übergangsfrist hinaus 

fortgesetzt wird, ist dem jeweiligen Rechnungsprüfungsausschuss über Art 

und Umfang der Inanspruchnahme des Vertragspartners bei der örtlichen 

Prüfung jährlich für das abgelaufene Haushaltsjahr zu berichten. Dem Bericht 

ist eine Übersicht über die tatsächlich durchgeführten Prüfungen und die 

Abweichungen von der Planung der übernommenen Aufgaben beizufügen. 

Diese Vereinbarung tritt nach Zustimmung aller zustimmungspflichtigen Gremien, 

frühesten jedoch am 01.01.2006 in Kraft. Sie wird bis zum 31.12.2010 

abgeschlossen und ist auf der Grundlage eines entsprechenden Beschlusses 

des Rechnungsprüfungsausschusses bis zum 30.06. eines jeden Jahres mit 

Wirkung zum 01.01. des folgenden Kalenderjahres kündbar. Darüber hinaus 

ist die Vereinbarung innerhalb der Übergangsfrist unter Ausschluss hieraus 

resultierender Ansprüche jederzeit einseitig kündbar. Wird die Vereinbarung 

nicht gekündigt und bleibt die gesetzliche Vorschrift des § 103 Abs. 5 GO 

unverändert, so verlängert sich die Vereinbarung jeweils um ein Kalenderjahr. 

Abbildung 144 „Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde“ 

Mögliche Ausschluss- oder Befangenheitsgründe der Prüfer können aber auch erst während der Prüfungstätigkeit 

auftreten. In solchen Fällen sollte ggf. auch der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet werden, wenn die 

dafür entstandenen Gegebenheiten nicht unverzüglich beseitigt werden können. Soweit wegen der Inanspruchnahme 

der Prüferinnen und Prüfer personal- und dienstrechtlichen Vorschriften berührt werden, muss die Gemeinde 

die daraus für ihr Personal erforderlichen Maßnahmen und Beteiligungen durchführen. In diesem Zusammenhang 

müssen auch die Kosten in dem Umfange getragen werden, wie es zur Durchführung der abgegebenen 

Prüfungsaufgaben erforderlich ist bzw. Erstattungen für die übernommenen Prüfungsaufgaben geltend 

gemacht werden können. 

5.5 Die Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses bei der Beauftragung 

Die Beauftragung Dritter nach dieser Vorschrift bedingt, dass bei der Gestaltung entsprechender Verträge auch 

die Rechte des Rechnungsprüfungsausschusses der Gemeinde in das Vertragswerk einfließen müssen, denn er 

ist zu mindestens hinsichtlich der Eröffnungsbilanz, der Jahresabschlüsse und der Gesamtabschlüsse die zuständige 

Prüfungsinstanz. Es ist deshalb geboten, bei einer über den Einzelfall hinausgehenden umfangreichen 

Zusammenarbeit der örtlichen Rechnungsprüfung mit Dritten einige Kriterien zu beachten. Wenn sich die örtliche 

Rechnungsprüfung langfristig binden will, sind neben dem Inkrafttreten der Vereinbarung, die befristete Laufzeit 

die Kündigungsmodalitäten, aber auch örtliche Besonderheiten sowie die Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses 

festzulegen. 

In jedem Fall ist es bei einer Beauftragung Dritter bzw. der Abgabe von Prüfungsaufgaben erforderlich, die Zustimmung 

des Rechnungsprüfungsausschusses nach § 103 Abs. 5 GO NRW einzuholen. Stimmt der Ausschuss 

nicht zu, kann der Auftrag, der ggf. auch ausschreibungspflichtig sein kann, weil eine Dienstleistung von Dritten 

eingekauft wird, nicht vergeben werden. Auch steht dem Rechnungsprüfungsausschuss das Recht zu, seine 

erteilte Zustimmung zu widerrufen. Bei einer mehrjährigen Vereinbarung über die Aufgabe „Rechnungsprüfung“ 

zwischen einzelnen Gemeinden soll zwischen den Vertragspartnern eine jährliche Absprache über die übertragenen 

bzw. übernommenen Prüfungsaufgaben erfolgen. 

GEMEINDEORDNUNG 712



Eine Unterrichtung des jeweiligen Rechnungsprüfungsausschusses über Art und Umfang der Inanspruchnahme 

des Vertragspartners ist sachgerecht. Eine solche Abstimmung über die Durchführung der abgegebenen bzw. der 

übernommenen Prüfaufgaben schafft in der Prüfungsplanung eine Übersichtlichkeit und Nachvollziehbarkeit auch 

über die sonstigen noch bestehenden eigenen örtlichen Prüfaufgaben. In diesem Zusammenhang ist auch die 

Information des Rechnungsprüfungsausschusses über die tatsächlichen Prüfungstätigkeiten für Dritte notwendig. 

5.6 Kein Verzicht auf Verantwortlichkeiten 

In den Fällen, in denen sich die örtliche Rechnungsprüfung mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses 

Dritter als Prüfer bedient, trägt die örtliche Rechnungsprüfung weiterhin die Gesamtverantwortung für die Durchführung 

bzw. die ordnungsgemäße Erledigung der übertragenen Aufgabe. Der Dritte wird unabhängig von der 

örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung regelmäßig nur als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde tätig. Die 

örtliche Rechnungsprüfung kann sich daher durch die Übertragung der Abschlussprüfung (ganz oder teilweise) 

auf einen Dritten nicht aus ihrer Verantwortung für die Jahresabschlussprüfung selbst entlassen. Sie muss weiterhin 

sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Prüfungsdaten und Prüfungsergebnisse rechtzeitig zur Verfügung 

stehen, um ihrer gesetzlichen Prüfungspflicht rechtzeitig bis zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses 

(31. Dezember) nachkommen zu können. 

Der Erhalt der Verantwortlichkeiten wird auch dadurch deutlich, dass ein Dritter als Abschlussprüfer (vgl. Aufgaben 

nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 GO NRW) im Rahmen seiner Prüfung einen Bestätigungsvermerk oder einen 

Vermerk über seine Versagung nach § 101 Abs. 3 bis 7 GO NRW abzugeben hat. Dem Rechnungsprüfungsausschuss 

der Gemeinde müssen im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung nicht alle erstellten auftragsbezogenen 

Bestätigungsvermerke der beteiligten Dritten vorgelegt werden. Es ist vielmehr ausreichend, 

wenn die für die örtliche Rechnungsprüfung als letzte für die Durchführung der Abschlussprüfung verantwortliche 

Stelle (vor dem Rechnungsprüfungsausschuss) einen auf ihr Prüfungsergebnis bezogenen Bestätigungsvermerk 

verfasst und diesen dem Rechnungsprüfungsausschuss vorgelegt 

Der Rechnungsprüfungsausschuss, der die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße Prüfung des Jahresabschlusses 

gegenüber dem Rat der Gemeinde trägt, hat deshalb einen eigenen Bestätigungsvermerk zu verfassen. 

In diesem Bestätigungsvermerk sind aber die Prüfungsergebnisse bzw. Bestätigungsvermerke der an der 

gemeindlichen Jahresabschlussprüfung beteiligten anderen Abschlussprüfer zu berücksichtigen. In Einzelfällen 

kann es sinnvoll sein, auf auftragsbezogene Bestätigungsvermerke zu verweisen und diese dann auch dem eigenen 

Bestätigungsvermerk beizufügen. 

Dem Rechnungsprüfungsausschuss steht in diesem Verfahren das Recht zu, beim Auftreten von Mängeln oder 

wenn er aus sonstigen Gründen das in einem Bestätigungsvermerk verankerte Prüfungsergebnis nicht mitgetragen 

kann, in seinem Bestätigungsvermerk das aus seiner Sicht zutreffende Ergebnis darzustellen. Ein Recht der 

vorher Beteiligten sich dazu zu äußern, steht diesem im Rahmen der Beratungen über die Feststellung des gemeindlichen 

Jahresabschlusses nur dann zu, wenn diese gesondert im Rahmen der Tätigkeit des Rates der Gemeinde 

vorgesehen ist. 

6. Zu Absatz 6 (Bestätigungsvermerk und Abschlussprüfung): 

6.1 Die Pflichten der Abschlussprüfer 

Die Vorschrift, dass die Prüfer bei der Durchführung von Prüfungsaufgaben, die in § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 GO 

NRW bestimmt sind, einen Bestätigungsvermerk oder einen Vermerk über seine Versagung nach § 101 Abs. 3 

bis 7 GO NRW abzugeben haben, dient der Klarstellung. Sie betrifft z.B. die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung 

oder beauftragte Dritte als Prüfer, die bei gemeindlichen Abschlüssen als Abschlussprüfer tätig sind. 

GEMEINDEORDNUNG 713



6.2 Der Verweis auf § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 GO NRW 


Die in dieser Vorschrift aufgezählten Prüfungsaufgaben stellen abgegrenzte und eigenständige Sachverhalte dar, 

die zum Aufgabenkatalog der örtlichen Rechnungsprüfung gehören. Dazu werden die Prüfung des Jahresabschlusses 

der Gemeinde, die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 benannten Sondervermögen 

und die Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde als wichtigste Aufgaben der örtlichen 

Rechnungsprüfung ausdrücklich benannt. 

6.2.2 Der Umfang der Jahresabschlussprüfung 

Die Jahresabschlussprüfung schließt neben den Bestandteilen des Jahresabschlusses und seinen Anlagen auch 

die zu Grunde liegende Buchführung ein. Diese hat dazu beizutragen, dass der Jahresabschluss ein den tatsächlichen 


unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermittelt. Die gemeindliche Buchführung muss 

deshalb den in mehreren Vorschriften bestimmten Anforderungen entsprechen. Werden die Anforderungen von 

der Gemeinde erfüllt, kann der Jahresabschluss der Gemeinde in der vorgeschriebenen Form aufgestellt werden, 

die vorgesehenen Angaben und die zutreffenden Ansätze für die gemeindlichen Vermögensgegenstände und 

Schulden enthalten. 

In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass in die Prüfung die Buchführung, die Inventur, das Inventar 

und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen 

sind. Die Prüfung der Beachtung der gesetzlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Regelungen der gemeindlichen 

Haushaltssatzung sowie ergänzender Satzungen, aber auch weiterer ortsrechtlicher Bestimmungen 

ist ebenfalls ein wichtiger Gegenstand der Jahresabschlussprüfung. 

In diesem Zusammenhang ist zudem zu prüfen, ob muss der gemeindliche Lagebericht mit dem Jahresabschluss 

und den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Die Angaben im Lagebericht der Gemeinde dürfen keine 

falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde bei den Adressaten 

des gemeindlichen Jahresabschlusses erwecken. Außerdem muss im gemeindlichen Lagebericht auch eine ausreichende 

Auskunft zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde gegeben werden. 

6.2.3 Die Jahresabschlüsse der Sondervermögen 

Die Jahresabschlüsse der in § 97 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 GO NRW benannten Sondervermögen sind eine Pflichtaufgabe 

der örtlichen Rechnungsprüfung. Zu diesen Sondervermögen der Gemeinde gehören das Gemeindegliedervermögen, 

das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen und die rechtlich unselbstständigen 

Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen. Die örtliche Rechnungsprüfung hat bei diesen Sondervermögen 

zu prüfen, inwieweit die Zwecke dieser Sondervermögen durch die Gemeinde erfüllt wurden. Für die 

Jahresabschlussprüfung der wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO NRW) und organisatorisch verselbstständigte 

Einrichtungen (§ 107 Abs. 2 GO NRW) ohne eigene Rechtspersönlichkeit als gemeindliche Betriebe (vgl. § 

97 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW) wurden jedoch Sonderregelungen getroffen, so dass deren Jahresabschlussprüfung 

nicht der örtlichen Rechnungsprüfung obliegt (vgl. § 106 GO NRW). 

Nach dieser Vorschrift obliegt der Gemeindeprüfungsanstalt die Jahresabschlussprüfung, die sich dazu eines 

Wirtschaftsprüfers, einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft oder in Einzelfällen eines hierzu befähigten eigenen 

Prüfers bedient. Die Gemeindeprüfungsanstalt hat dazu das Prüfungsergebnis in Form des Prüfungsberichts der 

betroffenen Gemeinde mitzuteilen. Wenn Veranlassung dazu besteht oder auf Anforderung, teilt die Gemeinde- 

GEMEINDEORDNUNG 714



prüfungsanstalt das Prüfungsergebnis den Kommunal- und den Fachaufsichtsbehörden mit. Diese Regelungen 

gelten entsprechend auch für Einrichtungen, die gemäß § 107 Abs. 2 GO NRW entsprechend den Vorschriften 

über das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geführt werden. 

6.2.4 Der Umfang der Gesamtabschlussprüfung 





der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermitteln. Zu den 

Prüfungsgegenständen gehört eine Vielzahl von gemeindlichen Sachverhalten, die hier nicht im Einzelnen aufgeführt 

werden können. Beispielhaft können benannt werden: Der Konsolidierungskreis mit den gemeindlichen 

Betrieben, die zum Vollkonsolidierungskreis zählen und denen, die nach der Equity-Methode konsolidiert werden. 

Auch die Festlegungen der gemeindlichen Betriebe, denen im Hinblick auf den gemeindlichen Gesamtabschluss 

eine untergeordnete Bedeutung zukommt, sind ein Prüfungsgegenstand. 

Die Gesamtabschlussprüfung umfasst auch die Durchführung der Vollkonsolidierung sowie der Equity- 

Konsolidierung. Zu prüfen ist aber auch, ob der Gesamtlagebericht mit dem Gesamtabschluss und den Erkenntnissen 

des Prüfers in Einklang steht. Die Angaben im Gesamtlagebericht dürfen nicht eine falsche Vorstellung 

von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Mit diesem Bericht 

müssen auch aussagekräftige Auskünfte zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde gegeben werden. 

Die Prüfung von Zwischenabschlüssen gehört auch zu den Aufgaben, denn im gemeindlichen Gesamtabschluss 

soll die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Abschlussstichtag gezeigt und die Gemeinde mit ihren 

Betrieben so dargestellt werden, als ob sie eine Gesamtheit darstellt. Um dieses zu erreichen, sollen gemeindliche 

Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr haben, durch einen Zwischenabschluss in 

den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden. Damit werden die für die Einbeziehung in den gemeindlichen 

Gesamtabschluss notwendige Übereinstimmung geschaffen. Ebenso gehört die Prüfung der Entbehrlichkeit 

des Gesamtabschlusses zu den Prüfungsaufgaben für den gemeindlichen Gesamtabschluss. 








6.3 Der Verweis auf § 101 Abs. 3 bis 7 GO NRW 

Durch Verweis auf § 101 Abs. 3 bis 7 GO NRW werden die Verpflichtungen des Abschlussprüfers ausdrücklich 

klargestellt. Sie sind wegen des erweiterten Prüfungsgegenstandes und Prüfungsumfanges im Rahmen der Abschlussprüfungen 

sowie wegen der gewachsenen Bedeutung des gemeindlichen Jahresabschlusses und des 

Gesamtabschlusses der Gemeinde im Gefüge des gemeindlichen Haushaltsrechts geboten. Auch wenn mehrere 

Beteiligte an einer Abschlussprüfung mitgewirkt haben, hat der Rechnungsprüfungsausschuss das Prüfungsergebnis 

in einem eigenen Bestätigungsvermerk zusammen zu fassen (vgl. § 101 Abs. 3 GO NRW). Der Rechnungsprüfungsausschuss 

kann dabei auf den Bestätigungsvermerk aufbauen, den die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung 

oder Dritte als Prüfer im Rahmen ihres Prüfungsauftrages und ihrer vorzunehmenden Beurteilung 

GEMEINDEORDNUNG 715



abzugeben haben. Bedient sich wiederum die örtliche Rechnungsprüfung eines Dritten nach § 103 Abs. 5 GO 

NRW muss dieser den vorzulegenden Prüfungsbericht mit einem der Prüfungsaufgabe entsprechenden Bestätigungsvermerk 

mit Angabe des Datums unterzeichnen. 

In diesen Fällen muss die örtliche Rechnungsprüfung keine nochmalige Prüfung durchführen, sondern nur im 

Rahmen ihres eigenen Bestätigungsvermerks beurteilen, ob das Prüfungsergebnis übernommen werden kann. 

Eine solche Überprüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung muss aus dem Bestätigungsvermerk unter Angabe 

des mit der Durchführung der Jahresabschlussprüfung beauftragten Prüfers ersichtlich sein. Die örtliche Rechnungsprüfung 

kann auf Grund ihrer Prüfung einen eigenen Bestätigungsvermerk erstellen. Sie kann aber auch 

den Bestätigungsvermerk des Dritten vollständig übernehmen, muss dies dann aber durch eine entsprechende 

Ergänzung klarstellen. 

Weitere Ergänzungen sind möglich, wenn durch die zusätzlichen Bemerkungen das Prüfungsergebnis nachvollziehbarer 

wird. Der „abschließende“ Bestätigungsvermerk der örtlichen Rechnungsprüfung ist mit dem Prüfungsbericht 

zu verbinden und dem Rechnungsprüfungsausschuss zur weiteren Prüfung vorzulegen. Bedient sich der 

Rechnungsprüfungsausschuss der örtlichen Rechungsprüfung, ist es ausreichend, wenn gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss 

die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung den Bestätigungsvermerk mit Angabe des 

Datums unterzeichnet. 

7. Zu Absatz 7 (Unabhängigkeit des Dritten als Prüfer): 

7.1 Zu Satz 1 (Ausschlussgründe): 


Ein Prüfer ist nach der Vorschrift grundsätzlich von der örtlichen Prüfung ausgeschlossen, wenn Gründe, insbesondere 

Beziehungen geschäftlicher, finanzieller oder persönlicher Art, vorliegen, nach denen die Besorgnis der 

Befangenheit besteht. Bei einer Verwirklichung der aufgezählten Ausschlusstatbestände besteht für die betreffende 

Person ein Verbot, an der Abschlussprüfung mitzuwirken. Die Regelung dient dazu, die Unabhängigkeit der 

verantwortlich zeichnenden Prüfer zu gewährleisten und typische Interessenkonflikte im Zusammenhang mit der 

Prüfungstätigkeit auszuschließen. Damit soll erreicht werden, dass das Prüferurteil frei von unsachgemäßen 

Erwägungen gebildet werden kann und die unbefangene Urteilsfähigkeit des Prüfers nicht durch finanzielle Interessen 

beeinträchtigt wird. Die persönlichen Ausschließungsgründe bei einem Dritten als Prüfer für die Gemeinde 

lehnen sich an das Handelsrecht an und berücksichtigen die Besonderheiten des Gemeinderechts (vgl. Abbildung). 

Ein Dritter darf z.B. kein Prüfer sein, 

- als Mitglied des Rates der Gemeinde 

Ausschluss und Befangenheit des Prüfers 

- als Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers 

- als Angehöriger des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters 

- als Beschäftigter der Betriebe der Gemeinde (verselbstständigte Aufgabenbereiche) 

GEMEINDEORDNUNG 716



- wenn er im Haushaltsjahr bei Führung der Bücher der Gemeinde oder bei der Aufstellung des 

Jahresabschlusses mitgewirkt hat 

- wenn er im Haushaltsjahr Finanzdienstleistungen oder Steuerberatungsleistungen für die Gemeinde 

erbracht oder eine Rechtsberatung außerhalb der Prüfungstätigkeit durchgeführt hat 

- wenn er im Haushaltsjahr Bewertungsleistungen für die Gemeinde erbracht hat, die sich auf den 

gemeindlichen Jahresabschluss auswirken 

- wenn er an der Entwicklung, Einrichtung und Einführung von Rechnungslegungsinformationssystemen 

der Gemeinde beteiligt war (Verfahren der Verarbeitung von Geschäftsvorfällen) 

Abbildung 145 „Ausschluss und Befangenheit des Prüfers“ 

Von der Gemeinde ist in diesem Zusammenhang noch zu berücksichtigen, dass das Verbot, als Prüfer nicht Mitglied 

des Rates, Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung 

oder seines Stellvertreters sein zu dürfen, nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern 

auch bei denjenigen Personen Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz 

verbunden sind. Durch diese Erweiterung wird den Regelungen des Gesetzes über die Eingetragene 

Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz - LPartG) vom 16. Februar 2001 (BGBl. I S. 266) Rechnung 

getragen. Das Verbot soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen 

von vornherein ausschließen und die persönliche Unabhängigkeit des Dritten als Prüfer gewährleisten. 

Die Vorgabe steht zudem mit § 31 Abs. 5 GO NRW in Verbindung, denn durch diese Vorschrift wird bestimmt, 

welche verwandtschaftlichen Verhältnisse unter dem Begriff „Angehöriger“ im Sinne der Gemeindeordnung zu 

subsumieren sind. Es bietet sich deshalb an, vor der Auftragsvergabe an einen Dritten als Prüfer, spätestens aber 

vor Beginn der Prüfungsarbeiten, von einem Dritten als Abschlussprüfer eine Unabhängigkeitserklärung zu verlangen 

und dafür auch entsprechende vertragliche Vereinbarungen zu treffen. Dieses ist im Rahmen der Beauftragung 

des Dritten als Prüfer zu dokumentieren. Durch eine Selbstkontrolle soll außerdem gesichert werden, 

dass Sachverhalte nicht von denselben Personen geprüft werden, die selbst unmittelbar an der Entstehung beteiligt 

waren. 

7.1.2 Das Selbstprüfungsverbot für Prüfer 

Die Zurückhaltung der verantwortlich zeichnenden Prüfer ist notwendig, um ihre Unabhängigkeit zu wahren und 

sie nicht zu Prüfern für eigene Sachentscheidungen zu machen. So sollen Prüfer nicht Mitglieder von Entscheidungsgremien 

sein, in denen die Bewertungs- und Bilanzierungsmethoden festgelegt werden. Auch sollen Prüfer 

im Rahmen ihrer beratenden Begleitung, z.B. im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, 

keine Entscheidungsvorlagen erarbeiten oder dieses mit unterzeichnen. Ob eine Tätigkeit des Prüfers über eine 

Prüfungstätigkeit hinausgeht und diese Tätigkeit nicht nur von untergeordneter Bedeutung ist, so dass ein Fall 

eines Selbstprüfungsverbots gegeben ist, kann nur im Einzelfall unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten 

beurteilt werden. 

Der Abschlussprüfer soll daher seine Maßnahmen zur Prüfung seiner Unabhängigkeit für die Dauer der Abschlussprüfung 

und die seine Unabhängigkeit gefährdenden Umstände sowie die von ihm ergriffenen Schutzmaßnahmen 

dokumentieren und dazu im von ihm zu erstellenden Prüfungsbericht Angaben machen. Er braucht 

dabei nicht die von ihm durchgeführten Maßnahmen im Einzelnen anzugeben. Vielmehr ist es als ausreichend 

anzusehen, wenn er im Prüfungsbericht bestätigt, dass er die auf die Unabhängigkeit anwendbaren Regelungen 

beachtet hat. Ein solcher Fall entsteht außerdem nicht allein im Zeitablauf, in dem durch eine Vielzahl von gezeichneten 

Bestätigungsvermerken ein Selbstprüfungsverbot hervorgerufen werden könnte. 

GEMEINDEORDNUNG 717



Die Vorschrift enthält dazu keine Vorgabe, einen regelmäßigen Austausch des verantwortlich zeichnenden Prüfers 

vorzunehmen. Daher dürfen auch Dritte als Prüfer längerfristig beschäftigt werden, so lange keine sonstigen 

Ausschlussgründe bestehen. Im der Privatwirtschaft ist durch das BilMoG eine Änderung des HGB dahingehend 

vorgenommen worden, dass ein Abschlussprüfer von der Prüfung ausgeschlossen ist, wenn er für die Abschlussprüfung 

bereits in sieben oder mehr Fällen verantwortlich war (vgl. § 319a Abs. 1 Nr. 4 HGB). Dieses gilt jedoch 

nicht, wenn seit der letzten Beteiligung des Prüfers an der Abschlussprüfung drei oder mehr Jahre vergangen 


Als verantwortlicher Prüfungspartner gilt dabei für den Konzernabschluss auch, wer als Wirtschaftsprüfer auf der 

Ebene bedeutender Tochterunternehmen als für die Durchführung von deren Abschlussprüfung vorrangig verantwortlich 

bestimmt worden ist. Findet ein Wechsel des Abschlussprüfers statt, sollte der bisherige Abschlussprüfer 

dem neuen Abschlussprüfer über das Ergebnis der bisherigen Prüfungen berichten. Das Selbstprüfungsverbot 

gilt aber auch für Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt, wenn diese im Wege der Beauftragung die Aufgaben 

der örtlichen Rechnungsprüfung erledigen, z.B. die Prüfung der Eröffnungsbilanz (vgl. § 105 Abs. 8 GO 

NRW). Eine Mitwirkung des gleichen Prüfers bei der überörtlichen Prüfung des gleichen Prüfungsgegenstandes 

ist dann nicht zulässig (vgl. § 105 Abs. 8 GO NRW). 

7.1.3 Zusammenschlüsse von Wirtschaftsprüfern 

Das Selbstprüfungsverbot als Unabhängigkeitsverständnis wirkt sich auch auf Zusammenschlüsse von Wirtschaftprüfern 

aus, z.B. bei Bürogemeinschaften, Kooperationen und Netzwerken, wenn der einzelne Prüfer auf 

das Ergebnis der durchzuführenden Abschlussprüfung Einfluss nehmen kann. In diesem Zusammenhang ist 

immer die Frage zu klären, ob der Sachverhalt von einem sachverständigen Dritten beurteilt werden kann, um 

das Vorliegen der Besorgnis der Befangenheit als objektiv gegeben ansehen zu können. Für jeden Prüfer besteht 

eine Nachweis- und Dokumentationspflicht, dass im Rahmen seines Prüfungsauftrages das Besorgnis der Befangenheit 

nicht besteht. 

Bei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, die Wirtschaftsprüfern die Möglichkeit bieten, sich zur Berufsausübung 

zusammen zu schließen, ist u.a. darauf abzustellen, ob die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, die von einem verantwortlichen 

Wirtschaftsprüfer geführt werden muss, selbst beauftragt wird oder ein bestimmter Wirtschaftsprüfer 

dieser Gesellschaft (vgl. § 319 Abs. 4 HGB). Bei Netzwerken ist darauf abzustellen, ob die Personen bei ihrer 

Berufsausübung zur Verfolgung gemeinsamer wirtschaftlicher Interessen für eine gewisse Dauer zusammenwirken 

(vgl. § 319b Abs. 1 S. 3 HGB). 

Die Regelung in dieser Vorschrift ist auf den tatsächlich tätigen und verantwortlich zeichnenden Prüfer abgestellt, 

so dass das Selbstprüfungsverbot dann unmittelbar auch auf eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft wirken kann, 

wenn deren gesetzlicher Vertreter oder einer ihrer Gesellschafter unter den gleichen Bedingungen persönlich von 

einer Prüfung ausgeschlossen wäre. Ein Selbstprüfungsverbot kann auch für Prüfer entstehen, die in sonstigen 

Kooperationen zusammen wirken, wenn die Kriterien dafür tatsächlich und bezogen auf den Abschlussprüfer 

vorliegen. 

7.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 104 Abs. 4 GO NRW) 

Nach der Vorschrift des § 104 Abs. 4 GO NRW dürfen die Prüfer nicht an der Führung der Bücher oder an der 

Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde mitgewirkt haben, 

wenn mit der Abschlussprüfung als eine Aufgabe nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 GO NRW beauftragt werden 

sollen. Die Vorschrift schützt daher die Unabhängigkeit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung. Diese 

Vorgabe besteht in Anlehnung an die handelsrechtlichen Regelungen. Ein solcher Ausschluss von der Prüfungstätigkeit 

ist auch im internationalen Bereich üblich. Die Besorgnis der Befangenheit des Prüfers und daher eine 

GEMEINDEORDNUNG 718



Unvereinbarkeit der Prüfungstätigkeit mit der sonstigen Tätigkeit entsteht in den Fällen, in denen der Prüfer einen 

Sachverhalt zu beurteilen hat, an dessen Entstehung er selbst mitgewirkt hat und seine Beteiligung von Bedeutung 

ist. Davon abzugrenzen ist die zulässige Beratung. Sie stellt eine Entscheidungshilfe dar und berührt nicht 

die Prüfungstätigkeit, solange der Gemeinde als zu beratende Stelle die Entscheidung vorbehalten bleibt. 


GEMEINDEORDNUNG 719



§ 104 

Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung 

(1) 1 Die örtliche Rechnungsprüfung ist dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm 

unmittelbar unterstellt. 2 Sie ist von fachlichen Weisungen frei. 

(2) 1 Der Rat bestellt die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung und die Prüfer und beruft sie ab. 2 Die Leitung 

und die Prüfer können nicht Mitglieder des Rates sein und dürfen eine andere Stellung in der Gemeinde nur innehaben, 

wenn dies mit ihren Prüfungsaufgaben vereinbar ist. 3 Sie dürfen nicht Zahlungen der Gemeinde abwickeln. 

(3) 1 Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung darf nicht Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers 

oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters sein. 

(4) Für die Aufgaben nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 dürfen die Prüfer nicht an der Führung der Bücher oder an 

der Aufstellung des Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses mitgewirkt haben. 



1. Die örtliche Rechnungsprüfung als Aufgabenbereich 



eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl. § 102 Abs. 1 S. 1 GO NRW). Die übrigen Gemeinden sollen 

eine Organisationseinheit „Örtliche Rechnungsprüfung“ einrichten, wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis besteht 

und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen. Grundsätzlich muss daher die Gemeinde als 

Aufgabenträger handeln, denn der Gesetzgeber hat ihr ausdrücklich die dafür erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. 

Er hat die Gemeinde als geeignet angesehen, dass sie die ihr zugewiesenen Prüfungsaufgaben mit der 

notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung erfüllen und den ordnungsgemäßen Gang der Prüfungsgeschäfte 

sicherstellen kann. 

Die örtliche Rechnungsprüfung nimmt aber als Organisationseinheit eine Sonderstellung innerhalb der gemeindlichen 

Verwaltung ein, weil in der Vorschrift des § 104 GO NRW bestimmt wird, dass die örtliche Rechnungsprüfung 

dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm unmittelbar unterstellt sowie von 

fachlichen Weisungen frei ist. Die Vorschrift enthält außerdem besondere die Unabhängigkeit der Prüfer sichernde 

Bestimmungen, um den Ausschluss jeglicher Einflussnahme der von der örtlichen Rechnungsprüfung zu prüfenden 

Stellen zu erreichen, damit eine objektive und effektive Prüfung durchgeführt wird. 

2. Die Unabhängigkeit der Prüfer 

Die Unabhängigkeit der Prüfer ist für die Anerkennung der Prüfungsergebnisse durch den Rat und die Bürgerinnen 

und Bürger als Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses von grundlegender 

Bedeutung. Sie erhöht für die Adressaten den Wert der gegebenen Informationen über die formelle und 

materielle Richtigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. 

So müssen die Prüferinnen und Prüfer als Bedienste der Gemeinde die für ihren Arbeitsbereich erforderlichen 

fachlichen und persönlichen Voraussetzungen erfüllen (vgl. § 74 Abs. 1 GO NRW), um eine zutreffende und unparteiisch 

vorzunehmende Prüfung zu gewährleisten. 

GEMEINDEORDNUNG 720



Der besondere Status der örtlichen Rechnungsprüfung beinhaltet auch Anforderungen an die Qualität von Prüfungsleistungen. 

In Abhängigkeit von den örtlichen Verhältnissen bedarf es einer Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle, 

die von der Gemeinde eigenverantwortlich gestaltet und durchgeführt werden kann. Diese dienen 

dazu, die Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung zu wahren, ihre Unparteilichkeit zu erhalten und das 

Besorgnis der Befangenheit bei den Prüfern zu vermeiden. 

Die Aufgabe des Bürgermeisters beschränkt sich im Rahmen seiner Organisationshoheit auf die Tätigkeit des 

Dienstvorgesetzten, soweit er nicht als Leiter der gemeindlichen Verwaltung der örtlichen Rechnungsprüfung 

Aufträge zur Prüfung erteilt hat (vgl. § 103 Abs. 3 GO NRW). Die Bestellung und Abberufung der Prüfer der örtlichen 

Rechnungsprüfung durch den Rat der Gemeinde schränkt das Geschäftsverteilungsrechts des Bürgermeisters 

nach § 62 GO NRW ein. Bei der Bestellung und Abberufung von Prüferinnen und Prüfern bietet sich eine 

örtliche Abstimmung zwischen dem Rat der Gemeinde und dem Bürgermeister insbesondere dann an, wenn 

einem Beschäftigten der gemeindlichen Verwaltung eine Prüfungstätigkeit im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung 

übertragen werden soll. 

Der Unabhängigkeit der Prüfer dient aber auch Regelung in § 103 Abs. 7 GO NRW, dass ein Dritter nicht Prüfer 

sein darf, wenn bestimmte persönliche Ausschließungsgründe vorliegen. Außerdem unterliegt auch die örtliche 

Rechnungsprüfung unterliegt hinsichtlich ihrer Tätigkeit und Arbeitsergebnisse der überörtlichen Prüfung, ohne 

jedoch dabei die inhaltliche Aufgabenwahrnehmung zum Gegenstand zu haben. 


1. Zu Absatz 1 (Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung): 

1.1 Zu Satz 1 (Verantwortlichkeiten gegenüber dem Rat): 

1.1.1 Unmittelbare Verantwortlichkeiten 

Nach der Vorschrift ist die örtliche Rechnungsprüfung dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen 

Tätigkeit ihm unmittelbar unterstellt. Diese Vorgabe ist sachgerecht, denn die örtliche Rechnungsprüfung ist organisatorisch 

in die Gemeindeverwaltung eingegliedert und hat wegen ihrer Prüfung der gemeindlichen Verwaltungsaufgaben 

eine Sonderstellung inne. 

Die Vorschrift verdeutlicht diesen Sachverhalt und weist ausdrücklich auf die unmittelbare Verantwortlichkeit gegenüber 

dem Rat aus. Sie sichert dadurch für die Leitung sowie die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung die 

notwendige Unabhängigkeit. Es ist dabei Aufgabe des Bürgermeisters als Dienstvorgesetzten zu prüfen, ob die 

örtliche Rechnungsprüfung ihre Pflicht erfüllt. Ist dies z.B. nicht zeitnah genug, kann er eingreifen. Auch kann er in 

Ausnahmefällen dem Rat die Abberufung der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung vorschlagen. 

1.1.2 Verantwortlichkeit und Einschaltung Dritter 

Die Vorschriften über die Ausübung und Ausgestaltung der Pflicht zur örtlichen Rechnungsprüfung durch die 

Gemeinde stehen einer Erledigung von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch Dritte, z.B. die örtliche 

Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde oder Wirtschaftsprüfern als private Dritte nicht entgegen. Die Gemeinden, 

die zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung verpflichtet sind, dürfen sich bei der Ausgestaltung 

solcher Aufträge, z.B. im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, jedoch nicht aus ihrer Gesamtverantwortung 

für die örtliche Rechnungsprüfung selbst entlassen. 

GEMEINDEORDNUNG 721



Eine Gemeinde, die örtliche Prüfungsaufgaben durch Dritte erledigen lässt, bleibt immer für die ordnungsgemäße 

Aufgabenerledigung der örtlichen Rechnungsprüfung verantwortlich. Dieses ist auch geboten, denn bei einer 

Zusammenarbeit mit Dritten kann die örtliche Rechnungsprüfung einer fremden Gemeinde nicht unmittelbar dem 

Rat der Gemeinde gegenüber verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt sein (vgl. 

§ 104 Abs. 1 GO NRW). Die gemeindeübergreifende Zusammenarbeit bei der örtlichen Rechnungsprüfung lässt 

sich trotzdem auf unterschiedliche Art und Weise gestalten. 

1.2 Zu Satz 2 (Fachliche Weisungsfreiheit): 

Durch die ausdrückliche Regelung in dieser Vorschrift, dass die örtliche Rechnungsprüfung frei von fachlichen 

Weisungen durch Dritte ist, soll neben der persönlichen Unabhängigkeit auch die sachliche Unabhängigkeit der 

örtlichen Rechnungsprüfung gewährleistet werden. Außerdem wird ein Eingriffsverbot in die Prüfungstätigkeit aus 

fachlichen Gesichtspunkten bestimmt. Dadurch soll eine sinnvolle und effektive Prüfung bei der Gemeinde durch 

Ausschluss der fachlichen Einflussnahme der zu prüfenden Stellen garantiert werden. 

Der örtlichen Rechnungsprüfung steht damit ein umfassendes Prüfungs- und Informationsrecht zu. Außerdem ist 

das Ermessen der Prüfer bei der Wahl der Prüfungsmethoden und der Prüfungstiefe relativ groß. Es ist jeweils im 

Rahmen der örtlichen Prüfungstätigkeit, abhängig von den zu prüfenden Sachverhalten und vorliegenden Bedingungen, 

auszugestalten. Bestehen örtliche Prüfungsvorschriften stellen diese keine Schutzvorschriften zu Gunsten 

Dritter dar. 

2. Zu Absatz 2 (Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung): 

2.1 Zu Satz 1 (Bestellung und Abberufung): 

2.1.1 Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung 

Nach der Vorschrift bestellt der Rat der Gemeinde die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung in der Gemeinde. 

Ihm steht aber auch das Recht der Abberufung der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung zu. Die Bestellung 

sowie die Abberufung von Leitung und Prüfer sind vom Rat mit einem Beschluss bei einfacher Mehrheit vorzunehmen. 

In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Begriff „Leitung“ nur dahingehend zu verstehen 

ist, dass dadurch auf geschlechtsspezifische Bezeichnungen verzichtet werden konnte. 

Der Begriff „Leitung“ umfasst nicht die Stellvertretung der Leitung, da nach der Vorschrift kein allgemeiner Vertreter 

für die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung vorgesehen und durch den Rat zu bestellen ist, wie es z.B. für 

den Bürgermeister ausdrücklich bestimmt wurde (vgl. § 68 Abs. 1 GO NRW). Eine Vertretung der Leitung der 

örtlichen Rechnungsprüfung soll vielmehr nur für die Abwesenheit der Leitung vorhanden sein. Dessen Bestellung 

ist daher nicht durch den Rat vorzunehmen, der ja bereits die Leitung und die Prüfer bestellt hat, sondern 

lediglich als innerorganisatorische Maßnahme anzusehen, die zudem durch die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung 

vorzunehmen ist. 

2.1.2 Die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung 

Nach der Vorschrift bestellt der Rat der Gemeinde die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung in der Gemeinde. 

Ihm steht aber auch das Recht der Abberufung der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung zu. Die Bestellung 

sowie die Abberufung der Prüfer sind vom Rat mit einem Beschluss bei einfacher Mehrheit vorzunehmen. Die 

Vorschrift bestimmt keine fachlichen und persönlichen Voraussetzungen für die Prüferinnen und Prüfer im Einzelnen. 

Diese Personen müssen aber über eine für ihre Prüfungstätigkeit ausreichende Sachkenntnis verfügen. 

GEMEINDEORDNUNG 722



Diese Vorgabe bedeutet, dass die Personen mit den zu prüfenden Sachverhalten, mit den einschlägigen gesetzlichen 

und aufsichtsrechtlichen Regelungen sowie mit der Geschäftstätigkeit der Gemeinde im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung 

und ihrem wirtschaftlichen Umfeld, in dem sie tätig sind, vertraut sein müssen. 

2.2 Zu Satz 2 (Sicherung der persönlichen Unabhängigkeit): 

Nach der Vorschrift dürfen die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung einer Gemeinde nicht Mitglieder 

des Rates dieser Gemeinde sein und dürfen auch eine andere Stellung in der Gemeinde nur innehaben, 

wenn dieses mit ihren Prüfungsaufgaben vereinbar ist. Das Verbot „Die Leitung und die Prüfer können nicht Mitglieder 

des Rates sein“ soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte von vornherein ausschließen und 

die persönliche Unabhängigkeit der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung gewährleisten. 

Über diese Vorgaben hinaus bestehen noch in weiteren Vorschriften spezielle Einschränkungen, die zur Sicherung 

der persönlichen Unabhängigkeit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung beitragen sollen. So dürfen die 

mit der Rechnungsprüfung beauftragten Bediensteten der Gemeinde keine Zahlungen der Gemeinde abwickeln, 

denn der örtlichen Rechnungsprüfung obliegt die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde 

(vgl. § 93 Abs. 4 i.V.m. § 103 Abs. 1 Nr. 5 GO NRW). Auch dürfen der Verantwortliche für die gemeindliche Zahlungsabwicklung 

und sein Stellvertreter auch nicht Angehörige der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung 

sein (vgl. § 93 Abs. 4 GO NRW). 

In diesem Zusammenhang hat die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister zu prüfen, ob Beschäftigten der örtlichen 

Rechnungsprüfung die Befugnis für die sachliche und rechnerische Feststellung erteilt werden kann, denn 

jeder Zahlungsanspruch und jede Zahlungsverpflichtung der Gemeinde sind auf ihren Grund und ihre Höhe zu 

prüfen und sachlich und rechnerisch festzustellen (vgl. § 30 Abs. 2 GemHVO NRW). Dabei könnte die Regelung 

in § 30 Abs. 3 S. 2 GemHVO NRW hilfreich sein bzw. entsprechend zur Anwendung kommen. Dann dürfte die 

Befugnis zur sachlichen und rechnerischen Feststellung den Beschäftigten der örtlichen Rechnungsprüfung nur 

übertragen werden, wenn und soweit der Sachverhalt nur von ihnen beurteilt werden kann. 

Der Rat der Gemeinde hat eigenverantwortlich zu entscheiden, ob Beamte oder andere Beschäftigte mit den 

örtlichen Prüfungsaufgaben betraut werden, denn es bestehen keine dienstrechtlichen Vorgaben für die Ausgestaltung 

der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung sowie in Form von Anforderungen für die Prüfer. Auch bestehen 

zudem keine speziellen Haftungsbestimmungen für diesen Personenkreis. Sie haben aber bei Vorsatz 

oder grober Fahrlässigkeit zu haften, soweit sie z.B. Beamte sind (vgl. § 48 BeamStG). Werden von der örtlichen 

Rechnungsprüfung Dritte mit Prüfungsaufgaben beauftragt (vgl. § 103 Abs. 5 GO NRW), hat die Gemeinde eigenverantwortlich 

notwendige Haftungsregelungen vertraglich zu vereinbaren. 

2.3 Zu Satz 3 (Verbot der Zahlungsabwicklung): 

Nach der Vorschrift dürfen die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung einer Gemeinde nicht Zahlungen 

der Gemeinde abwickeln. Diese ausdrückliche Vorgabe stellt den Zusammenhang mit der gemeindlichen 

Finanzbuchhaltung nach § 93 GO NRW her. Dieser gesetzliche Grundsatz stellt nicht nur eine Vorgabe für eine 

sachdienliche Gestaltung des gemeindlichen Verwaltungsablaufs bei der Abwicklung der Geschäftsvorfälle der 

Gemeinde dar, sondern ist auch Ausdruck dafür, dass auch die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung nicht über 

verpflichtende Erklärungen bzw. Zahlungen zu Lasten der Gemeinde entscheiden sollen, bei denen ihnen gleichzeitig 

die Prüfung des betreffenden gemeindlichen Geschäftsvorfalls obliegt. 

Der Grundsatz der Trennung von fachlicher Entscheidung bei der gemeindlichen Zahlungsabwicklung und der 

Durchführung der Rechnungsprüfung gilt wegen der Sonderstellung der örtlichen Rechnungsprüfung auch für die 

damit beauftragten Bediensteten. Dadurch soll die Einhaltung der Trennung zwischen Bewirtschaftung der Haus- 

GEMEINDEORDNUNG 723



haltsmittel und örtlicher Rechnungsprüfung gewährleisten. Außerdem wird durch diese Regelung auch erfasst, 

dass die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung nicht gleichzeitig die Stellung des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung 

oder seines Stellvertreters innehaben können. 

3. Zu Absatz 3 (Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung): 

Die Vorschrift sichert die Unabhängigkeit der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung. Für sie bestehen keine 

dienstrechtlichen Vorgaben, so dass der Rat der Gemeinde eigenverantwortlich zu entscheiden hat, ob Beamte 

oder andere Beschäftigte mit der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung betraut werden. Es ist dabei noch zu 

berücksichtigen, dass das Verbot, als Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung nicht Angehöriger des Bürgermeisters, 

des Kämmerers oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters sein zu 

dürfen, nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch bei denjenigen Personen Anwendung 

findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind. 

Durch diese Erweiterung wird den Regelungen des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz 

- LPartG) vom 16. Februar 2001 (BGBl. I S. 266) Rechnung getragen. Das Verbot soll 

insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen von vornherein ausschließen und 

die persönliche Unabhängigkeit der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung gewährleisten. Es steht zudem mit § 

31 Abs. 5 GO NRW in Verbindung, denn durch diese Vorschrift wird bestimmt, welche verwandtschaftlichen Verhältnisse 

unter dem Begriff „Angehöriger“ im Sinne der Gemeindeordnung zu subsumieren sind. 

4. Zu Absatz 4 (Mitwirkungsverbot für die Prüfer): 


Die Vorschrift schützt die Unabhängigkeit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung. In Anlehnung an die handelsrechtlichen 

Regelungen ist festgelegt, dass sie nicht als Prüfer des Jahresabschlusses der Gemeinde und 

bestimmter Sondervermögen sowie des Gesamtabschlusses der Gemeinde tätig werden dürfen, wenn sie an der 

Führung der Bücher oder an der Aufstellung des zu prüfenden Abschlusses mitgewirkt haben. Ein solcher Ausschluss 

von der Prüfungstätigkeit ist auch im internationalen Bereich üblich. 

Die Besorgnis der Befangenheit des Prüfers und daher eine Unvereinbarkeit der Prüfungstätigkeit mit der sonstigen 

Tätigkeit entsteht in den Fällen, in denen der Prüfer einen Sachverhalt zu beurteilen hat, an dessen Entstehung 

er selbst mitgewirkt hat und seine Beteiligung von Bedeutung ist. Davon abzugrenzen ist die zulässige Beratung. 

Sie stellt eine Entscheidungshilfe dar und berührt nicht die Prüfungstätigkeit, solange der Gemeinde als 

zu beratende Stelle die Entscheidung vorbehalten bleibt. 

4.2 Das Selbstprüfungsverbot 

Die Zurückhaltung der Prüfer ist notwendig, um ihre Unabhängigkeit zu wahren und sie nicht zu Prüfern für eigene 

Sachentscheidungen zu machen. So sollen Prüfer nicht Mitglieder von Entscheidungsgremien sein, in denen 

die Bewertungs- und Bilanzierungsmethoden festgelegt werden. Auch sollen Prüfer im Rahmen ihrer beratenden 

Begleitung, z.B. im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, keine Entscheidungsvorlagen 

erarbeiten oder dieses mit unterzeichnen. 

Ein Abschlussprüfer verstößt gegen das Selbstprüfungsverbot, wenn er z.B. den Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss 

selbst erstellt hat und im Rahmen seiner Abschlussprüfung prüfen soll. Der Prüfer ist in einem solchen 

Fall gehindert, über das Ergebnis der Abschlussprüfung zu berichten und das ergebnis der Prüfung in einem 

GEMEINDEORDNUNG 724



Bestätigungsvermerk nach § 101 Abs. 3 GO NRW zusammen zu fassen. Ob eine Tätigkeit des Prüfers über eine 

Prüfungstätigkeit hinausgeht und diese Tätigkeit nicht nur von untergeordneter Bedeutung ist, so dass ein Fall 

eines Selbstprüfungsverbots gegeben ist, kann nur im Einzelfall unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten 

beurteilt werden. 

Ein solcher Fall entsteht nicht allein im Zeitablauf, in dem durch eine Vielzahl von gezeichneten Bestätigungsvermerken 

ein Selbstprüfungsverbot hervorgerufen werden könnte. Die Vorschrift enthält dazu keine Vorgabe, einen 

regelmäßigen Austausch des verantwortlich zeichnenden Prüfers vorzunehmen. Daher dürfen auch Dritte als 

Prüfer längerfristig beschäftigt werden, so lange keine sonstigen Ausschlussgründe bestehen. Das Selbstprüfungsverbot 

gilt auch für Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt, wenn diese im Wege der Beauftragung die Aufgaben 

der örtlichen Rechnungsprüfung erledigen, z.B. die Prüfung der Eröffnungsbilanz. Eine Mitwirkung des gleichen 

Prüfers bei der überörtlichen Prüfung des gleichen Prüfungsgegenstandes ist dann nicht zulässig (vgl. § 105 


4.3 Zusammenschlüsse von Wirtschaftsprüfern 

Das Selbstprüfungsverbot als Unabhängigkeitsverständnis wirkt sich auch auf Zusammenschlüsse von Wirtschaftprüfern 

aus, z.B. bei Bürogemeinschaften, Kooperationen und Netzwerken, wenn der einzelne Prüfer auf 

das Ergebnis der durchzuführenden Abschlussprüfung Einfluss nehmen kann. In diesem Zusammenhang ist 

immer die Frage zu klären, ob der Sachverhalt von einem sachverständigen Dritten beurteilt werden kann, um 

das Vorliegen der Besorgnis der Befangenheit als objektiv gegeben ansehen zu können. Für jeden Prüfer besteht 

eine Nachweis- und Dokumentationspflicht, dass im Rahmen seines Prüfungsauftrages das Besorgnis der Befangenheit 

nicht besteht. 

Bei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, die Wirtschaftsprüfern die Möglichkeit bieten, sich zur Berufsausübung 

zusammen zu schließen, ist u.a. darauf abzustellen, ob die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, die von einem verantwortlichen 

Wirtschaftsprüfer geführt werden muss, selbst beauftragt wird oder ein bestimmter Wirtschaftsprüfer 

dieser Gesellschaft (vgl. § 319 Abs. 4 HGB). Bei Netzwerken ist darauf abzustellen, ob die Personen bei ihrer 

Berufsausübung zur Verfolgung gemeinsamer wirtschaftlicher Interessen für eine gewisse Dauer zusammenwirken 

(vgl. § 319b Abs. 1 S. 3 HGB). 

Die Regelung in dieser Vorschrift ist auf den tatsächlich tätigen und verantwortlich zeichnenden Prüfer abgestellt, 

so dass das Selbstprüfungsverbot dann unmittelbar auch auf eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft wirken kann, 

wenn deren gesetzlicher Vertreter oder einer ihrer Gesellschafter unter den gleichen Bedingungen persönlich von 

einer Prüfung ausgeschlossen wäre. Ein Selbstprüfungsverbot kann auch für Prüfer entstehen, die in sonstigen 

Kooperationen zusammen wirken, wenn die Kriterien dafür tatsächlich und bezogen auf den Abschlussprüfer 

vorliegen. 


GEMEINDEORDNUNG 725



§ 105 

Überörtliche Prüfung 

(1) Die überörtliche Prüfung als Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes über die Gemeinden ist Aufgabe der 

Gemeindeprüfungsanstalt. 

(2) Die Gemeindeprüfungsanstalt ist bei der Durchführung ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht 

gebunden. 

(3) 1 Die überörtliche Prüfung erstreckt sich darauf, ob 

1. bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden sowie ihrer Sondervermögen die Gesetze und die zur Erfüllung 

von Aufgaben ergangenen Weisungen (§ 3 Abs. 2) eingehalten und die zweckgebundenen Staatszuweisungen 

bestimmungsgemäß verwendet worden sind, 

2. die Buchführung und die Zahlungsabwicklung ordnungsgemäß durchgeführt worden sind. 

3. Die überörtliche Prüfung stellt zudem fest, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich verwaltet wird. 

Dies kann auch auf vergleichender Grundlage geschehen. 

2 Bei der Prüfung sind vorhandene Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung zu berücksichtigen. 

(4) Die Gemeindeprüfungsanstalt teilt das Prüfungsergebnis in Form eines Prüfberichts 

1. der geprüften Gemeinde, 

2. den Aufsichtsbehörden und 

3. den Fachaufsichtsbehörden, soweit ihre Zuständigkeit berührt ist, 

mit. 

(5) 1 Der Bürgermeister legt den Prüfungsbericht dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vor. 2 Der 

Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts sowie 

über das Ergebnis seiner Beratungen. 

(6) Die Gemeinde hat zu den Beanstandungen des Prüfungsberichts gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt 

und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist Stellung zu nehmen. 

(7) Die Gemeindeprüfungsanstalt soll Körperschaften, Anstalten, Stiftungen und Verbände und Einrichtungen 

des öffentlichen Rechts 

1. in Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung und 

2. in bautechnischen Fragen, die mit der Ausschreibung, Vergabe und Abrechnung von baulichen Maßnahmen 

zusammenhängen auf Antrag beraten. Sonstige im öffentlichen Interesse tätige juristische Personen kann sie 

in diesen Fragen auf Antrag beraten. 

(8) Werden Prüfungsaufgaben nach § 92 Abs. 5 oder nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt 

bei den Gemeinden durchgeführt oder haben sie daran mitgewirkt, dürfen diese Prüfer nicht an 

der überörtlichen Prüfung der Gemeinde mitwirken. 



1. Die überörtliche Prüfung 

Im 10. Teil der Gemeindeordnung finden sich die Vorschriften über die Kontrolle des Haushalts der Gemeinde. 

In diesem Gefüge der gesetzlichen Verpflichtungen zur Prüfung des haushaltswirtschaftlichen Handelns der 

GEMEINDEORDNUNG 726



Gemeinde ist zwischen der örtlichen Prüfung und der überörtlichen Prüfung zu unterscheiden. Während die 

örtliche Prüfung der Gemeinde selbst obliegt und eine Eigenkontrolle der Gemeinde darstellt, ist die überörtliche 

Prüfung der Gemeinden Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden (vgl. §§ 119 ff. GO NRW). Sie ist der 

Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen (GPA NRW) gesetzlich übertragen worden ist (vgl. § 105 GO 


Die überörtliche Prüfung ist - wie die örtliche Prüfung der Gemeinde - ein unverzichtbares Instrument für eine 

Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen 

Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Die überörtliche Prüfung soll eine fachkundige 

Prüfung der Gemeinden unter den Gesichtspunkten der staatlichen Aufsicht ermöglichen. Wegen dieser 

außerhalb der Aufsichtsbehörden der Gemeinden liegenden Tätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt ist es 

geboten, die Aufsichtsbehörden möglichst frühzeitig in die vorgesehenen Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden 

und nicht erst - wie es gesetzlich als Mindestvorgabe vorgesehen ist - in das Prüfungsgeschehen eingebunden 

werden, wenn die überörtliche Prüfung bei den Gemeinden abgeschlossen ist. 

2. Die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen 

Die überörtliche Prüfung der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen wurde der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein- 

Westfalen zur zentralen Aufgabenerledigung durch das Gesetz über die Errichtung einer Gemeindeprüfungsanstalt 

übertragen. Die Gemeindeprüfungsanstalt ist dazu als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet 

worden (vgl. § 1 GPAG). Sie ist Teil der in den §§ 119 ff. GO NRW geregelten Kommunalaufsicht der Gemeinden, 

jedoch gleichzeitig bei der Durchführung ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht gebunden ist. 

Sie untersteht der Rechtsaufsicht des Innenministeriums NRW (vgl. § 12 GPAG). 

Als Organe der Gemeindeprüfungsanstalt sind der Verwaltungsrat und der Präsident bestimmt worden, wobei im 

Verwaltungsrat die Gemeinden durch Vertreter ihrer Spitzenverbände repräsentiert werden, der über organisatorische 

und wirtschaftliche Angelegenheiten der Gemeindeprüfungsanstalt beschließt. Wie bei der Vergabe von 

Prüfungsaufträgen an Dritte sind von den Gemeinden für die überörtliche Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt 

Gebühren zu zahlen, die in entsprechender Anwendung des Kommunalabgabengesetzes erheben werden 

(vgl. § 10 Abs. 1 GPAG). Die Gemeindeprüfungsanstalt darf aber auch beratend tätig werden. Wie bei der Vergabe 

von Beratungsaufträgen an Dritte ist dann auch für die Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt ein Entgelt 

zu zahlen, das mindestens kostendeckend sein soll (vgl. § 10 Abs. 2 GPAG). 


1. Zu Absatz 1 (Status der überörtlichen Prüfung): 

Die überörtliche Prüfung ist Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden. Sie ist jedoch inhaltlich nicht Teil 

der Aufsicht nach den Vorschriften der §§ 119 ff. GO NRW (13. Teil der GO NRW), denn die Gemeindeprüfungsanstalt 

kann sich nicht der in den zuvor genannten Vorschriften aufgeführten Aufsichtsmittel bedienen. Sie unterscheidet 

sich zudem von der örtlichen Rechnungsprüfung dadurch, dass sie zentral von der GPA NRW als einer 

außerhalb der Gemeindeverwaltung stehenden Stelle durchgeführt wird, während die örtliche Rechnungsprüfung 

der Gemeinde obliegt. Zwischen der örtlichen Prüfung und der überörtlichen Prüfung bestehen auch deshalb 

Unterschiede, da voneinander abweichende Kriterien und eine andere Betrachtungsweise in die Prüfungen einbezogen 

wird bzw. einbezogen werden müssen. Die überörtliche Prüfung der Haushaltsführung von Gemeinden 

setzt daher grundsätzlich eine abgeschlossene jahresbezogene örtliche Prüfung voraus. 

Die überörtliche Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt schafft eine Verbindung zwischen der Aufsicht des 

Landes und der haushaltswirtschaftlichen Tätigkeit der Gemeinden. Die Prüfungstätigkeit der Gemeindeprü- 

GEMEINDEORDNUNG 727



fungsanstalt kann daher eine Informationsquelle für die Beurteilung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft darstellen. 

Zur Kontrolle und Prüfung der Haushaltswirtschaft der Gemeinden bedienen sich die Aufsichtsbehörden 

daher der Gemeindeprüfungsanstalt (GPA) als zuständige überörtliche Prüfungsinstanz. Eine solche Prüfungsinstanz 

kann eine Einheitlichkeit in der Rechtsanwendung sichern und auch ausreichendes Spezialwissen in betriebswirtschaftlicher 

und steuerrechtlicher Hinsicht bereitstellen. Die organisationsrechtliche Einordnung der 

Gemeindeprüfungsanstalt außerhalb des eigentlichen Staatsaufbaus des Landes NRW und die rechtliche Selbstständigkeit 

(Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit) führen zudem zu einer größeren Nähe zu den Gemeinden. 

2. Zu Absatz 2 (Unabhängigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt): 

Das Gesetz über die Errichtung einer Gemeindeprüfungsanstalt enthält in Artikel 2 das Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt 

(GPAG). Danach ist die Gemeindeprüfungsanstalt als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen 

Rechts errichtet worden (vgl. § 1 GPAG). Um ihren Prüfungsauftrag möglichst objektiv gegenüber den 

betroffenen Gemeinden erledigen zu können, enthält dieser Absatz die Regelung, dass die Gemeindeprüfungsanstalt 

bei der Durchführung ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht gebunden ist. Die Unabhängigkeit 

der Gemeindeprüfungsanstalt ist für die Anerkennung der überörtlichen Prüfungsergebnisse durch den 

Rat der Gemeinde als Adressaten von grundlegender Bedeutung (vgl. Absatz 5 der Vorschrift). Sie erhöht für 

die Adressaten der Prüfungsergebnisse den Wert der gegebenen Informationen über die formelle und materielle 

Richtigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. 

Die Unabhängigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt umfasst auch eine sachliche Unabhängigkeit und somit ein 

Eingriffsverbot in die Prüfungstätigkeit aus fachlichen Gesichtspunkten heraus. Dadurch soll eine sinnvolle und 

effektive Prüfung bei der Gemeinde durch Ausschluss der fachlichen Einflussnahme der zu prüfenden Stellen 

garantiert werden. Diese Sachlage erfordert einerseits ein umfassendes Prüfungs- und Informationsrecht für die 

überörtliche Prüfung, andererseits ist das Ermessen der Prüferinnen und Prüfer bei der Wahl der Prüfungsmethoden 

und der Prüfungstiefe relativ groß. Es ist jeweils im Rahmen der überörtlichen Prüfungstätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt, 

abhängig von den zu prüfenden Sachverhalten und vorliegenden Bedingungen bei den 

zu prüfenden Gemeinden auszugestalten. 

3. Zu Absatz 3 (Aufgabenkatalog der überörtlichen Prüfung): 

3.1 Zu Satz 1 (Hervorgehobene Prüfungsaufgaben): 


In dieser Vorschrift wird der Aufgabenkatalog der überörtlichen Prüfung beschrieben. Die Erledigung der Aufgaben 

der überörtlichen Prüfung setzt auch voraus, dass die Gemeinde die dafür notwendigen Informationen bereitstellt. 

Im Rahmen der Prüfung hat die Gemeinde daher alle für die Prüfung erforderlichen Unterlagen vorzulegen 

und alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Der Gemeindeprüfungsanstalt steht ein umfassendes Informationsrecht 

im Rahmen der Durchführung der überörtlichen Prüfung zu. Dabei werden der Prüfung Leitfäden zu Grunde 

gelegt, die zusammen mit kommunalen Praktikern erarbeitet wurden. 

Die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung werden von der Gemeindeprüfungsanstalt der Gemeinde und ihrer 

Aufsichtsbehörde in Form eines Prüfberichts mitgeteilt. Ggf. hat die Gemeinde gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt 

und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist Stellung zu nehmen, wenn der 

Prüfungsbericht der überörtlichen Prüfung Beanstandungen enthält (vgl. Absätze 4 bis 6 der Vorschrift. 

GEMEINDEORDNUNG 728



3.1.1 Zu Nummer 1 (Prüfung der Einhaltung rechtlicher Vorgaben und von Staatszuweisungen): 

3.1.1.1 Die Prüfung der Einhaltung rechtlicher Vorgaben 

Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung darauf, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden 

sowie ihrer Sondervermögen die Gesetze und die zur Erfüllung von Aufgaben ergangenen Weisungen (§ 3 Abs. 2 

GO NRW) eingehalten worden sind. Die Einhaltung der Gesetze umfasst dabei die gesetzlichen Vorschriften und 

die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen. Die Prüfung der von der Gemeinde 

zu beachtenden rechtlichen Vorschriften stellt daher eine reine Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung dar. 

Jedoch muss für den gemeindlichen Bereich die Besonderheit berücksichtigt werden, dass die jährliche Haushaltssatzung 

nicht für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden Haushaltsplan 

näher ausgestaltet wird. 

3.1.1.2 Die Prüfung der Verwendung von Staatszuweisungen 

Die Vorschrift enthält für die überörtliche Prüfung die weitere besondere Aufgabe, die bestimmungsgemäße Verwendung 

der zweckgebundenen Staatszuweisungen (Bundes- und Landesmittel sowie Finanzmittel der Europäischen 

Union) bei den Gemeinden zu prüfen. Diese staatlichen Finanzmittel werden den Gemeinden regelmäßig 

im Rahmen des staatlichen Zuwendungsrechts gewährt. Sie stellen einen großen Anteil an den gesamten verfügbaren 

Finanzmitteln der Gemeinde dar. Die überörtliche erfolgt dabei unabhängig von der örtlichen Rechnungsprüfung, 

der als Vorprüfungsstelle die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Abs. 4 der Landeshaushaltsordnung 

obliegt (Vgl. § 103 Abs. 1 Nr. 7 GO NRW). 

Unter dem Begriff „Staatszuweisungen“ sind dabei alle Zuweisungen an die Gemeinde nach den entsprechenden 

staatlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften zu verstehen, denn Zuweisungen sind Leistungen an Stellen 

außerhalb der Staatsverwaltung. Die Prüfung erstreckt sich darauf, ob die Zuwendungsbedingungen von der 

Gemeinde eingehalten wurden und ob bei der Verwendung der Finanzmittel entsprechend verfahren wurde. Die 

Prüfung der zweckentsprechenden Verwendung der staatlichen Förderungsmittel bei der Gemeinde ist dabei 

unabhängig davon vorzunehmen, ob der Gemeinde die Staatszuweisungen pauschal oder zweckgerichtet auf 

einzelne Maßnahmen gewährt wurden. Bei der Prüfung sind vorhandene Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung 

zu berücksichtigen. 

3.1.2 Zu Nummer 2 (Prüfung der Finanzbuchhaltung): 

Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung auch darauf, ob die Buchführung und die Zahlungsabwicklung 

der Gemeinde ordnungsgemäß durchgeführt worden sind. Diese Prüfung baut auf der örtlichen Rechnungsprüfung 

auf, denn die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung 

des Jahresabschlusses und die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde und ihrer 

Sondervermögen sowie die Vornahme der Prüfungen obliegen der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 103 Abs. 3 

Nrn. 4 und 5 GO NRW). Dabei ist zu berücksichtigen, dass in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung alle gemeindlichen 

Geschäftsvorfälle und die dadurch bedingten Veränderungen der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- 

und Finanzlage der Gemeinde erfasst werden sollen. 

Die Finanzbuchhaltung der Gemeinde hat daher die für die überörtliche Prüfung notwendigen Angaben zu machen 

und die Daten zu liefern, denn das örtliche Buchungsgeschehen bildet die Grundlage für den gemeindlichen 

Haushaltsplan mit Ergebnisplan und den Finanzplan sowie für den Jahresabschluss der Gemeinde mit Ergebnisrechnung, 

Finanzrechnung und der Bilanz bilden sollen. Außerdem ist auch die örtliche Aufgabenteilung zwischen 

dem originären Buchungsgeschäft der Gemeinde und dem gemeindlichen Zahlungsverkehr in die überörtliche 

Prüfung einzubeziehen. 

GEMEINDEORDNUNG 729



Es ist eine Pflicht jeder Gemeinde, ihre örtliche Finanzbuchhaltung so auszugestalten, dass die ordnungsgemäße 

Erledigung der Aufgaben gesichert ist und die Verantwortlichen dafür bestimmt sind. Dazu gehört auch, das erforderliche 

technische und kaufmännische Fachwissen verfügbar zu haben und die Qualität der Buchführung zu 

gewährleisten sowie dafür Sorge zu tragen, dass die Kosten der Finanzbuchhaltung sich in einem verträglichen 

Rahmen bewegen. 

3.1.3 Zu Nummer 3 (Prüfung auf sachgerechte und wirtschaftliche Verwaltung): 

Nach der Vorschrift soll die überörtliche Prüfung zudem feststellen, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich 

verwaltet wird (vgl. § 10 GO NRW). Durch die zusätzliche Einräumung der Prüfungstätigkeit auf 

Sachgerechtigkeit und Wirtschaftlichkeit auch auf vergleichender Grundlage werden der überörtlichen Prüfung 

neue Möglichkeiten eingeräumt. Es ist damit nicht mehr in jedem Einzelfall auch eine „Nachprüfung“ der Prüfung 

der örtlichen Rechnungsprüfung erforderlich, sondern die Gemeinde insgesamt rückt ins Blickfeld der Prüfung. 

Eine vergleichende Prüfung kann auch besser Schwachstellen im Verwaltungsablauf der Gemeinde offen legen. 

Da die Prüfungserkenntnisse auch in Kennzahlen einfließen, bietet die überörtliche Prüfung durch die gewonnenen 

Erkenntnisse der geprüften Gemeinde auch Ansätze zu möglichen (notwendigen) Veränderungen vor Ort. 

3.2 Zu Satz 2 (Einbeziehung vorhandener Prüfungsergebnisse): 

Nach der Vorschrift sollen bei der überörtlichen Prüfung die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung 

aus der Erledigung ihrer Aufgaben berücksichtigt werden. Daher muss der Aufgabenkatalog der örtlichen 

Rechnungsprüfung in die Betrachtung einbezogen werden. Die Vorschrift des § 103 Abs. 1 GO NRW enthält eine 

Aufzählung von Aufgaben für die örtliche Rechnungsprüfung. Dazu gehören neben der Prüfung des Jahresabschlusses 

der Gemeinde und des gemeindlichen Gesamtabschlusses die laufende Prüfung der Vorgänge in der 

Finanzbuchhaltung und die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde sowie weitere Prüfungsaufgaben. 

Die überörtliche Prüfung hat außerdem zu berücksichtigen, dass der Rat der Gemeinde der örtlichen Rechnungsprüfung 

weitere Aufgaben übertragen und der Bürgermeister innerhalb seines Amtsbereichs unter Mitteilung an 

den Rechnungsprüfungsausschuss der örtlichen Rechnungsprüfung gesonderte Aufträge zur Prüfung erteilen 

können. Die in der Vorschrift getroffene Regelung soll daher unter Berücksichtigung der Ortsbezogenheit helfen, 

mögliche Doppelprüfungen bei der Gemeinde zu vermeiden. Es kommt dadurch auch zum Ausdruck, dass die 

örtliche Prüfung (Rechnungsprüfungsausschuss und örtliche Rechnungsprüfung) und die überörtliche Prüfung 

zwei eigenständige Institutionen sind, die aber im Rahmen der Kontrolle des haushaltswirtschaftlichen Handelns 

der Gemeinde zusammen wirken sollen. 

4. Zu Absatz 4 (Offenlegung des Prüfungsergebnisses): 


Nach dieser Vorschrift hat die Gemeindeprüfungsanstalt das aus ihrer überörtlichen Prüfung festgestelltes Prüfungsergebnis 

in Form eines Prüfberichts mehreren Stellen mitzuteilen, die nachfolgend aufgezeigt werden. Diese 

Stellen können vom dem Prüfungsergebnis der geprüften Gemeinde in unterschiedlicher Weise betroffen sein. So 

muss z.B. die Aufsichtsbehörde der Gemeinde in Einzelfällen ggf. über die Ausräumung von Beanstandungen, 

die aus der Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt hervorgehen, entscheiden. Der Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt 

über die überörtliche Prüfung bei der Gemeinde soll dafür einerseits einen schnellen Überblick 

GEMEINDEORDNUNG 730



über die Prüfungsergebnisse bieten, andererseits aber auch die erzielten Ergebnisse im Einzelnen darstellen 

sowie ein Gesamtergebnis aufzeigen. 

Die gesetzliche Regelung legt damit die erste Stufe eines Informations- und Entscheidungsverfahrens fest, das 

sich an die überörtliche Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt anschließt. Damit wird dem Informationsbedürfnissen 

bestimmter Adressaten des Prüfungsberichtes ausreichend Rechnung getragen. Eine allgemeine Veröffentlichungspflicht 

des Prüfungsberichtes besteht weder für die Gemeindeprüfungsanstalt noch für die geprüfte Gemeinde. 

4.1 Zu Nummer 1 (Prüfungsinformationen an die geprüfte Gemeinde): 

Für die Gemeinde als Betroffene ist es sehr wichtig, über das Prüfungsergebnis der überörtlichen Prüfung informiert 

zu werden. Da sich aus den Prüfungen ggf. Veränderungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft oder 

für Verfahrensabläufe innerhalb der gemeindlichen Verwaltung ergeben können, ist die Offenlegung des Prüfungsergebnisses 

der überörtlichen Prüfung gegenüber der Gemeinde ausdrücklich gesetzlich verankert worden. 

Die Ergebnisse der vorgenommenen Analyse werden von der Gemeindeprüfungsanstalt im Rahmen ihres Prüfungsberichtes 

als „Feststellung“ bezeichnet. Mit diesen kann sowohl eine positive als auch eine negative Wertung 

verbunden sein. Zusätzlich werden im Prüfungsbericht von der GPA NRW anerkannte Verbesserungspotenziale 

als „Empfehlung“ ausgewiesen. 

Abhängig von den örtlichen Gegebenheiten wird das Prüfungsergebnis von den Prüfern mit den beteiligten Mitarbeiterinnen 

und Mitarbeitern in den betroffenen Organisationseinheiten der gemeindlichen Verwaltung erörtert. 

Auch wird bereits der Entwurf des Prüfungsberichtes der geprüften Gemeinde zur Kenntnis zugeleitet, so dass 

ggf. aufgetretene Missverständnisse vor der Herausgabe der endgültigen Fassung ausgeräumt werden können. 

Weitere Informationen erhält die Gemeinde im Rahmen einer Schlussbesprechung, in der von der Gemeindeprüfungsanstalt 

das Ergebnis präsentiert wird. Die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung sollen den Verantwortlichen 

in der Gemeinde möglichst steuerungsrelevante Informationen und Handlungsempfehlungen liefern. 

4.2 Zu Nummer 2 (Prüfungsinformationen an die Aufsichtsbehörde): 

Nach der Vorschrift besteht für die Gemeindeprüfungsanstalt die Verpflichtung, das Prüfungsergebnis über die 

im Rahmen der überörtlichen Prüfung geprüfte Gemeinde der gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde unmittelbar 

mitzuteilen. Diese Pflicht soll einerseits dem Unterrichtungsrecht der Aufsichtsbehörde nach § 121 GO 

NRW Rechnung tragen und andererseits die Aufsichtsbehörde darauf vorbereiten, dass ggf. eine aufsichtsrechtliche 

Entscheidung zu treffen ist, wenn die Gemeinde die durch die überörtliche Prüfung ausgesprochenen 

Beanstandungen nicht beseitigen kann oder will. Für diese Fälle enthält der Absatz 6 dieser Vorschrift besondere 

Bestimmungen. 

4.3 Zu Nummer 3 (Prüfungsinformationen an Fachaufsichtsbehörden): 

Nach der Vorschrift besteht für die Gemeindeprüfungsanstalt auch eine Informationspflicht gegenüber den 

Fachaufsichtsbehörden, wenn eine unmittelbare fachliche Betroffenheit wegen des Prüfungsergebnisses besteht. 

Diese Pflicht gilt auch im Rahmen der Prüfung von zweckgebundenen Staatszuweisungen (Bundes- und 

Landesmittel sowie Finanzmittel der Europäischen Union), die nach Nummer 1 in Absatz 3 der Vorschrift einen 

ausdrücklich benannten Prüfungsgegenstand für die überörtliche Prüfung darstellen. Solche Finanzmittel werden 

im Rahmen des staatlichen Zuwendungsrechts zweckbezogen der Gemeinde gewährt. 

GEMEINDEORDNUNG 731



5. Zu Absatz 5 (Verteilung des Prüfungsberichtes innerhalb der Gemeinde): 

5.1 Zu Satz 1 (Weitergabe des Prüfungsberichtes): 

5.1.1 Weitergabe an den Rechnungsprüfungsausschuss 

Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von der Gemeindeprüfungsanstalt erhaltenen Prüfungsbericht aus 

der in der Gemeinde durchgeführten überörtlichen Prüfung dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung 

vorzulegen. Dadurch wird der Aufgabe des Rechnungsprüfungsausschusses Rechnung getragen, denn er ist 

nach § 57 i.V.m. § 59 sowie 101 und 116 GO NRW das zuständige Prüfungsorgan im Rahmen der örtlichen Prüfung 

des gemeindlichen Jahresabschlusses sowie des Gesamtabschlusses der Gemeinde. Er ist deshalb einer 

der wichtigsten Adressaten des Prüfungsberichtes der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen. 

5.1.2 Weitergabe an Sonstige 

Die Vorschrift sieht zwar nur ausdrücklich vor, dass der Bürgermeister den Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt 

Nordrhein-Westfalen dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vorzulegen hat, diese Vorgabe 

schließt aber nicht die Weitergabe an andere Gremien oder Beteiligte aus. Als weiterer Adressat könnte aber 

z.B. der Finanzausschuss nach § 57 i.V.m. § 59 GO NRW in Betracht kommen, denn dieser Ausschuss hat nach 

§ 59 Abs. 2 GO NRW die gesetzliche Aufgabe, die Haushaltssatzung der Gemeinde vorzubereiten und die für die 

Ausführung des Haushaltsplans erforderlichen Entscheidungen zu treffen. 

In § 59 Abs. 2 GO NRW ist dem Finanzausschuss bisher zwar nur die Vorbereitung die Haushaltssatzung der 

Gemeinde ausdrücklich zugeordnet. Es ist aber auf Grund des haushaltswirtschaftlichen Stellenwertes des Jahresabschlusses 

(auch der Eröffnungsbilanz) im NKF vor deren Feststellung (vgl. § 96 Abs. 1 sowie § 92 Abs. 1 

GO NRW) eine Vorbereitung durch den Finanzausschuss geboten. Dieses Gebot gilt entsprechend für den Gesamtabschluss, 

vor dessen Bestätigung (vgl. § 116 Abs. 1 GO NRW). Dem Finanzausschuss kommt damit unmittelbar 

eine entscheidungsvorbereitende Tätigkeit für den Rat der Gemeinde in haushaltswirtschaftlichen Fragen 

und Sachverhalten zu. Nach dieser Aufgabenzuordnung ist es sachlogisch, den Finanzausschuss auch über die 

Ergebnisse der überörtlichen Prüfung zu unterrichten. 

In der Entscheidung des Rechnungsprüfungsausschusses liegt es, auch noch weitere Ausschüsse des Rates der 

Gemeinde ausdrücklich über die Prüfungsergebnisse der überörtlichen Prüfung zu informieren. Dieser Ausschuss 

hat nach Satz 2 lediglich die Pflicht, den Rat über die wesentlichen Inhalte des Prüfungsberichtes sowie über das 

Ergebnis der Ausschussberatungen zu informieren. Somit besteht kein Anspruch anderer Ausschüsse des Rates 

der Gemeinde ausdrücklich über Prüfungsergebnisse informiert zu werden, denn der Rat als seinen Ausschüssen 

übergeordnetes Gremium wird informiert. 

5.2 Zu Satz 2 (Unterrichtung des Rates): 

Nach der Vorschrift obliegt dem Rechnungsprüfungsausschuss als zuständiges Prüfungsorgan des Rates der 

Gemeinde die Pflicht, den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts sowie über das Ergebnis der 

Ausschussberatungen zu unterrichten. Diese Vorgabe baut einerseits auf der gesetzlichen Zuständigkeit des 

Rechnungsprüfungsausschusses als Pflichtausschuss des Rates auf (vgl. § 57 Abs. 2 GO NRW) und andererseits 

auf den allgemeinen Informationspflichten im Rahmen seiner eigenen Ausschusstätigkeit auf. Mit dieser 

Regelung wird den Informationsbedürfnissen des Rates der Gemeinde im Rahmen seiner Budgethoheit ausreichend 

Rechnung getragen. Eine allgemeine Veröffentlichungspflicht, um auch die Einwohner und Bürger über 

die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung der Gemeinde zu informieren, besteht aber nicht. Die notwendige 

GEMEINDEORDNUNG 732



Öffentlichkeit zur überörtlichen Prüfung wird regelmäßig durch die Beratungen im Rat sowie seinen Ausschüssen 

hergestellt. 

6. Zu Absatz 6 (Umgang mit Einwendungen der überörtlichen Prüfung): 

Der Prüfungsbericht der überörtlichen Prüfung über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde kann Einwendungen 

oder Feststellungen und Hinweise oder Empfehlungen enthalten. Nach Erhalt eines Prüfungsberichtes, der 

Einwendungen enthält, hat die Gemeinde die gesetzliche Pflicht und das Recht, gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt 

und ihrer Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist eine Stellungnahme zu diesem 

Prüfungsbericht bzw. den darin enthaltenen Einwendungen abzugeben. Die Gemeinde muss in ihrer Stellungnahme 

darlegen, wie sie den Einwendungen abhilft und ihre Haushaltswirtschaft so führt, dass sie sich in der 

Zukunft im zulässigen haushaltsrechtlichen Rahmen bewegt. Die Gemeindeprüfungsanstalt hat der Gemeinde 

sollte der Gemeinde dazu eine Antwort geben. 

Kann die Gemeinde den von der überörtlichen Prüfung vorgetragenen Einwendungen nicht nachkommen oder 

vertrifft sie zu den im Prüfungsbericht angesprochenen Sachverhalten eine andere Auffassung als von der Gemeindeprüfungsanstalt 

im Prüfungsbericht ausgeführt, muss sie dieses in ihrer Stellungnahme ausdrücklich 

darlegen. Hält die Gemeindeprüfungsanstalt nach dieser gemeindlichen Stellungnahme weiterhin an ihrer Auffassung 

fest, hat sie dieses der Gemeinde mitzuteilen und sollte gleichzeitig auch die Aufsichtsbehörde der 

Gemeinde darüber informieren. In diesen Fällen hat dann die Gemeinde ihre Aufsichtsbehörde um eine Entscheidung 

in der Sache zu bitten. Über das dabei erzielte Ergebnis ist auch die Gemeindeprüfungsanstalt zu 

unterrichten. Die von der Aufsichtsbehörde getroffene Entscheidung ist von der Gemeinde - auch bei gegenteiliger 

Auffassung - umzusetzen. 

Durch diese Vorschrift wird eine Gleichbehandlung der Gemeinden beim Auftreten von Einwendungen im Rahmen 

der überörtlichen Prüfung gewährleistet. Das gesetzlich vorgesehene Verfahren über die Beseitigung der 

von der Gemeindeprüfungsanstalt ausgesprochenen Einwendungen dürfte sich auf Einzelfälle beschränken. 

Bereits im Rahmen der Durchführung der überörtlichen Prüfung sollte versucht werden, vorhandene Differenzen 

über Sachverhalte der gemeindlichen Haushaltswirtschaft auszuräumen. Oftmals enthält daher der Prüfungsbericht 

daher nur noch Hinweise und Empfehlungen, aber keine Einwendungen mehr, weil bereits im gegenseitigen 

Einvernehmen zwischen der Gemeinde und der Gemeindeprüfungsanstalt sowie ggf. der Aufsichtsbehörde 

mögliche Einwendungen bereits ausgeräumt werden konnten. 

7. Zu Absatz 7 (Beratungsrecht der Gemeindeprüfungsanstalt): 

7.1 Zu Satz 1 (Beratung bei unterschiedlichen Fragestellungen): 


Das Gesetz über die Errichtung einer Gemeindeprüfungsanstalt hat dieser auch die Möglichkeit der Beratung von 

Körperschaften, Anstalten, Stiftungen und Verbände und Einrichtungen des öffentlichen Rechts eingeräumt, zu 

denen auch die Gemeinden zu zählen sind. Eine solche Beratung baut nicht auf einer gesetzlichen Verpflichtung 

auf, sondern setzt bei den betreffenden Institutionen einen Bedarf und eine Entscheidung voraus, dass die Gemeindeprüfungsanstalt 

als geeignete Stelle diese Aufgabe wahrnehmen soll. Diese Beratung muss von der jeweiligen 

Institution auf freiwilliger Basis beauftragt werden. Um diese Aufgabenstellung der Gemeindeprüfungsanstalt 

transparent zu machen und klarstellend von der gesetzlichen überörtlichen Prüfung abzugrenzen, enthält diese 

Vorschrift die Vorgabe, dass eine Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt eines vorherigen Antrags der 

betreffenden Institution bedarf. Außerdem werden in der Vorschrift zwei Beratungsfelder besonders herausgestellt. 

GEMEINDEORDNUNG 733

7.1.1 Zu Nummer 1 (Beratung in Verwaltungsfragen): 



Die Vorschrift lässt eine Beratung der Gemeindeprüfungsanstalt in Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit 

der öffentlichen Verwaltung bei den genannten Institutionen zu. Diese Beratung kann sich über die gesamten 

Möglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit erstrecken soweit dabei die Fragen der Organisation 

und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung im Mittelpunkt der Beratung stehen. Dabei sollen auch Erkenntnisse aus 

der überörtlichen Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt in die Beratung einfließen, um anhand fundierter Kenntnisse 

und praktischer Erfahrungen die notwendigen Beratungsleistungen erbringen zu können. 

7.1.2 Zu Nummer 2 (Beratung in bautechnischen Fragen): 

Die Beratung der Gemeindeprüfungsanstalt kann bei den genannten Institutionen sich auch auf bautechnische 

Fragen erstrecken sowie auf Fragen, die mit der Ausschreibung, Vergabe und Abrechnung von baulichen Maßnahmen 

zusammenhängen. Diese Fachkenntnisse, die bei manchen Gemeinden oftmals nur anlassbezogen 

benötigt werden, können daher im Einzelfall bei der Gemeindeprüfungsanstalt abgerufen werden. Die Gemeinde 

erspart sich dabei aber das Vorhalten einer Vielzahl von besondere baufachliche Kenntnisse und Unterlagen. 

7.2 Zu Satz 2 (Beratung von im öffentlichen Interesse tätigen juristischen Personen): 

Die Vorschrift lässt auch eine Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt bei sonstigen im öffentlichen Interesse 

tätigen juristischen Personen zu und erweitert damit den möglichen Kreis von Institutionen und Stellen, die auf 

freiwilliger Basis besondere Leistungen der Gemeindeprüfungsanstalt in Anspruch nehmen können. Auch hier 

kann - wie zuvor bei dem durch Satz 1 der Vorschrift bestimmten Adressatenkreis - nur eine Beratung von der 

Gemeindeprüfungsanstalt durchgeführt werden, wenn dieses zuvor von der juristischen Person beantragt wurde. 

Die Gemeindeprüfungsanstalt kann außerdem die juristische Person sowohl in Verwaltungsfragen als auch in 

bautechnischen Fragen beraten, auch wenn in der Gemeindeordnung - anders als im Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt 

- der Satz 2 technisch an die eingerückte Nummer 2 des Satz 1 angefügt worden ist. Es ist in 

diesen Fall sachgerecht, die Vorschrift des Satzes 2 nach ihrer Fassung im Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt 

, also auf die Nummern 1 und 2 des Satzes 1 anzuwenden und nicht nur auf die Nummer 2 dieses Satzes. 

8. Zu Absatz 8 (Sicherung der Unabhängigkeit der Prüfer): 


Nach der Vorschrift dürfen Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt, die bei den Gemeinden Prüfungsaufgaben nach 

§ 92 Abs. 5 oder nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 GO NRW durchgeführt oder daran mitgewirkt haben, nicht an 

der überörtlichen Prüfung der Gemeinde mitwirken. Um die Unabhängigkeit der Prüfer bei der überörtlichen Prüfung 

zu erhalten, ist deshalb ein Mitwirkungsverbot für die Prüfer an einer überörtlichen Prüfung gesetzlich verankert 

worden. Damit soll ein Selbstprüfungsverbot gewährleistet und sichergestellt werden, dass Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt, 

die bereits als Dritte an örtlichen Prüfungen dieser Gemeinde mitgewirkt haben, nicht als 

Prüfer bei der überörtlichen Prüfung derselben Gemeinde eingesetzt werden. 

Diese Vorschrift verweist nicht ausdrücklich auf die Vorschrift des § 103 Abs. 7 GO NRW. Gleichwohl sollten die 

Ausschlussgründe für Prüfer auch bei einer überörtlichen Prüfung der Gemeinde Anwendung finden. Daher sollten 

auch die Prüfer nicht an einer überörtlichen Prüfung der Gemeinde mitwirken, wenn sie z.B. Mitglied des 

Rates der Gemeinde, Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung 

oder seines Stellvertreters sind. 

GEMEINDEORDNUNG 734

8.2 Betroffene Prüfungsaufgaben 




Nach der Vorschrift hat der Rechnungsprüfungsausschuss des Rates der Gemeinde die Eröffnungsbilanz vor 

ihrer Feststellung zu prüfen. Er hat die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Restnutzungsdauern 

der Vermögensgegenstände in seine Prüfung einzubeziehen und über Art und Umfang der Prüfung 

sowie über das Ergebnis der Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu erstellen. Der Umfang und der Inhalt der Prüfung 

der Eröffnungsbilanz erstrecken sich grundsätzlich auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften. Daher sind 

die Eröffnungsbilanz und der Anhang dahingehend zu prüfen, ob sie unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 


der Gemeinde zu vermitteln. 

Die örtliche Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz hat aber auch eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion 

(vgl. § 322 HGB) und findet ihre spätere Fortsetzung in der Prüfung der jährlichen Bilanz, die 

Bestandteil des Jahresabschlusses der Gemeinde ist. Dieser örtlichen Prüfung folgt dann noch die überörtliche 

Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz nach § 92 Abs. 6 GO NRW durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt. 

Durch den Verweis in der Vorschrift soll daher ein Selbstprüfungsverbot von Prüfern sichergestellt werden. 


8.2.2.1 Der Verweis auf § 103 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW 

Die Prüfung des Jahresabschlusses ist nach der Vorschrift eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung 

und Voraussetzung für die Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters 

(vgl. § 96 GO NRW). Der Inhalt und die Durchführung der Prüfung sowie die Zuständigkeit für die 

Durchführung der Prüfung, aber auch die Behandlung des Prüfungsergebnisses sind gesondert in § 101 GO 

NRW „Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk“ geregelt. Der Jahresabschluss der Gemeinde ist 

danach vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der 

Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 

Die Prüfung des Jahresabschlusses erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden 

Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Es ist aber auch das Ergebnis 

der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu prüfen, denn die Gemeinde 

hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen, in dem das Ergebnis der 

Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist (vgl. § 95 Abs. 1 S. 1 GO NRW). In die Prüfung sind 

die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände 

einzubeziehen. Der Lagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit dem Jahresabschluss in 

Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, 

Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. 

Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung 

einen Prüfungsbericht zu erstellen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den 

Prüfungsbericht aufzunehmen. In die vorzunehmende Prüfung sind alle Bestandteile des Jahresabschlusses der 

Gemeinde sowie die dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Die für den Rechnungsprüfungsausschuss tätigen 

Abschlussprüfer haben sich deshalb einen Überblick über die rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der 

Gemeinde zu verschaffen. Aus der abschließenden Einschätzung ist dann das durchzuführende Prüfungsprogramm 

zu entwickeln. Die örtliche Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses als jährlich durchzuführende 

Abschlussprüfung hat zudem eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion (vgl. § 322 HGB). Ihr folgt 

GEMEINDEORDNUNG 735



dann noch die überörtliche Prüfung durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt. Durch den Verweis in der Vorschrift 

soll daher ein Selbstprüfungsverbot von Prüfern sichergestellt werden. 

8.2.2.2 Der Verweis auf § 103 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW 

Die Prüfung des Gesamtabschlusses ist Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung und Voraussetzung für 

die Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 116 

i.V.m. § 96 GO NRW). Der Inhalt und die Durchführung der Prüfung sind in § 116 Abs. 6 GO NRW geregelt. In 

diesen Vorschriften wird zudem auf die Vorschrift des § 101 Abs. 2 bis 8 GO NRW verwiesen, so dass wegen der 

Einzelheiten auf die Erläuterungen zur Prüfung des Jahresabschlusses und den Bestätigungsvermerk verwiesen 

wird. 

Der Gesamtabschluss der Gemeinde ist danach vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob 

er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage 

der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung des 

Gesamtabschlusses erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen 

und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. 

Der Gesamtlagebericht ist auch darauf zu prüfen, ob er mit dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine 

sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage 

der Gemeinde erwecken. In die vorzunehmende Prüfung sind alle Bestandteile des Gesamtabschlusses der 

Gemeinde sowie die dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Der Abschlussprüfer hat sich deshalb einen Überblick 

über die rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zu verschaffen. Aus der abschließenden 

Einschätzung ist dann das durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln. 

Die örtliche Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses als jährlich durchzuführende Abschlussprüfung hat 

zudem eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion (vgl. § 322 HGB). Dieser Prüfung folgt dann noch 

die überörtliche Prüfung durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt. Durch den Verweis in der Vorschrift soll 

daher ein Selbstprüfungsverbot von Prüfern sichergestellt werden. 

ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ 

GEMEINDEORDNUNG 736


1.1 Zwecke des Gesamtabschlusses 



12. Teil 


Mit diesem neu eingefÄgten Teil der Gemeindeordnung wird ein wichtiges Ziel der Reform des Haushaltsrechts, 

nÅmlich die Erreichung bzw. RÄckgewinnung des GesamtÄberblicks Äber die VermÇgens-, Schulden-, Finanzund 

Ertragslage der Gemeinde, umgesetzt. Die Gemeinde hat zu diesem Zweck zukÄnftig jÅhrlich einen Gesamtabschluss 

zu erstellen, der ihre gemeindlichen Betriebe (verselbststÅndigte Aufgabenbereiche) erfasst und sich 

an die handelsrechtlichen Vorschriften Äber den Konzernabschluss und den Konzernlagebericht (vgl. ÉÉ 290 ff. 

HGB) anlehnt. Der bisherige Beteiligungsbericht stellt wegen des engen Sachzusammenhangs zum Gesamtabschluss 

eine ErgÅnzung dazu dar und ist daher diesem beizufÄgen (vgl. É 117 Abs. 1 GO NRW). 

Im gemeindlichen Gesamtabschluss werden die JahresabschlÄsse der Çffentlich-rechtlichen und der privatrechtlichen 

Betriebe der Gemeinde zusammen mit dem Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung konsolidiert 

und dadurch ein Bild Äber die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde geschaffen. Das nachfolgende 

angepasste Schaubild (Quelle: NKF-Dokumentation 2003 S. 477) verdeutlicht die gemeindliche Einheit aus den 

Çffentlich-rechtlichen und den privatrechtlichen Betrieben der Gemeinde, die zusammen mit der gemeindlichen 

Kernverwaltung den „Konzern Kommune“ bilden (vgl. Abbildung). 

Kernverwaltung 

“Konzern Kommune” 

Privatrechtliche 

Betriebe 

Kapitalgesellschaften 

Rechtlich selbst- , 

stÄndige Stiftungen 


SelbststÄndige “Kommunale Betriebe” 

Anstalten des 

Åffentlichen Rechts 

Abbildung 146 „Kommunaler Konzern“ 

Éffentlich-rechtliche Betriebe 

Eigenbetriebe und 

eigenbetriebsÄhnliche 

Einrichtungen 

ZweckverbÄnde 

Durch die Zusammenfassung der JahresabschlÄsse im gemeindlichen Bereich sollen InformationsmÅngel aus 

dem Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung und den JahresabschlÄssen der gemeindlichen Betriebe 

in Bezug auf die Gesamtlage der Gemeinde behoben werden. Die gewÅhlte Bezeichnung „Gesamtabschluss“ 

verkÇrpert dabei auch den Einheitsgedanken und dient diesem Ziel. 

1.2 Der Begriff „Gesamtabschluss“ 

Die Zielsetzung und der Zweck, einen GesamtÄberblick Äber die VermÇgens-, Schulden-, Finanz- und Ertragslage 

der Gemeinde (wirtschaftliche Lage der Gemeinde) zu gewinnen, erforderte, dem neu geschaffenen Informationsinstrument 

eine zutreffende Bezeichnung zu geben. In Anlehnung an das Referenzmodell HGB, aus dem die 

Bestandteile sowie einige Vorschriften Äber die Inhalte und die Aufstellung dieses Informationsinstrument Äber-



nommen bzw. abgeleitet wurden, entstand fÄr den handelsrechtlichen Begriff „Konzernabschluss“ die Bezeichnung 

„Gesamtabschluss“ fÄr den gemeindlichen Bereich. Diese Bezeichnung soll einerseits verdeutlichen, dass 

mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss eine zusammenfassende Darstellung der wirtschaftlichen Gesamtlage 

der Gemeinde erfolgt. Andererseits sollte der Begriff dem Zweck und den Bestandteilen eines Abschlusses nach 

Ablauf eines GeschÅftsjahres bzw. eines Haushaltsjahres in ausreichendem MaÜe gerecht werden. Auch sollen 

durch den Begriff die Besonderheiten wiedergespiegelt werden, die im Çffentlichen Bereich gegenÄber dem privatrechtlichen 

Bereich bestehen. 

1.3 Anwendung der EinheitsgrundsÇtze 

1.3.1 Der Grundsatz „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“ 

Die gesetzliche Festlegung von Ziel und Zweck des gemeindlichen Gesamtabschlusses soll zu einem Gesamt- 

Äberblick Äber die VermÇgens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde fÄhren, mit dem auch ein 

haushaltswirtschaftlich zutreffendes Ergebnis der gesamten jahresbezogenen TÅtigkeit (AufgabenerfÄllung) der 

Gemeinde darzustellen ist. Diese rechtlichen Vorgaben zielen darauf ab, dass dem gemeindlichen Gesamtabschluss 

die „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“ zu Grunde zu legen ist. Das Vorliegen eine faktischen wirtschaftlichen 

Einheit kann i.d.R. nicht angenommen werden, denn viele gemeindliche Betriebe des Vollkonsolidierungskreises 

fÄhren zwar gemeindliche Aufgaben durch, doch dieses selbststÅndig und sind wirtschaftlich betrachtet 

nicht wie ein Fachbereich oder eine Abteilung der gemeindlichen Kernverwaltung tÅtig. Dieser Betrachtung bedarf 

es aber fÄr den gemeindlichen Gesamtabschluss, so dass die Einheitstheorie in Form der „Fiktion der wirtschaftlichen 

Einheit“ durch die Gemeinde umzusetzen ist. 

Um eine „wirtschaftliche Einheit“ zwischen den Betrieben der Gemeinde und der gemeindlichen Kernverwaltung 

zu schaffen, genÄgt es nicht, die einzelnen JahresabschlÄsse unkoordiniert zusammen zu rechnen. Vielmehr ist 

unter BerÄcksichtigung der Verflechtungen zwischen der gemeindlichen Kernverwaltung und den Betrieben der 

Gemeinde sowie zwischen den Betrieben selbst vergleichbar dem Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung 

ein haushaltswirtschaftliches Ergebnis fÄr die gesamte TÅtigkeit der Gemeinde sowie die daraus entstandene 

VermÇgens- und Schuldengesamtlage zu ermitteln. Es bedarf dazu der einheitlichen Anwendung von Ansatz-, 

Bewertungs- und Ausweisregeln sowie der Abgrenzung und Eliminierung „konzerninterner“ Beziehungen. 

Der gemeindliche Gesamtabschluss macht dabei die JahresabschlÄsse der gemeindlichen Kernverwaltung und 

der gemeindlichen Betriebe nicht ÄberflÄssig. 

1.3.2 Verzicht auf Grundsatz „Fiktion der rechtlichen Einheit“ 

Dem Einheitsgedanken wird durch die Konsolidierung der JahresabschlÄsse der gemeindlichen Kernverwaltung 

und der Betriebe der Gemeinde zwar vollstÅndig Rechnung getragen, durch das Nebeneinander von Çffentlichrechtlichen 

und privatrechtlichen Betrieben ist jedoch die sinnvolle Schaffung einer rechtlich zu betrachtenden 

Einheit „Gemeinde“ erschwert, auch wenn „Unternehmensverbindungen“ auch im gemeindlichen Bereich bestehen. 

Auch die „Fiktion der rechtlichen Einheit“ wird durch die tatsÅchlichen rechtlichen VerhÅltnisse in Form von 

Çffentlichem und privatem Recht sowie von Bundes- und Landesrecht nur eingeschrÅnkt anwendbar. Gleichwohl 

wirkt sich die „Fiktion der rechtlichen Einheit“ beim gemeindlichen Gesamtabschluss mindestens mittelbar aus. 

Die Auswirkungen zeigen sich insbesondere dann, wenn die „konzerninternen“ Beziehungen, z.B. aus Lieferungen 

und Leistungen zwischen den Betrieben und der gemeindlichen Kernverwaltung zu eliminieren bzw. aufzurechnen 

sind. FÅnde aber der Grundsatz der „Fiktion der rechtlichen Einheit“ in vollem Umfang auch beim gemeindlichen 

Gesamtabschluss Anwendung, wÅre ein strenger MaÜstab an die Umsetzung der „Einheitlichkeit“ 

und an den Umgang mit Ansatz-, Bewertungs- und Ausweissachverhalten bei der gemeindlichen Kernverwaltung 

und den gemeindlichen Betrieben nach den Vorgaben fÄr den Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwal- 

GEMEINDEORDNUNG 738



tung anzulegen. Der Verzicht auf den Grundsatz kÇnnte deshalb u.a. auch die Aufstellung des Gesamtabschlusses 

erleichtern. 

2. Das Mutter-Tochter-VerhÇltnis im gemeindlichen Bereich 


Im Gesamtabschluss der Gemeinde sollen die VermÇgens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der in den Gesamtabschluss 

einbezogenen gemeindlichen Betriebe und der Gemeinde (Kernverwaltung) insgesamt so dargestellt 

werden, als ob es sich bei der Gemeinde um ein einziges wirtschaftliches „Unternehmen“ handeln wÄrde. 

Dies erfordert einerseits, die organisatorischen Gegebenheiten der Gemeinde bei ihrer AufgabenerfÄllung hinsichtlich 

des Vorliegens eines Mutter-Tochter-VerhÅltnisses zu prÄfen. Unter Einbeziehung der konzeptionellen 

Vorschrift des É 116 GO NRW ist die Gemeinde als Çffentlich-rechtliche „Muttereinheit“ einzustufen. Dieser Einheit 

obliegt dann die Pflicht, jÅhrlich einen Gesamtabschluss unter Einbeziehung ihrer Çffentlichen Tochtereinheiten 

(Betriebe) aufzustellen. Dieses kommt u.a. dann zum Ausdruck, dass eine Vollkonsolidierung im Sinne des É 

50 Abs. 1 und 2 GemHVO NRW vorzunehmen ist. Andererseits entsteht dadurch eine Gesamtsicht der Gemeinde, 

die bei zu klÅrenden Fragestellungen dadurch zum Ausdruck kommt, dass mit Blick zu prÄfen ist: „Wie wÄrde 

gehandelt bzw. entschieden, wenn der jeweilige gemeindliche Betrieb noch ein Teil der gemeindlichen Kernverwaltung 

wÅre“. 

Im Sinne des gemeindlichen Gesamtabschlusses wird jede wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche BetÅtigung der 

Gemeinde auÜerhalb ihrer Kernverwaltung und zwar unabhÅngig davon, ob diese BetÅtigung in Çffentlichrechtlicher 

oder privatrechtlicher Form erfolgt, als „gemeindlicher Betrieb“ bezeichnet. Solche gemeindlichen 

Betriebe kÇnnen daher als Çffentliche Tochtereinheiten betrachtet werden, soweit jeweils die dafÄr einschlÅgigen 

Voraussetzungen im Sinne des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorliegen. Ein Mutter-Tochter-VerhÅltnis 

zwischen der Gemeinde und ihren Betrieben wird deshalb nicht nur in den Formen des Privatrechts - wie nach 

dem HGB -, sondern auch in Çffentlich-rechtlicher Form begrÄndet. Dadurch kÇnnen nicht nur unmittelbare, sondern 

auch mittelbare Beziehungen und VerknÄpfungen zwischen der Gemeinde und ihren Betrieben sowie zwischen 

den gemeindlichen Betrieben entstehen. In diesem Zusammenhang ist deshalb auch zwischen verbundenen 

Unternehmen, Beteiligungen und SondervermÇgen zu unterscheiden. 

2.2 Verbundene Unternehmen als gemeindliche Tochtereinheiten 

Als „verbundene Unternehmen“ sind in der gemeindlichen Bilanz jene Betriebe der Gemeinde gesondert anzusetzen, 

die im gemeindlichen Gesamtabschluss voll zu konsolidieren sind. Dies ist bei gemeindlichen Betrieben des 

privaten Rechts der Fall, wenn diese unter der einheitlichen Leitung der Gemeinde stehen bzw. die Gemeinde auf 

das Unternehmen einen beherrschenden Einfluss ausÄbt (vgl. É 15 ff. AktG sowie É 290 HGB). Ein solcher Einfluss 

der Gemeinde auf einen Betrieb ist i.d.R. anzunehmen, wenn eine Beteiligung an dem Betrieb von mehr als 

50 % vorliegt oder andere GrÄnde, z.B. ein Vertrag, fÄr einen solchen Einfluss sprechen. Die Eigengesellschaften 

der Gemeinde, die dadurch gekennzeichnet sind, dass die Gemeinde alleinige Gesellschafterin des Unternehmens 

ist (Beteiligungsquote von 100 v.H.), sind regelmÅÜig als verbundene Unternehmen einzuordnen. In diesem 

Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass ein gemeindlicher Betrieb in der Form des privaten Rechts, der 

eine Tochtereinheit der Gemeinde ist, nicht die PrÄfungsbefreiung fÄr seinen Jahresabschluss nach É 264 Abs. 3 

HGB in Anspruch nehmen kann. 

GEMEINDEORDNUNG 739

2.3 Beteiligungen als gemeindliche Tochtereinheiten 



Als „Beteiligungen“ sind alle Anteile der Gemeinde, d.h. die mitgliedschaftlichen VermÇgens- und Verwaltungsrechte 

an gemeindlichen Betrieben einzuordnen, die in der Absicht gehalten werden, eine dauernde Verbindung 

zu diesem Betrieb herzustellen. Ein Ansatz in der gemeindlichen Bilanz setzt dabei voraus, dass diese Verbindung 

dem gemeindlichen GeschÅftsbetrieb dient und einen Beitrag zur AufgabenerfÄllung der Gemeinde leistet 

oder leisten kann. Eine Beteiligung der Gemeinde liegt i.d.R. vor, wenn sie an einem Unternehmen mit mehr als 

20 v.H. beteiligt ist (vgl. É 271 Abs. 1 HGB). Als Beteiligungen kommen dabei in Betracht: 

- Anteile an Kapitalgesellschaften (dies betrifft auch gemeinnÄtzige Gesellschaften) und 

- Anteile an sonstigen juristischen Personen. 

Eine Trennung in Unternehmen und Einrichtungen nach den É 107 GO NRW (ZulÅssigkeit wirtschaftlicher BetÅtigung) 

und É 108 GO NRW (Unternehmen und Einrichtungen des privaten Rechts) ist hier nicht relevant. Soweit 

dabei gemeindliche Betriebe in der Rechtsform des privaten Rechts einzubeziehen sind, ist der Unternehmensbegriff 

im handelsrechtlichen Sinne anzuwenden. Entsprechend dem Handelsrecht ist es dabei unerheblich, ob 

die Anteile an diesen gemeindlichen Betrieben in Wertpapieren verbrieft sind oder nicht. 

2.4 SondervermÉgen als gemeindliche Tochtereinheiten 

Zu den gemeindlichen „SondervermÇgen“ (vgl. nach É 97 Abs. 1 GO NRW), die in den gemeindlichen Gesamtabschluss 

einbezogen werden, gehÇren die wirtschaftlichen Unternehmen (vgl. É 114 GO NRW) und die organisatorisch 

verselbststÅndigten Einrichtungen (vgl. É 107 Abs. 2 GO NRW) ohne eigene RechtspersÇnlichkeit (vgl. É 97 

Abs. 1 Nr. 3 GO NRW). Diese Betriebe (Eigenbetriebe und eigenbetriebsÅhnliche Einrichtungen) sind wichtige 

Organisationsgebilde der Gemeinde, die wirtschaftlich und verwaltungsmÅÜig selbststÅndig sind (vgl. Eigenbetriebsverordnung 

(EigVO NRW). FÄr diese gemeindlichen Betriebe werden Sonderrechnungen und eigene JahresabschlÄsse 

verlangt. Auch die rechtlich unselbststÅndigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen 

stellen in den Gesamtabschluss einzubeziehende SondervermÇgen der Gemeinde dar, z.B. eigene Zusatzversorgungskassen 

oder Eigenunfallversicherungen, anzusetzen, wenn fÄr diese eine entsprechend abgesonderte 

Haushalts- und WirtschaftsfÄhrung mit einem eigenen Jahresabschluss erfolgt (vgl. É 97 Abs. 1 Nr. 4 GO NRW). 

3. Die Schritte zum gemeindlichen Gesamtabschluss 

Die Gemeinden sind nach É 116 GO NRW verpflichtet, jÅhrlich zu einem festen Abschlussstichtag einen Gesamtabschluss 

unter Beachtung der GrundsÅtze ordnungsmÅÜiger BuchfÄhrung (GoB) aufzustellen. Neben diesen 

GrundsÅtzen hat die Gemeinde fÄr ihren Gesamtabschluss auch die GrundsÅtze ordnungsmÅÜiger Konzernrechnungslegung 

(GoK), die sich in der in der Privatwirtschaft entwickelt haben, zu beachten. Bei der Aufstellung des 

gemeindlichen Gesamtabschlusses sind auÜerdem die Çrtlichen Besonderheiten zu berÄcksichtigen. Sie werden 

die Arbeiten zur Aufstellung des Gesamtabschlusses in fachlicher und zeitlicher Hinsicht wesentlich beeinflussen. 

Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erfordert daher mehrere Schritte, die aufeinander aufbauen 

und aufeinander abgestimmt sein mÄssen. 

Eines der wichtigsten Schritte zur Aufstellung des Gesamtabschlusses ist die Erstellung eines Summenabschlusses. 

Dieser wird als Gemeindebilanz II (GB II) bezeichnet, um eine Abgrenzung zu den JahresabschlÄssen der 

einzelnen gemeindlichen Betriebe zu erreichen. Der aus der Addition der JahresabschlÄsse der gemeindlichen 

Betriebe gewonnene Summenabschluss ist durch KonsolidierungsmaÜnahmen zu einem Gesamtabschluss umzuformen. 

Dazu gehÇren insbesondere die BilanzansÅtze der in den Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen 

Betriebe mit dem Eigenkapital des jeweiligen Betriebes zu verrechnen (Kapitalkonsolidierung). Auch die 

Forderungen und Verbindlichkeiten der in den Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe, sind 

gegeneinander aufzurechnen (Schuldenkonsolidierung). Hinzu kommt die Aufrechnung von Aufwendungen und 

ErtrÅgen aus GeschÅften zwischen den in den Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betrieben und der 

GEMEINDEORDNUNG 740



gemeindlichen Kernverwaltung (Aufwands- und Ertragskonsolidierung). Auch die aus „Konzernsicht“ nicht realisierten 

Gewinne und Verluste sind aus den BestÅnden zu eleminieren (Zwischenergebniseliminierung). 

Bei diesen Konsolidierungsarbeiten ist wesentlich, dass durch die rechnerische Zusammenfassung der gemeindlichen 

Kernverwaltung mit ihren Betrieben keine neue eigenstÅndige RechtspersÇnlichkeit, auch nicht in fiktiver 

Form, entsteht. Zudem hat auch der gemeindliche Gesamtabschluss keine Zahlungsbemessungsfunktion, z.B. fÄr 

die Berechnung von AusschÄttungen oder Verlustabdeckungen und ist auch nicht Grundlage fÄr Zwecke der 

Besteuerung, denn der Gesamtabschluss der Gemeinde dient ausschlieÜlich der Information Äber die wirtschaftliche 

Gesamtlage der Gemeinde an die betreffenden Interessenten. Der gemeindliche Gesamtabschluss ersetzt 

daher auch nicht die einzelnen JahresabschlÄsse der Gemeinde und ihrer Betriebe. 

Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bzw. die dafÄr notwendige Konsolidierung erfordert zudem 

eine Vielzahl von „technischen“ Schritten, um das notwendige Zusammenspiel zwischen gemeindlicher 

Kernverwaltung und den gemeindlichen Betrieben zu erreichen und den gesetzlich geforderten Gesamtabschluss 

fÄr jede Gemeinde zu ermÇglichen. Dabei ist insbesondere die Abgrenzung des gemeindlichen Konsolidierungskreises 

ein sehr wichtiger Schritt. Mit dem nachfolgenden Schema werden einige wichtige Schritte, die fÄr die 

Erstellung des Gesamtabschlusses notwendig sind, in allgemeiner Form vorgestellt (vgl. Abbildung). 

Abgrenzung 

des gemeindlichen 

Konsolidierungskreises 

Aufbereitung 

der EinzelabschlÑsse 

der Einheiten 


Erstellen 

eines Summenabschlusses 

DurchfÑhrung 

der KonsolidierungsmaÖnahmen 


Schritte zum gemeindlichen Gesamtabschluss 


Festlegungen: 

- welche gemeindlichen Betriebe mit der Gemeinde eine Rechtseinheit 

bilden, 

- an gemeindlichen Betrieben und VermÇgensmassen mit Nennkapital 

die Gemeinde eine Beteiligung hÅlt, 

- welche Anstalten von der Gemeinde auf der Grundlage der Verordnung 

Äber kommunale Unternehmen und Einrichtungen als Anstalt 

des Çffentlichen Rechts getragen werden, 

- welche Mitgliedschaften in ZweckverbÅnden bestehen, 

- welche rechtlich selbststÅndigen kommunalen Stiftungen bestehen, 

bei denen die Gemeinde Stifter ist, 

- bei welchen sonstigen rechtlich selbststÅndigen AufgabentrÅgern 

die Gemeinde auf Grund 

rechtlicher Verpflichtung deren finanzielle Existenz wesentlich sichert. 

- Vereinheitlichung des Bilanzstichtags 

- Anpassen an die gemeindliche Bilanzierung und Bewertung (Gemeindebilanz 

II – GB II) 

- Anpassen an die gemeindliche Ertrags- und Aufwandserfassung 

(Ergebnisrechnung II – ER II) 

- Addition der aktiven und passiven Bilanzposten aller einzelnen 

Bilanzen auf der Basis der GB II - Addition der Ertrags- und 

Aufwandspositionen der einzelnen GUV auf der Basis der ER II 

- Vollkonsolidierung 

(Kapitalkonsolidierung nach der Erwerbsmethode) 

(Schuldenkonsolidierung) (Zwischenergebniseliminierung) Aufwands- 

und Ertragskonsolidierung) 

- Konsolidierung nach der Equity-Methode 

(Kapitalanteilsmethode) 

- Gesamtergebnisrechnung 

- Gesamtbilanz 

- Gesamtanhang 

- beizufÄgen: 

- Gesamtlagebericht,

Gesamtsteuerung 




- Beteiligungsbericht 

- Gesamtabschluss- bzw. Gesamtbilanzanalyse fÄr die Ausgestaltung 

der Çrtlichen Steuerung 

Abbildung 147 „Schritte zum Gesamtabschluss“ 

4. Keine befreiende Wirkung des Gesamtabschlusses 

In den Gesamtabschluss der Gemeinde sind nicht nur die Çffentlich-rechtlichen Betriebe der Gemeinde einzubeziehen, 

sondern auch die gemeindlichen Betriebe, die nach den Vorschriften des Handelsgesetzbuches ein Mutterunternehmen 

sind und mit ihren Tochterunternehmen zur Aufstellung eines Konzernabschlusses nach É 290 

HGB verpflichtet sind. Auch wenn die Gemeinde zur „Konzernrechnungslegung“ nach den einschlÅgigen handelsrechtlichen 

Vorschriften verpflichtet ist, tritt dadurch fÄr ihre Betriebe, die Tochterunternehmen im Sinne der handelsrechtlichen 

Vorschriften sind, keine befreiende Wirkung nach É 291 Abs. 1 S. 1 HGB ein. 

Eine solche befreiende Wirkung tritt zwar generell unabhÅngig von der Rechtsform und der GrÇÜe des Mutterunternehmens 

nach dem Handelsrecht ein. Es besteht dafÄr aber die Bedingung, dass es sich bei demjenigen, der 

eine befreiende Wirkung durch seine Konzernrechnungslegung auslÇst, um ein Unternehmen in der Rechtsform 

einer Kapitalgesellschaft handeln muss und dieses Unternehmen zur Konzernrechnungslegung nach dem Handelsrecht 

verpflichtet ist. Als Mutterunternehmen, die einen befreienden Konzernabschluss erstellen kÇnnen, 

scheiden daher die Gemeinden, aber auch Bund und LÅnder, sowie Privatpersonen aus. Dadurch wird z.B. auch 

eine PrÄfung Äber das Vorliegen von Befreiungsvoraussetzungen nach den handelsrechtlichen Vorschriften entbehrlich. 

5. Der erste Gesamtabschluss der Gemeinde 

5.1 Die Festlegung des Abschlussstichtages 

Den ersten gemeindlichen Gesamtabschluss nach É 116 GO NRW haben die Gemeinden spÅtestens zum Stichtag 

31. Dezember 2010 aufzustellen, wenn sie n dafÄr keinen frÄheren Termin wÅhlen (vgl. É 2 NKFEG; Art. 1 

des NKFG vom 16.11.2004). Sie kÇnnen jedoch bereits in der Zeit vom In-Kraft-Treten des NKFG zum 

01.01.2005 bis zum genannten Stichtag einen Gesamtabschluss jeweils zum Schluss eines Haushaltsjahres 

aufstellen, wenn zuvor bereits ein Jahresabschluss nach É 95 GO NRW aufgestellt worden ist. Der gesetzlich 

bestimmte Stichtag soll eine zÄgige und einheitliche Erstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses durch die 

Gemeinden zu gewÅhrleisten. 

5.2 Die Erstkonsolidierung 


Die Aufstellung des ersten Gesamtabschlusses wird als Erstkonsolidierung bezeichnet, weil zum ersten Mal die 

gemeindliche Kernverwaltung und die gemeindlichen Betriebe in den Gesamtabschluss der Gemeinde einbezogen 

werden und dabei die Anteile der Gemeinde an diesen Betrieben gegen das anteilige Eigenkapital aufgerechnet 

(konsolidiert) werden. D.h. der Beteiligungsbuchwert in der Schlussbilanz der Gemeinde wird durch die 

einzelnen VermÇgensgegenstÅnde und Schulden der jeweils einbezogenen gemeindlichen Betriebe ersetzt, weil 

sich die Aufstellung des Gesamtabschlusses unter BerÄcksichtigung von gemeindlichen Besonderheiten an den



privatwirtschaftlichen Regelungen Äber die Konzernrechnungslegung orientiert. Dabei muss sich die Konsolidierung 

an den Bedingungen orientieren, die fÄr die Gemeinde als Çffentliche Muttereinheit gelten. Die gemeindlichen 

Betriebe als Çffentliche Tochtereinheiten mÄssen deshalb ggf. Anpassungen bei ihren WertansÅtzen vornehmen. 

Der Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe in den Gesamtabschluss der Gemeinde sind die WertverhÅltnisse 

im Zeitpunkt der Wertermittlung (Erwerbsstichtag) zu Grunde zu legen, so dass eine Gesamtbilanz als „GesamterÇffnungsbilanz“ 

erstellt werden kann. Zu berÄcksichtigen ist, dass vor dem o.a. Zeitpunkt noch keine ErtrÅge 

und Aufwendungen sowie Zahlungen bei den gemeindlichen Betrieben im Sinne der wirtschaftlichen Einheit 

„Konzern Kommune“ entstanden sein sollen, die dieser zuzurechnen sind und damit in die Gesamtergebnisrechnung 

sowie Gesamtkapitalflussrechnung einflieÜen kÇnnen. 

5.2.2 Die Festlegung eines Erwerbsstichtages 


Die erstmalige Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses nach den Vorschriften des gemeindlichen 

Haushaltsrechts und unter Anwendung von Vorschriften des Handelsgesetzbuches stellt eine besondere Fallgestaltung 

fÄr die Gemeinde dar. Sie erfordert eine Festlegung des Beginns des Zeitraums der wirtschaftlichen 

Einheit, damit auch der erste gemeindliche Gesamtabschluss seine ihm obliegende Aufgabe, ein den tatsÅchlichen 

VerhÅltnissen entsprechendes Bild der VermÇgens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde 

zu vermitteln, erfÄllen kann. Dieser Zeitpunkt wird als Erwerbsstichtag bezeichnet, zu dem fÄr die erste 

Konsolidierung die bilanziellen WertansÅtze auf der Grundlage der tatsÅchlichen VerhÅltnisse, betrachtet als 

„fiktive“ Anschaffung oder Errichtung eines gemeindlichen Betriebes, bestimmt werden. Dadurch kann ein „Konzernwirtschaftjahr“ 

beginnen, dass entsprechende Abstimmung zwischen der gemeindlichen Kernverwaltung und 

den gemeindlichen Betrieben erfordert. AuÜerdem wird durch die Festlegung des Zeitpunktes die fÄr den gemeindlichen 

Gesamtabschluss vorgesehene Kapitalflussrechnung ermÇglicht. 

Unter BerÄcksichtigung, dass zwar letztmÇgliche Stichtag fÄr den ersten Gesamtabschluss gesetzlich bestimmt 

wurde (nach É 2 NKFEG der 31. Dezember 2010), anders bei der EinfÄhrung des NKF auf der Ebene der gemeindlichen 

Kernverwaltung jedoch nicht gleichzeitig festgelegt wurde, wann die Betrachtung und Bewertung der 

wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde beginnt, muss aus dem o.a. Datum der sachgerechte Erwerbsstichtag 

festgelegt werden. Dabei ist es in Anlehnung an die EinfÄhrung des NKF sinnvoll, entweder den ErÇffnungsbilanzstichtag 

oder den Jahresbeginn vor dem ersten Abschlussstichtag fÄr den gemeindlichen Gesamtabschluss 

zu bestimmen. 

5.2.2.2 Der ErÉffnungsbilanzstichtag als Erwerbszeitpunkt 

Der Erwerbsstichtag stellt den Ausgangspunkt fÄr die Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe in den Çrtlichen 

Gesamtabschluss dar. Dieser kÇnnte in Zusammenhang mit der EinfÄhrung des NKF gebracht werden, so dass 

der jeweilige ErÇffnungsbilanzstichtag der Gemeinde auch den Erwerbsstichtag darstellen wÄrde. FÄr einen solchen 

Erwerbsstichtag spricht, dass die gemeindlichen Betriebe fÄr diesen Zeitpunkt mit dem vorsichtig geschÅtzten 

Zeitpunkt zu bewerten waren und daher ein „Marktwert“ festzustellen bzw. diesem nahe zu kommen war, 

auch wenn gesetzlich Bewertungsvorgaben gemacht wurden und Bewertungsvereinfachungen zugelassen waren. 

AuÜerdem gelten die fÄr den ErÇffnungsbilanzstichtag ermittelten vorsichtig geschÅtzten Zeitwerte fÄr die 

kÄnftigen Haushaltsjahre als Anschaffungs- oder Herstellungskosten fÄr das gemeindliche VermÇgen, denn dieses 

ist gesetzlich bestimmt worden (vgl. É 92 Abs. 3 GO NRW). 

GEMEINDEORDNUNG 743



Mit dieser Festlegung wÅre der Vorteil verbunden, dass alle gemeindlichen Betriebe stichtagsbezogen bewertet 

und entsprechend ihrer Zweckbestimmung aus Sicht der Gemeinde unter den „Finanzanlagen“ in der gemeindlichen 

ErÇffnungsbilanz angesetzt wurden. AuÜerdem die fÄr die gemeindlichen Betriebe ermittelten Werte als 

Anschaffungskosten dem der Gemeinde zustehenden anteiligen Eigenkapital in der jeweiligen Bilanz der gemeindlichen 

Betriebe. Dieser Sachverhalt wÄrde bewirken, dass im Prinzip fÄr alle Gemeinden eine vergleichbare 

Ausgangslage besteht, auch wenn einzelne Gemeinden von der MÇglichkeit Gebrauch gemacht haben, einen vor 

dem letztmÇglichen Stichtag (1. Januar 2009) liegenden Jahresbeginn (frÄhestens der 1. Januar 2005) fÄr ihre 

ErÇffnungsbilanz zu wÅhlen. Aber auch in diesen FÅllen liegt aber ein fiktiver Erwerb der gemeindlichen Betriebe 

vor, deren Werte (fiktive Anschaffungskosten) ebenso bis zum Çrtlich festgelegten Konsolidierungszeitpunkt fortzufÄhren 


5.2.2.3 Der Erwerbszeitpunkt im Jahr des Abschlussstichtages 

Nach der Vorschrift des É 2 NKFEG ist spÅtestens zum Stichtag 31. Dezember 2010 von der Gemeinde der erste 

Gesamtabschluss aufzustellen. Im Zusammenhang mit den Vorschriften Äber den gemeindlichen Gesamtabschluss 

in É 116 GO NRW und mit der ausdrÄcklichen Verwendung des Wortes „Gesamtabschluss“ in der o.a. 

Vorschrift hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass auch der erste gemeindliche Gesamtabschluss aus 

allen seinen gesetzlich bestimmten Teilen bestehen, also vollstÅndig sein muss. Dieses bringt es mit sich, dass 

der Erwerbszeitpunkt mindestens so bestimmt sein muss, dass auch eine Gesamtergebnisrechnung und eine 

Gesamtkapitalflussrechnung aufstellbar sind. 

In diesem Zusammenhang wÅre in Anlehnung an die mÇgliche erstmalige Einbeziehung eines Tochterunternehmens 

nach den handelsrechtlichen Vorschriften in den Konzernabschluss der Zeitpunkt 1. Januar des Jahres, in 

dem am 31. Dezember der Stichtag des ersten Gesamtabschlusses liegt, der zutreffende Erwerbsstichtag. Dies 

ermÇglicht, zum Abschlussstichtag einen gemeindlichen Gesamtabschluss mit allen seinen Bestandteilen aufzustellen. 

Diese Festlegung bewirkt, dass die Gemeinde fÄr das betreffende Haushaltsjahr und zum Stichtag 1. 

Januar eine GesamterÇffnungsbilanz aufzustellen hat. 

5.2.2.4 Gesamtabschluss und JahreserÉffnungsbilanz 

Die Notwendigkeit fÄr die Gemeinde, vor dem ersten gemeindlichen Gesamtabschluss ein GesamtgeschÅftsjahr 

zu bilden, um mindestens eine zutreffende Gesamtergebnisrechnung und eine Gesamtkapitalflussrechnung zu 

erreichen, erfordert wie zu Beginn eines jeden gemeindlichen Haushaltsjahres eine ErÇffnungsbilanz fÄr das 

GesamtgeschÅftsjahr. Diese ErÇffnungsbilanz stellt haushaltsrechtlich keine GesamterÇffnungsbilanz im Sinne 

der ersten NKF-ErÇffnungsbilanz nach É 92 GO NRW dar, auch wenn im Sprachgebrauch dieser Begriff benutzt 

wird. Die GesamterÇffnungsbilanz stellt lediglich eine ErÇffnungsbilanz dar, die zu Beginn eines jeden Haushaltsjahres 

von der Gemeinde und zu Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres von den gemeindlichen Betrieben aufzustellen 

ist. Sie bedarf daher auch keiner gesonderten Çrtlichen und ÄberÇrtlichen PrÄfung sowie eines gesonderten 

Ratsbeschlusses und wird auch nicht Çffentlich bekannt gemacht. 

5.2.2.5 Nicht vertretbare Erwerbszeitpunkte 

5.2.2.5.1 Der tatsÇchliche Anschaffungszeitpunkt 

Ein mÇglicher Zeitpunkt fÄr den Erwerbsstichtag ist der Zeitpunkt, in dem die Gemeinde einen Betrieb tatsÅchlich 

errichtet oder erworben hat. Dabei wÄrde ausreichend berÄcksichtigt, dass die Gemeinden i.d.R. bereits Äber 

sehr lange Zeit (z.T. mehrere Jahrzehnte) Äber ihre Betriebe verfÄgen. Die vielfach lange Zeit dÄrfte jedoch wiederum 

bewirken, dass es voraussichtlich sehr aufwÅndig oder in manchen FÅllen sogar kaum machbar ist, die 

GEMEINDEORDNUNG 744



Anschaffungskosten zum in der Vergangenheit liegenden tatsÅchlichen Zeitpunkt des Erwerbs eines gemeindlichen 

Betriebes zu ermitteln und mit anderen Werten bis zum Çrtlich festgelegten Konsolidierungszeitpunkt fortzufÄhren. 

Gegen einen solchen Zeitpunkt sprechen auch die Erfahrungen aus der EinfÄhrung des NKF, denn deshalb wurde 

von vornherein nicht die Ermittlung der tatsÅchlichen Anschaffungskosten fÄr die Bilanzierung gemeindlicher 

VermÇgensgegenstÅnde verlangt. Werden solche Aufarbeitungen der Vergangenheit verlangt, dÄrften diese umfangreichen 

Arbeiten auch im Hinblick auf die noch nicht vollendeten Arbeiten aus der EinfÄhrung des NKF in den 

Gemeinden nicht zu rechtfertigen sein. 

5.2.2.3.2 Der Abschlussstichtag des ersten Gesamtabschlusses 

Als letzte MÇglichkeit fÄr den Zeitpunkt des Erwerbsstichtages bliebe unter Beachtung der gesetzlichen Festlegung 

des letztmÇglichen Abschlussstichtages fÄr den ersten Gesamtabschluss der Gemeinde (31. Dezember 

2010 nach É 2 NKFEG) und in Anlehnung an handelsrechtliche Vorschriften, den gesetzlich bestimmten Abschlussstichtag 

31.12.2010 als „fiktiven“ Erwerbsstichtag anzusehen. Dies wÄrde mit sich bringen, dass die Anforderungen 

der Vorschrift Äber die Aufstellung des ersten gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. É 2 NKFEG 

NRW) nicht in vollem Umfang erfÄllt werden kÇnnten. 

Die Gesamtergebnisrechnung wÄrde nicht konsolidiert und wÄrde wegen der notwendigen Anpassung einen 

geschÅtzten Ausgleichsposten enthalten. Die Gesamtkapitalflussrechnung mÄsste in einem solchen Fall entfallen. 

Deshalb wÅre die Darstellung der Ertrags- und der Finanzgesamtlage der Gemeinde als unzureichend zu bewerten, 

denn sie wÄrde mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit dem Ziel „AktualitÅt“ nicht in Einklang 

stehen. Deshalb bleibt auch fraglich, ob eine solche Vorgehensweise fÄr einzelne Gemeinden wirklich zur Erleichterung 

der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses beitragen wÄrde. 

5.2.3 Ausnahmen von der Neubewertungspflicht fÑr die Erstkonsolidierung 

Nach É 308 HGB sind Ausnahmen von der einheitlichen Bewertung mÇglich, z.B. wegen der Besonderheiten 

einzelner GeschÅftszweige. In der Vorschrift werden dazu nur die Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen 

ausdrÄcklich erwÅhnt. Ob in analoger Anwendung fÄr den gemeindlichen Bereich auch besondere Bereiche der 

gemeindlichen AufgabenerfÄllung in Betracht kommen kÇnnen, wenn besondere BuchfÄhrungspflichten bestehen, 

z.B. fÄr KrankenhÅuser und Pflegeeinrichtungen, bedarf noch einer weiteren PrÄfung. Eine allgemeine Regelung, 

dass in den FÅllen, in denen fÄr Posten der Bilanz unterschiedliche Vorschriften fÄr die Gemeinde und die gemeindlichen 

Betriebe bestehen, dies fÄr die Aufstellung des Gesamtabschlusses unerheblich sei, dÄrfte den Zwecken 

und Zielen des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie der damit verbundenen Einheitstheorie zu wider 

laufen. 

In diesem Zusammenhang wÄrde eine entsprechende Anwendung der Ausnahmeregelung fÄr bestimmte gemeindliche 

Betriebe unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit in besonderen EinzelfÅllen ermÇglichen, 

dass die im Jahresabschluss des betreffenden Betriebes angewandten Bewertungsmethoden fÄr die Erstkonsolidierung 

beibehalten werden dÄrften. Die im Jahresabschluss des betreffenden Betriebes angesetzten 

Werte fÄr VermÇgensgegenstÅnde und Schulden dÄrfen in den ersten Gesamtabschluss Äbernommen werden, 

ohne sie zuvor hinsichtlich stiller Reserven ÄberprÄft zu haben. Kommt eine solche Ausnahme zur Anwendung, 

sind von der Gemeinde dazu entsprechende Angaben im Gesamtanhang zu machen. 

GEMEINDEORDNUNG 745



6. Vorschriften fÑr den gemeindlichen Gesamtabschlusses 

6.1 Die GesamtÑbersicht Ñber die Vorschriften 

Die Vorschriften Äber den gemeindlichen Gesamtabschluss sollen gewÅhrleisten, dass jÅhrlich die VermÇgens-, 

Finanz- und Ertragslage der Gemeinde insgesamt so dargestellt wird, als ob es sich bei der Gemeinde um ein 

einziges wirtschaftliches „Unternehmen“ - vergleichbar mit einem Konzern - handeln wÄrde, so dass die Gemeinde 

auch hinsichtlich ihrer AufgabenerfÄllung, unabhÅngig von den organisatorischen Gegebenheiten, als Gesamtheit 

gezeigt wird. Daher ist fÄr diese Bestimmungen ein gesonderter Teil in der Gemeindeordnung geschaffen 

worden, der wegen des sachlichen Zusammenhangs hinter die gesetzlichen Vorschriften Äber die Haushaltswirtschaft 

(8. Teil) und die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche BetÅtigung (11. Teil) in die Gemeindeordnung 

eingeordnet worden ist. 

Diese Einordnung stellt sicher, dass im Gesamtabschluss die Informationsdefizite der EinzelabschlÄsse der gemeindlichen 

Betriebe beseitigt und im Gesamtabschluss die Vermittlung entscheidungsrelevanter Informationen 

unter Beachtung der GrundsÅtze ordnungsmÅÜiger BuchfÄhrung (GoB) in den Vordergrund gestellt werden. Die 

Adressaten des Gesamtabschlusses sollen beurteilen kÇnnen, ob die Gemeinde zukÄnftig in der Lage ist, Äber 

die DurchfÄhrung durch ihre Kernverwaltung hinaus, also insgesamt gesehen, ihre Aufgaben erfÄllen kann (vgl. 

Abbildung). 


12. Teil 



É 116 Gesamtabschluss 

É 117 Beteiligungsbericht 

É 118 Vorlage- und Auskunftspflichten 



Der 12. Teil der Gemeindeordnung enthÅlt daher grundlegende, nachfolgend vorgestellte Vorschriften zum gemeindlichen 

Gesamtabschluss, die durch die Vorschriften des 7. Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung 

nÅher bestimmt werden. 

- É 116 Gesamtabschluss 

Die Vorschrift bestimmt den Inhalt und den Zweck des Gesamtabschlusses nÅher. Sie ist der handelsrechtlichen 

Vorschrift fÄr den Konzernabschluss (É 290 HGB) nachgebildet worden. Durch den Gesamtabschluss 

wird die QualitÅt der Rechenschaft Äber die Aufgabenerledigung der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr 

wesentlich erhÇht. Er trÅgt gleichzeitig zu einer Verbesserung der SteuerungsmÇglichkeiten bei. Die 

Funktion des Gesamtabschlusses besteht in der Vermittlung des den tatsÅchlichen VerhÅltnissen entsprechenden 

Bildes der gesamten VermÇgens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde. Die weiteren 

Voraussetzungen und GestaltungsmÇglichkeiten des Gesamtabschlusses sowie die Vorgaben fÄr die Umsetzung 

der Konsolidierung sind in den ÉÉ 49 bis 52 des siebten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung 

NRW nÅher bestimmt. 

- É 117 Beteiligungsbericht 

Auf Grund zahlreicher Ausgliederungen und Beteiligungen weisen die Gemeinden heute vielfach konzern- 

Åhnliche Strukturen auf. Der Beteiligungsbericht soll daher den Blick der Gemeinde vom Gesamtabschluss 

auf die einzelnen verselbststÅndigten Aufgabenbereiche (gemeindlichen Betriebe) lenken. Daher muss der 

Bericht auch Angaben Äber alle gemeindlichen Betriebe umfassen, unabhÅngig davon, ob diese in den Kon-



solidierungskreis fÄr den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen sind. Dazu dÄrfte es nicht ausreichend 

sein, lediglich in tabellarischer Form die Ziele der gemeindlichen Betriebe, die ErfÄllung des Çffentlichen 

Zwecks, die BeteiligungsverhÅltnisse, die Entwicklung der Bilanzen und der Gewinn- und Verlustrechnungen, 

die Leistungen der gemeindlichen Betriebe, die wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen 

u.a. anzugeben und zu erlÅutern. 

Der Beteiligungsbericht soll aber auch vertiefte und notwendige Erkenntnisse fÄr die produktorientierte Gesamtsteuerung 

der Gemeinde ermÇglichen. Dies erfordert eine aufgabenbezogene Darstellung und Gliederung 

im Beteiligungsbericht, mindestens anhand der fÄr die Kernverwaltung verbindlichen Produktbereiche 

(vgl. É 4 GemHVO NRW). Damit wÄrde eine GesamtÄbersicht Äber die ErfÄllung der gemeindlichen Aufgaben 

durch die gemeindlichen Betriebe auÜerhalb der Kernverwaltung erreicht, unabhÅngig davon, von welchem 

Betrieb die einzelne gemeindliche Aufgabe erledigt wird. Entsprechend gegliederte Informationen erlauben 

eine bessere EinschÅtzung und differenzierte Beurteilung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde 

sowie ihrer Chancen und Risiken, bezogen auf die stetige AufgabenerfÄllung in den einzelnen gemeindlichen 

Aufgaben- (Produkt-) bereichen. 

- É 118 Vorlage- und Auskunftspflichten 

Auf der Grundlage, dass der Gesamtabschluss die VermÇgens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der 

Gemeinde zusammen mit der VermÇgens-, Finanz- und Ertragslage der in den gemeindlichen Gesamtabschluss 

einbezogenen gemeindlichen Betriebe so darzustellen hat, als ob die Gemeinde mit ihren Betrieben 

eine wirtschaftliche Einheit wÅre, ist es fÄr die Aufstellung eines solchen Gesamtabschlusses zwingend erforderlich, 

auch die dafÄr notwendigen Informationen und Unterlagen von den beteiligten gemeindlichen Betrieben 

zu erhalten. Dabei werden nach dem Grundsatz der gemeindlichen Einheit an den Gesamtabschluss 

der Gemeinde keine hÇheren Anforderungen gestellt, als an ihren Einzelabschluss. AuÜerdem baut die Vorschrift 

auf der Regelung in É 113 GO NRW auf, nach der zur Vertretung der Gemeinde in Unternehmen und 

Einrichtungen die erforderlichen Vorgaben getroffen werden, um die notwendige Vernetzung zwischen mittelbarer 

und unmittelbarer gemeindlicher Verwaltung sicherzustellen. 

7. Die Anwendung von allgemeinen GrundsÇtzen 

7.1 Die GrundsÇtze ordnungsmÇÖiger Konzernrechnungslegung (GoK) 

Die Aufstellung des Gesamtabschlusses ist unter Beachtung der GrundsÅtze ordnungsmÅÜiger BuchfÄhrung 

(GoB) vorzunehmen. Handelsrechtlich haben sich aber zum privatrechtlichen Konzernabschluss noch die 

GrundsÅtze ordnungsmÅÜiger Konzernrechnungslegung (GoK) entwickelt. Die GoK ergÅnzen in diesem Sinne die 

fÄr den Gesamtabschluss einschlÅgigen Vorschriften sowie die GrundsÅtze ordnungsmÅÜiger BuchfÄhrung 

(GoB). Die folgenden GoK sind auch beim gemeindlichen Gesamtabschluss zu beachten (vgl. Abbildung). 

GrundsÇtze ordnungsmÇÖiger Konzernrechnungslegung (GoK) 

Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit (Einheitstheorie) 

Grundsatz der Einheitlichkeit (der Abschlussstichtage, der WÅhrung, des Ausweises 

Grundsatz der VollstÅndigkeit (des Konsolidierungskreises) 

Grundsatz der Einheitlichkeit der Bilanzierung und Bewertung 

GEMEINDEORDNUNG 747



Grundsatz der Stetigkeit der Konsolidierungsmethoden (zeitlich und sachlich) 

Grundsatz der Eliminierung konzerninterner Beziehungen 

Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit 

Abbildung 149 „GrundsÇtze ordnungsmÇÉiger Konzernrechnungslegung (GoK)“ 

Diese GrundsÅtze sollen im Rahmen des Gesamtabschlusses gewÅhrleisten, dass die Zusammenfassung der 

JahresabschlÄsse der einbezogenen Betriebe unter Anwendung der maÜgeblichen Einheitstheorie erfolgt und der 

Gesamtabschluss ein Bild Äber die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde vermittelt, als wÅre die Kernverwaltung 

der Gemeinde zusammen mit den gemeindlichen Betrieben eine wirtschaftliche Einheit. DarÄber hinaus 

kommen durch die Verweise auf gemeindliche Vorschriften Äber den Jahresabschluss auch haushaltsrechtliche 

GrundsÅtze zur Anwendung. 

7.2 AusgewÇhlte deutsche Rechnungslegungsstandards 

Im gemeindlichen Gesamtabschluss ist nach der Vorschrift die geforderte Gesamtkapitalflussrechnung unter 

Beachtung des Deutschen Rechnungslegungsstandards Nr. 2 (DRS 2) in der vom Bundesministerium der Justiz 

(BMJ) nach É 342 Abs. 2 HGB bekannt gemachten Form aufzustellen. Neben diesem Rechnungslegungsstandard 

bestehen noch weitere Standards, die fÄr die inhaltliche Gestaltung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

genutzt werden kÇnnen (vgl. Abbildung). 

AusgewÇhlte deutsche Rechnungslegungsstandards 

Nummer Bezeichnung 

DRS 3 Segmentberichterstattung 

DRS 4 Unternehmenserwerbe im Konzernabschluss 

DRS 5 Risikoberichterstattung 

DRS 7 Konzerneigenkapital und Konzernergebnis 

DRS 8 Bilanzierung von Anteilen an assoziierten Unternehmen im Konzernabschluss 

DRS 12 Immaterielle VermÇgensgegenstÅnde des AnlagevermÇgens 

DRS 13 Grundsatz der Stetigkeit und Berichtigung von Fehlern 

DRS 14 WÅhrungsumrechnung 

DRS 15 Lageberichterstattung 

Abbildung 150 „AusgewÇhlte deutsche Rechnungslegungsstandards“ 

GEMEINDEORDNUNG 748



Zu beachten ist, dass die Rechnungslegungsstandards stÅndig weiter zu entwickeln sind, um deren AktualitÅt 

und Anwendbarkeit zu sichern. Die verabschiedeten Standards sowie ihre ànderungen werden vom Bundesministerium 

der Justiz im Bundesanzeiger bekannt gemacht. 

8. ZulÇssiger Verzicht auf einen Gesamtabschluss 

Die Vorschrift des É 116 GO NRW enthÅlt keine gesonderte Ausnahmeregelung oder Kriterien, die es ermÇglichen, 

dass die Gemeinde von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses generell befreit ist. Bei 

einzelnen Gemeinden kÇnnen sich aber durchaus besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer Beteiligungen 

vorliegen, die dazu fÄhren, dass fÄr die Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses entbehrlich wird (vgl. 

Abbildung). 

ZulÇssiger Verzicht auf einen Gesamtabschluss 

- Die Gemeinde (Gemeindliche Kernverwaltung als Muttereinheit) verfÄgt Äber keinen voll zu konsolidierenden 

Betrieb, der eine Tochtereinheit darstellt, so dass ein erforderliches Mutter-Tochter-VerhÅltnis 

nicht vorliegt. 

- Die Gemeinde (Muttereinheit) verfÄgt Äber voll zu konsolidierende Betriebe, ihre Tochtereinheiten sind 

aber wegen der untergeordneten Bedeutung insgesamt nicht voll zu konsolidieren. 

- Die Gemeinde verfÄgt nur Äber Beteiligungen, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren sind. 

Abbildung 151 „ZulÇssiger Verzicht auf einen Gesamtabschluss“ 

In den FÅllen, in denen die Gemeinde zwar Äber mehrere Betriebe, aber Äber keinen voll zu konsolidieren Betrieb 

verfÄgt, und kein Mutter-Tochter-VerhÅltnis zwischen der Kernverwaltung der Gemeinde und mindestens einem 

ihrer Betriebe besteht, kann das Fehlen dieser Voraussetzung nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende 

Gemeinde Äber Betriebe verfÄgt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wÅren. 

Bei einem zulÅssigen Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses erlischt jedoch nicht 

die in dieser Vorschrift enthaltene ausdrÄckliche Pflicht zur PrÄfung des gemeindlichen Gesamtabschluss. Vielmehr 

ist sie dann vom RechnungsprÄfungsausschuss in der Art und Weise auszuÄben, dass zu prÄfen ist, ob 

Çrtlich die Voraussetzungen fÄr einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorliegen. 

Er hat dabei die Çrtlichen AbwÅgungen zu prÄfen und festzustellen, ob das daraus entstandene Ergebnis 

zutreffend ist. 

8. Vom Gesamtabschluss zur Gesamtsteuerung 

Die ErfÄllung der gemeindlichen Aufgaben (vgl. É 3 GO NRW) einschlieÜlich der Verpflichtung der Gemeinde ihre 

Haushaltswirtschaft so zu planen und zu fÄhren, dass die stetige AufgabenerfÄllung gesichert ist (vgl. É 75 Abs. 1 

GO NRW), erfordert einen âberblick Äber die wirtschaftliche Gesamtlage vor Ort und ein darauf ausgerichtetes 

Handeln der Verantwortlichen in der Gemeinde. Die auf den gesetzlich vorgesehenen Gesamtabschluss aufbauende 

Gesamtsteuerung ist dabei jedoch nicht als eine Addition von Verwaltungsprozessen anzusehen, sondern 

stellt ein verantwortliches ganzheitliches gemeindebezogenes Verwaltungsmanagement dar. Mit einem solchen 

Management kÇnnen die gemeindlichen GeschÅftsteile „Kernverwaltung“ und „Betriebe“ als eine Gesamtheit 

betrachtet und der gemeindliche Gesamtabschluss als aussagekrÅftige und steuerungsrelevante Informationsbasis 

genutzt werden, um als Gemeinde zukunftsorientiert und wirtschaftlich handeln zu kÇnnen. Die gemeindliche 

Gesamtsteuerung geht daher Äber die heutige Haushaltssteuerung und eine reine Beteiligungsverwaltung der 

Gemeinde hinaus. 

GEMEINDEORDNUNG 749



Auf dieser Basis muss der Rat als oberstes Leitungsorgan der Gemeinde nicht nur auf die gemeindliche Kernverwaltung, 

sondern gleichermaÜen auch auf die Betriebe als verselbststÅndigte Aufgabenbereiche der Gemeinde 

einwirken, um die fÄr die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben notwendige Steuerungskultur zu schaffen 

und Steuerungsinstrumente im Sinne seiner AllzustÅndigkeit einzusetzen (vgl. É 41 Abs. 1 GO NRW). Eine entsprechende 

Verpflichtung trifft den BÄrgermeister als Verantwortlichen fÄr die gesamte gemeindliche Verwaltung 

(vgl. É 62 Abs. 1 GO NRW). 

Im Rahmen dieser Verantwortlichkeiten ist ein strategisches Management mit strategischer Planung zu entwickeln 

und unter BerÄcksichtigung der Çrtlichen Gegebenheiten organisatorisch auszugestalten. Diese Aufgaben 

erfordern u.a. die Çrtliche Ausgestaltung von messbaren Leistungs- und Finanzzielen sowie ein entsprechendes 

gemeindebezogenes Berichtswesen. Dazu gilt es, die Weiterentwicklung der gemeindlichen Kernverwaltung und 

der gemeindlichen Betriebe unter BerÄcksichtigung der dezentralen Ressourcenverantwortung und der produktorientierten 

Haushaltswirtschaft in die Çrtliche Gesamtsteuerung einzubeziehen, damit diese erfolgreich sein 

kann.. 

Diese Zielsetzung bedarf vielerorts auch einer ànderung in der Verwaltungskultur und eines neuen verwaltungsmÅÜigen 

Zusammenwirkens zwischen der gemeindlichen Kernverwaltung und den gemeindlichen Betrieben. Ein 

gemeinsames LiquiditÅts- und Cash-Management, ein Zins- und Schuldenmanagement, eine gemeinsame Investitionsplanung, 

aber auch ein Risikomanagement kÇnnen in diesem Sinne fÄr den Zusammenhalt in der wirtschaftlichen 

Einheit bzw. der Gesamtheit „Gemeinde“ hilfreich sein. Unter BerÄcksichtigung der Çrtlichen Gegebenheiten 

bedarf es dazu ggf. auch verbindlicher Regelungen, um in der Gemeinde insgesamt ein wirtschaftliches 

Verwaltungshandeln und eine ordnungsmÅÜige GeschÅftsfÄhrung der Verantwortlichen zu sichern. 

Im Çrtlichen Einzelfall kÇnnen zum jeweils aktuellen Abschlussstichtag aber UmstÅnde vorliegen, die dazu fÄhren, 

dass die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses entbehrlich wird. Dieser Sachverhalt bedingt dann 

nicht, dass die Gemeinde jetzt auf eine Gesamtsteuerung verzichten kann. Bei einer wirtschaftlichen Einheit aus 

gemeindlicher Kernverwaltung und gemeindlichen Betrieben besteht grundsÅtzlich ein Bedarf fÄr eine Gesamtsteuerung 

durch die Gemeinde, auch wenn fÄr diese Gesamtheit aktuell kein gesonderter Abschluss unter Beachtung 

der einschlÅgigen haushaltsrechtlichen Vorschriften aufzustellen ist. 

�� 

GEMEINDEORDNUNG 750



§ 116 


(1) 1 Die Gemeinde hat in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember einen Gesamtabschluss 

unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. 2 Er besteht aus der Gesamtergebnisrechnung, 

der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang und ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen. 3 Der 

Rat bestätigt den geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss. 4 § 96 findet entsprechende Anwendung. 

(2) 1 Zu dem Gesamtabschluss hat die Gemeinde ihren Jahresabschluss nach § 95 und die Jahresabschlüsse des 

gleichen Geschäftsjahres aller verselbstständigten Aufgabenbereiche in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher 

Form zu konsolidieren. 2 Auf den Gesamtabschluss sind, soweit seine Eigenart keine Abweichung erfordert, 

§ 88 und § 91 Abs. 2 entsprechend anzuwenden. 

(3) 1 In den Gesamtabschluss müssen verselbstständigte Aufgabenbereiche nach Absatz 2 nicht einbezogen 

werden, wenn sie für die Verpflichtung, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind. 

2 Dies ist im Gesamtanhang darzustellen. 

(4) Am Schluss des Gesamtlageberichtes sind für die Mitglieder des Verwaltungsvorstands nach § 70, soweit 

dieser nicht zu bilden ist, für den Bürgermeister und den Kämmerer, sowie für die Ratsmitglieder, auch wenn die 

Personen im Haushaltsjahr ausgeschieden sind, anzugeben: 

1. der Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen, 

2. der ausgeübte Beruf, 

3. die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1 Satz 3 des Aktiengesetzes, 

4. die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten Aufgabenbereichen der Gemeinde in öffentlichrechtlicher 

oder privatrechtlicher Form, 

5. die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher Unternehmen. 

(5) 1 Der Gesamtabschluss ist innerhalb der ersten neun Monate nach dem Abschlussstichtag aufzustellen. 2 § 95 

Abs. 3 findet für die Aufstellung des Gesamtabschlusses entsprechende Anwendung. 

(6) 1 Der Gesamtabschluss ist vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde 

unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 2 Die Prüfung des Gesamtabschlusses 

erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen 

ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. 3 Der Gesamtlagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit 

dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. 4 § 101 Abs. 2 bis 8 gilt entsprechend. 

(7) In die Prüfung nach Absatz 6 müssen die Jahresabschlüsse der verselbstständigten Aufgabenbereiche nicht 

einbezogen werden, wenn diese nach gesetzlichen Vorschriften geprüft worden sind. 

GEMEINDEORDNUNG 751





1. Inhalte und Zwecke des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

Die Vorschrift bestimmt den Inhalt und den Zweck des Gesamtabschlusses näher. Sie ist der handelsrechtlichen 

Vorschrift für den Konzernabschluss (§ 290 HGB) nachgebildet worden. Durch den Gesamtabschluss wird die 

Qualität der Rechenschaft über die Aufgabenerledigung der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr wesentlich 

erhöht. Er trägt gleichzeitig zu einer Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten bei. Die Funktion des Gesamtabschlusses 

besteht in der Vermittlung des den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der gesamten 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde. 

Die weiteren Voraussetzungen und Gestaltungsmöglichkeiten des Gesamtabschlusses sowie die Vorgaben für 

die Umsetzung der Konsolidierung sind in den §§ 49 bis 52 des siebten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung 

NRW näher bestimmt. Wesentlich ist bei den getroffenen Festlegungen, dass durch die rechnerische 

Zusammenfassung der Gemeinde mit ihren Betrieben keine eigenständige Rechtspersönlichkeit entsteht. Zudem 

hat auch der gemeindliche Gesamtabschluss keine Zahlungsbemessungsfunktion, z.B. für die Berechnung von 

Ausschüttungen oder Verlustabdeckungen und ist auch nicht Grundlage für Zwecke der Besteuerung, denn der 

Gesamtabschluss der Gemeinde dient der Information über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde und 

ersetzt nicht die einzelnen Jahresabschlüsse der Gemeinde und ihrer Betriebe. 

2. Der Verzicht auf einen Gesamtabschluss 

Die Vorschrift enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde generell von 

der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht 

aber möglich sein, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die 

wichtigste Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen 


kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe verfügt, die nach der 

Equity-Methode zu konsolidieren wären. Das Vorliegen der Voraussetzungen ist aber zu jedem neuen Abschlussstichtag 

von der Gemeinde erneut zu prüfen. 

In den Verzichtsfällen entsteht eine besondere Unterrichtungspflicht gegenüber dem Rat, denn dieser soll den in 

jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember i.d.R. aufzustellenden gemeindlichen Gesamtabschluss 

bestätigen, wird aber durch den Verzicht von seiner Aufgabe befreit. Weil in den Fällen des Verzichts auf 

die Aufstellung des Gesamtabschlusses nicht die grundsätzliche Prüfungspflicht erlischt, sondern sich nur darauf 

ausrichtet, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

vorliegen, sollte die Unterrichtspflicht des Rates sachlich und verfahrensmäßig entsprechend der ansonsten 

notwendigen Zuleitung des Entwurfs des Gesamtabschlusses an den Rat erfolgen. 

3. Die Prüfung der Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses 





wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die wichtigste Vorausset- 

GEMEINDEORDNUNG 752



zung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Kernverwaltung 



verfügt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wären. Zwar erlischt in solchen Fällen die Pflicht zur 

Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses, jedoch nicht die in dieser Vorschrift enthaltene ausdrückliche 

Prüfungspflicht. Sie ist dann von der örtlichen Rechnungsprüfung in der Art und Weise auszuüben, dass 

geprüft wird, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

vorliegen. 

Bei der örtlichen Abwägung ist auch zu prüfen und festzustellen, ob das daraus entstandene Ergebnis (Verzicht 

auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses) zutreffend ist. Wird im Rahmen der örtlichen Prüfung 

jedoch festgestellt, dass für die Gemeinde eine Verpflichtung zur Aufstellung eines örtlichen Gesamtabschlusses 

besteht, ist vom Bürgermeister das Notwendige zu veranlassen. 

4. Die Unterrichtung des Rates 

Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses und seine Bestätigung durch den Rat sind gesetzlich 

bestimmten Fristen unterworfen worden (vgl. § 116 GO NRW). Die in diesem gesetzlichen Rahmen festgelegten 

Aufstellungsfristen stellen dabei nicht nur eine Grenze für den Abschluss der örtlichen Arbeiten dar. Mit diesen 

Fristen wird auch bezweckt, dass im Rahmen des jährlich wiederkehrenden Haushaltskreislaufs der Rat der Gemeinde 

frühzeitig durch einen aktuellen Gesamtabschluss über die weitere Entwicklung der Gemeinde informiert 

wird. Dieses hat die Gemeinde zu beachten, wenn aus zwingenden örtlichen und sachlogischen Gründen die 

gesetzten Fristen überschritten werden müssen. In diesen Fällen obliegt dem Bürgermeister die Unterrichtungspflicht, 

denn er hat den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten zu unterrichten (vgl. § 



1. Zu Absatz 1 (Gesamtabschluss): 

Diese Vorschrift stellt insbesondere durch Satz 1 einen allgemeinen Rechnungslegungsgrundsatz dar, der als 

Generalnorm die Vorlage eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der wirtschaftlichen Gesamtlage 

der Gemeinde durch den Gesamtabschluss gewährleisten soll. Daher ist nach Absatz 6 dieser Vorschrift 

auch Prüfungsgegenstand, ob der Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes 

Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze 

ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 

1.1 Zu Satz 1 (Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung des Gesamtabschlusses): 

1.1.1 Das Verfahren zur Bestätigung des Gesamtabschlusses 

Nach dieser Vorschrift hat die Gemeinde in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember einen 

Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. Die nachfolgende 

Übersicht zeigt dies schematisch auf (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 753



Aufstellungsverfahren zur Bestätigung des Gesamtabschlusses 

Aufstellung des Entwurfes des Gesamtabschlusses durch den Kämmerer und Bestätigung durch 

den Bürgermeister (§ 116 Abs. 5 i.V.m. § 95 Abs. 3 GO NRW) 

Zuleitung des Entwurfes des Gesamtabschlusses an den Rat (§ 116 i.V.m. § 95 Abs. 3 Satz 2 

GO NRW; soll innerhalb von neun Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres erfolgen) 

Prüfung des Gesamtabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss (§ 116 Abs. 5 GO 

NRW) Welcher Bestätigungsvermerk liegt vor? (§ 101 Abs. 4 und 5 GO NRW) 

Beratung und Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat (§ 116 Abs. 1GO NRW; bis 

spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres), Entlastung des Bürgermeisters 

(§ 116 Abs. 1 i.V.m. § 96 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) 

Anzeige des Gesamtabschlusses bei der Aufsichtsbehörde (§ 116 Abs. 1 i.V.m. § 96 Abs. 2 GO 


Bekanntmachung des Gesamtabschlusses (§ 116 Abs. 1 i.V.m. § 96 Abs. 2 GO NRW; soll verfügbar 


Bekanntmachung und Verfügbarhalten des Jahresabschlusses 

(§ 96 Abs. 2 GO NRW; er soll bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses verfügbar 


Abbildung 152 „Aufstellungsverfahren zur Bestätigung des Gesamtabschlusses“ 

Der Entwurf des Gesamtabschlusses wird vom Kämmerer aufgestellt, dem Bürgermeister zur Bestätigung zugeleitet 

und nach seiner Prüfung vom Rat bestätigt (vgl. § 116 Abs. 5 GO NRW). Der Bestätigung des Gesamtabschlusses 

der Gemeinde gehen mehrere Verfahrensschritte, die terminlich bestimmt sein müssen, voraus. 

1.1.2 Die Zwecke des Gesamtabschlusses 

Im öffentlichen Rechnungswesen der Gemeinden kommt dem Gesamtabschluss - wie im kaufmännischen Rechnungswesen 

der Konzernabschluss - eine große Bedeutung zu. Er gibt Rechenschaft über die tatsächliche Aufgabenerledigung 

und die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde unter Einbeziehung ihrer verselbstständigten 

Aufgabenbereiche. Die Gemeinde ist daher verpflichtet, jährlich zu dem festen Stichtag 31. Dezember einen Gesamtabschluss 

unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen, der ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der 

Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermitteln muss. 

In den Gesamtabschluss der Gemeinde sind deshalb die Vermögensgegenstände, Schulden und Rechnungsabgrenzungsposten 

sowie die Erträge und Aufwendungen der darin einbezogenen Betriebe der Gemeinde, unabhängig 

von ihrer Berücksichtigung in eigenen Jahresabschlüssen, vollständig aufzunehmen. Die Bilanzierungspflichten 

richten sich unter Beachtung der GoB nach den für den Jahreabschluss der Gemeinde geltenden Vorschriften, 

einschließlich der möglichen Bilanzierungswahlrechte und Bilanzierungsverbote. 

GEMEINDEORDNUNG 754



1.1.3 Die Grundsätze für den ordnungsgemäßen Gesamtabschluss 

1.1.3.1 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung 

Die Aufstellung des Gesamtabschlusses ist unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung 

(GoB) vorzunehmen. Handelsrechtlich haben sich zum Konzernabschluss die Grundsätze ordnungsmäßiger 

Konzernrechnungslegung (GoK) entwickelt, die auch beim Gesamtabschluss der Gemeinde zu beachten sind 


Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK) 


Grundsatz der Einheitlichkeit (der Abschlussstichtage, der Währung, des Ausweises 

Grundsatz der Vollständigkeit (des Konsolidierungskreises) 





Abbildung 153 „Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK)“ 

Diese Grundsätze sollen im Rahmen des Gesamtabschlusses gewährleisten, dass die Zusammenfassung der 

Jahresabschlüsse der einbezogenen Betriebe unter Anwendung der maßgeblichen Einheitstheorie erfolgt und der 

Gesamtabschluss ein Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde vermittelt, als wäre die Kernverwaltung der 

Gemeinde zusammen mit den einbezogenen Betriebe nur eine Einheit. Die GoK ergänzen in diesem Sinne die für 

den Gesamtabschluss einschlägigen Vorschriften sowie die GoB. Bei der örtlichen Aufstellung des Gesamtabschlusses 

kann es daher notwendig werden, zwischen konkurrierenden Sachverhalten eine Abwägung nach 

vernünftiger kaufmännischer Beurteilung vorzunehmen, weil sich aus den Konsolidierungspflichten, -wahlrechten 

und -verboten i.V.m. den zu beachtenden Grundsätzen ggf. Zielkonflikte ergeben können. 

Die vernünftige Beurteilung beinhaltet die Prüfung von Chancen und Risiken unter Beachtung des Vorsichtsprinzips, 

des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und des Grundsatzes der Wesentlichkeit. Sie muss in sich schlüssig 

und willkürfrei sein, so dass das Ergebnis aus objektiven Gegebenheiten logisch ableitbar ist. Im gemeindlichen 

Gesamtabschluss müssen zwar grundsätzlich alle Bilanzierungssachverhalte (einzeln) erfasst werden, jedoch 

muss unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit zwischen den Kosten der Rechnungslegung und dem Informationszuwachs 

ein angemessenes Verhältnis bestehen. 

Zu den Grundsätzen der ordnungsmäßigen Konzernrechnungslegung gehören auch die Deutschen Rechnungslegungsstandards, 

z.B. DRS 2, denn diese gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung auch für den 

Gesamtabschluss, wenn sie vom Bundesministerium der Justiz (BMJ) nach § 342 Abs. 2 HGB bekannt gemacht 

worden sind Die Textfassung des DRS 2 ist im Kapitel „Haushaltsrechtliche Regelungstexte“ enthalten. 

GEMEINDEORDNUNG 755

1.1.3.2 Der Grundsatz der Wesentlichkeit 



Der Grundsatz der Wesentlichkeit konkretisiert den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit insoweit, als er bestimmt, 

dass aus der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit nur dann Vereinfachungen der Rechnungslegung 

begründet werden können, wenn sich hieraus keine Informationsnachteile für die Adressaten des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses ergeben. Er kann dabei quantitativ in einem bestimmten Wert als auch qualitativ in 

einer Eigenschaft zur Anwendung kommen. Die Wesentlichkeitsgrenze ist dabei aus der Bedeutung des jeweiligen 

örtlichen Sachverhaltes im Rahmen des Gesamtabschlusses der Gemeinde abzuleiten. 

Die Anwendung der Wesentlichkeit ist davon abhängig, wie sich die wirtschaftlichen Entscheidungen und die 

daraus entstehenden Informationen sich auf die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses auswirken. 

Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass mehrere Abweichungen für sich allein betrachtet als unwesentlich anzusehen 

sind, zusammen aber durchaus als wesentlich zu bewerten sind. Im Zweifelsfall ist erforderlich, zutreffende 

Informationen über die Abweichung zu erhalten, so dass ggf. für die notwendig gewordene Entscheidung eine 

überschlägige Ermittlung erforderlich werden kann. 

Die im Rahmen des Gesamtabschlusses zu gebenden Informationen sind dann als wesentlich anzusehen, wenn 

durch ihr Weglassen oder ihre fehlerhafte oder unvollständige Darstellung die auf der Basis des Gesamtabschlusses 

getroffenen wirtschaftlichen Entscheidungen der Abschlussadressaten beeinflussen können. Eine 

Relevanz ist daher z.B. anzunehmen, wenn die Informationen dadurch die Adressaten beeinflussen, dass sie 

ihnen bei der Beurteilung von vergangenen, aktuellen oder zukünftigen Ereignissen helfen oder ihre Beurteilung 

bestätigten oder korrigieren. Entscheidungsrelevante Informationen sollen deshalb im gemeindlichen Gesamtabschluss 

ausgewiesen werden. Der gemeindliche Gesamtabschluss ist nur verständlich und akzeptabel und seine 

Informationen bedeutsam, wenn alle wesentlichen Informationen gegeben werden. 

1.1.3.3 Sachgerechte Anwendung der Grundsätze 

Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses führt 

unter Beachtung ihrer qualitativen Merkmale grundsätzlich zu einer wirklichkeitsgetreuen Darstellung der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde. Soweit sich die örtlichen Entscheidungen an 

diesen Grundsätzen orientieren, entstehen relevante, verlässliche und verständliche Informationen über die wirtschaftliche 

Gesamtlage der Gemeinde. Um dieses sicherzustellen sind z.B. die Gliederungsvorschriften zur gemeindlichen 

Bilanz in § 41 GemHVO NRW konkretisiert worden, bei denen der Grundsatz der Klarheit und der 

Grundsatz der Übersichtlichkeit zu beachten ist. Die Bewertungsvorschriften in den §§ 32 bis 36, 42 und 43 

GemHVO NRW prägen dabei das Vorsichtsprinzip weiter aus. Diese Vorschriften finden auch auf den gemeindlichen 

Gesamtabschluss Anwendung. 

1.1.4 Der Gesamtabschluss bei fehlender Vollkonsolidierung 

Die Gemeinde hat in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember einen Gesamtabschluss unter 

Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. Zu dieser gemeindlichen Verpflichtung 

enthält die Vorschrift keine gesonderten Ausnahmeregelungen. Deshalb müsste die Gemeinde auch dann einen 

Gesamtabschluss aufstellen, wenn sie über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt. In solchen Fällen würde 

dann der gemeindliche Gesamtabschluss aus dem Jahresabschluss der Kernverwaltung und den Jahresabschlüssen 

der gemeindlichen Betriebe, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren sind, entstehen. Diese 

Verkürzung würde jedoch nicht mit dem Sinn und Zweck des gemeindlichen Gesamtabschlusses in Einklang 

stehen, denn die Gemeinde soll nach Absatz 2 der Vorschrift ihren Jahresabschluss und die Jahresabschlüsse 

des gleichen Geschäftsjahres aller verselbstständigten Aufgabenbereiche in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher 

Form zum gemeindlichen Gesamtabschluss konsolidieren. 

GEMEINDEORDNUNG 756



Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses setzt aber voraus, dass neben der Kernverwaltung der 

Gemeinde mindestens noch ein weiterer gemeindlicher Betrieb besteht, der voll zu konsolidieren ist. Diese Voraussetzung 

kann jedoch nicht durch einen nach der Equity- Methode zu konsolidieren Betrieb erfüllt werden, 

denn sie ist dadurch charakterisiert, dass der Wertansatz für den gemeindlichen Betrieb entsprechend der Entwicklung 

des anteiligen bilanziellen Eigenkapitals des Betriebes fortgeschrieben wird. Anders als bei der Vollkonsolidierung 

werden aber Vermögen, Schulden sowie Aufwendungen und Erträge des assoziierten gemeindlichen 

Betriebes nicht in den Gesamtabschluss übernommen. Daraus kann abgeleitet werden, dass von der Gemeinde 

kein Gesamtabschluss aufzustellen ist, wenn sie über keinen Betrieb verfügt, der voll zu konsolidieren ist. 

1.1.5 Der Gesamtabschluss bei Betrieben von untergeordneter Bedeutung 

Ein Verzicht auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss kann in Betracht kommen, wenn die Gemeinde nur über 

gemeindliche Betriebe von untergeordneter Bedeutung im Sinne des Absatzes 3 dieser Vorschrift verfügt. Ist für 

mehrere gemeindliche Betriebe zweifelhaft, ob sie für die Gemeinde von untergeordneter Bedeutung sind, ist die 

Frage nicht einzeln für jeden Betrieb, sondern für alle betroffenen Betriebe gemeinsam zu beantworten. Ein einzelner 

Betrieb kann für sich genommen von untergeordneter Bedeutung sein, eine Vielzahl davon kann aber in 

ihrer Gesamtheit durchaus Bedeutung für den Gesamtabschluss der Gemeinde haben. Die dafür notwendige 

Prüfung muss sehr sorgfältig vorgenommen werden. Bei der Entscheidung über die untergeordnete Bedeutung 

von mehreren gemeindlichen Betrieben darf zudem das Informationsinteresse der Adressaten des Gesamtabschlusses 

nicht außer Betracht bleiben. 

1.2 Zu Satz 2 (Bestandteile des Gesamtabschlusses): 

1.2.1 Die einzelnen Bestandteile und Anlagen 

Die Vorschrift legt die Bestandteile des Gesamtabschlusses der Gemeinde, der jährlich zu erstellen ist, fest. Er 

besteht aus der Gesamtergebnisrechnung, der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang. Der gemeindliche Gesamtabschluss 

ist zudem um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen. Die nähere Ausgestaltung des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses wird in der Gemeindehaushaltsverordnung bestimmt. Die Vorschrift in § 49 GemHVO 

NRW benennt dazu nochmals die Bestandteile des gemeindlichen Gesamtabschlusses und legt durch die in 

Absatz 3 enthaltenen Verweise einen Rahmen für deren Ausgestaltung fest. 

Für die Gesamtergebnisrechnung wird auf den § 38 GemHVO NRW (Ergebnisrechnung) und für die Gesamtbilanz 

auf den § 41 GemHVO NRW (Bilanz) verwiesen. Dadurch wird deutlich, dass der gemeindliche Gesamtabschluss 

nicht nur materiell, sondern auch formell auf den Strukturen, die für den gemeindlichen Jahresabschluss 

gelten, aufbaut. Diese Sachlage gilt auch für den Gesamtanhang und den Gesamtlagebericht, auch wenn dafür 

eigene Vorschriften geschaffen worden sind (vgl. § 116 Abs. 3 GO NRW i.V.m. § 51GemHVO NRW). Außerdem 

ist dem gemeindlichen Gesamtabschluss ein Beteiligungsbericht nach § 117 Abs. 1 GO NRW beizufügen. 

1.2.1.1 Die Gesamtergebnisrechnung 

Die gemeindliche Gesamtergebnisrechnung ist aus der handelsrechtlichen Konzern-Gewinn- und Verlustrechnung 

abgeleitet und an die gemeindlichen Besonderheiten angepasst worden. In der Gesamtergebnisrechnung, 

die nach § 49 Abs. 2 i.V.m § 38 GemHVO NRW aufzustellen ist, sind für die gemeindlichen und betrieblichen 

Ertrags- und Aufwandsarten, jeweils Jahressummen auszuweisen. Dadurch werden das tatsächliche Ressourcenaufkommen 

und der tatsächlichen Ressourcenverbrauch für die gesamte Aufgabenerfüllung der Gemeinde im 

GEMEINDEORDNUNG 757



abgelaufenen Haushaltsjahr abgebildet. Die Struktur der gemeindlichen Gesamtergebnisrechnung wird nachfolgend 

aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Ordentliche 

Gesamterträge 

Ordentliche 

Gesamtaufwendungen 

Ordentliches 

Gesamtergebnis 

Gesamtfinanzergebnis 


der laufenden Geschäftstätigkeit 

Außerordentliches 


Gesamtjahresergebnis 

Gesamtbilanzgewinn/ 

Gesamtbilanzverlust 

Struktur der Gesamtergebnisrechnung 

Steuern und ähnliche Abgaben 

Zuwendungen und allgemeine Umlagen 

Sonstige Transfererträge 

Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte 

Privatrechtliche Leistungsentgelte 

Kostenerstattungen und Kostenumlagen 

Sonstige ordentliche Erträge 

Aktivierte Eigenleistungen 

Bestandsveränderungen 

Personalaufwendungen 

Versorgungsaufwendungen 

Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen 

Bilanzielle Abschreibungen 

Transferaufwendungen 

Sonstige ordentliche Aufwendungen 

Saldo aus 

Summe der ordentlichen Gesamterträge 

Summe der ordentlichen Gesamtaufwendungen 

Saldo aus 

Finanzerträge 

Erträge aus assoziierten Beteiligungen 

Finanzaufwendungen 

Aufwendungen aus assoziierten Beteiligungen 

Summe aus 

Ordentlichem Gesamtergebnis 

Gesamtfinanzergebnis 

Saldo aus 

Außerordentlichen Erträge 

Außerordentlichen Aufwendungen 

Summe aus 

Ordentlichem Gesamtergebnis 

Außerordentlichem Gesamtergebnis 

Abbildung 154 „Struktur der gemeindlichen Gesamtergebnisrechnung“ 

In der gemeindlichen Gesamtergebnisrechnung sind aber auch wie in der Ergebnisrechnung der Gemeinde mehrere 

Salden zu bilden, um das Gesamtergebnis der laufenden Geschäftstätigkeit der Gemeinde und das Finanzergebnis 

sowie aus beiden Ergebnissen das ordentliche Gesamtergebnis festzustellen. Gleichzeitig wird durch 

den Saldo aus außerordentlichen Erträgen und außerordentlichen Aufwendungen das außerordentliche Ergebnis 

ermittelt. Zur Vervollständigung des Gesamtbildes über die Haushaltswirtschaft des Jahres ist es dann erforderlich, 

das ordentliche Gesamtergebnis und das außerordentliche Gesamtergebnis zu einem Jahresgesamtergebnis 

zusammen zu führen. 

GEMEINDEORDNUNG 758

1.2.1.2 Die Gesamtbilanz 



Die Gesamtbilanz ist der Konzernbilanz nachgebildet. Die Bilanz ist als Gegenüberstellung von Vermögen und 

Finanzierungsmitteln der Gemeinde zum Abschlussstichtag ein wesentlicher Bestandteil des doppischen Rechnungssystems 

(vgl. § 49 Abs. 2 i.V.m. § 41 GemHVO NRW). Die Gesamtbilanzen der Gemeinden müssen einheitlich 

gegliedert sein. Daher ist festgelegt, dass die Posten „Anlagevermögen“, „Umlaufvermögen“, „Eigenkapital“, 

Schulden“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“ in jede gemeindliche Gesamtbilanz gehören und diese in 

eine Aktivseite und eine Passivseite zu gliedern ist. Die Gliederung der beiden Seiten der Bilanz erfolgt nach 

Fristigkeiten. 


angesetzt und es wird zwischen Anlagevermögen (langfristig) und Umlaufvermögen (kurzfristig) unterschieden. 

Damit wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Auf der Passivseite werden zuerst das Eigenkapital 

und dann das Fremdkapital gezeigt. Auch auf dieser Seite gilt das Prinzip der Fristigkeit, denn die allgemeine 

Rücklage steht vor der Ausgleichsrücklage (im Eigenkapital) und die Kredite für Investitionen stehen vor 

den Krediten zur Liquiditätssicherung. Dadurch wird die Mittelherkunft bzw. die Finanzierung des Vermögens 

offengelegt und dokumentiert. 

Die Aufgliederung der gemeindlichen Gesamtbilanz kann von der Gemeinde je nach Bedeutung einzelner Posten 

durch „davon-Vermerke“ weiter untergliedert werden, wenn dies in Bezug auf ihre Aufgabenerfüllung sachgerecht 

und in Bezug auf das Gesamtbild der gemeindlichen Bilanz vertretbar ist. Sie soll umfassend Auskunft über das 

gesamte Vermögen und sämtliche Schulden der Gemeinde geben. Dieses ermöglicht es der Gemeinde, noch 

besser als bisher Erkenntnisse über die bisherige Entwicklung der Gemeinde zu erlangen und diese für die Zukunft 

zu nutzen. Die Struktur der gemeindlichen Bilanz wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Struktur der gemeindlichen Gesamtbilanz 

AKTIVA 


1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände 


1.2.1 Unbebaute Grundstücke und grund- 

stücksgleiche Rechte 

(örtlich weiter zu untergliedern) 

1.2.2 Bebaute Grundstücke u. grund- 

stücksgleiche Rechte 


1.2.3 Infrastrukturvermögen 

1.2.3.1 Grund und Boden des Infrastruktur- 

vermögens 

1.2.3.2 Bauten des Infrastrukturvermögens 


1.2.4 Bauten auf fremden Grund und Boden 

1.2.5 Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler 

1.2.6 Maschinen und technische Anlagen, 

Fahrzeuge 

1.2.7 Betriebs- und Geschäftsausstattung 

1.2.8 Geleistete Anzahlungen und 

Anlagen im Bau 


1.3.1 Anteile an verbundenen Unternehmen 

1.3.2 Anteile an assoziierten Unternehmen 

1.3.3 Übrige Beteiligungen 

1.3.4 Sondervermögen 

1.3.5 Wertpapiere des Anlagevermögens 

1.3.6 Ausleihungen 



PASSIVA 





1.4 Ergebnisvorträge 

1.5 Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag 

1.6 Ausgleichsposten für die Anteile anderer 

Gesellschafter 

1.7 Gesamtbilanzgewinn/Gesamtbilanzverlust 


2.1 Sonderposten für Zuwendungen 

2.2 Sonderposten für Beiträge 

2.3 Sonderposten für den Gebührenausgleich 

2.4 Sonstige Sonderposten 


3.1 Pensionsrückstellungen 

3.2 Rückstellungen für Deponien und Altlasten 

3.3 Instandhaltungsrückstellungen 

3.4 Steuerrückstellungen 

3.5 Sonstige Rückstellungen 


4.1 Anleihen 

4.2 Verbindlichkeiten aus Krediten für 

Investitionen 

4.3 Verbindlichkeiten aus Krediten zur 

Liquiditätssicherung 

4.4 Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die

2.1 Vorräte 

2.1.1 Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe, Waren 

2.1.2 Geleistete Anzahlungen 



2.2.1 Forderungen 

2.2.2 Sonstige Vermögensgegenstände 

2.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens 



4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter 

Fehlbetrag 

5. Aktive latente Steuern 



Kreditaufnahmen wirtschaftlich 

gleichkommen 

4.5 Verbindlichkeiten aus Lieferungen und 

Leistungen 

4.6 Sonstige Verbindlichkeiten 


Abbildung 155 „Struktur der gemeindlichen Gesamtbilanz“ 

Die Bezifferung der Aktiv- und Passivposten in der gemeindlichen Gesamtbilanz ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung 

der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich in fachlicher und technischer Hinsicht festzulegen 

ist. Nach dem Grundsatz der Klarheit und Übersichtlichkeit müssen zudem die Bezeichnungen der einzelnen 

Bilanzposten klar und verständlich sein. Durch die gewählten Bezeichnungen müssen jeweils die begrifflichen 

Inhalte erkennbar und nachvollziehbar sein. Auch muss jeder Bilanzposten mit einer eigenen Ziffer gekennzeichnet 

werden und mit dem dazugehörigen Wertansatz (in Ziffern ausgedrückter Betrag) in einer eigenen Zeile stehen. 

Entsprechend der Fristigkeit müssen die Bilanzposten in sinnvoller Weise aufeinander folgen und untereinander 

gesetzt sein. 

1.2.1.3 Der Gesamtanhang 

Der Gesamtanhang entspricht dem Konzernanhang. In ihm finden sich die erforderlichen zusätzlichen Erläuterungen 

zum Gesamtabschluss, z.B. die Darstellung der nicht in den Gesamtabschluss einbezogenen Betriebe der 

Gemeinde. In Anlehnung an die Vorschriften über das kaufmännische Rechnungswesen enthält daher der Gesamtanhang 

die besonderen Erläuterungen zu einzelnen Bilanzpositionen, die neben der Beschreibung eine 

Ergänzung, Korrektur und Entlastung von Bilanz bezwecken und deren Interpretation unterstützen sollen (vgl. § 

49 Abs. 2 i.V.m. § 44 GemHVO NRW). In den gemeindlichen Gesamtanhang gehören deshalb insbesondere 

auch Erläuterungen zu den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden. Gleichzeitig sind im Gesamtanhang 

die Zusatzinformationen anzugeben, die für die Beurteilung der Eröffnungsbilanz eine besondere Bedeutung 

haben und zu einem besseren Verständnis einzelner Sachverhalte führen. Das nachfolgende Schema soll 

eine mögliche Gliederung des gemeindlichen Gesamtanhangs aufzeigen (vgl. Abbildung). 

Gestaltung des gemeindlichen Gesamtanhangs 

1 Allgemeine Angaben 

2 

Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden 

3 Erläuterungen zur Gesamtbilanz 

4 

Erläuterungen zur Gesamtergebnisrechnung 


Einführung, Erläuterungspflichten, 

gesetzliche und örtliche Vorschriften 

u.a. 

Angaben zu genutzten Ansatzwahlrechten 

und Bewertungswahlrechten u.a. 

gegliedert nach Anlage- und Umlaufvermögen, 

Eigenkapital und Fremdkapital 

u.a. 

gegliedert nach Arten der Erträge und

5 



Erläuterungen zur Kapitalflussrechnung 

6 Sonstige Angaben 

7 Hinweise auf sonstige Unterlagen 

8 Hinweis auf Verantwortliche 

9 Weitere Besonderheiten 

der Aufwendungen 

gegliedert nach Arten des Cashflow in 

den drei Bereichen 

z.B. nicht bilanzierungsfähige Sachverhalte, 

aber wirtschaftliche Bedeutung 

haben 

z.B. Gesamtanlagenspiegel u.a., wenn 

nicht bereits unter den vorherigen 

Abschnitten , oder Gesamteigenkapitalspiegel 

z.B. auf Nennung der Verantwortlichen 

am Schluss des Lageberichts nach § 

116Abs. 4 GO NRW 

Wichtige örtliche Sachverhalte, die nicht 

bereits anzugeben waren 

Abbildung 156 „Gestaltung des gemeindlichen Gesamtanhangs“ 

Für die äußere Gestaltung des Gesamtanhangs, seinen Aufbau und Umfang sind keine besonderen Formvorgaben 

vorgesehen. Die erforderlichen Informationen sollen im sachlichen Zusammenhang mit den Teilen der Gesamtergebnisrechnung 

und der Gesamtbilanz sowie ihren Untergliederungen stehen. Bei der Erarbeitung ist der 

spätere Adressatenkreis (Rat, Bürgerinnen und Bürger) zu berücksichtigen. Um das zu vermittelnde Bild der 

Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde klar und verständlich darzustellen, sollen dem Gesamtanhang ein 

Gesamtanlagenspiegel beigefügt werden. Die von der Gemeinde bestimmte grundlegende Gliederungsstruktur 

für den Gesamtanhang sollte möglichst jährlich beibehalten werden, um die Nachvollziehbarkeit durch Dritte als 

Adressaten der Rechnungslegung zu erleichtern. Bei der Erarbeitung und Gestaltung des Gesamtanhangs ist 

zudem der Adressatenkreis des Gesamtabschlusses (Rat, Bürgerinnen und Bürger, Aufsichtsbehörde) zu berücksichtigen. 

1.2.1.4 Der Gesamtlagebericht 

Der gemeindliche Gesamtabschluss ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen, in dem der Geschäftsablauf 

und die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde darzustellen und zu erläutern ist. Das nachfolgende Schema 

soll mögliche thematische Inhalte des Gesamtlageberichts aufzeigen (vgl. Abbildung). 

Gestaltung des gemeindlichen Gesamtlageberichts 

Abschnitt Inhalte 

Rahmenbedingungen 

der gemeindlichen 


Ergebnisüberblick 

und Rechenschaft 

Steuerung und 

Produktorientierung 


Allgemeine örtliche Verhältnisse und Besonderheiten 

Überblick über die wichtigen Ergebnisse des Gesamtabschlusses und 

Rechenschaft über die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde einschließlich 

der Einhaltung der öffentlichen Zwecksetzung durch die gemeindlichen 

Betriebe 

Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufga-

Überblick über die 

wirtschaftliche Gesamtlage 

Wichtige Vorgänge 

und Nachträge 

Chancen 

Risiken 

Örtliche 

Besonderheiten 

Verantwortlichkeiten 

Anlagen 



benerfüllung entsprechende Analyse der produktorientierten Haushaltswirtschaft 

von Kernverwaltung und Betrieben unter Einbeziehung der Ziele und 

Kennzahlen 


entsprechende Analyse der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- 

und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter Einbeziehung der produktorientierten 

Ziele und Leistungskennzahlen, ggf. Angaben über eine Krise 

Bericht über Vorgänge von besonderer Bedeutung, auch solcher, die nach 

Schluss des Haushaltsjahres eingetreten sind, und deren Wirkungen auf 

die Haushaltswirtschaft von Kernverwaltung und Betrieben 

Chancen für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde mit Angabe der 

zu Grunde liegenden Annahmen 

Risiken für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde mit Angabe der 

zu Grunde liegende Annahmen, ggf. auch der Gegenmaßnahmen und der 

Risikoüberwachung 

Umsetzung eines Sanierungskonzeptes zur Wiedererreichung und dauerhaften 

Sicherung des Haushaltsausgleichs und/oder zum Aufbau von Eigenkapital 

(Beseitigung der Überschuldung), z.B. bei der Kernverwaltung 

Angaben zu den Mitgliedern des Verwaltungsvorstands und Bürgermeister 

und Kämmerer sowie zu den Ratsmitgliedern nach § 95 Abs. 2 GO NRW, 

ggf. auch zur Geschäftsführung der gemeindlichen Betriebe des Vollkonsolidierungskreises 

z.B. Gesamtergebnisse im Zeitvergleich, Kennzahlen im Zeitvergleich, 

Prognosen im Zeitvergleich 

Abbildung 157 „Gestaltung des gemeindlichen Gesamtlageberichts“ 

Die Inhalte des Gesamtlageberichts werden in § 51 Abs. 1 GemHVO NRW näher bestimmt. Der Gesamtlagebericht 

ist danach so zu fassen, dass er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermittelt, denn der Gesamtabschluss der Gemeinde 

bietet die Möglichkeit, Informationen über die wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde (aus der Kernverwaltung 

und den gemeindlichen Betrieben) in einem Zahlenwerk zusammen zu fassen. Dieser integrierten Gesamtsicht 

soll auch der Gesamtlagebericht Rechnung tragen. Die Analyse der zum Abschlussstichtag vorliegenden 

Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde kann mit Hilfe betriebswirtschaftlicher 

Kennzahlen erfolgen. Es bleibt der Gemeinde aber überlassen, mit welchen Kennzahlen sie arbeiten will, um ihre 

wirtschaftliche Gesamtlage zu beurteilen 

Den Informationsbedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger und des Rates sowie der Aufsichtsbehörde ist dabei in 

ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Weil die Anforderungen an den Gesamtlagebericht in Einklang mit 

dem Handelsrecht stehen, können zur Konkretisierung und Ausgestaltung des Gesamtlageberichtes Erfahrungen 

und Erkenntnisse aus der Berichterstattung der gemeindlichen Unternehmen und Einrichtungen genutzt werden. 

Diese sind jedoch auf die Bedürfnisse einer Berichterstattung über das vergangene und zukünftige Handeln der 

Kernverwaltung der Gemeinde sachgerecht weiter zu entwickeln. 

Für die äußere Gestaltung des Gesamtlageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen 

Formvorgaben vorgegeben worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung. 

Die Gliederung des Gesamtlageberichts in einzelne Elemente muss deshalb dazu beitragen, dass dieser ein den 


GEMEINDEORDNUNG 762



Gemeinde vermittelt. Die Inhalte des Lageberichts sollen möglichst systematisch aufgebaut und für die Adressaten 

transparent und nachvollziehbar gemacht werden. 

1.2.1.5 Der Beteiligungsbericht 

Unter Einbeziehung des § 117 Abs. 1 Satz 2 GO NRW hat die Gemeinde ihren Beteiligungsbericht, in dem sie 

ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung erläutert, dem Gesamtabschluss beizufügen. Der Beteiligungsbericht 

soll den Blick der Gemeinde vom Gesamtabschluss auf die einzelnen gemeindlichen Betriebe lenken. 

Daher umfasst er Angaben über jeden Betrieb der Gemeinde, unabhängig davon, ob er in den Konsolidierungskreis 

für den gemeindlichen Gesamtabschlusses einzubeziehen ist. Der Bericht ermöglicht dadurch vertiefte 

und notwendige Erkenntnisse für die Gesamtsteuerung der Gemeinde. 

Im gemeindlichen Beteiligungsbericht steht daher die Lage jedes einzelnen gemeindlichen Betriebes und nicht die 

Gesamtlage der Gemeinde zum Stichtag des Gesamtabschlusses nach § 116 GO NRW im Blickpunkt. Um die 

differenzierte Betrachtung zu gewährleisten, muss der Beteiligungsbericht bestimmte Informationen, z.B. über 

Ziele und Leistungen, die Erfüllung des öffentlichen Zwecks, der gemeindlichen Betriebe enthalten. Er darf außerdem 

nicht als ein Werk betrachtet werden, dass jedes Jahr als neue Aufgabe zu erledigen ist. Die Fortführung 

der Aufgabenerledigung erfordert, dass der Bericht durch den Aufbau einer Zeitreihe eine Vergleichbarkeit der 

Ergebnisse sichert und die Entwicklung transparent macht. Daher ist der Beteiligungsbericht jährlich bezogen auf 

den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses fortzuschreiben. 

1.2.2 Die Gesamtabschlussunterlagen 

1.2.2.1 Die Übersicht über die haushaltsrechtlichen Gesamtabschlussunterlagen 

Nach den einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften hat die Gemeinde ihrer Aufsichtsbehörde nachfolgend 

aufgeführte Gesamtabschlussunterlagen vorzulegen. Die in der Übersicht aufgeführten Unterlagen sind für die 

Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- 

und Finanzgesamtlage der Gemeinde unverzichtbar und ermöglichen einen aktuellen Überblick über die wirtschaftliche 

Gesamtlage der Gemeinde aus der gemeindlichen Kernverwaltung einschließlich der gemeindlichen 

Betriebe (vgl. Abbildung). 

Übersicht über die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen 

Gesamtergebnisrechnung 

Gesamtbilanz 

Gesamtanhang 

Gesamtlagebericht 


Bestandteile des Gesamtabschlusses 

§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 GemHVO NRW 

§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 GemHVO NRW 

§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Abs. 1 und § 51 GemHVO NRW 

Anlagen im Gesamtabschluss 


§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Abs. 2 und § 51 Abs. 1 GemHVO NRW 

§ 117 GO NRW i.V.m. § 49 Abs. 2 und § 52 GemHVO NRW

Gesamtkapitalflussrechnung 

Gesamtverbindlichkeitenspiegel 

1.2.2.2 Ergänzende Gesamtabschlussunterlagen 



§ 116 GO NRW i.V.m. § 51 Abs. 3 GemHVO NRW 

§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Abs. 2 und § 47 GemHVO NRW 

Abbildung 158 „Gesamtabschlussunterlagen der Gemeinde“ 

1.2.2.2.1 Die Übersicht über den gemeindlichen Konsolidierungskreis 

Den Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses muss ein Überblick über den Konsolidierungskreis der 

Gemeinde gegeben werden, damit für diese auch auf einfache Art nachvollziehbar wird, welche gemeindlichen 

Betriebe nach § 116 GO NRW i.V.m. § 50 GemHVO NRW in den Gesamtabschluss einbezogen worden sind. Die 

Übersicht über die gesamte Beteiligungsstruktur einer Gemeinde, die dem Beteiligungsbericht nach § 52 Abs. 1 

Nr. 3 GemHVO NRW unter Angabe der Höhe der Anteile an jeder Beteiligung (in Prozent) beizufügen ist, geht 

über dieses Erfordernis hinaus. 

Der aufzustellende Beteiligungsbericht soll alle Betriebe der Gemeinde enthalten, unabhängig davon, ob diese in 

den Gesamtabschluss einzubeziehen sind oder nicht. Die Beurteilung des Gesamtabschlusses macht aber einen 

einfachen und zutreffenden Überblick über die in den Gesamtabschluss einbezogenen Betriebe erforderlich, so 

dass entsprechend der angesprochenen Übersicht über die gemeindliche Beteiligungsstruktur eine zusätzliche 

Übersicht über den tatsächlichen Konsolidierungskreis der Gemeinde geschaffen werden sollte. 

1.2.2.2.2 Der Eigenkapitalspiegel für den Gesamtabschluss 

Die Weiterentwicklung des Handelsgesetzbuches, nach der nunmehr auch ein Eigenkapitalspiegel ein Bestandteil 

des Konzernabschlusses ist, bringt es mit sich, ein solches Werk auch dem gemeindlichen Gesamtabschluss 

beizufügen. Durch den Eigenkapitalspiegel sollen für die Adressaten detaillierte Informationen über alle Veränderungen 

des „Konzerneigenkapitals“ bezogen auf die einzelnen Eigenkapitalposten in systematischer Form erhalten. 

Dabei sind die wesentlichen Größen, die sich auf die einzelnen Eigenkapitalposten im Gesamtabschluss 

auswirken, differenziert darzustellen und zu beschreiben. Die Ausgestaltung des Eigenkapitalspiegels im Gesamtabschluss 

kann nach Bedarf in sinnvoller Anwendung der Vorgaben der IAS 1.96 bis 101 für kapitalmarktorientierte 

Mutterunternehmen und an dem Deutschen Rechnungslegungsstandard Nr. 7 (DRS 7) für nicht kapitalmarktorientierte 

Mutterunternehmen vorgenommen werden. 

1.3 Zu Satz 3 (Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat): 

1.3.1 Beratung und Entscheidung 

Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde den geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss zu bestätigen 

und nicht - wie den Jahresabschluss der Gemeinde – festzustellen. Diese Besonderheit ist wegen der in den 

Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe, deren festgestellte Jahresabschlüsse dadurch konsolidiert 

werden, sachgerecht und angemessen. Die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses stellt eine 

Erklärung des Rates der Gemeinde dar, dass der ihm zugeleitete Gesamtabschluss den gesetzlichen Anforderungen 

entspricht, das erreichte Ergebnis der gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen 

Haushaltsjahr und die Auswirkungen daraus auf das Vermögen und die Schulden der Gemeinde sowie die Chancen 

und Risiken für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde zutreffend dargestellt sind. 

GEMEINDEORDNUNG 764



Dem Rat der Gemeinde und den zuständigen Ausschüssen müssen mindestens alle haushaltsrechtlich bestimmten 

Gesamtabschlussunterlagen zur Beratung vorgelegt werden, um die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

durch den Rat ermöglichen. Diese Unterlagen sind für die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde 

gegenüber der Öffentlichkeit unverzichtbar. Sie ermöglichen den Interessenten einen aktuellen Überblick über die 

wirtschaftliche Gesamtlage der einzelnen Gemeinde einschließlich ihrer Betriebe. 

1.3.2 Der Gegenstand des Bestätigungsbeschlusses 

Der Gegenstand des Bestätigungsbeschlusses des Rates der Gemeinde über den gemeindlichen Gesamtabschluss 

ist der ihm vom Bürgermeister zugeleitete Entwurf. Bestehen seitens des Rates keine Bedenken gegen 

diese Vorlage, kann er den gemeindlichen Gesamtabschluss unter Berücksichtigung des erzielten Prüfungsergebnisses 

des Rechnungsprüfungsausschusses durch Beschluss bestätigen. Hat sich aus der Prüfung des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses oder aus der Beratung des Rates über den Gesamtabschluss aber noch ein 

Änderungsbedarf ergeben, muss vor der Beschlussfassung über die Bestätigung der gemeindliche Gesamtabschluss 

nicht zwingend in entsprechender Weise überarbeitet werden, wenn sich der Änderungsbedarf klar und 

eindeutig bestimmen lässt. 

In solchen Fällen dürfte es als ausreichend angesehen werden können, wenn im Ratsbeschluss über die Bestätigung 

eine oder mehrere Maßgaben für die Vornahme der Änderungen des Gesamtabschlusses im Sinne des 

Rates enthalten sind. Es entsteht dadurch ein Auftrag des Rates an die gemeindliche Verwaltung, bei dem es 

dann dem Bürgermeister obliegt, für die Erledigung dieses Auftrages Sorge zu tragen und den gemeindlichen 

Gesamtabschluss in die vom Rat beschlossene Form zu bringen. Erst nach Erledigung dieses Auftrages liegt 

eine Fassung des Gesamtabschlusses der Gemeinde vor, die zum Gegenstand sowohl der Anzeige an die Aufsichtsbehörde 

als auch für die gesetzlich vorgesehene Bekanntmachung gemacht werden kann. 

1.3.3 Die Mitwirkung von Verfahrensbeteiligten 

1.3.3.1 Die Mitwirkung des Bürgermeisters 

Für die Mitwirkung des Bürgermeisters am Bestätigungsbeschluss des Rates der Gemeinde über den gemeindlichen 

Gesamtabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich geboten ist. Einerseits ist die Vorschrift 

des § 40 Abs. 2 GO NRW zu beachten, nach der der Bürgermeister ein Mitglied im Rat der Gemeinde kraft 

Gesetzes ist und ihm ein Stimmrecht zusteht. Andererseits schränkt die Vorschrift die Rechte des Bürgermeisters 

nur für den Fall wieder ein, dass die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden, denn in der Sache gilt er 

dann als befangen. Durch die Vorschrift wird daher der Bürgermeister nicht ausdrücklich von der Teilnahme an 

der Abstimmung über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ausgeschlossen. 

In der Sache „Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen 

heraus geboten sein, dass der Bürgermeister auf die Ausübung des ihm nach § 40 Abs. 2 GO NRW zustehenden 

Stimmrechtes verzichtet. Nach § 116 Abs. 5 S. 2 i.V.m. § 95 Abs. 3 GO NRW hat der Bürgermeister den ihm vom 

Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses zu bestätigen, bevor er diesen dem Rat 

zuleitet. Er kommt dieser Pflicht durch seine Unterzeichnung des Entwurfs nach und übernimmt damit die verwaltungsmäßige 

Verantwortung, denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs 

der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Abs. 1 GO NRW). Außerdem steht dem Bürgermeister in diesem Zusammenhang 

neben seiner Verantwortung für den gemeindlichen Gesamtabschluss auch ein Änderungsrecht bezogen 

auf den Entwurf des Kämmerers zu. 

GEMEINDEORDNUNG 765



1.3.3.2 Die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses 

Für die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses am Bestätigungsbeschluss des Rates 

der Gemeinde über den gemeindlichen Gesamtabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich 






über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ausgeschlossen. 

In der Sache „Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen 

heraus geboten sein, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses auf die Ausübung seines ihm 

zustehenden Stimmrechtes verzichtet. Nach § 116 Abs. 6 i.V.m. § 101 Abs. 7 GO NRW hat der Vorsitzende des 

Rechnungsprüfungsausschusses nach der Prüfung des ihm vom Rat übergebenen Entwurf des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses den dazugehörigen Bestätigungsvermerk zu unterzeichnen, bevor er den geprüften Entwurf 

wieder dem Rat zurückgibt. Diese Pflicht ist ausdrücklich in der Vorschrift bestimmt worden. Der Vorsitzende des 

Rechnungsprüfungsausschusses übernimmt durch seine Unterzeichnung die Verantwortung für das Ergebnis der 

Abschlussprüfung, denn der Ausschuss ist gesetzlich für diese Prüfung zuständig (vgl. § 59 Abs. 3 GO NRW). 

1.4 Zu Satz 4 (Anwendung des § 96 GO NRW): 

1.4.1 Die Frist der Bestätigung des Gesamtabschlusses 

Die Verweisung auf § 96 GO NRW in der Vorschrift soll ergänzend zur Bestätigung des Gesamtabschlusses 

durch den Rat der Gemeinde nach Satz 3 sicherstellen, dass die weiteren Aufgaben des Rates beim Gesamtabschluss 

die Gleichen wie beim Jahresabschluss sind. Außerdem sollen die Bürgerinnen und Bürger und die Aufsichtsbehörde 

über den Gesamtabschluss informiert werden. Der Gesamtabschluss muss deshalb auch für eine 

Unterrichtung der Bürgerinnen und Bürger sowie zur Anzeige an die Aufsichtsbehörde geeignet sein. Der Rat der 

Gemeinde hat bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss 

geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss festzustellen. 

Die zeitliche Begrenzung in dieser Vorschrift soll gewährleisten, dass der zeitliche Unterschied zwischen dem 

Abschlussstichtag und der Bestätigung des Gesamtabschluss noch vertretbar bleibt, um ggf. auch Auswirkungen 

auf die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde und das Beteiligungsmanagement unverzüglich umsetzen zu 

können. Wird vom Rat die Bestätigung des Gesamtabschlusses verweigert, so sind wie bei der Feststellung des 

Jahresabschlusses die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben. 

1.4.2 Die Behandlung des Gesamtergebnisses 

Der Rat der Gemeinde hat im Rahmen seiner Bestätigung des Gesamtabschlusses festzulegen, wie der in der 

Gesamtergebnisrechnung ausgewiesene Gesamtüberschuss verwendet oder der Gesamtfehlbetrag gedeckt 

werden soll. Der Bürgermeister soll dazu möglichst eine Beschlussempfehlung abgegeben. Wenn ausreichend 

sicher ist, dass der Rat nicht von der vorgeschlagenen Gesamtergebnisverwendung abweicht, bestehen keine 

Bedenken, die Gesamtergebnisverwendung bereits in der vorgelegten Gesamtbilanz darzustellen und dabei auch 

einen „Gesamtbilanzgewinn“ auszuweisen. 

GEMEINDEORDNUNG 766

1.4.3 Die Stellungnahme des Kämmerers 



Dem Kämmerer ist wie bei der Feststellung des Jahresabschlusses ein gesetzliches Anhörungsrecht im Rat eingeräumt 

worden, wenn er zuvor eine Stellungnahme über seine abweichende Auffassung über den Gesamtabschluss 

gegenüber dem Bürgermeister abgegeben hat (vgl. § 95 Abs. 3 GO NRW). Weicht der Bürgermeister von 

dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des Gesamtabschlusses ab, und macht der Kämmerer von dem 

Recht Gebrauch, seine abweichende Auffassung in einer schriftlichen Stellungnahme darzulegen, ist der Bürgermeister 

verpflichtet, diese mit dem Entwurf des Gesamtabschlusses dem Rat vorzulegen. Der Kämmerer kann in 

den Beratungen des Rates der Gemeinde über den Gesamtabschluss seine Auffassung dazu vertreten. 

1.4.4 Die Entlastung des Bürgermeisters 

Im Zusammenhang mit der Bestätigung des Gesamtabschluss durch den Rat der Gemeinde entscheiden die 

Ratsmitglieder auch über die Entlastung des Bürgermeisters. Die Entlastung ist eine Festlegung der Ratsmitglieder 

dahingehend, dass auf Grund des vorgelegten Gesamtabschlusses und der vorgenommen Prüfung keine 

Einwendungen gegen die Haushaltsführung des Bürgermeisters erhoben werden. In diesem Zusammenhang ist 

die Vorschrift des § 40 Abs. 2 GO NRW zu beachten, nach der der Bürgermeister kraft Gesetzes ein Mitglied im 

Rat der Gemeinde ist und ihm ein Stimmrecht zu steht. Die Vorschrift schränkt aber gleichzeitig die Stimmrechte 

des Bürgermeisters wieder ein, denn er gilt, wenn die Ratsmitglieder durch Beschluss über seine Entlastung 

entscheiden, in der Sache als befangen. Durch die Vorschrift wird daher der Bürgermeister ausdrücklich von der 

Teilnahme an der Abstimmung über seine Entlastung ausgeschlossen. 

Im Rahmen ihrer Beratungen über den gemeindlichen Gesamtabschluss und ihrer Entscheidung über die Entlastung 

des Bürgermeisters haben sie die Haushaltsführung des Bürgermeisters zu würdigen. Eine sorgfältige Beurteilung 

der Sachlage zur Entlastung des Bürgermeisters ist insbesondere dann notwendig, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss 

einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, der Bestätigungsvermerk auf Grund 

von Beanstandungen von ihm versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb von ihm versagt wurde, 

weil der Ausschuss nicht in der Lage war, eine Beurteilung über den gemeindlichen Gesamtabschluss vorzunehmen. 

Auf diese Sorgfaltspflicht kann nicht deswegen verzichtet werden, weil bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit 

zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss als zuständige Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung 

versucht wurde, die im Gesamtabschluss aufgetretenen Fehler zu beseitigen. Dem Bürgermeister wird aber 

grundsätzlich ein Anspruch auf seine Entlastung zugestanden, wenn von ihm die gemeindliche Haushaltswirtschaft 

im abgelaufenen Haushaltsjahr ordnungsgemäß geführt worden ist. Die Entlastung des Bürgermeisters 

kann vorbehaltlos oder mit Vorbehalten ausgesprochen, aber auch verweigert werden. 

1.4.5 Die Anzeige des Gesamtabschlusses bei der Aufsichtsbehörde 


Aus der ausschlaggebenden Bedeutung der Art und des Ausmaßes der Erfüllung der kommunalen Aufgaben, die 

im Gesamtabschluss gezeigt wird, ergibt sich die Pflicht der Gemeinde, den vom Rat bestätigten Gesamtabschluss 

der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen. Es besteht aber auch die Notwendigkeit für die Aufsichtsbehörde, 

sich jeweils zum Ende eines Haushaltsjahres einen Überblick über die gesamte wirtschaftliche 

Lage der Gemeinde zu verschaffen. Die mit dem Gesamtabschluss der Aufsichtsbehörde der Gemeinde vorzulegenden 

Unterlagen sind für eine Gesamtübersicht über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage 

der Gemeinde, die auch die Aufsichtsbehörde haben sollte, unverzichtbar. 

GEMEINDEORDNUNG 767



Die Gemeinde hat in den Fällen, in denen der Rat der Gemeinde seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Bestätigung 

des Gesamtabschlusses bis zu dem in § 96 Abs. 1 GO NRW festgelegten Termin nicht nachkommt, so dass 

die Anzeige des gemeindlichen Gesamtabschlusses bei der Aufsichtsbehörde nicht spätestens unverzüglich nach 

diesem Termin erfolgen kann, ihre Aufsichtsbehörde darüber zu unterrichten und anschließend die Anzeige des 

ihres Gesamtabschlusses baldmöglichst vorzunehmen. In dem Bericht an die Aufsichtsbehörde hat die Gemeinde 

die Gründe für das Versäumnis anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher Verfahrensstand zur Bestätigung des 

Gesamtabschlusses besteht, wann die Bestätigung durch den Rat vorgesehen ist und bis zu welchem schnellstmöglichen 

Zeitpunkt die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird. 

1.4.5.2 Die Anzeige bei Verzicht auf einen Gesamtabschluss 

Die Vorschrift enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde generell von 

der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht 

aber möglich sein, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die 




Equity-Methode zu konsolidieren wären. 

In solchen Fällen entfällt nicht die Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde der Gemeinde, denn diese soll 

den in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember i.d.R. aufzustellenden gemeindlichen Gesamtabschluss 

vorgelegt bekommen. Vielmehr muss bei einem zulässigen Verzicht auf die Aufstellung eines 

gemeindlichen Gesamtabschlusses auch darüber in Kenntnis gesetzt werden. Weil in den Fällen des Verzichts 

auf die Aufstellung des Gesamtabschlusses auch nicht die grundsätzliche Prüfungspflicht erlischt, sondern sich 

nur darauf ausrichtet, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses vorliegen, sollte die Anzeigepflicht sachlich und verfahrensmäßig darauf ausgerichtet sein, 

dass die Aufsichtsbehörde eine geprüfte Verzichtserklärung im Rahmen des vorgesehenen Anzeigeverfahrens 

vorgelegt wird. 

1.4.5.2 Die aufsichtsrechtliche Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde 

1.4.5.2.1 Allgemeine Prüfungsgesichtspunkte 

Die Aufsichtsbehörde hat aber den ihr nach § 116 Abs. 1 i.V.m. 96 Abs. 2 GO NRW angezeigten Gesamtabschluss 

mit seinen Anlagen grundsätzlich dahingehend zu prüfen, ob dieser formal und inhaltlich den einschlägigen 

Rechtsvorschriften entspricht. Der eigentlichen Abschlussanalyse soll daher eine formelle Prüfung vorausgehen, 

bei der auf die Ordnungsmäßigkeit des vom Rat bestätigten Gesamtsabschlusses abzustellen ist. 

Die Aufsichtsbehörde hat nicht nur die Vollständigkeit der vorgelegten Abschlussunterlagen, sondern auch das 

Vorliegen einer ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit und Aussagekraft dieser Unterlagen zu prüfen, denn der 

gemeindliche Gesamtabschluss hat unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den 


Gemeinde zu vermitteln. Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde erfordert zudem, auch das Verfahren der Aufstellung 

des Gesamtabschlusses der Gemeinde zu kennen, um ggf. erkannte Rechtsverstöße mit den verfügbaren Mitteln 

beanstanden zu können. 

GEMEINDEORDNUNG 768



1.4.5.2.2 Die Prüfung bei eingeschränktem oder anderen Bestätigungsvermerken 

Im Rahmen der Anzeige des Gesamtabschlusses hat die Aufsichtsbehörde auch zu berücksichtigen, ob und wie 

bei der Entscheidung über die Bestätigung des Gesamtabschlusses und der Entlastung des Bürgermeisters das 

Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses berücksichtigt worden ist, soweit dieser Ausschuss 

keinen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat. Insbesondere dann, wenn Verstöße gegen haushaltsrechtliche 

Vorschriften vorliegen, müssen Ursache und Wirkung von der Gemeinde auch gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde 

transparent gemacht werden. 

In solchen Fällen ist ggf. auch die Stellungnahme des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht 

des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen, wenn eine solche im Rahmen der Aufstellung und 

Feststellung des Jahresabschlusses abgegeben wurde. Insbesondere in den Fällen, in denen der Rechnungsprüfungsausschuss 

einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, der Bestätigungsvermerk auf Grund von 

Beanstandungen versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss 

nicht in der Lage war, eine Beurteilung vorzunehmen, bedarf es für die aufsichtsrechtliche Beurteilung auch einer 

Beteiligung des Kämmerers und des Bürgermeisters. 

Diese Beteiligung sollte auch dann erfolgen, wenn bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit zwischen der Prüfungsinstanz 

und der gemeindlichen Verwaltung im Gesamtabschluss einige aufgetretene Fehler, die der Vermittlung 

eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzgesamtlage der Gemeinde entgegen standen, beseitigt worden sind. Bei einem eingeschränkten oder 

anderem Bestätigungsvermerk durch den Rechnungsprüfungsausschuss muss auch die Tragweite der Einschränkung 

oder Versagung begründet und erkennbar sein. Darin muss die Bedeutung von Mängeln und mögliche 

nicht beurteilbare Bereiche zum Ausdruck gebracht werden, so dass die gemachten Einschränkungen von 

der Aufsichtsbehörde gewichtet und gewürdigt werden können. 

1.4.6 Die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses 


Durch den Verweis auf § 96 GO NRW besteht für die Gemeinde die Pflicht, ihren Gesamtabschluss öffentlich 

bekannt zu machen und danach bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar 

zu halten. Damit sollen die Einwohner und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich und bürgernah über den 

Gesamtabschluss des abgelaufenen Haushaltsjahres informiert werden. Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits 

Adressaten des gemeindlichen Handelns und sollen andererseits die Arbeit von Rat und Verwaltung der 

Gemeinde unterstützen. Daher besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die 

gesamte wirtschaftliche Lage der Gemeinde. 

Aus diesem Grund soll der gemeindliche Gesamtabschluss bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses 

zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden. Damit wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit Rechnung getragen, 

der sich durch die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht. Bei der Bekanntmachung des Gesamtabschlusses 

durch die Gemeinde ist zudem die Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem 

Ortsrecht (Bekanntmachungsverordnung - BekanntmVO) vom 26.08.1999 (GV. NRW. S. 516), zuletzt geändert 

durch Gesetz vom 05.04.2005 (GV. NRW. S. 332), zu beachten, die Regelungen zu den Formen und dem 

Vollzug der Bekanntmachung enthält. 

GEMEINDEORDNUNG 769



1.4.6.2 Zwecke der Bekanntmachung des Gesamtabschlusses 

Die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses erfüllt als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen 

aber nur dann ihren Zweck, wenn darin auch die wichtigsten Ergebnisse aus der Gesamtergebnisrechnung und 

aus der Gesamtbilanz öffentlich gemacht werden. Es ist dazu aber nicht erforderlich, den gesamten gemeindlichen 

Gesamtabschluss mit seinen Anlagen zum Inhalt der Bekanntmachung, z.B. im Amtsblatt der Gemeinde, zu 

machen. Die Bekanntmachungsverordnung lässt es zu, dass bestimmte Materialien, die zum gemeindlichen Gesamtabschluss 

gehören, stattdessen zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung 

ausgelegt werden (vgl. § 3 Abs. 2 BekanntmVO). 

Die Einwohner und Abgabepflichtigen können sich dann entsprechend ihrem Bedarf weitere Kenntnisse über den 

gemeindlichen Gesamtabschluss und damit über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde verschaffen. Es 

bleibt der Gemeinde überlassen, ob sie den Jahresabschluss in herkömmlicher Weise als Druckwerk oder im 

Internet verfügbar macht oder in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen über ihre wirtschaftliche 

Lage und das Ergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres informiert. Diese besondere Vorschrift über den Zugang 

zu amtlichen Unterlagen der Gemeinde lässt die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein- 

Westfalen (IFG NRW) unberührt. 

1.4.6.3 Der Vollzug der Bekanntmachung 

Die öffentliche Bekanntmachung des Gesamtabschlusses ist mit Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes 



nicht innerhalb eine bestimmten Auslegungsfrist von dem vom Rat bestätigten Gesamtabschluss Kenntnis nehmen, 

sondern soll sich im Rahmen des langfristigen Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses und der Einsichtnahme 

informieren. Auch bei diesem Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses ist die Bekanntmachung mit Ablauf 

des Erscheinungstages vollzogen. 

1.4.6.4 Der Verzicht auf die Bekanntmachung 

Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht auf die Bekanntmachung des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

dadurch möglich sein, dass die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die 




Equity-Methode zu konsolidieren wären. In solchen Fällen entfällt die gesonderte Bekanntmachungspflicht der 

Gemeinde. 

Der Wegfall ist in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember, zu dem kein gemeindlicher Gesamtabschluss 

aufzustellen ist, erneut zu prüfen. Bei einem zulässigen Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen 

Gesamtabschlusses müssen gleichwohl die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

darüber in Kenntnis gesetzt werden. In den Fällen des Verzichts ist es als vertretbar und sachgerecht anzusehen, 

wenn die Information über den Verzicht auf die Aufstellung des Gesamtabschlusses in die Bekanntmachung des 

gemeindlichen Jahresabschlusses eingebunden wird, denn regelmäßig dürfte durch die beiden gemeindlichen 

Abschlüsse der gleiche Adressatenkreis angesprochen werden. 

GEMEINDEORDNUNG 770



1.4.7 Unmittelbare Informationen über die Gesamtabschlussprüfung 

1.4.7.1 Keine Bekanntgabe des Prüfungsberichtes 

Für die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses ist zu berücksichtigen, dass wie der Rat auch die Bürgerinnen 

und Bürger als Adressaten aus der Gesamtabschlussprüfung nach § 116 Abs. 6 GO NRW konkrete Empfehlungen 

zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshandelns 

der Gemeinde verlangen, damit für sie entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung stehen. 

Aus dieser weiten Zielvorgabe für die Gesamtabschlussprüfung entsteht jedoch keine gesonderte Pflicht für 

die Gemeinde, den Bürgerinnen und Bürgern den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses in vollem 

Umfang verfügbar zu machen. 

Bei der Entscheidung der Gemeinde, ob und ggf. in welchem Umfang ein Prüfungsbericht über den gemeindlichen 

Gesamtabschluss der Öffentlichkeit allgemein zugänglich gemacht werden soll, ist zu berücksichtigen, dass 

nur der Rat der Gemeinde der Adressat des Prüfungsberichtes, denn er hat den Rechnungsprüfungsausschuss 

mit der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses beauftragt. Auch ist zu beachten, dass der Rat in öffentlicher 

Sitzung über das Ergebnis der Abschlussprüfung berät und seine Bestätigung des Gesamtabschlusses unter 

Einbeziehung des Prüfungsergebnisses zu erfolgen hat. Mit dieser öffentlichen Tätigkeit des Rates dürfte bereits 

eine ausreichende Information für die Öffentlichkeit über die Art und den Umfang der durchgeführten Prüfung des 

gemeindlichen Gesamtabschlusses gewährleistet sein. 

1.4.7.2 Informationen über das Prüfungsergebnis 

Das Prüfungsergebnis der Gesamtabschlussprüfung sollte dem o.a. Adressatenkreis verfügbar gemacht werden, 

der im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung des Gesamtabschlusses informiert werden möchte oder sich 

informiert. Da das Prüfungsergebnis nach § 116 Abs. 6 i.V.m. § 101 Abs. 3 GO NRW in einem Bestätigungsvermerk 

zusammenzufassen ist, bietet es sich an, diesen Bestätigungsvermerk dem der Aufsichtsbehörde nach § 

116 Abs. 1 i.V.m. § 96 Abs. 2 S. 1 GO NRW anzuzeigenden Gesamtabschluss sowie der Bekanntmachung des 

Gesamtabschlusses nach § 116 Abs. 1 i.V.m. 96 Abs. 2 S. 2 GO NRW beizufügen. Damit wird dem Informationsbedürfnis 

des oben genannten Adressatenkreises in ausreichendem Umfang genüge getan. 

1.4.8 Das Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses der Gemeinde 

1.4.8.1 Zwecke und Zeitraum des Verfügbarhaltens 

Der Gesamtabschluss ist nach seiner öffentlichen Bekanntmachung bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses 

zur Einsichtnahme verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen. Insgesamt 

gesehen steht den Bürgerinnen und Bürgern der Jahresabschluss damit in einem Zeitraum zu Verfügung, in dem 

das weitere haushaltswirtschaftliche Handeln der gemeindlichen Verwaltung auf dem erstellten Gesamtabschluss 

aufbaut. Durch das nachfolgende Beispiel soll deutlich werden, dass der gemeindliche Gesamtabschluss 

solange verfügbar zu halten ist, wie noch kein weiterer bestätigter Gesamtabschluss besteht (vgl. Abbildung). 

Zeitraum des Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses 2011 

Aufgabe Datum 


des Entwurfs des Gesamtabschlusses an den Rat 


Bis zum 30. September 2012



Prüfung des Entwurfs des Gesamtabschlusses 


Bestätigung des Gesamtabschlusses 

durch den Rat 

Anzeige des Gesamtabschlusses 



des Gesamtabschlusses 

Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses 

bis zur Feststellung des folgenden Gesamtabschlusses 



Nach Bestätigung durch den Rat 

Nach Bestätigung durch den Rat 


Abbildung 159 „Zeitraum des Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses 2011“ 

Insgesamt gesehen steht den Bürgerinnen und Bürgern der Gesamtabschluss damit in einem Zeitraum zu Verfügung, 

in dem das weitere haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde i.d.R. auch auf dem erstellten Gesamtabschluss 

aufbaut. Mit der öffentlichen Bereitstellung und dem Einsichtsrecht in diese „Basis“ für das künftige 

gemeindliche Handeln wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit ausreichend Rechnung getragen, der sich durch 

das gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren zieht. Es bleibt aber der Gemeinde überlassen, ob sie den bestätigten 

Gesamtabschluss in herkömmlicher Weise als Druckwerk bereithält oder im Internet verfügbar macht. 

1.4.8.2 Das Verfügbarhalten im Internet 

Die Gemeinde muss beim ihrem Informationsangebot über den gemeindlichen Gesamtabschluss im Internet 

(Verfügbarhalten im Internet) wie bei ihren sonstigen Online-Auftritten und -Angeboten sowie bei den von ihr zur 

Verfügung gestellten Programmoberflächen im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung berücksichtigen, 

dass deren technische Gestaltung auch die Nutzung durch Menschen mit Behinderung ermöglicht (vgl. § 1 i.V.m. 

§ 10 BGG NRW). Daraus folgt, dass die Gemeinde nach bestem Bemühen die Erstellung eines barrierefreien 

Angebotes vornehmen muss, bei dem z.B. die Inhalte und das Erscheinungsbild des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

so zu gestalten sind, dass sie für alle Interessierten wahrnehmbar sind (vgl. § 2 BITV NRW). 

Als Barrierefreiheit wird die Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der gestalteten Lebensbereiche für alle 

Menschen angesehen, so dass der Zugang und die Nutzung für Menschen mit Behinderung in der allgemein 

üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein müssen. Zu den 

zu gestalteten Lebensbereichen gehören nicht nur bauliche Anlagen und technische Gebrauchsgegenstände, 

sondern auch die Systeme der Informationsverarbeitung. 

2. Zu Absatz 2 (Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss): 

2.1 Zu Satz 1 (Konsolidierung der Jahresabschlüsse): 

2.1.1 Die wirtschaftliche Einheit „Gemeinde“ 

Nach dieser Vorschrift hat die Gemeinde ihren Jahresabschluss (Kernverwaltung) und die Jahresabschlüsse des 

gleichen Geschäftsjahres aller verselbstständigten Aufgabenbereiche in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher 

Form (gemeindliche Betriebe) zu einem Gesamtabschluss zu konsolidieren (Fiktion der wirtschaftlichen 

Einheit). Unter dem Begriff „Wirtschaftliche Einheit“ wird dabei regelmäßig eine organisatorische Gesamtheit von 

GEMEINDEORDNUNG 772



Personen und/oder Sachen verstanden, bei denen die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit auf Dauer ausgelegt 

ist und eine eigene Zielsetzung verfolgt wird. Im gemeindlichen Gesamtabschluss kann die Fiktion der wirtschaftlichen 

Einheit als gegeben angesehen werden, denn die Gemeinde ist öffentlich-rechtlich der „Inhaber“ ihrer 

Kernverwaltung und alleine oder zusammen mit Dritten der privatrechtliche „Inhaber“ ihrer Betriebe. 

Die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der in den Gesamtabschluss der Gemeinde einbezogenen 

Kernverwaltung soll daher zusammen mit den gemeindlichen Betrieben so dargestellt werden, als ob es sich bei 

der Gemeinde um eine einzige wirtschaftliche Einheit handelt. Außerdem soll der gemeindliche Gesamtabschluss 

einen aus den Jahresabschlüssen der einbezogenen gemeindlichen Kernverwaltung und Betriebe abgeleiteten 

eigenständigen Abschluss darstellen (Einheitstheorie). Dieses setzt für die Einbeziehung von gemeindlichen 

Betrieben in den Gesamtabschluss der Gemeinde generell ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der gemeindlichen 

Kernverwaltung und den gemeindlichen Betrieben voraus. 

Die beschriebene „Generalnorm“ hat erhebliche Bedeutung, auch wenn sie nicht ausdrücklich in einer einzigen 

Vorschrift enthalten ist. Vielmehr ist sie in vielen Einzelvorschriften enthalten, die im Rahmen der Aufstellung, 

Prüfung und Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses zur Anwendung kommen. Daher stellt der gemeindliche 

Gesamtabschluss einen aus den Jahresabschlüssen der Kernverwaltung und der in den Gesamtabschluss 

einbezogenen gemeindlichen Betriebe abgeleiteten eigenständigen Abschluss der gesamten wirtschaftlichen 

Einheit „Gemeinde“ dar. Dabei ist zu berücksichtigen, dass dann die verselbstständigten Aufgabenbereiche 

nicht in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden müssen, wenn sie für die Verpflichtung, ein den 


Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind. 

Vor diesem Hintergrund sind deshalb auftretende örtliche Zweifelsfragen bei der Aufstellung des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses immer unter Beachtung dieser Generalnorm zu lösen, d.h. bildlich gesehen, ist die einzelne 

Frage unter dem Gesichtspunkt zu klären, als ob die gemeindliche Kernverwaltung um die gemeindlichen Betriebe 

erweitert worden wäre. Diese Sachlage bringt es z.B. mit sich, dass die Leistungsbeziehungen innerhalb des 

„Konzerns Gemeinde“ eliminiert werden müssen. Wegen der öffentlich-rechtlichen Verhältnisse bei den Gemeinden 

kann es im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses jedoch keine Fiktion der rechtlichen Einheit 

geben. Anders als im privatwirtschaftlichen Bereich kommt es bei den Gemeinden auch faktisch nicht zu einem 

tatsächlichen Konzernverbund. 

2.1.2 Die Zusammensetzung des Konsolidierungskreises 

2.1.2.1 Die gemeindliche Ausgangslage 

Das gemeindewirtschaftliche Handeln wird durch gemeinderechtliche und durch gesellschaftsrechtliche Vorschriften 

geprägt. Als Gemeindewirtschaftsrecht bildet es einen eigenständigen Teilbereich in der Gemeindeordnung 

(vgl. 11. Teil der GO NRW). Dieser Teilbereich enthält insbesondere Bestimmungen zur Zulässigkeit der wirtschaftlichen 

Betätigung der Gemeinde, durch die auch eine Abgrenzung zwischen wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher 

Betätigung erfolgt (vgl. § 107 GO NRW) und die Normierung der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen 

Organisationsformen (vgl. § 108 GO NRW), die für die wirtschaftliche und nicht-wirtschaftliche Betätigung 

der Gemeinde zur Verfügung stehen sowie die Voraussetzungen, unter denen privatrechtliche organisierte 

gemeindliche Betriebe möglich sind. Diese Zulassung gemeindewirtschaftlicher Betriebe bestimmt auch die örtliche 

Zusammensetzung des Konsolidierungskreises der Gemeinde, der zusammen mit der gemeindlichen Kernverwaltung 

die Ausgangslage für den gemeindlichen Gesamtabschluss bildet. 

In der Vorschrift ist in Anlehnung an das Handelsgesetzbuch (§ 294) bestimmt worden, welche gemeindlichen 

Betriebe mit ihren Jahresabschlüssen in den Gesamtabschluss der Gemeinde einbezogen werden. Dabei wird 

der Grundsatz der Vollständigkeit beachtet, denn zum gemeindlichen Gesamtabschluss sollen neben der ge- 

GEMEINDEORDNUNG 773



meindlichen Kernverwaltung alle verselbstständigten Aufgabenbereiche in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher 

Form zusammen geführt werden. In diesem Zusammenhang sind unter dem gesetzlichen Begriff „Verselbstständigte 

Aufgabenbereiche“ organisatorisch abgegrenzte gemeindliche Aufgaben zu verstehen, die nicht in der 

Kernverwaltung der Gemeinde, sondern in öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestalteten Betriebe erledigt 

werden. Die Aufgaben der Gemeinde werden im Rahmen gemeindlichen Gesamtabschlusses wieder zu einem 

Gesamtbild zusammen geführt. 

2.1.2.2 Die Abgrenzung des Konsolidierungskreises 

Der Konsolidierungskreis wird bei gemeindlichen Unternehmen und Einrichtungen des privaten Rechts vergleichbar 

dem Handelsrecht abgegrenzt. Derartige gemeindliche Betriebe sind in den Gesamtabschluss nur einzubeziehen, 

wenn sie unter der einheitlichen Leitung der Gemeinde stehen oder die Gemeinde auf sie einen beherrschenden 

Einfluss hat. Die gemeindlichen Betriebe, die in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen 

sind, müssen für die Erfüllung der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu 

vermitteln, von Bedeutung sein. Die möglichen Konsolidierungseinheiten werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. 

Abbildung). 

Konsolidierungseinheiten 

Mit dem Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung sind zu konsolidieren 

- der gemeindlichen Betriebe, die mit der Gemeinde eine Rechtseinheit bilden 

- der gemeindlichen Betriebe und Vermögensmassen mit Nennkapital, an denen die 

Gemeinde eine Beteiligung hält 

- der Anstalten, die von der Gemeinde auf der Grundlage rechtlicher Vorschriften als 

Anstalt des öffentlichen Rechts (AÖR) alleine oder zusammen mit anderen Gemeinden 

oder sonstigen Dritten getragen werden 

- 

- der Zweckverbände, in denen die Gemeinde Mitglied ist 

- der rechtlich selbstständigen kommunalen Stiftungen, bei denen die Gemeinde Stifter ist 

- der sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträger, deren finanzielle Existenz auf 

Grund rechtlicher Verpflichtungen wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird, so 

dass ein Abhängigkeitsverhältnis zur Gemeinde besteht (institutionelle Finanzunterstützung) 

Abbildung 160 „Konsolidierungseinheiten“ 

Beim gemeindlichen Konsolidierungskreis ist außerdem zu berücksichtigen, dass dieser in Zukunft auch Veränderungen 

unterliegen kann, z.B. wenn durch eine Veräußerung ein gemeindlicher Betrieb aufgegeben wird, der 

dann aus dem gemeindlichen Konsolidierungskreis ausscheidet. Auch durch die Errichtung oder den Erwerb 

neuer gemeindliche Betriebe, die dann in den Gesamtabschluss einzubeziehen sind, verändert sich der gemeindliche 

Konsolidierungskreis. Zu jedem Abschlussstichtag ist daher von der Gemeinde der für den davorliegenden 

Gesamtabschluss gebildete Konsolidierungskreis zu überprüfen und ggf. anzupassen. Die Betriebe gewerblicher 

Art (BgA) als ausschließliche steuerrechtliche Betriebsform sowie die gemeindlichen Regiebetriebe (Teil der gemeindlichen 

Kernverwaltung) stellen zwar Betriebsformen dar. Sie sind aber, weil sie keine eigenständigen ge- 

GEMEINDEORDNUNG 774



meinderechtlichen Organisationsformen darstellen, nicht in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss 


2.1.2.3 Sparkassen und Konsolidierungskreis 

2.1.2.3.1 Keine Einbeziehung der Sparkassen 

Eine Besonderheit bei den Gemeinden stellen die Sparkassen in der Rechtsform einer landesrechtlichen Anstalt 

öffentlichen Rechts in der Trägerschaft der Gemeinde dar (vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 SpkG NRW). Der Landesgesetzgeber 

hat erstmals im Sparkassengesetz vom 18.11.2008 (GV. NRW. S. 696) entschieden, dass die gemeindlichen 

Sparkassen nicht im Jahresabschluss der Gemeinden anzusetzen sind (vgl. § 1 Abs. 1 S. 2 SpkG NRW). In 

der Begründung zum NKFG vom 16.11.2004 ist dieser Wille des Landesgesetzgebers bereits zum Ausdruck 

gebracht worden, dass die gemeindlichen Sparkassen nicht zu bilanzieren sind und daher auch nicht in den gemeindlichen 

Gesamtabschluss einbezogen werden sollen. Die damalige Willensbekundung des Gesetzgebers 

folgte einer Entscheidung der Länder im Rahmen der Bemühungen um eine Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts. 

Dieser Festlegung steht nicht entgegen, dass nach § 1 Abs. 1 S. 1 SpkG NRW die Sparkassen als wirtschaftliche 

Unternehmen der Gemeinden eingestuft werden und daher als eine Vermögensmasse der Gemeinden zu betrachten 

sind, die in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden müsste. Das o.a. gesetzliche Verbot 

lässt es aber gleichwohl nicht zu, eine Sparkasse in der Trägerschaft der Gemeinde in den Konsolidierungskreis 

für ihren gemeindlichen Gesamtabschluss aufzunehmen. In diesem Zusammenhang erfordert es das 

Transparenzgebot, dass die Gemeinde entsprechende Angaben im Gesamtanhang zu machen, wenn sie Trägerin 

einer Sparkasse ist. 

2.1.2.3.2 Keine Einbeziehung der Beteiligungen der Sparkassen 

Die gemeindlichen Sparkassen besitzen vielfach Unternehmen und weitere Beteiligungen. Die Festlegung des 

Gesetzgebers, die Sparkassen nicht in den Gesamtabschluss einzubeziehen, umfasst in seinem Sinne nicht 

durch nur die originäre öffentlich-rechtliche Anstalt „Sparkasse“, sondern auch die Unternehmen und Beteiligungen 

sowie die sonstigen Anteilsverhältnisse der Sparkasse. Unter Berücksichtigung dieser Verhältnisse und der 

Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist die Festlegung entstanden, nicht nur die originäre öffentlichrechtliche 

Anstalt „Sparkasse“ nicht in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen, sondern die gesamte 

„Gruppe“ Sparkasse, d.h. die Sparkasse einschließlich der ihr zugehörigen Betriebe. 

In den Fällen, in denen die Gemeinde jedoch selbst unmittelbar oder mittelbar über einen gemeindlichen Betrieb 

an einem Unternehmen der Sparkasse beteiligt ist, muss dieser gemeindliche Anteil von der Gemeinde unter 

Anwendung der zutreffenden Konsolidierungsmethode in ihren Gesamtabschluss einbezogen werden. Diese 

Festlegung entspricht dem Willen des Landesgesetzgebers, der in der Begründung zum NKFG ausdrücklich 

bekundet hat, die gemeindlichen Sparkassen nicht in den Gesamtabschluss der Gemeinden einzubeziehen. 

2.1.2.3.3 Sparkassenzweckverbände und Konsolidierungskreis 

Aus der Nichteinbeziehung der Sparkassen in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss 

ist jedoch nicht der Schluss zu ziehen, dass auch die Mitgliedschaft der Gemeinde in einem Sparkassenzweckverband 

nicht in den Gesamtabschluss einzubeziehen ist. Die gemeindlichen Zweckverbände, zu denen auch 

Sparkassenzweckverbände gehören, stellen eine öffentlich-rechtliche Organisationsform dar, deren Wert je nach 

GEMEINDEORDNUNG 775



Einfluss der Mitglieder in der gemeindlichen Gesamtbilanz wie ein verbundenes Unternehmen oder eine Beteiligung 

anzusetzen und daher regelmäßig zu konsolidieren sind. 

Für die Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss ist wie bei allen gemeindlichen Betriebe als wirtschaftliche 

oder nicht wirtschaftliche Tochtereinheiten der Gemeinde nicht die gewählte Organisationsform ausschlaggebend, 

sondern die von der Gemeinde für den einzelnen Betrieb bestimmte öffentliche Zwecksetzung. Ob 

und in welcher Form ein Sparkassenzweckverband in den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen ist, 

hängt daher örtlich u.a. auch von der wirtschaftlichen Bedeutung der einzelnen Mitgliedschaft der Gemeinde in 

einem Sparkassenzweckverband ab. 

2.1.2.4 Gemeindliche Betriebe als Teilkonzerne 

Im Rahmen der Bestimmung des gemeindlichen Konsolidierungskreises, in den die Kernverwaltung der Gemeinde 

als Muttereinheit und die gemeindlichen Betriebe als Tochtereinheiten einbezogen werden, kann der Sachverhalt 

bekannt werden, dass ein gemeindlicher Betrieb in einer Rechtsform des privaten Rechts bereits nach den 

handelsrechtlichen Vorschriften ein Mutterunternehmen darstellt und deshalb zur Aufstellung eines handelsrechtlichen 

Konzernabschlusses verpflichtet ist (vgl. §§ 290 ff. HGB). In einem solchen Fall kommt es auf die Rechtsform 

der Tochterunternehmen dieses gemeindlichen Betriebes nicht an. 

Der eigenständige handelsrechtliche Konzernabschluss wäre dann der Abschluss dieses gemeindlichen Betriebes 

und wäre haushaltsrechtlich als „Teilkonzernabschluss“ zu behandeln und entsprechend zu konsolidieren. 

Dieses würde ermöglichen, dass eine gesonderte Konsolidierung der einzelnen Jahresabschlüsse mehrerer gemeindlicher 

Betriebe, die dem handelsrechtlichen Konzern angehören, entbehrlich wäre. Aus der Transparenz- 

und Informationsgründen müsste der handelsrechtliche Konzernabschluss dann dahingehend gekennzeichnet 

werden, dass er gemeindebezogen einen „Teilkonzernabschluss“ darstellt, denn dieses ist für die Adressaten 

nicht unmittelbar erkennbar. 

Diese örtliche Gegebenheit führt weder dazu, dass auf den handelsrechtlichen Konzernabschluss noch auf den 

gemeindlichen Gesamtabschluss verzichtet werden kann. Die Sachlage ermöglicht vielmehr, dass in den gemeindlichen 

Gesamtabschluss nicht jeder gemeindliche Betrieb, der dem handelsrechtlich geprägten „Konzern“ 

angehört, sondern das nur das Mutterunternehmen (gemeindlicher Betrieb) mit seinem Konzernabschluss einbezogen 

werden müsste. Der gemeindliche Gesamtabschluss würde dann in einem solchen Fall nach einem Stufenkonzept 

- vergleichbar dem handelsrechtlichen Konzept - aufgebaut werden können. 

Ein gemeindlicher Betrieb, der handelsrechtlich ein Mutterunternehmen darstellt, wäre dann gleichzeitig eine 

Tochtereinheit in seinem Verhältnis zur gemeindlichen Kernverwaltung als Muttereinheit und würde ein gemeindlicher 

„Teilkonzern“ im Gesamtabschluss sein. Die zulässige Einbeziehung eines solchen „Teilkonzernabschlusses“ 

in den gemeindlichen Gesamtabschluss erfordert aber auch die Beachtung folgender wichtiger Voraussetzungen 


Voraussetzungen bei Einbeziehung eines „Teilkonzernabschlusses“ 

1. Voraussetzung 



Es wird ein vollständiger handelsrechtlicher Konzernabschluss 

eines gemeindlichen Betriebes aufgestellt. 

Die Kapitalverflechtungen und Leistungsbeziehungen zwischen 

den im Teilkonzern voll zu konsolidierenden Betrieben und der 

gemeindlichen Kernverwaltung müssen aufgedeckt und berücksichtigt 

werden.






Die Kapitalverflechtungen und Leistungsbeziehungen zwischen 

den im Teilkonzern voll zu konsolidierenden Betrieben und anderen 

voll zu konsolidierenden gemeindlichen Betrieben müssen 

aufgedeckt und berücksichtigt werden. 

Änderungen der Konsolidierungsstruktur im Vergleich zum Abschluss 

der gemeindlichen Kernverwaltung müssen berücksichtigt 

werden. 

Im handelsrechtlichen Konzern aufgedeckte stille Reserven müssen 

auf Ebene des gemeindlichen „Teilkonzerns“ fortgeschrieben 

werden. 

Abbildung 161 „Voraussetzungen bei Einbeziehung eines „Teilkonzernabschlusses“ 

In diesem Zusammenhang ist für den gemeindlichen Gesamtabschluss zu beachten, dass in den Fällen, in denen 

assoziierte Betriebe der Gemeinde einen handelsrechtlichen Konzernabschluss aufstellen, eine besondere Regelung 

in § 312 Abs. 6 HGB besteht. Danach ist für den gemeindlichen Gesamtabschluss nicht vom Jahresabschluss 

des Betriebes auszugehen, sondern von dem von diesem Betrieb aufgestellten Konzernabschluss. 

2.1.2.5 Besonderheiten bei finanziellen Abhängigkeitsverhältnissen 

Die sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträger außerhalb der Gemeinde, deren finanzielle Existenz auf 

Grund rechtlicher Verpflichtungen aber wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird, sollen regelmäßig in den 

gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden. Dieses erfordert eine erweiterte Betrachtung. Im Rahmen 

der IMK-Arbeiten in 2003 war es nicht beabsichtigt, jeden Aufgabenträger, der einen Zuschuss der Gemeinde 

erhält, auf Grund dieser gemeindlichen Finanzleistung in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen. So 

soll ein Aufgabenträger, der einen Zuschuss zu seiner Einrichtung, z.B. Kindergarten, nicht deshalb konsolidierungspflichtig 

sein, wenn ein solcher Zuschuss, wie im Beispiel, im Grundsatz unabhängig davon zu gewähren ist, 

um welchen Träger des Kindergartens es sich handelt, weil es allein auf die Trägerschaft einer solchen Einrichtung 

ankommt. 

Die ausschlaggebende Voraussetzung für die Einbeziehung eines Dritten als Aufgabenträger in den gemeindlichen 

Gesamtabschluss soll aber ein finanzielles Abhängigkeitsverhältnis sein. Ein solches kann nur dann als 

gegeben angesehen werden, wenn die finanziellen Beziehungen zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger 

darin bestehen und den gemeindlichen Zweck haben, den betreffenden Aufgabenträger als örtliche Institution 

zu erhalten. Aus dem bestehenden Verhältnis zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger muss daher 

erkennbar und nachvollziehbar sein, dass ein institutionelles (finanzielles) Abhängigkeitsverhältnis des Aufgabenträgers 

von der Gemeinde besteht, z.B. dadurch, dass die Gemeinde jährlich Finanzleistungen an den Aufgabenträger 

zu erbringen hat, die dazu führen, dass diese Erträge überwiegend die Aufwendungen des Aufgabenträgers 

decken. Außerdem müssen auch die sonstigen Voraussetzungen für die Einbeziehung von Aufgabenträgern 

in den gemeindlichen Gesamtabschluss erfüllt werden. 

Aus diesen Grundlagen lässt sich für eine Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss z.B. ableiten, 

dass bei einem fremden Aufgabenträger, der als Institution finanziell von der Gemeinde abhängig ist, die Gemeinde 

auch in dessen Entscheidungsgremien vertreten sein müsste. Ist dieses vor Ort nicht gegeben, spricht 

dieses Indiz, unabhängig von der finanziellen Größenordnung der gemeindlichen Zuschüsse, dafür, dass dieser 

Aufgabenträger für die Gemeinde aus ihrer "Gesamtabschlusssicht" heraus, von untergeordneter Bedeutung ist. 

Eine solche Abgrenzung oder Ausgrenzung muss aber im Zusammenhang und in Einklang mit den sonstigen 

Gegebenheiten, die zu einem Verzicht auf die Einbeziehung gemeindlicher Betriebe oder anderer Dritter in den 

gemeindlichen Konsolidierungskreis führen stehen. Sie muss mit diesen Gegebenheiten aber nicht identisch sein. 

GEMEINDEORDNUNG 777



Außerdem ist in die Betrachtung einzubeziehen, ob die finanzielle Abhängigkeit von der Gemeinde nur aus der 

laufenden Geschäftstätigkeit des sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträgers besteht oder auch aus 

seiner Investitionstätigkeit und/oder der Finanzierungstätigkeit heraus besteht. 

Bei einer ausschließlichen finanziellen Abhängigkeit aus der laufenden Geschäftstätigkeit des Aufgabenträgers 

heraus dürfte auf Grund der aufwandswirksamen Finanzleistungen der Gemeinde, die auch in die Gesamtergebnisrechnung 

einfließen, i.d.R. eine vollständige Einbeziehung des Aufgabenträgers in den gemeindlichen Gesamtabschluss 

nur in Betracht kommen, wenn zusätzlich eine besondere Bedeutung des Aufgabenträgers hinsichtlich 

der gemeindlichen Aufgabenerfüllung besteht. Dieses zusätzlichen Sachverhaltes bedarf es auch dann, 

wenn eine finanzielle Abhängigkeit aus der Investitionstätigkeit und/oder der Finanzierungstätigkeit des Aufgabenträger 

heraus besteht und die Gemeinde z.B. ihre finanziellen Investitionsleistungen nicht als Rechnungsabgrenzungsposten 

bilanzieren kann oder nicht wirtschaftlicher Eigentümer der angeschafften Vermögensgegenstände 

geworden ist. 

2.1.2.6 Eckpunkte zum Konsolidierungskreis 

Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erfordert von der Gemeinde die Beachtung einer Vielzahl 

von Eckpunkten, um unter Berücksichtigung ihrer tatsächlichen örtlichen Verhältnisse die wirtschaftliche Gesamtheit 

zu schaffen (vgl. Abbildung). 

Vollständigkeitsgrundsatz 

Weltabschlussprinzip 

Vollkonsolidierung 

Equity-Konsolidierung 

Finanzanlagevermögen 

Sparkassen und ihre Beteiligungen 

Betriebe als Teilkonzerne 

Eckpunkte zum Konsolidierungskreis 


Die Kernverwaltung der Gemeinde und die gemeindlichen 

Betriebe in öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Form 

sind zusammen zu fassen. 

In den gemeindlichen Gesamtabschluss sind grundsätzlich 

alle Betriebe der Gemeinde einzubeziehen. 

Betriebe, die unter der einheitlichen Leitung der Gemeinde 

stehen oder auf die sie einen beherrschenden Einfluss 

ausübt (§ 50 Abs. 1 und 2 GemHVO NRW) werden im Rahmen 

der Vollkonsolidierung in den Gesamtabschluss einbezogen. 

Betriebe unter maßgeblichem Einfluss der Gemeinde werden 

at Equity in den Gesamtabschluss einbezogen. 

Alle übrigen Betriebe werden unter der Gesamtbilanzposition 

„Finanzanlagevermögen“ ausgewiesen. 

Sparkassen werden auf Grund der (neuen) gesetzlichen 

Regelung und ihre Beteiligungen aufgrund einer Konvention 

nicht in den Gesamtabschluss einbezogen. 

Unter Beachtung einiger Voraussetzungen und der Durchführung 

daraus folgender Arbeitsschritte kann ein handelsrechtlicher 

Konzernabschluss eines gemeindlichen Betriebes 

in den Gesamtabschluss einbezogen werden.

Untergeordnete Bedeutung 

Finanzielle Abhängigkeit 



Betriebe, die für die Vermittlung eines den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde 

von untergeordneter Bedeutung sind, brauchen nicht einbezogen 

werden. 

Der sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträger, 

deren finanzielle Existenz auf Grund rechtlicher Verpflichtungen 

wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird, so 

dass ein Abhängigkeitsverhältnis zur Gemeinde besteht 

(institutionelle Finanzunterstützung). 

Abbildung 162 „Eckpunkte für den gemeindlichen Konsolidierungskreis“ 

2.1.2.7 Veränderungen des Konsolidierungskreises 

Der Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss kann in Zukunft Veränderungen unterliegen, 

wenn z.B. durch eine Veräußerung ein gemeindlicher Betrieb aufgegeben wird, so dass dieser dann aus dem 

gemeindlichen Konsolidierungskreis ausscheidet. Auch durch Errichtung oder Erwerb neuer Betriebe durch die 

Gemeinde verändert sich der gemeindliche Konsolidierungskreis ab dem Zeitpunkt, ab dem die neuen Betriebe in 

die gemeindliche Konsolidierung einbezogen werden müssen. Der Konsolidierungskreis ist daher von der Gemeinde 

zu jedem Abschlussstichtag zu überprüfen und ggf. anzupassen. 

2.1.3 Einbeziehung der Jahresabschlüsse des gleichen Geschäftsjahres 

2.1.3.1 Der einheitliche Abschlussstichtag 

Der gemeindliche Gesamtabschluss setzt sich aus dem Jahresabschluss der Gemeinde nach § 95 GO NRW und 

den Jahresabschlüssen des gleichen Geschäftsjahres aller gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder 

privatrechtlicher Form zusammen. Die Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, die Vermögens-, Schulden-, 

Ertrags- und Finanzlage der einbezogenen Betriebe so darzustellen, als ob die Gemeinde mit ihren Betrieben 

insgesamt eine einzige wirtschaftliche und rechtliche Einheit wäre, erfordert, dass die Jahresabschlüsse der 

am Gesamtabschluss Beteiligten grundsätzlich bezogen auf den gleichen Abschlussstichtag (Stichtag der Gemeinde) 

aufgestellt werden. 

Die Einheitlichkeit des Abschlussstichtages ist ein wichtiger Tatbestand, um einem möglichst aussagefähigen 

gemeindlichen Gesamtabschluss aufzustellen. Die Festlegung des gemeindlichen einheitlichen Abschlussstichtages 

31. Dezember in jedem Haushaltsjahr berücksichtigt, dass nach § 78 Abs. 4 GO NRW für die gemeindliche 

Haushaltswirtschaft das Kalenderjahr das Haushaltsjahr und für viele gemeindliche Betriebe das Kalenderjahr 

das Geschäftsjahr darstellt. Gleichwohl besteht bei einzelnen Betrieben ein vom Kalenderjahr abweichendes 

Geschäftsjahr, weil z.B. die betrieblichen Bedürfnisse dies erfordern. Diese Abweichung stellt jedoch kein Hindernis 

für die Einbeziehung eines Betriebes in den Gesamtabschluss dar. 

2.1.3.2 Die Aufstellung eines Zwischenabschlusses 

2.1.3.2.1 Die zeitliche Abgrenzung 

Im NKF soll die wirtschaftliche Einheit der Gemeinde mit ihren Betrieben u.a. dadurch erreicht werden, dass auch 

die gemeindlichen Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr haben, vom Gesamtabschluss 

der Gemeinde nicht ausgeschlossen werden. Ein abweichendes Geschäftsjahr eines gemeindlichen 

GEMEINDEORDNUNG 779



Betriebes kann zu Problemen bei der Durchführung der Konsolidierung durch die Gemeinde führen, weil z.B. 

„konzerninterne“ Aufrechnungen zwischen der Kernverwaltung und solchen gemeindlichen Betrieben sehr 

schwierig, ggf. auch nicht möglich sind. 

In den Fällen, in denen das abweichende Geschäftsjahr in der Zeit vom 30. September bis zum 31. Dezember 

endet, weil z.B. die betrieblichen Bedürfnisse dies erfordern, wird unterstellt, dass durch besondere konsolidierungstechnische 

Buchungen die notwendigen Eliminierungen „konzerninterner“ Vorgänge erreicht werden können. 

Ob dies auch noch gelingt, wenn, wie bei vielen gemeindlichen Kulturbetrieben üblich, der Abschlussstichtag 

der 31. Juli ist, ist fraglich. Auch wenn keine gesonderte Vorschrift über einen dann aufzustellenden Zwischenabschluss 

besteht, bietet sich dieser jedenfalls für die gemeindlichen Betriebe mit diesem Abschlussstichtag an, die 

zum Vollkonsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss gehören. 

Unter Berücksichtigung des Hauptzweckes des Gesamtabschlusses der Gemeinde, ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu 

vermitteln, sowie unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit muss die Einbeziehung eines gemeindlichen 

Betriebes in den Gesamtabschluss der Gemeinde von ihr örtlich eingeschätzt und über einen Zwischenabschluss 

entschieden werden, wenn der Betrieb ein um weniger als drei Monate vom Haushaltsjahr der Gemeinde 

abweichendes Geschäftsjahr hat. Das Ergebnis der örtlichen Abwägung kann aber auch darin bestehen, dass ein 

Betrieb keinen Zwischenabschluss aufzustellen hat. Beim Vorliegen einer solchen Sachlage müssen die Vorgänge 

von besonderer Bedeutung für die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde, die 

zwischen dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Betriebes und dem Abschlussstichtag des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses eingetreten sind, in der Gesamtbilanz und der Gesamtergebnisrechnung berücksichtigt oder 

im Gesamtanhang des gemeindlichen Gesamtabschlusses angegeben werden. 

2.1.3.2.2 Die Pflicht zur Aufstellung 

In den gemeindlichen Gesamtabschluss sollen - vergleichbar den handelsrechtlichen Vorschriften (vgl. § 299 Abs. 

2 S. 2 HGB) - auch die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe einbezogen werden, deren Jahresabschluss 

um mehr als drei Monate vor dem Abschlussstichtag 31. Dezember liegt. Um trotz der unterschiedlichen 

Geschäftsjahre der Gemeinde und des betreffenden Betriebes die notwendige Übereinstimmung für den gemeindlichen 

Gesamtabschluss zu erreichen, ist in diesen Fällen die Aufstellung eines gesonderten Zwischenabschlusses, 

bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses erforderlich. Die erhebliche Zeitdifferenz 

zwischen den Abschlussstichtagen wird in diesen Fällen dadurch überbrückt, dass der Jahresabschluss des gemeindlichen 

Betriebes auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses fortgeschrieben wird. 

Von gemeindlichen Betrieben, deren Geschäftsjahr zu einem Zeitpunkt endet, bei dem eine erhebliche Zeitdifferenz 

zum Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses besteht, z.B. Kulturbetriebe mit dem Abschlussstichtag 

31. Juli, muss deshalb ein Zwischenabschluss als Fortschreibung des jeweiligen Jahresabschlusses 

verlangt werden. Dadurch wird ein auf den Abschlussstichtag und den Zeitraum des Gesamtabschlusses 

gleicher „Abrechnungszeitraum“ geschaffen und gewährleistet. An den Inhalt eines Zwischenabschlusses sind 

dabei die gleichen Qualitäts- und Quantitätsanforderungen zu stellen, wie an den originären Jahresabschluss. 

Dieses auch deshalb, weil ein betrieblicher Zwischenabschluss auf dem jeweiligen tatsächlichen Jahresabschluss 

aufgebaut wird und damit ordnungsgemäß aus den Büchern und sonstigen Unterlagen des betreffenden gemeindlichen 

Betriebes zu entwickeln ist, aber z.B. eine zeitanteilige Gewinn- und Verlustrechnung enthält. 

Ein Zwischenabschluss stellt daher keinen unterjährigen Jahresabschluss des betreffenden Betriebes der Gemeinde 

dar, denn seine Ableitung bzw. Aufstellung dient ausschließlich der Erstellung des gemeindlichen Gesamtabschluss. 


beim betreffenden Betrieb. Vielmehr unterliegt ein Zwischenabschluss wegen seiner gesamtabschlussbezogenen 

Aufstellung der Prüfungspflicht des Abschlussprüfers des gemeindlichen Gesamtab- 

GEMEINDEORDNUNG 780



schlusses. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher die Prüfungsverantwortung nicht nur für den aufgestellten 

gemeindlichen Gesamtabschluss, sondern für alle die dem Gesamtabschluss zu Grunde liegenden Abschlüsse, 

die nicht nach anderen Vorschriften geprüft worden sind. 

2.1.3.2.3 Anwendung des § 266 HGB (Abbildung der Bilanzen) 

Nach dieser handelsrechtlichen Vorschrift ist die Bilanz in Kontoform aufzustellen. Dabei können die Darstellungen 

in der Bilanz auf die in § 266 des Handelsgesetzbuches in den Absätzen 2 und 3 mit Buchstaben und römischen 

Zahlen bezeichneten Posten in der vorgeschriebenen Reihenfolge beschränkt werden. Die großen und 

mittelgroßen Kapitalgesellschaften (vgl. § 267 Abs. 3 HGB) haben auf der Aktivseite ihrer Bilanz die in Absatz 2 

und auf der Passivseite die in Absatz 3 bezeichneten Posten gesondert und in der vorgeschriebenen Reihenfolge 

auszuweisen. 

Kleine Kapitalgesellschaften (vgl. § 267 Abs. 1 HGB) brauchen nur eine verkürzte Bilanz aufzustellen, in die nur 

die in den Absätzen 2 und 3 mit Buchstaben und römischen Zahlen bezeichneten Posten gesondert und in der 

vorgeschriebenen Reihenfolge aufgenommen werden. So müssen mindestens in der Bilanz der einzelnen gemeindlichen 

Betriebe folgende Posten ausgewiesen sein (vgl. Abbildung). 

AKTIVA 

A. Anlagevermögen, 

I. Immaterielle Vermögensgegenstände, 

II. Sachanlagen, 

III. Finanzanlagen, 

B. Umlaufvermögen, 

I. Vorräte, 

II. Forderungen und sonstige 

Vermögensgegenstände, 

III. Wertpapiere, 

IV. Kassenbestand, Bundesbankguthaben, 

Guthaben bei Kreditinstituten und Schecks, 

C. Rechnungsabgrenzungsposten 

Struktur der Bilanz nach § 266 HGB 

PASSIVA 

A. Eigenkapital: 

I. Gezeichnetes Kapital; 

II. Kapitalrücklage; 

III. Gewinnrücklagen: 

IV. Gewinnvortrag/Verlustvortrag; 

V. Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag. 

B. Rückstellungen: 

C. Verbindlichkeiten: 

D. Rechnungsabgrenzungsposten. 

Abbildung 163 „Struktur der Bilanz nach § 266 HGB“ 

Diese reduzierte Darstellung der Bilanz kann unabhängig von der Größe der Kapitalgesellschaften für jedes Unternehmen 

und jede Einrichtung im Beteiligungsbericht abgebildet werden, wenn nicht eine für die Jahresabschlussanalyse 

aufgestellte Strukturbilanz ausreichend ist. 

2.1.3.2.4 Die Anwendung des § 276 HGB (Abbildung der Gewinn- und Verlustrechnungen) 

2.1.3.2.4.1 Allgemeines 

Die Vorschrift lässt auch zu, dass für die Abbildung der Gewinn- und Verlustrechnungen der Unternehmen und 

Einrichtungen die Erleichterungen nach § 276 des Handelsgesetzbuches in Anspruch genommen werden können. 

Nach dieser handelsrechtlichen Vorschrift dürfen kleine und mittelgroße Kapitalgesellschaften die Posten 

nach § 275 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 oder Abs. 3 Nr. 1 bis 3 und 6 HGB zu einem Posten unter der Bezeichnung "Rohergebnis" 

zusammenfassen. Kleine Kapitalgesellschaften brauchen außerdem die in § 277 Abs. 4 Satz 2 und 3 

HGB verlangten Erläuterungen zu den Posten "außerordentliche Erträge" und "außerordentliche Aufwendungen" 

nicht zu machen. 

GEMEINDEORDNUNG 781



Bei der Aufstellung der Gewinn- und Verlustrechnungen der Unternehmen und Einrichtungen ist noch zu beachten, 

ob das Gesamtkostenverfahren oder das Umsatzkostenverfahren zur Anwendung kommt. Bei der Auswahl 

des Verfahrens kommen als Kriterien regelmäßig deren Aussagefähigkeit, die Transparenz und die Vergleichbarkeit 

sowie das Informationsinteresse der Adressaten des betrieblichen Jahresabschlusses in Betracht. Zu berücksichtigen 

ist aber auch, ob von der Gemeinde ein Gesamtabschluss aufzustellen ist. 

2.1.3.2.4.2 Die Gliederung beim Gesamtkostenverfahren 

Das Gesamtkostenverfahren (GKV) ist leistungsbezogen und weist alle Herstellungskosten des gemeindlichen 

Betriebes unabhängig davon aus, ob die betriebliche Gesamtleistung (Produkte und sonstige Leistungen) auch 

am Markt abgesetzt worden sind. Die Gegenüberstellung der gesamten Produktionskosten und der Gesamtleistung 

führt z.B. dazu, dass der Ausweis der Umsatzerlöse um Bestandsveränderungen und aktivierte Eigenleistungen 

erweitert werden muss. Der entstandene Aufwand wird dabei nach den wichtigsten Aufwandsarten verteilt. 

Nach § 276 Abs. 2 HGB sind bei Anwendung des Gesamtkostenverfahrens in der Gewinn- und Verlustrechnung 

der einzelnen gemeindlichen Betriebe eine Vielzahl von Posten auszuweisen (vgl. Abbildung). 

Gliederung der GuV beim Gesamtkostenverfahren 

1. Umsatzerlöse 

2. Erhöhung oder Verminderung des Bestands an fertigen und unfertigen Erzeugnissen 

3. andere aktivierte Eigenleistungen 

4. sonstige betriebliche Erträge 

5. Materialaufwand: 

a) Aufwendungen für Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe und für bezogene Waren 

b) Aufwendungen für bezogene Leistungen 

6. Personalaufwand: 

a) Löhne und Gehälter 

b) soziale Abgaben und Aufwendungen für Altersversorgung und für Unterstützung, 

davon für Altersversorgung 

7. Abschreibungen: 

a) auf immaterielle Vermögensgegenstände des Anlagevermögens und Sachanlagen 

sowie auf aktivierte Aufwendungen für die Ingangsetzung und Erweiterung 

des Geschäftsbetriebs 

b) auf Vermögensgegenstände des Umlaufvermögens, soweit diese die in der Kapitalgesellschaft 

üblichen Abschreibungen überschreiten 

8. sonstige betriebliche Aufwendungen 

9. Erträge aus Beteiligungen, 

davon aus verbundenen Unternehmen 

10. Erträge aus anderen Wertpapieren und Ausleihungen des Finanzanlagevermögens, 


11. sonstige Zinsen und ähnliche Erträge, 


12. Abschreibungen auf Finanzanlagen und auf Wertpapiere des Umlaufvermögens 

13. Zinsen und ähnliche Aufwendungen, 

davon an verbundene Unternehmen 

14. Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit 

15. außerordentliche Erträge 

16. außerordentliche Aufwendungen 

17. außerordentliches Ergebnis 

18. Steuern vom Einkommen und vom Ertrag 

19. sonstige Steuern 

20. Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag 

Abbildung 164 „Gliederung der GuV beim Gesamtkostenverfahren“ 

Eine reduzierte Darstellung der Gewinn- und Verlustrechnungen der Unternehmen und Einrichtungen darf die 

erwünschten Informationen nicht beeinträchtigen. 

GEMEINDEORDNUNG 782



2.1.3.2.4.3 Die Gliederung beim Umsatzkostenverfahren 

Nach § 276 Abs. 3 HGB sind bei Anwendung des Umsatzkostenverfahrens (UKV) in der Gewinn- und Verlustrechnung 

der einzelnen gemeindlichen Betriebe eine Vielzahl von Posten auszuweisen (vgl. Abbildung). 

Gliederung der GuV beim Umsatzkostenverfahren 

1. Umsatzerlöse 

2. Herstellungskosten der zur Erzielung der Umsatzerlöse erbrachten Leistungen 

3. Bruttoergebnis vom Umsatz 

4. Vertriebskosten 

5. allgemeine Verwaltungskosten 

6. sonstige betriebliche Erträge 

7. sonstige betriebliche Aufwendungen 

8. Erträge aus Beteiligungen, 


9. Erträge aus anderen Wertpapieren und Ausleihungen des Finanzanlagevermögens, 


10. sonstige Zinsen und ähnliche Erträge, 


11. Abschreibungen auf Finanzanlagen und auf Wertpapiere des Umlaufvermögens 

12. Zinsen und ähnliche Aufwendungen, 

davon an verbundene Unternehmen 

13. Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit 

14. außerordentliche Erträge 

15. außerordentliche Aufwendungen 

16. außerordentliches Ergebnis 

17. Steuern vom Einkommen und vom Ertrag 

18. sonstige Steuern 

19. Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag. 

Abbildung 165 „Gliederung der GuV beim Umsatzkostenverfahren“ 

Das Umsatzkostenverfahren ist grundsätzlich umsatzbezogen, denn es weist die Herstellungskosten des gemeindlichen 

Betriebes abhängig davon aus, in welchem Umfang die betrieblichen Produkte und Leistungen am 

Markt abgesetzt worden sind, und unabhängig davon in welchem Wirtschaftsjahr die Herstellungskosten für den 

gemeindlichen Betrieb entstanden sind. Die Herstellungskosten der nicht verkauften betrieblichen Erzeugnisse 

werden deshalb nicht in der Gewinn- und Verlustrechnung des Betriebes, sondern in der Bilanz als Halb- oder 

Fertigfabrikate angesetzt. Der entstandene Aufwand wird dabei nach den betrieblichen Arbeitsbereichen verteilt. 

Eine reduzierte Darstellung der Gewinn- und Verlustrechnungen der Unternehmen und Einrichtungen darf die 

erwünschten Informationen nicht beeinträchtigen. 

2.1.3.2.5 Angleichungsmaßnahmen bei einem Verzicht 

Bei der örtlichen Entscheidung der Gemeinde über einen Verzicht eines Zwischenabschlusses durch einen gemeindlichen 

Betrieb ist immer zu berücksichtigen, ob es möglich ist, durch besondere konsolidierungstechnische 

Buchungen wichtige betriebliche Vorgänge aus der Zeit zwischen dem Abschlussstichtag des betrieblichen Jahresabschlusses 

und dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses, in der Gesamtbilanz und der 

Gesamtergebnisrechnung der Gemeinde zu berücksichtigen. Dabei müssen diese Vorgänge bedeutend für den 

Betrieb sein. In diesem Zusammenhang kann die Wesentlichkeit mit Hilfe der Summe der „betrieblichen“ Geschäftsvorfälle 

bestimmt werden, die für die Frage der Berücksichtigung in Betracht kommen. 

In bestimmten Fällen kann auch die zeitliche Hauptgeschäftstätigkeit eines Betriebes dafür ausschlaggebend 

sein, dass der betriebliche Abschlussstichtag regelmäßig nach dem Abschlussstichtag der Gemeinde liegt, z.B. 

GEMEINDEORDNUNG 783



bei Betrieben mit Saisongeschäften. Dann müssen die notwendigen Eliminierungen „konzerninterner“ Vorgänge 

erreicht werden, auf einen Zwischenabschluss zu verzichten. In diesen Fällen muss durch die Gemeinde sichergestellt 

und gewährleistet werden, dass keine Informationslücke über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde 

entsteht und Missbräuche ausgeschlossen werden, weil Jahresabschlüsse mit voneinander abweichendem 

Zeitbezug miteinander konsolidiert werden. 

2.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 88 und § 91 Abs. 2 GO NRW): 

2.2.1 Der Verweis auf § 88 GO NRW 

Für den Gesamtabschluss der Gemeinde sollen grundsätzlich die Vorschriften und Sonderregelungen für den 

gemeindlichen Jahresabschluss gelten, soweit die Eigenart des gemeindlichen Gesamtabschlusses keine Abweichung 

notwendig macht, die zusätzliche oder besondere Regelungen erfordert. Durch die ausdrückliche Verweisung 

in der Vorschrift auf § 88 GO NRW sollen die Regelungen über die im gemeindlichen Jahresabschluss auszuweisenden 

Rückstellungen der Gemeinde auch für den gemeindlichen Gesamtabschluss gelten. Zum vollständigen 

Ressourcenverbrauch der Gemeinde gehört auch die Bildung von Rückstellungen für Verpflichtungen, 

deren Eintritt dem Grunde nach zu erwarten ist, deren Höhe und Fälligkeitstermin jedoch noch ungewiss, aber 

dennoch ausreichend sicher sind, die wirtschaftliche Ursache aber bereits eingetreten ist. 

Durch die Bildung von Rückstellungen durch die Gemeinde werden die gemeindlichen Aufwendungen der Verursachungsperiode 

zugerechnet, obwohl die entsprechenden Leistungen der Gemeinde erst zu einem späteren 

Zeitpunkt erfolgen. Diese Vorgaben setzen im jeweiligen Haushaltsjahr ein „verpflichtendes Ereignis“ der Gemeinde 

gegenüber Dritten (Außenverpflichtung) oder gegenüber sich selbst (Innenverpflichtung) voraus. Ein 

solches gemeindliches Ereignis schafft eine rechtliche oder faktische Verpflichtung für die Gemeinde, auf Grund 

dessen sie keine rechtliche Alternative zur Erfüllung der Verpflichtung hat, so dass von ihr Rückstellungen zu 

bilden und zu bilanzieren sind. 


Für den Gesamtabschluss der Gemeinde sollen grundsätzlich die Vorschriften und Sonderregelungen für den 

gemeindlichen Jahresabschluss gelten, soweit die Eigenart des gemeindlichen Gesamtabschlusses keine Abweichung 

notwendig macht, die zusätzliche oder besondere Regelungen erfordert. Durch die ausdrückliche Verweisung 

in der Vorschrift auf § 91 Abs. 2 GO NRW sollen die Regelungen über die im gemeindlichen Jahresabschluss 

auszuweisenden Wertansätze für Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten der Gemeinde auch für 

den gemeindlichen Gesamtabschluss gelten. 

Im Jahresabschluss der Gemeinde kommt der Bilanz eine große Bedeutung zu. Sie gibt umfassend Auskunft 

über das Vermögen und die Schulden der Gemeinde. Grundsätzlich sind darin das Vermögen und die Schulden 

der Gemeinde nach der zivilen Rechtslage zu bilanzieren, so dass Forderungen beim Anspruchsberechtigten zu 

aktivieren und Verbindlichkeiten beim Schuldner zu passivieren sind. Die Eignung eines Vermögensgegenstandes 

oder einer Verbindlichkeit, dem Grunde nach in der gemeindlichen Bilanz angesetzt werden zu können, wird 

mit dem Begriff „Bilanzierungsfähigkeit“ umschrieben. Da das gemeindliche Vermögen auf der Aktivseite der 

Bilanz anzusetzen ist, wird deshalb auch der Begriff „Aktivierungsfähigkeit“ verwendet und in entsprechender 

Weise der Begriff „Passiervierungsfähigkeit“ für die auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz anzusetzenden 

Verbindlichkeiten. 

GEMEINDEORDNUNG 784



3. Zu Absatz 3 (Keine Einbeziehung von Betrieben bei untergeordneter Bedeutung): 

3.1 Zu Satz 1 (Verzicht auf die Einbeziehung von gemeindlichen Betrieben): 


Im gemeindlichen Haushaltsrecht ist in Anlehnung an das Handelsrecht (vgl. § 296 HGB) bestimmt worden, dass 

gemeindliche Betriebe (vgl. Absatz 2 der Vorschrift) - wie bei einem handelsrechtlichen Konzern - nicht in den 

Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen sind, wenn sie die für die Erfüllung der Verpflichtung der Gemeinde, 


der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind. Die Vorschrift konkretisiert 

den für den gemeindlichen Gesamtabschluss allgemein geltenden Grundsatz der Wesentlichkeit, enthält aber 

weder eine Definition des Begriffes „Untergeordnete Bedeutung“ noch allgemein Messgrößen oder Kennzahlen 

zur örtlichen Handhabung dieser Abgrenzung. 

Für die örtliche Prüfung und Entscheidung der Gemeinde, ob diese Vorschrift vor Ort zur Anwendung kommen 

kann, können nur einige allgemein anwendbare Kriterien zur Verfügung gestellt werden. Allgemeine Kriterien 

könnten auch problematisch sein, weil die untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes für den 

Gesamtabschluss der Gemeinde insbesondere von den örtlichen Verhältnissen in der Gemeinde und dem Gesamtbild 

der relevanten Umstände vor Ort abhängig ist. Andererseits verhindert diese Vorschrift im Rahmen der 

Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses einen nicht vertretbaren Aufwand bei der Gemeinde, denn 

die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlichen Organisationsformen oder in Formen 

des privaten Rechts müssen nicht allein wegen der gemeindlichen Besitzverhältnisse zu einem Gesamtabschluss 

vollkonsolidiert werden. 

3.1.2 Der Zusammenhang zu § 311 HGB 

Die Vorschrift ermöglicht für sämtliche gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form, 

dass diese nicht in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen sind, wenn ein oder mehrere Betriebe 

zusammen für die Verpflichtung der Gemeinde, mit ihrem Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln, 

von untergeordneter Bedeutung sind. Zusätzlich zu dieser Vorschrift besteht im Zusammenhang mit der Anwendung 

der Equity-Methode nach § 311 Abs. 2 HGB eine gesonderte handelsrechtliche Regelung über die untergeordnete 

Bedeutung von Betrieben, die über die Regelung in der haushaltsrechtlichen Vorschrift unmittelbar zur 

Anwendung kommt. Diese HGB-Vorschrift ersetzt weder die GO-Vorschrift für den Bereich der Konsolidierung 

nach der Equity-Methode, noch schränkt die handelsrechtliche Vorschrift die Regelung in § 116 Abs. 3 GO NRW 

dahingehend ein, dass die GO-Vorschrift sich nur auf gemeindliche Betriebe bezieht, die als Tochtereinheit der 

gemeindlichen Kernverwaltung und daher in Form der Vollkonsolidierung (vgl. §§ 300 bis 309) in den gemeindlichen 

Gesamtabschluss einbezogen werden. Bei einem Verzicht auf die Einbeziehung von gemeindlichen Betrieben 

in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form in den gemeindlichen Gesamtabschluss im Rahmen der 

Equity-Methode bedarf es daher keiner Anwendung des § 311 HGB. 

3.1.3 Der Begriff „Untergeordnete Bedeutung“ 


Die Gemeinde hat im Rahmen ihrer Beurteilung, ob und wie ein gemeindlicher Betrieb in den Gesamtabschluss 

der Gemeinde einzubeziehen ist, eine Abgrenzung mit Hilfe des Begriffs „Untergeordnete Bedeutung“ aus Sicht 

des Gesamtabschlusses der Gemeinde vorzunehmen. Dieser Begriff drückt den Grundsatz der Wesentlichkeit im 

GEMEINDEORDNUNG 785



Gefüge des gemeindlichen Gesamtabschlusses aus und konkretisiert ihn. Nach dem Grundsatz der Wesentlichkeit 

ist eine Information im gemeindlichen Gesamtabschluss wesentlich, wenn durch ihr Weglassen oder ihre 

fehlerhafte Darstellung wirtschaftliche Entscheidungen beeinflusst werden können. Grundsätzlich sind daher an 

einen möglichen Verzicht der Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss der Gemeinde 

strenge Anforderungen zu stellen. Es muss bei der Inanspruchnahme der gesetzlichen Befreiungsregelung 

immer sowohl die Vermögenslage, die Schuldenlage, die Ertragslage sowie die Finanzlage der Gemeinde 

betroffen sein. 

Für die Anwendung des Begriffes „Untergeordnete Bedeutung“ im Rahmen der Abgrenzung und Bestimmung des 

örtlichen Konsolidierungskreises gilt z.B., dass eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes 

nicht bereits dann gegeben ist, wenn von der Gemeinde nur ein geringer Anteil an einem solchen Betrieb gehalten 

wird. Der Beteiligungsanteil der Gemeinde an einem Betrieb kann lediglich einen ersten Einstieg in die Prüfung 

bieten, welche Bedeutung dem Betrieb tatsächlich in Bezug auf den Gesamtabschluss die Abbildung der 

wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde zukommt. Ein geringer Beteiligungsumfang der Gemeinde an einem 

gemeindlichen Betrieb kann z.B. zur Folge haben, dass die Durchsetzung der Geschäftspolitik der Gemeinde in 

einem solchen Betrieb nicht mehr möglich ist und ein „Control“-Verhältnis nicht mehr ausgeübt werden kann. 

Die untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes für den Gesamtabschluss der Gemeinde ist ins 

besondere von den örtlichen Verhältnissen in der Gemeinde und dem Gesamtbild der relevanten Umstände abhängig. 

So sind z:B. in die Beurteilung eines gemeindlichen Betriebes mit Tochtereinheiten diese auch in die 

Betrachtung einzubeziehen. Die örtliche Beurteilung muss daher ein Gesamtbild aller Umstände schaffen und ist 

daher entsprechend aufzubauen und zu dokumentieren. Ob die Voraussetzungen für eine Nichteinbeziehung 

eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss sachlich vor Ort gegeben sind, muss von der Gemeinde 

unter Beachtung der einschlägigen gemeinderechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der örtlichen 

Verhältnisse geprüft und entschieden werden. 

3.1.3.2 Die Beurteilung der untergeordneten Bedeutung eines Betriebes 

Die Beurteilung der untergeordneten Bedeutung ist auf den einzelnen gemeindlichen Betrieb sowie auf das Gesamtbild 

aller Umstände und nicht auf die starren Zahlen des jeweiligen Beteiligungsverhältnisses der Gemeinde 

abzustellen. Die Bedeutung eines einzelnen Betriebes kann zudem nur im Zusammenhang mit der gesamten 

Geschäftstätigkeit der Gemeinde als „Konzern“, bezogen auf den Abschlussstichtag, bewertet werden. Deshalb 

ist die untergeordnete Bedeutung eines Betriebes nicht allein über das Verhältnis der betreffenden Bilanzsummen 

zu beurteilen. Von der Gemeinde muss vielmehr im Einzelnen die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage 

des zu beurteilenden gemeindlichen Betriebes im Verhältnis zum gemeindlichen Gesamtabschluss gemessen 

werden, damit die Einflüsse der Konsolidierung des betreffenden Betriebes auf das gemeindliche Gesamtergebnis 

bewertet werden können. Auch kann im Einzelfall die Aufgabenerfüllung von Bedeutung sein und darf 

daher bei der Beurteilung der untergeordneten Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes nicht unberücksichtigt 

bleiben. 

Für die vorzunehmende Beurteilung können verschiedene Messgrößen in Betracht kommen, z.B. die Bilanzsumme, 

der Wert des Anlagevermögens, der Umfang der Verbindlichkeiten sowie der Rückstellungen, aber auch die 

Summe der Erträge sowie der Aufwendungen, das erzielte Jahresergebnis oder der Beitrag zur gemeindlichen 

Aufgabenerfüllung im Sinne der Gesamtsteuerung der Gemeinde. Die zu ermittelnden Verhältniszahlen sollten 

sich im Bereich zwischen 0 bis 3 % der Gesamtbilanzsumme der Gemeinde bewegen, um von der allgemeinen 

Gesamtlage her, von einer untergeordneten Bedeutung ausgehen zu können. Diese Gegebenheiten müssen aber 

nicht in jedem Einzelfall zutreffend sein. Werden Messgrößen oder Kennzahlen im Rahmen der Beurteilung genutzt, 

gilt es, zwischen den ausgewählten Wert- bzw. Messgrößen eine Beziehung herzustellen und die Ergebnisse 

um eine qualitative Beurteilung unter Berücksichtigung aller örtlichen Umstände zu ergänzen. Nur eine 

GEMEINDEORDNUNG 786



Gesamtbetrachtung ermöglicht eine örtliche Feststellung, ob ggf. eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen 

Betriebes vorliegt. Mögliche Messgrößen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung). 

Messgrößen zur Feststellung der untergeordneten Bedeutung 

Vermögensstand 

Schuldenstand 

Ertragslage 

Finanzlage 

Aufgabenerfüllung 

Das Verhältnis zwischen dem Anlagevermögen des Betriebes in seiner 

Abschlussbilanz und der Gesamtbilanzsumme der Gemeinde. 

Das Verhältnis zwischen den Verbindlichkeiten des Betriebes in seiner 

Abschlussbilanz und der Gesamtbilanzsumme der Gemeinde. 

Die Summe der ordentlichen Erträge in der „Ergebnisrechnung“ (GuV) 

im Verhältnis zur Summe der ordentlichen Erträge in der Gesamtergebnisrechnung, 

die Summe der Personalaufwendungen in der „Ergebnisrechnung“ 

(GuV) im Verhältnis zur Summe der Personalaufwendungen 

in der Gesamtergebnisrechnung sowie die Summe der Abschreibungen 

in der „Ergebnisrechnung“ (GuV) im Verhältnis zur Summe der Abschreibungen 

in der Gesamtergebnisrechnung. 

Den Casflow aus der laufenden Geschäftstätigkeit, den Casflow aus der 

Investitionstätigkeit sowie den Cashflow aus der Finanzierungstätigkeit. 

Der einzelne Beitrag zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde in Bezug auf 

das gesamte gemeindliche Aufgabenspektrum. 

Abbildung 166 „Messgrößen zur Feststellung der untergeordneten Bedeutung“ 

Es sollten für die örtliche Beurteilung von der Gemeinde aber auch weitere oder andere Vergleichsgrößen und 

Kennzahlen als quantitative und qualitative Messgrößen herangezogen werden, wenn diese eine zutreffendere 

Betrachtung der Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes ermöglichen. Dazu gehört z.B., dass das Gesamtergebnis 

mit Verlusten behaftet ist, weil ein Betrieb ständiger Zuschüsse bedarf. Auch wenn im Falle des Verzichts 

auf die Einbeziehung eine gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss wesentliche Verpflichtungen oder 

Risiken der Gemeinde nicht abgebildet werden, z.B. bei Projektgesellschaften. Ebenso sollte eine Einbeziehung 

in den gemeindlichen Gesamtabschluss erfolgen, wenn sonst wesentliche Vermögensteile der Gemeinde im 

Gesamtabschluss unberücksichtigt bleiben. 

Die Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss ist daher unter Betrachtung der örtlichen 

Verhältnisse sowie bei auftretenden Abweichungen von den o.a. Messgrößen im Einzelfall zu beurteilen und 

vorzunehmen, wenn nicht andere gewichtige Gründe dagegen stehen. Deshalb ist in der Beurteilung zu berücksichtigen, 

ob „konzerninterne“ Beziehungen mit dem ggf. nicht in den Gesamtabschluss einzubeziehenden Betrieb 

bestehen. Auch darf bei der Entscheidung über die untergeordnete Bedeutung von gemeindlichen Betrieben 

das Informationsinteresse der Adressaten des Gesamtabschlusses der Gemeinde nicht außer Betracht bleiben. 

Diese Sachlage zeigt, dass bei der örtlichen Prüfung und Beurteilung der Frage der untergeordneten Bedeutung 

von der Gemeinde unterschiedliche Aspekte zu berücksichtigen sind. 

3.1.3.3 Die Beurteilung der untergeordneten Bedeutung mehrerer Betriebe 

Bei einem Verzicht auf die Einbeziehung von mehreren gemeindlichen Betrieben in den Gesamtabschluss der 

Gemeinde muss die Betrachtung der einzelnen betroffenen Betriebe von untergeordneter Bedeutung durch eine 

Gesamtbetrachtung aller betroffenen Betriebe ergänzt werden. Ein einzelner gemeindlicher Betrieb kann isoliert 

für sich betrachtet von untergeordneter Bedeutung für die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde sein, eine 

Vielzahl davon kann dann aber in der Gesamtheit durchaus Bedeutung erlangen und ihr Einfluss auf die Vermö- 

GEMEINDEORDNUNG 787



gens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage wesentlich sein, so dass diese gemeindlichen Betriebe in ihrer 

Gesamtheit in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen sind. 

Die untergeordnete Bedeutung mehrerer gemeindlicher Betriebe darf – wie bei einem einzelnen Betrieb - nicht 

allein an den Verhältnissen der Bilanzsummen gemessen werden. Es ist vielmehr geboten, unter Einbeziehung 

qualitativer Messgrößen die jeweiligen „Gesamtverhältnisse“ bezogen die Vermögensgesamtlage, die Schuldengesamtlage, 

die Ertragsgesamtlage und Finanzgesamtlage der Gemeinde in eine Gesamtbetrachtung einzubeziehen 

und zu beurteilen. Auch bieten sich dafür Verhältniszahlen an, die sich im Bereich zwischen 0 bis 3 % der 

jeweils zu bildenden Summen bewegen sollten. Bei Überschreitungen der Messgrößen in den artenbezogenen 

Betrachtungen kann in Zweifelsfällen auch eine Durchschnittsbildung als Hilfsgröße zu einer angemessenen 

Entscheidung im Zusammenhang mit der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild zu vermitteln, beitragen. 

In der gemeindlichen Praxis dürfte es vielfach sachgerecht sein, bei der Beurteilung der untergeordneten Bedeutung 

mehrerer gemeindlicher Betriebe auch die durch diese Betriebe zu erbringenden Beiträge für die gemeindliche 

Aufgabenerfüllung in der Beurteilung zu berücksichtigen. Die notwendige Prüfung dazu muss sehr sorgfältig 

vorgenommen werden. Insbesondere dann, wenn örtlich davon ausgegangen wird, dass alle vorhandenen gemeindlichen 

Betriebe von untergeordneter Bedeutung seien und deshalb auch ein Verzicht auf die Aufstellung 

des gemeindlichen Gesamtabschlusses insgesamt in Betracht kommen könnte, muss die Einbeziehung aller 

Kriterien in die gemeindliche Beurteilung sichergestellt werden. Ob die Voraussetzungen für die Nichteinbeziehung 

mehrerer gemeindlicher Betriebe in den Gesamtabschluss sachlich gegeben sind, muss dabei von der Gemeinde 

unter Beachtung der einschlägigen gemeinderechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der 

örtlichen Verhältnisse geprüft und entschieden werden. 

3.1.3.4 Berücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung 

In die Prüfung, ob ein oder mehrere gemeindliche Betriebe von untergeordneter Bedeutung im Rahmen der Aufstellung 

des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind, ist auch zu berücksichtigen, welchen Beitrag der einzelne 

Betrieb für die gemeindliche Aufgabenerfüllung in Bezug auf das gesamte gemeindliche Aufgabenspektrum erbringt. 

Werden mehrere gemeindliche Betriebe oder ein Betrieb mit Tochtereinheiten als von untergeordneter 

Bedeutung eingestuft und soll auf ihre Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss verzichtet werden, 

bedarf es zuvor der Prüfung, ob dadurch dann nicht das Bild der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Bezug auf 

die Darstellung der gesamten wirtschaftlichen Lage der Gemeinde verfälscht wird bzw. ob der Verzicht mit dem 

gemeindlichen Aufgabenspektrum noch in Einklang steht. Bei dieser Gesamtbetrachtung soll von der Gemeinde 

berücksichtigt werden, dass die Gesamtsteuerung der Gemeinde nicht allein auf dem Gesamtabschluss aufbaut, 

sondern auch auf den von der Gemeinde zu erfüllenden Aufgaben. Im Zusammenhang mit dem gemeindlichen 

Gesamtabschluss muss daher einer Verfälschung des Bildes der gemeindlichen Aufgabenerfüllung entgegen 

gewirkt werden. Ggf. muss deshalb in Betracht gezogen werden, dass gleichwohl bestimmte gemeindliche Betriebe, 

die nach anderen Kriterien als von untergeordneter Bedeutung zu bewerten sind, in den gemeindlichen 

Gesamtabschluss einbezogen werden. Wird in solchen Fällen gleichwohl auf die förmliche Einbeziehung der nicht 

so bedeutenden gemeindlichen Betriebe in den Gesamtabschluss der Gemeinde verzichtet, muss durch zusätzliche 

Erläuterungen im Gesamtanhang gewährleistet werden, dass dieser Tatbestand nicht zu einer Verfälschung 

des durch den gemeindlichen Gesamtabschluss zu vermittelnden Bildes und/oder zu einem Informationsverlust 

für die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses führt. 

3.1.3.5 Wirkungen der untergeordneten Bedeutung 

Die Entscheidung der Gemeinde, dass ein gemeindlicher Betrieb wegen seiner tatsächlichen untergeordneten 

Bedeutung nicht in ihren Gesamtabschluss einzubeziehen ist, führt zum Verzicht auf die Vollkonsolidierung die- 

GEMEINDEORDNUNG 788



ses Betriebes im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Sie führt jedoch nicht zu einem 

Ansatzverzicht des Beteiligungswertes in der gemeindlichen Gesamtbilanz. In den Fällen der untergeordneten 

Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes ist dieser mit seinen fortgeführten Anschaffungskosten in den 

gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen (At-Cost-Konsolidierung). Dieses bedeutet z.B., dass Beteiligungserträge 

sich nicht auf den Beteiligungsbuchwert auswirken, sondern in der Ergebnisrechnung der Gemeinde 

als Muttereinheit zu erfassen sind. 

3.1.3.6 Die untergeordnete Bedeutung bei der Equity-Methode 

Die unmittelbare Anwendung des § 311HGB bei der Konsolidierung nach der Equity-Methode lässt einen Verzicht 

auf die Einbeziehung von gemeindlichen Betrieben in den Gesamtabschluss der Gemeinde zu, wenn ein oder 

mehrere Betriebe zusammen für die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes 

der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde von untergeordneter Bedeutung sind 

(vgl. § 311 Abs. 2 HGB). 

Diese handelsrechtliche Vorschrift besteht zusätzlich zur Regelung des § 116 GO NRW, denn bereits die gemeindliche 

Vorschrift lässt einen Verzicht der Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss 

der Gemeinde zu, wenn dieser für die Verpflichtung der Gemeinde, mit ihrem Gesamtabschluss ein den 


Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung ist. Zudem ist die gemeinderechtliche Vorschrift unabhängig 

von der anzuwendenden Konsolidierungsmethode, so dass es in diesem Sinne einer Anwendung der 

HGB-Vorschrift nicht in jedem Einzelfall bedarf. Aus diesem Nebeneinander der Vorschriften kann jedoch nicht 

geschlossen werden, dass sich die Vorschrift des § 116 Abs. 3 GO NRW nur auf gemeindliche Betriebe bezieht, 

die voll zu konsolidieren sind. 

3.2 Zu Satz 2 (Erläuterungspflichten im Gesamtanhang): 

Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, im Gesamtanhang darzustellen und zu erläutern, welche ihrer Betriebe 

wegen einer untergeordneten Bedeutung nicht in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen worden sind. 

Dies sind wichtige Angaben, die für die Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu 

vermitteln, notwendig sind. Ohne diese Angaben könnte das abzugebende Bild beeinträchtigt sein. Im Gesamtanhang 

kann, ausgehend von der Übersicht über alle Betriebe der Gemeinde im Beteiligungsbericht nach § 117 

GO NRW, ein Überblick über die gemeindlichen Betriebe von untergeordneter Bedeutung geschaffen werden. In 

welcher Art und Weise sowie in welchem Umfang die Gemeinde örtlich über die Abgrenzung der Betriebe von 

untergeordneter Bedeutung im Gesamtanhang informiert, muss unter Berücksichtigung der gegebenen örtlichen 

Verhältnisse abgewogen und von der Gemeinde eigenverantwortlich festgelegt werden. Die Erläuterungen im 

Gesamtanhang zu den getroffenen Entscheidungen über die untergeordnete Bedeutung von gemeindlichen Betrieben 

müssen nachvollziehbar und auf die Adressaten des Gesamtabschlusses ausgerichtet sein. 

4. Zu Absatz 4 (Angabe der Verantwortlichen im Gesamtlagebericht): 


Die Vorschrift dient dazu, Dritten gegenüber, insbesondere gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern sowie der 

Aufsichtsbehörde der Gemeinde, die Verantwortlichkeit für den Gesamtabschluss hervorzuheben. Zu jedem Gesamtabschluss 

sind am Schluss des Gesamtlageberichtes für die Mitglieder des Verwaltungsvorstands bzw. für 

den Bürgermeister und den Kämmerer, sowie für die Ratsmitglieder, auch wenn die Personen im Haushaltsjahr 

GEMEINDEORDNUNG 789



ausgeschieden sind, unter Nennung des Namens individualisierte Angaben zu machen, um Auskunft über die 

persönlichen Verhältnisse in Bezug auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu geben (vgl. Abbildung). 

Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde 

Von jedem aus dem aufgezählten Personenkreis sind die folgenden Angaben zu 

machen: 

- Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen 

- der ausgeübte Beruf 

- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1 

Satz 3 des Aktiengesetzes 

- die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten Aufgabenbereichen der Gemeinde 

in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form 

- die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher Unternehmen 

Abbildung 167 „Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde“ 

Unter die Angabepflicht fallen daher auch nur personenbezogene Mandate, die in vielfältiger Form ausgeübt 

werden. Daher können hier nur Beispiele aufgezählt werden, z.B. Aufsichtsratsmandate, Beiratsmandate, Geschäftsführer- 

oder Vorstandstätigkeiten, Mitgliedschaften in einer Gesellschafterversammlung oder einer Verbandsversammlung, 

Mitgliedschaften im Verwaltungsräten, Mitgliedschaften im Kreditausschuss von Sparkassen, 

Mitgliedschaften im Kuratorium von Stiftungen. Dazu ist ggf. auch die ausgeübte Funktion anzugeben, z.B. Mitglied 

oder Vorsitz im Aufsichtsrat. Angabepflichtig sind dagegen nicht das Innehaben von Aktien und damit die 

grundsätzliche Zugehörigkeit zur Hauptversammlung einer Aktiengesellschaft. Auch wenn die versammelten 

Aktionäre als Verbund dieses Organ bilden, ist dieses Gremium nicht personenbezogen wie die anderen Organe 

der Aktiengesellschaft, die allesamt nach Namen gebildet werden. Die Verbindung der einzelnen Personen als 

berechtigte Teilnehmer der Hauptversammlung (Aktionäre) wird nur durch das Innehaben von Aktien des betreffenden 

Unternehmens und nicht durch Namen, Ämter oder Funktionen bestimmt. 

Über die in der Vorschrift bestimmten Pflichtangaben wird auf mögliche typische Interessenkonflikte der Verantwortlichen 

hingewiesen, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung 

sind. Mit den Angaben soll die berufliche Belastung der verantwortlichen Personen aufgezeigt und deren Kompetenz 

erkennbar gemacht werden. Ein Verzicht auf diese Angaben ist nicht zulässig. Auch besteht keine Schutzklausel, 

nach der in besonderen Fällen lediglich nur eingeschränkte Angaben gemacht werden dürfen, außer das 

Wohl der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder würde gefährdet. Weitere über die Pflichtangaben 

hinausgehende Angaben, z.B. Angaben über die Höhe der Entgelte für die Tätigkeit in Organen, werden im Zusammenhang 

mit dem im Gesamtlagebericht zu machenden Angaben nicht gefordert. Die Angaben hängen nicht 

vom pflichtgemäßen Ermessen der betreffenden Personen ab, denn es kommt nicht darauf an, ob dieser Teil der 

gemeindlichen Berichterstattung zum Verständnis des Jahresabschlusses notwendig ist. Die zu machenden Angaben 

sind daher aus dem Blickwinkel der Adressaten des Jahresabschlusses und nicht aus dem Blickwinkel der 

Organmitglieder zu betrachten und zu prüfen. 

4.2 Auskünfte der Mitglieder des Rates nach § 43 GO NRW 

Nach der derzeitigen Rechtslage sind die Mitglieder des Rates und der Ausschüsse verpflichtet, Auskünfte über 

ihre wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse zu geben, soweit das für die Ausübung ihres Mandats von 

GEMEINDEORDNUNG 790



Bedeutung sein kann. Dabei können Name, Anschrift, der ausgeübte Beruf sowie andere vergütete und ehrenamtliche 

Tätigkeiten veröffentlicht werden (vgl. § 43 Abs. 3 GO NRW). Die Pflicht zu persönlichen Angaben, öffentlich 

gemacht werden dürfen, wird durch die o.a. Vorschriften für den Bereich der gemeindlichen Haushaltswirtschaft 

näher bestimmt. Damit wird die notwendige Transparenz über mögliche Verflechtungen der Verantwortlichen 

in der Gemeinde gewährleistet, die Auswirkungen auf das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde 

haben können. 

4.3 Auskünfte über die Geschäftsführung der Gemeinde 

Für die Gemeinde besteht die gesetzliche Verpflichtung, am Schluss des Gesamtlageberichtes ausgewählte 

Angaben über diese Verantwortlichen in der Gemeinde zu machen, um auf mögliche typische Interessenkonflikte 

hinzuweisen, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung sind (vgl. § 

116 Abs. 4 GO NRW). Diese Angabepflichten bieten sich als Anlass an, im Lagebericht auch Aussagen über die 

ordnungsgemäße Geschäftsführung dieser Verantwortlichen zu machen. Dazu gehören u.a. auch Angaben über 

eine ausreichende Informationsversorgung und die Erfüllung der Berichtspflichten sowie Kontrollen im Sinne 

eines wirtschaftlichen Verwaltungshandelns zum Wohle der Gemeinde. Es können Angaben über die Arbeitsweise 

der Organe und über Führungspraktiken, ggf. unter Benennung gesetzlicher Standards, gemacht werden. 

Es bedarf nur entsprechender Angaben über die Arbeit des gesamten Gremiums und nicht einer personenbezogenen 

Zuordnung auf seine Mitglieder, soweit die gesetzlich vorgesehenen Gremien der Gemeinde die Verantwortung 

tragen. Zudem müssen nicht die sachlichen Beratungsinhalte von Sitzungen und Beratungen zum Gegenstand 

der Berichterstattung gemacht werden. Den Angaben über das tatsächliche Zusammenwirken nicht nur 

zwischen dem Rat der Gemeinde, der gemeindlichen Verwaltung und den gemeindlichen Betrieben, sondern 

auch zwischen dem Rat und seinen Ausschüssen sowie dem Bürgermeister und dem Verwaltungsvorstand 

kommt eine besondere Bedeutung zu. Unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten bedarf es dazu ggf. 

auch verbindlicher Regelungen, um Informationen sicher zu stellen. Zu berücksichtigen ist, dass der gemeindliche 

Gesamtlagebericht kein Marketinginstrument darstellt. 

5. Zu Absatz 5 (Aufstellung des Entwurfs des Gesamtabschlusses): 

5.1 Zu Satz 1 (Aufstellungsfrist): 

Nach der Vorschrift ist der Gesamtabschluss ist innerhalb der ersten neun Monate nach dem Abschlussstichtag 

(31. Dezember) aufzustellen. Er baut auf dem Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung und den Jahresabschlüssen 

der in den Gesamtabschluss einzubeziehenden gemeindlichen Betriebe auf. Die Fristbestimmung 

in dieser Vorschrift berücksichtigt, dass nur festgestellte Jahresabschlüsse der Betriebe in den Gesamtabschluss 

einbezogen werden dürfen. Nachfolgende werden einige Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan aufgezeigt 


Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan für den Gesamtabschluss 

Termin für die Gesamtabschlussrichtlinie einschließlich Änderungen und Ergänzungen 

Termin für die Durchführung der letzten Zahlungen und Buchungen 

Termin für die Saldenabstimmungen 

Termin für festgestellte Jahresabschlüsse und Gemeindebilanzen II 

GEMEINDEORDNUNG 791



Termin für ergänzende Informationen und Berichte, z.B. für den Gesamtlagebericht 

Termin für die Durchführung der konsolidierungsvorbereitenden Maßnahmen 

Termin für die Durchführung der Konsolidierung 

Termin für die Vorlage des aufgestellten Gesamtabschlusses an den Bürgermeister 

Termin für die Zuleitung an den Rat der Gemeinde 

Termin für die Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat 

Termin für die Anzeige an die Aufsicht und die öffentliche Bekanntmachung 

Abbildung 168 „Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan für den Gesamtabschluss“ 

Zur Fristwahrung nach dieser Vorschrift müssen der Gemeinde die notwendigen Unterlagen und Informationen 

der gemeindlichen Betriebe rechtzeitig vorliegen müssen. Soweit die betrieblichen Jahresabschlüsse nach HGB- 

Vorschriften aufzustellen sind, müssen diese wie der gemeindliche Jahresabschluss nach § 95 Abs. 3 GO NRW 

i.d.R. innerhalb der ersten drei Monate nach Ablauf des Geschäftsjahres aufgestellt sein. Sie werden anschließend 

geprüft und festgestellt. Es ist zulässig, bereits während der Aufstellungsphase die Prüfung des gemeindlichen 

Gesamtabschluss einzuleiten. 

Die Gemeinde sollte aber dazu eine laufende Überwachung durchführen, um den gesetzlich bestimmten Termin 

einhalten zu können. Dafür bietet sich die Aufstellung eines eigenen Terminplans für den gemeindlichen Gesamtabschluss 

an, der ggf. jährlich kalendermäßig zu aktualisieren ist. Sie muss dabei beachten, dass der gemeindliche 

Gesamtabschluss, bezogen auf den jährlichen Abschlussstichtag 31. Dezember, innerhalb der ersten neun 

Monate nach dem Abschlussstichtag aufzustellen ist und der Rat bis spätestens 31. Dezember des auf das 

Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss 

zu bestätigen hat. 

5.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 95 Abs. 3 NRW): 

5.2.1 Die Aufstellung durch den Kämmerer 

Für die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind die Vorschriften über die Aufstellung des Jahresabschlusses 

der Gemeinde entsprechend anzuwenden. Die Verweisung in dieser Vorschrift soll dieses sicherstellen. 

Der Kämmerer hat daher in Anwendung des § 95 Abs. 3 GO NRW den Entwurf des Gesamtabschlusses 

der Gemeinde aufzustellen. Er hat dabei die Generalnorm in Absatz 6 dieser Vorschrift zu beachten, nach der der 

Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln 

muss. Dieses Gebot kann nur unter Beachtung des Vollständigkeitsgebots nur dann erfüllt werden, wenn 

der Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses alle vorgesehenen Bestandteile und Anlagen umfasst. 

Nach der Fertigstellung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses hat der Kämmerer diesen zu unterzeichnen 

und dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Er hat bei der Aufstellung des Entwurfs des Gesamtabschluss 

der Gemeinde zu beachten, dass der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb 

von neun Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat zur Bestätigung zuzuleiten hat. Das gesamte Auf- 

GEMEINDEORDNUNG 792



stellungsverfahren des gemeindlichen Gesamtabschlusses erfordert daher eine klare Aufgabenverteilung und 

Terminplanung. Es ist deshalb von der Gemeinde örtlich festzulegen, wer welche Abschlussarbeiten bis zu welchem 

Termin zu erbringen hat. Dabei ist ein Zusammenhang mit den für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten 

und den zu klärenden Sachverhalten herzustellen. 

5.2.2 Die Bestätigung durch den Bürgermeister 

5.2.2.1 Inhalte der Bestätigung 

Der Bürgermeister hat den vom Kämmerer aufgestellten und ihm vorgelegten Entwurf des Gesamtabschlusses zu 

bestätigen. Für diese Bestätigung ist keine bestimmte Form vorgeschrieben. Der Bürgermeister hat im Rahmen 

seiner Tätigkeit das Recht, von dem ihm vom vorgelegten Entwurf abzuweichen. Wenn aus seiner Sicht ein Bedarf 

für Änderungen des Entwurfs der Haushaltssatzung besteht, kann er eigenverantwortlich entscheiden, ob 

diese Änderungen erfolgen sollen. Er kann aber zum Entwurf auch Einschränkungen machen oder auch weitere 

Hinweise geben. Eine Abstimmung mit dem Kämmerer ist sinnvoll und sachgerecht, aber nicht verpflichtend. 

Die Vornahme der Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung stellt eine funktionale und keine persönliche 

Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde dar. Soweit der Bürgermeister diese gesetzliche Pflicht aus 

persönlichen Gründen nicht wahrnehmen kann, ist in einem solchen Falle die Bestätigung des Entwurfs der 

Haushaltssatzung unter Beachtung der geltenden Vertretungsregelungen durch den dann Vertretungsberechtigten 

vorzunehmen (vgl. § 68 GO NRW). 

Die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses durch den Bürgermeister kommt dadurch zum Ausdruck, 




beinhaltet daher eine Vollständigkeitserklärung dahingehend, dass der Entwurf des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses alle Bestandteile und Anlagen zur Erfüllung seiner Aufgabe enthält, die dafür vorgeschrieben 

bzw. notwendig sind. Der Bürgermeister hat bei der Erteilung seiner Bestätigung darauf zu achten, dass er den 

von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses innerhalb von neun Monaten nach dem 

Abschlussstichtag dem Rat zur Prüfung und Bestätigung zuzuleiten hat. 

5.2.2.2 Die Informationspflichten des Bürgermeisters 

Der Bürgermeister hat das Recht, vom dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

abzuweichen, bevor er diese dem Rat der Gemeinde zuleitet. Weicht der Bürgermeister von 

dem ihm vorgelegten Entwurf ab, hat er vor der Zuleitung des Entwurfs an den Rat der Gemeinde den Kämmerer 

über seine abweichende Auffassung zu informieren und ihm die sich daraus ergebenden oder bereits von ihm 

vorgenommenen Änderungen des Entwurfs offen zu legen. Dem Kämmerer steht in diesem Falle das Recht zu, 

eine Stellungnahme zu dem durch den Bürgermeister geänderten Entwurf des Gesamtabschlusses abzugeben. 

Die Befugnis des Bürgermeisters, Änderungen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses vornehmen zu dürfen, geht jedoch nicht so weit, dass er wegen des möglicherweise 

weitreichenden Umfangs seiner für notwendig angesehenen Änderungen eigenständig einen neuen Entwurf des 

gemeindlichen Gesamtabschlusses aufstellen darf. Das Recht zur Aufstellung des Entwurfs des Gesamtabschlusses 

der Gemeinde steht gesetzlich nur dem Kämmerer und nicht dem Bürgermeister zu. Bleiben wegen der 

Änderungen der Entwurfsfassung noch Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister bestehen, 

sind diese im Rahmen der Beratungen des Rates über den Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses auszuräumen. 

GEMEINDEORDNUNG 793

5.2.3 Wirkungen der Unterzeichnungen 



Mit ihren Unterschriften auf dem von ihnen aufgestellten und bestätigten Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

erfüllen der Kämmerer und der Bürgermeister eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und haben damit 

ausreichend ihre Verantwortung als Nachweis im Sinne der Vorschrift dokumentiert. Sie bringen damit zum Ausdruck, 

dass der von ihnen aufgestellte Entwurf des Gesamtabschlusses aus ihrer Verantwortung heraus richtig 

und vollständig ist. Außerdem wird das Ergebnis des gesamten wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen 

Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Regeln aufzeigt. 

In diesem Zusammenhang gilt, dass der gemeindliche Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden- 

, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln ist, sofern der Kämmerer und/oder der Bürgermeister 

dazu keine besonderen Einschränkungen machen oder Hinweise geben. Die Verpflichtung zur Unterzeichnung 

des Entwurfs beinhaltet dabei nicht, dass der Kämmerer und der Bürgermeister sämtliche Bestandteile und Anlagen 

des gemeindlichen Gesamtabschlusses einzeln zu unterzeichnen haben. Der Gesamtabschluss ist vielmehr 

buchtechnisch so zusammen zu fassen, dass erkennbar und nachvollziehbar wird, dass sich die Unterschriften 

des Kämmerers und des Bürgermeisters auf die Gesamtheit aller Teile beziehen. 


Der Bürgermeister hat in Anwendung des § 95 Abs. 3 GO NRW den Entwurf des Gesamtabschlusses an den Rat 

zu Bestätigung zuzuleiten. Durch den gemeindlichen Gesamtabschluss legt der Bürgermeister deshalb Rechenschaft 

gegenüber dem Rat ab und legt dar, wie er seinen Auftrag ausgeführt hat, zu welchem Ergebnis die gesamte 

Haushaltswirtschaft im Verlaufe des Haushaltsjahres geführt hat, welche Auswirkungen sich daraus auf 

das gesamte Vermögen und die gesamten Schulden der Gemeinde ergeben und welche Chancen und Risiken 

sich insgesamt für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde ergeben. 

Die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses an den Rat dient daher dazu, dem Rat die 

Informationen für seine gesetzlich vorgesehene Beschlussfassung zukommen zu lassen. Sie bedeutet jedoch 

nicht, dass der Rat den Entwurf (des Gesamtabschlusses) unmittelbar festzustellen hat. Vielmehr nimmt der Rat 

den Entwurf im Rahmen der Zuleitung nur entgegen, um ihm dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung 

weiterzuleiten. Nach Durchführung der gesetzlich vorgesehenen Prüfung hat der Rat die Feststellung des ihm 

vom Bürgermeister vorgelegten Gesamtabschlusses vornehmen. 

Andererseits dient die Zuleitung der gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen an den Rat auch dazu, den 

Ratsmitgliedern die nötigen Informationen über die gesamte gemeindliche Haushaltswirtschaft zu geben, damit 

diese die ihnen zustehende eigene Mitwirkung bei der Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ausüben 

können. Der Bürgermeister, der die Zuleitung des Entwurfs des Gesamtabschlusses an den Rat veranlasst, 

kann im Rahmen seiner Vorlage bereits darlegen, dass und wie von ihm die gesamte gemeindliche Haushaltswirtschaft 

entsprechend dem Auftrag des Rates ordnungsgemäß ausgeführt wurde. 

5.2.5 Der Vollzug der Zuleitung 

Der Adressat der Zuleitung des vom Bürgermeister bestätigten Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

mit seinen Anlagen ist der Rat der Gemeinde, als Kollegialorgan, das seine Beschlüsse in Sitzungen fasst (Sitzungsprinzip) 

und nicht das einzelne Ratsmitglied. Die Zuleitung des bestätigten Entwurfs des Gesamtabschlusses 

mit seinen Anlagen an den Rat der Gemeinde wird in der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, 

GEMEINDEORDNUNG 794



dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt auf die Tagesordnung der nächsten 

Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat die Ratssitzungen einzuberufen (vgl. § 47 Abs. 1 S. 1 GO NRW) und 

die Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Abs. 1 GO NRW). Im Rahmen der beschlussfähigen 

Zusammenkunft des Rates (Sitzung) kann dann die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses 

als erledigt betrachtet werden. 

Für die weiteren Beratungen bzw. die Verweisung an den Rechnungsprüfungsausschuss ist es wichtig, dass 

jedes Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen über die abgeschlossene gesamte gemeindliche 

Haushaltswirtschaft verfügen kann, denn ihm stehen hinsichtlich der Beschlussfassung eigene Mitwirkungsrechte 

zu. Es muss daher gewährleistet werden, dass der Rat der Gemeinde nach der Prüfung sachgerecht die Bestätigung 

des ihm vorgelegten Gesamtabschlusses mit seinen Anlagen treffen kann. In den Fällen, in denen der 

Kämmerer von der ihm gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, eine abweichende Stellungnahme 

zu dem vom Bürgermeister bestätigten Entwurf des Gesamtabschlusses abzugeben, ist der Bürgermeister verpflichtet, 

diese Stellungnahme mit dem Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses dem Rat vorzulegen. In 

der betreffenden Ratssitzung besteht dann für Bürgermeister und auch für den Kämmerer ein Rederecht, so dass 

die Ergebnisse aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und die damit verbundene Zielerreichung sowie die Chancen 

und Risiken für die wirtschaftliche Gesamtentwicklung der Gemeinde ggf. aus unterschiedlichen Sichten 

dargestellt werden. 

6. Zu Absatz 6 (Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses): 

6.1 Zu Satz 1 (Zwecke der Prüfung des Gesamtabschlusses): 


In Anlehnung an das Handelsrecht (§ 322 HGB) ist der Inhalt der Prüfung sowie die Darstellung des Ergebnisses 

der Prüfung in dieser Vorschrift bestimmt worden. Es ist unter Bezugnahme auf den Prüfungsgegenstand klargestellt 

worden, dass in einem Bestätigungsvermerk das Ergebnis der Prüfung zusammengefasst und beurteilt wird, 

ob der Gesamtabschluss den rechtlichen Bestimmungen entspricht und dieser unter Beachtung der Grundsätze 

ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, 

Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermittelt. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat bei der 

Gesamtabschlussprüfung zu beachten, dass der Rat der Gemeinde bis zum 31. Dezember des dem Haushaltsjahr 

folgenden Jahres den Gesamtabschluss zu bestätigen hat (vgl. § 116 Abs. 1 i.V.m. § 96 Abs. 1 GO NRW). Er 

hat daher den Ablauf seiner Prüfung entsprechend zu gestalten. 

Durch diese Zielbestimmung bekommt die Prüfung des Gesamtabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss 

eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion. Diese Vorschrift stellt einen allgemeinen Rechnungslegungsgrundsatz 

dar, der als Generalnorm die Vorlage eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden 

Bildes der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde gewährleisten soll. So ist z.B. der Grundsatz der Wesentlichkeit 

immer dann anzuwenden, wenn dadurch der Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzgesamtlage der Gemeinde verbessert wird. Der notwendige Abwägungsprozess ist von der Gemeinde 

unter Berücksichtigung der vorliegenden örtlichen Gegebenheiten vorzunehmen. 

6.1.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung 

6.1.2.1 Das Regelsystem der GoB 

Das gemeindliche Haushaltsrecht stellt wie das Handelsrecht die GoB in einen Zusammenhang mit den gesetzlichen 

Vorschriften über den Jahresabschluss der Gemeinde. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind 

GEMEINDEORDNUNG 795



ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, stehen jedoch nicht über dem Gesetz. Sie können sich als unbestimmter 

Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des 

Gesetzes oder einzelner Vorschriften entwickeln. Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ist daher jedes 

Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem 

Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger 

Buchführung (vgl. Abbildung). 

Grundsatz 

der Vollständigkeit 

Grundsatz 

der Richtigkeit 

und Willkürfreiheit 

Grundsatz 

der Verständlichkeit 

Grundsatz 

der Aktualität 

Grundsatz 

der Relevanz 

Grundsatz 


Grundsatz 

des Nachweises 

der Recht- und 

Ordnungsmäßigkeit 

















Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen 








herzustellen. 






stehen. 








Die GoB sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick 


GEMEINDEORDNUNG 796



verschaffen kann und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, aber auch, dass diesem Dritten ein qualifizierter 

Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich ist. Da sich bei der 

praktischen Anwendung ggf. Zielkonflikte ergeben können, ist es bei der örtlichen Ausgestaltung des Rechnungswesens 

notwendig, zwischen konkurrierenden Sachverhalten unter Beachtung der o.a. Grundsätze eine 

Abwägung vorzunehmen. Bedarf es dabei einer Auslegung der Grundsätze, sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien 

heranzuziehen. 

6.1.2.2 Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze 

Für den gemeindlichen Gesamtabschluss spielen außerdem auch die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze 

eine wichtige Rolle. Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer 

angemessenen Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen und die Aufzeichnung 

von Vermögens- und Schuldenpositionen verschaffen kann. Es sollen dadurch Manipulationsmöglichkeiten 

verhindert werden. 

Erreicht werden soll aber auch, dass diesem Dritten ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- 

und Finanzgesamtlage der Gemeinde möglich ist. Zudem sorgt die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung 

und Literatur mittelbar für eine dynamische Anpassung des Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen 

an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen. Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze 

lassen sich in folgende Grundsätze untergliedern (vgl. Abbildung). 

Allgemein geltende Grundsätze: 

Bilanzierungsgrundsätze: 

Bewertungsgrundsätze: 

Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze 

- Grundsatz der Bilanzidentität; 

- Grundsatz der Bilanzkontinuität, 

- Grundsatz der Wesentlichkeit, 

- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit, 

- Aktivierungsgrundsatz, 

- Passivierungsgrundsatz, 

- Grundsatz der Vollständigkeit, 

- Grundsatz des Saldierungsverbots, 

- Grundsatz der Pagatorik, 

- Grundsatz der stichtagsbezogenen Bewertung, 

- Grundsatz der Einzelbewertung 

- Grundsatz der Vorsicht, auch als 

- Realisationsprinzip, 

- Imparitätsprinzip, 

- Niederstwertprinzip, 

- Höchstwertprinzip, 

- Grundsatz der Bewertungsstetigkeit. 

Abbildung 170 „Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze“ 

6.1.2.3 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung 

Handelsrechtlich haben sich zum Konzernabschluss die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung 

(GoK) entwickelt, die auch beim Gesamtabschluss der Gemeinde zu beachten sind (vgl. Abbildung). 

GEMEINDEORDNUNG 797



Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK) 


Grundsatz der Einheitlichkeit (der Abschlussstichtage, der Währung, des Ausweises 

Grundsatz der Vollständigkeit (des Konsolidierungskreises) 





Abbildung 171 „Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK)“ 

Diese Grundsätze sollen im Rahmen des Gesamtabschlusses gewährleisten, dass die Zusammenfassung der 

Jahresabschlüsse der einbezogenen Betriebe unter Anwendung der maßgeblichen Einheitstheorie erfolgt und der 

Gesamtabschluss ein Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde vermittelt, als wäre die Kernverwaltung der 

Gemeinde zusammen mit den einbezogenen Betriebe nur eine Einheit. Die GoK ergänzen in diesem Sinne die für 

den gemeindlichen Gesamtabschluss einschlägigen Vorschriften sowie die von der Gemeinde anzuwendenden 

Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung. Über diese Grundsätze hinaus kommen durch die Verweise auf 

gemeindliche Vorschriften über den Jahresabschluss auch haushaltsrechtliche Grundsätze zur Anwendung. 

6.1.3 Die „Generalnorm“ 


Die Regelung in der Vorschrift, dass der gemeindliche Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln muss, 

stellt die „Generalnorm“ für die Aufstellung und Feststellung des Gesamtabschlusses der Gemeinde dar. Unter 

Berücksichtigung dieser Norm sind Zweifelsfragen bei der Auslegung und Anwendung von haushaltsrechtlichen 

Einzelvorschriften zu klären. Sie ersetzt dadurch aber nicht die einzelnen Bestimmungen. 

Die Norm kann im Einzelfall bewirken, dass die Gemeinde im Gesamtanhang nach § 51 Abs. 2 GemHVO NRW 

weitere Informationen über wichtige örtliche Sachverhalte geben muss, damit der gemeindliche Gesamtabschluss 

die von ihm gesetzlich geforderte Aussagekraft hinsichtlich der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage 

der Gemeinde als Bild der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde erreicht. Dabei gilt, dass bei 

diesen vier Bereichen keine Rangfolge besteht und der gemeindliche Gesamtabschluss deshalb für diese vier 

Bereiche gleichwertig ein entsprechendes Bild der jeweiligen Lage vermitteln muss. Die Gemeinde hat dafür 

Sorge zu tragen, dass möglichst keiner dieser Bereiche zu Gunsten anderer Bereiche vernachlässigt wird. 

GEMEINDEORDNUNG 798

6.1.3.2 Der Begriff „Vermögensgesamtlage“ 



Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögensgesamtlage“, für 

den es keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung 

und damit an den Regelungen für die Vermögensgegenstände, die auf der Aktivseite der gemeindlichen 

Gesamtbilanz anzusetzen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben ein Wirtschaftsgut 

dadurch als Vermögensgegenstand charakterisiert wird, das mit ihm ein wirtschaftlicher Wert vorliegt, 

das Wirtschaftsgut selbstständig nutzungsfähig und bewertbar ist. Die auf der Aktivseite der gemeindlichen Gesamtbilanz 

angesetzten Vermögensgegenstände dienen daher dazu, dass die Gesamtbilanz damit ein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögensgesamtlage der Gemeinde vermitteln kann. Ergänzende 

Angaben zum Vermögen der Gemeinde enthält der Gesamtanhang nach § 51 Abs. 2 GemHVO NRW. 

6.1.3.3 Der Begriff „Schuldengesamtlage“ 

Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Schuldengesamtlage“ auf 

Grund der Passivseite der gemeindlichen Gesamtbilanz ebenso wie bei der Auslegung des Begriffs „Vermögensgesamtlage“ 

auf Grund der Aktivseite der gemeindlichen Gesamtbilanz, für die es keine gesetzliche Definitionen 

und keine einheitliche Begriffsbestimmungen gibt, an der kaufmännischen Auslegung. Dabei ist zu berücksichtigen, 

dass im allgemeinen Wirtschaftsleben, ausgehend von der Gesamtbilanz der Begriff „Schuldengesamtlage“ 

dadurch abgegrenzt wird, dass nicht das Eigenkapital und die Sonderposten sowie die passive Rechnungsabgrenzung 

dazu zu zählen sind. Die auf der Passivseite der gemeindlichen Gesamtbilanz angesetzten Verbindlichkeiten 

dienen daher dazu, dass die Gesamtbilanz damit ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild 

der Schuldengesamtlage der Gemeinde vermitteln kann. 

6.1.3.4 Der Begriff „Ertragsgesamtlage“ 

Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Ertragsgesamtlage“, für den es 


und damit an den Regelungen über die gemeindliche Gesamtergebnisrechnung, denn dieses Werk stellt eine 

zeitraumbezogene Rechnung dar, in der das Zustandekommen des Erfolgs der Gemeinde nach Arten, Höhe und 

Quellen abgebildet wird. Die Gesamtergebnisrechnung ist unter Beachtung des Grundsatzes der Ergebnisspaltung 

aufgebaut, so dass die ordentlichen und die außerordentlichen Ergebniskomponenten darin getrennt voneinander 

aufgezeigt werden. Dadurch werden Informationen darüber geliefert, in welchem Umfang und aus welchem 

Anlass sich das Eigenkapital der Gemeinde innerhalb eines Haushaltsjahres verändert hat. Die Ertragslage 

weist daher das Gesamtergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres der Gemeinde aus. 

6.1.3.5 Der Begriff „Finanzgesamtlage“ 

Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Finanzgesamtlage“, für den es 


und damit an den Regelungen über die Kapitalflussrechnung nach DRS 2. Dieses ermöglicht eine zeitraumbezogene 

Rechnung zur Bestimmung des Finanzmittelfonds, denn im Rahmen des Gesamtabschlusses der Gemeinde 

wird die gemeindliche Finanzgesamtlage auf der Grundlage der Veränderungen des Finanzmittelfonds beurteilt. 

Die dazu die geforderte Gesamtkapitalflussrechnung (vgl. § 51 Abs. 3 GemHVO NRW ist nach der Vorschrift 

unter Beachtung des Deutschen Rechnungslegungsstandards Nr. 2 (DRS 2) in der vom Bundesministerium der 

Justiz (BMJ) nach § 342 Abs. 2 HGB bekannt gemachten Form aufzustellen. 

GEMEINDEORDNUNG 799



Nach diesem Rechnungslegungsstandard stellt die Kapitalflussrechnung zeitbezogen die Zahlungsströme der 

wirtschaftlichen Gesamtheit „Gemeinde“ dar, die zur Veränderung des Zahlungsmittelbestandes führen, und gibt 

Auskunft darüber, wie die Kernverwaltung der Gemeinde zusammen mit ihren Betrieben, soweit diese in den 

Gesamtabschluss einbezogen sind, die finanziellen Mittel erwirtschaftet. Der gemeindliche Gesamtabschluss wird 

mit einer Gesamtkapitalflussrechnung zusätzlich zur Gesamtbilanz und Gesamtergebnisrechnung seiner Aufgabe 

besser gerecht. 

6.1.4 Die Prüfung bei Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses 









verfügt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wären. In solchen Fällen erlischt jedoch nicht die in 

dieser Vorschrift enthaltene ausdrückliche Pflicht zur Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschluss. Vielmehr ist 

sie dann vom Rechnungsprüfungsausschuss in der Art und Weise auszuüben, dass zu prüfen ist, ob örtlich die 

Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorliegen. Er hat 

dabei die örtliche Abwägung zu prüfen und festzustellen, ob das daraus entstandene Ergebnis zutreffend ist. 

6.2 Zu Satz 2 (Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung): 

Nach der Vorschrift erstreckt sich die Prüfung des Gesamtabschlusses darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften 

und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Die 

Prüfung der von der Gemeinde zu beachtenden rechtlichen Vorschriften stellt daher eine reine Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung 

im Rahmen der gemeindlichen Gesamtabschlussprüfung dar. Diese Vorgabe ändert 

sich auch nicht durch das Prüfungsziel, ob der Gesamtabschluss der Gemeinde ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter Beachtung 

der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung der Einhaltung der rechtlichen Bestimmungen 

im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bezieht sich auf die Vorschriften 

über die Rechnungslegung, solange es noch keine verbindlichen Vorgaben über eine Gesamtplanung und haushaltsmäßige 

Ausführung auf der Ebene des Gesamtabschlusses gibt. 

6.3 Zu Satz 3 (Prüfung des Gesamtlageberichtes): 

Der Gesamtlagebericht ist daraufhin zu prüfen, ob er mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss in Einklang steht 

und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und 

Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Die Angaben im Gesamtlagebericht dürfen nicht keine falsche Vorstellung 

von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Außerdem 

muss im Gesamtlagebericht auch zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde Auskunft gegeben werden, 

die der Prüfer einzuschätzen hat. Dabei kann er die „Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“ 

als Beurteilungsmaßstäbe heranziehen. Der jährliche Gesamtlagebericht der Gemeinde hat daher eine umfassende 

und vielfältige Ergänzungsfunktion zum gemeindlichen Gesamtabschluss. Seine Aussagen müssen daher 

klar, sorgfältig abgewogen und zeitnah sein. 

GEMEINDEORDNUNG 800



Bei seiner Aufstellung sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung (GoL) zu beachten. Für die 

äußere Gestaltung des Gesamtlageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen Formvorgaben 

vorgegeben worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung. Auch die 

Gliederung des Gesamtlageberichts muss mit ihren einzelnen Elementen dazu beitragen, dass der Gesamtlagebericht 

der Gemeinde im Zusammenhang mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen 

entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermittelt. 

Die Prüfungshandlungen sind nach den gleichen Grundsätzen vorzunehmen, wie sie bei der Prüfung der 

Bestandteile des gemeindlichen Gesamtabschlusses zur Anwendung kommen. Darin einzubeziehen sind alle im 

Gesamtlagebericht der Gemeinde gemachten Angaben. 

In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass der Beteiligungsbericht der Gemeinde kein Prüfungsgegenstand 

ist, auch wenn dieser Bericht dem gemeindlichen Gesamtabschluss als Anlage beizufügen ist (vgl. § 117 GO 

NRW). Diese Nichteinbeziehung des gemeindlichen Beteiligungsberichtes in die Prüfung des Gesamtabschlusses 

der Gemeinde nach § 116 Abs. 6 GO NRW lässt sich aus den Absätzen 1 und 6 des § 116 GO NRW ableiten, 

denn diese benennen ausdrücklich die in die Gesamtabschlussprüfungen einzubeziehenden Teile, zu denen nicht 

der Beteiligungsbericht gehört. 

6.4 Zu Satz 4 (Verweis auf § 101 Abs. 2 bis 8 GO NRW): 


Die Verweisung in der Vorschrift auf § 101 Abs. 2 - 8 GO NRW stellt klar, dass die Regelungen über die Prüfung 

des Jahresabschlusses auf den Gesamtabschluss entsprechend anzuwenden sind. Von der Möglichkeit der Stellungnahme 

des Bürgermeisters (vgl. § 101 Abs. 2 GO NRW) über die Beurteilung des Prüfungsergebnisses mit 

Bestätigungsvermerk (vgl. § 101 Abs. 3 - 5 GO NRW) sowie des Lageberichtes und der Chancen und Risiken der 

Gemeinde (vgl. § 101 Abs. 6 GO NRW) bis zur Festlegung, dass sich der Rechnungsprüfungsausschuss zur 

Durchführung der Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung bedienen soll, soll eine entsprechende Anwendung 

der Prüfungshandlungen bestehen. 

6.4.2 Inhalte des Bestätigungsvermerks für den Gesamtabschluss 

Über Art und Umfang der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie über das Ergebnis der Prüfung 

ist ein Prüfungsbericht durch den Rechnungsprüfungsausschuss zu erstellen(vgl. § 101 GO NRW). Dieser hat 

das Ergebnis der Prüfung in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen. Dabei soll der Bestätigungsvermerk 

den Gegenstand, die Art und den Umfang der Prüfung beschreiben und es sind dabei die angewandten 

Rechnungslegungsgrundsätze und Prüfungsgrundsätze anzugeben. Der abzugebende Bestätigungsvermerk soll 

aber auch eine Beurteilung des Prüfungsergebnisses enthalten. Durch die Tenorierung entstehen fachliche 

Grundsätze und Klarstellungen, damit detaillierte Aussagen im Bestätigungsvermerk gemacht werden und dieser 

das getroffene Gesamturteil wieder spiegelt, denn der Inhalt des Bestätigungsvermerks wird durch das Ziel der 

Gesamtabschlussprüfung bestimmt. 

Der Bestätigungsvermerk entfaltet eine rechtliche Wirkung dadurch, dass erst nach seiner Erstellung und Unterzeichnung 

gilt die Gesamtabschlussprüfung als abgeschlossen und der gemeindliche Gesamtabschluss als geprüft. 

Erst danach kann der gemeindliche Gesamtabschluss vom Rat der Gemeinde bestätigt werden. Zudem soll 

die Beurteilung des Prüfungsergebnisses allgemeinverständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung des 

Umstandes erfolgen, dass Rat und Verwaltungsvorstand der Gemeinde den Gesamtabschluss zu verantworten 

haben. Dabei ist auf Risiken, die die stetige Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft der Gemeinde insgesamt 

gefährden, gesondert einzugehen. Dazu benennt die Vorschrift vier Möglichkeiten der Tenorierung des 

GEMEINDEORDNUNG 801



Bestätigungsvermerks, von der uneingeschränkten Bestätigung bis zur Erklärung des Rechnungsprüfungsausschusses, 

dass er sich außerstande sieht, ein Urteil über den geprüften Abschluss abzugeben (vgl. Abbildung). 

Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks 

Aus dem Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschuss 

muss sich deshalb zweifelsfrei ergeben 

- ob der einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk oder 

- einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt oder 

- den Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt oder 

- der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wird, weil sich der Ausschuss als Prüfungsgremium 

nicht in der Lage ist, eine Beurteilung vorzunehmen. 

Abbildung 172 „Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks“ 

In den Fällen, in denen Beanstandungen ausgesprochen werden, ist der Bestätigungsvermerk einzuschränken 

oder zu versagen. Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur erteilt werden, wenn der geprüfte Jahresabschluss 

unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den 

tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage 

der Gemeinde vermittelt. Sind die Beanstandungen so erheblich, dass kein den tatsächlichen 

Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde 

mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen. Der Bestätigungsvermerk ist auch dann zu versagen, 

wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhaltes nicht 

in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben. Die Versagung ist dann in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk 

zu bezeichnen ist, aufzunehmen. Die Einschränkung oder Versagung ist zu begründen. 

6.4.3 Die Ausgestaltung des Bestätigungsvermerks 

Der Bestätigungsvermerk ist vom Rechnungsprüfungsausschuss sachverhaltsabhängig im Rahmen seiner Abschlussprüfung 

zu gestalten und von seinem Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses zu unterzeichnen. 

Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“, die bei den Wirtschaftsprüfern 

zur Anwendung kommen, können für den gemeindlichen Bestätigungsvermerk als Beurteilungsmaßstäbe 

herangezogen werden. Auch wenn der Bestätigungsvermerk in eigener Verantwortung von der Gemeinde gestaltet 

werden kann, sollte dieser nicht bei jedem neuen Jahresabschluss eine neue Form erhalten. Es bietet sich 

deshalb für den Bestätigungsvermerk eine Grundgliederung aus Überschrift, Einleitung und Sachverhaltsdarstellung 

sowie einer daran anschließenden Beurteilung an. Der Prüfer kann auch zu einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk 

Hinweise auf Umstände aufnehmen, auf die er in besonderer Weise aufmerksam machen will, 

die aber sein positives Prüfungsurteil über den gemeindlichen Gesamtabschluss nicht einschränken. 

Dem Rechnungsprüfungsausschuss müssen auch nicht alle auftragsbezogenen Bestätigungsvermerke von Dritten 

vorgelegt werden. Es ist vielmehr ausreichend, wenn die für die Prüfung des Gesamtabschlusses verantwortliche 

Stelle einen darauf bezogenen Bestätigungsvermerk verfasst und diesen dem Rechnungsprüfungsausschuss 

vorgelegt, der die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße Prüfung des Gesamtabschlusses der 

Gemeinde trägt. Bei der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses kann sich der Rechnungsprüfungsausschuss 

auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerk der örtlichen Rechnungsprüfung stützen. Er kann diesen 

Bestätigungsvermerk durch eine entsprechende Ergänzung zu seinem eigenen Bestätigungsvermerk machen. 

GEMEINDEORDNUNG 802



Diese Vorgabe gilt entsprechend für die örtliche Rechnungsprüfung, wenn sie für ihre Prüfung des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses einen Dritten beauftragt hat (vgl. § 103 Abs. 5 GO NRW). Es liegt jedoch immer in der Verantwortung 

des jeweiligen Auftraggebers, ob er den ihm vom Abschlussprüfer vorgelegten Bestätigungsvermerk 

in vollem Umfang übernimmt oder diesen ergänzt, ändert oder ihm auch eine eigene Form gibt. Ein uneingeschränkter 

Bestätigungsvermerk kann dabei z.B. folgende Fassung haben (vgl. Abbildung). 

Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss 

Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers 

Der Gesamtabschluss der Gemeinde … für das Haushaltsjahr ..., bestehend aus der Gesamtergebnisrechnung, 

der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang, wurde nach § 116 Abs. 6 i.V.m. § 103 Abs. 5 und 

6 GO NRW unter Einbeziehung des Gesamtlageberichts geprüft. In die Prüfung sind die haushaltsrechtlichen 

Vorschriften sowie ergänzende Regelungen der örtlichen Satzungen und sonstige ortsrechtliche 

Bestimmungen, soweit sich diese auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen, einbezogen worden. 

Die Prüfung wurde so geplant und durchgeführt, dass Unrichtigkeiten und Verstöße, die sich auf die 

Darstellung des durch den Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung 

und durch den Gesamtlagebericht zu vermittelnden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- 

und Finanzgesamtlage der Gemeinde … wesentlich auswirken, mit hinreichender Sicherheit erkannt 

werden konnten. Bei der Festlegung der Prüfungshandlungen sind die Kenntnisse über die Geschäfts- 

und Verwaltungstätigkeit und über das wirtschaftliche und rechtliche Umfeld der Gemeinde einschließlich 

der gemeindlichen Betriebe sowie die Erwartungen über mögliche Fehler berücksichtigt worden. Im Rahmen 

der Prüfung wurden die Nachweise für die Angaben im Gesamtabschluss und Gesamtlagebericht 

überwiegend auf der Basis von Stichproben beurteilt. Die Prüfung hat die Beurteilung der Jahresabschlüsse 

der in den Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe, der Abgrenzung des 

Konsolidierungskreises, der angewandten Bilanzierungs- und Konsolidierungsgrundsätze und Konsolidierungsmethoden 

sowie der wesentlichen Einschätzungen des Bürgermeisters der Gemeinde sowie eine 

Würdigung der Gesamtdarstellung des Gesamtabschlusses und des Gesamtlageberichts umfasst. 


Nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen entspricht der Gesamtabschluss den haushaltsrechtlichen 

Vorschriften sowie den ergänzenden Regelungen der örtlichen Satzungen und den sonstigen 

ortsrechtlichen Bestimmungen, soweit diese sich auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen. Der 

Gesamtabschluss vermittelt unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den 

tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage 

der Gemeinde … einschließlich der gemeindlichen Betriebe. Der Gesamtlagebericht steht in 

Einklang mit dem Gesamtabschluss und vermittelt insgesamt auch ein zutreffendes Bild von der Vermögens-, 

Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde einschließlich der gemeindlichen 

Betriebe. In diesem Bericht werden die Chancen und Risiken der zukünftigen wirtschaftlichen Gesamtentwicklung 

der Gemeinde … zutreffend dargestellt. 

Abbildung 173 „Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss“ 

Dem Rat der Gemeinde kann daher auch ein Bestätigungsvermerk vorgelegt werden, der von mehreren Prüfern 

oder Prüfungsstellen nach den Regeln des § 101 Abs. 7 GO NRW unterzeichnet wurde. Sie sind aber in einem 

solchen Fall gleichwohl zu einer eigenen Prüfung verpflichtet, um zu entscheiden, ob ein vorgelegter Bestätigungsvermerk 

in vollem Umfang inhaltlich übernommen, abgeändert oder ergänzt wird. Das Prüfungsergebnis 

muss dann auf dem betreffenden Bestätigungsvermerk durch eine entsprechende Ergänzung und eine Unterzeichnung 

nach § 101 Abs. 7 GO NRW nachvollziehbar und transparent gemacht werden. Die besondere Verpflichtung 

der Prüfer und prüfenden Stellen, einen auf ihre Prüfung bezogenen Bestätigungsvermerk zu verfassen, 

ist wegen ihrer Verantwortung als Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses geboten. 

6.4.4 Die Erstellung eines Prüfungsberichtes 

Die Vorschrift über die Prüfungsaufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses enthält nicht ausdrücklich die 

Vorgabe, über Art und Umfang der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie über das Ergebnis der 

GEMEINDEORDNUNG 803



Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen wie sie in der Vorschrift des § 101 Abs. 1 S. 5 und 6 enthalten sind. 

Die Vorgaben in dieser Vorschrift, dass der Rechnungsprüfungsausschuss über Art und Umfang der Prüfung 

sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen hat und der Bestätigungsvermerk oder 

der Vermerk über seine Versagung ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen ist, sollte daher bei der Gesamtabschlussprüfung 

über den Verweis auf den § 101 GO NRW entsprechend zur Anwendung kommen. Der Prüfungsbericht 

über die gemeindliche Gesamtabschlussprüfung sollte eine Vielzahl von Prüfungsaussagen zur wirtschaftlichen 

Gesamtlage der Gemeinde enthalten. 

Der Abschlussprüfer hat daher Art und Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen unter Berücksichtigung 

der Gegebenheiten bei der Gemeinde eigenverantwortlich in Kenntnis der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und 

der Buchführung der Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen sorgfältig zu bestimmen, so dass Prüfungsaussagen 

mit hinreichender Sicherheit getroffen werden können und ein Prüfungsbericht erstellt werden kann. Für 

die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen jedoch keine Vorgaben. 

Der Prüfungsbericht ist daher von der Gemeinde bzw. von den Verantwortlichen für die Gesamtabschlussprüfung 

nach örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich auszugestalten und zu unterzeichnen. Er sollte durch seine besonderen 

Aussagen und Darstellungen auch eine vorbeugende Wirkung, insbesondere hinsichtlich der aufgedeckten 

Unregelmäßigkeiten entfalten und zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten beitragen. Gleichwohl kann 

er deren künftige Vermeidung aber nicht garantieren. 

6.4.5 Unmittelbare Informationen über die Gesamtabschlussprüfung 

6.4.5.1 Keine Bekanntgabe des Prüfungsberichtes 

Für die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses ist zu berücksichtigen, dass wie der Rat auch die Bürgerinnen 

und Bürger als Adressaten aus der Gesamtabschlussprüfung nach § 116 Abs. 6 GO NRW konkrete Empfehlungen 

zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshandelns 

der Gemeinde verlangen, damit auch für sie entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung 

stehen. Aus dieser weiten Zielvorgabe für die Gesamtabschlussprüfung entsteht jedoch keine gesonderte Pflicht 

für die Gemeinde, den Bürgerinnen und Bürgern den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses in 

vollem Umfang verfügbar zu machen. 

Der Adressat dieses Prüfungsberichtes ist der Rat, der den Rechnungsprüfungsausschuss mit der Prüfung des 

Gesamtabschlusses beauftragt, in öffentlicher Sitzung über das Ergebnis der Abschlussprüfung berät und unter 

Einbeziehung des Prüfungsergebnisses den Gesamtabschluss zu bestätigen hat. Damit ist für die Information 

über die Art und den Umfang der durchgeführten Prüfung eine ausreichende Öffentlichkeit gewährleistet. 

6.4.4.5 Information über das Prüfungsergebnis 

Das Prüfungsergebnis dagegen sollte dem o.a. Adressatenkreis verfügbar gemacht werden, der im Rahmen der 

öffentlichen Bekanntmachung des Gesamtabschlusses informiert werden möchte oder sich informiert. Da das 

Prüfungsergebnis nach § 116 Abs. 6 i.V.m. § 101 Abs. 3 GO NRW in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen 

ist, bietet es sich an, diesen Bestätigungsvermerk dem der Aufsichtsbehörde nach § 116 Abs. 1 i.V.m. § 

96 Abs. 2 S. 1 GO NRW anzuzeigenden Gesamtabschluss sowie der Bekanntmachung des Gesamtabschlusses 

nach § 116 Abs. 1 i.V.m. 96 Abs. 2 S. 2 GO NRW beizufügen. Damit wird dem Informationsbedürfnis des oben 

genannten Adressatenkreises in ausreichendem Umfang genüge getan. 

GEMEINDEORDNUNG 804

7. Zu Absatz 7 (Prüfung der Einzelabschlüsse): 



7.1 Der Verzicht auf nochmalige Prüfung der Einzelabschlüsse 

Die Vorschrift stellt entsprechend den handelsrechtlichen Vorschriften klar, dass im Rahmen der Prüfung des 

gemeindlichen Gesamtabschlusses die geprüften Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe nicht noch einmal 

vollständig zu prüfen sind. Damit werden Doppelprüfungen durch die Abschlussprüfer vermieden. Dieses 

setzt jedoch voraus, dass die Jahresabschlussprüfung des Einzelabschlusses ordnungsgemäß erfolgt und kein 

einschränkender Bestätigungsvermerkt erteilt worden ist. In diesen Fällen wird der Abschlussprüfer des gemeindlichen 

Gesamtabschluss nicht grundsätzlich von einer Prüfungspflicht der Einzelabschlüsse der gemeindlichen 

Betriebe freigestellt, denn er trägt die Gesamtverantwortung für die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses. 

In geeigneter Weise ist deshalb eine Überprüfung der Einzelabschlüsse durch den Abschlussprüfer dahingehend 

erforderlich, ob die einzelnen Jahresabschlussprüfungen den Vorschriften entsprechen und ob die Vorschriften 

für eine Übernahme dieser Abschlüsse in den gemeindlichen Gesamtabschluss beachtet worden sind. Diese 

Aufgabe ist vom Abschlussprüfer in eigener Verantwortung und nach pflichtgemäßem Ermessen vorzunehmen. 

Insgesamt gesehen müssen die dem Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorgelegten Jahresabschlüsse 

für ihn nachvollziehbar und akzeptabel sein. 

Dieses gilt insbesondere für die Überleitung der HB I in die KB II. Daraus folgt, dass der Abschlussprüfer des 

Gesamtabschlusses die Arbeit der Abschlussprüfer der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe zu überprüfen 

hat. Das Ergebnis dieser Arbeit ist von ihm zu dokumentieren. In den Fällen, in denen sich jedoch Zweifel 

an der Ordnungsmäßigkeit der betrieblichen Jahresabschlüsse ergeben, muss der Abschlussprüfer für den Gesamtabschluss 

ggf. zusätzliche Prüfungshandlungen und eventuell unter Berücksichtigung des Grundsatzes der 

Wesentlichkeit auch eine Korrektur vornehmen. 

In den Fällen, in den der Abschlussprüfer eines einzelnen Jahresabschlusses seinen Bestätigungsvermerk eingeschränkt 

oder versagt hat, muss der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses eigene Prüfungsfeststellungen 

treffen, ob und ggf. wie weit dadurch die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses berührt 

wird. Ein solcher Sachverhalt kann ggf. dazu führen, dass auch der Bestätigungsvermerk zum Gesamtabschluss 

einzuschränken ist. Für seine Urteilsbildung kann der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses ggf. Prüfungsfeststellungen 

bei den gemeindlichen Betrieben treffen, die in den Gesamtabschluss einbezogen werden. Es war 

deshalb geboten, durch eine gesetzliche Regelung die Durchsetzung der Rechte der Prüfer, die für eine sorgfältige 

Prüfung notwendigen Nachweise und Informationen zu erhalten, auch gegenüber den Abschlussprüfern der 

gemeindlichen Betriebe zu gewährleisten (vgl. § 103 Abs. 4 S. 2 GO NRW). 

Diese Überprüfung ist Teil der Prüfungstätigkeit des Abschlussprüfers des Gesamtabschlusses, denn es müssen 

die möglichen Auswirkungen auf Prüfungsfeststellungen des Abschlussprüfers beurteilt werden. Auch dieser Teil 

der Abschlussprüfung ist zu dokumentieren. Der Abschlussprüfer hat in diesen Fällen die Möglichkeit, die Arbeiten 

eines anderen Prüfers eigenverantwortlich und aus seiner Sicht als Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses 

zu verwerten. In welchem Ausmaß und mit welcher Gewichtung eine Verwertung vorgenommen wird, hängt u.a. 

auch davon, ob und wie die geprüfte gemeindliche Organisationseinheit in den Gesamtabschuss der Gemeinde 

einbezogen wird. Daher ist auch die Dokumentation der Überprüfung durch den Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses 

von Bedeutung, zumal dieser Prüfer volle Verantwortung für den Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss 

trägt. Dies gilt entsprechend auch für aufgestellte Zwischenabschlüsse. 

In diesem Zusammenhang steht auch die Verpflichtung des Abschlussprüfers festzustellen, ob gemeindliche 

Betriebe von der Prüfungsbefreiung des § 264 Abs. 3 HGB Gebrauch gemacht haben und entsprechende Angaben 

im Gesamtanhang enthalten sind. Er hat in diesen Fällen nicht die Pflicht zur Prüfung, ob die Voraussetzungen 

für die handelsrechtliche Erleichterung bei jeweiligen betreffenden Betrieb vorgelegen haben. Eine solche 

GEMEINDEORDNUNG 805



Prüfungsaufgabe würde nicht mit dem Zweck der Anhangsangabe in Einklang stehen und nicht die Ordnungsmäßigkeit 

des gemeindlichen Gesamtabschlusses berühren. Andererseits besteht aber für den Abschlussprüfer eine 

Hinweispflicht, wenn er erkennt, dass die Voraussetzungen für eine solche Befreiung nicht vorlagen. 

7.2 Die Prüfung der Zwischenabschlüsse 

Im gemeindlichen Gesamtabschluss soll die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Abschlussstichtag 

gezeigt und die Gemeinde mit ihren Betrieben so dargestellt werden, als ob sie eine Gesamtheit darstellt. Um 

dieses zu erreichen, sollen auch gemeindliche Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr 

haben, in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden. Die für die Einbeziehung in den gemeindlichen 

Gesamtabschluss notwendige Übereinstimmung wird dadurch geschaffen, dass der betreffende Betrieb 

verpflichtet wird, einen gesonderten Zwischenabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses 

der Gemeinde, aufzustellen. Der Zwischenabschluss schafft eine stichtagsbezogene Grundlage, die für 

die notwendigen Konsolidierungsschritte zwingend erforderlich ist. 

Die erhebliche Zeitdifferenz zwischen dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Betriebes und dem Abschlussstichtag 

des Gesamtabschlusses wird dadurch überbrückt, dass der Jahresabschluss des Betriebes auf den Abschlussstichtag 

des Gesamtabschlusses fortzuschreiben ist. Dadurch wird ein auf den Abschlussstichtag und den 

Zeitraum des Gesamtabschlusses (Geschäftsjahr der Gemeinde) gleicher „Abrechnungszeitraum“ für den gemeindlichen 

Betrieb geschaffen und gewährleistet. Für die Prüfung, ob ein gemeindlicher Betrieb einen Zwischenabschluss 

aufzustellen hat, ist dessen Abschlussstichtag ausschlaggebend, denn es ist zu unterscheiden, 

ob der Abschlussstichtag zwischen dem 30. September und dem 31. Dezember oder vor dem 30. September 

liegt oder ob ggf. im Einzelfall auch ein anderer Abschlussstichtag besteht. 

Ein solcher Zwischenabschluss muss zwar orientiert an den Erfordernissen des Jahresabschlusses des betreffenden 

Betriebes aufgestellt werden, bei seiner Aufstellung durch den gemeindlichen Betrieb müssen jedoch 

bereits die für den gemeindlichen Gesamtabschluss geltenden Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden zur 

Anwendung kommen, auch wenn der Zwischenabschluss aus den Büchern des gemeindlichen Betriebes zu 

entwickeln ist. Er stellt jedoch keinen unterjährigen Jahresabschluss des betreffenden Betriebes der Gemeinde 

dar, denn seine Ableitung bzw. Aufstellung dient ausschließlich der Erstellung des gemeindlichen Gesamtabschluss. 


beim betreffenden Betrieb nach den handelsrechtlichen Vorschriften. 

Die Prüfung des Zwischenabschlusses kann aber dem Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen 

Betriebes nach § 103 Abs. 5 GO NRW übertragen werden. Wegen seiner gesamtabschlussbezogenen Aufstellung 

unterliegt ein solcher Zwischenabschluss vielmehr der Prüfungspflicht des Abschlussprüfers des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher die Prüfungsverantwortung nicht nur für 

den aufgestellten gemeindlichen Gesamtabschluss, sondern für alle die dem Gesamtabschluss zu Grunde liegenden 

Abschlüsse, die nicht nach anderen Vorschriften geprüft worden sind. Dieses gilt auch dann, wenn ein 

Zwischenabschluss vom Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen Betriebes geprüft worden ist. 


GEMEINDEORDNUNG 806



§ 117 


(1) 1 Die Gemeinde hat einen Beteiligungsbericht zu erstellen, in dem ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche 

Betätigung, unabhängig davon, ob verselbstständigte Aufgabenbereiche dem Konsolidierungskreis des Gesamtabschlusses 

angehören, zu erläutern ist. 2 Dieser Bericht ist jährlich bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses 

fortzuschreiben und dem Gesamtabschluss beizufügen. 

(2) 1 Der Beteiligungsbericht ist dem Rat und den Einwohnern zur Kenntnis zu bringen. 2 Die Gemeinde hat zu 

diesem Zweck den Bericht zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. 3 Auf die Möglichkeit zur Einsichtnahme ist in 

geeigneter Weise öffentlich hinzuweisen. 



1. Zwecke der Vorschrift 

Die Gemeinden weisen heute auf Grund zahlreicher Ausgliederungen und Beteiligungen vielfach konzernähnliche 

Strukturen auf, um ihre gemeindlichen Aufgaben zu erfüllen. Der gesetzlich bestimmte Beteiligungsbericht soll 

daher den Blick der Gemeinde vom Gesamtabschluss (vgl. § 116 GO NRW) auf die einzelnen gemeindlichen 

Betriebe lenken, unabhängig von ihrer öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Rechtsform. Der gemeindliche 

Beteiligungsbericht muss daher Angaben über alle gemeindlichen Betriebe aus der Gesamtsicht der Gemeinde 

enthalten. Diese Informationspflicht für den Beteiligungsbericht der Gemeinde besteht einerseits unabhängig 

davon, ob und wie die gemeindlichen Betriebe in den Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss der Gemeinde 

einbezogen werden (vgl. § 50 GemHVO NRW). Andererseits aber auch unabhängig davon, ob die gemeindlichen 

Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Rechtsform geführt werden, so dass hinsichtlich 

des Inhalts des Beteiligungsbericht nicht allein auf die Vorschriften der §§ 107 und 108 GO NRW oder auf 

andere anzuwendende Vorschriften abzustellen ist. 

In vielen Fällen dürfte es, abhängig von den örtlichen Gegebenheiten und den Erfordernissen des gemeindlichen 

Gesamtabschlusses ausreichend sein, im gemeindlichen Beteiligungsbericht die Ziele der gemeindlichen Betriebe, 

die Erfüllung des öffentlichen Zwecks, die Beteiligungsverhältnisse, die Entwicklung der Bilanzen und der 

Gewinn- und Verlustrechnungen, die Leistungen der Beteiligungen, die wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen 

u.a., lediglich in tabellarischer Form anzugeben und zu erläutern (vgl. § 52 GemHVO NRW). Es muss 

aber von der Gemeinde gewährleistet werden, dass der gemeindliche Beteiligungsbericht die in der Vorschrift des 

§ 52 Abs. 1 GemHVO NRW allgemein bestimmten Angaben zu jedem gemeindlichen Betrieb enthält. Der Gemeinde 

steht es dabei nicht zu, die offen zu legenden Informationen in Abhängigkeit von deren jeweils zu erfüllender 

Aufgabe oder abhängig von der Größe eines gemeindlichen Betriebes auswählen zu können. 

2. Kein Verzicht auf den Beteiligungsbericht 

Auf die Erstellung eines gemeindlichen Beteiligungsberichts, der regelmäßig und stichtagsbezogen dem gemeindlichen 

Gesamtabschluss beizufügen ist, kann die Gemeinde nicht verzichten. In den Fällen, in denen haushaltsjahrbezogen 

betrachtet, von der Gemeinde kein Gesamtabschluss aufzustellen ist, soll der Beteiligungsbericht 

dem jeweiligen Jahresabschluss der Gemeinde (vgl. § 95 GO NRW) beigefügt werden. Diese Handhabung 

ist sachgerecht, denn durch die Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss, in der die gemeindlichen Betriebe 

angesetzt sind (vgl. § 41 Abs. 3 Nr. 1.3 GemHVO NRW), wird eine Verbindung zum Beteiligungsbericht der Gemeinde 

hergestellt. 

GEMEINDEORDNUNG 807




1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Erstellung eines Beteiligungsberichtes): 

1.1 Zu Satz 1 (Bericht über wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung): 


Die bisherige Vorschrift über die Erstellung eines Beteiligungsberichtes ist angepasst und dem Gesamtabschluss 

zugeordnet worden. Wie bisher hat die Gemeinde einen Beteiligungsbericht zu erstellen, in dem ihre wirtschaftliche 

und nichtwirtschaftliche Betätigung, unabhängig davon, ob verselbstständigte Aufgabenbereiche dem Konsolidierungskreis 

des Gesamtabschlusses angehören, zu erläutern ist. Dadurch wird die Gesamtübersicht über die 

Betriebe der Gemeinde hergestellt und die Informationslücke zum Gesamtlagebericht, der dem Gesamtabschluss 

beizufügen ist (vgl. § 116 Abs. 1 S. 2 GO NRW), geschlossen. Im Beteiligungsbericht sollen daher die Gemeinden 

auch ihre gesamte Beteiligungsstruktur aufzeigen, unabhängig davon, ob sie außerhalb ihrer Kernverwaltung 

in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form tätig sind. Die gesetzlich bestimmten wichtigen Informationen 

im gemeindlichen Beteiligungsbericht werden nachfolgend dargestellt (vgl. Abbildung). 

Inhalte des gemeindlichen Beteiligungsberichts 

Der Beteiligungsbericht der Gemeinde soll Auskunft geben über: 

- die Ziele der gemeindlichen Betätigung in Form von Betrieben 

- die Erfüllung des öffentlichen Zwecks durch jeden Betrieb 

- die Beteiligungsverhältnisse zu jedem Betrieb 

- die Entwicklung der Bilanzen und der Gewinn- und Verlustrechnungen der einzelnen Betriebe 

- die Leistungen der einzelnen Betriebe 

- die wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen der Betriebe untereinander und mit 

der gemeindlichen Kernverwaltung 

- der Zusammensetzung der Organe der einzelnen Betriebe 

- den Personalbestand eines jeden Betriebes 

Abbildung 174 „Inhalte des gemeindlichen Beteiligungsberichts“ 

1.1.2 Die Ausrichtung des Beteiligungsberichtes 

In einem Beteiligungsbericht steht daher die Lage jedes einzelnen gemeindlichen Betriebes und nicht die Gesamtlage 

der Gemeinde im Blickpunkt. Um die differenzierte Betrachtung zu gewährleisten, muss der Beteiligungsbericht 

bestimmte Informationen, z.B. über Ziele und Leistungen, die Erfüllung des öffentlichen Zwecks, der 

gemeindlichen Betriebe enthalten. Er darf außerdem nicht als ein Werk betrachtet werden, dass jedes Jahr als 

GEMEINDEORDNUNG 808



neue Aufgabe zu erledigen ist. Die Fortführung der Aufgabenerledigung erfordert, dass der Bericht durch den 

Aufbau einer Zeitreihe eine Vergleichbarkeit der Ergebnisse sichert und die Entwicklung transparent macht. 

Der Beteiligungsbericht der Gemeinde ist jährlich, bezogen auf den Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses, 

fortzuschreiben. Auch ist zu berücksichtigen, dass die betriebliche Struktur der Gemeinde in 

Zukunft ggf. Veränderungen unterliegen kann, z.B. wenn durch eine Veräußerung ein Betrieb von der Gemeinde 

aufgegeben wird, der dann ggf. auch aus dem Konsolidierungskreis ausscheidet. Auch durch Errichtung oder 

Erwerb neuer Betriebe verändert sich die Beteiligungsstruktur und ggf. der Konsolidierungskreis, wenn die neuen 

Betriebe darin aufgenommen werden müssen. Die gemeindliche Beteiligungsstruktur ist daher in Bezug auf den 

Konsolidierungskreis zu jedem Abschlussstichtag von der Gemeinde zu überprüfen und ggf. anzupassen. 

1.1.3 Beteiligungsbericht und Gesamtsteuerung 

Der Beteiligungsbericht soll aber auch vertiefte und notwendige Erkenntnisse für die produktorientierte Gesamtsteuerung 

der Gemeinde ermöglichen. Dies erfordert eine aufgabenbezogene Darstellung und Gliederung im 

Beteiligungsbericht, mindestens anhand der für die Kernverwaltung verbindlichen Produktbereiche (vgl. § 4 

GemHVO NRW). Damit würde eine Gesamtübersicht über die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben durch die 

gemeindlichen Betriebe außerhalb der Kernverwaltung erreicht, unabhängig davon, von welchen Betrieben die 

einzelnen Aufgaben erledigt werden. Entsprechend gegliederte Informationen dürften eine bessere Einschätzung 

und differenzierte Beurteilung der gesamten wirtschaftlichen Lage der Gemeinde sowie ihrer Chancen und Risiken, 

bezogen auf die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung in den einzelnen gemeindlichen Aufgaben- (Produkt-) 

bereichen, erlauben. 

Den Gemeinden bleibt es dabei freigestellt, über die gesetzlichen inhaltlichen Anforderungen hinausgehende 

Informationen in den Beteiligungsbericht aufzunehmen, der zum Stichtag des Gesamtabschlusses nach § 116 

GO NRW aufzustellen ist. Diese Ergänzungen sollten dann dazu beitragen, das Bild über die Aufgabenerledigung 

durch die gemeindlichen Betriebe zu verbessern und das Verständnis für die Geschäftsaktivitäten der Gemeinde 

zu fördern. 

1.1.4 Die Abbildung der gemeindlichen Beteiligungsstruktur 

Die Gemeinde kann die gesetzliche Pflicht, ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung zu erläutern, 

dadurch gut umsetzen, dass die textlichen Erläuterungen durch bildhafte Darstellungen ihres Betätigungsumfanges 

ergänzen. Eine solche Übersicht wäre jedoch noch um die gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlicher 

Form zu ergänzen, denn die örtliche Übersicht, die dem Beteiligungsbericht beizufügen wäre, muss alle Betriebe 

der Gemeinde in öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Form aufzeigen. 

Aus einer solchen gesamten Übersicht lässt sich dann ein Auszug für den Gesamtabschluss erstellen, mit dem 

ein Überblick über die in die Konsolidierung einbezogenen Betriebe der Gemeinde gegeben werden kann. Eine 

solche Übersicht sollte in mehreren Teilen aufzeigen, welche gemeindlichen Betriebe dem „Vollkonsolidierungskreis“ 

angehören und welche Betriebe „At-Equity“ zu konsolidieren sind sowie die Betriebe, die nach § 116 Abs. 3 

GO NRW nicht in den Gesamtabschluss einbezogen werden. Die nachfolgende Abbildung zeigt beispielhaft die 

privatrechtliche Beteiligungsstruktur einer Stadt auf (Quelle: Organigramm der Stadt Münster). 

GEMEINDEORDNUNG 809

100 % 

100 % 

92,09 % 

45,41% 

1 % 

10 % 

10 % 

33,33 % 

4,02 % 

0,45 % 

37,16% 

33,33% 



Wohn + Stadtbau, 

Wohnungsunternehmen der Stadt 

Stadthalle GmbH 

Zoologischer Garten GmbH 

Institut für Biosensorik GmbH 

Museum Heimathaus GmbH 

Airportparken GmbH 

Regionalverkehr GmbH 

100% 

1,27 % 

0,001 % 

1 % Pferdemuseum GmbH 

100 % 

16,67% 

100 % 

100 % 

100% 

Einkaufszentrale GmbH 

Gewerbepark Lohenheide GmbH 

Stadtsparkasse 

Gewerbepark GmbH 

WRW GmbH (1) 

LEG GmbH (2) 

Verkehrsdienst 

GmbH 

Entwicklungsgesellschaft Stadtmitte 

GmbH 

Theater Grafenhaus GmbH 

88,22 % 

70 % 

AWS Abfallwirtschaft 

(Eigenbetrieb) 

Stadtmarketing (Eigenbetrieb) 

ITVB (Eigenbetrieb) 


Stadt ......... 

32,29 % 

50 % 

50 % 

99 % 

35,22 % 

53,33 % 

1,64 % 

3,02 % 

25 % 

50 % 

100 % 

5,89 % 

5,89 % 

15 % 

20 % 

Stadtwerke GmbH 

Energiehandelsgesellschaft 

mbH 

Windkraft GmbH 

Fernwärmeversorgung 

GmbH 

Bauindustrie GmbH 

Flughafen GmbH 

Intermobil GmbH 

Vereinigung ehemaliger 

kommunaler Aktionäre 

GmbH 

Landeseisenbahn GmbH 

Lokalradio 

GmbH & Co.KG 

NDIX GmbH 

Verkehrs GmbH 

CET GmbH 

79 % 

Technologiepark GmbH 

Wirtschaftsförderung 

GmbH 

10 % 

100 % 

100 % 

33,33% 

33,33% 

100 % 

100 % 

100 % 

100 % 

AHS GmbH 

Parking Services 

GmbH 

Luftfahrt GmbH 

Cargo Services 

GmbH 

Passenger 

GmbH 

AS Services 

GmbH 

Security Services 

GmbH 

WL Spedition 

GmbH 

Lokalradio 

Betriebsgesellschaft 

mbH



Abbildung 175 „Beispiel einer städtischen Beteiligungsstruktur“ 

1.2 

Zu Satz 2 (Fortschreibung des Beteiligungsberichtes): 

1.2.1 

Die Fortschreibung des Beteiligungsberichtes 

Nach der Vorschrift ist der gemeindliche Beteiligungsbericht jährlich, bezogen auf den Abschlussstichtag des 

Gesamtabschlusses (31. Dezember), fortzuschreiben. Die gemeindliche Pflicht ist sachgerecht, denn durch die 

jährlichen Abschlüsse der Gemeinde und ihrer gemeindlichen Betriebe wird zu jedem Abschlussstichtag ein aktuelles 

Bild ermöglicht, dass es im Beteiligungsbericht abzubilden gilt. Mit dem Beteiligungsbericht soll eine differenzierte 

Darstellung der Leistungsfähigkeit der Gemeinde durch die Abbildung der Daten der einzelnen gemeindlichen 

Betriebe erreicht werden. Der Beteiligungsbericht hat daher immer zeitnahe Angaben zu den einzelnen 

gemeindlichen Betrieben zu enthalten, so dass eine Beziehung zwischen den gebotenen Informationen und den 

dahinterstehenden Aufgaben möglich ist 

und durch die Fortschreibung des Beteiligungsberichtes jährlich die 

notwendige 

Aktualität hergestellt wird. 

1.2.2 

Beteiligungsbericht und Gesamtabschluss 

Die Vorschrift legt ausdrücklich fest, dass der Beteiligungsbericht der Gemeinde dem gemeindlichen Gesamtabschluss 

beizufügen ist. Diese besondere Regelung ist Ausdruck dessen, dass eine alleinige Betrachtung der 

wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde nicht immer ausreichend ist, da ggf., abhängig von den örtlichen Verhältnissen, 

eine Informationslücke zwischen Gesamtlagebericht (vgl. § 51 Abs. 1 GemHVO NRW) bestehen 

könnte. Eine solche Lücke gilt es zu schließen, denn im Beteiligungsbericht steht die Lage jedes einzelnen gemeindlichen 

Betriebes im Blickpunkt. 

Er ermöglicht dadurch auch vertiefte und notwendige Erkenntnisse für die 

gemeindliche 

Gesamtsteuerung. 

2. 

Zu Absatz 2 (Veröffentlichung des Beteiligungsberichtes): 

2.1 

Zu Satz 1 (Informationspflichten der Gemeinde): 

Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, dem Rat und den Einwohnern den aufgestellten Beteiligungsbericht zur 

Kenntnis zu bringen. Diese Informationspflichten der Gemeinde gegenüber dem Rat und den Einwohnern soll 

gewährleisten, dass die Gemeinde diesen Adressatenkreis nicht nur über das haushaltswirtschaftliche Geschehen 

der gemeindlichen Kernverwaltung unterrichtet (vgl. § 80 und 96 GO NRW), sondern auch über den Umfang 

ihrer wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Betätigung. Diese gesetzliche Vorgabe schränkt jedoch den Gestaltungsfreiraum 

der Gemeinden nicht ein. Der Beteiligungsbericht 

muss aber für eine Unterrichtung des Rates 

sowie 

der Bürgerinnen und Bürger geeignet sein. 

Mit dem Beteiligungsbericht werden den Adressaten verlässliche und geeignete Informationen zur Verfügung 

gestellt, die die Chancen und Risiken der Gemeinde insgesamt transparent machen und einen Einblick über die 

im Gesamtabschluss darzustellende Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage hinaus ermöglichen. 

Der Beteiligungsbericht steht daher in einem Gesamtzusammenhang mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss. 

Er muss deshalb so gestaltet sein, dass er für eine Unterrichtung des Rates und der Bürgerinnen und 

Bürger geeignet ist. Es soll durch einen lesbaren und verständlichen gemeindlichen Beteiligungsbericht erreicht 

werden, dass die Adressaten bürgerfreundlich und bürgernah über die vielfältigen 

Formen der gemeindlichen 

Aufgabenerfüllung 

des vergangenen Haushaltsjahres informiert werden. 

Aus diesem Grund soll der Beteiligungsbericht mit dem Gesamtabschluss zur Einsichtnahme verfügbar gehalten 

werden. Damit wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit Rechnung getragen, der sich durch die gesamte Haushaltswirtschaft 

der Gemeinde zieht. Die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses erfüllt als Information an die 

GEMEINDEORDNUNG 811



Bürgerinnen und Bürger aber nur ihren Zweck, wenn die Interessenten ausreichende Informationsmöglichkeiten 

geboten werden. Dabei bleibt es der Gemeinde überlassen, ob sie in herkömmlicher Weise ein Druckwerk auslegt, 

den Beteiligungsbericht im Internet verfügbar macht oder in sonstiger Weise informiert. Diese besondere 

Vorschrift über den Zugang zu amtlichen Unterlagen der Gemeinde lässt die Vorschriften des Informationsfrei- 

heitsgesetzes 

unberührt. 

2.2 

Zu Satz 2 (Öffentliche Einsichtnahme in den Bericht): 

Nach der Vorschrift hat die Gemeinde den Beteiligungsbericht zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. Die Gemeinde 

muss es deshalb jedermann ermöglichen, Einsicht in den Beteiligungsbericht nehmen zu können. Sie 

wird diesen Bericht deshalb regelmäßig an einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung auslegen. Die 

Bürgerinnen und Bürger können sich dann entsprechend ihrem Bedarf weitere Kenntnisse über die wirtschaftliche 

und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinde verschaffen. Es bleibt aber der Gemeinde überlassen, ob sie 

den Beteiligungsbericht in herkömmlicher Weise als Druckwerk oder im Internet verfügbar macht oder in sonstiger 

Weise 

ihre Bürgerinnen und Bürger informiert. 

Diese besondere Vorschrift über den Zugang zu amtlichen Unterlagen der Gemeinde lässt die Vorschriften des 

Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) unberührt. Die gesetzliche Vorgabe über die Einsichtnahme 

in den Beteiligungsbericht muss in einen Zusammenhang mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss 

gestellt werden, denn der Beteiligungsbericht der Gemeinde ist nach der Regelung in Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift 

dem Gesamtabschluss beizufügen. Von daher bedarf es keiner weiteren gesonderten Regelung über die 

Schaffung von Möglichkeiten der Einsichtnahme, denn die einschlägigen Regelungen in § 116 Abs. 1 GO NRW, 

die 

auf die Vorschrift des § 96 GO NRW verweisen, kommen dabei zur Anwendung. 

Durch den Verweis besteht für die Gemeinde die Pflicht, ihren Gesamtabschluss öffentlich bekannt zu machen 

und danach bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. Damit 

sollen die Einwohner und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich und bürgernah über den Gesamtabschluss des 

abgelaufenen Haushaltsjahres informiert werden. Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits Adressaten des 

gemeindlichen Handelns und sollen andererseits die Arbeit von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. 

Daher besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die gesamte wirtschaftliche 

Lage der Gemeinde. Aus diesem Grund soll der Gesamtabschluss bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses 

zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden. In dieser Zeit soll auch die Einsichtnahme in den Beteiligungsbericht 

der Gemeinde möglich sein. Damit wird dem Grund satz der Öffentlichkeit Rechnung getragen, der 

sich 

durch die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht. 

2.3 

Zu Satz 3 (Bekanntgabe der Einsichtnahme): 

2.3.1 

Zwecke der Bekanntgabe 

Die Gemeinde ist durch die Vorschrift verpflichtet, auf die Möglichkeit zur Einsichtnahme ist in geeigneter Weise 

öffentlich hinzuweisen. Die Informationen über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung sind regelmäßig 

nur dann den Bürgerinnen und Bürgern zugänglich, wenn diese auch über die Möglichkeit der Einsichtnahme 

in gemeindliche Unterlagen bzw. den Beteiligungsbericht unterrichtet werden. Erst dann können sich 

diese entsprechend ihrem Bedarf die Kenntnisse über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der 

Gemeinde im Rahmen des langfristigen Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses verschaffen. Die Bekanntgabe 

des Beteiligungsberichtes kann in die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses eingebunden 

wird, denn dieser Bericht ist dem gemeindlichen 

Gesamtabschluss beizufügen und regelmäßig dürfte der gleiche 

Adressatenkreis 

angesprochen werden. 

GEMEINDEORDNUNG 812

2.3.2 Die Bekanntgabe ohne Gesamtabschluss 



Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht der Bekanntmachung des gemeindlichen Gesamtabschlusses dadurch 

möglich sein, dass die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die 




Equity-Methode zu konsolidieren wären. In solchen Fällen entfällt nicht die gesonderte Bekanntgabepflicht der 

Gemeinde beim Beteiligungsbericht. Bei einem zulässigen Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses 

müssen gleichwohl die Bürgerinnen und Bürger über die Einsichtnahme in den gemeindlichen 

Beteiligungsbericht in Kenntnis gesetzt werden. In den Fällen dieses Verzichts ist es als vertretbar und sachgerecht 

anzusehen, wenn die Bekanntgabe der Einsichtnahme 

in den Beteiligungsbericht in die Bekanntmachung 

des 

gemeindlichen Jahresabschlusses eingebunden wird. 


GEMEINDEORDNUNG 813



§ 118 

Vorlage- und Auskunftspflichten 

Die Gemeinde ist verpflichtet, bei der Ausgestaltung von Gründungsverträgen oder Satzungen für die in § 116 

bezeichneten Organisationseinheiten darauf hinzuwirken, dass ihr das Recht eingeräumt wird, von diesen Aufklärung 

und Nachweise zu verlangen, die die Aufstellung des Gesamtabschlusses erfordert. 



Auf der Grundlage, dass der Gesamtabschluss die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde 

zusammen mit der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der in den gemeindlichen Gesamtabschluss 

einbezogenen Betriebe so darzustellen hat, als ob die Gemeinde mit ihren gemeindlichen Betrieben eine Einheit 

wäre, ist es für die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses zwingend erforderlich, auch die dafür 

notwendigen Informationen und Unterlagen von den beteiligten Betrieben zu erhalten. Dabei werden an den Gesamtabschluss 

nach dem Grundsatz der gemeindlichen Einheit keine höheren Anforderungen gestellt, als an den 

jeweiligen Einzelabschluss eines gemeindlichen Betriebes. 

Diese Vorschrift baut zudem auf dem § 113 GO NRW auf, die zur Vertretung der Gemeinde in Unternehmen und 

Einrichtungen die erforderlichen Vorgaben trifft, um die notwendige Vernetzung zwischen mittelbarer und unmittelbarer 

gemeindlicher Verwaltung sicherzustellen. In diesem Sinne müssen bei der Ausgestaltung von Gründungsverträgen 

oder Satzungen die Interessen der Gemeinde in ausreichendem Maße verfolgt werden. Darüber 

hinaus haben die Vertreter der Gemeinde in Unternehmen und Einrichtungen den Rat über alle Angelegenheiten 

von besonderer Bedeutung frühzeitig zu unterrichten. Dies soll die Anbindung der Unternehmen und Einrichtungen 

an die Gemeinde verbessern, soweit dies nicht unternehmensrechtlich eingeschränkt ist. 

2. Die Verpflichtungen der Gemeinde 

Mit dieser Vorschrift wird die Gemeinde verpflichtet, im Rahmen ihrer Möglichkeiten darauf hinzuwirken, dass ihr 

von den gemeindlichen Betrieben alle notwendigen Informationen und Unterlagen zur Verfügung gestellt werden, 

die für die Aufstellung des Gesamtabschlusses erforderlich sind. Sie soll der ordnungsgemäßen Durchführung 

dienen und die Aufstellung des Gesamtabschlusses sichern. Die landesrechtliche Regelung lässt die geltenden 

handelsrechtlichen und gesellschaftsrechtlichen Vorschriften unberührt. Dies bedingt auch bei dieser Vorschrift, 

dass die Gemeinde durch die Landesregelung kein unmittelbares Eingriffsrecht auf ihre Betriebe hat, soweit die 

bundesrechtlichen Vorschriften etwas anderes beinhalten. Sie muss sich aber bei der Ausgestaltung von Gründungsverträgen 

oder Satzungen für ihre gemeindlichen Betriebe auch ihre Informationsrechte sichern. 

Diese Verpflichtung der Gemeinde soll gewährleisten, dass die gemeindlichen Betriebe die von der Kernverwaltung 

der Gemeinde für die Aufstellung des Gesamtabschlusses benötigten Informationen tatsächlich zur Verfügung 

stellen. Ob in der gemeindlichen Praxis diese gesetzliche Vorgabe eine große Bedeutung erlangt, muss 

abgewartet werden. Ausgehend davon, dass die gemeindliche Kernverwaltung als Muttereinheit über den gemeindlichen 

Betrieben als Tochtereinheiten steht, hat sie auf Grund eines Beherrschungsverhältnisses die Möglichkeit, 

in diesem Rahmen die benötigten Informationen von ihren Betrieben zu verlangen. 


GEMEINDEORDNUNG 814

Neues Kommunales Finanzmanagement in Nordrhein ... - MIK NRW

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