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XXVII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“La Innovación en la Gestión Pública”
Caracas, 2014
¿Innovar la gestión o la institución? Apuntamientos y
propuesta de modelo sobre innovación gubernamental
Adrián Rafael Jiménez Guth
______________________________
Tercer Premio (compartido)
1.- Contexto
El punto de arranque de este ensayo se enmarca en la permanente necesidad de la gestión
pública por mejorar su desempeño, para cumplir con su misión social y garantizar una adecuada
convivencia social de los ciudadanos-soberanos. Ya sea mediante acciones con tintes de auténtica
innovación; hasta caprichosas ocurrencias de los gobernantes en turno, las administraciones
públicas deben hacer cumplir la ley y establecer la gestión más adecuada para hacerlo en forma
objetiva, expedita y honesta -prácticamente en todo el mundo.
Ante esta permanente necesidad organizacional por adecuarse al mandato legal, en
consonancia con las expectativas y deseos de los usuarios, en una sociedad cada vez más
influenciada por los mensajes mercadológicos, y acelerada por la permanente competencia
tecnológico, surge la necesidad por encontrar modelos y ejemplos que orientes a los gobiernos hacia
la mejorar de su relación con los ciudadanos, ponderando su destino fatal como garantes de la
estabilidad en representación del Estado; sujeto a las veleidades de un mundo cada vez más
automatizado y pragmático que utiliza sin freno las innovaciones tecnológicas, para dotar las
transacciones humanas de mayor velocidad.
Con este panorama de fondo, es necesario pasar a revisión el concepto de innovación,
utilizado desde mediados del siglo XX como modelo aspiracional en el ámbito económico; y desde
hace escasas 3 décadas por la administración pública en todas las latitudes.
La perspectiva de Schumpeter sobre la innovación, como el motor del desarrollo y ciclo
económicos dentro del sistema capitalista liberal, ha sido uno de los descubrimientos económicos
más impactantes de nuestra era. Superior en pragmatismo a la teoría liberal pura fincada en la
división del trabajo de Adam Smith, o de la misma lucha de clases marxista, la innovación como
proceso endémico a la evolución económica marca hitos en forma impresionantemente rápida,
empujando los mercados de bienes y servicios hacia un derrotero sin fin aparente, al menos eso
pensamos…
Para efectos prácticos, hemos de describir en este trabajo la evolución de una innovación que
tradicionalmente arroparon las grandes empresas como artífice de su éxito ante el mercado masivo,
hacia un concepto menos protegido y más compartido por parte de las economías y la denominada
Sociedad del Conocimiento, sustentado en un modelo de “Triple Hélice”; para perpetuarse como
una necesidad no solo organizacional, sino institucional y económica en el sentido estricto de la
palabra. A tal grado que el sector público ha hecho suya la imperiosa necesidad por innovar.
Ante esta perspectiva, resulta interesante observar el hecho de que uno de los componentes
del modelo de Triple Hélice es el propio sector público o gobierno. Ante este panorama, surgen
preguntas inquietantes para la administración pública, algunas de ellas: ¿Qué precisiones debe traer
consigo la aplicación indiscriminada -como ha sucedido en algunos países, entre ellos México- de
un término netamente económico a la realidad gubernamental? ¿Cuál es la relación conceptual y
real entre la burocracia como sustrato sociológico y organizacional de la estructura gubernamental y
la innovación? y ¿Cómo podría un gobierno local, estatal, regional o incluso federal ofrecer un nivel
aceptable de mejora y acompañamiento a la sociedad, que le exige un desempeño acorde a las
nuevas realidades sociales? ¿Podría el modelo de Triple Hélice, no solamente enfocar sus esfuerzos
a la innovación empresarial, sino también a conculcar innovación en las organizaciones públicas
que a su vez le sustentan?
La presente exploración, no pretende agotar las respuestas de dichos cuestionamientos,

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aunque sí promover la reflexión y discusión de nuevos acercamientos al proceso de mejora…
¿innovador? dentro del sector público; recalcando los alcances reales del concepto innovador. Ello
nos lleva irremediablemente a cuestionarnos el tipo de gestión pública que queremos como
sociedad, así como a plantear una disección del término innovación, para facilitar la comprensión de
los esfuerzos que en este sentido han dedicado gobiernos de la mayoría de los países
iberoamericanos, y si éstos han redundado en un fortalecimiento real, perceptible y duradero del
cumplimiento de sus funciones sociales.
En este camino habremos de cuestionar las causas subyacentes por las cuales desde hace
décadas ha sido percibido -más de las veces en forma totalmente injustificada- que el sector público,
prácticamente en todo el mundo, camina “vergonzantemente” por detrás del sector privado, en lo
que a transformar ideas en innovación se refiere. Y trataremos de vislumbrar si los esfuerzos por
invertir en dicha “innovación” son absolutamente necesarios para cumplir los fines sociales del
aparato público, en un contexto burocrático institucional.
Sin caer en la ciega exaltación de la publicitada efectividad empresarial, o en la condena
permanente a la laxitud burocrática, la gestión pública debe otra vez, pasar a debate respecto de sus
cimientos, las estructuras y procesos que le caracterizan, así como la administración del personal
que le da vida, no con otro fin sino el de encontrar mejores caminos, que puedan ser tomados en la
práctica para elevar el desarrollo social y humano de los habitantes, mediante un mejoramiento de la
gestión pública, visualizando si en este entramado tiene cabida el término “innovación”.
Analizaremos también algunos ejemplos de pretendidas innovaciones, como una manera de
visualizar sus alcances y detectar sus limitaciones, para finalmente proponer un modelo original,
que pueda ser capaz de generar innovación al interior de los gobiernos atendiendo sus motivaciones
más reales.
El presente ensayo se divide en cuatro secciones. La primera explora el concepto de
innovación desde el sector público, referenciando los orígenes del término y el ámbito original de
aplicación. En la segunda sección haremos apuntamientos sobre la necesidad de innovar, con las
debidas precauciones del tema. La tercera sección posiciona el binomio entre innovación y
gobierno; la cuarta desarrolla el concepto y el ethos burocrático, en el contexto de la necesidad por
innovar. La quinta sección busca posicionar una disyuntiva entre la innovación y la improvisación.
En la sexta sección, describimos algunos ejemplos de innovaciones institucionales y de gestión en
el ámbito Mexicano; y por último en la última sección proponemos un Modelo Trifásico de
Innovación Gubernamental.
2.- Innovar ¿o morir?
Apercibidos del riesgo por caer en la tentación de beber “vino viejo en botellas nuevas” tal
como lo advierten Jackson y Hood (1997), proponemos partir de una pregunta elemental a riesgo de
parecer inocentes: ¿Qué debemos entender por innovación? La intención no es otra que la de
sensibilizarnos respecto del alcance original del término, y distinguir su aplicación práctica desde la
perspectiva de su descubridor: Joseph Alois Schumpeter, economista Austríaco. Entonces habremos
de advertir la aplicación que se desarrolla en el campo del sector público, desde hace apenas
algunas décadas, con el advenimiento de la denominada New Public Management (NPM) y la
filosofía gerencialista en la función pública. Para ello es necesario escudriñar en el sentido
primordial del término que nos convoca.
Atengámonos primero a la definición etimológica del término. De acuerdo con el Diccionario
de la lengua española, la palabra “innovación” proviene del latín innovatio, -onis y significa la
creación o modificación de un producto, y “su introducción en el mercado”. De entrada, esta
definición estrictamente lingüística nos pone en perspectiva. ¿Debe entenderse entonces que
únicamente es innovación aquello que se introduce al mercado… al libre juego de oferta y demanda
de bienes y servicios?
Reforzando el alcance etimológico, desde la perspectiva de Drucker en su obra La
Innovación y el Empresariado Innovador (1997: 25-26), “el empresariado innovador ve el cambio
como una forma saludable. No necesariamente lleva el cambio él mismo. Pero (y esto es lo que
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define al empresario innovador) busca el cambio, responde a él y lo explota como una
oportunidad”. Hasta el momento de la edición de dicha obra, comenzaba a desarrollarse poco a
poco el tema de la innovación al interior de las administraciones públicas. En ese momento, uno de
los más perspicaces consultores administrativos del siglo XX, solo percibe la innovación como una
oportunidad para los empresarios.
Si seguimos el devenir del término desde su descubrimiento o invención (alrededor de 1935),
no quedaría más remedio que aceptar que originalmente y hasta mediados de la década de los años
80 del siglo XX, con el advenimiento de la filosofía administrativa enfocada en la reinvención de
los gobiernos y el gerencialismo público, no existió razón alguna para que se pensara en innovar
dentro del aparato público: es un verbo que se fue creado en plena era de producción masiva de
bienes (fordismo), para ser aplicado como una ventaja competitiva al estar frente a frente con el
mercado.
Obviamente, las mejoras en procesos, estructuras y relaciones entre las unidades que
conforman el aparato público, se han dado desde las primeras manifestaciones gubernamentales en
el mundo, pero sin la etiqueta innovadora y lo que conlleva. Valga como ejemplo un tanto
exagerado la remisión a la Biblia cuando el propio Moisés dio trazas de innovador al delegar su
autoridad ante su dios, por consejo de su suegro Jetró, a los “hombres más capaces de todo Israel y
les delegó su autoridad como si fueran sus representantes” (Éxodo, cap. 18 v. 13-27). Hecho que
para algunos marca un hito en la historia de la administración (Chiavenato 1976: 15). Curiosamente
Moisés no ha trascendido en la historia precisamente como “innovador”… aunque tal vez desde
nuestra óptica del siglo XXI lo haya sido… ¿o no?
En este contexto, y a efecto de señalar elementos que nos permitan despejar dudas sobre el
alcance real del término, cabe aclarar que la innovación implica el punto final de un proceso que
Schumpeter denominó la “destrucción creativa” y que desemboca justamente en la incorporación al
mercado de libre competencia económica, de un bien o servicio “nuevo”. En su obra Capitalismo,
Socialismo y Democracia, Schumpeter (1996:120) escribe: “El mismo impulso fundamental que
pone y mantiene en movimiento a la maquinaria capitalista procede de los nuevos bienes de
consumo, de los nuevos métodos de producción y transporte, de los nuevos mercados, de las nuevas
formas de organización industrial que crea la empresa capitalista”. Al parecer la innovación es
simplemente lo nuevo, puesto en el mercado.
El economista austríaco estaba convencido que una especie de constante mutación industrial
(como él mismo la llama), se encarga de proporcionar al sistema capitalista, no solamente los
elementos necesarios a las empresas para acompasarse a las necesidades sociales de las distintas
etapas históricas, sino que constituye un proceso indispensable para su sobrevivencia dentro del
sistema. Un proceso por cierto generado al principio, desde adentro de las propias empresas
(endógeno).
Hoy en día y poco a poco el empresariado ha adoptado medidas cada vez más audaces y
directas, para “escuchar la voz” de sus clientes, adaptarse (innovación exógena); y entonces ofrecer
productos que satisfagan al mercado. En pleno siglo XXI, pocos empresarios alegarían que
desconocen la importancia de ajustar sus procesos, instalaciones y formas de atención a lo que el
cliente pida; vivimos efectivamente en una especie de Dictadura del Clientetariado.
La historia contemporánea referente a la competencia de grandes empresas, por diseñar y
colocar en el mercado por ejemplo nuevos modelos de teléfonos celulares y artefactos electrónicos
para masificar información, es una muestra fehaciente de lo que significar innovar. Y aquellas
marcas o compañías que no supieron o pudieron hacer frente a las agresivas innovaciones de la
competencia, simplemente han desaparecido o su participación en el mercado -otrora
impresionante, como por ejemplo los aparatos denominados Blackberry- ha decaído
estrepitosamente.
Esta dinámica permanente de creación de nuevos productos y formas de producción, supera -
según Schumpeter- la visión de la tradicional de guerra de precios como arma para abatir a la
competencia. Se trata pues de añadir valor a la producción, a la par que se abaten costos, si
utilizamos el lenguaje de los modernos estrategas económicos empresariales.
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Conviene entonces preguntarnos ¿Cuál ha sido el mecanismo interno genérico que han
utilizado las empresas para innovar? Durante la primera mitad del siglo XX, las grandes empresas
dedicadas a la producción automotriz, a la industria química, a la medicina y a la generación de
aparatos domésticos, por mencionar algunas, dedicaban grandes esfuerzos para abatir a su
competencia, mediante inversión en investigación y desarrollo para generar nuevos productos y
servicios.
Los esfuerzos en este sentido eran débilmente impulsados por el Estado (finalmente se trata
de jugar en el terreno liberal de la economía, se espera un nivel de acatamiento por parte del
gobierno de aquél otrora fatídico “laissez faire, laissez passer”); excepción hecha de productos o
asuntos militares. No fue sino hasta el último cuarto del siglo, cuando se conceptualiza la
denominada Triple Hélice de universidad - industria - gobierno; concepto moldeado por Etzkowitz
(1994); y Etzkowitz y Leydesdorff (1995), acompasando elementos de trabajos precursores
presentados por Lowe (1982) y Sábato (1982).
Contra toda lógica, si pensamos como un economista liberal capitalista ortodoxo, el modelo
de Triple Hélice otorga un papel relevante al gobierno como impulsor de la innovación en el sector
privado. En sí la idea puesta en práctica ha sido una auténtica innovación; cuando lo que menos se
esperaría al menos en teoría, es la intervención del gobierno para moldear la innovación en el sector
privado de la economía.
De esta forma, la idea Schumpeteriana ha ganado un terreno impensable hace algunas
décadas, y ha posicionado a la innovación como uno de los objetivos de los propios gobiernos
nacionales, y de las organizaciones a nivel supranacional. Los actores de esta Triple Hélice, se han
convertido en aliados -al menos en la retórica y el papel- para gestionar, a nombre de la sociedad
entera, el avance de la mutación industrial en el sector privado.
Además de incluir a la institución gubernamental, una fortaleza novedosa de la Triple Hélice
radica en la inclusión de las instituciones de educación superior, como ingrediente clave para
generar innovaciones en el mercado. La tesis general que sustenta el modelo de Triple Hélice
entonces, se alinea con la llamada Sociedad del Conocimiento, al incluir a la institución
universitaria con un papel más prominente (y emprendedor) para potenciar la innovación y el
desarrollo económicos; como catalizador para generar nuevas instituciones y procesos relacionados
con la producción industrial, la transferencia y aplicación de nuevas tecnologías.
Teóricamente, esta visión corresponde en mayor o menor medida no solo con la noción
Schumpeteriana de la destrucción creativa (destruimos un antiguo modelo mental, para dar paso a
uno nuevo), sino que al incluir actores socialmente relevantes (gobierno, institución de educación
superior y empresa) cualquiera podría pensar que entonces debería fomentar y encauzar el proceso
creativo no solo hacia las empresas, sino hacia de cada una de las instituciones que conforman la
hélice; al menos en teoría.
Si lo vemos como un modelo dinámico, la Triple Hélice no solamente implicaría
correlaciones entre tres sectores, con la finalidad de beneficiar y fortalecer al mercado de bienes y
servicios, sino que debe propiciar ajustes institucionales al interior de cada uno de los participantes
y entre ellos mismos. En otras palabras; el modelo de Triple Hélice no solamente debería generar
sinergias provechosas para la parte industrial - empresarial-, sino también para cada una de las
partes que componen el modelo, mediante la permanente exploración de sus capacidades creativas y
con ello dar forma a las ideas y constituirlas en innovación para sí mismas… ¿o acaso puede
ofrecerse a otros sectores lo que institucionalmente no se tiene?
Ante esta suposición, no queda más que tratar de correlacionar el estado que guardan los
indicadores de innovación internacional en cada país y su desarrollo institucional o gubernamental.
En el meollo de esta discusión sobre el fenómeno innovador y su vigencia, habrá que dar
cabida a quienes opinan que hasta este concepto enfrenta obstáculos en su desarrollo.
Recientemente, llama la atención el posicionamiento de un tema nada prometedor para la brillante
idea de Schumpeter; o al menos retador conceptualmente: ¿hemos llegado al final de la línea, una
especie de final tecnológico de la historia?
Los presupuestos que sustentan esta pregunta no son despreciables, algunos economistas
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como Robert Gordon (2012) de la NorthWestern University de Estados Unidos, se remiten a
reflexiones sobre la productividad, para ahondar en el tema y argumentan que “el mundo está
regresando a un régimen, en el cual el crecimiento ya no se encuentra guiado por el progreso
tecnológico, sino por la adición de más y mejor fuerza de trabajo, capital y recursos” y argumenta a
manera de sentencia: “la mayoría de las innovaciones de la década pasada no cambiaron
sustancialmente la productividad laboral o el nivel de vida de las personas, de la forma que lo hizo
el descubrimiento de la luz eléctrica, los automóviles o la plomería interior a los hogares… a lo
más, representaron mejoras graduales a capacidades tecnológicas existentes: el iPod reemplazó al
CD Walkman; los teléfonos inteligentes reemplazaron a los celulares; y los iPads reemplazaron a
las minicomputadoras”.
Para recalcar aún más lo anterior, basta revisar los descubrimientos de Pierre Azoulay y
Benjamin Jones, quienes avistaron que en Estados Unidos, los trabajos de investigación y desarrollo
contribuyeron casi siete veces más al factor de productividad en la década de los años 50 del siglo
XX, en comparación con el año 2000.
¿Se extinguirá el proceso innovador como lo conocemos? No consideramos que ésta sea la
pregunta correcta. La historia nos demuestra que el proceso innovador incluye dentro de sí, la
misma “genética” que Darwin incluyó para su teoría de prevalencia del más adaptable: se satisface
con evidencia difícilmente refutable. Cabría entonces preguntar de manera más certera ¿existen
diversos tipos de innovación? Al parecer, la utilización hasta ahora indiscriminada del término, se
presta a confusión; y por ello resulta necesario, tal como lo han descrito algunos autores, el
presentar variantes.
Para tratar de posicionar correctamente la problemática planteada párrafos atrás, Clayton
Christiensen (1995) de la Escuela de Negocios de Harvard, propuso la Teoría de la Innovación
Disruptiva, la cual conlleva la destrucción creativa de los negocios que una vez parecieron seguros
y rentables. Ello supone la existencia de dos tipos de innovación a nivel más específico: las
innovaciones que empoderan a las empresas mediante nuevos productos y servicios; y las
innovaciones eficientes: aquellas que abaratan los productos y servicios existentes en el mercado.
En otras palabras, existe una innovación original, que parte de cero, como los grandes adelantos
científicos del siglo XIX y XX; y aquella que los perfecciona pero de suyo ya no es totalmente
original.
En cuanto a su participación en la Triple Hélice, estaremos de acuerdo en que una función de
los gobiernos dentro del establishment capitalista occidental, es el de jugar un rol equilibrador, de
inclusión de los marginados en el desarrollo económico y garante del desarrollo integral de la
sociedad; y por ello todos los países que asumen seriamente su papel dentro de este modelo
establecen mecanismos mediante los cuales se impulsa la innovación como proveedora de una
ventaja competitiva no solamente para las empresas particulares, sino como sociedades ante el
panorama mundial, donde los inversionistas prefieren a aquellos países donde existen las
condiciones propicias para innovar.
Generalmente -al menos en América Latina- dichos mecanismos están vinculados a la
creación de un mercado interno de concurso para la asignación de fondos, destinados a promover
proyectos que se consoliden en el sector empresarial, como es el caso de Argentina, México y
Chile, por mencionar tres ejemplos representativos.
Así las cosas ¿Aplica el mismo concepto de innovación, generado en el ámbito empresarial, a
los gobiernos, al sector y gestión públicos?
Debemos precisar de entrada que no es siquiera tema de discusión, el hecho que difícilmente
alguien podrá poner en duda lo referente al perfil esencial del concepto de innovación. El término
fue acuñado para ser utilitario en el ámbito de la producción capitalista de bienes y servicios,
inmersa en franca competencia.
¿Y el ámbito público? Sin afán de suscitar controversia sobre la capacidad para transpolar el
término de un ámbito a otro, cabe subrayar el papel de los gobiernos; que de acuerdo con otro
economista multicitado como lo es Lester Thurow (1996), aquellos son indispensables para que
pueda funcionar el sistema capitalista, dado que garantizan la inclusión de quienes económicamente
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estaría marginados, así como la provisión de leyes, de impartición de justicia, de un contexto
pacífico para la democracia y la protección nacional, al menos. Por ello, resulta esencial que la
administración pública desarrolle en su interior los mecanismos para garantizar a la sociedad, que el
sector público puede en los hechos al menos acompasarse al desarrollo social y atender sus
legítimos derechos.
Al parecer en el ámbito público, la generación de innovación adquiere un cariz marcadamente
distinto al de la empresa privada, si bien existen bienes y servicios que tienen el mismo efecto
técnico en ambos sectores; por ejemplo las innovaciones en el terreno de la informática o el
internet, las cuales encuentran un terreno común de utilidad tanto para la empresa privada como
para la pública, también es cierto que políticamente, estas innovaciones vienen a impactar en forma
distinta a ambos sectores, dado que el uso de dicha innovación dentro del aparato público tiene una
finalidad relacionada irremediablemente con un aspecto de poder, en mayor o menor medida;
atreviéndonos a subrayar que en aquellas realidades donde no existen condiciones de separación
fáctica entre poder político y administración pública (situación que lamentablemente sigue presente
en un buen número de gobiernos locales, regionales e incluso nacionales), toda innovación o mejora
propiciada o aplicada por el gobierno en turno busca la aprobación del electorado y en muchos
casos se analiza su viabilidad bajo criterios de rentabilidad política.
De hecho, esta circunstancia real lleva a cuestionarnos ¿cómo es que personas creativas y
entusiastas, léase los empleados de sector público o burócratas públicos- sostienen sus niveles de
creatividad y entusiasmo, si el objetivo de la innovación es servir a una finalidad política?
(Lundsten 2011).
Pareciera entonces que no solamente se benefician los usuarios de los servicios y trámites
gubernamentales, cuando existen una “innovación exitosa” por parte de los gobiernos, sino
fundamentalmente los gobernantes y partidos políticos en turno; y esto lo han comprendido bien
quienes acceden al poder. Se crea entonces un círculo que oscila entre el vicio y la virtud: crear
innovaciones para acceder a posiciones de poder y al llegar a éstas, impulsar innovaciones.
Pero la realidad nos muestra que el funcionamiento de este sistema, no es tan sencillo, toda
vez que la innovación ha estado presente en el discurso político latinoamericano desde hace ya
algunas décadas, y sin embargo el desarrollo de la administración y de la gestión público no
demuestra tal avance respecto de aquellos indicadores internacionales que evalúan el desempeño del
sector público, como son la transparencia y combate a la corrupción, la recaudación pública y el uso
de tecnologías de información para abatir costes y mejorar los servicios públicos, por mencionar
algunos.
¿Qué sucede entonces? Pareciera que debemos reflexionar acerca del verdadero alcance y
significado de la innovación en el ámbito público, pues podríamos caer en el error de señalar como
innovaciones, a meras acciones de mejora pasajera, o incluso a decisiones que son transitorias y
oportunistas e incluso caprichosas; y no representan un fortalecimiento de las capacidades
gubernamentales o institucionales y sólo buscan agradar o ser aceptadas por el mercado de usuarios.
La innovación gubernamental entonces, entra a matizar el panorama propuesto por Evans
(2003) en su argumentación respecto del hibridismo como estrategia administrativa y representaría
una especie de “cuña” para que la burocracia -e instituciones que le recrean- cumplan gradualmente
con las expectativas de un mercado cada vez más inestable e impredecible, y de una incipiente
democracia deliberativa.
Tal vez una diferencia contundente del ámbito público, respecto del ámbito empresarial y el
mercado, es que aquél no cuenta con filtros implacables (como lo es la aceptación de un bien o
servicio de tipo económico) para determinar qué es realmente una innovación o no; y los
gobernantes y sus asesores no han encontrado la forma de distinguir entre lo que parece innovación
y aquello que no lo es en estricto sentido. Tampoco han reparado en conocer más a fondo hasta qué
punto es posible moldear las instituciones o adaptar el modelo burocrático propio de los gobiernos.
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3.- Innovación y gobierno
Desde inicios de los años 80 del siglo XX, tanto el sector privado como el público en el
mundo occidental han experimentado presiones externas nunca antes vistas en el pasado reciente.
La llamada "globalización", resultado de una auténtica revolución en la forma de conducir los
asuntos económicos, impulsada por el arribo de la tecnología informática y de comunicaciones, ha
promovido un profundo cambio en los procesos de producción de bienes y servicios.
Desde la década pasada, una cantidad considerable de estudios se han realizado en el
contexto de la cuestión, sobre si las economía occidentales están comenzando a generar formas
enteramente nuevas de organización de la producción (a diferencia de lo que agudamente observó
Schumacher en la década de los 70, con su obra “Small is Beautiful”). Sin embargo ha habido pocos
esfuerzos para tratar de comprender cómo estas nuevas formas de producción afectan la
organización y la administración general del llamado sector público o administración pública.
Lo anterior también es analizado bajo la óptica de un cambio en la forma de evolución
capitalista, fenómeno que se interpreta como el ocaso del llamado "fordismo" o modo de
producción para la satisfacción de necesidades masivas, para el gran consumo. La expresión
socioeconómica del llamado "post fordismo" implica la llegada de conceptos ahora vinculados con
la denominada era "post-burocrática", postura administrativa cuya esencia está relacionada con un
profundo incremento de la flexibilidad de aquellos organismos sociales, que aparentemente no
tendrían libertad de movimiento alguno bajo el cobijo de la burocracia.
Desde la perspectiva de Clegg (1990) somos testigos de la emergencia de un tipo de
organización caracterizada por ser flexible, acomodaticia a nichos de mercados, y empleadora de
una fuerza de trabajo multihábil. Todo lo anterior sujeto a redes de información de alta velocidad:
en apariencia un caldo de cultivo extraordinario para la innovación en la institución gubernamental.
Para contextualizar correctamente la potencial necesidad de mejoras institucionales y
burocráticas, conviene precisar su área práctica de influencia, la cual no solamente se circunscribe a
la gestión pública sino también a las políticas públicas. Tal como lo advierte Waissbluth (2002), la
frontera entre ambos conceptos es difusa, pero finalmente podemos referirnos a la política pública
como el qué hacer y a la gestión pública, como el cómo hacerlo. Y así como podemos realizar esta
distinción, también enfatizamos que no debemos perder de vista que las organizaciones, con sus
sistemas de gestión (estructuras y procesos) y sus políticas públicas, pertenecen a la institución
gubernamental desde una óptica estructuralista y funcional.
Si bien, nuestra época se caracteriza por innovaciones casi diarias en el ámbito de la
tecnología y las formas de comunicación, el binomio innovación y gobierno es problemático. No
resulta sencillo aplicar la dinámica innovadora a una institución como ésta, pese a lo que muchos
neogerencialistas pudieran afirma. Los hechos lo confirman. Independientemente del sustrato
burocrático que subyace a todas las organizaciones gubernamentales (en el mejor de los casos),
pareciera que las políticas públicas en este sentido, no se encuentran bien definidas a nivel
supranacional y nacional, en el caso de México.
Al consultar algunos documentos rectores en la materia de gestión pública en el caso
latinoamericano, encontramos el documento denominado Una Nueva Gestión Pública para América
Latina, editado por el CLAD (1998), en el cual no se menciona la innovación como elemento
necesario o acompañante de los esfuerzos de reforma del estado; damos por sentado que la
multicitada Reforma del Estado, la Reforma Gerencial así como el énfasis en la evaluación del
desempeño burocrático etc., revisten el carácter de innovaciones, pero esta presunción es adelantar
mucho dado que explícitamente no hay ninguna mención sobre la importancia de la innovación en
la gestión pública en este documento.
Otro ejemplo, es la Carta Iberoamericana de la Función Pública aprobada por la V
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado (2003).
Resulta curioso constatar que este marco de referencia genérico y no vinculatorio, menciona la
innovación en las políticas y prácticas de la gestión de las personas, así como la necesidad por “la
superación de las visiones burocráticas sobre las Administraciones Públicas… y su sustitución por
enfoques orientados a la producción de resultados, la innovación…”. Sin embargo, no se posiciona
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el concepto como criterio orientador o principio rector de la gestión pública.
A nivel local, el famoso Pacto por México, visto por muchos como un instrumento innovador
de administración pública, no contiene menciones específicas o determinantes sobre el tema de
innovación; el mismo Plan Nacional de Desarrollo y su Programa para un Gobierno Cercano y
Moderno, soslaya el énfasis tan marcado que utilizaron sus planes predecesores de los dos sexenios
anteriores.
Ello, no es trivial, dado que desde el año 2000, con la llegada por primera ocasión en la
historia moderna del país, de un partido de oposición a la Presidencia de la República, éste hizo de
la innovación su bandera hacia el interior del gobierno, con la puesta en marcha de la Oficina de
Innovación Gubernamental (OIG) a nivel federal durante el sexenio del Presidente Fox (2000-
2006), y la creación de la Secretaría de la Función Pública (SFP), dedicada a promover entre otras
cosas la mejora de la gestión pública mediante una unidad dedicada a ello. Todo ello puesto en el
olvido el día de hoy.
Hoy en día, existen esfuerzos con presupuestos nada despreciables, para echar a andar un
modelo bifásico (aquí no cabe todavía una Triple Hélice, dado que difícilmente el sector
empresarial se uniría a los otros dos para impulsar la innovación en el sector público, todavía).
Diversos son los estados y municipios en México que apuestan por la “innovación”, aunque con
resultados poco convincentes. No existe a la fecha algo parecido por ejemplo al esfuerzo de
colaboración entre la Universidad de Filadelfia y la Ciudad de Filadelfia, al fundar la Academia
para la Innovación Municipal, cuyo objetivo a decir de sus creadores es impulsar los principios y
práctica de la innovación en el gobierno local, mediante el cambio de la manera en que los
empleados de gobierno piensan acerca de la innovación y desarrollan sus ideas. En la práctica, la
idea ha sido generar un curriculum específico de innovación para municipios.
Resulta curioso que uno de los aprendizajes que se exhiben como resultado de las primeras
clases impartidas dentro de este programa, sea una declaración en la cual se afirma que la
innovación municipal podría ser un contrasentido para cualquier cínico, pero se afirma en descargo
del curso, que las ciudades -municipios- cuentan con palancas de influencia social y con una
perspectiva que la industria no tiene. Se enfatiza entonces que los municipios pueden aplicar
innovación en política pública, en compromiso ciudadano, en programas sociales y en mecanismos
de financiamiento, entre otros.
A la par que estos esfuerzos, podemos mencionar otro que ha encontrado en este su nicho de
mercado en los Estados Unidos: el Project on Municipal Innovation de la Harvard Kennedy School.
Cabe mencionar que dicha escuela ha promovido desde 1986 la práctica de la innovación en el
sector público mediante el Programa de Premios a las Innovaciones en el Gobierno de los Estados
Unidos.
Pero incluso en el seno de estos esfuerzos, es admitido que parece un contrasentido generar
innovación en cualquier nivel de gobierno.
Si nos atenemos a un análisis serio del tema, por supuesto que para el ciudadano típico, e
incluso para algún analista superficial pareciera un contrasentido; se trataría de dos ámbitos que
tradicionalmente se han mostrado antagonistas a lo largo de la historia, o en el mejor de los casos
simplemente han debido correr en paralelo: el ámbito económico innovador y el gobierno
burocrático. Pero ante un análisis más profundo, cabría formular preguntas sobre la idoneidad del
sector público para impulsar en sus adentros el concepto innovador y arrojar más luz sobre si
estamos frente a la disyuntiva de la innovación gerencial o la adaptación burocrática, como
cuestiona Lazcano (2011).
4.- Burocracia e innovación
Frecuentemente, el modelo burocrático descrito por Weber ha conducido a los bien conocidos
vicios que se palpan cuando el ciudadano se acerca a una ventanilla gubernamental a efectuar un
trámite, en cualquier país. Se dice popularmente que a mayor mediatización en la obtención del
servicio o producto solicitado al gobierno, mayor burocracia.
Lo anterior trata de justificarse mundialmente en vista de la aceleración desmedida con que
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Caracas, 2014
ahora se realizan negocios y transacciones en todos aspectos.
Sin embargo, debemos reconocer que poco hemos hecho por analizar más a profundidad
acerca de la organización técnica, ética o social del buró en esta época. La burocracia corre el riesgo
de ser juzgada y sentenciada sumariamente.
En este apartado conviene fijar como punto de partida, la postura que nos comparte Octavio
Paz, en una reflexión contenida en su obra El Ogro Filantrópico (1983) donde nos refiere a la
pervivencia del llamado Estado Burocrático. El sólido argumento de Paz, es sustentado y extraido
de la realidad: no existe forma política o ideología puesta en marcha a través de un sistema político,
como en su momento el comunismo soviético o el vigente capitalismo occidental, que no se
encuentre condicionado por la existencia del Estado Burocrático; matizando que Paz ubicaba la
burocracia más allá de una clase o casta predeterminada, la refería como un conglomerado de
personas que se benefician con el poder político y por ello buscan perpetuarse sistémicamente en él.
Esta reflexión contextualiza los estudios del tema público, cuando se recuerda que
precisamente ha sido la presión ejercida contra el modelo burocrático a lo largo de las últimas tres
décadas, lo que ha promovido la aparición de la llamada Nueva Administración Pública (NAP) o
Gerencialismo como pretendidas innovaciones en el campo de lo público, que han buscado edificar
una alternativa viable al modelo clásico sustentado en la burocracia. Cabría preguntar ¿dónde se
encuentran las evidencias de esta factibilidad?
Si bien, más adelante exploraremos algunos intentos por hacer realidad los argumentos de la
NAP, se considera indispensable repasar los alcances de la burocracia, para ir definiendo aquellos
puntos de encuentro y desencuentro relacionados con la innovación.
Vale recordar que la burocracia es el principio general de orden y racionalización del trabajo,
que permite alcanzar objetivos funcionales de la mejor manera posible, de una manera
racionalmente aceptada (Weber 1964). Esto deriva en un sistema altamente estandarizado de
coordinación y control dentro de las organizaciones y la atención puntual a procedimientos
formales. Lo que tanto hemos observado y criticado en la práctica: la atención al proceso
formalmente aprobado.
Weber propone que la burocracia nace y se reproduce como una exigencia racional, dada la
creciente complejidad que observaron las organizaciones a finales del siglo XIX y principios del
XX, lo cual vino a demandar modelos administrativos definidos, fincados principalmente en la
supervisión y el control.
Dado que la era industrial, así como el modelo de estado democrático contemporáneo son
productos refinados de nuestra cultura, no debe sorprendernos que también lo sea el concepto
burocrático, ya que nace de la mano de ambas entidades sociales, acompasadas por un estado
económico liberal, que curiosamente también es padre de la filosofía innovadora.
Administrativamente, la burocracia se constituye en un modelo organizacional históricamente
capaz de asimilar las características implicadas tanto por la teoría clásica administrativa o
taylorismo y la teoría de las relaciones humanas.
Para el modelo burocrático es primordial considerar que una persona puede ser remunerada
para actuar y comportarse de cierta manera preestablecida, la cual le debe ser explicada detallada y
minuciosamente en un contexto legal, distinguiendo al administrador del propietario y protegiendo
la propiedad privada de los medios de producción, en el caso del sector privado.
Múltiples factores han intervenido para que esta racionalización de la actividad
administrativa se diera en todo tipo de organizaciones. Uno de ellos parece ser la ética inspirada por
el movimiento protestante con relación al trabajo. En este sentido, Weber sostiene que las
organizaciones productoras y básicas del sistema de acumulación capitalista se originaron gracias a
una forma de pensar, a una moralidad ascética y estricta permitida e impulsada por la doctrina
protestante, lo que impuso sobre cualquier pulsión personal, el acatamiento de la ley o norma.
Para Weber, en la sociedad "legal, racional o burocrática, predominan normas impersonales y
una racionalidad en la elección de los medios y de los fines, como en las empresas, en los estados
modernos, en los ejércitos.
La dominación legal que se traduce en apego a la ley y al proceso (do it by the book), ha
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derivado nada más y nada menos que en el Estado de Derecho. Es un producto refinado de la
civilización donde se preestablecen conductas sociales, donde nada se improvisa de manera general;
las formas y contextos se encuentran ya contemplados en el compendio de leyes y normas escritas.
En la microeconomía, las relaciones humanas derivadas del proceso de producción también deben
obedecer a la ley, a la norma ya establecida, llámese ésta procedimiento, contrato, protocolo o
instructivo.
Así, para Weber, la sociedad legal se entiende como la comunidad donde el comportamiento
es preestablecido por escrito; se prevé a través de la norma y ésta es un producto puramente
racional.
De igual forma, cabe precisar que Weber nunca atribuyó el fenómeno burocrático al sector
público solamente, para él el buró era un instrumento de dominación social en el sentido integral de
la palabra, que existía tanto en las empresas privadas como en el sector público; esto es, donde
quiera que hubiesen reglas u ordenamientos a seguir.
Para el ciudadano común, la burocracia aparece como un instrumento, como una herramienta
intermedia entre la realidad productiva o el ente regulador y él. Es un obstáculo que se debe sortear
triunfalmente si se desea tener acceso a la gama de servicios que proveen las células económicas,
incluyendo el Estado; por ello es importante la descentralización, la devolución de la autoridad para
definir asuntos, como estrategia para acabar con el poder del buró, tal como lo describiremos más
adelante.
Aunado a lo anterior, la burocracia es comúnmente definida como ineficacia de las funciones
de una organización, por las demoras y los impedimentos oficinescos de una actividad. Es una
mediatización entre el servicio o bien por adquirir y la persona que lo busca. Este camino por
recorrer toma la forma de requisitos escritos, interminables alegatos y numerosas autorizaciones.
Para realizar un análisis serio del fenómeno burocrático, debemos ceñirnos a los mismos
considerandos de Weber. Para él, el buró consiste en una ética particular, o lo que él denomina
Lebensführung; no sólo un conjunto de ideales y propósitos dentro de un código de conducta dado,
sino también medios y formas de conducirse uno mismo, dentro de un sistema de vida determinado.
En otras palabras, el buró debe ser valorado por sí mismo como una institución moral
particular, y los atributos éticos de los burócratas deben ser vistos como logros correspondientes de
aquella esfera socialmente organizada de existencia moral, misma que corresponde a un modo de
producción específico; y esto último es crucial para comprender la relación entre burocracia e
innovación.
Esta forma de orden social, lo ubica Weber como la forma más acabada de organización.
Weber (2004) no tiene duda que La razón decisiva que explica el progreso de la organización
burocrática ha sido siempre su superioridad técnica sobre cualquier otra organización.
Y nos atrevemos a afirmar, que tal como sucede en el ámbito económico cuando se habla de
revolución industrial, la burocracia debe desarrollarse gradualmente y quienes tiene la autoridad
dentro de las organizaciones, deberán de poner empeño en desarrollar sus instrumentos de gestión
de la forma más acabada posible, como lo demuestra un repaso de la historia industrial y de las
formas de gobierno. Por sí misma, la llegada de la burocracia a la escena social ha sido “altamente
revolucionaria” -si se nos permite el término-.
Para sustentar lo anterior, basten los siguientes presupuestos burocráticos, que ha acotado de
manera puntual al patrimonialismo imperante como ethos organizacional en prácticamente
cualquier emprendimiento privado o público, donde se ha establecido el modelo burocrático:
1. Que todo derecho se estatuye de manera racional;
2. Que todo derecho es un cosmos de reglas abstractas y que la administración supone el
cuidado racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociación;
3. Que el soberano lega ordena y manda en razón del orden impersonal por el cual orienta
sus disposiciones;
4. Que el que obedece lo hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece al
derecho;
5. En el sentido del número anterior, se hace hincapié en que los subordinados no lo están al
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superior por sus atributos personales, sino por acatamiento a la ley que lo ha investido de autoridad.
Las categorías fundamentales de dominación legal para son:
Un ejercicio continuado sujeto a la ley;
Una competencia en cuanto a funciones, territorio y medios coactivos para el ejercicio de
las funciones;
El principio de jerarquía administrativa;
Las reglas: técnicas o normas que se deben respetar;
Rige el principio de separación plena entre el cuadro administrativo y los medios de
administración y producción;
No existe apropiación de los cargos por quien los ejerce;
Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, a lo escrito;
La dominación legal se expresa a través de la dominación del cuadro administrativo o
burocracia.
Esta reflexión viene aparejada con la aseveración de Marx (1972:33) respecto del papel de la
burguesía en la historia… “dondequiera que ha conquistado el poder, la burguesía ha destruido las
relaciones feudales, patriarcales, idílicas.” Cuando es desarrollado un sistema burocrático, se prevé
el fin del patrimonialismo administrativo y de los privilegios de casta o clase (paradójicamente,
creando una nueva).
Así, el ejercicio del orden burocrático nos ha permitido disfrutar de un nivel de equidad como
ciudadanos, que no se puede vislumbrar bajo ningún otro esquema socio administrativo; allí radicó
su potencia revolucionaria para coadyuvar a finalizar la etapa histórica del absolutismo feudal,
desarrollando un perfil que corresponde hasta el día de hoy, a la racionalidad capitalista.
Con relación al concepto de innovación y visto desde una perspectiva estrictamente
evolucionista, si la marea innovadora ha de inundarnos como parte integrante del océano
tecnológico que ha delimitado a las sociedades occidentales desde hace más de tres décadas, resulta
entonces imperativo por un lado acotar las formas de dominación patrimonialista -establecer el
modelo burocrático-, antes de proceder a realizar las pretendidas innovaciones de fondo y forma en
la gestión pública; y por otro, adaptar la burocracia a las auténticas necesidades sociales y del
mercado.
Resumiendo este argumento: un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa
con relación a las demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los
métodos mecánicos de fabricación. La precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la
continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de fricciones y de
costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administración severamente
burocrática, y especialmente monocrática, servida por funcionarios especializados, que en todas las
demás organizaciones de tipo colegial, honorífico o auxiliar.”
Por sí misma, la burocracia debe reconocerse como la innovación más importante que se ha
generado en el ámbito organizacional, prácticamente desde siempre, pero al corresponder
estrictamente a un modo de producción específico, no puede por naturaleza fomentar la innovación
in perpetuum, es necesario comprender el ethos burocrático y entonces moldear el diseño
burocrático para que se adapte a nuestras necesidades.
Planteado en términos administrativo clásicos: ¿cómo innovar aspectos del menú
administrativo burocrático clásico como la selección o la evaluación del personal, si no se cuenta -
como sucede en muchos de los municipios de México y de otros países latinoamericanos, por
ejemplo- con un sistema bien ordenado y claro de ingreso, profesionalización y evaluación,
generado como elemento burocrático mínimo y que debiera ser la esencia administrativa de
cualquier organismo público…si no existen manuales, procesos formalizados, normatividad al
respecto?
Por otro lado, la innovación entendida como fenómeno propio del sistema capitalista,
dedicado exclusivamente a fomentar el apetito de los consumidores por nuevos y atractivos
desarrollos sujetos a comercio, tiene un impacto sumamente diverso cuando se desarrolla dentro del
aparato público… precisamente porque nace dentro de un contexto que debe garantizar
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permanencia y estabilidad propios de las instituciones y de todo gobierno, supuestos contrarios a la
dinámica que da origen a la innovación.
Una gran cantidad de defensores y adalides de una pretendida innovación gubernamental, no
reconocen -por auténtica postura administrativa, los menos; y por omisión los más- que la
burocracia no es ni moda pasajera ni defecto en el desarrollo de la administración pública, sino el
telón de fondo y el piso del escenario. Mientras que se obstinan en conseguir innovaciones que
según ellos suprimirán en mayor o menor medida las distorsiones de lo público para brindar
servicios, trámites y procesos que nos llevarán a la utopía de la efectividad, en ocasiones si se me
permite la expresión: corren el riesgo de arar en el mar.
Tal y como se conceptualiza el proceso administrativo, en esencia la innovación en el sector
público también y solamente es potencia, capacidad para catalizar en caso dado, mientras que
representa para muchos el sueño de acabar con las asintonías y disparidades burocrática respecto del
mercado, cuando en realidad las acciones emprendidas terminan efímeramente, sin modular en
forma permanente ni mucho menos la realidad burocrática que pretenden aniquilar; representando a
lo más veleidades administrativas semejantes a fuegos fatuos, que dañan involuntariamente el tejido
más sensible del entramado burocrático: los servidores públicos o servicio civil.
Se reconoce que una de las características de las innovaciones en el mercado, es que terminan
e inician paradigmas; se trata de la escalera de la mejora continua puesta en acción a nivel
económico: una vez que entra al mercado una innovación, supongamos en el terreno de la
comunicación por internet, no hay vuelta atrás: se ha tirado la nueva línea base para el desarrollo de
otros productos. Las organizaciones que no pueden competir en velocidad, prestaciones y diseño,
simplemente salen del mercado.
¿Sucede lo mismo en el sector público? Si nuestro gobierno no ha sido capaz de establecer
trámites vía internet ¿está condenado al fracaso? Definitivamente no. Como se ha dejado claro, la
innovación en la administración o gestión pública, tendrá necesariamente un efecto político, que
deje en buenos o malos términos al gobierno en turno, pero ello no implica que los soberanos
ciudadanos podamos o debamos acceder a otras formas de satisfacer nuestra necesidad por tal o
cual trámite.
¿Hasta qué grado resulta entonces viable incurrir en “innovaciones” que a la vuelta de uno o
dos periodos gubernamentales desaparecen? Todavía no se cuenta con una respuesta para este
cuestionamiento.
Aquí debemos considerar el análisis de las instituciones. Si damos crédito al pensamiento
estructural funcionalista, expuesto entre otros por Talcott Parsons, las instituciones son parte
esencial de la estructura social; tienden a permanecer en el tiempo porque son abstractas: son
cuerpos normativos jurídicos y culturales compuestos de ideas, que se ejercen a través de las
organizaciones. Por ejemplo, la institución judicial, que se hace presente a través de un Sistema de
Impartición de Justicia.
La institución gobierno, que se hace presente a través de múltiples organismos centralizados
y descentralizados para llevar a cabo su misión en la sociedad. En otras palabras, las organizaciones
materializan el orden social que establecen las instituciones, a través (me atrevo a afirmar) del
desarrollo y aplicación de un sistema burocrático de dominación legítima.
Así, la institución libre mercado, actúa mediante todo tipo de empresas (economatos u
organizaciones) para hacerse realidad, aplicando los principios del sistema burocrático en cada una
de ellas (lo sentimos por más de algún fervoroso fan del llamado sector privado: la empresa privada
no es ni más ni menos burocrática que la administración pública). En el caso de los gobiernos, éstos
se hacen presente a través de por ejemplo la Secretaría de Desarrollo Social federal, estatal,
municipal. Pero existe una diferencia sustancial entre los fines de una organización perteneciente a
la institución social “gobierno” y las organizaciones pertenecientes a la institución “libre empresa”.
La institución gubernamental nació con la finalidad de facilitar, equilibrar y promover el
orden social, no necesariamente para obtener lucro o ventajas económicas. Como lo deja ver Talcott
Parsons en su análisis social, la función de una institución de la estructura social es que la totalidad
de la vida funcione.
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Esta continuidad de la función garantiza la continuidad de la estructura social. ¿Qué relación
tiene este apuntamiento sobre la institucionalidad y la innovación? Consideramos que nos ayuda
para clarificar los tipos de innovación que se han desarrollado en la administración pública, y podrá
darnos origen a ideas que faciliten la integración de un modelo de innovación gubernamental.
Otro rasgo interesante de la innovación en el sector público es que, difícilmente podemos
hablar de innovaciones de gestión no reversibles (salvo, naturalmente de los aspectos más
vinculados con las tecnologías de información). Muchos de los procesos y trámites que han sido
objetos de las así llamadas innovaciones, podrían dar marcha atrás en la siguiente administración,
incluso para beneplácito de la sociedad que los llegase a padecer.
Ahora bien, cualquier análisis que busque relacionar los conceptos de innovación y
burocracia, debe considerar la importancia de las personas, del Servicio Civil, como lo
conceptualiza Kliksberg (2004). ¿Quién podrá institucionalizar los esfuerzos innovadores en la
administración pública? Sin duda mucho tendrán que decir los burócratas. En este contexto la
cultura organizacional juega un papel toral, como expositora del ethos burocrático e institucional.
En sentido puro, el término burócrata denota a aquella persona que se encuentra ubicada en el
buró. Vulgarmente, la imagen del burócrata es la de aquel empleado (primordialmente vinculado al
gobierno) que tiene todo tipo de vicios administrativos: no agiliza el trámite, entorpece la obtención
de algún servicio, y que se justifica al declarar que él únicamente obedece los procedimientos o las
órdenes de sus superiores.
Lejos de una visión meramente popular e injusta en algunos casos, para Weber, el burócrata
es un funcionario o servidor público individual, el cual:
1. Es personalmente libre, se debe sólo a los deberes objetivos de su cargo;
2. Se encuentra bajo una jerarquía rigurosamente fijada;
3. Tiene competencia rigurosamente fijada;
4. Labora con base en un contrato;
5. Tiene una calificación profesional que fundamenta su nombramiento, entiéndase, un
diploma o certificado de estudios;
6. Es retribuido en dinero con sueldo fijos, con derecho a pensión las más de las veces;
7. Ejerce el cargo como su única o principal profesión;
8. Tiene ante sí una carrera o perspectiva de avances por años de ejercicio, o por servicio o
por ambas cosas, según el juicio de sus superiores;
9. Trabaja con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del
cargo;
10. Está sometido a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa.
Las consideraciones anteriores, seguramente pondrán en aprietos a más de un académico que
ha vaticinado la caída de la burocracia. Las corrientes administrativas que buscan superar los
“errores” de la burocracia se encontrarán con que ésta se anticipa a establecer ciertas características
de los servidores públicos, que ellos mismos declaran como necesarios para la organización
gubernamental del futuro… ¡vaya paradoja!
Por ejemplo, la profesionalización del burócrata, así como los mecanismos de ingreso, carrera
y evaluación están ya contemplados de manera rigurosa en el análisis de Weber.
Sin embargo, para poder analizar objetivamente al burócrata, debemos considerar que sus
atributos éticos, tales como la estricta adherencia al procedimiento formalmente establecido, la
aceptación del principio de subordinación, el compromiso con los propósitos del buró mismo; no
representan sino una imagen de un cierto modo de comportarse, específico al sistema en el cual se
han desenvuelto. Si aceptamos de buena fe lo anterior, es justo ubicar al burócrata como un
producto de la burocracia y no estrictamente como su creador.
De igual forma debemos reconocer que la moral descrita, es un logro positivo en propio
derecho y representa el producto de técnicas y prácticas administrativas a través de las cuales los
individuos desarrollan la disposición y habilidad para conducirse a sí mismos. Estamos frente al
típico caso de juzgar al ser humano por el sistema en que se encuentra. Le atribuimos que es
perezoso, mal intencionado y antipático, cuando en realidad es un sistema laboral -en su
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manifestación negativa- el que le lleva por exceso a determinados comportamientos.
¿Cómo podríamos cambiar la ética del burócrata? ¿Estamos frente a un problema
simplemente de comportamiento o de ciencias humanas y no una falla del sistema burocrático?
¿Cómo reenfocar la burocracia hacia una exigencia que va más allá del paradigma burocrático en el
que se halla inmerso? La respuesta a estas interrogantes es multivariable.
5.- Innovación institucional vs innovación de gestión
La pregunta reviste la mayor relevancia, para abrir la discusión y ayudarnos a clarificar el
terreno sobre el cual la gran mayoría de los gobiernos iberoamericanos, buscan frenéticamente el
aplicar innovaciones a sus entrañas.
La presión que aplica el mercado sobre la estructura y procesos gubernamentales, para
aceptar como aplicables los principios de eficiencia y practicidad, propios del ámbito empresarial en
el sector público, así como la demanda de la ciudadanía por mejorar las típicamente ralentizadas
actividades gubernamentales y dignificarlas a su favor, han promovido que muchos gobernantes con
perfil empresarial, emprendan acciones de reformas estructurales, disminución de costos y
achicamiento de aparatos gubernamentales, bajo la bandera de la innovación.
Sin duda, como ya lo dejamos entrever párrafos arriba, algunas decisiones y modificaciones
del estatus quo en la maquinaria de gestión gubernamental, tienes todo el cariz de auténticas
innovaciones. Pero no implican el impacto que la innovación per sé debiera tener, y no pasan de
meras improvisaciones ante el juicio de la ciudadanía, algunas de ellas muy costosas. Por definición
improvisar es hacer algo de pronto, sin estudio ni preparación, lo cual va en contrasentido a los
principios elementales del proceso administrativo.
En este contexto, podemos afirmar que las innovaciones gubernamentales pueden adquirir el
rango de institucionales, o bien solamente de gestión. Las primeras, podrían definirse como las
innovaciones per sé; como aquellas que deben buscar en primer término los gobernantes. Las
segundas, corresponden al cariz que quieren dejar los gobernantes entre la población, son de gestión
porque nadie esperaría que permanecieran más a allá de los períodos de gestión que les
corresponden, en otras palabras, son una apuesta para mejorar la rentabilidad política de sus
mandatos. Aquí debemos enfatizar que no todas las innovaciones de gestión son efímeras o
triviales, pero no cuentan con el alcance para modificar los supuestos institucionales.
Con el riesgo de no agotar el tema, las características de las innovaciones institucionales,
serían las siguientes:
a) La innovación gubernamental toma en cuenta desde su planeación, la noción de
institución y de organizaciones que la componen; los planificadores gubernamentales, buscan
conocer el impacto institucional que tendrá el proceso, trámite o producto que surgirá como
resultado.
b) una auténtica innovación gubernamental surge en el contexto de la aplicación normativa
vinculada a los fines del estado y sus actividades sustantivas, respetando el principio de legalidad;
c) las innovaciones en el gobierno, tendrían como respaldo una exigencia social, aún antes de
que nazcan;
d) las innovaciones en el sector público, por estar vinculadas al contexto burocrático e
institucional deben buscar ser permanentes y tener como finalidad la estabilidad del aparato
gubernamental (considerando gradualidad en su instrumentación).
Permítasenos citar un ejemplo de contexto, a manera de pregunta detonadora: ¿Debemos
denominar innovación al establecimiento de parquímetros en ciertas zonas urbanas de la
municipalidad?
Desde luego que una acción como ésta tendrá repercusiones en la ciudadanía. El
establecimiento de medidores de tiempo de estacionamiento en la vía pública puede ocasionar
molestias, pero tal vez se justifique en aras de mejorar el orden y la recaudación.
Si analizamos acciones como ésta a la luz de sus características y alcance, no dudaremos en
concluir que no reúne en forma cabal las características propuestas, como para ser considerada
como una auténtica innovación gubernamental, dado que no clarifica y complementa el modo
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burocrático en aras de fortalecer la institución que representa el gobierno.
En este caso de los parquímetros, sin duda que el próximo gobierno analizará la conveniencia
o no de continuar utilizándolos; si alguien con suficiente autoridad se opone entonces volverán los
tiempos del estacionamiento libre en las aceras y la gestión pública no sufrirá mayor desmayo si un
día están y otro no.
Hasta este momento, podemos afirmar que una primerísima innovación que debieran
introducir los gobiernos a nivel institucional, sería la constatación del modelo burocrático en
aquello que ha fortalecido históricamente, su aparición como forma de dominación u orden legal, a
saber: acabar con el patrimonialismo en la administración pública y establecer orden dentro del
marco del Estado de Derecho, ambas cuestiones en las cuales en México (me refiero a la totalidad
de la República Mexicana, no solamente al gobierno federal) al menos, no se observan avances
determinantes, por alejado de la realidad que parezca la aseveración.
Una innovación de urgente aplicación la constituye la construcción de un régimen
funcionarial, sujeto a los principios de transparencia, mérito y evaluación del desempeño (el clásico
Servicio Profesional o Civil). Este desarrollo típicamente burocrático, ha sido una carencia sensible
en nuestra institución gubernamental, para dotar de continuidad, certeza y acercamiento con la
ciudadanía, a las organizaciones de gobierno (a cualquier nivel: federal, estatal y municipal).
El viejo “Spoil System” (sistema podrido) norteamericano del Siglo XIX, sigue siendo una
lamentable realidad para la mayoría de los mexicanos. En otras palabras, ante la carencia de un
elemento burocrático esencial para contar de lleno con la estabilidad y fuerza institucional que
brinda la burocracia (como una de sus ventajas, que las tiene a nivel organizacional, si comparamos
con el escenario pre-burocrático), prevalecen las prácticas patrimonialistas por parte de los partidos
políticos, tomando como botín los cargos de la administración pública: a la vieja usanza, dichos
cargos se “venden” al mejor postor durante las campañas políticas.
Así por el estilo, la carencia de elementos burocráticos clave para la administración como son
manuales de procesos y jerarquías claras (bastaría ver cualquier organigrama federal para constatar
la cantidad de “directores adjuntos”, que por supuesto no tienen una base real sustentable), para
darnos cuenta que si queremos hablar de innovación gubernamental, no debemos soslayar partir del
comienzo: un nivel burocrático aceptable como sustrato para de allí partir a lo demás. En otros
términos, no será posible correr, si apenas podemos caminar un poco.
6.- Algunos ejemplos e intentos de innovaciones, en México
El uso indiscriminado del término innovación, ha dado como resultado, entre otros efectos, el
de fomentar todo aquello nuevo como si fuera una mejora institucional y organizacional las más de
las veces, sin considerar una metodología de aplicación que tome en cuenta el sustrato burocrático o
el orden jurídico. Muchos gobernantes se han sentido con pleno derecho a denominar como
innovaciones cuanta idea pueda generarles una retribución política, sin medir consecuencias algunas
de ellas tan graves como el que los burócratas resultan auténticamente “vacunados” en contra de
buenas prácticas, pero erróneamente aplicadas.
Indudablemente, las aplicaciones prácticas para elevar el nivel de calidad en los gobiernos y
mejorar la percepción de los usuarios sobre la forma en que se aplica la normatividad generando los
canales para realizar trámites y servicios, se han convertido en una exigencia común, pero corren el
riesgo de generar simplemente una moda (onerosa en muchos casos). Son notorios los experimentos
a gran escala realizados en México por Vicente Fox, desde su paso como gobernador del Estado de
Guanajuato, hasta llegar a la presidencia del país. Para nutrición del lector ávido de ejemplos de
pretendidas innovaciones, se sugiere leer la obra de Ramón Muñoz Gutiérrez (2005), asesor del
Presidente Fox en estos temas.
A nivel federal en México, dichos esfuerzos fueron dirigidos a generar un “buen gobierno”
sustentado en normas de calidad y enfoque al “cliente” (modelo avalado en su momento por la
ONU, a través de uno del otrora Director de la División para la Economía y Administración
Públicas del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Guido Bertucci); hasta la aplicación
de tecnologías de información a gran escala para llevar a cabo todo tipo de trámites
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gubernamentales, desde compras por parte del gobierno federal (ejemplo: Compranet), y concursar
para obtener una plazo en el Servicio Profesional de Carrera (ejemplo: portal “Trabajen”).
Tal vez frecuentemente olvidamos como sociedad y gobierno, lo que el mismo Bertucci
(2003:9) advirtió claramente: “es necesario subrayar que la reforma de la administración pública y
la innovación administrativa son relativas, porque sus manifestaciones prácticas deben enfocarse a
la naturaleza de los problemas y las circunstancias sociales en las que se aplican, La reforma o
innovación que implique ideas administrativas de moda y/o las llamadas mejores prácticas
internacionales, se deben aplicar donde existan condiciones para hacerlo, pero jamás como un
asunto rutinario, so riesgo de imponer una hegemonía cultural y/o ideológica”. No correremos el
riesgo de interpretar una idea tan clara.
En todo el orbe, los ciudadanos exigimos cada vez con mayor precisión la calidad y calidez,
que apenas hasta ahora parecen estar a nuestro alcance por parte del aparato gubernamental.
Ello ha dado por resultado que al interior de los gobiernos, exista una estructura burocrática
dedicada a diseñar, poner en práctica y evaluar acciones que buscan hacer realidad una disminución
en tiempos y movimientos para atender usuarios y brindar los servicios que el gobierno debe ofrecer
por ley; aunque por ejemplo en el caso mexicano, como ya se apuntó párrafos antes, la Secretaría de
la Función Pública, creada durante el sexenio del Presidente Fox, para llevar a cabo los proyectos
que garantizaran dichos objetivos, ahora en el arranque del gobierno federal actual fue puesta en
entredicho e incluso señalada para desaparecer.
La Oficina de Innovación Gubernamental desapareció tan pronto el Presidente Fox terminó
su mandato y así sucesivamente la mayoría de las así llamadas innovaciones descritas en obras que
en su momento fueron catalogadas -por sus propios escritores- como señeras, han quedado
relegadas y sus pretendidos aportes simplemente olvidados. Cabe traer a la reflexión el documento
Modelo estratégico para la Innovación Gubernamental presentado por Ramón Muñoz (2001). Este
documento, señala Cejudo (2009:143) “no especificaba las políticas que el gobierno trataría de
impulsar, sino que se limitaba a expresar la intención de promover prácticas administrativas del
sector privado en la administración pública y manifestaba el carácter gerencial de la estrategia de
reforma del sector público”.
Vale la pena recordar como advertencia uno de los postulados de esta oleada de innovación
gubernamental en México, posicionada en su momento como primer paso de la denominada
Agenda de Buen Gobierno; esto es: “Un Gobierno que Cueste Menos” trajo consigo impactos
negativos para el propio gobierno.
Es viable en este contexto el contrastar el contenido de dicha estrategia gubernamental de
principio de este siglo, con la puntualización y advertencia que hace Bernardo Kliksberg (2004:19)
cuando concluye: “Las administraciones públicas latinoamericanas tiene por delante en definitiva
un reto de gran complejidad. Existía en la región un Estado que cumplía roles significativos pero
tenía serias deficiencias, y patologías que era imprescindible reformar. La reforma de las dos
últimas décadas tuvo un énfasis distinto, minimizar el rol, y el tamaño del Estado, y ahorrar
recursos, aun sacrificando instituciones e instrumentos de gestión claves”; y añadiría quien esto
escribe: también implementando programas como es el caso del denominado “retiro voluntario”,
pretendida innovación en México que ofrece incentivos a los servidores públicos que cumplen
cierta edad de servicio para retirarse… y entonces de forma colateral, dejar al gobierno sin el
recurso más importante de cualquier organización: el personal experimentado.
A esta trágica “innovación” siguieron otras como la propia emisión -a imitación de la
Kennedy School de Harvard- de los premios innova estatales; los cuales pronto fueron relegados; o
bien la entonces creada “Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
Corrupción” (ya desaparecida desde hace más de 6 años), cuyos resultados pueden verificarse
mediante la calificación que ha obtenido México, en las mediciones de Transparencia Internacional
desde entonces.
Sin embargo, no todos los intentos que se han dado a llamar innovaciones, han sido fugaces o
carentes de aplicación práctica duradera; y algunos de ellos sin duda contribuirán a delinear las
características que a nuestro parecer, debiera tener un modelo de innovación gubernamental que
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facilite la toma de decisiones de los gobernantes a la hora de seleccionar estrategias de innovación
efectivas, que mejoren la calidad de vida de los habitantes de una comunidad o país.
Un ejemplo de innovación gubernamental efectiva también a nivel federal y dentro de la
institución judicial, sería la reforma constitucional en materia de procuración e impartición de
justicia, publicada en el año 2008 y que busca dar un impulso decisivo a la efectividad de las
instancias involucradas en el Sistema de Impartición de Justicia y con ello al desarrollo social del
país.
Ante el inocultable reclamo social por contar con un mejor Sistema de Impartición de
Justicia, pilar fundamental de la gobernabilidad democrática y del Estado de Derecho, es que se ha
dado en lo formal un giro radical en la manera de realizar tanto la persecución del delito, como en la
tarea jurisdiccional, en materia penal.
En primer término, la realización de la Consulta Nacional para una Reforma Integral y
Coherente del Sistema de Impartición de Justicia en el Estado Mexicano, que dio pie al Libro
Blanco del Poder Judicial entre los años 2003 y 2006, contiene valiosas directrices respecto del
cambio judicial que también trae implicaciones en el trabajo de las procuradurías de justicia del
país.
Dicho documento, entre otras propuestas de la sociedad organizada, así como los
diagnósticos que sobre el tema se han elaborado a nivel nacional e internacional, dieron pie a la
reforma constitucional que hoy en día establece entre otras cosas, la obligatoriedad de migrar el
sistema procesal penal de uno denominado “mixto” o “inquisitivo” a uno de corte acusatorio,
incluyendo los juicios orales.
Esta reforma constitucional ha dado origen a que cada uno de los estados de la federación
adopte las medidas administrativas y de gestión suficientes para hacerla realidad en sus diferentes
demarcaciones. A nivel local y por citar un ejemplo de conocimiento directo por el autor, la reciente
aprobación de la Ley del Proceso Penal para el Estado de Guanajuato es muestra del esfuerzo por
actualizar la operatividad del aparato de impartición de justicia en el Estado, en concordancia con la
reforma constitucional del 2008.
El sistema que agrupa las condiciones administrativas necesarias para efectuar una adecuada
tarea de procuración de justicia implica al menos tres subsistemas: estructura organizacional;
gestión del personal y sistemas; y cercanía con los usuarios. Una correcta interacción entre estos
tres subsistemas asegura que el Ministerio Público dispondrá de elementos indispensables para
realizar su función.
En este caso, observamos una innovación institucional, que transforma la manera de impartir
justicia en un país entero. Dicha innovación plantea el cambio en la visión y estrategia de un Poder
nacional para impartir justicia. Se trata pues de innovación institucional en acción.
Por otro lado, considerando otros ámbitos de gobierno; la innovación estatal la podemos
ejemplificar con la puesta en marcha del Sistema de Servicio Civil en el propio Estado de
Guanajuato, como otro esfuerzo de innovación institucional.
Por primera ocasión en dicha demarcación, fue aplicado un modelo que amalgamara los
aspectos de remuneración, ingreso, profesionalización y evaluación del desempeño en forma
sistemática para los trabajadores de confianza al servicio del estado (recordemos que en México, la
Constitución de la República establece una distinción que a la postre ha resultado toral para
comprender el esquema laboral mexicano, la separación entre trabajadores de base -que pueden ser
sindicalizados-, y trabajadores de confianza quienes realizan labores de supervisión y
administración, y que no cuentan con posibilidades reales de formar sindicatos dada su fragilidad
laboral).
Dicho esquema inicia en 1996, con los primeros intentos de homologación salarial entre los
tres poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. A partir de la elaboración de un mismo
tabulador, que fue establecido gradualmente y hasta la fecha surte efectos, fue iniciado un proyecto
de largo aliento que culminó en 2006, con la aprobación de la primera versión del Reglamento del
Servicio Civil de Carrera para el Poder Ejecutivo del Estado.
Para llegar a este primer ordenamiento, el Servicio Civil fue estructurado en papel y luego
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probado en pilotaje durante casi seis meses. El día de hoy, el Gobierno del Estado de Guanajuato
convoca a concursos todas las plazas de niveles de confianza hasta antes de director de área;
profesionaliza y certifica a los servidores públicos y evalúa su desempeño (Valenzuela 2012).
A nivel municipal en México contamos con numerosos ejemplos de acciones realizadas por
los gobiernos a manera de innovaciones, solo por mencionar algunos de los 17 ayuntamientos que
fueron merecedores del Premio a Mejores Prácticas Locales mediante desarrollos o acciones que
aparecieron en la Revista Alcaldes de México (2013).
Describiremos someramente solo aquella tipificada por dicha revista como innovación,
denominada “Hacia una Metrópoli Alfa”, consistente en la aplicación de tres novedades en el
Distrito Federal: el concepto de City Manager (titular de la Agencia de Gestión Urbana, órgano
desconcentrado que entre otras acciones, da seguimiento y exige que se dé respuesta a las demandas
ciudadanas mediante el uso de una aplicación electrónica); el concepto Open Data (a través del cual,
mediante aplicaciones móviles, se puede preguntar a través de los teléfonos celulares, cómo llegar a
un lugar, las tarifas a pagar, el tiempo estimado de traslado y el medio más aconsejable); e
indicadores económicos más detallados (mediante la firma de un convenio con el Instituto
Mexicano para la Competitividad). Surge la pregunta, cuya respuesta podremos reflexionar cada
quien: ¿se trata de una verdadera innovación? Nos atrevemos a sugerir que son interesantes
innovaciones de gestión.
7.- Modelo Trifásico de Innovación Gubernamental
Las oportunidades que tiene la institución gubernamental y sus estructuras para orientarse
hacia la mejora en servicios y puntual atención de sus legítimas necesidades, son claras. El
problema reside fundamentalmente en saber cómo aplicar las innovaciones que circulan en el
mercado o bien generarlas para adaptarlas a la realidad que se vive en cada gobierno y en cada
comunidad.
Para elaborar la siguiente propuesta de Modelo Trifásico, hemos tomado un primer elemento
de la Triple Hélice: la intervención de la academia (primera fase), representada por instituciones de
educación superior o bien en el caso Mexicano, por los institutos nacional o estatales de
administración pública; enseguida será necesaria la participación de la sociedad organizada o no,
mediante la apertura auténtica de la estructura gubernamental para propiciar gradualmente el
cogobierno en las áreas susceptibles de hacerlo, ello conlleva un sustrato institucional de
transparencia y relación directa con los gobernados (soberanos); el tercer elemento será la
institución gubernamental misma, la burocracia pública.
El modelo debe enlazar los esfuerzos que realiza el gobernante con las ideas e hipótesis
generadas en la academia. En forma paralela y permanente, se espera un contacto honesto y directo
con las personas (segunda fase). Este contacto directo con las personas debe constituirse en una
dinámica permanente, que utilice las tecnologías prevalecientes y mediante ellas así como en forma
directa, tomar el pulso de la percepción ciudadana antes la normatividad, procesos, estructuras,
trámites y servicios que ofrece la administración pública.
Todo ello demanda gran sensibilidad y preparación, por parte de los administradores
públicos, ya que se deben conocer los mecanismos idóneos saber para recabar las opiniones de los
usuarios de los servicios públicos; entendido esto como atender las señales del mercado, las cuales
frecuentemente estarán en contraposición a los dictados del establishment burocrático.
En primer término, no debemos soslayar las características mínimas que debe tener todo
modelo, si partimos que su finalidad es dar cuenta de la realidad en forma simplificada, a efecto de
interpretarla o bien como es el caso: moldearla.
Al interior de las estructuras gubernamentales (tercera fase), se procederá a seguir los
siguientes elementos y acciones, sin pretender ser exhaustivos.
a) Partir de un diagnóstico abierto a la ciudadanía, considerando la opinión de los actores e
involucrados (stakeholders) más representativos internos o externos a la organización donde se
pretenda establecer la innovación.
Al igual que la Metodología de Marco Lógico (Ortegón et al. 2005), tan popular en nuestros
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días como herramienta para identificar los alcances de un proyecto, cualquier pretensión por
innovar debe partir de una problemática o un proyecto de mejora sustancial; y de alternativas de
solución. De preferencia, mediante la aplicación de herramientas de recolección de datos y
percepciones que sean abiertas al mercado (ciudadanos-soberanos).
En este tema, es común advertir que las administraciones públicas caen en prácticas
endogámicas, ya que de primera mano el gobernante recurre a las opiniones de su personal de
confianza pensando que pueden ser ellos mismos quienes deben plantear las únicas soluciones.
Nada más alejado de la realidad.
De hecho, las menciones del llamado proceso de co-creación en el sector público son cada
vez más fuertes a través del concepto de Open Innovation (Hilgres y Piller 2011), emulando las
prácticas de algunas empresas como Apple y Linux, la creación conjunta (entre gobierno y
ciudadanía) de política pública en línea (e-rulemaking) es un ejemplo; como fue el caso del estatuto
o ley de policía en Nueva Zelanda en 2008, el cual fue creado sobre la base del anterior estatuto de
1958 y presentado a la ciudadanía en forma similar a wiki-pedia, de forma tal que pudiese ser
reescrito y modificado por los propios ciudadanos. A mitad del 2008 ésta “wiki versión” del
documento fue oficialmente aprobada por el Parlamento. Hablamos pues de total transparencia y de
cogestión en el diagnóstico de las materias que potencialmente serán objeto de innovaciones por
parte de los gobiernos.
El diagnóstico entonces, es el primer paso para determinar si efectivamente existe un
problema qué atender y resolver mediante las innovaciones; o bien si el alcance de la idea original,
realmente es de tal magnitud como para invertir en la transformación de dicha idea en innovación.
La carencia de esta medición preliminar, es motivo frecuente de gastos inocuos que la propia
sociedad puede llegar a observar como meras “ocurrencias” del gobernante en turno, condenadas a
desaparecer tan pronto haya un cambio de gobierno.
a) Analizar mediante la técnica de costo-beneficio las alternativas de solución a la problemática
detectada
Los costos de tomar alguna alternativa, deben medirse en lo económico, en lo político y en lo
social. Por ejemplo, nadie pondría en duda que el dotar a todos los niños que cursan la primaria y la
secundaria de máquinas portátiles (tablets), suena increíblemente innovador; pero la acción debe
pasar por la prueba del fuego, mediante la formulación de preguntas atingentes: ¿realmente es lo
que necesita la niñez de estos grados, para aprovechar mejor sus estudios? ¿Cuánto costará no
solamente capacitar a los niños y a los profesores de los niños? ¿Esta innovación tendrá efectos
familiares y sociales de largo plazo? ¿Cómo garantizar que dichos aparatos no terminarán en los
escaparates de negocios de empeño -como ya ha sucedido-? Preguntas como éstas deben ser el foco
de la discusión para echar a andar programas e innovaciones tan ambiciosas, y onerosas para el
contribuyente.
De igual manera, los costos así como los beneficios, no solamente podrían ser económicos,
sino de rentabilidad social y de imagen para el gobierno en turno.
b) Tropicalizar la innovación si fuere el caso
En nuestro mundo, la cantidad de información para tomar decisiones, ha dejado de ser un
problema. Ahora debemos enfocarnos a distinguir efectivamente aquella información que puede
ayudarnos a dar resultados como gobierno. Para ello debemos formular las preguntas correctas, que
nos ayuden a discriminar; y por ello existe un gran riesgo de asumir como estrategias
potencialmente exitosas para nosotros, aquellas que han tenido éxito en otros países o comunidades.
La propia OCDE (2003) señala enfáticamente el riesgo de trasplantar modas a guisa de remedios
mágicos, desde una realidad organizacional a otra.
Cada país, enfrenta diversas realidades como lo advierte Bertucci párrafos atrás. El problema
reside en no tropicalizar lo suficiente aquellas innovaciones que nos vienen como “recetas de
cocina” desde otras realidades y están destinadas al abandono. Existen ejemplos de cómo por azares
del destino, llegan consultores internacionales o nacionales y “venden” productos
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extraordinariamente innovadores, como por ejemplo los sistemas informáticos o ERP (Enterprise
Resource Planning) que han sido exitosos en la iniciativa privada en las grandes empresas, y acaban
siendo adquiridos por gobiernos para administrar por ejemplo sus nóminas y los recursos humanos;
firmando con ello un maridaje inesperado de años, con los asesores de dichas empresas.
No se está en contra de ideas que hayan surtido efecto en diversas geografías, sino en su
aplicación directa e irreflexiva; lo cual conlleva a situaciones ocasionalmente absurdas, como no
comprender los “manuales” de aplicación por encontrarse en otro idioma o con traducciones
inexactas; o no encontrar cerca quién puede asesorarnos debidamente. Para evitar estos graves
inconvenientes es necesario conformar un grupo de servidores públicos interesados y capaces en la
materia que se trate, para buscar “traducir” las innovaciones extrapoladas de otras realidades y
dotarlas de las características propias de la cultura organizacional donde se pretenden instaurar; ello,
siempre y cuando fuera posible. En esta etapa no sería extraordinario concluir que la innovación
mencionada no es posible de aterrizar en nuestro campo.
La tropicalización de las ideas conlleva el riesgo de concluir su indisposición para adaptarse,
pero siempre será mejor reconocerlo a tiempo, antes de que se hayan invertido recursos públicos en
ideas que serán vistas como meras improvisaciones sin impacto positivo alguno en la función
pública.
c) Justificar socialmente la innovación pretendida
Sin duda, es difícil conocer qué es lo que esperan los gobernados de sus gobiernos.
Ocasionalmente se esperará una mejor atención en ventanilla y en otros casos una aplicación
tecnológica para realizar trámites en casa. Pero eso no lo sabremos nunca con cierto nivel de
certeza, si no tratamos de averiguarlo preguntándoles directamente a ellos; ya sea que pongamos en
práctica una prueba piloto de la innovación o bien que nos adelantemos escuchando sus opiniones.
Por ejemplo, en un país como México, en el cual solamente el 40% de los habitantes cuenta
con internet ¿qué tanto impacto puede causar en la población el ofrecer servicios únicamente por
esta vía? ¿Qué debemos hacer entonces para que esta realidad no sea un obstáculo para las
personas?
La innovación consiste en tomar las ideas y convertirlas en una nueva realidad, pero en el
caso del sector público, ello no es justificable en si mismo; no es una finalidad. El propósito de
cualquier innovación en la institución gubernamental y sus organismos debe ser el fortalecimiento
de la gobernabilidad democrática o gobernanza y por ello las ideas puestas en práctica deben
justificarse socialmente; y a mayor impacto de las mismas, mayor involucramiento de quienes se
verán afectados o beneficiados, para justificarlas.
d) Innovación ¿en la gestión o en la institución?
Podemos clasificar la innovación gubernamental al menos en dos clases: la innovación
institucional y la innovación de gestión.
Al revisar el alcance del concepto innovador en el mercado, así como los ejemplos de
innovaciones en el sector público, será prudente posicionar como prioridad para los tomadores de
decisiones, el abocar los siempre escasos recursos públicos en innovaciones institucionales, que por
su naturaleza exigen un largo aliento, pero también prometen un alto impacto. Ejemplos como el
Servicio Profesional o Civil de Carrera, el cambio en el sistema judicial, o bien enmiendas jurídicas
que se sustentan en consensos sociales y dan pie a nuevas formas de manifestaciones
institucionales, deben ser una prioridad para cualquier tomador de decisiones en el ámbito público.
Si bien las innovaciones de gestión parecieran ser cada vez más necesarias, éstas no
garantizan quedar exentas de retroactividad y desdén, por carencia de utilidad -salvo aquellas que
tienen relación con la tecnología, y en estricto sentido dependen del mercado, como nuevas
plataformas de internet o programas y sistemas de uso común-. El sistema burocrático difícilmente
se verá alterado por este tipo de innovaciones, de las cuales los ejemplos abundan. Otra gran
desventaja de este tipo de innovación es la sospecha de fungir únicamente como mecanismos de
impacto político breve e insustancial para la mejora institucional.
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e) La gradualidad es un ingrediente clave para obtener innovaciones efectivas
El modelo de innovación gubernamental propuesto plantea que toda innovación sea
concebida para aplicarse en forma gradual. La administración pública -y en general los modelos de
calidad y de mejora- tiene entre sus supuestos, el que las mejoras se implementen en forma gradual.
Por su naturaleza, como sistemas de alta complejidad dada la cantidad de actores que
confluyen en sus estructuras y procesos, los gobiernos no son generalmente susceptibles a cambios
bruscos en sus estructuras y procesos. La gradualidad en administración pública es una condición
para la implementación de innovaciones institucionales. Incluso las innovaciones de gestión,
encontrarían grandes beneficios al establecerse observando esta característica; ello, dado que la
cultura organizacional no es un elemento que deba soslayarse, y muchas innovaciones implican
cambios en la manera en que los propios servidores públicos deben realizar su trabajo.
Por ello, el líder innovador o quien tenga a cargo esta función, debe tener plena conciencia de
las etapas por las que atraviesa la implementación de algo novedoso en el sector público:
preparación del “terreno”, esto es la preparación de suficiente información a quienes se verán
involucrados en la innovación (internos y externos, hablamos de los stakeholders); operación
inicial, madurez y consolidación.
f) La preparación del personal para administrar la innovación, no dejar de lado la cultura
organizacional
La cultura organizacional se define pues como el conjunto de valores, de asunciones y de
creencias básica mantenidas por sus miembros, que opera de forma inconsciente y les sirve para
conducirse de un modo adecuado en ese contexto, como un patrón de asunciones básicas que un
grupo aprende, dado que le ayuda a resolver mejor los problemas derivados de la adaptación externa
y la integración interna. Las definiciones de cultura organizacional comparten conceptos comunes,
subrayan la importancia de los valores y creencias, así como su efecto sobre el comportamiento.
Es importante resaltar que el concepto de cultura organizacional es básico para comprender a
las organizaciones dado que hace a cada una de ella un ente único, además provee un sentido de
identidad y sobretodo fija estándares de comportamiento, elementos sin los cuales no es posible una
descripción objetiva de las organizaciones.
El estudio de las culturas organizacionales ha adquirido relevancia a partir de la llegada del
Desarrollo Organizacional como disciplina administrativa. Solamente a través del estudio de las
culturas podemos entender los aspectos complejos y escondidos de la vida organizacional. Estudios
señeros en empresas privadas así como la importancia que ha adquirido el tema entre los científicos
sociales respecto al estudio de los valores, mitos y creencias en el trabajo, indican con mayor
justificación que es imprescindible conocer a fondo la cultura organizacional para facilitar la
adaptación o bien la innovación en las mismas. Estas acciones conllevan un estudio profundo sobre
las creencias conscientes e inconscientes de los miembros que forman parte del grupo formal,
creencias que desembocan irremediablemente en comportamientos.
También es oportuno reconocer que toda cultura se forma de manera gradual. Aquí, como
seguramente en muchos otros campos de la ciencia social, cabe advertir de inicio que no se pueden
implementar cambios duraderos de un día para otro. Afirmar lo contrario sólo denota una gran
ingenuidad. Podremos cambiar el enunciado de la misión de nuestro negocio o bien repartir micas
con los valores que debemos tener, pero esto sólo significa nuestro afán por orientar las cosas hacia
allá, no que los miembros de la organización automáticamente se orienten en tal sentido. Las
culturas se desarrollan a través del tiempo. Esto representa una verdadera prueba de fuego para
quienes desean ver cambios verdaderos en las organizaciones. Se requiere paciencia.
De igual forma, aquellos miembros que no se adaptan a la organización, a sus valores,
comportamientos, uso del lenguaje, símbolos, rituales y creencias, irremediablemente sufrirán
sanciones, o saldrán de la organización.
Los elementos que aportan las organizaciones con el objeto de dar esa personalidad propia a
la empresa los determinan los líderes, de las mismas a través de normas escritas o bien a través de
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políticas de funcionamiento o pautas de comportamiento.
Todo cambio que persigue la magnitud cultural (valores, ideología y comportamiento), debe
ofrecer algo atractivo de cada uno de estos tres elementos. Debe ofrecer un código ético, una
ideología atractiva y asimismo generar nuevos comportamiento. Lógicamente, un cambio de esta
naturaleza es necesariamente gradual, progresivo como se ha señalado. Toda innovación que busque
ofrecer algo novedoso y a la vez fortalecer las características distintivas de todo gobierno, debe
procurar el compromiso de los burócratas mediante estos ofrecimientos.
La enseñanza de las nuevas pautas culturales seguramente tomará periodos a largo plazo. En
segundo término, debe entenderse que todo cambio tendrá que enfrentar resistencias, propias de los
miembros que ven amenazado su estatus con la innovación a implementarse; por ejemplo cuando
suceden innovaciones institucionales como el caso de los juicios orales en el Sistema de Justicia
Mexicana, algunos juzgados típicos tenderán a quedarse sin asuntos que atender.
Al no considerar la cultura organizacional, en la cual se pretenden desarrollar las
innovaciones, los administradores públicos condenan al fracaso muchas de sus iniciativas, bien
intencionadas.
g) El seguimiento en la operación de la innovación
Los esfuerzos por conseguir un alto impacto en cualquier innovación, sea ésta de gestión o
institucional, se ven frustrados cuando no se realiza un adecuado seguimiento. Esto debe entenderse
como el constante monitoreo de aquellos indicadores que previamente han sido diseñados o
seleccionados para constatar el avance en los resultados que debe arrojar la innovación.
El seguimiento de las innovaciones debe ser abierto y transparente; debe asegurarse que la
mayor cantidad de personas interesadas o afectadas por la innovación (stakeholders) sepan en todo
momento qué ocurre con ello. Para esto, los portales de internet y/o avisos abiertos a la ciudadanía
son un medio eficaz y deben utilizarse ampliamente; así como grupos de enfoque o foros de
información abiertos a la ciudadanía.
La percepción de que el gobierno atiende efectivamente las necesidades o deseos legítimos de
la población es elemental para que atravesar con éxito las etapas de implementación y consolidación
de una innovación institucional y/o de gestión.
Conclusión
Hemos dado un repaso al concepto de innovación, desde su invención como un elemtno clave
para el desarrollo de los ciclos económicos, y ajeno a cualquier consideración de administración
pública, al menos en sus orígenes. El modelo con el que cerramos este trabajo propone integrar en
tres fases, y a manera de construir una lista de verificación básica y válida sobre aquellos aspectos
que debe considerar el tomador de decisiones gubernamental; el hacer realidad operacional las
innovaciones organizacionales en el ámbito de lo público, clasificándolas de entrada en dos tipos:
innovación institucional e innovación de gestión.
Se sugiere asimismo que la orientación estratégica de los gobernantes se incline hacia buscar
innovaciones institucionales; que en esencia promueven una adaptación burocrática de las
organizaciones públicas; subrayando que las innovaciones de gestión, si bien deben darse, también
es cierto que no necesariamente constituyen impactos significativos para las tareas del gobierno. La
finalidad principal de este trabajo ha sido el mostrar apuntamientos a manera de hitos conceptuales
y prácticos, que sustenten la idea de promover la innovación de alto impacto que beneficie
directamente la calidad de vida de los habitantes de las comunidades y sociedad en que se
instrumenten. Para respaldar la idea anterior hemos descrito someramente cómo en México, se han
invertido significativos montos de recursos desde hace más de una década para hacer realidad
cambios e innovaciones que en algunos casos, fueron simples improvisaciones que dañan no solo la
imagen, sino la cultura organizacional del gobierno (federal, estatal o municipal).
Por ello se propone un modelo con tres fases de sinergia, a efecto de tomar en consideración
sus componentes y poder cribar las ideas que potencialmente se desarrollen hasta configurar
innovaciones gubernamentales que cumplan con ciertos requisitos y características. El objetivo
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primordial es el dejar de lado el uso indiscriminado del término innovación, que tanto utilidad tiene
en el sector público, y si lo hemos de seguir utilizando en el ámbito público, que sea efectivamente
para conseguir un bienestar duradero y que fundamente la existencia de gobiernos que brinden
estabilidad y certeza social, fines a los que nunca debiera renunciar.
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