CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO ... - Territorio y Suelo

Radicación número: ACU – 1728
Actor: TERESA ORTIZ DE MEJIA Y OTROS
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Demandado: ALCALDIA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA
Referencia: APELACION SENTENCIA
Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
Santafé de Bogotá, D.C., Diciembre siete (7) del año dos mil (2000).
Se decide la impugnación interpuesta por el accionante contra el fallo del 25 de septiembre del año 2000,
proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander que denegó por improcedente la solicitud de
cumplimiento impetrada por los señores TERESA ORTIZ DE MEJIA, LUCIA ORTIZ DE MESA, BERTHA ORTIZ
DE CALDERON, MARGOT ORTIZ DE CORREDOR, MARIA DELFINA ORTIZ CABAL, CLARA INES ORTIZ
CABAL, ANGELA MARIA ORTIZ CABAL, MONICA ORTIZ CABAL y JUAN MANUEL ORTIZ CABAL, mediante
apoderado.
Solicitó el cumplimiento de los artículos 19, 20, 21 y ss de la Ley 9ª de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre
desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.
ANTECEDENTES
Afirmó el apoderado de los accionantes que la Alcaldía de Bucaramanga por intermedio del Departamento
Administrativo de Valorización Municipal, de conformidad con la Ley 9ª de 1989, inició el proceso de adquisición
voluntaria de una de las franjas de terreno pertenecientes a tres inmuebles “de propiedad en ese entonces de la
señora CARMENZA o MARIA DEL CARMEN ORTIZ HAYBEYTH”, que requería el municipio para la ampliación
de la Calle 45 y Avenida La Rosita, obras que fueron ejecutadas en desarrollo del denominado “Plan Vial Siglo
XXI”.
Dijo que el Municipio inició proceso de adquisición por enajenación voluntaria de las franjas de terreno de los
inmuebles identificados con los números de matrículas inmobiliarias 300044224 y 300-044225 y conforme a lo
establecido en la Ley 9ª de 1989, realizó las ofertas propuestas en noviembre 12 de 1996 notificadas el 13 del
mismo mes y año, suscribiéndose y celebrándose sendos contratos de promesa de compraventa el 3 de
diciembre de 1996, entre el entonces Secretario del Departamento Administrativo de Valorización y el
apoderado de los herederos de la señora María del Carmen Ortíz de Habeych.
Agregó que los inmuebles afectados por las obras públicas realizadas en ejecución, fueron adquiridos por sus
poderdantes mediante adjudicación realizada en el proceso de sucesión, según escritura pública 2.663 del 23
de diciembre de 1997, otorgada en la Notaría Novena del Círculo de Bucaramanga, en donde se señalan los
linderos del Lote de Terreno de la Manzana “F”, ubicado en la esquina de la Calle 45 con la Avenida la Rosita
de esa ciudad, con una extensión de 188 M2.
Manifestó que las desaparecidas Secretaría de Valorización y Plusvalía Municipal de Bucaramanga y
Departamento Administrativo de Valorización Municipal, han omitido el cumplimiento de las prescripciones de la
Ley 9ª de 1989, a pesar de haberse requerido para ello, “toda vez que no habiendo sido posible el
perfeccionamiento de las correspondientes compraventas y su registro posterior en la Oficina de Registro de

Instrumentos Públicos, dentro del término de los dos meses contados de la fecha de suscripción de la promesa
de venta, debía decretarse agotada la etapa de adquisición por enajenación voluntaria directa y proferirse,
dentro de los dos meses siguientes a esta fecha, como lo establecen expresamente los artículos 19, 20 y 21 de
la Ley 9ª de 1989, Resolución motivada en la cual se ordene la expropiación de las franjas de terreno
segregadas y utilizadas para la realización de estas obras públicas que se determinaron como de interés
general.
Para establecer la renuencia, dijo que en varias ocasiones se ha dirigido a la Secretaría de Valorización y
Plusvalía de Bucaramanga, al Alcalde Municipal y a la Directora de la Oficina Jurídica de esa misma Alcaldía (9
de mayo de 2000 fls. 51 y ss.), a quienes ha solicitado el cumplimiento de la Ley 9ª de 1989 y éstas le han
respondido dilatoriamente y en forma parcial, perpetuándose el incumplimiento de la Ley 9ª /89.
Adujo que la imposibilidad de sus poderdantes para efectuar el perfeccionamiento de las correspondientes
compraventas y su registro posterior dentro del término establecido en el artículo 19 de la Ley 9ª de 1989, no se
verificó que fue por razón de no haberse culminado con el trámite notarial de la sucesión y por la iniciación
posterior de un trámite administrativo ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para la actualización del área
y linderos que presentaban inconsistencias.
CONTESTACION
Mediante apoderado, el Alcalde Municipal de Bucaramanga respondió a la acción de cumplimiento, en síntesis,
lo siguiente:
Afirmó que el contrato de compraventa no se culminó con la escritura pública el 3 de diciembre de 1996, por
causas sólo imputables a los demandantes, “debido a que si bien el trámite notarial de sucesión, sólo culminó
con posterioridad al cumplimiento del término que se establecía en el art. 19 de la Ley 9ª de 1989, esto era una
circunstancia perfectamente previsible por los demandantes, que bien pudieron dar en venta los derechos
sucesorales que les correspondían a cada uno”, pese a lo anterior, la Administración siempre ha estado atenta
a surtir todos los procedimientos necesarios para llegar a un acuerdo con los demandantes para efectos de la
compraventa referida y es así que se sostiene cruce de correspondencia con el apoderado de los accionantes,
tendiente a clarificar y definir todos los aspectos necesarios que conlleven a una negociación de los predios
afectados.
Dijo que es impertinente que se pida el cumplimiento del artículo 19 de la Ley 9ª de 1989, porque fue
expresamente derogado por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997, quedando sin piso los plazos y
procedimientos que se establecían; y esta nueva ley en el artículo 61 estableció que es obligatorio iniciar el
proceso de expropiación transcurridos treinta días después de la comunicación de la oferta de compra, cuando
no se ha llegado a un acuerdo formal de enajenación voluntaria “ y en el presente caso tal postulado no se
cumple, precisamente por haberse suscrito en su momento la respectiva promesa de compraventa, que no se
pudo traducir en escritura de compraventa por las causas ya señaladas”.
Finalmente expresó que si los demandantes se consideran afectados, pueden iniciar las acciones que para
estos casos tiene previsto el C.C.A., por lo que se torna improcedente la acción.
FALLO IMPUGNADO
El Tribunal Contencioso Administrativo de Santander denegó por improcedente la acción. Expuso que la
circunstancia de que el artículo 19 e incisos 1º y 2º del artículo 20 de la Ley 9ª de 1989 fueron derogados en
forma expresa por el numeral 1º del artículo 138 de la Ley 388 de julio 18 de 1997, releva de cualquier
consideración sobre su acatamiento por parte de la administración. Y en cuanto a lo que resta del artículo 20
mencionado, que señala los eventos en que procede la expropiación por no haberse culminado el proceso de
enajenación voluntaria, requiere un análisis conjunto con el contenido del artículo 21, “toda vez que éste
dispone el procedimiento por el cual ha de verificarse el desposeimiento deprecado”
Expuso que los incisos 1º y 4º de la Ley 9ª de 1989 deben entenderse modificados por los artículos 62 y 68 de
la Ley 388 de 1997, que contempla la forma como se produce la decisión de expropiación, sin que se haya

llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de
compraventa , y como los artículos citados, entre otros, se refieren al valor del precio indemnizatorio, conlleva a
la generación de un gasto para la autoridad respectiva, por lo que esta situación impide la prosperidad de la
acción de cumplimiento de conformidad con el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, en cuanto a la imposibilidad
de hacer erogación alguna con cargo al Tesoro. Citó para el efecto la sentencia proferida por la Corte
Constitucional C- 157 del 29 de abril de 1998 .
Finalmente denegó por improcedente la acción.
IMPUGNACION
El apoderado de la parte accionante manifestó su inconformidad con el fallo impugnado en lo siguiente :
1º. La Ley de cumplimiento no derogó la acción especial de cumplimiento en asuntos urbanísticos que consagra
el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 que establece la acción especial de cumplimiento para asuntos
urbanísticos, la cual se encuentra vigente a efecto de hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto
administrativo, citó para el efecto el auto del 28 de noviembre de 1997 C.P. Dr. Libardo Rodríguez R.
Insistió que la administración abusa de su posición privilegiada incumplimiento la normatividad vigente,
amparándose en circunstancias que impidieron cumplir a los propietarios de los predios con su obligación de
perfeccionamiento de las escrituras de compra venta dentro del término establecido en el art. 19 de la Ley 9ª de
1989. Y así mismo indicó que el apoderado de la accionada confunde la expropiación judicial con la
expropiación por vía administrativa para plantear la impertinencia de la acción de cumplimiento.
Finalmente expuso que la acción especial de cumplimiento por asuntos urbanísticos, “creada para hacer
efectiva la aplicación de instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y en la Ley 388 de 1997, referidos en
concreto a la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación por vía administrativa,
conlleva o implica necesariamente la generación de un gasto para la Administración, pero se estaría frente a un
gasto que indiscutiblemente, por disposición legal, debe tener su previa y correlativa asignación presupuestal,
no siendo por tanto, según criterio de la parte actora, esta circunstancia una causal de improcedencia de la
acción de cumplimiento citada, como se afirma en la providencia impugnada”.
Solicitó se revoque la sentencia y se acceda a la solicitud.
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
En desarrollo del artículo 87 de la C.P dispone el artículo 1º de la Ley 393 de julio 29 de l997, que toda persona
podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo “para hacer efectivo el cumplimiento de
normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”. Y el artículo 6º dice que procederá
contra las acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza
material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones
públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas y que podrá dirigirse contra el particular o contra la
autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular.
Solicitó la accionante el cumplimiento de los artículos 19, 20 y 21 de la Ley 9ª de 1989 “Por la cual se dictan
normas sobre planes de desarrollo municipal compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones”, que establecen lo siguiente:
“ART. 19. El término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa será de 40
días hábiles, contados a partir de la notificación personal de la orden de adquisición o de la desfijación
del edicto de que trata el artículo 13 de la presente ley. Dicho término no se interrumpirá ni se
prolongará por la notificación personal posterior a la fijación del edicto.
“Cuando se hubiere suscrito promesa de compraventa, el término para otorgar la escritura pública que
la perfeccione no podrá ser superior a 2 meses contados desde la fecha de la suscripción de la
promesa.

“Vencidos los términos anteriores sin que se hubiere celebrado contrato de promesa de compraventa o
vencido el término previsto en la promesa para otorgar la escritura pública sin que fuere otorgada, se
entenderá agotada la etapa de adquisición por enajenación voluntaria directa.
“Por motivos debidamente comprobados, a juicio de la entidad adquirente, los términos anteriores
podrán ampliarse hasta en otros 20 días hábiles.
“ART. 20. La expropiación, por los motivos enunciados en el art. 10 de la presente ley, procederá:
“1. Cuando venciere el término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de
compraventa y no fuere ampliado oportunamente, sin que se hubieren celebrado dichos
contratos. Si es por causa imputable a la entidad adquirente el propietario no perderá los
beneficios de que trata el art. 15 de la presente ley.
“2. Cuando el propietario hubiere incumplido la obligación de transferirle a la entidad adquirente
el derecho de dominio en los términos pactados.
“3. Cuando el propietario notificado personalmente o por edicto rechazare cualquier intento de
negociación o guardare silencio sobre la oferta por el término mayor de 15 días hábiles
contados desde la notificación personal o de la desfijación del edicto”.
“ART. 21. Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente expedir resolución motivada
en la cual se ordene la expropiación, dentro de los 2 meses siguientes a la fecha de agotamiento de la
etapa de adquisición directa por enajenación voluntaria directa, so pena de incurrir en causal de mala
conducta. Si no fuere expedida dicha resolución, las inscripciones que se hubieren efectuado en las
Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos quedarán sin efecto alguno, y su cancelación se
realizará en la forma prevista por el inciso 3º del artículo 25 de la presente ley.
……………………………………………………”
Observa la Sala que lo pretendido por la actora con el ejercicio de la acción de cumplimiento es que se ordene
al señor Alcalde de Bucaramanga la expropiación de las franjas de terreno segregadas y utilizadas para la
realización de obras públicas que fueron ejecutadas para la ampliación de la Calle 45 y Avenida La Rosita de la
ciudad de Bucaramanga, en desarrollo del denominado “Plan Vial Siglo XXI”.
Para que sea procedente la acción de cumplimiento deben darse los siguientes presupuestos:
1. Que la obligación que se pida hacer cumplir a la autoridad esté expresamente consignada en la ley o acto
administrativo.
2. Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que efectivamente esté radicado en aquella autoridad a la cual
la decisión del Juez imponga el cumplimiento.
Para evitar una decisión frente a quien no está obligado a cumplir, la ley señala la obligación de indicar quién es
la autoridad competente para tomar la decisión y en todo caso el Juez, por el principio de eficacia, tiene que
decidir frente a la realmente obligada. Si no lo es, la decisión adoptada en la Acción de Cumplimiento no
produce efectos generales sino para el caso concreto.
3. Que se pruebe que la autoridad obligada a cumplir la norma está renuente a hacerlo, a pesar de haberle
solicitado su cumplimiento. En este caso, debe acreditarse el requisito de procedibilidad o de requerimiento
previo para promover la acción.
4. Cuando de trate de actos de contenido particular y concreto, el deber omitido debe ser tan exacto y preciso,
que sea posible asimilarlo a un título ejecutivo, es decir, el acto debe aparejar una obligación expresa, clara y
exigible, para que el Juez de esta manera pueda ordenar su cumplimiento.

A juicio de la Sala, la acción de cumplimiento incoada con el propósito de obtener por parte de la Administración
que se decrete agotada la etapa de adquisición por enajenación voluntaria directa y se ordene proferir
Resolución de expropiación de las franjas de terreno segregadas y utilizadas para la realización de obras
públicas, es totalmente improcedente.
En efecto, pretende el impugnante que mediante la presente acción y con fundamento en el artículos 19, 20 y
21 de la Ley 9ª de 1989, se declare que “…. vencido el término en la promesa de venta para otorgar la escritura
pública sin que fuere otorgada, se entenderá agotada la etapa de adquisición por enajenación voluntaria
directa” y que se ordene proferir Resolución motivada donde se declare la expropiación de las franjas de
terreno segregadas y utilizadas para la realización de estas obras públicas que se determinaron como de
interés general.
La finalidad de la acción es hacer efectivo el ordenamiento jurídico existente, siendo presupuesto de la misma,
el que la obligación esté perfectamente determinada y que exista certeza respecto del derecho que se reclama.
Reiteradamente ha precisado la Sección, que no es viable entrar a resolver a través de la acción de
cumplimiento las controversias que se susciten durante el desarrollo y ejecución de un contrato, como tampoco
las diferencias en torno al derecho aplicable, pues se insiste, es presupuesto de la acción, la existencia de
obligaciones claras y precisas a cargo de la administración, pues son las que pueden ser exigidas a través de
este mecanismo.
En el sub lite es evidente que desde un principio surgió controversia inter partes, en relación con diversos
aspectos derivados de la relación contractual existente entre los peticionarios y el Municipio, situación que debe
ser dirimida mediante las acciones contenciosas procedentes. Es dable concluir que el asunto no se reduce a la
escueta pretensión de que se declare la expropiación de las franjas de terreno segregadas, sino que se insiste,
debe definirse a través de los cauces normales o regulares el asunto litigioso, siendo evidente la existencia de
otros medios de defensa judicial a los que debe acudir los accionantes para que así se defina por parte de la
jurisdicción competente.
De otra parte, se precisa que la prohibición de ordenar gastos mediante esta acción se concreta en aquellos
casos en que la partida presupuestal no ha sido prevista, por lo cual, si además del deber incumplido existe la
apropiación presupuestal, bien puede el juez ordenar el cumplimiento de la disposición omitida, lo que no ocurre
en el presente caso, ya que la administración ha celebrado una promesa de compraventa cuyo incumplimiento
no depende de ella sino de quienes ejercen la acción, por lo cual está abierto el camino de la decisión
jurisdiccional mediante la acción pertinente. Por lo demás si ya la Administración hizo utilización efectiva de las
franjas de terreno, existiría una ocupación permanente del inmueble afectado que permitiría a sus titulares el
ejercicio de la acción de reparación directa para obtener el pago de la faja respectiva con su correspondiente
indemnización por los perjuicios causados.
Por las anteriores razones se confirmará el fallo del 25 de septiembre del año 2000, proferido por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Santander.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
CONFIRMASE EL FALLO IMPUGNADO.
F A L L A :
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.
DANIEL MANRIQUE GUZMAN Presidente, GERMAN AYALA MANTILLA, DELIO GOMEZ LEYVA, JUAN
ANGEL PALACIO HINCAPIE, MERCEDES TOVAR DE HERRAN Secretaria