CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO ... - Territorio y Suelo

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Expediente número: 25000-23-25-000-2002-0872-01(AP-624)
Actor: RUBÉN DARÍO HERNÁNDEZ ECHAVARRIA
Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil dos (2002)
Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DEL INSTITUTO DE CRÉDITO
TERRITORIAL
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 15 de julio de 2002, mediante la cual
la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la
demanda presentada por el Señor Rubén Darío Hernández Echavarria, en su calidad de Presidente del Consejo
Comunal del Barrio Marandú, en ejercicio de la acción popular.
1. LA SOLICITUD
A.- PRETENSIONES
I. ANTECEDENTES
Se promovió la acción popular contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. y la Unidad
Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, con el objeto de que se protejan los
derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una
infraestructura del servicio público de acueducto y a que se garantice su prestación en forma eficiente y oportuna
en el Barrio Marandú, ubicado en la localidad 19 de Ciudad Bolívar. Para ese efecto se formularon las siguientes
pretensiones:
1ª. Que se ordene a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial que
adelante las gestiones pertinentes ante la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, para que ésta
última instale los medidores y adopte las medidas necesarias para corregir inconsistencias y poner en
funcionamiento las redes de aguas lluvias y las de aguas negras encausarlas hacia el tubo madre, con el fin de
prestar en forma eficiente el servicio.
2ª. Que se fije un término perentorio e improrrogable para la realización de las obras.
3ª. Que se otorgue el incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a favor de la comunidad
que habita en el barrio Marandú.
B.- HECHOS
Como fundamento de las solicitudes se tienen, en resumen, los siguientes hechos:
1°. A través del programa de vivienda de interés social sin cuota inicial por autoconstrucción fueron
seleccionados 444 adjudicatarios para conformar la urbanización Marandú. Dentro de los criterios de
selección se tuvieron en cuenta los escasos recursos económicos del grupo familiar, la carencia de vivienda
propia y que tuvieran conformado su núcleo familiar.

2°. El Instituto de Crédito Territorial organizó grupos de liderazgo en la comunidad beneficiaria y nombró
profesionales para que asuman la responsabilidad técnica del proyecto. A su turno, el SENA capacitó a los
adjudicatarios favorecidos para la autoconstrucción.
3º. El 26 de marzo de 1983 se inició la ejecución del programa con la participación del 80% de la comunidad y
el 20% del Instituto de Crédito Territorial. A este último le correspondió adelantar las obras de urbanismo,
tales como el movimiento de tierra con maquinaria pesada, la demarcación de calles, excavación para redes
de acueducto y alcantarillado, instalaciones de tuberías de aguas negras, construcción de gaviones y muros
de contención que dividen los patios de las viviendas y los parqueaderos de la media torta.
4º. El trabajo realizado por el Instituto de Crédito Territorial ha presentado múltiples fallas, ya que los muros de
contención se han agrietado y deslizado, las canaletas construidas para recoger las aguas lluvias no son
resistentes y permiten la filtración del agua en las casas, la tubería de aguas negras no cuenta con la
capacidad suficiente, por lo cual se tapa produciendo inundaciones y estancamiento de aguas en las
viviendas. Los más afectados con estas fallas son los habitantes de las manzanas 3 y 4 del Barrio Marandú.
5º. Las obras de infraestructura relacionadas con las redes de acueducto y alcantarillado no han sido
entregadas por el Instituto de Crédito Territorial a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, puesto
que fueron construidas con irregularidades técnicas. Por ello, los servicios públicos de acueducto y
alcantarillado en el barrio no han sido legalizados, razón por la cual los miembros de esa colectividad no han
podido ingresar al “programa de gestión compartida”.
6º. Desde el 27 de febrero de 1987, fecha en la cual se produjo la entrega de las viviendas, los miembros de
la comunidad han presentado a las entidades demandadas varios requerimientos para que resuelvan “el
problema”. Sin embargo, esas entidades no han resuelto lo solicitado, con lo cual se ha ocasionado perjuicios
constantes a los residentes del Barrio Marandú, comoquiera que carecen de la infraestructura de los servicios
públicos de acueducto y alcantarillado y, por ende, de una prestación eficiente y oportuna de los mismos.
2. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
2.1. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., por intermedio de apoderado, intervino en el
proceso para solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda contra esa entidad. Al efecto, sostuvo lo
siguiente:
1º. Propone la excepción de “inexistencia del incumplimiento por parte de la E.A.A.B.”, por cuanto esa entidad
no es responsable de la afectación de los derechos colectivos de los habitantes del barrio Marandú. De
hecho, pese a que esa entidad “es consciente de la situación irregular” en la que se encuentran esas
personas y del derecho que les asiste de acceder a la prestación eficiente de los servicios públicos de
acueducto y alcantarillado, es indispensable que el Instituto de Crédito Territorial cumpla con el procedimiento
establecido para la legalización de sus obras.
2º. El incumplimiento que ha perjudicado a los habitantes del barrio Marandú es atribuible a la Unidad
Administradora Especial del Instituto de Crédito Territorial, quien, en su condición de urbanizador, debe
entregar las obras cumpliendo con las exigencias técnicas. De consiguiente, mediante una acción popular no
es posible que se obligue a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá a asumir las obligaciones del
urbanizador ni que se desconozcan los procedimientos establecidos para evaluar si el urbanizador cumplió
con “los requerimientos técnicos mínimo -legales exigidos por la E.A.A.B. para contar con el servicio público
de acueducto y alcantarillado”.
3º. La empresa demandada no puede dejar de exigirle al urbanizador que cumpla con las exigencias técnicas
para prestar el servicio público, pues si se acepta una infraestructura deficiente, se vulneran los derechos a la
igualdad, a la salud, salubridad y medio ambiente de todos los habitantes del Distrito Capital y, además, sería
un antecedente negativo respecto de otros urbanizadores que se encuentran en la misma situación que la
Unidad Administradora Especial del Instituto de Crédito Territorial.
4°. Una falla en la infraestructura del Barrio Marandú podría afectar a gran parte de la red y, por lo tanto, se
limitaría la prestación del servicio público a los demás usuarios del servicio en Bogotá.

5º. Todo lo anterior demuestra que la empresa no incurrió, ni por acción ni por omisión, en hechos violatorios
de derechos colectivos de los habitantes el barrio Marandú. Incluso, ha respondido en forma diligente y
oportuna cada una de las solicitudes de los habitantes del sector, indicándoles las razones por las cuales no
se han recibido y legalizado las obras que se requieren.
2.2. La Unidad Administrativa Especial del Instituto de Crédito Territorial, por intermedio de apoderado, intervino en
el proceso para solicitar se nieguen las pretensiones de la demanda contra esa entidad. Al efecto, sostuvo lo
siguiente:
1º. De acuerdo con el informe técnico de la empresa Hidrotec, el diseño inicial de las redes de acueducto y
alcantarillado en el barrio Marandú fueron dirigidos a un proyecto de 255 viviendas, pero al paso del tiempo
las zonas de reserva fueron invadidas dando origen al barrio la Esperanza, el cual cuenta con
aproximadamente 100 viviendas. Además, por las redes del barrio Marandú convergen desagües del sector
Juan Pablo II cuya extensión es de 23.6 hectáreas, aproximadamente. Por lo tanto, los flujos de aguas que se
evacuan por las redes del barrio Marandú son diferentes a las contempladas en el diseño aprobado por el
Instituto de Crédito Territorial.
2°. Pese a lo anterior, conforme al concepto técnico, las redes existentes tienen la capacidad para recibir los
vertimientos de toda la zona, en tanto que las altas pendientes del sector garantizan unas condiciones de
velocidad adecuada, por lo cual no hay necesidad de crear o instalar redes de refuerzo o alivio al sistema
existente.
3º. Las reclamaciones de la comunidad relacionadas con las tuberías pueden ser ocasionadas por
obstrucciones de sedimentos provenientes de las partes altas aledañas a la urbanización. De ahí que los
problemas se originen en la falta de mantenimiento a las redes, lo cual corresponde a la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Por ello, es necesario que esa empresa realice una confrontación entre
el sistema diseñado y las redes existentes a fin de verificar su capacidad y determinar si la parte de
cimentación cumple con las normas que lo regulan.
4°. Aunque es cierto que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá no ha recibido las obras de
redes del barrio Marandú, esa omisión es imputable a la “falta de voluntad de la empresa”, puesto que el
Instituto de Crédito Territorial no sólo ha efectuado las acciones tendientes a legalizar las obras, sino que ha
sido diligente en la búsqueda de soluciones. Así, esa entidad contrató un informe técnico, ha enviado a la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado varios memoriales para solicitar la legalización de las redes y ha
respondido todas las solicitudes de la comunidad.
5°. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá es responsable de la afectación de los derechos de
la comunidad de Marandú, puesto que ha respondido con evasivas y de manera dilatoria ante la solicitud de
recibir las obras de redes de acueducto y alcantarillado.
3. PACTO DE CUMPLIMIENTO
El 17 de abril de 2002, con la presencia del Magistrado conductor del asunto en el Tribunal, los apoderados de las
entidades demandadas, la Procuradora Cuarta Judicial Delegada ante el Tribunal, la Personería de Bogotá, la
Alcaldesa Menor de Ciudad Bolívar, el Asesor Jurídico de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, el representante de
la parte técnica de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, un Ingeniero de la Unidad Administrativa
Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial, se declaró fallida la Audiencia de Pacto de
Cumplimiento ordenada por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, por inasistencia del demandante.
4. LA SENTENCIA IMPUGNADA
En sentencia del 15 de julio de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección
C, accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, resolvió ordenar a la Unidad Administrativa
Especial del Instituto de Crédito Territorial que continúe adelantando las gestiones pertinentes para que la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá le reciba las obras correspondientes a la adecuación técnica de
los servicios de Acueducto y Alcantarillado del barrio Marandú. De igual manera, ordenó a la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado que, una vez se realicen las obras de adecuación y se agoten los tramites necesarios
por la Unidad, proceda a la legalización y prestación del servicio.

Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación:
1º. De acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente y con lo afirmado por las entidades
demandadas, se concluye que la Unidad Administrativa del Instituto de Crédito Territorial ha actuado en forma
negligente, con lo que vulneró los derechos colectivos invocados por el demandante. De hecho, esa entidad no
ha adelantado las obras correspondientes para entregar las redes de acueducto y alcantarillado del barrio
Marandú, de tal forma que le permita a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá realizar la
prestación del servicio.
3°. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 365 de la Constitución, 2º de la Ley 142 de 1994, 4º
de la Ley 472 de 1998 y 47 de la Ley 9ª de 1989, la comunidad de Marandú tiene derecho de acceso a la
infraestructura del servicio público de acueducto y alcantarillado, a la prestación eficiente y oportuna del
servicio, lo cual está condicionado al cumplimiento de las normas técnicas pertinentes.
4º. No se fija incentivo porque el demandante no asistió a la audiencia especial del artículo 27 de la Ley 472 de
1998, no atendió su carga probatoria ni presentó alegato de conclusión.
6. LA IMPUGNACION
La sentencia del Tribunal fue impugnada por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial del Instituto de
Crédito Territorial. Los argumentos centrales que sustentan el recurso se resumen a continuación:
1º. Las tuberías de aguas negras de la urbanización Marandú fueron construidas por el Instituto de Crédito
Territorial y, para la época de construcción, eran suficientes. Sin embargo, tal y como se lee en el informe
rendido por Hidrotec, la invasión de barrios anexos y la evacuación de desagües que convergen en la red
construida por la entidad pública, modificaron el diseño inicial de las redes. De todas maneras, la capacidad
de la red es suficiente y adecuada, por lo cual no es necesario instalar redes de refuerzo al sistema existente.
2°. De acuerdo con el concepto técnico, los problemas presentados en la urbanización Marandú se originan
en la ausencia de mantenimiento de las redes, lo cual corresponde a la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá.
3º. El barrio Marandú se legalizó mediante Resolución número 0017 del 22 de enero 1999 de la Dirección de
Planeación Distrital. Ahora, tal y como lo dispone el Acuerdo número 6 de 1990, para legalizar una
urbanización debe contarse con el concepto técnico favorable de las empresas de servicios públicos. De
consiguiente, al legalizar el barrio se entiende que éste cumplió con todas las exigencias técnicas para que las
redes de acueducto y alcantarillado funcionen eficientemente.
4º. El mantenimiento de las redes y la prestación oportuna del servicio de alcantarillado, es competencia
exclusiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Por lo tanto, en este asunto, no puede
vincularse a la Unidad Administrativa del Instituto de Crédito Territorial, porque las acciones tendientes a la
entrega de las redes están suficientemente demostradas en el proceso.
5º. El artículo 47 de la Ley 9ª de 1989 es claro en señalar que toda persona tiene derecho a solicitar y obtener
los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía y, al mismo tiempo, las empresas de servicios
públicos deben prestar el servicio y no podrán exigir requisitos adicionales al hecho de ser el titular del
derecho, salvo que no se encuentren garantizadas las condiciones técnicas requeridas para la prestación del
servicio.
II. CONSIDERACIONES
El artículo 88 de la Constitución consagró la acción popular como un mecanismo de protección de los derechos e
intereses colectivos. De ahí que su objetivo sea la prevención o eliminación de los factores que tienen incidencia
colectiva y que exceden la afectación de intereses subjetivos. Es así como el artículo 2º de la Ley 472 de 1998
definió las acciones populares como aquellos “medios procesales para la protección de los derechos e intereses
colectivos”, que “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Así las cosas, el punto de partida del análisis de procedencia de las acciones populares consiste en averiguar si
efectivamente se afectan o amenazan derechos e intereses colectivos, de tal forma que proceda la intervención
judicial para su protección.
Pues bien, el demandante invoca la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la
seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura del servicio público de acueducto y alcantarillado,
a que se garantice la prestación eficiente y oportuna de éste en el Barrio Marandú, ubicado en Ciudad Bolívar.
Evidentemente, de acuerdo con el artículo 4º, literales a), g) y h), de la Ley 472 de 1998, esos derechos e intereses
fueron definidos expresamente por el legislador como colectivos. Incluso, el propio Constituyente estableció que
los derechos relacionados con la seguridad y la salubridad públicas y el goce a un ambiente sano son de
naturaleza colectiva (artículos 88 y 79 de la Carta). Además, el artículo 365 superior señala que es deber del
Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, los cuales constituyen un fin inherente al Estado.
En tal contexto, la Sala entra a averiguar si se encuentra demostrada la amenaza o violación de los derechos e
intereses colectivos que invoca el demandante.
Así, las pruebas tendientes a demostrar la afectación de los derechos e intereses colectivos son las siguientes:
- Varios escritos dirigidos, a partir del año 1989, por el Presidente del Consejo Comunal del Barrio Marandú a la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, al Instituto de Crédito Territorial y a la Unidad Administradora
Especial Liquidadora de esa entidad, en los cuales informa que en esa urbanización y, principalmente, en la zona
ubicada en la carrera 18 con calles 69ª, 69B sur, manzanas 3 y 4, se presentan inundaciones y desagües de
aguas negras que “salen por las cajas de los lavaderos” (folios 29, 33, 35, 36 a 39, 60, 80 y 81 entre otros). En
esos oficios también solicita que se legalicen las redes de acueducto y alcantarillado del barrio, (folios 17, 18, 19,
45 y 52, entre otros).
- En numerosos oficios suscritos por el INURBE, Instituto de Crédito Territorial y la Unidad Administrativa Especial
Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, los cuales fueron dirigidos a la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá y a los residentes del barrio Marandú de Ciudad Bolívar, se observa que las entidades
reconocen que las redes de acueducto y alcantarillado de esa urbanización no se encuentran legalizadas, por lo
que no presta el servicio para todo el barrio (folios 31, 32, 46, 50 y 63, 64, entre otros). A manera de ejemplo se
tiene el oficio número 008800 del 14 de octubre de 1999, por medio del cual la Subdirectora de Construcciones de
la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, se dirige a la oficina de diseño de
redes de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, para lo siguiente:
“Estamos interesados en la legalización de los servicios públicos de Acueducto y Alcantarillado de la
Urbanización Marandú, proyecto realizado mediante un programa de autoconstrucción respaldado por el
Instituto de Crédito Territorial hace 10 años. Es así como con oficio No. 4197 del 8 de junio de 1999,
atendiendo lo sugerido en el oficio 7200-98-D-0623 del 6 de abril de 1999, solicitamos a esa empresa
elaborar a nuestro cargo los diseños de las Redes de Acueducto y Alcantarillado de la Urbanización
Marandú, con base en los planos de loteo enviados con oficio UAE No. 01848 del 16 de abril de 1999.
Reiteramos lo solicitado en el oficio No. 07848 del 17 de septiembre de 1999 (copia anexa), en el sentido de:
- Indicarnos si es necesario emprender por esta Entidad rectificación o complementación de tramos de
acueducto...
- Informarnos el costo de diseños y derechos por servicios que estén pendientes por cancelar por el ICT o
esta entidad, incluyendo los estudios necesarios para acometer las obras que a criterio de la EAAB sean
necesarias para subsanar las deficiencias de la red, en lo que respecta al programa de autoconstrucción
ICT” (folio 23)
- Varios escritos suscritos por la empresa prestadora del servicio público en donde se refiere a la ilegalidad de las
redes de acueducto y alcantarillado de la urbanización Marandú y a los problemas de inundaciones que se
presentan en él. Dentro de esos documentos, se tiene el oficio del 19 de noviembre de 1999, por medio del cual la
empresa dijo:

“en aras de solucionar y finiquitar lo referente al recibo de las redes de acueducto y alcantarillado, se verificó
que en el plano de loteo del barrio existe afectación por Ronda y Zona de Manejo y Preservación Ambiental
de la Quebrada Limas, razón que genera que ciertos predios no tengan posibilidad de servicio” (folio 135)
De igual manera, en oficio del 7 de mayo de 1996, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá le reitera a
la entidad pública que dirigió la construcción del barrio una exigencia técnica para “garantizar a los predios
riberanos una adecuada protección contra las crecientes y permitir un acceso mínimo para labores de
mantenimiento de dicha quebrada” (folio 220).
Del conjunto de pruebas que reposan en el expediente se deduce lo siguiente:
1º. La urbanización Marandú está situada en la localidad de Ciudad Bolívar de Bogotá. Aquella se adelantó en
desarrollo de un plan gubernamental, con el Instituto de Crédito Territorial, que impulsó la autocontrucción dirigida
de vivienda para personas de escasos recursos económicos.
2º. Pese a lo anterior, tal y como lo informa la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito
Territorial, esa urbanización sólo contó con la aprobación de Planeación Distrital mediante Resolución número
0017 del 22 de enero de 1999.
3º. Efectivamente, el Instituto de Crédito Territorial construyó la red de acueducto y alcantarillado en la
urbanización Marandú. Sin embargo, no contó con el diseño ni la aprobación de la empresa prestadora del servicio
público, por lo que después de construido se inició el procedimiento tendiente a la legalización de aquella.
4º. A la fecha en que se ejerció la acción popular, la red de acueducto y alcantarillado de la urbanización Marandú
no cuenta con aprobación de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, en tanto que existen
discrepancias técnicas con la autoridad que tiene a su cargo liquidar el Instituto de Crédito Territorial.
5º. La conducta asumida por las partes en el proceso permite inferir que es cierto que mientras se adelantan los
trámites administrativos dirigidos a obtener la legalización de la red de acueducto y alcantarillado en la
urbanización Marandú, los residentes deben soportar constantes cortes del servicio público de agua, inundaciones
y vertimientos de aguas lluvias y negras en sus viviendas.
6º. Conforme a lo anterior, es claro que los habitantes de la urbanización Marandú encuentran afectados sus
derechos al ambiente sano, salud y salubridad públicas, puesto que es razonable sostener que las inundaciones a
que están sometidas las viviendas más afectadas pueden dañar la salud, principalmente, de sus habitantes.
Además, los hechos descritos en precedencia muestran que los residentes de la urbanización Marandú no cuentan
con la infraestructura suficiente del servicio público de acueducto y alcantarillado ni se les garantiza la prestación
eficiente y oportuna del mismo.
Así las cosas, no cabe duda, entonces, que en el presente caso existe una real afectación de los derechos e
intereses colectivos que invoca el demandante. Por ello, se procede a analizar si esas violaciones de derechos e
intereses colectivos son imputables a las demandadas.
Imputación de la responsabilidad a las entidades demandadas
El artículo 9º de la Ley 472 de 1998 señala que “las acciones populares proceden contra toda actuación u omisión
de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses
colectivos”. De consiguiente, es necesario identificar correctamente los sujetos que causan la afectación de los
derechos colectivos, pues el objeto esencial de la intervención judicial para la protección de esos derechos e
intereses se concreta en una orden tendiente a evitar el daño contingente, a hacer cesar el peligro, la amenaza,
vulneración o agravio de los derechos colectivos o a restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible
(artículo 2º de la Ley 472 de 1998).
Pues bien, en reiteradas oportunidades, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado ha dicho que no puede legalizar
la red de acueducto y alcantarillado construida en el barrio Marandú porque no cumple con las condiciones
técnicas que se requieren para la prestación eficiente del servicio. Al respecto, los testimonios rendidos en el
proceso por los ingenieros Jairo Armando Rodríguez Triana (Gerente Técnico); Oscar Raúl Sarralde Sánchez
(Jefe de la División Técnica de Alcantarillado Sur -e-) y Everardo Roncancio Cortés (Jefe de la División Supervisión
de Urbanizaciones de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá), coincidieron en aclarar que el

urbanizador del barrio Marandú (Instituto de Crédito Territorial) no adelantó el procedimiento necesario para que la
empresa apruebe el diseño de las redes, el cual debe adelantarse antes de la construcción de la urbanización. Sin
embargo, en 1999, por solicitud de la entidad pública promotora de la construcción, la empresa adelantó una
revisión de la infraestructura ya construida, en la cual concluyó que, en general, cumple con las especificaciones
requeridas, salvo en algunos tramos y pozos que presentaron observaciones de carácter hidráulico. Por lo tanto,
se solicitaron correcciones para que las obras construidas puedan ser recibidas formalmente, pues sin esas
condiciones no pueden legalizarse las redes ni pueden conectarse las acometidas y medidores del caso (folios 328
y 329, 331 y 332, 337 y 338, respectivamente)
Por su parte, la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial manifestó que no es
la responsable de la afectación de los derechos colectivos cuya protección se pretende, puesto que la empresa de
servicios públicos no ha legalizado una obra que cumple con las directrices técnicas que se imponen. Para
sustentar su argumento se apoya en un concepto técnico emitido por una empresa privada de ingeniería que fue
contratada por esa entidad para emitir un diagnóstico sobre los “diseños inconclusos” de varias urbanizaciones
dirigidas por el Instituto de Crédito Territorial, entre otras, la de Marandú. En ese concepto se concluye lo siguiente:
“De acuerdo a la evaluación efectuada, se concluye que la capacidad hidráulica de las redes que conforman
los sistemas de alcantarillado sanitario y pluvial es suficiente y adecuada para el transporte de los caudales de
diseño, por lo cual la Consultoría no establece la necesidad de crear y/o instalar redes de refuerzo o alivio al
sistema existente, ya que para el cálculo hidráulico se tuvieron en cuenta las áreas y caudales que convergen
al sistema.
Lo anterior permite establecer que algunas de las reclamaciones de los habitantes de la urbanización a la
UAE-ICT, relacionadas con problemas de capacidad o reflujo de las tuberías, pueden ser causadas por
obstrucciones puntuales provocadas quizás por sedimentos y materiales gruesos provenientes de las partes
altas aledañas a la urbanización.
(...)
Para el caso particular, las obras de alcantarillado que se quieran plantear no pueden obedecer a soluciones
de barrio, si no a soluciones de cuenca por lo que se hace necesario y tal como se lo manifestó la EAAB-ESP,
de una verificación y compatibilidad del sistema con las redes oficiales existentes” (folios 129 a 162)
Pues bien, para la construcción de viviendas debe contarse con las respectivas licencias de construcción que
otorgan las autoridades competentes. De hecho, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 9ª de 1989 el Instituto de
Crédito Territorial y las demás entidades públicas de todos los órdenes que contemplen la función de adelantar planes y
programas de vivienda ”deberán en todo caso, cumplir con las normas arquitectónicas y urbanísticas previstas en el
Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado de la localidad donde adelanten dichos planes. Estos deberán
localizarse en sitios aptos para la urbanización, en lugares contiguos a zonas ya urbanizadas, en las cuales se minimice
el costo de provisión de obras de infraestructura básica y de servicios públicos”.
Sin embargo, en aquellos casos en donde se construyeron barrios o urbanizaciones sin la correspondiente
autorización estatal o programas de autoconstrucción sin la aprobación del proyecto urbanístico (artículo 66 del
Decreto reglamentario 1052 de 1998), existe reglamentación tendiente a legalizar esa irregularidad. Así, ese
procedimiento se encuentra definido por el artículo 1º del Decreto Distrital número 688 de 1996, de la siguiente
manera:
“Legalización ó Reconocimiento Oficial. La legalización es el procedimiento mediante el cual se adoptan las
medidas administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento, desarrollo o
barrio, a dar la aprobación a los planos correspondientes y expedir la reglamentación respectiva.
La legalización implicará, cuando fuere el caso, la incorporación al perímetro urbano de los sectores que
comprenden las zonas, barrios, asentamientos o desarrollos legalizados y la regularización urbanística de los
asentamientos humanos salvo cuando expresamente se excluyan los usos urbanos en el acto de
legalización”.
Ahora bien, específicamente para el caso de la legalización de construcciones de vivienda de interés social que no
excedan el valor de 90 salarios mínimos legales vigentes, el artículo 66 del Decreto reglamentario número 1052 de
1998, dispone lo siguiente:

“Licencia de construcción en urbanizaciones de vivienda de interés social que no excedan el rango de los
noventa (90) salarios mínimos
(...)
Así mismo, en el caso de legalización de urbanizaciones de vivienda de interés social que no excedan el
rango de los noventa (90) salarios mínimos legales mensuales, el acto administrativo que ponga fin a la
actuación legalizando la respectiva urbanización, hará las veces de licencia de construcción para todos y
cada uno de los lotes de la urbanización. Dicho acto también legalizará las construcciones existentes que se
ajusten a las normas de construcción que se establezcan en el proceso de legalización. El proceso aquí
previsto sólo procederá cuando el barrio, asentamiento o desarrollo y las respectivas construcciones se
hayan terminado antes del 9 de agosto de 1996.
En el caso de solicitudes de licencias para ampliar, adecuar, modificar, cerrar y reparar, construcciones de
vivienda de interés social que no excedan el rango de los noventa (90) salarios mínimos legales mensuales
y que se hayan levantado en urbanizaciones legalizadas pero que no cuenten con la correspondiente
licencia de construcción el curador o la entidad municipal o distrital a quien se le solicite el trámite deberá
adelantar una inspección técnica ocular al inmueble objeto de la licencia, tendiente a verificar que la
construcción existente se adecua a las normas urbanísticas y requerimientos técnicos. Si el resultado de
dicha inspección es positivo, podrá proceder a expedir una certificación en ese sentido y la licencia
solicitada, siempre que la solicitud de la misma también se ajuste a la norma”.
De todas maneras, es claro que ese procedimiento de legalización debe garantizar que los asentamientos
humanos cuenten con los servicios públicos básicos. Evidentemente, ese derecho de los usuarios y, al mismo
tiempo, obligación de los urbanizadores, se encuentra claramente establecida en el artículo 47 de la Ley 9ª de
1989, así:
“Toda persona o grupo de personas tienen derecho a solicitar y obtener los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado, energía eléctrica, gas, recolección de basuras, y teléfono para su vivienda. Bastará la prueba de la
habitación de personas para ser titular del derecho.
Las empresas o autoridades que presten los servicios públicos a los cuales se refiere el inciso anterior no podrán
exigir requisitos adicionales al previsto en el inciso anterior. El derecho a la prestación del servicio quedará
condicionado al pago de los costos de conexión a que hubiere lugar y a la posibilidad técnica de la prestación del
mismo. Sin embargo, para las viviendas de interés social el pago de los costos de instalación se hará una vez
efectuada la conexión, mediante plazos y condiciones que consulten la capacidad económica del usuario, sin
exceder los términos previstos en el artículo 44 de la presente ley para la financiación de la vivienda de interés
social.
Las entidades sólo podrán negar las peticiones por razones de carácter técnico, mediante resolución motivada de
la cual se dará traslado al personero, quien podrá coadyuvar la solicitud de reconsideración de la petición de la
comunidad si considera que no existen motivos justificados para negar el servicio.
En todo caso, las autoridades que suministren los servicios públicos definidos en el primer inciso preferirán las
solicitudes de los ocupantes de viviendas de interés social”.
Efectivamente, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto Distrital número 688 de 1996, el proceso de legalización
de una urbanización o un barrio debe contar con el reconocimiento de las empresas de servicios públicos.
Textualmente la norma dispone:
“Gestiones ante el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y las Empresas de Servicios Públicos. El
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, enviará la documentación respectiva del proceso de
legalización o reconocimiento oficial, al Departamento Administrativo de Catastro Distrital para que este
asigne la nomenclatura vial y las cédulas catastrales por manzana a los desarrollos objeto de procesos de
legalización o reconocimiento oficial, dentro del mes siguiente a su recibo.
Los interesados deberán tramitar ante el mencionado Departamento de Catastro las cédulas catastrales por
lote, luego de expedida la resolución del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
Paralelamente, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital enviará la documentación respectiva
del proceso de legalización o reconocimiento oficial, a las empresas de servicios públicos domiciliarios, a la
CAR y al DAMA cuando sea pertinente.

Los interesados deberán tramitar ante las empresas de servicios públicos lo concerniente a la instalación o
conexión definitiva de los mismos luego de expedida la Resolución del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital”
De acuerdo con lo informado por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, para que los urbanizadores
puedan legalizar las redes construidas sin la autorización estatal y los usuarios puedan obtener los servicios de
acueducto y alcantarillado en forma eficiente y oportuna es necesario que se adelante el siguiente procedimiento:
- Debe radicarse una solicitud de servicios
- Debe solicitar los datos técnicos para la elaboración de los diseños de las redes de acueducto y alcantarillado.
- Debe enviar el plano urbanístico
- Una vez aprobada técnicamente la construcción de redes se elabora una carta de compromisos
- Finalmente, debe pagar los compromisos asumidos y los costos de las acometidas (folio 133)
Todo lo anterior le permite a esta Sala concluir lo siguiente:
1º. La Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, que asumió las obligaciones
de ese instituto, es la responsable de adelantar el procedimiento tendiente a la legalización de las redes de
acueducto y alcantarillado del barrio Marandú, puesto que fue la autoridad que ejecutó el programa de
autoconstrucción del mismo, esto es, fue el director de la urbanización.
2º. Pese a que el acto administrativo que legalizó el barrio Marandú solamente debió expedirse si había
reconocimiento oficial de las empresas de servicios públicos domiciliarios, es claro que ese procedimiento se
omitió, pues la empresa prestadora del servicio de acueducto y alcantarillado no ha emitido concepto favorable
sobre la capacidad de las redes en el barrio Marandú. De todas maneras, el hecho de que se hubiese obtenido la
legalización de construcción del barrio no exime al urbanizador de la responsabilidad de legalizar las redes de
acueducto y alcantarillado.
3º. De acuerdo con las normas transcritas en precedencia, es claro que la idoneidad técnica de las redes de
acueducto y alcantarillado debe ser evaluada, con criterios de razonabilidad técnica y diligencia, por la empresa
prestadora del servicio público domiciliario, por lo que no es válido sostener que se omite la legalización de las
redes porque existen conceptos de particulares que aceptan las condiciones técnicas de las redes.
Por todo lo expuesto, la Sala concluye que la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito
Territorial es responsable por la violación de los derechos e intereses colectivos que invoca el demandante. Por
ello, la sentencia objeto de apelación debe ser confirmada. Sin embargo, en aras de garantizar el cumplimiento de
las decisiones adoptadas, la Sala considera necesario adicionar a la sentencia el término para cumplir con las
órdenes impuestas por el Tribunal. Por lo tanto, se dispondrá que, dentro de los 15 días siguientes a la notificación
de esta sentencia, la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial inicie las
gestiones pertinentes de adecuación técnica para que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
legalice las redes del barrio Marandú. Y, el trámite de legalización de las redes de acueducto y alcantarillado en el
barrio Marandú debe finalizar en un término máximo de 8 meses.
III. LA DECISION
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
1º. Confírmase la sentencia de 15 de julio de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección “C.”.

2º. Adicionar la sentencia objeto de apelación en lo siguiente:
a) Ordenar a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial que, dentro de
los 15 días siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie las gestiones pertinentes de adecuación
técnica para que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá legalice las redes de acueducto y
alcantarillado del barrio Marandú.
b) El trámite de legalización de las redes de acueducto y alcantarillado en el barrio Marandú deberán finalizar
en un término máximo de 8 meses.
3º. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de
origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA Presidente, MARIO ALARIO MENDEZ, ROBERTO MEDINA LOPEZ,
DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN Secretaria General