ESTUDIOS FISCALES
ESTUDIOS FISCALES
ESTUDIOS FISCALES
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
PRINCIPIOS, DERECHOS Y GARANTIAS<br />
CONSTITUCIONALES DEL RÉGIMEN<br />
SANCIONADOR TRIBUTARIO<br />
(Segundas Jornadas sobre<br />
Derecho Constitucional Tributario)<br />
Varios Autores<br />
DOC. N. o 19/01<br />
Vol. I<br />
I F<br />
INSTITUTO DE<br />
<strong>ESTUDIOS</strong><br />
<strong>FISCALES</strong>
Edita: Instituto de Estudios Fiscales<br />
NJP.O.: 111-01-006-9<br />
I.S.S.N.: 157&-0244<br />
Depósito Legal: M-23771-2001
ÍNDICE GENERAL<br />
EL INSTITUTO DE <strong>ESTUDIOS</strong> <strong>FISCALES</strong> Y LA INVESTIGACIÓN UNIVERSITARIA EN<br />
EL DERECHO FINANCIERO, por Juan José Rubio Guerrero.<br />
DERECHO FISCAL EUROPEO Y DERECHO COMUNITARIO.A PROPÓSITO DE LAS<br />
SEGUNDAS JORNADAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO EURO-<br />
PEO, por Domingo Carbajo Vasco.<br />
PRESENTACIÓN, por Miguel Ángel Collado Yurrita.<br />
VOLUMEN I PONENCIAS<br />
DIE GRUNDSÄTZE UND DIE VERFASSUNGSRECHTLICH GEWÄHRLEISTETEN GA-<br />
RANTIEN UND RECHTE DES DEUTSCHEN STEUERSTRAFRECHTS, por Gunter<br />
Kohlmann.<br />
EL DERECHO DE LA REPRESIÓN DE LAS INFRACCIONES <strong>FISCALES</strong> EN FRANCIA,<br />
(Principios y características), por Pierre Beltrame.<br />
RELACIONES ENTRE EL PROCEDIMIENTO INSPECTOR Y EL PROCEDIMIENTO<br />
SANCIONADOR ADMINISTRATIVO, por Jesús María del Paso Bengoa.<br />
CUESTIONES RELATIVAS AL PROCESO PENAL POR DELITO FISCAL, por Javier Boix<br />
Reig.<br />
PRINCÍPIOS, DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS NO DIREITO SANCIONA-<br />
TÓRIO TRIBUTÁRIO PORTUGUÊS, por Manuel Pires.<br />
PRINCIPI, DIRITTI E GARANZIE COSTITUZIONALI NEL SISTEMA TRIBUTARIO SAN-<br />
ZIONATORI. L’ESPERIENZA ITALIANA, por Salvatore Sammartino<br />
PRINCIPIOS, DERECHOS Y GARANTIAS CONSTITUCIONALES DEL REGIMEN SAN-<br />
CIONADOR TRIBUTARIO, por Vicente Oscar Díaz.<br />
— 3 —
VOLUMEN II COMUNICACIONES<br />
LOS PRINCIPIOS DEL ORDENAMIENTO SANCIONADOR EN LA UNION EUROPEA, por<br />
Luis Javier López Pérez.<br />
LA EVOLUCION JURISPRUDENCIAL DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL PRO-<br />
CEDIMIENTO SANCIONADOR TRIBUTARIO, por José Pedreira Menéndez.<br />
EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL DERECHO TRIBUTARIO SANCIONA-<br />
DOR: JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL, por Y. García Calvente.<br />
EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR TRIBUTARIO EN VÍA DE GESTIÓN. RELA-<br />
CIONES ENTRE EL PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN Y EL PROCEDIMIENTO<br />
SANCIONADOR REALIZADO POR LOS ÓRGANOS DE GESTIÓN TRIBUTARIA,<br />
por Y. Martínez Muñoz.<br />
EL DERECHO A NO DECLARAR CONTRA SÍ MISMO EN LOS PROCEDIMIENTOS DE<br />
INSPECCIÓN TRIBUTARIA, por J. Alberto Sanz Díaz -Palacios.<br />
CAUSAS EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD TRIBUTARIAS, por Miguel Gutiérrez<br />
Bengoechea.<br />
EL ACTO SANCIONADOR TRIBUTARIO DESDE LA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL:<br />
ASPECTOS FORMALES, por José Ignacio Ruiz de Palacios Villaverde.<br />
EL INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE FACILITAR INFORMACIÓN SOBRE TERCEROS<br />
A LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA COMO INFRACCIÓN TRIBUTARIA SIMPLE ,<br />
por Juan Francisco Hurtado González.<br />
EL COMPONENTE SANCIONADOR EN LOS ELEMENTOS DE LA DEUDA TRIBUTARIA,<br />
por José Antonio Cordero García.<br />
EL INTERÉS DE DEMORA Y LAS SANCIONES TRIBUTARIAS: SU INCOMPATIBILIDAD,<br />
por Ignacio Cruz Padial.<br />
— 4 —
VOLUMEN 1
Instituto de Estudios Fiscales<br />
EL INSTITUTO DE <strong>ESTUDIOS</strong> <strong>FISCALES</strong> Y LA INVESTIGACIÓN<br />
UNIVERSITARIA EN EL DERECHO FINANCIERO<br />
JUAN JOSÉ RUBIO GUERRERO<br />
Director General<br />
del Instituto de Estudios Fiscales<br />
SUMARIO: 1. Introducción.—2. La Universidad y el Instituto de Estudios Fiscales: un ejemplo de<br />
cooperación a potenciar.—3. Las II jornadas de Derecho Constitucional Fiscal Europeo: un<br />
ejemplo de la colaboración Instituto de Estudios Fiscales –Universidad Española.<br />
1. INTRODUCCIÓN<br />
Durante el periodo que ocupo el cargo de Director General del Instituto de Estudios Fiscales<br />
se han producido dos hechos de gran relevancia en esta Institución: uno, derivado del simple<br />
acaecer de los sucesos históricos, como es el hecho de que mi Dirección coincida con el XL Anive r-<br />
sario de la constitución del Instituto de Estudios Fiscales y otro, en el cual he tenido una participación<br />
directa, siquiera limitada, como es la conversión de la otrora Dirección General del Ministerio de Hacienda<br />
en un Organismo Autónomo.<br />
Son dos momentos que suponen, por un lado, la continuidad histórica de una Institución,<br />
como es el Instituto de Estudios Fiscales, con un amplio prestigio en los estudios e investigaciones<br />
vinculadas a la Hacienda Publica y al Derecho Financiero y, por otra parte, el antes y el después en la<br />
vida de esa Institución, ya que su conversión en Organismo Autónomo supone la adaptación de la<br />
organización de la entidad que presido a un concepto moderno del sector publico, para hacerla más<br />
flexible, más ágil, más abierta a la colaboración con otras entidades publicas y privadas, interesadas<br />
o implicadas en el estudio y análisis de las Políticas Publicas.<br />
La reciente aprobación del Real Decreto 63/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba<br />
el Estatuto del organismo autónomo Instituto de Estudios Fiscales (Boletín Oficial del Estado de 27 de<br />
enero de 2001), supone, en definitiva, la respuesta a la complejidad y variabilidad de los entornos<br />
(sociales, económicos, políticos y tecnológicos) en los que se mueve una organización publica, con<br />
una decidida vocación por la formación del capital humano, los estudios y la investigación en las diferentes<br />
especialidades de la Hacienda Publica y el Derecho Financiero.<br />
Esta reorganización resultaba imprescindible, porque el Estado moderno ha de adaptarse<br />
a las demandas de la sociedad a la que sirve y ésta solicita mejores servicios públicos, más cooperación<br />
con la sociedad civil y una mayor eficacia y eficiencia en las actividades que realizan los<br />
entes públicos; por ello, se necesitaba un instrumento jurídico de actuación administrativa más flexible,<br />
que permitiese, particularmente, una mayor cooperación y colaboración con otras entidades con<br />
la misma vocación de estudio a investigación. Esperamos que, una vez puesto en nuestras manos el<br />
— 7 —
instrumento, sepamos utilizarlo para lograr el mejor cumplimiento de las funciones que el Real Decreto<br />
mencionado atribuye en su articulo 3 al Instituto de Estudios Fiscales.<br />
2. LA UNIVERSIDAD Y EL INSTITUTO DE <strong>ESTUDIOS</strong> <strong>FISCALES</strong>: UN EJEMPLO<br />
DE COOPERACIÓN A POTENCIAR<br />
Precisamente, una de las raz ones que justifican la modificación en el estatuto orgánico del<br />
Instituto de Estudios Fiscales es la de abrirse a la sociedad civil "..y, en especial, a la Universidad y otras<br />
entidades, publicas y privadas, interesadas en el análisis de la economía publica española a internacional "<br />
(Exposición de Motivos del Real Decreto 63/2001, de 26 de enero, tercer párrafo, in fine).<br />
Y lo hace, no por razones de oportunismo o como manifestación de la insuficiencia del<br />
Instituto de Estudios Fiscales para atender la creciente demanda de estudios, cursos, publicaciones,<br />
informes, conferencias, etc., sobre Hacienda Publica y Derecho Financiero, sino por convencimiento.<br />
Piénsese que la Universidad, si de algo sirve en el mundo actual, no es sólo como centro formador,<br />
sino como centro investigador, como lugar de encuentro de personas con unos conocimientos, inquietudes<br />
y formación que les permiten desarrollar nuevas perspectivas y planteamientos novedosos en<br />
cualquier rama del saber, para, con posterioridad, revertir los valores añadidos de esta investigación<br />
en la sociedad.<br />
Que duda cabe de que la Universidad española, especialmente en las Facultades de<br />
Ciencias Sociales, dispone de un abundante elenco de profesores, becarios y estudiosos que se dedican<br />
a temas hacendísticos, de Derecho Financiero, de gestión de Políticas Publicas y a otros aspectos<br />
de la Economía Publica, a la vez que edita o fomenta publicaciones, cursos, informes, etc. en<br />
estas materias. Por ello, si una de las Funciones del Instituto de Estudios Fiscales es, conforme al<br />
articulo 3,a) del Real Decreto mencionado:<br />
"La investigación, estudio y asesoramiento económico y jurídico en las materias relativas<br />
a los ingresos y gastos públicos y su incidencia sobre el sistema económico y social, así como el análisis<br />
y explotación de las estadísticas tributarias ..". Resulta innegable que tal labor solo puede realizarse,<br />
de forma completa y eficiente, en colaboración e intima relación con las Facultades de las<br />
Universidades españolas que están volcadas en estas materias.<br />
3. LAS II JORNADAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL FISCAL EUROPEO:<br />
UN EJEMPLO DE LA COLABORACION INSTITUTO DE <strong>ESTUDIOS</strong><br />
<strong>FISCALES</strong>-UNIVERSIDAD ESPAÑOLA<br />
Pues bien, un buen ejemplo de un tipo de estas actividades de cooperación y colaboración<br />
con las Universidades españolas que trabajan a investigan en áreas de interés común son las "II<br />
Jornadas de Derecho Constitucional Fiscal Europeo" que, bajo el título, "Principios, Derechos y Ga-<br />
— 8 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
rantías Constitucionales del Régimen Sancionador Tributario", tuvieron lugar en Toledo, durante los<br />
días 10 y 11 de noviembre del pasado año 2000, celebradas en cooperación con la Universidad de<br />
Castilla–La Mancha.<br />
En estas Jornadas, de las que el Instituto de Estudios Fiscales se honra en editar las ponencias<br />
y comunicaciones presentadas a las mismas, se expusieron ampliamente los crecientes grados<br />
de convergencia en el Derecho Sancionador Tributario entre los diferentes Estados miembros de<br />
la Unión Europea, con el contrapunto (siempre sugerente, al plantear perspectivas distintas) de la<br />
situación en otros países, supuesto de la República Argentina.<br />
Nadie duda que la formación de un Derecho Comunitario, cada vez mas variado, somete<br />
a diferentes grados de influencia a los Derechos nacionales y lo hace, con mayor o menor intensidad,<br />
en todas las ramas del saber jurídico, centrándose las Jornadas en la interrelación, siempre rica y<br />
abundante, del Derecho Sancionador Tributario y del Derecho Constitucional, conexión esencial para<br />
asegurar el buen funcionamiento del Estado de Derecho.<br />
La celebración de estas Jornadas, de tanto interés para los estudiosos del Derecho Financiero,<br />
con la cooperación estrecha que supusieron entre el Instituto de Estudios Fiscales y la Universidad<br />
de Castilla–La Mancha, culmina, provisionalmente, con la edición de las ponencias y<br />
comunicaciones que se aportaron a las mismas y de cuya calidad e interés esperamos de buena<br />
cuenta el lector. Decimos con toda la intención "provisionalmente", pues estas Jornadas no terminan<br />
en el año 2000, sino que ya tienen una tradición que será continuada en ejercicios futuros con la adecuada<br />
colaboración de este Instituto y, además, sirven de modelo para los diferentes acuerdos de<br />
cooperación que este Instituto, siempre dentro de sus limites presupuestarios, desea celebrar con<br />
Universidades y otras instituciones, publicas o privadas, nacionales o internacionales, en materias de<br />
relevancia en el Derecho Financiero.<br />
En cualquier caso, sirvan estas palabras para indicar que el Instituto esta abierto a potenciar<br />
este tipo de reuniones doctrinales, especialmente si, como es el caso, cuentan con una ve r-<br />
tiente internacional y, sobre todo, tras su constitución efectiva como Organismo Autónomo, lo que<br />
favorece esta modalidad de acuerdos de cooperación.<br />
— 9 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
DERECHO FISCAL EUROPEO Y DERECHO COMUNITARIO. A PROPÓSITO DE LAS<br />
SEGUNDAS JORNADAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO EUROPEO<br />
DOMINGO CARBAJO VASCO<br />
Inspector de Hacienda del Estado<br />
Abogado. Economista<br />
Ex Stagiaire de la Comunidad Europea<br />
Miembro del Grupo Euro<br />
Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio de Hacienda<br />
SUMARIO: 1. Introducción.—2. Derecho fiscal Europeo y derecho comunitario.—3. Derecho<br />
cons titucional y ordenamiento jurídico comunitario.—4. Conclusiones.<br />
1. INTRODUCCIÓN<br />
Como funcionario del Ministerio de Hacienda, adscrito al Instituto de Estudios Fiscales, me c u-<br />
po el honor de contribuir a la organización de las "Segundas Jornadas sobre Derecho Constitucional Tribut a-<br />
rio Europeo", celebradas en Toledo, en la sede de la Universidad de Castilla–La Mancha, durante los días 10 y<br />
11 de noviembre de 2000, bajo el titulo "Principios, Derechos y Garantías Constitucionales del Régimen<br />
Sancionador Tributario", aunque justo es reconocer que mi colaboración fue, prácticamente (por utilizar un<br />
símil taurino) "dar la puntilla" a su organización, ya que la labor anterior (y, en consecuencia, la más ardua,<br />
oscura y complicada) correspondió a mi compañero (y, sin embargo, amigo) Fernando Prats.<br />
Poco cabe decir sobre cuestiones organizativas en este tipo de Jornadas Científicas, donde<br />
lo esencial no es si el lugar de su celebración era más o menos hermoso (y, de hecho, el denominado<br />
"Teatrillo" lo era, un ejemplo espléndido de esa arquitectura de imagen, de mundo de representación<br />
y teatralidad, que caracterizo, según Maravall, al Barroco) o si los aspectos logísticos estaban mejor o<br />
peor cuidados (que estaban bien aderezados lo probó la excelente comida en Adolfo y la coda cultural<br />
final: la visita a la exposición carolina que se celebraba en Toledo ), sino el contenido de las aportaciones<br />
doctrinales que se presentaron en las propias Jornadas y que se ofrecen en este texto. Para ello, lo<br />
mejor es que el lector entre directamente en el estudio de las Ponencias y Comunicaciones que se int e-<br />
gran en este documento, las cuales, sin necesidad de prólogos y proemios, mas o menos farragosos,<br />
dan buena cuenta de la calidad de los ponentes y de los autores de las diferentes comunicaciones.<br />
2. DERECHO FISCAL EUROPEO Y DERECHO COMUNITARIO<br />
Sin embargo, si conviene resaltar que la unidad temática, el hilo conductor de estas Jornadas,<br />
sólo es posible entenderlo desde la experiencia que da el ingreso de España en la Comunidad<br />
— 11 —
Europea (CE) y la importancia que para todas las ramas del Derecho, Publico y Privado, tiene el "Ordenamiento<br />
Jurídico Comunitario".<br />
Es posible, considerar, siquiera conceptualmente, la existencia de una serie de principios<br />
comunes en el régimen sancionador tributario en los diferentes Estados miembros de la CE, si aceptamos<br />
que, por una parte, hay un Derecho Tributario europeo, en perpetua construcción, con princ i-<br />
pios, impuestos (en particular, el IVA) y modelos de gestión tributaria con características no sólo<br />
comunes, sino impuestas y teledirigidas en su configuración por instituciones supranacionales, especialmente,<br />
el órgano motor de la construcción europea: la Comisión de la CE; sin olvidar, el rol creciente<br />
que en la aplicación a interpretación de este Derecho Tributario esta teniendo el Tribunal de<br />
Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), pues por medio de sus sentencias (en especial,<br />
cuando se plantean ante el mismo recursos prejudiciales) va obligando a adaptar las disposiciones de<br />
los diferentes Derechos Fiscales Europeos a la identidad europea. Piénsese, por ejemplo, en las consecuencias<br />
que ha tenido para el régimen de deducciones en el IVA español la sentencia Gabalfrisa<br />
que ha obligado a una modificación significativa de diversos artículos de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre,<br />
del IVA español (artículos 5.Dos, 93, 105.Tres, 111, 112 y 113), por el articulo 5 de la Ley 14/2000, de<br />
29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE de 30 de diciembre), para<br />
ser conscientes del impacto de la jurisprudencia del TJCE en las legislaciones internas.<br />
Ahora bien, el impacto del Derecho Comunitario en la normativa fiscal de los diferentes<br />
Estados miembros de la UE no se limita a un tributo como es el IVA o a determinadas operaciones<br />
económicas que cuentan con Directivas comunitarias de aplicación directa y preferente, verbigratia, la<br />
Directiva 90/434/CEE, relativa al régimen fiscal de fusiones, escisiones y otros fenómenos de reorganización<br />
empresarial; sino que va configurando un elenco de parámetros fiscales comunes en los diversos<br />
Ordenamientos Tributarios (nuevamente, puede ponerse como ejemplo el desarrollo de la figura de la<br />
"inversión del sujeto pasivo" en el IVA) y un conjunto común de principios vinculados a la interpretación,<br />
aplicación a integración del Derecho Tributario de la CE, en los cuales también ha sido pionero el TJCE,<br />
como demuestra la importancia concedida al principio de proporcionalidad en la aplicación de las dispos i-<br />
ciones tributarias.<br />
En consecuencia, no es de extranar que no exista rama o especialidad del Derecho Tr i-<br />
butario que no este soportando el impacto de la normativa fiscal europea. Incluso, el régimen sancionador<br />
tributario que, en principio, parecía reservado a las autoridades nacionales es también objeto<br />
de disposiciones comunitarias, ya que ningún Derecho Fiscal estaría completo sin las medidas sancionadoras<br />
que aseguran, en ultima instancia, su cumplimiento.<br />
De este juego de relaciones Derecho Fiscal Europeo–Ordenamiento sancionador tribut a-<br />
rio nacional encontrara buena muestra el lector en las ponencias y comunicaciones que siguen, las<br />
cuales constituyen, en si mismas, una demostración de que el régimen sancionador tributario goza<br />
también de elementos comunes en la CE.<br />
3. DERECHO CONSTITUCIONAL Y ORDENAMIENTO JURIDICO COMUNITARIO<br />
Pero esta incidencia de las normas juridico-tributarias de la CE, potenciada por los avances<br />
(siquiera complejos y mas lentos que otras áreas de la integración económica europea, como consecuencia<br />
del régimen de unanimidad en las votaciones que dificulta su impulso) en la armonización fiscal comu-<br />
— 12 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
nitaria, existe también (y esta es la segunda pata de la relación jurídica en la cual se centraron las Jornadas)<br />
en cualquier rama del frondoso árbol del Derecho, incluso, en aquellas materias que, en princ ipio,<br />
parecían ajenas a la CE, supuestos del Derecho Penal y del Derecho Constitucional.<br />
Respecto al Derecho Constitucional, basta con citar los recientes debates, vinculados a<br />
la Conferencia Intergubernamental (CIG) de reforma de los Tratados, concluida en la cumbre de Niza,<br />
sobre la Carta de Derechos Europea y el concepto expansivo de la "ciudadanía europea", para darse<br />
cuenta de que existe un consenso creciente respecto de la existencia de valores, principios a instituciones<br />
constitucionales comunes a todos los europeos. Sobre el Derecho Penal, la aparición de un<br />
nuevo "pilar" de la construcción europea, vinculado al orden interior de los Estados miembros, ha<br />
permitido el impulso a la policía europea (EUROPOL), el desarrollo de sistemas de reconocimiento<br />
judicial de sentencias en este orden, las propuestas para eliminar el mecanismo de extradición entre<br />
los Estados miembros de la UE y el desarrollo de conceptos jurídicos comunes, por ejemplo, en el<br />
caso del "blanqueo de capitales".<br />
No es de extrañar, en consecuencia, que los principios, derechos y garantías constitucionales<br />
que informan cualquier régimen sancionador administrativo también tengan su vertiente europea.<br />
A este aspecto se dedican, asimismo, diversas ponencias y comunicaciones de las Jornadas,<br />
como de su lectura puede deducir inmediatamente el avezado lector.<br />
4. CONCLUSIONES<br />
En todo caso, conviene recordar que, como afirma Jean-Victor Louis, uno de los mas reputados<br />
autores de Derecho Comunitario:<br />
"El sistema jurídico comunitario se caracteriza por ser un ordenamiento jurídico, es decir,<br />
un conjunto organizado y estructurado de normas jurídicas que posee sus propias fuentes, esta dot a-<br />
do de órganos y procedimientos adecuados para emitirlas e interpretarlas, a la vez que para confirmar<br />
y sancionar, llegado el caso, las violaciones" (en cursiva en el original) 1 .<br />
En estas condiciones, sólo resta alabar a la Universidad de Castilla-La Mancha por haber<br />
tornado el relevo de la Universidad de Bérgamo en la organización de unas Jornadas que pretenden<br />
señalar y, en su caso, otear y apuntar las relaciones entre Derecho Constitucional, Derecho Tributario y<br />
Ordenamiento Jurídico Europeo a invitar al lector a que pase estas páginas y se adentre en lo importante:<br />
el conocimiento de las ponencias y comunicaciones que se presentaron a estas Jornadas.<br />
1<br />
Louis, Jean-Victor. El Ordenamiento Jurídico Comuni tario, Ed. Comisión Europea, Oficina de Publicaciones, colección. Perspectivas<br />
Europeas, 5. a edición, corregida y actualizada, Brus elas-Luxemburgo, 1993, página 13.<br />
— 13 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
PRESENTACIÓN<br />
MIGUEL ÁNGEL COLLADO YURRITA<br />
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario<br />
Universidad de Castilla–La Mancha<br />
El presente documento recopila las ponencias y comunicaciones presentadas en el ámbito<br />
del Congreso que da nombre a la publicación.<br />
Este encuentro, celebrado en Toledo, en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de<br />
la Universidad de Castilla–La Mancha los días 10 y 11 de noviembre de 2000, sirve como expresión<br />
del afianzamiento de una idea que tuvo su primera manifestación en el Convegno desarrollado en la<br />
Universidad de Bérgamo los días 29 y 30 de octubre de 1999.<br />
Esa idea, impulsada por los profesores Gabriel Casado y Claudio Sacchetto es, ciert a-<br />
mente, sencilla pero a la vez ambiciosa.<br />
En el proceso de creación y desarrollo de un Ordenamiento jurídico europeo se pretende<br />
establecer inicialmente un foro de debate sobre problemas de carácter constitucional tributario, que<br />
permitan ir avanzando hacia metas más ambiciosas en orden a la construcción de un modelo común<br />
europeo.<br />
Ese modelo se ha de basar, naturalmente, en los valores, principios e instituciones existentes<br />
en los países europeos en cuya decantación juega un papel fundamental la jurisprudencia<br />
constitucional y, cada vez más, la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.<br />
Ello se manifiesta particularmente en materias como la que constituyó el objeto del Congreso<br />
de Toledo: el análisis de los principios, derechos y garantías del régimen sancionador tributario,<br />
confrontando las experiencias de cinco ordenamientos europeos (con la aportación enriquecedora de<br />
la perspectiva americana), que comparten valores constitucionales y una jurisprudencia común del<br />
Tribunal Europeo de Derechos Humanos.<br />
La publicación de las ponencias y comunicaciones, sobre cuyo valor no es necesario<br />
formular manifestación expresa alguna pues resulta evidente, contribuirá a es e objetivo inicial al que<br />
me refería anteriormente, pues pone a disposición de todos los interesados las reflexiones y aportaciones<br />
del encuentro toledano.<br />
Por ello, he de terminar esta presentación agradeciendo vivamente a los autores de las<br />
ponencias y comunicaciones así como a todos los que han colaborado en la organización del encuentro<br />
toledano y en particular, al Instituto de Estudios Fiscales sin cuyo apoyo difícilmente se hubiera<br />
alcanzado el éxito del Congreso.<br />
— 15 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
DIE GRUNDSÄTZE UND DIE VERFASSUNGSRECHTLICH GEWÄHRLEISTETEN<br />
GARANTIEN UND RECHTE DES DEUTSCHEN STEUERSTRAFRECHTS<br />
GUNTER KOHLMANN<br />
Profesor de Derecho Penal Tributario<br />
de la Universidad de Colonia<br />
I. Das Gesetzmäßigkeitsprinzip und die Tatbestandsmäßigkeit.—1. Das Steuerstraf und<br />
bußgeldrecht.—2. Blankettnormen.—3. Bedeutung von Verwaltungsanordnungen und<br />
Richtlinien.—4. Rückwirkende Normen.—5. Konkretisierung des Gesetzes durch das geschützte<br />
Rechtsgut.—6. Abgrenzung Steuerstraftaten und Steuerordnungswidrigkeiten.—II. Die<br />
Schuld.—1. Unschuldsvermutung und in dubio pro reo Grundsatz. —2. Schuldausschließende<br />
Umstände, Irrtum, entschuldigender Notstand.—3. Selbstanzeige als Strafbefreiungstatbestand.—<br />
4. Straferschwerende Umstände.—5. Strafmindernde Umstände.—6. Strafe.—7. Täterschaft und<br />
Verantwortung.—III. Prozeßrechtliche Aspekte.—1. Zuständigkeiten im Steuerstrafverfahren.—<br />
2. Verteidigung.—3. Beziehung zwischen Steuerermittlungsverfahren und Steuerstrafverfahren.—<br />
4. Rechtsstellung des Beschuldigten während der Weiterführung des verwaltungsrechtlichen<br />
Verfahrens.—5. Durchlässigkeit der Verfahrensarten.—6. Aussetzung des Verfahrens zur Klärung<br />
einer steuerlichen Vorfrage.—7. Unterschiedliche Beweisgrundsätze.—IV. Gesamtbewertung.<br />
In meinen folgenden Ausführungen habe ich mich weitestgehend an das vorgegebene<br />
Konzept gehalten, um Ihnen dadurch den Vergleich des deutschen Steuerstrafrechts mit der<br />
spanischen Rechtslage möglichst zu erleichtern. Wegen der Vielfalt der einzelnen Aspekte kann ich<br />
leider nur kurze Schlaglichter werfen.<br />
I. Das Gesetzmäßigkeitsprinzip und die Tatbestandsmäßigkeit<br />
Die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit sowie der Tatbestandsmäßigkeit legen gewisse<br />
Mindeststandards für die Regelung der Steuerstraftaten und Steuerordnungswidrigkeiten sowie deren<br />
Sanktionen fest.<br />
1. Das Steuerstraf und bußgeldrecht<br />
Das deutsche Steuerstraf und bußgeldrecht ist nicht, wie man meinen könnte, im<br />
Besonderen Teil des Strafgesetzbuches, dem StGB, geregelt, sondern als 8. Teil (§§ 369 - 412) in der<br />
Abgabenordnung (AO), die man als ,,Allgemainem Teil des Steuerechts" bezeichnen könnte, in der für<br />
sämtliche Einzelsteuerarten gemainsam geltende Vorschriften materieller und prozessualer Art<br />
enthalten sind. Nicht viele Staaten besitzen einen solchen kodifizierten allgemeinen Teil des<br />
Steuerrechts. Im Weltvergleich nimmt die deutsche Abgabenordnung trotz gewisser Schwächen einen<br />
sehr guten Platz ein, was man von den Einzelsteuergesetzen nicht unbedingt behaupten kann. Die<br />
— 17 —
Bestrebungen insbesondere vorangetrieben durch die Wissenschaft, ich nenne nur meinen Kölner<br />
Kollegen Prof. Lang und die sog. Bareis-Kommission, aber auch durch den ehemaligen Vorsitzenden<br />
des für Steuersachen zuständigen Senats des BverfG, Herr Kirchhof dauern an, das Steuerrecht zu<br />
vereinfachen und ein einheitliches Steuergesetzbuch zu entwerfen. Wir Anwesende werden dieses<br />
Jahrhundertwerk wohl so steht zu vermuten nicht mehr erleben.<br />
2. Blankettnormen<br />
Bedingt dadurch sind sämtliche Straf und Bußgeldbestimmungen der AO als sog.<br />
Blankettnormen vom Gesetzgeber konzipiert worden, dh. sie geben allein den Rahmen vor, der durch<br />
die Einzelsteuergesetze (zB. EStG , KStG, GewStG, ErbStG, den EU-weit geltenden Zollkodex und<br />
nationale Zollgesetze, etc.) ausgefüllt werden muß.<br />
Diese Gesetzestechnik ist heutzutage angesichts der fortschreitenden Spezialisierung,<br />
Technisierung und Internationalisierung der Gesellschaft im Nebenstrafrecht wohl unumgänglich, aber<br />
nicht unumstritten.<br />
Die deutsche Verfassung hat in Art. 103 Abs. 2 GG das sog. Bestimmtheitsgebot<br />
verankert, aus dem sich auch das Gesetzlichkeitsprinzip (§ I StGB, Art. 104 Abs. 1 GG) ableitet.<br />
Demzufolge kann eine Tat nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor<br />
die Tat begangen wurde "nullum crimen, nulla poena sine lege".<br />
Ergänzt wird das Bestimmtheitsgebot im Strafrecht durch das Verbot strafbegründender<br />
und strafschärfender Analogie sowie das Rückwirkungsverbot (§ 2 StGB).<br />
Blankettstrafgesetze - und hierzu zählt der Tatbestand der Steuerhinterziehung des § 370<br />
AO -genügen dieser verfassungsrechtlich verankerten Garantiefunktion des Strafgesetzes nur dann,<br />
wenn sich die möglichen Fälle der Strafbarkeit schon aufgrund des Gesetzes voraussehen lassen. Die<br />
Voraussetzungen der Strafbarkeit müssen entweder im Blankettstrafgesetz selbst oder in einem<br />
anderen, in Bezug genommenen Gesetz hinreichend deutlich umschrieben sein. Als Gesetze is des<br />
Art. 103 Abs. 2 GG werden sowohl Gesetze im streng formellen Sinne als auch materielle Gesetze<br />
(zB Rechtsverordnungen) verstanden. Nicht hierzu zählen bloße Verwaltungsvorschriften, die nur<br />
intern die Finanzbehörden zu einer bestimmten Rechtsauslegung binden, wie zB Richtlinien und<br />
Erlasse. Auf deren gleichwohl maßgebliche Bedeutung werde ich noch zu sprechen kommen.<br />
Die Blankettechnik möchte ich Ihnen anhand des zentralen Straftat bestandes der<br />
Steuerhinterziehung gem. § 370 AO einmal veranschaulichen: Dort heißt es:<br />
[§ 370 Steuerhinterziehung] (1) Mit Freiheitsstrafe bis zu 5 Jahren oder mit Geldstrafe wird<br />
bestraft, wer<br />
1. den Finanzbehörden oder anderen Behörden über steuerlich erhebliche Tatsachen unrichtige<br />
oder unvollständige Angaben macht,<br />
2. die Finanzbehörden pflichtwidrig über steuerlich erhebliche Tatsachen in Unkenntnis läßt oder<br />
3. pflichtwidrig die Verwendung von Steuerzeichen oder Steuerstemplern unterläßt<br />
und dadurch Steuern verkürzt oder für sich oder einen anderen nicht gerechtfertigte Steuervorteile<br />
erlangt.<br />
— 18 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
(2) Der Versuch ist strafbar.<br />
(3) 1 In besonders schweren Fällen ist die Strafe Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu zehn<br />
Jahren. 2 Ein besonders schwerer Fall liegt in der Regel vor, wenn der Täter<br />
1. aus grobem Eigennutz in großem Ausmaß Steuern verkürzt oder nicht gerechtfertigte<br />
Steuervorteile erlangt,<br />
2. seine Befugnisse oder seine Stellung als Amtsträger mißbraucht,<br />
3. die Mithilfe e ines Amtsträgers ausnutzt, der seine Befugnisse oder seine Stellung mißbraucht,<br />
oder<br />
4. unter Verwendung nachgemachter oder verfälschter Belege fortgesetzt<br />
Steuern verkürzt oder nicht gerechtfertigte Steuervorteile erlangt.<br />
(4) 1 Steuern sind namentl ich dann verkürzt, wenn sie nicht, nicht in voller Höhe oder nicht<br />
rechtzeitig festgesetzt werden; dies gilt auch dann, wenn die Steuer vorläufig oder unter Vorbehalt<br />
der Nachprüfung festgesetzt wird oder eine Steueranmeldung einer Steuerfestsetzung unter<br />
Vorbehalt der Nachprüfung gleichsteht. 2 Steuervorteile sind auch Steuervergütungen; nicht<br />
gerechtfertigte Steuervorteile sind erlangt, soweit sie zu Unrecht gewährt oder belas -sen werden. 3<br />
Die Voraussetzungen der Sätze 1 und 2 sind auch dann erfüllt, wenn die Steuer, auf die sich die<br />
Tat bezieht, aus anderen Gründen hätte ermäßigt oder der Steuervorteil aus anderen Gründen<br />
hätte beansprucht werden können.<br />
(5) Die Tat kann auch hinsichtlich solcher Waren begangen werden, deren Einfuhr, Ausfuhr<br />
oder Durchfuhr verboten ist.<br />
(6) 1 Die Absätze 1 bis 5 gelten auch dann, wenn sich die Tat auf Eingangs -abgaben bezieht,<br />
die von einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Ge -meinschaften verwaltet werden oder die<br />
einem Mitgliedstaat der Europäischen Freihandelsas soziation oder einem mit dieser assoziierten<br />
Staat zustehen. 2 Das gleiche gilt, wenn sich die Tat auf Umsatzsteuern oder auf harmonisierte<br />
Verbrauchsteuern, für die in Artikel 3 Abs. 1 er Richtlinie 92/12/EWG des Rates vom 25. Februar<br />
1992 (ABl. EG Nr. L 76 S. 1) genannten Waren bezieht, die von einem anderen Mitgliedstaat der<br />
Europäischen Gemeinschaften verwaltet werden. 3 Die in Satz 2 bezeichneten Taten werden nur<br />
verfolgt, wenn die Gegenseitigkeit zur Zeit der Tat verbürgt und dies in einer Rechts -verordnung<br />
nach Satz 4 festgestellt ist. 4 Das Bundesministerium der Finanzen wird ermächtigt, mit<br />
Zustimmung des Bundesrates in einer Rechtsverordnung festzustellen, im Hinblick auf welche<br />
Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften Taten im Sinne des Satzes 2 wegen<br />
Verbürgung der Gegensei-tigkeit zu verfolgen sind.<br />
(7) Die Absätze 1 bis 6 gelten unabhängig von dem Recht des Tatortes auch für Taten, die<br />
außerhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes begangen werden.<br />
Danach ist die vorsätzliche Verkürzung von Steuereinnahmen infolge unrichtiger oder<br />
unterlassener Angaben über steuerlich erhebliche Tatsachen mit Freiheitsstrafe bis zu 5 Jahren oder<br />
Geldstrafe bedroht. Die Tatbestandsmerkmale „steuerlich erhebliche Tatsachen" und „Steuern<br />
verkürzt" werden durch die Vorschriften der Einzelsteuergesetze ausgefüllt.<br />
Vorausgesetzt wird also das Bestehen eines Steueranspruchs, der sich nach den<br />
Vorschriften des materiellen Steuerrechts richtet. Fehlt ein solcher Steuertatbestand oder ist ein<br />
Steuergesetz nichtig oder verfassungswidrig, ist die Strafbarkeit nicht gesetzlich bestimmt, wie es die<br />
Verfassung erfordert.<br />
— 19 —
3. Bedeutung von Verwaltungsanordnungen und Richtlinien<br />
Die Finanzverwaltung als Rechtsanwender der überbordenden Steuernormen ist auf<br />
Steuererlasse, Richtlinien und sonstige Verwaltungsvorschriften zwingend angewiesen. Diese<br />
Richtlinien enthalten wiederum oft auslegungsbedürftige, unbestimmte Rechtsbegriffe und können in<br />
Einzelfällen durch aktuelle Rechtsprechung überholt sein. Hinzu kommt eine unübers chaubare<br />
Einzelfallkasuistik der höchstrichterlichen Finanzrechtsprechung. Präjudizien und<br />
Verwaltungsvorschriften entfalten keine allgemeine Bindungswirkung. Sie haben keine<br />
Rechtanormqualität, die an Ausfüllungsnormen bei Blankettvorschriften gestellt wird. Ihre Kenntnis<br />
und Beachtung aber auch auf Seiten des Steuerpflichtigen bzw. seines Steuerberaters zu verlangen,<br />
ist wohl zu viel verlangt.<br />
Dennoch ist die strafrechtliche Judikatur hierzu äußerst restriktiv. Legt der<br />
Steuerpflichtige, zumeist auf Rat seines Steuerberaters, in seiner Steuererklärung wissentlich<br />
eine von der herrschenden Verwaltungsauffassung oder höchstrichterlichen Rechtsprechung<br />
abweichende, seine Steuer reduzierende Rechtsauffassung zugrunde, ohne dies (etwa in<br />
Anlagen zur Steuererklärung) kenntlich zu machen (aus den bloßen Zahlen geht dies schließlich<br />
nicht hervor), so sieht die Rechtsprechung hierin eine zumindest bedingt vorsätzlich begangene<br />
Steuerhinterziehung. Diese Rechtsprechung wird im Schrifttum heftig kritisiert, zum Teil soll in<br />
diesen Fällen bereits der objektive Tatbestand entfallen, eine andere Interpretation wäre die<br />
Annahme eines vorsatzausschließenden Tatbestandsirrtums. Bei diesem Problem geht es<br />
letztlich um eine Kardinalfrage des materiellen Steuerstrafrechts: Wo ist die Grenze zu ziehen<br />
zwischen legaler Steuervermeidung und mißbräuchlicher Steuerumgehung und illegaler<br />
Steuerverkürzung?<br />
4. Rückwirkende Normen<br />
Nach dem Strafgesetzbuch, dessen Allgemeiner Teil auch im Steuerstrafrecht<br />
Anwendung findet (§ 369 Abs. 2 AO), bestimmen sich Strafe und Nebenfolgen nach dem Gesetz, das<br />
zur Zeit der Tat gilt (§ 2 Abs. 1 StGB, sog. Rückwirkungsverbot). Wird jedoch das Gesetz, das bei<br />
Beendigung der Tat gilt, vor der Entscheidung geändert, so ist das mildeste Gesetz anzuwenden (§ 2<br />
Abs. 3 StGB), soweit es sich nicht um ein Zeitgesetz (§ 2 Abs. 4 StGB) handelt. Damit geht die<br />
Rechtsordnung davon aus, daß die Tat nicht zur zum Zeitpunkt der Tatbegehung, sondern auch noch<br />
bei der Entscheidung des Gerichts stratbar sein muß.<br />
Speziell das Steuerstrafrecht wirft wegen der ständig sich ändernden Steuergesetze,<br />
die den Blankettstraftatbestand ausfüllen, besondere, in Rspr. und Lit. äußerst umstr. Probleme<br />
auf Änderungen von Steuertarifen oder Steuervergünstigungen wirken dabei regelmäßig erst für<br />
die Zukunft, sie beruhen nicht auf einer Änderung der für die Strafwürdigkeit maßgebenden<br />
Wertvorstellungen, so daß hieraus nicht eine Annahme einer Strafmilderung abzuleiten ist.<br />
Ausgeschlossen von der rückwirkenden Anwendung des milderen Gesetz es sind zudem<br />
Zeitgesetze iS des § 2 Abs. 4 StGB, dh. Gesetze, die kalendermäßig begrenzt sind oder nach<br />
ihrem Inhalt nur eine als vorübergehend gedachte Regelung betreffen. Diese finden also auch<br />
noch nach Außerkrafttreten auf die während seiner Geltung begangenen Straftaten<br />
Anwendung.<br />
Verfehlt ist die Ansicht, daß Steuergesetze wegen der regelmäßigen Änderungen<br />
generell zeitgesetzliche Regelungen enthalten, denn dann käme kein Steuerhinterzieher mehr in den<br />
— 20 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Genuß des milderen Gesetzes. Vielmehr ist auf den konkreten Inhalt und Zweck einzelner Normen<br />
eines Steuergesetzes abzustellen. Der BGH hat im Zusammenhang mit einer Änderung des MinÖStG<br />
den Zeitcharakter der Änderungen bejaht. Auch in der sog. Parteispendenaffäre hat der BGH die<br />
Steuergesetze, die die Parteienfinanzierung regelten, für die jeweiligen Veranlagungszeiträume als<br />
bindend angesehen, so daß spätere Änderungen nicht strafmildernd zu berücksichtigen waren. Im<br />
Streit steht zur Zeit die Neuregelung des Erb- und Schenkungsteuerrecht, die mit Beginn des Jahres<br />
1997 rückwirkend für das Jahr 1996 beschlossen wurde. Für das Strafrecht kann diese<br />
strafbegründende Rückwirkung nicht gelten, womit für den Veranlagungszeitraum 1996 keine gültige<br />
Steuernorm vorlag, an die das Blankett des § 370 AO hätte anknüpfen können.<br />
5. Konkretisierung des Gesetzes durch das geschützte Rechtsgut<br />
Jede Strafrechtsnorm dient dem Schutz eines oder mehrerer Rechtsgüter, deren<br />
Beeinträchtigung durch im Gesetz umschriebene Verhaltensweisen unter Strafe gestellt wird.<br />
Das geschützte Rechtsgut des Tatbestandes der Steuerhinterziehung (§ 370 AO) wird in Rspr.<br />
und Literatur unterschiedlich bestimmt. Nach ganz überwiegender Ansicht ist dies „das<br />
öffentliche Interesse am vollständigen und rechtzeitigen Aufkommen der einzelnen Steuern".<br />
Damit ist der Straftatbestand mit dem Steuerrecht „mechanisch verkoppelt", ja er wird durch das<br />
Steuerrecht determiniert und dominiert. Diese tradierte Rechtsgutbestimmung wurde bislang<br />
durchweg unkritisch hingenommen, ein angesichts des herrschenden Steuerchaos erstaunlicher<br />
Umstand.<br />
Gerade in jüngster Zeit, seit Beginn der 90er Jahre, häufen sich die Verdikte des BVerfG,<br />
durch die eine Vielzahl von Steuergesetzen für mit der Verfassung unvereinbar erklärt wurden. Zu<br />
nennen wären hierbei insbesondere die Zinsbesteuerung, die ungleiche Besteuerung von Immobilien<br />
gegenüber Kapitalvermögen durch das ErbStG und das VermStG, der Kinderfreibetrag und das<br />
Familienexistenzminimum. Das macht aber deutlich, daß die einseitige Orientierung der<br />
Rechtsgutbestimmung auf den bloßen Schutz der öffentlichen Kasse kritisch hinterfragt werden muß.<br />
Die Steuerbelastung in Deutschland hat mittlerweile ihren Zenith erreicht. Bei Steuerpflichtigen mit<br />
dem höchsten Einkommensteuertarif beträgt sie incl. Solidaritätzzuschlägen zum Aufbau der neuen<br />
Bundesländer und GewSt bis zu 60 %. Daß damit die Grenze der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit<br />
der Gesamtsteuerlast wegen Verstoßes gegen die Eigentumsgarantie und den Gleichheitssatz (Art.<br />
14, 3 GG) überschritten sein dürfte, müßte eigentlich klar sein. Dennoch hat der Bundesfinanzhof die<br />
Klage eines Betroffenen abgewiesen. Allerdings hat das BVerfG unter der maßgeblichen Ägide des<br />
Verfassungsrichters Kirchhof in seinem Vermögensteuerbeschluß, wenn auch in einem obiter dictum,<br />
den sog. Halbteilungsgrundsatz geprägt. Darauf gestützt läßt sich argumentieren, daß eine über die<br />
50% Grenze hinausgehende Steuerschuld nicht Gegenstand einer Hinterziehung sein kann. Die<br />
strafrechtlich relevanten Verkürzungsbeträge sind im Rahmen der Strafbemessung auf 50 % des<br />
Sollertrages zu reduzieren.<br />
Ich habe bereits in einer frühen Veröffentlichung die möglicherweise provokante These<br />
aufgestellt, daß § 370 AO das nackte Fiskalinteresse schützt. Das Recht des Staates, Steuern zu<br />
erheben, bezieht seine Rechtfertigung aber wie es das BVerfG ausdrückte „auch und gerade aus<br />
der Gleichheit der Lastenverteilung". Das Prinzip der Abgabengerechtigkeit gebietet es, daß<br />
Steuern gerecht und gleichmäßig nach der Leistungsfähigkeit erhoben werden. Der Schutz<br />
ungerechter oder gar verfassungswidriger Steuern kann nicht Aufgabe des Strafrechts sein.<br />
Orientiert man demzufolge das Schutzgut des Steuerstrafrechts an der gleichen Lastenverteilung,<br />
so bedeutet dies, die jeweilige Steuerart auf etwaige „Normdefekte" hin zu untersuchen. Bei<br />
Steuern, die am Gemeinwohl orientiert sind oder einen bestimmten Sozialzweck (zB. Tabak - oder<br />
— 21 —
Alkoholsteuer) verfolgen, mag man den Gerechtigkeitswert eher annehmen als bei bestimmten<br />
Verbrauchsteuern, denen kein rationales Prinzip zugrunde liegt. Zur Zeit in Deutschland heiß umstr.<br />
ist insbesondere die Mineralölsteuer, auf die im kommenden Jahr noch die sog. Öko-Steuer<br />
draufgesattelt werden soll.<br />
Abgesehen von den als „ungerecht" empfundenen Steuern steht wohl außer Frage, daß<br />
die Hinterziehung verfassungswidriger Steuern nicht strafbar ist. Als These ließe sich formulieren:<br />
„Verfassungswidrige Steuern führen zu verfassungswidrigen Strafen".<br />
Die Crux ergibt sich aber daraus, daß das BVerfG die entsprechenden<br />
Steuerbestimmungen nicht ex tunc mit Gesetzeskraft für verfassungswidrig erklärt, sondern aus rein<br />
fiskalischen, haushaltspolitischen Erwägungen ihre vorübergehende Weitergeltung für einen<br />
Interimszeitraum dekretiert und dem Gesetzgeber erst pro futuro den Auftrag zu einer<br />
verfassungskonformen Neuregelung auferlegt. Dies hat im Falle der Vermögensteuer dazu geführt,<br />
daß der Gesetzgeber die ihm vom BVerfG gesetzte Frist ungenutzt hat verstreichen lassen, so daß<br />
seit 1997 die Vermögensteuerpflicht in toto entfallen ist mit der Folge, daß seit diesem Zeitpunkt<br />
selbstredend auch keine strafbare Vermögensteuerhinterziehung möglich ist.<br />
Ich habe versucht, anhand der desolaten Rechtslage bei der Zinsbesteuerung<br />
aufzuzeigen, daß eine andere Rechtsgutbestimmung und damit eine verfassungsgemäße Restriktion<br />
des § 370 AO vonnöten ist. Es kann nicht angehen, daß die Mißstände und Defizite des Steuerrechts<br />
(eine gleichmäßige Erfassung sämtlicher Bankkonten und Wertpapierdepots ist wegen des Steuerund<br />
Bankgeheimnisses ausgeschlossen) mit den Mitteln des Strafrec hts, seil durch verstärkten<br />
Einsatz der Steuerfahndung bei den Bankermittlungen, kompensiert werden. Mittlerweile werden<br />
sogar Bankmitarbeiter wegen Beihilfe zur Steuerhinterziehung der Kunden bestraft.<br />
6. Abgrenzung Steuerstraftaten und Steuerordnungswidrigkeiten<br />
Das geschützte Rechtsgut der Steuerordnungswidrigkeiten ist mit dem der<br />
Straftatbestände identisch. Die Bußgeldtatbestände haben durchweg die Funktion von<br />
Auffangtatbeständen, dh. sie kommen zur Anwendung, wenn ein strafbares Verhalten dem<br />
Steuerpflichtigen oder seinem Berater nicht nachweisbar ist. Die zentrale Bußgeldvorschrift der<br />
leichtfertigen Steuerverkürzung bildet das Gegenstück zur Steuerhinterziehung. Die objektiven<br />
Voraussetzungen sind weitgehend identisch, die Übergänge fließend. Der Unterschied liegt allein im<br />
subjektiven Bereich. Es bleibt zB bei einer bußgeldrechtlichen Ahndung, wenn der Vorsatz nicht<br />
nachzuweisen ist oder die Tat wegen eines Tatbestandsirrtums nicht bestraft werden kann, eine<br />
Geldbuße davon aber unberührt bleibt. Bei den übrigen Steuerordnungswidrigkeiten handelt es sich<br />
um sog. Gefährdungshandlungen, die im Vorstadium einer versuchten oder vollendeten<br />
Steuerverkürzung liegen und subsidiäre Anwendung finden.<br />
Gegen den Bußgeldbescheid der Finanzbehörde kann der Betroffene bei Gericht<br />
Einspruch einlegen, der sich gegen die Feststellungen oder die Höhe der Geldbuße richten kann.<br />
Gegen die Entscheidung des Amtsgerichts besteht dann noch einmal die (eingeschränkte) Möglichkeit<br />
der Rechtsbeschwerde vor dem Oberlandesgericht.<br />
Die praktische Bedeutung der Steuerordnungswidrigkeiten ist aber letztlich gering. Bevor<br />
die Finanzbehörden bereit sind, den Strafvorwurf zugunsten einer Geldbuße fallen zu lassen, ziehen<br />
sie es vor, das Strafverfahren gegen eine - weit höhere - Geldauflage einzustellen.<br />
— 22 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
II. Die Schuld<br />
Die tatbestandsmäßige und rechtswidrige Handlung muß schuldhaft sein, dh. der Täter<br />
muß für sie persönlich verantwortlich gemacht werden können, sie muß ihm, wie man meist sagt<br />
„vorgeworfen" werden können. Die Schuld ist Grundlage für die Zumessung der Strafe (vgl. § 46 Abs.<br />
1 Satz 1 StGB). Nach dem Maß der Schuld bemißt sich die Höhe der Strafe.<br />
1. Unschuldsvermutung und in dubio pro reo Grundsatz<br />
Ich will an dieser Stelle keine grundlegenden Ausführungen machen zur<br />
Unschuldsvermutung und dem in dubio pro reo Grundsatz, beides feste Rechtsstaatsgrundsätze eines<br />
demokratischen Rechtsstaats, wie sie auch die Menschenrechtskonvention vorsieht. Ein aktuelles<br />
Beispiel soll Ihnen nur verdeutlichen, wie diese Grundprinzipien des Strafprozesses in der Realität<br />
pervertiert werden können.<br />
Sicher ist der fußballverrückten spanischen Nation (wir Deutschen stehen dem ja<br />
bekanntlich in nichts nach) nicht entgangen der spektakuläre Fall oder man muß sagen das „Drama"<br />
des bereits designierten Fußballbundestrainers, der als Trainer von Bayer Leverkusen jüngst noch<br />
eine klägliche Niederlage bei Real Madrid einstecken mußte. Herr Daum geriet in die Schlagzeilen<br />
wegen dubioser Immobiliengeschäfte auf Mallorca (hier besteht insbesondere der Verdacht des<br />
Anlagebetrugs, der Erpressung und der Steuerhinterziehung, weil er Anlegern ermöglicht haben soll,<br />
Schwarzgelder zu investieren). Wegen einiger von ihm selbst lancierten Äußerungen, die als<br />
Verteidigung gedacht waren, wurde er immer tiefer in den Strudel der Verdächtigungen gezogen, nun<br />
war von Drogenmißbrauch und Prostituierten die Rede. Daran waren die Verantwortlichen des FC<br />
Bayern München nicht unbeteiligt. Von ihm wurde gefordert, er solle eine Haaranalyse machen<br />
lassen. Daum wurde von da an in der Öffentlichkeit als unschuldiges Opfer einer<br />
Verleumdungskampagne bedauert. Sogar die Justizministerin ein bisher einmaliger Vorgang -stellte<br />
sich in einer Kolumne in Deutschlands größter Boulevardzeitung („Bild") schützend vor den<br />
Fußballtrainer, indem sie die Beachtung des Grundsatzes der Unschuldsvermutung einforderte. Es<br />
könne nicht angehen, daß ein Beschuldigter selbst seine Unschuld nachweisen müsse. Gleichwohl<br />
hat Herr Daum unter dem öffentlichen Druck die Haaranalyse machen lassen, die - wie wir alle wissen<br />
positiv war und damit sein Karriereende eingeleitet hat. Aufgrunddessen hat nun auch die<br />
Staatsanwaltschaft Köln die Ermittlungen wegen Drogendelikten aufgenommen.<br />
Was lernen wir aus diesem Fall? In Zeiten der sog. „Medienkratze" gibt es viel<br />
wirkungsvollere, ja destruktivere Mechanismen als ein normales Strafverfahren, einen Menschen<br />
beruflich und privat fertig zu machen, daß ihm die Flucht nach vorn als einziger Ausweg erscheint. Die<br />
tragenden Prinzipien des Strafverfahrens sind hierbei außer Kraft gesetzt, es gelten vielmehr die<br />
eigenen Gesetzmäßigkeiten der öffentlichen Medienwelt, die sich heutzutage die Rolle des<br />
Chefanklägers anmaßt. Ich habe oft in publicity-trächtigen Strafverfahren, in denen ich führende<br />
Personen des politischen und wirtschaftlichen Lebens verteidigt habe, ähnliches im Umgang mit der<br />
Presse und dem Fernsehen erlebt, ja auch, wie Mandanten durch die teils unhaltbaren Anwürfe um<br />
ihre bürgerliche Existenz gebracht wurden. Auch die Ermittlungsbehörden sind dabei nicht ganz<br />
unschuldig. Oft gelangen Ermittlungsergebnisse unerklärlicherweise an Presseorgane, dort wird<br />
wortwörtlich aus Ermittlungsakten zitiert, ohne daß nachzuvollzichen ist, woher die Presse ihre<br />
Informationen erlangt hat. Nur eine besonnene, ausschließlich an den Interessen des Mandanten<br />
orientierte Verteidigung kann hier Schlimmstes verhindern.<br />
— 23 —
2. Schuldausschließende Umstände, Irrtum, entschuldigender Notstand<br />
Im Steuerstrafrecht gelten die selben Schuldausschließungsgründe, die das allgemeine<br />
Strafrecht kennt. Insofern gelten keine Besonderheiten, allenfalls die praktische Relevanz ist sehr<br />
gering. Ein mehr akademischer Streit besteht über die Qualifizierung des Irrtums über ein Merkmal<br />
eines blankettausfüllenden Steuergesetzes, zB über das Bestehen eines Steueranspruchs. Hierbei ist<br />
abzugrenzen zwischen einem Tatbestandsirrtum (§ 16 Abs. 1 StGß), der den Vorsatz und damit die<br />
Strafbarkeit ausschließt oder einem bloßen Verbotsirrtum (§ 17 StGB), der, wenn er vermeidbar war,<br />
lediglich die Schuld mindern kann. Im Allgemeinen Strafrechts wird ein Irrtum über die<br />
blankettausfüllende Norm als bloßer Verbotsirrtum eingeschätzt. Demgegenüber beurteilt die Rspr.<br />
und die überw. Lit. im Steuerstrafrecht den Irrtum des Steuerpflichtigen, die von ihm vorgenommene<br />
steuerliche Behandlung sei korrekt gewesen, als vorsatzausschließenden Tatbestandsirrtum. Die<br />
Merkmale „steuerlich erhebliche Tatsachen" und ,,Steuerverkürzung/Steuervorteil" werden dabei als<br />
normative Tatbestandsmerkmale angesehen. Dies steht zugegebenermaßen - im Widerspruch zu der<br />
gemeinhin geltenden Einschätzung des § 370 AO als Blankettvorschrift.<br />
Gleichwohl haben Irrtumsfragen in der Verfahrenspraxis keine allzu große Bedeutung.<br />
Der Einwand des Steuerpflichtige, er habe nicht gewußt, daß er die Einkünfte habe versteuern<br />
müssen bzw. er sei dem sachkundigen Rat seines Steuerberaters gefolgt, wird im allgemeinen als<br />
bloße Schutzbehauptung, als vermeidbarer Verbotsirrtum, abgetan, was eine Bestrafung wegen<br />
zumindest bedingt vorsätzlicher Steuerhinterziehung nicht ausschließt (ich habe es bereits<br />
angesprochen, s. S. 3 oben).<br />
Anders ist es vor allem im Bereich der Zolldelikte im Reiseverkehr. Hier hatte einmal das<br />
OLG Karlsruhe - und ich habe noch einmal Gelegenheit, den Bogen nach Spanien zu schlagen -<br />
einen Fall zu entscheiden, in dem die Angekl. der Auffassung war, sie brauche die eingeführten<br />
Sachen aus Spanien nicht anzumelden, „da sie diese für nicht abgabenpflichtig hielt". Auf die Frage<br />
der Zollbeamten, was sie anzumelden habe, antwortete sie mit „nichts". Infolge unzureichender<br />
Kenntnis der Zoll - und Einführumsatzsteuerbestimmungen ging die Angekl. davon aus, daß sie keine<br />
Abgabenverkürzung bewirke.<br />
Das OLG Karlsruhe hat einen bedingten Vorsatz mit der Begründung ausgeschlossen,<br />
dazu gehöre das Wissen des Täters, daß durch seine Handlungsweise ein im konkreten Fall<br />
bestehender Steueranspruch beeinträchtigt werden. Es sei aber nicht auszuschließen, daß die<br />
Angekl. geglaubt habe, die im Ausland erworbenen Waren überschritten nicht die Freigrenze für die<br />
Erhebung von Abgaben. Nehme der Täter irrig an, es bestehe kein Steueranspruch, befinde er sich in<br />
einem Tatbestandsirrtum.<br />
3. Selbstanzeige als Strafbefreiungstatbestand<br />
Weitaus wichtiger ist demgegenüber das Rechtsinstitut der strafbefreienden<br />
„Selbstanzeige" (§ 371 AO). Dieser Begriff ist insofern irreführend, weil rückwirkend die Beseitigung<br />
der Folgen der Straftat erlaubt wird. Der Staat „verkauft" quasi die Strafsanktion gegen Fiskalgeld.<br />
Dieses Rechtsinstitut ist dem übrigen Strafrecht fremd. Allenfalls vergleichbar damit wäre der<br />
strafbefreiende Rücktritt, die tätige Reue oder die Wiedergutmachung einer Tat und mitterweile<br />
gleiche Regelungen beim Sozialabgabenbetrug und der Geldwäsche. Als Gründe für diese<br />
Ausnahmeregelungen gelten sowohl fiskalpolitische aber auch kriminalpolitische Erwägungen. Dem<br />
Täter soll so ein Anreiz gegeben werden, durch das Versprechen der Straffreiheit „bisher<br />
verheimlichte Steuerquellen zu erschließen".<br />
— 24 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Zulässig ist die Selbstanzeige nur bei der vorsätzlichen und leichtfertigen<br />
Steuerverkürzung. Es handelt sich nach h.M. um einen persönlichen Strafaufhebungsgrund.<br />
Voraussetzung einer wirksamen Selbstanzeige (die nicht als solche bezeichnet werden muß, es<br />
genügt zB eine „Nacherklärung") ist die Berichtigung bisher unrichtiger oder Nachholung<br />
unterlassener Steuererklärungen und die fristgemäße Nachzahlung der verkürzten Steuern zzgl.<br />
Hinterziehungszinsen. Ausgeschlossen ist die Rechtswohltat allerdings dann, wenn die Selbstanzege<br />
nicht rechtzeitig abgegeben wird, so zB. wenn die Prüfer bereits erschienen ist, die Einleitung des<br />
Strafverfahrens bereits bekanntgegeben oder die Tat bereits entdeckt ist.<br />
4. Straferschwerende Umstände<br />
Der Tatbestand der Steuerhinterziehung (§ 370 AO) sieht in seinem Absatz 3 eine<br />
Strafschärfung für besonders schwere Fälle der Steuerhinterziehung vor und nennt dazu 4<br />
Regelbeispiele, dh. die Aufzählung ist nicht abschließend, der Richter kann bei ähnlich gelagerten<br />
Fällen auch die Strafe erhöhen. Die Strafe liegt dann zwischen 6 Monaten und 10 Jahren<br />
Freiheitsstrafe. Als qualifizierte Fälle gelten demnach die Steuerhinterziehung<br />
– aus grobem Eigennutz in großem Ausmaß<br />
– unter Mißbrauch der Befugnis oder Stellung als Amtsträger<br />
– in Kollusion mit einem Amtsträger<br />
– in fortgesetztem Fall unter Verwendung verfälschter Belege.<br />
Im übrigen gelten die allgmeinen Strafzumessungsgründe, die dass StGB aufzählt (vgl. §<br />
46 Abs. 2 Satz 2 StGB). Strafschärfend werden zB berücksichtigt übersteigertes Gewinnstreben,<br />
raffinierte Vorgehensweise, langer Tatzeitraum, die Höhe der Steuerverkürzung, Steuerverkürzung auf<br />
Dauer, nicht nur auf Zeit, Vorstrafen, hohe Intelligenz und spezielle Kenntnisse des<br />
Buchhaltungswesens und des Steuerrechts oder hartnäckiges Leugnen.<br />
5. Strafmindernde Umstände<br />
Als strafmildernd werden folgende Umstände gewertet: Handeln des Täters aus<br />
wirtschaftlicher Not oder zur Rettung eines Unternehmens, Wiederverwendung der nichtversteuerten<br />
Gelder für Schwarzlohnzahlungen an Arbeitnehmer eines Betriebes oder für Schmiergelder,<br />
Steuerverkürzung nur auf Zeit, um Liquidität zu gewinnen (zB bei unterlassenen Ust-<br />
Voranmeldungen), Gesundheitszustand, disziplinarrechtliche Folgen, wirtschaftliche Verhältnisse und<br />
Schadenswiedergutmachung, eine verunglückte, dh. nicht mehr rechtzeitige Selbstanzeige u.ä. und<br />
eine lange Verfahrensdauer, wenn diese nicht zur Verfahrenseinstellung führt.<br />
6. Strafe<br />
Die Strafe richtet sich bei Steuerdelikten vor allem nach der Höhe der hinterzogenen Steuer.<br />
Überwiegend werden Geldstrafen verhängt. Bei Hinterziehungen in Millionenhöhe ist jedoch eine<br />
Freiheitsstrafe meist unausweichlich. Ist der Steuerschaden nicht höher als 1 Mio. DM, kann bei<br />
Wiedergutmachung und bei einem Ersttäter die Freiheitsstrafe noch zur Bewährung ausgesetzt werden.<br />
Bei Hinterriehungssummen unter der Millionengrenze erfolgt die Bemessung der Strafe<br />
bundesweit nach sog. Taxtabellen, die die Oberfinanzdirektionen für ihren Bereich vorgeben. Die<br />
— 25 —
Finanzbehörde kann zwar nicht selbst die Strafe festsetzen, faktisch gibt sie diese jedoch durch ihren<br />
Antrag ans Gericht auf Erlaß eines Strafbefehls vor. Der jeweiligen Hinterziehungssumme entspricht<br />
die Anzahl der Tagessätze. Deren Höhe bemißt sich dann nach den Einkommensverhältnissen des<br />
Täters. Zu welch unsinnigen Ergebnissen das bei solventen Steuerpflichtigen führen kann, habe ich<br />
jüngst noch in einem Verfahren gegen einen Mandanten wegen eines Zoll- und Einfuhrvergehens<br />
erlebt, gegen den die Staatsanwaltschaft wegen angeblich hinterzogener Einfurhrumsatzsteuerschuld<br />
in Höhe von ca. 100.000,- DM, die der Mandant auch bereits nachgezahlt hatte, einen Strafbefehl in<br />
Höhe von 1 Mio. DM beantragt hatte. Ein exorbitantes Mißverhältnis.<br />
Auf der einen Seite ist diese Vereinheitlichung der Sanktionspraxis zu begrüßen, da sich<br />
für die Verteidigung absehen läßt, welche Strafe den Mandanten erwartet und man dementsprechend<br />
auch Absprachen zur Verfahrensbeendigung treffen kann. Eine zu kategorische Anwendung der<br />
Geldstrafentabellen würde aber den Schuldgrundsatz außer Kraft setzen, denn danach sind sämtliche<br />
tatbezogenen und persönlichen Umstände bei der individuellen Strafzumessung zu berücksichtigen.<br />
7. Täterschaft und Verantwortung<br />
Täter einer Steuerhinterziehung durch positives Tun kann nicht nur der Steuerschuldner<br />
sein, sonder auch jeder Dritte, sofern er die Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt (§ 370 Abs. 1 Nr. 1<br />
AO). Das können auch Angestellte, Familienangehörige, der Steuerberater oder Finanzbeamte sein.<br />
Nur in der Unterlassensvariante (§ 370 Abs, 1 Nr. 2 AO) ist die Steuerhinterziehung ein Sonderdelikt,<br />
insoweit eine besondere Pflichtenstellung erforderlich ist.<br />
Bei juristischen Personen (also Kapitalgeselllschaften) oder Personenvereinigungen (zB<br />
OHG, KG) obliegen die Steuerpflichten den gesetzlichen Vertretern (Geschäftsführer, Vorstand) oder<br />
den Verfügungsberechtigten. Wird zB ein Strohmann als Geschäftsführer einer GmbH vorgeschoben,<br />
um bei dem Hintermann eine unerlaubte Gewerbeausübung zu verdecken, trifft den in Wahrheit die<br />
Geschäfte führenden Hintermann die strafrechtliche Verantwortung. Das schließt jedoch eine eigene<br />
Täterschaft des Strohmanns nicht aus. Gerade in Fällen illegaler Arbeitnehmerüberlassung muß<br />
geprüft werden, ob der Strohmann lediglich den Hintermännern Beihilfe leistet oder selbst Mittäter ist.<br />
So kommt es insbesondere in der Baubranche vor, daß zur Hinterziehung von USt und LSt eine<br />
Strohmann-GmbH vorgeschoben wird, die die Schwarzarbeit von Baukolonnen abdeckt und dritten<br />
Unternehmen Scheinrechnungen ausstellt, die diese bei der USt geltend machen können. Nach der<br />
seit 1993 harmonisierten Um satzbesteuerung haftet der Inhaber der Scheinfirma nun selbst für die in<br />
den Rechnungen ausgewiesene USt.<br />
Vom Strohmann zu unterscheiden ist der Treuhänder. Dieser ist nicht wirtschaftlicher<br />
Eigentümer, sondern das Treugut ist steuerlich dem Treugeber zuzurechnen. Der Treuhänder braucht<br />
selbst die Erträge aus dem verwalteten Kapital nicht steuerlich anzugeben. Er kann sich aber wegen<br />
Beteiligung an einer Steuerhinterziehung des Treugebers strafbar machen. Meist verwalten die<br />
Treuhänder die Schwarzgelder aber in ausländischen Steueroasen (Liechtenstein) in Stiftungen oder<br />
Trusts, so daß wegen der unzulänglichen Rechtshilfe eine Bestrafung auch der inländischen<br />
Auftraggeber regelmäßig ausgeschlossen sein wird.<br />
Die juristische Person als solche ist nicht handlungs- und damit nicht schuldfähig. Da im<br />
Strafrecht ich sprach es schon an - der Schuldgrundsatz gilt (nulla poena sine culpa), kann ein<br />
Unternehmen nicht bestraft werden. Strafbar machen sich nur ihre ausführenden Organe, also die<br />
gesetzlichen Vertreter und leitenden Angestellten. Nur diese können mit Geld- oder Freiheitsstrafe belegt<br />
werden. Momentan wird jedoch in der Strafrechtswissenschaft und politisch heftig darum gestritten, ob<br />
nicht zukünftig eine Unternehmensstrafe (sog. Verbandsstrafe) eingeführt werden sollte und wie diese<br />
aussehen kann (von Geldstrafen bis zu Betriebsschließung). Eine Änderung ist hier wohl unausweichlich,<br />
— 26 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
vor allem, wenn man bedenkt, daß die Vorteile (zB die Steuerersparnis) aus den Wirtschaftsstraflaten den<br />
Unternehmen selbst ungerechtfertigt zugute kommen, sie durch diese kriminellen Machenschaften einen<br />
Wettbewerbsvorteil gegenüber ihren „ehrlichen" Konkurrenten erreichen.<br />
Nach derzeitigem Recht kann in Deutschland gegen ein Unternehmen nur eine Geldbuße<br />
(sog. Verbandsgeldbuße) bis zur Höhe vom 1 Mio. DM verhängt werden, die voraussetzt, daß wegen<br />
einer betriebsbezogenen Tat ein führender Mitarbeiter des Unternehmens bestraft wird (§ 30 OwiG).<br />
Dadurch soll der illegal erzielte Gewinn beim Unternehmen abgeschöpft werden.<br />
III. Prozeßrechtliche Aspekte<br />
Das Steuerstrafverfahren ist –abgesehen von einigen Sonderregelungen der<br />
Abgabenordnung– ein ganz normaler Strafprozeß. Auch im Steuerstrafverfahren gilt die<br />
Strafprozeßordnung (vgl. § 385 Abs. 1 AO), die bekanntlich die magna charta der Rechte des<br />
Beschuldigten im Strafverfahren darstellt. Als sedes materiae sind die Verfassung und die daraus<br />
abgeleiteteten Rechtsstaatsgrundsätze sowie die Menschenrechtskonvention zu nennen.<br />
Diese Prozeßmaximen alle aufzuzählen, hieße den Rahmen der Veranstaltung zu<br />
sprengen, deshalb möchte ich mich auf die für das Steuerstrafverfahren wichtigsten Prinzipien<br />
beschränken.<br />
1. Zuständigkeiten im Steuerstrafverfahren<br />
Eine wichtige Besonderheit gegenüber dem allgemeinen Strafverfahren weist das<br />
Steuers trafverfahren insbesondere im Hinblick auf die Zuständigkeiten auf. Während bei allgemeinen<br />
Strafsachen die Staatsanwaltschaft die zuständige Ermittlungsbehörde ist (§ 160 StPO), hat der<br />
Gesetzgeber in der Abgabenordnung diese Kompetenz der Finanzbehörde eingeräumt (§§ 385, 386<br />
AO). Damit sollte die Sachkunde und Sachnähe der Finanzbehörden auch für das Strafrecht nutzbar<br />
gemacht werden.<br />
Die Finanzbehörde führt das Ermittlungsverfahren selbständig durch (§ 386 Abs. 2 AO),<br />
wenn die Tat<br />
– ausschließlich eine Steuerstraftat (s. § 369 AO) darstellt<br />
– der zugleich andere ähnliche Verstöße (betr. Kirchensteuer, öffentliche Abgaben oder<br />
Erschleichen von Prämien- und Investitionszulagen) vorliegen.<br />
Als Finanzbehörde gelten dabei unr das Finanzamt, für den Bereich der Zollstraftaten das<br />
Hauptzollamt und bei internationalen Angelegenheiten das Bundesamt für Finanzen sowie für<br />
Leistungen des Kindergeldes die Familienkassen (§ 386 Abs. 1 AO). Bei den Finanzämtern werden<br />
behördenintern sog. Straf- und Bußgeldsachenstellen eingerichtet aus Gründen der Effizienz meist für<br />
den Bereich mehrerer Finanzämter zusammengefaßt und als eigene „Finanzämter für<br />
Steuerstraftsachen und Steuerfahndung" organisiert - die sich ausschließlich mit der Verfolgung von<br />
Steuerstraftaten und -ordnungswidrigkeiten befassen. Die Rolle der Polizei, man könnte auch von<br />
— 27 —
einer „task force" sprechen, übernimmt im Steuerstrafverfahren die Steuerfahndung, die - janusköpfig<br />
- sowohl steuerliche (§ 208 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AO) als auch vor allen Dingen strafrechtliche<br />
Befugnisse innehat (§ 208 Abs. 1 Nr. 1, 404 AO). Gerade die jüngsten aufsehenerregenden<br />
Bankdurchsuchungen wegen Verdachts des illegalen Kapitaltransfers nach Luxemburg haben die<br />
Schlagkräftigkeit der Steuerfahndung unter Beweis gestellt.<br />
In Steuerstrafsachen nimmt damit die Finanzbehörde die Rolle der Staatsanwaltschaft<br />
mit all ihren Rechten und Pflichten ein, sie ist damit „Herrin des Ermittlungsverfahrens". Sie kann<br />
beispielsweise das Verfahren mit Zustimmung des Gerichts (in Bagatellfällen auc h ohne gerichtliche<br />
Zustimmung, § 398 AO) einstellen (§§ 153 ff. StPO), sie hat die Möglichkeit zu Zwangsmaßnahmen<br />
wie zB. Durchsuchungen und Beschlagnahmen, Vernehmungen (§ 399 Abs. 2 AO) und sie kann<br />
öffentliche Klage erheben, indem sie bei Gericht den Antrag auf Erlaß eines Strafbefehls stellt (§ 400<br />
AO). Damit endet aber auch die strafprozessuale Refugnis der Finanzbehörde, dh. sie kann nicht wie<br />
die StA - Anklage bei Gericht erheben und sie ist im gerichtlichen Verfahren auf bloße Mitwirkungs -<br />
und Anhörungsrechte beschränkt, da insoweit die Staatsanwaltschaft die berufene Anklagebehörde<br />
ist. Die frühere Strafgewalt, die der Finanzbehörde eingeräumt war, hat das BVerfG im Jahre 1968 für<br />
verfassungswidrig erklärt mit der Begründung, daß nur dem Strafricht er nach der Verfassung die<br />
Bestrafung von Kriminalunrecht vorbehalten bleiben müsse (vgl. Art. 101 GG). Eigene<br />
Ahndungskompetenz hat die Finanzbehörde heute nur noch bei Steuerordnungswidrigkeiten, die<br />
allerdings mit beachtlichen Geldbußen bedroht sind (zB bei leichtfertiger Steuerverkürzung bis zu<br />
100.000,- DM).<br />
Die Staatsanwaltschaft kann gleichwohl bei größeren Sachen die Ermittlungen an sich<br />
ziehen (sog. Evokatiansrecht, § 386 Abs. 4 AO), sie ist in Haftsachen zuständig oder wenn die<br />
Finanzbehörde nach Abschluß der Ermittlungen die Sache an die StA zur Anklageerhebung abgibt.<br />
Bei den Staatsanwaltschaften wurden sog. „Schwerpunktstaatsanwaltschaften" gebildet, die eine<br />
besondere wirtschaftliche und steuerliche Kompetenz aufweisen.<br />
Als Pendant zu diesen spezialisierten Ermittlungsorganen ist auf Seiten der Gerichte die<br />
Zuständigkeit konzentriert auf bestimmte örtlich zuständige Amtsgerichte mit besonders<br />
spezialisierten Abteilungen. Wird bei größeren Delikten Anklage beim Landgericht erhoben, ist die<br />
sog. Wirtschaftsstrafkammer der zuständige Spruchkörper.<br />
Das Strafverfahren vor Gericht unterscheidet sich dann –abgesehen von der<br />
obligatorischen Beteiligung eines Vertreters der Finanzbehörde– nicht vom allgemeinen Strafprozeß.<br />
2. Verteidigung<br />
Das Steuerstrafverfahren stellt besondere Anforderungen an den Strafverteidiger, der<br />
ohne spezielle Kenntnisse im Steuerrecht schnell an seine Grenze gelangen wird. Aus diesem Grunde<br />
empfiehlt es sich, bereits im frühen Stadium des Ermittlungsverfahrens mit einem Steuerfachmann<br />
zusammenzuarbeiten. Nach § 392 AO können auch Steuerberater, Steuerbevollmächtigte,<br />
Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer zu Verteidigern gewählt werden. Diese dürfen allerdings<br />
alleine die Verteidigung nur übernehmen, solange die Finanzbehörde selbständig ermittelt. Vor<br />
Gericht oder wenn die Staatsanwaltschaft ermittelt, können sie nur in Gemeinschaft mit einem<br />
Strafverteidiger tätig werden. Auf diese Weise wird die Wagengleichheit zwischen den<br />
Ermittlungsbehörden und dem Beschuldigten hergestellt.<br />
Vorsicht ist aber geboten, wenn der bisherige Steuerberater wegen vorsätzlich falscher<br />
oder fehlerhafter Beratung selbst dem Vorwurf der Beteiligung an der Steuerstraftat seines Mandanten<br />
— 28 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
ausgesetzt ist. Ein derartiger Interessenkonflikt zwingt zur Einschaltung eines außenstehenden<br />
steuerlichen Beraters.<br />
3. Beziehung zwischen Steuerermittlungsverfahren und Steuerstrafverfahren<br />
Die Abgabenordnung geht vom Grundsatz der Unabhängigkeit von<br />
Besteuerungsverfahren und Strafverfahren aus. Beide Verfahren laufen parallel nebeneinander her.<br />
Rechte und Pflichten des Steuerpflichtigen und der Finanzbehörde richten sich nach den für das<br />
jeweilige Verfahren geltenden Vorschriften. Daraus resultieren aber zwangsläufig die Konflikte und<br />
Interessenskollisionen. Im Steuerverfahren ist der Betroffene zu Mitwirkung verpflichtet, er hat<br />
wahrheitsgemäß alle für die Besteuerung erheblichen Tatsachen vollständig offenzulegen und<br />
Unterlagen vorzulegen. Es können Zwangsmittel eingesetzt oder die Besteuerungsgrundlagen<br />
geschätzt werden. Demgegenüber sieht die Rechtsstellung des Beschuldigten im Strafverfahren<br />
erheblich anders aus: Er hat staatliche Zwangsmaßnahmen (wie Durchsuchung und Beschlagnahme)<br />
nur zu dulden, er braucht bei der Tataufklärung nicht mitzuwirken. Vor allen Dingen kann er jede<br />
Aussage zur Sache verweigern. Das Schweigerecht und die Mitwirkungsfreiheit sind einzelne<br />
Ausprägungen des allgemeinen und umfassenden Rechts, sich nicht selbst belasten zu müssen<br />
(nemo tenetur se ipsum accusare). Aus der Verfassung (A rt. 2 Abs. 1 iVm. Art. 1 GG) folgt, daß es<br />
unzumutbar und mit der Würde des Menschen unvereinbar wäre, wenn ein Zwang dahingehend<br />
ausgeübt wird, durch eigene Aussagen die Voraussetzung für eine strafgerichtliche Verurteilung<br />
liefern zu müssen.<br />
4. Rechtsstellung des Beschuldigten während der Weiterführung des<br />
verwaltungsrechtlichen Verfahrens<br />
Diesen Kontlikt versucht die Abgabenordnung durch einen Kompromiß zu lösen (§ 393<br />
Abs. 1 AO). Grundsätzlich bleibt der Steuerpflichtige auch bei einem parallel laufenden<br />
Steuerstrafverfahren im Besteuerungsverfaren auskunfts - und mitwirkungspflichtig. Dies wird damit<br />
begründet, daß der steuerunehrliche Bürger nicht besser gestellt sein darf als der Steuerehrliche. Nur<br />
soweit die Gefahr der strafrechtlichen Selbstbezichtigung besteht, ist die Anwendung steuerlicher<br />
Zwangsmittel (zB. Zwangsgeld, Ersatzvornahme, unmittelbarer Zwang) ausgeschlosen.<br />
Diese vom Gesetz abstrakt vorgegebene Unabhängigkeit beider Verfahren bereitet in der<br />
Praxis große Schwierigkeiten, die in der Janusköpfigkeit der ermittelnden Prüfungs - und<br />
Fahndungsbeamten liegt.<br />
Die Beamten der Finanzbehörde und der Steuerfahndung haben eine Doppelfunktion<br />
inne. Sie sind für die Ermittlung der für die Steuerfestsetzung notwendigen Umstände zuständig. Aber<br />
nicht nur die Strafsachenstelle und die Steuerfahndung, auch der Betriebsprüfer im<br />
Besteuerungsverfahren ist sowohl mit abgaben- als auch strafprozessualen Befugnissen ausgestattet.<br />
Sobald sich ein Anfangsverdacht für ein Steuerdelikt ergibt, müssen sie beizeiten das Strafverfahren<br />
einleiten (§§ 397, 386 Abs. 1 AU iVm § 152 Abs. 2 StPO).<br />
Ergibt sich ein entsprechender Verdacht erst im Verlauf einer Betriebsprüfung, regelt die<br />
sog. Betriebsprüfunbsordnung, dh. eine für die Finanzverwaltung bindend geltende<br />
Verwaltungsvorschrift, das weitere Vorgehen der Beamten. Danach muß der Prüfer die Prüfung<br />
unterbrechen, und darf vor Mitteilung an die Straf und Bußgeldsachenstelle die Prüfung nicht<br />
fortsetzen, insbesondere nicht ohne dem Steuerpflichtigen die Einleitung des Strafverfahrens<br />
mitzuteilen und ihn über seine geänderte Rechtsstellung zu belehren (§ 9 BpO). Diese<br />
— 29 —
Verwaltungsanordnung gibt nur wieder, was die Strafprozeßordnung und als sedes materiae das<br />
Grundgesetz insoweit gebieten.<br />
a) Abgabenrechtliche/strafrechtliche Belehrungspflichten<br />
Die Betriebsprüfer und Fahndungsbeamten sind angesichts ihrer Doppelstellung<br />
gehalten, die Bekanntgabe und Belehrungspflichten im Besteuerungs - und Strafverfahren (§§ 393<br />
Abs. 1 Satz 4, 397 Abs. 3 AO; 136 Abs. 1 Satz 2, 163a StPO) strikt zu beachten. Sie sind verpflichtet,<br />
bei der Ermittlung von Steuerstraftaten bzw. -ordnunggwidrigkeiten dem Steuerpflichtigen /<br />
Beschuldigten zu Beginn der Prüfung gemäß § 397 Abs. 3 AO die Einleitung des Steuerstraf- bzw.<br />
Bußgeldverfahrens bekanntzugeben und ihn vor einer Vernehmung über sein strafprozessuales<br />
Aussageverweigerungsrecht zu belehren (§ 136 Abs. 1 Satz 2 StPO).<br />
Der Steuerpflichtige ist wegen der Doppelgleisigkeit des Steuerverfahrens in besonderem<br />
Maße darauf angewiesen, daß ihm zu einem frühen Zeitpunkt die Hinweise und Belehrungen nach<br />
erteilt werden, um sich über seine Rechtsstellung als Beschuldigter im Strafverfahren klar zu werden,<br />
denn nur dadurch wird sichergestellt, daß der beschuldigte Steuerpflichtige trotz der an sich<br />
fortbestehenden steuerlichen Auskunfts- und Mitwirkungspflichten von seinem Recht zur "faktischen<br />
Aussageverweigerung" Gebrauch machen kann.<br />
Zugleich ist er gemäß § 393 Abs. 1 Satz 4 AO darauf hinzuweisen, daß er zwar weiterhin<br />
im Besteuerungsverfahren mitwirkungs- und auskunftspflichtig ist, diese Pflichten aber bei Gefahr der<br />
strafrechtlichen Selbstbelastung nicht mit Zwang durchgesetzt werden können.<br />
b) Verbotener Zwang zur Selbstbelastung<br />
Ist das Steuerstrafverfahren eingeleitet, entfällt ausnahmslos die Erzwingbarkeit von<br />
Auskünften und Mitwirkungspflichten in Steuerverfahren, wenn sich der Beschuldigte dadurch in die<br />
Gefahr der strafrechtlichen Selbstbelastung begibt (§ 393 Abs. 1 Satz 2 und 3 AO). Die<br />
Abgabenordnung gewährt dem Beschuldigten im Steuerstrafverfahren unter Berücksichtigung des<br />
nemo-tenetur-Prinzips nur ein punktuelles Schweigerecht, dh. die steuerlichen Erklärungs - und<br />
Mitwirkungspflichten bleiben - selbst bei Gefahr der Selbstbezichtigung - bestehen, allein sie können<br />
nicht mehr mit steuerlichen Zwangsmitteln erzwungen werden. Das Zwangsmittelverbot bewirkt aber<br />
ein „faktisches Aussage- und Mitwirkungsverweigerungsrecht", denn eine Pflicht, die von den<br />
Behörden nicht mehr durchgesetzt werden kann, verliert ihren Charakter als solche.<br />
Daß verbotener Zwang aber nicht nur - wie es die Abgabenordnung anzunehmen<br />
scheint (§ 393 Abs. 1 Satz 2 und 3 AO) - in Form steuerlicher Zwangsmittel iS des § 328 ff. AO<br />
denkbar ist, zeigt die Fahndungspraxis, denn es gibt viel subtilere bzw. unter Umständen<br />
brachialere Möglichkeiten, den nicht mitwirkungswilligen Steuerpflichtigen zu einer Aussage bzw.<br />
zur Vorlage der steuererheblichen Unterlagen und Beweismittel zu bewegen. Vielfach wird der<br />
Steuerfahndung vorgeworfen, sie belehre den Betroffenen nicht ausreichend über seine Rechte<br />
und Pflichten und zwinge ihn durch weit überhöhte Schätzungen („Horrorschätzungen") zu<br />
Geständnissen. Äußerst umstr. ist dabei, ob der durch die Androhung einer nachteiligen<br />
Schätzung ausgeübte wirtschaftliche Druck nicht mit dem strafprozessual verbotenen Zwang zur<br />
Selbstbezichtigung gleichzusetzen ist.<br />
Unzulässig ist es unzweifelhaft auch, wenn der Betriebsprüfer, um das Prüfungsklima<br />
nicht zu verschlechtern und die Mitwirkungsbereitschaft des Steuerpflichtigen zu fördern, die<br />
Entscheidung über die Einleitung des steuerstrafrechtlichen Ermittlungsverfahrens und deren<br />
Bekanntgabe vor sich herschiebt und den Steuerpflichtigen nicht über sein strafprozessuales<br />
— 30 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Aussageverweigerungsrecht belehrt, damit letztlich verdeckte Ermittlungen betrieben werden, der<br />
Finanzbeamte quasi als „undercover agent" tätig wird.<br />
c) Verwertungsverbot<br />
Den in der Praxis leider zu beobachtenden und oftmals kritisierten Mißbräuchen kann nur<br />
wirksam entgegengetreten werden, wenn die rechtswidrig ermittelten Steuersachverhalte im Einzelfall<br />
zumindest von der strafrechtlichen Verwertung ausgenommen werden.<br />
Aus dem bewußt verspätet eingeleiteten Strafverfahren und der unterlassenen<br />
Beschuldigtenbelehrung folgt gemäß § 136a Abs. 3 Satz 2 StPO ein strafprozessuales<br />
Verwertungsverbot wegen verbotener Vernehmungsmethoden. Ebenso sind die erlangten Kenntnisse<br />
für das Besteuerungsverfahren nicht verwertbar.<br />
In gleicher Weise ist seit einer Grundsatzentscheidung des BGH aus dem Jahre 1992 ein<br />
strafprozessuales Verwertungsverbot anerkannt bei der (unbewußt) verspäteten bzw. vergessenen<br />
Belehrung des Beschuldigten über sein Aussageverweigerungsrecht durch die vernehmenden<br />
Ermittlungsbeamten (§§ 136 Abs. 1 Satz 2, 163a Abs. 4 Satz 2 StPO). Nach früherer Rspr. wurde die<br />
Verletzung der polizeilichen Belehrungspflicht als bloßer irrevisibler Vestoß gegen<br />
Ordnungsvorschriften angesehen. Der BGH begründete seine geänderte Rechtsauffassung damit,<br />
daß das strafprozessuale Schweigerecht Ausdruck der Achtung der Menschenwürde sei und dem<br />
Schutz des Persönlichkeitsrechts und des Rechts auf ein faires Verfahren diene.<br />
Der unterlassene Hinweis auf dieses Schweigerecht stelle einen schwerwiegenden<br />
Verstoß gegen das verfassungsrechtlich verbürgte nemo-tenetur-Prinzip dar, der nur durch die<br />
Anerkennung eines Verwertungsverbots sanktioniert werden könne.<br />
Hat der Steuerpflichtige, ohne über seine Rechte belehrt worden zu sein, ausgesagt und<br />
Urkunden vorgelegt, sind diese Erkenntnisse im Steuerstrafverfahren nicht verwertbar.<br />
Dieses Verwertungsverbot unterliegt aber gewissen Einschränkungen. Es soll dann nicht<br />
greifen, wenn von einer Kenntnis des Beschuldigten über sein Aussageverweigerungsrecht<br />
auszugehen ist oder der Beschuldigte seine Rechte von Anfang an kannte. Zwar bleibe die<br />
Belehrungspflicht des vernehmenden Beamten ausnahmslos bestehen, es entfalle jedoch die<br />
besondere Schutzwürdigkeit des Beschuldigten. Überwiegen jedoch die Zweifel darüber, ob der<br />
Beschuldigte seine Rechte kannte, so bewendet es bei einem Verwertungsverbot. Keinen Schut z<br />
verdiene zudem der verteidigte .Angeklagte, wenn nicht spätestens in der Hauptverhandlung einer<br />
Verwertung widersprochen wird.<br />
Eine etwaige Kenntnis des Steuerpflichtigen von seinem Aussageverweigerungsrecht<br />
wird man für das Steuerermittlungsverfahren aber auf keinen Fall auf die bloße Vermutung stützen<br />
können, nach der Finanz - und Fahndungsbeamte auch als Strafverfolgungsorgane tätig werden<br />
können. Ebensowenig kann eine generelle Annahme begründet werden, der steuerlich versierte<br />
Betroffene werde aus der Lage heraus sein Schweigerecht fordern.<br />
5. Durchlässigkeit der Verfahrensarten<br />
Die Verwertung straprozessualer Erkenntnisse im Besteuerungsverfahren ist<br />
grundsätzlich zulässig. So dürfen zB von der Steuerfahndung beschlagnahmte Unterlagen (auch sog.<br />
Zufallsfunde) den betreffenden Finanzämtern überlassen werden.<br />
— 31 —
Nur einen geringen Schutz vor strafrechtlicher Verfolgung entfaltet das sog.<br />
Steuergeheimnis (§ 30 AO), demzufolge Erkenntnisse über steuerliche Angelegenheiten, die der<br />
Finanzbehörde im Steuerermittlungsverfahren bekannt geworden sind, nicht offenbart werden dürfen.<br />
Verwendet werden dürfen die erlangten Erkenntnisse für ein Steuerstrafverfahren. Nur Angaben über<br />
eine allgemeine Straftat, die der Steuerpflichtige in Erfüllung seiner steuerlichen Pflichten vor<br />
Einleitung des Steuerstrafverfahrens oder in Unkenntnis der Einleitung gemacht hat, dürfen nicht für<br />
die Verfolgung der allgemeinen Tat verwendet werden. Bzgl. des Nichtsteuerdelikts besteht damit ein<br />
Verwertungsverbot.<br />
6. Aussetzung des Verfahrens zur Klärung einer steuerlichen Vorfrage<br />
Regelmäßig wird neben der Steuerpflichtige gegen den Steuerbescheid Einspruch<br />
eingelegt, der dann im Finanzgerichtsverfahren weiterverfolgt wird. Finanz- und Strafprozeß laufen<br />
dann parallel nebeneinander. Oft wird der Steuerpflichtige auch noch an einer dritten Front kämpfen,<br />
nämlich indem er seinen Steuerberater wegen falscher Beratung vor dem Zivilgericht auf<br />
Schadensersatz verklagt. Da weder der Strafrichter, noch der Finanz - oder Zivilrichter an Präjudizien<br />
oder Entscheidungen anderer Staatsorgane gebunden, sondern nur Recht und Gesetz unterworfen<br />
sind (Art. 20 Abs. 3, 97 GG iVm § 1 GVG), kann es durchaus zu einander widersprechenden<br />
Gerichtsurteilen kommen.<br />
Dies versuchen die jeweiligen Verfahrensvorschriften zu verhindern. Gem. § 396 AO<br />
besteht die Möglichkeit - keine Pflicht -, das Steuerstrafverfahren zur Klärung einer steuerlichen<br />
Vorfrage auszusetzen (vice versa auch im Finanzverfahren, § 363 AO§ 74 FGO). Der Strafrichter hat<br />
also die Vorfragenkompetenz . Eine Aussetzungspflicht dürfte aber bei komplexen steuerlichen Sachund<br />
Rechtsfragen anzunehmen sein. Die Strafgerichte machen aber hiervon wenig Gebrauch. Mit<br />
eine der Ursachen hierfür dürfte wohl auch die dadurch bedingte Verfahrensverzögerung sein. Wie<br />
wäre es effizienter, bei einem Fehlurteil aufgrund unrichtiger Rechtsauslegung die Wiederaufnahme<br />
des Strafverfahrens zuzulassen.<br />
7. Unterschiedliche Beweisgrundsätze<br />
Im Besteuerungsverfahren einerseits und im Steuerstrafverfahren andererseits gelten<br />
unterschiedliche Beweisgrundsätze. Die steuerlichen Beweislastregeln, Vermutungen und Fiktionen<br />
haben im Strafrecht keine Bedeutung. Der Strafrichter ermittelt den Sachverhalt nach den Regeln des<br />
Strafprozeßrechts. Eine Bindung an bestandskräftige Steuerbescheide oder an Urteile der<br />
Finanzgerichte gibt es nicht. Nach dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung muß der Strafrichter<br />
die volle Überzeugung von dem Vorliegen einer Straftat (also über die verkürzte Steuer dem Grunde<br />
und der Höhe nach) und der Schuld des Angeklagten erlangen, um ihn zu verurteilen. Andernfalls hat<br />
er ihn nach dem Grundsatz in dubio pro reo freizusprechen. Im Steuerrecht kann dagegen die<br />
Finanzbehörde die Voraussetzungen für die Steuerfestsetzung annehmen, die die größte<br />
Wahrscheinlichkeit für sich haben. Im Steuerrecht trägt zB der Steuerpflichtige eine gesteigerte<br />
Nachweispflicht bei Auslandssachverhalten (zB bei Domizilfirmen) oder bei steuermindernden<br />
Vertragsbeziehungen mit Familienangehörigen.<br />
Nicht jeder Zweifel über steuerlich erhebliche Umstände oder über den Umfang der<br />
Steuerverkürzung führt aber zum Freispruch. Das zeigt sich gerade in Fällen, in denen die<br />
Finanzbehörde die Besteuerungsgrundlagen geschätzt hat (zB bei nicht erklärten Umsätzen von<br />
Gewerbetreibenden). Bei groben Verstößen des Steuerpflichtigen gegen seine Mitwirkungspflicht oder<br />
bei nicht ordnunggemäßer Buchführung kann das Finanzamt bis an die oberste Grenze gehen. Als<br />
Schätzungsmethoden stehen der Finanzbehörde dabei die sog. Geldverkehrs- und<br />
— 32 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Vermögenszuwachsrechnung, die Nachkalkulation, die Richtsatzschätzung und der innere und<br />
äußere Betriebsvergleich zu Verfügung. Sämtliche Methoden weisen aber spezifische Unschärfen auf,<br />
so daß ihr Beweiswert im Strafverfahren deshalb nicht ganz vorbehaltsfrei ist.<br />
Auch der Strafrichter darf nach allgemeiner Ansicht die Besteuerungsgrundlagen<br />
schätzen, nur unüberwindbare Zweifel wirken sich zugunsten des Angeklagten aus. Vorschläge, für<br />
das Steuerstrafverfahren eine Art der aus dem Notwehrrecht stammenden actio illicita in causa<br />
einzuführen mit der Folge, daß bei Fehlen von Aufzeichnungen und lückenhafter Buchführung<br />
Unsicherheiten zu Lasten des Täters gehen, sind abzulehnen. Der Richter muß sich vielmehr unter<br />
Ausschöpfung aller Erkenntnisgrundlagen die Überzeugung von den Besteuerungsgrundlagen und<br />
der Höhe eines bestimmten Mindestbetrages verschaffen. Dabei darf er auch auf die Schätzungen der<br />
Finanzbehörde zurückgreifen, darf diese aber nicht ungeprüft übernehmen.<br />
In der Praxis gehen die Strafgerichte häufig von den Schätzungen der Finanzbehörde aus,<br />
nehmen dann aber Sicherheitsabschläge vor. Für die Verteidigung bieten gerade die Schätzungsfälle<br />
vielfältige Möglichkeiten für Einwendungen und Beweisanträge und - dies setzt sich mittlerweile immer<br />
mehr durch - für eine kooperative Gesamtbereinigung des Steuerfalles im Wege der Verständigung oder<br />
wie es das anglo-amerikanische Recht nennt, eines „deals". Oft ist die Finanzverwaltung bereit, das<br />
Strafverfahren gegen Zahlung einer Geldauflage einzustellen, wenn man sich im Besteuerungsverfahren<br />
auf die Nachzahlung eines bestimmten vereinbarten Steuerbetrages geeinigt hat. Diese sog. „tatsächliche<br />
Verständigung" im Besteuerungsverfahren erkennt der BFH in std. Rspr. an.<br />
IV. Gesamtbewertung<br />
Ich habe bei meinen Ausführungen mein Augenmerk nicht so sehr auf die Interessen der<br />
Finanzverwaltung gerichtet habe, sondern als Verteidiger in unzähligen Steuerstrafverfahren lege ich<br />
mehr Wert auf die Interessenwahrnehmung des Steuerpflichtigen in dieser schwierigen, oft sehr<br />
belastenden Situation der Beschuldigung in einem Steuerstrafverfahren. Wie der<br />
zugestandenermaßen hier nur kurze Überblick über die deutsche Rechtslage Ihnen vielleicht hat<br />
vermitteln können, steht es um die Rechte des beschuldigten Steuerstraftäters nicht allzu gut. Zu<br />
weitreichend sind die Macht - und Zwangsbefugnisse, mit denen die Steuerbehörden hierbei vom<br />
Gesetz ausgestattet sind. Dem kann nur entgegengetreten werden, indem die verfassungsrechtlich<br />
geschützten Rechte des Beschuldigten im Strafverfahren, insbesondere die Unschuldsvermutung, das<br />
Recht zu schweigen und sich nicht selbst belasten zu müssen, sein Recht auf Verteidigung, der<br />
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und der Beschleunigungsgrundsatz, peinlichst beachtet werden. Dies<br />
ist vornehmlichste Aufgabe des Verteidigers, da oft auf Seiten der Finanzbehörde, auch bei dem<br />
steuerlichen Berater des Mandanten, die nötigen spezifischen strafprozessualen Kenntnisse –aus<br />
durchaus nachvollziehbaren Gründen– zumeist fehlen. Etwaige Verstöße gegen diese<br />
Verfahrensprinzipien können letztlich nur durch die Gerichte sanktioniert werden.<br />
Ich hoffe, Ihnen schlaglichtartig einen Überblick über die Probleme und Rechtsfragen, die<br />
sich im Steuerstrafrecht in Deutschland stellen, gegeben zu haben, die gewisse Parallelen, aber<br />
vielleicht auch Unterschiede zum spanischen Rechtssystem aufweisen. Es sei Ihnen überlassen, was<br />
Sie davon in die rechts- und kriminalpolitische Diskussion in Ihrem Land einbringen bzw. nutzen können.<br />
Ich danke Ihnen vielmals für Ihre Aufmerksamkeit und Geduld.<br />
— 33 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
EL DERECHO DE LA REPRESIÓN DE LAS INFRACCIONES <strong>FISCALES</strong> EN FRANCIA<br />
(Principios y características) ( ? )<br />
PIERRE BELTRAME<br />
Profesor de la Universidad de Aix -Marseille III<br />
Director del DEA Finanzas Públicas y Fiscalidad<br />
SUMARIO: Introducción.—I. Los principios del derecho fiscal penal francés.—1. El principio de distinción<br />
de las sanciones fiscales y las sanciones penales.—2. Los principios del derecho penal<br />
comunes a las sanciones penales y a las sanciones fiscales.—3. Los principios de derecho penal<br />
aplicados de manera diferente a las sanciones penales y a las sanciones fiscales.—II. La apreciación<br />
de la culpabilidad del deudor en caso de infracción o de delito fiscal.—1. La apreciación de la<br />
culpabilidad en materia de sanciones fiscales administrativas.—2. La apreciación de la culpa del<br />
defraudador delante de los tribunales.—III Proceso fiscal y proceso penal.—1. Los procesos de<br />
represión en materia fiscal.—2. La independencia de la instancia fiscal y de la instancia penal.—<br />
Conclusión.<br />
INTRODUCCIÓN<br />
La represión de las infracciones fiscales en Francia no deja más que una plaza reducida<br />
a la represión penal. En este país donde el Estado, dentro de un marco de derecho, ha sido todo poderoso,<br />
es esencialmente a la administración fiscal quien le corresponde, bajo el control del juez,<br />
sancionar las sanciones fiscales.<br />
Esta preminencia de las sanciones administrativas fiscales se justifica por la necesidad<br />
de asegurar el buen funcionamiento de un sistema declarativo de impuestos. Además, la administración<br />
no ejerce las prerrogativas de poder público que le confía el legislador más que en los límites<br />
precisos que le han sido asignados por el juez del impuesto, judicial o administrativo, que vigila con<br />
cuidado el respeto de los derechos reconocidos a los contribuyentes por la ley. También, el mismo<br />
legislador, instigado por la jurisprudencia constitucional y de las cortes europeas, ha mejorado sens i-<br />
blemente las garantías de los contribuyentes sancionados.<br />
Sin embargo, después de algunos años y especialmente después del caso Bendenoum<br />
de 24 febrero 1994 resuelto por la Corte Europea de los Derechos del Hombre, se ha desarrollado<br />
toda una corriente doctrinal favorable a una asimilación, cada vez más forzada, de las sanciones fiscales<br />
con las sanciones penales a fin de reducir, mejor dicho aniquilar, el privilegio de prelación con el<br />
que cuenta la administración y que le permite tomar decisiones ejecutorias por ellas mismas, sin tener<br />
(? ) Traducido por: Lorna Medina Calvo. Doctorando del Departamento de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad<br />
Complutense de Madrid. Becaria de la AECI.<br />
— 35 —
que recurrir antes al juez. Estas tendencias que se inscriben en un movimiento general de jurisdiccionalización<br />
de nuestras sociedades y de reducción de los poderes del Estado, son representativas de<br />
una evolución profunda que concierne al rol y la esencia del impuesto en nuestras democracias liberales.<br />
Procede destacar, la importancia de las controversias doctrinales y jurisprudenciales de las que<br />
nos pondremos al tanto y el carácter provisorio de las conclusiones a las que se llegarán.<br />
I. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO FISCAL PENAL 1 FRANCES<br />
De una forma general, la Administración fiscal francesa tiene a su disposición dos medios<br />
para reprimir las infracciones fiscales. En primer lugar y en cierto número de casos previstos por<br />
la ley fiscal, la Administración puede pronunciarse, sobre el control que realiza el juez del impuesto,<br />
respecto de las sanciones fiscales. Por otro lado y, en los casos más graves donde la infracción fiscal<br />
reviste un carácter delictual, la administración está autorizada a llevar a cabo investigaciones ante el<br />
juez penal, él cual se haya únicamente habilitado para pronunciars e sobre las sanciones penales<br />
cuando el contribuyente sea encontrado culpable de un delito fiscal.<br />
Igualmente, la distinción entre las sanciones fiscales administrativas y las sanciones penales,<br />
distinción que reposa, parcialmente, sobre el criterio de gravedad de la infracción cometida,<br />
constituye el centro del dispositivo de represión de las infracciones fiscales en Francia. De ahí que<br />
sea el primer punto a examinar.<br />
Seguidamente, veremos los diferentes principios consagrados por el juez constitucional<br />
(principio de legalidad, principio de necesidad y el principio de no retroactividad) que conforman la base<br />
jurídica sobre la cual reposa todo el derecho de la represión de las infracciones fiscales en Francia,<br />
principios que son comunes a las sanciones fiscales administrativas y a las sanciones penales.<br />
Por último, examinaremos los problemas dados por ciertas reglas (el non bis idem y el<br />
principio de individualización de las penas) que no son objeto de una aplicación uniforme en las sanciones<br />
fiscales y en las sanciones penales.<br />
1. El principio de distinción de las sanciones fiscales y las sanciones penales<br />
El legislador ha conferido un poder sancionatorio a la administración, cuando el contribuyente<br />
no cumpla con sus obligaciones fiscales. Actualmente, el régimen de las sanciones fiscales se<br />
fundamenta en la ley de 8 de julio de 1987. Se caracteriza por la aplicación de un interés de mora o<br />
retraso en caso de que el contribuyente no cumpla con los deberes fiscales, junto al cual puede aplicarse<br />
incrementos en el impuesto particularmente destinados a sancionar las infracciones relativas a<br />
la base de cálculo y pago de impuesto 2 .<br />
1<br />
La expresión «Derecho Fiscal Penal», en lugar de «Derecho Penal Fiscal» corrientemente utilizada, es atribuida al Pr. Pierre<br />
Di Malta (Droit fiscal penal , PUF, París, 1992) que entiende designado por estos términos el estudio sintético de las diferentes<br />
vías, administrativas y judiciales de la represión en materia fiscal y no solamente proceder al examen de una rama particular<br />
del Derecho Penal.<br />
2<br />
El monto y las modalidades de aplicación de estas penas serán examinados en la 2. a parte de esta exposición.<br />
— 36 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Estas sanciones administrativas deben ser distinguidas de las sanciones penales, las<br />
cuales son declaradas por el juez penal cuando la Administración las pone en su conocimiento. Como<br />
lo veremos, los procesos penales que se desean sean ejemplarizantes son muy excepcionales.<br />
Estos dos tipos de sanciones, fiscales y penales, tienen en común el hecho de ser generalmente<br />
pecuniarias y de reprimir una infracción en las reglas de la base de cálculo, la liquidación o<br />
pago del impuesto. Sin embargo, al ser dictadas por autoridades distintas y al aplicárseles garantías<br />
diferentes, presentan diferencias en cuanto al objeto y la naturaleza que si bien han sido tratadas por<br />
la doctrina constituye un tema de discusión.<br />
a) La diferencia de objeto y naturaleza de las sanciones fiscales y las sanciones penales<br />
El objetivo principal de las sanciones fiscales es garantizar el buen funcionamiento de un<br />
sistema de impuestos declarativos. En efecto, este tipo de sistema se fundamenta esencialmente en<br />
las declaraciones de los contribuyentes y es indispensable que la Administración tenga los medios<br />
para hacer respetar los deberes de declaración y pueda sancionar inmediatamente, sin acudir previamente<br />
ante el juez, las infracciones más comunes reveladas por el control de las declaraciones. De<br />
la misma manera, se puede señalar que las sanciones fiscales impuestas por la Administración tienen<br />
por objeto asegurar la efectividad del sistema declarativo, es decir, en última instancia asegurar la<br />
efectividad de los principios de universalidad de los impuestos y de igualdad ante las cargas públicas.<br />
La represión penal solamente se ejerce en los casos en que la intencionalidad del delito<br />
es manifiesta, teniendo por objeto sancionar el comportamiento del defraudador que perjudica el orden<br />
social establecido. Más que de la efectividad de la ley fiscal, el juez penal se preocupa por la<br />
efectividad de las normas sociales que tiene por misión proteger.<br />
Como lo subraya el Comisario de Gobierno F. Loloum en sus conclusiones delante del<br />
Consejo de Estado: «el juez penal sanciona los perjuicios infligidos por el fraude fiscal a la sociedad;<br />
las sanciones fiscales se refieren a los daños causados a los intereses del Tesoro público» 3 .<br />
Esta diferencia de objeto se traduce en una diferencia de naturaleza, en la medida en<br />
que la sanción fiscal se calcula en función de las sumas debidas por el contribuyente, escapa a la<br />
aplicación de las reglas del derecho penal general (reincidencia, complicidad, acumulación de penas<br />
e inscripción en el registro judicial), y tiene por objeto reparar el perjuicio financiero causado al Tesoro<br />
Público mientras que la sanción penal se basa en el principio de ejemplificación de la pena. Esta diferencia<br />
de naturaleza también se traduce en cifras. En efecto, mientras que el número de procesos<br />
penales es de 750 por año, la Administración pronuncia, cada año, dos millones de sanciones fiscales<br />
que representan un monto aproximado de 15 mil millones 4 .<br />
b) La «penalización» de las sanciones fiscales y sus límites<br />
La distinción entre sanciones fiscales y sanciones penales está lejos de ser un tema resuelto.<br />
En efecto, la jerarquía de los intereses protegidos por las sanciones fiscales (intereses financieros<br />
del Estado) y las sanciones penales (valores sociales esenciales) que fundamenta la diferencia<br />
de objeto de estos dos tipos de sanciones es discutida. De la misma manera, que el Consejo de Estado<br />
estima, a propósito de las sanciones administrativas en general, que se debe, «dejar a un lado<br />
3<br />
Conclusiones F. Loloum, CE Resolución 4 abril 1997, Derecho fiscal , 1997, n.° 24, p. 798.<br />
4<br />
Estos números son extraídos de las conclusiones de F. Loloum precitadas y del artículo M.J. Paultre de Lamotte «Les sanctions<br />
fiscales dans le système fiscal français» en la Revista Francesa de Fianzas Públicas (RFFP), 1999, n.° 65, p. 9 y ss.<br />
— 37 —
toda interpretación según la cual las infracciones penales ponen en causa el orden social en general,<br />
las infracciones administrativas ponen en causa los intereses de la administrac ión» 5 .<br />
Además, las sanciones fiscales que no se limitan solamente a la aplicación de intereses<br />
de mora o retraso sino que también consisten en incrementos o aumentos del impuesto cuyo monto<br />
excede muy a menudo el de las multas penales, tienen un carácter punitivo inobjetable. Esto es, por<br />
otra parte, lo que afirma el Consejo de Estado: «…los incrementos de las imposiciones previstas... en<br />
el caso donde la mala fe del contribuyente fue establecida o en aquellos en los que se declaro culpable<br />
de maniobras fraudulentas... presentan el carácter de una punición tendiente a impedir la reiteración<br />
de actuaciones que ellos previenen y no tienen por objeto, como los simples intereses de mora o<br />
retraso..., la reparación de un perjuicio» 6 .<br />
Esta jurisprudencia nos hace recordar una de la Corte Europea de los Derechos del<br />
Hombre la cual, sin traer a colisión la posibilidad que tienen los Estados de prever incrementos del<br />
impuesto y, teniendo en consideración el gran número de infracciones por reprimir, reconoce a estas<br />
sanciones fiscales «un carácter penal» debido a que ellas:<br />
«– (conciernen a) todos los ciudadanos en su calidad de contribuyentes, y no a un<br />
grupo determinado dotado de un status…;<br />
– no tienden a la reparación pecuniaria de un perjuicio, pero tienen por objeto<br />
penalizar para impedir la reiteración de comportamientos semejantes;<br />
– se fundamentan en una norma de carácter general cuyo fin es a la vez preventivo y<br />
represivo;<br />
– (revisten) una amplitud considerable…(y la falta de su pago) expone al ejercicio, por<br />
parte de las jurisdicciones represivas, de la condena de prisión» 7 .<br />
Fundándose en está «penalización» de ciertas sanciones fiscales, varios autores asimilan,<br />
pura y simplemente, las sanciones fiscales con las sanciones penales . Este es el caso, por ejemplo,<br />
de M.Austry, «Maître des Requêtes» ante el Consejo de Estado, quien concluye en «la identidad<br />
de naturaleza y de objeto de las sanciones fiscales y las sanciones penales » 8 . Ahora bien, no todas<br />
las sanciones fiscales tienen un carácter penal, es el caso de los intereses de mora o retraso; además,<br />
los mismos incrementos de impuesto que comportan una «coloration pénale» según la expresión<br />
de los jueces de la Corte de Strasbourg, conservan un carácter de reparación pecuniaria que<br />
excluye su asimilación a las sanciones penales. De la misma manera que, la Corte de casación ha<br />
podido rechazar a la Administración, en un caso antiguo, el derecho de constituirse en parte civil en<br />
los procesos penales por fraude fiscal bajo el motivo de que los «incrementos y multas fiscales tienen<br />
el carácter de reparaciones civiles destinados a indemnizar a la Administración del perjuicio causado<br />
por los fraudes fiscales» 9 .<br />
5<br />
«Les pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions» en Estudios del Consejo de Es tado, La Documentación<br />
francesa, pp. 72 et 73.<br />
6<br />
7<br />
CE Resolución, 6 juillet 1998, Fatell, Revista de Jurisprudencia Fiscal (RJF), 8-9/1998, n.° 970, p. 686.<br />
CEDH, 24 feb. 1994, n.° 3/1993/398/476, caso Bedenoun c. France, Derecho Fiscal , n.° 21-22, 1994, n.° 989, p. 886.<br />
8<br />
S.Austry, «Le cumul des sanctions fiscales et des sanctions pénales: requiem en trois temps pour la règle non bis in idem»,<br />
RJF, 5/1997, p. 287 et 288.<br />
9<br />
Cass.crim. 6 feb. 1969, Jaïs y otro, D 1969-II-16116. Asunto citado en el artículo del Pr.G.Gest, «Non-cumul et modulation:<br />
les limites de droit interne au processus de pénalisation des sanctions fiscales» RFFP, op. cit. p. 61 y ss. Al cual nos referir e-<br />
mos para el desarrollo de esta sección.<br />
— 38 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
La naturaleza mixta de las sanciones fiscales permite explicar las particularidades del régimen<br />
jurídico al cual ellas son sometidas y el hecho de que si, como lo veremos más adelante, los<br />
principios generales del derecho penal les son aplicables, se escapan de la aplicación de ciertas reglas<br />
que se imponen en materia penal.<br />
2. Los principios del Derecho Penal comunes a las sanciones penales y a las sanciones<br />
fiscales<br />
Los principios generales del Derecho Penal tienen, en Francia, una valor constitucional<br />
en la medida que ellos están enunciados en la Declaración de derechos del Hombre y el Ciudadano<br />
de 1789 que forma parte del Preámbulo de la Constitución de 1958.<br />
El artículo 8 de la Declaración hace referencia a los fundamentos del Derecho Penal: «La<br />
ley no debe más que establecer penas estrictamente y evidentemente necesarias y nada puede ser<br />
penado más que en virtud de una ley establecida y promulgada anteriormente al delito, y legalmente<br />
aplicada».<br />
Combinando los preceptos de este artículo con el artículo 13 de la misma Declaración<br />
que prevee que «el ejercicio de las libertades y derechos individuales no excusarán el fraude fiscal, ni<br />
entravarán la legítima represión», el Consejo constitucional ha formulado los principios que debe respetar<br />
el legislador en la elaboración de las sanciones administrativas en general y de las sanciones<br />
fiscales en particular:<br />
«Considerando lo que establece el artículo 8 de la Declaración de derechos del Hombre y del<br />
ciudadano, como los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la República, que una pena no<br />
puede ser impuesta al menos que sean respetados el principio de legalidad de los delitos y las penas, el<br />
principio de necesidad de las penas, el principio de no retroactividad de la ley penal de incriminación más<br />
severa de la misma manera que el principio de respeto a los derechos de defensa;<br />
«Considerando que estas exigencias no conciernen únicamente a las penas dictadas por<br />
las jurisdicciones represivas sino que se entienden exigibles a toda sanción que tenga el carácter de<br />
punición, aunque el legislador haya delegado su pronunciación a una autoridad de naturaleza no jurisdicional»<br />
10 .<br />
Estos principios de los que examinaremos más detalladamente su contenido, se aplican<br />
al conjunto de sanciones tomadas en materia fiscal, ya sea a las sanciones penales dictadas por el<br />
juez o a las sanciones fiscales impuestas por la Administración. Su aplicación en materia fiscal es a<br />
menudo particularmente rigurosa.<br />
a) El principio de legalidad de los delitos y las penas debe ser respetado:<br />
– Desde el punto de vista formal, la sanción debe estar previ sta por un texto con valor<br />
legislativo es lo que designamos a veces con el término de legalidad formal.<br />
– En cuanto al fondo, en la medida en que el texto legislativo instituya una sanción debe<br />
estar suficientemente precisada y desprovista de ambigüedad. Hablamos, a este<br />
propósito de legalidad material 11 .<br />
10<br />
11<br />
Decisión n.° 97-395 DC. de 30 dic. 1997; JO. 31 dic. 1997, refuerzo del control de facturaciones del TVA.<br />
Decisión n.° 80-127 DC. de 19 et 20 ene. 1981, Seguridad y libertad.<br />
— 39 —
Como subraya el Profesor G.Gest, «el principio de legalidad parece ser más respetado<br />
en materia fiscal ya que todas las sanciones están previstas en la ley, mientras que las contravenciones<br />
derivan del reglamento (art. 34 de la Constitución)» 12 .<br />
b) El principio de no retroactividad de la ley de incriminación más severa ha sido consagrado<br />
constitucionalmente en el campo de las sanciones fiscales 13 , antes de ser extendido a la ley penal.<br />
Este principio, según el cual la ley penal nueva y más severa no debe aplicarse a las infracciones<br />
cometidas antes de su entrada en vigor y sin haber acaecido aún condenas con fuerza de cosa<br />
juzgada, se impone en la medida en que deriva directamente del texto del artículo 8 de los<br />
Declaración de derechos del Hombre y el ciudadano, retomado por el artículo 11 de la Declaración<br />
universal de derechos del Hombre de 10 de diciembre de 1948 y por el artículo 7 de la Convención<br />
europea de salvaguarda de los derechos del Hombre y de las libertades fundamentales de 4 de<br />
noviembre de 1950. Podemos notar que este principio tiene por colorario el principio de la<br />
retroactividad in mitius de la ley penal nueva menos severa, que también ha sido consagrado desde<br />
hace tiempo por el derecho penal, y sobre el cual regresaremos más adelante.<br />
Sin embargo, la jurisprudencia limita la aplicación del principio de no retroactividad de la<br />
ley penal menos severa. De la misma manera que el Consejo de Estado ha juzgado que este princ i-<br />
pio no vale más que para las sanciones fiscales que tengan el carácter de penalidades como los incrementos<br />
de impuesto por mala fe, a excepción de aquellas que tengan un carácter reparador como<br />
los intereses de moro o retraso 14 . Además, el Consejo interpretó estrictamente la noción de ley penal<br />
a la cual este principio se aplica. La ley penal es aquella que define una infracción o fija una sanción.<br />
Igualmente, el principio de no retroactividad no se puede aplicar a una ley retroactiva de validación de<br />
un proceso de control fiscal, aún cuando al final de este procedimiento retroactivamente validado han<br />
sido notificadas las imposiciones suplementarias adoptadas en armonía con las sanciones fiscales. 15 .<br />
En el mismo sentido, el Consejo constitucional ha declarado conforme a la Constituc ión las disposiciones<br />
de una ley que se limitaba a precisar, con efecto retroactivo, las respectivas competencias de los agentes<br />
del Estado para el establecimiento de listas de contribuyentes, en la medida en que tales disposiciones no<br />
entren en el campo del principio de no retroactivida de los textos con carácter represivo 16 .<br />
c) El principio de necesidad según el cual la ley debe únicamente instituir penas estrictamente<br />
necesarias, forma evidentemente parte de los principios constitucionales del derecho represivo 17 y su<br />
aplicación en materia de sanciones fiscales es confirmada desde hace algún tiempo por el Consejo<br />
Constitucional. Sin embargo, este principio puede manifestarse en formas muy diferentes y no todas<br />
son aplicables en materia fiscal. En ese sent ido, el Consejo constitucional agrega al principio de<br />
necesidad de las penas, la regla de la retroactividad de la ley penal más beneficiosa conocida como<br />
retroactividad in mitius o in bonum a la que le reconoce, en consecuencia, un valor constitucional en<br />
el campo de la ley penal 18 . En efecto, para el Consejo constitucional: «el hecho de no aplicar a las<br />
infracciones cometidas bajo el imperio de la ley anterior la ley nueva más beneficiosa le permite al<br />
juez imponer las penas previstas en la ley anterior y que, según la parecicación del legislador, no son<br />
12<br />
13<br />
14<br />
15<br />
16<br />
17<br />
G. Gest., op. cit. p. 62, nota 4.<br />
Decisión n.° 92-307 DC., 25 feb. 1992.<br />
CE.,17 feb. 1992, req. n.° 58 299, Sr. y Sra. Vermeersch, Derecho Fiscal , n.° 45/1992, comm. 2117, concl. Ph. Martin.<br />
CE., 17 junio 1998, rec. N.° 179 443, M. Paco Rabanne, concl. G.Goulard, Derecho Fiscal , n.° 41/1998, comm. 868, p. 1255 et. ss.<br />
Decisión n.° 88-250 DC. de 29 diciembre 1988, Derecho Fiscal , n.° 2-3/1989, comm. 58.<br />
Véase, E.C. Carlier., «Les principes constitutionnels du droit répressif, in La Cour de cassation et la Constitution de la République,<br />
PUAM, 1995 p. 163.<br />
18<br />
Decisión n.° 80-127 DC., Seguridad y libertad.<br />
— 40 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
más necesarias ». El valor constitucional de la regla de la retroactividad in bonum ha sido consagrado<br />
en materia penal, ahora bien, es al Consejo de Estado a quien le corresponderá definir su aplicación<br />
en materia fiscal.<br />
d) El principio de retroactividad in bonum<br />
El principio de aplicación de la ley penal más beneficiosa es un principio tradicional del<br />
derecho penal recientemente consagrado por el Consejo constitucional y por el Código penal (art.112-<br />
1 del Código penal). 19 Sin embargo, su aplicación a las sanciones fiscales ha sido durante algún tiempo<br />
descartada por el juez en virtud de que se consideraba que las sanciones fiscales no tenían carácter<br />
penal. Después de que la naturaleza quasi-penal de las sanciones penales ha sido consagrada,<br />
como lo vimos supra, en el derecho interno francés y que el Consejo constitucional le ha dado rango<br />
constitucional al principio de aplicación inmediata de la ley más beneficiosa, se ha producido indubitablemente<br />
un abandono de la vieja jurisprudencia anteriormente citada. Esto es lo que hizo el Cons e-<br />
jo de Estado en la Resolución de 5 abril de 1996, Houdmond 20 en la cual fija además, las modalidades<br />
de aplicación de este principio.<br />
De ahí que, en primer lugar, el juez del impuesto, al igual que el juez de primera instancia,<br />
el juez de apelación o de casación, deba aplicar la ley más beneficiosa en vigor a la fecha en la<br />
cual tenga que dictar su decisión, aún si esta ley no había sido publicada en la fecha en la que la<br />
Administración impuso la sanción fiscal.<br />
Seguidamente, el principio de aplicación de la ley más beneficiosa constituye un instrumento<br />
de orden público, el juez debe aplicarlo de oficio, al menos en todas las ocasiones en que haya sido<br />
puesto en conocimiento del asunto y sea necesaria una contestación propia de las penalidades fiscales.<br />
Al contrario, no tendrá que aplicar de oficio este medio si el contribuyente pide la descarga de la impos i-<br />
ción litigiosa, sin contestar las sanciones fiscales susceptibles de acompañar esta impos ición 21 .<br />
Sin embargo, no todos los principios del derecho penal tienen una aplicación tan completa<br />
en las sanciones fiscales. Debemos entonces examinar aquellos en los que su transposición en el derecho<br />
fiscal ha sido parcial o totalmente des cartada en razón de las particularidades de la ley fiscal.<br />
3. Los principios de Derecho Penal aplicados de manera diferente a las sanciones<br />
penales y a las sanciones fiscales<br />
El principio de individualización de las penas que le confiere al juez el poder de modular<br />
la sanción impuesta al infractor y la regla del non bis in idem que prohibe la acumulación de penas<br />
por una misma infracción no han sido consagrados constitucionalmente tanto en materia de sanciones<br />
penales como en materia de sanciones fiscales. Sin embargo, estos principios son incorporados<br />
en las convenciones internacionales ratificadas por Francia, siendo aplicados por el juez penal mientras<br />
que el juez del impuesto se rehusa a aplicarlos a las sanciones fiscales debido a la especialidad<br />
de la ley fiscal. Por lo tanto, el Consejo constitucional matiza la rigurosidad de las consecuencias de<br />
19<br />
«…las disposiciones nuevas se aplican a las infracciones cometidas antes de su entrada en vigencia y que no hayan dado<br />
lugar a una condena con fuerza de cosa juzgada ya que ellas son menos severas que las disposiciones viejas».<br />
20<br />
CE Resolución 5 abril 1996, n.° 176611, Secciómn, Houdmond, concl. Arrighi de Casanova y S. Austry, «L’application des<br />
principes du droit fiscal aux pénalités fiscales:étendue et limites », RJF., 5/96, n.° 607.<br />
21<br />
Para una aplicación reciente de esta jurisprudencia, ver: CAA Bordeaux, 9 marzo 1999, req. 95-1144, SARL «Espace-<br />
Loisirs», Derecho Fiscal , n.° 3/2000, comm. 28, p. 169 et ss.<br />
— 41 —
la no aplicación de estos principios en materia fiscal «exigiendo del legislador y también de ciertas<br />
consideraciones de la Administración y del juez, la institución o aplicación a las sanciones fiscales, del<br />
principio de proporcionalidad, colorario del principio de necesidad 22 ».<br />
a) El poder de moderación del juez<br />
Para denegarle al juez del impuesto el poder de modular las sanciones fiscales previstas por<br />
la ley, el Consejo de Estado se fundamenta tanto en argumentos de orden interno como internacional.<br />
De todos formas, en una Resolución de 8 de julio de 1998 23 , la Alta Asamblea, pone de<br />
manifiesto, de una parte, que el mismo legislador proporciona las sanciones fiscales de acuerdo con<br />
las conductas cometidas por el contribuyente y que, por otra parte, dentro del marco de los poderes<br />
generales que le son conferidos, el juez fiscal ejerce un control pleno tanto sobre los hechos como<br />
sobre la calificación jurídica dada por la administración para la aplicación de sanciones fiscales y es el<br />
juez quien decide en cada caso, mantener la sanción o dispensarla. «Pero en función de la conclusión<br />
a la que se ha llegado, el juez no puede más que confirmar la sanción o dispensarla: la ley no lo<br />
autoriza a imponer otra, de un monto diferente de aquella que el mismo legislador ha juzgado adecuada<br />
24 ».<br />
Por otro lado, estos poderes conferidos al juez del impuesto han sido considerados correspondientes<br />
a las exigencias del artículo 6 de la Convención Europea de Salvaguarda de los Derechos<br />
del Hombre que indica que solamente el tribunal que conoce las sanciones está dotado de «plena jurisdicción»,<br />
es decir que ejerce en derecho y en hecho un control completo sobre la sanción 25 .<br />
Esta interpretación estricta de la ley fiscal y de la Convención Europea no es compartida<br />
por la Corte de Casación quien en el caso Ferreira de 29 de abril de 1997 26 recientemente confirmado<br />
27 , estima que para respetar del artículo 6 de la Convención se necesita que el juez del impuesto<br />
ejerza los poderes de plena jurisdicción que le permitan modular si el caso se presenta la tasa o el<br />
monto de la sanción fiscal. Igualmente, la jurisprudencia de la Corte de casación tiende a asimilar la<br />
sanción penal y la sanción fiscal impuesta por la Administración. Esta asimilación trae a discusión,<br />
como lo subraya el Comisario de Gobierno Arrighi de Casanova en sus conclusiones anteriormente<br />
citadas «el fundamento del régimen de las sanciones administrativas». En efecto, si el juez es investido<br />
con el poder de modular la sanción fiscal, los contribuyentes se verán tentados a establecer contenciosos<br />
para obtener una disminución de la sanción y habrá que preocuparse por la eficacia de la<br />
represión, en presencia de un contencios o de masas, que fundamenta los poderes de la administración<br />
en el campo de las sanciones.<br />
También se debe señalar que la ley prevé un poder de moderación a favor de la Administración<br />
en el caso de los recursos no contenciosos donde el contribuyente apela a la benevolencia<br />
de la autoridad administrativa (Libro de procedimientos fiscales, art. L.247). Sin embargo, esta facultad<br />
dada a la Administración se ejerce bajo un control mínimo por parte del juez.<br />
22<br />
23<br />
G. Gest, op. cit. p. 63.<br />
CE Resolución de 8 julio 1998, n.° 195664, Fattell, concl. Arrighi de Casanova, Revista de Jurisprudencia Fiscal, 8-9/1998,<br />
número 970 y conclusiones p. 637 y ss.<br />
24<br />
25<br />
26<br />
27<br />
Conclusiones Arrighi de Casanova precitadas, p. 639.<br />
CEDH 23 oct. 1995, Schmautzer c/Autriche.<br />
Cass. com., 29 abril 1997, n.° 95-20 001, Derecho fiscal , 1997, n.° 25, comm. 688.<br />
Cass. com., 4 mayo 1999, n.° 97-15 838, M. Sanchez, Derecho fiscal , 2000, n.° 7, comm. 97.<br />
— 42 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
b) El principio de non bis in idem<br />
El principio non bis in idem o principio de no acumulación de las causas es el principio<br />
según el cual una persona no puede ser perseguida y penalizada dos veces por el mismo hecho. Este<br />
principio no figura como tal en la ley penal francesa que solamente menciona la regla de no acumulación<br />
de las penas:«en caso de que haya convicción de varios crímenes y delitos, la pena más fuerte<br />
será la aplicada» (Código penal, art. 5). Si bien no ha sido consagrado por el legislador, el principio de<br />
non bis in idem es aplicado por el juez penal que lo refiere explícitamente 28 o utiliza una formulación<br />
equivalente («un mismo hecho de otra forma calificado no puede dar lugar a una doble declaración de<br />
culpabilidad») 29 .<br />
El juez constitucional, por su parte, duda en incorporar este principio en el bloque de<br />
constitucionalidad. En efecto, después de haber declarado: «que una sanción administrativa de nat u-<br />
raleza pecuniaria no puede acumularse con una sanción penal» 30 , el Consejo constitucional retomó<br />
una posición más conforme con su jurisprudencia anterior fijando solamente límites a la acumulación<br />
de causas bajo el fundamento del principio de proporcionalidad 31 .<br />
En el caso de las convenciones internacionales, las estipulaciones del Pacto Internacional<br />
relativo a los Derechos Civiles y Políticos ratificados por Francia enuncian el principio de non bis<br />
in idem: «Ninguna persona puede ser perseguida o penada en razón de una infracción por la que ya<br />
fue declarado no culpable o condenado por un juicio definitivo conforme a la ley y al procedimiento<br />
penal de cada país» (Artículo 14, párrafo 7 del Pacto). Pero el Consejo de Estado en el caso Jammet<br />
anteriormente citado estimó que la regla non bis in idem que enuncia el Pacto no se aplica más que<br />
en materia puramente penal y «no es obstáculo para que el contribuyente que, habiendo sido el objeto<br />
de las investigaciones de fraude fiscal...haya sido, definitivamente liberado...o reconocido culpable<br />
del delito reprochado y condenado definitivamente por el tribunal correccional o la corte de apelación,<br />
a una de las penas previstas (por la ley) ...acompañadas, si el caso se presenta, de una obligación de<br />
pago solidaria del impuesto defraudado, debe aplicarse, de ser factible, por parte de la Administración,<br />
las sanciones fiscales consistentes en los incrementos previ stos (por el Código general de impuestos).<br />
Por su lado, la Corte de Casación adopta la misma posición declarando, a propósito de<br />
las disposiciones del Pacto y de la Convención Europea de Derechos del Hombre que recogen la<br />
regla del non bis in idem: «que ninguna de estas disposiciones convencionales impiden la imposición<br />
de sanciones fiscales paralelamente a las sanciones impuestas por el juez represivo» 32 .<br />
De esta forma, se encuentran consagrados tanto por el juez superior administrativo del<br />
impuesto como por la jurisdicción represiva suprema, el principio de acumulación de las sanciones<br />
fiscales y de las sanciones penales en el derecho interno francés.<br />
La acumulación de las sanciones fiscales y penales se justifica por el hecho de que, como<br />
lo hemos demostrado precedentemente, las sanciones fiscales tienen una naturaleza mixta y conservan,<br />
sin tener en cuenta el carácter represivo que unánimemente se les ha reconocido, un carácter<br />
28<br />
29<br />
30<br />
31<br />
32<br />
Cass. crim., 22 nov. 1982, Bull. crim., n.° 308.<br />
Cass. crim., 19 abril 1987, Bull. crim., n.° 126.<br />
Decisión n.° 96 378 DC. de 23 julio 1996.<br />
Decisión n.° 97 395 DC. de 30 diciembre 1997.<br />
Cass. Crim., 6 nov. 1997, n.° 96-86 127, M.Pini.<br />
— 43 —
innegable de reparaciones pecuniarias. Así lo ha hecho ver un comentarista: «Existe actualmente en<br />
el derecho fiscal francés tres formas de «reparación», las sanciones fiscales «punitivas» que constituyen<br />
una categoría «sui generis» y ocupan una posición intermedia entre los intereses de mora o retraso<br />
y los incrementos de derecho que tiene por único objeto compensar el precio del tiempo y las<br />
condenas penales impuestas por las jurisdicciones competentes» 33 .<br />
Además, el sostenimiento de la acumulación de las causas penales y fiscales se justifica<br />
por razones de justicia fiscal. Las caus as penales, poco numerosas con respecto a la cantidad de<br />
infracciones fiscales sancionadas cada año, tienen por objetivo esencial los defraudadores más importantes.<br />
Si la acumulación de causas estuviera prohibido, los grandes defraudadores podrían evitar<br />
las sanciones fiscales desde que una condena penal definitiva se produjera. Dado que las multas<br />
penales son generalmente de un monto inferior a las sanciones fiscales por mala fe o maniobras<br />
fraudulentas, los defraudadores reconocidos serían, en el estado del derecho aplicable, favorecidos<br />
con respecto a los contribuyentes objeto de simples sanciones fiscales administrativas. De la misma<br />
manera, la extensión del principio de non bis in idem a la acumulación de las sanciones fiscales y<br />
penales conduciría a retomar la diferenciación de los procesos fiscales y penales respecto a la cual,<br />
como lo demostraremos en la 3. a parte, las jurisdicciones administrativas y penales resultarían muy<br />
vinculadas e impondría una reforma del conjunto de nuestro sistema de represión de las infracciones<br />
fiscales que no puede realizar más que el legislador.<br />
Sin embargo, el Consejo constitucional ha dejado entrever ciertas reglas a fin de evitar<br />
que la acumulación de sanciones desemboque en una represión excesiva.<br />
c) El principio de proporcionalidad garante de una represión fiscal mesurada<br />
Desde 1989, se afirmaba que «el principio según el cual una misma persona no puede<br />
ser penada dos veces por el mismo hecho, no podía aplicarse en el caso de acumulación de sanciones<br />
penales y sanciones administrativas » 34 , el Consejo constitucional matizó esta afirmación forjando,<br />
según la alegre expresión de Pr. Guy Gest, «una presunción irrefutable de desproporción en el caso<br />
de acumulación de las sanciones penales y de las sanciones administrativas » 35 , presunción reformulada<br />
posteriormente de la siguiente forma: «En el momento en que una sanción administrativa es<br />
suceptible de acumularse con una sanción penal, el principio de proporcionalidad implica que en<br />
cualquier caso el monto global de las sanciones eventualmente impuestas no puede sobrepasar el<br />
monto más elevado de una de las sanciones aplicables... y le corresponde a las autoridades administrativas<br />
y judiciales competentes vigilar por el respeto de esta exigencia» 36 . De la misma manera, fundamentándose<br />
en el principio según el cual la sanción prevista por el legislador debe ser proporcional<br />
a la gravedad de la infracción que es colorario del principio de necesidad, el Consejo constitucional<br />
impone a las autoridades administrativas y judiciales una especie de regla de no acumulación de las<br />
penas en defecto de la regla de no acumulación de las causas.<br />
Por otra parte, el Consejo constitucional recurre al principio de proporcionalidad cuando<br />
le toca examinar la constitucionalidad de una ley que fija sanciones administrativas. Para ejercer este<br />
control, un control restringido a fin de respetar la voluntad del legislador, el juez constitucional debe<br />
tomar en cuenta particularmente la automaticidad de la sanción administrativa o fiscal. También debe<br />
33<br />
34<br />
35<br />
36<br />
Derecho Fiscal 1997, 24/1997, comm. 660 sobre el Asunto Jammet.<br />
Decisión n.° 89-260 DC. de 28 julio 1989.<br />
G. Gest, op. cit. p. 67.<br />
Decisión n.° 97-395 DC 30 diciembre 1987.<br />
— 44 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
matizar la ausencia del poder de moderación del juez en materia de sanciones fiscales. De la misma<br />
manera que, a propósito de las multas por omisión o inexactitud en las facturas de TVA, el juez ha<br />
estimado que la severidad de esas multas (100 F por inexactitud u omisión constatada y 10.000 F por<br />
la no presentación de la factura) unida a una posible acumulación de inexactitudes originadas en un<br />
mismo error, podía conducir a la aplicación de una multa muy superior al monto de la factura, cens u-<br />
rando esta disposición suceptible de inducir a una represión desproporcionada a la gravedad de la<br />
infracción cometida 37 .<br />
II. LA APRECIACIÓN DE LA CULPABILIDAD DEL DEUDOR EN CASO DE<br />
INFRACCIÓN O DE DELITO FISCAL<br />
1. La apreciación de la culpabilidad en materia de sanci ones fiscales administrativas<br />
A. Las infracciones reprimidas por las sanciones fiscales<br />
Existe, en el Derecho Fiscal francés, toda una panoplia de sanciones fiscales. Ciertas<br />
sanciones son comunes a todos los impuestos, otras, particulares a una categoría de impuestos. Así<br />
como por ejemplo, las infracciones específicas al TVA, a las contribuciones indirectas o a los derechos<br />
de registro.<br />
También, podemos distinguir entre los incrementos de impuesto correspondientes a los<br />
montos de las sumas eludidas y las multas específicas a cada infracción. De la misma manera la ley<br />
prevé la aplicación de una multa fiscal por la falta, defecto o retraso en la producción de un doc umento<br />
(art. 1725 del CGI): 100 F; rechazo de la comunicación o exposición de los libros cont ables<br />
(art.1740 del CGI): multa de 10 000 F que puede ser de 20 000 F en caso de no responder a una<br />
puesta en mora; recientemente ha sido instituida una multa específica de 100 F por omisión o inexactitud<br />
constatada en las facturas. El monto total de la multa no puede exceder la cuarta parte del monto<br />
de la factura (ley de finanzas para 2000, art.106).<br />
Pero, a fin de tener una vista de conjunto del sistema de las sanciones fiscales, nos contentaremos<br />
con examinar las sanciones comunes a todos los impuestos, distinguiendo entre las sanciones<br />
que se dan en razón de infracciones concernientes a la base de cálculo del impuesto y las que<br />
se refieren al pago.<br />
a) Las sanciones fiscales relativas a la base de cálculo<br />
El impuesto es establecido generalmente con fundamento en la declaración del contribuyente,<br />
el retraso en el depósito de una declaración es sancionado con una multa del 10% del impuesto.<br />
Esta multa puede llegar al 40% si la declaración no es depositada dentro de los 30 días siguientes<br />
a la primera puesta en mora y a 80% si el depósito no se realiza dentro de los 30 días siguientes a la<br />
segunda puesta en mora.<br />
37<br />
Decisión n.° 97-395 DC de 30 décembre 1997. En esta misma decisión una multa del 50% por falsas facturas emitidas no<br />
fue considerada como desproporcionada a la gravedad de la infracción cometida.<br />
— 45 —
De otro lado, a fin de asegurar la exactitud de las declaraciones, algunas sanciones son<br />
previstas en virtud de que en ciertas declaraciones «aparece una base de imposición o elementos<br />
que sirven para liquidar impuestos insuficientes, inexactos o incompleto» y que la Administración debe<br />
probar que el contribuyente no actuó de buena fe. La sanción fiscal es del 40% del monto del impuesto<br />
debido cuando la mala fe del contribuyente se tiene por demostrada; puede llegar a un 80%<br />
cuando se prueben maniobras fraudulentas.<br />
De esta manera, el comportamiento del contribuyente aparece como el elemento determinante<br />
en la aplicación de sanciones. Después de 1987, no existe en la ley francesa la aplicación<br />
automática de sanciones cuando la insuficiencia sobrepase cierto nivel. La presunción de la buena fe<br />
del contribuyente juega en la medida en que la Administración no está en posibilidades de probar la<br />
mala fe del contribuyente. La Administración debe entonces fundamentar sólidamente las decisiones<br />
tendientes a sancionar las infracciones a fin de aportar, eventualmente delante de los tribunales, la<br />
prueba de la mala fe del contribuyente o la existencia de maniobras fraudulentas.<br />
b) Las infracciones relativas al pago del impuesto<br />
Las sanciones impuestas en caso de no pago o de pago tardío del impuesto difieren según<br />
que el impuesto deba ser recaudado por los contables de la Dirección General de Impuestos o<br />
por los contables del Tesoro.<br />
Los contables de la DGI son, en principio, competentes para recibir en pago los mi -<br />
puestos calculados directamente por el contribuyente (TVA, impuesto sobre sociedades, derechos<br />
de registro) y cuyo pago debe acompañar el depósito de la declaración o el acto<br />
concerniente. Por excepción, la tasa sobre los salarios recaudada por los contables del Tesoro<br />
está sometida al régimen de las penas relativas al pago aplicables a los impuestos recaudados<br />
por los contables de la DGI.<br />
El interés de mora o retraso se debe contabilizar desde el primer día del mes siguiente al<br />
depósito de la declaración a una tasa de 0,75% por mes. A este interés se adiciona un incremento de<br />
un 5% de las sumas cuyo pago a sido diferido (CGI. art. 1731). Ello, con el fin de evitar la acumulación<br />
de dos incrementos relativos a la base de cálculo y al pago del impuesto, la pena del 5% no se<br />
aplica a las sumas que han sido cubiertas o recibidas en pago después de haberse realizado un control<br />
y al pago integral de los derechos exigibles con ocasión de una declaración o un acto depositado<br />
tardíamente.<br />
Los impuestos directos recaudados por vía de listas o registros tales como el impuesto<br />
sobre la renta, los impuestos directos locales (tasas sobre fundos, tasas de vivienda, tasa profesional)<br />
son competencia de los contables del Tesoro. En estos casos, las sumas no aportadas a título de<br />
estos impuestos el 15 del segundo mes siguiente a la puesta en cobro por vía de listas o registros<br />
son, en principio, incrementados en un 10%. Cuando este incremento es reclamado, el interés de<br />
mora o retraso no es descontado. La diferencia en la sanción con respecto a los impuestos recaudados<br />
por los contables de la DGI se explica por el hecho de que para los impuestos recaudados por los<br />
contables del Tesoro se aplica el régimen de sanciones de mora anterior a la ley n.° 87-502 de 8 julio<br />
1987 que reformó las sanciones fiscales y aduaneras que continúan aplicándose.<br />
El interés de mora o retraso que se paga independientemente de toda sanción, no constituye<br />
una sanción fiscal a la que le serían aplicables los principios del derecho represivo en la medida<br />
en que este tiene por objeto, compensar el perjuicio pecuniario sufrido por el Tesoro público por el<br />
hecho del pago diferido del impuesto. Igualmente, la indemnización por mora es aplicable aún sin<br />
— 46 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
tener que demostrar la buena o mala fe del contribuyente. 38 En contratare, en el momento en la Administración<br />
desgrava un impuesto por un error cometido o cuando el juez pronuncia una desgravación,<br />
las sumas ya percibidas injustamente son reembolsadas al contribuyente con los respectivos intereses<br />
moratorios. Ahora bien, la tasa de los intereses moratorios (entiéndase intereses moratorios comunes<br />
con ocasión de cualquier deuda) es la tasa del interés legal (actualmente 3,40% para el año<br />
2000), la tasa del interés de mora o retraso (en materia fiscal) está fijada en un 0,75% por mes, o sea<br />
un 9% por año. De ahí que la doctrina haya propuesto disminuir el interés de mora o retraso 39 , pero<br />
como lo hemos señalado, la tasa de interés legal ha sido y puede ser, en ciertos períodos, superior a<br />
la tasa de interés de mora o retraso 40 . Además, esta diferencia en la tasa de interés no modifica, según<br />
el juez administrativo al menos, el carácter de reparación global del perjuicio sufrido por el Tesoro<br />
que tienen los intereses de mora o retraso. Sin embargo, el incremento del 10% en caso del depósito<br />
fuera de plazo de una declaración, a la que se le suman también el interés de mora o retraso, constituye<br />
una sanción fiscal.<br />
B. La apreciación del comportamiento del contribuyente en caso de las sanciones fiscales<br />
Como lo habíamos mencionado anteriormente, la presunción de buena fe se aplica en<br />
materia de sanciones fiscales si la Administración es capaz de demostrar la mala fe o las maniobras<br />
fraudulentas por pare del contribuyente. El juez del impuesto, especialmente el juez administrativo,<br />
ejerce un control sobre la buena fundamentación de las sanciones impuestas por la Administración.<br />
«De esta manera subsiste su apreciación sobre aquella del servicio y verifica que los hechos atribuidos<br />
al contribuyente y cuya materialidad fue establecida, justifiquen la aplicación de una sanción prevista<br />
por la ley» 41 . La jurisprudencia se muestra particularmente severa con las pruebas aportadas por<br />
la Administración para demostrar la mala fe y las maniobras fraudulentas.<br />
a) La prueba de la mala fe<br />
Para que la mala fe del contribuyente sea demostrada, el juez del impuesto exige que<br />
sea establecido, de una parte, la insuficiencia u omisión de las declaraciones, y, por otra parte, la<br />
intención de eludir el impuesto. Igualmente, según una fórmula consagrada por el juez del impuesto:<br />
«Limitándose a establecer las irregularidades o las omisiones sin buscar si este tipo de prácticas<br />
obedecen a un carácter deliberado, la Administración no aporta la prueba necesaria de la mala fe del<br />
contribuyente». Tampoco se da la prueba de la mala fe cuando la Administración se contenta con<br />
referirse, para justificar la sanción, a la naturaleza e importancia de las rectificaciones hechas por el<br />
contribuyente 42 .<br />
38<br />
CE, 6 febrero 1981,req. n.° 18 428, Derecho Fiscal , 1981, c omm. 1591. Confirmada por CE, 4 abril 1997, Société Kingroup,<br />
req. n.°14 4211, Revista de Jurisprudencia Fiscal , 5/97, n.° 424. El juez judicial del impuesto a resuelto en el mismo sentido con<br />
ocación de un retraso en el pago de los derechos de registro (Cass. com. 6 octubre 1998,SNC Sofon, Derecho Fiscal , 1998,<br />
comm.1503. Sin embargo, en un asunto concerniente a la pérdida de un régimen fiscal de beneficio por el cambio de actividad<br />
social de un grupo financiero agrícola, la Corte de casación rechazo hacer correr retroactivamente los intereses de mora o<br />
retraso desde de la fecha de la costitución del grupo, considerando que no podían contarse sino desde la fecha de la infracción<br />
siendo justificada la pérdida del régimen de beneficio. Aplicando, a estos intereses demora o retraso, calificados de intereses<br />
moratorios, el principio de no retroactividad aplicable a las penas, el juez judicial parece considerar que estos intereses tienen<br />
por objeto, al menos parcialmente, el carácter de sanción (Cass. Com. 10 marzo 1998, n.° 665 P, SCI de Domaine de Cauhape,<br />
Revista de Jurisprudencia Fiscal , 6/98, n.° 728.<br />
39<br />
"Il faut baisser l'intérêt de retard", Crónica Boletín Fiscal F. Lefebvre, 6/1998, p. 344.<br />
40<br />
G. Bachelier, «Les sanctions fiscales dans la jurisprudence du Conseil d’Etat» in «Les sanctions fiscales», Revista Francesa<br />
de Finanzas Públicas , n.° 65, 1999, p. 20.<br />
41<br />
42<br />
G. Bachelier, op. cit. p. 29.<br />
CE, 8 julio 1998, req. 153 937, M.Bouanich, Derecho Fiscal , n.° 51, 1998, comm. 1 158.<br />
— 47 —
El Consejo de Estado, juez de casación, considera que la corte administrativa de apelación<br />
comete un error de derecho «por juzgar que la Administración había aportado la prueba de la<br />
mala fe de la sociedad, fundándose únicamente en la existencia de irregularidades contables, ...sin<br />
demostrar que esas prácticas tenían un carácter deliberado» 43 . Así, el juez jurisdiccional se muestra<br />
igual de exigente que el juez del impuesto en cuanto a la prueba de la mala fe. En los mismos términos<br />
podemos decir que, no tiene base legal la decisión de un tribunal que condene a un contribuyente<br />
a pagar los derechos de registro incrementados por una multa sin demostrarse la mala fe del contribuyente<br />
44 .<br />
Veremos que el juez del impuesto, entendido el juez administrativo, aplica el principio de<br />
interpretación restringida que prevalece en el derecho penal a los textos que establecen sanciones<br />
fiscales, si bien esta interpretación puede llevar a consecuencias inequitativas. Así como se estableció<br />
que las sanciones por mala fe no le son aplicables a una sociedad que no ha suscrito la declaración<br />
porque sus incrementos no corresponden con las insuficiencias, inexactitudes u omisiones<br />
propias de las declaraciones suscritas, aún con retraso 45 .<br />
La buena o mala fe del contribuyente es apreciable siguiendo las circunstancias de la<br />
especie. De la misma manera que el juez toma en consideración los hechos imputables a elementos<br />
externos al contribuyente. Por ejemplo, la presunción de buena fe del contribuy ente no es invertida<br />
cuando la disminución de los ingresos se debe a la malversación hecha por un empleado 46 o cuando<br />
el contribuyente cuya contabilidad tenga omisiones no esté en la capacidad de presentar los justificantes<br />
debido a un siniestro 47 . La activi dad profesional del deudor puede incitar al juez a ser menos<br />
severo en la apreciación de la mala fe. Así como ha sido admitido la buena fe de un eclesiástico que<br />
consideraba como liberalidades las sumas que le daban los pacientes que le consultaban por sus<br />
dones curativos 48 . Por el contrario, en razón de su posición profesional, es considerado de mala fe el<br />
síndico administrador judicial que ha deducido de su renta imponible un déficit de fondos no deduc i-<br />
ble 49 . La misma jurisprudencia ha sido aplicada a un abogado 50 . Los medios de prueba utilizados por<br />
la Administración también juegan un papel importante. Al igual que la reconstrucción de los números<br />
o cifras de los negocios de una empresa por métodos extra-contables no ha sido considerada como<br />
prueba de la disimulación de recibos teniendo en cuenta su carácter teórico 51 .<br />
b) La prueba de maniobras fraudulentas<br />
Las sanciones fiscales por maniobras fraudulentas no están ligadas a la existencia de un<br />
fraude fiscal reprimido por el juez penal. En efecto, con fundamento en el principio de independencia<br />
de los procesos fiscales y penales que examinaremos más adelante, «le corresponde al juez del impuesto<br />
calificar conforme a la ley fiscal el comportamiento del contribuyente» 52 .<br />
43<br />
44<br />
45<br />
46<br />
47<br />
48<br />
49<br />
50<br />
51<br />
52<br />
CE, 20 mayo 1998, req. n.° 159 877, Sté Veticlam, Derecho Fiscal , n.° 44/1998, comm. 979.<br />
Cass.com. 6 marzo 1984, Revista Jurisprudencia Fiscal , 1984, p. 458.<br />
CE, 10 marzo 1999, req. n.° 152 008, SARL Luppi, Derecho Fiscal , n.° 47-48, 1999, comm. 850.<br />
CE, 30 abril 1986, Derecho Fiscal , n.° 29, 1987, comm. 1376.<br />
CE, 17 octubre 1984, Derecho Fiscal, n.° 1, 1985, comm. 35.<br />
CE, 14 diciembre 1983, Derecho Fiscal , n.° 17, 1984, comm. 871.<br />
CE, 29 julio 1983, Derecho Fiscal , n.° 50, 1983, comm. 2324.<br />
CE, 29 octubre 1997, Revista de Jurisprudencia Fiscal, 12/1997, n.° 1103.<br />
CE, 18 junio 1997, Revista de Jurisprudencia Fiscal , 8-9/1997, n.° 813.<br />
G. Bachelier, op. cit. p.31.<br />
— 48 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
El juez tiene una concepción estricta de las maniobras fraudulentas. En efecto, el Consejo<br />
constitucional ha precisado: «que sólo el hecho de suscribir las declaraciones insuficientes no es<br />
suficiente para tener al contribuyente como culpable de maniobras fraudulentas (estas implican la<br />
existencia)...de actos, operaciones o artificios destinados a hacer incurrir en error o restringir el poder<br />
de verificación de la Administración» 53 . Esta noción estricta de maniobras fraudulentas que implica la<br />
utilización por parte del contribuyente de algunos proc edimientos que tienen por efecto hacer desaparecer<br />
o reducir la materia imponible «que no pueden ser considerados como errores excusables u<br />
omisiones involuntarias pero son, al contrario, el resultado de actos conscientes y voluntarios destinados<br />
a dar la apariencia de ciertas a declaraciones en realidad inexactas» 54 ha sido retomada por la<br />
doctrina administrativa. El juez del impuesto, tanto administrativo como judicial, aplica esta jurisprudencia<br />
y el tribunal que admita la existencias de maniobras fraudulentas sin verificar la existencias de<br />
estos motivos se expone a la casación. De ahí que, por ejemplo, el Consejo de Estado estime: «que<br />
admitiendo el buen fundamento de las sanciones por maniobras fraudulentas aplicadas por la Administración...<br />
en el único motivo que M. Fattel había disimulado al servicio algunos elementos importantes<br />
de su estilo de vida e, intentó eludir el impuesto correspondiente, sin investigar si el interesado<br />
había, en el momento de la suscripción de la declaración de renta, creado las apariencias de naturaleza<br />
para hacer incurrir en error a la Administración en el ejercicio de su poder de control, la corte<br />
administrativa de apelación no motivó legalmente las calificaciones jurídicas dadas a los comport a-<br />
mientos de M. Fattel» 55 .<br />
Los mismos elementos son considerados por la jurisprudencia judicial 56 .<br />
También constituyen maniobras fraudulentas: recurrir a sociedades ficticias 57 ; la tenencia<br />
de una contabilidad oculta 58 ; las irregularidades contables destinadas a engañar a la Administración<br />
manteniendo por medio de artificios la coherencia aparente de la contabilidad 59 ; las maniobras de<br />
recurrir a terceros 60 ,etc.<br />
a) Los elementos suceptibles de atenuar o agravar la sanción fiscal<br />
1.°—Hemos visto que el juez del impuesto toma en cuenta las circunstancias de hecho<br />
que acompañan la comisión de una infracción para juzgar la buena o mala fe del contribuyente, pero<br />
también la ley ofrece a los contribuyentes la posibilidad de reparar la infracción cometida ya que la<br />
Administración puede aplicar textos o dentro del marco de la jurisdicción no contenciosa acordar el<br />
perdón de la sanción o reducir el monto.<br />
Del mismo modo, la multa que sanciona la falta de producción de documentos no se<br />
aplica si se da la doble condición de que el contribuyente repare espontáneamente o a la primera<br />
demanda de la Administración y que no haya cometido una infracción de la misma naturaleza por lo<br />
menos en los últimos cuatro años (CGI, art. 1725). Igualmente, el contribuyente que, dentro de los<br />
53<br />
54<br />
55<br />
56<br />
57<br />
58<br />
59<br />
60<br />
CE, 19 diciembre 1979, Chaussat, Derecho Fiscal, n.° 25, 1980, comm. 1426.<br />
Instrucción de 6 febrero 1980 (BODGI, 13-L-1-80).<br />
CE, 8 enero 1997, M.Fattel, Derecho Fiscal , n.° 10, 1997, comm.275 (conclusiones G. Goulard).<br />
Cass.com., 8 octubre 1985, SA Moulin Jacquot, Derecho Fiscal , n.° 6, 1986, comm. 191.<br />
CE, 15 diciembre 1993, Miquel, Revista de Jurisprudencia Fiscal , 2/1994, n.° 167.<br />
CE, 19 octubre 1988, Sté L’Arche, Derecho Fiscal , n.° 9, 1989, comm. 435.<br />
CE, 15 febrero 1984, Revista de Jurisprudencia Fiscal , n.° 4/1994, n.° 250.<br />
CE, 1 er julio 1987, Derecho Fiscal, n.° 45, 1987, comm. 2031.<br />
— 49 —
tres meses de su adhesión a un centro o asociación de gestión, pone en conocimiento espontáneamente<br />
las insuficiencias, inexactitudes u omisiones que vician sus declaraciones, escapando a los<br />
incrementos de toda naturaleza en los que hubiera podido incurrir. Este abandono de las sanciones<br />
no se aplica a las maniobras fraudulentas y está subordinado a dos condiciones: las infracciones declaradas<br />
no pueden haber sido objeto de un procedimiento administrativo o judicial, ni de una notificación<br />
de rectificación y el complemento del impuesto resultante de las declaraciones espontáneas<br />
debe ser aportado dentro de los límites de tiempo o dentro del término (CGI, art. 1756 sexies).<br />
La ley prevé una tolerancia conocida como «del décimo» o «vigésimo». En virtud del artículo<br />
1733 del CGI, el contribuy ente no incurre en ninguna sanción (ni interés de mora o retraso, ni<br />
incrementos) cuando la insuficiencia de los cifras declaradas no exceda la décima parte de la base de<br />
imposición en materia de derechos de registro y del impuesto sobre la fortuna y la vi gésima parte de<br />
la base del impuesto sobre la renta. Esta tolerancia legal está limitada, por la ley de finanzas 2000, a<br />
los contribuyentes de buena fe.<br />
En fin, la Administración puede, dentro del marco de su poder de decisión en fase no<br />
contenciosa, acordar una reducción o remisión total de las sanciones impuestas en contra del contribuyente.<br />
Estas decisiones unilaterales son tomadas en consideración por las dificultades financieras o<br />
la situación de desempleo parcial o total del contribuyente. Excepto cas os particulares, estas decisiones<br />
no implican un procedimiento especial de consulta. Las decisiones tomadas solamente pueden ser objeto<br />
de un recurso jerárquico ante el director general de los impuestos o de un recurso jurisdiccional por<br />
exceso de poder ante el juez administrativo. En este caso el juez se limita a un control mínimo.<br />
2.°—Al contrario, si el contribuyente se opone al control fiscal la Administración se encuentra<br />
frente a una denegación del impuesto que la autoriza a aplicarle sanciones más severas.<br />
La oposición al control fiscal está tratada extensamente por la jurisprudencia. No sólo corresponde<br />
solamente a la hipótesis de una oposición física o material al control, sino que abarca todas<br />
las maniobras tendientes a evitar el control, tales como el hecho de no responder los avisos de<br />
verificación 61 , el hecho de subordinar la comunicación de los documentos contables al inspector en<br />
condiciones tales que resultarán una denegación de la comunicación 62 . El juez no le da mucha importancia<br />
a las circuns tancias del control. Lo mismo que si un contribuyente encarcelado no toma medidas<br />
útiles para presentar su contabilidad al inspector se pone en una situación de oposición al<br />
control 63 . La oposición al control también puede darse por el intervención de terceros, aún si el contribuyente<br />
que está siendo verificado no toma parte personalmente en sus manifestaciones 64 . De la<br />
misma manera, constituye una oposición para controlar, la denegación de una sociedad arrendataria<br />
de un fondo de comercio de proporcionar los libros de cuentas de su arrendante.<br />
En caso de oposición al control, las bases de imposición del contribuyente serán evaluadas<br />
de oficio por la administración y el impuesto exigible será incrementado por los intereses de mora<br />
o retraso y una sanción del 150% (CGI, art. 1730).<br />
C. Los autores de la infracción y la solidaridad<br />
La noción de complicidad definida en el Código penal no se aplica en materia de sanciones<br />
fiscales. En consecuencia el autor de la infracción es el contribuyente. Si bien, el derecho fiscal,<br />
61<br />
62<br />
63<br />
64<br />
CAA, 22 oct. 1996, n.° 95. 2843, Derecho Fiscal , 1997, comm. 377.<br />
Cass. Crim. 24 abril 1996, n.° 95. 81156, M.Barbier.<br />
CE, 17 nov. 1997, n.° 136 114, M. Duteil, Derecho Fiscal, n.° 27, 1998, comm. 631.<br />
CE, 31 enero 1962, n.° 52.367, Derecho Fiscal , n.° 52, 1962, p. 24.<br />
— 50 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
ignora la noción de complicidad, le es familiar la noción de solidaridad que frecuentemente se aplica<br />
en el pago de imposiciones de cualquier naturaleza. En materia de sanciones fiscales, la noción de<br />
solidaridad se aplica en el caso de los dirigentes de una persona moral que ha cometido una infracción<br />
fiscal. En el mismo sentido, el artículo 1763 A del Código general de impuestos sanciona con una<br />
pena del 100% a las personas jurídicas que hagan distribuciones ocultas, hecho objeto de numerosos<br />
contenciosos a fin de determinar cuales son los dirigentes solidarios de la sociedad responsables del<br />
pago de esta sanción fiscal. En efecto, el texto del artículo 1763 A dispone que: «Los dirigentes sociales<br />
(estatutarios) al igual que los dirigentes de hecho administradores de la sociedad a la fecha del<br />
pago o a la fecha de la declaración de los resultados del ejercicio durante el cual los pagos ocurrieron,<br />
son solidariamente responsables del pago de esta pena». En virtud de este texto, parece que «la<br />
Administración puede imponer la sanción a cargo de uno de los dirigentes estatutarios sin haber establecido<br />
que haya participado en las distribución de los beneficios de la empresa; por el contrario, la<br />
Administración no puede imponer ninguna sanción a cargo de una persona considerada de hecho<br />
dirigente de la empresa sino en la medida en que haya participado en la distribución de los beneficios<br />
de la empresa» 65 . Se deriva de esta jurisprudencia que si la Administración tiene que motivar la sanción<br />
que impuso a la sociedad, esta obligación no está comprendida en el caso del dirigente solidario,<br />
quien no es puesto en causa hasta el momento del pago de la sanción y de manera automática sin<br />
que la Administración tenga que demostrar su falta 66 . Esta posición que marca los límites que el Consejo<br />
de Estado asigna al procedimiento de contradictorio en materia de sanciones fiscales ha sido<br />
criticada, como lo señala el comisario del Gobierno. En efecto, «el respeto de la obligación de motivar<br />
las sanciones fiscales y de seguir el procedimiento del contradictorio cuando se procede en contra de<br />
la sociedad no dispensa el respeto de esas mismas obligaciones cuando se procede en contra de la<br />
persona a la que se le exige responsabilidad solidaria, ya que esta responsabilidad solidaria junto con<br />
el responsable–deudor legal de la pena constituye ella misma una sanción distinta» 67 que deberá, en<br />
consecuencia, ser motivada también en virtud de la obligación que tiene la Administración de motivar<br />
las sanciones que ella impone según lo dispone el artículo 112 de la ley de finanzas para 1993.<br />
Veremos que estos casos de solidaridad en el pago son de interpretación restrictiva. Así<br />
como, la Corte de casación juzgó que la solidaridad fiscal entre los esposos no se puede aplicar en el<br />
caso de un contribuyente cuya esposa, gerente de una sociedad, ha sido declarada solidariamente responsable<br />
del pago de las sanciones por distribuciones ocultas bajo el fundamento del artículo 1763 A 68 .<br />
De una manera más general, se plantea la cuestión de saber si el poder de sanción reconocido<br />
en Francia a la Administración fiscal es compatible con las disposiciones de los diversos<br />
convenios internacionales ratificados por las autoridades francesas que consagran los principios del<br />
derecho de defensa y de un proceso equitativo y especialmente la presunción de inocencia.<br />
D. Sanciones fiscales y presunción de inocencia<br />
El artículo 6 de la Convención Europea de los Derechos del Hombre ha sido desde un<br />
principio invocado por los recurrentes en materia de sanciones fiscales . Este artículo estipula en su<br />
primer línea que tratándose de reclamos referentes a los derechos y obligaciones de carácter civil y a<br />
las acusaciones en materia penal, toda persona tiene derecho a que el proceso sea llevado equitat i-<br />
vamente, públicamente y obtenga una decisión razonable por parte de un tribunal imparcial.<br />
65<br />
66<br />
67<br />
68<br />
V. Haïm, conclusiones sobre CAA Paris, 28 julio 1998, n.° 96-3366, M. Basson, Derecho Fiscal , n.° 20, 1999, p. 756.<br />
CE, 6 mayo 1996, n.° 134 415, M. Colomer, Derecho Fiscal , n.° 38, 1996, comm. 1130.<br />
J. Arrighi de Casanova, conclusiones sobre el asunto Colomer precitado.<br />
Cass. Com., 26 enero 1999, époux Royaux, Dalloz, 1999. IR. 55.<br />
— 51 —
Después de haber juzgado que este texto no tiene aplicación en materia de sanciones<br />
fiscales por cuanto el juez fiscal no estatuye en materia penal, y no resuelve los reclamos sobre los<br />
derechos y obligaciones de carácter civil 69 , el Consejo de Estado, teniendo en cuenta la evolución del<br />
derecho interno francés y de la jurisprudencia del Consejo constitucional así como de la Corte europea<br />
de los derechos del Hombre y especialmente la resolución Bendenoun, ha reconocido un carácter<br />
quasi-penal a las sanciones fiscales en la medida en que «ellas presentan el carácter de una pena<br />
tendiente a evitar la reiteración de las actuaciones que castigan y no solamente tienen por objeto la<br />
reparación pecuniaria del perjuicio... aún si el legislador delegó el encargo de establecerlas e imponerlas<br />
a la autoridad administrativa» 70 .<br />
Sin embargo, el reconocimiento de este carácter quasi-pénal de las sanciones fiscales<br />
no implica la aplicación integral de los principios del derecho penal definidos por la convención y debemos<br />
resaltar especialmente que el régimen de las sanciones fiscales es compatible con el artículo<br />
6 de la Convención aún cuando pueda derogar la regla del non bis in idem y no confiera al juez un<br />
poder de modulación de las tasas de las sanciones.<br />
Más delicada resulta la cuestión de saber si, el párrafo 2 del artículo 6 que estipula: «Toda<br />
persona acusada de una infracción es presumida inocente hasta que su culpabilidad sea legalmente<br />
establecida» puede aplicarse a la fase administrativa de pronunciación de las sanciones<br />
fiscales. En efecto, estrictamente entendida, la aplicación de la presunción de inocencia conllevaría:<br />
«a replantearse la existencia misma de las sanciones administrativas, arruinando, por el mismo mot i-<br />
vo, la aplicación en este campo del privilegio de prelación» 71 que autoriza a la Administración para<br />
tomar decisiones ejecutorias en el caso de los administrados sin recurso de prelación ante el juez. Sin<br />
embargo, esta interpretación parece difícil de admitir dado que la Corte europea de los derechos del<br />
Hombre estima que en consideración al gran número de infracciones fiscales, «un Estado contractual<br />
debe tener la libertad de conferir al fisco el mandato de investigar y reprimir las infracciones fiscales,<br />
aunque el incremento aplicado a título de sanción pueda resultar duro. Semejante sistema no está en<br />
contra del artículo 6 de la convención, sin embargo el contribuyente puede recurrir toda decisión tomada<br />
en su contra en un tribunal que le ofrezca las garantías de este texto» 72 . En consecuencia el<br />
artículo 6, § 2 debe ser interpretado como una regla de procedimiento que define las reglas de la<br />
prueba delante del juez. De igual modo, al «referirse al juez del impuesto encargado de conocer es tas<br />
sanciones, este 2 § tiene por único efecto prescribirle el respeto a la presunción de inocencia. Ello<br />
consiste simplemente en recordarle que la carga de la prueba le incumbe a la administración en esta<br />
materia, solución que prevlese en el derecho interno» 73 . A esto se refiere el Consejo de Estado en la<br />
resolución que citamos a continuación:<br />
«Resulta del texto de este artículo (artículo 6 de la concención) que el conjunto de sus<br />
estipulaciones no es aplicable más que a los procesos contenciosos seguidos ante las jurisdicciones<br />
cuando ellas son competentes para conocer sobre los derechos y obligaciones de carácter civil o<br />
sobre las acusaciones en materia penal. Especialmente, el § 2 de dicho artículo que, enuncia en materia<br />
penal el principio de presunción de inocencia, contiene las reglas de instrucción y prueba aplicables<br />
delante de las jurisdicciones, se limita a precisar las modalidades de contestación, ante estas<br />
últimas, de las acusaciones en materia penal.<br />
69<br />
70<br />
71<br />
72<br />
73<br />
CE, 2 junio 1989, n.° 66604, Saint Pern.<br />
CE, Resolución 31 mars 1995, n.° 164008, Sección, SARL Auto-industria Méric, Revista de Jurisprudencia Fiscal, 6/1995, n.° 624 nn.<br />
J. Arrighi de Casanova, conclusiones sobre el asunto Méric, precitado, p. 330.<br />
CEDH, asunto Bendenoun precitado, punto 46.<br />
J. Arrighi de Casanova, conclusiones precitadas, p. 330.<br />
— 52 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
«De ahí que el artículo 6 precitado no enuncie, entendiendo comprendido su §<br />
2,ninguna regla o ningún principio cuyo campo de aplicación se extienda más allá de los procesos<br />
contenciosos seguidos ante las jurisdicciones, principio que gobernaría la elaboración y promulgación<br />
de sanciones, cualquiera que sea su naturaleza, por las autoridades administrativas establec i-<br />
das por la ley» 74 .<br />
Los principios de esta forma definidos por el Consejo de Estado fueron aplicados a un<br />
recurrente que, a propósito de la sanción por distribuciones ocultas (CGI, art. 1763 A) invocaba la<br />
presunción de inocencia prevista por el artículo 14 del Pacto internacional New York 75 .<br />
2. La apreciación de la culpa del defraudador delante de los tribunales represivos<br />
La intervención del juez penal en la represión del fraude fiscal presenta un carácter complementario<br />
con respecto a la represión administrativa de las sanciones fiscales. El recurso del juez<br />
represivo se justifica por la voluntad de imponer penas ejemplares a los defraudadores manifiestos<br />
cuyos comportamientos tienen un carácter delictual. Pero desde que el contribuyente corre el riesgo<br />
de que se le apliquen sanciones que afectan, no sólo su patrimonio, sino que también su libertad y su<br />
honor, es indispensable que se goce de todas las garantías que ofrece el proceso ante las jurisdicciones<br />
penales.<br />
A. El delito de fraude fiscal y las infracciones semejantes<br />
El código general de impuestos asimila al delito de fraude fiscal, definido y sancionado<br />
en su artículo 1741, ciertas infracciones contables tales como la omisión de as ientos contables, la<br />
transmisión de escrituras ficticias o el delito de intermediación fraudulenta (artículo 1743). Aparte del<br />
delito fiscal, ciertos delitos específicos relativos a los impuestos indirectos, a los impuestos sobre el<br />
gasto - consumo (falsificación en materia del TVA), o a los derechos de registro al igual que las conductas<br />
que tengan por fin oponerse a la liquidación o al pago del impuesto, son objeto de una represión<br />
penal. Estos delitos puntuales no serán objeto de una mención particular en la medida en que<br />
constituyen generalmente resabios históricos de viejos textos que no se aplican y que pueden ser<br />
sancionados como delito de fraude fiscal del cual constituyen una especie de subcategorias.<br />
Según el artículo 1741 del CGI, puede ser reconocido culpable del delito de fraude fiscal,<br />
«cualquiera que se haya sustraído fraudulentamente o haya intentado sustraerse fraudulentamente a<br />
la liquidación o pago total o parcial de los impuestos objetos de la presente codificación, ya sea que<br />
haya omitido voluntariamente hacer su declaración dentro de los términos prescritos, ya sea que haya<br />
disimulado voluntariamente una parte de las sumas sujetas al impuesto, o se haya puesto en un estado<br />
de insolvencia o puesto cualquier obstáculo a la recaudación del impuesto, o en definitiva actuando<br />
de cualquier manera fraudulenta».<br />
El delito de fraude fiscal no presenta ninguna particularidad con respecto a los delitos de derecho<br />
común y especialmente, la definición algo extensa que da el Código general de impuestos hace<br />
referencia a la distinción clásica entre el elemento material y el elemento intencional constituvo del delito.<br />
a) «El elemento material consiste, según el caso, en una acción o una omisión» 76 . La<br />
disimulación de ingresos o de recibos constituye el elemento material del fraude, ya<br />
74<br />
CE, Resolución Méric precitada. Los terminos de esta resolución fueron retomados en su asunto ulterior CE, 9 julio 1997,<br />
SARL Mhyso n.° 177107.<br />
75<br />
76<br />
CAA Paris, 24 junio 1997, n.° 95 119, SARL Auberge d’Antan, Derecho Fiscal , n.° 20-21, 1998, comm. 459.<br />
Di Malta, op. cit. p. 182.<br />
— 53 —
sea que esos ingresos sean lícitos o no o fuesen objeto de una declaración ulterior 77 .<br />
Resulta lo mismo para la omisión de la declaración o el hecho de que una persona<br />
se domicilie en el extranjero para beneficiarse de las disposiciones fiscales de no<br />
doble imposición 78 .<br />
b) El elemento intencional es necesario en la realización del delito. Corresponde a la<br />
Administración probar el carácter intencional de la infracción constatada. Este resultará<br />
generalmente del carácter repetitivo de las actuaciones del contribuyente tales<br />
como el rechazo persistente de efectuar las declaraciones a pesar de la puesta en<br />
mora por parte de la administración 79 o la presunción de mala fe de sus errores. Sin<br />
embargo, «la sola constatación de una disimulación voluntaria de sumas sujetas al<br />
impuesto es suficiente para caracterizar, en todos sus elementos constitutivos, el delito<br />
de fraude fiscal sin que sea necesario establecer la existencia de maniobras<br />
fraudulentas » 80 .<br />
Las sanciones por el delito de fraude fiscal son duras. El fraude puede conllevar una pena<br />
de prisión de 1 a 5 años y/o una multa de 500 F a 250.000 F. En caso de reincidencia en el término<br />
de 5 años, la pena de prisión llegará a 10 años y la multa a 700.000 F.<br />
Están previstas penas complementarias, entre las cuales algunas son facultativas (privación<br />
de derechos cívicos, civiles y de familia), y otras tienen un carácter obligatorio (publicación y<br />
fichaje del juicio).<br />
Sin embargo, el juez dispone de un poder de modulación de las penas y tiene un amplio<br />
poder de apreciación de la culpabilidad del contraventor bien que el «quantum» medio de las penas<br />
impuestas es muy reducido (10 meses de prisión con un período de suspensión a prueba y 20.000 F. de<br />
multa) 81 . De hecho la encarcelación efectiva de los defraudadores es excepcional.<br />
B. La apreciación de la culpabilidad del delincuente por el juez represivo<br />
En principio, el juez no toma en cuenta los móviles y excusas a las que el contribuyente<br />
puede echar mano, pero dispone de un poder de apreciación de la culpabilidad a fin de modular las<br />
penas previstas en la ley.<br />
a) Los móviles y las excusas<br />
Los móviles que puede alegar el contribuyente no son tenidos en consideración por el<br />
juez. Así como, el empleador que no declara los salarios porque así se lo piden sus empleados o el<br />
contribuyente que no paga impuestos por razones ideológicas, no pueden invocar estos móviles como<br />
hechos justificantes del fraude.<br />
Igualmente, el estado de necesidad o la coacción no constituyen excusas para el fraude.<br />
El contribuyente no puede justificar la infracción cometida invocando la disminución de sus ingresos,<br />
77<br />
B. de Mordant de Massiac, "La répression de la fraude fiscale par les juridictions correctionnelles", Revista Francesa de<br />
Finanzas Públicas , 1999, n.° 65, p. 38.<br />
78<br />
79<br />
80<br />
81<br />
B. de Mordant de Massiac, op. cit. p. 38.<br />
Cass. Crim. 8 août 1990.<br />
Cass. Crim. 2 julio 1998, n.° W 97 83483, Bernard Tapie.<br />
Brieuc de Mordant de Massiac, «La répression de la fraude fiscale par les juridictions correctionnelles», Revista Francesa de<br />
Finanzas Públicas , op. cit. p. 36.<br />
— 54 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
las necesidades económicas, tampoco puede hacer valer su situación de asalariado y la relación de<br />
subordinación como justificantes para exonerar su responsabilidad por una facturación de prestaciones<br />
ficticias exigida por su patrón, por el hecho de que actuó con conocimiento de causa 82 . La enfermedad,<br />
al menos que prive al contribuyente de sus facultades mentales, no excusa el fraude; sin<br />
embargo, puede justificar la concesión de circunstancias atenuantes en caso de un contribuyente con<br />
depresión nerviosa crónica. En cuanto al error, no es admitido como excusa al menos de que se trate<br />
de un error de hecho plausible, que excluye el error reiterado y que no sea consecuencia de una negligencia<br />
como el hecho de dejar ciegamente todo en mano de los empleados. A pesar de esta apariencia<br />
de severidad, el juez penal usa ampliamente el poder de modulación de las penas.<br />
b) El poder de atenuación de las penas<br />
El poder de atenuación de las penas del que dispone el juez le permite en primer lugar<br />
comunicarle las circunstancias atenuantes al prevenido que le permitirán reducir las penas o sustituir<br />
la prisión por una multa. El juez aprecia soberanamente la existencia de circunstancias atenuantes sin<br />
tener que motivar su decisión respecto a este punto 83 .<br />
Cuando la recalificación de lo prevenido está en vía de ser acogida y el perjuicio causado<br />
está en vía de reparación, el juez puede dilatar el pronunciamiento del juicio y acordar la dispensa de<br />
la pena si la recalificación es acogida y el daño reparado. En fin, puede acordarse un período de<br />
prueba en el que se suspende la pena al prevenido, que no haya sido condenado por delito de derecho<br />
común en los cinco años precedentes al fraude.<br />
C. El autor y los cómplices del fraude<br />
El autor del fraude es fácil de identificar es siempre el contribuyente personalmente responsable<br />
de la declaración y pago del impuesto. El contribuyente no puede ante esta consideración<br />
hacer valer que el fraude es un hecho de un tercero, asesor fiscal o contador, al cual le confió la gestión<br />
fiscal 84 . Igualmente, el comerciante cuya gestión de sus bienes ha sido confiada a un liquidador<br />
judicial debe continuar efectuando personalmente la declaración de los ingresos de su negocio 85 .<br />
En lo concerniente a las personas jurídicas se ha producido una evolución importante en<br />
la medida en que la Corte de casación no exige más a partir de este momento que la mala fe del dirigente<br />
se remonte al momento en que el dirigente social es investido frente a terceros de poderes<br />
amplios para actuar en toda circunstancia a nombre de la sociedad. En efecto, este dirigente que «es<br />
tenido por responsable de las obligaciones fiscales de la empresa frente a la administración... es entonces<br />
, salvo prueba de una delegación de poderes en esta materia, presumido responsable del fraude<br />
cometido por la empresa» 86 .<br />
En caso de los dirigentes de hecho, incumbe al ministerio público aportar la prueba del<br />
carácter intencional de la sustracción del impuesto.<br />
Sucede lo mismo para los cómplices que no pueden ser considerados como tales al menos<br />
que se establezca que se asociaron deliberadamente al fraude por actos positivos. De la misma<br />
82<br />
83<br />
84<br />
85<br />
86<br />
Cass. Crim. 13 marzo 1997, Th irion, Derecho Fiscal, 1997, comm. 885.<br />
Cass. Crim. 24 octubre 1974, Boletín, n.° 379.<br />
Cass. Crim. 3 mayo 1993, Schawb, Derecho Fiscal, 1993, comm. 1970.<br />
Cass. Crim. 11 enero 1996, Boletín, n.° 18, p. 42.<br />
Brieuc de Mordant de Massiac, op. cit. p. 40.<br />
— 55 —
manera, se tienen por cómplices del fraude reprochado a sus padres, los hijos mayores que vivían en<br />
el domicilio de sus padres y adquirieron a un precio ridículo, cuando su padre era objeto de un proc e-<br />
so de rectificación, un bien revendido varios meses más tarde a un precio quince veces más elevado<br />
87 . Los elementos materiales de la complicidad son aquellos enumerados por el Código penal: la<br />
instigación, la provocación, las instrucciones dadas, la proporción de medios o la ayuda o asistencia<br />
en el fraude.<br />
La ayuda o asistencia es el elemento mas frecuentemente tomado en cuenta por el juez<br />
para caracterizar la complicidad y, generalmente, es el consejero del contribuyente, (banquero, experto-contable,<br />
notario, asesor fiscal, abogado) que se tiene como cómplice del defraudador bajo ese<br />
motivo. También se necesita que las actuaciones particulares prueben que el cómplice tenía consciencia,<br />
en el momento de los hechos, de la ayuda aportada para realizar la infracción. Tal será el<br />
caso de un notario que acepta inscribir actos ficticios destinados a engañar a la Administración, del<br />
banquero que abre «una cuenta pasajera» a su cliente para permitirle depositar sus fondos para protegerlos<br />
de las investigaciones del fisco.<br />
III. PROCESO FISCAL Y PROCESO PENAL<br />
En primer lugar examinaremos los procesos de represión, tanto administrativos como<br />
penales, en materia fiscal. Después veremos las manifestaciones y consecuencias del principio de<br />
independencia de la instancia fiscal y la instancia penal.<br />
1. Los procesos de represión en materia fiscal<br />
A. El proceso de represión administrativa y el control del juez del impuesto<br />
La Administración no puede imponer sanciones fiscales que no respeten, los principios<br />
generales del derecho de defensa donde el juez realiza un estricto control y ciertas reglas que constituyen<br />
también garantías para el contribuyente y cuyo irrespeto privaría a la sanción de su fundamento<br />
legal.<br />
a) La autoridad competente para imponer una sanción<br />
Así como, la decisión de aplicar las sanciones fiscales, y especialmente los incrementos<br />
por mala fe, debe ser tomada por el agente responsable que debe tener al menos el grado de inspector<br />
de división quien tendría a su cargo la elaboración del documento que motiva la aplicación de las<br />
sanciones. La intervención del superior jerárquico encargado de verificar la motivación de las sanciones<br />
aplicadas por el agente que ha conducido el proceso de rectificación constituye una garantía protectora<br />
de los derechos del contribuyente. También constituye objeto de un estricto control del juez.<br />
Igualmente, cuando el documento que precisa la motivación de las sanciones por mala fe no lleva la<br />
aprobación del inspector de división, el proceso es tachado de irregular, si bien la notificación de la<br />
87<br />
Cass. com. 14 mayo 1996, n.° 927 P, Izorche, Revista de Jurisprudencia Fiscal , 8-9/1996, n.°1081.<br />
— 56 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
rectificación estuviera aprobada por el inspector y mencionara exclusivamente sanciones de buena fe<br />
sin tener que motivarlas 88 .<br />
b) La motivación de las sanciones fiscales<br />
Las sanciones fiscales son decisiones individuales desfavorables al administrado que<br />
deben ser motivadas en virtud del artículo 1.° de la ley de 11 de julio de 1979, relativa a la motivación<br />
de los actos administrativos.<br />
Con ocasión de la motivación de las sanciones fiscales el juez del impuesto, y especialmente<br />
las jurisdicciones administrativas, han desarrollado una jurisprudencia muy protectora de los<br />
derechos del contribuyente.<br />
De ahí que el juez aprecie en primer lugar la existencia y el carácter suficiente de la motivación.<br />
El contribuyente debe ser informado de la naturaleza y la tasa del incremento que le sea<br />
aplicado 89 . En ausencia de esta información, la sanción establecida sigue un proceso irregular y el<br />
contribuyente tiene fundamento para demandar la descarga o anulación de una imposición abusiva.<br />
La motivación debe ser suficientemente precisa. Tal no es el caso, por ejemplo, de una<br />
motivación que se limita a justificar los incrementos por mala fe invocando solamente la importancia,<br />
la naturaleza y el carácter repetitivo de las infracciones sin hacer referencia a las circunstancias part i-<br />
culares del asunto o sin hacer referencia a los motivos de derecho sobre los cuales se funda 90 .<br />
Por el contrario, la Administración motiva suficientemente su decisión cuando precisa<br />
que las sanciones sean aplicadas teniendo en cuenta las carencias constatadas en la contabilidad del<br />
contribuyente y las omisiones de recibos consecuentemente reveladas con ocasión del control 91 .<br />
La motivación por referencia a una notificación de rectificación o a una respuesta a las<br />
observaciones del contribuyente es admitida por el juez, pero solamente si estos documentos contienen<br />
una motivación regular validando los elementos que caracterizan a la sanción tomada en contra<br />
del contribuyente 92 . Tal no es caso, por ejemplo, de la motivación que refiera a piezas del proceso<br />
atribuidas personalmente al gerente de la sociedad, contribuyente distinto de la sociedad en contra de<br />
la cual la sanción fue tomada 93 . Como lo precisa el comisario del Gobierno en este asunto: «si una<br />
cierta forma de motivación por referencia puede ser admitida por vuestra jurisprudencia, al menos<br />
debe vigilarse que respete la identidad del contribuyente y la independencia de los procedimientos » 94 .<br />
La Administración puede, en el curso del contencioso, sustituir las sanciones de tasación<br />
de oficio por las sanciones por maniobras fraudulentas regularmente motivadas. Ella no debe motivar<br />
de nuevo las sanciones 95 .<br />
88<br />
89<br />
90<br />
91<br />
92<br />
93<br />
94<br />
95<br />
CAA Bordeaux, 3 noviembre 1998, n.° 96 1190, M. Loffe, Derecho Fiscal , n.° 25, 1999, comm. 508.<br />
CE, 9 noviembre 1990, n.° 78 795, Derecho Fiscal, 1991, comm.1941.<br />
CE, 5 marzo 1997, Sociedad inmobiliaria La Perdrix Rouge, Revista de Jurisprudencia Fiscal, 4/1997, n.° 307.<br />
CE, 8 noviembre 1989, n.° 66 008, Gruffat, Revista de Jurisprudencia Fiscal , 1/1990, n.° 48.<br />
CE, 7 noviembre 1994, n.° 122 147, Tournier, Derecho Fiscal , n.° 7, 1995, comm. 312.<br />
CE, 2 junio 1999, n.° 179 488, SARL Sovatim, Derecho Fiscal , n.° 6, 2000, comm. 90.<br />
J. Arrighi de Casanova, conclusiones sobre el asunto SARL Sovatim precitado, comm. 90, p. 330.<br />
CAA Paris, 11 abril 1996, n.° 94 2155, Derecho Fiscal , n.° 25, 1996, comm. 794.<br />
— 57 —
La motivación para ser regular debe ser puesta en conocimiento del contribuyente al<br />
menos 30 días antes del pago efectivo del impuesto. En consecuencia la Administración no puede<br />
sostener que ella ha motivado legalmente la sanción en una memoria (exposición de hechos relativos<br />
a un proceso que sirven para instruirlo) en defensa. Además, la Administración debe probar que envió<br />
al contribuyente la carta de motivación de las sanciones 96 .<br />
Sin embargo, la obligación de motivación tiene sus límites. Así que, los int ereses de mora<br />
o retraso que no tienen un carácter de sanción, no deben ser motivados 97 . Esta jurisprudencia ha<br />
sido retomada por el juez judicial del impuesto 98 quien precisa que el intereses de mora o retraso<br />
compensa el perjuicio financiero sufrido por el Tesoro público por el hecho de recibir tardíamente el<br />
pago de su crédito. También, el Consejo de Estado ha juzgado que ninguna disposición impone a la<br />
Administración, cuando utiliza el procedimiento de tasación de oficio, mencionar en la notificación que<br />
se envía al contribuyente los motivos por los cuales recurre a este procedimiento 99 . Como lo indica el<br />
comisario de Gobierno en sus conclusiones, el Consejo de Estado exige a la Administración, sin texto<br />
legal que lo establezca, que indique la naturaleza del procedimiento en la notificación; además, no<br />
parece deseable exigir, de manera pretoriana, el respeto de una garantía nueva, sin gran interés<br />
práctico, en la medida en que el contribuyente conoce sus fallas declarativas que justifican una tas a-<br />
ción de oficio.<br />
B. Las particularidades del proceso de represión penal<br />
Después de una verificación, la Administración eventualmente notifica al contribuyente<br />
una rectificación. El control de la regularidad de las operaciones de verificación y la buen fundamento<br />
de la rectificación y, de ser el caso, de las sanciones fiscales que la acompañan, es competencia del<br />
juez del impuesto que será normalmente el juez administrativo.<br />
Sin embargo, sin esperar el resultado del contencioso y paralelamente al desenvolvimiento<br />
de la instancia ante el juez del impuesto, la Administración puede comenzar causas penales<br />
en contra del contribuyente ya que, como lo veremos más adelante, la instancia ante el juez del impuesto<br />
y la instancia penal son diferentes.<br />
El proceso delante del juez represivo en materia fiscal está sometida esencialmente a las<br />
reglas del derecho común del proceso penal. Sin embargo, presenta algunas particularidades que<br />
debemos examinar.<br />
a) El desencadenamiento de la acción pública<br />
Las causas penales no pueden comenzar, en principio, más que por denuncia de la Administración.<br />
En materia de fraude fiscal general y de infracciones semejantes, el ministerio público no<br />
puede desencadenar la acción pública por su propia iniciativa. Se trata de una regla de orden público<br />
que puede ser relevada de oficio por el juez. Si bien, la Administración tiene la iniciativa de la acción<br />
pública, ella no puede actuar sola en la medida en que el depósito de la denuncia está subordinado a<br />
la resolución conforme de la comisión de infracciones fiscales y que la denuncia no ligue al ministerio<br />
público. En definitiva, como indica el Pr. P. Di Malta, «el contraventor no será perseguido más que si<br />
96<br />
97<br />
CE, 21 abril 1989, n.° 89 657, Derecho Fiscal , 1990, comm. 500.<br />
CE, 25 octubre 1989, n.° 64 737, Urbahn y CAA Bordeaux, 1 er diciembre 1998, n.° 95 1702, Cambon, Derecho Fiscal , 1999,<br />
comm. 687.<br />
98<br />
99<br />
Cass. com., 6 mayo 1996, Verbrughe, Revista de Jurisprudencia Fiscal , 1996, n.° 1088.<br />
CE, 2 junio 1999, SARL Sovatim precitado, nota 92.<br />
— 58 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
las tres autoridades citadas (la Administración, la comisión de infracciones fiscales y el ministerio<br />
público) admiten el comienzo» 100 .<br />
b) La intervención de la Comisión de infracciones fiscales<br />
Instituida por la ley n.° 77-1453 de 29 diciembre 1977 que concede al contribuyente garantías<br />
de procedimiento, la Comisión de infracciones fiscales está compuesta por magistrados de las<br />
jurisdicciones administrativas (Consejo de Estado y Corte de cuentas). No comprende a los magistrados<br />
de la Corte de casación a fin de no influenciar los tribunales correccionales. La comisión no es un<br />
órgano jurisdiccional, la resolución que emite con motivo del comienzo de las causas penales y que<br />
vincula a la Administración, no debe ser motivada no da lugar a ningún debate contradictorio. Además,<br />
se le avisa al contribuyente de la sesión de la Comisión y dispone de 30 días para comunicarle<br />
lo que juzgue necesario. Si se abstiene de hacerlo, no podrá invocar una violación de los derechos de<br />
defensa 101 .<br />
La Comisión es puesta en conocimiento in rem de un caso de fraude y no de la situación<br />
personal del prevenido, lo que explica que el ministerio público pueda perseguir todavía a los contribuyentes<br />
implicados en el fraude (co-autores o cómplices), pero que no eran conocidos al momento<br />
de la sesión 102 .<br />
A pesar del carácter administrativo de la Comisión, es el juez represivo quien debe controlar<br />
la regularidad del proceso seguido ante la Comisión. Se trata de un control mínimo en la medida<br />
en que el procedimiento ante la Comisión se reduce a lo mínimo.<br />
c) La denuncia de la Administración<br />
La denuncia de la Administración debe, bajo pena de inadmisibilidad, hacer referencia a<br />
la resolución de la Comisión, y ser llevaba ante el tribunal correccional en cuya jurisdicción el impuesto<br />
defraudado debió haber sido instaurado o pagado, lo que deroga los principios fijados por el Código<br />
de procedimientos.<br />
La denuncia puede ser depositada hasta el final del tercer año que sigue al año en el<br />
transcurso del cual la infracción fue cometida, siendo entendido que la sesión de la Comisión de las<br />
infracciones fiscales suspende la prescripción de la acción pública durante 6 meses como máximo.<br />
El depósito de la denuncia penal no obliga al ministerio público a comenzar las causas<br />
en contra del contraventor. El ministerio público aprecia soberanamente la oportunidad de las causas y<br />
tiene la posibilidad de archivar el asunto. También puede poner en conocimiento al juez de instrucción<br />
en vista de la apertura de la instrucción o hacer citar directamente al prevenido ante la jurisdicción<br />
represiva.<br />
d) La investigación<br />
Cualquiera que sea la forma tomada por la causa, instrucción o citación directa, la aut o-<br />
ridad puesta en conocimiento debe proceder a una investigación a fin de establecer los elementos de<br />
prueba de la infracción. En efecto, estando separados los procesos fiscales y penales, debe utilizarse<br />
100<br />
101<br />
102<br />
P. di Malta, op. cit. p.228.<br />
Cass. crim. 25 septiembre 1987, Derecho Fiscal , 1988, comm. 1197.<br />
Cass. Crim. 6 febrero 1997, U 96 80234, Kurezoba citado por Brieuc de Mordant de Massiac, op. cit. p. 50 al cual referimos<br />
para todo lo concerniente al desarrollo del proceso penal.<br />
— 59 —
los medios de prueba que le son propios al proceso penal sin atenerse a la evaluaciones hechas por<br />
la Administración. En efecto, la verificación fiscal está fundamentada en los reportes del verificador,<br />
pero éste no tiene ningún poder particular de constatación en mat eria penal y su reporte no podrá ser<br />
utilizado hasta el final de su declaración, a título de testigo por proceso verbal, ante la policía.<br />
e) El papel de la Administración durante la instancia penal<br />
La Administración es representada en justicia por los agentes designados para esa misión<br />
y por los abogados que compadecen a la audiencia, puede intervenir, en todos los estados del<br />
proceso, aportar todos los documentos o información útiles, responder a los argumentos de los inculpados.<br />
Sin embargo su derecho de acción es limitado. En efecto, la Administración no es realmente<br />
«parte civil», en la medida en que ella no puede justificar un perjuicio para poder intervenir, ni es una<br />
de las partes. Su intervención en los procesos penales esta fundada, no en el Código de procedimientos<br />
penales, pero si «en un derecho específico que le reconoce el Código general de impuestos» 103 .<br />
Por este hecho, la Administración no puede reclamar daños y perjuicios, el perjuicio sufrido por el<br />
Tesoro público se considera reparado con las sanciones fiscales que ella misma impone; además, en<br />
caso de sobreseimiento o de anulación del proceso, la Administración no puede apelar o intentar la<br />
casación si el ministerio público no presenta tales recursos 104 .<br />
2. La independencia de la instancia fiscal y de la instancia penal<br />
La instancia fiscal tiene por objeto reparar los errores cometidos en la base imponible o<br />
en el cálculo de la imposición y pronunciarse sobre el buen fundamento de las sanciones fiscales<br />
impuestas por la Administración. El juez penal debe solamente verificar si el prevenido cometió un<br />
fraude fiscal y, en caso afirmativo, imponerle la pena prevista en la ley. Como lo menciona la doctrina<br />
penalista: «El juez fiscal es el juez de la imposición fiscal mientras que el juez penal es el juez del<br />
fraude fiscal» 105 .<br />
Debido a esta diferencia de función, la jurisprudencia ha consagrado como principio la<br />
autonomía de la instancia fiscal y de la instancia penal de donde se deriva que el desenvolvimiento<br />
del proceso fiscal, tanto en el estado administrativo como en el contencioso ante el juez del impuesto,<br />
no liga al juez penal, mientras que el juez del impuesto, al menos el juez administrativo, conserva un<br />
poder de apreciación jurídica sobre los hechos establecidos por el juez penal.<br />
A. El proceso fiscal y el juez represivo<br />
A fin de evitar estar atado a los frecuentes reenvíos para la apreciación de la legalidad<br />
ante el juez del impuesto que tendrían por consecuencia una paralización de las causas, el juez penal<br />
ha confirmado la independencia del proceso penal de represión del fraude fiscal y los procesos administrativos<br />
de control fiscal previos al proceso de fraude.<br />
a) El principio de independencia de procesos<br />
Así, el juez penal no está vinculado por los valores de la base imponible determinados<br />
por la Administración, la reconstitución de las cifras del negocio 106 , por los cálculos de amortizaciones<br />
103<br />
104<br />
105<br />
106<br />
Brieuc de Mordant de Massiac, op. cit. p. 51.<br />
Cass. crim. 24 septiembre 1998, citado por Brieuc de Mordant de Massiac, op. cit. p. 52.<br />
Merle y Vitu, Traité de droit criminel, Droit pénal spécial, tomo I, p. .511 (citado por B. Plagnet, op. cit. infra, nota 120).<br />
Cass. crim. 8 agosto 1990, n.° 86 86729, Katan, Derecho Fiscal , n.° 50, 1990, comm. 2365.<br />
— 60 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
o las rectificaciones efectuadas después del control. En efecto, «el proceso penal seguido por fraude<br />
en la liquidación y pago del impuesto y el proceso administrativo tendiente a fijar la base imponible del<br />
impuesto son por su naturaleza y objeto, procesos diferentes e independientes uno del otro, así, el<br />
juez represivo no podrá, ante la ausencia de elementos de prueba sometidos al contradictorio, fundamentar<br />
la existencia de una disimulación voluntaria de sumas sujetas al impuesto sobre las evaluaciones<br />
que la administración realizó según sus propios procedimientos» 107 . Sin embargo, el juez penal<br />
tiene «el derecho de tomar los elementos que le convenzan de los hechos probados por los inspectores<br />
fiscales, a partir del momento en que, por una apreciación soberana exenta de insuficiencia y<br />
contradicción, reconozca la exactitud de los mismos» 108 .<br />
Además, con base en el principio de independencia de los procesos fiscales y penales,<br />
la resolución administrativa o judicial, del juez del impuesto, no tendrá autoridad de cosa juzgada ante<br />
el juez represivo. Este último, en consecuencia no debe diferir su resolución esperando que el juez<br />
del impuesto resuelva sobre la regularidad y el buen fundamento de las imposiciones 109 , el juez penal<br />
no está obligado a interponer cuestión alguna de prejudicialidad ante el juez del impuesto.<br />
b) Los límites al principio de independencia de los procesos<br />
El principio de independencia de los procesos puede tener consecuencias paradójicas,<br />
difícilmente aceptables por los contribuyentes. Al igual que, la puesta en marcha de un proceso contractual<br />
de transacción en el que la Administración puede, ante la propuesta del contribuyente, ac ordar<br />
una atenuación de las sanciones fiscales no definitivas, no conlleva, en virtud del principio de<br />
independencia de los procesos administrativo y penal, la extinción de la acción pública, salvo en los<br />
casos en los que la ley lo prevea expresamente.<br />
El principio de independencia de los procesos tiene también por consecuencia que el<br />
contribuyente no pueda hacer prevalecer ante el juez penal las irregularidades de forma cometidas<br />
por la Administración en el transcurso de las operaciones de control. Las constataciones efectuadas<br />
por el servicio pueden servir para probar las infracciones reprochadas al prevenido. Sin embargo,<br />
esta jurisprudencia tradicional tiende a evolucionar y no se aplica a las irregularidades sustanciales<br />
suceptibles de atentar contra los derechos de la defensa. «La ignorancia del artículo L.47 del libro de<br />
procedimientos fiscales –que establece que el contribuyente debe ser informado de su derecho de<br />
contar con asistencia letrada– y la ausencia de un debate oral y contradictorio en el transcurso de la<br />
verificación fiscal, que atentan contra los derechos de la defensa, son las únicas irregularidades que<br />
afectan a las operaciones administrativas previas al establecimiento de las causas penales por fraude<br />
fiscal, suceptibles de conducir a la anulación del proceso por el juez judicial» 110 . Esta evolución de la<br />
jurisprudencia penal fue necesaria debido a las consecuencias paradójicas a las que se podrían llegar<br />
por la aplicación estricta del principio de independencia de los procesos administrativos y penales. En<br />
efecto, como lo señala en su informe el Concejal M. de Mordant de Massiac: «Las disposiciones de la<br />
Constitución y nuestra tradición jurídica hacen del juez el guardian de las libertades individuales...<br />
todo actúa a favor de que el juez correccional ejerza plenamente sus poderes en materia de fraude<br />
fiscal. Sin embargo, se produce exactamente lo contrario. Todo se presenta como si la jurisdicción<br />
correccional no pudiera más que tomar en consideración las opiniones de los servicios fiscales . La<br />
Administración pone la denuncia y reclama el pago de los derechos defraudados derivados de la ejecución<br />
de la sentencia y al juez no le queda otra que ejecutar..., sin poder asegurarse de la regulari-<br />
107<br />
108<br />
109<br />
110<br />
Cass. crim. 12 mayo 1976, citado por J. Lamarque, Annotations en el Libro de los procedimientos fiscales, op. cit. p. 559.<br />
Cass. crim. 12 marzo 1979, Derecho Fiscal , n.° 39, 1979, comm. 1844.<br />
Cass. crim. 9 mayo 1977, citado por B. p. 53.<br />
Cass. crim. 9 octubre 1997, Derecho fiscal, 1998, comm. 154, citado por J. Lamarque, op. cit. p. 560.<br />
— 61 —
dad del proceso, ni de la realidad de la imposición. .. Necesitamos evolucionar, salvo que se quiera<br />
perpetuar un déficit injusto de los derechos de la defensa» 111 .<br />
B. El proceso penal y el juez fiscal<br />
Hemos visto que en principio la decisión del juez del impuesto, y más particularmente del<br />
juez administrativo, no tiene autoridad de cosa juzgada en lo penal. Por su parte, el Consejo de Estado<br />
considera que «la autoridad de cosa juzgada, propia de las sentencias firmes de los jueces represivos,<br />
se otorga a la constatación de los hechos mencionados en el juicio (hechos probados), soporte<br />
necesario del considerando, y a su calificación con base en la ley penal, pero no se otorga a la apreciación<br />
de estos mismos hechos con base en la ley fiscal, especialmente en lo concerniente a la evaluación<br />
de las bases imponibles» 112 .<br />
a) La autoridad de cosa juzgada otorgada a los hechos constatados por el juez penal<br />
Se deriva de este principio que el contribuyente no podrá pretender, delante del juez fi s-<br />
cal, no haber cometido ninguna disimulación cuando ha sido condenado por fraude fiscal con fundamento<br />
en la disimulación voluntaria de recibos. A la inversa el contribuyente podrá apoyarse sobre las<br />
constataciones hechas por el juez penal para probar, delante del juez del impuesto, la ausencia de<br />
una buena fundamentación en una rectificación fiscal. De la misma manera, el contribuyente que ha<br />
sido objeto de una imposición de oficio bajo el fundamento de desviación de fondos puede validamente<br />
contestar el método de evaluación utilizado por la Administración alegando que «la sentencia que<br />
lo condena penalmente revela sobre este punto que no era posible determinar el monto de las desviaciones<br />
de fondos con que se benefició cada uno de los autores de la infracción» 113 .<br />
La autoridad de cosa juzgada que se le otorga a los hechos probados por el juez penal<br />
puede conducir a que el juez del impuesto espere para resolver «ya que las constataciones de éste<br />
último serían de naturaleza tal que condicionarían los valores de la base imponible» 114 .<br />
Sin embargo, la autoridad de cosa juzgada concedida a los hechos probados por el juez<br />
penal, no es obstáculo para que el juez fiscal dicte su resolución, que puede ser diferente a la del juez<br />
penal, fundamentándose en hechos que la sentencia de la jurisdicción represiva no evocó 115 .<br />
b) La libertad de calificación jurídica de los hechos por el juez fiscal<br />
El juez del impuesto conserva gran libertad en cuanto a la apreciación de los hechos<br />
constatados por el juez penal. Así, el juez fiscal puede considerar como actos anormales de gestión<br />
los actos que no fueron juzgados contrarios a los intereses de la sociedad por el juez penal 116 . Tampoco<br />
está vinculado por la calificación de disimulación fraudulenta dada por el juez penal para pronunciarse<br />
sobre la existencia de maniobras fraudulentas que justifican la aplicación de sanciones<br />
fiscales 117 .<br />
111<br />
112<br />
113<br />
114<br />
115<br />
116<br />
117<br />
Cass. crim. 23 noviembre 1992, referencia de M. Mordant de Massiac, Revista de J urisprudencia Fiscal, 2/1993, n.° 107.<br />
CE, 14 junio 1982, n.° 34085, Revista de Jurisprudencia Fiscal , 8-9/1982, n.° 868.<br />
CAA Nancy, 27 junio 1996, n.° 95 2085, M. Crombecq, Derecho Fiscal, n.° 20-21, 1997, comm. 589.<br />
P. Di Malta, op. cit. p. 248.<br />
P. DI Malta, op. cit. 249.<br />
CE, 7 noviembre 1979, Derecho fiscal, n.° 6188, Derecho Fiscal , n.° 52, 1979, comm. 2562.<br />
CE, 29 junio 1988, n.° 50885, Derecho Fiscal , n.° 7, 1989, comm. 286.<br />
— 62 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
C. Las consecuencias del principio de independencia de los procesos<br />
Este principio de independencia de los procesos tiene a veces consecuencias extremas<br />
y paradójicas. Así, el Consejo de Estado ha juzgado, sin seguir las conclusiones de su Comisario de<br />
Gobierno, que «cuando el impuesto de un contribuyente es establecido con base en una contabilidad<br />
oculta encontrada en el domicilio social, y de la que la Administración tuvo conocimiento por el ejerc i-<br />
cio regular de su derecho de comunicación, la anulación ulterior de estos documentos por parte del<br />
juez penal no tiene incidencia ni en el proceso de imposición ni sobre la fundamentación del mismo.<br />
Sucede lo mismo con la imposición del impuesto de sociedades de la sociedad» 118 . Como lo señaló el<br />
comisario de Gobierno en sus conclusiones sobre este caso: «Podría sostenerse que, dentro del<br />
marco de sus poderes de juez de pleno contencioso, el juez del impuesto debe verificar solamente<br />
que el servicio calculó correctamente el impuesto con base en la ley fiscal. Dentro de esta concepción,<br />
importa poco que los documentos en los que la Administración se fundamentó para establecer la<br />
imposición hayan sido obtenidos de forma irregular, mejor dicho ilícita o incluso fraudulenta, y que con<br />
base en ellos y la ley haya establecido que el contribuyente es responsable de la imposición establecida<br />
a su nombre... Pero tal posición llevaría, según nosotros, al extremo al principio de independencia<br />
de los procesos y volveríamos a legitimar todos los procedimientos utilizados por el servicio para<br />
calcular el impuesto. Si la necesidad de la lucha contra el fraude fiscal exige que la Administración no<br />
sea paralizada en sus medios de investigación, también se necesita que estos medios no sean contrarios<br />
a la ley» 119 . No obstante, estas aseveraciones, el Consejo de Estado ha estimado, teniendo en cuenta<br />
ciertamente las circunstancias de la especie y el peligro que hace correr a la aplicación equitativa del i m-<br />
puesto el aumento del formalismo fiscal, que podía dar lugar a acogerse a cierto "realismo del derecho<br />
fiscal" según el cual el juez del impuesto debe tener en cuenta todos los elementos de prueba de los que<br />
dispone sin cuestionarse la forma en que fueron obtenidos, en la medida en que este «realismo fiscal»<br />
viene a confrontar la aplicación del principio tradicional de "independencia de procesos".<br />
Estando el juez fiscal en contra de este punto de la evolución hacía un acercamiento de<br />
la represión fiscal y la represión penal que los comentadores prudentes creyeron poder descubrir a<br />
través del estudio de las jurisprudencias tanto represiva como administrativa 120 . Esta aplicación estricta<br />
del principio de independencia de los procesos continúa prevaleciendo en la jurisprudencia administrativa.<br />
De la misma forma, ha sido juzgado que la anulación ulterior por el juez penal de las piezas<br />
obtenidas con ocasión de un control de las facturas de venta, comunicadas por la autoridad judicial a<br />
la Administración fiscal, no tiene por efecto privar a la Administración del derecho de hacerse prevalecer<br />
para establecer sanciones administrativas 121 .<br />
CONCLUSIÓN<br />
Es difícil concluir a propósito de una materia tan variada, evolutiva y sujeta a controve r-<br />
sias como las modalidades y el contencioso de represión fiscal en Francia. Sin embargo, podemos<br />
118<br />
119<br />
120<br />
CE, Sección, 6 diciembre 1995, n.° 90 914 M. Navon y n.° 126 826 SA Samep, Derecho Fiscal , n.° 7, 1996, comm. 203.<br />
G. Bachelier, conclusiones sobre el asunto precitado, op. cit. p. 272.<br />
Véase, B. Plagnet, «La répression de la fraude fiscal: vers un rapprochement de la répression administrative et de la répression<br />
pénale?», Revista de Jurisprudencia Fiscal, 3/1995, Crónica, p. 155 et ss.<br />
121<br />
CAA Bordeaux, 30 diciembre 1997, n.° 95 814, Derecho Fiscal , 1998, comm. 335.<br />
— 63 —
indicar las líneas forzadas de esta evolución así como las proposiciones que se han formulado para<br />
mejorar a la vez la eficacia y la seguridad de nuestro sistema de represión fi scal.<br />
La penalización de las sanciones fiscales<br />
En primer lugar, tanto la Administración como el juez del impuesto están atados al régimen<br />
de sanciones fiscales administrativas que permite asegurar, como lo ha dicho la Corte Europea<br />
de los Derechos del Hombre de Estrasburgo que ha reconocido su legitimidad, una aplicación eficaz y<br />
finalmente equitativa de la ley fiscal. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Europea de los Derechos<br />
del Hombre y la del Consejo Constitucional, retomadas por la Corte de Casación y el Consejo de<br />
Estado, tienden a acelerar el proceso de «penalización» de las sanciones fiscales que consiste en<br />
extender a toda sanción que tenga el carácter de punición, las garantías de respeto de los derechos<br />
fundamentales que acompañan la impos ición de penas por parte de las jurisdicciones represivas.<br />
El mantenimiento del dualismo de las sanciones<br />
No obstante, «el proceso de penalización de las sanciones fiscales parece haber sufrido<br />
en el derecho interno una limitación a partir de este momento difícilmente superable, que resulta de la<br />
ausencia de un valor constituc ional reconocido a la no acumulación y a la modulación de las sanciones<br />
penales» 122 . En efecto, si bajo la influencia de la jurisprudencia de la Corte europea de los derechos<br />
del Hombre y de la Corte de casación, el principio de la interdicción de acumulación de las<br />
sanciones fiscales y las penales estaba consagrado por el legislador, resulta que el conjunto del sistema<br />
de represión fiscal estaba modificado, por no decir confuso. En efecto, si se diera el caso muy<br />
improbable, de que la Administración fuera privada, en el estado actual de la legislación y de las prácticas,<br />
del derecho de imponer sanciones fiscales, se produciría un deterioro del sistema represivo ya<br />
que las jurisdicciones penales no son puestas en su conocimiento más que excepcionalmente y pronuncian<br />
multas que no tienen relación directa con el monto de los impuestos defraudados. Obligado<br />
sería entonces constituir, lo que no corresponde a los principios de organización de nuestras jurisdicciones,<br />
jurisdicciones penales especiales suceptibles de juzgar a la vez el buen fundamento de la<br />
imposición y de la sanción penal a aplicar, está última sería graduada no solamente en función del<br />
carácter más o menos reprensible de la infracción cometida, pero también en función de las sumas<br />
sustraídas u ocultadas a la imposición, es decir, en función del perjuicio causado al Tesoro público.<br />
A la inversa, si, caso igualmente improbable como el precedente, la sanción penal fuera<br />
suprimida en beneficio del mantenimiento solamente las sanciones fiscales administrat ivas impuestas<br />
bajo el control del juez del impuesto, la represión de las infracciones fiscales, se vería esencialmente<br />
privada de la amenaza de la imposición de una sanción infame: la prisión. Siendo un hecho la poca<br />
reprehensión social que se aplica al fraude fiscal en la sociedad francesa, no hay lugar para creer que<br />
la represión de el fraude se vería debilitada por el hecho de suprimir esta sanción finalmente poco<br />
disuasiva. El único peligro sería asistir a un aumento de la banalización del fraude fiscal que sería un<br />
riesgo normal de la empresa o el gestor del patrimonio, el cual sería completamente previsible, siendo<br />
rentable asumirlo en cierta medida. El fraude fiscal estaría no solamente legitimado sino que quasi<br />
legalizado e incorporado a los contrat iempos exteriores de la economía.<br />
El mejoramiento de la coordinación entre la instancia fiscal y la instancia penal<br />
En consecuencia, parece indispensable mantener los dos tipos de sanciones fiscales y<br />
penales que en su conjunto aseguran, dentro del respeto de los derechos fundamentales de los ciu-<br />
122<br />
G. Gest, op. cit. p. 75.<br />
— 64 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
dadanos, una eficaz represión del fraude fiscal, indispensable para una equitativa aplicación del impuesto.<br />
Sin embargo, la puesta en práctica de estos dos tipos de sanciones debería ser mejor coordinada<br />
a fin de que la represión del fraude sea más rápida y menos problemática. Para ello se ha<br />
propuesto habilitar la facultad dada al juez represivo de diferir la resolución y poner en conocimiento<br />
al juez del impuesto por la vía de la cuestión prejudicical cada vez que el prevenido eleve, ante la<br />
jurisdicción represiva, un punto de derecho cuya solución condiciona el final del proceso y que no<br />
puede ser zanjada más que por el juez del impuesto. Esta posibilidad de poner en conocimiento al<br />
juez existe desde ahora, pero el hecho de que ningún término le sea impuesto al juez del impuesto<br />
para pronunciarse sobre la cuestión que se le puso en conocimiento, el riesgo de paralización la acción<br />
pública deviene evidente. Para hacer viable esta puesta en conocimiento «la jurisdicción correccional<br />
debería tener la potestad de poner en conocimiento, ella misma, directamente, al Consejo de<br />
Estado –bien que un tribunal administrativo o una corte administrativa de apelación sea desde antes o<br />
no puesta en conocimiento del contencioso del impuesto– a cargo por la Alta jurisdicción de estatuir<br />
en el término de dos meses » 123 .<br />
Podemos también imaginar que cuando la Administración desea combinar las sanciones<br />
fiscales y una sanción penal, ella pone en conocimiento, eventualmente con la resolución conforme<br />
del comité de infracciones fiscales, al juez del impuesto a fin de que se pronuncie según un<br />
procedimiento especial sobre la legalidad de la imposición, antes de que una denuncia sea depos i-<br />
tada ante el juez represivo. Este último estaría, en ese momento preciso, vinculado por la decisión<br />
dada por el juez fiscal y no tendría mas que pronunciarse sobre la calificación de la infracción y el<br />
quantum de la pena.<br />
123<br />
Brieuc de Mordant de Massiac, op. cit. p. 59.<br />
— 65 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
RELACIONES ENTRE EL PROCEDIMIENTO INSPECTOR Y EL<br />
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO<br />
JESÚS MARÍA DEL PASO BENGOA<br />
Licenciado en Derecho<br />
Inspector de Hacienda del Estado<br />
SUMARIO: I) Introducción. El objeto del procedimiento de comprobación e investigación, y el o b-<br />
jeto del procedimiento administrativo sancionador. El procedimiento de comprobación como antesala<br />
del sancionador.—A. Introducción.—B. El objeto del procedimiento de comprobación e<br />
investigación, y el objeto del procedimiento administrativo sancionador.—C. El procedimiento de<br />
comprobación como antesala del sancionador.—II) Plante amiento del problema. III) El procedimiento<br />
administrativo de sanción, y el derecho constitucional a no declarar contra sí mismo y a<br />
no confesarse culpable.—A. Diversas teorías sobre la aplicabilidad al procedimiento administrativo<br />
sancionador de los principios y derechos constitucionales a no declarar contra sí mismo y a<br />
no confesarse culpable.—B. Inadmisión de la pretensión de trasladar de modo directo y sin m a-<br />
tizaciones sendos derechos constitucionales al marco del procedimiento administrativo sancionador.<br />
Razones para su rechazo.—IV) Reflexiones para la búsqueda de una solución<br />
conciliadora.—V) Análisis de cada una de las cuestiones que se consideran premisa de obligado<br />
examen en orden a la formulación de cualquier solución al problema planteado.—V.1. Inferencia<br />
de lo que en la práctica ocurriría de admitir que la traslación de los principios y derechos<br />
constitucionales del orden procesal penal –y en particular, del derecho a no declarar contra sí<br />
mismo y a no confesarse culpable– al orden administrativo sancionador, debe hacerse directamente,<br />
es decir, sin “matización” alguna.—V.2. Diferencia entre las facultades que el órgano<br />
instructor tiene en el proceso judicial penal, y las que tiene en el procedimiento administrativo<br />
de comprobación y en el de sanción.—V.3. La obligación de todos de contribuir al sostenimiento<br />
de los gastos públicos con arreglo a capacidad económica mediante un sistema tributario justo<br />
inspirado en los principios de igualdad..., Y la obligación constitucional de la administración<br />
publica de proveer a la igualdad real.—V.4. Translación matizada de los principios constitucionales<br />
del orden penal al procedimiento administrativo sancionador.—VI) Derecho positivo.—VII)<br />
Conclusiones.—PS. Unas dudas añadidas a la polémica.<br />
I. INTRODUCCIÓN. EL OBJETO DEL PROCEDIMIENTO DE COMPROBACIÓN E<br />
INVESTIGACIÓN, Y EL OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO<br />
SANCIONADOR. EL PROCEDIMIENTO DE COMPROBACIÓN COMO ANTESALA<br />
DEL SANCIONADOR<br />
A. Introducción<br />
Aunque la misma situación ya se producía en los tiempos en que el procedimiento de regularización<br />
total de la situación tributaria del contribuyente comprobado, sanción incluida, era único,<br />
la separación de los dos procedimientos, de comprobación e investigación de una parte, y de sanción,<br />
de otra, introducida para el ámbito tributario de las infracciones graves castigadas con multas pec u-<br />
— 67 —
niarias por la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, ha reavivado<br />
la polémica sobre la pertinencia o no de trasvasar al procedimiento administrativo sancionador<br />
los principios constitucionales del proceso penal en general, y del derecho a no declarar contra sí<br />
mismo y no confesarse culpable, en part icular.<br />
B. El objeto del procedimiento de comprobación e investigación, y el objeto del<br />
procedimiento administrativo sancionador<br />
Mediante el procedimiento de comprobación e investigación la Administración tributaria<br />
verifica el adecuado cumplimiento por los sujetos pasivos u obligados tributarios de sus deberes y<br />
obligaciones para con la Hacienda Pública, acopiando el conjunto de pruebas cuya aportación le corresponda<br />
con arreglo a las normas de reparto de la carga de la prueba, que es preciso incorporar al<br />
expediente para llevar al juzgador a la convicción de que tal supuesto de hecho -hecho imponible- (o<br />
su valoración) se ha producido y le es imputable a determinado sujeto pasivo que, por ello, viene obligado<br />
a pagar el tributo de que se trate, en la cuantía que se determina.<br />
En el posterior procedimiento sancionador la misma Administración tendrá que examinar<br />
si la conducta del contribuyente cuya situación tributaria acaba de comprobar, es subsumible en el<br />
tipo de la infracción tributaria y, en caso afirmativo, si se dan o no todos los elementos, requisitos y<br />
circunstancias de antijuricidad y culpabilidad precisos para concluir en la existencia de la infracción e<br />
imponer la sanción que corresponda, aportando prueba suficiente de sus afirmaciones.<br />
C. El procedimiento de comprobación como antesala del sancionador<br />
Dada la singular naturaleza y finalidad del procedimiento de comprobación e investigación,<br />
que como arriba hemos señalado consiste en la verificación del adecuado cumplimiento por los<br />
sujetos pasivos de sus obligaciones y deberes para con la Hacienda Pública, resulta obvio que el<br />
procedimiento de comprobación es previo y precede al sancionador tributario.<br />
En efecto, como las infracciones tributarias no presentan una manifestación física externa<br />
y perceptible de su producción, es precisa y necesariamente en el desarrollo del primero de los<br />
procedimientos (o en su conclusión) donde la Administración tributaria puede detectar la existencia<br />
del elemento más perceptible de la infracción tributaria: la desatención o incumplimiento por parte del<br />
sujeto pasivo de una obligación tributaria, hecho éste que constituye el elemento objetivo del injusto<br />
que luego va a ser, en su caso y si se dan las circunstancias previstas para ello, reprobado mediante<br />
la correspondiente sanción.<br />
Y esto no puede ser de otro modo porque, como muy acert adamente dice el Juez Martens<br />
1 , existe una diferencia esencial entre los “delitos ordinarios” y los “fraudes” económicos complejos:<br />
“en los casos de los delitos ordinarios el descubrimiento del delito precede casi siempre a la<br />
investigación, la cual, por regla general, busca tan solo determinar quien lo hizo, mientras que en los<br />
casos de fraude la investigación se dirige principalmente a determinar si ha existido o no un delito”<br />
Como corolario de lo dicho podemos ya concluir que siempre la comprobación e investigación<br />
de la situación tributaria del contribuyente (función que la Administración realiza a través del<br />
correspondiente procedimiento) precede en el tiempo a la detección de la posible infracción y a su<br />
sanción (función que se realiza a través del procedimiento establecido al efecto).<br />
1<br />
Vid la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 17 de diciembre de 1996 (Saunders v. United Kingdom).<br />
— 68 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA<br />
Para el eficaz desarrollo del primero de los dos procedimientos, el de comprobación e investigación,<br />
que como ya hemos dicho es primero en el tiempo, resulta imprescindible, y así lo entiende la ley<br />
procedimental –y también nuestra Constitución, como más abajo veremos –, una colaboración amplia<br />
del interesado, que se traduce en la siguiente lista (que ni pretende ser, ni lo es, exhaustiva) de prestaciones<br />
y deberes a su cargo (ex artículos 35 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria<br />
–LGT en adelante–, y 36 del Real Decreto 939/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el<br />
Reglamento General de la Inspección de los Tributos –RGIT en adelante–):<br />
a) Poner a disposición de la Administración (Inspección de Hacienda), no solo –y debidamente<br />
ordenada– la contabilidad principal y auxiliar, libros, facturas, correspondencia, document a-<br />
ción y demás justificantes concernientes a su actividad empresarial o profesional, sino también los<br />
programas y archivos en soportes magnéticos (caso de que la empresa utilice equipos electrónicos<br />
de proceso de datos).<br />
b) Permitir el examen de los justificantes de las anotaciones realizadas, y de las hojas<br />
previas o accesorias de dichas anotaciones, así como de los contratos y documentos con trascendencia<br />
tributaria. Además la Administración puede exigir al contribuyente y éste está obligado a fac ilitar,<br />
los desgloses que corresponda de los estados contables, suministrando, además, los comentarios<br />
precisos para la adecuada comprensión de la información financiera.<br />
c) Aportar cuantos documentos y antecedentes sean precisos para probar los hechos y<br />
circunstancias consignadas en las declaraciones tribut arias.<br />
d) Realizar las operaciones que fueren precisas para visualizar en pantalla o imprimir<br />
en los correspondientes listados, si la Administración así lo requiere, los datos archivados en soportes<br />
informáticos.<br />
e) Permitir la obtención de copias y fotocopias de los apuntes contables y de los demás<br />
datos que la Administración estime precisos.<br />
f) Facilitar la práctica de las actuaciones que sean necesarias para verificar las situaciones<br />
tributarias comprobadas y/o investigadas.<br />
De la simple lectura de la relación de obligaciones y deberes del sujeto pasivo, correlativas<br />
facultades de la Administración Tributaria, fácilmente se deduce que nuestra ley procedimental,<br />
que no se caracteriza precisamente por su prodigalidad a la hora de dotar de poderes a la Hacienda<br />
Pública en su lucha contra el fraude, estima necesaria e imprescindible esa colaboración y conducta<br />
activa del ciudadano para que la función pública de control pueda ser desarrollada adecuadamente.<br />
Y no podía ser de otra manera si se tiene en cuenta el trascendental objetivo de las actuaciones<br />
administrativas de comprobación e investigación, y lo complicado de su consecución. El<br />
objetivo, propósito o finalidad de estas actuaciones se enuncia de forma suficientemente descriptiva<br />
el artículo 10 RGIT que, recogiendo los mandatos contenidos en los artículos 109 y 140 de la LGT,<br />
dispone:<br />
“1. Las actuaciones de comprobación e investigación de la Inspección de los Tributos<br />
tendrán por objeto verificar el adecuado cumplimiento por los sujetos pasivos u obligados<br />
tributarios de sus obligaciones y deberes para con la Hacienda Pública.”<br />
— 69 —
Y añade (el desglose en letras es nuestro):<br />
“2. Con ocasión de estas actuaciones,<br />
a) la Inspección comprobará la exactitud y veracidad de los hechos y circunstancias de<br />
cualquier naturaleza consignados por los sujetos pasivos u obligados tributarios en<br />
cuantas declaraciones y comunicaciones se exijan por cada trib uto.<br />
b) Asimismo investigará la posible existencia de elementos de hecho u otros antecedentes<br />
con trascendencia tributaria que sean desconocidos total o parcialmente por<br />
la Administración.<br />
c) Finalmente, determinará, en su caso, la exactitud de las operaciones de liquidación<br />
tributaria practicadas por los sujetos pasivos o retenedores<br />
d) y establecerá la regularización que estime procedente de la situación tributaria de<br />
aquéllos.”<br />
Solamente, pues, con el concurso del interesado puede llegar, en su caso y si hay habilidad<br />
y suerte, a buen fin la actuación comprobadora e investigadora de la Administración tributaria. Y<br />
sin que en ningún caso queramos afirmar con esto, y ni tan siquiera insinuar, que entre esas obligaciones<br />
de colaboración del contribuyente se encuentre la de confesar a la Inspección de Hacienda<br />
dónde están sus pecados tributarios. La localización de los gazapos y la formación de la prueba de<br />
las posibles mentiras o embustes fiscales es una tarea que compete a la Inspección en esa “partida”<br />
que juega con el contribuyente, pero que en buena lid precisa, por lo menos, por lo menos, y lo digo<br />
por lo que luego veremos, que, aunque con cartas marcadas, éste se siente enfrente.<br />
? En el desarrollo del procedimiento sancionador, e incluso como condición de su inicio,<br />
el instructor necesita conocer con carácter previo a cualquier actuación el dato relat i-<br />
vo al elemento objetivo del tipo de la infracción (que se ha dejado de ingresar una<br />
cantidad, en los supuestos en que el tributo se exige por el sistema de autoliquidación;<br />
que no se ha presentado la declaración a que el contribuyente venía obligado,<br />
o que la presentada no es veraz, en los supuestos de tributos cuya gestión se inicia<br />
mediante el sistema de declaración, que va seguida de liquidación administrativa,<br />
que se ha disfrutado u obtenido indebidamente determinado beneficio fiscal, exención,<br />
desgravación o devolución por un importe concreto...). Y acontece que este dato<br />
se habrá obtenido, necesariamente 2 y como ya hemos dejado apuntado más<br />
arriba, dentro del procedimiento de comprobación e investigación.<br />
Se presenta así el procedimiento de comprobación e investigación, repetimos, como una<br />
especie de antesala del sancionador, teniendo la prueba obtenida en aquél una verdadera ambivalencia:<br />
sirve para él mismo (para formular y sustentar la propuesta de regularización con que se ultima<br />
el procedimiento de comprobación), y también sirve para el de sanción, de modo y manera que a<br />
la postre y en resumidas cuentas resulta (y he aquí el núcleo central de la problemática que estudiamos)<br />
que datos, pruebas o antecedentes recogidos en el procedimiento de comprobación, y acaso<br />
obtenidos con la colaboración anímicamente forzada del contribuyente en cumplimiento de su “deber<br />
de colaboración” tributaria en el desarrollo de ese procedimiento, pueden desembocar en la impos i-<br />
ción de sanciones.<br />
2<br />
De otra forma no se abriría jamás expediente sancionador por infracción tributaria grave, pues no se tendría noticia alguna de<br />
conducta presuntamente irregular que perseguir.<br />
— 70 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Y es frente a esa ambivalencia y sus consecuencias contra lo que se levantan y claman<br />
airadas voces de la doctrina patria, toda vez que se entiende (entiende ese importante sector de la<br />
doctrina) que la “obligación de colaborar” con la Administración en un procedimiento de comprobación<br />
puede suponer una inadmisible violación del derecho constitucional del interesado a no declarar contra<br />
sí mismo y a no confesarse culpable cuando, como es el caso, a continuación el resultado de esa<br />
colaboración forzosa (es decir, los datos, informes y antecedentes obtenidos gracias a ella en el procedimiento<br />
de comprobación) se trasladan, arrastran, llevan o trasvasan a un procedimiento sancionador<br />
abierto contra el propio contribuyente, burlando la Administración con esta forma de obrar y en<br />
perjuicio del administrado aquellas garantías que constitucionalmente acompañan –dicen– a este<br />
último procedimiento.<br />
III. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN, Y EL DERECHO<br />
CONSTITUCIONAL A NO DECLARAR CONTRA SI MISMO Y A NO<br />
CONFESARSE CULPABLE<br />
A. Diversas teorías sobre la aplicabilidad al procedimiento administrativo sancionador de los<br />
principios y derechos constitucionales a no declarar contra si mismo y a no confesarse culpable<br />
Es ya criterio jurisprudencialmente admitido que los derechos cons agrados en el artículo<br />
24 CE. 3 no tienen por que ser exclusivos del proceso judicial penal, sino que, por lo que aquí nos interesa,<br />
también son trasladables, en algunos casos y con ciertos matices, al ámbito del régimen administrativo<br />
sancionador.<br />
Y uno de esos derechos, el penúltimo en el orden de enunciación del precepto, que no<br />
de importancia, es el derecho de todas las personas a no declarar contra sí mismos y a no confesarse<br />
culpables.<br />
En su significación más estricta este derecho incluye o incorpora la opción del procesalmente<br />
imputado a guardar el silencio más absoluto sobre todo lo que se le pregunte y a no colaborar<br />
en nada, sino todo lo contrario, en el esclarecimiento de los hechos enjuiciados, siendo facultad suya<br />
mentir en todo lo que convenga a su defensa, interponiendo cuantos obstáculos encuentre a su alcance.<br />
Si se admitiese la transposición en tales términos y sin más matizaciones de este derecho,<br />
inicialmente previsto en el texto constitucional para los procesos judiciales en general, y para el<br />
judicial penal en particular, al ámbito del procedimiento administrativo sancionador, como gran parte<br />
de la doctrina española pretende de hecho, resultaría que el presunto infractor que no colaborase (o<br />
3<br />
Dispone el artículo 24 CE.:<br />
“1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e<br />
interese legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.<br />
2. Asimismo todos tienen derecho a Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser<br />
informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a<br />
utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la<br />
presunción de inocencia.”<br />
— 71 —
que incluso llegara a obstaculizar con hechos positivos) con la comprobación, investigación y concreción<br />
de los hechos a la postre determinantes (junto con otros elementos) de la comisión de la infracción,<br />
estaría actuando de forma correcta e irreprochable, en pleno uso y legítimo ejercicio de su<br />
derecho.<br />
Ahora el problema se reconduce, pues, a determinar si el derecho a no declarar contra sí<br />
mismo y a no autoinculparse es trasladable con su significación de allí, en el proceso penal, al ámbito<br />
del procedimiento administrativo sancionador.<br />
Y ello porque, en caso de respuesta afirmativa, que advertimos desde ahora, no compartimos,<br />
la cuestión quedaría zanjada en una de estas dos maneras 4 , a cual más insatisfactoria:<br />
a) O bien se opta, como propugna algún sector de la doctrina, por anticipar las garantías<br />
procesales penales al procedimiento de comprobación e investigación, acogiendo de este modo ya<br />
en el procedimiento administrativo de comprobación e investigación previo a la apertura del subs i-<br />
guiente procedimiento sancionador, el derecho del contribuyente a no declarar contra sí mismo y a no<br />
autoinculparse en relación, incluso, con el elemento objetivo del injusto (esto es, con la producción<br />
misma del hecho imponible o su valoración), en cuyo caso si bien se respetaría lo que este sector<br />
doctrinal entiende por “puridad” del ulterior procedimiento sancionador (por cuanto a dicho procedimiento<br />
sancionador no se “arrastraría” ningún dato ni prueba obtenidos coactivamente ni en virtud de<br />
obligación legal alguna de colaboración del contribuyente con la Administración en el procedimiento<br />
de regularización de su situación tributaria), se produciría un anunciado, rotundo y absoluto fracaso<br />
de la actuación comprobadora e investigadora de la Administración tributaria, dejando baldío y carente<br />
de significado real tanto el mandato constitucional sobre la generalidad y capacidad en la contribución<br />
al sostenimiento de las cargas públicas (sin colaboración no hay cuota), como el ius puniendi del<br />
Estado (sin cuota no hay sanción).<br />
b) O bien se opta por aplicar el derecho constitucional indicado (derecho a no declarar<br />
contra sí mismo y a no autoinculparse) a sólo el procedimiento sancionador decretando, como condición<br />
o esencia de aplicación de esta doctrina, la incomunicabilidad de datos de uno a otro procedimiento,<br />
en cuyo caso, si bien se podrá obtener éxito en la actuación administrativa tendente a la<br />
regularización de la situación tributaria del contribuyente, quedará prácticamente anulada la posibilidad<br />
de cualquier ulterior sanción contra el defraudador que, adecuadamente asistido, ya se encargará<br />
de buscar, y encontrar, invalidando con ello para siempre el procedimiento sancionador, algún punto<br />
de “contaminación” de este procedimiento por razón de datos, pruebas o circunstancias “incriminantes”<br />
aportadas por él “coactivamente” en el desarrollo del previo procedimiento de comprobación y<br />
traídas después al de sanción.<br />
A nuestro juicio cualquiera de las dos soluciones resulta incompatible, tanto con el mandato<br />
del artículo 31 C.E., cuando ordena a todos (y a los poderes públicos velar por ello) contribuir al<br />
sostenimiento de las cargas públicas con arreglo al principio de capacidad económica, como con el<br />
del artículo 9.2 del mismo Cuerpo Legal, cuando obliga a los Poderes Públicos a promover la “igualdad<br />
real” de todos ante la Ley.<br />
4<br />
De una tercera posición, la defendida por Zornoza Pérez, Juan Lozano y Clara Jiménez [según la cual el problema de la<br />
comunicabilidad de uno (el de comprobación e investigación de la situación tributaria del contribuyente) a otro procedimiento (el<br />
de sanción) quedaría resuelto si se tiene en cuenta que en el primero sólo (y nada más) se puede comprobar e investigar la<br />
producción del hecho imponible y el monto de la cuota dejada de ingresar en la mayoría de los casos, y que si bien eso constituye<br />
el “elemento objetivo” de la posible infracción cometida, que ya viene “arrastrado” como tal al procedimiento sancionador<br />
(sin necesidad de volverlo a probar en el procedimiento sancionador), en este deben acreditarse e incorporarse los otros elementos<br />
determinantes de la apreciación de la existencia de una infracción (la antijuricidad, y las posibles causas de justific a-<br />
ción, la culpabilidad y la punibilidad)] nos ocuparemos más adelante.<br />
— 72 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
En efecto, si se optase por la solución a) y se admitiese como correcta y respetase la “licitud”<br />
de una posición tancredítica del contribuyente (que en el “legítimo” ejercicio de su derecho ni<br />
siquiera aportará los libros de contabilidad –y no digamos, ya, otros documentos, antecedentes o<br />
información–, por si acaso esa información que ahora suministra tuviese después consecuencias<br />
adversas en el procedimiento sancionador que contra el mismo se abra), parece evidente ?es y resulta<br />
evidente para quien conoce desde dentro y sabe lo que da de sí un procedimiento de comprobación<br />
e investigación de una situación tributaria cuando el interesado no facilita dato alguno sobre la<br />
realidad objeto de comprobación? que en una sociedad como la actual, la de aquí y ahora, jamás se<br />
llegaría, no ya al éxito total, sino ni tan siquiera a una aproximación razonablemente aceptable ni sólidamente<br />
sostenible en el descubrimiento de las reales capacidades económicas aunadas a los<br />
hechos imponibles definidos.<br />
Decantarse por opción b) supondría tanto como renunciar definitivamente, en gran parte<br />
de los supuestos (todos aquellos en que el contribuyente haya colaborado con la Administración “a la<br />
fuerza”, o sea, prácticamente en todos los casos), a la posibilidad de sancionar los incumplimientos<br />
fiscales voluntarios. Y siendo eso gravísimo no es lo peor, pues si la omisión voluntaria o injustificable<br />
del pago de los tributos no lleva aparejada una sanción, es decir, una reprobación seriamente dolorosa<br />
para el infractor, que le inflija un daño grave, la eficacia del sistema tributario entero quedaría sometida<br />
a la condición de que el contribuyente quiera o no quiera, sin más explicaciones, pagar los<br />
tributos, lo cual es en todo caso inaceptable.<br />
Si, en una posición diametralmente opuesta, se diese una respuesta absolutamente negativa<br />
a la posibilidad de que el derecho a no declarar contra sí mismo y a no autoinculparse previsto<br />
en el artículo 24.2, in fine, de la Constitución, sea trasladable, bajo ningún concepto y con ningún<br />
alcance ni matización, al procedimiento administrativo sancionador, se estaría negando en absoluto la<br />
idea muy arraigada de que los principios inspiradores del proceso penal son, al menos en cierto modo<br />
y con determinadas condiciones, trasladables al orden administrativo sancionador.<br />
B. Inadmisión de la pretensión de trasladar de modo directo y sin matizaciones sendos<br />
derechos constitucionales al marco del procedimiento administrativo sancionador.<br />
Razones para su rechazo<br />
Particularmente aceptamos con la doctrina, no podía ser de otra forma, que el derecho<br />
a no declarar contra sí mismo se encuentra calificado como un “derecho humano” implícitamente<br />
incluido en el artículo 6 de la Convención Europea de Derechos Humanos a que nuestro País pertenece<br />
5 .<br />
También entendemos, cómo no, que las construcciones de los elementos clásicos del<br />
delito (sobre la acción, tipicidad, antijuricidad, culpabilidad y punibilidad), y las relativas a las circunstancias<br />
determinantes de su exclusión o de la pena (causas de justificación, de exculpación y excusas<br />
absolutorias) son trasladables, casi con calco, desde la teoría del delito a la de la infracción administrativa<br />
en materia tributaria, y que, en consecuencia, no son admisibles las sanciones automáticas<br />
(sin acreditación de la culpabilidad del presunto infractor), como no lo han sido nunca en período<br />
constitucional, aunque gran parte de la doctrina y políticos no hayan parecido enterarse de ello a juzgar<br />
por sus diatribas contra esas, más que supuestas, fantasmas, sanciones automáticas que en su<br />
vida han visto aunque sí criticado reiterada y furibundamente.<br />
5<br />
Convenio de 4 11 1950, ratificado por España por Instrumento de 26 9 1979 (BOE n. o 243, de 10 10 9).<br />
— 73 —
Lo que nos cuesta más admitir, no lo aceptamos, y este punto es muy importante en orden<br />
a la búsqueda de la solución al problema, es la premisa, que casi se nos llega a presentar como<br />
verdad revelada y por tanto indiscutible, de que todos los derechos fundamentales que enuncia el<br />
artículo 24 de la Constitución Española, y en particular el derecho a no declarar contra sí mismo y a<br />
no confesarse culpable, sean trasladables sin más y en toda su extensión al ámbito del procedimiento<br />
administrativo sancionador. Y la cuestión es trascendente por cuanto tal premisa constituye el punto<br />
de partida del que de forma más o menos encubierta arrancan las diversas construcciones de la doctrina<br />
patria.<br />
Y no la aceptamos, cuando menos, por las cinco razones siguientes:<br />
1. a En primer lugar, porque ese derecho, que junto al resto de derechos enunciados en<br />
el apartado 2 del artículo 24 de la CE integra lo que la doctrina constitucionalista sintetiza con la expresión<br />
“derecho a un proceso penal con garantías”, está originariamente previsto para el proceso<br />
penal, y no para el procedimiento administrativo sancionador, siendo:<br />
a) de una parte, justa y equilibrada contrapartida o contrapeso a las importantísimas facultades<br />
investigadoras de los hechos y acontecimientos criminales que la Ley procesal<br />
penal otorga a los órganos jurisdiccionales, y de las que no disponen los<br />
órganos administrativos;<br />
b) de otra, garantía máxima del inculpado ante un reproche que, por regla general,<br />
puede llevar aparejada una pena privativa de un derecho fundamental como es el de<br />
la libertad.<br />
2. a En segundo lugar, porque, aunque a pesar de lo dicho arriba se aceptase que el derecho<br />
a no declarar contra sí mismo fuese trasladable desde el ámbito del proceso penal al del procedimiento<br />
sancionador administrativo, lo sería en todo caso “con matices ”, y no, por tanto, pura y<br />
simplemente como de modo reiterado y sin discusión o planteamiento alguno lo afirma y da por supuesto<br />
en sus publicaciones y conferencias gran parte de la doctrina tributarista.<br />
Cuales sean esos “matices” que la jurisprudencia constitucional anuncia en general para<br />
el trasvase de los principios constitucionales del proceso penal al procedimiento administrativo (entre<br />
otras y fundamentalmente, la Sentencia 76/1990, de 26 de abril), es algo que queda pendiente de<br />
concreción por la doctrina científica y por los Tribunales de Justicia.<br />
3. a En tercer lugar, porque en la labor de búsqueda de esos matices que en algún modo<br />
deben limitar o condicionar la traslación, deben estar muy presentes los resultados de la solución a<br />
que se llegue, bien entendido que junto a las normas de tutela de los derechos individuales, hay otras<br />
normas de igual rango que defienden intereses contrapuestos a los de un individuo aisladamente<br />
considerado, los de toda la colectividad, que también son dignos de tutela constitucional que debe ser<br />
ejercida. Nos estamos refiriendo al deber constitucional (ya presente en la Declaración de Derechos<br />
del Hombre y del Ciudadano de 1789 –art. 13–, y después en todas las Constituciones españolas, de<br />
1837, 1869, 1876, y 1931; después en el Fuero de los Españoles –art. 9–, y actualmente en el art ículo<br />
31 de la Constitución de 27 de diciembre de 1978) que se impone a todos los ciudadanos de contribuir<br />
al sostenimiento de las cargas públicas , y que implica el correlativo derecho que se otorga a la<br />
sociedad para exigir de los poderes públicos el desarrollo de las actuaciones que sean precias para<br />
que esa obligación sea cumplida.<br />
4. a Porque además de la obligación de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas,<br />
y precisamente para hacer efectiva dicha obligación, el artículo 31 CE establece, como veremos<br />
— 74 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
más adelante y en interpretación del propio Tribunal Constitucional, la obligación de colaboración<br />
positiva de los contribuyentes con la Hacienda Pública en la comprobación de su situación tributaria.<br />
5. a Por último porque, además del deber constitucional de contribución al sostenimiento<br />
de las cargas públicas y como ya anticipábamos, el propio texto constitucional (art. 9.2) establece la<br />
obligación de los poderes públicos de promover la “igualdad real” de todos ante la ley, situación que<br />
en modo alguno se podrá alcanzar en el ámbito tributario, sino todo lo contrario, como también veremos<br />
más adelante, si previamente no se establece la colaboración con la Administración como deber<br />
ineludible del contribuyente.<br />
Nos resistimos a aceptar pacíficamente una interpretación del alcance y contenido de diversos<br />
principios constitucionales que en un momento dado pueden aparecer enfrentados (art. 24<br />
versus 31 y 9.2 CE), que concluya en una tesis de la cual resulte que se otorguen en todo caso y “por<br />
si acaso” tales derechos al contribuyente que se anule de facto por completo la efectividad de la obligación<br />
de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas. Y eso es exactamente lo que ocurriría si<br />
el derecho a no declarar contra sí mismo y a no autoinculparse se entendiese trasladable sin más y<br />
con la amplitud con que está reconocido en el ámbito del proceso judicial penal, al procedimental<br />
administrativo sancionador.<br />
No resuelven el problema, si es que en el análisis queremos tocar tierra y atender a las<br />
posibilidades reales que un procedimiento de comprobación e investigación tributaria ofrece, soluciones<br />
como la dada a finales de 1995 por el Profesor R. Falcón y Tella 6 (anterior, por tanto, a la separación<br />
de procedimientos, y refiriéndose exclusivamente a los supuestos en que de las actuaciones de<br />
gestión puedan resultar sanciones), y que traemos aquí a colación al haberlas visto invocadas e incluso<br />
aplaudidas por distintos profesionales y profesores universitarios en varias revistas especializadas,<br />
cuando al tratar esta cuestión y para respetar el derecho constitucional de no autoinculpación en<br />
la infracción defiende, al menos como solución alternativa a otra igual de insatisfactoria, lo que hoy<br />
(tras la separación de procedimientos) sería anticipar al ámbito del procedimiento de comprobación e<br />
investigación previo al sancionador, el derecho constitucional a no declarar contra sí mismo y a no<br />
confesarse culpable.<br />
No son aceptables, no al menos cuando se otorga a esos derechos la amplitud que se<br />
les da en el comentario de referencia. A juicio de su autor la atribución de esos derechos implica facultar<br />
al contribuyente sometido a un procedimiento de comprobación e investigación a no colaborar<br />
en nada, absolutamente en nada en el desarrollo de dicho procedimiento. Podría así –en palabras del<br />
autor– no enseñar los libros y negarse a facilitar datos, informes o antecedentes con trascendencia<br />
tributaria, para él mismo o para terceros, que se le requieran..., lo mismo que si no llevara libros ni<br />
conservara antecedente alguno relacionado con el hecho imponible.<br />
Lo cual, continúa el autor, “simplemente” (las comillas son nuestras) supone técnicamente<br />
que la Administración no tiene derecho a obtener la documentación en poder del sujeto pasivo, y<br />
menos aún a adoptar medidas cautelares al amparo del artículo 142.3 LGT.<br />
La verdad es que no se que quiere decir el autor al hacer la manifestación que antecede,<br />
ni cual es el discurso lógico que utiliza para dar el salto desde la afirmación contenida dos párrafos<br />
más arriba hasta este corolario (en negrilla); pero si de verdad quiere decir lo que literalmente se lee,<br />
6<br />
Revista Quincena Fiscal, segunda quincena de diciembre, Editorial del número 22 del año 1995: “Un giro trascendental en la<br />
jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo con incidencia inmediata en el procedimiento inspector: el derecho a no declarar”,<br />
partiendo de la sentencia de 25 de febrero 1993 (Funke, Asunto 82/1991), y de la sentencia de 24 de febrero 1994 (Bendenoun,<br />
Asunto 3/1993).<br />
— 75 —
esto es, que durante el desarrollo de una actuación de comprobación e investigación, si el interesado<br />
no quiere, la Administración no tiene derecho a obtener la documentación y demás medios de prueba<br />
que halle en poder del sujeto pasivo, y que tampoco puede adoptar medidas cautelares, incautación<br />
incluida, y si resultase además que ello es jurídicamente correcto y así lo santificasen los Tribunales<br />
de Justicia, tendríamos que rendirnos a la evidencia y concluir que nuestro sistema tributario, más<br />
que el “sistema tributario justo” que predica nuestra Constitución (art. 31), sería en ese caso una cosa<br />
(que no “sistema”) seudotributaria (que no tributario, al carecer del poder de coacción) caótica (por<br />
razones obvias).<br />
Claro, que en ese caso, supuesto ese derecho, y para que el caos fuese total, imagino<br />
que por la misma razón (que confieso ignorar completamente), tampoco podría la Administración<br />
efectuar ningún acto de ejecución forzosa para la obtención de la pruebas que precise para la formación<br />
del expediente, formulación de la propuesta de regularización y práctica de la liquidación en su<br />
caso, ni entrar en el domicilio fiscal del contribuyente para los mismos menesteres, aunque la autoridad<br />
judicial lo autorizase, ¡no digamos ya efectuar un registro¡, ni proceder al levantamiento del secreto<br />
bancario del contribuyente...<br />
Y tampoco nos vale como panacea, contrapunto o compensación de semejante mutilación<br />
de facultades administrativas, que a cambio la Administración tributaria pueda, como se nos dice<br />
7 , proceder a determinar la renta o cuantía defraudada en el tributo de que se trate a través de una<br />
“estimación indirecta”, con la imposición también de las sanciones por las infracciones graves que<br />
hayan logrado acreditarse, equiparándose de este modo la situación de quien no lleva libros o no<br />
conserva las facturas u otros antecedentes con trascendencia tributaria (y por tanto le resulta mat e-<br />
rialmente imposible facilitar tales documentos a la Inspección) con la de aquellas personas que teniendo<br />
en su poder dicha documentación optan por no facilitarla al actuario, porque piensan que<br />
puede resultar perjudicial a sus intereses (la cursiva, a modo de pellizco para constatar mi estado de<br />
vigilia, es mía).<br />
IV. REFLEXIONES PARA LA BÚSQUEDA DE UNA SOLUCIÓN CONCILIADORA<br />
Desechadas por sus consecuencias soluciones como las propuestas, nos toca buscar<br />
esos “matices”, tras los cuales y solo después de ellos, es posible trasladar al ámbito administrativo<br />
sancionador los derechos constitucionales a no declarar contra sí mismo y a no<br />
confesarse culpable.<br />
A mi juicio, si queremos salir de ese callejón ciego a que de otra forma nos vemos todos<br />
abocados, y que a nadie, salvo a los defraudadores y su entorno puede satisfacer, la solución pasa<br />
por tener presentes, y evaluar, los siguientes extremos:<br />
1) En primer lugar es preciso hacer un ejercicio de imaginación o representación mental<br />
de lo que en la práctica ocurriría de admitir, doctrina que rechazamos, que la traslación<br />
de los principios y derechos constitucionales del orden procesal penal –y en<br />
particular, del derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable– al<br />
7<br />
R. Falcón y Tella, en la publicación consignada en la nota a pié de página anterior.<br />
— 76 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
orden administrativo sancionador, debe hacerse directamente, es decir, sin “matización”<br />
alguna.<br />
Ese ejercicio de imaginación debe practicarse de forma documentada, seria, responsable<br />
y realista, esto es, con un mínimo de conocimiento de causa, en relación<br />
con las dos posibilidades que más arriba hemos presentado: de una parte, para el<br />
caso de que se optase por anticipar al procedimiento de comprobación e investigación<br />
aquellos derechos constitucionales; y, de otra, para el caso de la solución alternativa,<br />
esto es, de aplicar tales derechos a sólo el procedimiento sancionador, con la<br />
consiguiente incomunicabilidad a este procedimiento de los datos obtenidos en el de<br />
comprobación. Porque las conclusiones que saquemos pueden condicionar la solución<br />
que se proponga.<br />
2) En segundo lugar hay que examinar las diferencias existentes en la otra cara de la<br />
moneda, esto es, las diferencias de facultades que el órgano instructor tiene en el<br />
proceso judicial penal, y las que tiene en el procedimiento administrativo de comprobación<br />
y en el de sanción administrativa.<br />
Y ello porque muy bien puede ocurrir que si ahondamos en el fondo y razón de ser<br />
de las cosas lleguemos a concluir que los derechos y garantías constitucionales del<br />
proceso judicial penal se encuentran plenamente justificados en esa sede por motivo<br />
de que, a cambio o en contrapartida, la Administración de Justicia dispone de tales<br />
facultades de investigación que, pese a las limitaciones de actuación que los derechos<br />
constitucionales del inculpado comporta, aquélla puede llegar, al menos en un<br />
numero razonable de supuestos, al descubrimiento del delincuente y a su castigo.<br />
Sin que algo parecido ocurra en vía procedimental....<br />
3) En tercer lugar y como ya anticipábamos, debemos tener muy presentes en nuestro<br />
análisis y búsqueda de soluciones los deberes, también constitucionales, de general<br />
contribución al sostenimiento de las cargas públicas con arreglo a la capacidad ec o-<br />
nómica, y el de hacer efectivo el principio de igualdad de todos ante la ley, que comportan<br />
la posibilidad de la construcción entre todos del Estado social y democrático<br />
de Derecho que la Constitución proclama (art. 1), correlativos derechos de la sociedad<br />
inocente, que también suponemos deben ser respetados con la misma intens i-<br />
dad que los de los presuntos infractores. Porque, en definitiva, la interpretación de<br />
cualquier precepto normativo (y en este caso nos referimos al artículo 24 C.E.) debe<br />
hacerse dentro del contexto conjunto del Ordenamiento Jurídico.<br />
4) En siguiente lugar y para salvar el muro aparentemente infranqueable que a cualquier<br />
solución se opone, hay que desechar la línea argumental de muchos estudiosos<br />
de la materia que parece partir de un determinado paradigma –el sistema penal–<br />
cuyos principios –recogidos en la Constitución y en el Código Penal– serían enteramente<br />
aplicables, sin excepciones ni modulaciones, en el ámbito administrativo sancionador,<br />
de suerte que cualquier apartamento de tales principios por las normas<br />
administrativas sancionadoras determinaría fatalmente su contradicción con la Constitución.<br />
5) Por último advertimos desde ahora que dejamos al margen de nuestras consideraciones<br />
el estudio (y por tanto conclusiones) de la excepcional y complejísima situación<br />
que provoca el caso de actuaciones de comprobación que, iniciadas en vía<br />
administrativa, posteriormente y en un momento dado desembocan en un proceso<br />
— 77 —
por delito fiscal o contra la Hacienda Pública, cuando en el desarrollo del procedimiento<br />
administrativo que precede al proceso penal se ha contado con la colaboración<br />
del contribuyente, y no se le ha advertido de sus derechos constitucionales a no<br />
declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable, cuyo análisis, que a mí me desborda<br />
por completo, se efectuará en estas mismas Jornadas por el Abogado y Cat e-<br />
drático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Profesor Dr. Javier Boix.<br />
Con la excepción anunciada (y en cuya solución, intuimos, mucho tendrá que ver el<br />
conocimiento –datos previos– que antes de iniciar las actuaciones tenga la Administración<br />
tributaria en relación con lo que persiga) pasamos a continuación al examen<br />
de cada uno de los puntos anteriores.<br />
V. ANÁLISIS DE CADA UNA DE LAS CUESTIONES QUE SE CONSIDERAN<br />
PREMISA DE OBLIGADO EXAMEN EN ORDEN A LA FORMULACIÓN DE<br />
CUALQUIER SOLUCIÓN AL PROBLEMA PLANTEADO<br />
V.1.<br />
Inferencia de lo que en la práctica ocurriría de admitir que la traslación de los principios y<br />
derechos constitucionales del orden procesal penal –y en particular, del derecho a no<br />
declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable– al orden administrativo<br />
sancionador, debe hacerse directamente, es decir, sin “matización” alguna<br />
a)—De esta primera cuestión, en su vertiente de anticipación al procedimiento de comprobación<br />
e investigación de los derechos constitucionales a no declarar contra sí mismo y a no confesarse<br />
culpable, ya hemos hablado algo antes, y concluido en el caos que se provocaría. Pero dada<br />
la trascendencia de esta premisa en orden a la solución que se adopte, vamos a insistir en ello de<br />
modo más gráfico y detenido. Las conclusiones vendrán entonces por sí mismas.<br />
Como muy bien sabe el auditorio a que me dirijo, si a todos los contribuyentes que cada<br />
año se someten a inspección en nuestro País se les admitiese negar su colaboración en los términos<br />
más arriba descritos, en esa especial modalidad de desobediencia cívica, e hiciesen uso de esa opción,<br />
como previsiblemente ocurriría, es obvio que solo las rentas del trabajo y otras sometidas a retención<br />
se podrían regularizar (y con muchas reservas 8 ) en el régimen de estimación directa (ese que<br />
la Norma Fundamental quiere y único a través del cual se mide de forma real e individual la capacidad<br />
económica constitucionalmente llamada a contribuir).<br />
Para la comprobación del resto de rentas (primordialmente de las empresariales y profesionales,<br />
individualmente de mayor cuantía que las procedentes del trabajo personal), habría que<br />
acudir a un procedimiento residual, impreciso por definición que, previsto como mal menor y último<br />
remedio para supuestos muy limitados en número y excepcionalísimos en su producción (prácticamente<br />
desconocido en los supuestos de las grandes empresas), trata de “estimar” (que no de determinar),<br />
en términos de simple probabilidad, las rentas obtenidas por el contribuyente comprobado. En<br />
8<br />
En función de que al pagador (que por definición se podría acoger al régimen del silencio) le interese o no declarar las cantidades<br />
abonadas (para él, gasto).<br />
— 78 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
definitiva la admisión de la solución que criticamos provocaría la generalización del régimen de estimación<br />
indirecta, cuyos resultados se alejan, por definición, de la capacidad económica al gravar, in<br />
extremis y como solución de emergencia, última y mala, una magnitud distinta (inferior o superior) a la<br />
real.<br />
¿Se imaginan Uds. a un médico diagnosticando una posible enfermedad de un ciudadano<br />
sin saber tan siquiera si está enfermo, ni examinarle, ni disponer de análisis, radiografías, endoscopias,<br />
resonancias magnéticas u otras pruebas o contrastes a los cuales se niega, y mirándole solo<br />
su aspecto externo?. ¿Y a un mecánico detectando el posible fallo de un vehículo sin permitirle oír su<br />
ruido ni acceder a su motor?. ¿Cuanto tiempo tardarían uno y otro en realizar su cometido? ¿Que<br />
porcentaje o posibilidades de acierto darían los resultados ofrecidos?. ¿Se atrevería alguno de ellos a<br />
defender como peritos y responsablemente ante un Tribunal la “alta” probabilidad de acierto de su<br />
dictamen?. ¿Y el Tribunal a dictar sentencia confirmando el diagnóstico del profesional cuando en el<br />
acto del juicio el presunto paciente o el dueño del vehículo le ofrecen datos que revelan el posible<br />
error del perito?.<br />
Y si no les gusta estos ejemplos y prefieren alguno más próximos a nosotros, les pondré<br />
otros que pudieran ser dolorosamente realistas: ¿Se imaginan un Inspector de Hacienda, o media<br />
docena de ellos, que para el caso es lo mismo, comprobando una empresa que facture un billón de<br />
pesetas, o 700 mil millones, o 300 mil millones, con una plantilla de 20 mil trabajadores, sin que la<br />
misma permita el examen de su contabilidad y documentos soportes?. ¿O cualquier corporación industrial,<br />
o entidad bancaria, o compañía aseguradora, o gran superficie, o fábrica de calzado, o explotación<br />
agrícola, o lo que Uds. quieran ....?.<br />
O, para ser más modestos, ¿se imaginan ustedes a la Inspección de Hacienda haciendo<br />
una estimación indirecta de los rendimientos obtenidos, por ejemplo, por un Abogado, profesional<br />
independiente, que no cumplimente los libros registros a que la legislación fiscal le obliga, y que además<br />
niegue su colaboración con la Administración en orden a la comprobación de su situación tribut a-<br />
ria? ¿Por donde empezamos?, ¿donde compramos la bola de cristal?.<br />
Si, en el ejemplo que proponemos, ocurriese que el profesional en cuestión ha defraudado<br />
a Hacienda (cosa que a priori la Administración desconoce), y tenido buen cuidado de declarar<br />
una cifra de ingresos que cubra las actuaciones que dejan rastro (actuaciones judiciales, ante el FO-<br />
GASA y organismos oficiales, las efectivamente facturadas, y las que hayan devengado unos honorarios<br />
que por cualquier causa hayan sido ingresados en cuentas bancarias a su nombre), y además<br />
ocurriese que la Inspección tuviese la fortuna de “pillar” (y probar, que habría que ver cómo) unos<br />
ingresos no declarados, por ejemplo de tres servicios, y con ello hubiera logrado demostrar la falsedad<br />
de la cuenta de explotación declarada, ¿cómo “estimará” a continuación los servicios no declarados?,<br />
¿cuantos?, ¿por qué importe?, ¿por qué tiene que haber más?, ¿en base a que estudios,<br />
métodos, poderes o “revelaciones” se contesta a todas estas preguntas?. ¿Quien tiene valor, salero y<br />
garbo para defender esa estimación como correcta y no frívola o caprichosa ante un Tribunal?.<br />
Y si ante semejante perspectiva de ridículo tan importante la Administración tributaria optase<br />
por limitarse a agregar a la autoliquidación practicada por nuestro Abogado únicamente los ingresos<br />
efectivamente descubiertos y acreditados, ¿para qué le ha servido a la Inspección la<br />
existencia de la pretendida panacea llamada “estimación indirecta”?. ¿Qué legión de Inspectores se<br />
necesitaría para llegar a nada o a casi nada?.<br />
¿Qué alma ingenua, cándida o angelicalmente inocente puede creer, si es que sabe de<br />
qué habla, que el régimen de estimación indirecta puede resolver el problema con carácter general?.<br />
— 79 —
Pero no acaban aquí, en el resultado nefasto, los males de la estimación indirecta. Ni<br />
mucho menos. Porque si es malo en sí mismo y por la discriminación que ello implica, que las rentas<br />
del trabajo (y otras sometidas a retención) queden sometidas a imposición por su integridad mientras<br />
que las empresariales y profesionales lo son solo y en el mejor de los casos por mera estimación, con<br />
la consiguiente consecuencia de que los trabajadores tengan que cubrir el déficit provocado por lo<br />
dejado de pagar por los que pueden ocultar sus rentas (haciendo realidad lo que un ser muy querido<br />
para mí siempre me decía, yo creía que en plan de broma,: “el listo vive del tonto, y el tonto de su<br />
trabajo”), es o puede ser aún peor todavía que (como hemos visto una y otra vez) el contribuyente<br />
que “haya optado” por ocultar a la Administración sus libros y papeles en el procedimiento de comprobación<br />
e investigación, espere tranquilamente y con cierto divertimento a ver el resultado de las<br />
cartas echadas sobre la mesa por la Inspección...<br />
Y después, si la “estimación” es técnicamente “débil” ?cosa que resultará muy probable si<br />
además se compara –como necesariamente hará el Juzgador– la “limitada” calidad de las apreciaciones,<br />
cifras y aproximaciones que en un régimen así generalizado pueda llevar a los autos la Administración,<br />
con los datos exactos, precisos y aplastantes que de contrario y por razones obvias pueda<br />
presentar en su defensa el interesado?, ocurrirá que nuestro contribuyente acudirá a los Tribunales en<br />
demanda de auxilio contra las tropelías administrativas, sentándose a continuación a esperar pacientemente<br />
durante largos años, y cuantos más mejor, a la providencial y segura sentencia que anule,<br />
pulverizándola, la injusta e improcedente regularización efectuada por la Administración mediante tan<br />
perverso régimen estimativo.<br />
Entonces, cuando varios años (¿3, 4, 5...?) más tarde el asunto vuelva a sede administrativa,<br />
si es que, en el mejor de los casos y siempre discutible, a la Administración tributaria se le<br />
permite “apuntar” otra vez (en términos del Tribunal Superior de Justicia de Valencia) y no se considera<br />
que la cuestión está ya definitivamente zanjada, sucederá:<br />
– Que el o los funcionarios que entonces, en los primeros intentos, habían actuado y<br />
conocían el expediente que ellos mismos habían instruido, se hallarán ahora ya en mejor vida (aunque<br />
no sea más que por ascensos debidos al devengo de trienios) y posiblemente en localidad distinta,<br />
más próspera y ruidosa, ocupados en asuntos diferentes.<br />
– Que, si se entiende que la “nueva” actuación no es tal, sino mera continuación de la<br />
primeramente iniciada, no restará ya tiempo para analizar los datos y efectuar un estudio del que<br />
resulte otra propuesta de regularización, por cuanto que, dada la limitación legal del tiempo de duración<br />
de las actuaciones inspectoras (1 año, o 12 más 12 meses), éste ya se habrá consumido en el<br />
primer intento, con lo que, vistos los efectos que produce la transgresión del plazo de duración de las<br />
actuaciones, y los ejercicios o períodos impositivos a que las actuaciones se referían, sucederá que<br />
ya estará prescrito el derecho de la Administración a determinar las deudas tributarias mediante la<br />
oportuna liquidación y, por supuesto, a imponer las sanciones que pudieran corresponder, todo ello,<br />
suponemos, con gran regocijo del contribuyente.<br />
– Que, tanto si se considera que la actuación que corresponda efectuar tras la interve n-<br />
ción de los Tribunales y anulación de la liquidación anterior es la misma que determinó el examen del<br />
expediente por los Órganos Jurisdiccionales, como si se entiende que ésta es una “nueva”, distinta de<br />
aquella, y que por tanto la Administración dispone de nuevo de la totalidad del plazo de los 12 meses,<br />
o el de éstos más su prórroga para su práctica, mal podrá desarrollar ésta cuando a esa fecha (5,6..<br />
años después de aquél a que la comprobación se refiere), los terceros que en su día habrían podido<br />
facilitar datos y antecedentes esenciales para esta comprobación, no guardarán ya (o eso dirán, probablemente)<br />
tales informaciones, quedando imposibilitados los contrastes y cruces que es preciso<br />
efectuar en el desarrollo de cualquier actuación inspectora medianamente seria, siendo el resultado<br />
— 80 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
de tal carencia una comprobación absolutamente mutilada y, por definición, insuficiente de la situación<br />
tributaria que se pretende verificar.<br />
...Y si vienen mal dadas y pintas bastos para el contribuyente, y resulta que dado el tipo<br />
de sector de actividad en que se produce, la estimación indirecta practicada sí que es suficientemente<br />
sólida e incombustible (o no le interesa al obligado tributario atacarla para no desvelar cartas que<br />
pudieran hacer que el remedio fuese peor que la enfermedad, que de todo hay en la viña del Señor),<br />
pues nada, sin mayores problema: en el momento procedimental, mejor en el procesal oportuno, el<br />
interesado blandirá frente a la Administración tributaria y ante el juzgador imparcial unos libros, documentos<br />
y antecedentes que, si bien no han sido comprobados por la Administración por culpa de<br />
los duendecillos infiltrados en la memoria de aquél, no importa porque ahora, expulsados aquellos y<br />
recuperada ésta, pueden por fin exhibirse donde corresponda demostrando lo erróneo y perverso de<br />
los cálculos administrativos.<br />
Ese “descubrimiento” providencial y cuasimilagroso de la contabilidad y demás antec e-<br />
dentes creará una nueva situación que será asumida por el Tribunal que, lógicamente y en aplicación<br />
del sagrado y constitucional derecho de todos a la utilización de los medios de prueba pertinentes<br />
para su defensa, acogerá la pretensión de la pobre “víctima” condenando en su sentencia a la Administración<br />
a volver sobre sus pasos, ya que, aparecida la contabilidad, habrá decaído, haciéndose<br />
añicos, la circunstancia habilitante de la aplicación de tan excepcional método de determinación de<br />
bases y rendimientos, la estimación indirecta.<br />
Y llegados a este punto, pues nada, otra vez como en el caso anterior, a volver a empezar,<br />
¿o a continuar lo ya empezado?. Nos da igual que nos da lo mismo. Con toda esa retahíla de<br />
dificultades que a la postre imposibilitan comprobar seriamente nada, poco se puede hacer. Y si generalizáramos<br />
el sistema a todas las actuaciones inspectoras, sería mejor apagar y marcharse. Por lo<br />
menos ahorraríamos la luz ministerial que en tal caso pagarían solo unos.<br />
Es obvio que salvo que se sustituyesen los actuales Cuerpos de Inspección por otros de<br />
“adivinos” o “videntes”, no vale el modelo. Aunque, claro está, alguien podría argumentar que lo que<br />
falla no es el instituto de la estimación indirec ta como tal, sino la forma de practicarla. Y en ese caso<br />
lo único que podríamos hacer es invitar a quien así opine a que nos enseñe cómo hacerlo, y después<br />
no tengo ninguna duda de que le quedaríamos todos eternamente agradecidos. Y se le diera un homenaje,<br />
yo sería el primero en apuntarme.<br />
b)—El segundo punto, dentro de esta primera cuestión, en que según el programa de reflexión<br />
propuesto teníamos que centrar nuestra atención, era el de la representación mental de lo que<br />
ocurriría para el caso de que, fracasada la fórmula anterior (anticipación de los derechos constitucionales<br />
a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable al procedimiento de comprobación e<br />
investigación, con la subsiguiente aplicación generalizada del régimen de estimación indirecta), se<br />
optase por adoptar la solución alternativa, esto es, la de aplicar tales derechos a solo el procedimiento<br />
sancionador, con la consiguiente incomunicabilidad a este procedimiento de los datos obtenidos en<br />
el de comprobación.<br />
Como modelo teórico no está mal, e incluso podría resultar lo más correcto en puridad:<br />
en cada procedimiento lo suyo, supuesto que “lo suyo” fuera que al procedimiento sancionador correspondiera<br />
aplicar los derechos constitucionales de marras (lo que a base de repetirlo tantas veces<br />
corremos el peligro de creer).<br />
Ahora bien, de nuevo debemos tocar tierra. En efecto, para que la fórmula propuesta resulte<br />
válida y sirva eficazmente a su objeto, que no es otro que evitar la contaminación del procedi-<br />
— 81 —
miento sancionador en que (según la doctrina que criticamos), se deben hallar presentes en toda su<br />
integridad, literalidad y sin “matices” los derechos constitucionales a no declarar contra sí mismo y a<br />
no confesarse culpable, sería preciso que se respetase (así lo dicen los defensores de esta solución)<br />
la independencia absoluta de procedimientos, de modo y manera que –en las tesis maximalistas – no<br />
se pueda trasladar al de sanción nada, absolutamente nada, de lo que en el procedimiento de comprobación<br />
se haya obtenido mediando la colaboración forzosa del contribuyente.<br />
Y lo primero que se habrá obtenido mediando esa colaboración (aunque de forma mediata,<br />
obviamente) será la cuota tributaria, pues la actuación habrá partido del examen de la contabilidad<br />
del obligado tributario que éste habrá puesto en manos de la Inspección en cumplimiento de su deber<br />
de “colaboración”. Y del hilo al ovillo.<br />
Si esto es así y se entiende que poner la contabilidad y sus anexos (contabilidad auxiliar,<br />
documentos soporte de las anotaciones contables, etc.) a disposición de la Inspección es “colaborar”<br />
con la Administración tributaria en cumplimiento de la obligación legal de colaboración (por tanto, de<br />
modo forzoso y no voluntario), resultará que el órgano con facultades sancionadoras no podrá utilizar<br />
en la instrucción de su expediente el dato de la cuota omitida. Y si desconoce este extremo primero<br />
de su actuación, ocurrirá que no tendrá motivo alguno para iniciar el expediente. ¿En virtud de qué<br />
indicio, sospecha o revelación diabólica va a abrir nadie un expediente sancionador contra un ciudadano<br />
que como los demás nada debe si no se demuestra?.<br />
Imaginemos no obstante y salvando ese escollo, que no es pequeño, que el instructor<br />
del expediente sancionador sabe, bien porque sea el mismo que el que lo ha sido del expediente de<br />
comprobación, bien porque así se lo indica alguien con capacidad para ello, que existe una cuota<br />
omitida, y que además es conforme a Derecho que en tal situación “conozca” el antecedente de que<br />
el expediente sancionador trae causa e inicie su instrucción. Entonces lo primero que tendría que<br />
hacer el instructor del procedimiento sancionador sería desarrollar un nuevo procedimiento de comprobación<br />
para determinar la cuota defraudada pero, en esta ocasión, sin contar para ello con la colaboración<br />
del contribuyente. Las molestias serían infinitas (duplicidad de comprobación sobre el mismo<br />
contribuyente), la pérdida de tiempo inconmensurable, y el resultado absurdo en cualquier caso (dos<br />
cuotas distintas, recayendo la sanción precisamente sobre la que no es la exigida al contribuyente,<br />
etc.). Como el resultado de este experimento, partiendo de las premisas de que se ha partido, es<br />
absurdo, lo ponemos así de manifiesto y lo abandonamos sin más.<br />
Imaginemos que, en una versión más dulcificada, se admitiese que el dato relativo a la<br />
cuota descubierta en la actuación de comprobación e investigación, y base de la sanción que en su<br />
caso se imponga, sí que se puede “arrastrar” al procedimiento sancionador, y además imaginemos<br />
que existe consenso en que tal trasvase no “contamina” este procedimiento.<br />
Entonces pueden darse, en principio, dos hipótesis de trabajo: En la primera de ellas partimos<br />
de la consideración de que lo que se traslada al expediente sancionador es, no solo el importe<br />
estricto de la cuota regularizada, sino también el acta (o acto de liquidación, como resolución motivada)<br />
que, de estar correctamente confeccionada, recogerá en su cuerpo la totalidad de elementos,<br />
informes y antecedentes que le acompañan y sirven de fundamento; En la segunda hipótesis tomamos<br />
como premisa que lo que se traslada al expediente sancionador es única y exclusivamente el<br />
dato relativo al “importe”, monto o cuantía a que la cuota asciende, tantas pesetas.<br />
En el primer caso, ninguna efectividad practica tendría para el presunto infractor la invocación<br />
por su parte de los derechos constitucionales que supuestamente le asisten en el procedimiento<br />
sancionador, pues ahí, en ese legajo que se traslada, irán todos los elementos que sirvieron de<br />
— 82 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
prueba para regularizar su situación tributaria, tanto los que se hayan facilitado voluntariamente (probablemente<br />
ninguno), como los que se hayan suministrado coactivamente, esto es, en cumplimiento<br />
de su obligación legal de colaborar. Con lo que sus presuntos derechos quedarían vacíos de contenido<br />
real.<br />
En el segundo, esto es, cuando lo que se traslada al expediente sancionador desde el de<br />
comprobación es solo el dato relativo al importe en pesetas de la cuota dejada de ingresar, el instructor<br />
de aquél procedimiento (el sancionador) tendría que obtener las circunstancias de toda índole que<br />
rodearon a aquel dejar de ingresar, necesitando para ello reproducir por sí mismo, obviamente sin la<br />
colaboración del interesado, las actuaciones en su día practicadas en el procedimiento de comprobación.<br />
Y un procedimiento de comprobación realizado sin la colaboración del interesado (entendiendo<br />
por tal la presentación de libros principales y auxiliares, de los documentos soportes de las operaciones,<br />
etc.) 9 , ya sabemos donde nos lleva: a la estimación indirecta, y ésta al caos, luego a la nada, y<br />
después al vacío total.<br />
c)—Llegados a este punto y rechazadas las tesis que anteceden, por insatisfactorias,<br />
traemos aquí a colación, recogiendo así una muestra más amplia de las diversas tendencias, posturas<br />
intermedias entre la incomunicabilidad absoluta de los datos obrantes en el procedimiento de<br />
comprobación al de sanción, y la comunicabilidad total de dichos datos. En este grupo se integran<br />
posiciones como la de Clara Jiménez Jiménez que, citando a Zornoza Pérez J. J. 10 y a Juan Lozano<br />
A.M. 11 , colocan como piedra clave para la búsqueda de una solución del problema el “diferente ámbito<br />
al que la investigación se dirige en cada uno de los dos procedimientos ”.<br />
Así –dice y transcribimos sus comentarios 12 – “si bien los hechos investigados<br />
en el procedimiento de comprobación son los mismos que los del procedimiento<br />
sancionador, este último no puede quedarse en ellos sino que existirán otros componentes,<br />
los de índole subjetiva del comportamiento del presunto infractor, que no<br />
pueden haber sido investigados en el procedimiento liquidador (y que para el caso<br />
de que lo hayan sido, habrán originado unas pruebas que no pueden incorporarse al<br />
sancionador).<br />
Desde este planteamiento puede decirse que si bien las pruebas que se comunican<br />
desde el procedimiento de comprobación al sancionador afectan a la tipicidad<br />
(que se prueba íntegramente en aquél), los demás elementos que toda<br />
infracción de cualquier rama del ordenamiento debe presentar: antijuricidad y culpabilidad,<br />
han de ser objeto de comprobación. En el campo tributario este ámbito se<br />
centra en analizar si concurre dolo, culpa o negligencia en la conducta del presunto<br />
infractor y examinar si es aplicable alguna de las causas que según el apartado 4 del<br />
9<br />
Y ello suponiendo que el interesado no esgrima, que a lo mejor hasta podría hacerlo, el derecho a no aportar documentos ya<br />
aportados con anterioridad (art. 17 LDGC), de modo que sitúe a la Administración en el centro mismo de una trampa saducea:<br />
los aportados en el desarrollo del procedimiento de comprobación, no se pueden usar en el de sanción. Y cuando en éste se<br />
vuelven a pedir, no se aportan porque ya se aportaron antes.<br />
10<br />
“El sistema de infracciones y sanciones tributarias (Los principios constitucionales del derecho sancionador)”. Cívitas. Madrid,<br />
1992.<br />
11<br />
“Una propuesta para la articulación entre los procedimientos tributarios sancionadores y los desarrollados por los órganos de gestión<br />
e inspección en orden a la aplicación de los principios constitucionales”. (Revista del Centro de Estudios Financieros n. o 53/1997).<br />
12<br />
Estos comentarios se recogen de los apuntes utilizados como guión por la autora en la conferencia pronunciada por ella en<br />
la Universidad del Mar (Universidad de Murcia), en el mes de septiembre del año 2000, dentro del ciclo que aquella Universidad<br />
dedicó a la tributación y elusión y fraude fiscal, apuntes que han constituido el germen y la base de la charla que hoy impartimos<br />
en Toledo.<br />
— 83 —
artículo 77 de la LGT exoneran de responsabilidad (y en las que se contienen tanto<br />
auténticas causas de justificación, que afectarían a la antijuricidad, como supuestos<br />
de ausencia de culpabilidad).<br />
Dado que no coinciden los ámbitos de investigación de ambos procedimientos<br />
–continúa la autora–, la incorporación de pruebas del procedimiento liquidador supone<br />
afectar al derecho a guardar silencio por lo que a los hechos se refiere, pero<br />
hay que considerar que se trata de una vulneración permitida por el ordenamiento<br />
en cuanto que es parcial y que en virtud de la misma nunca puede determinarse de<br />
manera completa la procedencia de la sanción, ya que los otros elementos de la infracción<br />
sí se ven protegidos por el derecho a no declarar contra sí mismo.... En definitiva,<br />
si bien como consecuencia de la actuación de comprobación desarrollada<br />
estará clara la conducta seguida por el sujeto (por ejemplo dejar de ingresar una<br />
cuantía de X millones), las circunstancias subjetivas de la comisión, y la concurrencia<br />
de las circunstancias excluyentes de la responsabilidad deberán ser objeto de investigación,<br />
lo cual implica:<br />
1. Que en el procedimiento de comprobación e investigación no se pueden<br />
investigar las circunstancias mencionadas.<br />
2. Que las mismas deben ser investigadas durante el proc edimiento sancionador.<br />
3. Que para el caso que durante el procedimiento de comprobación se hubieran<br />
incorporado pruebas, datos o circunstancias relativos a las mismas,<br />
no cabe su incorporación al expediente sancionador.<br />
Estos tres matices –concluye la autora– pretenden actuar como “muro de contención”<br />
en el trasvase de pruebas entre procedimientos, y simultáneamente definir<br />
un contenido a investigar en el procedimiento sancionador, en definitiva, dar sentido<br />
a la separación de procedimientos, en aras de evitar que la misma se conf igure como<br />
una mera separación formal. No creemos que para conseguirlo haya que rechazar<br />
el sistema creado por la LDGC y el Real Decreto 1930/1998, de 11 de<br />
septiembre, sino dar una reposada y adecuada interpretación a dicha normativa.”<br />
Es loable el intento de solución moderada y conciliadora que se propone, pero mucho<br />
nos tememos que no sea suficientemente operativa. No al menos en todos los casos.<br />
En efecto, la fórmula que se presenta toma como fundamento de su éxito la consideración,<br />
hipótesis, estimación, idea o presunción de que en el desarrollo de una actuación de comprobación<br />
e investigación es posible separar, para no entrar en ella, la parte de los hechos, circunstancias y<br />
aspectos que se refieren, pueden afectar o condicionan después el juicio del instructor del procedimiento<br />
sancionador sobre los elementos subjetivos de la infracción y, en consecuencia, sobre la existencia<br />
misma de la infracción.<br />
Pero en mi opinión esa posibilidad es más voluntarista que verosímil. Piénses e en todos,<br />
prácticamente todos, los supuestos en que el fraude fiscal se comete por medio de ardides, mañas,<br />
astucias, artificios y martingalas en general, esas que integran la categoría de los llamados negocios<br />
fraudulentos, que muchos denominan “anómalos”, y otros, afortunadamente los menos, “economías<br />
de opción”, en que la existencia misma del hecho imponible está absolutamente vinculada al elemento<br />
espiritual, de modo y manera que, si el ardíz, como elemento de engaño o de búsqueda y provoca-<br />
— 84 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
ción del fraude, se demuestra, la existencia del hecho imponible queda acreditada y se produce la<br />
liquidación pertinente, no exigiéndose el impuesto en caso contrario.<br />
En esos casos, que por otra parte son muchos y cada día más dados los imparables<br />
avances de la ciencia (nos referimos a los adelantos experimentados por la llamada “ingeniería fiscal”<br />
–la mala, no la buena y correcta–, y a la proliferación de “ingenieros” de esta rama del saber), es imposible<br />
que en el desarrollo del procedimiento de comprobación no se toque, no ya tangencialmente,<br />
sino de modo frontal y pleno, el aspecto volitivo, ése que después va a propiciar el juicio sobre la antijuricidad<br />
y la culpabilidad.<br />
Y también pensamos que en los demás supuestos, en los que podríamos denominar “normales”<br />
?esos bastante frecuentes en que el contribuyente, por una razón u otra, probablemente su mala<br />
memoria, omite apuntar en contabilidad algunos ingresos millonarios, olvidándose también de pasar los<br />
flujos dinerarios correspondientes a dichos ingresos por la cuenta bancaria del negocio; o en que, al<br />
contrario del caso anterior, comete el imperdonable error –sin duda debido a los diablillos del ordenador–<br />
de consignar, disponiendo, eso sí, de los correspondientes soportes documentales, algún gasto,<br />
también millonario, que no ha sufrido, aunque la salida de dinero para el pago que no ha efectuado<br />
quede perfectamente reflejada en cuentas; o en que, por razón de la complitud o integridad –<br />
interpretada a su modo– que debe presentar una buena contabilidad anota en ella, arrastrándolos lógicamente<br />
a la cuenta de explotación, todos los gastos del consumo diario, ordinario, extraordinario, y<br />
suntuario, de su entorno familiar o del de sus socios y consejeros...?, será muy difícil que no queden<br />
reflejadas en el expediente que documenta la actuación de comprobación, y en el propio acta, las circunstancias<br />
que rodean la elevación de la base que se efectúa y que, como en el caso anterior, también<br />
van a condicionar en mayor o menor medida el juicio del instructor del procedimient o sancionador.<br />
No digamos ya cuando en la actuación de comprobación concurra resistencia, negativa u<br />
obstrucción del interesado 13 , conducta que lógicamente quedará puesta de manifiesto en la descripción<br />
que de las actuaciones se refleja en las correspondientes comunicaciones, diligencias e<br />
informes, incluso con carácter preceptivo, en las multas por infracción simple impuestas contra<br />
conductas resistentes u obstruccionistas, en las advertencias de ejecución forzosa, en la adopción<br />
de medidas cautelares ..., y que luego constituirá un criterio de graduación de la sanción por la<br />
posible infracción grave cometida, sin que su concurso pueda ser reproducido, ex novo, en el expediente<br />
sancionador.<br />
... O cuando el impago del tributo se efectúe al amparo o bajo la cobertura de medios<br />
fraudulentos, o con la colaboración de persona interpuesta 14 . La descripción y reflejo del tinglado o<br />
enredo montado por el contribuyente no se puede omitir en la instrucción del expediente que doc u-<br />
menta el procedimiento de comprobación que es, precisa, simple y necesariamente, el lugar y momento<br />
en que se descubre.<br />
Y si esto es así, como creemos, poco consuelo traerá a los defensores de las otras teorías<br />
(anticipación de garantías o incomunicabilidad absoluta de datos) el argumento de que será en el<br />
expediente sancionador el lugar en el que se apreciarán los componentes de índole subjetiva del<br />
comportamiento del presunto infractor (antijuricidad y culpabilidad), porque, sea quien fuere el instructor<br />
del procedimiento sancionador, será muy difícil sustraerse al prejuicio resultante de la mera des-<br />
13<br />
Como criterio de graduación de las infracciones graves se encuentra recogido en el artículo 82.b) LGT, y desarrollado en el<br />
artículo 18 del Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre, conocido también como el Reglamento de Infracciones y Sanciones.<br />
14<br />
Como criterio de graduación de las infracciones graves se encuentra recogido en el artículo 82.c) LGT, y desarrollado en el<br />
artículo 19 del Real Decreto 1930/1998.<br />
— 85 —
cripción que de los hechos y circunstancias se haga en el expediente de comprobación. Y si se concluyese<br />
que esos datos no se pueden traer al expediente sancionador, entonces será imposible tenerlos<br />
en cuenta, por ejemplo, a la hora de graduar la sanción, y ello por la simple razón de que la<br />
actuación en la que se descubren esas conductas no podrá repetirse jamás en sede del procedimiento<br />
sancionador.<br />
V.2.<br />
Diferencia entre las facultades que el órgano instructor tiene en el proceso judicial<br />
penal, y las que tiene en el procedimiento administrativo de comprobación y en el de<br />
sanción<br />
Según ya anticipábamos, el segundo punto a tener en cuenta a la hora de reflexionar sobre<br />
la procedencia u obligación de trasladar al ámbito del procedimiento administrativo sancionador<br />
los derechos constitucionales del proceso penal a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable,<br />
era el de las posibles diferencias que puedan apreciarse entre las facultades que ostenta el<br />
órgano jurisdiccional para investigar las circunstancias concurrentes en la infracción (presunto delito)<br />
presuntamente cometida, y las que ostenta el instructor de un procedimiento sancionador (presunta<br />
infracción administrativa). Y ello, decíamos, porque pudiera ocurrir que, una vez examinadas, se concluyese<br />
en la procedencia del mantenimiento del derecho en el proceso penal, por razones de equilibrio<br />
de las situaciones enfrentadas, y en la no necesaria procedencia de trasladar al procedimiento<br />
administrativo aquellos derechos, por razones del desequilibrio, y exoneración práctica de sanción,<br />
que ello provocaría en el ámbito administrativo. Se trataría en definitiva de proteger al defraudador<br />
ante la ley, y a la sociedad ante el defraudador.<br />
Un somero repaso del Estatuto del Ministerio Fiscal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal<br />
permite apreciar una larga serie de notables y lógicas diferencias entre las muy importantes y<br />
eficaces facultades que asisten al Ministerio Fiscal y al Juez de Instrucción, y las más livianas que<br />
acompañan a la Administración tributaria en sus actuaciones autónomas, y que van, por ejemplo,<br />
desde la posibilidad de inmediata intervención telefónica o de la correspondencia, hasta la detención<br />
preventiva del sospechoso que pueden ordenar uno (el Ministerio Fiscal), u otro (el Juez de Instrucción),<br />
o a la realización de sus investigaciones sin plazo alguno.<br />
No pretendemos con ello decir que a la Inspección deba facultarse para el ejercicio por sí<br />
de esas facultades exorbitantes, porque es evidente que las mismas están atribuidas a quienes se<br />
otorgan por razón de la persecución y esclarecimiento por ellos de delitos perpetrados, cosa que no<br />
se persigue, al menos en principio, con las actuaciones de comprobación tribut aria. Lo que sí queremos<br />
decir y así queremos que se nos entienda, es que no parece procedente que se otorgue a los<br />
contribuyentes no presuntos delincuentes unos derechos que, previstos para su defensa en un juicio<br />
penal en el que está o se pone en juego su libertad, imposibilitarían total y absolutamente el esclarecimiento<br />
de los hechos acaecidos por quien no está dotado de facultades tan amplias de investigación.<br />
Porque además, y a diferencia de lo que ocurre en el proceso penal en que se actúa sobre o en<br />
torno a un delito que se sabe cometido, en la comprobación e investigación tributaria lo primero que<br />
se desconoce es si el “delito”, entre comillas, es decir, el hecho imponible (o su valoración distinta a la<br />
señalada por el contribuyente), se ha realizado o no.<br />
En resumidas cuentas, no vemos ninguna razón para otorgar a uno que es un “no presunto<br />
delincuente”, sino todo lo contrario (el contribuyente), los derechos establecidos para amparar<br />
la situación de un “sí presunto delincuente” (ese a quien va dirigido el precepto contenido en el art ículo<br />
24.2 de la C.E. y en cuyo favor se crea), y menos cuando de ello se colige una vulneración frontal<br />
de deberes constitucionales que, a su vez, constituyen derechos fundamentales de una colectividad<br />
que tendría que pagar por aquel que los viola.<br />
— 86 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
V.3.<br />
La obligación de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos con arreglo<br />
a capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios<br />
de igualdad..., Y la obligaci ón constitucional de la administración publica de proveer a la<br />
igualdad real<br />
El tercero y último de los condicionantes que presentábamos como premisa inexcusable<br />
a tener en cuenta a la hora de formular una propuesta de solución del problema abordado, cualquiera<br />
que esta sea, era el relativo a la coexistencia, junto a los derechos procesales penales que enuncia el<br />
artículo 24 C.E., de otros derechos y deberes también constitucionales que, aparente o realmente<br />
incompatibles con aquéllos, son también dignos de igual tutela.<br />
– Nos referimos en primer lugar a la obligación general de contribución al sostenimiento<br />
de los gastos públicos con arreglo al principio de capacidad económica que pregona el artículo 31<br />
CE, y al consiguiente deber del contribuyente de colaborar con la Administración tributaria en orden a<br />
hacer efectiva aquélla.<br />
No nos extenderemos sobre este punto, pues el alcance y contenido de aquella obligación<br />
y este deber son bien conocidos de todos al constituir nada menos, en palabras del Tribunal<br />
Constitucional, que la base, fundamento y sostén de un Estado social y democrático de Derecho.<br />
Así que solo un par de apuntes en relación con la polémica en que estamos terciando.<br />
El Tribunal Constitucional ya ha dejado sentado y reiteradamente (valga por todas la<br />
Sentencia 76/1990, de 26 de abril, Fundamento de Derecho 10, en cita textual) su criterio sobre el<br />
particular: “la Inspección de los Tributos tiene por finalidad verificar la conducta fiscal del contrib uyente<br />
y comprobar la veracidad de sus declaraciones a la Hacienda Pública. Esta actividad investigadora<br />
puede conducir, en efecto, a la obtención de elementos probatorios de que el contribuyente ha defraudado<br />
al Fisco, pero es evidente que con ello no se está exigiendo a aquél la difícil prueb a de su<br />
inocencia, ya que lo único que se le impone es el “deber de aportar los datos que pueden ayudar a la<br />
investigación”. Se comprende, por lo demás, continua el Tribunal Constitucional, que sin la colaboración<br />
del contribuyente y la aportación por este de datos personales de alcance económico la labor<br />
inspectora resultaría prácticamente imposible... (por lo que) el derecho a no declarar contra sí mismo<br />
y a no confesarse culpable pregonado en el artículo 24.2 de la Constitución no puede entenderse del<br />
tal modo que constituya un obstáculo que haga imposible o dificulte el cumplimiento del deber declarado<br />
en el artículo 31 de la Constitución.”<br />
Y esta afirmación (que no es nueva, pues ya la había sentado antes, por ejemplo en su<br />
sentencia 110/1984, de 26 de noviembre, cuando se planteó el conflicto de prevalencia entre el derecho<br />
a la intimidad personal –artículo 18.1 CE– y el deber de contribución al sostenimiento de los gastos<br />
públicos –art. 31 CE–, con ocasión del levantamiento del secreto bancario de un contribuyente) no<br />
la pronuncia el Tribunal Constitucional como obiter dicta, sino en contestación específica, directa y<br />
frontal a una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el propio Tribunal Supremo 15 cuando éste<br />
estimó (y el Tribunal Constitucional se encargó de rebatir en la forma que hemos visto en el párrafo<br />
anterior) que “el deber del contribuyente de aportar pruebas y documentos contables “no ha de reb a-<br />
sar el umbral donde comienza el derecho del ciudadano a no autoinculparse como un elemento de<br />
protección de su presunción de inocencia”.<br />
15<br />
Auto del TS de la Sala Tercera, presentado ante el TC el día 2 de diciembre de 1988, por el que se plantea cuestión de<br />
inconstitucionalidad en relación, entre otros, con el artículo83.3.f) ?hoy, 83.3.g)? de la LGT, donde se establece como infracción<br />
fiscal sancionable la falta de aportación de pruebas y documentos contables o la negativa a su exhibición.<br />
— 87 —
Tribunal Constitucional entiende que el deber de colaborar en el sostenimiento de los<br />
gastos públicos que impone la Constitución conlleva, a su vez y de modo indisoluble, el de “colaborar”<br />
en las comprobaciones que se practiquen. En efecto en el Fundamento Jurídico 3 de su Sentencia<br />
76/1990, de 26 de abril, dice textualmente que “Esta recepción constitucional del deber de contribuir<br />
al sostenimiento de los gastos públicos según la capacidad económica de cada contribuyente (se<br />
refiere al artículo 31.1 C.E.) configura un mandato que vincula tanto a los poderes públicos como a<br />
los ciudadanos e incide en la naturaleza misma de la relación tributaria. Para los ciudadanos este<br />
deber de contribuir implica, más allá del genérico sometimiento a la Constitución y al resto del ordenamiento<br />
jurídico que el art. 9.1 de la norma fundamental impone, una situación de sujeción y de colaboración<br />
con la Administración tributaria en orden al sostenimiento de los gastos públicos cuyo<br />
indiscutible y esencial interés público justifica la imposición de limitaciones legales al ejercicio de los<br />
derechos individuales. Para los poderes públicos este deber constitucional comporta también exigencias<br />
y potestades específicas en orden a la efectivi dad de su cumplimiento por los contribuyentes.<br />
Para el Tribunal Constitucional la ordenación y despliegue de una eficaz actividad de<br />
inspección y comprobación del cumplimiento de las obligaciones tributarias no es una opción que<br />
quede a la libre disponibilidad del legislador y de la Administración, sino que, por el contrario, es un<br />
exigencia inherente a un “sistema tributario justo” como el que la Constitución propugna en el art.<br />
31.1.: en una palabra (dice el Tribunal en su sentencia 76/1990, Fundamento Jurídico 3, in fine, y 9),<br />
la lucha contra el fraude fiscal es un fin y un mandato que la constitución impone a todos los poderes<br />
públicos, singularmente al legislador y a los órganos de la Administración Tributaria. De donde se<br />
sigue asimismo que el legislador ha de habilitar las potestades o los instrumentos jurídicos que sean<br />
necesarios y adecuados para que, dentro del respeto debido a los principios y derechos constitucionales,<br />
la Administración esté en condiciones de hacer efectivo el cobro de las deudas tributarias sancionando<br />
en su caso los incumplimientos de las obligaciones que correspondan a los contribuyentes o<br />
las infracciones cometidas por quienes están sujetos a las normas tributarias.<br />
– En segundo y último lugar nos referimos, también de modo muy somero, a la obligación<br />
de los poderes públicos de velar por la igualdad real que predican, tanto el artículo 31.1, como el<br />
9.2 y el 14 de la Constitución. Según el primero de ellos la contribución al sostenimiento de los gastos<br />
públicos ha de hacerse, además de en base a otros principios, en base al principio de “igualdad”.<br />
Conforme al segundo, corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad<br />
y la “igualdad” del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas. El tercero<br />
pregona que todos los españoles son “iguales” ante la ley.<br />
Ya hemos visto más arriba lo que ocurriría de permitir que el contribuyente no colaborase<br />
con la Administración en orden a la comprobación de su situación tributaria, y las discriminaciones<br />
que ello supondría en relación con la contribución real de los que sí colaborasen, e incluso, dentro de<br />
los que no colaborasen, en función, principalmente, de la naturaleza de sus rentas (de trabajo, de una<br />
parte, y resto de rentas, de otra), y del sector económico o profesional en que desplieguen su actividad.<br />
Resumiendo, concluíamos allí que los que sí pagan tendrían que pagar más para que los que no<br />
pagan sigan en tan cómoda posición porque, que nadie se lleve a engaño, el presupuesto de gastos<br />
de la cosa pública es rígido y la cosa va a cubrirlo a como dé lugar. En definitiva, se llegaba a la más<br />
absoluta negación del principio constitucional de igualdad en todas sus manifestaciones pos ibles.<br />
Pues bien, en relación a este punto aunque referido a otra cuestión 16 , el Tribunal Constitucional<br />
también ha tenido oportunidad de pronunciarse, por ejemplo en la repetida Sentencia<br />
76/1990 (Fundamento Jurídico 6), señalando que “es preciso recordar que, una vez satisfechas las<br />
16<br />
En este caso el Tribunal Constitucional estaba argumentando sobre la procedencia, que estima, de atender a la capacidad<br />
económica del sujeto infractor para atemperar a ella el monto de la sanción por la infracción grave cometida.<br />
— 88 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
exigencias de igualdad formal y no discriminación que impone el art. 14 de la Constitución, la propia<br />
norma constitucional obliga a entender los requerimientos de igualdad real, a cuyo fin se ordena el<br />
criterio legal de la “capacidad económica del sujeto infractor” que aquí se combate, y que resulta así<br />
no sólo compatible con el art. 14 de la Constitución sino también justificado o exigido por el art. 31.1<br />
en relación con el art. 9.2 del propio texto constitucional”.<br />
V.4.<br />
Translación matizada de los principios constitucionales de l orden penal al procedimiento<br />
administrativo sancionador<br />
La última tarea que nos hemos propuesto en la andadura del largo camino hacia la búsqueda<br />
de una solución al problema planteado era la de reflexionar acerca de la supuesta trasladabilidad<br />
de los principios constitucionales del orden penal al procedimiento administrativo sancionador.<br />
En este punto sí que parece que pueda hablarse, en principio, de una trasladabilidad genérica<br />
de los principios constitucionales del orden penal al administrativo sancionador. Lo que pasa<br />
es que tal traslado debe hacerse con “matizaciones”, como ha dicho en reiteradísimas ocasiones, ya<br />
jurisprudencia, el Tribunal Constitucional.<br />
Y estas “matizaciones”, cuya existencia conceptual es aceptada por la totalidad de la<br />
doctrina tributarista (aunque luego resulte que, ante el caso concreto, casi todos los autores pasen<br />
olímpicamente de ellas, construyendo sus teorías prescindiendo total y absolutamente de las mismas,<br />
como si no existiesen), llevan, en propia interpretación de dicho Tribunal, a limitar el ejercicio de derechos<br />
constitucionales cuando colisionan con otros también constitucionales y que se estiman dignos<br />
de mayor protección, e incluso a su supresión total y absoluta en determinados casos.<br />
En efecto, si repasamos un poco la jurisprudencia Constitucional no es difícil encontrar<br />
formulaciones que refrendan lo dicho. Veamos algunos ejemplos:<br />
a) Algunas menciones a las “matizaciones” que deben hacerse a los principios constitucionales<br />
del orden penal para su traslado al ámbito del procedimiento administrativo sancionador:<br />
– Cuando allá por el año 1983 determinado contribuyente al que se le había levantado<br />
el secreto bancario interpuso recurso de amparo contra dicho acuerdo, siendo el principal fundamento<br />
del recurso la violación del derecho a la intimidad personal constitucionalmente amparado (artículo 18<br />
CE), el TC (STC 110/1984, de 26 de noviembre) estableció la matización de que “este derecho –se<br />
refiere al derecho a la intimidad personal– tiene sus límites que, en este caso, vienen marcados por el<br />
deber de todos de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas de acuerdo con su capacidad<br />
económica mediante un sistema tributario justo” (Fundamento Jurídico 8).<br />
– Cuando el mismo Tribunal se enfrenta con det erminada cuestión de inconstitucionalidad<br />
planteada por el propio Tribunal Supremo (en relación con la obligación positiva del contribuyente<br />
de aportar datos y pruebas en el procedimiento de comprobación tributaria impuesta, entre otros, por<br />
los artículos 35 y 83.s.f) ?hoy 83.3.g)? LGT, que el TS entiende incompatible con el derecho constitucional<br />
a no declarar contra sí mismo), dice aquél (STC 76/1990, Fundamento de Derecho 10, in fine)<br />
que: “Se impone aquí de nuevo (ya lo ha repetido muchas veces antes y después de esta sentencia)<br />
la prudencia frente a intentos apresurados de trasladar mecánicamente garantías y conceptos propios<br />
del orden penal a actuaciones y procedimientos administrativos distintos y alejados del mismo, como<br />
en este caso, el de gestión tributaria”.<br />
— 89 —
) Algunos supuestos de derechos procesales penales recogidos en la Constitución que<br />
ya ha dicho nuestro más alto Tribunal no son trasladables al orden administrativo<br />
– “No es trasladable al ámbito de las infracciones administrativas la int erdicción constitucional<br />
de la responsabilidad solidaria en el ámbito del Derecho Penal, puesto que no es lo mismo<br />
responder solidariamente cuando lo que está en juego es la libertad personal –en la medida en que la<br />
pena consista en la privación de dicha libertad– que hacerlo a través del pago de una cierta suma de<br />
dinero en la que se concreta la sanción tributaria. “De ahí la necesidad de tener en cuenta en esta<br />
ocasión, como en otras semejantes, que la recepción de los principios constitucionales del orden penal<br />
por el Derecho administrativo sancionador no puede hacerse mecánicamente y sin matices, esto<br />
es, sin ponderar los aspectos que diferencian a uno y otro sector del ordenamiento jurídico” (Sentencia<br />
76/1990, Fundamento Jurídico 4) 17 .<br />
– “Por la naturaleza misma de los procedimientos administrativos, en ningún caso puede<br />
exigirse una separación entre instrucción y resolución equivalente a la que respecto de los Jueces<br />
ha de darse en los procesos jurisdiccionales. El derecho a Juez ordinario predeterminado por la ley y<br />
a un proceso con todas las garantías –entre ellas la independencia e imparcialidad del juzgador– es<br />
una garantía característica del proceso judicial que no se extiende al procedimiento administrativo, ya<br />
que la estricta imparcialidad e independencia de los órganos del poder judicial no es, por esencia,<br />
predicable con igual significado y en la misma medida de los órganos administrativos” ((Sentencia<br />
76/1990, Fundamento Jurídico 8, letra A, in fine 18 . En el mismo sentido las SSTC 175/1987 y 22/1990,<br />
y los Autos TC 320/1986, 170/1987 y 996/1987).<br />
VI. DERECHO POSITIVO<br />
Por lo que hace a nuestro Derecho positivo, la cuestión está muy clara (recordamos que<br />
por las razones arriba expuestas prescindimos de los supuestos en que de la actuación administrativa<br />
resulta el descubrimiento de indicios de delito contra la Hacienda Pública):<br />
a) La obligación de colaboración del contribuyente con la Administración en orden a la<br />
regularización de su situación tributaria está recogida a todos los niveles normativos. Así, a nivel<br />
constitucional, en el artículo 31.1 C.E. (en la interpretación dada al precepto por el TC); a nivel de Ley<br />
ordinaria, en la LGT, entre otros y principalmente, en los artículos 35, 104, 111 y 140; a nivel reglamentario,<br />
en todo el RGIT y, principalmente, en su artículo 36.<br />
b) La translabilidad de los datos obtenidos en el procedimiento de comprobación e investigación<br />
al de sanción está admitida en todas las leyes en la medida que no está prohibida y, prin-<br />
17<br />
En la sentencia que incorpora el párrafo transcrito del Fundamento Jurídico que se menciona, el TC está resolviendo el<br />
recurso de inconstitucionalidad interpuesto en el año 1985 contra el artículo 38.1 LGT en la redacción que le diera la Ley<br />
10/1985, de 26 de abril, en la medida en que dicho precepto establece una responsabilidad solidaria en el pago de las obligaciones<br />
tributarias cuando se pueda apreciar cierta colaboración del que será declarado responsable en la comisión de una<br />
infracción tributaria.<br />
18<br />
En la sentencia que inc orpora el párrafo transcrito del Fundamento Jurídico que se menciona, el TC está resolviendo el<br />
recurso de inconstitucionalidad interpuesto en el año 1985 contra el artículo 140.c) LGT en la redacción que le diera la Ley<br />
10/1985, de 26 de abril, en la medida en que dicho precepto faculta a la Inspección para que, además de practicar las actuaciones<br />
de comprobación, practique las liquidaciones que de las mismas resulten pertinentes.<br />
— 90 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
cipalmente, en el artículo 34 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes<br />
que expresamente prevé tal posibilidad al decir en su apartado 2 que “Cuando en el procedimiento<br />
sancionador vayan a ser tenidos en cuenta datos, pruebas o circunstancias que obren o<br />
hayan sido obtenidos en el expediente instruido en las actuaciones de comprobación e investigación<br />
de la situación tributaria del sujeto infractor o responsable, aquéllos deberán incorporarse formalmente<br />
al expediente sancionador antes del trámite de audiencia correspondiente a este último.”<br />
VII. CONCLUSIONES 19<br />
De las consideraciones que preceden, y partiendo a los efectos de estos comentarios de<br />
la premisa de que dentro del término “declarar” utilizado en el artículo 24.2 de la C.E. se incluye el<br />
cumplimiento por el sujeto investigado de las obligaciones de colaboración impuestas por las vigentes<br />
leyes tributarias, podemos extraer las siguientes conclusiones:<br />
1. a Es doctrina incuestionada que las exigencias de la norma constitucional contenida<br />
en el artículo 24.2 C.E. son de aplicación, pero sólo “matizadamente”, al procedimiento<br />
administrativo sancionador.<br />
2. a Ahora bien, lo que se aplica o traslada “matizadamente” desde el orden procesal<br />
penal constitucional al administrativo sancionador no es “cada” uno de los “principios”<br />
o derechos constitucionales recogidos en el artículo 24.2 de la C.E. y en dive r-<br />
sos preceptos de las normas procesales en materia criminal (el derecho a un Juez<br />
ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y asistencia de letrado, a ser informado<br />
de la acusación formulada, etc.), sino el “conjunto” de derechos allí rec o-<br />
nocidos.<br />
3. a En consecuencia a nadie debiera escandalizar la posibilidad de que existan derechos<br />
concretos del orden procesal penal, constitucional o no, que no se apliquen, por razones<br />
serias de fondo, en sede de la Administración (ya hemos hablado, recogiendo la j u-<br />
risprudencia constitucional sobre el particular, de la transmisibilidad en determinados<br />
casos de las sanciones a responsables tributarios no infractores, o de la imposibilidad<br />
de aplicar en el ámbito de la Administración pública –Poder Ejecutivo– principios tales<br />
como el que exige la separación entre instrucción y resolución que respecto de los Jueces<br />
ha de darse en los procesos jurisdiccionales; o del derecho a Juez ordinario predeterminado<br />
por la ley y a un proceso con todas las garantías –entre ellas la<br />
19<br />
Prescindimos aquí de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos generalmente invocada por los autores que<br />
defienden tesis contrarias a la que mantenemos, porque:<br />
- O bien se refiere a una infracción autónoma, administrativa, pero desvinculada de todo procedimiento de investigación que<br />
naturalmente preceda a la aplicac ión de la sanción (caso Öztürk, sentencia de 21.02.84 );<br />
- o bien se refiere a la petición directa de la prueba autoincriminatoria (caso Funke, sentencia de 25.02.93);<br />
- o bien se trata de pasada (el problema que nos ocupa) con una mera mención de participación de la naturaleza de los<br />
principios penales en el orden procesal penal al procedimiento administrativo (caso Bendenoun, sentencia de 24.02.94);<br />
- o bien se refiere a actuaciones (en materia no tributaria) en las que la Administración viola en tal grado los derechos del<br />
administrado (prosecución reiteradísima, y a sabiendas, en vía administrativa de actuaciones cuando ya existe incriminación<br />
penal), que el Tribunal no tiene más remedio que dictar el pronunciamiento que dicta, como procede (caso Saunders, sentencia<br />
de 17.12.96).<br />
— 91 —
independencia e imparcialidad del juzgador– que es una garantía característica del proceso<br />
judicial que tampoco se extiende al procedimiento administrativo).<br />
Aceptada esa posibilidad, más bien hecho difícilmente discutible y tímidamente discutido<br />
en casos muy aislados, y a la vista de los antecedentes que hemos dibujado<br />
y de las consecuencias prácticas –desgarro total del sistema tributario y con él del<br />
Estado social y democrático de Derecho– que la aceptación de las tesis contrarias<br />
depararían necesariamente, no vemos inconveniente en concluir sin más trauma<br />
que el derecho constitucional (no olvidemos, del “proceso penal” ) a no declarar contra<br />
sí mismo (si por “declarar” se entiende, repito y como ya hemos apuntado en la<br />
premisa de partida a estas conclusiones, atender a los requerimientos formulados<br />
dentro del ámbito de las competencias y facultades que nuestro Derecho positivo<br />
otorga a la Administración en sede de una comprobación tributaria) no sea aplicable<br />
al procedimiento administrativo sancionador.<br />
4. a Y ello porque, como tiene reiteradamente reconocido el TC, todo derecho tiene sus<br />
límites que en relación a los derechos fundamentales establece la Constitución por<br />
sí misma en algunas ocasiones, mientras en otras el límite deriva de una manera<br />
mediata o indirecta de la norma, en cuanto ha de justificarse por la necesidad de<br />
proteger o preservar no sólo otros derechos constitucionales, sino también otros<br />
bienes constitucionales protegidos (ex SS/TC 11/1981, de 8 de abril, Fundamento<br />
Jurídico 7, 2/1982, de 29 de enero, Fundamento Jurídico 5, 110/1984, de 26 de noviembre,<br />
Fundamento Jurídico 5).<br />
5. a Y es que, en cualquier caso el derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse<br />
culpable se encuentra limitado por la existencia de un “deber constitucional”<br />
no solo de carácter genérico, sino muy concreto: el recogido por el artículo 31.1 de<br />
la Constitución, que impone a todos la obligación de contribuir a los gastos públicos<br />
de acuerdo con la capacidad económica de cada cual mediante un sistema tribut a-<br />
rio justo (SS/TC 110/1984, de 26 de noviembre, Fundamento Jurídico 8, y 76/1990,<br />
de 26 de abril, Fundamento Jurídico 10) 20 .<br />
6. a El control por los poderes públicos de que esa obligación de general contribución se<br />
ha cumplido en los distintos casos comprobados sólo puede llevarse a cabo mediante<br />
o mediando la colaboración del obligado, de modo que si la colaboración no<br />
se da, el ingreso no se produce y, si se produce, al carecer de herramienta de contraste<br />
nadie será capaz de saber si lo ha sido o no en la medida requerida (con<br />
arreglo a la capacidad económica medida por el hecho imponible realizado).<br />
7. a A la obligación de general y proporcional contribución al sostenimiento de los gastos<br />
públicos debe acompañar un eficaz sistema sancionador que castigue los incumplimientos<br />
provocando la correspondiente aflicción al responsable, pues de otra<br />
forma lo incentivado sería la elusión frente al pago. Y sin los ingresos públicos derivados<br />
de la imposición sería imposible la construcción del Estado social y democrático<br />
de Derecho pregonado de nuestro Estado por la Constitución.<br />
20<br />
La sentencia 76/1990 (Fundamento Jurídico 10) dice: “No existe un derecho absoluto e incondicionado a la reserva de los<br />
datos económicos del contribuyente con relevancia fiscal y esgrimible frente a la Administración tributaria. Tal pretendido derecho<br />
haría virtualmente imposible la labor de comprobación de la veracidad de las declaraciones de los contribuyentes a la<br />
Hacienda Pública y, en consecuencia, dejaría desprovisto de toda garantía y eficacia el deber tributario que el art. 31.1 de la<br />
Constitución consagra; lo que impediría una distribución equitativa del sostenimiento de los gastos públicos en cuanto bien<br />
constitucionalmente protegido.”<br />
— 92 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
8. a El deber constitucional de general contribución al sostenimiento de los gastos públicos<br />
de acuerdo con la capacidad económica, mediante un sistema tributario justo<br />
inspirado en los principios de igualdad y progresividad establecido en el artículo<br />
31.1 del texto constitucional conlleva o incorpora la obligación también constitucional<br />
del contribuyente de colaborar con la Hacienda pública en la comprobación de<br />
su situación tributaria, sin que la Administración pueda renunciar a la correlativa facultad<br />
por ir la misma dirigida a un fin “constitucionalmente imperativo”: la lucha y<br />
represión del fraude fiscal.<br />
Dada esta interpretación del alcance, extensión y contenido del artículo 31.1 de la Constitución,<br />
que no es nuestra sino del Tribunal Constitucional, y supuesto que el término “colaboración”<br />
incluyera la “declaración” a que se refiere el Texto Constitucional, resultará, que en el peor de los<br />
casos para la Hacienda Pública, nos encontraríamos ante una antinomia (24.2 versus 31.1) que, al<br />
menos en materia de infracciones y sanciones administrativas, debe resolverse a favor de la especialidad,<br />
dando prevalencia a la obligación de colaboración contenida en el artículo 31.1, frente al derecho<br />
a no declarar contra sí mismo (? derecho a guardar silencio) 24.2.<br />
De esta forma el problema quedaría reconducido, no a determinar si, a la vista del precepto<br />
contenido en el artículo 24.2 C.E., la colaboración del contribuyente en las actuaciones de<br />
comprobación y subsiguiente sanción resulta exigible, que lo es en todo caso, sino, supuesta esa<br />
exigibilidad, a concretar cual debe ser el grado, alcance, materia y extensión de esa colaboración o,<br />
lo que es lo mismo pero a la inversa, a determinar los límites a la obligación de declarar.<br />
A mi juicio no hay duda de que la colaboración del contribuyente, obviamente por lo que<br />
se refiere a los elementos, antecedentes y circunstancias que afectan a la comprobación del tributo<br />
devengado por cada hecho imponible, debe ser plena en el procedimiento de comprobación e investigación,<br />
sin más límites que los que resultan de la interpretación a contrario de las normas que establecen<br />
las obligaciones de colaboración (primordialmente la Ley General Tributaria, en particular el<br />
artículo 35, y el Reglamento General de la Inspección de los Tributos, en part icular el artículo 36).<br />
De esta forma sería obligatoria, por ejemplo, la exhibición en todo caso de la contabilidad<br />
principal y auxiliar, y resultaría muy discutible, también por ejemplo, la posibilidad de obligar al contribuyente<br />
a manifestarse, en ciertos casos, sobre su conocimiento de determinado tercero, o la de exigirle,<br />
bajo apercibimiento de sanción, que exponga las razones o motivos por los que ha efectuado tal<br />
operación o dejado de realizar otra, o por las intenciones que albergaba al diseñarla del modo que lo<br />
ha hecho, sin perjuicio claro está de que, si la cuestión tiene trascendencia para el servicio a juicio de<br />
la Inspección y el contribuyente se niega a responder, el instructor pueda sacar sus conclusiones y<br />
fundamentar en ellas, normalmente en compañía de otras circunstancias entre las que suele aparecer<br />
lo absurdo de la operación investigada tanto desde el punto de vista económico como desde el de la<br />
pura lógica, su propuesta de regularización.<br />
Tampoco hay duda a mi juicio de que los datos, elementos o circunstancias que se hayan<br />
obtenido en el procedimiento de comprobación son trasladables al sancionador en donde, a la vista de<br />
los hechos y circunstancias recogidas en la actuación de comprobación, y de los que el instructor se<br />
procure en el desarrollo del procedimiento sancionador, la autoridad competente se pronunciará sobre<br />
la tipicidad, antijuricidad, culpabilidad y punibilidad de la conducta del presunto infractor.<br />
Puesto que el procedimiento sancionador es un procedimiento acusatorio destinado únicamente<br />
a la investigación de la existencia o no de indicios de una posible infracción y, en su caso, a sancio-<br />
— 93 —
narla, no vemos ningún inconveniente a que, una vez en manos del instructor los antecedentes labrados<br />
en el desarrollo de la actuación inspectora, el presunto infractor niegue su colaboración tant o como le<br />
plazca, organizando su defensa en dicho procedimiento en la forma que estime más conveniente, y también<br />
mediante silencio que, como todos bien sabemos, es el argumento más difícil de rebatir.<br />
-----ooo000ooo-----<br />
PS. UNAS DUDAS AÑADIDAS A LA POLÉMICA<br />
Todas las teorías examinadas toman como fundamento y parten de la premisa, como si<br />
se tratase de un punto incontrovertible, de que el contenido del procedimiento sancionador es propio<br />
y distinto del de comprobación e investigación de la situación tributaria del contribuyente.<br />
Se pretende, en resumidas cuentas y acaso de modo inconsciente, dar un sentido y contenido<br />
determinado, prejuzgado, a la separación de procedimientos.<br />
Pero, ¿y si esto no fuera así?. ¿Y si resultase que la Ley (si es que ello fuera posible) se<br />
hubiera equivocado y realmente, dada la naturaleza de las cosas, no fuera materialmente posible<br />
encontrar contenidos diversos al objeto del procedimiento de comprobación e investigación y al del<br />
procedimiento sancionador?. ¿Y si, lo que es más factible, ocurriese que lo que la Ley ordena respecto<br />
de ambos expedientes, es simplemente eso que literalmente dice, que sean distintos o independientes,<br />
sin más pretensiones?.<br />
Pues si esto ocurriese resultaría que se solucionarían muchos problemas. Porque es que<br />
ni la Ley (que decían los clásicos que lo puede todo, salvo convertir un hombre en mujer –<br />
aseveración que hoy habría que poner en entredicho–) ni nadie puede ir contra natura.<br />
Porque lo que ocurre es que, dado el modo de producirse el procedimiento de comprobación<br />
e investigación (y no digamos ya si se lleva a cabo, como generalmente acontece, por la Inspección<br />
de los tributos), ni en la teoría ni en la práctica es posible, aunque se forzasen los ojos para<br />
mirar para otra parte, ignorar durante su desarrollo los aspectos de la infracción que se están poniendo<br />
de manifiesto ante los ojos del actuario cuando comprueba, investiga y desvela los hechos imponibles<br />
cuya localización y valoración pretende.<br />
Y esto, además de ser así por la propia naturaleza de las cosas (no se puede mirar a un<br />
objeto de vivos colores y verlo en blanco y negro), es algo que tanto el legislador como el reglamentista<br />
deben, si no saber, que lo sabrán, sí al menos intuir. Y de ello tenemos varias pruebas en nuestro<br />
Derecho positivo. Citamos aquí cuatro:<br />
1. a En efecto, el artículo 77 de la Ley General Tributaria dispone (ordena) en su apartado<br />
6 que “En los supuestos en que la Administración tributaria estime que las infracciones pudieran<br />
ser constitutivas de los delitos contra la Hacienda Pública, pasará el tanto de culpa a la jurisdicción<br />
competente y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo...”.<br />
— 94 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Del precepto transcrito resulta claro que la apreciación por parte de la Administración tributaria<br />
de la existencia de una posible “infracción tributaria” constituye un “prius” de la posterior valoración<br />
por aquélla de unos supuestos indicios de delito fiscal.<br />
Si, como pretende gran parte de la Doctrina, para respetar el principio de separación de<br />
procedimientos (y no hacer de tan importante principio una mera formulación formal y carente de contenido)<br />
durante el desarrollo del de comprobación e investigación la Administración tributaria tiene<br />
que ponerse una venda en los ojos para no examinar, ver ni prejuzgar en modo alguno nada de lo<br />
que puede afectar al ulterior procedimiento sancionador que se abra contra el contribuyente comprobado,<br />
¿como puede la Administración tributaria (ésa es precisamente la previsión del artículo 77.6 de<br />
la LGT) “estimar” que puede haberse producido una “infracción” tributaria cuya especial trascendencia<br />
determina la remisión del expediente a la jurisdicción paralizando inmediatamente el procedimiento de<br />
comprobación en curso?. ¿Cómo puede la Administración hacer semejante cosa si aún, por definición,<br />
no ha abierto el procedimiento destinado, no ya a la apreciación de indicios de delito, sino de<br />
mera infracción tributaria cuya trascendencia pueda elevarla a la categoría de delito?.<br />
De ninguna forma. Entonces, ¿no implica bien a las claras esa formulación (la del artículo<br />
77.6 de la LGT) la consciencia del legislador de que en la mayor parte de los casos, y se diga lo<br />
que se diga, las infracciones tributarias se perciben (porque salvo disociación específica de las funciones<br />
psíquicas del actuario, o desconocimiento por éste del régimen de infracciones y sanciones,<br />
no puede ser de otra forma) por el instructor del procedimiento de comprobación e investigación simultáneamente<br />
al desarrollo de dicho procedimiento, sin necesidad de llegar a la apertura formal de<br />
procedimientos sancionador alguno (lo cual, por ministerio de la ley –art. 63.bis,1, párrafo 2, RGIT–)<br />
tiene siempre lugar después de ultimarse la comprobación de la situación tributaria del contribuyente)?.<br />
Claro que frente a este razonamiento podría argüirse que la redacción del artículo 77.6<br />
de la LGT es anterior a la Ley 1/1998, de 26 de febrero de Derechos y Garantías de los Contribuyentes,<br />
que es la que introduce la separación de procedimientos. Pero si eso es cierto, no lo es menos<br />
que es precisamente ese mismo legislador el que en la misma sesión parlamentaria aprueba, convi r-<br />
tiéndolo en Ley, el punto 3 de la Disposición derogatoria única, que aclara y ratifica de forma expresa,<br />
por si hubiese alguna duda al respecto, que el artículo 77 de la Ley General Tributaria (todo él, y por<br />
tanto también su apartado 6) sigue vigente tras la Ley 1/1998.<br />
2. a Igual formulación haríamos trayendo a colación el precepto contenido en el artículo<br />
5 del RD 1930/1998, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el régimen sancionador tribut ario.<br />
3. a Y a las mismas conclusiones llegamos si examinamos el artículo 49 del RGIT. Bajo la<br />
rúbrica “Actas de inspección”, el artículo 49 del RGIT se destina a recoger las menciones que deben<br />
contener las actas de la Inspección de los tributos. Y en su apartado 2.j) dispone que “En su caso se<br />
hará constar (en el acta de inspección) la ausencia de motivos para proceder a la apertura de procedimiento<br />
sancionador, en el supuesto de que, a juicio del actuario, no esté justificada su iniciación...”<br />
Si el procedimiento sancionador fuera lo que gran parte de la Doctrina entiende (un procedimiento<br />
separado y absolutamente independiente del de comprobación de la situación tributaria<br />
del contribuyente, en el que se aprecia la concurrenc ia o no de indicios de infracción), ¿en virtud de<br />
que clarividencia o revelación puede un actuario, sin abrir el procedimiento sancionador, entender, y<br />
ponerlo por escrito, que una determinada conducta –que implique regularización de la situación tributaria<br />
del contribuyente– constituye o no constituye infracción tributaria?.<br />
— 95 —
4. a Igual manifestación externa de la sensación subliminal del reglamentista la encontramos,<br />
por último, en el artículo 18.1 del RD 1930/1998. Al desarrollar el criterio de graduación de las<br />
sanciones denominado “resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora de la Administración<br />
tributaria”, dicho precepto indica cuándo debe apreciarse su concurso, y dice: “...se considerará<br />
que existe resistencia, negativa u obstrucción....cuando los obligados tributarios ... no atiendan los<br />
requerimientos formulados ... en el curso de actuaciones de comprobación e investigación para regularizar<br />
su situación tributaria en las que se ponga de manifiesto la comisión de infracciones graves.”<br />
De lo transcrito en negrilla parece que el reglamentista (se trata de un Decreto del Consejo<br />
de Ministros, que a su vez es quien aprobó el Proyecto de Ley de Derechos y Garantías de los<br />
Contribuyentes que fue remitido por él al Parlamento para su discusión y posterior aprobación en las<br />
Cámaras) es de la opinión que la comisión de las infracciones, cuando media un procedimiento de<br />
comprobación e investigación, se pone de manifiesto, precisamente, durante el desarrollo de ese<br />
procedimiento.<br />
Y es que existe tanta vinculación entre un procedimiento y otro que, al estar formalmente<br />
separados, constituye después aquella e inmediatamente, y además obligatoriamente, motivo legal<br />
de acumulación (art. 34.4 Ley 1/1998).<br />
CONCLUSIÓN<br />
Como según lo visto puede ocurrir que ambos procedimientos sean lo mismo (exclusión<br />
hecha de las cuestiones relativas a la antijuricidad, culpabilidad y punibilidad, que se ventilan en el<br />
procedimiento sancionador), también puede ocurrir que no se pueda aplicar a uno unos principios<br />
(obligación de colaborar), y al otro los contrarios (derecho a guardar silencio o, lo que es lo mismo, a<br />
no colaborar).<br />
— 96 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
CUESTIONES RELATIVAS AL PROCESO PENAL POR DELITO FISCAL<br />
JAVIER BOIX REIG<br />
Catedrático de Derecho Penal<br />
de la Universitat de València<br />
SUMARIO: I. Introducción.—II. La competencia en materia penal tributaria.—III. Consecuencias<br />
del principio non bis in idem .—IV. Las pruebas en el proceso penal.—1. Reflexión general.—<br />
2. Valor de las diligencias y actas.—3. Valor de la documentación obtenida en e l procedimiento<br />
inspector.—4. Las pruebas periciales.—V. Otras cuestiones.—1.La condena al pago de las<br />
cuotas defraudadas en concepto de responsabilidad civil derivada del delito.—2. La prescripción.<br />
I. INTRODUCCIÓN<br />
Se me ha encomendado por los organizadores del presente Congreso que trate sobre<br />
determinadas cuestiones procesales penales relativas al procedimiento por delito fiscal, en su relación<br />
con los procedimientos administrativos tributarios.<br />
Entiendo que el conjunto de problemas que se suscitan pueden agruparse en dos bloques<br />
de materias. En primer término aquellas que guardan relación con el principio non bis in idem,<br />
plenamente vigente y común para todo el derecho sancionador, atendidas sus consecuencias mat e-<br />
riales y procesales. En segundo lugar las relativas al derecho fundamental a la presunción de inocencia<br />
en el proceso penal y por lo tanto al sistema de pruebas válidas y legítimas que pueden enervar la<br />
presunción de inocencia, debiéndose analizar el valor que a estos efectos pueden tener actuaciones<br />
previas habidas en fase administrativa.<br />
En el marco antes delimitado lo que siguen son meras reflexiones sobre la materia, que<br />
someto a discusión, desde la preocupación que suscita la posible pretensión de convertir el proceso<br />
penal en mero reflejo de actuaciones administrativas previas, trasladando a aquél presunciones legales<br />
en el orden tributario, auténticas ficciones jurídicas, transformadas en elementos probatorios. Debe<br />
adelantarse que semejante pretensión es inadmisible, por cuanto no sólo la Jurisdicción prevalece<br />
sobre la Administración en todo Estado de Derecho, sino que en el seno de la jurisdicción penal operan<br />
derechos y garantías de todo punto insoslayables.<br />
Al término de esta exposición haré una somera consideración sobre el instituto de la<br />
prescripción en materia tributaria y su incidencia en el proceso penal, así como a la valoración que<br />
merece la condena al pago de las cuotas defraudadas en concepto de responsabilidad civil derivada<br />
del delito.<br />
— 119 —
II. LA COMPETENCIA EN MATERIA PENAL TRIBUTARIA<br />
Los delitos contra la Hacienda Pública y contra la Seguridad Social se regulan en el Título<br />
XIV del Libro II del vigente Código penal (artículos 305 a 310). Las penas previstas en tales preceptos<br />
son la de prisión de uno a cuatro años y multa del tanto al séxtuplo de lo defraudado para los tipos<br />
básicos, pudiendo establecerse la mitad superior de dichas penas en determinados supuestos agravados<br />
(art. 305.1, párrafo segundo, CP). La pena prevista para el llamado delito contable es de arresto<br />
de siete a quince fines de semana y multa de tres a diez meses (art. 310 CP) En ningún caso,<br />
pues, la pena a imponer puede superar los cuatro años de prisión, por lo que se refiere a la privación<br />
de libertad. A igual conclusión se llega aunque en determinados supuestos llegara a apreciarse la<br />
figura del delito continuado (lo que es controvertido en el caso del delito fiscal), pues la pena se impondrá<br />
en su mitad superior, por lo que no podrá exceder de cuatro años de prisión.<br />
La competencia objetiva para el enjuiciamiento de los delitos viene determinada en España<br />
por la gravedad del delito, en función de la pena prevista en abstracto en el tipo legal.<br />
Con motivo de la entrada en vigor del actual Código penal de 1995 se estableció la competencia<br />
para el enjuiciamiento atendiendo a la clasificación que tal Código contiene entre penas graves<br />
(pena de prisión superior a tres años) y menos graves (prisión de seis meses a tres años), incluyendo<br />
en unas y otras penas de distinta naturaleza (ver art. 33 CP), de modo que los delitos menos graves<br />
eran competencia de los Juzgados de lo Penal (tribunal unipersonal) en tanto que los graves eran objeto<br />
de enjuiciamiento por las Audiencia Provinciales (tribunal formado por tres magistrados).<br />
Se produjo, pues, una reforma de la competencia objetiva en la Ley de Enjuiciamiento<br />
Criminal (art. 14 Ley de Enjuiciamiento Criminal.) en paralelo a la clasificación de los delitos en función<br />
de la gravedad de la pena. Los delitos contra la Hacienda Pública debían ser en todo caso enjuiciados<br />
por las Audiencias Provinciales en cuya circunscripción se hubiese realizado la infracción y<br />
contra la sentencia que se dictase podía interponerse Recurso de Casación ante la Sala Segunda del<br />
Tribunal Supremo.<br />
Posteriormente el art. 14 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal ha sido modificado. Se determina<br />
el límite para el enjuiciamiento entre el Juzgado de lo Penal y la Audiencia Provincial en la<br />
pena de prisión de cinco años (me refiero únicamente al límite en función de las penas privativas de<br />
libertad, si bien el art. 14 de la Lecrim. establece límites para las otras penas), siendo la fecha en la<br />
que se dicta por el Juzgado de Instrucción el Auto de apertura de Juicio Oral la que permite resolver<br />
problemas de derecho transitorio en el orden competencial.<br />
Cabe observar que con la última modificación introducida la competencia para juzgar<br />
conductas que pueden constituir delito fiscal no es de la Audiencia Provincial, sino del Juzgado de lo<br />
Penal, pudiéndose interponer contra la sentencia que el mismo dicte Recurso de Apelación ante la<br />
Audiencia Provincial, sin que pueda formalizarse contra la sentencia que dicte ésta, ulterior Recurso<br />
de Casación ante la Sala Segunda del Tribunal Supremo. Así pues, la competencia para el enjuiciamiento<br />
y fallo de los delitos contra la Hacienda Pública está residenciada en estos momentos en los<br />
Juzgados de lo Penal (órgano unipersonal).<br />
No existe, pues, una jurisdicción especial en materia penal tributaria. Son los órganos jurisdiccionales<br />
ordinarios quienes ostentan la compet encia. Es más, puede decirse que no existen<br />
planteamientos doctrinales sólidos que pretendan una especialización de la jurisdicción en esta mat e-<br />
ria, lo que valoro positivamente. El sistema de garantías del ámbito procesal penal no debe sufrir fisuras,<br />
siquiera formales, cualquiera que sea la materia objeto de enjuiciamiento. La especialización en<br />
— 120 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
materia tributaria puede dar lugar a tales fisuras y producir un efecto real de incidencia tal de la Administración<br />
en la jurisdicción, dándose lugar a que el proc eso penal se convierta en un trámite, formalmente<br />
bendecido, en el que se proyecten planteamientos tributarios a nivel material y probatorio que,<br />
cualquiera que sea su apreciación en el orden administrativo, pueden no compadecerse con exigencias<br />
derivadas de los principios materiales penales y procesales, estos últimos a efectos de enervar la<br />
presunción de inocencia. Hay que fortalecer la jurisdicción en esta materia, en todas las materias; y<br />
esto pasa por establecer un sistema de competencias adecuado, art icular un procedimiento penal<br />
acorde con las garantías procesales exigibles y en su seno requerir las necesarias pruebas, con imprescindibles<br />
contenidos técnicos, que se produzcan con contradicción plena, con respecto al princ i-<br />
pio de igualdad de las partes y con la independencia formal, aparencial y material que las mismas<br />
precisan para ser tenidas en cuenta en un proceso penal que tutele suficientemente los derechos del<br />
ciudadano.<br />
Por lo que se refiere a la actual situación, antes descrita, sobre la compet encia para enjuiciar<br />
los delitos fiscales, cabe hacer las siguientes reflexiones:<br />
1. Las modificaciones realizadas sucesivamente del art. 14 de la Ley de Enjuiciamiento<br />
Criminal., que finalmente han hecho que la competencia para enjuiciar estos delitos no sea de la Audiencia<br />
Provincial sino de los Juzgados de lo Penal, parecen deberse más bien a “razones” estadísticas<br />
centradas en el mayor o menor trabajo acumulado en unos u otros órganos jurisdiccionales. No<br />
parece que hayan operado criterios sustanciales relativos a la gravedad del delito ni a la complejidad<br />
de determinadas materias a enjuiciar. Sólo cabe lamentar esta clase de política legislativa que atiende<br />
más bien a criterios de funcionamiento asentados en que no se acumulen los asuntos y no a criterios<br />
de resolución con todas las garantías.<br />
2. La atribución de la competencia para el enjuiciamiento a los Juzgados de lo Penal,<br />
priva a este tipo de procedimientos de la existencia de una jurisprudencia un tanto uniforme en la<br />
materia. Salvo en aquellos supuestos en los que por razón de conexidad con otros delitos más graves<br />
la competencia se atribuya a las Audiencias Provinciales, el procedimiento concluirá en estas Audiencias<br />
caso de haberse interpuesto Recurso de Apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado de<br />
lo Penal. Como antes se ha reseñado, no cabe en interponer ulterior Recurso de Casación ante el<br />
Tribunal Supremo.<br />
Ni que decir tiene que la ausencia, salvo en los casos antes dichos, de jurisprudencia<br />
emanada por la Sala Segunda del Tribunal Supremo, no existiendo por otra parte en el proceso penal<br />
un recurso de unificación de doctrina, genera no poca inseguridad jurídica, prestándose esta situación<br />
a posiciones jurisdiccionales dispares según sea el término judicial en que se produzcan los hechos y<br />
finalmente se dicte sentencia. En aquellos supuestos, como el referido a la materia tributaria, en los<br />
que la interpretación de determinados elementos típicos y su aplicación al caso concreto previa valoración<br />
de la compleja prueba, no está exenta de dificultades, es más necesario, si cabe, disponer de<br />
criterios orientadores claros y uniformes, elaborados por una asentada a la par que evolutiva jurisprudencia<br />
emanada por nuestro Tribunal Supremo. De lo contrario, la seguridad jurídica puede vers e<br />
afectada, y situaciones jurídicas consolidadas mediante sentencia firme, difícilmente podrán verse<br />
modificadas por cambios jurisprudenciales más favorables, si es que aceptamos planteamientos tales<br />
como el de la retroactividad de jurisprudencia más favorable o aquellos otros que fundan un posible<br />
recurso de revisión en la existencia de una nuevo línea jurisprudencial (salvo que pretendan residenciarse<br />
estas posturas en la “jurisprudencia” del propio órgano jurisdiccional menor que emitió la sentencia<br />
firme).<br />
En todo caso, debe dejarse constancia de la preocupación que suscita que buen número<br />
de delitos, también los delitos fiscales, no tengan acceso a su control jurisdiccional por el Tribunal<br />
— 121 —
Supremo, con las consecuencias ya señaladas. Es una característica más del llamado Procedimiento<br />
Abreviado, que se aplica a este tipo de delitos y que produce, entre otras, las serias disfunciones<br />
mencionadas.<br />
3. El hecho de residenciar la competencia en los Juzgados de lo Penal, supone atribuir<br />
a órganos jurisdiccionales unipersonales el enjuiciamiento de, a menudo, causas sumamente complejas,<br />
por lo que se refiere a la práctica de la prueba, entre otras con pruebas periciales especialmente<br />
técnicas, no habituales en los procesos penales, y también con complejidad real en la tarea de subsunción<br />
de los hechos que se analizan en los tipos legales, estructurados en forma de ley penal en<br />
blanco o mediante elementos normativos, que suelen remitirse a una amplia y diversificada normativa<br />
no penal, legal o reglamentaria, que debe integrarse en el tipo penal (así, por ejemplo los delitos contra<br />
los recursos naturales y el medio ambiente, o los delitos contra la Hacienda Pública).<br />
Entiendo que la asunción de la labor de juzgar por parte de un órgano unipersonal, más<br />
aún en momentos en los que se carece de una cierta tradición judicial en la materia y desde luego de<br />
jurisprudencia consolidada sobre ella, supone atribuir una responsabilidad excesiva y puede dar lugar<br />
a entendimientos dispares sobre similares hechos, que abocan a un cierto grado de inseguridad. Es<br />
por ello conveniente que la competencia se atribuya a las Audiencias Provinciales, lo que de otra<br />
parte posibilitaría el acceso al Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo, con las consecuencias<br />
positivas antes señaladas que ello comporta.<br />
Puede concluirse que en los procedimientos ordinarios, la Administración Tributaria remitirá<br />
sus actuaciones, al observar posibles indicios por delito fiscal, al Ministerio Fiscal, si bien puede<br />
hacerlo directamente al órgano jurisdiccional, pudiéndose incoar el procedimiento de oficio o mediante<br />
denuncia de terceros.<br />
Cabe recordar que el art. 37 de la Ley de medidas urgentes de reforma fiscal, de 14 de<br />
noviembre de 1977, vigente hasta la reforma del Código penal en esta materia de 1.985, establecía<br />
determinadas limitaciones procesales para la perseguibilidad de estos delitos. Reservaba la misma a<br />
la Administración Tributaria y establecía la necesidad de obtener una resolución firme en tal ámbito.,<br />
a modo de prejudicialidad 1 . La supresión de tal precepto con motivo de la indicada reforma ha dado<br />
pie a sustentar que no existen las limitaciones procesales dichas, no concurre requisito de perseguibilidad<br />
alguno, por mas que se haya mantenido que si bien ha desaparecido el límite propio de la prejudicialidad<br />
subsiste el de la necesidad de la denuncia por parte de la Administración Tributaria, de<br />
modo que seguirá siendo preciso que sea ésta quien denuncie sin perjuicio del estado en que se encuentre<br />
la tramitación del expediente. No es el momento de detenerme en el análisis de este problema,<br />
y los argumentos que se traen a colación. Baste su mera cita para evidenciar, en todo caso, el<br />
significativo papel que se otorga a la Administración Tributaria, desde una u otra posición, en relación<br />
con la perseguibilidad del delito fiscal.<br />
1<br />
Artículo 37 de la Ley de medidas urgentes de reforma fiscal, de 14 de noviembre de 1977:<br />
“Uno.- Los delitos fiscales sólo son perseguibles a instancia de la Administración, si necesidad de querella.<br />
Dos.- Una vez hayan adquirido firmeza las actuaciones administrativas y, en todo caso, cuando haya recaído resolución del<br />
Tribunal Económico-Administrativo Central, el Delegado de Hacienda de la provincia respectiva, previo informe del Subdelegado<br />
de Inspección a Inspector Jefe, del Administrador de Tributos, Impuestos Inmobiliarios o de Aduanas, según el tributo de<br />
que se trate, y del Abogado del Estado, deberá poner en conocimiento del Ministerio Fiscal los hechos que se estimen constitutivos<br />
de delitos fiscales cometidos en el ámbito de su jurisdicción. Si los hechos afectaren a varias provincias, la competencia<br />
vendrá determinada por razón del domicilio de la persona física o jurídica.<br />
Tres.- En las defraudaciones de las Haciendas locales compete a los Alcaldes o al Presidente de la Diputación, según los<br />
casos, previo informe de sus Secciones de Hacienda y del Abogado de la corporación perjudicada, poner en conocimiento del<br />
Ministerio Fiscal los hechos que se estimen constitutivos de delitos fiscales cometidos en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones<br />
y en los tributos, arbitrarios y tasas establecidos a su favor”.<br />
— 122 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Recibidas las actuaciones en la Fiscalía, ésta puede decidir, tras su análisis, remitirlas<br />
inmediatamente al Juzgado de Instrucción o tramitar las llamadas diligencias de investigación (art.<br />
785 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.), las que se concluirán con su archivo (al entender que<br />
no concurren indicios de delito) o acordando su remisión al Juzgado de Instrucción. Dado que dichas<br />
diligencias de investigación no tienen naturaleza de procedimiento judicial, su inc oación no interrumpe<br />
el término de la prescripción penal, si bien si puede desarrollar efectos en orden a impedir que tenga<br />
lugar la exención de la responsabilidad penal que como consecuencia de la regularización prevé el<br />
artículo 305.4 CP.<br />
Una vez incoadas diligencias previas por el Juzgado de Instrucción competente, que es<br />
aquel al que por turno corresponda de los existentes en el territorio en el que se han realizado los<br />
hechos, tiene lugar la práctica de los diferentes medios de prueba, que permite conc luir las actuaciones<br />
con un Auto de sobreseimiento libre o provisional (no entramos en el exámen del momento procesal<br />
en que pueden dictarse tales autos) o acordar la apertura de Juicio Oral. Dicho Juicio se<br />
celebrará, como ya se ha analizado, ante el Juzgado de lo Penal, pudiéndose interponer contra la<br />
sentencia que se dicte Recurso de Apelación ante la Audiencia Provincial, la que dicta sentencia definitiva.<br />
Sólo puede plantearse la interposición de Recurso de Amparo ante el Tribunal Constitucional,<br />
caso de apreciarse la vulneración de algún derecho fundamental durante el proceso.<br />
Se ha suscitado si para determinados delitos contra la Hacienda Pública cabe plantear la<br />
competencia no de la jurisdicción ordinaria, en los términos hasta ahora expuestos, sino de la Audiencia<br />
Nacional. Este Tribunal, residenciado en Madrid, tiene competencias atribuidas por razón de la materia.<br />
El artículo 14 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal se refiere a la misma y se establecen las infracciones<br />
sobre las que es competente en el art. 65.1. o de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).<br />
El apartado 1, c) de dicho precepto establece la competencia para los supuestos de “defraudaciones<br />
y maquinaciones para alterar el precio de las cosas, que produzcan o puedan producir<br />
grave repercusión en la seguridad del tráfico mercantil, en la economía nacional o perjuicio patrimonial<br />
en una generalidad de personas en el territorio de más de una Audiencia”. En la práctica viene<br />
realizándose una interpretación material del concepto de “defraudación”, de modo que cualquier estructura<br />
típica de contenido defraudatorio puede dar lugar a la competencia de la Audiencia Nacional,<br />
si concurren los otros elementos del art. 65.1. o c) de la LOPJ. Semejante interpretación es del todo<br />
criticable, por cuant o sólo cabe entender por defraudaciones las que el Código penal comprende sistemáticamente<br />
como tales, esto es las comprendidas en el capitulo VI del Título XII del Libro II del<br />
actual Código penal (que ha restringido el ámbito de las defraudaciones). Como con acierto ha explicado<br />
Del Moral García 2 la interpretación extensiva que se viene realizando, incluyendo en el concepto<br />
de defraudación aquí utilizado toda conducta materialmente defraudatoria y no sólo las incluidas bajo<br />
el epígrafe de las defraudaciones en el aludido capítulo del Código penal, no es fiel a la letra y espíritu<br />
de la LOPJ (dicho autor expone claramente las reformas del precepto que se comenta para llegar a<br />
tal conclusión).<br />
Lo cierto es que con la criticable interpretación que se realiza en la práctica, las conductas<br />
contra la Hacienda Pública por su estructura defraudatoria se entienden competencia de la Audiencia<br />
Nacional en la medida en “que produzcan o puedan producir grave repercusión en la<br />
seguridad del tráfico mercantil o en la economía nacional”. Conceptos imprecisos, necesitados de<br />
prueba, que son los que realmente hacen que se atribuya la competencia a la Audiencia Nacional,<br />
como órgano judicial especializado, y no el hecho mismo de la defraudación tributaria. Como destaca<br />
el citado autor no cabe referirse en este delito a generalidad de personas, en sentido jurídico.<br />
2<br />
Del Moral García, A.: en Enjuiciamiento Criminal. Doctrina y jurisprudencia. T-I, obra colectiva dir. por C. Conde-Pumpido<br />
Ferreiro. Trivium. Madrid 1998. págs. 311-312.<br />
— 123 —
No obstante, debo insistir en la improcedencia de tal interpretación e incluso en la nec e-<br />
sidad de llevar a cabo una interpretación sumamente restrictiva de las compet encias de la Audiencia<br />
Nacional, órgano judicial cuya existencia es sumamente criticada.<br />
III. CONSECUENCIAS DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM<br />
El conjunto de cuestiones sobre el que también se me ha indicado que ponga de manifiesto<br />
su estado en el Derecho español, lo que requiere un tratamiento ciertamente sucinto, deriva de<br />
las relaciones entre los procedimientos tributarios y el proceso penal por delito fiscal. Pueden agruparse,<br />
de una parte, en aquellas cuestiones relacionadas con la vigencia del principio non bis in idem<br />
en el ámbito del derecho sancionador y, de otra, las que afectan a la práctica de las pruebas en el<br />
proceso penal y el derecho fundamental a la presunción de inocencia.<br />
Como es sabido el principio non bis in idem no se encuentra expresament e recogido en<br />
nuestra Constitución, lo que no obsta a que sí tenga carácter constitucional, como reiteradamente ha<br />
reconocido nuestro Tribunal Constitucional, que ha entendido que el mismo se encuentra implícitamente<br />
constitucionalizado en el art. 25.1 de la Constitución. La inexistencia, pues, de la proclamación<br />
constitucional expresa de dicho principio 3 , no empece a su pleno reconocimiento constitucional y a<br />
que despliegue plena eficacia en todo el ámbito sancionador, también el tributario, tanto en el orden<br />
material como en el procesal.<br />
En realidad tal vigencia debe contemplarse desde la perspectiva, debe decirse que incuestionable,<br />
de la comunidad de principios que informa el referido derecho sancionador desde la<br />
entrada en vigor de la Constitución española de 1978. Comunidad de principios que también informa<br />
al derecho tributario sancionador, de lo que constituye un exponente, que sin duda es un avance en la<br />
línea indicada, la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes.<br />
Por lo que se refiere al principio non bis in idem, supone en el aspecto material la prohibición<br />
de doble sanción. Partiendo de una distinción estrictamente cuantitativa de los ilícitos, sin diferencias<br />
sustanciales o cualitativas entre sí, no cabe imponer una sanción administrativa y otra penal<br />
ante la realización de una conducta que pueda integrar ambos ilícitos. Lo mismo cabe predicar de las<br />
infracciones tributarias, pues, admitiéndose que su naturaleza es de heterotutela, su relación con el<br />
ilícito penal tributario viene presidida por el citado principio. La diferencia entre ambos es cuantitativa,<br />
no ontológica, hasta el punto que depende de la cuantía de la cuota defraudada (quince millones) el<br />
que estemos en presencia de un delito fiscal (si la cuantía es superior) o de una infracción tributaria,<br />
siendo los casos de negligencia en todo caso constitutivos de infracción tributaria cualquiera que sea<br />
la cuantía de la cuota impagada.<br />
Pero interesa ahora destacar en mayor medida, como así se me solicita, los efectos procesales<br />
del meritado principio en relación estrecha con los de la cosa juzgada y con las garantías<br />
procesales establecidas en el art. 24 de la Constitución 4 , que indudablemente proyecta sus efectos al<br />
3<br />
Al respecto ver Cobo del Rosal, M. y Boix Reig, J.: Garantías Constitucionales del derecho sancionador, en Derecho Penal y<br />
Constitución. Comentarios a la legislación penal T-I. Edersa. Madrid 1982, págs. 213 a 215.<br />
4<br />
De interés, De la Oliva Santos, A.: Sobre la cosa juzgada. Ed. Centro Estudios Ramón Areces, S.A. Madrid 1991.<br />
— 124 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
derecho administrativo sancionador, también al tributario. La doctrina sentada por nuestro Tribunal<br />
Constitucional es reiterada y clara desde su sentencia 2/81 de 31 de enero, y aplicable no sólo al<br />
supuesto de duplicidad de sanciones penales sino para las que generalmente se tiene en cuenta,<br />
entre sanciones administrativas y penales.<br />
Desde la perspectiva procesal las consecuencias son también evidentes: subordinación<br />
de la Administración a la Jurisdicción, lo que supone no sólo el control jurisdiccional de los actos administrativos,<br />
sino también, por lo que aquí interesa, la imposibilidad de que los órganos de la Administración<br />
lleven a cabo actuaciones sobre hechos constitutivos de delito o falta y la necesidad de que<br />
posteriormente se respete por la Administración la cosa juzgada (ver, entre otras, la Sentencia del<br />
Tribunal Constitucional de 3 de octubre de 1983). En definitiva primacía absoluta de la Jurisdicción, lo<br />
que es consecuencia lógica de todo Estado de Derecho y en concreto del principio que coment amos.<br />
El ámbito tributario es uno de los primeros que “respondió” a las exigencias constitucionales<br />
en esta materia, a través de la reforma de la Ley General Tributaria de 1985. Puede decirse que<br />
en la actualidad la regulación del principio non bis in idem es clara en dicho sector normativo 5 .<br />
El artículo 77.6 de la Ley General Tributaria, en la redacción dada por la Ley de reforma<br />
de 20 de julio de 1995 6 , y el artículo 5 del Real Decreto 1.930/1998, de 11 de septiembre sobre el<br />
régimen sancionador tributario 7 , conforman la actual regulación en la materia de un modo ciertamente<br />
satisfactorio en términos constitucionales.<br />
Con carácter general, con independencia de aquellos procedimientos penales que se<br />
hayan iniciado de oficio o mediante querella o denuncia del Fiscal o de un particular, la Administración<br />
Tributaria siempre que compruebe la existencia de indicios de delito contra la Hacienda Pública, cualquiera<br />
que sea el estado del expediente administrativo, siguiendo los trámites reglamentariamente<br />
previstos, deberá pasar el tanto de culpa a la jurisdicción o al Ministerio Fiscal, interrumpiéndose la<br />
5<br />
Boix Reig, J y Mira Benavent, J.: Los delitos contra la Hacienda Pública y contra la Seguridad Social . De. Tirant lo Blanch.<br />
Valencia 2000, págs. 38 a 40.<br />
6<br />
Artículo 77.6 de la Ley General Tributaria: “En los supuestos en los que la Administración tributaria estime que las infracciones<br />
pudieran ser constitutivas de los delitos contra la Hacienda Pública, pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente y<br />
se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme, tenga lugar el<br />
sobreseimiento o archivo de las actuaciones o se produzca la devolución del expediente por el Ministerio Fiscal.<br />
La sentencia condenatoria de la autoridad judicial excluirá la sanción administrativa.<br />
De no haberse apreciado la existencia de delito, la Administración tributaria continuará el expediente sancionador con base<br />
en los hechos que los tribunales hayan considerado probados”.<br />
7<br />
Artículo 5 del Real Decreto 1.930/1998, de 11 de septiembre:<br />
“1.- En los supuestos en que la Administración tributaria estime que las infracciones cometidas pudieran ser constitutivas de<br />
los delitos contra la Hacienda Pública regulados en el Código Penal, pasará, previa notificación al interesado, el tanto de culpa<br />
a la jurisdicción competente y se abstendrá de seguir el procedimiento mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme,<br />
tenga lugar el sobreseimiento o archivo de las actuaciones, o se produzca la devolución por el Ministerio Fiscal .<br />
2.- A tales efectos, los Jefes de las Unidades Administrativas competentes remitirán a los Delegados especiales de la Agencia<br />
Estatal de Administración Tributaria o a los Directores de Departamento correspondientes todas las actuaciones practicadas<br />
y diligencias incoadas con el informe de funcionario competente sobre la presunta concurrencia en los hechos de los elementos<br />
constitutivos de delito contra la Hacienda Pública. Los Delegados especiales de la Agencia Estatal de Administración Tributaria<br />
y los Directores de Departamento pasarán las actuaciones a la jurisdicción competente o acordarán de forma motivada la<br />
continuación de las actuaciones administrativas.<br />
3.- La remisión del expediente a la jurisdicción competente interrumpirá los plazos de prescripción para la práctica de las liquidaciones<br />
administrativas y la impos ición de sanciones tributarias. Asimismo, esta circunstancia se considerará causa justif i-<br />
cada de interrupción del cómputo del plazo de duración del respectivo procedimiento.<br />
4.- Si la autoridad judicial no apreciara la existencia de delito, la Administrac ión tributaria continuará el expediente, practicando<br />
las liquidaciones y, en su caso, tramitando los correspondientes expedientes sancionadores, que procedan, con base en<br />
los hechos que los tribunales hayan considerado probados”.<br />
— 125 —
tramitación del expediente y sin llevar a cabo más actuaciones por propia iniciativa para la investigación<br />
del supuesto delito 8 .<br />
El análisis de la concurrencia de indicios de delito debe serlo respecto de todos los elementos<br />
del delito, y no sólo del elemento objetivo relativo a la cuantía de la cuota tributaria debida,<br />
pues no cabe olvidar que el delito fiscal es eminentemente doloso, por lo que deben existir datos<br />
objetivos suficientes que permitan concluir que el sujeto actuó con la necesaria finalidad<br />
defraudadora. Es claro que la diferencia de criterio razonable respecto de la interpretación de las<br />
normas tributarias excluye el elemento subjetivo (ver Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de<br />
noviembre de 1987).<br />
Caso de remitirse las actuaciones a la Fiscalía, ésta puede incoar diligencias de investigación<br />
que concluirán con el archivo y subsiguiente devolución del expediente a la Administración<br />
Tributaria, la que reanudará su tramitación, o acordar su remisión al Jugado de Instrucción al apreciar<br />
indicios de delito. Este al recibir las actuaciones de Fiscalía, o por denuncia de terceros o acuerdo de<br />
oficio de un órgano jurisdiccional, decidirá si incoa diligencias previas, al entender que existen indicios<br />
de delito. En tal caso se inicia la fase de instrucción, con la práctica de las diligencias necesarias, que<br />
permitirán concluir la misma mediante sobreseimiento o dictando un Auto incoando procedimiento<br />
abreviado (art. 789 de la Lecrim..) que motivadamente establezca los hechos indiciariamente constitutivos<br />
de delito, el o los delitos respecto de los que concurren indicios y las personas indiciariamente<br />
autoras o partícipes criminales (sobre el sentido y estructura de este Auto ver la Sentencia del Tribunal<br />
Constitucional de 15 de noviembre de 1.990 y la jurisprudencia que le sigue). Tras la formulación<br />
de los escritos de acusación por el Fiscal y/o la Abogacía del Estado (en nombre de la Administración<br />
Tributaria), se acordará la apertura de Juicio Oral. Si alguna de las partes solicita el sobreseimiento,<br />
el Juzgado puede acordarlo y no abrir Juicio Oral (art. 790 de la Lecrim..) acordando dicho sobreseimiento.<br />
En el caso de que antes de dictar Auto de procedimiento abreviado, o después, se acordare<br />
tal sobreseimiento se devolverá el expediente a la Administración, la que lo retomará, pudiendo continuar<br />
el mismo, con vinculación a lo establecido en las resoluciones judiciales, sin contuvieren elementos<br />
que afecten a su ulterior tramitación, dado que las razones por las que se sobresea pueden ser<br />
distintas, afectando tanto a los elementos objetivos como al subjetivo del delito fiscal.<br />
Si se han producido escritos de acusación, tras abrirse juicio oral y formularse el o los<br />
escritos de defensa, la Causa pasa al Juzgado de lo Penal, el que tras la celebración del Juicio Oral<br />
dicta sentencia, como se ha dicho susceptible de Recurso de Apelación ante la Audiencia Provincial.<br />
Firme la sentencia, si es condenatoria, como consecuencia del principio non bis in idem, la Administración<br />
ya no puede retornar el expediente, pues no cabe doble sanción y por lo que se refiere al cálculo<br />
de la cuota tributaria se establece en la propia sentencia, la que viene condenando al pago de la<br />
misma en concepto de responsabilidad civil derivada del delito. Cuestión ésta controvertida, a la que<br />
luego me referiré, por más que en la práctica viene resolviéndose por la mayor parte de los tribunales<br />
en el sentido indicado, que adelanto que lo considero criticable.<br />
De ser absolutoria la sentencia firme, el Tribunal notifica la resolución a la Administración<br />
Tributaria, la que retoma y continúa la tramitación del expediente (la prescripción ha quedado int e-<br />
rrumpida desde que se pasó el tanto de culpa a la jurisdicción o a Fiscalía), sujetándose estrictamente<br />
a lo establecido en la sentencia, que es cosa juzgada, tanto por lo que se refiere a la existencia o<br />
no de infracción, al elemento culpabilístico e incluso al cálculo de la cuota, si así se hiciere. Tan sólo<br />
cabe recordar que la tramitación del expediente administrativo deberá sujetarse en todos sus términos<br />
a lo establecido por la sentencia y resolverse de conformidad a la misma.<br />
8<br />
Un estudio de los pasos a seguir por la Administración Tributaria, realizado por Collado Yurrita, P: La actuación de la inspección<br />
financiera y tributaria en la instrucción de proceso por delito fiscal . Ed. Tirant lo Blanch. Valencia, 1996, pág. 63 y siguientes.<br />
— 126 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Hasta el momento he planteado el estado de la cuestión sobre la imprescindible vinculación<br />
de la Administración Tributaria a la Jurisdicción y la obligación de aquella de remitir las actuaciones<br />
a esta en cuanto observe la concurrencia de indicios de delito fiscal, hasta el extremo de que de<br />
no hacerlo con conocimiento de la existencia de tales indicios pudiera incurrir en responsabilidad incluso<br />
penal.<br />
Procede ahora suscitar una situación un tanto contraria. Que la Administración Tributaria<br />
considere que no hay indicios de delito, no pasando el tanto de culpa, y se inicie un procedimiento<br />
penal. Esta situación puede aboc ar en la formalización de actas de conformidad o de disconformidad,<br />
pudiendo llegar, en el ámbito de todo procedimiento sancionador, a la ejecución, incluso por vía de<br />
apremio, de la sanción administrativa finalmente impuesta. La incoación de un procedimiento penal<br />
por los mismos hechos, de oficio o a instancia del Ministerio Fiscal u otra parte, puede dar lugar a<br />
interpretaciones contradictorias, desde luego disfuncionales y con relevancia material en orden a la<br />
efectiva apreciación del delito supuestament e realizado.<br />
Con independencia de interpretaciones formales, ya mencionadas, sobre la vigencia o no<br />
del requisito de perseguibilidad que establecía el art. 37 de la Ley de 1977, tras su derogación por la<br />
reforma de 1985, es lo cierto que este tipo de disfunciones permite traer a colación dos elementos<br />
que restan si no anulan, desde la perspectiva material, la posibilidad de criminalizar las conductas no<br />
entendidas como punibles por la propia Administración.<br />
De una parte, partiendo de que no estamos ante un mero hecho de cálculo de cuota defraudada<br />
(en cuya sede no es lógico que se produzcan este tipo de problemas) sino de concretar si<br />
efectivamente es defraudada (en cuantía superior a 15 millones de pesetas), si la Administración no<br />
pasa el tanto de culpa por responsabilidad penal es porque entiende que tal elemento no concurre, lo<br />
que puede derivar a apreciar la inexistencia del elemento subjetivo, esto es de auténtica defraudación,<br />
o porque se justifica suficientemente la ausencia de cuota en cuantía típica. Debe insistirse en la<br />
referencia antes hecha, relativa a que las meras diferencias sobre interpretación de las normas jurídico-tributarias<br />
aplicables en ningún caso pueden dar lugar a responsabilidades penales, por lo que el<br />
planteamiento que tenga la Administración tributaria respecto de tales divergencias, tendrá que afectar<br />
sustancialmente cuando se trate de estimar por la jurisdicción si hay o no responsabilidad.<br />
De otra parte, el hecho de que la Administración Tributaria decida no deducir el tanto de<br />
culpa, al entender que no existen indicios de delito fiscal, es relevante en el hipotético procedimiento<br />
penal, dado que resultará que en un delito cuya estructura típica es defraudatoria, el sujeto pasivo<br />
habrá de considerar previamente que tal defraudación no existe y que por lo tanto no existe perjuicio<br />
derivado de la defraudación. Las consecuencias deben ser relevantes en el proceso penal, como lo<br />
son en todo delito defraudatorio.<br />
Por último, quiero referirme al supuesto en que por parte de la Administración se concluya<br />
en que sí existe infracción y que por las razones que sean no se deduzcan el tanto de culpa, aun<br />
en el caso que existan datos que ofrezcan indicios sobre el carácter defraudatorio del ilícito, dando<br />
lugar al correspondiente expediente sancionador, adquiriendo firmeza la resolución administrativa<br />
sancionadora. Cuestión aparte es el de la posible responsabilidad de quienes así intervienen en nombre<br />
de la Administración, si efectivamente constataron datos de carácter defraudatorio, pues puede<br />
suceder y será lo normal que el expediente continuó y se terminó sin constatar tal carácter. Hasta<br />
aquí ninguna cuestión especial surge. El problema se da cuando se inicia simultáneamente un proc e-<br />
dimiento penal (sin que por algún órgano judicial se interrumpa el procedimiento administrativo) o que<br />
se inicie una vez concluido el procedimiento administrativo, concluyendo tal procedimiento penal con<br />
sentencia condenatoria por el mismo hecho que ya dio lugar a la sanción administrativa.<br />
— 127 —
La infracción del principio non bis in idem es clara. No cabe la doble sanción. Ante ello el<br />
expediente fácil que se ha planteado es el de anular la sanción administrativa en la sentencia penal o<br />
simplemente computar la sanción administrativa “a cuenta” de la pena impuesta. Des de el prisma de<br />
la primacía de la Jurisdicción sobre la Administración, parecían soluciones materialmente aceptables<br />
y elusivas de la doble sanción, por más que sean jurídico-formalmente rechazables, pues por mecanismos<br />
procesales desviados se permitía inc idir en un estado jurídico ya consolidado mediante sanción<br />
administrativa firme, y sobre todo se afectaba a la seguridad jurídica del ciudadano que no puede olvidarse<br />
constituye el fundamento mismo del principio de legalidad, cuya vertiente material viene recogida<br />
en el art. 25.1 de la Constitución, precepto del que dimana el propio principio non bis in idem.<br />
Ante esta situación se ha pronunciado nuestro Tribunal Constitucional mediante su Sentencia<br />
177/1999, de 11 de octubre, que, con el voto reservado de dos de los magistrados, establece<br />
no sólo la imposibilidad de la doble sanción, sino también la imposibilidad de dictarse una sentencia<br />
penal si ya existe una resolución sancionadora administrativa firme 9 . Esta sentencia que versa sobre<br />
un ilícito relativo al medio ambiente es aplicable a todo el derecho sancionador, estableciendo una<br />
doctrina sobre el principio non bis in idem que vincula profundamente su aspecto procesal con el material,<br />
destacando el carácter garantista del principio que no puede verse limitado por el de una lectura<br />
de su vertiente procesal desvinculada del fundamento mismo del principio.<br />
Se refiere la sentencia a la articulación procedimental del principio en el ámbito administrativo,<br />
señalando al respecto el art. 133 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas,<br />
y su desarrollo en los artículos 5 y 7 del Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto, que<br />
contiene el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora 10 , y recuerda<br />
que “esta dimensión procesal del principio non bis in idem cobra su pleno sentido a partir de su ve r-<br />
tiente material”. Sigue afirmando: “Desde esta perspectiva sustancial, el principio non bis in idem se<br />
configura como un derecho fundamental del ciudadano frente a la decisión de un poder público de<br />
castigarlo por unos hechos que ya fueron objeto de sanción, como consecuencia del anterior ejercicio<br />
de ius puniendi del Estado. Por ello, en cuanto al derecho de defensa del ciudadano frente a una<br />
desproporcionada reacción punitiva, la interdicción del bis in idem no puede depender del orden de<br />
preferencia que normativamente se hubiese establecido entre los poderes constitucionalmente legitimados<br />
para el ejercicio del derecho punitivo y sancionador del Estado, ni menos aún de la eventual<br />
inobservancia, por la Administración sancionadora, de la legalidad aplicable, lo que significa que la<br />
preferencia de la jurisdicción penal sobre la potestad administrativa sancionadora ha de ser entendida<br />
como una garantía del ciudadano, complementaria de su derecho a no ser sancionado dos veces por<br />
unos mismos hechos, y nunca como una circunstancia limitativa de la garantía que implica aquel derecho<br />
fundamental”.<br />
Concluye el Tribunal Constitucional “que irrogada una sanción, sea ésta de índole penal<br />
o administrativa, no cabe, sin vulnerar el mencionado derecho fundamental, superponer o adicionar<br />
otra distinta, siempre que concurran las tan repetidas identidades de sujeto, hechos y fundamento. Es<br />
este núcleo esencial el que ha de ser respetado en el ámbito de la potestad punitiva genéricamente<br />
considerado, para evitar que una única conducta infractora reciba un doble reproche aflictivo”.<br />
Estamos, pues, ante una resolución del Tribunal Constitucional aplicable a todo el derecho<br />
sancionador, también el tribut ario, que pone claramente de manifiesto que la perspectiva procesal<br />
9<br />
El Ponente de la Sentencia es el Magistrado Sr. García Manzano, quien formaba la Sala 1. a del Tribunal Constitucional junto<br />
con los Magistrados Sres. Cruz Villalón, Jiménez de Parga y Cabrera, Cachón Villar, Garrido Falla y Casas Baamonde. El voto<br />
reservado lo formulan el Sr. Cruz Villalón y la Sra. Casas Baamonde.<br />
10<br />
Normativa aplicable con carácter general en relación con la potestad sancionadora de la Administración. Recuérdese que en<br />
el ámbito tributario existe una normativa específica, ya citada, atinente a este principio.<br />
— 128 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
de la interdicción del bis in idem es complementaria de la material, la que constituye el núcleo esencial<br />
del derecho que se protege mediante tal principio.<br />
No es el momento de analizar la mencionada sentencia. Sí debe destacarse lo que de<br />
novedad tiene, su evidente incidencia en la resolución de supuestos prácticos, generalmente debidos<br />
a disfunciones entre Administración y órganos jurisdiccionales, por más que ofrece clara solución a<br />
los casos planteados en los que la Administración, también la Tributaria, concluye el procedimiento<br />
sancionador, con carácter de firmeza en su resolución, sin haber interrumpido previamente el mismo<br />
remitiendo el tanto de culpa a los tributarios.<br />
IV. LAS PRUEBAS EN EL PROCESO PENAL<br />
1. Se plantean en este apartado las cuestiones relativas al valor probatorio, en el proceso<br />
penal, de determinadas actuaciones previamente realizadas en el expediente administrativo, a<br />
efectos de que produzcan sus efectos en el mismo y en su caso tengan capacidad para enervar la<br />
presunción de inocencia (art. 24 de la Constitución).<br />
Debo realizar una afirmación previa. En si mismas no tendrán carácter probatorio aquellas<br />
actuaciones que se hayan realizado sin preservar las garantías por decir así procedimentales,<br />
también comunes a todo el derecho sancionador. Cuando se cuestiona en este Congreso sobre los<br />
derechos y garantías del presunto delincuente fiscal, durante la tramitación del expediente administrativo<br />
que luego se remite al proceso penal, hemos de decir que son todos los derechos y garantías<br />
necesarios para que lo allí actuado pueda efectivamente ser llevado al procedimiento sin que vicie y<br />
provoque la nulidad de las pruebas que deriven de aquellas actuaciones, pues no cabe olvidar el carácter<br />
de prueba ilícita de las obtenidas con lesión de derechos fundamentales (art. 11.1 de la LOPJ),<br />
e igualmente sus derivadas como ha reconocido nuestro Tribunal Constitucional. Y las garantías son<br />
comunes a todo el derecho sancionador, dimanantes directamente de lo establecido en el art. 24 de<br />
la Constitución, sin perjuicio de la regulación específica de orden administrativo y la establecida en la<br />
normativa tributaria. Pueden especificarse en mayor medida tales garantías, proyectándose a la naturaleza<br />
propia del procedimiento sancionador, pero no pueden soslayarse.<br />
La ya citada Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes de 1998, “se adentra en<br />
el camino de la protección de los derechos del contribuyente, estableciendo para ello unos principios<br />
generales dirigidos a la consecución de tal fin” 11 , por lo que debe ser bienvenida. En todo caso, debe<br />
tenerse en cuenta que ni el contenido de dicha Ley ni el de las regulaciones particulares de los procedimientos<br />
sancionadores en el ámbito de al Administración pueden tener lecturas restrictivas ni<br />
menos aún limitativas de las garantías antes anunciadas, de carácter constitucional, respecto de<br />
quien es sometido a un procedimiento sancionador y desde luego a un procedimiento penal derivado<br />
de aquél. Sólo cabe una lectura de las mismas, que es la constitucional. De ahí que entradas y registros<br />
sin garantías jurisdiccionales, declaraciones sin asistencia letrada, etc..., no podrán configurar<br />
pruebas válidas en el ulterior procedimiento penal, es más como ya se ha indicado pueden viciar las<br />
que se pretendan practicar como consecuencia de ellas, configurando la llamada prueba ilícitamente<br />
obtenida. Y debe repetirse que por exigencia constitucional ningún procedimiento puede escaparse a<br />
11<br />
Boix Reig, J. y Mira Benavent, J.: Ob. cit. pág. 23. Vid. Collado Yurrita: ob. cit. pág. 91 y siguientes.<br />
— 129 —
tales planteamientos, ni pueden plantearse excepciones por mor de la materia o naturaleza del procedimiento,<br />
pues aquél en el que se trata de tutelar los bienes jurídicos más relevantes, el proceso<br />
penal, debe ajustarse a las repetidas garantías procesales residenciadas en el art. 24 de la Constitución<br />
12 .<br />
2. Las diligencias y actas extendidas por la Inspección de Tributos no constituyen prueba<br />
en el proceso penal de lo que en las mismas se afirma respecto de los hechos investigados, ni<br />
vinculan al Juez penal respecto de las conclusiones que se alcancen en el ámbito tributario. Entiendo<br />
que las mismas configuran la notitia criminis, teniendo el valor propio de una denuncia. En el proceso<br />
penal deben articularse las pruebas válidas necesarias en orden a verificar con las garantías procesales<br />
y la debida contradicción, los hechos acaecidos 13 .<br />
Entiendo que no otro es el significado que debe darse al art. 145.3 de la Ley General Tr i-<br />
butaria, al establecer que “las actas y diligencias extendidas por la Inspección de los Tributos tienen<br />
naturaleza de documentos públicos y hacen prueba de los hechos que motiven su formalización, salvo<br />
prueba en contrario”.<br />
La Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril 14 , delimitó el valor como<br />
medio de prueba de tales diligencias y ac tas, que deben someterse a las reglas del sistema de pruebas<br />
en el proceso penal, bajo el criterio de libre valoración de la prueba (art. 741 de la Lecrim.), siendo<br />
documentos aportados al procedimiento, que constata la actuación de los funcionarios<br />
intervinientes. Indica el Tribunal Constitucional que “ese valor probatorio sólo puede referirse a los<br />
hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las calificaciones<br />
jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consignen en las actas o<br />
diligencias”. La presunción de inocencia rige en el proceso penal y sólo puede enervarse mediante<br />
prueba de cargo practicada en el mismo, no siendo admisible “que el proceso penal pueda resultar<br />
condicionado por una presunción previa derivada del procedimiento administrativo de inspección y<br />
comprobación de la situación tributaria del contribuyente”.<br />
Las presunciones que puedan establecerse en el ámbito tributario no pueden tener ac o-<br />
gida en el orden penal. La prueba de cargo que se practique en el Juicio Oral tendrá que validar o no<br />
las conclusiones derivadas de tales presunciones. A este respecto, debe hacerse referencia a que en<br />
ocasiones habrá que acudir a la llamada prueba indiciaria para constatar tanto los presupuestos en<br />
que se articula la presunción como para establecer la conexión lógica necesaria que permita llegar a<br />
conclusiones aceptables en términos de prueba de cargo.<br />
No voy a centrarme en el estudio de los requisitos necesarios para entender que existe<br />
prueba de cargo indirecta o indiciaria, según la jurisprudencia de nuestros Tribunal Constitucional y<br />
Tribunal Supremo. Sí debe recordarse que deben quedar probados con prueba directa, varios indicios<br />
relacionados con el hecho criminal, conectados lógicamente entre ellos de modo que ofrezcan la convicción<br />
al juzgador de la conclusión que se alcanza, sin que quepa plantear una explicación alternativa<br />
igualmente satisfactoria, en términos de análisis racional, derivada de tales probados indicios.<br />
La prueba de cargo indiciaria o indirecta ha de ser apreciada con suma cautela, debiendo<br />
el Tribunal como consecuencia de la misma motivar en sentencia su concurrencia y deducción<br />
12<br />
Vid, al respecto, López Díaz, A.: El derecho a no autoinculparse y a no declarar contra sí mismo en el procedimiento sancionador<br />
en materia tributaria, en Temas de Derecho Penal Tributario. Marcial Pons. Edic. Jurídicas y Sociales, S.A. Madrid 2000,<br />
págs. 60 a 62.<br />
13<br />
14<br />
Boix Reig, J. y Mira Benavent, J.: Ob. cit. págs. 40 a 42.<br />
De interés, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 1991.<br />
— 130 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
lógica que sigue para llegar a la plena convicción. En el ámbito penal tributario se acude en ocasiones<br />
a este sistema de pruebas, por ejemplo en relación con supuestos de evaluación de las bases imponibles<br />
por parte de la Administración Tributaria por el sistema de estimación objetiva o indirecta. En<br />
estos casos, el Tribunal penal no debe limitarse a constatar tal sistema y asumir sus conclusiones,<br />
sino que naturalmente habrá de analizar la prueba practicada en el proceso y concluir, aun mediante<br />
la prueba de indicios, la efectiva realización o no del fraude fiscal, análisis que podrá coincidir o no<br />
con el realizado por la Administración 15 .<br />
Como se ha indicado por Bacigalupo “el artículo 50 Ley General Tributaria autoriza estimaciones<br />
indirectas que difícilmente cumplirán con los requisitos de validez de las pruebas indirectas<br />
en el proceso penal”, y añade “los criterios de la estimación indirecta (art. 50 de la LGT) no pueden<br />
reemplazar tales requisitos de legitimidad de la prueba de indicios ni dejar de lado el principio de personalidad<br />
de las penas” 16 .<br />
Mas compleja es aun la traslación al ámbito penal de determinadas presunciones legales<br />
del ámbito tributario al orden penal. Así las denominadas ganancias patrimoniales no justificadas (art.<br />
37 de la Ley 49/1998), de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que<br />
sustituy e el art. 49 de la anterior Ley 18/1991, configurador de los supuestos de incremento de patrimonio<br />
no justificado), que suponen un sistema de lucha contra el fraude en aquellos casos en los que<br />
el contribuyente no declaró en su momento rentas que se ganaron y que afloran posteriormente. Se<br />
opera con un claro sistema de presunciones, integrándose tales ganancias en la base liquidable general<br />
del periodo impositivo en el que se descubren, salvo prueba en contrario del contribuyente. No<br />
voy a detenerme en el análisis de estas presunciones tributarias que permiten calcular una base liquidable<br />
y la consecuente cuota, haciendo concluir tales presunciones sobre que efectivamente son<br />
rentas o ganancias de quien aparece como titular y atribuyendo además las mismas de determinado<br />
periodo impositivo. Como digo no me detengo en su análisis, ni es mi especialidad 17 , pero sí queda<br />
claro que el citado artículo 37 de la Ley 40/1998 comporta un sistema de presunciones ex lege para<br />
determinar la base liquidable en dicho impuesto, que no admite su traslación al proceso penal, en el<br />
que tendrán que probarse los distintos presupuestos fácticos que aún por la vía de la prueba de indicios,<br />
permitan concluir al Tribunal penal sobre la efectiva concurrencia de los elementos típicos del<br />
delito fiscal.<br />
Las presunciones establecidas en relación con las ganancias patrimoniales no justificadas,<br />
derivadas del citado precepto, como explica Alonso González 18 afecta y supone un “serio menoscabo<br />
al derecho a la prueba del art. 24.2 CE”. Alude a la necesidad de hacer el “máximo esfuerzo<br />
para recuperar la visión real y exacta de las rentas y gastos habidos en cada periodo impositivo aun<br />
cuando las rentas en su momento fueron ocultas y, mas tarde, descubiertas, aunque sea por métodos<br />
presuntivos”. El sistema establecido por el legislador en el citado art. 37 de la Ley 49/98 no es mas<br />
15<br />
Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1997.<br />
16<br />
Bacigalupo Zapater, E.: Código Penal. Doctrina y Jurisprudencia. dir. Conde-Pumpido Ferreiro. De. Trivium. Madrid 1.997 T-<br />
II, pág. 3.107. Indica que “en particular no resultan válidos en el proceso penal los criterios previstos en los apartados b) y c)<br />
del artículo 50 de la Ley General Tributaria, que se remiten a «los ingresos, ventas, costes y rendimientos que sean normales<br />
en el respectivo sector económico, atendidas las dimensiones de las unidades productivas o familiares que deban compararse<br />
en términos tributarios» y a «los datos o antecedentes que se posean en supuestos similares o equivalentes”. Tales criterios,<br />
manifiesta, “no se ajustan a las máximas de la experiencia que permiten legitimar la prueba sobre los hechos con respecto del<br />
principio in dubio pro reo”.<br />
17<br />
Ver extensamente sobre el tema Alonso González, L.M.: Las garantías patrimoniales no justificadas y la lucha contra el fraude<br />
fiscal , en Temas de Derecho Penal Tributario. Marcial Pons. Edic. Jurídicas y Sociales, S.A. Madrid 2000, págs. 14 y sgs.<br />
18<br />
Ob. cit. págs. 22 y 24.<br />
— 131 —
que una técnica puesta a disposición de la Administración, lo que, al decir de dicho autor, supone<br />
“una intolerable subordinación de la ley a la comodidad de la administración gestora” Las consecuencias<br />
a que llega son evidentes en el ámbito penal, pues tras referirse a que el actual art. 305 CP (delito<br />
fiscal) se estructura como una ley penal en blanco, manifiesta que dado que la regulación<br />
contenida en el art. 37 de la mencionada ley tributaria “es refractaria a la determinación concreta del<br />
periodo al que corresponde la renta defraudada y más tarde aflorada en determinados elementos<br />
patrimoniales impide llenar de contenido el tipo penal en blanco del art. 305”. Remite a la necesidad<br />
de prueba en el procedimiento penal para su determinación por el Juez, lo que habrá de hacerse en<br />
todo caso para los distintos elementos del tipo legal sin que puedan tener reflejo en tal valoración<br />
judicial las presunciones establecidas en el art. 37 de la Ley 40/98.<br />
La Sala Segunda del Tribunal Supremo resolvió mediante sentencia de 20 de mayo de<br />
1.996 un supuesto de incremento patrimonial no justificado, en el que el delito fiscal configurado como<br />
ley penal en blanco integraba a efectos del cálculo de la cuota el art. 20.13, de la entonces vigente<br />
Ley del Impuesto sobre la Renta, entendiendo que realmente tal precepto “no contiene una presunción<br />
que invierta la carga de la prueba o que excluya la prueba en contrario, como sostiene la Defensa.<br />
No obliga, al acusado a probar lo contrario, sino que, como se vio, proporciona un criterio de<br />
valoración de la prueba compatible con las exigencias de la prueba del proceso penal”. Posteriormente<br />
indica, frente a la alegación de que la Audiencia introdujo una presunción iuris tantum en relación<br />
con que el incremento patrimonial tuvo lugar en un año concreto (1998), que “una vez demostrado<br />
que el método inductivo del Tribunal a quo, apoyado en el artículo 20.13 (IRPF) es compatible con las<br />
reglas de la lógica y, sobre todo con las máximas de la experiencia, no cabe admitir que se haya invertido<br />
la carga de la prueba. En efecto el Tribunal a quo, siguiendo el informe pericial, no ha fundamentado<br />
su convicción en la ausencia de prueba aportada por la Defensa, sino en atención a<br />
elementos indiciarios a partir de los que ha inferido los hechos en los que basa la imputación”. Se<br />
observa que esta sentencia trae a colación el sistema de prueba indiciaria, si bien lo hace aceptando<br />
la estructura lógica de la norma tributaria relativa al supuesto de incremento no justificado de patrimonio<br />
bajo el manto de las “máximas de la experiencia”.<br />
De otro tenor y consecuencias es la sentencia de la misma Sala de fecha 17 de noviembre<br />
de 1999 en relación con incrementos de patrimonio no justificados (esta vez en aplicación del art.<br />
49 de la Ley de 1991 sobre el IRPF). Tras indicar que “los incrementos no justificados de patrimonio a<br />
que se refiere el mencionado precepto y los que, con una redacción similar, le han precedido, han<br />
sido objeto de atención por doctrina y jurisprudencia especialmente en relación con el principio constitucional<br />
de presunción de inocencia que alcanza su máxima expresión en la jurisdicción penal”, reconoce<br />
que el meritado precepto recoge dos presunciones el gales relativas o iuris tantum, a las que<br />
antes nos hemos referido. Indica el Tribunal Supremo que para admitir el hecho presunto, la obtención<br />
en un determinado periodo de tiempo de rentas gravables que se han ocultado a hacienda y que<br />
generan una cuota encuadrable en el tipo de delito fiscal, a partir del hecho probado (incremento no<br />
justificado de patrimonio, esto es cuya financiación no aparece justificada en la renta declarada), debe<br />
atenderse a la jurisprudencia existente sobre “los requisitos que deben para que la prueba de presunciones<br />
o indicios tenga virtualidad como prueba de cargo en la que se pueda sustentar una sentencia<br />
condenatoria”, que no es otra que la relativa a la prueba de indicios, a la que se refiere con detalle la<br />
sentencia que comento. No basta, pues, con trasladar al proceso penal las presunciones legales contenidas<br />
en la norma tributaria, debe procederse a la efectiva verificación con prueba de cargo, aun<br />
indiciaria, de las consecuencia de los elementos típicos, pues con tales presunciones y en el caso<br />
concreto, en el que la sentencia revoca la de la Audiencia y acuerda la absolución, no se prueba “el<br />
origen de las rentas puestas de manifiesto con el bien o con los ingresos que constituyen el hecho<br />
base de la presunción, tampoco que se trate de rentas gravables, ni que se hayan obtenido en el<br />
ejercicio fiscal en el que aparecen descubiertas o ingresadas, extremos estos que deben quedar<br />
— 132 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
acreditados, aunque sea por vía indiciaria, para que pueda afirmarse la presencia del supuesto fáctico<br />
del delito de que se acusa” 19 .<br />
3. Constituye una garantía vinculada al derecho de defensa y al derecho a la presunción<br />
de inocencia, derechos reconocidos en el art. 24.2 de la Constitución, el derecho “a no declarar<br />
contra si mismos, a no confesarse culpables”.<br />
En este contexto, la doctrina viene tratando la cuestión relativa a si la entrega de doc u-<br />
mentación por parte del contribuyente, requerido al efecto por la Inspección, hasta el punto de que el<br />
no cumplimiento de tal requerimiento supone una infracción tributaria, lesiona el derecho a no declarar<br />
contra sí mismo, en suma al derecho a no autoinculparse. Cuestión que ha cobrado especial relevancia<br />
a partir de la Sentencia dictada en fecha 17 de diciembre de 1996 por el Tribunal Europeo de<br />
Derechos Humanos, al amparo de lo establecido en el apartado 1 del art. 6 del Convenio Europeo de<br />
Derechos Humanos, en el CASO SAUNDERS contra el Reino Unido. La obligación que en el expediente<br />
previo tenía el contribuyente a responder a las preguntas que se le formularan por los inspectores,<br />
da lugar a la estimación del Recurso por vulneración del derecho a no declarar contra sí mismo y<br />
a no confesarse culpable, y se establece que no puede invocarse el interés público de combatir el<br />
fraude para justificar la utilización de respuestas obtenidas coactivamente en una investigación no<br />
judicial con el fin de incriminar al demandante durante su proceso.<br />
La normativa tributaria prevé en España la obligación de aportar pruebas y documentación<br />
contable, hasta el extremo que el art. 83.3 f) de la Ley General Tributaria tipifica como infracción<br />
simple la no aportación de las mismas. De otra parte entre los procedimientos de liquidación y de<br />
imposición de sanciones se articula la posibilidad de comunicación documental, incorporando al segundo<br />
datos y documentos que figuren en el primero 20 . Puede decirse que el contribuyente está obligado<br />
a entregar la documentación a que sea requerido por la Administración Tributaria, que esta<br />
documentación puede llegar a dar lugar al presupuesto mismo de una sanción tributaria o si previ a-<br />
mente se ha remitido el tanto de culpa a la jurisdicción penal, tal documentación contable, datos aportados<br />
por el contribuyente y manifestaciones realizadas por el mismo en las diligencias puede llegar a<br />
configurar, si se entiende prueba lícitamente obtenida, el presupuesto fáctico del delito fiscal por el<br />
que es condenado.<br />
Obsérvese el absurdo que supone que en el proceso penal el ciudadano puede ser requerido<br />
pero no obligado a entregar tal documentación y sin embargo se admite que así sea en el procedimiento<br />
previo, con los posibles efectos sancionadores y penales que ulteriormente puede tener.<br />
No obstante, en nuestro país el Tribunal Constitucional viene sentando una doctrina que<br />
avala el planteamiento que critico, pues entiendo que lesiona los mencionados derechos fundamentales.<br />
Así, es significativa la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, que respecto de la obligación<br />
de exhibir o aportar determinados documentos contables estableció que con ello quien se ve<br />
sometido a esas pruebas no está haciendo una declaración de voluntad ni emite una declaración que<br />
exteriorice un contenido admitiendo su culpabilidad, y más recientemente las sentencias del mismo<br />
Tribunal 161/1997, de 2 de octubre y 234/1997, de 18 de diciembre que, aunque con significativos<br />
votos reservados, rechaza las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas respecto del nuevo tipo<br />
legal del art. 380 CP que configura como delito específico de desobediencia, si bien entre los delitos<br />
contra la seguridad del tráfico, la conducta de negarse a la práctica de las pruebas necesarias para la<br />
comprobación de si se conduce bajo los efectos de bebidas alcohólicas u otras sustancias.<br />
19<br />
Ver el comentario a dicha sentencia, realizado por Vázquez González, C.: La prueba de indicios y el derecho constitucional<br />
de presunción de inocencia en los delitos contra la Hacienda Pública, en El Derecho, núm. 1.155. 20 de marzo de 2000.<br />
20<br />
Vid. extensamente López Díaz: ob. cit. pág. 58 y 59.<br />
— 133 —
Entiendo que estas últimas sentencias, a mi juicio criticables, continúan una doctrina jurisprudencial,<br />
si bien profundizan en la lesión que creo se produce de los derechos fundamentales ya<br />
citados al validar constitucionalmente un precepto que responsabiliza penalmente a quien se niega a<br />
colaborar voluntariamente con la realización de una prueba que puede ser, o el sujeto sabe que es,<br />
inculpatoria. También en estos casos se rechaza la quiebra del principio de proporcionalidad que con<br />
independencia de otros argumentos finalmente residencia en el ámbito de las potestades del legislador<br />
ordinario, por más que considero que procede realizar un juicio de proporcionalidad en sede constitucional<br />
de los intereses que se dice proteger en el art. 380 CP y los propios de carácter<br />
constitucional relativos al derecho de defensa y a la presunción de inocencia, pues no cabe olvidar<br />
que como el propio Tribunal Constitucional ha sostenido en otras ocasiones tal control de constitucionalidad<br />
puede ser efectivamente realizado 21 .<br />
Entiendo ajustadas las críticas que ha realizado López Díaz a la tes is hasta ahora sostenida<br />
por el Tribunal Constitucional, en relación con el ámbito tributario, quien recoge con claridad que<br />
“la no autoinculpación rige cuando el inculpado es sujeto de las pruebas, pero no cuando se trate de<br />
pruebas que puedan tenerle como objeto” 22 , proponiendo la necesaria separación entre el expediente<br />
administrativo de liquidación y el sancionador, al que no podrá incorporarse la documentación unida a<br />
aquél como consecuencia de los requerimientos de cumplimiento obligatorio por parte de la Administración,<br />
con determinadas correcciones 23 .<br />
Debe recordarse que el Tribunal Constitucional en una de las sentencias antes citadas 24<br />
llega a excluir casos que serían catalogables como obligación de autoincriminarse, y por lo tanto no<br />
parangonable a la obligación de someterse a la prueba de alcoholemia, como los supuestos de “aportaciones<br />
o contribuciones del sujeto que sostengan o puedan sostener directamente, en el sent ido<br />
antes dicho, su propia imputación penal o administrativa”, si bien seguidament e cita de su propia Sentencia<br />
76/1990, ya citada, relativa a la obligación de exhibir o aportar documentos contables.<br />
Quien es requerido para que en unas diligencias administrativas tributarias aporte determinada<br />
documentación, mediante comparecencia propia o por representante, haciéndose constar en<br />
sucesivas diligencias su aportación o no, total o parcial, solicitando al contribuyente que justifique o<br />
aclare los diversos extremos a los que en relación con dicha documentación sea requerido, lo es para<br />
que aporte documentación y aclaraciones sobre la misma, todo ello mediante entrega y manifestaciones<br />
que se diligencian con la firma de los actuarios y del propio contribuyente. Entiendo que sí estamos<br />
generando la obligación de una conducta que puede incriminar o que claramente incrimina,<br />
según los casos, en la que el contribuyen es sujeto activo de la prueba y no objeto de la misma: tal<br />
obligación no sería posible en un proceso penal, menos aun debe serlo en un procedimiento administrativo<br />
previo con posibles derivaciones penales.<br />
4. Cuestión de singular interés es la relativa a las pruebas periciales en el proceso penal,<br />
en relación con el papel que puede desarrollar la Inspección, mas concretamente los miembros<br />
de la misma que han intervenido previamente en el procedimiento administrativo.<br />
En la práctica actual de nuestros Tribunales no se cuestiona, salvo excepciones, que dichos<br />
actuarios puedan ser nombrados como peritos en el proceso penal. Tal práctica debe ser revisada<br />
pues considero que dichos inspectores o subinspectores no pueden ostentar la condición de<br />
21<br />
22<br />
23<br />
24<br />
De interés, la Sentencia del Tribunal Constitucional 136/1999, de 20 de julio.<br />
Ob. cit. pág. 66. Sobre esta cuestión, vid. Collado Yurrita,. ob. cit. págs. 130 a 135.<br />
Ob. cit. págs. 74 a 77.<br />
Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 1617 1997, de 2 de octubre.<br />
— 134 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
peritos, por cuanto concurre en ellos una evidente falta de imparcialidad objetiva, estando contaminados<br />
por su actuación previa, por lo que de ser nombrados peritos podrán ser recusados, debiendo<br />
prosperar tal recusación.<br />
La Ley de Enjuiciamiento Criminal regula el informe pericial y su práctica en los artículos<br />
456 a 485, así como en los artículos 723 a 727 por lo que se refiere a la fase de Juicio Oral, estableciéndose<br />
las causas de recusación en el art. 468 al que se remite el art. 723. Entre dichas causas se<br />
recoge la del “interés directo o indirecto en la causa”. Por lo que se refiere al interés indirecto, debe<br />
vincularse tal causa de recusación o abstención con el derecho fundamental con todas las garantías<br />
(art. 24 de la Constitución) y a la consecuente exigencia de imparcialidad que cabe exigirse. En este<br />
sentido entiendo que es aplicable tanto la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos<br />
(derivada de lo previsto en el art. 6.1 del Convenio de Roma), como la dictada por nuestro Tribunal<br />
Constitucional y Tribunal Supremo en lo que respecta a la exigencia de imparcialidad de Jueces y<br />
Magistrados. La imparcialidad puede ser objetiva y subjetiva. La primera de ellas supone la existencia<br />
de un contacto previo con el objeto del procedimiento, en cuyo caso debe asegurarse que no se dé<br />
prevención o prejuicio alguno sobre el mismo. Se trata tanto de evitar que se dé y por ende influya tal<br />
tipo de prejuicio, pero también de evitar todo tipo de apariencia de tal posibilidad ante el ciudadano<br />
que es enjuiciado, el cual debe serlo sin que se le transmita tal tipo de apariencia, como garantía sustancial<br />
del derecho a un proceso justo 25 .<br />
Como se ha dicho, nuestros Tribunales vienen admitiendo, con carácter general, que los<br />
Inspectores previamente actuantes intervengan como peritos en el procedimiento penal, de acuerdo<br />
con criterios asentados en el carácter funcionarial de los mismos y por tanto en la incuestionable objetividad<br />
e imparcialidad que preside su actuación, aludiendo a que de otra parte son los funcionarios<br />
normativamente competentes para realizar la función atinente a la práctica de la liquidación de los<br />
tributos, teniendo igualmente atribuida la labor de auxilio a la Administración de Justicia 26 .<br />
Tal parecer que parte mas de la idea de la cualificación de la Inspección de Hacienda,<br />
y del carácter objetivo e imparcial de los funcionarios actuantes, no tiene en cuenta el planteamiento<br />
antes aludido relativo a la falta de imparcialidad objetiva. De ahí que cada vez sean<br />
más las voces, también judiciales, que cuestionan la posición por decir así tradicional en la mat e-<br />
ria. Posición que entiendo que tiene que ver más con razones de eficacia, pero que contravienen<br />
el derecho a un proceso justo, pervirtiendo éste por la traslación a su ámbito de la previa postura<br />
adoptada por la Hacienda Pública, nada mas y nada menos que a través de una prueba pericial,<br />
por peritos que judicialmente son considerados como “oficiales, objetivos e imparciales”, prueba<br />
que en este tipo de procedimientos se convierte en la prueba principal y determinante del fallo<br />
que se vaya a dictar.<br />
Entre dichas voces discrepantes tiene interés, a mi juicio, la dé Marchena Gómez, Fiscal<br />
de la Secretaría Técnica de la Fiscalía General del Estado, quien al estudiar lo que denomina “hipervaloración<br />
jurisprudencial de los informes periciales prestados durante la investigación por centros<br />
oficiales” realiza un análisis crítico de la jurisprudencia vertida al efecto 27 .<br />
Considero que en estos casos, las diligencias y subsiguientes actuaciones e informes<br />
emitidos por los Inspectores no pueden denominarse informes periciales, pues se trata de actuacio-<br />
25<br />
26<br />
27<br />
Entre otras, ver Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 31 de enero de 1995.<br />
Vid. por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 2 de marzo de 1998.<br />
Marchena Gómez, M.: en Ley de Enjuiciamiento Criminal. Doctrina y Jurisprudencia. T-I, dir. por Conde-Pumpido Ferreiro.<br />
Ed. Trivium. Madrid 1998, pág. 1.599 y sgs.<br />
— 135 —
nes administrativas en un procedimiento de liquidación o sancionador con conclusiones valorativas e<br />
informes en los que se estima la concurrencia de indicios de delito. Los informes técnicos previos<br />
emitidos por centros oficiales versan sobre aspectos de la investigación relativos a análisis científico o<br />
de determinados hechos, emitidos a su vez por ent idades que en nada guardan relación por lo general<br />
con el sujeto pasivo del delito 28 . Ninguna relación guardan las diligencias, valoraciones e informes<br />
habidos en los procedimientos administrativos tributarios con los repetidos informes de entidades<br />
oficiales, por lo que aun en el contexto de la citada hipervalorada jurisprudencia, no podemos admitir<br />
calificaciones procesales sobre los mismos, como la de cuasi-periciales o la intervención ulterior en el<br />
procedimiento de los actuarios no ya como peritos sino tampoco bajo la fórmula del testigo-perito.<br />
Podrán ser testigos de sus actuaciones previas, sin que sea admisible valoración alguna.<br />
Testigos de haber efectuado las correspondientes diligencias o actas, en orden a validar las mismas<br />
para que puedan tener los limitados efectos probatorios a que antes me he referido.<br />
Admitir que quienes suscriben tales diligencias o actas, dando lugar a valoraciones e informes<br />
finales, puedan ser peritos, para que mediante tal prueba ellos mismos acrediten que su actuación<br />
previa es normativamente correcta y que sus valoraciones y conclusiones tributarias son las<br />
acertadas, no sólo hace pensar que para eso sobra el propio procedimiento judicial en curso, que<br />
como antes he señalado se pervierte sustancialmente, sino que se cont raviene frontalmente lo establecido<br />
por la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril, antes citada, respecto del<br />
valor probatorio de actas o diligencias. Si no hacen prueba del “alcance de las calificaciones jurídicas,<br />
los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consiguen en ellas, y luego se nombra<br />
peritos a tales inspectores para que acrediten y hagan prueba de las referidas valoraciones y opiniones”<br />
por la vía de una prueba pericial espuria se acaba dando valor procesal pleno a toda la actuación<br />
administrativa previa. Como se comprenderá, la configuración de esta suerte de periciales es de<br />
todo punto rechazable.<br />
El autor antes citado muestra su preocupación de la siguiente manera: “El problema<br />
apuntado (se refiere a la hipervaloración de informes periciales emitidos por centros oficiales) se<br />
agrava en todas aquellas ocasiones en que el centro oficial en el que se integra orgánicamente el<br />
perito no es del todo ajeno al hecho que es objeto de investigación. La experiencia diaria está demostrando<br />
que no faltan supuestos en los que el interés administrativo en el desenlace de un determinado<br />
proceso va mucho más allá de lo que podría considerarse la equidistante posición de tercero, absolutamente<br />
ajeno al hecho justiciable. Advertido ese interés por parte de las autoridades con capacidad<br />
de decisión en una determinada unidad administrativa, no parece procedente que un funcionario integrado<br />
en aquélla sea llamado a suplir las carencias científicas o artísticas del Juez” 29 .<br />
Se alude al genérico deber de cooperación con las autoridades jurisdiccionales al que<br />
obliga el art. 118 de la Constitución o en relación con el ámbito tributario cita tal autor el art. 15.2 del<br />
Reglamento General de la Inspección de los Tributos (Real Decreto 939/1986, de 25 de abril) que<br />
impone a dicha Inspección las actuaciones propias de auxilio y colaboración funcional, también con el<br />
poder judicial “en los casos y formas previstos por la ley” 30 , pero tal deber de cooperación no tiene por<br />
qué configurarse en forma de informes y pruebas periciales, sino de cumplimiento de los requerimientos<br />
que les sean efectuados por la jurisdicción, más aun si, como se ha explicado, tales pericias no<br />
son aceptables desde la perspectiva de las garantías procesales.<br />
28<br />
Sobre tales informes emitidos por organismos oficiales ver, por todos, Climent Durá, C.: La prueba penal . Ed. Tirant lo<br />
Blanch. Valencia 1999, pág. 496 y sgs.<br />
29<br />
30<br />
Ob. cit. pág. 1.600.<br />
Ob. cit. págs. 1.600-1.601.<br />
— 136 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
De ahí que Marchena insista en que “pese a ello, no parece que dichos preceptos –a los<br />
que podrían añadirse otros de semejante significado– proporcionen una incondicional cobertura a una<br />
tan extendida como censurable práctica que no duda en incorporar a las tareas de investigación a<br />
funcionarios provenientes de organismo administrativos que, con carácter previo al proceso penal,<br />
han podido adoptar decisiones en el plano administrativo que, por su propia naturaleza, no sitúan al<br />
funcionario-perito en las mejores condiciones para el desinteresado asesoramiento”. Añade, con<br />
acierto, que “la confianza jurisprudencial en esa pintoresca categoría de la pericial institucional habría<br />
de dejar paso a una mayor prevención y, en consecuencia, a una rígida exigencia de aquellos princ i-<br />
pios que confieren al informe pericial su verdadero significado procesal” 31 .<br />
V. OTRAS CUESTIONES<br />
1. En aquellos casos en los que se dicta una sentencia condenatoria, los tribunales mayoritariamente<br />
vienen imponiendo no sólo la pena correspondiente (privación de libertad y multa) sino<br />
también condenan al pago de la cuota que se establece como defraudada en concepto de respons a-<br />
bilidad civil derivada del delito.<br />
Es esta una cuestión ciertamente debatida doctrinalmente, por cuanto no cabe admitir<br />
que la cuota que se defrauda constituya un perjuicio que se produce con motivo de la comisión del<br />
delito. Tal y como establece el art. 109 CP “la ejecución de un hecho descrito por la Ley como delito o<br />
falta obliga a reparar, en los términos previstos en las Leyes, los daños y perjuicio por él causados”. A<br />
su vez, el art. 116 CP señala que “toda persona criminalmente responsable de un delito o falta lo es<br />
también civilmente si del hecho se derivaren daños o perjuicios”. Debe darse, en consecuencia, una<br />
“relación directa entre el hecho delictivo y los daños y perjuicios irrogados”, una relación de causalidad<br />
entre ambos elementos según reiterada jurisprudencia 32 .<br />
En el delito fiscal la obligación de pago “preexiste y es anterior al momento de la realización<br />
del hecho delictivo por parte del sujeto: precisamente el delito consiste en no pagar mediante<br />
fraude, a Hacienda lo que ya se debía”. No deben imperar razones de eficacia para sustentar la postura<br />
contraria y el pretendido efecto de prevención general “resulta ya cumplimentado con la previsión<br />
en el artículo 305.1 del Código penal de una multa del tanto a séxtuplo de la cuantía defraudada, lo<br />
que es demostrativo de un planteamiento punitivo seguramente contradictorio con la exigencia de<br />
responsabilidad civil en sede penal” 33 .<br />
31<br />
32<br />
Ob. cit. pág. 1.601.<br />
Suárez González, C.: en Comentarios al Código penal . Dir. Rodríguez Mourullo. Ed. Civitas. Madrid 1997, pág. 329.<br />
33<br />
Boix Reig, J y Mira Benavent, J: Ob. cit. pág. 87. En las páginas 86 a 88 se explica el estado de la cuestión en doctrina y<br />
jurisprudencia. Además de la jurisprudencia allí citada que sustenta el criterio mayoritario en favor de la condena en concepto<br />
de responsabilidad civil (sentencias de 30 de enero, 9 de febrero y 3 de diciembre de 1991, 24 de febrero de 1993, todas ellas<br />
del Tribunal Supremo) cabe citar la de 25 de febrero de 1998 del mismo Tribunal. La jurisprudencia de Audiencias y Juzgados<br />
de lo penal es también mayoritaria en igual sentido, debiéndose destacar en sentido contrario (el mantenido en el texto) la<br />
sentencia de 16 de octubre de 1998 de la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Valencia, que establece que no proc e-<br />
de “señalar indemnización alguna en favor de la Hacienda Pública toda vez que la deuda no es consecuencia del delito sino,<br />
por el contrario, la deuda es causa del delito” y la sentencia de 20 de junio de 1992 del Juzgado de lo Penal n. o 12 de Valencia<br />
que indica que “no procede efectuar pronunciamiento alguno respecto de la responsabilidad civil reclamada en el presente<br />
cauce procesal, ya que la obligación de pago a la Hacienda Pública que tenían los acusados, y que genera tales peticiones<br />
indemnizatorias, no nace de la comisión del delito, sino que es anterior a éste, por lo que, aplicando la doctrina jurisprudencial<br />
sentada respecto de los delitos de alzamiento de bienes, cheque en descubierto e impago de pensiones o abandono de familia,<br />
procede concluir que no hay, en el caso de autos, responsabilidad civil ex delicto alguna”.<br />
— 137 —
Que no proceda condenar en concepto de responsabilidad civil, no supone negar que el<br />
Tribunal penal tenga competencia para determinar la cuota efectivamente defraudada. Debe hacerlo<br />
pues constituye un elemento del tipo legal 34 , vinculando los hechos declarados probados a la Administración<br />
tributaria, debiendo ésta proceder en base a los mismos a la correspondiente liquidación del<br />
impuesto. A este respecto Suarez González indica que “en la medida en que la cuota adeudada coincida<br />
con la fijada dentro del proceso penal, cabe entender que el pronunciamiento penal provee a la<br />
Hacienda de un único título (judicial) para hacer efectiva dicha deuda. Sin embargo, en la medida en<br />
que la cantidad adeudada difiera de la defraudada, el pronunciamiento judicial no podrá surtir ese<br />
efecto” 35 .<br />
2. Finalmente quiero referirme al instituto de la prescripción. Dadas las penas establec i-<br />
das en los artículos 305 a 310 CP (delitos contra la Hacienda Pública y contra la Seguridad Social) el<br />
plazo para la prescripción y subsiguiente extinción de la responsabilidad penal por tales delitos es de<br />
cinco años , según lo dispuesto en el art. 131 CP. Constituye en la actualidad objeto de debate la inc i-<br />
dencia que puede tener en tal plazo la entrada en vigor de la Ley de Derechos y Garantías de los<br />
Contribuyentes de 1998, cuyo art. 24 establece un plazo de prescripción de cuatro años en relación<br />
con las obligaciones jurídico-tributarias, modificando el art. 64 de la Ley General Tributaria en el sentido<br />
que el derecho de la Administración para determinar la deuda mediante la oportuna liquidación y<br />
la acción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas prescribirá a los cuatro años.<br />
Estamos pues ante dos plazos de prescripción, uno tributario y otro penal. La naturaleza<br />
de la prescripción es común en ambos sectores del ordenamiento jurídico, igual su fundamento y sus<br />
efectos, pues estos son extintivos, bien de la obligación tributaria, bien de la responsabilidad penal.<br />
La prescripción extingue, en el orden tributario, la deuda y también la responsabilidad por el ilícito<br />
tributario, y en el orden penal la responsabilidad criminal.<br />
El nuevo plazo de prescripción establecido en el orden tributario en modo alguno significa<br />
que se haya acortado a cuatro años la prescripción penal. Son plazos distintos que se mantienen y<br />
para el ilícito más grave, el penal, subsiste la prescripción de cinco años.<br />
No obstante, el hecho de la menor duración de la prescripción tributaria que la penal,<br />
puede dar lugar a situaciones en las que no habiendo prescrito el delito si prescribió la obligación y<br />
responsabilidad tributaria, por el transcurso de los cuatro años, de modo que al inicio de las actuaciones<br />
penales o incluso de la deducción del tanto de culpa (otra cosa es la determinación del moment o<br />
interruptivo de la prescripción) ya se ha cumplido el plazo de prescripción tributaria pero no el penal.<br />
En tales casos, la reforma operada en 1.998 sí que cumple efectos sustanciales, no porque se haya<br />
acortado la prescripción penal, sino porque al haberse dado la prescripción tributaria deja de darse el<br />
presupuesto típico del delito fiscal que es la preexistencia de una deuda tributaria, que deja de existir.<br />
De otra parte, debe tenerse en cuenta que dado que las normas tributarias integran el tipo penal configurador<br />
del delito fiscal, toda modificación favorable de las mismas es aplicable retroactivamente, de<br />
conformidad con el art. 2.2. del CP 36 .<br />
En el ámbito doctrinal éste es el criterio mayoritario, bien por cuanto la prescripción tributaria<br />
de cuatro años afecta al bien jurídico protegido en estos delitos que deja de subsistir, por lo que<br />
34<br />
Véase, Bacigalupo Zapater, E.: Ob. cit., pág. 3.107.<br />
35<br />
Ob. cit. pág. 880.- El citado autor desarrolla su criterio, de acuerdo con el sostenido en el texto, con una interpretación de la<br />
normativa tributaria que entiende que se establece en función de que sea la Hacienda Pública quien “liquide el impuesto una<br />
vez depuradas las responsabilidades penales”.<br />
36<br />
De interés, Pérez Royo, F.: La aplicación retroactiva de la ley penal más favorable en los casos de modificaciones en la<br />
normativa tributaria. Revista Técnica Tributaria, núm. 43, 1998.<br />
— 138 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
carece de todo sentido la iniciación de un procedimiento penal, lo que explica Córdoba, detallando las<br />
consecuencias de tal criterio 37 , por más que en dichas circunstancias exigir responsabilidades penales<br />
supondría una quiebra del principio de ofensividad. A similar criterio llega Ferreiro, quien, tras un análisis<br />
pormenorizado de la cuestión, concluye que “la prescripción de la deuda tributaria determina la<br />
exclusión del tipo de injusto, y afecta, como ya hemos dicho tanto al resultado como al bien jurídico<br />
protegido” 38 . En definitiva, entiendo que la desaparición del presupuesto normativo del delito fiscal, la<br />
inexistencia en suma de deuda tributaria, al haber quedado extinguida por la prescripción, provoca la<br />
falta de responsabilidad penal, lo que permite compartir plenamente las conclusiones alcanzadas por<br />
los citados autores, así como los contenidos en los trabajos realizados por Sola y Clavijo y por Ayala<br />
39 .<br />
En el ámbito jurisdiccional se han comenzado a dar resoluciones de distinto signo 40 . Tiene<br />
especial interés, a mi juicio, la resolución de 10 de noviembre de 1.999, dictada por la Sección<br />
Primera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional que expresamente trat a esta cuestión, que<br />
pone de manifiesto cómo transcurrido el plazo de la prescripción tributaria “la relación jurídicotributaria<br />
se encontraría extinguida”, y que extinguida la misma “no existe ya necesidad de pena, el<br />
Derecho Penal no debe intervenir”. Concluye afirmando “que el delito fiscal está sujeto a un pres u-<br />
puesto general de punibilidad, la subsistencia de la deuda tributaria, de acuerdo con las finalidades<br />
político-criminales del tipo penal, que no son otras que la de proteger la política de ingresos y gastos<br />
del Estado, y ésta ya no es tutelable cuando la Administración, sin haber ejercitado sus facultades de<br />
autoprotección, ha dejado prescribir la acción para reclamar el pago”.<br />
Se observa que la Audiencia Nacional expresamente no entra en las pos ibles soluciones<br />
dogmáticas al problema 41 , atendiendo al interés jurídico y a la efectiva extinción de la relación jurídicotributaria<br />
como consecuencia de la prescripción en tal ámbito.<br />
Concluyo esta cuestión reiterando que la prescripción penal de cinco año no se ve afectada<br />
por la modificación producida en la prescripción tributaria, que se reduce a cuatro años. Esta<br />
reducción sí puede afectar a la inexistencia del tipo de injusto del delito fiscal, en la medida en que los<br />
efectos indudables extintivos de dicha prescripción comportan la inexistencia de deuda tributaria,<br />
dejando de concurrir el presupuesto mismo referido en el tipo penal, no habiendo, por otra parte, int e-<br />
rés jurídico a proteger.<br />
37<br />
38<br />
Córdoba Roda, J.: Prescripción tributaria y delitos contra la Hacienda Pública. La Ley, núm. 4.886, 1999.<br />
Ferreiro Lapatza, J.: Prescripción tributaria y delito fiscal . La Ley, núm. 4.886, 1999.<br />
39<br />
Sola Reche, E. y Clavijo Hernández, F.: Delito fiscal y prescripción tributaria, Tributo Fiscal núm. 101, 1999, págs. 73 a 83;<br />
Ayala Gómez, I.: Consumación y prescripción del delito fiscal . Terceras Jornadas sobre el delito fiscal. Gaceta Fiscal.<br />
40<br />
El citado número 4.886, 1999, de la Ley trae a colación la sentencia de 22 de enero de 1999 de la Sección 3. a de la Audiencia<br />
Provincial de Barcelona y sendos Autos de 23 de abril y 22 de enero de 1999 de los Juzgados de Instrucción n. o 2 y 22 de<br />
la misma Capital, de distinto signo estos últimos respecto de la dicha sentencia que entiende que la reforma tributaria de 1998<br />
en esta materia en nada afecta a las responsabilidades penales por delito fiscal.<br />
41<br />
Alude previamente en la resolución a que “dada la naturaleza en cierta medida accesoria del delito fiscal, podría sostenerse<br />
que es condición de punibilidad la subsistencia de la deuda tributaria al tiempo de ejercicio de la acción penal. A idéntica solución<br />
se llegaría aplicando la doctrina, sostenida por un sector de la teoría, de la atipicidad sobrevenida o por la aplicación analógica<br />
de la excusa absolutoria de regularización tributaria, aunque en el caso que nos ocupa existen dificultades para apreciar<br />
la identidad de razón que requiere todo procedimiento de aplicación analógica de la norma”.<br />
— 139 —
PRINCÍPIOS, DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS<br />
NO DIREITO SANCIONATÓRIO TRIBUTÁRIO PORTUGUÊS 42<br />
MANUEL PIRES<br />
Profesor de Derecho Tributario<br />
de la Universidade Lusíada (Lisboa e Porto)<br />
SUMÁRIO: 1. Aspectos históricos.—2. Regras e princípios constitucionais relevantes.—3. Distinção<br />
entre crimes e contra-ordenações fiscais.—4. Contra-ordenações fiscais.—5. Actual regime<br />
substantivo das contra-ordenações fiscais.—6. Actual regime adjectivo das contra-ordenações:<br />
procedimento e processo tributários.—7. Anteprojecto do regime geral das infracções<br />
tributárias —8. Aspectos finais.<br />
1. ASPECTOS HISTÓRICOS<br />
1.1. As contra-ordenações fiscais integram a categoria mais ampla das contra-ordenações ou do<br />
ilícito de mera ordenação social, reguladas pelo direito de ordenação social ou contra-ordenacional,<br />
o direito em que, já se afirmou, «não está em causa a satisfação das necessidades colectivas, mas<br />
a realização da paz jurídica dos cidadãos, da justiça, no seu pleno sentido».<br />
Esta figura foi acolhida pela Lei portugues a, pela primeira vez em termos gerais, pelo Decreto-Lei<br />
n. o 232/79, de 24 de Julho, sendo o actual diploma regulador o Decreto-Lei n. o 433/82, de 27 de<br />
Outubro, com diversas modificações, tendo sido republicado em 14 de Setembro de 1995 (Decreto-<br />
Lei n. o 244/95).<br />
Constituem razões de existência das contra-ordenações e como é sabido, o planeamento, o<br />
desígnio de uma melhor prevenção dos interesses da sociedade, a necessidade de a Administração<br />
dispor de mecanismos punitivos face à crescente intervenção económica e social do Estado bem<br />
como o “downsizing” do Direito penal de modo a ocupar-se apenas da violação dos bens jurídicos<br />
fundamentais.<br />
O intervencionismo do Estado, ampliado a extensos domínios (economia, saúde, educação, cultura,<br />
equilíbrio ecológico, et c.), é assinalado no preâmbulo do primeiro diploma, associado à necessidade<br />
de punição das actuações contrárias ao que é pretendido. Acresce –continua a ser referido o que tem<br />
vindo a dizer-se– a não gravidade de que se revestem as respectivas sanções comparadas com as<br />
penalidades integradoras da punição criminal.<br />
Por último, a necessidade de dispor dos meios apropriados para actuar tão amplamente quanto<br />
possível foi outra circunstância ponderosa para a criação do direito contra-ordenacional.<br />
42<br />
Não se trata dos crimes fiscais, conforme indicado nas directivas. Ainda, por razões de limitação assim como de tratamento<br />
diferencial tradicional, o relatório ocupa-se apenas das contra-ordenações fiscais não aduaneiras.<br />
— 140 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Este direito veio a ser consagrado constitucionalmente nos artigos 165. o n. o 1, alínea d) e 227. o n. o<br />
1, alínea q) do texto fundamental (Constituição de 1976, após a revisão de 1982 - Lei Constitucional<br />
n. o 1/82, de 30 de Setembro).<br />
1.2. E no domínio fiscal? A criminalização da infracção fiscal (simulação) já fora aceite no artigo 112. o do<br />
Regulamento de 1899, sobre a Contribuição de Registo.<br />
Nos anos 30, os Decretos -Leis n. o 27153, de 31 Outubro de 1936 (artigo 10. o ), e o Decreto-Lei n. o<br />
28221, de 24 de Novembro de 1937 (artigo 4. o ), estabeleceram a criminalização da infracção de deveres<br />
relativos à duplicação, viciação ou falsificação de escrita e ao não arquivamento de documentos,<br />
mediante remissão para tipos criminais previstos no C P da ocasião (de 1886, artigos 451. o e 421. o n. o<br />
4).<br />
Depois de, na Reforma Fiscal de 1958 – 1963, não se ter incluído a criminalização, surgiu, em<br />
1976, o Decreto-Lei n. o 619/76, de 27 de Julho, com a sanção de pena de prisão para diversas<br />
violações da lei fiscal. Tais infracções eram consideradas como constituindo ofensa de valores<br />
éticos fundamentais da consciência colectiva. Daí terem sido objecto de criminalização.<br />
O diploma, todavia, não foi praticamente aplicado e na Reforma Fiscal de 1984 não foram<br />
estabelecidas quaisquer penalizações.<br />
1.3. Apesar de já o artigo 43. o da lei n. o 42/83, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do<br />
Estado para 1984, autorizar «a rever as disposições legais relativas às infracções tributárias e sua<br />
punição e a definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas», “órgãos competentes para o seu<br />
julgamento e normas processuais aplicáveis”, surge em 1990, em 15 de Janeiro, o Decreto-Lei n. o 20-<br />
A/90, aprovando o RJIFNA, com, pelo menos, duas inovações realçáveis<br />
? definição de certos comportamentos como crimes fiscais (fraude fiscal, abuso de confiança<br />
fiscal, frustração de créditos fiscais e violação do segredo fiscal), sancionados com multa<br />
ou, no caso de não pagamento desta e tratando-se de pessoas singulares, com prisão; e<br />
? aceitação do “tipo” contra-ordenação fiscal, sancionada com coima.<br />
Esse diploma regula ainda o processo relativo aos crimes e contra-ordenações. O direito<br />
subsidiário, nos aspectos material e processual, respeitante às contra-ordenações, é constituído<br />
pelas disposições do Decreto-Lei n. o 433/82 (RG) –como se viu, regulador em geral do ilícito de<br />
mera ordenação social e respectivo processo–, ressalvando-se as disposições processuais das<br />
contra-ordenações fiscais dispondo de forma diferente.<br />
O diploma veio a ser modificado, em 24 de Novembro de 1993, pelo Decreto-lei n. o 394/93 que<br />
agravou o sancionamento dos crimes e, nalguns casos, a impossibilidade de a prisão ser<br />
substituída por multa.<br />
1.4. Seguidamente, a LGT –Decreto-lei n. o 398/98, de 17 de Dezembro– no seu título V (artigos<br />
106. o a 120. o ), veio estabelecer regras relativas às infracções fiscais.<br />
Embora defina infracção fiscal e considere nela incluídos os crimes e as contra-ordenações, remete<br />
para «diploma próprio» o «tipo de crime, contra-ordenação fiscal, sanções e regras de<br />
procedimento» (artigo 107. o n. o 1). Não obstante, estabelece, no artigo 107. o n. o 2 – à semelhança<br />
do que já constava do artigo 52. o do RJIFNA -, como direito subsidiário<br />
? o regime geral do ilícito de mera ordenação social, quanto às contra-ordenações fiscais.<br />
— 141 —
Há também a mencionar que, neste quadro e sempre sem intuito de exaustão, as regras relativas<br />
ao processo constantes do CPT (aprovado pelo Decreto-Lei n. o 154/91, de 23 de Abril) foram<br />
ressalvadas pelo Decreto-lei n. o 433/99, de 26 de Outubro (artigo 3. o ), posterior àquela lei geral e<br />
que aprovou o Código de Procedimento e de Processo Tributário.<br />
Do que se escreveu, retira-se que a “vexata quaestio” da natureza das regras relativas às<br />
infracções fiscais, se estas têm ou não natureza autónoma face ao direito penal, foi resolvida no<br />
sentido afirmativo, o que conduz a existir um direito fiscal penal –influenciado pela arrecadação de<br />
receita, que caracteriza fundamentalmente a fiscalidade–, a uma especialização das infracções<br />
fiscais. Há, pois, uma autonomização face ao CP no relativo às infracções previstas na lei fiscal.<br />
Aliás, é o artigo 13. o RJIFNA que estabelece: «se o mesmo facto constituir simultaneamente crime<br />
previsto neste Regime Jurídico e crime comum, as penas previstas para ambos os crimes são<br />
cumuláveis desde que tenham sido violados interesses jurídicos distintos» (de terceiros ou do<br />
próprio Estado, fora do âmbito da percepção da receita). Logo, «a contrario», se o interesse jurídico<br />
violado for o mesmo, prevalece a qualificação como fiscal. De qualquer modo –e sem intuito de<br />
aprofundar a análise, inenquadrável no tema–, importa mencionar não ter a tese da autonomia<br />
obtido sempre a adesão jurisprudencial.<br />
1.5. Entretanto –em 1999– foi apresentado um «Anteprojecto do Regime Geral das Infracções<br />
Tributárias» que espera aprovação e que discriminaliza algumas infracções relativas a prestações<br />
tributárias de montantes inferiores a certos limites.<br />
2. REGRAS E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS RELEVANTES<br />
2.1. Constitucionalmente e como não poderia deixar de ser, as infracções foram objecto de atenção.<br />
Assim, segundo o artigo 29. o do texto fundamental, subordinado à epígrafe “Aplicação da lei criminal”.<br />
? «Ninguém pode ser sentenciado criminalmente senão em virtude de lei anterior que declare<br />
punível a acção ou a omissão, …» (n. o 1);<br />
? «não podem ser aplicadas penas ou medidas de segurança que não estejam<br />
expressamente cominadas em lei anterior» (n. o 3);<br />
? «não podem ser aplicadas penas ou medidas de segurança mais graves do que as previstas<br />
no momento da correspondente conduta ou da verificação dos respectivos pressupostos,<br />
aplicando-se retroactivamente as leis penais de conteúdo mais favorável ao arguido» (n. o 4);<br />
? «ninguém pode ser julgado mais do que uma vez pela prática do mesmo crime» (n. o 5).<br />
Depois de, em nove números do artigo 32. o , terem sido estabelecidas as garantias de processo criminal<br />
? garantias de defesa, incluindo o recurso (n. o 1);<br />
? presunção de inocência até ao trânsito em julgado da sentença de condenação e julgamento<br />
no mais curto prazo compatível com as garantias de defesa (n. o 2);<br />
? escolha de defensor e sua assistência em todos os actos do processo (n. o 3);<br />
— 142 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
? competência judicial para a instrução (n. 4);<br />
? estrutura acusatória do processo criminal e princípio do contraditório no âmbito da audiência<br />
de julgamento e actos instrutórios (n. o 5);<br />
? casos de dispensa da presença do arguido ou acusado em actos processuais (n. o 6);<br />
? direito de intervenção do ofendido no processo (n. o 7);<br />
? nulidade de provas obtidas em certas circunstâncias (n. o 8);<br />
? manutenção da competência do tribunal face a modificação de lei (n. o 9), estabelece-se,<br />
relativamente aos «processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos<br />
sancionatórios, que são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa» (n. o 10 –a<br />
referência a quaisquer processos sancionatórios foi acrescentada na última revisão<br />
constitucional– Lei Constitucional n. o 1/97, de 20 de Setembro).<br />
Por seu turno, o artigo 165. o n. o 1, estabelece a competência exclusiva da Assembleia da<br />
República, salvo autorização ao Governo, para legislar sobre<br />
? “direitos, liberdades e garantias” (alínea b);<br />
o<br />
? “definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como<br />
processo criminal” (alínea c);<br />
? “regime geral de punição (…) dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo<br />
processo” (alínea d).<br />
Ainda, as Regiões Autónomas (dos Açores e da Madeira) têm o poder de «definir actos ilícitos de<br />
mera ordenação social e respectivas sanções, sem prejuízo do disposto na alínea d) do n. o 1 do<br />
artigo 165. o » (artigo 227. o n. o 1, alínea q).<br />
O que se exige no citado artigo 165. o n. o 1, alínea d) é, segundo a doutrina constitucional, que a<br />
Assembleia da República estabeleça o regime comum das contra-ordenações – natureza do ilícito,<br />
tipos de sanções, respectivos limites, regras gerais do correspondente processo, incluindo o<br />
processo de execução (cfr. neste sentido, Ac. TC n. o 74/95, de 21 de Fevereiro de 1995, in Col., vol.<br />
30, pags. 461 e segs.) 43 (1)<br />
, embora possam ser fixados regimes especiais pelo Governo ou pelas<br />
assembleias regionais que, no entanto, devem obediência ao regime geral, à lei-quadro, indicando<br />
esta os aspectos em que podem ser estabelecidas especialidades. Está-se, assim, numa posição<br />
intermédia: sem necessidade de toda a regulamentação ser fixada pela Assembleia –caso dos<br />
crimes – nem estabelecimento apenas de bases gerais, podendo o Governo, neste último caso,<br />
desenvolver não só aspectos especiais mas também gerais.<br />
Quanto à regulamentação a mesma doutrina distingue duas situações<br />
? a lei reserva explicitamente para o Governo ou assembleias regionais «os pormenores<br />
executivos»;<br />
? a lei nada estabelece e, nesse caso, não pode ser objecto de regulamentação pelo Governo<br />
ou assembleias regionais, sendo da competência da Assembleia da República (ou do<br />
43<br />
A indicação de arestos não significa que sejam esgotada a menção dos que poderiam ser apresentados. Trata-se apenas de<br />
exemplo ou exemplos.<br />
— 143 —
Governo autorizado) essa regulamentação (a lei, no âmbito da reserva, tem de prever os<br />
casos em que pode existir o regulamento).<br />
2.2. Do enunciado dos preceitos constitucionais verifica-se existirem disposições aplicáveis<br />
especificamente às contra-ordenações, mas, para além dessas e também como já se viu, existem<br />
outras que são expressamente aplicáveis aos crimes, mas que se entende também aplicáveis às<br />
contra-ordenações. De entre elas, conta-se as disposições que estabelecem a aplicação retroactiva<br />
da lei sancionatória mais favorável (lex mitior) (artigo 29. o n. o 4 da Constituição). Nesse sentido,<br />
existe múltipla jurisprudência (Ac. TC. n. o 227/92, de 17 de Junho de 1992, in Col., vol. 22, pags.<br />
561 e segs.), resultando da não observância dessa regra a inconstitucionalidade de disposições<br />
legais (cit. Ac. TC no relativo ao Decreto-Lei n. o 20-A/90, de 15 de Janeiro, que aprovou o RJIFNA),<br />
entendendo-se como lei mais favorável “a que menos agrava o infractor depois de feita a respectiva<br />
comparação” (Ac. do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do STA, de 15 de Julho de 1992,<br />
in Ap., de 30 de Setembro de 1994, pag. 174). A indivisibilidade do novo regime aplicável é<br />
consagrada também jurispru-dencialmente. («Assim, não é lícito construir regimes particulares pela<br />
conjugação de elementos retirados de uma e outra lei, com o perigo da quebra de coerência e a<br />
obtenção de um resultado aberrante, ainda que concretamente vantajos o para o agente. Proíbe-se<br />
o que, em expressão curiosa, já se designou por ‘aplicação simbiótica das leis penais» - Ass. de<br />
15.02.89, in BMJ, n. o 384, pags. 163 e segs.).<br />
Ainda se decidiu ser de carácter oficioso a aplicação da lei mais favorável (Ac. do STA, de 30 de<br />
Setembro de 1992, in Ap., de 30 de Junho de 1995, pag. 2433, no caso de normas relativas à<br />
prescrição).<br />
2.3. Como resulta do enunciado legal, se houve uma grande precisão relativa à regulação dos<br />
crimes, sob os aspectos substantivo e adjectivo (reserva relativa da Assembleia da República<br />
concernente à aplicação da lei criminal, limites das penas e das medidas de segurança bem como<br />
garantias de processo criminal), o mesmo não ocorreu com as contra-ordenações, em que se<br />
dispõe apenas a necessidade de a Assembleia da República estabelecer o respectivo “regime geral<br />
de punição” “e do respectivo processo” (reserva igualmente relativa).<br />
A diferença de exigência é patente, embora sejam atenuadas as consequências em virtude de, pelo<br />
menos, alguns dos preceitos constitucionalmente estabelecidos apenas para os crimes serem<br />
considerados igualmente aplicáveis às contra-ordenações, como antes foi mencionado.<br />
De qualquer modo, o Governo pode definir contra-ordenações e estabelecer a respectiva punição,<br />
desde que respeite os princípios gerais definidos em lei. Daí e como se verá, os princípios de<br />
legalidade e da tipicidade não revestirem o carácter que ocorre no domínio criminal, com<br />
consequências, também como se verá, designadamente quanto às normas em branco, tudo com a<br />
diminuição das garantias dos contribuintes, mau grado existirem autores que parecem considerar<br />
não aceitável a aplicação das regras criminais às contra-ordenações.<br />
2.4. O princípio da legalidade assume, como já foi sublinhado por doutrina, notável importância pela<br />
vinculação do Estado aos esquemas formais estabelecidos pela lei e não apenas pelo que decorra<br />
da ideologia que esse Estado adopte, constituindo uma garantia dos cidadãos.<br />
As fórmulas de Feuerbach «nullum crimem sine lege» e «nulla poena sine lege» têm por função<br />
garantir os cidadãos contra o arbítrio do juiz no domínio da incriminação e da aplicação das penas e<br />
traduzem em ser necessária, para o efeito, a lei em sentido formal, salvo autorização da<br />
Assembleia da República ao Governo.<br />
Como doutrina penal tem assinalado, têm de ser distinguidos vários corolários do princípio<br />
? «nullum crimen sine lege previa» –proibindo a retroactividade– «et certa»<br />
— 144 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
– «definição pela lei, da acção ou omissão infrigidora», ainda se acrescentando que «nullum<br />
crimen sine lege stricta» que implica a proibição da analogia (artigo 29. o n. o 1 CRP e artigos<br />
1. o e 2. o CP). Aqui podendo incluir-se «nullum crimen, nulla poena sine lege scripta», salvo o<br />
costume internacional («delicta juris gentium») – artigo 29. o número 2 CRP;<br />
– «nulla poena sine culpa», dele decorrendo a presunção da inocência e a<br />
proporcionalidade da pena à culpa;<br />
– «nulla poena sine judicio» (artigos 29. o n. os 1 e 5 e 32. o CRP), regra compósita<br />
– quanto à forma: o processo deve ser estruturado de modo a conduzir, com<br />
intervenção do arguido, a certeza;<br />
– quanto à aplicação da pena: é necessária a imparcialidade.<br />
Aliás, segundo o artigo 10. o<br />
da Declaração Universal dos Direitos do Homem,<br />
aplicável, por força do artigo 16. o n. o<br />
2 CRP, na interpretação e integração de<br />
preceitos constitucionais e regras relativas aos direitos fundamentais, a decisão<br />
sobre as «razões de qualquer acusação em matéria penal» será da competência de<br />
«um tribunal independente e imparcial».<br />
Esta necessidade es tá também consagrada no artigo 11. o n. o 1 da mesma Declaração,<br />
segundo o qual<br />
– existe presunção de inocência, até se provar a culpabilidade;<br />
– a culpabilidade deve ser «provada no decurso de um processo público em que todas<br />
as garantias necessárias de defesa (…) sejam asseguradas».<br />
É certo que, desde há muito, existem sanções aplicadas por funcionários fiscais, sem a existência<br />
do processo judicial. Mas trata-se de casos em que o faltoso, por se considerar culpado (ou, muitas<br />
vezes, por comodidade), renuncia aos seus direitos de defesa.<br />
A CRP estabelece, como se viu, que a «definição dos crimes, penas e medidas de segurança e<br />
respectivos pressupostos» é da competência (relativa) da Assembleia, embora esta possa autorizar<br />
o Governo, norma que deve ser interpretada –o que é corroborado pelo Tribunal Constitucional (Ac.<br />
n. o 56/84, de 12 de Junho de 1984, in Col., vol. 3, pags. 153 e segs.)– como aplicável à<br />
discriminalização.<br />
Quanto ao papel dos regulamentos e complementando o que se escreveu atrás, importa mencionar<br />
que tem sido entendido que, se a Constituição não referir “bases”, “bases gerais” ou “regime geral”,<br />
a matéria pertence integralmente à Assembleia da República, salvo algo deixado ao domínio da<br />
execução. Ora tal não sucede com a matéria das cont ra-ordenações, visto a CRP incluir apenas “o<br />
regime geral de punição” e “do respectivo processo” (artigo 165. o n. o 1, alínea d). Assim e conforme<br />
explanação anterior, não se estaria face a uma reserva relativa integral e, portanto, não existiria<br />
uma vinculação por decreto-lei.<br />
Sobre o princípio da legalidade, face à fixação do regime geral pela Assembleia da República,<br />
também o Tribunal Constitucional, no caso das contra-ordenações, já se pronunciou como se<br />
indicou atrás (cit. Ac. n. o 74/95).<br />
Tal significa ter o Governo, com subordinação à lei - quadro, uma competência legislativa<br />
concorrente com a da Assembleia, podendo estabelecer contra-ordenações e as respectivas<br />
— 145 —
sanções ou ainda regras processuais. No entanto, conforme o Tribunal Constitucional, tal não<br />
significa que possa derrogar o regime quadro, pois tal só o pode fazer a Assembleia.<br />
Ainda, quanto às contra-ordenações, já foram considerados como aplicáveis os princípios relativos<br />
à não aplicação da lei penal por analogia «in malam partem».<br />
Não se afigura, pois, que se possa recorrer, com facilidade, a, por exemplo, cláusulas gerais ou<br />
conceitos normativos indeterminados bem como a normas em branco que enfraquecem as garantias<br />
dos cidadãos, tanto mais quanto o princípio da legalidade é consagrado explicitamente na legislação.<br />
Quanto aos limites máximo e mínimo das coimas, fixados em diploma estabelecendo o regime geral<br />
das contra-ordenações, já foi considerada impossível a respectiva modificação pelo Governo sem<br />
autorização legislativa (cit. Ac. n. o 74/95, TC). Nele se escreve: «o Tribunal entende que o Governo<br />
tem competência (concorrente com a Assembleia da República) para definir, alterar e eliminar<br />
contra-ordenações, e bem assim para modificar a sua punição; porém, é matéria de competência<br />
reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral<br />
do ilícito de mera ordenação social, isto é, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional,<br />
a definição do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações e a fixação dos<br />
respectivos limites e das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta<br />
de tais sanções (coimas).<br />
Nesse regime geral está incluída, sem dúvida, a fixação dos limites mínimo e máximo das coimas a<br />
estabelecer». E acrescenta-se: «…o Governo só mediante autorização legislativa parlamentar pode<br />
estabelecer coimas com valores mínimos inferiores aos limites mínimos (…) previstos, ou com<br />
valores máximos aos limites máximos (…) previstos. Podem, porém, estabelecer valores mínimos<br />
superiores àqueles limites mínimos desde que, evidentemente, sejam inferiores aos<br />
correspondentes limites máximos».<br />
Das normas resulta algo antagónico: se a discriminalização envolve, pelo menos, em geral, uma<br />
menor penalização, ela implica igualmente uma diminuição das garantias individuais.<br />
Recordam-se diversos aspectos que, embora indicados noutro contexto, podem aqui ter lugar:<br />
? «maleabilidade dos tipos legais»;<br />
? «indeterminação do conceito de bem jurídico, e, portanto, do conteúdo da própria ilicitude<br />
material»;<br />
? «toda uma distorção dos elementos da própria infracção criminal».<br />
Importa, porém, notar que esta tendência para a indeterminação encontra-se igualmente no Código<br />
Penal, como tem sido mencionado por doutrina que aponta «a existência de medidas<br />
sancionatórias de extrema amplitude» (v.g., artigos 132. o<br />
–homicídio qualificado, 144. o – ofensa<br />
grave à integridade física –e 161. o – tomada de reféns) e ainda o «recurso à chamada técnica dos<br />
exemplos –padrão» (cfr. artigo 146. o – ofensa qualificada à integridade física).<br />
2.5. No domínio da infracção penal, a tipicidade surge associada ao facto, correspondendo este à<br />
descrição legal. Está-se perante o facto típico. Só que, numa acepção actual, a tipicidade não<br />
integra apenas a tipicidade objectiva –do facto ilícito previsto na lei– mas a tipicidade subjectiva no<br />
concernente ao dolo e à mera negligência. São os dois aspectos a que se deve atender, porque<br />
todos desenham o facto criminoso incluído na lei.<br />
— 146 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Do princípio da tipicidade já se retirou<br />
? a irretroactividade da lei menos favorável e retroactividade da lei mais favorável;<br />
? proibição da analogia «in malam partem», mas aceitação nas disposições favoráveis;<br />
? o princípio de «ne bis in idem»;<br />
? o princípio da proporcionalidade.<br />
No entanto, julgo que o princípio da tipicidade é logicamente compatível com a retroactividade da lei<br />
e, bem assim, com a negação do «ne bis in idem» e da proporcionalidade. Já quanto à proibição da<br />
analogia, nomeadamente, «in malam partem», parece ser uma sua consequência lógica.<br />
Todavia, a tipicidade, no caso das contra-ordenações, não é encarada de um modo assaz estrito. O<br />
facto de a contra-ordenação consistir em violação não tão grave como os crimes e, bem assim,<br />
como sua consequência, a circunstância de a respectiva punição não ser tão grave como nos<br />
crimes poderia justificar uma maior maleabilidade. No entanto, embora as consequências se limitem<br />
fundamentalmente à área patrimonial, não deixa de ser relevante, vista a protecção da propriedade<br />
privada, devendo ainda ter-se em atenção que outras sanções – as acessórias - podem existir e<br />
revestir-se de gravidade e, bem assim, que sobre todas elas paira uma censura, posto que não<br />
ética, que deve ter origem determinada.<br />
2.6. Como se viu, o princípio da legalidade, embora numa acepção não totalmente rígida, impõe-se<br />
no direito contra-ordenacional.<br />
Coloca-se, todavia, a questão da admissibilidade das normas penais em branco, na terminologia de<br />
Binding, isto é, normas que, estabelecendo directamente as sanções, reenviam para outra norma o<br />
preenchimento do tipo legal.<br />
Esta categoria de normas, no âmbito criminal, não é aceitável face à Constituição portuguesa, visto<br />
nela se estabelecer a competência da Assembleia da República para a «definição dos crimes,<br />
penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos».<br />
Com efeito, os eventuais destinatários de tais normas não têm acesso imediato, directo ao tipo<br />
penal. Por outro lado, se a norma para que se remete não emanou da Assembleia, estar-se-ia em<br />
desacordo com a raz ão da reserva legislativa. Diferente será o caso quando a lei formal é<br />
completada por decreto-lei do Governo, conforme autorização legislativa, dada a competência<br />
relativa da Assembleia.<br />
Não é possível, pois e «a fortiori», uma lei que deixa ao julgador o seu preenchimento ou este<br />
esteja feito em termos genéricos. Dai que, “a fortiori” ainda, se não possa remeter para uma decisão<br />
administrativa e que seja possível apenas o preenchimento através da lei. Diferente será o caso de a<br />
lei ser integrada através de facto normativo suficiente, como já se escreveu acima.<br />
Diversa é a perspectiva das contra-ordenações. Aqui acentua-se a possibilidade de normas em<br />
branco, cabendo às autoridades administrativas o respectivo preenchimento. Tal possibilidade<br />
resulta do carácter menos estrito do princípio da legalidade no âmbito contra-ordenacional, embora<br />
também aqui tenha de se colocar limites à discricionariedade das autoridades administrativas que,<br />
em primeira linha, são as competentes para aplicar as normas do direito do mesmo ilícito social e,<br />
também, ao órgão legislativo Governo que pode desenvolver o regime geral fixado pela Assembleia<br />
da República.<br />
— 147 —
2.7. A limitação do «ius puniendi» do Estado verifica-se numa dupla perspectiva: proibição da<br />
retroactividade, em geral, da lei penal bem como a retroactividade da lei mais favorável – lex mitior<br />
(retroactividade in bonum ou in melius e já não in peius ou in malam partem).<br />
Tal está assegurado na lei portuguesa para os crimes (artigo 29. o n. os 1, 3 e 4 CRP e artigo 2. o CP).<br />
No sentido de o artigo 29. o n. o 4 da Constituição ser aplicável às contra-ordenações, cfr. cit. Ac. TC<br />
n. o 227/92. Aliás, a Declaração Universal dos Direitos do Homem estabelece no seu artigo 11. o n. o<br />
2: «Ninguém será condenado por acções ou omissões que, no momento da sua prática, não<br />
constituíam acto delituoso à face do direito interno ou internacional. Do mesmo modo, não será<br />
infligida pena mais grave do que a que era aplicável no momento em que o acto delituoso foi<br />
cometido» proibição de retroactividade.<br />
Mas não é apenas quanto à incriminação, que o princípio se põe - cessando a execução da<br />
condenação e os seus efeitos penais («prius impossibile, posterius possibile, ergo possibile», tendo,<br />
porém, em atenção as leis penais temporárias: o facto praticado durante a sua vigência continua a<br />
ser punível). Também se aplica quanto à pena, se a decisão não tiver transitado em julgado (artigo<br />
2. o n. o 4 CP), restrição considerada inconstitucional pela maioria da doutrina.<br />
2.8. A regra in dubio pro reo, consagrada no direito português e decorrente da presunção de<br />
inocência até ao trânsito em julgado da sentença de condenação (artigo 32. o n. o 2 CRP), está<br />
incluída no processo criminal mas é também aplicável às contra-ordenações (Ac. TC. n. o 103/87, de<br />
24 de Março de 1987, in Col., vol., 9 pags. 83 e segs., conclusão XXIII do Sumário). Não é uma<br />
regra de interpretação, mas apenas uma regra ou princípio no domínio da prova: para alguém ser<br />
condenado, têm de ser provados «todos os elementos constitutivos essenciais da infracção», isto é,<br />
tem de ser feita a prova de todos os factos que integram a infracção e, como tem acentuado<br />
doutrina, de qualquer aspecto da matéria de facto necessária à condenação (v.g., a imputabilidade).<br />
3. DISTINÇÃO ENTRE CRIMES E CONTRA-ORDENAÇÕES FISCAIS<br />
3.1. É evidente não ser difícil distinguir “de iure condito” os crimes das contra-ordenações. Basta<br />
atentar na<br />
? natureza da sanção (coima vs. prisão ou multa);<br />
? natureza do órgão aplicador das sanções (administrativa vs. judicial);<br />
? natureza do procedimento (1. a fase-administrativa, 2. a fase, se existir, judicial vs. judicial).<br />
Mas esta diferenciação não é suficiente. Qual o critério que subjaz à fixação do regime?<br />
3.2. Agora a distinção já não é fácil, recorrendo-se, para o efeito, a critérios substancial (qualitativo)<br />
ou formal (quantitativo).<br />
Por força do critério substancial (qualitativo), crimes e contra-ordenações têm natureza diversa.<br />
Como já foi escrito, «… referência dos crimes a bens jurídicos mais ou menos cristalizados na<br />
ordem social de valores e pela ligação das contra-ordenações a meras funções sociais, relativas<br />
nomeadamente a interesses de controlo da Administração sem ressonância ética imediata». Com<br />
este critério, as contra-ordenações seriam condutas «material - axiologicamente neutras» ou<br />
indiferentes, enquanto que, para os crimes, se faz apelo ao bem jurídico e à ressonância ético-jurídica.<br />
— 148 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
O critério qualitativo ou material assenta no carácter dos bens jurídicos afectados<br />
(Rechtsgüterschutz), na ressonância ética. O critério ético-jurídico é que indicaria o que o direito<br />
criminal tutelaria, os valores que deveriam ser essenciais para a vida em comunidade. Serão bens<br />
jurídicos representando «interesses socialmente relevantes», com carácter de essencialidade para a<br />
convivência social. O crime não é um “maius” face à contra-ordenação, mas um “aliud”. A par<br />
destes aspectos relativos ao ilícito, existem, no domínio da culpa, relevantes diferenças, sendo a<br />
censura diferente, na perspectiva da gravidade; nos casos das contra-ordenações, estar-se-á<br />
apenas face a uma advertência, existindo ainda, como considera doutrina, consequências de<br />
distinção quanto às sanções –não multa, não prisão, apenas uma sanção pecuniária denominada<br />
coima– e seu regime.<br />
Consoante o segundo critério –formal (quantitativo)–, apura-se a gravidade do comportamento,<br />
estando ausentes da distinção aspectos substanciais e incumbindo ao legislador determinar os<br />
casos. Estaríamos perante uma mesma realidade, diferente apenas na gravidade. Seria um “minus”<br />
face a um “maius” «quer pela menor relevância do bem jurídico quer pelo carácter puramente<br />
abstracto do perigo», conforme já foi dito. Este critério baseado na gravidade da conduta, faculta ao<br />
legislador um amplo poder na qualificação das infracções.<br />
Deste modo, as contra-ordenações não seriam essencialmente diferentes dos crimes, sendo a<br />
distinção apenas de grau, de quantidade. Daí dizer-se existir, em ambas as infracções –crimes<br />
e contra-ordenações–, ilicitude material, embora menos intensa nas contra-ordenações («bagatelas<br />
penais»), mas sempre existente. Acrescenta-se compreenderem as contra-ordenações, a par de<br />
infracções eticamente neutras, infracções com algo de ético-social. Ao legislador competiria<br />
determinar a diferença de gravidade das actuações, inex istindo critério material, mas apenas critério<br />
formal, diferentemente da orientação qualitativa a que o legislador estaria subordinado. Na<br />
sequência desta orientação também se afirma que o facto de a coima não paga não poder ser<br />
convertida em pena privativa da liberdade, contrariamente ao que sucede com a multa aplicável nos<br />
casos de crimes, traduziria a menor gravidade.<br />
Procurando ultrapassar esta dicotomia, já se apelou a um critério político –pragmático, tendo em<br />
conta as grandes linhas constitucionais. Aceite a diferença entre pena e coima, procura-se por em<br />
realce os critérios orientadores do legislador (no plano técnico-empírico– análise histórica,<br />
sociológica e psicanalítica –e no plano jurídico– político –procura dos princípios que conduzem a<br />
considerar como penal dada conduta– aqui com relevância para os preceitos constitucionais de<br />
carácter substancial e que imperam sobre o legislador na matéria em causa), o que não significa,<br />
acrescenta-se, que as concretizações sejam nomeadamente racionais e mereç am o consenso. Perante<br />
toda esta problemática, não surpreende ter-se já invertido o sentido da distinção, partindo- se da<br />
sanção –pena ou coima– para o facto sancionado, como acima já foi assinalado.<br />
Por outro lado, lança-se ainda mão de elementos extrínsec os, tais como a fonte, formas de<br />
participação (tentativa e delito frustrado), graduação (agravamento e atenuação), penas, efeitos das<br />
penas e extinção da responsabilidade penal.<br />
Estas distinções não significam que o legislador, como já foi assinalado em Portugal, não possa<br />
aproximar ou aproxime o regime das contra-ordenações do regime penal geral, fenómeno que<br />
poderia ser denominado de intensificação criminalística das contra-ordenações, com os<br />
inconvenientes e vantagens daí resultantes: perda «em grande parte» da «eficácia da intervenção<br />
administrativa que se buscou realizar mediante as especialidades de regime, material e processual,<br />
estabelecidas nos primeiros diplomas» mas ganho das garantias concedidas.<br />
Importante é ainda considerar que a remissão para o Direito Penal como direito subsidiário não<br />
significa necessariamente estar-se perante ilícitos da mesma natureza, mas apenas que o<br />
legislador está a proteger garantias individuais, embora no quadro patrimonial, que podem ser<br />
— 149 —
afectadas, apesar de essa garantia não ser tão estrita como sucede nos crimes, visto a<br />
competência da Assembleia da República limitar-se, no caso das contra- ordenações e como se<br />
viu, a estabelecer o regime jurídico geral.<br />
E o tema é tão controverso que já se afirmou ser o direito contra-ordenacional um direito penal<br />
secundário –abrangendo os ilícitos ocorridos no âmbito do interesse do Estado na ordem sócioeconómica–<br />
, o que é negado por outros. Será que todo o regime legal das contra-ordenações se<br />
destina a iludir a violação do princípio constitucional da separação dos poderes e a atribuição de<br />
jurisdição aos órgãos administrativos?<br />
3.3. Relativamente à distinção entre crimes e contra-ordenações, coloca-se, assim, a questão de<br />
saber se a distinção se filia em razões de essência no quadro do ilícito ou apenas em razões de<br />
oportunidade. A questão não é despicienda porque está em causa nomeadamente a<br />
proporcionalidade da pena – será exorbitante ou, pelo contrário, conforme à justiça? Ou ainda: não<br />
se sujeitará o cidadão a uma disciplina inapropriada, em qualquer das modalidades em que esta<br />
inadequação se manifeste? E sob o signo da oportunidade, como obter cumprimento eficiente<br />
relativamente aos múltiplos deveres criados no Estado moderno? Como, para além de uma<br />
possível ineficiência ou ineficácia operativa da Administração, se poderá compatibilizar a<br />
operacionalidade da tributação face aos múltiplos deveres estabelecidos? Deve concordar-se que<br />
«as contra-ordenações não são mais do que um reservatório de recolha (Sammmelbecken) de<br />
infracções de proveniência muito díspar»?.<br />
Como se escreveu acima, já foi tentada a distinção essencial com base na existência de bem<br />
jurídico tutelado –no crime - ou na sua reduzida importância, não existindo valor ético– na contraordenação.<br />
Só que essas distinções não oferecem via indiscutível de “concretização” para delimitar<br />
as duas categorias de infracções, até porque sujeitas a um processo evolutivo (ou às vezes<br />
involutivo …).<br />
De qualquer modo, têm sido apresentadas diferenças entre o regime dos crimes e o das contraordenações<br />
? nas contra-ordenações violam-se apenas deveres administrativos;<br />
? a culpa na contra-ordenação vai implicar uma censura não ética, uma mera advertência;<br />
? as coimas são sempre pecuniárias;<br />
? as coimas não são convertíveis em prisão;<br />
? as coimas não são tomadas para efeitos, v.g., da reinc idência;<br />
? as coimas não constam do registo criminal;<br />
? nas contra-ordenações, existe a impossibilidade de prisão preventiva ou até de simples<br />
detenção;<br />
? as coimas, desde sempre, foram consideradas aplicáveis tanto às pessoas singulares como<br />
às pessoas colectivas, tendo em atenção, como se escreveu acima, o carácter de mera<br />
advertência sem perspectiva ética;<br />
? o processo de aplicação das coimas é administrativo –salvo no caso de concurso com<br />
crimes em que é da competência dos tribunais– , só sendo judicial na fase do<br />
impropriamente chamado recurso (aliás, o poder judicial nunca poderá estar afastado da<br />
— 150 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
decisão relativa à violação dos deveres, ainda que o seja apenas numa segunda fase, após<br />
a intervenção inicial da Administração).<br />
Como aspecto de distinção aponta ainda doutrina a proibição da «reformatio in peius » e a não<br />
presença do Ministério Público nas audiências de julgamento, o que aliás, não é invocável no caso<br />
português, pelo menos quanto ao primeiro aspecto.<br />
3.4. Há lugar a perguntar mais uma vez: todas as contra-ordenações são «bagatelas jurídicas»?<br />
Minus face a maius ou aliud?.<br />
O legislador português, quando introduziu o RG –Decreto-Lei n. o 232/79, de 24 de Julho–, lançou<br />
mão do critério da “ressonância moral característica do direito penal”, da «tutela dos valores éticos -<br />
sociais fundamentais». Como consequência, existe «uma gama diferenciada de sanções ajustada à<br />
natureza e gravidade dos ilícitos a reprimir ou prevenir».<br />
E, transcrevendo palavras de um reputado criminalista, escrevia-se no respectivo preâmbulo, a<br />
contra-ordenação «é um aliud que se diferencia qualitativamente do crime na medida em que o<br />
respectivo ilícito e as reacções que lhe cabem não são directamente fundamentáveis num plano<br />
ético-jurídico, não estando, portanto, sujeitas aos princípios e corolários do direito criminal». Tinhase<br />
escrito imediatamente antes: «Hoje é pacífica a ideia de que entre os dois ramos de direito<br />
medeia uma autêntica diferença: não se trata apenas de uma diferença de quantidade ou<br />
puramente formal, mas de uma diferença de natureza». E esta diferença de ilícitude implica «um<br />
quadro próprio de reacções sancionatórias e um novo tipo de processo».<br />
No entanto, concorda-se, ainda no preâmbulo, em que se não verifica «acordo quanto ao critério ou<br />
sinal único verdadeiramente identificador do direito de mera ordenação social e capaz de explicar<br />
todas as características do seu regime».<br />
Daí a sanção não dever pressupor «a expiação da censura ética-penal», tendo apenas «o sentido<br />
dissuasor de uma advertência social». Assim, pode aplicar-se às pessoas colectivas e adoptar-se<br />
«um processo extremamente simplificado e aberto aos corolários do princípio da oportunidade»,<br />
tudo sem prejuízo –como se adita nesse diploma– da aplicação de um estrito princípio de<br />
legalidade e do direito de defesa e audiência bem como o recurso para a autoridade judicial.<br />
No preâmbulo do Decreto-Lei n. o<br />
433/82, escreve-se sobre a distinção entre crimes e contraordenações:<br />
«uma distinção que não esquece que aquelas duas categorias de ilícito tendem a<br />
extremar-se, quer pela natureza dos respectivos bens jurídicos quer pela desigual ressonância<br />
ética. Mas uma distinção que terá, em última instância, de ser jurídico-pragmático e, por isso,<br />
também necessariamente formal», como a prática exige, poder-se-ia acrescentar.<br />
A infracção traduz -se num facto que viola os interesses que podem afectar a existência,<br />
conservação e progresso da vida social. Todavia, para distinguir no género infracção, a espécie<br />
crime, não resolve só por si o problema, pelo menos em todas as circunstâncias, dizer-se que<br />
naquele se reprova a lesão ou o perigo de lesão dos «bens ou interesses, individuais ou colectivos,<br />
fundamentais para uma justa ordenação social» que se procura assegurar ou proteger. Nunca suscita<br />
interrogações a determinação dos casos em que tal se verifica? E o mesmo importa escrever das<br />
«condições essenciais da vida em sociedade» ou do «comportamento humano que lesa ou põe em<br />
perigo de lesão» «bens jurídicos especialmente relevantes para a vida em sociedade».<br />
Critérios de «menor dignidade penal», «bagatelas penais». «bem jurídico menos fundamental» são<br />
outros critérios que não indicam caminho seguro e objectivo na delimitação pretendida para as<br />
contra-ordenações.<br />
— 151 —
Aliás, podem ser considerados menos fundamentais bens que permitem a vida, como a saúde<br />
pública? E a maior ou menor estigmatização social poderá ser critério, embora possa ser explicada<br />
pelo “acolhimento favorável” de que as infracções fiscais beneficiam por parte da sociedade?.<br />
Mas há diferença essencial? Como se sustenta na Alemanha e em Portugal, existe uma<br />
impossibilidade de delimitação material dos dois ilícitos, visto, em ambos os casos, estar-se perante<br />
um direito sancionatório de carácter punitivo.<br />
No entanto, o relatório do diploma legal hoje fundamental faz apelo, como se viu, à diversidade da<br />
«natureza dos respectivos bens jurídicos» e à «desigual ressonância ética».<br />
A recusa do critério de essência diversa conduz, como acima se escreveu, a critérios que não<br />
limitam, ao menos, a discricionariedade dos legisladores: sejam critérios formais –é contraordenação<br />
o que é punido com coima–, sejam quantitativos –maior ou menor ressonância ética–,<br />
sejam outros ainda.<br />
3.5. E mais concret amente no domínio fiscal? A lei portuguesa ligou-se, relativamente à definição de<br />
infracção, a uma definição de natureza formal: a infracção é o que é punido por lei. E quanto à<br />
distinção entre crimes e contra-ordenações?<br />
A distinção afigura-se ter de ver com a questão que consiste em saber qual o bem jurídico protegido<br />
na punição da infracção fiscal. Sem aprofundamento, importa apenas relembrar serem sustentadas<br />
diversas orientações, designadamente<br />
? a que sublinha a natureza fundamentalmente patrimonial da tributação (o Estado carece de<br />
receitas fiscais não apenas para satisfazer as despesas mas também como via de<br />
redistribuição de rendimentos, de correcção das desigualdades – artigo 103. o n. o 1 CRP);<br />
? a que realça a conexão do bem jurídico com os deveres de colaboração dos contribuintes,<br />
por força das leis fiscais, de modo a apreender-se a realidade fiscal relevante;<br />
? a orientação mista que já se disse ter sido a acolhida pela lei portuguesa, dado terem sido<br />
objecto de preocupação não só as receitas fiscais mas também o resultante do<br />
cumprimento quer dos deveres de colaboração relativos directamente à obrigação de pagar<br />
o imposto (crime) quer dos outros deveres auxiliares da obrigação fiscal (contraordenações).<br />
A relevância da receita fiscal bem pode ver-se na LGT quando, de entre as circunstâncias a<br />
considerar para o efeito de não aplicação da coima, indica não ocasionar a prática da infracção<br />
prejuízo efectivo à receita fiscal (artigo 116. o , alínea a). Também num caso –crimes –, trata-se de<br />
deveres auxiliares imediatos em relação à obrigação principal, no outro caso –contra-ordenações– de<br />
deveres relativos mediatamente à mesma obrigação. A importância dos deveres para o<br />
desenvolvimento normal do fenómeno tributário propiciador de receita pode constituir o critério<br />
distintivo.<br />
Atentando-se nos critérios acima indicados com carácter geral, é certo ter-se afirmado que “o<br />
sentido ético” é cada vez maior no ordenamento jurídico-tributário, mas também é verdade que,<br />
para além do sentimento de injustiça do cumpridor face ao defraudador, continua a sociedade a não<br />
encarar as infracções fiscais como o faz face às violações no domínio criminal. Para além dos<br />
aspectos objectivos que justificam actuações severas do legislador, é necessário ter em conta o<br />
sentido social e este é, muitas vezes, o de “admiração” pela argúcia e inteligência reveladas pelo<br />
incumpridor da lei fiscal. As contra-ordenações fiscais, associadas à violação de deveres auxiliares,<br />
— 152 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
não se revestiriam de valor material – axiológico negativo, são, como normalmente se diz,<br />
axiologicamente neutras, irrelevantes, não implicando desvalor.<br />
No quadro português –certamente por se entender que os interesses em causa não são os<br />
considerados no CP –, o artigo 107. o LGT. foi, como já se escreveu, no sentido de autonomização<br />
do direito fiscal penal, visto prever a elaboração de diploma próprio. A uniformidade de tratamento,<br />
a facilidade de conhecimento do regime punitivo e, o que não é o menos importante, a influência<br />
que a finalidade de arrecadação de receitas pode ter na regulação correspondente teriam<br />
contribuído para a autonomização.<br />
Mas não terminam aqui os problemas. Para além dos grandes princípios sobre as contra-ordenações<br />
consagradas na Lei Geral Tributária, existe uma outra problemática: a tipificação daquelas e dos<br />
crimes fiscais e respectivo regime bem como as correspondentes normas processuais.<br />
Já no n. o 30 da Lei de autorização da lei geral tributária se escrevia: «introduzir na lei geral tributária um<br />
título sobre infracções tributárias visando a unificação dos regimes jurídicos das infracções fiscais<br />
aduaneiras e não aduaneiras e contendo os princípios fundamentais relativos àquelas infracções,<br />
especialmente quanto às espécies de infracções, penas aplicáveis, responsabilidade e processo de<br />
contra-ordenação, ficando para proposta de lei, a elaborar, os tipos de crimes e contra-ordenações<br />
fiscais e aduaneiras, sanções e regras de procedimentos e de processo, em obediência aos princípios<br />
gerais contidos na Constituição e na lei geral tributária, com a tipificação e estabilização das<br />
modalidades de crimes e contra-ordenações com relevo em matéria tributária».<br />
De qualquer modo, importa lembrar o princípio da subsidiariedade. Embora não esteja em causa a<br />
liberdade ou vida dos individuos, está o respectivo património e assim não devem ser estabelecidas<br />
contra-ordenações quando os interesses não justifiquem tal «contra-ordenacionalização».<br />
4. CONTRA-ORDENAÇÕES FISCAIS<br />
4.1. A LGT –contendo as regras gerais fundamentais em matéria de tributação–, acolheu, no artigo<br />
106. o n. o 2, a classificação dual das infracções: crimes e contra-ordenações, depois de, no n. o 1, ter<br />
definido infracções fiscais como os factos<br />
? típicos<br />
? ilícitos<br />
? culposos<br />
? declarados puníveis pelas leis tributárias.<br />
Repete-se nesta disposição o que consta do artigo 2. o do RJIFNA –consagrando assim, os<br />
princípios da legalidade e da tipicidade, mas não referindo exigência de a lei fiscal dever ser anterior<br />
(princípio da não retroactividade da lei), princípios também acolhidos no CP – artigo 1. o - e no R.G.<br />
artigos 1. o e 2. o , respectivamente: «Constitui contra-ordenação todo o facto ilícito e censurável que<br />
preencha um tipo legal no qual se comine uma coima» e «só será punido como contra-ordenação o<br />
facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática».<br />
— 153 —
Como indicação para a lei autónoma que regulará a matéria das sanções aplicáveis às contraordenações,<br />
estabelece a LGT, no seu artigo 113. o , que as contra-ordenações «podem ser<br />
qualificadas» «como simples, graves ou muito graves». Duas notas relativamente a este aspecto:<br />
? o previsto está em desconformidade com a respectiva Lei de Autorização que prevê apenas<br />
dois tipos: graves e simples;<br />
? não fornece a lei o critério de classificação ou quais as infracções integrantes de cada uma<br />
das categorias (enumeração), deixando, pois, liberdade à lei autónoma, e o mesmo se diga<br />
quanto às sanções aplicáveis.<br />
4.2. O legislador continuou a não considerar como crime ou contra-ordenação a falta de pagamento<br />
atempado do imposto. Esse incumprimento implica consequências quanto ao pagamento de juros<br />
(nalguns casos compensatórios, noutros de mora) e ao pagamento coercivo, através do processo de<br />
execução fiscal que, para ser iniciado, não carece de declaração judicial sobre a existência da divida<br />
(privilégio de execução prévia). Não implica, porém, multa, prisão ou ainda coima.<br />
A legislação actual prevê as seguintes contra-ordenações:<br />
? Recusa de entrega, exibição ou apresentação de escrita e de documentos fiscalmente<br />
relevantes.<br />
? Falta de entrega de prestação tributária.<br />
? Violação de segredo fiscal.<br />
? Falta de entrega de declarações ou sua entrega fora do prazo legal.<br />
? Falta de entrega, ou entrega fora do prazo, de exibição ou de apresentação de document os<br />
e de declarações.<br />
? Falsificação, viciação e alteração de documentos fiscalmente relevantes.<br />
? Omissões ou inexactidões nas declarações ou em outros documentos fiscalmente relevantes.<br />
? Inexistência de contabilidade ou de livros fiscalmente releva ntes.<br />
? Não organização da contabilidade de harmonia com as regras de normalização<br />
contabilística e atrasos na sua execução.<br />
? Falta de apresentação, antes da respectiva utilização, dos livros de escrituração.<br />
? Violação do dever de emitir ou exigir recibos ou facturas.<br />
? Falta de designação de representantes.<br />
? Transferência para o estrangeiro de rendimentos sujeitos a tributação.<br />
Numa sistematização não original, poderá afirmar-se existirem quatro grandes categorias:<br />
? Comportamentos com dolo ou negligência correspondentes a crimes fiscais, mas como tal<br />
não devem ser qualificados.<br />
– Recusa de entrega, exibição ou apresentação de escrita e de documentos fiscalmente<br />
relevantes.<br />
— 154 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
– Falta de entrega da prestação tributária.<br />
– Omissões ou inexactidões nas declarações ou em outros documentos fiscalmente<br />
relevantes.<br />
? Comportamentos com dolo ou a negligência que não correspondem a qualquer tipo de crime.<br />
– Falta de entrega de declarações ou a sua entrega fora do prazo legal.<br />
– Falta de entrega, ou entrega fora do prazo, de exibição ou de apresentação de<br />
documentos e de declarações.<br />
– Falsificação, viciação e alteração de documentos fiscalmente relevantes.<br />
– Inexistência de contabilidade ou de livros fiscalmente relevantes.<br />
– Não organização da contabilidade de harmonia com as regras de normalização<br />
contabilística e atrasos na sua execução.<br />
– Falta de apresentação, antes da respectiva utilização, dos livros de escrituração.<br />
– Violação do dever de emitir ou exigir recibos ou facturas.<br />
? Comportamentos puníveis apenas verificando-se dolo, mas não correspondentes a crime.<br />
– Falta de designação de representante.<br />
– Transferência para o estrangeiro de rendimentos sujeitos a tributação.<br />
? Comportamento apenas punível ocorrendo negligência: violação do segredo fiscal.<br />
5. ACTUAL REGIME SUBSTANTIVO DAS CONTRA-ORDENAÇÕES<br />
5.1. Aspectos introdutórios<br />
Como se escreveu, as contra-ordenações, a par dos crimes fiscais, integram a categoria das<br />
infracções fiscais (artigos 106. o n. o 2 LGT e 3. o RJIFNA). Por seu turno e também como se viu,<br />
considera-se infracção fiscal, «o facto típico, ilícito e culposo declarado punível por lei fiscal<br />
anterior» (artigos 106. o n. o 1 LGT e 2. o RJIFNA).<br />
Como direito subsidiário da regulação das contra-ordenações e ainda como já se indicou, são<br />
aplicáveis, por força da LGT e do RJIFNA, as disposições do Decreto-Lei n. o 433/82, de 27 de<br />
Outubro, isto é, o Regime Geral das Contra-Ordenações.<br />
No entanto, em tudo o que não for contrário ao referido Regime Geral, são aplicáveis<br />
subsidiariamente<br />
? no que respeita à fixação do regime substantivo das contra-ordenações, as normas do CP<br />
(artigo 32. o RG);<br />
— 155 —
? no relativo à fixação do regime adjectivo, os preceitos reguladores do processo criminal,<br />
devidamente adaptados (artigo 41. o n. o 1 RG), acrescentando-se que, «no processo de<br />
aplicação da coima e das sanções acessórias, as autoridades administrativas gozam dos<br />
mesmos direitos e estão subordinadas aos mesmos deveres das autoridades competentes<br />
para o processo criminal, sempre que o contrário não resulte do (…) diploma » (artigo 41. o<br />
n. o 2 RG).<br />
Isto significa que, no presente regime, as contra-ordenações fiscais não aduaneiras são reguladas<br />
sucessivamente pela<br />
– CRP;<br />
– LGT;<br />
– RJIFNA e CPT (enquanto não for aprovado o Regime Geral das Infracções Tributárias);<br />
– RG;<br />
– CP e CPP<br />
Consequências desta remissão para o RG, como direito subsidiário, é, por exemplo, a aplicação do<br />
respectivo 27. o –prazo para a prescrição–, visto tratar-se de um regime mais favorável do que o<br />
estabelecido no artigo 15. o do CPCI de 1963, então vigente (cfr. Ac. do STA, P. o 015499, de<br />
25.02.93, e P. o 019413, de 04.10.95).<br />
Aliás, em aspecto menos limitado (aplicação da lei mais favorável em geral), já foram invocados os<br />
artigos 27. o e 28. o do RG (cfr. Ac. do STA, 2.ª secção, de 17.02.93, P. o 015407).<br />
Também a subsidiariedade de 2. o grau teve aplicação, por exemplo, num acórdão do STA, de 12 de<br />
Junho de 1996 –P. o 017949–, relativo à regra de prescrição prevista no artigo 121. o n. o 3 CP («a<br />
prescrição do procedimento criminal tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o<br />
tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade …»)<br />
5.2. Responsabilidade<br />
5.2.1. A responsabilidade das pessoas colectivas no domínio das contra-ordenações resultaria da<br />
natureza das sanções bem como da neutralidade ética que caracteriza o comportamento integrado<br />
naquele tipo de infracção.<br />
Mas, se é admitida esta responsabilidade, já foi considerada injustificável, por se tratar de um «ne<br />
bis idem», a responsabilidade cumulativa das pessoas colectivas e os seus órgãos.<br />
A responsabilidade das pessoas colectivas tem vindo a aceitar-se, mesmo no domínio penal. É<br />
certo que a responsabilidade criminal reveste tradicionalmente carácter pes soal, atento o carácter<br />
ético da pena (societas delinquere non potest). No entanto, a responsabilidade tem vindo a ser<br />
objecto da extensão em virtude designadamente da adopção das doutrinas que dão um relevo<br />
muito especial à prevenção que se opera em virtude da pena, tendo sido até já afirmado que a<br />
prevenção foi consagrada como finalidade exclusiva da punição (artigos 40. o n. o 1, 70. o , 71. o n. o 1 e<br />
74. o n. o 1, alínea c) CP).<br />
Mesmo não falando dos que admitem a culpa como juízo de censura dessa mesma categoria de<br />
pessoas, não referindo aqueles que sustentam a possibilidade de responsabilidade sem culpa ou<br />
ainda os que substituem este conceito pelo conceito de interesse público e qualquer que seja a<br />
designação dada a essa responsabilidade – indirecta, funcional ou outra –, é uma realidade a<br />
existência da responsabilidade fiscal das pessoas colectivas, o que, aliás, não surpreende, dada a<br />
intensa ligação da entidade colectiva aos seus órgãos, considerando-se culpa daquela a culpa<br />
— 156 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
destes. Importa, contudo, notar não ter sido a orientação admitida em termos gerais pelo artigo 11. o<br />
CP que só prevê a responsabilidade sob referência em legislação especial.<br />
Aliás, o Tribunal Constitucional pronunciou-se pela não inconstitucionalidade de disposições nesse<br />
sentido no âmbito da legislação relativa às infracções anti-económicas e contra a saúde pública,<br />
resultando não existir violação designadamente dos artigos 2. o e 12. o do texto fundamental e não<br />
tendo consagração expressa na Constituição a individualidade da responsabilidade penal. Além<br />
disso, afirma-se ainda que a responsabilidade cumulativa da sociedade e dos órgãos dirigentes não<br />
ofende o princípio «ne bis in idem» (Ac. n. o 212/95, de 20 de Abril de 1995, in Col., vol. 30, pags.<br />
967 e seguintes). Ainda o TC releva que a não responsabilidade das pessoas colectivas traduzir-seia<br />
numa discriminação contra as pessoas singulares (Ac. n. o 302/95, de 8 de Junho de 1955, in D<br />
R., II série, n. o 174, pags. 8812 e segs.).<br />
Não constitui, assim, obstáculo para a responsabilidade em causa a invocação do princípio da<br />
individualidade da responsabilidade penal.<br />
5.2.2. No direito português adoptou-se a solução chamada por doutrina responsabilidade cumulativa<br />
diferenciada, cumulativa porque é responsável não só a sociedade mas também os suportes dos seus<br />
órgãos, diferenciada em virtude de as sanções serem diversas, devendo a exclusão da culpabilidade<br />
do agente excluir a responsabilidade da pessoa colectiva.<br />
Há ainda a referir que as pessoas colectivas respondem solidariamente pelas multas e coimas dos<br />
autores das infracções que actuam como respectivos órgãos ou representantes, em seu nome e no<br />
correspondente interesse (artigo 6. o RJIFNA). Trata-se de uma responsabilidade objectiva, visto a<br />
não exigência de culpa por parte da pessoa colec tiva (cfr. artigos 165. o e 500. o CC).<br />
Aliás, a responsabilidade criminal das pessoas colectivas está estabelecida já em diversos Estados,<br />
embora nem sempre com o mesmo âmbito (v.g., Alemanha, Austrália, Canadá, Estados Unidos,<br />
Luxemburgo e Reino Unido). Também o estudo da possibilidade da responsabilidade penal das<br />
pessoas colectivas foi objecto de diversas deliberações do Conselho da Europa, nomeadamente a<br />
Resolução n. o (77) 28, de 27 de Setembro, e Recomendações de 25 de Junho de 1981, de 24 de<br />
Setembro de 1982 e de 20 de Outubro de 1988, sobre protecção dos consumidores e criminalidade<br />
económica.<br />
5.2.3. No capítulo da responsabilidade, a LGT contém duas disposições, respectivamente artigos<br />
111. o e 112. o , segundo as quais<br />
? responsabilidade das pessoas colectivas e equiparadas (artigo 111. o , aplicável a todo o tipo<br />
de infracção fiscal; cfr. o artigo 7. o RJIFNA, aplicável apenas a crimes fiscais), praticadas<br />
pelos respectivos órgãos ou representantes no exercício das suas funções, salvo, e porque<br />
a responsabilidade da pessoa colectiva deriva de actuação em seu nome e no interesse<br />
colectivo, quando o agente da infracção tiver comprovadamente actuado contra ordens ou<br />
instruções expressas de quem de direito, de quem é competente no âmbito da sociedade.<br />
A responsabilidade das pessoas colectivas não exclui a responsabilidade individual dos<br />
agentes, ainda que a finalidade e a natureza das sanções possam ser diferentes das<br />
aplicáveis às pessoas singulares (no RJIFNA - artigo 7. o e à semelhança do RG, esta<br />
cumulação não existia, no caso das contra-ordenações).<br />
Assim<br />
– evita-se não só o privilégio da não penalização face às pessoas singulares mas também<br />
tornar-se operante a punição, visto que não existindo a punição da pessoa colectiva seria<br />
difícil, em muitos casos, determinar de quem proveio a violação;<br />
— 157 —
– consagra-se uma excepção à regra geral do Código Penal da não responsabilidade<br />
criminal das pessoas colectivas, entendendo-se justificável no domínio criminalidade<br />
económica, incluindo aqui a criminalidade fiscal, como meio de actuar uma política de<br />
prevenção e de repressão com carácter eficaz.<br />
A responsabilidade contra-ordenacional das pessoas colectivas tem, portanto, carácter geral,<br />
diferentemente do que sucede com a responsabilidade criminal que tem carác ter especial. Tal não<br />
significa inexistir interesse na distinção dos responsáveis no quadro das contra-ordenações, visto o<br />
montante das coimas ser agravado no caso das pessoas colectivas (em geral, o dobro), o que já foi<br />
considerado pelo TC como não violando o princípio da igualdade (Ac. n. o 569/98, de 7 de Outubro<br />
de 1998, in D.R. II série, n. o 276, de 26.11.1999, pags. 1782 e segs).<br />
Importa notar que, na lei de autorização da LGT (n. o<br />
33 da Lei n. o 48/98), se exigia algo para a<br />
possibilidade de responsabilidade individual dos agentes: tratar-se de contra-ordenação dolosa e a<br />
responsabilização decorrer directamente da norma aplicável.<br />
? responsabilidade subsidiária dos administradores, directores, gerentes e outras pessoas que<br />
exerçam, ainda que somente de facto, funções de administração em pessoas colectivas e<br />
entes fiscalmente equiparados, pelas coimas<br />
– cujo facto constitutivo tenha ocorrido no período do exerc ício do seu cargo;<br />
– vencidas antes do início do referido período, quando, por culpa sua, o património da<br />
entidade se tornou insuficiente para o seu pagamento (a responsabilidade é solidária no<br />
caso de serem várias pessoas a praticar os actos ou omissões culposos);<br />
– vencidas no período do mandato, salvo quando provem que a falta de pagamento lhes<br />
não é imputável.<br />
Também é preceituado que quem colabora dolosamente na prática de infracção<br />
tributária é solidariamente responsável pelo pagamento das coimas aplicadas ao<br />
agente principal da infracção.<br />
A disposição é mais ampla do que o disposto no RJIFNA (artigo 7. o A).<br />
5.2.4. De interesse por regular a responsabilidade criminal e contra-ordenacional de quem actua em<br />
nome de outrém, o estabelecido no já referido artigo 6. o do RJIFNA<br />
? punição da actuação voluntária, como órgão, membro ou representante de uma pessoa<br />
colectiva, sociedade, ainda que irregularmente constituída, ou de mera associação de facto,<br />
ou também em representação legal ou voluntária de outrém, ainda que seja ineficaz o acto<br />
jurídico fonte dos respectivos poderes e mesmo quando o tipo de contra-ordenação exija<br />
– determinados elementos pessoais e estes só se verifiquem na pessoa do representado;<br />
– prática do facto no próprio interesse do agente e o representante actue no interesse do<br />
representado.<br />
Estabelece ainda o RJIFNA, no mesmo artigo, que as entidades colectivas referidas respondem<br />
solidariamente, nos termos da lei civil, pelo pagamento das coimas em que os agentes forem<br />
condenados no caso da ineficácia.<br />
5.3. Dolo e negligência<br />
— 158 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
5.3.1. Segundo a orientação qualitativa na distinção entre crimes e contra-ordenações e como já foi<br />
escrito, naqueles a culpa envolve uma censura ética, enquanto nas segundas ocorre apenas uma<br />
advertência social.<br />
A punição obedece aos princípios da necessidade e proporcionalidade, tem de se adapt ar à culpa,<br />
o agente poderia ter-se comportado em conformidade com a lei, porque tinha possibilidade de a<br />
conhecer, mas não o fez quer agindo quer omitindo. Todavia, a culpa não foi exigida inicialmente no<br />
regime geral das contra-ordenações.<br />
No passado e no âmbito genérico das infracções fiscais, defrontavam-se ainda orientações várias,<br />
como a responsabilidade objectiva fiscal e a presunção genérica de culpabilidade, implicando a<br />
inversão do ónus da prova (orientação subjectiva não pura). De qualquer modo, a culpa é hoje<br />
exigida (orientação subjectiva pura), embora deva ter-se em atenção a diversidade de aspectos<br />
acima assinalados. Daí as penas relativas aos crimes serem aplicadas pelos tribunais, enquanto<br />
que as coimas são aplicadas, em regra, por entidades administrativas, embora com recurso –esta<br />
palavra utilizada sem grande rigor– para tribunais.<br />
Contrariamente aos crimes que exigem o dolo e só em casos especialmente previstos, a<br />
negligência (artigo 13. o CP) e do mesmo modo o RG –artigo 8. o n. o 1– , as contra-ordenações<br />
podem ser punidas a título de dolo ou negligência (artigo 108. o da LGT).<br />
Assim, no actual direito fiscal penal, a negligência nas contra-ordenações é, em geral, aceite (cfr. artigos<br />
29. o n. o 4 e 8, 30. o , 31. o n. o 2, 32. o n. o 5, 34. o n. o 5, 35. o n. o 3, 36. o n. o 2, 37. o n. o 4 e 38. o n. o 3 RJIFNA).<br />
O legislador fiscal português reduziu para metade as coimas aplicáveis às contra-ordenações<br />
fiscais praticadas com negligência (v.g., artigos 29. o n. o 5 e 31. o n. o 2 RJIFNA).<br />
No caso das pessoas colec tivas ou fiscalmente equiparadas e como se viu, de acordo com o R.G. e<br />
diferentemente do que se passa, em regra, no CP, foi admitida a respectiva responsabilidade. No<br />
quadro da legislação fiscal, as coimas aplicáveis a essa categoria de pessoas, são o dobro das<br />
aplicáveis às pessoas singulares (artigos 18. o e 29. o n. o 9 RJIFNA).<br />
De qualquer modo, afasta-se a responsabilidade objectiva. Por outro lado, adequa-se a punição à<br />
culpa que deve ser considerada pelas circunstâncias existentes aquando da prática do acto<br />
reprovável.<br />
De interesse a referência de já se ter posto em dúvida a aplicação no direito contra-ordenacional da<br />
distinção clássica entre dolo e negligência do âmbito do direito criminal, visto a distinção não dever<br />
ser aplicável a condutas neutras, sem ressonância ética, tendência hoje não adoptada.<br />
5.4. Erro<br />
A indiferença ética da contra-ordenação tem conduzido a entender-se existirem aspectos peculiares<br />
sobre o erro. Assim, atendendo a que os princípios da legalidade e da tipicidade não são exigidos<br />
com o rigor verificado no âmbito do crime, tem-se afirmado que envolve consequências, para «a<br />
concretização do bem jurídico, o conteúdo da própria ilicitude material», envolvendo ainda aspectos<br />
peculiares para a relevância da inexigibilidade.<br />
A LGT estabelece a imputabilidade do erro aos serviços, com consequências quanto ao pagamento<br />
de juros indemnizatórios ao contribuinte no caso de, apesar de a liquidação ser efectuada com base<br />
na declaração daquele, ele ter obedecido, no seu preenchimento, às orient ações genéricas da<br />
administração tributária, devidamente publicadas, publicação que deve ocorrer no prazo de seis<br />
meses (artigos 43. o n. o 2 e 59. o n. o 3, alínea b).<br />
— 159 —
O RJIFNA, ao invés, não contém qualquer disposição sobre o erro, diferentemente do RG (artigos<br />
8. o e 9. o ). Neste distingue-se entre<br />
? erro sobre elementos integradores do tipo, seja de facto ou de direito;<br />
? erro sobre a proibição (o CP –artigo 16. o – acrescenta «cujo conhecimento for razoavelmente<br />
indispensável para que o agente possa tomar consciência da ilicitude do facto»), isto é,<br />
sobre o carácter anti-jurídico do comportamento;<br />
? erro sobre um estado de coisas que, a existir, afastaria a ilicitude do facto ou a culpa do<br />
agente, casos em que o dolo é excluído –existem, como se viu, contra-ordenações fiscais<br />
que podem ser praticadas com dolo–, mas ficando ressalvada a possibilidade da<br />
negligência nos termos gerais;<br />
? erro sobre a ilicitude (actuação sem consciência da ilicitude do facto);<br />
– se o erro não for censurável, exclui-se a culpa;<br />
– se o erro for censurável, a coima pode ser especialmente atenuada.<br />
Isto é, como assinala a doutrina, qualquer espécie de erro relevante seja sobre a factualidade típica,<br />
proibição legal ou ilicitude, desde que não seja censurável, conduz à inexistência da culpa, de que<br />
depende a punição do agente.<br />
Importa ainda acrescentar que a ignorância da lei a ninguém aproveita. No entanto, diferente é o<br />
caso se a actuação resultar de informação vinculativa da Administração Fiscal (artigos 59. o n. o 3,<br />
alínea a) e 68. o LGT).<br />
5.5. Imputabilidade<br />
Em matéria de imputabilidade (não excluindo, pois, a «ideia ética de expiação»), esta existe depois<br />
dos 16 anos (artigo 10. o RG). Existe, porém, inimputabilidade se, em razão de anomalia psíquica, o<br />
agente for incapaz no momento da prática do facto<br />
? de avaliar a ilicitude deste;<br />
? de se determinar de acordo com essa avaliação.<br />
A inimputabilidade em razão de anomalia psíquica não releva «quando provocada pelo próprio<br />
agente com intenção de cometer o facto» (artigo 11. o RG).<br />
No entanto, os incapazes imputáveis são pessoalmente responsáveis pelas infracções comissivas<br />
por si praticadas (artigo 8. o RJIFNA e 192. o CPT), fazendo-se excepção à regra que os<br />
representantes dos incapazes são os responsáveis pelas contra-ordenações, regra acolhida<br />
também pelo artigo 192. o CPT: “Pela contra-ordenação cometida por incapaz é responsável o seu<br />
representante …”.<br />
5.6. Formas de infracção<br />
A tentativa teve acolhimento na lei contra-ordenacional (artigos 12. o a 14. o RG). Contraria-se, assim,<br />
a ideia de essa forma de infracção não ser razoável neste domínio, tratando-se de prevenir<br />
— 160 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
«perigos longínquos e indeterminados para bens jurídicos individuais». De qualquer modo,<br />
compreende-se a sua não grande relevância, visto ela surgir em infracções materiais dolosas<br />
integradas por uma sucessão de factos.<br />
5.7. Tipologia dos agentes<br />
As diversas formas de participação na infracção podem existir nas contra-ordenações fiscais<br />
? autoria<br />
– material: quem pratica o facto ilícito;<br />
– moral: quem conduz o autor material a praticar o facto ilícito mercê do seu conselho ou<br />
instigação ;<br />
? cumplicidade: o que dolosamente auxilia material ou moralmente a outrém na conduta<br />
dolosa;<br />
? receptação e auxílio material em crimes contra o património;<br />
? favorecimento pessoal.<br />
Não há indicação sobre esta matéria na LGT ou no RJIFNA. A nível do agente, o artigo 16. o RG<br />
adoptou uma concepção ampla, estabelecendo que, “se vários agentes comparticipam no facto,<br />
qualquer deles incorre em responsabilidade por cont ra-ordenação mesmo que a ilicitude ou o grau<br />
de ilicitude do facto dependam de certas qualidades ou relações especiais do agente e estas só<br />
existam num dos comparticipantes”.<br />
Suscitaram-se outrora interrogações quanto à admissibilidade da cumplicidade nas contraordenações.<br />
Mas hoje, face ao artigo 16. o n. o 3 RG, não existem dúvidas: “É aplicável ao cúmplice a<br />
coima fixada para o autor, especialmente atenuada”.<br />
Importa ainda notar que, consagrando-se o princípio da personalidade da responsabilidade, segundo o<br />
artigo 16. o n. o 2 do RG, cada comparticipante é punido de acordo com a sua culpa.<br />
5.8. Causas de exclusão da ilicitude e da culpa<br />
Nem a LGT, nem o RJIFNA, nem o RG regulam directamente as causas de exclusão da ilicitude e<br />
da culpa. Contudo, no CP - aqui aplicável pelas regras de subsidiariedade -, indicam-se, a título não<br />
exaustivo, diversas causas da exclusão da ilicitude e da culpa (artigos 31. o a 39. o ). O CPT – artigo<br />
191. o - remete para o CP a regulação das causas de exclusão da ilicitude.<br />
De entre as circunstâncias que excluem a ilicitude, inclui o CP, nos seus artigos 31. o , 34. o , 36. o ,38. o e39. o .<br />
? legitima defesa;<br />
? exercício de um direito de necessidade;<br />
? cumprimento de um dever imposto por lei ou por ordem legitima da autoridade;<br />
? consentimento do titular do interesse jurídico lesado.<br />
— 161 —
Nem todas estas causas de exclusão da ilicitude são admissíveis no campo das contra-ordenações<br />
fiscais, embora a remissão do RJIFNA possa em abstracto todas compreender.<br />
As que não são adoptáveis são<br />
? a legitima defesa – artigo 32. o (onde existe a« agressão actual e ilícita de interesses<br />
juridicamente protegidos do contribuinte? Constitui violação ilícita dos interesses do<br />
contribuinte o exerc ício do poder tributário?); e<br />
? o consentimento do Estado – artigo 38. o (visto não se estar perante «interesses jurídicos<br />
livremente disponíveis»).<br />
E o mesmo já se não diga<br />
? da obediência hierárquica – artigo 36. o do C.R. (cfr. artigos 271. o n. o 3 CRP e 36. o . o 2 CP,<br />
tornando irrelevante o dever de obediência no caso de crimes), visto estar-se aqui no<br />
domínio das contra-ordenações e que pode ocorrer no caso da violação de segredo fiscal<br />
por negligência (artigo 30. o RJIFNA)<br />
? do exercício do direito de necessidade (a remoção de um perigo actual ameaçando<br />
interesses juridicamente protegidos do agente ou de terceiro pode implicar a prática de um<br />
acto adequado a evitá-lo).<br />
Segundo o CP (artigo 34. o ), são os seguintes os requisitos necessários à sua verificação:<br />
? não ter sido voluntariamente criada pelo agente a situação de perigo, salvo tratando-se de<br />
proteger o interesse de terceiro;<br />
? haver sensível superioridade do interesse a salvaguardar relativamente ao interesse<br />
sacrificado; e<br />
? ser razoável impor ao lesado o sacrifício do seu interesse em atenção à natureza ou ao<br />
valor do interesse ameaçado.<br />
As causas de exclusão da culpa são também admissíveis no direito contra-ordenacional pela via –<br />
Código Penal– já utilizada para as causas de exclusão da ilicitude.<br />
No actual CP, são explicitamente indicadas –recorde-se não ser a enumeração exaustiva–<br />
? o excesso de legítima defesa resultante de perturbação, medo ou susto, não censuráveis<br />
(artigo 33. o n. o 2 CP);<br />
? o estado de necessidade desculpante –a não exigibilidade– em que se não verifica a<br />
superioridade dos interesses a salvaguardar (artigo 35. o CP);<br />
? a obediência indevida desculpante (artigo 37. o CP): age sem culpa o funcionário que cumpre<br />
uma ordem sem conhecer que ela conduz à prática de um crime –e no caso, contraordenação–,<br />
não sendo isso evidente no quadro das circunstâncias por ele representadas.<br />
Afastando o excesso de legitima defesa pelas razões acima escritas para o afastamento da legitima<br />
defesa, as outras duas causas podem existir, embora a última restrita à violação de segredo fiscal<br />
por negligência.<br />
— 162 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
5.9. Cumulação de infracções<br />
O concurso de infracções pode verificar-se<br />
? entre contra-ordenações – quando um agente pratica várias contra-ordenações fiscais<br />
(artigo 19. o n. o 1 do RG; cfr. artigo 206. o CPT) por<br />
– violação da mesma norma várias vezes;<br />
– violação de várias normas<br />
(cumulação das punições, com limite - artigo 19. o RG);<br />
? entre crimes e contra-ordenações<br />
– concurso real – quando o mesmo agente pratica factos subsumíveis ao tipo crime e<br />
outros ao tipo contra-ordenação (possibilidade de punição cumulativa).<br />
O concurso é aparente quando o mesmo facto integra concomitantemente crime e contraordenação<br />
imputáveis ao mesmo agente (artigo 14. o RJIFNA – a punição é só a do crime).<br />
5.10. Penologia<br />
5.10.1. A aplicação das penas tem de envolver a sua fixação em lei anterior (princípios da legalidade<br />
e da tipicidade) e deve atingir o participante de acção ou omissão em função da sua respectiva<br />
culpabilidade (princípio da pessoalidade).<br />
Importa ainda mencionar o princípio da proporcionalidade ou proibição do excesso, princípio<br />
consagrado constitucionalmente –artigos18 n. o 2, 19 n. o 4, 265, 266 n. o 2 e 277 n. o 1 CRP– e que<br />
constitui comando para o legislador e para o aplicador da norma: as sanções devem ser<br />
necessárias e apropriadas à protecção dos fins visados pela lei, não excedendo o indispensável.<br />
Importa notar ser o princípio da proporcionalidade mencionado expressamente no n. o 37 da Lei de<br />
Autorização da LGT («tendo, porém, em consideração o princípio da proporcionalidade»), mas não<br />
vir referido no artigo 115. o LGT, embora a omissão não suscite dificuldade, dada a força<br />
constitucional do princípio.<br />
5.10.2. A sanção das contra-ordenações é a coima, sanção ordenativa ou advertência ou censura social,<br />
cuja aplicação é feita mediante processo regulado nos artigos 52. o e seguintes do RJIFNA bem como no<br />
CPT –artigos 180. o a 232. o – e, a título subsidiário, no RG e, bem assim, no CPP.<br />
Os montantes máximos das coimas são diferentes no caso de pessoas colectivas ou entidades<br />
equiparadas e pessoas singulares, neste caso reduzido a metade, mas sempre com um mínimo 2<br />
400$00. Distingue-se ainda, quanto ao limite máximo, entre os casos de dolo e de negligência –<br />
para a primeira categoria de contribuintes, respectivamente, 21 904 400$00 e 5 476 200$00 (artigo<br />
18. o RJIFNA).<br />
São indicados os critérios para a determinação da medida da coima, observados os limites<br />
? a aferição objectiva da gravidade da contra-ordenação;<br />
? a graduação da culpa do agente;<br />
? a apreciação da situação económica do agente;<br />
— 163 —
? o beneficio económico efectivo resultante da prática da contra-ordenação (artigo 115. o LGT,<br />
cfr. artigo 19. o RJIFNA, não vigente).<br />
A estes elementos devem ser acrescentados outros indicados no artigo 190. o CPT que, entretanto,<br />
se manteve vigente, elementos que são<br />
? valor do imposto devido, se não existisse contra-ordenação;<br />
? actos de ocultação, na medida que dificultam a descoberta da contra- ordenação;<br />
? carácter acidental ou frequente da sua ocorrência;<br />
? efectivo prejuízo da Fazenda Pública;<br />
? tentativa de suborno ou de obtenção de vantagem ilegal junto dos funcionários;<br />
? especial obrigação de não cometer a infracção;<br />
? outras circunstâncias que possam influir no grau de culpa do agente;<br />
? os dois elementos referidos em último e penúltimo lugar na LGT, dispondo, porém, o CPT,<br />
que a coima deverá exceder o benefício.<br />
Nestas circunstâncias revela-se acentuadamente a preocupação de determinar a culpa do agente<br />
base da sanção, culminando-se pelas «outras circunstâncias que possam influir no grau de culpa<br />
do agente» e com esta fórmula geral, aceitam-se quaisquer circunstâncias agravantes e<br />
circunstâncias atenuantes enunciadas na lei penal –artigo 71. o – com uma enumeração exemplificativa,<br />
terminando assim uma referência genérica e sem distinção expressa entre circunstâncias atenuantes e<br />
agravantes, considerando circunstâncias anteriores e posteriores à infracção.<br />
Questão que pode suscitar-se é se há lugar, a título de aplicação subsidiária, da atenuação especial<br />
da pena estabelecida no artigo 72. o CP que preceitua: «O tribunal atenua especialmente a pena,<br />
para além dos casos expressamente previstos na lei, quando existirem circunstância anteriores ou<br />
posteriores ao crime, ou contemporâneas dele, que diminuam por forma acentuada a ilicitude do<br />
facto, a culpa do agente ou a necessidade da pena». Para o efeito «são consideradas, entre outras,<br />
as circunstâncias seguintes:<br />
? ter o agente actuado sob influência de ameaça grave ou sob ascendente de pessoa de<br />
quem dependa ou a quem deva obediência;<br />
? ter sido a conduta do agente determinada por motivo honroso, por forte solicitação ou<br />
tentação da própria vítima ou por provocação injusta ou ofensa imerecida;<br />
? ter havido actos demonstrativos de arrependimento sincero do agente, nomeadamente a<br />
reparação, até onde lhe era possível, dos danos causados;<br />
? ter decorrido muito tempo sobre a prática do crime, mantendo o agente boa conduta».<br />
«No entanto, só pode ser tomada em conta uma única vez a circunstância que, por si mesma ou<br />
conjuntamente com outras circunstâncias, der lugar simultaneamente a uma atenuação<br />
especialmente prevista na lei e à prevista neste artigo».<br />
— 164 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Trata-se de um dever da entidade que aplica a punição, sendo também exemplificativa a<br />
enumeração nela feita, parecendo possível a sua aplicação no domínio fiscal, tendo-se em atenção<br />
os casos de redução da coima indicados seguidamente.<br />
5.10.3. Podem acrescer à coima as chamadas sanções acessórias (artigos 20. o RJIFNA e 109. o n. o 1<br />
LGT).<br />
Como sanções acessórias e com a duração de dois anos a partir da execução condenatória<br />
definitiva (artigo 21. o n. o 2 RG), estão previstas actualmente no artigo 20. o RJIFNA, aliás, apenas<br />
para contra-ordenações puníveis com coima cujo limite máximo seja superior a 547 700$, a<br />
? privação do direito a receber subsídios ou subvenções concedidos por entidades ou serviços<br />
públicos;<br />
? privação do direito de participação em arrematações e concursos promovidos por entidades<br />
ou serviços públicos de obras públicas, de fornecimento de bens ou serviços ou de<br />
concessão de serviços, licenças ou alvarás;<br />
? suspensão de benefícios fiscais ou inibição de os obter.<br />
Existe também a possibilidade da publicação da decisão condenatória, a expensas do infractor,<br />
quando a coima aplicada é superior ao limite acima indicado.<br />
Não mencionando quais as sanções –que necessariamente têm de ser diversas, visto, de outro<br />
modo, estar-se perante incongruência na classificação das contra-ordenações em simples, graves e<br />
muito graves–, o artigo 114. o LGT estabelece que “só as contra-ordenações fiscais muito graves<br />
podem ser sancionadas simultaneamente a título principal e acessório”.<br />
5.10.4. Importa recordar «se o mesmo facto constituir simultaneamente crime e contra-ordenação,<br />
será o agente punido apenas pelo crime (artigo 14. o<br />
RJIFNA)», sem prejuízo da aplicação das<br />
sanções acessórias previstas para a contra-ordenação (artigo 26. o RG).<br />
Quando ocorrer o concurso de contra-ordenações, a coima, também como já se escreveu, tem<br />
como limite máximo a soma das coimas concretamente aplicadas às infracções em concurso, mas<br />
com correcções quanto aos limites superior e inferior (artigo 19. o RG).<br />
As sanções acessórias são aplicadas em cumulação.<br />
5.10.5. A redução de coima é regulada no artigo117. o LGT, segundo o qual, independentemente do<br />
disposto sobre a extinção da responsabilidade por contra-ordenação, pode ser reduzida a coima, no<br />
«caso de o infractor reconhecer a sua responsabilidade e regular a situação tributária até à decisão<br />
do processo de contra-ordenação fiscal».<br />
No CPT<br />
? existe o direito à redução das coimas mas com regulação diversa, consoante o pedido seja<br />
feito antes ou depois da instauração do processo (respectivamente, artigos 25. o , 26. o , 209. o e<br />
211. o CPT), com condições e percentagens diversas, sendo ainda tida em atenção, no<br />
primeiro caso, a data em que o pedido do contribuinte é formulado (v.g., antes do auto de<br />
notícia, exame à escrita, início de fiscalização, início do processo, etc.). Não haverá, porém,<br />
direito à redução das coimas se à infracção couberem sanções acessórias , caso em que será<br />
— 165 —
instaurado de imediato o processo contra-ordenacional, recuperando, porém, o infractor o<br />
direito à redução no caso de no processo não serem aplicadas tais sanções (artigo 30. o CPT).<br />
5.11. Extinção da responsabilidade<br />
5.11.1. O artigo 116. o LGT prevê a possibilidade da extinção da responsabilidade por contraordenação,<br />
para além dos casos previstos na lei, se cumulativamente,<br />
? inexistir prejuízo efectivo à receita fiscal derivada da prática da infracção;<br />
? mostrar estar regularizada a falta cometida;<br />
? poder claramente considerar-se que a falta revela um diminuto grau de culpa.<br />
A esta figura já se chamou «reposição da verdade fiscal» e já foi considerada como um poder – dever<br />
do tribunal e não algo de discricionário, segundo o princípio de oportunidade processual. Está-se face à<br />
dispensa de sanção visto tratar-se de casos em que, ocorrendo os pressupostos de sancionamento, se<br />
não justifica a aplicação de sanção, existindo culpa, ainda que diminuta.<br />
Já o artigo 21. o<br />
RJIFNA previa o afastamento excepcional da aplicação de coimas, verificadas as<br />
seguintes circunstâncias:<br />
? a coima derivar de omissões, irregularidades, atrasos de escrituração ou de entrega de<br />
quaisquer documentos ou elementos de escrita exigidos pelas leis fiscais;<br />
? estes factos não constituírem crime;<br />
? não ter havido efectivo prejuízo para a Fazenda Nacional;<br />
? encontrar-se regularizada a falta;<br />
? a falta poder ser claramente considerada de carácter puramente acidental e gravidade<br />
mínima.<br />
5.11.2. O prazo de prescrição das sanções contra-ordenacionais é de cinco anos a contar da data<br />
da correspondente aplicação, sem prejuízo das causas de interrupção e suspensão previstas na Lei<br />
(artigo 120. o LGT; cfr. artigo 36. o CPT que estabelecia como «dies a quo» a data do trânsito em<br />
julgado da decisão condenatória).<br />
A prescrição do procedimento por contra-ordenação é também de cinco anos sobre a prática da<br />
contra-ordenação, sem prejuízo da interrupção e da suspensão previstas na lei (artigo 119. o LGT;<br />
cfr. artigo 35. o CPT).<br />
Este prazo não é coincidente com o prazo para prescrição do procedimento por contraordenação<br />
em geral: dois ou um ano, conforme o montante da coima (artigo 27. o<br />
do RG).<br />
Perante essa diferença de prazos, o TC não se pronunciou pela inconstitucionalidade que<br />
poderia resultar da violação do princípio da igualdade (Ac. n. o 302/97, de 16 de Abril, in Col., vol.<br />
36, pags. 793 e segs).<br />
5.11.3. O artigo 193. o CPT indica os casos de extinção do procedimento<br />
? Morte do infractor.<br />
? Prescrição ou amnistia, se a coima ainda não tiver sido paga.<br />
— 166 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
? Pagamento voluntário da coima no decurso do processo de contra-ordenação.<br />
? Acusação recebida em procedimento criminal.<br />
5.11.4. A morte do arguido é ainda indicada, no mesmo Código, como facto extintivo da obrigação<br />
do pagamento da coima e do cumprimento das sanções acessórias (artigo 194. o ).<br />
No quadro da extinção da responsabilidade, importa incluir, quanto às sanções acessórias, o<br />
decurso do prazo por que foram estabelecidas. Por outro lado, a interrupção ou a suspensão da<br />
prescrição só pode operar-se, por força de actos da Administração que visem efectivamente<br />
prosseguir o procedimento.<br />
Não quer isto dizer serem a dispensa da sanção, a prescrição e a morte do arguido as únicas<br />
causas de extinção das sanções. Também a responsabilidade se extingue pela amnistia e pelo<br />
perdão genérico da infracção (competência da Assembleia da República, artigo 161. o alínea l) CRP)<br />
e pelo perdão individual –indulto (competência do Presidente da República, artigo 134. o , alínea f)<br />
CRP), embora pareça pouco provável a utilização do perdão, não podendo, por outro lado,<br />
esquecer-se o cumprimento da sanção que também extingue a responsabilidade. Já o TC.<br />
considerou constitucional o artigo 35. o n. o 1 CPT– prescrição do procedimento por contra-ordenação<br />
fiscal, disposição parcialmente substituída pela LGT (Ac. n. o 213/98, in DR, II Série, n. o 169 de 24<br />
de Julho de 1998, pags. 10352).<br />
5.11.5. Diferente é a figura da caducidade da decisão da autoridade fiscal que aplicou a coima e que<br />
ocorre quando o arguido for condenado em processo criminal pelo mesmo facto (artigo 231. o n. o 1<br />
CPT), tendo o mesmo efeito a decisão final de processo criminal que, não consistindo numa<br />
condenação, seja incompatível com a aplicação da coima (artigo 231. o n. o 2 CPT).<br />
5.11.6. Por último, estabelece-se que o cumprimento da coima nunca exclui o pagamento do<br />
imposto devido e acréscimos legais (artigo 110. o LGT, cfr. artigo 22. o RJIFNA), disposição inútil,<br />
admissível apenas como norma didáctica.<br />
6. REGIME ADJECTIVO ACTUAL DAS CONTRA ORDENAÇÕES FISCAIS:<br />
PROCEDIMENTO E PROCESSO TRIBUTÁRIOS<br />
6.1. Em 1 de Janeiro de 2000, entrou em vigor o Código de Procedimento e de Processo Tributário<br />
que revogou o anterior Código de Processo Tributário. No entanto, as disposições relativas ao<br />
processo contra-ordenacional fiscal foram mantidas em vigor –e continuam em vigor– até à revisão<br />
do regime jurídico das infracções fiscais não aduaneiras.<br />
Assim, no âmbito adjectivo, são aplicáveis<br />
? primariamente, as disposições processuais das contra-ordenações fiscais, isto é, a LGT, o<br />
RJIFNA e o CPT;<br />
? subsidiariamente, as disposições da II Parte do Decreto-Lei n. o 433/82, de 27 de Outubro –RG–,<br />
que serão afastadas quando as primeiras dispuserem de forma diferente.<br />
— 167 —
6.2. O processo de contra-ordenação fiscal compreende<br />
? as infracções fiscais sem natureza criminal;<br />
no qual intervêm autoridades administrativas e tribunais especiais tributários.<br />
No entanto, o conhecimento das contra-ordenações que caiba ao tribunal comum é exceptuado do<br />
processo de contra-ordenação fiscal (artigo 180. o CPT). Cabe ao tribunal comum o conhecimento<br />
do concurso entre crime e contra-ordenação fiscal ou, quando, pelo mesmo facto, uma pessoa deva<br />
responder a título de crime e outra a título de contra-ordenação (artigos 53. o e 54. o n. o 4 RJIFNA)<br />
ou, quando o mesmo facto constitua simultaneamente crime e contra-ordenação imputáveis ao<br />
mesmo agente, visto, no caso e como se viu, ser aplicável a sanção correspondente ao crime<br />
(artigo 14. o RJIFNA).<br />
Pode, porém, suceder que, no decurso do processo contra-ordenacional (investigação e instrução),<br />
sejam apurados indícios de crime fiscal. Nesse caso, serão comunicados, pelo chefe de finanças ou<br />
outro órgão da administração fiscal, ao director de finanças –competent e para a instrução de crimes<br />
fiscais– para que este instaure o processo de averiguação (artigo 203. o n. o 1 CPT), sempre que os<br />
indícios respeitam a concurso de crime e contra-ordenação (concurso real) ou, quando uma pessoa<br />
deva responder, pelo mesmo facto, a título de crime e de contra-ordenação (concurso aparente). A<br />
comunicação ao director distrital de finanças suspende o processo de aplicação da coima (artigo<br />
203. o n. o 3 CPT).<br />
Embora não expressamente previsto, a disposição parece também incluir o caso de pessoas<br />
diversas responderem pelo mesmo facto, uma a título de crime e outra a título de contra-ordenação.<br />
O procedimento contra-ordenacional<br />
? será extinto, se da acusação recebida em processo criminal constarem os factos integrantes<br />
da infracção fiscal objecto do processo de contra-ordenação (artigo 203. o n. o 5 CPT);<br />
? prosseguirá, quando a acusação não for deduzida ou, deduzida, for rejeitada (artigo 209. o n o 7 CPT).<br />
6.3. O processo contra-ordenacional tem duas fases<br />
? administrativa. Nela são investigados os factos e, concluindo-se pela sua verificação, são<br />
aplicadas as sanções;<br />
? judicial, em que se recorre da referida aplicação.<br />
Está-se, portanto, perante uma semi-jurisdicionalização<br />
6.3.1. Procedimento administrativo<br />
6.3.1.1. O princípio da legalidade governa todo o procedimento (artigos 266. o n. o 2 CRP e 55. o LGT).<br />
Mas, não existe apenas este princípio. O princípio do contraditório, na fase do procedimento, está<br />
assegurado quando a Constituição exige a «participação dos cidadãos na formação de decisões ou<br />
deliberação que lhes disserem respeito» (artigo 267. o n. o 5 CRP), estando ainda estabelecido o<br />
direito de audiência e defesa.<br />
E outros princípios se impõem à Administração: respeito pelos direitos fundamentais (artigo 266. o n. o 1<br />
CRP), igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa fé (artigo 266. o n. o 2 CRP), informação<br />
— 168 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
e conhecimento das resoluções definitivas (artigo 268. o n. o 1 CPT), notificação e fundamentação dos<br />
actos denominados lesivos (artigo 268. o n. o 3), e revisibilidade (artigos 268. o n. o 4 e 20. o n. os 1 e 5 CRP).<br />
Segundo o princípio da proporcionalidade, os actos devem ser os apropriados às finalidades, o que<br />
significa que devem corresponder à eficiência, praticabilidade e simplicidade. Por outro lado, é ilimitado o<br />
acesso aos tribunais para efeitos de controle das sanções tributárias.<br />
6.3.1.2. No procedimento, ocorrem<br />
? a instauração (artigo 197. o CPT);<br />
? a investigação e instrução (artigo 198. o CPT).<br />
A competência para a investigação e instrução cabe aos serviços de finanças onde tiver sido<br />
cometida a infracção (artigo 196. o n. o 1 CPT), dirigindo aquelas o respectivo chefe (artigo 198. o n. o 1<br />
CPT). O auto de notícia levantado por funcionário competente pode servir de base ao processo de<br />
contra-ordenação.<br />
Os poderes não estão enumerados completamente na lei fiscal (RJIFNA e CPT), recorrendo-se ao<br />
Decreto-Lei n. o 432/82 (RG), por força do 4. o n. o<br />
2 RJIFNA, em virtude do qual as autoridades<br />
administrativas têm os mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades<br />
competentes para o processo criminal, com excepção do que resultar do referido Regime Geral.<br />
Importa assinalar a circunstância de, contrariamente à anterior legislação, o auto de notícia não<br />
fazer fé em juízo até prova em contrário.<br />
No entanto, importa também assinalar a circunstância de o auto de notícia, levantado nos termos<br />
legais, dispensar a investigação e instrução do processo de contra-ordenação, embora possam ser<br />
obtidos outros elementos (artigo 198. o n. o<br />
2 CPT). De qualquer modo, como sublinha doutrina,<br />
existe diferença entre fazer prova plena, que implica ter de se provar o contrário para afastar<br />
aquela, ou apenas tornar duvidosa a verdade dos factos constantes do auto, o que conduzirá à<br />
aplicação da regra «in dubio pro reo».<br />
Aliás, como se escreveu em Ac. TC, em contexto diverso: «Deste modo, a fé em juízo dos autos de<br />
notícia a que se reporta o artigo 169. o do Código do Processo Penal não acrescenta qualquer<br />
presunção de culpabilidade, nem envolve uma manipulação arbitrária do princípio in dubio pro reo.<br />
Se alguma das comprovações materiais constantes do auto de notícia suscitar ao juiz dúvida<br />
razoável, deverá este usar o seu poder – dever de investigação oficiosa para a dissipar, ordenando<br />
a realização das diligências probatórias havidas por necessário para a descoberta da verdade» (n. o<br />
167/88, in D. Rep .II s., n. o 275, de 28 de Novembro de 1988, pág. 11 101).<br />
? Notificação e defesa do arguido (artigos 199. o e 200. o CPT).<br />
? Diligências complementares (artigo 198. o e 208. o CPT).<br />
? Decisão pelo chefe de finanças, director de finanças ou Ministro das Finanças (no caso de<br />
aplicação de sanções acessórias), sendo aplicadas as sanções (artigos 204. o e 205. o CPT)<br />
ou arquivado o processo (artigo 207. o CPT).<br />
? Pagamento voluntário (artigos 209. o a 211. o CPT).<br />
— 169 —
Novidade é a constituição, por força do artigo 118. o LGT, de uma comissão –a comissão de<br />
infracções fiscais–, composta por quatro especialistas de reconhecida competência técnica,<br />
nomeados pelo Ministro das Finanças, com os poderes que a lei lhe deferir para<br />
? aplicar as sanções principais e acessórias previstas na lei para as infracções fiscais;<br />
? contribuir para a uniformização dos critérios utilizados pela administração tributária.<br />
De sublinhar o propósito de distinção, nalguns casos, entre a entidade competente para a instrução<br />
e a entidade competente para aplicar sanções.<br />
No direito português distingue-se o processo sancionatório do que é relevante para liquidação do<br />
imposto, incluindo as reclamações ou as impugnações do acto de liquidação. Daí suspender-se<br />
aquele até à conclusão daquelas questões (artigos 182. o CPT e 107. o n. o 3 LGT).<br />
As decisões administrativas sobre a fixação de coimas, antes de instaurado o processo –o que sucede<br />
no caso de pedido do pagamento respectivo, com redução do montante (artigos 25. o e seguintes do<br />
CPT)– podem ser objecto de recurso hierárquico e da decisão sobre este recurso existe<br />
possibilidade de recurso judicial para os tribunais tributários.<br />
6.3.1.3. A distinção entre procedimentos de liquidação, de inspecção e sancionador deve ser<br />
mantida. O último tem por finalidade saber da existência ou não de infracção e, no caso afirmativo,<br />
a aplicação da respectiva sanção, depois de determinado a quem seja imputável a infracção,<br />
enquanto que o procedimento de inspecção visa saber da existência de factos não revelados ou<br />
revelados insuficientemente e o procedimento de liquidação tem por objectivo apurar se é devido<br />
imposto e, no caso afirmativo, o correspondente montante e o seu sujeito passivo.<br />
É evidente que, devendo ser diversos os pressupostos, essa diversidade pode implicar<br />
consequências quanto aos direitos e garantias dos contribuintes, mas, pelo menos e em nome<br />
da imparcialidade, não devem os mesmos funcionários ser os encarregados de diversos<br />
procedimentos.<br />
6.3.2. Processo judicial<br />
O artigo 20. o n. o 4 CRP estabelece: «Todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja<br />
objecto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitat ivo».<br />
6.3.2.1. Por força do artigo 268. o n. o 4 CRP e como mencionado atrás, os administrados têm<br />
garantida «a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos,<br />
incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses …» (cfr. ainda artigo 20. o<br />
n. o 1 e 5 CRP) e a LGT, no seu artigo 9. o n. o 1, repete: «É garantido o acesso à justiça tributária<br />
para a tutela plena e efectiva de todos os direitos ou interesses legalmente protegidos» e<br />
acrescenta o n. o<br />
2: «todos os actos em matéria tributária que lesem direitos ou interesses<br />
legalmente protegidos são impugnáveis ou recorríveis nos termos da lei» e, depois de no n. o 1<br />
repetir a garantia, inclui no artigo 95. o n. o 2, como actos que podem ser lesivos, «a aplicação de<br />
coimas e sanções acessórias».<br />
O processo está subordinado a diversos princípios, uns estabelecidos especificamente para as<br />
contra-ordenações, outros estabelecidos de modo genérico e ainda outros preceituados para o<br />
domínio criminal mas aplicáveis por analogia ao quadro contra-ordenacional: legalidade, «ne bis in<br />
idem» (artigo 29. o n. o 5), igualdade das partes (artigos 13. o e 20. o ), audiência e defesa (artigos 20. o<br />
n. o 2 e 32. o n. o 2), razoabilidade do prazo para a decisão (artigos 20. o n. os 4 e 5 e 32. o n. o 2),<br />
processo equitativo (artigo 20. o n. o 4), presunção de inocência (artigo 32. o n. o 2), bem como direito à<br />
assistência jurídica (artigo 32. o n. o 3), acusatório e do contraditório (artigo 32. o n. o 5 e 107. o LGT),<br />
— 170 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
direito da intervenção (artigo 32. o n. o 7) –o que envolve a ideia do devido processo legal que<br />
reflecte, como é referido por doutrina, as ideias de justiça e adequação de acesso ao direito e sua<br />
realização pelo juiz legal– bem como o direito de dupla instância, visto existir recurso da decisão no<br />
denominado recurso judicial (artigo 32. o n. o<br />
1), e o direito à fundamentação dos actos jurídicos<br />
(artigo 205. o n. o 1 CRP como todos os outros artigos citados sem referência).<br />
Estão consagradas no direito português – as três exigências do processo equitativo: equidade (não<br />
discriminação), celeridade e publicidade, resultando o primeiro de o contribuinte gozar da<br />
presunção de inocência e do contraditório, estando em plano de igualdade com o fisco.<br />
6.3.2.2. Quanto ao processo, a LGT não contém muitas disposições. Assim, «a aplicação das<br />
sanções fiscais é sempre efectuada em processo contraditório autónomo do processo de liquidação<br />
dos tributos» (artigo 107. o n. o 3). Já foi considerado estar-se face ao princípio da adequação<br />
finalística do processo. Nem sempre foi assim. Visa-se com essa separação a maior imparcialidade<br />
na matéria.<br />
Como tem sido afirmado, o contencioso contra-ordenacional é um contencioso de plena jurisdição<br />
(artigo 64. o n. o 3 do Decreto-Lei n. o 433/82, aplicável por força dos artigos 107. o n. o 2 LGT e 52. o<br />
RJIFNA).<br />
6.3.2.3. O processo é integrado pelo recurso das decisões de aplicação das coimas e sanções<br />
acessórias, para o tribunal tributário de 1.ª instância. Inclui (não são aqui indicadas especialidades).<br />
? apresentação do recurso (artigo 213. o CPT) e remessa ao tribunal competente (artigo 234. o CPT);<br />
? julgamento por despacho, quando não há diligências de prova (artigo 216. o CPT.);<br />
? produção de prova (artigo 217. o CPT);<br />
? audiência de discussão e julgamento (artigo 220. o CPT);<br />
? recurso para o Tribunal Central Administrativo, não cabendo recurso deste. Se o funda-mento<br />
exclusivo for matéria de direito, o recurso será dirigido à Secção do Contencioso Tributário do<br />
STA, não cabendo recurso das decisões deste (artigo 223. o CPT).<br />
Ainda pode ocorrer a revisão das coimas e sanções acessórias (artigos 228. o e 229. o CPT), com<br />
recurso, em matéria de direito, para a referida Secção do Contencioso (artigo 230. o CPT)<br />
Também pode existir a cobrança coerciva em processo de execução fiscal –para o qual são<br />
competentes, os tribunais fiscais–, no caso de não pagamento voluntário das sanções pecuniárias.<br />
As provas obtidas no procedimento inspector e tidas em consideração no processo de averiguações<br />
são normalmente aceites pelo Ministério Público aquando da acusação e, se recebida esta, o juiz<br />
apreciá-las-á segundo a sua convicção.<br />
De assinalar que «o arguido não é obrigado a comparecer para ser ouvido, salvo se o juiz<br />
considerar expressamente necessária a sua presença para o conhecimento dos factos» (artigo<br />
221. o CPT). O mesmo se diga do Ministério Público e do representante da Fazenda Nacional (artigo<br />
220. o CPT). O presumido infractor goza do direito a «não responder a perguntas feitas por qualquer<br />
entidade, sobre os factos que lhe forem imputados e sobre o conteúdo das declarações que acerca<br />
deles prestar». Assim não é obrigado a prestar declarações, podendo confessar ou negar os factos<br />
que lhe são atribuídos ou a sua participação neles e indicar os casos de exclusão de ilicitude e da<br />
culpabilidade bem como quaisquer outros factos relevantes para a determinação da sua<br />
— 171 —
esponsabilidade ou da medida de sanções (artigo 141. o n. o 5 CPP aplicável por força dos artigos<br />
52. o RJIFNA e 41. o n. o 1 RG). Assim o arguido tem direito ao silêncio que não pode ser interpretado<br />
como algo contra si (artigo 61. o n. o 1, alínea c) CPP). O direito ao silêncio surge classificado pela<br />
doutrina como decorrendo da presunção de inocência, consequência do direito de não auto<br />
incriminação, evitando este direito que possam ser obtidos do acusado –mediante comportamentos<br />
não aceitáveis– elementos que deveriam resultar das diligências das autoridades.<br />
Pode colocar-se a questão se as presunções são compatíveis como a presunção de inocência.<br />
Aquelas terão como resultado fazer recair a prova sobre quem beneficia da presunção geral de<br />
inocência. É um facto a existência de presunções em muitos –se não em todos – sistemas<br />
jurídico-fiscais. A questão está –aliás, como for julgado pelo Tribunal dos Direitos do Homem<br />
(caso Salabiaku, de 7 de Outubro de 1988, A – 141-A)– em não se ultrapassar o limite do<br />
razoável, sempre tendo em conta, a possibilidade de elisão, impedindo-se, as presunções «juris<br />
et de iure» e de dolo.<br />
O direito de defesa requer a assistência do defensor e a possibilidade de preparação apropriada da<br />
defesa, incluindo o conhecimento das peças processuais relevantes.<br />
Por outro lado, o bom funcionamento da justiça impõe a celeridade ou razoabilidade quanto ao<br />
prazo de decisão e a transparência, não só pelo carácter público da audiência mas também pela<br />
possibilidade de conhecimento, com carácter geral, das decisões.<br />
O princípio do “non bis in idem” tem aplicação quando se dispõe: «Tornada definitiva a decisão que<br />
aplicou a coima ou transitado em julgado o despacho, sentença ou acórdão que a manteve ou<br />
apenas alterou o seu montante, preclude a possibilidade de novo conhecimento dos mesmos factos<br />
como contra-ordenação» e, no caso de despacho, sentença ou acórdão, preclude igualmente a<br />
possibilidade de novo conhecimento dos mesmos factos como crime, sem prejuízo de revisão a<br />
favor do arguido (artigo 227. o n. o 1 e 2 CPT).<br />
No entanto, «o tribunal, no recurso da decisão da coima, não está vinculado à apreciação do facto<br />
como contra-ordenação, devendo, se o considerar de natureza criminal, enviar o processo para o<br />
tribunal competente oficios amente ou a requerimento do Ministério Público ou do representante da<br />
Fazenda Pública» (artigo 227. o n. o 3 CPT).<br />
A «reformatio in pejus », nos casos de impugnação da decisão da autoridade administrativa ou de<br />
interposição de recurso da decisão judicial somente pelo arguido, ou no seu exclusivo interesse,<br />
está proibida no RG (artigo 72. o -A n. o 1), aplicável no âmbito fiscal, mercê do disposto no RJIFNA<br />
(artigo 52. o ).<br />
No entanto, é possível o agravamento do montante da coima, se a situação económica e financeira<br />
do arguido tiver entretanto melhorado de forma sensível (citado artigo 72. o -A n. o 2).<br />
O juiz não tem o poder de liquidar o imposto, poder que pertence à Administração fiscal,<br />
constituindo caso julgado, no processo de contra-ordenação, a sentença proferida no processo de<br />
impugnação da liquidação do imposto (sobre a existência ou não dos pressupostos da tributação),<br />
desde que naquele tenha intervindo o presumido infractor.<br />
7. ANTEPROJECTO DO REGIME GERAL DAS INFRACÇÕES TRIBUTÁRIAS<br />
— 172 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
7.1. Visando nomeadamente conjugar os valores de justiça com os objectivos de prevenção e<br />
repressão, adequar o sistema ao combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras, bem como a<br />
harmonização dos sistemas sancionatórios contemplados no Regime Jurídico das Infracções<br />
Fiscais Aduaneiras e no Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras e diplomas<br />
complementares (Resolução do Conselho de Ministros n. o 119/97, de 14 de Julho; cfr. ainda<br />
Relatório Justificativo da mesma Resolução), apontou-se, em conformidade, como princípios<br />
orientadores do direito relativo às infracções fiscais e no que ora interessa,<br />
? a «criação de um conjunto de princípios comuns ao Direito Tributário comum e ao Direito<br />
Aduaneiro, especialmente no que diz respeito à actuação em nome de outrém,<br />
responsabilidade das pessoas colectivas ou entes fiscalmente equiparados e<br />
responsabilidade subsidiária»;<br />
? a revisão e harmonização dos «tipos e dosimetria das sanções aplicáveis às infracções<br />
fiscais e aduaneiras, quer sejam crimes, quer meras contra-ordenações»;<br />
? a simplificação, racionalização e coordenação, «sem prejuízo das garantias dos arguidos, do<br />
processo de aplicação» das sanções «dos crimes e contra-ordenações fiscais, aduaneiras<br />
ou não aduaneiras»;<br />
? distinção das «entidades que intervêm na fase de acusação daquelas que intervêm na fase<br />
da decisão».<br />
7.2. Dos trabalhos da Comissão, entretanto nomeada, resultou um Anteprojecto em que, na Parte I<br />
são estabelecidos princípios gerais comuns a todas as infracções e especificos dos crimes e contraordenações<br />
tributárias, na Parte II se ocupa do processo, também com a bicefalia –crimes e contraordenações–<br />
e, por último, a Parte III trata das infracções tributárias em especial, distinguindo-se<br />
uma vez mais os seus dois tipos.<br />
7.2.1. Nesse Anteprojecto, «constitui infracção tributária todo o facto típico, ilícito e culposo<br />
declarado punível por lei tributária anterior» (artigo 1. o n. o 1), dividindo-se as infracções, em crimes<br />
e contra-ordenações (artigo 1. o n. o 2). Prevê-se ainda que, «se o mesmo fac to constituir<br />
simultaneamente crime e contra-ordenação, o agente será punido a título de crime, sem prejuízo<br />
das sanções acessórias previstas para a contra-ordenação» (artigo 1. o n. o 3).<br />
O direito subsidiário, também como sucede actualmente, é «o regime geral do ilícito de mera<br />
ordenação social» e, quanto à execução das coimas, «as disposições do Código do Procedimento e<br />
Processo Tributário» (artigo 3. o ).<br />
7.2.2. Inclui-se uma disposição sobre a «actuação em nome de outrém» mas só para crimes, punindo<br />
qualquer actuação como titular de órgãos, membro ou representante de uma pessoa colectiva ou<br />
outro ente colectivo, ou ainda em representação legal ou voluntária de outrém (artigo 6. o ).<br />
No domínio da responsabilidade contra-ordenacional das pessoas colectivas e equiparadas<br />
(fiscalmente), exclui-se a responsabilidade individual dos respectivos agentes (artigo 7. o n. o 4). A<br />
razão da exclusão foi o carácter «ineficaz e porventura perverso» demonstrado pela experiência do<br />
«sistema do cúmulo de responsabilidade no domínio contra-ordenacional». Esta cumulação<br />
«constitui um grande entrave à efectivação da responsabilidade pela dificuldade na investigação e<br />
apuramento dos responsáveis individuais a nível das empresas, o que contribui para o arrastar dos<br />
processos na fase administrativa, que se pretende célere para que seja eficaz».<br />
7.2.3. No domínio das contra-ordenações, as sanções são fundamentalmente pecuniárias, daí que a<br />
responsabilidade civil subsidiária dos agentes acima referidos constitua garantia do cumpriment o,<br />
— 173 —
acrescentando ainda a Comissão «não se justificar, no domínio das contra-ordenações, a<br />
imposição aos serviços da necessidade de apuramento da culpa dos agentes singulares» (cfr.<br />
artigo 112. o LGT).<br />
7.2.4. As contra-ordenações são classificadas, no artigo 23. o , em<br />
? simples – puníveis com coimas cujo limite máximo não exceda 400 000$ (? 2 000 Euros);<br />
? graves – puníveis como coimas com limite máximo entre 400 000$ e 1 800 000$ (? 2 000<br />
e 9 000 Euros);<br />
? muito graves - com o limite máximo da coima superior a 1800 000$ (? 9 000 Euros);<br />
? atendendo-se á coima considerada em abstracto no tipo legal (artigo 23. o n. o 5).<br />
A tentativa só é punível nos casos expressamente previstos na lei (artigo 27. o n. o 3).<br />
No relativo ao elemento subjectivo, «salvo disposição expressa da lei em contrário, as contraordenações<br />
tributárias são sempre puníveis a título de negligência» (artigo 24. o n. o<br />
1), com o<br />
sentido de e salvo se o legislador exigir o dolo, verificada a negligência –não envolvendo a<br />
respectiva presunção–, a contra-ordenação será punida, independentemente ou não de «o tipo<br />
legal dizê-lo expressamente». atenta a dificuldade de prova da existência de dolo ou da culpa na<br />
prática da infracção. Este princípio contraria o estabelecido no CP e no RG, como se viu.<br />
A distinção entre o dolo e a negligência é relevante quanto ao montante das coimas, cujos máximos<br />
são mais elevados em caso de dolo do que em caso de negligência (aliás, existe também a<br />
distinção entre pessoas singulares e pessoas colectivas ou a elas fiscalmente equiparadas, sendo<br />
para aquelas os máximos reduzidos a metade) (artigos 25. o e 26. o ) . Existe ainda uma regra de<br />
carácter geral<br />
? se a lei, relativamente ao montante máximo da coima, não distinguir as infracções com dolo<br />
ou negligência, estas últimas só podem ser sancionadas até metade do montante máximo<br />
da coima (artigo 24. o n. o 2).<br />
7.2.5. Na determinação da medida da coima atende-se à<br />
? gravidade do facto;<br />
? culpa do agente;<br />
? situação económica do agente;<br />
e, sempre que possível, a coima deve exceder o benefício económico retirado pelo agente da<br />
prática da contra-ordenação (artigo 27. o n. o 1).<br />
Constitui, segundo o artigo 27. o n. o<br />
2, circunstância agravante para efeitos da determinação da<br />
coima aplicável ser a mercadoria objecto da contra-ordenação<br />
? de importação ou de exportação proibida;<br />
? tabacos;<br />
? gado;<br />
? carne e produtos cárneos;<br />
— 174 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
? álcool ou bebidas alcoólicas.<br />
Os limites mínimo e máximo das coimas são reduzidos a metade no caso de tentativa (artigo 27. o n. o 3).<br />
Quando de trate de contra-ordenações muito graves são admissíveis sanções acessórias, v.g.,<br />
encerramento de estabelecimento ou depósito, publicação da sentença condenatória a expensas do<br />
agente da infracção (artigo 28. o ).<br />
As coimas podem ser reduzidas, dispensado o respectivo pagamento ou especialmente atenuadas<br />
? reduzidas de modo diverso consoante a data do pedido de pagamento (artigo 29. o );<br />
? não aplicadas, para além dos casos especialmente previstos na lei, ocorrendo cumulação de<br />
circunstâncias (não prejuízo efectivo à receita tributária, estar regu-larizada a falta cometida,<br />
revelar a falta um diminuto grau de culpa) (artigo 32. o n. o 1);<br />
? especialmente atenuadas, se o infractor reconhecer a sua responsabilidade e regularizar a<br />
situação tributária até à decisão do processo (artigo 32. o n. o 2).<br />
7.2.6. A prescrição está regulada para o procedimento e para as sanções contra-ordenacionais:<br />
prazo comum de cinco anos, sendo o «dies quo», respectivamente, a prática da infracção e a data da<br />
aplicação das sanções, admitindo-se as correspondentes suspensão e interrupção (artigos 33. o e 34. o ).<br />
7.2.7. São previstas, nos artigos 108. o a 121. o , como «contra-ordenações tributárias não<br />
aduaneiras», para além das contra-ordenações tributárias em matérias de imposto especiais de<br />
consumo (álcool e bebidas alcoólicas, produtos petrolíferos e tabacos), a<br />
? recusa de entrega, exibição ou apresentação de escrita e de documentos fiscalmente relevantes;<br />
? falta de entrega de prestação tributária;<br />
? violação do segredo fiscal;<br />
? falta de entrega de declarações ou sua entrega fora do prazo legal;<br />
? falta de entrega ou entrega fora do prazo, de exibição ou de apresentação de documentos<br />
ou de declarações;<br />
? falsificação, viciação e alteração de documentos fiscalmente relevantes;<br />
? omissões e inexactidões nas declarações ou em outros documentos fiscalmente relevantes;<br />
? inexistência de contabilidade ou de livros fiscalmente relevantes;<br />
? não organização da contabilidade de harmonia com as regras de normalização contabilística<br />
e atrasos na sua execução;<br />
? falta de apresentação, antes da respectiva utilização, dos livros de escrituração;<br />
? violação do dever de emitir ou exigir recibos ou facturas;<br />
— 175 —
? falta de designação de representantes;<br />
? pagamento indevido de rendimentos;<br />
? transferência para o estrangeiro de rendimentos sujeitos a tributação».<br />
7.2.8. No aspecto processual, o âmbito material é amplo, visto ficarem «sujeitas ao processo de contraordenação<br />
tributário as infracções tributárias sem natureza criminal, salvo nos casos em que o<br />
conhecimento das contra-ordenações caiba aos tribunais comuns …» (artigo 51. o n. o 1).<br />
As autoridades tributárias têm competência para aplicação das coimas e sanções acessórias –<br />
neste caso a Comissão de Infracções Fiscais (artigo 52. o n. o<br />
2)–, mas das suas decisões cabe<br />
recurso para o tribunal tributário de 1.ª instância, exceptuado o julgamento das contra-ordenações<br />
em 1.ª instância pelo tribunal comum (artigo 53. o ).<br />
Prevê-se a suspensão do processo de contra-ordenação no caso de esta implicar «a existência de<br />
facto pelo qual seja devido tributo ainda não liquidado» (artigo 55. o ).<br />
Segundo o artigo 61. o , o procedimento por contra-ordenação extingue-se nos seguintes casos<br />
? morte do infractor, que extingue também a obrigação de pagamento da coima e do<br />
cumprimento das sanções acessórias (artigo 62. o );<br />
? prescrição ou amnistia, se a coima ainda não tiver sido paga;<br />
? pagamento voluntário da coima no decurso do processo de contra-ordenação fiscal;<br />
? acusação recebida em procedimento criminal.<br />
O processo de aplicação das coimas subdivide-se em processo administrativo de contra-ordenação<br />
tributária e processo judicial de contra-ordenação tributária.<br />
Na respectiva regulação, a competência para a instauração (artigo 67. o e 69. o ) é dada aos serviços<br />
tributários e para a investigação e instrução (orientação) ao dirigente do serviço tributário<br />
competente (o auto de notícia tem a mesma força que no regime actual). É dado o direito de<br />
defesa, juntando o arguido ao processo os elementos probatórios que entender (a par desta<br />
possibilidade, dá-se o direito de pagar antecipadamente a coima ou requerer o seu pagamento<br />
voluntário, aliás, pode o pedido ser feito até à decisão do processo) – artigos 71. o e 72. o .<br />
Nele está ainda consagrada a proibição da “reformatio in peius ”, «sem prejuízo da possibilidade de<br />
agravamento da coima, sempre que a situação económica e financeira do infractor tiver entretanto<br />
melhorado de forma sensível».<br />
Proferida a decisão de aplicação das coimas e sanções ac essórias, como se escreveu acima , há<br />
direito de recurso para Tribunal Tributário de 1.ª instância (artigo 80. o ). Na audiência de discussão e<br />
julgamento e diferentemente do que sucede hoje, devem estar presentes o Ministério Público e o<br />
representante da Fazenda Nacional (o regime do infractor é idêntico ao actual) – artigo 82. o .<br />
Da decisão do Tribunal Tributário da 1.ª instância cabe recurso para<br />
? o Tribunal Central Administrativo, excepto se o valor da coima aplicada não ultrapassar um<br />
quarto da alçada fixada para os tribunais judiciais de 1.ª instância (750 contos, isto é, ?<br />
3758 Euros);<br />
? a secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, se o fundamento<br />
exclusivo do recurso for matéria de direito.<br />
— 176 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
O recurso só tem efeito suspensivo se o infractor prestar garantia no prazo de 20 dias, por qualquer<br />
das formas previstas nas leis tributárias, salvo se demonstrar, em igual prazo, que não pode<br />
prestar, no todo ou em parte, por insuficiência de meios económicos, o que , aliás, hoje também<br />
está estabelecido.<br />
Admite-se ainda a revisão de decisão da autoridade administrativa para o tribunal competente para o<br />
conhecimento do respectivo recurso judicial, dela cabendo recurso para a instância imediatamente<br />
superior, instância a que cabe também a revisão, se a coima tiver sido aplicada pelo<br />
tribunal, salvo se a decisão tiver sido tomada pelo Supremo Tribunal Administrativo (artigo 85. o ). Da<br />
decisão proferida em processo judicial de revisão da coima aplicada pelo tribunal tributário de 1. a<br />
instânc ia ou pelo tribunal central administrativo só cabe recurso em matéria de direito para a secção<br />
de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo (artigo 86. o ).<br />
9. ASPECTOS FINAIS<br />
Na matéria das contra-ordenações está subjacente o conflito entre, por um lado, a oportunidade, a<br />
celeridade, a eficácia e a protecção de funções sociais e, por outro, os direitos e garantias dos<br />
cidadãos, no caso, principalmente como contribuintes, mas também como terceiros, conflito aliás,<br />
que pode notar-se no âmbito da parafiscalidade. O incumprimento do papel de órgãos de<br />
colaboração ou de auxílio (Hilfesorgan) requer uma reacção não muito severa, mas que pode colidir<br />
com as garantias mencionadas relativas á legalidade, culpabilidade e jurisdicionalização<br />
sancionatória e mais, o quadro sancionatório pode suscitar interrogações face a infracções –crimes<br />
- que, revestindo-se, nalguns casos, de menor gravidade na punição, são assistidas por todos os<br />
princípios e regras garantísticas dos cidadãos. No entanto, tem de se convir suscitar dificuldades a<br />
compatibilização referida, embora a aplicação analógica, no domínio contra-ordenacional, de princípios<br />
estabelecidos para o domínio penal, corresponda à preocupação mencionada. Mais uma vez, estão<br />
presentes exigências conflituantes que hoje se encontram na sociedade, nomeadamente no domínio<br />
fiscal– assim a justiça vs. eficiência. Também aqui se encontra a necessidade do “trade off”.<br />
É que, para além das diversas concepções sobre o crime e a contra-ordenação, com<br />
consequências sobre a respectiva punição e o modo da respectiva aplicação, sempre se coloca a<br />
questão das garantias, visto o património das pessoas –e não apenas a sua vida e liberdade–<br />
merecerem protecção, ainda que a respectiva agressão não implique um juízo ou possa não<br />
implicar num juízo semelhante ao que se formula face à agressão da vida ou da liberdade. De<br />
qualquer modo, o facto de se estar face a censura social e não a censura ético-social não pode<br />
justificar o afastamento de certas exigências, o despojamento de certos princípios. Exactamente,<br />
porque se trata de áreas em que surge a discriminalização associada ao princípio da<br />
oportunidade é que se requer um conjunto de medidas orientadas ou, melhor exigidas, pelos<br />
direitos e garantias dos contribuintes.<br />
Mais uma vez a antinomia entre o propiciar-se a eficácia das normas, embora limitada aos domínios<br />
da «planificação, propulsão e conformação da vida económica e social» (cfr. Preâmbulo do<br />
Decreto-Lei n. o 232/79), e as garantias dos contribuintes, posto que importe considerar a «justiça<br />
social» e a «elevação dos índices da qualidade de vida e do bem-estar material e cultural» que<br />
aquelas tarefas pressupõem.<br />
Mas outra interrogação se coloca: «sendo o direito de mera ordenação social» «consequência de<br />
confluência de duas ordens de factores: a superação definitiva do Estado liberal, por um lado, e o<br />
— 177 —
conhecido movimento de discriminalização, por outro», e, embora a primeira ordem de factores seja<br />
muito discutível, atentas as orientações que vão progredindo –mau grado a lição de história–, pode<br />
afirmar-se com tanto vigor a bondade do direito contra-ordenacional?.<br />
E veja-se a interrogação corroborada no que se escreveu num acórdão do STA, segundo o qual, «É<br />
que, em síntese, estão ainda em causa medidas coactivas de carácter pat rimonial, com efeitos<br />
idênticos às penas criminais de tal natureza, podendo constituir, também, restrição assinalável, pelo<br />
seu montante, dos direitos e garantias individuais, constitucionalmente previstos» (Ac. do STA, de<br />
25.11.92, in AD, 1993, pags. 544 e segs).<br />
E nem sequer se diga que ao julgador compete a concretização dos direitos e defesas do<br />
contribuinte. Como se escreveu no parecer n. o 18/81, da extinta Comissão Constitucional, «os<br />
direitos do arguido em processo penal [e certamente no processo contra-ordenacional,<br />
acrescentamos nós] devem em primeira linha ser defendidos pelo legislador e não deixados à<br />
possibilidade de aquele deparar ou não com um bom juiz. Como a doutrina e a jurisprudência<br />
sempre têm assinalado, é inadmissível transferir para a responsabilidade do juiz aquilo que […] só<br />
ao legislador deve competir» (COLC, vol. 16. o , pag. 156).<br />
Ainda nesta matéria, importa não esquecer o artigo 18. o n. o 2 CRP, segundo o qual «a lei só pode<br />
restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição,<br />
devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses<br />
constitucionalmente protegidos».<br />
Aliás, o artigo 6. o<br />
da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, exigindo um conjunto de<br />
garantias, tem sido considerado pelo correspondente tribunal, aplicável aos litígios relativos a<br />
sanções fiscais, excluídos os juros de mora e penalidades reduzidas. Nas garantias, é incluído o<br />
processo equitativo, entendido como o direito de beneficiar de julgamento equitativo, público e num<br />
prazo razoável, por um tribunal independente e imparcial (imparcialidade subjectiva e objectiva do<br />
juiz), reconhecendo-se o direito de contestação, o que compreende as condições necessárias –<br />
v.g., questões de interpretação e prazos indispensáveis - a uma devida justiça, pressumindo-se a<br />
inocência até que a culpabilidade seja legalmente estabelecida. No entanto, tal norma não parece<br />
aplicável aos actos pré-judiciais, existindo todo o interesse em que, para além do aspecto<br />
fundamental da fixação do quadro das infracções e das respectivas sanções, se apliquem às<br />
normas na fase pré-contenciosa. De qualquer modo, o sentido da protecção do arguido é patente:<br />
julgamento equitativo, juiz capaz de garantir o respeito das regras do processo equitativo, direito de<br />
contestar as sanções e um bom processamento sancionatório, eis alguns aspectos para que a<br />
doutrina tem chamado a atenção conforme diversos arestos do Tribunal de Estrasburgo. No referido<br />
acima, as três exigências acentuadas pela doutrina são de notável importância: proibição de<br />
discriminação (equidade), razoabilidade do prazo (celeridade) e o conhecimento do julgado<br />
(publicidade).<br />
Sempre a todo o transe deve evitar-se o referido por Forsthoff: «um Estado que aproveita as<br />
necessidades dos seus súbditos para coarctar o seu poder … não realiza um Estado social, mas<br />
afirma-se como um Estado totalitário».<br />
— 178 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
SIGLAS<br />
Ac. –<br />
AD –<br />
Ap. –<br />
Ass -<br />
BMJ -<br />
CC -<br />
COL -<br />
COLC -<br />
CP -<br />
CPCI –<br />
CPPT –<br />
CPT -<br />
CRP -<br />
DR -<br />
LGT -<br />
RG -<br />
RJIFNA -<br />
STA -<br />
STJ -<br />
TC -<br />
Acórdão<br />
Acórdãos Doutrinários do Supremo Tribunal Administrativo<br />
Apêndice ao Diário da República Portuguesa<br />
Assento do Supremo Tribunal de Justiça<br />
Boletim do Ministério da Justiça<br />
Código Civil<br />
Colecção de Acórdãos do Tribunal Constitucional<br />
Colecção de Pareceres da Comissão Constitucional<br />
Código Penal<br />
Código de Processos dos Contribuições e Impostos<br />
Código de Procedimento e de Processo Tributário<br />
Código de Processo Tributário<br />
Constituição da República Portuguesa<br />
Diário da República<br />
Lei Geral Tributária<br />
Regime Geral das Contra-Ordenações<br />
Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras<br />
Supremo Tribunal Administrativo<br />
Supremo Tribunal de Justiça<br />
Tribunal Constitucional<br />
— 179 —
PRINCIPI, DIRITTI E GARANZIE COSTITUZIONALI<br />
NEL SISTEMA TRIBUTARIO SANZIONATORIO<br />
L’ESPERIENZA ITALIANA<br />
SALVATORE SAMMARTINO<br />
Profesor de Derecho Tributario<br />
de la Universidad de Palermo<br />
SUMARIO: Considerazioni preliminari.—In materia di sanzioni amministrative.—In materia di sanzioni<br />
penali.—Parte I. Legalita ’E Tipicita’.—Parte II. Colpevolezza.—In materia di sanzioni a m-<br />
ministrative.—In materia di sanzioni penali.—Parte III. Questioni attineni ai procedimenti di<br />
irrogazione e al processo.— .—In materia di sanzioni amministrative.—In materia di sanzioni<br />
penali.—Parte IV. Valutazione globale.<br />
Il sistema sanzionatorio in materia fiscale ha subito in Italia modifiche significative in<br />
tempi recenti.<br />
In particolare, in materia di sanzioni amministrative trovano applicazione, a far data dal 1.<br />
aprile 1998, le norme contenute nei decreti legislativi 18 dicembre 1997, n. o 471, 472 e 473, emessi in<br />
esecuzione della legge delega 23 dicembre 1996, n. o 662.<br />
Il legislatore nell’arco di circa due anni e mezzo dall’entrata in vigore di tali decreti, è già<br />
intervenuto quattro volte introducendo significative modifiche.<br />
Può affermarsi, pertanto, che la disciplina delle sanzioni amministrative in materia fiscale<br />
è ancora in fase di costante evoluzione.<br />
Con riguardo alle sanzioni penali, la nuova disciplina, in vigore dal 14 aprile 2000, è<br />
contenuta nel Decreto legislativo 10 marzo 2000 n. o 74, emesso in esecuzione della legge delega 25<br />
giugno 1999, n. o 205.<br />
L’apparato sanzionatorio, sia quello amministrativo che quello penale, disciplinato dalle<br />
recenti norme è completamente diverso rispetto al precedente: si tratta di differenze sostanziali che<br />
vanno dalla identificazione dell’autore della violazione all’individuazione dell’interesse protetto, dai<br />
principi generali in tema di colpevolezza e di responsabilità ai procedimenti di irrogazione, dai criteri di<br />
determinazione della sanzione, alle aggravanti, alle attenuanti e alle esimenti.<br />
Non è questa la sede idonea per operare un raffronto tra la precedente e l’attuale<br />
disciplina. L’indagine verrà limitata ai tratti essenziali della nuova disciplina.<br />
E’ appena il caso di osservare che, trattandosi di norme recenti, sono ancora pochi gli<br />
interventi scritti degli studiosi, i quali hanno tuttavia, numerosi, espresso oralmente i loro orientamenti<br />
in molteplici convegni di studio.<br />
Non risulta che vi siano interventi della giurisprudenza, se non limitatamente alle norme<br />
transitorie destinate a regolare il passaggio dal vecchio al nuovo regime. I giudici, infatti, dovendo<br />
— 180 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
pronunciarsi sull’irrogazione di sanzioni per violazioni commesse anteriormente all’entrata in vigore<br />
delle nuove norme, si sono limitati sino ad oggi ad applicare tra le nuove disposizioni quelle che<br />
disciplinano gli aspetti procedimentali nonché quelle che disciplinano gli aspetti sostanziali ma solo nei<br />
casi in cui, in virtù del principio del favor rei, esse si ritenessero applicabili alle fattispecie pregresse.<br />
Posto che il termine di decadenza per l’irrogazione delle sanzioni amministrative varia da<br />
3 a 5 anni a seconda dei tributi e normalmente l’Ufficio provvede in termini prossimi alla scadenza, è<br />
improbabile che per le violazioni commesse successivamente al 1.° aprile 1998 siano state già<br />
irrogate le sanzioni ed ancora più improbabile che si sia già avviato il processo e sia stata emessa la<br />
sentenza.<br />
Lo stesso può dirsi per le sanzioni penali la cui nuova disciplina è in vigore appena dal 1.°<br />
aprile 2000 e per la cui irrogazione i termini di prescrizione sono quelli ben più ampi previsti dal codice<br />
penale.<br />
Occorre, in via preliminare, stabilire quali siano i tributi per i quali trova applicazione il<br />
nuovo assetto normativo.<br />
In materia di sanzioni amministrative, il citato decreto legislativo n. o 472/1997 contiene i<br />
principi generali (in tema di legalità, imputabilità, colpevolezza, responsabilità, concorso di persone e<br />
concorso di violazioni, riscossione, misure cautelati a favore dell’Amministrazione finanziaria e tutela<br />
giurisdizionale) valevoli per tutti i tributi. Le singole disposizioni sanzionatorie sono invece contenute in<br />
testi normativi diversi: quelle in materia di imposta sul valore aggiunto e di imposte sui redditi in un<br />
unico provvedimento normativo (decreto legislativo n. o 471/1997), mentre le altre all’interno delle<br />
singole leggi che disciplinano i vari tributi. Sarebbe stato opportuno, per esigenze sistematiche, che<br />
tutte le norme in tema di sanzioni amministrative venissero inserite in unico testo normativo.<br />
La situazione si presenta ancora diversa in materia di sanzioni penali. Il decreto<br />
legislativo n. o 74/2000 contiene esclusivamente le norme sanzionatorie penali in materia di imposta<br />
sul valore aggiunto e di imposte sui redditi. Le fattispecie penali riguardanti altri tributi (ad esempio, le<br />
imposte sulla produzione e sui consumi, cioè le accise, e le imposte doganali) sono disciplinate in altri<br />
testi normat ivi. Ne consegue che le violazioni penalmente rilevanti sono soggette a una disciplina<br />
diversa a seconda dei tributi ai quali si riferiscono.<br />
E’ appena il caso di ricordare che per molti tributi (imposta di registro, imposta sulle<br />
successioni e donazioni, imposte catastali, imposte ipotecarie ecc…) la normativa non prevede<br />
sanzioni penali.<br />
Per esigenze di brevità nel prosieguo della presente relazione si farà riferimento<br />
esclusivamente alla disciplina delle sanzioni, sia amministrative che penali, in materia di imposte sui<br />
redditi e di imposta sul valore aggiunto.<br />
La presente relazione, seguendo lo schema proposto dagli organizzatori del convegno, si<br />
snoderà in quattro parti: 1) legalità e tipicità; 2) colpevolezza; 3) questioni attinenti ai procedimenti di<br />
irrogazione e al processo; 4) valutazione complessiva.<br />
In ciascuna di queste parti, verranno trattate separatamente le sanzioni amministrative e<br />
quelle penali.<br />
Prima di affrontare la trattazione dei singoli aspetti, verranno formulate talune<br />
considerazioni preliminari.<br />
— 181 —
CONSIDERAZIONI PRELIMINARI<br />
In materia di sanzioni amministrative<br />
La normativa distingue tra sanzione principale e sanzioni accessorie.<br />
La sanzione principale è la sanzione pecuniaria, consistente nel pagamento di una<br />
somma di denaro. Tale somma è prevista dalla legge: A) in misura fissa, cioè invariabile, che può<br />
consistere in una cifra fissa (ad esempio, lire un milione) o in una percentuale (ad esempio, il 10%, il<br />
20% del tributo che si è tentato di evadere); B) in misura variabile, compresa tra un minimo e un<br />
massimo fissati dalla legge; tali misure minima e massima possono essere a loro volta espresse in<br />
cifra fissa (ad esempio, da lire un milione a lire cinque milioni) o in percentuale (ad esempio, dal 100%<br />
al 200% dell’imposta che si è tentato di evadere).<br />
Il Ministro delle Finanze, con proprio decreto di concerto con il Ministro del Tesoro, ha<br />
facoltà di aggiornare, ogni tre anni, le sanzioni pecuniarie in misura pari alla variazione del costo della<br />
vita, espressa dall’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati predisposto<br />
dall’Istituto centrale di statistica. La ratio della norma starebbe nell’esigenza di evitare che una elevata<br />
inflazione riducesse la forza deterrente delle sanzioni previste in cifra fissa. Si tratta comunque di una<br />
facoltà e non di un obbligo, che potrebbe essere esercitata, anche in termini di riduzione, nel caso in<br />
cui nel triennio si fosse verificata una deflazione anziché un’inflazione.<br />
La sanzione pecuniaria consiste in una obbligazione al pagamento di una somma di<br />
denaro distinta dall’obbligazione al pagamento del tributo.<br />
Le due obbligazioni, pur avendo entrambe come oggetto il pagamento di una somma di<br />
denaro, sono diverse in quanto diversi sono i presupposti e i soggetti passivi e diversa ne è la<br />
disciplina sia con riguardo ai procedimenti di applicazione che in materia di riscossione, di misure<br />
cautelari e di tutela giurisdizionale.<br />
L’obbligazione tributaria ha come presupposto il verificarsi del presupposto del tributo,<br />
cioè di quel fatto espressivo di capacità contributiva alla cui realizzazione consegue l’obbligo al<br />
pagamento dell’imposta. Tale obbligazione quindi grava sul soggetto passivo del tributo, cioè sul<br />
soggetto che ha posto in essere il presupposto e che, a seconda della disciplina delle singole imposte,<br />
può essere una persona fisica, ovvero una società, una associazione, una fondazione o un qualsiasi<br />
altro ente pubblico o privato.<br />
Soggetto attivo dell’obbligazione tributaria è l’ente pubblico che ricopre il lato attivo del<br />
rapporto obbligatorio e che può non coincidere con il soggetto destinatario del gettito. In taluni casi,<br />
infatti, soggetto attivo è un ente pubblico (ad esempio, lo Stato) e soggetto destinatario del gettito,<br />
estraneo al rapporto giuridico con il contribuente, è altro ente pubblico, al quale il primo riversa le<br />
somme dopo che sono state riscosse.<br />
L’obbligazione tributaria, in caso di ritardo nell’adempimento, produce interessi in favore<br />
dell’ente pubblico, ai quali va riconosciuta, alla stregua della normativa civilistica, natura compensativa<br />
del mancato godimento della somma per il periodo di ritardo, e non natura sanzionatoria.<br />
Va ricordato altresì che l’obbligazione tributaria si trasmette agli eredi.<br />
— 182 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
L’obbligazione sanzionatoria ha come presupposto la violaz ione volontaria di una norma<br />
tributaria che prevede un obbligo.<br />
Ne consegue che in assenza di volontarietà del comportamento in cui si sostanzia la<br />
violazione, l’obbligazione sanzionatoria non sorge. E’ il caso, ad esempio, di forza maggiore, sia in<br />
senso fisico (è l’ipotesi dell’incendio dei locali in cui è conservata la contabilità) sia in senso giuridico<br />
(il curatore fallimentare non può osservare i termini di pagamento del tributo, dovendo attendere la<br />
completa ricognizione dei debiti del fallito e proc edere successivamente al pagamento rispettando la<br />
graduatoria prevista dalla legge.<br />
Soggetto passivo è sempre ed esclusivamente la persona fisica che ha commesso la<br />
violazione. Nel caso, quindi, di un tributo che colpisca una società (cioè un soggetto dive rso dalla<br />
persona fisica), si assiste alla frattura tra il soggetto passivo dell’obbligazione tributaria (che è la<br />
società o l’ente) e il soggetto passivo dell’obbligazione sanzionatoria (che è la persona fisica che<br />
riveste la qualifica di rappresentante legale della società ovvero quella di dipendente di quest’ultima<br />
incaricato degli adempimenti fiscali).<br />
Tale frattura comporta che il soggetto destinatario dell’obbligo fiscale, sia esso formale<br />
(emissione di fattura, registrazione di un documento, dichiarazione ecc…) o sostanziale (pagamento<br />
del tributo), cioè il soggetto destinatario della norma che prevede tale obbligo, che nell’esempio di cui<br />
sopra è la società, è un soggetto diverso dal destinatario della norma che punisce la violazione di tale<br />
obbligo (che è il legale rappresentante o il dipendente della società). La citata frattura fa sì che la<br />
società che si è giovata, ad esempio, del risparmio fiscale connesso alla tentata evasione non subisce<br />
la conseguenza negativa costituita dall’obbligazione sanzionatoria.<br />
L’introduzione del principio di personalità, secondo il quale solo la persona fisica può<br />
essere destinataria della sanzione, è strettamente collegato all’intento del legislatore della riforma di<br />
estendere alle sanzioni amministrative una serie di principi propri del diritto penale, tra i quali quello<br />
societas delinquere non potest.<br />
Soggetto attivo dell’obbligazione sanzionatoria è il soggetto attivo del tributo, la cui<br />
normativa è stata violata. Soggetto destinatario delle somme riscosse a titolo di sanzione è il soggetto<br />
destinatario del gettito del tributo.<br />
L’obbligazione sanzionatoria non si trasmette agli eredi e non è produttiva di interessi.<br />
Le sanzioni accessorie sono quelle che hanno come presupposto l’irrogazione della<br />
sanzione principale, cioè di quella pecuniaria. Se quest’ultima non viene applicata, nessuna sanzione<br />
accessoria può essere irrogata.<br />
Le leggi che disciplinano i singoli tributi prevedono, in casi di particolare gravità,<br />
l’irrogazione di sanzioni accessorie in aggiunta a quella principale. Tra le sanzioni accessorie figurano,<br />
tra le altre, la sospensione dall’esercizio di attività di lavoro autonomo o di impresa e l’interdizione dal<br />
conseguimento di licenze, concessioni, o autorizzazioni amministrative per l’esercizio di imprese o di<br />
attività di lavoro autonomo.<br />
Le sanzioni amministrative, sia quella principale che quelle accessorie, si dicono tali,<br />
perché il potere di irrogarle spetta all’Amministrazione finanziaria che è un ramo della pubblica<br />
amministrazione.<br />
Nei casi molto frequenti (si pensi all’omessa presentazione della dichiarazione dei<br />
redditi o della dichiarazione annuale ai fini dell’imposta sul valore aggiunto nonché alla<br />
— 183 —
presentazione di una dichiarazione infedele) in cui la legge fissa la sanzione tra un minimo e un<br />
massimo compete all’Amministrazione finanziaria stabilire la misura della sanzione con riguardo alla<br />
fattispecie concreta. Nel determinare la sanzione essa è tenuta ad osservare i criteri espressamente<br />
previsti dalla legge.<br />
Tali criteri sono i seguenti:<br />
1) la gravità della violazione, espressa normalmente dall’entità del danno che si sarebbe<br />
recato all’Erario ove l’infrazione non fosse stata scoperta. Tale gravità può essere anche desunta dal<br />
diverso atteggiarsi della condotta del trasgressore: si pensi alla violazione degli obblighi relativi alla<br />
contabilità, per la quale la sanzione verrà fissata tra il limite minimo di lire due milioni e quello<br />
massimo di quindici milioni, a seconda che, per esempio, la mancata o irregolare tenuta riguardi uno o<br />
più registri;<br />
2) l’opera svolta dal trasgressore per l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze<br />
negative per il soggetto attivo del tributo. Si pensi, ad esempio, ad un soggetto che abbia violato la<br />
norma che prevede un obbligo di carattere formale, che tuttavia abbia provveduto all’integrale<br />
pagamento del tributo dovuto;<br />
3) la personalità del trasgressore desunta da eventuali violazioni fiscali commesse in<br />
precedenza e più in generale dall’atteggiamento di osservanza o di inosservanza assunto dal soggetto<br />
nei confronti delle leggi dello Stato;<br />
4) le condizioni economiche e sociali del trasgressore. Tanto più le condizioni<br />
economiche sono agiate ed egli goda di prestigio sul piano sociale, tanto più le sanzioni potranno<br />
essere fissate in misura net tamente superiore al minimo. Se le sue condizioni economiche sono<br />
modeste ed egli non gode di prestigio sul piano sociale, le sanzioni saranno irrogate in misura minima<br />
o prossima al minimo.<br />
In materia di sanzioni penali<br />
La nuova normativa, contenuta nel Decreto legislativo 10 marzo 2000, n. o 74, prevede<br />
soltanto sette ipotesi di violazioni costituenti reato in materia di IVA e di imposte sui redditi:<br />
1) omessa presentazione della dichiarazione;<br />
2) presentazione di dichiarazione infedele fraudolenta mediante utilizzo di fatture o altri<br />
documenti relativi ad operazioni inesistenti;<br />
3) presentazione di dichiarazione infedele fraudolenta mediante artifici diversi<br />
dall’utilizzo di fatture o altri documenti relativi ad operazioni inesistenti;<br />
4) presentaz ione di dichiarazione infedele non fraudolenta;<br />
5) emissione di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti;<br />
6) occultamento o distruzione di documenti contabili;<br />
7) compimento di vendite simulate o altri atti fraudolenti al fine di rendere inefficace la<br />
riscossione coattiva delle maggiori imposte connesse all’evasione.<br />
— 184 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
In Italia si qualificano contravvenzioni i reati meno gravi puniti con l’arresto o con<br />
l’ammenda; sono invece delitti i reati più gravi puniti con la reclusione o con la multa.<br />
Tutti i sette reati in materia di IVA e di imposte sui redditi sono delitti puniti con la pena<br />
più grave della reclusione, che consiste nella privazione della libertà personale.<br />
Dal punto di vista soggettivo sono tutti delitti che richiedono la presenza del dolo<br />
specifico. L’azione o l’omissione deve essere caratterizzata dal preciso intento di evadere le imposte<br />
sui redditi o sul valore aggiunto di conseguire un indebito rimborso ovvero di consentire a terzo di<br />
evadere o di conseguire un indebito rimborso: non basta la semplice volontà del fatto previsto dalla<br />
norma incriminatrice. In presenza di sola colpa o di dolo generico le fattispecie non sono penalmente<br />
rilevanti.<br />
Ben quattro ipotesi delittuose su sette sono legate all’adempimento della dichiarazione, la<br />
cui omessa presentazione o presentazione con dati non veritieri segna il momento in cui il<br />
contribuente esprime in via definitiva l’intento di evadere le imposte.<br />
Ne consegue che le eventuali violazioni poste in essere prima del momento di<br />
presentaz ione della dichiarazione (ad esempio, mancata emissione di fatture, l’omessa annotazione di<br />
fatture nei registri contabili, l’irregolare tenuta delle scritture contabili) non costituiscono reati, come<br />
invece avveniva in passato.<br />
In definitiva il legislatore penale non punisce più, come avveniva in passato, le violazioni<br />
di obblighi meramente formali, cioè i fatti preparatori dell’evasione, bensì la violazione dell’obbligo<br />
sostanziale che consiste nel pagamento del tributo. Tale violazione si realizza con l’omessa<br />
presentazione della dichiarazione o con la presentazione di una dichiarazione infedele.<br />
L’evasione è pure a fondamento delle altre tre fattispecie delittuose non legate alla<br />
dichiarazione. L’emissione di fatture per operazioni inesistenti consente l’evasione ai destinatari di tali<br />
fatture, cioè degli acquirenti dei beni e dei servizi. L’occultamento è la distruzione, ovviamente<br />
volontaria, delle scritture contabili impedisce la corretta determinazione delle basi imponibili,<br />
consentendo l’evasione.<br />
Il compimento di atti fraudolenti (ad esempio, vendite simulate) tende a ridurre le<br />
garanzie patrimoniali a favore dell’Erario e quindi a rendere in tutto o in parte inefficace la riscossione<br />
coattiva delle maggiori imposte connesse all’evasione.<br />
La rilevanza dell’evasione come elemento della fattispecie induce a ritenere che<br />
l’interesse protetto dalla norma penale sia quello dell’Erario alla percezione dei tributi.<br />
I reati di cui ai nn.o 1, 3, 4 e 7 presentano una soglia di punibilità: il delitto sussiste<br />
sempre che l’imposta evasa, con riferimento a ciascuno dei tributi dovuti e a ciascun periodo<br />
d’imposta, sia superiore ad un determinato ammontare.<br />
Tale ammontare è di centocinquanta milioni di lire (circa 75.000 euro) per i reati di cui ai<br />
nn.o 1 e 3, di duecento milioni (circa 100.000 euro) per il reato di cui al n.o 4 e di cento milioni di lire<br />
(circa 50.000 euro) per il reato di cui al n.o 7.<br />
Non esiste sogli di punibilità per il reato consistente nella presentazione di dichiarazione<br />
infedele fraudolenta mediante uso di fatture o altri documenti relativi ad operazioni inesistenti, né per il<br />
delitto di emissione di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti né per il reato consistente<br />
nell’occultamento o distruzione di documenti contabili.<br />
— 185 —
E’ facile osservare che i delitti connessi alla presenza di fatture per operazioni inesistenti<br />
sono trattati dal legislatore con maggiore rigore. Per tali delitti assume rilevanza l’ammontare delle<br />
operazioni inesistenti (non della relativa imposta) ai fini della misura della sanzione (non della<br />
punibilità o meno del fatto). Se l’ammontare delle operazioni è inferiore a lire trecento milioni di lire per<br />
periodo d’imposta (quindi anche se è di poche lire), si applicherà la pena della reclusione da sei mesi<br />
a due anni; se l’ammontare delle operazioni inesistenti è di trecento milioni di lire o più, verrà irrogata<br />
la pena della reclusione da un anno e sei mesi a sei anni.<br />
Va osservato che la nuova normativa non considera più come reato il mero utilizzo di<br />
fatture per operazioni inesistenti, intendendosi per tale la loro acquisizione, conservazione e<br />
annotazione nelle scritture contabili.<br />
Il delitto sussiste solo se il soggetto presenti la dichiarazione ai fini delle imposte sui<br />
redditi o dell’IVA indicando in essa elementi passivi fittizi documentati da fatture o altri documenti per<br />
operazioni inesistenti.<br />
E’ interessante ricordare, per completezza, che per il delitto consistente nella<br />
presentazione di dichiarazione infedele non fraudolenta e per quello consistente nella presentazione<br />
di dichiarazione infedele fraudolenta mediante artifici diversi dall’utilizzo di fatture o di altri documenti<br />
relativi ad operazioni inesistenti, la legge prevede due soglie di punibilità:<br />
a) quella relativa all’ammontare dell’imposta evasa, di cui già si è detto;<br />
b) quella relativa alla somma degli elementi attivi non dichiarati con i maggiori elementi<br />
passivi dichiarati rispetto a quelli effettivi.<br />
Tale somma dovrà essere per il reato di dichiarazione infedele non fraudolenta, superiore<br />
al 10% dell’ammontare complessivo degli elementi attivi indicati in dichiarazione o comunque<br />
superiore a lire quattro miliardi; tali misure si riducono rispettivamente al 5% e a lire tre miliardi per il<br />
delitto di dichiarazione infedele fraudolenta mediante artifici diversi dall’utilizzo di fatture o altri<br />
documenti relativi ad operazioni inesistenti.<br />
E’ appena il caso di osservare che per questi due delitti e per quello di omessa<br />
presentazione della dichiarazione compete al giudice penale l’accertamento circa l’avvenuto<br />
superamento o meno delle soglie di punibilità. Tale accertamento richiede un’indagine complessa che<br />
dovrà estendersi alla corretta applicazione o meno delle numerose norme tributarie in materia di<br />
imposte sui redditi o di imposta sul valore aggiunto.<br />
La pena più pesante, la reclusione da un anno e sei mesi a sei anni, mai in passato<br />
prevista per un reato fiscale, è applicata per i delitti consistenti nella presentazione di dichiarazione<br />
infedele fraudolenta, mediante l’uso di fatture per operazioni inesistenti o mediante altri artifici, ovvero<br />
nell’emissione di fatture per operazioni inesistenti.<br />
La fissazione della pena massima nella misura di sei anni comporta, secondo le norme di<br />
carattere generale 1) l’arresto facoltativo in flagranza; 2) la possibile custodia cautelare in carcere nel<br />
corso del processo; 3) l’utilizzo di mezzi di ricerca della prova particolarmente incisivi e lesivi della<br />
sfera giuridica personale, quali le intercettazioni telefoniche ed ambientali; 4) la prescrizione del reato<br />
in dieci anni, periodo che si estenderà nella normalità dei casi sino a quindici anni in presenza di atti<br />
interruttivi del corso della prescrizione. Tra tali atti, oltre a quelli previsti dal codice penale, figurano il<br />
processo verbale di constatazione atto istruttorio in cui vengono descritte le violazioni, redatto, in sede<br />
di ispezione, dalla Guardia di Finanza o dai funzionari dell’Amministrazione finanziaria nonché l’atto,<br />
emesso dall’Ufficio fiscale competente, con cui vengono contestate le violazioni.<br />
— 186 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Per i reati di dichiarazione infedele non fraudolenta e di omessa presentazione della<br />
dichiarazione, essendo la pena della reclusione fissata da uno a tre anni, non sono consentite le<br />
intercettazioni telefoniche ed ambientali, né l’arresto in flagranza, né la custodia cautelare in carcere,<br />
la prescrizione di tali reati avviene in cinque anni, periodo che, nella normalità dei casi, si estenderà a<br />
sette anni e mezzo in presenza di atti interruttivi del corso della prescrizione.<br />
Per il reato consistent e nell’occultamento o distruzione di documenti contabili e per quello<br />
consistente nel compimento di vendite simulate o altri atti fraudolenti al fine di rendere inefficace la<br />
riscossione coattiva delle maggiori imposte connesse all’evasione, essendo la rec lusione prevista,<br />
rispettivamente, da sei mesi a cinque anni e da sei mesi a quattro anni, sono previsti l’arresto<br />
facoltativo in flagranza e la possibile custodia cautelare in carcere, ma non sono consentite le<br />
intercettazioni telefoniche ed ambientali. Il primo reato si prescrive in dieci anni estensibile sino a<br />
quindici in presenza di fatti interruttivi; la prescrizione del secondo reato avviene in cinque anni<br />
estensibili sino a sette anni e mezzo in caso di intercettazioni.<br />
E’ appena il caso di osservare che la varietà delle conseguenze è legata alla misura<br />
massima della pena prevista per ciascun delitto, così come avviene per tutti gli altri reati sulla base<br />
della normativa di carattere generale contenuta nel codice penale.<br />
Particolare attenzione merita il principio del divieto di cumulo della sanzione penale con<br />
quella pecuniaria, altrimenti detto dal legislatore “principio di specialità”. Se uno stesso fatto è<br />
riconducibile ad una delle sette ipotesi di delitto e nel contempo costituisce violazione punita con una<br />
sanzione amministrativa, le due sanzioni non si considerano e si applicherà solo la norma<br />
sanzionatoria speciale: in definitiva si applicherà la sola sanzione prevista dalla disposizione speciale.<br />
Tale principio di non cumulabilità troverà frequente applicazione, posto che le condotte<br />
sanzionate penalmente, collegate all’adempimento della dichiarazione, costituiscono altrettante ipotesi<br />
di violazioni amministrative, punite con la sanzione pecuniaria.<br />
Posto che gli elementi specializzanti si riscontrano agevolmente nelle condotte<br />
penalmente rilevanti (si pensi al dolo e alle soglie di punibilità) e non in quelle punite con la sanzione<br />
pecuniaria, è da ritenere che troverà applicazione la norma che prevede la sanzione penale e non<br />
quella che fissa la sanzione amministrativa.<br />
L’abbandono della sanzione pecuniaria non è legato al semplice avvio del processo<br />
penale ma alla sua conclusione con sentenza definitiva di condanna. Ne consegue che ove il<br />
processo penale dovesse concludersi in senso favorevole all’imputato, quest’ultimo sarà tenuto al<br />
pagamento della sanzione amministrativa.<br />
Al fine di evitare, per decorso dei termini previsti dalla legge, la decadenza<br />
dell’Amministrazione finanziaria dal potere di irrogare la sanzione amministrativa, il legislatore ha<br />
stabilito che l’Ufficio fiscale non dovrà attendere la conclusione del processo penale.<br />
L’Amministrazione finanziaria provvederà comunque ad irrogare tempestivamente le sanzioni<br />
amministrative, la cui esecuzione tuttavia sarà sottoposta all’avveramento della condizione sospensiva<br />
consistente nella conclusione del processo penale in senso favorevole all’imputato.<br />
L’ipotesi per la quale possa essere eseguita una sanzione amministrativa, pur in<br />
presenza di una conclusione del processo penale favorevole all’autore della violazione, è da<br />
considerare certamente realizzabile.<br />
Si consideri infatti che, quand’anche il trasgressore impugnasse davanti al giudice<br />
tributario il provvedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, le due autorità giudiziarie, quella<br />
— 187 —
penale e quella tributaria, data l’autonomia dei due processi, come meglio si vedrà nella parte quarta<br />
della presente relazione, potrebbero concludere l’una in senso favorevole e l’altra in senso<br />
sfavorevole all’autore della violazione.<br />
PARTE I. LEGALITA’ E TIPICITA’<br />
Mentre i principi in tema di sanzioni amministrative sono contenuti in atti normativi<br />
specifici, che hanno per oggetto esclusivamente la disciplina delle sanzioni in materia fiscale, per le<br />
sanzioni penali tributarie trovano applicazione, tranne che non vi sia una deroga espressa i principi<br />
contenuti nel codice penale, e valevoli per qualsiasi reati.<br />
Il principio di legalità è espressamente previsto dall’art.3 del Decreto legislativo 18<br />
dicembre 1997, n. o 471, per le sanzioni amministrative e dall’art.2 del codice penale.<br />
Nessuno può essere assoggettato a sanzioni se non per un fatto che costituiva violazione<br />
in forza di una legge vigente nel momento in cui fu commesso.<br />
Nessuno può essere assoggettato a sanzioni per un fatto che, pur cos tituendo violazione<br />
nel tempo in cui fu commesso in virtù di una norma allora vigente, non sia considerato più illecito in<br />
forza di una legge posteriore.<br />
In quest’ultimo caso, se si tratta di una sanzione amministrativa già irrogata con<br />
provvedimento definitivo, possono presentarsi due ipotesi:<br />
a) la sanzione è stata irrogata con provvedimento definitivo anteriormente all’entrata in<br />
vigore della legge posteriore. Tale provvedimento può essere quello emesso<br />
dall’amministrazione finanziaria e non impugnato ovvero una sentenza passata in<br />
giudicato.<br />
Se il trasgressore non ha ancora estinto l’obbligazione sanzionatoria, non sarà più tenuto<br />
a farlo. Se ha già provveduto a pagare in tutto o in parte, non avrà diritto al rimborso.<br />
E’ da segnalare l’iniquità della norma che, a parità di situazioni con riguardo al disvalore<br />
della condotta, ormai venuto meno, penalizza il trasgressore più solerte che ha provveduto ad<br />
estinguere il suo debito a titolo di sanzione e premia il trasgressore che, pur in presenza di un<br />
provvedimento definitivo, non ha provveduto al pagamento;<br />
b) la sanzione è stata irrogata con provvedimento non definitivo anteriormente<br />
all’entrata in vigore della legge posteriore.<br />
E’ il caso del provvedimento di irrogazione della sanzione, emesso dall’Amministrazione<br />
finanziaria, già impugnato o ancora impugnabile ovvero dalla sentenza non avente ancora autorità di<br />
cosa giudicata. In tale ipotesi il procedimento si arresta e nulla sarà dovuto dal trasgressore. Posto<br />
che la normativa prevede la riscossione parziale della sanzione pecuniaria, a titolo provvisorio, nel<br />
corso del procedimento, il trasgressore, ove avesse pagato, avrà diritto al rimborso.<br />
— 188 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Con riguardo alle sanzioni penali, se la legge successiva non considera più la condotta<br />
come reato, se vi è stata condanna, ne cessa immediatamente l’esecuzione.<br />
Le norme sopracitate fanno espresso riferimento alla legge, intendendosi per tale non<br />
soltanto la legge in senso formale, approvata da entrambi i rami del Parlamento ma anche ogni altro<br />
atto avente forza di legge secondo la Costituzione Italiana (il decreto legislativo, emesso dal potere<br />
esecutivo, in esecuzione di una delega conferita dal Parlamento, e il decreto - legge, emesso dal<br />
Governo in casi di necessità ed urgenza, da convertire in legge entro sessanta giorni, a pena di<br />
decadenza, ad opera delle Camere).<br />
Il regolamento, inteso come atto normativo del potere esecutivo, ancorchè ad esso rinvii<br />
un atto avente forza di legge, non può in ogni caso contenere sanzionatorie.<br />
In Italia, in virtù della tendenza al federalismo, si presenta più pregnante, oggi rispetto al<br />
passato, il potere regolamentare degli enti territoriali (Regioni, Provincie, Comuni).<br />
In materia fiscale i regolamenti emessi da tali enti possono contenere norme in ordine<br />
all’applicabilità o meno nel loro territorio di un tributo introdotto con legge dello Stato, alla scelta<br />
dell’aliquota tra quella minima e massima fissata dal legislatore, all’introduzione di esenzioni e di<br />
riduzioni del tributo, alla previsione di obblighi relativi alla fase dell’accertamento e della riscossione<br />
del tributo, ma non possono disegnare violazioni e prevederne le sanzioni.<br />
Non sono ammesse norme sanzionatorie in bianco, in cui si faccia riferimento alla<br />
violazione di obblighi che verrebbero precisati da atti normativi non ancora in vigore.<br />
Non sono altresì ammesse norme sanzionatorie residuali. E’ l’ipotesi in cui, ad esempio, il<br />
legislatore, dopo aver descritto talune violazioni ed averne previsto la sanzione, introduce una norma<br />
destinata a punire la violazione di ogni altro obbligo, previsto dalla normativa relativa ad un<br />
determinato tributo, la cui inosservanza non sia stata già espressamente disciplinata.<br />
Sia in materia di sanzioni amministrative che in materia di sanzioni penali opera il<br />
principio del favor rei. Se la legge in vigore al momento in cui è stata commessa la violazione e le<br />
leggi posteriori prevedono sanzioni di entità diversa, si applica la legge le cui disposizioni sono più<br />
favorevoli al trasgressore. Tale norma non opera solo nel caso in cui, anteriormente all’entrata in<br />
vigore della legge successiva più favorevole, sia stata già pronunciata sentenza irrevocabile, se si<br />
tratta di una sanzione penale, ovvero sia divenuto definitivo il provvedimento, sia esso amministrativo<br />
o giudiziario, di irrogazione della sanzione amministrativa. In questa ipotesi, diversamente da quanto<br />
avviene nel caso in cui la legge posteriore non considera più la condotta come violazione punibile, la<br />
sanzione dovrà comunque essere eseguita nella misura più onerosa prevista dalla legge in vigore al<br />
tempo del compimento del fatto.<br />
Nel caso in cui si susseguono nel tempo più leggi, di cui una più favorevole al<br />
trasgressore rispetto a quella vigente nel momento in cui il fatto è stato commesso e le successive più<br />
sfavorevoli (in Italia un caso del genere si è già verificato in materia di sanzioni amministrative<br />
nell’ipotesi di concorso di violazioni), sarà applicata quella più favorevole all’autore della violazione,<br />
ancorchè già superata.<br />
Il bene, protetto dalle norme sanzionatorie penali è l’interesse pubblico alla percezione<br />
del tributo e, non più, come poteva sostenersi in passato in base alla normativa previgente, l’interesse<br />
dell’Erario all’accertamento del tributo, cioè l’interesse a disporre di dati completi e veritieri ai fini<br />
dell’applicazione delle norme fiscali.<br />
— 189 —
A sostegno di tale tesi è sufficiente rilevare: 1) che le fattispecie delittuose richiedono il<br />
dolo specifico volto all’evasione; 2) che il pagamento della maggiore imposta, degli interessi e delle<br />
sanzioni, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, costituisce una<br />
circostanza attenuante; 3) che la soglia di punibilità, per quattro delle sette fattispecie di reato, è<br />
espressa in termini di imposta evasa.<br />
Appare pertanto sostenibile che i reati legati all’adempimento della dichiarazione non<br />
sussistono nel caso in cui, pur essendo stata compiuta la condotta (ad esempio, l’omessa<br />
presentazione della dichiarazione sino a novanta giorni dalla scadenza del termine previsto dalla<br />
legge), il soggetto abbia già provveduto ad effettuare il versamento di quanto dovuto. Verrebbe<br />
sicuramente meno, in tal caso, l’elemento soggettivo del reato.<br />
La tesi, secondo cui il bene giuridico tutelato dalle norme sanzionatorie penali coincide<br />
con l’interesse pubblico alla percezione del tributo, appare, tra l’altro, più conforme ai principi<br />
costituzionali. Invero la privazione della libertà personale, che è un bene costituzionalmente tutelato,<br />
può essere consentita sempre che sia stato leso un altro bene di eguale rilevanza, cioè anch’esso<br />
garantito dalla Costituzione. L’interesse dello Stato alla percezione delle imposte rientra tra i beni<br />
espressamente tutelati dalla Carta Costituzionale (art.53, comma 1.°), mentre non vi rientra l’interesse<br />
puramente strumentale, del soggetto attivo di poter disporre di dati completi e veritieri.<br />
Anche le norme sanzionatorie amministrative tutelano l’interesse dell’Erario alla<br />
percezione dei tributi. Tuttavia mentre l’illecito penale consiste nella lesione dell’interesse pubblico alla<br />
percezione dei tributi, l’illecito amministrativo è riconducibile sia alla lesione che alla messa in pericolo.<br />
E’ appena il caso di ricordare che la sanzione tributaria è l’effetto giuridico, sfavorevole<br />
per il destinatario, che la legge ricollega alla violazione di norme che prevedono obblighi in materia<br />
fiscale.<br />
Questi ultimi possono essere sostanziali o formali.<br />
Sono sostanziali se consistono nel pagamento del tributo: il loro inadempimento<br />
comporta la lesione dell’interesse pubblico alla percezione dei tributi con il conseguente danno per<br />
l’Erario valutabile in termini di minor gettito fiscale. Sono invece formali se consistono in adempimenti<br />
diversi dall’adempimento dell’obbligazione tributaria e strumentali nei confronti di quest’ultimo: il loro<br />
inadempimento comporta solo la messa in pericolo che il danno si realizzi, cioè la messa in pericolo<br />
dell’interesse pubblico alla percezione dei tributi.<br />
Se l’accertamento della violazione, oltre alla sanzione, comporta il pagamento di una<br />
somma a titolo di tributo, si è in presenza di un obbligo di natura sostanziale; in ogni altro caso si tratta<br />
di obblighi formali.<br />
Con le sanzioni amministrative si puniscono le violazioni sia di obblighi sostanziali che di<br />
obblighi, sia quindi la lesione che la mes sa in pericolo dell’interesse pubblico alla percezione dei<br />
tributi.<br />
Trattandosi di sanzione pecuniarie che incidono sulle disponibilità economiche del<br />
trasgressore e non sulla sua libertà personale, esse sono compatibili con i principi costituzionali<br />
quand’anche si riferissero a violazioni di obblighi formali. Invero, mentre solo la lesione dell’interesse<br />
pubblico alla percezione dei tributi può giustificare la sanzione penale consistente nella privazione<br />
della libertà personale, che è un bene costituzionalmente garantito, lo stesso non può dirsi per la<br />
sanzione amministrativa. L’integrità patrimoniale non è un bene costituzionalmente protetto e quindi la<br />
— 190 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
sanzione amministrativa può essere irrogata sia in caso di lesione che di semplice messa in pericolo<br />
dell’interesse pubblico alla percezione del tributo.<br />
L’offesa di tale interesse costituisce un preciso limite che incontra il legislatore nella<br />
previsione delle violazioni. Tale limite può apprezzarsi: a) in ordine all’introduzione della norma che<br />
disciplina la violazione, nel senso che in assenza di danno o di pericolo una tale norma non trova<br />
alcuna giustificazione; b) in sede di determinazione della sanzione, che dovrà essere proporzionata al<br />
danno o al pericolo insito nella violazione; c) in termini di equilibrio, all’interno dell’apparato<br />
sanzionatorio, tra le diverse violazioni e le sanzioni previste per ciascuna di esse.<br />
Tale equilibrio si esprime in termini di proporzionalità in due sensi: a) ciascuna sanzione<br />
dovrà essere commisurata al disvalore che la violazione esprime, apprezzabile sulla base del comune<br />
sentire; b) il parametro adottato dovrà applicarsi per tutte le sanzioni, nel senso che, a parità di<br />
disvalore, le violazioni devono essere punite con sanzioni di eguale entità. In definitiva, quand’anche<br />
fosse accettabile una pesante sanzione per un determinato illecito, quest’ultima non dovrà essere<br />
introdotta se per altra violazione di eguale disvalore il legislatore abbia già previsto una sanzione<br />
meno grave.<br />
Il principio di proporzionalità, quand’anche non espressamente previsto in alcuna norma,<br />
risolvendosi in un’esigenza di ragionevolezza (principio più volte richiamato nelle sentenze della Corte<br />
Costituzionale, soprattutto in materia penale), certamente è tenuto in considerazione dal legislatore<br />
ordinario in sede di introduzione di sanzioni tributarie, sia amministrative che penali.<br />
Tale principio limita anche il potere di irrogazione delle sanzioni amministrative spettante<br />
all’Amministrazione finanziaria. Come si è detto nelle considerazioni preliminari, spessissimo il<br />
legislatore fissa la sanzione tra un minino e un massimo: spetta poi all’Amministrazione finanziaria<br />
fissarne la misura con riguardo a ciascuna fattispecie concreta. Ove l’Erario per situazioni simili<br />
irrogasse in concreto sanzioni di diverso ammontare, si violerebbe il principio del buon andamento<br />
della pubblica amministrazione, previsto dall’art.97 della Costituzione, che, oltre all’inefficienza,<br />
esclude la disparità di trattamento.<br />
Come si è detto nelle considerazioni preliminari, uno dei criteri per la determinazione in<br />
concreto della sanzione da irrogare, entro i limiti minino e massimo, fissati dalla legge, è dato dalla<br />
gravità della violazione. Le norme precedenti facevano espresso riferimento, in materia di IVA e di<br />
imposte sui redditi, alla gravità del danno o del pericolo per l’Erario. La circostanza che un tale<br />
esplicito richiamo non figuri più nel testo della norma in atto vigente non può indurre a ritenere che<br />
non se ne debba tener conto.<br />
Non vi è dubbio che la gravità della violazione è espressa soprattutto dall’entità del<br />
danno, sia nell’ipotesi in cui esso si sia già realizzato, trattandosi di violazione di obblighi sostanziali,<br />
sia dell’ipotesi in cui sia sorto il pericolo che il danno si realizzi, ove si sia in presenza di una<br />
violazione di obblighi formali.<br />
E’ appena il caso di evidenziare che l’entità del danno incide sulla misura della sanzione<br />
da irrogare in concreto, ma non sulla misura fissata dal legislatore. Ad esempio, in caso di infedele<br />
dichiarazione dei redditi, la sanzione è fissata dalla legge tra il 100% e il 200% della maggiore imposta<br />
dovuta e tali percentuali restano immutate ancorchè la maggiore imposta di modesto importo.<br />
In materia di sanzioni penali, invece, l’entità del danno rileva ai fini della determinazione<br />
in concreto della sanzione tra il minimo e il massimo fissati dalla legge, nonché in quattro ipotesi<br />
delittuose come soglia di punibilità ai fini della sussistenza del reato e in due ipotesi come attenuante.<br />
— 191 —
Ad una violazione, intendendosi per tale quella relativa ad una determinata norma,<br />
corrisponde una sola sanzione amministrativa: non è ipotizzabile che una stessa violazione sia colpita<br />
da due norme sanzionatorie amministrative.<br />
Avviene invece che una stessa violazione sia riconducibile nel contempo a due<br />
fattispecie sanzionatorie, una amministrativa e una penale. In tal caso opera il principio di specialità, di<br />
cui si è detto nelle considerazioni preliminari.<br />
Un cenno merita l’istituto della continuazione. Se vengono commesse più violazioni della<br />
stessa norma, anche in periodi d’imposta diversi, si applica la sanzione prevista per la violazione più<br />
grave aumentata di una determinata percentuale. L’ammontare complessivo della sanzione irrogata<br />
non può, comunque, essere superiore all’import o che sarebbe dovuto ove si applicasse una sanzione<br />
per ciascuna violazione.<br />
L’istituto della continuazione, anche in materia penale, opera in termini riduttivi della<br />
sanzione, in deroga al principio tot poenae, tot delicta.<br />
PARTE II. COLPEVOLEZZA<br />
In materia di sanzioni amministrative<br />
Prima di soffermarsi sul tema della colpevolezza, occorre brevemente richiamare l’istituto<br />
del concorso di persone e le ipotesi di estensione della responsabilità.<br />
Come si è già detto nelle considerazioni preliminari, sogget to passivo dell’obbligazione<br />
sanzionatoria è la persona fisica che ha commesso la violazione. Fino a prova contraria, si presume<br />
autore della violazione chi, essendone destinatario, non osserva una norma che prevede un obbligo,<br />
attraverso il compimento (ad esempio, l’emissione di una fattura) o l’omissione di un atto in difformità<br />
di quanto previsto dalla legge ovvero attraverso la semplice sottoscrizione.<br />
Quando più persone concorrono al compimento della violazione, ciascuna di esse, in<br />
virtù del recepimento di principi penalistici nella disciplina delle sanzioni amministrative, è destinataria<br />
della sanzione. Pertanto, in caso di concorso di persone, l’Erario incasserà tante volte la sanzione<br />
quanti sono i soggetti concorrenti: l’entità del singolo apporto avrà rilevanza ai fini della<br />
determinazione in concreto della sanzione da irrogare a ciascuno di essi (sanzione che potrà, quindi,<br />
essere di diverso ammontare, pur sempre entro i limiti minimo e massimo fissati dalla legge).<br />
In deroga a tale regola di carattere generale, viene irrogata una sola sanzione solo nel<br />
caso in cui più soggetti siano obbligati all’adempimento di un medesimo obbligo e lo abbiano omesso.<br />
Ai fini dell’applicazione di una sola sanzione è necessario che la condotta sia omissiva, non<br />
commissiva: vi rientra quindi il caso dell’omessa presentazione di una dichiarazione, ma non quello<br />
dell’infedele dichiarazione. Si pensi, a titolo esemplificativo, a due rappresentanti legali, di una società<br />
entrambi tenuti, quindi, a presentare la dichiaraz ione, i quali si astengono dal farlo.<br />
Un’ipotesi tipica di concorso peraltro espressamente disciplinata dalla legge, è quella tra<br />
il destinatario della norma che prevede l’obbligo che è stato violato e il consulente fiscale che,<br />
— 192 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
nell’esercizio della sua at tività, abbia recato un apporto al compimento dell’illecito. In questo caso,<br />
come in ogni altra ipotesi di concorso, tranne quella soggetta alla deroga di cui si è detto, l’Erario<br />
incasserà la sanzione due volte.<br />
Ipotesi del tutto diversa e non riconducibile al concorso di persone è quella disciplinata<br />
dall’art.11 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. o 472, che suscita non poche difficoltà interpretative.<br />
La fattispecie è caratterizzata dai seguenti elementi:<br />
1) si tratta di violazione di norme che prevedono obblighi sostanziali, attinenti cioè alla<br />
determinazione del tributo nella fase dell’accertamento (ad esempio l’omessa presentazione della<br />
dichiarazione ovvero la presentazione di una dichiarazione infedele) o al pagamento nella fase della<br />
riscossione (ad esempio, l’omesso o insufficiente pagamento);<br />
2) unico autore della violazione, come tale espressamente considerato dalla legge, è<br />
considerato: a) il rappresentante legale o l’amministratore anche di fatto, di società ed enti, che opera<br />
nell’esercizio delle sue funzioni; b) il dipendente di società ed enti che agisce nello svolgimento delle<br />
mansioni ad esso affidate; c) il rappresentante legale di una persona fisica (è il caso, ad esempio, del<br />
tutore di un incapace) che opera nell’adempimento del suo ufficio; d) il rappresentante negoziale di<br />
una persona fisica (è il caso di un soggetto al quale sia stata conferita una procura) che agisce<br />
nell’adempimento del suo mandato; e) il dipendente di una persona fisica che agisce nello<br />
svolgimento delle mansioni ad esso affidate.<br />
In presenza di tale fattispecie il legislatore estende la responsabilità nel pagamento della<br />
sanzione alla società, ente o persona fisica nell’interesse dei quali ha agito l’autore della violazione.<br />
E’ da ritenere che la società (e così lo stesso l’ente o la persona fisica) assume la veste<br />
di coobbligato solidale dipendente con diritto di regresso nei confronti dell’autore della violazione, da<br />
far valere in sede civilistica.<br />
Si tratta di solidarietà dipendente e non paritaria, e quindi la società, essendo la violazione,<br />
cioè il presupposto dell’obbligazione sanzionatoria, riferibile esclusivamente alla persona fisica del legale<br />
rappresentante, potrà sottrarsi al pagamento sollevando eccezioni proprie del trasgressore.<br />
L’Amministrazione finanziaria dovrà far notificare l’atto di irrogazione delle sanzioni prima<br />
all’autore della violazione e poi alla società. In caso contrario, trattandosi di solidarietà dipendente,<br />
non si avrà l’estensione della responsabilità.<br />
Non essendo previsto espressamente il beneficium excussionis, l’Amministrazione<br />
finanziaria potrà aggredire i beni della società senza prima avere escusso quelli del trasgressore.<br />
L’estensione della responsabilità alla società, è spiegabile con l’esigenza di evitare che legali<br />
rappresentanti della società siano nominati soggetti privi di disponibilità economiche al fine di evitare il<br />
pagamento delle sanzioni nonché con quella di incrementare le possibilità di riscossione, ampliando la<br />
platea dei soggetti obbligati (come spesso fa il legislatore in materia di tributi, oltre che di sanzioni).<br />
Tuttavia va rilevato che una tale estensione non appare in alcun modo spiegabile in un<br />
impianto normativo sanzionatorio, nettamente ispirato ai principio penalistici (imputabilità,<br />
colpevolezza ecc…), che, a differenza del passato in cui il destinatario della sanzione (persona fisica,<br />
società o ente) coincideva con il soggetto passivo del tributo, considera trasgressore sempre e<br />
soltanto la persona fisica.<br />
— 193 —
Tale incongruenza è ancor più manifesta, ove si consideri che in caso di decesso del<br />
legale rappresentante della società, pur estinguendosi la relativa obbligazione e quindi pur non<br />
trasferendosi agli eredi del trasgressore, permanga la responsabilità della società il cui patrimonio<br />
potrà essere aggredito dall’Amministrazione, ancorchè alla data del decesso la sanzione non sia stata<br />
ancora neppure irrogata.<br />
Non si riesce a spiegare, se non con l’esigenza dell’Erario di incassare ad ogni costo,<br />
come mai venuta meno l’obbligazione sanzionatoria in capo al trasgressore, coobbligato principale,<br />
possa essere ancora chiamata a rispondere la società, coobbligato solidale dipendente, ove si<br />
consideri che l’obbligazione del coobbligato dipendente in tanto può esistere in quanto esiste<br />
l’obbligazione in capo al coobbligato princ ipale.<br />
Dopo queste precisazioni in tema di concorso di persone e di estensione della<br />
responsabilità, può affrontarsi il tema della colpevolezza.<br />
Recependo un principio valevole per i reati contravvenzionali, il legislatore statuisce che,<br />
ai fini della punibilità delle violazioni, ciascuno risponde della propria azione od omissione, cosciente e<br />
volontaria, sia essa dolosa o colposa.<br />
La coscienza e volontà dell’azione o omissione, in cui si sostanzia la violazione, è<br />
esclusa ove si dimostri che, al momento in cui ha commesso il fatto, il soggetto non era imputabile,<br />
perché privo della capacità di intendere e di volere in base ai criteri indicati nel codice penale (vizio<br />
totale di mente, ubriachezza o intossicazione da sostanze stupefac enti derivata da caso fortuito o da<br />
forza maggiore ecc…).<br />
Ai fini della punibilità è richiesto l’elemento psicologico che può essere il dolo o la colpa.<br />
Il legislatore definisce il dolo e la colpa grave; viene affidato all’interprete il compito di<br />
individuare la nozione di colpa lieve.<br />
La violazione è dolosa se è attuata con l’intento di alterare la determinazione della base<br />
imponibile o dell’imposta ovvero se è diretta ad ostacolare l’attività di accertamento<br />
dell’amministrazione finanziaria.<br />
Espressioni atecniche ed originali usa il legislatore per identificare la colpa grave, che<br />
sussiste “quando l’imperizia o la negligenza del comportamento sono indiscutibili e non è possibile<br />
dubitare ragionevolmente del significato e della portata della norma violata e, di conseguenza, risulta<br />
evidente la macroscopica inosservanza di elementari obblighi tributari”.<br />
Le locuzioni adottate suscitano molte perplessità.<br />
Quando la negligenza può essere indiscutibile? Vi è qualcosa nel mondo del diritto su cui<br />
non si possa discutere? Quando un dubbio può essere sicuramente privo di ragionevolezza? E<br />
quando l’inosservanza di una norma, in un ordinamento così complesso quale quello fiscale, può<br />
considerarsi evidente e macroscopico? Ed esistono obblighi tributari elementari, se è vero che ormai il<br />
ricorso al consulente è pressochè generalizzato?.<br />
Vero è che purtroppo per il cittadino nulla in materia fiscale è indiscutibile, ragionevole,<br />
evidente, macroscopico o elementare: il vero interlocutore del legislatore non è più il contribuente,<br />
naturale destinatario della norma, ma l’esperto, il consulente.<br />
Le frasi adottate dal legislatore rispondono forse alla sola esigenza di comprimere l’area<br />
della colpa grave a vantaggio di quella della colpa lieve.<br />
— 194 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
La nozione di colpa sic et simpliciter, e quindi quella residuale di colpa lieve, può ricavarsi<br />
dalla normativa penalistica in cui si fa riferimento alla negligenza, all’imprudenza, all’imperizia ovvero<br />
all’inosservanza di leggi.<br />
In materia fiscale ricorre, più precisamente, il caso dell’inosservanza di leggi. Se è vero<br />
che tale inosservanza è già di per sé espressiva della colpa, può affermarsi che quest’ultima, nella<br />
sua forma lieve, si manifesta in tutte le violazioni.<br />
Se così è, ai fini dell’applicazione della sanzione, l’esistenza della colpa lieve si presume.<br />
L’Amministrazione finanziaria non è obbligata a provarla; spetta all’autore della violazione provare il<br />
contrario. In definitiva incombe sul trasgressore che volesse sottrarsi alla sanzione provare, e non è<br />
affatto facile, di aver prestato la massima diligenza e perizia, sì da potersi affermare che non abbia<br />
alcuna colpa.<br />
Se da un canto il trasgressore risponde della sanzione, quale che sia l’elemento<br />
psicologico (dolo, colpa grave o colpa lieve), dall’altro va rilevato che la distinzione fra le tre figure non<br />
è priva di rilevanza.<br />
Se il legale rappresentante della società (e le altre figure soprarichiamate di cui all’art.11<br />
del Decreto Legislativo n. o 472/1997) ha commesso la violazione con colpa lieve e non ha tratto diretto<br />
vantaggio da essa, risponderà della sanzione sino ad un massimo di cento milioni di lire; negli altri<br />
casi risponderà dell’intero ammontare della sanzione.<br />
Va subito evidenziata un’anomalia: quand’anche la sanzione nei confronti del legale<br />
rappresentante non possa essere eseguita oltre i cento milioni, la società, coobbligato solidale<br />
dipendente, risponderà sempre e comunque per l’intera sanzione.<br />
Per le violazioni commesse con colpa lieve la società può assumere il debito del<br />
trasgressore (legale rappresentante, amministratore, dipendente). La norma è stata introdotta per<br />
evitare che nessuno può accettare la carica di legale rappresentante della società o di dipendente<br />
incaricato degli adempimenti fiscali, nel timore di dover rispondere di eventuali sanzioni col proprio<br />
patrimonio.<br />
Posto che l’accollo del debito è un istituto civilistico, la circostanza che sia stata introdotta<br />
una esplicita norma in tema di sanzioni amministrative induce a ritenere che si tratti di un accollo con<br />
effetti immediati anche per l’Amministrazione finanziaria alla quale sia portato a conoscenza. Ne<br />
consegue che quest’ultima aggredirà prima i beni della società, ma in caso di incapienza potrà sempre<br />
pretendere la somma dal trasgressore.<br />
La distinzione tra dolo, colpa grave o colpa lieve incide anche sui limiti della<br />
responsabilità del consulente fiscale, chiamato a rispondere col trasgressore di concorso nel<br />
compimento della violazione. Se nella sua attività di consulenza tributaria, ha affrontato problemi di<br />
speciale difficoltà (è questa la locuzione usata dal legislatore) risponderà solo in caso di dolo o colpa<br />
grave. Se invece è stato chiamato a risolvere con la sua consulenza problemi facili (ammesso che ce<br />
ne siano nell’ordinamento tributario italiano!) o comunque di difficoltà non speciale, risponderà anche<br />
per colpa lieve.<br />
Una particolare figura è quella dell’autore mediato della violazione. E’ il caso in cui un<br />
soggetto determina il compimento della violazione, non ponendola in essere direttamente, ma<br />
facendola materialmente attuare da un altro soggetto inducendolo in errore incolpevole o<br />
costringendolo con violenza o minaccia.<br />
— 195 —
In questo caso risponde l’autore mediato della violazione e non quello materiale, tranne<br />
che non si possa ravvisare un’ipotesi di concorso tra i due e in tal caso il Fisco irrogherà la sanzione a<br />
ciascuno dei due e incasserà la somma due volte.<br />
Le cause di non punibilità possono così sintetizzarsi:<br />
1) il compimento della violazione per causa di forza maggiore in senso fisico o giuridico.<br />
Si rinvia a quanto detto nelle considerazioni preliminari;<br />
2) l’ignoranza della legge tributaria solo se inevitabile. Anche questa ipotesi è<br />
riconducibile all’area della forza maggiore;<br />
3) l’errore sul fatto rilevante ai fini dell’applicazione delle norme fiscali ma solo se non è<br />
determinato da colpa dell’autore della violazione. Non si tratta quindi di errore sulla riconducibilità o<br />
meno di fatto alla sfera di applicazione di una norma tributaria o di un’altra, bensì di un errore sulla<br />
tipologia e sulla consistenza del fat to nella sua materialità.<br />
In materia di reddito d’impresa, ad esempio, talune voci (ad esempio, le rimanenze)<br />
incidono sulla sua determinazione in base al loro valore da determinarsi attraverso una stima. Se il<br />
contribuente cade in errore incolpevole sulla consistenza materiale della voce, la stima risulterà<br />
falsata, il reddito sarà dichiarato in misura inferiore rispetto a quella effettiva ma la violazione non sarà<br />
punita.<br />
Va ricordato che in caso di poste soggette a valutazione, la violazione non sarà in ogni<br />
caso punita, anche se l’errore è determinato da colpa, nel caso in cui lo scarto tra la stima corretta e<br />
quella effettuata dal contribuente non superi il 5%;<br />
4) la violazione è determinata da obiettive condizioni di incertezza sulla partita e<br />
sull’ambito di applicazione delle disposizioni che si assumono violate.<br />
Si tratta di un’esimente già presente, negli stessi termini, nella previgente normativa.<br />
La non punibilità non è legata alla c.d. buona fede soggettiva: è necessario che l’errore o<br />
l’ignoranza in ordine alla partita e all’ambito di applicazione delle norme violate siano dipesi da<br />
situazioni obiettive. Deve trattarsi di condizioni di incertezza apprezzabili in senso obiettivo e non<br />
soltanto dall’autore della violazione, sia pure in buona fede.<br />
La dottrina e la giurisprudenza hanno ravvisato le condizioni di incertezza in presenza di:<br />
a) previsioni normative equivoche e ambigue tali da ammettere interpretazioni diverse; b) carenza di<br />
una norma specifica che regola chiaramente il caso concreto; c) oscurità del testo normativo in<br />
assenza di univoche interpretazioni fornite dall’Amministrazione finanziaria o dalla giurisprudenza.<br />
La violazione, pertanto, è stata ritenuta non punibile: a) se il contribuente si è adeguato<br />
all’interpretazione dell’Amministrazione finanziaria fornita mediante circolari e ciò nonostante sia stato<br />
perseguito; b) se al Ministero delle Finanze ha fornito interpretazioni contrastanti con diverse circolari<br />
susseguitesi nel tempo; c) se esistono precedenti giurisprudenziali contrastanti;<br />
5) la violazione è determinata di richieste, incomprensibili o equivoche, di informazioni<br />
da parte dell’Amministrazione finanziaria.<br />
E’ il caso in cui l’Erario, invii al contribuente un questionario, atto istruttorio della fase<br />
dell’accertamento, inserendo richieste oscure di dati e notizie;<br />
— 196 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
6) la violazione è determinata dalla redazione dei modelli da usare per rendere le<br />
dichiarazioni fiscali o effettuare i pagamenti.<br />
Molto spesso tali modelli si presentano di difficilissima lettura e in es si sono contenute<br />
richieste, a volte incomprensibili, di presunti dati e notizie a conoscenza del contribuente.<br />
Occorre richiamare infine l’attenzione di altre due ipotesi di non punibilità.<br />
La prima riguarda non tutte le violazioni ma solo quelle attinent i alla fase della<br />
riscossione, consistenti cioè nel mancato o insufficiente versamento dei tributi.<br />
Essa si realizza ove si dimostri che il pagamento nella misura corretta non è stato<br />
eseguito per un fatto addebitabile esclusivamente ad altri e che sia stato denunciato, ai fini della<br />
sanzione penale, all’autorità giudiziaria. E’ il caso del contribuente che abbia versato al consulente le<br />
somme da pagare all’Amministrazione finanziaria e quest’ultimo non abbia proceduto al pagamento e<br />
se ne sia impossessato.<br />
Anche la seconda ipotesi riguarda non tutte le violazioni ma solo quelle che attengono ad<br />
obblighi formali e che comunque non ostacolano un’eventuale attività di accertamento in corso.<br />
La non punibilità ha luogo ove il trasgressore entro tre mesi dalla vi olazione provveda al<br />
ravvedimento, ponendo in essere l’adempimento omesso correggendo, in caso di errore, il<br />
comportamento in precedenza assunto.<br />
La normativa precede anche ipotesi di aumento e di riduzione della sanzione pecuniaria.<br />
L’unica ipotesi di aumento, fino alla metà del limite massimo fissato dalla legge, è<br />
prevista in caso di recidiva e precisamente nei confronti di chi, nei tre anni precedenti, sia incorso in<br />
altra violazione della stessa indole. Sono considerate della stessa indole le violazioni delle stesse<br />
disposizioni e quelle di disposizioni diverse che si presentano sostanzialmente identiche per la natura<br />
dei fatti, dei motivi o delle modalità della condotta.<br />
Diverse sono le ipotesi di riduzione, alcune riconducibili a fatti e circostanze che si<br />
verificano prima della notifica del provvedimento di irrogazione, altre connesse a fatti e circostanze<br />
realizzatisi successivamente.<br />
Tra le prime vanno ricordate:<br />
1) la riduzione, fino alla metà del limite minimo previsto dalla legge, solo per le violazioni<br />
sostanziali, quando ricorrono eccezionali circostanze che rendono evidente la sproporzione tra l’entità<br />
del tributo evaso e la sanzione;<br />
2) la riduzione, a un ottavo o ad un quinto del minimo a seconda dei casi, in presenza di<br />
ravvedimento, consistente nella effettuazione dell’adempimento omesso o nella correzione, in caso di<br />
errore, dell’adempimento già effettuato (si pensi alla dichiarazione infedele successivamente corretta)<br />
sempre che ricorrano i seguenti presupposti:<br />
a) che la violazione non sia stata già constatata (attraverso, ad esempio, un<br />
processo verbale di constatazione redatto dalla Guardia di Finanza) e<br />
comunque non siano neppure iniziati accessi, ispezioni, verifiche o altre attività<br />
di accertamento formalmente rese note al trasgressore o ai soggetti<br />
— 197 —
solidalmente obbligati (ad esempio, alla società se l’autore della violazione è il<br />
legale rappresentante);<br />
b) che l’effettuazione dell’adempimento a suo tempo omesso o la regolarizzazione<br />
di quello già effettuato avvengono entro un preciso termine fissato dalla legge<br />
(trenta giorni, un anno, novanta giorni ecc… a seconda dei casi);<br />
c) che si provveda entro lo stesso termine al versamento della sanzione ridotta,<br />
unitamente al maggior tributo dovuto e agli interessi moratori calcolat i<br />
esclusivamente sull’ammontare dell’imposta.<br />
Tra le ipotesi di riduzione riconducibili a fatti e circostanze realizzatesi successivamente<br />
al provvedimento di irrogazione delle sanzioni figura la definizione agevolata.<br />
Essa consiste nel versamento di una somma pari a un quarto della sanzione irrogata<br />
entro il termine previsto per la proposizione del ricorso decorrente dalla data di ricezione dell’atto di<br />
irrogazione delle sanzioni. Tale termine è normalmente di sessanta giorni, elevabile a centosei giorni<br />
in dipendenza del periodo di sospensioni feriale che va dal 1.° agosto al 15 settembre.<br />
Il pagamento della somma è limitato alla sola sanzione, non all’imposta e agli interessi<br />
moratori, e produce l’effetto di definire esclusivamente il rapporto giuridico sanzionatorio.<br />
In presenza di definizione agevolata non possono essere irrogate sanzioni accessorie.<br />
Ove con lo stesso atto viene irrogata la sanzione e viene accertato un maggior tributo, il<br />
destinatario potrà procedere alla definizione agevolata per quanto concerne la sanzione e impugnare<br />
l’atto davanti al giudice per quanto riguarda il tributo.<br />
Altri istituti che consentono la riduzione delle sanzioni e nel contempo mirano a ridurre il<br />
contenzioso sono l’accertamento con adesione (il c.d. concordato) e la conciliazione giudiziale.<br />
Tali istituti attengono a provvedimenti con i quali unitamente alla sanzione, si pretende<br />
anche una maggiore imposta. Il destinatario definisce nel contenuto l’obbligazione al pagamento del<br />
tributo e l’obbligazione al pagamento della sanzione.<br />
Mentre l’accesso al ravvedimento e alla definizione agevolata è un diritto del contribuente<br />
l’utilizzo dell’accertamento con adesione e della conciliazione giudiziale richiede la previa intesa con<br />
l’Amministrazione finanziaria sull’ammontare del maggior tributo dovuto.<br />
In caso di mancato accordo, tali istituti, con i vantaggi che essi presentano, non potranno<br />
essere esperiti.<br />
L’accesso all’accertamento con adesione può avvenire nell’arco di tempo che va dalla<br />
constatazione della violazione, ni fase istruttoria, da parte della Guardia di Finanza o dei funzionari<br />
dell’Amministrazione sino al termine maggiorato di novanta giorni, previsto per la proposizione del<br />
ricorso avverso il provvedimento con cui l’Amministrazione finanziaria pretende la sanzione e la<br />
maggiore imposta. Se si accede all’accertamento con adesione, le sanzioni vengono ridotte a un<br />
quarto della misura minima.<br />
La conciliazione giudiziale è un istituto del processo. Il ricorso avverso l’atto di impugnazione<br />
è stato presentato e, i n presenza di determinate condizioni e con l’assenso del giudice, i rapporti tributario e<br />
— 198 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
sanzionatorio possono essere definiti prima che intervenga la sentenza di primo grado. Se si accede alla<br />
conciliazione giudiziale, le sanzioni vengono ridotte a un terzo della misura minima.<br />
E’ facile osservare che questa pluralità di istituti (ravvedimento, definizione agevolata,<br />
accertamento con adesione, conciliazione giudiziale), tutti orientati alla riduzione della misura edittale<br />
delle sanzioni, è destinata ad as solvere a due funzioni: a) la riduzione delle controversie, attraverso la<br />
definizione del rapporto sanzionatorio in fase amministrativa o della prima fase giudiziale, b) la<br />
riscossione in tempi brevissimi delle sanzioni pecuniarie, ancorchè in misura ridot ta, con immediati<br />
vantaggi per le casse dell’Erario.<br />
In materia di sanzioni penali<br />
Le garanzie valevoli per qualsiasi imputato secondo il codice penale valgono anche per<br />
l’imputato di delitti in materia fiscale (presunzione di innocenza, principio in dubio pro reo), così come<br />
le regole in tema di imputabilità e di elemento soggettivo del reato.<br />
Trattandosi di delitti, la punibilità è legata alla presenza del dolo: la colpa non è<br />
sufficiente. Il dolo sussiste se l’evento è dall’agente preveduto e voluto come conseguenza della<br />
propria azione od omissione. Come si è detto nelle considerazioni preliminari, per tutte le fattispecie si<br />
richiede il dolo specifico, cioè il preciso intento di evadere o di agevolare l’evasione di altri soggetti.<br />
Unico destinatario della sanzione penale non può che essere la persona fisica, che<br />
agisce per sé ovvero nella qualità di amministratore, liquidatore o rappresentante di società, enti o<br />
persone fisiche.<br />
Oltre alle cause di non punibilità previste dal codice penale (forza maggiore, costringimento<br />
fisico, errore sul fatto, stato di necessità ecc…), la normativa specialistica ne prevede altre.<br />
Come per le sanzioni amministrative, le violazioni di norme tributarie non sono punibili se<br />
dipendono da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull’ambito di applicazione delle<br />
disposizioni che si assumono violate. Una norma di identico contenuto era già presente nel sistema.<br />
Si rinvia alle considerazioni svolte in precedenza in tema di sanzioni amministrative.<br />
Per i reati consistenti nella presentazione di dichiarazione infedele non fraudolenta o di<br />
dichiarazione fraudolenta realizzata con artifici diversi dall’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti,<br />
la punibilità è esclusa per gli esercenti imprese, se la maggiore imposta dipende:<br />
a) da rilevazioni contabili effettuate in violazione della regola della competenza purchè<br />
sulla base di metodi di impostazione contabile seguiti costantemente nei diversi esercizi. In questo<br />
caso il danno subito dall’Erario in un periodo d’impos ta viene compensato da un maggior gettito in<br />
altro esercizio;<br />
b) da valutazioni estimative, per le poste che concorrono alla determinazione del reddito<br />
d’impresa in base ad un valore da stimare (ad esempio, le rimanenze), purchè i criteri applicati dal<br />
contribuente siano puntualmente indicati nel bilancio (imposta integrativa o nella relazione degli<br />
amministratori).<br />
Con riguardo alle valutazioni estimative la norma esclude la punibilità anche nell’ipotesi in<br />
cui i criteri non siano indicati in bilancio, purchè lo scarto tra la stima corretta e quella effettuata dal<br />
contribuente non superi il 10%.<br />
— 199 —
E’ appena il caso di ricordare che tale scarto è del 5% per le sanzioni amministrative.<br />
Particolare attenzione merita la restrizione della fattispecie penale cons istente<br />
nell’omessa presentazione della dichiarazione, reato che dovrebbe considerarsi consumato allo<br />
spirare del termine previsto dalla legge per la presentazione. Il legislatore considera espressamente<br />
come non omessa la dichiarazione presentata entro novanta giorni dalla scadenza del termine nonché<br />
quella non sottoscritta o non redatta su stampato conforme al modello prescritto.<br />
Vanno segnalate due deroghe alla normativa prevista dal codice penale in materia di<br />
delitto tentato o di concorso di persone nel reato.<br />
I tre delitti consistenti nella presentazione di una dichiarazione infedele non sono punibili<br />
a titolo di tentativo.<br />
L’emittente di fatture per operazioni inesistenti non è punibile a titolo di concorso nel<br />
reato di presentazione di dichiarazione infedele fraudolenta mediante utilizzo di fatture per operazioni<br />
inesistenti o allo stesso modo l’utilizzatore di tali fatture non è punibile a titolo di concorso nel reato di<br />
emissione di fatture per operazioni inesistenti.<br />
Va segnalata un’altra grave anomalia del sistema.<br />
E’ stato già scritto nelle considerazioni preliminari che se uno stesso fatto è riconducibile<br />
ad una delle sette ipotesi di delitto e nel contempo costituisce violazione punita con una sanzione<br />
amministrativa, opera il principio del divi eto di cumulo o principio di specialità. Posto che gli elementi<br />
specializzanti sono presenti nella norma penale, dovrebbe applicarsi esclusivamente quest’ultima.<br />
Purtroppo non è proprio così, e sta qui l’anomalia. Se l’autore della violazione è una<br />
persona fisica che opera in qualità di rappresentante legale di una società (lo stesso avviene se si<br />
tratta di amministratore o dipendente nonché di rappresentante legale o negoziale ovvero dipendente<br />
di un’altra persona fisica), egli subirà la sanzione penale ma la società sarà comunque tenuta al<br />
pagamento della sanzione amministrative.<br />
Viene così falsato il principio di specialità e si realizza altresì un’aperta violazione del<br />
principio di uguaglianza, costituzionalmente garantito. Si assiste infatti ad una manifesta disparità di<br />
trattamento di fronte a situazioni sostanzialmente simili. Se il trasgressore coincide con il contribuente,<br />
verrà applicata solo la sanzione penale; a parità di evasione se l’autore della violazione agisce in<br />
qualità di rappresentante legale di una società, verranno applicate due sanzioni, una penale alla<br />
persona fisica e una amministrativa al trasgressore.<br />
Non si riesce a spiegare, se non con l’esigenza dell’Erario di incassare ad ogni costo,<br />
come mai non essendo applicabile la norma che prevede la sanzione amministrativa e quindi non<br />
sussistendo l’obbligazione sanzionatoria in capo al trasgressore, possa essere chiamata a rispondere<br />
la società, coobbligato solidale dipendente.<br />
Oltre alle aggravanti e alle attenuanti previste da codice penale, la normativa specialistica<br />
prevede due circostanze attenuanti entrambe consistenti nel pagamento di una somma di denaro e<br />
relative a tutte le sette fattispecie delittuose.<br />
La prima attenuante che consente al giudice penale di ridurre la pena sino alla metà<br />
consiste nel pagamento integrale delle imposte, degli interessi di mora e delle sanzioni amministrative<br />
prima della dichiarazione di apertura del trattamento di primo grado. L’importo da versare deve essere<br />
— 200 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
quello dovuto per estinguere sia l’obbligazione tributaria che quella sanzionatoria connesse ai fatti che<br />
configurano le ipotesi delittuose.<br />
Due gravi anomalie caratterizzano l’utilizzo di questa circostanza attenuante.<br />
L’imputato deve procedere al pagamento del tributo e dei relativi interessi, ancorchè ad<br />
esempio, avendo agito in qualità di legale rappresentante di una società, non può essere in ogni caso<br />
soggetto passivo dell’obbligazione tributaria.<br />
L’imputato deve procedere al pagamento della sanzione pecuniaria, ancorchè, in virtù del<br />
principio di specialità, non possa trovare applicazione nei suoi confronti la norma che prevede la<br />
sanzione amministrativa.<br />
In definitiva, se l’imputato ha agito in qualità di legale rappresentante di una società, egli<br />
sarà tenuto, per godere della circostanza at tenuante, a versare somme a titolo di tributo, di interesse e<br />
di sanzioni, riferite ad obbligazioni che gravano esclusivamente sulla società.<br />
La seconda circostanza attenuante consiste nel pagamento di una somma indicata dallo<br />
stesso imputato a titolo di equa, riparazione dell’offesa arrecata all’interesse pubblico alla percezione<br />
dei tributi. La norma trova applicazione solo nel caso in cui i debiti tributari risultino estinti per<br />
prescrizione o per decadenza. La somma deve essere ritenuto congrua del giudice penale e se il<br />
pagamento viene eseguito la pena può essere diminuita fino alla metà.<br />
Mentre il pagamento del debito tributario di cui alla prima attenuante avviene a titolo<br />
definitivo e in caso può avvenire la restituzione, la somma pagata a titolo di riparazione dell’offesa, di<br />
cui alla seconda attenuante verrà restituita in caso di assoluzione o di proscioglimento.<br />
PARTE III. QUESTIONI ATTINENTI AI PROCEDIMENTI DI IRROGAZIONE E AL<br />
PROCESSO<br />
In materia di sanzioni amministrative<br />
L’Amministrazione finanziaria, attraverso le indagini condotte dai suoi funzionari o dalla<br />
Guardia di Finanza, nell’esercizio dei poteri istruttori ad essa espressamente conferiti dalla legge,<br />
acquisisce le prove in ordine alla correttezza o meno degli adempimenti fiscali posti in essere dal<br />
contribuente.<br />
Spetta alla stessa Amministrazione, utilizzando le prove raccolte, emettere sia gli atti<br />
diretti al prelievo del maggior tributo dovuto sia gli atti relativi alla contestazione delle violazioni e<br />
all’irrogazione delle sanzioni.<br />
Il maggior tributo dovuto viene normalmente richiesto mediante avvisi di accertamento, in<br />
cui si procede sia alla quantificazione della corretta base imponibile, in misura diversa da quella<br />
indicata dal contribuente nella dichiarazione, sia alla quantificazione della maggiore imposta. Solo<br />
— 201 —
successivamente, e in caso di mancato spontaneo pagamento della maggiore imposta, si procede<br />
all’emissione di un altro atto, il ruolo, tipico della fase della riscossione e avente efficacia di titolo esecutivo.<br />
Se il contribuente ha indicato nella dichiarazione l’esatta base imponibile (ovvero una<br />
base imponibile inferiore a quella corretta in dipendenza di semplici errori materiali o di calcolo o<br />
comunque facilmente rilevabili in sede di controllo meramente formale da parte dell’Amministrazione<br />
finanziaria) e l’esatta imposta da pagare (fatti salvi i citati errori), ma non ha provveduto<br />
spontaneamente al versamento, il Fisco pretenderà l’imposta dovuta (o la maggiore imposta in caso di<br />
errori) direttamente con l’iscrizione a ruolo, senza emettere alcun avviso di accertamento.<br />
Destinatario dell’avviso di accertamento e dell’iscrizione a ruolo sarà il soggetto passivo<br />
dell’obbligazione tributaria, cioè colui che ha posto in essere il presupposto del tributo.<br />
Se, nel corso dello svolgimento delle indagini istruttorie, viene scoperto il compimento di<br />
violazioni di norme che prevedono obblighi, formali o sostanziali, l’Erario eserciterà il potere<br />
sanzionatorio. Mentre le violazioni di norme che prevedono obblighi sostanziali si manifestano tutte le<br />
volte in cui il contribuente tenta di sottrarsi al prelievo o esponendo una base imponibile inferiore a<br />
quella effettiva o astenendosi dall’effettuare il versamento di quanto già indicato come dovuto, le<br />
violazioni di norme che prevedono obblighi formali (ad esempio, attinenti alla tenuta della contabilità)<br />
prescindono dai tentativi di evasione del tributo.<br />
Come si è detto in precedenza, il soggetto passivo dell’obbligazione tributaria può non<br />
coincidere con il soggetto pas sivo dell’obbligazione sanzionatoria.<br />
Ove il Fisco accerti il compimento di una violazione, dovrà procedere all’irrogazione della<br />
relativa sanzione nei confronti, ovviamente, dell’autore della violazione e, ove ne ricorra l’ipotesi, nei<br />
confronti del coobbligato solidale dipendente, (è il caso della società per le violazioni poste in essere<br />
dal legale rappresentante).<br />
Sono previsti tre procedimenti, uno di carattere generale valevole per tutti i tipi di<br />
violazioni e altri due, ai quali il Fisco ha facoltà di ricorrere in alternativa al primo (ove lo ritenga<br />
opportuno per semplificare l’attività amministrativa), da utilizzare solo per le violazioni di norme che<br />
prevedono obblighi sostanziali.<br />
Il primo procedimento consiste nell’emissione di un atto di contestazione, motivato a<br />
pena di nullità, in cui vengono descritte le violazioni e vengono determinate le sanzioni. Al destinatario<br />
vengono offerte quattro possibilità:<br />
a) non porre in essere alcuna iniziativa e far decorrere invano il termine per impugnare.<br />
In questo caso il Fisco iscriverà successivamente a ruolo l’intero importo della sanzione, procedendo<br />
così alla riscossione coattiva;<br />
b) decidere di non impugnare il provvedimento e procedere alla definizione agevolata<br />
attraverso il pagamento di un quarto della sanzione indicata nell’atto entro il termine previsto per la<br />
proposizione del ricorso;<br />
provinciale;<br />
c) impugnare l’atto davanti al giudice di primo grado, che è la Commissione tributaria<br />
d) produrre all’ufficio che ha emesso l’atto deduzioni difensive. In tal caso<br />
l’Amministrazione finanziaria, nel termine di decadenza di un anno dalla loro presentazione, deciderà<br />
— 202 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
se abbandonare la pretesa, trovando fondate le ragioni del trasgressore (e in tal caso non emetterà<br />
alcun altro atto e allo scadere dell’anno il rapporto si intenderà definito) ovvero emetterà un avviso di<br />
irrogazione della sanzione, motivato a pena di nullità anche in ordine alle argomentazioni contenute<br />
nelle deduzioni, avverso il quale il destinatario potrà presentare ricorso.<br />
Va espresso apprezzamento per la novità legislativa consistente nella citata possibilità<br />
per il trasgressore di presentare deduzioni difensive. Si tratta di una partecipazione dell’autore della<br />
violazione al procedimento amministrativo di irrogazione della sanzione. In definitiva si stabilisce un<br />
contraddittorio tra Fisco e trasgressore in una fase precedente a quella contenziosa, nel preciso<br />
intento di ridurre il numero delle controversie.<br />
Il secondo procedimento, facoltativo, alternativo al primo e limitato alle sole violazioni di<br />
norme che prevedono obblighi sostanziali relativi alla fase dell’accertamento (ad esempio, in materia<br />
di dichiarazione), consiste nella diretta irrogazione della sanzione (senza previo atto di contestazione e<br />
quindi senza alcun contraddittorio con il trasgressore) con atto contestuale all’avviso di<br />
accertamento. In definitiva lo stesso documento contiene due atti, quello di accertamento dei tributi e<br />
quello di irrogazione della sanzione, motivato a pena di nullità alla stessa stregua dell’atto di<br />
contestazione.<br />
Il terzo procedimento, facoltativo, alternativo al primo e limitato alle sole violazioni di<br />
norme che prevedono obblighi sostanziali relativi alla fase della riscossione (ad esempio, il mancato<br />
versamento di somme già indicate in dichiarazione come dovute), consiste nella diretta irrogazione<br />
della sanzione (senza previo atto di contestazione e quindi senza alcun contraddittorio con il<br />
trasgressore) mediante iscrizione a ruolo della somma dovuta.<br />
E’ appena il caso di osservare che in seno all’atto di contestazione, in seno all’atto di<br />
irrogazione contestuale all’avviso di accertamento e, in modo più succinto, nella cartella di pagamento<br />
notificata al trasgressore in dipendenza dell’iscrizione a ruolo, saranno indicate le prove a sostegno<br />
della pretesa sanzionatoria acquisite nell’esercizio dei poteri istruttori spettanti all’Amministrazione<br />
finanziaria.<br />
Le presunzioni, largamente diffuse nel sistema tributario italiano, potranno essere poste a<br />
fondamento della pretesa sia del maggior tributo che della sanzione amministrativa.<br />
In caso di ricorso avverso il provvedimento sanzionatorio, l’Amministrazione finanziaria è<br />
tenuta a provare la sua pretesa e presenterà al giudice la documentazione raccolta nell’esercizio dei<br />
suoi poteri istruttori. Il valore probatorio di tale documentazione è legato al rispetto delle modalità di<br />
acquisizione previste dalla legge. Se i poteri istruttori sono stati esercitati al di fuori dei precisi limiti<br />
previsti dalla legge per ciascun tipo di attività (accesi, ispezioni, verifiche, invio di questionari, richieste<br />
di notizie circa i rapporti intrattenuti con le aziende di credito ecc.), il giudice dovrà annullare il<br />
provvedimento sanzionatorio (e così anche l’avviso di accertamento con cui si pretende la maggiore<br />
imposta) che si fonda sulle risultanze della documentazione acquisita.<br />
Il giudice, nel pronunciarsi sulla legittimità del provvedimento sanzionatorio, valuterà la<br />
congruità delle prove offerte e ne potrà raccogliere altre, essendo titolare degli stessi poteri di indagine<br />
spettanti all’Amministrazione finanziaria e potendo anche disporre consulenze tecniche e richiedere<br />
apposite relazioni ad organi dell’Amministrazione dello Stato o di altri enti pubblici.<br />
Come si è già detto in precedenza non sono ammessi nel processo tributario nè il<br />
giuramento nè la confessione: si tratta di un processo sostanzialmente documentale. E’ evidente che<br />
l’Amministrazione finanziaria, nell’esercizio di poteri istruttori, non potrà raccogliere testimonianze di<br />
— 203 —
terzi e poi present are al giudice il documento che le contiene: in caso contrario, la testimonianza<br />
entrerebbe surrettiziamente nel fascicolo del processo.<br />
Spetta al giudice non soltanto pronunciarsi sulla sussistenza o meno delle violazioni, ma<br />
anche sulla correttezza del procedimento di irrogazione seguito dall’Ufficio e sulla congruità della<br />
misura della sanzione nel rispetto dei criteri di determinazione previsti dalla legge.<br />
Il giudice tributario ha competenza sia in materia di obbligazione tributaria che in materia<br />
di obbligazione sanzionatoria. Il giudizio si snoda in tre gradi: il primo e il secondo di legittimità e di<br />
merito, rispettivamente davanti alla Commissione tributaria provinciale e davanti alla Commissione<br />
tributaria regionale; il terzo, solo di legittimità, davanti alla sezione speciale della Corte di Cassazione.<br />
Per mere esigenze di gettito è previsto che il trasgressore, ancorchè impugna il<br />
provvedimento sanzionatorio, sia comunque tenuto a procedere al versamento di una quota della<br />
sanzione, (un terzo o la metà, a seconda dei tributi), identica alla quota del tributo, di cui pure è<br />
previsto il versamento a titolo provvisorio in pendenza di giudizio.<br />
La percentuale è più elevata dopo la sentenza di primo grado e l’importo da versare è<br />
commisurato alla sanzione fissata dal giudice. Dopo la decisione di primo grado, se il trasgressore ha<br />
già versato un importo maggiore, avrà diritto al rimborso dell’eccedenza; se ha versato un importo<br />
minore, dovrà procedere a versare la differenza.<br />
A seguito della decisione di II grado, ancorchè impugnata davanti alla Cassazione, dovrà<br />
procedersi al pagamento dell’intera sanzione che risulta dovuta in base alla sentenza. Anche in<br />
questo caso, se il trasgressore ha versato in più avrà diritto al rimborso.<br />
Merita di essere ricordato l’istituto della sospensione dell’esecuzione del provvedimento<br />
sanzionatorio, introdotto dal legislatore anche per gli atti impositivi relativi al tributo, al fine di evitare la<br />
riscossione provvisoria in pendenza di giudizio. La Commissione tributaria provinciale, cioè il giudice<br />
di primo grado, in presenza di ricorso e di apposita istanza, può disporre la sospensione<br />
dell’esecuzione del provvedimento sino alla data di pubblicazione della sentenza di primo grado, in<br />
presenza di due presupposti: il fumus boni iuris, cioè la non manifesta infondatezza delle ragioni del<br />
trasgressore a sostegno dell’illegittimità dell’atto, e il periculum in mora, cioè il danno grave e<br />
irreparabile che potrebbe derivargli dal pagamento delle somme.<br />
Va ricordato che è possibile chiedere al giudice di II grado, in caso di impugnazione della<br />
sentenza dei primi giudici che confermi la legittimità del provvedimento sanzionatorio la sospensione<br />
dell’esecuzione di quest’ultima sentenza. Tale possibilità vale solo per le sanzioni amministrative ed è<br />
ampiamente dibattuto se possa sussistere anche per il debito a titolo di tributo.<br />
Per completezza va ricordato che, per garantire la riscossione della sanzione pecuniaria, il<br />
Fisco può richiedere al giudice di primo grado l’adozione di misure cautelari (ipoteca sugli immobili<br />
del trasgressore e sequestro conservativo), sin dalla data di chiusura del processo verbale di<br />
constatazione delle violazioni e quindi ancor prima che venga emesso il provvedimento sanzionatorio.<br />
Si darà vita ad un giudizio incidentale al quale, a differenza di quanto avveniva in<br />
passato, sarà invitato il trasgressore, il quale sarà ascoltato e potrà presentare memorie e documenti<br />
difensivi a sostegno dell’insussistenza del presupposto (fondato timore del Fisco di perdere la<br />
garanzia del proprio credito) della misura cautelare.<br />
E’ curioso che tali misure cautelari non siano previste a garanzia del credito derivante<br />
dall’obbligazione tributaria ma solo di quello connesse all’obbligazione sanzionatoria.<br />
— 204 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
In materia di sanzioni penali<br />
Nel processo penale tributario, fatte salve talune deroghe in tema di interruzione della<br />
prescrizione e di competenza per territorio, trovano applicazione tutte le regole, anche in termini di<br />
garanzia per l’imputato (diritto di essere assistito da un difensore, diritto di non rispondere all’interrogatorio,<br />
ecc.), contenute nel codice di procedura penale, oggetto negli ultimi anni di rilevantissime e frequenti<br />
modifiche.<br />
Non esiste una norma speciale in materia di competenza per i reati tributari. Trovano,<br />
quindi, applicazione le norme contenute nel codice di procedura penale.<br />
In Italia è stata recentemente soppressa la figura del Pretore e i reati, tranne pochissimi il<br />
cui accertamento è affidato ad altri giudici, rientrano tutti nella competenza del Tribunale, nella sua<br />
composizione monocratica ovvero in quella collegiale. L’attribuzione di competenze al giudice<br />
monocratico è stata ispirata all’esigenza di agevolare il corso della giustizia, riducendo la durata dei<br />
processi. Essendo pacifico che la composizione collegiale offre maggiori garanzie di equilibrio e di<br />
preparazione del giudice, i reati che richiedono indagini complesse, come quelli societari, sono rimasti<br />
nella competenza del collegio.<br />
I reati fiscali, secondo la normativa precedente e da sempre, rientravano nella<br />
giurisdizione del Tribunale: in dipendenza della complessità di tali fattispecie, si adottava il criterio<br />
della competenza speciale qualitativa.<br />
La nuova normativa, non derogando espressamente alle norme del codice di procedura<br />
penale, finisce con l’attribuire la competenza al Tribunale nella sua composizione monocratica.<br />
Una scelta che può qualificarsi certamente infelice: si tratta di fattispecie complesse che<br />
richiedono indagini lunghe e che pertanto mal si adattano ad essere prese in esame dal giudice<br />
monocratico.<br />
Mentre per le cause amministrative, la competenza in terzo grado è affidata ad una<br />
sezione speciale della Corte di Cassazione, proprio in relazione alla complessità e alla peculiarità<br />
della materia, le cause penali in primo grado sono affidate a un giudice monocratico, solitario e<br />
ritenuto onnisciente.<br />
Ma vi è di più. Per i reati la cui pena massima non supera i quattro anni di reclusione (è il<br />
caso della presentazione della dichiarazione infedele non fraudolenta, dell’omessa presentazione<br />
della dichiarazione e del compimento di vendite simulate per rendere inefficace la riscossione coattiva<br />
dei tributi), non è neppure prevista la previa udienza davanti al giudice per le indagini preliminari: già<br />
la prima udienza si svolgerà davanti al Tribunale in composizione monocratica.<br />
Nè può dirsi agevole il compito del giudice penale. I fatti da accertare non si presentano<br />
semplici, bensì particolarmente complessi anche per la presenza della soglia di punibilità che<br />
costituisce un limite all’antigiuridicità.<br />
Nel processo penale italiano, ispirato al principio accusatorio, le prove si creano nel corso<br />
del dibattimento. I processi verbali di constatazione redatti dalla Guardia di Finanza o da funzionari<br />
dell’Amministrazione finanz iaria, che stanno a base della notizia di reato, non possono far parte del<br />
fascicolo del processo, se non con l’accordo tra il Pubblico Ministero e il difensore dell’imputato.<br />
Il redattore del processo verbale di constatazione assume la veste di testimone e dovrà<br />
riferire oralmente davanti al giudice.<br />
— 205 —
Al fine di accertare il superamento o meno della soglia di punibilità occorre determinare<br />
l’imposta evasa che, nel caso di infedeltà, è pari alla differenza tra l’imposta effettivamente dovuta e<br />
quella indicat a in dichiarazione. Se l’infedeltà, ad esempio, attiene alla dichiarazione dei redditi, per<br />
determinare l’imposta effettivamente dovuta occorre individuare con esattezza tutti i dati relativi alla<br />
situazione reddituale del contribuente, in tutti i suoi elementi attivi e passivi (che si presentano<br />
particolarmente numerosi e articolati se si tratta di reddito d’impresa) e procedere alla corretta<br />
applicazione della relativa normativa.<br />
Data la complessità e il tecnicismo della normativa fiscale l’indagine si rivelerà<br />
estremamente difficile. Essendo il processo penale sostanzialmente orale e non documentale, il<br />
giudice, per fondare la sentenza su prove chiare e credibili sarà indotto a giovarsi della prestazione di<br />
un perito.<br />
Si rischia che in concreto la “sentenza” venga emessa dal perito e non dal giudice.<br />
Nella ricostruzione dell’imposta effettivamente dovuta, il giudice potrà avvalersi di tutti i<br />
mezzi di prova ammessi nel processo penale, compresa ovviamente la testimonianza, che, assieme al<br />
giuramento, non trova ingresso nel processo tributario. Nel contempo, però, va precisato che, non<br />
potendo nel processo penale l’esistenza del fatto fondarsi su presunzioni, il giudice, nella<br />
determinazione dell’imposta dovuta, non potrà fare ricorso a queste ultime, assai numerose in materia<br />
fiscale.<br />
Le rilevanti diversità tra il processo penale e il processo tributario (il primo, orale e<br />
caratterizzato dalla possibilità di ricorrere a tutti i mezzi di prova, purchè esperiti nel corso del<br />
dibattimento; il secondo, documentale e caratterizzato, sul versante della ricerca della prova,<br />
dall’impossibilità di ricorrere alla testimonianza e al giuramento) inducono a ritenere che le relative<br />
sentenze possano essere contrastanti. Proprio tale circostanza ha indotto il legislatore a saparare<br />
nettamente i due processi, ciascuno dei quali segue la propria strada: è esclusa la sospensione<br />
dell’uno in pendenza dell’altro e viceversa.<br />
Una tale scelta del legislatore non può non suscitare perplessità: viene compromessa<br />
l’esigenza imprescindibile della certezza.<br />
Sarebbe stato preferibile affidare ad un unico giudice speciale la competenza sia in<br />
materia amministrativa che penale ovvero reintrodurre la pregiudiziale, un tempo presente<br />
nell’ordinamento italiano e soppressa nel 1982, consistente nel divieto di avviare il processo penale e<br />
nell’obbligo di sospenderlo, se già avviato, sino a quando non si concluda il processo tributario con<br />
sentenza in passata in giudicato.<br />
Tuttavia va precisato che l’autonomia dei due processi non esclude che in qualche modo<br />
vi possano essere rapporti tra gli stessi.<br />
Gli esiti delle investigazioni condotte in sede penale possono trovare ingresso nel<br />
processo tributario ed essere valutati dal giudice alla stregua di documenti acquisiti nel fascicolo,<br />
purchè non contengano verbali di testimonianze; in caso contrario, le testimonianze, non ammesse<br />
nel processo tributario, finirebbero surrettiziamente con l’essere prese in considerazione.<br />
La sentenza penale passata in giudicato di certo non vincola il giudice tributario, ma da<br />
essa ove portata a sua conoscenza, il giudice tributario può trarre elementi utili, sempre che non sia<br />
fondata su testimonianze. Ove il giudice tributario fondasse la sua decisione sulla sentenza penale,<br />
che tra le prove comprenda anche testimonianze, tale decisione sarebbe illegittima.<br />
— 206 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Il giudice penale, ai fini del suo libero convincimento, può trarre a sua volta utili spunti<br />
dalla sentenza del giudice tributario, se portata a sua conoscenza, ma in nessun caso può recepire<br />
come prove le presunzioni su cui essa eventualmente si fondi.<br />
Netta separazione esiste pure tra il processo penale e il procedimento di accertamento<br />
del tributo e di irrogazione delle sanzioni avviato dall’Amministrazione finanziaria. Quest’ultima dovrà<br />
procedere senza attendere l’esito del processo penale, a pena di decadere irreparabilmente<br />
dall’esercizio del potere impositivo e di quello sanzionatorio per decorrenza dei termini previsti dalla<br />
legge.<br />
PARTE IV. VALUTAZIONE GLOBALE<br />
La nuova normativa presenta luci ed ombre, ma a giudizio di chi scrive le seconde sono<br />
più delle prime.<br />
In materia di sanzioni tributarie il legislatore è intervenuto in tempi diversi (1997 e 2000)<br />
sulla base di leggi di delega diverse, mentre un riordino della materia sarebbe dovuto avvenire in<br />
unica soluzione per le sanzioni amministrative e per quelle penali.<br />
Non viene assicurato il rispetto dei principi solennemente enunciati, ai quali dovrebbe<br />
uniformarsi il nuovo impianto normativo.<br />
In materia penale, oltre alle anomalie già richiamate, vanno segnalate le difficoltà<br />
interpretative connesse alla disciplina nei medesimi articoli dei delitti sia in tema di imposta sul valore<br />
aggiunto che in materia di imposte sui redditi. Il legislatore usa le medesime locuzioni per descrivere<br />
la condotta, ignorando che il loro significato cambia a seconda del tributo e che talvolta l’espressione<br />
usata (ad esempio, elementi attivi o passivi intesi come componenti che concorrono alla<br />
determinazione delle basi imponibili) può avere un senso ai fini delle imposte sui redditi e non averne<br />
alcuno ai fini dell’IVA. E’ noto che nell’IVA la base imponibile è relativa alla singola operazione, mentre<br />
l’imposta dovuta va calcolata per masse di operazioni sottraendo dall’IVA a volte l’IVA a monte.<br />
E’ apprezzabile la riduzione delle fattispecie criminose, voluta anche al fine di ridurre il<br />
vastissimo contenzioso che non poco ha contribuito a ostacolare il normale svolgimento della giustizia<br />
penale.<br />
Ed è altresì apprezzabile l’abbandono della penalizzazione delle violazioni di obblighi<br />
meramente formali, prodromici rispetto all’evasione, e il corretto ancoraggio delle fattispecie penali alla<br />
lesione dell’interesse pubblico alla percezione dei tributi.<br />
Ma la ragione fiscale ha prevalso spesso sulla coerenza. E’ sufficiente rinviare a quanto<br />
già detto in tema di circostanze attenuanti e di principio di specialità.<br />
Con riguardo alle sanzioni amministrative non appare felice la scelta di recepire i principi<br />
penalistici. Non si riesce a comprendere come il giudice tributario, limitato nell’esercizio dei poteri<br />
istruttori e nel ricorso alle prove, possa pronunciarsi agevolmente in tema di imputabilità o di elementi<br />
soggettivo della violazione o di cause di non punibilità.<br />
— 207 —
Se si condivide la tesi di estendere l’applicazione dei principi penalistici a tutto il settore<br />
delle sanzioni tributarie, allora occorre affidare un unico giudice togato il compito di pronunciarsi sulla<br />
debenza del tributo, sulle sanzioni amministrative e su quelle penali.<br />
Il meccanismo, complesso e perverso dell’estensione alla società della responsabilità nel<br />
pagamento della sanzione irrogata al legale rappresentante, risponde alla logica della ragion fiscale e<br />
contrasta manifestamente con il principio di ispirazione penalistica, secondo cui, autore della<br />
violazione e quindi destinatario della sanzione non può che essere la persona fisica.<br />
L’applicazione della normativa in tema di concorso da violazioni e di continuazione, che<br />
risponde all’esigenza di ridurre in tali ipotesi le sanzioni rispetto a quelle che sarebbero applicabili se<br />
le violazioni venissero colpite singolarmente, presenta difficoltà insolubili.<br />
Si rivela, infatti, inconciliabile tale esigenza, che presupporrebbe la contestazione, con<br />
unico atto, di tutte le violazioni per IVA e imposte sui redditi realizzate in tutti gli anni interessati, con la<br />
disciplina degli atti impositivi, secondo la quale va emesso un provvedimento per ciascun periodo<br />
d’imposta e per ciascun tributo.<br />
Può affermarsi che il legislatore italiano, nel riscrivere le norme sanzionatorie, ha avuto<br />
paura di avere coraggio, mentre avrebbe dovuto avere il coraggio di non avere paura.<br />
Ad un sistema tributario inteso come insieme organico di tributi, legati tra di loro secondo<br />
criteri di logica relazione, in funzione di un’equa ripartizione del carico fiscale nel rispetto dei principi<br />
costituzionali, va affiancato, per assicurarne l’efficienza, un sistema sanzionatorio.<br />
Come ho avuto occasione di scrivere, diversi anni or sono, nell’Enciclopedia del Diritto,<br />
per sistema sanzionatorio è da intendere un insieme organico di sanzioni, disciplinate secondo criteri<br />
omogenei e caratterizzate dai requisiti della certezza e della proporzionalità.<br />
L’organicità postula che uno stesso fatto lesivo dell’interesse pubblico alla percezione dei<br />
tributi non possa essere colpito da una pluralità di misure punitive.<br />
La cumulabilità delle sanzioni penali con quelle amministrative (ancora praticata,<br />
ancorchè il principio enunciato sia diverso) contrasta con il requisito di organicità del sistema<br />
sanzionatorio. La misura penale, soprattutto se limitativa della libertà personale, è sufficientemente<br />
idonea ad assolvere la funzione deterrente e punitiva, quale che sia la gravità del reato.<br />
L’omogeneità richiede che il trattamento sanzionatorio previsto per le violazioni attinent i<br />
ad un tributo non si discosti, in modo significativo, da quello applicabile per altre imposte.<br />
La certezza esige l’assenza di perplessità interpretative circa le norme che prevedono<br />
obblighi e quelle che ne disciplinano l’inosservanza.<br />
La proporzionalità reclama che la sanzione sia commisurata alla violazione secondo<br />
criteri di ragionevolezza, tenendo conto della gravità del danno o del pericolo per l’erario.<br />
La proporzionalità richiede altresì che non siano previste sanzioni significativamente<br />
diversificate per violazioni espressive del medesimo disvalore, attinenti a norme che disciplinano<br />
tributi diversi. Allo stesso modo va evitato che il sistema sanzionatorio, in presenza del medesimo<br />
danno o pericolo per l’erario, si presenti più rigido per talune categorie di contribuenti (ad esempio,<br />
imprenditori e professionisti) rispetto ad altre, quasi che la punizione debba essere più intensa in<br />
relazione alla presunta maggiore attitudine all’evasione.<br />
— 208 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Un apparato sanzionatorio carente dei requisiti di organicità, omogeneità e<br />
proporzionalità, rischia di porsi in contrasto con i principi di capacità contributiva e di uguaglianza<br />
previsti dagli artt. 3 e 53 della Costituzione.<br />
La condizione di incertezza, poi, non risponde alle aspettative riconducibili al principio di<br />
riserva di legge di cui all’art.23 della Costituzione<br />
L’attuale apparato delle misure punitive in materia fiscale, per la molteplicità delle<br />
distorsioni che lo caratterizzano, non è configurabile come sistema.<br />
Per diventarlo, occorre riconoscerne la specialità, anche a livello processuale, rispetto ad<br />
altri apparati sanzionatori e inserire in un unico testo normativo, al fine di un più agevole<br />
coordinamento, la disciplina generale delle misure punitive amministrative e penali.<br />
E’ auspicabile, per concludere, che si proceda all’armonizzazione dei sistemi sanzionatori<br />
dei diversi paesi dell’Unione Europea: solo così potrà darsi anche una spinta all’armonizzazione dei<br />
sistemi tributari.<br />
— 209 —
PRINCIPIOS, DERECHOS Y GARANTIAS CONSTITUCIONALES DEL<br />
REGIMEN SANCIONADOR TRIBUTARIO<br />
VICENTE OSCAR DÍAZ<br />
Profesor Emérito de Derecho Fiscal<br />
de la Universidad de Buenos Aires<br />
SUMARIO: I. Introducción.—II. Principios aplicables.—a) Delitos tributarios.—b) Evolución en el<br />
tratamiento del fraude tributario.—c) Principios básicos.—d) Los principios del derecho penal en<br />
su conexión al derecho tributario.— III. Infracciones no criminalizadas.—Conclusión<br />
I. INTRODUCCIÓN<br />
Esta ponencia está referida en especial a los principios garantistas constitucionales que se<br />
deben aplicar a la sistemática sancionadora, tanto criminalizada como administrativa, algunos de los<br />
cuales tienen plena vigencia en Latinoamérica, otros lamentablemente no, y su comparación en casos<br />
puntuales con la jurisprudencia de los Estados Unidos de Norte América, en cuyo alcance se citarán<br />
decisiones judiciales de los máximos tribunales interpretando la problemática de esta convocatoria.<br />
II. PRINCIPIOS APLICABLES<br />
A) Delitos tributarios<br />
La evolución jurisprudencial en la República Argentina ha llevado al análisis de que toda<br />
política criminal requiere indagar en los presupuestos básicos de racionalidad en que aquella se<br />
asienta, más si se trata de criminalizar conductas que la doctrina califica dentro de los delitos no convencionales<br />
1 .<br />
Si asigno importancia, e insisto en la precitada racionalidad, lo hago basado en la experiencia<br />
de criminalización tributaria que se observa en determinados países miembros del Instituto Lat i-<br />
noamericano de Derecho Tributario, lo cual resulta sumamente ilustrativo para extraer conclusiones.<br />
La prudencia del legislador, no traspasando los límites que justifican la sanción criminal,<br />
y buscando tan solo la rehabilitación de las conductas disvaliosas, deben ser reglas a adoptar como<br />
premisa fundamental.<br />
1<br />
Criminalización de las infracciones tributarias , Vicente Oscar Díaz, Editorial Depalma, Buenos Aires,1999.<br />
— 210 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
B) Evolución en el tratamiento del fraude tributario<br />
Son totalmente distintas las condiciones socio-políticas, y en especial, de política criminal<br />
que imperan en el mundo actual, con relación al tratamiento del fraude fiscal que, las que imperaban<br />
o se merituaban al momento que, por antaño, Jornadas del Instituto Latinoamericano de Derecho<br />
Tributario se ocuparon de dicho tema; teoría que luego fue remozada en el año 1998 en las mismas<br />
Jornadas celebradas en Portugal.<br />
La evolución que preanuncio, imposible de ignorar, me lleva a un enfoque renovado de la<br />
problemática penal tributaria, donde los institutos del derecho penal aparecen después de verificada<br />
una situación tributaria-aduanera disvaliosa, para conexarse a esto último y formular al unísono la<br />
dogmática penal tributaria, en tanto que la conducta, por la dimensión de su peligrosidad, merezca<br />
realmente reproche.<br />
Pero no se puede ignorar, para merituar el alcance de dicha peligrosidad, el contraste<br />
que significa el hecho que, en forma paulatina, se produce en la actualidad, como resulta ser el fenómeno<br />
de discriminalizar una amplia gama de delitos comunes, como nueva tendencia penal mundial,<br />
contra la creciente criminalización de las conductas tributarias que se observa, muchas veces, sin<br />
razón suficiente, en los cánones del derecho penal.<br />
Bajo esta premisa, teniendo presente lo señalado en el párrafo anterior, intento fijar premisas<br />
que sean compatibles con el orden constitucional a fin de establecer un patrón que justifique o<br />
rechace la criminalización tributaria.<br />
Desde ya estoy anticipando, lo que se verá reflejado en mi cometido, que presto la debida<br />
atención a los principios constitucionales que hacen a su vigencia irrestricta dentro del campo del<br />
derecho represor, como lo postulan los criterios garantistas que emanan de la doctrina más calificada<br />
2 ; y también tengo en cuenta dichos principios cuando los mismos manifiesten la improcedencia de<br />
tipos penales desproporcionados, incluso en la vía de las sanciones administrativas.<br />
El Dr. Jorge Damarco, Juez de la Cámara Federal de la Capital Federal de la República<br />
Argentina, entre otros, hace un credo de la vigencia intransable de los principios constitucionales del<br />
derecho y proceso penal, del respeto a dichos principios, y como los mismos deben ser observados<br />
en la justa configuración de la criminalización tributaria y del derecho sancionador administrativo, todo<br />
lo cual, a mi entender, debe ser receptado por este evento.<br />
Mas aún, efectúa una defensa irrestricta de principios supra constitucionales, como<br />
resultan ser los Tratados Internacionales en la parte aplicable al juzgamiento de conductas tributarias,<br />
lo que también debe merecer la debida atención de esta convocatoria.<br />
Así corresponde acoger porque si bien la Administración Tributaria dispone de un. poder<br />
importante para cumplir el cometido a su cargo y evitar fraudes, no existe antimonia entre fiscalidad y<br />
derechos del hombre, donde estos últimos tienen como objetivo intransable preservar equitativamente<br />
a los ciudadanos en el juego de los principios individuales, como representan ser, la propia dignidad<br />
humana.<br />
No es en vano que en la República Oriental del URUGUAY se califica el delito tributario<br />
como aquella violación del orden jurídico en materia tributaria que, definido por la ley, se encuentra<br />
castigado con penas privativas de libertad u otros derechos consagrados constitucionalmente.<br />
2<br />
Horacio García Belsunce Derecho Penal Tributario Depalma, Buenos Aires, Argentina.<br />
— 211 —
Por lo tanto es imposible reputar la deuda tributaria insatisfecha como una condición objetiva<br />
de punibilidad. Si afirmo que ello es delicado, mi tesis encuentra sustento comparativo en el<br />
Código Federal de Impuestos de los Estados Unidos de Norte America cuyo articulo 7201(IRC) al<br />
tipificar la evasión tributaria –tax evasión– indica que “la falta de pago de un tributo por si sola no es<br />
suficiente para establecer que el sujeto ha incurrido en una acción disvaliosa, y que la presentación<br />
de una declaración falsa necesita evidencia afirmativa de intención de no pagar”.<br />
Algunos países de Latinoamérica se han adherido a la tesis que postula el artículo 148<br />
del Proyecto de Código Tributario del Centro Interamericano de Administradores Tributarios 3 el cual<br />
define el delito tributario como la amenaza o daño del patrimonio fiscal mediante el incumplimiento<br />
doloso o culposo de las obligaciones tributarias, es decir, que en cuanto a la intencionalidad da por<br />
configura la conducta punible por el dolo y además por la existencia de negligencia grave, supuesto<br />
de los delitos culposos.<br />
Empero, no se puede tomar a la ligera el dolo como una determinación de voluntad criminal<br />
4 , visto que en materia de culpabilidad penal "el debía saber" no es jamas suficiente para integrar<br />
el saber y conocer real y efectivo, exigido como contenido del dolo.<br />
Ante esta alternativa debo adelantar opinión mayoritaria acerca que la punición tributaria<br />
por la punición misma es tan solo terror penal.<br />
Tampoco creo que es idóneo reconstruir la persecución penal tributaria bajo signos de<br />
terror administrativo, habida cuenta que cabe hacer una reflexión acerca de si ello traduce la esencia<br />
del debido proceso de ley.<br />
Dicha reflexión no es otra que tener presente que no se puede caer en la arbitrariedad<br />
cuando se pretende sostener que basta apelar a la política criminal para saciar los fines recaudatorios<br />
del Estado.<br />
Se debe recordar que no existe un Estado absoluto erigido en fin en si mismo donde la<br />
pena es un instrumento tendencialmente ilimitado de sometimiento de los súbditos, porque de así<br />
aceptarse, lamentablemente deberíamos admitir que lo que se pretende es instalar el “terror penal” 5 .<br />
La tesis del “terror” poco favor hacen a la vigencia del Estado Democrático de Derecho,<br />
más cuando de ello pueden converger condenas como ejemplo del “terror penal” y no como muestra<br />
de un país civilizado.<br />
Lamentablemente, el “terror penal” es un arma de permanente utilización de las Administraciones<br />
tributarias 6 ; Administraciones que han calcado sus procedimientos de países no democráticos.<br />
Cuando hago alusión a la prioridad constitucional, lo efectuó porque las Cartas Magnas<br />
tienen por objetivo asegurar los beneficios de la libertad, donde aparecen de un modo manifiesto y claro<br />
de ilegalidad e ilegitimad el actuar de la autoridad pública bajo los cánones de terror que menciono.<br />
3<br />
Centro Interamericano de Administradores Tributarios -CIAT-España, Francia y Alemania tienen misiones permanentes en el<br />
mismo.<br />
4<br />
5<br />
6<br />
Francisco Muñoz Conde Teoría general del delito Tirant lo Blanch, Valencia, España.<br />
El autor español Pérez Royo es el mejor exponente del término “terrorismo penal”.<br />
La legislación de Perú es un ejemplo de ello en su aplicación, donde se ha repudiado, en la mayoría de los casos, el perfil<br />
subjetivo que integra la teoría del delito.<br />
— 212 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Por ello ya anticipo que no es posible olvidar que en el procedimiento penal tiene excepcional<br />
relevancia y debe ser siempre tutelado “el interés público que reclama la determinación de la<br />
verdad en el juicio”, ya que aquél no es sino el medio para alcanzar los valores más altos: la verdad y<br />
la justicia 7 .<br />
Giovanni Conso explicita con una crudeza inusual que por ante los procesos penales tributarios<br />
se alza un momento dramático de crisis de justicia, no solo de punto de vista científico y cultural,<br />
sino en la confusión que se incurre aceptando en el mismo vías administrativas impropias que<br />
crean procesos contra legem 8 . Este criterio se reproduce con bastante frecuencia en la jurisprudencia<br />
de la República de Ecuador.<br />
En realidad, intentaré formular principios adecuados de criminalización tributaria donde<br />
no se tendrá en cuenta la deuda fiscal sino el despliegue de conducta disvaliosa relevante en la formulación<br />
de los hechos tributarios protegidos.<br />
Por ello para esta convocatoria no es válida la premisa que, no importa saber tanto si lo<br />
prohibido lo está realmente, como darle preeminencia al “castigo”.<br />
Si se pretende que la ley penal elimine la infracción fiscal se acabará castigando cualquier<br />
incumplimiento de los deberes tributarios con graves penas de prisión, convirtiendo al fin y al<br />
cabo la ley represiva en un instrumento de terror tributario.<br />
En cambio, y en la hipótesis de transitar por un Estado pleno de derecho, ello busca la<br />
limitación jurídica de la potestad punitiva antes que la prevención sin límites del delito.<br />
De resultas, no cabe olvidar que el sistema de derecho penal tributario ha de construirse<br />
a partir de la función del derecho penal en el Estado Democrático de Derecho y el proceso penal adecuarse<br />
expresamente a dicha premisa.<br />
Ergo, la función del derecho penal aparece como una función de prevención limitada. Este<br />
concepto adquiere, así, una función limitadora del ius puniendi que aleja el peligro de una ampliación<br />
antiliberal de la intervención jurídica-penal.<br />
Sin embargo, a fines de 1998, existía en Brasil una utilización abusiva del derecho penal<br />
que contraría los principios de mínima intervención a que aludo ut-supra, y sobre todo en la aplicación<br />
del principio de subsidiaridad penal.<br />
El caso de Bolivia es distinto. El hecho que dicho país es un Estado pluricultural, ello dificulta<br />
excesivamente la adopción de una política criminal única, puesto que las “costumbres” tribut a-<br />
rias y los valores axiológicos de cada una de las “culturas” involucradas, estatus sociales, económicos<br />
e idiosincrasias regionales son distintas, definiéndose de esta manera una tutela moral propia de cada<br />
región.<br />
De lo que antecede puedo extraer que la ”defensa del ordenamiento jurídico” por intermedio<br />
de la criminalización tributaria no es tan solo un problema de prevención especial, sino de la<br />
valoración de la gravedad del hecho, teniendo presente para ello, la posible existencia de normas<br />
dudosas en el cont exto legal, entre uno de los supuestos a tener en consideración, a los fines de definir<br />
la política criminal.<br />
7<br />
8<br />
US Court Stone vs. Powell, 428 US 465,1976.<br />
Nuovi profile nei raporti e processo penale, Associazione fra gli studiosi del proceso penale, Giufrre Editore, Milano, Italia.<br />
— 213 —
Estoy afirmando, que la interpretación del derecho penal tributario se encuentra vinculado<br />
a decisiones valorativas contenidas en el ordenamiento constitucional. Por consiguiente, el sentido<br />
de los preceptos penales se debe establecer, en la medida que ello sea consentido por su tenor literal<br />
mediante una interpretación conforme a la Constitución de manera tal que su aplicación se mantenga<br />
en el marco de la ley fundamental.<br />
C) Principios básicos<br />
Es conocido que un sistema fiscal eficiente exige no solo el diseño óptimo de los componentes<br />
impositivos, sino también la aplicación efectiva de los tributos que lo componen, para lo cual es necesario<br />
aislar al mínimo el fraude, investigando cuales son las determinantes de las conductas evasoras.<br />
Durante todo esta exposición tendré presente que los problemas que ocupan la criminalización<br />
de las infracciones tributaria se basan en el difícil e inexcusable ensamble del sector jurídico tributario<br />
y del penal respectivamente, y de cuya interdependencia se derivan los propios tipos penales.<br />
Por otra parte doctrina calificada de la República Oriental del Uruguay, hace notar una<br />
circunstancia de enorme peso en la fase aplicativa de los delitos tributarios. Ello es que, aún en aquellos<br />
casos en los cuales la norma hace una descripción típica de la conducta penada, normalmente<br />
lleva implícito conceptos de neto cuño tributario.<br />
Puedo informar que en la República Argentina al comienzo del dictado de la ley 23.771<br />
(año 1990), en el juzgamiento de delitos tributarios no se aplicó el principio de intervención mínima<br />
del derecho penal, cosa que luego fue atemperada, llegándose por consecuencia a la aplicación del<br />
precepto de legalidad, principio de hecho y del bien jurídico protegido; culpabilidad, proporcionalidad,<br />
el sistema causalista y finalista; concepto de acción, los elementos del dolo, teoría del error en el derecho<br />
penal, la antijuridicidad y el tipo, el iter criminis, la comisión por omisión,la omisión de hacer, el<br />
peligro concreto, el abstracto, y sobre todas las cosas distingue el fraude civil del fraude penal, todo<br />
ello en el marco del debido proceso de ley que consagra el artículo 18 de la Constitución Nacional.<br />
Sin embargo, en mas de una ocasión la Administración Tributaria, ha incurrido en la crisis<br />
de la tendencia estatal de considerar inmersas en la vía penal todos los actos que no suponen una<br />
colaboración activa y eficaz con la Administración Tributaria, supuesto que es descartado en su aplicación<br />
absoluta por Enrique Ramos Mejía 9 .<br />
Por vía de dicha tendencia, se atribuye en esta instancia al sistema represor, en la usual<br />
expresión de Ennio Amodio 10 , una función promocional de la colaboración tributaria sin cons iderar que<br />
muchas de las conductas tenidas por "disvaliosas" no amenazan o lesionan en grado mínimo el ordenamiento<br />
fundamental.<br />
La evolución jurisprudencial de la República Argentina muestra que la sanción penal tributaria<br />
debe limitarse como recurso en relación a las violaciones muy graves y peligrosas no debiendo<br />
incluirse en su ámbito las de mínima relevancia. La Corte Suprema de Justicia de la Nación en la<br />
causa “GODOY s/clausura”, revoca la sanción de clausura del establecimiento comercial, en atención<br />
que la infracción tributaria imputada a dicha persona es una infracción de bagatela con lo cual surge<br />
que, la necesidad del auxilio penal solo procede para el caso de hechos graves.<br />
9<br />
"Economía y derecho penal" Separata n. o 26 año XXXIII de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos<br />
Aires.<br />
10<br />
Evasione fiscale e repressione penale-Atti del Convegno di Torino-Cedam, Padova.<br />
— 214 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
En la República Oriental del Uruguay, a la luz de su ordenamiento constitucional se enfatiza<br />
en el principio de trascendencia donde su sentido proviene de la misma importancia del derecho<br />
penal como sancionador de un mínimo ético, lo cual hace criticable la penalización de conductas que<br />
no configuran una grave transgresión a los bienes jurídicos que la sociedad aprecia.<br />
Va de suyo que las garantías constitucionales, tanto de Uruguay como Argentina, a título<br />
de ejemplo se inscribe en los principios del derecho penal moderno y apuntan a una definición precisa<br />
donde el hecho nimio es intrascendente, porque no tiene entidad suficiente como para motivar el castigo<br />
y por ende no conmueve a la ley penal 11 .<br />
La doctrina de la República de Ecuador, sostiene que, cuando el legislador insiste en<br />
sancionar el mismo hecho con penas que no son uniformes, provoca una conducta que reacciona de<br />
diferente manera y hace que el propósito de la ley fracase.<br />
A su turno la doctrina de la República de Venezuela, se inscribe en la tesis que la criminalización<br />
tributaria solo se justifica eventualmente sobre las infracciones más graves y especialmente<br />
a los hechos criminalizados por el derecho penal común, recordando al efecto que la propia<br />
naturaleza del derecho penal indica que solo debe intervenir como última “ratio”, es decir postulando<br />
la no criminalización de infracciones fiscales que son mas eficazmente reprimidas a través de medidas<br />
administrativas más flexibles.<br />
Donde aparece una crisis es en las legislaciones penales tributarias de Latinoamérica es<br />
en aquello que en casi ninguna de ellas ha recogido las corrientes modernas del pensamiento penal<br />
alemán en lo referente a la liberación de pena por el arrepentimiento activo postdelictual.<br />
Toda la legislación Latinoamericana sigue el principio “societas delinquere non potest”,<br />
contrario a la regulación penal de los Estados Unidos de Norte América. Empero en un caso de excepción,<br />
el Código Aduanero Argentino en la represión del contrabando –art. 876– dispone como<br />
pena la disolución de la persona jurídica participante en el ilícito 12 .<br />
Como bien se sostuviera en las V Jornadas Luso Hispano-Americanas de Estudios<br />
Tributarios, no puede elevarse a la categoría de delito la infracción tributaria, mientras el sistema<br />
tributario no responda a los postulados de justicia social en sus principios de legalidad, generalidad<br />
de la imposición e igualdad de sacrificio.<br />
D) Los principios del derecho penal en su conexión al derecho tributario<br />
En primer lugar es necesario recordar a cada momento que el Estado de Derecho no es<br />
solamente el Estado de una Administración absolutista, sino que el mismo se define como el que<br />
reconoce los derechos fundamentales de los individuos, en especial, cuando se intenta la punición de<br />
delitos no convencionales 13 .<br />
Claus Wilhem Canaris habla en todo momento del necesario equilibrio que debe reinar<br />
en el marco del derecho represor, y hace hincapié en la descripción y tareas de las teorías jurídicas<br />
necesarias que se deben indagar para no caer en excesos 14 .<br />
11<br />
12<br />
13<br />
14<br />
John Rawls Teoría de la justicia, Fondo de Cultura Económica, México, 1993.<br />
Fallo de la Corte Suprema de Justicia en los autos “Wakis Miguel Angel”.<br />
Terminología utilizada por el Profesor Julio B. J. Maier, en la República Argentina.<br />
Función, estructura y falsación de las teorías jurídicas , Civitas, Madrid, España 1995.<br />
— 215 —
Acorde a tan calificado pensamiento científico resulta necesario sin duda, tener presente<br />
a cada instante que, la pena criminal no es ningún bien, por el contrario es un mal, que expresa un<br />
reproche ético-jurídico sobre un comportamiento incorrecto acaecido que, por tanto, tal consecuencia<br />
debe ser considerada en su verdadera dimensión social para no incurrir en excesos punitivos, lo que<br />
converge a postular que solo se debe reprimir una culpabilidad jurídico-penalmente relevante.<br />
Ello no significa que se pueda justificar que, para paliar tales contradicciones, exista un<br />
excesivo apego, por determinado sector judicial, a la aplicación de las instituciones generales de la<br />
dogmática jurídico-penal del modelo de los delitos violentos para juzgar el delito especial tributario, lo<br />
que ha traído el menoscabo de este último con gran mácula constitucional.<br />
Asimismo enfatizo, como lo acentúo al comienzo de este informe, que existe un ámbito<br />
de cuestiones fundamentales de la dogmática penal que están abiertas a la influencia del orden constitucional,<br />
en cuyo alcance no es posible traspasar las fronteras de la Constitución por el mero interés<br />
recaudatorio.<br />
Sobre esto ultimo haré un postulado de las preclaras y permanentes advertencias que<br />
fluyen de la incuestionable pluma de Profesor Académico Dr. Horacio García Belsunce, que desde<br />
vieja data ha priorizado la vigencia irrestricta de las tutelas constitucionales en el campo tributario<br />
global y especial en el penal 15 .<br />
Me apego a García Belsunce, no solo por la coherencia de su pensamiento, sino por lo<br />
estable del mismo, que ha debido soportar el embate de doctrinas circunstanciales teñidas de oscuridad<br />
garantista, y que la brillantez de este autor han doblegado desde la función publica como de la<br />
académica.<br />
Al fijar el esquema legal del delito tributario no puede olvidarse que las circunstancias de<br />
dicho delito, como los delitos aduaneros son regulados por leyes especiales, ello no los excluye de<br />
los principios generales del derecho penal ni de las garantías del debido proceso de ley.<br />
1) Monetización del Código Penal<br />
Algunas legislaciones penales tributarias olvidan su verdadero objetivo y pretenden monetizar<br />
el Código Penal al mejor estilo de una institución bancaria de recaudación de tributos.<br />
La criminalización tributaria no se puede ofrecer a la sociedad como elemento de “caja”,<br />
es decir, que para definir el alcance de la misma deben existir razones de fundada identidad, porque<br />
no es posible asignar al derecho penal el rol de monetizar la vida en sociedad para que el Estado<br />
recomponga sus finanzas a cualquier trance.<br />
Por dicho camino el derecho tributario aparece desplazado del eje central de toda su razón<br />
de ser-el tributo-y solo pone su afán en un momento concreto llamado recaudación.<br />
Siguiendo esta línea de pensamiento, el derecho penal pasa a ser simplemente un instrumento<br />
recaudatorio de la Administración con una función promocional sobre el sujeto en la asunción<br />
de determinación de los deberes de los propios tributos. Con el avance de los hechos que<br />
preanuncio, lamentablemente, aparece lo que eminentes penalistas denominan "terrorismo fiscal" en<br />
15<br />
Creo muy necesario investigar en las conferencias pronunciadas por este autor en las Academias Nacionales de Derecho y<br />
de Ciencias Económicas respectivamente, donde uno se puede gratificar en el espíritu garantista del Profesor Horacio García<br />
Belsunce.<br />
— 216 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
cuyo alcance ello se entiende a través de una abusiva utilización de reiteradas normas sancionatorias,<br />
en forma especial las de tipo penal, que en este campo resultan aplicadas sin las debidas garantías<br />
para los imputados 16 .<br />
Perú es un ejemplo de esto último en la proliferación de tipos de peligro abstracto, sin el<br />
debido resguardo constitucional. A su turno la legislación inicial penal tributaria de la República<br />
Argentina –ley 23.771–, en su artículo 1° había introducido el delito contable de peligro, el que fue<br />
derogado por la ley posterior 24.769 en razón que toda la doctrina lo entendió como un exceso de<br />
criminalización, dado que el bien jurídico podía protegerse adecuadamente por la vía de la sanción<br />
administrativa.<br />
Para así derogarlo se tuvo en cuenta que la elevación a injusto penal de las infracciones<br />
tributarias se trata en todos los casos de infracciones de contralor fiscal, en cuyo alcance, se había<br />
elevado a la categoría de delitos puros actos de desobediencia sin contenido material que justificara<br />
el merecimient o de pena.<br />
El legislador de la ley 24.769 entendió sabiamente que resultaba inconstitucional la presunción<br />
del ánimo de defraudar que se pretendió corporizar en las anomalías contables según el texto<br />
de la ley 23.771,bajo el principio de la llamada obstruc ción al principio de verificación tributaria.<br />
Toda la discordia interpretativa administrativa aún que se tiña de repente de indebido<br />
contenido criminal, ello de manera alguna puede justificar que el derecho penal satisfaga sus auténticos<br />
fines, salvo que estos últimos se justifiquen por cualquier medio.<br />
Las tesis que introducen una consideración especial de lo que se debe entender por el<br />
riesgo permitido en derecho penal 17 sobre las conductas tributarias, suelen contener definiciones de<br />
los perfiles de conceptos jurídicos ajenos a nuestra sistemática; los que por la generalidad se adosan<br />
a contrapelo de esta ultima para estructurar una singular teoría del delito, que, peca de pagar el principio<br />
de certeza.<br />
Tal singular ideología obliga en realidad a investigar si el sujeto imputado carecía de voluntad<br />
lesiva, y sobre todo, donde la conducta desplegada recaía sobre un objeto lícito 18 .<br />
Desde ya preanuncio que no se puede incurrir en la contradicción de una sociedad organizada<br />
bajo los cánones garantistas con aquella que hace de la ética jurídica un presupuesto secundario,<br />
o para ser más precisos, de una persecución penal alimentada por otros fines que los debidos.<br />
Por lo tanto estamos por ante la presencia de una urgencia jurídica que enfrenta dos posiciones,<br />
donde el resultado justiciable, bien entendido, debe prevalecer en el resguardo de garantías<br />
constitucionales .<br />
Pero dicha prevalencia es requisito fundamental para poner coto a los privilegios en que<br />
se ampara la Administración en los procesos penales, que, con sus abusos se suelen inundar los<br />
Tribunales, y se traducen en una injusticia de fondo, que tienen por objetivo no disimulado agotar a<br />
los denunciados sobre la base de la extraordinaria duración de los procesos que les toca sufrir 19 .<br />
16<br />
Giuseppe Giuliani en su obra "Violazioni e sanzioni delle leggi tributarie", Giuffre. Milano, 1986, efectúa una tipificación del<br />
concepto "imputado" en el derecho represivo comparado.<br />
17<br />
18<br />
19<br />
José Manuel Paredes Castañon “El riesgo permitido en derecho penal”, Ministerio de Justicia, España, Publicación Oficial.<br />
Caso concreto de la evitación de impuestos mediante planeamiento fiscal.<br />
Vicente Oscar Díaz “La seguridad jurídica en los procesos tributarios” Depalma, Buenos Aires, Argentina”.<br />
— 217 —
En este aspecto es jurisprudencia constante y pacífica de la Corte Suprema de Justicia de<br />
mi país que si los tribunales pudieran limitar sin término la decisión de los casos, los derechos podrán<br />
quedar indefinidamente sin su debida aplicación, con graves e injustificados perjuicio de quienes los<br />
invocan y vulneración de la garantía constitucional de la defensa en juicio y presunción de inocencia 20 .<br />
Todo ello sin entrar en discusión sobre la legitimidad de las llamadas leyes penales en<br />
blanco, pues es evidente que en el delito tributario los bienes jurídicos protegidos únicamente pueden<br />
resultar delimitados y definidos mediante normas no penales, y por lo tanto es impensable una infracción<br />
al ordenamiento penal sin la previa y coetánea conculcación de una ley tributaria que configure la<br />
realidad protegida 21 .<br />
2) Principio de intervención mínima del derecho penal<br />
En una sociedad democrática, los objetivos básicos del derecho penal es la protección<br />
eficaz de ciertos valores e intereses fundamentales de orden social, que cuentan con un amplio y<br />
significativo consenso comunitario, pero no corresponde al derecho penal la asignación de otras funciones<br />
que pueden estar debidamente cubiertas y protegidas por las restantes ramas del derecho 22 .<br />
Luis Rodríguez Ramos enseña que es evidente que no merece la pena ni debe acudirse<br />
al derecho penal para defender un bien jurídico previamente defendido y previamente configurado en<br />
otro ámbito jurídico, si en dicho ámbito no se han agotado las posibilidades de protección 23 .<br />
La República Argentina al dictar la ley penal tributaria del año 1990 no había agotado en<br />
la vía administrativa tal protección, en especial en los casos de delitos de peligro incorporados al ordenamiento<br />
represivo.<br />
Si bien estoy conteste que, lo que el derecho penal tiene por objetivo es limitarse a tut e-<br />
lar “bienes jurídicos” de real identidad 24 , también estoy convencido que varias legislaciones latinoamericanas<br />
de represión tributaria son dicotómicas sobre el alcance del propio concepto, el sustrato<br />
fáctico del bien jurídico, su función dentro del sistema jurídico-penal y su posible trascendencia para<br />
la critica del mismo 25 .<br />
No obstante lo que debe quedar en claro es que el bien jurídico cumple una función sistemática<br />
innamante al sistema penal y una función legitimadora trascendente de es te ultimo.<br />
Ello no importa desconocer que para legitimar el injusto penal, en especial en el campo<br />
tributario, se deben considerar las condiciones concretas de cada país a la época en que se dicta la<br />
criminalización y a los enfoques que se otorgan a la reprimenda para desnudar su matiz ideológico<br />
que en mas de una ocasión es antagónico a preceptos básicos.<br />
Sabemos que la vida, integridad personal, así como la libertad aparecen y coinciden como<br />
bienes jurídicos desde el punto de vista constitucional que requieren protección penal y a los cuales<br />
el Estado les debe prestar la debida tutela.<br />
20<br />
21<br />
22<br />
23<br />
24<br />
25<br />
“Administración Nacional de Aduanas s/denuncia de contrabando” fallo del 28-9-93.<br />
Vicente Oscar Díaz, Ensayos de derecho penal tributario, Errepar, Buenos Aires, Argentina.<br />
Hans-Heinrich Jescheck, Tratado de derecho penal cuarta edición, Editorial Comares -Granada, España.<br />
Los fraudes del IVA, Hacia un derecho penal económico europeo. Universidad Autónoma de Madrid, España.<br />
Luis Iglesias Pujol, La Hacienda publica como bien jurídico protegido. Bosch, Barcelona, España.<br />
Maurach y Zipf, Derecho Penal parte general, Tª 1, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1994) 7. a Edición.<br />
— 218 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Otro sector del derecho penal más amplio, que tiene por objeto bienes jurídicos instrumentales<br />
requiere para recurrir a su tutela penal, que se produzca un consenso al respecto en forma<br />
de desaprobación generalizada de la conducta, y solo dicho consenso puede ser excepcionalmente<br />
sustituido por el legislador cuando existen razones valederas para ello ajeno a otros fines que no<br />
sean de dogmática penal pura; es decir que si det ermina una conducta de daño social en forma empírica,<br />
la misma debe complementarse con el principio de proporcionalidad.<br />
Agrego un párrafo adicional sobre el principio de proporcionalidad. Ello nos está indicando<br />
que toda política de criminalizar las conductas tributarias no puede estar fundada en normas de<br />
punición excesiva con relación a la identidad del propio hecho disvalioso, es decir, se debe adecuar la<br />
conminación de una sanción a la gravedad de la violación de la ley tributaria 26 .<br />
Si lo expreso de es ta manera ello se corresponde porque cada día aparece mas a la óptica<br />
del descubrimiento que los bienes jurídicos no existen como tal automáticamente 27 , sino que son<br />
producidos mediante conceptos normativos, de creación artificial y que a veces son manipulados y<br />
pervertidos en sus elementos esenciales 28 .<br />
En algunos casos la legislación punitiva de la República Argentina no escapa de dichos<br />
males, lo que es remediado con posterioridad por la jurisprudencia constitucional.<br />
Lo que afirmo en el párrafo anterior se ha debido en razón que en mi país se ha pretendido,<br />
a los comienzos de la década del noventa, que a través de leyes extrapenales el derecho penal<br />
actúe como autentico motor del cambio social. A partir de ese momento empezamos a advertir que, la<br />
represión había comenzado con un mal signo, dado que la misión del derecho penal es reafirmar el<br />
consenso social preexistente y no concitarlo ni promoverlo 29 .<br />
Estoy indicando que la intervención penal debe ser siempre una intervención esencialmente<br />
limitada, donde debe preocupar mucho más la delimitación de sus presupuestos para aventar<br />
todo vestigio de despotismo, razón por la cual se debe bregar para la racionalización del derecho<br />
penal, en especial en el campo de la punición tributaria.<br />
Concuerdo con Manuel Tejerizo López que no toda violación de las normas puede agruparse<br />
entre los ilícitos, porque ha calado en la conciencia jurídica actual la aplicación del principio de<br />
proporcionalidad en el derecho penal.<br />
No se puede soslayar que la aplicación indebida, desmedida e irracional del derecho penal<br />
se presenta como un ataque a la dignidad de la persona y en consecuencia ello traduce una<br />
afrenta a los derechos inviolables que son inherentes al ser humano y que tienen tutela constitucional.<br />
Esta protección de la ley penal se traduce en que es exigible una exacta tipificación como<br />
delitos de los atentados a aquellos valores superiores, o al menos de los atentados mas graves 30 .<br />
En dicho alcance, la actuación en defensa de los mismos que constituya o que pueda constituir<br />
delito debe gozar de un trato penal que posibilite llegar a la exención de la responsabilidad penal.<br />
26<br />
27<br />
28<br />
29<br />
Vicente Oscar Díaz, Ensayos de derecho penal tributario, obra antes citada.<br />
Eduardo Aguirre Obarrio citado por Teresa Gómez –Derecho Tributario– tomo X, pagt. 389, República Argentina.<br />
Bien jurídico y estado social y democrático de derecho Hernan Hormazabal Malaree, PPU, Barcelona, España.<br />
Derecho Penal parte general Emilio Octavio de Toledo y Ubieto Susana Huerta Tocildo Editor Rafael Castellanos, Madrid,<br />
España.<br />
30<br />
Jesús González Pérez, La dignidad de las personas , Civitas, España.<br />
— 219 —
Para ser más comprensible, como lo afirman autores de indiscutible prestigio, se tiene<br />
que tener presente que, cuando el derecho penal en la descripción de los tipos se refiere a contenido<br />
de otras disciplinas jurídicas, como es en el presente caso el derecho tributario, debe recurrirse a la<br />
interpretación de este último, que resulta a la interpretación de mayor operatividad puesta en manos<br />
de la Justicia 31 , y en forma primordial para determinar si en realidad la figura jurídica esta descripta<br />
como tal en el ordenamiento tributario.<br />
3) Principio de culpabilidad<br />
El gran avance jurisprudencial de la República Argentina, en el juzgamiento de las infracciones<br />
y delitos tributarios aparece con el decisorio “Parafina del Plata” donde la Corte Suprema<br />
de Justicia valora sobre el tipo objetivo de punibilidad, la conducta desplegada por el encartado. Antes<br />
de dicha sentencia se había asomado al panorama nacional igual criterio en la causa “Zielli”.<br />
Es por ello que tenemos que empezar por distinguir el derecho penal “accesorio” que<br />
subyace en la reprimenda tributaria en la usual expresión de Tiedemann 32 del derecho penal ordinario<br />
que pregona con énfasis el Profesor argentino Dr. Pablo Medrano 33 , a fin de no prescindir de las correspondientes<br />
referencias del derecho constitucional y del derecho administrativo, pero respetando<br />
en todos los casos las garantías propias del derecho penal general.<br />
Si hago mención al reenvío al derecho constitucional ello encuentra razón, en vista que<br />
muchas veces los tipos son de formalización demasiado amplia o ambigua en las leyes penales especiales<br />
que no cumplen el rol de garantía que exigen los valores constitucionales.<br />
Parafraseando al maestro Sebastián Soler 34 se puede afirmar que la misión de la pena<br />
en realidad no es realizar justicia, sino que tiene por objetivo algo mas modesto, lo que se manifiesta<br />
como una triste necesidad para evitar en lo posible la comisión de delitos.<br />
Ello requiere ponderar para comprender debidamente su función es si las penas que<br />
proyecta el sistema represor tienen en cada supuesto la identidad tan absoluta de conducta antisocial<br />
que se haga merecedor de la reprimenda en la forma dispuesta por el legislador.<br />
Debe llamar la atención en primera instancia el reformismo penal que se puede concentrar<br />
en algunos supuestos de la criminalización tributaria donde sus escalas penales a veces resultan<br />
excesivas en comparación con otros delitos que, pese a su peligrosidad, y que inciden en forma cotidiana<br />
en la estadística criminal, son tratados con mas benevolencia por el Código Penal 35 .<br />
Esta advertencia debe ser siempre considerada para quienes incursionen tratando de interpretar<br />
la problemática del delito tributario tal como se presenta en el positivismo.<br />
José Díaz Ortiz, Norberto Marconi “Errepar, Doctrina Tributaria, n. o 181, pag. 803,tº XV, República Argentina.<br />
Hacia un derecho penal económico europeo, Universidad Autónoma de Madrid, Edición del Boletín Oficial del Estado, Madrid,<br />
España.<br />
31<br />
32<br />
33<br />
Delitos tributarios, bien jurídico y tipos legales, Delitos no convencionales , Ediciones del Puerto, Buenos Aires, Argentina,<br />
1994.<br />
34<br />
35<br />
Derecho penal argentino, TEA, Buenos Aires”.<br />
“Antinomias penales y medición de la pena” Roberto Chimeri Sorrentino, Gaceta del Foro, año 80 n. o 3746; España.<br />
— 220 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Pero sobre todas las cosas hago énfasis como mención especial a la vigencia del principio<br />
de culpabilidad en razón que es necesaria la existencia del elemento subjetivo para considerar<br />
configuradas tanto los delitos tributarios como las infracciones administrativas.<br />
Con relación a estas últimas, y con apego al orden constitucional, en la mayoría de los ordenamientos<br />
latinoamericanos se pone un decidido acento en la necesaria culpabilidad del sujeto<br />
infractor, lo que da lugar a la ausencia de responsabilidad cuando se ha actuado con la debida diligencia.”<br />
El principio penal de la culpabilidad que subrayo en este apartado nos introduce en una solución<br />
digna de considerar, la que se basa en permitir adecuar la pena al grado correspondiente de<br />
culpabilidad, autorizando al Juez a tomar en consideración el error como liberador de la conducta<br />
disvaliosa.<br />
Es decir, la teoría de la culpabilidad concibe el dolo como dolo de la realización del hecho<br />
y la conciencia de la antijuridicidad como un elemento de la culpabilidad autónomo separado<br />
del dolo.<br />
Ello me permite definir a la culpabilidad como la realización a sabiendas y voluntaria del<br />
hecho típico y antijurídico cometida en dicho grado si el autor conoce el carácter antijurídico de esta<br />
realización del tipo y realiza libremente la acción prohibida.<br />
Se puede observar que en la evolución jurisprudencial de Argentina, Uruguay, Brasil, Chile<br />
entre otros países, el requisito de culpabilidad sigue siendo imprescindible, y el que mismo tiene<br />
rango constitucional al estar consagrado a través del principio de personalidad en el Estado de<br />
Derecho.<br />
Debo advertir que con relación a la llamada infracción del deber de cuidado en la República<br />
Argentina se la enjuicia desde una doble perspectiva, es decir, en primer lugar se atiende al deber<br />
“objetivo” de cuidado, el cual toma en consideración el deber generalmente exigible, esto es, el<br />
que los hombres en abstracto pueden normalmente observar.<br />
Pero junto a ello, a nivel constitucional, desde una perspectiva subjetiva, se atiende a las<br />
peculiares características y capacidades del autor concreto, con el objeto que la desigualdad entre<br />
las personas pueda ser convenientemente valorada.<br />
Va de suyo que la indagación entre las condiciones personales del autor permite resolver<br />
sobre el grado de diligencia debida y sobre la posibilidad de aquél de prever y evitar el resultado<br />
dañoso.<br />
Por lo tanto, está arraigado en varios de los países de Latinoamérica que la culpabilidad<br />
en materia tributaria debe ser probada por el acusador –la Administración– debido a la vigencia constitucional<br />
del principio de la presunción de inocencia.<br />
4) Principio acusatorio<br />
En un Estado de Derecho-Argentina lo es - se presta debida atención al principio acus a-<br />
torio, que si bien hace a la esencia de las normas procesales ello empero debe ser interpretado en su<br />
verdadera dimensión atendiendo que, la clásica actuación del “derecho de penar” del Estado se la<br />
debe valorar, en un sistema contemporáneo democrático, con las protecciones proces ales inherentes<br />
a la misma.<br />
— 221 —
Si el principio de legalidad determina las condiciones, a través de las cuales se inicia y<br />
finaliza el proceso penal, el binomio acusatorio-inquisitivo tiene la virtualidad de indicar mediante que<br />
distribución de roles y bajo que condiciones se realizara el enjuiciamiento del objeto procesal penal.<br />
De esa forma se debe sostener sin la menor claudicación, porque el principio acusatorio<br />
también hace a la dignidad de la persona en el proceso penal. Perú, en el campo tributario, mues tra<br />
una crisis manifiesta.<br />
Pese que en forma paulatina se han ido conquistando en Latinoamérica garantías elementales,<br />
ofreciendo la legislación una regulación del proceso penal que en líneas generales, apunta<br />
a respetar y garantizar dicha dignidad, también es posible observar una distancia entre la norma y la<br />
realidad que varía en razón del sistema político imperante 36 , donde llega a mediar un abismo en contra<br />
del presunto evasor, lo que solo puede ser revertido si se concreta en forma contundente una<br />
protección jurisdiccional actuando en dicho sentido 37 .<br />
Lo referido en el párrafo anterior esta preavisando que no resulta admisible la atribución<br />
al juzgador de la posibilidad de sancionar infracciones penales en caso de inexistencia de pretensión<br />
acusadora 38 y por consecuencia del propio delito.<br />
Sobre esto Michel Mallet alerta la existencia de desarmonía en la judicatura penal, porque<br />
esta no se puede fundar en una voluntad de fraude probable, sino exigir una voluntad de fraude<br />
indiscutible para considerar una ac usación 39 .<br />
Creo conveniente recordar que "fraude" equivale semánticamente a "engaño" o a "acción<br />
contraria a la verdad o la rectitud"; "defraudación" a "acción o efecto de defraudar" y "defraudar",<br />
siendo palabras polisemica, en cuya acción mas ajustada al caso, a "cometer un fraude" en perjuicio<br />
de alguno", y tomando en consideración que no se trata de resuscitar la vieja prisión por deudas , es<br />
preciso llegar a una conclusión distinta, conforme a lo cual lo relevante, a los efectos punitivos, es<br />
ocultar o desfigurar el hecho tributario o las bases tributarias con el fin de eludir la obligación de satisfacer<br />
determinados impuestos y con la evidente intención defraudatoria cons iguiente.<br />
Aquí entramos en los clásicos problemas de prueba indiciaria y presunción de inocencia<br />
habida cuenta que la denominada prueba de indicios en la mas subjetiva de todas, pues en ella se<br />
hace mas presente el proceso mental del Juzgador que la objetividad de las pruebas directas y a la<br />
postre la inseguridad de la prueba indiciaria es el medio más idóneo para vulnerar la presunción de<br />
inocencia.<br />
5) Principios aplicables del derecho penal ordinario<br />
Los países de América del Sur que han establecido legislaciones criminalizando el delito<br />
tributario, lo han hecho por la generalidad de los casos tomando la función garantista que inspira al<br />
derecho penal liberal; de su sistema procesal que prohibe al órgano decisor realizar las funciones de<br />
36<br />
37<br />
Luis Prieto Sanchis, Problemas de razonamiento jurídico Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España.<br />
Tesis sustentada entre otros por el Dr. Brugo en su calidad de Juez Nacional de Primera Instancia en lo Penal Económico<br />
de la República Argentina sentenciando en la causa “Financiera Bullrich“ Diario La Nacion, 4/7/95.<br />
38<br />
Tesis que en la doctrina comparada esta explicitada por Vicente Gimeno Sendra; Víctor Moreno Catena y Valentin Cortes<br />
Domínguez en su obra Derecho Procesal Penal Tirant lo Blanch Editores, Valencia, España.<br />
39<br />
La repression penale de la delinquance fiscale Montpellier, Francia, 1981.<br />
— 222 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
la parte acusadora, y de la necesaria relación de la pena a la personalidad del autor aparecen tres<br />
caracteres básicos del derecho penal dignos de considerar.<br />
a) El hecho: esto representa el sustracto material sobre el cual actúa la sanción punitiva<br />
que se ha infringido al ordenamiento tributario. Se trata en todos los casos de un hecho tributario o<br />
derivado del mismo.<br />
Sin la existencia del hecho, de inequívoco carácter tributario, la criminalización tributaria<br />
es un sistema de normas que daría vuelta la represión de la libre manifestación del individuo y pasaría a<br />
ser la función de simple instrumento de la realización de la voluntad política de la clase dominante.<br />
b) La personalidad del autor: tiene una relevancia fundamental para la realización como expresión<br />
de la conducta humana, y ello se encuentra reflejado en los términos de la legislación respectiva.<br />
c) La consecuencia penal: es la consecuencia que la norma penal previene contra la<br />
comisión de un hecho ilícito, a contrasentido de otros ilícitos reprimidos bajo la faz infraccional por la<br />
vía administrativa.<br />
En otras palabras, lo antedicho se conjuga para formular el concepto de ilícito como el<br />
comportamiento social indeseado, que se manifiesta como un acto contrario a derecho y por ende<br />
antijurídico.<br />
Llevada dicha definición al campo que nos ocupa veremos que el delito fiscal aparece como<br />
el acto de una persona, positivo o negativo, tentado o consumado, contrario a la ley y sujeto a<br />
pena, por medio del cual la aplicación del tributo es violada en todo o en parte, o también por intermedio<br />
de dicho acto se viola la disposición legal de control, res altado que, en todos los casos,<br />
la violación consiste en la vulneración del reparto jurídico tributario.<br />
Como lo sostiene la doctrina italiana en general, podemos definir el delito tributario como<br />
un delito de tendencia 40 al que se le deben aplicar en su proceso todas las garantías del ordenamiento<br />
constitucional.<br />
6) Conexidad del derecho penal al crimen tributario<br />
El recorrido que antecede nos orienta sobre la necesidad de introducirse en los principios<br />
liminares del derecho penal en su conexión a la criminalización de conductas tributarias para clarificar<br />
el problema bajo examen.<br />
Para ello se ha visto cuan necesario es investigar en las fuentes constitucionales del derecho<br />
penal; la noción específica del delito tributario, el análisis de su perfil material, el objeto del delito,<br />
análisis desde el perfil subjetivo, y formas de aparición del delito en el iter criminis 41 .<br />
El concepto liminar a establecer es que la culpabilidad o responsabilidad penal rechaza<br />
la aplicación de la analogía para introducirse en su dominio.<br />
40<br />
Francesco<br />
Antolisei Manuele di diritto penale II I reati tributari Octava edición Giuffre Editore, Milan, Italia.<br />
41<br />
Corporate and white collar crime Kathleen F. Brickey; Little Brown and Company, Boston, USA. Recomiendo prestar la<br />
debida atención a la tesis de dicha obra en razón que la autora efectúa un excepcional enfoque como la doctrina de la ley no<br />
criminal se inserta con la doctrina de la ley criminal . De su lectura pausada se puede conocer como los principios generales de<br />
ley penal pueden distorsionar el contexto del crimen tributario y ocasionar severas deformaciones de la prueba en la persec u-<br />
ción del delito tributario.<br />
— 223 —
En la República Argentina, salvo un caso muy excepcional, intentando aplicar el criterio de<br />
la realidad económica al campo penal-fallo de primera instancia en la causa “Clemente Lococo SA” se<br />
ha repudiado la interpretación analógica del hecho disvalioso en el campo penal porque ello viola<br />
abiertamente la garantía constitucional de ley previa y del principio de tipicidad.<br />
La Cámara en lo Penal Económico revocando el fallo del Juez de Primera Instancia ha<br />
doctrinado que la elección de un acto jurídico no gravado no es evasión, con lo cual la jurisprudencia<br />
argentina no tipifica penalmente la elusión tributaria.<br />
Existen diversos modelos para perseguir la culpa en el derecho penal: a) un modelo autoritario<br />
que se apoya en la severidad de mantener el orden público o que utiliza la severidad penal<br />
para permitir un cambio político y social; b) la infracción: donde la persecución se sustenta en analogías,<br />
redacción vaga de textos (tipos abiertos), leyes en blanco, etc.<br />
En este último supuesto la incriminación se apoya en simples resoluciones criminales,<br />
siendo ejemplo de ello la “Conspirancy act” de Inglaterra. Dentro de las incriminaciones reglament a-<br />
rias aparece como su mejor muestra o modelo los llamados “simples estados peligrosos”, y que se ha<br />
resaltado en su aplicación, lamentablemente, en el campo de la punición administrativa.<br />
La legislación represiva fiscal de Perú muestra un abuso en la tipificación de “simples estados<br />
peligrosos tributarios” y en determinados supuestos, han existido proyectos en al República<br />
Argentina, vía de una Codificación Tributaria, de introducir dichas figuras penales, lo cual fue repudiado<br />
por la sociedad y doctrina calificada en su totalidad 42 .<br />
En algunos países de América del Sur, el fraude fiscal está conformado claramente como<br />
delito de peligro y no de resultado, dado que se pena como fraude fiscal actos preparatorios como<br />
sucede con la falsificación o uso de documentos fiscales falsos, es decir, ello antes que se consuma<br />
el perjuicio para la Hacienda Pública.<br />
La legislación penal tributaria argentina, cuando se trata de la obtención de beneficios<br />
fiscales, indica que en el objeto de las actividades criminosas se ha cambiado también el elemento<br />
subjetivo del elemento penal tributario, porque el dolo requerido no es daño sino de peligro, ya que<br />
presupone que el sujeto adopta la conducta criminosa con el deliberado fin de evadir o de conseguir<br />
un indebido reembolso o de conseguir que un tercero realice tales fines.<br />
No hace falta advertir, que a lo que debe propenderse es inequívocamente a un modelo<br />
penal liberal donde el sistema tiene confianza relativa en la represión, dado que apunta en forma<br />
principal y prioritaria a la reinserción social del delincuente, visto que a partir del modelo infraccional<br />
lleva a que rara vez la infracción es definida por el legislador cuando se trata de códigos o leyes con<br />
gran sesgo de óptica política.<br />
Sobre el particular adquiere relieve especial la definición de la función del tipo en el delito<br />
especial, la acción, la relación causal y el resultado, la autoría y la participación, como la técnica legislativa<br />
de la estructura del delito tributario, y sus bases metodológicas.<br />
42<br />
Pronunciamientos de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales, de los Profesores Titulares de Finanzas y Derecho<br />
Financiero de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires; de los Profesores Titulares,<br />
Eméritos y Consultos del Departamento de Tributación de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos<br />
Aires,; del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal; del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Capital<br />
Federal, de la Federación de Consejos Profesionales en Ciencias Económicas, etc.<br />
— 224 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
En algunos ordenamientos latinoamericanos. el legislador, trata el delito tributario bajo<br />
los supuestos del delito común, con especial inclinación a la estafa sin ningún refinamiento a la mat e-<br />
ria tributaria, supuesto que merece suficiente crítica.<br />
7) Fuentes aplicables del derecho penal<br />
A) Por la generalidad de los casos las legislaciones latinoamericanas hacen constar,<br />
cuando consideran el fraude tributario como delito especial que, con relación a la normativa de la<br />
violación tributaria le son aplicables la disciplina genérica del código penal dado que, ello comporta automáticamente<br />
el principio de la garantía que se ofrece a la normativa de la aplicación de la sanción.<br />
Es por consiguiente que, para el juzgamiento de los delitos tributarios se debe tener presente<br />
que el derecho penal aporta cuatro principios fundamentales, citándose en primer término el<br />
principio de legalidad, luego el de reserva de ley, taxatividad y prohibición de analogía e irretroactividad<br />
de la ley penal.<br />
Cuando me refiero al principio de legalidad actuando como contraseña, lo hago entendiendo,<br />
la legalidad como sustancial nullum crimen, nulla poena, sine praevia lege, dado que no pueden<br />
constituir fuente del derecho penal los reglamentos y ordenanzas del Gobierno.<br />
Este dogma llega al ordenamiento argentino a través de la constitución Americana (sección<br />
IX del art. 1), y de la Declaración de los Derechos Del Hombre y del Ciudadano de 1789 (art. 8. o )<br />
y que ha recibido consagración universal en la Declaración Universal de Derechos Humanos de las<br />
Naciones Unidas de 1948 (art. 1. o ).<br />
Esto nos alerta que el supuesto del hecho típico debe estar descripto legalmente desde<br />
un principio, y más aún, el individuo no solo debe conocer los límites del comportamiento no penado,<br />
sino también, en caso de contravenir ese límite, la especie y gravedad de la pena que le puede corresponder.<br />
De acuerdo con el contenido material, la función garantizadora de la ley penal se estructura<br />
bajo los siguientes principios que actúan conjuntamente: a) lex scripta; b) lex certa; c) lex stricta;<br />
d) lex praevia.<br />
Se debe tener presente no obstante que aparece en doctrina la tesis de la retroactividad<br />
de las disposiciones favorables en el caso de las leyes penales en blanco, donde la vigencia en el<br />
tiempo de estas ultimas se halla presidida por el principio de la irretroactividad.<br />
Algunos ordenamientos represivos latinoamericanos, ponen en los delitos tributarios una<br />
naturaleza meramente formal, constituida por la simple desobediencia de la norma, cosa que debe<br />
ser rechazada a la luz de los principios constitucionales básicos.<br />
Corresponde considerar que siempre el ordenamiento supremo de un país –la Constitución–<br />
debe ser resguardado por las autoridades administrativas en las denuncias y colección de datos<br />
que sustentan los procesos penales tributarios 43 , visto que ello es la fuente prima del derecho penal<br />
como resguardo del carácter objetivo y subjetivo del delito, como también la personalidad del autor, la<br />
sanción, la técnica de formulación del precepto penal y su aplicación.<br />
Es decir, las fuentes del derecho penal, debidamente aplicadas, y no como simples metas<br />
recaudatorias, reguardan el principio personalístico y el principio de solidaridad social.<br />
43<br />
Asociación Española de Asesores Fiscales Constitución y normas tributarias , Aranzadi, Pamplona, España.<br />
— 225 —
Toda la jurisprudencia argentina enfatiza en los principios “nulla poena sine culpa” y “nulla<br />
poena sine judicio” donde en este último debe prevalecer el principio de contradicción, estructura<br />
acusatoria del proceso penal, garantía de defensa del imputado, la presunción de inocencia y a la<br />
prohibición a autoincriminarse.<br />
En el sistema argentino a través del fallo “Higtech Cosmetical Corp s/ infracción art. 8 de<br />
la ley penal tributaria” se han aplicado normas en igual alcance que las imperantes en el “United States<br />
Department of the TReasury” las cuales imponen al inspector tributario la obligación de avisar al<br />
contribuyente que la inspección está colectando datos para una investigación criminal en cuyo orden<br />
se debe informaren forma cierta que el inspeccionado tiene derecho de consultar a su asesor fiscal, y<br />
el derecho de no producir información que lo pueda incriminar –art. 296 del Código Procesal Penal de<br />
la Nación– 44 .<br />
Esta garantía surge ínsita del fallo United States V. Dickerson entre otros, donde el Tribunal<br />
razona que la mera presencia de un inspector tributario opera como una coerción similar a un<br />
interrogatorio.<br />
En los Estados Unidos de Norte América y por directa aplicación de la protección de la<br />
Cuarta Enmienda Constitucional, el contribuyente americano está garantizado de los excesos de inspección<br />
bajo el principio de “unreasonable searches and seizures”.<br />
El ordenamiento norteamericano hace un culto intransable en el iter procesal de la lucha<br />
contra el crimen fiscal, de los principios garantistas de orden constitucional que devienen de la Cuarta,<br />
Quinta, y Sexta Enmienda respectivamente.<br />
En dicho alcance y a través del fallo Elkins v. United States se puede comprobar que las<br />
garantías previstas en el proceso penal se extienden al campo administrativo, cuando como cons e-<br />
cuencia del accionar administrativo pueda surgir la evidencia de un delito tributario 45 .<br />
No por algo la jurisprudencia argentina ha consagrado en forma expresa que el sistema<br />
de fiscalización no puede sustraerse a los límites constitucionales que son exigibles a cualquier actividad<br />
estatal, y ni siquiera el noble propósito de combatir la evasión puede esgrimirse para violar dichos<br />
límites 46 .<br />
Cabe recordar que es imperativa la vigencia de la presunción de inocencia en las etapas<br />
administrativas y ello debe ser trasladado a la actividad inspectora de la Administración, dado que<br />
dicha actividad actúa como una verdadera antesala del ,procedimiento sancionador, actividad que<br />
culmina con la existencia de una acta que puede condicioanar su suerte entera 47 .<br />
Existen algunos aspectos que son dignos de considerar para la comprensión global del<br />
tema doctrina calificada señala que hay sistemas represivos autoritarios donde el signo característico<br />
no es el principio garantista, sino afirmar la voluntad del Estado 48 .<br />
44<br />
45<br />
46<br />
La conocida cláusula “Miranda” que proviene del fallo Miranda v. Arizona 384 US 436 del año 1966.<br />
Vicente Oscar Díaz Limites del accionar de la inspección tributaria y derecho de los administrados Depalma, Buenos Aires.<br />
Juzgado en lo Penal Económico n° 3, causa “Yu Lim s/infracción ley 11.683” sentencia del 24-5-99.<br />
47<br />
Sentencia de la Sala A de la Cámara Nacional en lo Penal Económico causa ”Benitez Elvio s/infracción ley 11.683” entre<br />
otros.<br />
48<br />
Francisco Muñoz Conde Teoría general del delito Tirant lo Blanch, Valencia, España.<br />
— 226 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Esto último sucede en algunos países de América del Sur donde en realidad tiene poco<br />
sustento el Estado de Derecho.<br />
También existen otros ordenamientos que se basan en la causalidad 49 la que se sustenta<br />
en la personalidad del autor, con la hipótesis residual de la responsabilidad objetiva y de la inexcus a-<br />
bilidad absoluta de la ignorancia de la ley penal, pero esto ultimo no debe ser aplicado al campo de la<br />
criminalización tributaria por tratarse de un delito especial conformado por leyes extrapenales.<br />
Lo que antecede me permite sostener que el error de prohibición penal es superado por<br />
el error de tipo que se anida en la interpretación de las leyes extrapenales y dan sustento a la falta de<br />
culpa del imputado.<br />
Es conocido que los códigos modernos evolucionan sobre nuevos modelos de hechos<br />
criminosos que sugieren al legislador atravesar el análisis y la relevancia jurídica del valor expresado<br />
en la Constitución sobre cada hecho, empero ello tiene un límite de razonabilidad cuando tal transito<br />
delata la persecución por la persecución misma 50 .<br />
Esto ultimo invita a tener presente que, desde el enfoque de referencia dogmático, la<br />
conducta punible es aquella que siendo típicamente antijurídica puede reprocharse al autor imputable<br />
a causa de su culpabilidad en el hecho.<br />
Esta garantía rige en la República Argentina en su correlato con la jurisprudencia de la<br />
Corte Suprema de los Estados Unidos de Norte América.<br />
Va de suyo que lo que antecede no me hace perder de consideración las causas de justificación<br />
y de atipicidad en el derecho penal para su debida interpretación.<br />
Las causas de atipicidad son circunstancias que excluyen la tipicidad de la conducta y<br />
suponen por tanto la negación del tipo reprimido. Es decir, aún que aparentemente la conducta encaja<br />
a priori en la descripción legal, sin embargo la misma no ataca a bienes jurídicos.<br />
Hasta este preciso momento en la República Argentina, salvo contadas excepciones. para<br />
nuestro tema se considera conducta atípica, la que deviene del planeamiento impositivo ( tax planning)<br />
mas favorable al sujeto, por más que este, sin violar norma impositiva alguna, rebaje la carga<br />
tributaria.<br />
Cuando se aprecia una exclusión de la tipicidad penal con ello se exime de responsabilidad<br />
en el ámbito de la punición tributaria, pero no de la responsabilidad administrativa -tributario que<br />
pudiera corresponder.<br />
Por lo tanto, el criterio de la realidad económica puede surtir sus efectos en sede civil pero<br />
de manera alguna tiene identidad para insertarse como tipicidad de una conducta penal tributaria<br />
relevante.<br />
Vale la pena recordar que el principio de legalidad penal no tolera la aplicación analógica<br />
in peius de las normas penales y exige una aplicación rigurosa de manera que solo se pueda anudar<br />
la sanción a conductas que reúnan todos los elementos del tipo descripto y que sean objetivamente<br />
perseguibles.<br />
49<br />
50<br />
Santiago Mir Puig Derecho Penal parte general, PPU, Barcelona, España.<br />
Gunter Stratenwerth El futuro del principio jurídico penal de culpabilidad Universidad Complutense de Madrid, España.<br />
— 227 —
Bajo esta prevención conviene precisar algo mas sobre legalidad formal y sustancial El<br />
principio de legalidad formal parte del principio de penar un hecho que al momento de su consumación<br />
no estaba previsto como hecho legalmente ilícito.<br />
Por el contrario, la legalidad sustancial, se apoya en la taxatividad, la irretroactividad de<br />
la ley penal, y la reserva de ley, esto ultimo actúa como la función garantista del individuo. De ello<br />
extraemos diferencias a saber: la legalidad formal aparece en el sistema como un hecho socialmente<br />
peligroso y no como un hecho legalmente ilícito.<br />
Esta ultima conceptualización, se encuentra imbuida al máximo del “principio recaudat o-<br />
rio” anteponiéndose a los principios sacros del derecho penal 51 .<br />
En lo referente a” reserva de ley”, la regulación reglamentaria de delitos y/o infracciones<br />
hace entrar en crisis el ámbito de operatividad del principio de legalidad, como también lo hace entrar<br />
en crisis la simple habilitación a la Administración por norma de rango legal, cuando esta última está<br />
vacía de todo contenido material propio.<br />
La postulación de configurar una reserva de ley en materia represora siempre es favorable<br />
en su ejercicio al Poder Legislativo respecto de la potestad reglamentaria, la que despliega su<br />
carácter de garantía en cuatro niveles: de cara a la tipificacación de los ilícitos, estableciendo de las<br />
consecuencias jurídicas que aquellos producirán; el enjuiciamiento de los hechos, y la ejecución de<br />
las penas y sanciones.<br />
La valoración de la gravedad del daño causado por el delito tributario requiere exigir<br />
siempre una ley ordinaria para prever y sancionar toda clase de ilícitos con el fin de impedir un eventual<br />
daño a derechos fundamentales.<br />
Sobre la prohibición de la analogía in malam partem esto es, de la que crea un titulo de<br />
responsabilidad penal, o de una circunstancia de agravación de esta, conviene precisar que si el Juez<br />
pudiera castigar como delito una determinada conducta no incriminada por la ley penal, amparándose<br />
en la semejanza existente entre dicha conducta y otra u otras tipificadas en aquellas 52 , se convertiría<br />
en legislador invadiendo sus competencias.<br />
Con relación a las figuras de opción tributaria, conviene anticipar que cuando el legislador<br />
crea conscientemente una opción tributaria el contribuyente de manera alguna está impedido de<br />
elegir el camino menos oneroso y lo mismo sucede cuando el legislador no ha establecido mediante<br />
forma expresa una determinada tipificación, en cuyo caso, el contribuyente no está impedido de realizar<br />
el acto por una opción jurídicamente permitida que genera gravamen menor 53 .<br />
B) Garantía del non bis in idem<br />
No podemos de dejar de considerar el problema del non bis in idem que tanta significación<br />
tiene para dilucidar la exégesis de la doble persecución.<br />
51<br />
Existen decisorios que hacen un culto del criterio civilista de “realidad económica” como equivalente de ardid mutando por<br />
dicha vía interpretativa la esencia de la propia f igura jurídica. Creo que ello bien puede evitarse si el Juzgador se adentra en la<br />
forma exigida en los presupuestos validos del derecho tributario y no en los inferidos, dado que ello ocasiona un evidente<br />
desmedro a los derechos de los imputados.<br />
52<br />
Caso de la utilización de figuras de economía de opción tributaria.<br />
53<br />
Conviene recordar la clásica cita de los tribunales ingleses que expresa “que nadie es mejor súbdito de la Corona porque<br />
pague un penique de más en calidad de impuesto, si puede pagar uno menos utilizando figuras jurídicas válidas en el mismo<br />
negocio.”<br />
— 228 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Este principio, determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y<br />
penales respecto a unos mismos hechos que conduce a la imposibilidad de permitir dualidad de sanciones<br />
que se refieren a la apreciación de dichos hechos.<br />
Dicho de otra manera, existe un impedimento para que las autoridades del mismo orden<br />
y por intermedio de procedimientos distintos sancionen repetidamente la misma conducta, dado que<br />
lo contrario entrañaría una inadmisible reiteración del ius puniendi del Estado 54 .<br />
No obstante ello, un autor argentino, el Dr. Jose Díaz Ortiz 55 , al proponer soluciones con<br />
el fin de resolver los conflictos que origina la doble jurisdicción penal tributaria que atribuye al sistema<br />
afirma que, entre las infracciones administrativas y los delitos tributarios existe concurrencia solo en el<br />
caso hubiera mediado condena en sede penal, en cuyo caso pueden aplicarse, si fuera pertinente, las<br />
infracciones de la primera, dado, según su criterio, que las sanciones pecuniarias administrativas<br />
tienen carácter reparador del daño causado a la Administración por la evasión del impuesto, y el dispendio<br />
administrativo que significa desbaratar la maniobra, lo que no acontece con las penas de orden<br />
criminal que tienen el carácter preventivo y retributivo propio del derecho penal.<br />
Hilando mas fino en la interpretación del tema obtengo en conclusión que Díaz Ortiz opina<br />
que tratándose de entes ideales, al referirse la norma legal al “infractor”, en sentido fiscal se dirige<br />
al ente y en sentido penal a las personas físicas.<br />
Otros autores, participan de una tesis contraria a la antes expresada por Díaz Ortiz, porque<br />
en el entendimiento de aquellos, los intereses que la Administración pretende tutelar en sede<br />
penal y en sede administrativa no son diferentes y la naturaleza de ambas sanciones para reclamar<br />
en ambos ámbitos son idénticas, con independencia del interés o procedimiento que se utilice para<br />
posibilitar el hipotét ico doble juzgamiento 56 .<br />
Díaz Sieiro, Veljanovich y Bergroth 57 ofrecen a la doctrina una razonada explicación del<br />
instituto bajo examen, y publicitan con precisa argumentación jurídica que debe interpretarse que si<br />
una misma conducta se subsume típicamente en una infracción de la ley administrativa y en un delito<br />
de la ley penal tributaria debe considerarse excluido el tipo infraccional de la primera, porque la culpabilidad<br />
y el contenido de lo injusto del delito tributario comprende al de la infracción tipificada en la<br />
ley administrativa, aplicando para ello el criterio de consunción.<br />
Para este criterio autoral la consunción pone el acento en la contemplación, no de los tipos<br />
delictivos abstractamente formulados, sino en los hechos concretamente verificados.<br />
Va de suyo que se están refiriendo al “hecho acompañante típico” 58 donde en la determinación<br />
del marco penal conminatorio, el legislador al prever el tratamiento para el delito mas grave fija<br />
en el mismo una sanción adecuada para cubrir también el desvalor de las infracciones menos grave<br />
que acompañan normalmente a las primeras dentro de la ley administrativa.<br />
54<br />
55<br />
56<br />
Ramón García Albero Non bis in idem material y concurso de leyes penales , Cedecs Editorial, Barcelona, 1995.<br />
Revista Impuestos t. o LII-B, pags. 1581 y siguientes, La Ley, Buenos Aires.<br />
Elías y Fernando Lisicki, Cesar Litvin Revista de Derecho Penal Tributario; Centro Argentino de Derecho Penal Tributario,<br />
Buenos Aires, Argentina, año 1,n. o 2, pags. 21 y siguientes.<br />
57<br />
58<br />
Procedimiento tributario. Ediciones Macchi, Buenos Aires.<br />
”Mir Puig en su tratado de Derecho Penal -parte general lo denomina intra factum.<br />
— 229 —
Si así no se entendiera, una imputación sancionadora adicional supone una doble desvalorización<br />
del hecho acompañante, dado que la reprobación de este último aparece implícita en la del<br />
delito de la ley penal tributaria.<br />
Creo que la posición de estos últimos autores es la que mejor se concilia con los princ i-<br />
pios garantistas del derecho penal liberal.<br />
Tanto en la legislación ecuatoriana como la argentina y otras similares, cuando se repulsa<br />
la vigencia de una doble persecución en la materia, se lo hace fundado ello en principios constitucionales<br />
y pactos internacionales.<br />
La legislación uruguaya señala en su recta interpretación que, la mayor gravedad de una<br />
conducta, si sustancialmente se trata de los mismos hechos, no debe dar lugar a la duplicación de la<br />
tipificación y del castigo, a opción del organismo encargado de la persecución.<br />
En dicho alcance se establece una graduación lógica de la pena a cargo de un tribunal<br />
único que conoce todos los hechos o una regulación que obliga a tener en cuenta, para la fijación de<br />
la pena, la existencia de otras sanciones impuestas y cumplidas en otras sedes.<br />
Para el sistema argentino se debe, analizar el principio bajo examen atendiendo a una<br />
distinción muy importante. El mismo debe entender en las normas garantistas procesales penales<br />
como la prohibición del doble juzgamiento, lo cual indica, no debe confundirse tan solo con la doble<br />
condena, sino que sobre todas las cosas, el principio non bis in idem repulsa ante todo el doble proceso.<br />
De resultas, en lo que se refiere a concurso entre crímenes fiscales y crimen común, es<br />
un mismo hecho constituir simultáneamente crimen fiscal y crimen común, más si el único interés<br />
violado fuera el bien jurídico protegido de la Hacienda Pública.<br />
En dicho supuesto no habrá concurso de crimen sino concurso aparente de normas criminales,<br />
penales y fiscales, aplicando solamente la sanción criminal fiscal, lo que acredita que en<br />
algunas legislaciones se aplica en este supuesto el principio “lex specialis derogat lege generali”.<br />
De lo que antecede, resulta que es necesario merituar el procedimiento aplicable a los<br />
delitos cometidos por personas físicas y/o personas morales, como las sanciones posibles de aplicar<br />
a estas últimas.<br />
Sobre ello fluye el principio del non bis in idem, en su posible aplicación, más precisamente<br />
cuando el Juez Penal determina la propia inexistencia del hecho tributario y no tan solo la conducta<br />
del sujeto en su pronunciamiento liberatorio de toda sanción 59 .<br />
En este último supuesto, el relato de los hechos probados en las sentencias condenatorias<br />
y la declaración de no haber existido los mismos, en las de sentido absolutorio, vinculan a la<br />
jurisdicción tributaria que debe conocer de ellos para resolver sobre el fondo de la cuestión que a<br />
ella se somete; es decir, se extingue el juicio civil tributario en virtud que, por haberse declarado en<br />
sede penal, por sentencia firme, que no existe el hecho de que la jurisdicción tributaria hubiera podido<br />
nacer.<br />
59<br />
Juan Carlos Bonzon Rafart en su artículo aparecido en periódico El Derecho del día 8/7/97 denominado “Difícil armonización<br />
de fallos emanados de distintas jurisdicciones que analizan idénticas bases fácticas” descalifica in totum el fallo dictado por la<br />
Sala A del Tribunal Fiscal en la causa “Compañía de Radiocomunicaciones Móviles SA” haciendo expresa referencia a mi<br />
artículo publicado en el PET n. o 118 caratulado “Escándalo jurídic o....”.<br />
— 230 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
C) Aplicación del principio in dubio pro reo<br />
No puedo dejar de analizar el principio in dubio pro reo que debe aplicarse para merituar<br />
determinadas situaciones contravertidas, porque tal principio rige cuando aparece dubitativo el hecho<br />
de que se ha de partir para formular la declaración de imputabilidad, en cuyo caso el juzgador debe<br />
resolver a favor de la presunción normal de inocencia del inculpado.<br />
Cabe recordar que la duda impide la afirmación; toda norma punitiva es de aplicación estricta<br />
sin ampliaciones ni exégesis no autorizadas legal y expresamente que perjudiquen al encartado,<br />
y en el delito que nos ocupa los jueces no pueden tomar en consideración como fundamento de sus<br />
resoluciones, posibilidades o supuestos imaginarios o de formación presuntiva, razón por la cual se<br />
debe aplicar el principio general de derecho in dubis resus est absolvendus .<br />
D) Autores y participes en el delito fiscal<br />
1) Principios de capacidad penal<br />
Casi todos los sistemas legales de los países latinoamericanos respetan para la reprimenda<br />
penal el principio de la “capacidad jurídica penal” tan solo sobre las personas físicas, a contrario<br />
de otros regímenes jurídicos que han establecido el concepto de “capacidad jurídica tributaria<br />
penal” como de aplicación a todos los sujetos, incluidos los de personería ideal.<br />
Para los que postulan la vigencia de este último principio parten de la premisa que, el delito,<br />
tal como se concibió desde el nacimiento del derecho penal liberal, donde hay un sujeto individual<br />
que vulnera un bien jurídico y el sujeto pasivo es una persona individual, es un esquema ya ampliamente<br />
superado por la realidad criminológica de nuestros días.<br />
Claro está que para admitir en forma irrestricta dicha tesis se debería cambiar los conceptos<br />
de acción y de culpabilidad para que ambas nociones sirvan tanto para las personas físicas<br />
como para las personas jurídicas.<br />
La capacidad tributaria penal de los entes colectivos ha sido desarrollada in extenso por<br />
Salvatore y Graziano Gallo en la escuela italiana a través de su obra la legge penale e processuale<br />
tributaria-illeciti fiscali e norma di procedura 60 y también en Francia por autores de valía 61 .<br />
Los sistemas que sustentan la teoría de la punibilidad de las personas jurídicas lo hacen<br />
partiendo de la premisa que la intención de la persona física participe en un hecho delictual debe<br />
atribuirse a la persona ideal.<br />
La tesis de la responsabilidad penal de los entes colectivos merece desmenuzarse del<br />
siguiente modo. Si bien las personas jurídicas pueden realizar acciones jurídicamente relevantes que<br />
desde el punto de vista penal implican el cumplimiento del aspecto objetivo de la descripción típica,<br />
tales comportamientos en realidad los realiza el ente ideal a través de una persona física, que produce<br />
el fenómeno de actuación en nombre de otro, lo que aparece como una cláusula de extensión de<br />
la autoría 62 .<br />
60<br />
Pirola Editore, Milan, Italia, 1994.<br />
61<br />
Hidalgo Salomon y Morvan Entreprise et responsabilite penale LGDJ París, Francia 1994 y el enfoque que realiza Giuseppe<br />
Stassano Illeciti societari...., Pirola Editor, Milán ,Italia.<br />
62<br />
Luis Gracia Martín Responsabilidad de directivos, órganos y representantes de una persona jurídica por delitos especiales<br />
Bosch, Barcelona, España y José María Garreta Such La responsabilidad civil, fiscal y penal de los administradores de las<br />
sociedades , Marcial Pons, Madrid, España.<br />
— 231 —
Siguiendo dicho criterio, el fundamento de la extensión de la responsabilidad penal sobre<br />
los sujetos físicos en el caso bajo examen se apoya en el principio de equivalencia, es decir, que la<br />
ley castiga a quien obrando en nombre de otro su conducta es equivalente a la del sujeto idóneo desde<br />
el punto de vista del contenido del tipo del injusto 63 .<br />
Si bien en principio la sociedad aparece como portadora de la cualidad de la autoría que<br />
requiere el tipo del delito tributario, lo cierto es que, tales entes solo pueden expresar y ejecutar su<br />
voluntad a través de los órganos y sus representantes y por lo tanto, la acción típica delictual es<br />
siempre materialmente ejecutada tanto en los aspectos objetivos como subjetivos por las personas<br />
físicas que ocupan tales cargos.<br />
Siguiendo este encuadre se asigna una posición de garante al representante del ente<br />
ideal en relación a los procesos de riesgo que el misma desata y respecto de las personas que sin<br />
margen de autonomía que actúan o se encuentran bajo su dominio.<br />
En todos los casos se debe tratar de procesos o factores de peligro que el empresario<br />
domina o debe dominar y que parten de su circulo de organización.<br />
En la legislación penal del Perú está recogida la figura de la representación, aplicable<br />
plenamente al delito tributario, que opera cuando el deudor tributario no es una persona natural y, por<br />
tanto, no es materialmente posible aplicar la sanción de prisión.<br />
La norma pertinente establece que “el que actúa como órgano de representación autorizado<br />
de una persona jurídica o como socio representante autorizado de una sociedad y realiza el tipo<br />
legal de un delito es responsable como autor, aún que los element os especiales que fundamentan la<br />
penalidad de este tipo no concurran en él, pero sí en la representada”.<br />
2) Societas delinquere non potest<br />
Bajo los principios rectores del derecho latino –civil law–, como expresé en el párrafo anterior,<br />
se tipifica el sujeto activo físico que corresponde incriminar cuando los hechos delictuales se<br />
imputan a personas ideales.<br />
Aquí se parte del principio societas delinquere non potest y se adopta el criterio de que,<br />
en los delitos cometidos en el ejercicio de la propia actividad de la empresa, el destinatario de la sanción<br />
penal se individualiza en el sujeto físico que intervino en la concreción del hecho punible y que,<br />
por ende, corporiza la voluntad del órgano.<br />
Cabe recordar que, con relación a la responsabilidad penal de la persona jurídica, en<br />
nuestro positivismo penal rige el principio societe delinquire non potest, en razón que no son acciones<br />
los actos de las personas jurídicas, pues al faltarles sustancia animico-espiritual no pueden manifestarse<br />
por si mismas.<br />
Empero conviene alertar que los que abogan por el principio de societas delinquire potest<br />
lo hacen bajo la tesis que el derecho penal moderno rechaza la idea de retribución y adopta en la<br />
pena un concepto funcional de prevención general y especial positiva, lo cual hace abandono del<br />
autor para sufrir la pena.<br />
Según esta última corriente autoral, la misión del Derecho Penal no es más causar sufrimiento,<br />
sino reforzar en el ámbito de la población, la utilidad e importancia para la sociedad de la<br />
63<br />
V.O. Díaz La falsedad del hecho tributario en la dogmática penal , Ediciones Machi, Buenos Aires.<br />
— 232 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
norma violada por el infractor. De resultas, que poco importa que el productor de la conducta disvaliosa<br />
sea un persona física o ideal.<br />
La doctrina argentina clásica publicita que es preciso reconocer que una reacción sancionadora<br />
ante entes colectivos constituye una infracción a los principios del derecho sancionador<br />
liberal de culpabilidad y personalidad de las penas, dado que cuando se aplican sanciones a las personas<br />
ideales la dogmática penal no descansa en los principios tradicionales de culpabilidad por el<br />
acto aislado y la personalidad, sino que admite una responsabilidad objetiva.<br />
El legislador latino participa del criterio de que el principio añejo societas delinquere non<br />
potest repudia la responsabilidad penal de las personas jurídicas o morales, por faltarles capac idad<br />
de culpabilidad e imputación, no se cree posible, al no poseer unidad de conciencia y voluntad, por<br />
cuyo intermedio ha decretado la consecuencia teórica y practica ante la realidad de delitos por ellos<br />
cometidos y la necesidad de la represión, de pers onalizar la conducta ilegal criminalmente, en los<br />
componentes de los órganos de manifiestación, o personas físicas, que integrando las universitas<br />
posean expresas y directas facultades de dirección, gestión, representación o administración, o que<br />
meramente impulsen el comportamiento de la persona colectiva en dirección punible y bien actúen en<br />
provecho de ello o en el suyo propio, a cuyo fin ha de valorase judicialmente, tanto la situación de<br />
derecho de tales personas dentro del ente pluripersonal, como la de hecho constituida por la realidad<br />
practicada, pues una veces obedece la representatividad a normas legales pactadas y otras se actúa<br />
de manera irregular, y en ambos supuestos la responsabilidad penal recaerá sobre el órgano de gestión<br />
operante".<br />
En la aplicación de la norma sobre los destinatarios previstos por el legislador, es fundamental<br />
comprobar que la conducta del sujeto es equivalente a la del sujeto idóneo-la persona jurídica-desde<br />
el punto de vista del contenido del tipo injusto.<br />
Por consecuencia, la tipicidad debe asentarse en un juicio de equivalencia material analizando<br />
las características objetivas personales en las que el actuante por otro realiza su gestión en<br />
cuya comparación saldrán los extremos para formular el juicio de equivalencia ant es citado. Esto ultimo,<br />
descarta todo posible exceso penal o adjudicar indebidamente un accionar doloso a quien no lo realizo.<br />
Empero, algunas corrientes de opinión consideran que la sociedad actúa directamente<br />
en el ilícito porque omite adoptar los recaudos destinados a evitar la transgresión de su propio estatuto<br />
con motivo de la conducta ilícita asumida por las personas físicas que obran en su represent aciones<br />
y ello lleva, por ese camino, a determinar racionalmente la atribuibilidad del injusto a una<br />
empresa, no solo a través de los beneficios que le trajo aparejado el accionar del sujeto físico, sino<br />
también, por el indudable conocimiento que de aquel tenían sus representantes.<br />
Para la legislación de Ecuador el actor del delito o ilícito tributario es siempre la persona<br />
física o natural que lo realiza, si el culpable es una persona jurídica, es autor el representante legal<br />
del ente el cual debe responder por los actos disvaliosos.<br />
Cuando el sistema penal consagra la responsabilidad de la actuación en nombre de otro;<br />
la responsabilidad de personas colectivas y de personas fiscalmente equiparadas por los crímenes<br />
cometidos por sus órganos y representantes en su nombre o del interés colectivo, cabe advertir que<br />
esta responsabilidad no excluye la responsabilidad concomitante de los respectivos agentes.<br />
Interpretando lo que antecede, se da lugar a la doble y concomitante incriminación y punición<br />
de personas colectivas y personas individuales, donde el ente ideal responden por el pago de<br />
multas en que fueran condenadas las respectivas personas individuales de dichos entes.<br />
— 233 —
De manera alguna participo de dicha tesis y tengo fundadas dudas acerca de la validez<br />
constitucional de este sistema basado ello en la violación de los principios de intransabilidad y pers o-<br />
nalidad de la penal, al igual que el principio de proporcionalidad.<br />
3) No puedo dejar de señalar que en los países de latinoamérica con poca o escasa intensidad se<br />
dan algunos supuestos que se reflejan en el ámbito de Norte América.<br />
Cuando se valora el accionar del sujeto que asiste en la preparación de declaración o<br />
documento falso (Aiding or assisting in the preparation of a false fraudulent document ) 64 en el cual la<br />
conducta desplegada por el asesor es asistir o dar consejo en la preparación de un documento que<br />
fue utilizado en la presentación de una declaración jurada u otro documento a la Administración; declaración<br />
o documento que contiene información falsa o datos que son materialmente falsos, y que<br />
las acciones de asesor fueron intencionales, la jurisprudencia argentina ha recogido la corriente jurisprudencial<br />
de los Estados Unidos de Norte América para incriminar a dicho sujeto bajo la tipificación<br />
de partícipe necesario en el delito.<br />
Sin embargo, no existen supuestos como en la corriente jurisprudencial de los Estados<br />
Unidos de Norte América, que por aplicación de la norma tributaria-penal precitada, en que se ha<br />
declarado inocente al contribuyente y se ha concretado la culpabilidad contra los consejeros fiscales.<br />
La legislación americana penaliza al as esor fiscal promotor de “abrigos tributarios excesivos”<br />
(abusive tax shelters ) cuando en los mismos se despliegan conductas que demuestran la configuración<br />
de atípicas, destinadas a erosionar evasivamente la magnitud de la verdadera obligación<br />
tributaria 65 .<br />
Tampoco no puede imputarse responsabilidad penal a los miembros del consejo de vigilancia<br />
que, si conociendo irregularidades tributarias de los administradores, no denuncian la misma al<br />
órgano societario.<br />
La esencia de la responsabilidad penal atribuida por un ordenamiento criminal a los sujetos<br />
referidos por la generalidad se basa en la teoría alemana de la cooperación y esfera de custodia<br />
que no es otra que la responsabilidad en cuestión tiene un fundamento punitivo, sancionando aquellos<br />
que no cumplen con la obligación de diligencia que le impone su condición.<br />
Visto desde el plano final, los sujetos en cuestión solo estarán incursos en el delito previsto<br />
si la conciencia y la voluntad de dichos participes se confunde con el propio comportamiento<br />
causal a la realización del evento penado y el fin logrado.<br />
Me parece improcedente pretender ejercer la acción penal contra los sujetos de marras<br />
con independencia de la lesión o no del interés protegido e independiente del resultado obtenido.<br />
Algunos ordenamientos además, disponen una pena accesoria consistente en interdictar<br />
el ejercicio de la profesión respectiva la que se enmarca como sostiene Giuliani, por delito cometido<br />
por abuso doloso de ejercicio profesional en esta materia.<br />
Si bien es cierto que la doctrina penalista, al explicar los delitos de comisión por omisión,<br />
acude a la figura del garante, se tiene que tener presente al momento de calificar de dicho modo al<br />
64<br />
65<br />
Internal Revenue Code 7206.<br />
Véase Tax fraud and evasion, Warren, Gorham and Lamot-Boston, USA.<br />
— 234 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
asesor fiscal que el delito tributario reclama el incumplimiento por parte del autor de un deber jurídico<br />
extrapenal, cualificado y acotado por el ordenamiento tributario de carácter propio, personal e intransferible,<br />
de lo cual surge en forma diáfana que la tesis que postulan algunas Administraciones Tributarias<br />
de Latinoamérica representan un verdadero desatino jurídico en razón que de manera alguna el<br />
asesor fiscal puede ser objetivamente garante de la pretensión recaudadora.<br />
Realmente, cuando el legislador proyecta la responsabilidad sobre los sujetos que he<br />
mencionado, se busca proporcionar a la autoridad fiscal una "supra" garantía que torne mas fácil y<br />
seguro el resguardo y percepción del crédito fiscal.<br />
Por lo tanto, la responsabilidad penal legislada aspira a funcionar como complemento<br />
obligado de una efectiva recaudación de los derechos fiscales; recaudación que es incapaz, por su<br />
ineficiencia operativa, de cristalizar por si misma el organismo público.<br />
Empero, visto desde el plano final, los sujetos en cuestión solo estarán incursos en el delito<br />
previsto si la conciencia y la voluntad de dichos participes se confunde con el propio comport a-<br />
miento causal a la realización del evento penado y el fin logrado.<br />
Sobre el asesor fiscal debe descartarse de inicio la presunción que es el mismo el cual<br />
con mayor frecuencia interviene en la realización de una participación activa en los actos preparatorios<br />
de este tipo de delitos.<br />
No puede admitirse que una persona en su condición de asesor fiscal y contable asuma<br />
como obligación personal la responsabilidad de que todo lo que el mismo refleja en los libros y declaraciones<br />
efectuadas por las empresas o sujetos a los que presta un servicio, sea el fiel reflejo<br />
de la realidad económica de la empresa, atendiendo que el asesor no dispone directamente de la<br />
información necesaria para realizarlo, considerando para ello que toda su actuación depende de la<br />
supervisión y conformidad de la persona a la que presta sus servicios, a lo que hay que sumar que<br />
carece del dominio del acto que realiza, salvo en los supuestos de extralimitación o incumplimiento<br />
de las funciones encomendadas, únicos casos en que puede existir una responsabilidad personal<br />
frente a un cliente 66 .<br />
Lo que antecede permite afirmar que salvo contadas excepciones no es el asesor fiscal,<br />
en su condición de tercero extraneus, el que desarrolla una labor imprescindible para llevar a cabo el<br />
comportamiento típico. Y ello no puede ser contradecido por la presunción que la actividad habitual<br />
de los asesores fiscales es especialmente versada en materias contables y tribut arias 67 .<br />
En todo país organizado jurídicamente, y donde impera en forma efectiva el Estado de<br />
Derecho, y por ende la Constitución como ley suprema, anticipar presunciones de conductas disvaliosas<br />
por el mero hecho de portar un título profesional, no es solo una impertinencia inaceptable, sino<br />
que es degradar, por calificaciones anticipadas, la conquista de presunción de inocencia.<br />
Ello determina por si solo, que es imposible menoscabar por anticipado al ejercicio de la<br />
profesión en asesor fiscal en el campo tributario, dado que las leyes penales tributarias son instrumentos<br />
apropiados para penalizar las conductas disvaliosas de dichos profesionales, una vez comprobado<br />
judicialmente que su accionar posibilitó la concreción del delito.<br />
66<br />
67<br />
Vicente Oscar Díaz La falsedad del hecho tributario en la dogmática penal , Ediciones Macchi, Buenos Aires.<br />
Tesis que contiene el Proyecto del art.154 del Modelo de Código Tributario del CIAT.<br />
— 235 —
Lo que antecede me permite alertar, que toda calificación penal a priori por la propia<br />
condición profesional agravia tutelas constitucionales. En efecto, al analizar la responsabilidad de los<br />
mismos en los términos del derecho represor, habrá que recorrerse todos los items que integran la<br />
teoría fragmentaria del delito desde la autoria, tipificación, antijuridicad y culpabilidad a fin de obtener<br />
una imputación concreta y válida de responsabilidad penal.<br />
El hacer disvalioso penalmente de un asesor en el campo del delito tributario se cons u-<br />
mará como tal, cuando el profesional pone de manifiesto una intención dolosa generando actos que<br />
permiten violar el bien jurídico protegido.<br />
La tipicidad de dicho accionar se dará cuando su conducta se manifieste penalmente<br />
opuesta a la protección de la norma cuyo incumplimiento genera el delito fiscal.<br />
Si falta tipicidad en la acción desplegada por el asesor o consultor fiscal, no puede imputarse<br />
al mismo reproche penal, porque el principio de taxatividad que gobierna al derecho penal occidental,<br />
prohibe penar por analogía.<br />
Habida cuenta la trascendencia jurídica y moral que tiene sobre los asesores fiscales el<br />
rol que a priori se le asigna en la configuración del delito tributario, ello debe merituarse bajo el prisma<br />
constitucional.<br />
El partícipe no infringe la norma que respalda el tipo penal de la parte especial, sino que<br />
viola la prohibición contenida en las reglas de participación reguladas por las leyes penales tribut arias.<br />
Si el autor –contribuyente o responsable– comete una ilicitud tributaria, el partícipe será<br />
imputado penalmente cuando el resultado de su conducta ataca el mismo bien jurídico, dado que en<br />
este supuesto, el partícipe contribuye a la producción del ilícito.<br />
En esto último reside la problemática a observar, si se quieren tomar las debidas precauciones<br />
de conducta profesional en el ejercicio de asesoramiento tributario-previsional.<br />
Empero quiero advertir que de manera alguna comporto una idea que proviene del derecho<br />
marxista, y que no es otra de aprehender como “rehenes” a determinados sujetos por port a-<br />
ción de rango profesional, antes que por la certeza que los mismos han participado en forma<br />
equivalente a la conducta lograda por el contribuyente principal.<br />
Es imposible presumir anticipadamente una falsa tipicidad de conducta productora de lo<br />
disvalioso por el mero hecho de ser asesor fiscal, cuando no se comprueba en forma cierta que dicha<br />
conducta representa el accionar positivo y equivalente de configuración del delito fiscal.<br />
La persecución penal de un derecho clasista 68 hace largo tiempo que ha sido repudiado<br />
por nuestro ordenamiento legal positivo y ello no puede pasar desapercibido en las presentes circunstancias.<br />
En el delito tributario siempre habrá que atenderse a la persona que ostenta el carácter<br />
de obligado y que materialmente haya ejecutado los elementos objetivos del delito habida cuenta que<br />
se trata de un delito calificado en doctrina de propia o única mano, lo cual descarta por si, que el as e-<br />
sor fiscal pueda tener el “rol relevante” que se le intenta asignar a priori.<br />
68<br />
Gunther Jakobs Sociedad, norma y persona en una teoría de un derecho penal funcional , Civitas, España.<br />
— 236 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Mas aún, y en la hipótesis que se dieran sobre el asesor fiscal todos los elementos calificadores<br />
y definitorios que traducen la teoría del delito, habrá que tener presente que corresponde una<br />
atenuación de la pena sobre los mismos en su condición de partícipes, fundamentada en la menor<br />
ilicitud que presenta su conducta en relación a la del autor, porque el partícipe no infringe el deber<br />
específico del autor.<br />
No hay injustos de participación, sino participación en injustos ajenos, donde a nadie se<br />
le puede acusar del delito de participación, sino de participación en un delito sobre el cual otro ejerce<br />
el dominio.<br />
Siempre la participación accede a la autoría y su existencia depende, ello también en el<br />
delito tributario, que el obligado verdaderamente realice el injusto mediante el cubrimiento del modelo<br />
de conducta descripto en la ley penal tributaria.<br />
Por lo tanto, por la teoría del “dominio del injusto” surge como fórmula eficiente para distinguir<br />
al actor del partícipe, pues el autor domina el injusto y el partícipe no, y es por ende que Juez y<br />
no la Administración, es el que debe resolver la conducta de ambos atendiendo los parámetros que<br />
anteceden.<br />
El organismo administrativo tributario argentino, cosa que no comparto, mediante circulares<br />
o instrucciones internas, ha postulado la tesis de la accesoridad extrema, porque con ello se daría<br />
vida a la “autoria mediata” en la calificación impropia del consultor tributario.<br />
Se conocen algunos intentos jurisprudenciales, a mi entender contra legem, que han intentado<br />
plasmar en el campo de la criminalización tributaria la subsodicha calificación penal sobre<br />
quienes realizan el hecho por medio de otro del que se sirvan como instrumento.<br />
Va de suyo que ello no se conjuga con el precepto de autoría que rige en el delito especial<br />
tributario, visto que en este supuesto aparece demasiado oscuro establecer como se obtiene el<br />
dominio de la cualidad lesiva de la acción.<br />
Así debe entenderse porque la naturaleza de propia mano del delito tributario alude a los tipos<br />
penales se crean para reprochar una determinada forma asocial de asistencia, donde el contenido del<br />
injusto únicamente se revela a partir de una acción personal que responda a un tipo de personalidad.<br />
Es decir, como en el delito tributario la condición personal, sea física o jurídica viene ex i-<br />
gida por el sentido del tipo, ello habla de estar por ante la presencia de un delito propio 69 .<br />
De manera alguna debe admitirse calificación penal de autoría mediata sobre el asesor<br />
fiscal, porque bajo ninguna circunstancia el asesor actuando desde atrás domina el hec ho y determina<br />
al sujeto tributario, bajo amenaza o coacción, para que realice el supuesto disvalioso, teniendo<br />
presente para ello que se trata de un delito, el tributario, de autoría inmediata o de propia mano del<br />
obligado tributario.<br />
El Estado y el Derec ho no pueden, por principio, para la protección de sus derechos, exigir<br />
a terceros, extraños al hecho imponible, que sean estos últimos los que brinden dicha protección.<br />
Por el contrario es el Estado el que debe proteger a los individuos, dado que el planteamiento<br />
victodomágtico que propugnan algunas Administraciones altera la relación entre derechos y<br />
deberes, entre la interacción Estado y ciudadano, con graves consecuencias en el sistema penal.<br />
69<br />
Gonzalo Quintero Olivares Los delitos especiales y la teoría de la participación, Cymys, Barcelona, España, 1974.<br />
— 237 —
Los tipos penales surgen sobre la base de la protección de bienes jurídicos, los cuales<br />
están en relación con el que surja al ataque y no con el que lo realiza.<br />
Consecuentemente el principio de asignar responsabilidad penal a priori o inferida por la<br />
condición profesional de un sujeto, desnaturaliza las bases mismas del derecho penal.<br />
No es posible imputar un “concurso delictual moral” sobre el asesor fiscal aún por ante la<br />
existencia de un comportamiento de instigación capaz de condicionar al autor del delito fiscal.<br />
Solo existirá tal concurso si la actividad instigadora del asesor fiscal en la conclusión del<br />
delito puede ejercer tal efecto de impulso sobre la resolución volitiva del autor, en cuyo y único caso<br />
existirá una contribución causal a la conducta realizadora del hecho criminoso.<br />
En todos los casos el juicio de responsabilidad penal del asesor fiscal resulta ex post y<br />
no ex ante, es decir, cuando se verifique judicialmente el resultado obtenido por la conducta concursal.<br />
Diré en resumen que para enmarcar en responsabilidad a los asesores o consultores tributarios<br />
debe darse por parte de dichos profesionales una colaboración A SABIENDAS en la presentación<br />
o asesoramiento de informaciones falsas que hagan a la medición del hecho imponible.<br />
Dicha colaboración debe ser activa, y en razón que su posición en la relación jurídica tributaria<br />
le permite realizar el acto respecto del cual tiene lugar la violación.<br />
Visto desde otro plano, a los profesionales se los incluye en el fundamento punitivo a tenor<br />
que la sanción tiene razón de ser en el incumplimiento de diligencia cierta que les impone su propia<br />
condición. Pero, la responsabilidad dictada sobre los mismos requiere una EFECTIVA<br />
participación de los profesionales en la adopción o el cumplimiento de las decisiones de los contribuyentes<br />
que desemboquen en un tipo penal regulado por la ley respectiva.<br />
Por lo tanto, solo responderán en la norma punitiva los que pueden influir sobre el contribuyente<br />
para determinar una incorrecta ejecución de la prestación tributaria.<br />
Siempre, bajo pena de fulminante violación de principios constitucionales, la acción fiscal<br />
frente al responsable y los profesionales aludidos SIEMPRE habrá de ir precedido de un acto administrativo<br />
de declaración de responsabilidad en que se aprecie la existencia de un presupuesto de<br />
hecho que genere dicha responsabilidad.<br />
No se puede presumir para calificar al sujeto por su cultura que el mismo tiene dominio<br />
por ello de inicio sobre el hecho en razón que tal dominio no es suficiente objetivamente bajo la premisa<br />
homo eiusdem professionis et condicionis.<br />
Y ello es aplicable todos los sujetos como pasibles de ser encausados porque el numero<br />
y la complejidad de los hechos que configuran el hecho disvalioso, el numero frecuente de mutaciones<br />
de los respectivos hechos y de las normas que así lo disponen no pueden ser imaginadas de una<br />
sensibilidad social tal, imposibles de errar en el precepto legal.<br />
E) Fenomenologia criminal<br />
En apartados anteriores he opinado sobre problemática penal, pero advierto que el cuadro<br />
compresivo del delito fiscal no se lo puede enfocar por una vía sintética, obviando en forma deliberada<br />
el análisis global en que versa la materia evasiva.<br />
— 238 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Mas aún, ello es de rigor profundizar porque en ciertas circunstancias las autoridades<br />
administrativas instan causas penales mediante la aplicación de las presunciones contenidas en leyes<br />
administrativas, como si estas fueran sinónimo de la verdad objet iva.<br />
Del momento que los presupuestos presuntivos de las leyes tributarias son meras reconstrucciones<br />
de la base imponible para fundar esta ultima, aparece incuestionable que los mismos<br />
que no son prueba idónea para generar una indagación penal.<br />
Una presunción tributaria generalmente esta basada sobre una elaboración carente de<br />
elemento cierto sobre el presumido derivada de procesos análogos de terceros a los que por ley se<br />
les imputa identidad para el primero de los sujetos, y ello hace imposible integrar este evento administrativo<br />
como valor probatorio al juicio penal.<br />
Cuando se funda una causa penal en presunciones de las leyes extrapenales, se observa<br />
que el perfil sustancial de la acción penal se basa en un hecho primario al cual se lo “asimila” como<br />
constitutivo de una categoría homogénea dentro de la relación con el derecho tributario violado, lo<br />
cual exige que se haya individualizado, por parte de la Justicia, una conducta fraudulenta verdadera<br />
antes que una prefigurada conducta de dicha entidad.<br />
La transferibilidad al fuero penal de las presunciones tributarias, está mas que condicionada.<br />
En realidad se encuentra supeditada a que representen el hecho concreto incriminado convenciendo<br />
al juzgador de la existencia del delito.<br />
Mientras tanto, cabe manifestar que las presunciones tributarias actúan a lo sumo como<br />
simple indicio no vinculante a la actividad instructoria en el juicio penal, dado que este ultimo debe<br />
recibir la verdad efectiva y real del hecho y no puede valerse preclusivamente su vinculación derivada<br />
de presunciones para fundar la pretensión de un ilícito.<br />
Las presunciones tributarias no pueden ser un dato de incontestable relevancia lógica y<br />
común a la prueba por presunciones con relación a la prueba indiciaria en presencia de determinado<br />
requisito lógico elaborado de la jurisprudencia en forma estable, dado que la prueba debe seguir el<br />
criterio propio del proceso penal y no aquella de la valuación fiscal.<br />
Pese a que las leyes fiscales autorizan el criterio de la determinación inductiva en presencia<br />
de irregularidades de naturaleza formal, ello no meritua en sede penal consideración alguna<br />
como integrante de una presunción de culpabilidad, en razón que trasuntar del todo ajena a la cultura<br />
y a la civilidad jurídica contemporánea sobre el tema del proceso penal.<br />
Este criterio ha sido sostenido por Tribunales de la República Argentina en varios casos,<br />
los que han tenido por antecedentes los decisorios, en entre otros, del Tribunal de Varese el día 5 de<br />
diciembre de 1989 en la causa "Fazio"; del Tribunal de Torino el día 20 de mayo de 1987 en la causa<br />
"Buzano" del Tribunal de Terni el 23 de setiembre de 1988 en la causa "De Pascalis" y el Tribunal de<br />
Bologna en una decisión del 16 de febrero de 1990 70 .<br />
Siempre en el plano constitucional es necesario verificar que papel pueden desempeñar<br />
las presunciones fiscales simples en el ámbito privatístico bajo el perfil de su eventual importancia en<br />
el plano de la notitia criminis y de la prueba mediante indicios.<br />
Si bien los actos de la Administración Financiera son fuente privilegiada de adquisición<br />
del delito tributario, ello no obstante obliga a verificar si objetivamente dichas presunciones simples<br />
70<br />
Vicente Oscar Díaz La falsedad del hecho tributario en la dogmática penal , Editorial Macchi, Buenos Aires.<br />
— 239 —
presentan el mínimo de estabilidad que legitimen la obligación de denuncia, pero en todos los casos<br />
el juez debe construir un iterm propio no necesariamente distinto al de la autoridad administrativa.<br />
Este fenómeno viene dado en orden a una configuración defectuosa de la norma incriminatoria<br />
71 y de la ausencia de la necesidad practica de acciones concurrentes a la determinación del<br />
correspondiente comportamiento penal tributario.<br />
Refuerza mi tesis, Rosa Galán Sánchez cuando sostiene que los incrementos patrimoniales<br />
no justificados provienen de un presunción de la ley tributaria impropia de la verdad objetiva<br />
que requiere el delito fiscal en su configuración en el ámbito penal, y subraya jurisprudencia de su<br />
país que establece que no se puede admitir el injerto de presunciones legales en el tipo delictivo a<br />
través de la norma extrapenal que lo complementa, en razón que esta clase de injertos deben ser<br />
rechazados en el ámbito punitivo, al ir en contra de un derecho subsidiario, fragmentario y de intervención<br />
mínima, y no casar, sobre todo, con el derecho fundamental a la presunción de inocencia.<br />
En tal alcance sostengo que no pueden existir apreciaciones abstractas sustentadas en<br />
el reenvío de normas penales comunes ajenas al delito especial, dado que es imposible por su intermedio<br />
intentar circunscribir indebidamente el concepto de fraude fiscal con la pretensión de consolidar<br />
un desvalor social sin la previa determinación cierta del ilícito tribut ario.<br />
Por consecuencia, no cabe olvidar que la fenomenologia de un proceso para un delito<br />
determinado o categoría de delito, en especial el tributario viene dada de la combinación de los institutos<br />
utilizables en concreto para la determinación del ilícito no de la mera aplicación simple y llana de<br />
normas procesales.<br />
Sobre esto ultimo cabe efectuar una expresa observación y ella no es otra que existe<br />
una pronunciada diferencia entre fenomenología criminal y fenomenología procesal. Si se hace tal<br />
advertencia, ello encuentra su razón atendiendo que no se puede prestar mas atención al último de<br />
los fenómenos como si el primero de ellos no tuviera influencia en la determinación fina del litigio.<br />
Lo que antecede está alertando en averiguar si el proceso penal común es un terreno<br />
idóneo o no para medir la funcionalidad del proceso penal tributario desde la perspectiva de la capacidad<br />
de determinar una especifica categoría de delito, teniendo presente para ello, que en razón de<br />
la abolición, en determinadas legislaciones, de la prejudicialidad tributaria, el hecho tributario criminoso<br />
debe ser verificado en sede penal. (La Argentina la reincorporó en la ley 24.769).<br />
Sin cortapisa alguna, resulta necesario examinar la eficacia del instrumento procesal penal,<br />
para asegurar la aplicación efectiva que se ha propuesto el legislador penal tributario.<br />
En realidad, el estudio del proceso penal tributario debe ser visto en su visión integral,<br />
porque si el juzgador alivia su ímproba tarea dándole preferencia a normas procesales penales comunes<br />
subestimando por dicha vía la fenomenología criminal tributaria, podremos decir una vez mas<br />
que no existirá decisión justa y de proceso solo tendrá el nombre pero no sustancia 72 .<br />
No puede olvidarse que la constitucionalidad de las presunciones y reglas de prueba debe<br />
ser analizadas, tanto a la luz de los principios constitucionales del derecho penal sustantivo, como<br />
71<br />
Alfonso Serrano Gómez Casos prácticos de Derecho Penal Dykinson, España.<br />
72<br />
V. O. Díaz La falsedad del hecho tributario en la dogmática penal , Ediciones Macchi, Buenos Aires.<br />
— 240 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
a los estrechamente relacionados principios probatorios del derecho procesal penal 73 el cual tiene por<br />
objeto el descubrimiento de la verdad material y no la verdad formal o aparente.<br />
Apelando al art. 8. o inciso 2. o , apartado h) de la Convención Americana de los Derechos<br />
Humanos, en la República Argentina se, aboga por la existencia irrestricta de la doble instancia en el<br />
proceso penal, a tenor que toda norma que veda la admisión de recursos de casación penal por el<br />
monto de la pena, se alza contra dicha garantía supra.<br />
III. INFRACCIONES NO CRIMINALIZADAS<br />
1) Determinadas conductas tributarias generan en su desarrollo ataques a bienes jurídicos<br />
a lo cual se le atribuye una identidad insuficiente o no relevante para ser criminalizadas, lo que<br />
genera la reprimeda de dichas conductas por la vía administrativa.<br />
Pero ello no es por si solo suficiente para establecer sin contradicción la viabilidad punitiva<br />
de aquellas conductas, atendiendo que se pone bajo tela de juicio la aceptable racionalidad de la<br />
estructura infraccional administrativa, en razón que, en determinadas ocasiones, el sistema infraccional<br />
se contrapone con la proporcionalidad a asignar a la merituación del hecho disvalioso y la correspondiente<br />
sanción.<br />
Conozco y comparto la tesis de autores españoles que en el juzgamiento de las infracciones<br />
administrativas” la actuación de los contribuyentes se presume realizada de buena fe, y corresponde<br />
que la Administración tributaria la prueba de que concurren las circunstancias que<br />
determinan la culpabilidad del infractor en la comisión de infracciones tributarias”.<br />
Sumado a ello en la República Argentina se cobran intereses resarcitorios, en razón del<br />
cumplimiento tardío de las obligaciones fiscales, lo cual no logra alejar en su esencia, su carácter de<br />
sanción encubierta atendiendo que, tal cobro sobre la espontaneidad tardía del contribuyente, no es<br />
solo compensatoria por la mora en si mismo, sino también coercitiva como corresponde a las sanciones,<br />
desde el momento en que su aplicación es automática por el mero resultado, sin poner el acento<br />
en la necesaria culpabilidad del infractor.<br />
La doctrina boliviana enfatiza que la multa por mora no debe ser conceptualizada como<br />
recargo, puesto que se trata de una sanción punitiva y consecuentemente no puede ser acumulada<br />
con otro tipo de sanciones, mientras que los recargos, por su carácter resarcitorio o indemnizatorio,<br />
permiten su acumulación con las penas de carácter represivo o intimidatorio.<br />
Me ocuparé acto seguido de establecer si existen diferencias ontológicas en el trat amiento<br />
de las sanciones administrativas, pero previo a tal diferencia debo aclarar, tesis a la que me suscribo,<br />
la creciente importancia que ha adquirido la Convención Europea de los Derechos Humanos en el<br />
área del juzgamiento de conductas tributarias, dado que al amparo del art. 6. o de dicha Convención,<br />
las infracciones administrativas deben gozar de un juicio limpio 74 como materia penal, y en especial,<br />
73<br />
Artículo “Los límites constitucionales a las presunciones del derecho penal económico alemán” AAVV Estudios de derecho<br />
penal económico Universidad de Castilla La Ma ncha, España.<br />
74<br />
Fair trail.<br />
— 241 —
en el caso “Meric”, el Consejo de Estado de Francia 75 ha considerado las penalidades tributarias como<br />
cargos penales y deben ser juzgadas bajo los principios del derecho criminal 76 .<br />
Por intermedio del decisorio “Meric” doctrina calificada europea pronostica que el sistema<br />
tradicional y objetivo de la punición tributaria administrativa debe ser revisado y gracias a la aplicación<br />
de la subsodicha Convención ello representa una mini revolución tributaria.<br />
Toda la doctrina calificada de la República de Brasil sostiene que la infracción fiscal administrativa<br />
,al igual que el crimen fiscal, se caracteriza por una aintijuridicidad de conducta, por la<br />
tipicidad de las respectivas figuras penales y, por la culpabilidad del agente.<br />
Actualmente en la Argentina la posición dominante de la doctrina rechaza el punto de<br />
vista según el cual entre el delito y la contravención existen diferencias cualitativas, dado que estas<br />
últimas son delitos veniales sobre los cuales corresponde aplicar todo el catálogo de garantías de<br />
tipificación y juzgamiento que devienen de Tratados Internacionales vigentes en la materia.<br />
Quiero anticipar que el principio que la represión administrativa tiene inserta todas las garantías<br />
del derecho represivo, por más que se intente discriminar sobre la proliferación de competencias<br />
de sanciones administrativas.<br />
La doctrina paraguaya en especial sostiene que las sanciones administrativas son normas<br />
no penales y pertenecen en exclusividad al derecho administrativo. Un argumento de tal identidad<br />
apunta a modificar las características de un objeto cambiando su nombre, y como lo referencia el<br />
Profesor Spolansky,a ello se lo ha dado en llamar, por la forma de abordar el tema, “un derecho<br />
penal de etiquetas” 77 .<br />
En dicho alcance se debe concordar que dentro de las teorías modernas ha fenecido<br />
por si el criterio de la sanción meramente objetiva, donde impera ahora el principio de presunción de<br />
inocencia también en el campo de la punición administrativa.<br />
Bajo estos postulados se hace énfasis en materia de represión administrativa del princ i-<br />
pio de proporcionalidad de la sanción; y la interdicción de la reformatio in peius en la medición de la<br />
penalidad administrativa.<br />
Ello me lleva a resaltar una transposición de reglas de procedencia penal a la materia<br />
represiva administrativa, dado que esta última y la represión penal forman parte del mismo fenómeno<br />
jurídico y están sometidas a un régimen idéntico dentro de dichos principios.<br />
Tal cuestión importa que las garantías que anticipo se aplican con el mismo rigor dentro<br />
de los dos sectores del derecho, dado que la calificación penal o administrativa de una infracción<br />
resulta solamente de una elección u opción legislativa.<br />
Estoy afirmando que las normas penales irradian a la sanciones administrativas, donde tiene<br />
relevancia la personalidad del infractor, la gravedad de la conducta, el carácter desfavorable del acto, la<br />
correlación entre el hecho y la sanción, y las causas eximentes de responsabilidad entre otros supuestos.<br />
75<br />
76<br />
Tribunal Supremo de Justicia.<br />
Delphine de Drauas and Isabelle Sienko “The incresing importance of the European Convention on human Rights in the tax<br />
area” International Tax Review-INTERTAX, Volume 25, october 1997,Kluwer Law International, Amsterdam, Holanda.<br />
77<br />
Obra antes citada.<br />
— 242 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
La jurisprudencia del Perú decreta que las sanciones administrativas proceden aún<br />
cuando el deudor alegue error o ignorancia de la ley, dado que el ámbito administrativo rige la<br />
presunción de derecho que postula que la obligación tributaria se presume conocida desde su<br />
vigencia, y ello es precisamente lo que diferencia a una simple infracción administrativa de la<br />
infracción delictiva.<br />
No obstante debo advertir, como señalo en párrafos anteriores, que existe una corriente<br />
moderna dentro del derecho sancionador administrativo que postula con fundada argumentación la<br />
vigencia irrestricta de la presunción de inocencia también en el campo de la sanción administrativa,<br />
donde tiene relevancia para ello la vigencia de la ignorancia de la ley entre otros supuestos.<br />
Ello no impide puntualizar que la infracción tributaria es la lesión a las normas jurídicas<br />
que establecen las obligaciones tributarias formales y sustanciales, donde existe una contrave n-<br />
ción que perturba y altera el orden de la actividad administrativa.<br />
Tomando como antecedente lo definido en las Primeras Jornadas Luso-Hispano Americanas<br />
de Estudios Tributarias 78 , se puede considerar que infracciones tributarias son aquellas modalidades<br />
de comportamiento de los sujetos pasivos tributarios que determinan por acción u omisión, una<br />
transgresión de las normas jurídicas que importan obligaciones sustantivas de realización de prestaciones<br />
tributarias o de deberes formales de colaboración con la autoridad tributaria.<br />
Lo primero que se debe considerar es si existe a favor del organismo público administrativo<br />
una independencia institucional total del derecho sancionador administrativo con relación a los<br />
principios rectores del derecho penal, lo cual, como es obvio, y conforme lo antes citado, que carece<br />
de toda validez.<br />
La potestad sancionadora de la Administración guarda una estrecha relación con el derecho<br />
penal, por ende ni aún los esfuerzos más denodados pueden persuadir que el derecho administrativo<br />
represivo goza de tal autonomía que le permite apartarse de los principios rectores del derecho<br />
penal.<br />
A la luz de la legislación imperante en la República Argentina, y conforme las exigencias<br />
generales de la Justicia, el derecho a no declararse culpable, se aplica en todos los procesos, desde<br />
el más simple al más complejo.<br />
No cabe invocar el interés público para justificar el uso de declaraciones obtenidas coactivamente<br />
en una verificación no judicial para incriminar al acusado durante el proceso penal.<br />
La represión penal que es de carácter público es una manifestación del poder estatal tal<br />
como lo es también en su manifestación las acciones administrativas represivas, es decir, ambas son<br />
un fenómeno homogéneo que actúan contra actos contrarios a ciertas circunstancias consideradas<br />
como indeseables, lo que alerta que las reglas punitivas del derecho penal y del derecho administrat i-<br />
vo son materialmente idénticas.<br />
En la actualidad están superadas las posturas que antaño postulaban que existían diferencias<br />
cualitativas entre delitos e infracciones administrativas, lo cual rechaza que las infracciones<br />
administrativas son puramente objetivas.<br />
78<br />
Portugal 1969.<br />
— 243 —
La necesidad de enriquecer el régimen sancionador administrativo de ciertas reglas del<br />
derecho penal es una cuestión claramente reconocida por la doctrina calificada en general 79 .<br />
En base a ello se debe tener presente que el carácter sancionador de una medida constituye<br />
el fundamento jurídico que impone el respeto a las garantías constitucionales y considerar en<br />
forma principal que siempre el efecto preventivo de medidas individuales del llamado poder de policía<br />
administrativa deriva expresamente de su acción represiva” 80 .<br />
No puede perderse de vista la influencia de los principios liminares del derecho penal sobre<br />
el derecho administrativo represivo, porque de no hacerse caso a ello, podría resultar que la Administración<br />
en la mayoría de los casos pudiera ampararse en la denigrante premisa de "penar sin juzgar" .<br />
Tal premisa permite observar la elaboración de un derecho represivo general en sus<br />
principios que se expande en sus efectos al derecho administrativo sancionador. Para decirlo de otra<br />
manera, muestra un derecho constitucional sustancial afirmado como el dogma común formando un<br />
cuerpo de principios aplicables a disciplinas homogéneas.<br />
Creo que se debe desterrar la autonomía que se pretende asignar al sistema sancionador<br />
administrativo de los principios intransables del derecho y proceso penal. Bajo dicho entendimiento,<br />
las sanciones de tipo tributario tienen un definido carácter represivo y que por lo tanto, exceden de<br />
la simple calificación que les pueda asignar el legislador por resultar verdaderas penas en todo su<br />
sentido.<br />
Vertidos estos conceptos preliminares, pasaré a desarrollar la temática sobre determinadas<br />
sanciones que el legislador las califica bajo el rótulo de “administrativas”.<br />
Existen supuestos en que se penalizan conductas administrativas en forma totalmente<br />
desproporcionada al bien protegido. Ello denota un patético abuso del poder punitivo dentro de los<br />
cánones del Estado Democrático, habida cuenta que entre las conductas penalizadas que asientan la<br />
sanción administrativa y la pena suele no existir proporción.<br />
Debo alertar que muchas de las sanciones tributarias administrativas apuntan a la pers e-<br />
cución de un “orden especial social” que se contrapone al principio de peligrosidad del sujeto a quien<br />
se la impone.<br />
También vulnerando los principios de transparencia, existen ordenamientos tributarios<br />
donde un gran número de medidas de carácter sancionatorio se encuentran diseminadas en el ordenamiento,<br />
quizás convendría que, debido al carácter sancionatorio de dichas medidas, las sanciones<br />
en cuestión, de tipo encubiertas o virtuales, fuesen establecidas con las mínimas garantías que dimanan<br />
del ámbito sancionador.<br />
No es posible convertir dichas sanciones en algo independiente del orden jurídico constituido,<br />
olvidando que la infracción administrativa debe ser medida por parámetros penales y bajo las<br />
coordenadas de estos últimos.<br />
Las pretendidas conductas disvaliosas que generan la sanción administrativa responden<br />
a una misma estructura penal y principios básicos, es decir a una misma sustancia penal, razón por la<br />
cual su juzgamiento se debe regir por unos mismos principios.<br />
79<br />
80<br />
Loic Philip Droit fiscal constitutional Económica, París, Francia 1990.<br />
George Dellis Droit penal el droit administratif LGDJ. París, Francia, 1997.<br />
— 244 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
Como bien dice Otto Bahr, la ley y el derecho solo tienen significado y fuerza real cuando<br />
tienen a su disposición la posibilidad de un pronunciamiento judicial que haga efectiva su consec u-<br />
ción 81 .<br />
Si las infracciones tributarias responde a una conducta, acción o actos humanos bas a-<br />
dos en la voluntariedad o capacidad psíquica de voluntad del sujeto que actúa, va de suyo que las<br />
mismas se valoran por principios penales y debe ser juzgado con las garantías y no interdicciones,<br />
que los mismos contienen.<br />
Es decir, no deben ser tipos abiertos, y es requisito que sean de identidad válida proporcional<br />
suficiente dentro del cuadro represor con identidad definida para representar el hecho reproche<br />
de esta categoría.<br />
He de citar a la pluma brillante del autor italiano Orlando cuando publicita “que si todos<br />
los actos en si mismo inocuos se quisiesen someter a una intervención preventiva de la autoridad<br />
solo porque casualmente podrían dar lugar a un hecho lesivo para la seguridad o al orden público, se<br />
sofocaría todo derecho individual y los Estados modernos se reducirían a enormes conventos regidos<br />
por una disciplina rigurosa e intolerable” 82 .<br />
Notifico que en la gran mayoría de los países de Latinoamérica, han extendido al ámbito<br />
sancionador administrativo las garantías previstas en materia penal.<br />
Por efecto de este último principio se afirma de un modo pleno y explícito la necesidad a<br />
los fines de la punibilidad no de la sola imputabilidad del hecho comisivo u omisivo, sino de la culpab i-<br />
lidad del sujeto en armonía al principio a la personalidad de la responsabilidad.<br />
Preservando garantías constitucionales, el sistema infraccional argentino, salvo excepciones,<br />
acertadamente establece que la determinación de la entidad de la sanción tributaria tenga en<br />
cuenta la gravedad del hecho y que sea reconducible en el caso de manifiesta desproporción respecto<br />
al tributo al cual se refiere la violación.<br />
2) Sanción de clausura<br />
Determinadas legislaciones tienen introducido tipos de sanciones –la clausura es una de<br />
ellas– que exteriorizan supuestos de reprimenda penal antes que meramente contravencional (A rgentina<br />
es una de ellas).<br />
Un prestigioso profesor brasileño, el Dr. Hugo de Brito Machado, denomina a la pena de<br />
clausura dentro de la expresión sanciones políticas por la cual se impone al contribuyente restricciones<br />
o prohibiciones en su actividad, y que ello, sin distinción alguna, tiene manifiesto carácter inconstitucional<br />
83 , dado que no es lícito la autoridad prohibir al contribuyente, aún con deuda, ejercer sus<br />
actividades habituales.<br />
En la sanción de clausura se está por ante la presencia de la politización de las normas<br />
sancionatorias; sanción que se apoya en los vaivenes que sufre la misma según la ideología de quien<br />
detenta el poder en cada momento.<br />
81<br />
82<br />
83<br />
V. O. Díaz Límites del accionar de la inspección tributaria y derechos del admini strado, Depalma, Buenos Aires, 997.<br />
V. E. Orlando Principios de derecho administrativo traducción española, Madrid, 1978.<br />
“Sanciones políticas en el derecho tributario brasileño”, edición mimiografiada.<br />
— 245 —
Por lo general se persiguen infracciones de mínima que representan una supuesta violación<br />
al orden de emitir comprobantes de ventas, aún de montos insignificantes, no llevar la contabilidad<br />
en forma ordenada o la documentación en igual orden.<br />
Ello de por sí denota estar por ante un caso de patético abuso del poder punitivo dentro<br />
de los cánones del Estado Democrático, habida cuenta que entre las conductas penalizadas que<br />
asientan la sanción de clausura y la pena por la generalidad de los casos no existe proporción.<br />
La legislación argentina que desde sus inicios incorporó la sanción de clausura provocó<br />
una reacción generalizada de desaprobación. La doctrina entendió que se trataba de una sanción<br />
sumamente rigurosa para la clase de ilícitos que se sancionaban y expuso diversos argumentos en<br />
relación a su irrazonabilidad.<br />
Si bien que los tribunales de justicia por distintos argumentos arribaban a la inconstitucionalidad<br />
de dicha pena, advierto que la Corte Suprema de Justicia, en la causa “Mickey” expuso un<br />
criterio diferente y consideró constitucional la sanción de clausura, dado que este último decisorio<br />
considera como bien jurídico protegido: el mercado.<br />
No obstante dicho criterio jurisprudencial la misma Corte Suprema de Justicia en la causa<br />
“Lapiduz” ha establecido que no se puede efectivizar la sanción de clausura sin revisión judicial<br />
previa, reafirmando por dicha vía la vigencia de los principios constitucionales que garantizan el adecuado<br />
ejercicio de derecho de defensa que reconocen como requisito insoslayable para la aplicación<br />
de una sanción penal.<br />
En lo personal, he de tomar una postura negativa sobre la ubicación de la sanción de<br />
clausura dentro del ordenamiento válido, porque en realidad, dicha sanción está mostrando, a espaldas<br />
del orden legislativo, la persecución de un “especial orden social” que se contrapone al principio<br />
de peligrosidad criminal del sujeto a quien se la impone.<br />
Sobre esto, el Profesor Hugo de Brito Machado, señala que las sanciones políticas, son<br />
propias de resabios de regímenes políticos dictatoriales.<br />
En la especie prima el criterio del legislador, consintiendo deseos fervientes del Administrador<br />
de convertir dicha sanción en algo independiente del orden jurídico constituido, olvidando que<br />
la misma debe ser medida por parámetros penales y bajo las coordenadas de estos últimos.<br />
Las pretendidas conductas disvaliosas que generan la sanción de clausura responden a<br />
una misma estructura penal y principios básicos, es decir a una misma sustancia penal, razón por la<br />
cual su juzgamiento se debe regir por unos mismos principios.<br />
Desde ya puedo preanunciar que dicha sanción, cuando se trata de la clausura prevent i-<br />
va, en su forma de aplicación, interdicta lisa y llanamente con gravedad institucional los derechos de<br />
defensa de los particulares; e interdicta en igual alcance la subordinación a la autoridad judicial, donde<br />
esto último comporta una excepcional importancia en el juego del marco constitucional y la división<br />
de poderes 84 .<br />
En la forma que operan las consecuencias de la clausura y visto la posibilidad jurídica de<br />
incidencia sobre la esfera de los derechos constitucionales de los administrados y de las libertades<br />
públicas, hechos constitucionalmente reservados al derecho penal, todo ello me permite alertar que<br />
84<br />
V. O. Díaz Límites al accionar, Depalma, Buenos Aires.<br />
— 246 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
no pueden transferirse al ámbito de las disposiciones administrativas la aplicación de tal sanción como<br />
suele pretenderlo el legislador.<br />
Si la sanción de clausura responde a una conducta, acción o actos humanos basados en<br />
la voluntariedad o capacidad psíquica de voluntad del sujeto que actúa, va de suyo que la misma se<br />
valora por principios penales y debe ser juzgado con las garantías y no interdicciones, que los mismos<br />
contienen.<br />
No hace falta advertir que por la generalidad de los casos los tipos que confi guran la<br />
conducta pasible a dicha sanción, además de ser abiertos no tienen identidad válida proporcional<br />
suficiente dentro del cuadro represor con sustancia definida para representar el hecho reproche de<br />
esta categoría.<br />
Debe tenerse presente que la noción jurídica de la clausura, como sanción, corresponde<br />
a la temática del derecho sustantivo del momento que la propia semántica de la clausura nos remite a<br />
la presencia de una hipotética acción disvaliosa, como resultado de una conducta que, a consecuencia<br />
de la misma se debe asumir la imposición de una pena.<br />
Ello de por sí nos marca que sobre la temática de la clausura no es posible desatenderse<br />
de las consecuencias del derecho penal que ello irroga, habida cuenta que dicha sanción es de<br />
carácter penal que implica una privación del ejercicio de derechos individuales que solo puede ser<br />
aplicada por los órganos judiciales 85 .<br />
En forma sensata nadie puede negar que la tipología penal de la sanción de clausura se<br />
inscribe dentro de una especie del catálogo represor como medio de lucha o de prevención de la evasión<br />
fiscal; sanción que traduce un ataque contra la libertad de ejercer la actividad al clausurado 86 .<br />
Olvidar esto último es creer que la Administración se encuentra validada a actuar sin<br />
sometimiento a reglas jurídicas del ordenamiento constitucional.<br />
Visto lo que antecede la sanción de clausura se inserta en un panorama anarquizante de<br />
la regulación de la infracción, que por tal motivo no puede excluirse en su juzgamiento y valoración de<br />
la parte sustancial de la materia penal.<br />
Más aún, si el organismo estatal mediante atribuciones de policía administrativa fiscaliza<br />
el cumplimiento de los mandatos de hacer, y usurpando potestad sancionadora de otro poder castiga<br />
la vulneración, ello indica que se estará por ant e la presencia de dos medios distintos imposibles de<br />
fundirlos con las garantías para el sancionado en un solo ente.<br />
No cabe olvidar que en la aplicación de esta clase de sanción, tal como suelen estar legislada,<br />
privan al presunto infractor de las garantías habituales del proceso penal en igual alcance de<br />
las clásicas ordenanzas represivas del régimen hitleriano de Alemania sobre la misma especie.<br />
Creo que la transcripción de esta última ley es suficientemente significativa para situarnos<br />
sobre la filosofía que inspira al legislador al dictar la sanción de clausura en la forma como se<br />
efectúa habitualmente.<br />
85<br />
Referencio, entre varios, el fallo recaído en la causa Citanovic Andrés Elías y otro del Juzgado Federal de Mar del Plata,<br />
Secretaría Penal n. o 6, /7/4/97 en el cual se hace un recorrido preciso del instituto jurídico de la clausura. Debo advertir que los<br />
Tribunales de las provincias han sido más solícitos que los de la Capital Federal en considerar la clausura dentro del esquema<br />
penal y regido por los principios del derecho penal, lo cual es un signo garantista de mayor envergadura para considerar la<br />
inconstitucionalidad de dicha medida.<br />
86<br />
Fallo en causa Restaurant Teresa s/apelación de clausura Juzgado Federal n. o 1 de Mar del Plata con fecha 17/3/97.<br />
— 247 —
La doctrina especializada uruguaya preavisa que los problemas jurídicos y prácticos que<br />
presenta la clausura de establecimientos son graves con relación al régimen jurídico en general.<br />
El dicho país, al igual que en la República Argentina, la sanción se aplica sobre conductas<br />
fiscales instrumentales de bagatela de hipotético peligro abstracto donde la misma se brega en su<br />
efectividad a sola decisión administrativa del órgano tributario.<br />
En dicho alcance sostengo lo inconstitucional de la clausura administrativa dispuesta por<br />
la Administración, dado que la misma no está validada a que condene y ejecute sus decisiones.<br />
Para, reafirmar de plano la inconstituc ionalidad de dicha sanción, a la cual sabiamente le<br />
cabe asignar carácter penal vale remitirse incluso a las Convenciones Internacionales sobre derechos<br />
humanos, donde se señala que “el proceso penal se debe sustanciar ante un tribunal independiente y<br />
no ante la administración activa, en el doble carácter de juez y parte”.<br />
3) Sanción al consumidor final<br />
En la República Argentina se han incorporado sanciones al consumidor final en conexión<br />
a la sanción de clausura de establecimientos comerciales, en igual alcance que lo contempla la legislación<br />
chilena.<br />
La ley que regula tal sanción dispone que los consumidores finales están obligados a<br />
exigir la entrega de facturas o comprobantes que documenten sus operaciones y que esta obligación<br />
incluye la de conservarlos en su poder y exhibirlas a los inspectores fiscales cuando así lo exijan a la<br />
salida del establecimiento, y el alzamiento a tal mandato, está sancionado como multa.<br />
Lo que ha hecho el legislador es introducir una esfera de custodia sobre el consumidor,<br />
reprimida con sanción, acerca de exhibir sus facturas de compras a los inspectores fiscales al momento<br />
coetáneo de la operación.<br />
Esta exigencia está conminada con sanción de multa sobre el consumidor cuando la<br />
conducta de este último revele connivencia o complacencia con el emisor de la factura.<br />
Antes que nada he de precisar que se entiende connivencia dentro del esquema penal.<br />
En dicho alcance el término importa una complicidad negativa que opera sobre el hecho<br />
de guardar silencio acerca de la conducta disvaliosa que se sabe que otro quiere cometer y con no<br />
denunciarlo deja que se consuma.<br />
Siguiendo al maestro Carrara entre otros, la connivencia se apoya en un acto positivo y<br />
en la eficiencia de voluntad que se adhiere al hecho reprimido, adhesión que tiene por base la presunción<br />
de quien conoció el designio del mal actuar del obligado a emitir o entregar la factura, al no<br />
delatarlo, pese a que no tiene el deber jurídico de hacerlo, quiere que se consuma la conducta del<br />
vendedor.<br />
En el hecho descripto toma la conducta del comprador valorativamente negativa, pese a<br />
que no es posible sostener que la omisión de exhibir la factura de compra cause la evasión tributaria,<br />
lo cual indica que dicha sanción adolece del nexo de causalidad entre la evasión del tributo y la conducta<br />
omisiva del comprador, es decir, falta el requisito indispensable para comprobar la tipicidad de<br />
la acción, lo cual intenta ser salvado como lo advierte con pulcritud jurídica el Dr. Horacio Díaz Sieiro 87<br />
87<br />
“Autoria y participación en los delitos dolosos de omisión”, trabajo de investigación presentado a la Cátedra de Derecho<br />
Penal de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, a cargo del Dr. Esteban Righi.<br />
— 248 —
Instituto de Estudios Fiscales<br />
por una cláusula “general de equivalencia” mediante la cual la omisión de exhibir la factura se equipara<br />
a la comisión del hecho.<br />
En conclusión, opino que sanciones de esta clase nos hacen retroceder a la Alemania de<br />
la época de la vigencia del nacional-socialismo en la cual predominó la tendenc ia a la admisión de la<br />
obligación de decir verdad al concebirse la pena no como una retribución, sino como una prurificación<br />
de la comunidad popular, lo que se descartó cuando fue abolido dicho sistema político y sustituido por<br />
un Estado de Derecho democrático.<br />
Tomar posición favorable a esta clase de sanciones es aceptar la validez de la obligación<br />
de suministrar hechos y pruebas en su propio detrimento, dado que ello es contrario al postulado de<br />
la inviolabilidad de la persona, es decir, nadie puede ser obligado a edere contra se, postulado penal<br />
que se relaciona sobre las garantías del debido proceso penal.<br />
Lo que antecede autoriza a repulsar la existencia de dicha clase de sanciones dentro de<br />
los ordenamientos jurídicos tributarios democráticos.<br />
CONCLUSIÓN<br />
Lo que expreso es tan solo la punta del iceberg que navega por la problemática penal<br />
tributaria en los países de latinoamérica, empero, la masa sumergida, –el proceso en si– es el problema<br />
que aflige con respeto a las garantías constitucionales en la obtención de la notitia criminis.<br />
La urgencia de obtener recursos tributarios y/o aduaneros, por parte de las Administraciones<br />
Tributarias de dichos países, hace en más de una ocasión que se dejen jirones de seguridad<br />
jurídica en el logro de tal cometido, y en especial, que se “olviden” algunas premisas constitucionales<br />
propias de dicha seguridad, lo que a la postre desmerece la propia existencia de un Estado de Derecho.<br />
— 249 —