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Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009La solución de una controversia en Centroamérica: sobre los derechosde Costa Rica y Nicaragua sobre el río San JuanMartín Cabrera MirassouIntroducciónEl 13 de julio de 2009 la Corte Internacional de Justicia (la Corte) resolvió unacontroversia de varios años entre Costa Rica y Nicaragua por los derechos yobligaciones que ambos alegaban sobre el río San Juan. La decisión de los jueceses en cierto modo equitativa, ya que concilia los intereses de ambas partes, dandopor concluido un proceso que fue iniciado por Costa Rica el 29 de setiembre de2005 ante dicho órgano judicial.Desde el momento de su independencia, los países centroamericanos tienen variasdisputas territoriales o directamente relacionadas con los límites fronterizos.Algunas de ellas ya han sido resueltas, siendo destacable el hecho de que ha sidoa través de soluciones pacificas, en las cuales la Corte ha tenido un rol primario yaque varias de dichas controversias fueron solucionadas por ella.El objetivo aquí es comentar los principales contenidos, razonamientos y decisionesde la sentencia. Por supuesto que las pretensiones de las partes han sido mayores,para el efecto véase la sentencia completa, ya que sin perjuicio de la importanciapara las partes, excede la finalidad del presente.Hechos y antecedentes que dan origen a la controversiaEl río San Juan recorre 205 kilómetros desde el lago Nicaragua al mar del Caribe,siendo su ribera sobre Costa Rica el límite fronterizo entre los dos países en unSección: Jurisprudencia

Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009tramo que comienza 3 millas debajo de Castillo Viejo (un pequeño pueblonicaragüense) hasta la desembocadura en el mar, dicho tramo tieneaproximadamente 140 kilómetros. Entre el lago y el punto debajo de Castillo Viejo,el río recorre exclusivamente territorio nicaragüense.En 1858, Costa Rica y Nicaragua ratificaron un Tratado de Límites que fijaba loslímites fronterizos mencionados. Además, se estableció el dominio y soberanía deNicaragua sobre el río San Juan, afirmando al mismo tiempo los derechos, porparte de Costa Rica, de la libre navegación con objeto de comercio en el cursoinferior del río. El Tratado contempló otras obligaciones para ambas partes, comoproteger y defender al curso de agua ante agresiones externas y no cometer actoshostiles entre ellos, y obligaciones hacia Nicaragua, tales como consultar con CostaRica antes de ingresar a un acuerdo de tránsito sobre el río.Ante el cuestionamiento por parte de Nicaragua de la validez del Tratado, laspartes del mismo decidieron someter la cuestión a un arbitraje, en el cual elpresidente de los Estados Unidos - Cleveland – en el año 1888 laudó a favor de lavalidez del mismo, pero aclarando que los buques de guerra costarricenses noestaban amparados por la libertad de navegación prevista en el Tratado.En 1956 las partes firmaron un Acuerdo para facilitar el tráfico sobre el río yprofundizar la cooperación en la seguridad de la frontera común. Ya en la décadade 1980 empezaron a sucederse varios incidentes relacionados con la libertad denavegación sobre el río. Nicaragua introdujo restricciones a la navegación porparte de Costa Rica, que en principio eran temporarias y excepcionales,justificadas para proteger la seguridad nacional del país en el contexto de unconflicto armado.En la década de 1990 otras medidas fueron tomadas por parte de Nicaragua, comoel pago de sumas de dinero en carácter de tasa, que debían realizar los pasajerosque viajaran en buques costarricenses por el río. En 1998 la situación se agudizócuando Nicaragua prohibió la navegación de buques que transportaran personal deSección: Jurisprudencia

Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009las fuerzas armadas de Costa Rica.Como las partes no lograron solucionar las diferencias antes mencionadas a travésde la negociación, Costa Rica decidió iniciar un procedimiento ante la CorteInternacional de Justicia el 29 de setiembre de 2005 contra Nicaragua en relacióna la controversia relativa al derecho a navegar por el rio San Juan, sin que dichopaís opusiera ninguna excepción de jurisdicción que impidiera a la Corte considerarel caso.El derecho a la libre navegación por parte de Costa RicaAquí es necesario recalcar que Nicaragua no cuestiona el derecho por parte deCosta Rica de navegar libremente por la parte del río que constituye la fronteracomún, sino que la controversia recae sobre el alcance del mencionado derecho.El primer elemento a destacar es que la Corte no toma posición sobre si existe enel derecho consuetudinario, ya sea universal o regional, un régimen aplicable a losríos internacionales. Tampoco se pronuncia sobre si el río San Juan es un curso deagua internacional, o un río nacional con un elemento internacional. Esto es así yaque al existir normas convencionales aplicables, principalmente el Tratado deLímites de 1858, que constituyen un régimen completo sobre el río, no haynecesidad de recurrir a otras fuentes formales.En el artículo VI de dicho convenio se encuentra el núcleo para resolver lacontroversia, en él se establece que:“La República de Nicaragua tendrá exclusivamente el dominio y sumo imperiosobre las aguas del río de San Juan desde su salida del Lago, hasta sudesembocadura en el Atlántico; pero la República de Costa Rica tendrá en dichasaguas los derechos perpetuos de libre navegación, desde la expresadadesembocadura hasta tres millas inglesas antes de llegar al Castillo Viejo, conobjetos de comercio, ya sea con Nicaragua ó al interior de Costa Rica por los ríosSección: Jurisprudencia

Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009de San Carlos ó Sarapiquí, ó cualquiera otra vía procedente de la parte que en laribera del San Juan se establece corresponder á esta República. Las embarcacionesde uno ú otro país podrán indistintamente atracar en las riberas del río, en la parteen que la navegación es común, sin cobrarse ninguna clase de impuestos, á no serque se establezcan de acuerdo entre ambos Gobiernos.”La discusión en torno a la frase “libre navegación… con objetos decomercio”El alcance de la libertad de navegación por parte de Costa Rica está dadoprincipalmente por el artículo VI donde las partes sostienen interpretacionesdiferentes sobre la frase “libre navegación… con objeto de comercio”.Para Nicaragua la frase hace referencia a objetos materiales y concretos, o sea,solo se contempla el transporte de mercadería para realizar actos de comercio.Costa Rica, por el contrario, sostiene que la palabra objetos debe tomarse ensentido abstracto, esto es, con el fin y propósito de comerciar. Esto implicaatribuirle un alcance amplio, incluyendo no solo el transporte de mercadería sinotambién el de pasajeros.Los criterios de interpretación que utiliza la Corte a fin de establecer el alcance dela frase son los previstos en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobreDerecho de los Tratados de 1969. Las reglas previstas en estos artículos tienen unefecto declarativo de la costumbre internacional preexistente, por lo que la falta deratificación de la Convención de Viena por parte de Nicaragua no es óbice para quela Corte aplique los principios de interpretación mencionados.En segundo lugar, los jueces no se convencen del argumento de Nicaragua por elcual los derechos de libre navegación de Costa Rica deben interpretarserestrictivamente porque representan una limitación a la soberanía nicaragüensesobre el río. La intención de los autores del Tratado ha sido clara para la Corte, laSección: Jurisprudencia

Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009lectura del artículo VI muestra que las partes no tuvieron la intención de establecerningún tipo de jerarquía entre la soberanía de Nicaragua sobre el río y losderechos de Costa Rica, que solo se encuentran limitados cuando se perjudica lasoberanía territorial de Nicaragua.Los magistrados interpretan que cuando las partes en un tratado establecenexpresamente el propósito por el cual un derecho puede ejercerse implica, enprincipio, la exclusión de cualquier otro propósito. Por ende, el contenido delartículo VI se aplica exclusivamente al ámbito de la navegación “con fines decomercio” y cesa su aplicación más allá de este ámbito.El significado dado a un término usado en un tratado debe interpretarse a la luz dela intención de las partes que es, por definición, contemporánea a la conclusión delmismo. Pero ello no implica, sin embargo, que si el significado de un término se hamodificado, no deba tenerse en cuenta este cambio al momento de la aplicacióndel tratado. Por un lado, la práctica posterior de las partes puede resultar en unalejamiento de la primera significación dada a un término, en base a un acuerdoimplícito de las partes. Por otra parte, hay situaciones en las cuales la intención delas partes es darle al contenido del tratado una capacidad de evolución, esto es,permitir adaptarlo al desarrollo vertiginoso del Derecho Internacional. Si las parteshan usado términos genéricos, como es en este caso, ellas necesariamenteestaban al tanto de que los mismos no iban a tener el mismo significado con elcorrer del tiempo.Por lo que luego de este análisis, la Corte llega a la conclusión que la frase “conobjetos de comercio” tiene un sentido amplio, conforme a la posición sostenida porCosta Rica. Entonces la libertad de navegación se aplica tanto al transporte demercadería como al de personas, incluyendo turistas. Pero como la navegación debuques que realizan actividades gubernamentales o proveen servicios públicos noes comercial, no está amparada por el artículo VI del Tratado.Sección: Jurisprudencia

Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009Actividades amparadas por el derecho a la libre navegaciónComo ya se mencionó, dos tipos de navegación están cubiertas por el derecho a lalibre navegación, la de buques que llevan mercadería para transaccionescomerciales y el transporte de pasajeros de manera onerosa.El problema surge en aquellos casos en los cuales los habitantes de Costa Rica queviven a orillas del río, utilizan buques para satisfacer sus necesidades, como llevarsus chicos a la escuela o recibir tratamiento médico. La Corte estima que no puedehaber sido la intención de los autores del Tratado en 1858 de privar a estos deusar el río para dichos fines.Otro punto controversial es que no se establece un régimen especial para losbuques públicos en dicho convenio. El único criterio que se utiliza es el fincomercial de la navegación, no siendo concebible que un buque público naveguecon fines comerciales. Lo que está en discusión es si las autoridades de Costa Ricapueden ejercer actos de policía y aduaneros, entre otros, a través de buquespúblicos. La Corte opina que, como regla general, el tratado no contempla dichasituación. Sin embargo, si los buques privados pueden navegar para satisfacer lasnecesidades mínimas de los habitantes en la costa del río, no hay impedimentopara que los buques públicos también puedan cumplir con dichos fines.El poder de regular la navegación por parte de NicaraguaLas partes están en desacuerdo respecto a la extensión de los poderes deregulación de Nicaragua sobre el río, y en ciertas medidas que dicho Estado haadoptado. La primera cuestión consiste en determinar si Nicaragua tiene laobligación legal de notificar, consultar o solo dar noticia a Costa Rica de lasmedidas que adopte al regular la navegación sobre el río. Hay que tener en cuentaque el Tratado de 1858 no impone de manera expresa una obligación general denotificar, solo lo hace en dos casos excepcionales.Sección: Jurisprudencia

Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009A pesar de la falta de una provisión específica, la Corte identifica tres factores queimponen una obligación de notificar las regulaciones mencionadas. La primera seencuentra en un acuerdo entre las partes de 1956. En él se establece unaobligación de colaborar para facilitar el tráfico y el transporte de servicios que seproveen en el territorio de un Estado por los nacionales del otro, actividad que noparece se pueda realizar sin notificaciones de las regulaciones que se adopten.El segundo factor que indica que Nicaragua está obligada a notificar la adopción demedidas subyace en la sustancia de las mismas. La navegación por un rio dondedos Estados tienen derechos, uno como soberano, otro en base a la libertad denavegación, no puede realizarse sin una mínima coordinación. El tercer factor estáen la naturaleza misma de la regulación. Si esta tiene por objeto una actividad, losque realizan la actividad deben estar informados de las reglas.En base a estas razones, la Corte concluye que Nicaragua está obligada a notificara Costa Rica aquellas normas que se refieran al régimen de navegación por el río.Pero no hay obligación de consulta previa a la adopción de dichas medidas.Una de las decisiones que Nicaragua había adoptado era la de detener a buquesque enarbolaban el pabellón costarricense y obligaba a los pasajeros a llevarpasaportes. A juicio de Costa Rica estas medidas tenían el efecto práctico deimposibilitar el ejercicio de Costa Rica de sus derechos de navegación previstos porel tratado. En cambio, Nicaragua sostiene que desde el año 1960 estasoperaciones vienen realizándose por cuestiones de seguridad y protección delmedio ambiente.En este punto, la Corte decide que Nicaragua tiene el derecho de conocer laidentidad de aquellos que entran a su territorio y, por lo tanto, el poder de requerirel pasaporte o documento de identidad es un ejercicio legítimo de dicho poder.Pero los jueces no encuentran que haya una justificación legal al hecho de que losbuques con pabellón costarricense deban detenerse en determinados puntos delrío.Sección: Jurisprudencia

Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009¿Un derecho consuetudinario a la pesca para la subsistencia?Costa Rica solicita a la Corte que declare que Nicaragua tiene la obligación depermitir a los habitantes de la ribera del río la posibilidad de pescar con fines desubsistencia. Dice que hay una práctica duradera en el tiempo, desde antes de lafirma del Tratado y que ha continuado hasta la actualidad. De acuerdo a estefundamento, la Corte concluye que la pesca por parte de los habitantes de CostaRica con fines de subsistencia es una norma consuetudinaria y oponible aNicaragua.El juez Sepúlveda-Amor en su opinión separada remarca que la Corte concluye ensu fallo que Costa Rica tiene un derecho consuetudinario a la pesca desubsistencia, pero que el razonamiento de la misma en el presente caso no está deacuerdo con sus previas conclusiones respecto al tema. A su entender los motivospor los que la Corte concluye que hay un derecho consuetudinario son una prácticaindocumentada por una comunidad de pescadores en un área remota, que entiempos anteriores no fue reclamada por Costa Rica como un derecho que le eraatribuible. Y además, la falta de objeción por Nicaragua a la existencia de underecho que no fue reclamado, mucho menos probado por Costa Rica.Dada la ausencia de tal reclamo, no hay motivos para imponer a Nicaragua eldeber de protestar contra un reclamo inexistente y, consecuentemente, Costa Ricano está en la posición de aportar evidencia que Nicaragua aceptó la pesca desubsistencia como parte de sus obligaciones legales.Conforme a los elementos de la costumbre internacional, Costa Rica debe probarque la pesca de subsistencia está establecida de tal manera que se ha vueltoobligatorio para la otra parte y que la práctica de dicha actividad es la expresión deun derecho costarricense y una obligación nicaragüense. El tiempo es otroelemento importante en el proceso de creación de la costumbre internacional, enel presente caso, el reclamo de Costa Rica fue hecho por primera vez en elSección: Jurisprudencia

Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009memorial presentado el 29 de agosto de 2006 ante la Corte, menos de 3 añosantes de la sentencia. Por último, la práctica de una comunidad local no esequivalente a una práctica por parte del Estado costarricense.El mismo Sepúlveda-Amor remarca que el reclamo de Costa Rica podría encuadraren otros institutos jurídicos, como el principio de los derechos adquiridos. Es más,Nicaragua ante la Corte dijo que aunque no está de acuerdo con la existencia deun derecho consuetudinario, no tiene intención de prevenir la pesca desubsistencia que realizan los habitantes ribereños.ConclusionesDa la sensación que la sentencia de la Corte dejará satisfechas tanto a Costa Ricacomo a Nicaragua, al haber reconocido pretensiones de ambas partes. Asimismolos jueces se basaron en sólidos fundamentos o, mejor dicho, en principios deinterpretación de tratados universalmente aceptados. Asimismo, decidió de maneraexpresa no recurrir a normas consuetudinarias sobre ríos internacionales, lo quehubiera significado que los jueces establecieran el alcance e incluso la existenciade normas universales o regionales aplicables a este tipo de controversias.Prudencia judicial que sin duda las partes valoran y que además refuerza laposición doctrinaria y judicial por la cual los jueces no crean normas, sino que sololas declaran. A pesar de las disimilitudes sustanciales del presente caso conactuales controversias que involucran ríos internacionales, es posible identificaralgunos puntos en el razonamiento de la Corte que, aún cuando sean obiterdictum, hay que tener en consideración. Por mencionar algunos: el valor otorgadoa la voluntad de las partes reflejada en el lenguaje del tratado, la obligación legalde notificar y, el hecho de que las decisiones fueron tomadas prácticamente porunanimidad, reforzado el contenido de la sentencia.El aspecto que la Corte descuida es el relativo a establecer la existencia de unaSección: Jurisprudencia

Revista Relaciones Internacionales – Nº 37 (Segmento Digital)Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) – Segundo semestre de 2009costumbre internacional, sin verificar sus elementos constitutivos. En el presentecaso, la Corte pudo haber seguido sus precedentes y, tomando nota delcompromiso asumido por Nicaragua durante las audiencias orales, que origina unaobligación a dicho país, no se habría desviado de sus precedentes en lo que hace ala naturaleza y sustancia de la costumbre internacional.Sección: Jurisprudencia