Anexos - Observatorio de Migraciones

Proyecto Servicio Andino de Migraciones SAMI:Fundación ESPERANZA Colombia/Ecuador,Comisión Andina de Juristas;y Capítulo Boliviano de Derechos Humanos,Democracia y DesarrolloMigraciones y Derechos Humanos en la Región Andina.Una mirada desde la Sociedad CivilInforme RegionalCoordinación: Gina Benavides LlerenaApoyo metodológico: Gardenia Chávez NúñezApoyo en redacción de informe: Francisco Hurtado CaicedoGardenia Chávez NúñezInvestigadores nacionales:Ricardo Martínez Vera (Bolivia)Adriana Medina Carrillo (Colombia)Francisco Hurtado Caicedo (Ecuador)Jessica Estrada Yauyo (Perú)Asistentes de investigación:Andrea PonceMaría del Carmen HidalgoUniversidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, UASB-EPrograma Andino de Derechos Humanos, PADHQuito, junio de 2013

ContenidoPrólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Pág.Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13I. Caracterización general de las migraciones internacionales en la CAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Realidad demográfica y socioeconómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Antecedentes históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24La movilidad intracomunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26La movilidad extracomunitaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31II. Valor regional de los instrumentos internacionalesde derechos humanos y normativa comunitaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37III. Derecho al libre tránsito y residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Alcance del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Desarrollo normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Marco constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Normativa secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Desarrollo de políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Políticas y planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Rectoría de la política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Política de cooperación internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Desarrollo institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58Espacios de articulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60Capacidades institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61Adecuación al marco de la CAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Desafíos de la política a partir de casos y situaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64Iniciativas en marcha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66Valoración general del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66IV. Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69Alcance del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69No criminalización por condición migratoria irregular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70Procesos administrativos de expulsión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72.Información y acceso efectivo a asistencia consular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74Garantías para el cumplimiento de condena en país de origen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75Desarrollo normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Marco constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Normativa secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80Desarrollo de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92Desarrollo institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93.Capacidades institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94Espacios de articulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98Adecuación al marco de la CAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98Desafíos de la política a partir de casos y situaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98.Iniciativas en marcha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100Valoración general del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

V. Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoria . . . . . . . . . . . . . . 103Alcance del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103Desarrollo normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107Marco constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108Normativa secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111Desarrollo de políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Rectoría de la política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116Política de acuerdos internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117Desarrollo institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117Coordinación y/o articulación interinstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120Adecuación al marco de la CAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121Desafíos de la política a partir de casos y situaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121Iniciativas en marcha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Valoración general del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Pág.VI. Generación de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Alcance del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Institucionalidad y producción de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Caracterización regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Libertad de tránsito y residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132.Seguridad y protección durante la experiencia migratoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133Igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133.Desarrollo normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134Desarrollo de Políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136Desarrollo Institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137Normativa, políticas e institucionalidad de la CAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139Generación de conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141Libertad de tránsito y residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141Seguridad y protección durante la experiencia migratoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Normativa internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Normativa constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144Normativa secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144Desarrollo de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144Desarrollo institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145Normativa, políticas e institucionalidad de la CAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146Generación de conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155Anexo 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156Anexo 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159Anexo 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160Anexo 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162Anexo 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164Anexo 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165Anexo 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168Anexo 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170Anexo 9 Matrices de indicadores preliminares .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175Anexo Especial: Propuesta de indicadores de Derechos Humanos para la elaboración de informesnacionales y regionales sobre migraciones internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 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PrólogoLA CIUDADANÍA UNIVERSAL:LA UTOPÍA HUMANISTA DE LA SOCIEDAD DEL SIGLO XXIEl presente informe representa un anhelo de los actores sociales de la región andina,de tener una mirada de las migraciones andinas desde un enfoque de derechoshumanos, con base en un conjunto de indicadores que permitan medir la evoluciónde las politicas públicas, comparar su desempeño entre cada uno de los países, contribuyendoa abrir una reflexión sobre la dimensión humana de las migraciones.El sistema de indicadores se inspiró en una sentencia de la Corte Constitucional colombiana,que se había dado a la tarea de definir la dignidad como derecho, lo quede por si es una conquista jurídico política y que hace más tangible el goce de losderechos humanos. Dicha sentencia plantea tres principios básicos sobre los cualesse estructuraron los indicadores.1. Vivir como se quiere; la dignidad humana entendida como autonomía o comoposibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características.2. Vivir bien; la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materialesconcretas de existencia.3. Vivir libre de humillaciones; la dignidad humana entendida como intangibilidadde los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral.Desde su funcionalidad, los anteriores principios, son entendidos por la corte constitucionalen tres lineamientos, en relación con la dignidad humana inferida:a) como principio fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado, y eneste sentido la dignidad como valor, b) como principio constitucional, y en tercerlugar, c) como derecho fundamental autónomo * .*Sentencia T-881/02 http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/t-881-02.htm5

PrólogoUn enfoque de derechos humanos de las migraciones andinas, nos exige volver lamirada hacia las personas de carne y hueso, con nombres y apellidos, con ilusionesy frustraciones, con historias por contar, con dramas de todo tipo, ya sea como víctimasde trata de personas, de tráfico de migrantes o de explotación o xenofobia, perotambién aquellos y aquellas con historias exitosas que inspiran a muchos a iniciaro continuar con sus travesías alrededor del planeta. Se requiere de un esfuerzo portener una mirada integral, donde conjuguemos sus aspectos saludables, con lasvivencias no saludables, con el propósito es el de humanizar las migraciones, si esque de verdad queremos remover los obstáculos para la construcción de una ciudadaníauniversal, humanista y solidaria.El concepto de ciudadanía universal, es promovido con mucha fuerza por el EstadoEcuatoriano, a raíz de su reciente Constitución, que se fundamenta en el hecho deque “todos somos habitantes del planeta azul” tal como lo describieron los primerosastronautas que llegaron a la luna, y en la paradójica constatación que somos laúnica especie en el planeta que pone limite a la libre circulación, a través de fronteraspoliticas y raciales, mas no naturales, mientras las aves, peces y los mamíferossiguen migrando sin considerar fronteras alguna; solo los riesgos relacionados conla especie más depredadora de la tierra: los seres humanos.La ciudadanía universal, se complementa con el concepto del “Sumak Kawsay” el“buen vivir” de nuestros ancestros indígenas, (elevado a la categoría constitucionalen Ecuador y Bolivia) que plantean la permanente búsqueda de la armonía del serhumano con la naturaleza, incluyendo la esquiva armonía entre los seres humanos.La ciudadanía universal es un concepto muy antiguo; en la Grecia clásica, el filósofoDemócrito, al preguntársele, si era ciudadano de Atenas, contestó que no, que eraciudadano del Cosmos, lo que dio origen al concepto cosmopolita, tan promovidopor los filósofos estoicos que busca trascender las divisiones geopolíticas imperantesen el mundo. A nivel político, el Imperio romano, estableció la categoría de “ciudadanoromano”, que trascendía las fronteras de la ciudad de Roma, y de quieneshabían nacido allí, y que se extendía a todos los habitantes del imperio, independientementede su raza o religión, en un proceso gradual; primero a los habitantesde las provincias latinas, y finalmente, con el Edicto de Caracalla que otorgó ciudadaníaa todos los habitantes libres del Imperio, en 212 d. C. por el emperadorCaracalla.Más recientemente la Union Europea, en su proceso de integración política, planteael concepto de ciudadano/a europeo, y en la Comunidad Andina, se plantea laciudadanía andina, con muchas más limitaciones, pues a diferencia de la Unión Europea,todavía subsisten muchas trabas para la libre circulación de los ciudadanos7

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinaandinos, como los controles migratorios, o el derecho a la residencia y al trabajodentro de la Comunidad Andina, cuyos instrumentos, son muy limitados y no hanlogrado, al pasar de los años, una reglamentación que los ponga en práctica, lo queha llevado a algunos países, a generar reglamentaciones nacionales, ante el vacío deuna reglamentación andina. Quizás el proceso de UNASUR, más reciente, pero másambicioso, logre avanzar hacia la ciudadanía sudamericana, como lo plantearonnuestros presidentes, en la cumbre de UNASUR en Lima en el año 2012. Lo ciertoes que mientras no logremos desde nuestra región, avanzar sólidamente hacia laciudadanía andina o sudamericana, más difícil será conquistar el sueño de la ciudadaníauniversal. Pues no podemos pregonar lo que no contenemos.Este informe y su propuesta de indicadores son importantes logros que ponemosa consideración de la sociedad andina, para monitorear la evolución de las políticapúblicas en la región, en base a instrumentos solidos que permitan dimensionar sualcance o sus limitaciones, y que explore nuevas formas de gestión desde un enfoquede derechos humanos.Esta publicación es parte de un esfuerzo que conjuga los resultados de varios estudiose investigaciones que hemos realizado, y que buscan contribuir a la gestión delconocimiento de las migraciones en la región. Por ejemplo, estudios sobre Géneroy Migración, Trata de Personas, Migracion y Retorno, Migracion e Interculturalidad,Migración y Políticas Públicas, que cuenta con un enfoque de derechos humanos.También encuestas sobre Migraciones, remesas y retorno que junto con iniciativascomo las propuestas de Agenda Social Migratoria Andina y de un Protocolo Andinode atención a víctimas de trata de personas, y de un sistema de indicadores sobremigración y derechos humanos, confiamos contribuyan a mejorar el conocimientode las migraciones andinas, a formular propuestas y recomendaciones, en un dialogoserio y constructivo con todos los actores que intervienen en el hecho migratorioandino.Los países andinos están avocados a pensar y repensarse más allá de sus fronteras,a superar la fractura social que originó la migración de sus ciudadanos y ciudadanas.A reconocerse como países que no fueron capaces en un momento determinadode la historia, de brindarles la oportunidad para construir su proyecto de vidaal interior de sus propias patrias. Tenemos la obligación política y ética de crear lasbases de un reencuentro con nuestros ciudadanos en el extranjero.Este primer informe regional es una reflexión que nos permitirá poner rostro anuestros migrantes, porque no pueden seguir siendo una cifra económica, un datoestadístico, o un acontecimiento lejano en nuestras vidas; muchos de ellos sonnuestros familiares, amigos, vecinos o paisanos; recuperemos sus rostros, sus iden-8

Prólogotidades, sus sueños, sus derrotas y triunfos. Cómo los podríamos olvidar si están ennuestros corazones y en nuestras mentes, y los llevamos en nuestra sangre, ellosson parte del alma de nuestras naciones, nosotros somos ellos y en ellos nos reflejamos,nos reconocemos y con ellos estamos construyendo nuevas páginas denuestra historia.OSCAR GÓMEZ DIEZDirector GeneralFundación ESPERANZAJunio 20139

SIGLASACNUR Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los RefugiadosCADH Convención Americana de Derechos HumanosCANComunidad AndinaCarta ADH Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos HumanosCarta SA Carta Social AndinaCDÑConvención sobre los Derechos del NiñoCEDR Convención Internacional sobre eliminación de todas las formas deDiscriminación RacialCEAConvención sobre el Estatuto de los ApátridasCEDAW Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminacióna la mujerCERConvención de 1951 sobre el Estatuto de los RefugiadosCIDH Comisión Interamericana de Derechos HumanosComité PTMF Comité de protección de los derechos de todos los trabajadores migratoriosy de sus familiaresCorte IDH Corte Interamericana de Derechos HumanosCPDConvención de las Personas con DiscapacidadCSMConferencia Sudamericana de MigracionesCTMF Convención internacional sobre la protección de los derechos de todoslos trabajadores migratorios y de sus familiaresCVRC Convención de Viena sobre Relaciones ConsularesDDHH Derechos HumanosD.397 Decisión 397. Tarjeta Andina de Migración (TAM)D.502 Decisión 502. Centros Binacionales de Atención en Frontera(CEBAF) en la Comunidad AndinaD.503 Decisión 503. Reconocimiento de documentos nacionales de identificaciónD.504 Decisión 504. Pasaporte AndinoD.545 Decisión 545. Instrumento Andino de Migración LaboralD.548 Decisión 548. Mecanismo Andino de Cooperación en materia deasistencia y protección consular y asuntos migratorios11

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaD.583 Decisión 583. Instrumento Andino de Seguridad socialD.584 Decisión 584. Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el TrabajoD.586 Programa de Trabajo para la Difusión y Ejecución de la Carta Andinapara la Promoción y Protección de los Derechos HumanosD.587 Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común AndinaD.601 Decisión 601. Plan Integrado de Desarrollo SocialDUDH Declaración Universal de Derechos HumanosLACLatinoamérica y el CaribeOACDH Oficina del Alto Comisionado para los Derechos HumanosOEAOrganización de Estados AmericanosOIMOrganización Internacional para las MigracionesOIMOrganización Internacional del TrabajoONUOrganización de Naciones UnidasPICIP Pacto Internacional de Derechos Civiles y PolíticosPIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y CulturalesPNUD Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloSENAMI Secretaría Nacional del Migrante12

IntroducciónEl presente informe evalúa, desde la perspectiva de la sociedad civil, la situaciónactual de los derechos humanos de las personas, colectivos y familias en contextosde movilidad humana de los países de la Comunidad Andina (CAN) y aporta con unapropuesta de indicadores básicos (Ver anexo especial)sobre el derecho a migrarque contribuya a la realización de informes periódicos basados en el enfoque dederechos humanos.Surge como una iniciativa del Servicio Andino de Migraciones (SAMI), proyectoauspiciado y financiado por la Unión Europea y que es ejecutado por FundaciónESPERANZA de Colombia y Ecuador, la Comisión Andina de Juristas del Perú y elCapítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Su realizaciónfue encomendada al Programa Andino de Derechos Humanos (PADH) de la UniversidadAndina Simón Bolívar, Sede Ecuador (UASB-E).El informe se configura como una investigación de tipo aplicado, de carácter exploratorioy de construcción colectiva que sistematiza y analiza información tantoprimaria como secundaria, cuantitativa y cualitativa sobre migraciones internacionalesen los cuatro países de la CAN, incluyendo los flujos de población nacionalandina, a nivel intra y extracomunitario; y de la extracomunitaria que ha migrado alos países de la subregión, en calidad de emigrante, inmigrante, asilada/refugiada 1 .Su ámbito temporal general es sincrónico por ello busca dar cuenta de la situaciónexistente a diciembre de 2012, sin embargo, ante la ausencia de datos estadísticosactualizados incorpora información de años anteriores 2 . Además, incluye informaciónhistórica que abarca un período más amplio, de acuerdo a las dinámicas nacionales,así como casos y situaciones paradigmáticas, especialmente ocurridas en lasúltimas tres décadas.1Los flujos por trata de personas y tráfico de migrantes, dada su complejidad y amplitud, no se incluyen eneste informe. Así como tampoco la situación de la migración en zonas de frontera.2En general la mayoría de registros estadísticos están actualizados a 2011. En algunos casos se han logradoobtener datos de 2012 y en otros casos hay referencias a años inmediatos anteriores.13

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaY el institucional, que se optó por centrarlo en el sector público, ubicando los nivelesde rectoría, la ejecución directa, la coordinación interinstitucional y el desarrollo decapacidades administrativas y financieras, observando igualmente su coherencia y elgrado de incorporación del enfoque de derechos humanos y de movilidad humana.Esta propuesta de indicadores preliminares fue discutida y afinada con los investigadoresde los cuatro países de la región 9 y recibió la retroalimentación dela mayoría de las organizaciones socias del proyecto SAMI. Este proceso permitióestablecer que este primer informe tendría el carácter de una línea de base quecontribuiría a posteriores evaluaciones y delimitó los indicadores a observar a losde: estructura y proceso, los cuales se aplicarían a cada uno de los tres derechos; yademás se definió un tratamiento específico para generación de información comoderecho complementario. (Ver anexo 9: matrices de indicadores preliminares).Sobre este marco se inició la construcción de informes nacionales en cada país, lacual partió de un rastreo de información secundaria a partir de la revisión de basesbibliográficas, páginas webs institucionales y la elaboración de mapas de actores einstituciones. Además se formularon peticiones de acceso a información pública yse realizaron entrevistas y talleres de recolección/validación de información conactores estatales y no estatales 10 .Cabe señalar que una de las limitaciones que se enfrentó en la investigación nacionalfue la falta de respuesta estatal a las peticiones de información, pues de un totalde 48 peticiones, sólo se recibió un 30% de respuesta y en uno de los países apenasalcanzó el 10% 11 .De esta forma, teniendo como base los informes nacionales, el presente informe regionalbusca dar cuenta del nivel de adecuación normativo, de políticas e institucionalno objetos de asistencia, establece las políticas migratorias y públicas como una obligación del estado y nocomo un acto meramente discrecional, incorpora el principio de igualdad y no discriminación, promueve yjustifica acciones afirmativas para alcanzar la igualdad formal, ubica grupos específicos de atención prioritariaen movilidad humana, respeta el principio de progresividad y no regresividad, se construye a partir de laparticipación de las y los migrantes, establece mecanismos adecuados de información y rendición de cuentas;contempla acciones para todas las etapas del ciclo migratorio.9Taller regional realizado en la sede de UASB - E, en Quito, entre el 1 y 4 de octubre de 2012.10En total se realizaron se formularon 73 peticiones de información (48 al Estado y 25 a la sociedad civil y cooperacióninternacional), se realizaron 24 entrevistas y 7 talleres de recolección y validación de información,en las ciudades de La Paz, Cochabamba, Bogotá, Lima y Quito, en los que participaron más de 87 personasentre funcionarios del Estado, la cooperación internacional y representantes de la sociedad civil.11El país con mayor nivel de respuesta fue Colombia (5 de 6 peticiones realizadas), le sigue Bolivia (4 de 15peticiones), luego Ecuador (4 de 17 peticiones) y finalmente Perú (1 de 10 peticiones). Se debe indicar que enalgunos casos esta falta de respuesta fue suplida con la concesión de entrevistas y con información proporcionadaen el marco del taller nacional. Se debe indicar que también se formuló una petición de información a laSecretaría de la CAN, que fue contestada.16

Introducciónalcanzado por en cada uno de los países de la CAN, teniendo como base los parámetrosde estándares fijados para cada uno de los derechos; y a la vez busca determinarel grado armonización alcanzado en estos mismos ámbitos a nivel regional.La valoración del grado de adecuación se realiza tomando en consideración los siguientesparámetros: Adecuado: cuando se presenta en los cuatro países, Parcial:cuando se presenta en dos o tres países; e Inadecuado: cuando ocurre en un solopaís o en ninguno. El grado de armonización se ubica a partir de la existencia o node un piso común de legislación, políticas e institucionalidad, en la región. Para ellose ha buscado rescatar al menos las tendencias más importantes que surgen de lasiniciativas en marcha.El contenido del informe se desarrolla en seis secciones, la primera brinda unacaracterización general de la región, ubica algunos antecedentes históricos de losprocesos migratorios y presenta las dinámicas actuales de los flujos a nivel intra yextracomunitario; la segunda, analiza el valor que tienen los instrumentos internacionalesde derechos humanos y comunitarios en cada uno de los países de la CAN,como marco generador y orientador de las obligaciones estatales; en las seccionestercera, cuarta y quinta se analizan las tres subcategorías de derechos antes señaladosubicando el parámetro de evaluación y realizando el correspondiente análisis anivel normativo, de políticas e institucional; y en la sexta se evalúa el cumplimientode la obligación de generación de información. En la parte final, se incluyen unaserie de conclusiones y recomendaciones encaminadas a promover la realizaciónefectiva del derecho a migrar con dignidad en la región.A este informe se anexa la matriz final de indicadores regionales(Ver anexo especial),que surgió como fruto de este primer ejercicio de evaluación, la cual se orienta a dar seguimientoa las principales violaciones a los derechos humanos ubicadas en la región yque tienen que ver con los siguientes derechos: a circular (exclusiones), a permanecer/residir (irregularidad migratoria), salir (expulsiones) y regresar (retorno forzado).Estos indicadores buscan ser una herramienta de trabajo encaminada a fortalecerlas capacidades de la sociedad civil para la elaboración de informes periódicos; asícomo contribuir a su labor de interlocución con el Estado, en el marco de un ejerciciode responsabilidad compartida, pero a la vez diferenciada, para la realizaciónefectiva del derecho a migrar con dignidad.Las principales constataciones de este primer informe dan cuenta de la relevanciaque, a nivel de los Estados y de la CAN, tiene el tema de las migraciones internacionales,y que ha permitido gestar una serie de iniciativas para la promoción y protecciónde los derechos humanos de la población migrante.17

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaA todo ello se suma la garantía de generación de información cualitativa y cuantitativa,permanente, oportuna y sistemática como base para la adopción de todas lasmedidas necesarias que requiere el derecho a migrar.Finalmente, para la comprensión de este informe es importante tener en cuentaque se basa en la información arrojada por los informes nacionales y se complementacon información obtenida en otras fuentes secundarias, que están expresamentecitadas 12 .También es preciso reconocer que este informe presenta los siguientes límites: elpredominio de los indicadores de estructura, la dificultad de potenciar procesoscomparativos por los límites en el acceso a información; y el énfasis jurídico delanálisis.Por último, el PADH quiere dejar constancia de su agradecimiento a las organizacionesdel proyecto SAMI por el respaldo brindado para la realización de este estudio yexpresa un especial reconocimiento a las/los investigadores nacionales por su trabajode recolección y sistematización de la información, así como, a las personas einstituciones del Estado, sociedad civil. Cooperación internacional y de la Secretaríade la CAN, que aportaron y apoyaron a este proceso.12Para ampliación de información y precisión de las fuentes se recomienda remitirse a los informes nacionalesque se encuentran en el CD adjunto.20

IntroducciónI. Caracterización general de las migracionesinternacionales en la CANLa presente sección presenta una caracterización general de las migraciones internacionalesen la Comunidad Andina, ubicando datos básicos de la realidad demográficay socioeconómica de la región, algunos antecedentes históricos del procesomigratorio y los principales flujos que se registran actualmente a nivel intracomunitarioy extracomunitario.Se aclara, que los datos y estadísticas que se incorporan en esta sección se basan enlas fuentes citadas en los informes nacionales, por lo que sus precisiones se encuentranen cada uno de éstos (ver cd anexo: informes nacionales).Realidad demográfica y socioeconómicaLa CAN está integrada por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en ella, habitan alrededorde 100 millones de personas, lo que respecto de los 597 millones de habitantesde Latinoamérica y el Caribe (LAC), representa el 16,7% 13 .El 50,2% de la población de la región son mujeres y el 49,8% hombres, casi 40 millonesde personas son niños, niñas y adolescentes (0 a 19 años) y representan el39,8% de la población, mientras que casi 54 millones de personas tienen entre 20 y64 años y representan el 54%, y sólo 6 millones de personas tienen 65 años o más,representando el 6,2% 14 .13CEPAL, Boletín demográfico. América Latina y el Caribe: el envejecimiento de la población 1950-2050, Santiagode Chile, CEPAL/CELADE, 2003, p. 20. Datos al 2010.14CAN, Compendio de Series Estadísticas de la Comunidad Andina 2011. 5) Demografía y mercado laboral, 5.1Población, disponible en Último ingreso: 25 de marzo de 2013. Datos a 2010.21

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaCuadro No. 1. Población de los países de la CAN, 2010.País Población % Hombres % Mujeres %CAN 99.601.193 100% 49.552.618 49,8% 50.048.575 50,2%Bolivia 10.426.155 10,5% 5.201.974 49,9% 5.224.181 50,1%Colombia 45.508.205 45,7% 22.465.760 49,4% 23.042.445 50,6%Ecuador 14.204.900 14,3% 7.115.983 50,1% 7.088.917 49,9%Perú 29.461.933 29,6% 14.768.901 50,1% 14.693.032 49,9%Fuente: CAN, Compendio de Series Estadísticas, 2011.Elaboración: Francisco Hurtado Caicedo, PADH, 2013.Según países, la población de Bolivia es de 10’426.155 personas (10%), de las cuales50,1% son mujeres y 49,9% hombres, casi la mitad de la población tiene entre20 y 64 años (49%) y la otra mitad entre 0 y 19 años (46,5%) y sólo un 4,6% tiene65 o más años. La población de Colombia es de 45’508.205 personas (46%) de lascuales el 50,6% son mujeres y el 49,4%, el 55% de su población tienen entre 20 y64 años y el 38,2% son niños, niñas y adolescentes y el 6,7% tiene 65 o más años.Ecuador por su parte cuenta con una población de 14’204.900 personas (14%), delas cuales el 49,9% son mujeres y el 50,1% hombres, el 53,7% tienen entre 20 y 64años, el 40% tiene entre 0 y 19 años, y sólo el 6,3% tienen 65 años o más. FinalmentePerú tiene una población de 29’461.933 personas (30%), de las cuales el 49.9%son mujeres y el 50.1% hombres, el 54,4% tienen entre 20 y 64 años, el 39,8% entre0 y 19 años, y sólo un 5.9% tienen 65 años o más 15 .Según el Índice de Desarrollo Humano (IDH) construido por el Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) en base a la combinación de indicadoresde esperanza de vida, logros educacionales e ingresos y que permite medir tantoel desarrollo social como económico, Perú, Ecuador y Colombia han sido caracterizadoscomo países de desarrollo humano alto, mientras que Bolivia como país dedesarrollo humano medio 16 .15Ibíd.16PNUD, “Indicadores Internacionales sobre Desarrollo Humano”, 1980-2012, en http://hdrstats.undp.org/es/indicadores/103106.html.22

Caracterización general de las migraciones internacionales en la CANCuadro No. 2. Evolución del IDH en la CAN, 1980-2012 e IDHD 2012.IDHDÍndice de Desarrollo Humano(desigualdad)BrechaPAÍS1980 1990 2000 2010 2011 2012 Variación 2012 2012CAN 0,555 0,603 0,654 0,709 0,712 0,715 0,160 0,515 0,200Bolivia 0,489 0,557 0,620 0,668 0,671 0,675 0,186 0,444 0,231Colombia 0,556 0,600 0,658 0,714 0,717 0,719 0,163 0,519 0,200Ecuador 0,596 0,635 0,659 0,719 0,722 0,724 0,128 0,537 0,187Perú 0,580 0,619 0,679 0,733 0,738 0,741 0,161 0,561 0,180Fuente: PNUD 17Elaboración: Francisco Hurtado Caicedo, PADH; 2013.Esta primera aproximación a la realidad socioeconómica de cada país permite ubicara la CAN, a 2012, como una región de desarrollo humano alto (0,715), con unabrecha de desigualdad interna de 0,200 y con un crecimiento del índice de 0,160para el período señalado. No obstante, existen diferencias sustanciales entre paísesy a lo interno de éstos, por ejemplo, si se toma en cuenta el IDH más alto de Perú(0,741) en comparación con el más bajo de Bolivia (0,675) o el mayor crecimientode Bolivia (0,186) frente al menor de Ecuador (0,128) o la brecha de desigualdadmayor en Bolivia (2.31) frente a la menor en Perú (0.180).De acuerdo al índice Gini del Banco Mundial, que mide la desigualdad en funciónde la distribución de ingresos, Bolivia tiene un índice de 56,3 (a 2008 y ocupa elpuesto 108), Perú 48,1 (a 2010 y ocupa el puesto 77), Ecuador 49,3 (a 2010 y ocupael puesto 89); y Colombia 55,9 (a 2010 y puesto 91) 18 . Este indicador reitera lo expuestoen el punto anterior, sobre una desigualdad todavía alta en la región, siendoBolivia y Colombia los países con mayor incidencia.La CAN es una región altamente urbanizada pues el 79% de su población vive enciudades, Colombia tiene el mayor porcentaje (86%) y Bolivia el menor (71%):Ecuador y Perú se encuentran por debajo de la media para la región.Cuadro No. 3. Porcentajes de población urbana en la CAN, 2010.País Población total Población urbana %CAN 99.601.193 78.525.000 79%Bolivia 10.426.155 7.398.300 71%Colombia 45.508.205 38.958.500 86%Ecuador 14.204.900 10.200.600 72%Perú 29.461.933 21.967.600 75%Fuente: CEPAL, Boletín demográfico. América Latina y el Caribe: el envejecimiento de la población 1950-2050.Elaboración: Gardenia Chávez Núñez, PADH; 2013.17PNUD, “Indicadores Internacionales sobre Desarrollo Humano”, 1980-2012, en http://hdrstats.undp.org/es/indicadores/103106.html. A 2012 Perú ocupa el lugar 77 entre 186 países, Ecuador el 89, Colombia el 91y Bolivia el 108.18PNUD, “Indicadores Internacionales sobre Desarrollo Humano. Coeficiente Gini ingresos” en http://hdrstats.undp.org/es/indicadores/67106.html23

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaCabe destacar, que la CAN registra una tasa de crecimiento poblacional de 14,6,siendo la más alta la de Bolivia (18,2) y la más baja la de Perú (12,8). Mientras lastasas de envejecimiento de población urbana y rural se ubican en 27.3 y 24,0 respectivamente;las variaciones entre países muestra a Colombia con la mayor tasa deenvejecimiento urbano (30,5); y a Ecuador a nivel rural (28,2). Por su parte, Boliviatiene la menor tasa de envejecimiento urbano (17,6) y Perú en envejecimiento rural(19,6).Cuadro No. 4. Indicadores de crecimiento y envejecimiento en la CAN, 2010.PaísTasa decrecimientoanual (por mil)2000-2025Edadmediaurbana2010Edadmediarural2010Tasa deenvejecimientopobl. urbana(por 100) 2010Fuente: CEPAL, Boletín demográfico. América Latina y el Caribe: el envejecimiento de la población 1950-2050.Elaboración: Gardenia Chávez Núñez, PADH; 2013.Tasa deenvejecimientopobl. rural(por 100) 2010CAN 14,6 26,0 22,9 27,3 24,0Bolivia 18,2 22,0 21,5 17,6 22,9Colombia 13,8 27,5 24,3 30,5 25,3Ecuador 13,7 26,8 24,5 28,1 28,2Perú 12,8 27,5 21,2 32,8 19,6Si comparamos, con la tasa de crecimiento anual para el período 1950-1975 que fuede 26,7 se nota la importante reducción (-12). Sin embargo, teniendo en cuenta quela edad media de la población en 1950 era de 19,4 y las proyecciones para el 2025la ubican en 30 años, se proyecta que la tasa de envejecimiento se incrementaría en33 puntos: de 14,9 (1950) a 47, 7 (2025). Estas grandes tendencias alertan de loscambios demográficos sustanciales que se vienen operando en la región, los cualesjunto a otros factores económicos, culturales y políticos van a tener efecto en lasdinámicas de movilidad de las personas y colectivos en los próximos años.Antecedentes históricosEn la CAN, la migración internacional ha sido un hecho social relevante. Todos lospaíses registran una trayectoria histórica de personas en situación de movilidadhumana, marcada principalmente por su intensificación en los últimos 60 años debidoa múltiples factores que inciden en la emigración de unos países, la priorizaciónde países de destino y de países de tránsito; dinámicas que requieren ser leídasen el marco de expansión, profundización y crisis del capitalismo.24

Caracterización general de las migraciones internacionales en la CANEs importante mencionar que desde inicios del siglo XX se registran procesos deemigración internacional desde los países de la CAN, teniendo como principales actoresa personas de las clases altas y con posibilidades económicas de viajar, sobretodo a Europa y Estados Unidos.En el caso de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú inclusive la emigración demostró patronescomunes. […] El perfil del emigrante se acercaba a los integrantes de la oligarquía comercial,terrateniente, industrial, política y académica de la región, donde Europa occidental erala región de mayor atracción, con flujos circulares o con un alto componente de retorno 19 .A la par, en esa misma época y hasta 1950 se registró un proceso intenso de inmigracióneuropea a América Latina, la cual podría haber alcanzado al menos unos 11millones de personas, quienes fueron favorecidas por políticas selectivas de incentivosy de apertura a personas con recursos económicos, en el marco del contextosocial y político de entreguerras (Aguilar y Mendiola, 2008: 11).Por su parte, a partir de 1950, los procesos de emigración se extienden de clases altasa clases medias trabajadoras, debido por una parte a las crisis económicas en lospaíses de origen, y por otra parte a procesos de expansión económica o productivaen países de destino. Evidencia de aquello resulta el crecimiento de los procesos deemigración en la década de los 70, de bolivianos hacia Brasil y Argentina; de colombianoshacia Ecuador, Venezuela, Estados Unidos y Europa; de ecuatorianos haciaEstados Unidos y Venezuela; y de peruanos hacia Venezuela y Argentina.Sin embargo, los últimos 30 años (1980-2010) representan el período de mayorintensificación de movimientos internacionales de personas de países de la CAN, anivel intracomunitario, hacia países de la región LAC o hacia el resto del mundo; yse destaca un proceso de feminización de esas migraciones.En este período, en los cuatro países se produjeron agudas crisis económicas ocasionadaspor la implementación de medidas de ajuste estructural de carácter neoliberal,que provocaron un aumento en los índices de pobreza y restricciones gravesen el ejercicio de los derechos humanos, en especial económicos y sociales. Es relevantedestacar que estos procesos se vieron fuertemente influenciados, al menospor dos causas que repercutieron directamente en la situación socioeconómica dela población andina:19Luis Aguilar y Mariana Mendiola, Grupos en situación de especial protección en la región andina: Migrantes,Comisión Andina de Juristas, Lima, 2008, p. 11.25

Migración y Derechos Humanos en la Región Andina1) Conflictos armados: que para el caso de Colombia (conflicto armado interno)ha marcado su historia de los últimos 60 años, con un recrudecimiento de laviolencia sobre todo en las décadas de los 90 y 2000, de ahí que las personasen necesidad de protección internacional representen un alto porcentaje deltotal de la movilidad; mientras que en Perú el conflicto armado interno tuvosus episodios de mayor gravedad en la década de los 80 e inicios de los 90 incidiendotambién en la movilidad.2) Desastres naturales: en particular el denominado “fenómeno del niño” quecausó impactos graves y coadyuvó en el deterioro de las condiciones económicasde la población, especialmente de Ecuador, Perú y Bolivia, provocandoprocesos de movilidad humana interna e internacional.En medio de las tendencias generales, los cuatro países presentan dinámicas demovilidad particulares y disímiles, a la par evidencian varias coincidencias, sea enlas causas de la migración o en los países hacia los cuáles se dirigen mayoritariamentelos flujos de personas.Con estos antecedentes, a continuación se caracteriza de manera sucinta las tresúltimas décadas de migración internacional en la CAN, considerando la movilidadintracomunitaria y extracomunitaria (LAC y el resto del mundo) y atendiendo a losfenómenos de emigración, inmigración y refugio.La movilidad intracomunitariaA 2011, aproximadamente, 10 millones de personas con ciudadanía andina se encontrabanresidiendo en el exterior, lo que representa el 10% de la población laCAN 20 . Otro indicador de la movilidad internacional es el turismo, para el mismoaño, sobrepasó los 6 millones de turistas, siendo mayor el turismo intracomunitario(1.302 millones) que el europeo (1.133 millones). Perú es el principal emisor deturistas intracomunitarios (48%), seguido por Colombia, Ecuador y Bolivia (8%).Ecuador es el mayor receptor de turistas intracomunitarios (29%), seguido porPerú, Bolivia y Colombia (19) 21 .La inmigración intracomunitaria atiende principalmente a las condiciones sociales,políticas y económicas que cada país enfrenta. En esa línea llama la atención que en20CAN en cifras, 2011, Secretaría General de la Comunidad Andina. Estadísticas.21CAN, “Turismo europeo e intracomunitario en la comunidad andina 2002 - 2011”, Secretaría General, documentoestadístico, 2012, en www.comunidadandina.org.26

Caracterización general de las migraciones internacionales en la CANEcuador los inmigrantes provenientes de Colombia y de Perú representan casi el57% del total de inmigrantes hacia ese país y constituyen la primera y tercera nacionalidadcon mayor presencia (más de 100.000 personas). Mientras los dos paísesvecinos han enfrentado conflictos armados internos que deterioraron aún máslas condiciones socio-económicas de su población junto con las crisis capitalistas,Ecuador se volvió en un país atractivo tanto por la dolarización y la aplicación deotras medidas para evitar esas crisis, como por ser considerado un lugar de refugiopara población vecina. Es relevante mencionar que Colombia y Perú han firmadotratados de libre comercio con Estados Unidos, cosa que no lo ha hecho Ecuador.Colombia no es considerado un país de inmigración precisamente por la violenciasociopolítica que enfrenta desde hace seis décadas, con la particularidad de que lasrelaciones de vecindad con Ecuador explican que esta nacionalidad representa el10% del total de inmigrantes.En Perú la inmigración desde países de la CAN es baja, la presencia de bolivianos,colombianos y ecuatorianos es bastante heterogénea pero poco significativa. Finalmente,Bolivia tiene una población inmigrante peruana significativa (56.000 segúnel censo) mientras que la proveniente de Colombia y de Ecuador es poca en relacióncon el resto de nacionalidades presentes en ese país. Se debe tomar en cuenta queBolivia presenta una situación económica compleja en el continente, lo que resta“atractivos” para las migraciones de otros países.Ahora bien, considerando el correlato de los flujos de emigración intracomunitarios,es decir aquellos que se producen de uno de los países de la CAN hacia losotros, tienen diferentes características. Se aprecia que la emigración desde Perúhacia Ecuador y Bolivia es significativa en tanto representa el 24% del total de emigrantes,mientras que la emigración desde Ecuador, Colombia y Bolivia hacia losotros países de la CAN no es significativa en relación al total de emigrantes que seestima existen en cada uno de esos países.Respecto a la población con necesidad de protección internacional, de manerahistórica Latinoamérica enfrentó épocas intensas de persecución política, en variospaíses agudizados por conflictos armados internos, ello provocó que miles de personassalieran de sus países en búsqueda de protección internacional. Si bien, enAmérica Central y el Cono Sur fueron procesos muy intensos, la región andina noquedó por fuera de esta tendencia. En la actualidad la situación más compleja depersonas en necesidad de protección internacional la enfrenta Colombia, tal comose refiere en su informe nacional. Es necesario entender que el flujo de emigracióncolombiano está mediado por la situación socio-política que enfrenta ese país y laintensificación del conflicto armado interno sobre todo en los últimos 12 años.27

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaAl respecto se evidencian al menos tres hechos: 1) mucha población, por falta derecursos, sale del país cruzando las fronteras terrestres, especialmente hacia Venezuelay Ecuador, lo que dificulta además cuantificar el número exacto de personasque han salido; 2) El conflicto colombiano tiene como trasfondo la disputa por elcontrol de recursos económicos legales o ilegales en el territorio; y 3) Esta situaciónde carácter humanitario además tiene implicaciones en la región andina, sobretodo respecto de Ecuador.De acuerdo a información de la oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidaspara los Refugiados (ACNUR), 446.443 personas de la CAN, sin contar con las personasdesplazadas internamente en Colombia, han salido de sus países de origen enbúsqueda de protección internacional. En relación al porcentaje respecto del totalde la población de interés de ACNUR en las Américas (553.410), la CAN representael 80,7%, conforme consta en el siguiente detalle:Cuadro No. 5. Personas de interés de ACNUR en la CAN (menos personas desplazadas)según país de origen, 2011.País deorigenPersonasrefugiadasSolicitudespendientesEn situaciónsimilaral refugioPersonasrefugiadasretornadasTotal %CAN 120.616 43.459 282.344 24 446.443 100%Bolivia 611 134 0 0 745 0,17%Colombia 113.605 42.569 282.344 24 438.542 98,23%Ecuador 909 258 0 0 1.167 0,26%Perú 5.491 498 0 0 5.989 1,34%Fuente: ACNUR, Estadísticas, Tablas, 2011 22Elaboración: Gardenia, Chávez Núñez, PADH, 2013.Como se puede apreciar, Colombia concentra el 98,23% de personas de interés deACNUR (menos personas desplazadas), situación que responde a la violencia sociopolíticaque enfrenta ese país y que promueve la migración forzada de personas. Noobstante, sólo 113.605 personas colombianas han sido reconocidas como refugiadasmientras que 282.344 no han podido o no han querido acceder a esta condicióny otras 42.569 están pendientes de definición.Por su parte, considerando el país de asilo se observa que en los países de la CANse encuentran 147.717 personas de interés de ACNUR, exceptuando personas des-22ACNUR, “Tablas. Refugiados, solicitantes de asilo, desplazados internos, refugiados retornados, apátridas yotras personas de interés de ACNUR en las Américas, por país de asilo y por país de origen, finales de 2011”,en http://www.acnur.org/t3/recursos/estadisticas/tablas/28

Caracterización general de las migraciones internacionales en la CANplazadas internamente en Colombia. En relación con el total de personas que haningresado a las Américas en búsqueda de protección internacional (910.700), lospaíses de la CAN representan el 16,2%; y si este dato se cruza con el país de origen,se establece que los países de la CAN acogen al 33% de las personas que han salidode la misma región en búsqueda de necesidad de protección internacional.Cuadro No. 6. Personas de interés de ACNUR en la CAN (menos personas desplazadas),según país de asilo, 2011País deasiloPersonasRefugiadasSolicitudespendientesFuente: ACNUR, Estadísticas, Tablas, 2011 23Elaboración: Gardenia, Chávez Núñez, PADH, 2013Ensituaciónsimilaral refugioApátridas Total %CAN 57.171 22.190 68.344 12 147.717 100%Bolivia 716 18 0 0 734 0,50%Colombia 219 120 0 12 351 0,24%Ecuador 55.092 21.558 68.344 0 144.994 98,16%Perú 1.144 494 0 0 1.638 1,11%Vinculando las cifras de Colombia como país de origen de refugio y Ecuador comopaís de recepción, sabiendo que casi la totalidad de las personas en situación derefugio en este país, son de nacionalidad colombiana, implica que Ecuador recibe latercera parte del refugio colombiano y se puede inferir que las otras dos partes seubican extracomunitariamente.En efecto, Ecuador constituye el primer país con mayor cantidad de personas reconocidascon el estatus de refugiadas en la región. Así, a noviembre de 2012 en Ecuadorhabitaban 55.519 personas reconocidas como refugiadas de las cuales 54.659son colombianas (98,45%), aunque también se registra solicitudes de refugio de, almenos, otras 130 nacionalidades.Como lo refiere el informe de Colombia, de acuerdo a CODHES, Ecuador para 2012registró una reducción del 57% en el reconocimiento de estatus de refugio de poblacióncolombiana, en comparación con 2011. Cabe precisar que más de la mitadde reconocimientos de personas colombianas se efectuaron en el marco del programadenominado Registro Ampliado que se ejecutó en la frontera común entre estosdos países, entre marzo de 2009 y marzo de 2010. Y de acuerdo al Ministerio de23Ibid.29

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaRelaciones Exteriores del Ecuador, en promedio las mujeres refugiadas representanel 46% y los hombres refugiados el 54%, y que del total el 75% tiene entre 18 y 59años.Por su parte, según el informe de Perú el conflicto armado interno de las décadasde los 80 y 90 provocó también un proceso de emigración forzada que hasta ahorapodría tener consecuencias sobre la población. El Instituto Nacional de Estadísticase Informática de Perú informó que, al año 2010, 4.776 personas peruanas habríansolicitado refugio y 5.834 han sido reconocidas como tal. Al respecto la OIM explicitóque 5.156 personas han solicitado refugio en Ecuador, de las cuales sólo 999han sido reconocidas; mientras que el Perú ha reconocido como refugiadas a 105personas colombianas y a 128 cubanas.El informe de Bolivia determina que en ese país habitan 654 personas refugiadas,270 mujeres y 348 hombres de los cuáles 54% son peruanas, 19% colombianas, el17% proveniente de la región LAC y el 10% del resto de países del mundo.Por lo expuesto, la región andina es un territorio que genera personas en necesidadde protección internacional pero también brinda acogida. En ese sentido Colombiaes el principal país expulsor de población y Perú cuenta con un flujo históricoaunque en la actualidad no es significativo; mientras que Ecuador constituye paísde acogida de población refugiada, especialmente colombiana y en menor medidaperuana; finalmente Bolivia expulsa y acoge población en situación de refugio, peroen un número reducido.En términos generales, la migración internacional intracomunitaria muestra queColombia y Perú son los países con mayor salida de su población hacia países andinos,mientras Ecuador y Bolivia son los principales receptores de dichos flujos(Ecuador de Colombia y Perú; y Bolivia solo de Perú). El que Ecuador recepte el98% de las personas con necesidad de protección en la CAN, es una situación queplantea serios desafíos a nivel regional.En síntesis, se puede advertir que los países de la CAN son principalmente países deemigración con la particularidad que Colombia además enfrenta procesos de desplazamientoforzado y de refugio de graves implicaciones en la región, continentey el mundo, mientras que la inmigración, en comparación con los flujos de emigración,no tienen la misma magnitud o peso, pero si representa en términos generalesun flujo de casi medio millón de personas hacia la región CAN.La movilidad intracomunitaria responde así a las condiciones y dinámicas económicas,políticas, sociales, culturales, ambientales y los impactos de la violencia so-30

Caracterización general de las migraciones internacionales en la CANcio política especialmente de Colombia. Pero también se enmarca en las relacionesde vecindad entre países, de ahí es entendible que la mayor movilidad provenga delos países con los que se comparten fronteras. Esto implica que Ecuador lo hace exclusivamentecon países de la CAN, mientras Colombia, Perú y Bolivia lo hace tantocon países de la CAN como de la región LAC (Venezuela, Brasil, Argentina y Chile),como se expone en el siguiente acápite.La movilidad extracomunitariaLas grandes tendencias de emigración fueron ubicadas por el Informe del PNUDsobre Desarrollo Humano 2009 24 , que centró su análisis en las migraciones internacionales,a partir de fuentes públicas de los países objeto de estudio, entre los ccuales se encuentran los de la CAN.PAÍSCuadro No. 7. Tendencias de la emigración en la CANPoblación Total (Millones) Emigrantes (2000-2002)1990 2007 2020TasaemigraciónFuente: PNUD, Informe Desarrollo Humano 2009Elaboración: Francisco Hurtado Caicedo, PADH; 2013% enLAC% enEU% enANTotal 3regionesOtrasregionesBolivia 6,7 9,5 11,6 5,3% 70,5% 8,2% 15,1% 93,8% 6,2%Colombia 33,2 44,4 52,3 3,9% 43,3% 18,9% 33,0% 95,2% 4,8%Ecuador 10,3 13,3 15,4 4,3% 8,5% 41,7% 45,3% 95,5% 4,5%Perú 21,8 28,5 32,9 2,7% 27,4% 20,0% 41,3% 88,7% 11,3%CAN 72 95,7 112,2Según este Informe, la tasa de emigración más alta fue de Bolivia (5,3%) seguidapor Ecuador (4,3%) y Colombia (3,9%) mientras que en Perú fue menos de la mitadque la boliviana (2,7%).Ahora bien, las regiones hacia las que ha emigrado la población de los cuatro paísesson bastante disímiles. Así, el flujo de emigración boliviano se concentraba mayoritariamenteen la región LAC (71%) y en menor medida en América del Norte(15,1%). El flujo colombiano concentra casi la mitad de sus emigrantes en la regiónLAC (43,3%) y en menor medida en América del Norte (33%) y Europa (18,9%).Mientras que casi la totalidad del flujo de emigración ecuatoriano se concentra enAmérica del Norte (45,3%) y Europa (41,7%) en proporcionas casi iguales, siendo24PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2009. Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos, 2009.31

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinapoco significativa la emigración hacia la región LAC. Finalmente el flujo de emigraciónperuano concentra casi la mitad de emigrantes en América del Norte (41,3%) yel resto, casi en iguales proporciones, en la región LAC (27,4%) y en Europa (20%),con la particularidad que un 11% de su flujo migratorio se dirige hacia Asia y África.En relación a los flujos hacia países de la región LAC las dinámicas son completamentedisímiles en los 4 países. Los principales destinos de las y los bolivianos sonArgentina, Brasil y Chile, con la particularidad de que Argentina además constituyeel primer destino de emigración de personas bolivianas.Las personas colombianas tienen como principales destinos: Venezuela, que ademásrepresenta el tercer destino de emigración en Colombia, y le siguen Panamá yCosta Rica con porcentajes poco significativos de emigración.Los principales destinos de personas ecuatorianas son Chile, Venezuela y Argentina peroen conjunto representan tan sólo el 4% del total de emigrantes estimados por el últimocenso de población, es decir que la emigración hacia estos países es poco significativa.La emigración de las y los peruanos se dirige principalmente a Chile, representandoun 29% del total de emigrantes, que además constituye el primer destino de emigracióndel Perú, siendo poco significativos el resto de destinos.Finalmente, la emigración hacia otros países del resto del mundo se puede observarque Estados Unidos y España constituyen los principales destinos de la poblaciónemigrante de los países de la CAN. En el caso de Bolivia constituyen el segundo ytercer destino después de Argentina, en el caso de Colombia el primer y segundodestino igual que en Ecuador (aunque primero está España y luego Estados Unidos),y en menor medida en Perú que representan el tercer y quinto destino de lapoblación emigrante.Según el Ministerio de Empleo y Seguridad Social de España, a diciembre de 2012,la población andina que permanecía en ese país con certificado de registro o tarjetade residencia en vigor era de: 390.365 ecuatorianos, 269.949 colombianos,139.189 peruanos; y 157.215 bolivianos, sumando un total de 956.718 personasprovenientes de la región. 2525Gobierno de España, Ministerio de Empleo y Seguridad Social, “Extranjeros residentes en España. A 31 dediciembre de 2012. Principales resultados anexos de tablas”, Observatorio Permanente de la Inmigración,abril 2013, en http://extranjeros.empleo.gob.es/es/Estadisticas/operaciones/con-certificado/201212/Residentes_Tablas_PR_31122012.pdf32

Caracterización general de las migraciones internacionales en la CANResta decir que, a pesar de los esfuerzos institucionales nacionales para cuantificarla población emigrante en los países de la CAN, en todos ellos llama la atención lacomplejidad para recopilar cifras adecuadas, y sobre todo que permitan tener unacaracterización más acorde a la realidad. Sólo los institutos de estadísticas de Perúy Ecuador ofrecen cifras depuradas de emigración desagregadas por sexo, por edade incluso cifras de retorno. En Colombia y Bolivia los registros están a cargo delas instancias administrativas de control migratorio, y no alcanzan todavía nivelesadecuados de validación y desagregaciones en sus reportes. Adicionalmente, en loscuatro países, la estadística nacional no es capaz de cuantificar el total de emigrantesandinos en situación irregular, que viven en otros países, por lo tanto, las cifrasexpuestas constituyen aproximaciones de flujos de emigración, que son más complejosy requieren de una mejor calidad de información.Las aproximaciones al fenómeno de la migración andina deben enfrentar un escollo importante:la identificación de la verdadera magnitud cuantitativa de la migración internacional.[…] Las mediciones existentes suelen ser consideradas inexactas, incompletas o incoherentesentre sí, debido a la proliferación de instituciones y métodos que miden la migracióninternacional. 26En cuanto a la inmigración, los flujos hacia la CAN son variados y muy distintos. Acontinuación se expone la información de aquellas dinámicas más recientes en cadauno de los países. Según el Informe 2009 del PNUD, el país con mayor cantidad deinmigrantes, es Ecuador con 123.600 personas y representa el 0,9% de su poblacióntotal, le sigue Bolivia con 114.000 inmigrantes y representa el 1,2% de su poblacióntotal, después se ubica Colombia con 110.000 inmigrantes que representael 0,3% de su población, y finalmente Perú con 41.600 migrantes y que representael 0,1% de su población. Esto devela, en términos generales, la poca incidencia de lainmigración, sobre todo si se compara con las tasas de emigración.Cuadro No. 8. Tendencias de la inmigración en la CANPAÍS Población Total (Millones) Inmigrantes (2005)Fuente: PNUDElaboración: Francisco Hurtado Caicedo, PADH, 20131990 2007 2020 Total % de la poblaciónBolivia 6,7 9,5 11,6 114.000 1,2%Colombia 33,2 44,4 52,3 110.000 0,3%Ecuador 10,3 13,3 15,4 123.600 0,9%Perú 21,8 28,5 32,9 41.600 0,1%CAN 72 95,7 112,2 389.20026Luis Aguilar y Mariana Mendiola, Grupos de atención… op. cit., p. 19.33

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaSegún los informes nacionales para este estudio, la inmigración desde países de laregión LAC hacia la CAN igual presenta particularidades según cada país. En Colombiala principal nacionalidad que ha inmigrado es la venezolana y constituye laprimera nacionalidad inmigrante con un 34% del total, explicable por relacionesde vecindad y la amplia frontera que comparten, le siguen Argentina y México conporcentajes poco significativos.El caso Boliviano es muy similar, Argentina y Brasil, que comparten una fronteramuy amplia con el país andino, suman alrededor de 41.000 inmigrantes en Boliviay representan las segunda y tercera nacionalidades presentes en ese país despuésde la peruana.En Ecuador la dinámica es diferente y la inmigración desde la región LAC es pocosignificativa representado sólo el 8% del total de migrantes, aunque se destaca quela primera nacionalidad presente en Ecuador es Cuba y le siguen Venezuela y Chile.Resta decir que la inmigración hacia Perú es bastante heterogénea y que Argentina,Chile y Brasil son las nacionalidades de la región con mayor presencia aunque sólorepresentan el 16% del total de inmigrantes.Se puede concluir que países como Argentina, Brasil, Chile y Venezuela constituyenlas nacionalidades que tienen presencia en dos o más países en la CAN aunque sumagnitud es distinta en cada uno de ellos.En cuanto a la inmigración proveniente de otros países del mundo la dinámicaaparece muy similar en cuanto a nacionalidades y porcentajes. En Colombialas personas con nacionalidad estadounidense, española e italiana suman el20% del total de inmigrantes, en Ecuador esas mismas nacionalidades sumanel 18,3% y en Perú las personas provenientes de Estados Unidos y Españarepresentan el 18,5% con la particularidad de que la segunda nacionalidadpresente en ese país es la china con un 8,7%. En Bolivia también aparecenEstados Unidos y España como las dos primeras nacionalidades sin embargono suman ni 5.000 personas siendo poco significativo en comparación con losotros tres países.Al respecto es importante hacer notar que los vínculos existentes entre personasandinas emigrantes de larga data en Europa y Estados Unidos y la consecuente migraciónde retorno que incluye a personas con doble nacionalidad o que sólo poseenla nacionalidad del lugar de nacimiento y no la de origen de sus padres, hecho quepuede explicar parte de esta dinámica de inmigración proveniente principalmentede Estados Unidos y España.34

Caracterización general de las migraciones internacionales en la CANEn cuanto a las causas de los flujos de emigrantes, la OIT, a través de un estudiorealizado en 2003 sobre Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, afirmó quelos países de la CAN son básicamente generadores de emigraciones laborales y quela inmigración es relativamente escasa, excepto Venezuela (en ese tiempo formabaparte de la CAN), y que principalmente se daba entre países limítrofes 27 .Sin embargo, un estudio más reciente producido por la OIM sobre América del Surcontinente,supera la visión de que en la región (tanto Latinoamericana como laCAN) se den sólo migraciones laborales; en efecto, reconoce que en las últimas décadaslas poblaciones sudamericanas se movilizan por diversos factores, no sólolaborales, sino también económicos, sociales, culturales y políticos. Advierte queel principal destino elegido por los migrantes sudamericanos desde mediados delsiglo XX ha sido Estados Unidos, y que el proceso de emigración se intensifica en ladécada de los 70 con una diáspora de personas expulsadas por persecución políticae ideológica principalmente desde países del Cono Sur, y en los 80 y 90 a causa deprocesos de reestructuración económica, principalmente medidas de ajuste de carácterneoliberal que provocó un aumento de la tasas de desocupación y al mismotiempo, representó un decrecimiento en el factor de atracción de inmigración haciaSudamérica 28 .En los últimos años el paulatino crecimiento de la economía sudamericana en suconjunto ha permitido una mejora de sus indicadores sociales y por lo tanto losflujos de migración se han reorientado principalmente hacia los países de la región,principalmente hacia Brasil, Argentina y Chile, mientras opera un descenso en losflujos de emigración hacia países desarrollados. 29Una mirada más afinada y cercana de la realidad migratoria de la región andinala presenta un estudio elaborado por la Fundación ESPERANZA, en la que caracterizaa Bolivia como un país histórico de emigración, cuya población ha sufridocontextos sociales de exclusión; a Colombia con énfasis en su gran diáspora en elexterior como resultado de crisis económicas, desastres naturales y el conflicto armadointerno; a Ecuador como un país con triple calidad migratoria, es decir emisory receptor de migraciones pero además espacio de tránsito de muchos de ellos,y con la particularidad de recibir al mayor número de refugiados reconocidos enAmérica Latina; y finalmente Perú que si bien fue receptor de migraciones entre27Ponciano Torales y otros, Migraciones Laborales en Sudamérica: La Comunidad Andina, Estudios sobre MigracionesInternacionales No. 60. OIT, 2003, p. 14.28Ezequiel Texidó y Jorge Gurrieri, Panorama Migratorio de América del Sur 2012, OIM, Buenos Aires, 2012,p. 9 y 10.29Ibid, p. 11 y 12.35

Migración y Derechos Humanos en la Región Andina1920 y 1950, en la actualidad tiene la tendencia a ser emisor de migrantes, con unaprofunda agudización a partir de 1980 a causa del conflicto armado interno quevivió ese país 30 .Para finalizar, un hecho relevante en la región es el proceso de feminización de lasmigraciones. Al respecto, un estudio regional promovido en el año 2010, por el proyectoAbriendo Mundos, sobre emigración de mujeres andinas determinó que de2,5 millones de emigrantes bolivianos que viven en Argentina, Estados Unidos yEspaña, el 70% son mujeres, las cuáles en su mayor parte están en situación irregular.En relación a la emigración peruana entre 1997 y 2007 la salida de mujeresrepresentó el 51,25% del total, siendo el año 2004 el de mayor incremento por lademanda de trabajos de cuidado en Argentina, Chile y Europa. Respecto de Ecuadormientras en 2001 las mujeres representaban un 47% del total de emigrantes, para2007 aumentó al 51,2%; de ellas el 78% de las mujeres provienen de zonas urbanasy que el 44% tienen entre 20 y 29 años. Y finalmente la emigración de mujerescolombianas hasta 2004 representó el 55,1% del total de emigrantes, sin embargodecrece a 2007 hasta ubicarse casi en igualdad con el porcentaje de hombresque emigran, sin embargo un hecho que llama la atención es que aproximadamente700.000 mujeres emigrantes fueron víctimas de trata de personas 31 .30Alexandra Castro y otros, Migración y Estado en la Región Andina, Fundación Esperanza, Bogotá, 2013,p. 35, 77, 111 y 155.31Lorena Fries, Coord., Mujeres Migrantes Andinas. Contexto, políticas y gestión migratoria, Abriendo Mundos,Oxfam, Chile, 2010, p. 24, 32, 38, 43 y 44.36

II. Valor regional de los instrumentosinternacionales de derechos humanos ynormativa comunitariaLa incorporación de los instrumentos internacionales de protección de derechos humanosal ordenamiento jurídico interno de los Estados ha tenido una alta importanciaen los países de la Comunidad Andina. Los cuatro países que la conforman hanratificado todos los tratados de Naciones Unidas que crean órganos para vigilar elcumplimiento de los tratados de derechos humanos así como los tratados provenientesde la Organización de Estados Americanos sobre derechos humanos.(Ver anexo 1,cuadro 1: Ratificación de tratados internacionales generales de derechos humanos).Por su parte, los cuatro países han ratificado los principales instrumentos de protecciónde derechos humanos existentes sobre población migrante internacional: laConvención Internacional para la protección de todos los trabajadores migratoriosy sus familias, la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolofacultativo. Sin embargo, se mantienen ratificaciones pendientes en materiaapatridia, pues sólo Bolivia y Ecuador han ratificado la Convención sobre el Estatutode los Apátridas y la Convención para reducir los casos de Apatridia. En materiade normativa sobre trabajadores migrantes, el Convenio 97 sólo ha sido ratificadopor Ecuador, el 143 no ha sido ratificado por ninguno de los países, el 118 sólo estáratificado por Bolivia y Ecuador, y el 189 sólo ha sido ratificado por Colombia yBolivia. En materia de apostilla de documentos, solamente Ecuador y Perú han ratificadola Convención de la Haya sobre Apostilla. (Ver anexo 1, cuadro 2: Ratificaciónde tratados internacionales sobre migraciones internacionales).Además, todos los países han reconocido la competencia de los principales órganosde supervigilancia de los tratados de derechos humanos a nivel universal y regional.Sin embargo, un déficit común a los cuatro países es la ausencia de la declaración37

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinaprevista en los arts. 76 y 77 de la Convención internacional sobre la protección delos derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (CTMF), paraaceptar la competencia del Comité para la protección de los trabajadores migratorios(Comité PTM), que le permite recibir y examinar las comunicaciones enviadaspor otros estados o personas particulares por violaciones a los derechos contempladosen dicha convención.Se registra también una apertura a la adopción de tratados complementarios parala protección de la población migrante. Los cuatro países han ratificado la Convenciónde Viena sobre Relaciones Consulares y otros tratados que brindan garantíasa personas migrantes privadas de la libertad, sin embargo se registra un déficit enel Convenio sobre traslado de personas condenadas, la Convención interamericanapara cumplimiento de condenas penales en el exterior y la Convención interamericanasobre extradición, que sólo han sido ratificadas por Ecuador y Bolivia. (Veranexo 1, cuadro 3: Ratificación de tratados internacionales conexos).Frente a este marco fáctico de apertura al proceso de ratificación de tratados dederechos humanos, es importante ubicar el valor que han dado los países andinosa estos tratados, a partir del tratamiento constitucional previsto para su incorporaciónal ordenamiento jurídico nacional (ver anexo 2, cuadro 1: Incorporación deinstrumentos internacionales de derechos humanos en el ámbito interno). En esesentido, se debe señalar que se evidencian dos tendencias marcadas de incorporaciónconstitucional, una progresista de corte neoconstitucional en Ecuador y Bolivia;y otra más tradicional de tendencia liberal en Colombia y Perú.En Ecuador todos los instrumentos internacionales de derechos humanos formanparte del ordenamiento jurídico nacional y son de aplicación directa (art. 11.3.7),jerárquicamente están por sobre las leyes, y en caso de que contengan normas másfavorables que la Constitución prevalecen sobre ella (art. 424). Además para lostratados de derechos humanos se aplican los principios por ser humano, de no restricciónde derechos, aplicabilidad directa y cláusula abierta (art. 417). Es relevantetambién considerar que la Constitución de Ecuador expresamente obliga al Estado,en sus relaciones internacionales, a exigir el respeto de los derechos humanos delas personas migrantes y propiciar el cumplimiento de las obligaciones establecidasen los instrumentos internacionales de derechos humanos (art. 416.7).La Constitución Boliviana, por su parte, establece que los tratados de derechos humanosratificados forman parte del bloque de constitucionalidad (art. 410.II), sicontienen normas más favorables que la Constitución se aplican de manera preferentea ésta (art. 256.I) y sirven como fuente de interpretación de los derechosprevistos en la Constitución (art. 256.II).38

Valor regional de los instrumentos internacionales de derechos humanos y normativa comunitariaEn cambio, las constituciones de Perú y Colombia, establecen que sólo los tratadosy convenios ratificados por el Estado, están incorporados al ordenamiento jurídico.En el caso de Colombia se establece que los tratados de derechos humanos queprohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden internoy sirven de fuente de interpretación para los derechos y deberes establecidosen la Constitución (art. 93). Por su parte, en Perú se determina que la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos (DUDH) y los tratados de derechos humanos ratificadosson fuente de interpretación de las normas relativas a los derechos y a laslibertades previstas en la Constitución (disposición final cuarta).Por su parte, el valor de los instrumentos internacionales de la Comunidad Andina,tiene particular importancia por la existencia de varias decisiones que coadyuvanal régimen de protección de la población en situación de migración internacional enla región (ver anexo 3, cuadro 1: Normativa andina relevante sobre derechos humanosy migraciones internacionales). El principal elemento a tener en cuenta al respecto,es que las decisiones de la CAN, tienen carácter supranacional, es decir queforman parte del ordenamiento jurídico de cada país de manera inmediata a partirde su publicación por el medio oficial de la CAN, sin necesidad de ratificación y nonecesitan de desarrollo legislativo para su aplicación directa. Sin embargo, aunquelos cuatro países reconocen constitucionalmente como principio rector de su políticainternacional la integración latinoamericana y la integración fronteriza, el únicopaís que expresamente reconoce la integración andina es Ecuador (art. 416.11) ysólo Bolivia ha incorporado a la normativa comunitaria como parte de su bloque deconstitucionalidad (art. 410.II). (Ver anexo 3, cuadro 2: Tratamiento constitucionalsobre integración y normativa andina). Al respecto es importante tener presenteque por el principio de supremacía de la normativa comunitaria, ésta prevalece sobrela normativa nacional de los países miembros en caso de contradicción. 32En cuanto a la Carta ADH, adoptada en 2002, “constituye la primera manifestaciónintegral de la Comunidad Andina en materia de derechos humanos en el espaciocomunitario, y complementa la normativa nacional, interamericana y universal”(art. 63). 33 Aunque no tiene carácter vinculante se configura como un instrumentointernacional que “contiene principios generales, normas, ámbitos y mecanismosque garantizan la observancia, respeto, promoción y defensa de dichos derechos en32El Tribunal de Justicia de la CAN en el proceso 2-IP-88, ha señalado que el derecho comunitario no derogaleyes nacionales “tan sólo hace que sean inaplicables las que resulten contrarias”.33Se debe tener en cuenta que a través de ella los países andinos manifestaron su voluntad de suscribir, ratificary/o adhesión los instrumentos internacionales de derechos humanos, y armonizar su legislación internaa las normas internacionales en materia de derechos humanos (art. 6) y de “de acatar las sentencias de laCIDH, acoger las decisiones y recomendaciones de los mecanismos regionales y universales de naturaleza nojurisdiccional” (art. 5).39

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinala subregión”. (D. 586 Considerando). Su objetivo fundamental ha sido incorporadoa la Política Exterior Común Andina, al establecer que la protección y protección delos derechos humanos es uno de los principios rectores de dicha política (D. 587.art. 1.II.2). Si se toma en cuenta los marcos constitucionales nacionales vigentes,esta carta rige en Ecuador y Bolivia en tanto instrumento internacional de derechoshumanos; y en Colombia y Perú formaría parte de su marco de interpretación másfavorable.En conclusión, los países de la Comunidad Andina se caracterizan por tener un marcocomún de reconocimiento e incorporación de los tratados de derechos humanos,que varía en cuanto a su amplitud y grado de aplicación nacional, pero que sientalas bases de un marco de interpretación común favorable a la vigencia de derechos.Este reconocimiento unido a la normativa comunitaria vigente, nos permite hablarde la existencia de un corpus juris de protección, que se configura como una herramientaimportante para apoyar a los procesos de promoción, protección y garantíade los derechos humanos de la población migrante internacional.40

III. Derecho al libre tránsito y residenciaAlcance del derechoComo lo señala el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas el derecho ala libertad de tránsito y residencia es una “condición indispensable para el libredesarrollo de la persona.” 34Este derecho tiene un amplio reconocimiento como derecho humano en el DerechoInternacional de los Derechos Humanos. El art. 13 de DUDH contiene el estándarmás alto sobre este derecho al determinar que comprende: el derecho de toda personaa circular, fijar residencia en el territorio de un Estado, salir de cualquier país,incluido el propio y regresar a su país. Y en el art. 14 establece el derecho de lapersona, para que en caso de persecución pueda buscar asilo y disfrutar de él encualquier país.Por su parte, el art. 12 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PICIP),el art. 22 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y los principalesinstrumentos de protección de población en situación de movilidad 35 hanseñalado que los Estados pueden restringir el ámbito de aplicación de este derecho,atendiendo a consideraciones de seguridad nacional, orden, moral y salud pública,los derechos de terceros; y a la condición de permanencia legal de la persona en elterritorio. Dicha restricción sin embargo debe cumplir con estrictas exigencias.En ese sentido, el Comité de Derechos Humanos ha señalado que los requisitos quedeben cubrir los estados para fijar la restricción son: emitirlo mediante ley, justi-34ONU, Observación General 27. art. 12: La libre circulación, Comité de Derechos Humanos, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 202, 1999, párr.135CTMF art. 8, CER art. 26 y CEA art. 26.41

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinaficar su necesidad, observar la proporcionalidad, mirar la compatibilidad con losdemás derechos y respetar el principio de igualdad y no discriminación. 36 Además,ha establecido que si bien los Estados tienen el derecho de admitir a las personasextranjeras y fijar requisitos de ingreso, al hacerlo deben tener en cuenta consideracionesde no discriminación, prohibición de trato inhumano y de respeto a lavida. Además deben estar conscientes de que una vez que han permitido el ingresodeben reconocer todos los derechos a la persona. Por ello, cualquier diferencia entreel trato que se establezca entre nacionales y extranjeros y entre categorías deextranjeros debe ser debidamente justificada. 37Una dimensión importante de este derecho es la libertad de residencia o permanenciaque se concreta en el acceso a la documentación y la regularización. En esesentido los principales instrumentos de protección de los derechos humanos 38 sonconcordantes en señalar la obligación de los Estados de facilitar documentos deidentificación, de viaje y de permanencia a las/os trabajadores migrantes, a las personasrefugiadas y apátridas con el fin de garantizar su residencia regular. Ademásel Comité PTMF ha señalado que los Estados deben “considerar la posibilidad deadoptar políticas, como programas de regularización, para evitar que los trabajadoresdomésticos migratorios carezcan de documentación o corran el riesgo de encontrarseen situación irregular, o resolver tales situaciones”. 39Por su parte, la Convención de las personas con discapacidad (CPD) determina elderecho de las personas con discapacidad a obtener, poseer y utilizar documentaciónrelativa a su nacionalidad u otra pertinente para trámites inmigratorios; y a noser privados de ella en razón de su discapacidad. 40 Sobre el acceso a la documentaciónen el exterior, la CVRC determina como una de las funciones de los cónsulesla de “extender pasaportes y documentos de viaje a los nacionales del Estado queenvía, y visados o documentos adecuados a las personas que deseen viajar a dichoEstado”. 41En materia de unidad familiar, la CTMF establece la obligación de los estados detomar medidas para facilitar la reunión de los trabajadores migratorios con sus36Ibíd., párr. 11 –18.37ONU, Observación General 15. La situación de los extranjeros con arreglo al Pacto, Comité de Derechos Humanos,U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 159, 1986, párr. 5,6 y 8.38CTMF (art. 49, 51, 53 y 69), Convenio 097 OIT (art. 10), CER (art. 27, 28 y 32) y CEA (art. 27,28 y 32), CVRC(Art. 5).39ONU, Observación General 1 sobre los trabajadores domésticos migratorios, Comité de protección de los derechosde todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, 2011, párr. 52.40CPD, art. 8.41CVRC, art. 5.d) extender pasaportes y documentos de viaje a los nacionales del Estado que envía, y visadoso documentos adecuados a las personas que deseen viajar a dicho Estado.42

Derecho al libre tránsito y residenciacónyuges o con aquellas personas con las que mantengan una relación con efectosequivalentes al matrimonio, así como con sus hijos solteros menores de edadque estén a su cargo. 42 En igual sentido, la Convención de Derechos del Niño (CDÑ)determina que los estados deben atender de manera positiva, humanitaria y expeditivalos derechos de los niños y sus padres de ingresar o salir del país, sin másrequisitos que los impuestos por ley, en aras de mantener las relaciones personalesentre ambos. 43A nivel subregional, la Carta ADH fija el más alto estándar para la promoción y protecciónde este derecho en la región señalando que los estados de la CAN deben darprioridad al respeto al derecho a la migración, la libertad de tránsito y circulación,elegir libremente su domicilio, la dotación de documentos de identidad sin discriminación,la reunificación familiar en destino y la regularización migratoria por losmedios legales y administrativos, además de garantizar la protección a las personasrefugiadas. 44Además la CAN ha destacado la importancia que tiene el derecho a la libertad decirculación para la progresiva constitución y consolidación de la identidad andina. 45Con este espíritu ha emitido varias decisiones que lo promueven: la 397 que establecea la Tarjeta Andina de Migración (TAM) como único instrumento de registromigratorio en la región; la 503 que reconoce el derecho de los nacionales andinos yno nacionales con residencia permanente a la libre circulación por los territorios dela Subregión Andina, facultándolos a ingresar en calidad de turistas a cualquiera delos países de la región con la sola presentación de sus documentos de identidad nacional,a los que se reconoce validez para efectos civiles, migratorios, trámites judicialesy administrativos; la 504 que faculta la utilización del Pasaporte Andino comodocumento de viaje y de registro de movimientos migratorios; 46 y la 545 que reconocela libertad de circulación de los trabajadores migrantes andinos bajo relaciónde dependencia, el compromiso de no adoptar medidas que la restrinjan, garantizarla posesión de documentos de viaje, proteger a la familia de los trabajadores migratoriosy promover procesos de flexibilización migratoria. 47 Estas decisiones secomplementan con otras específicas sobre: Transporte Internacional de Pasajeros;Política de Integración Fronteriza, Zona de Integración Fronteriza (ZIF), CentrosBinacionales de Atención en Frontera (CEBAF); y Comité Andino de Registro Civil. 4842CTMF (art. 44.2)43CDÑ, art. 10.44Carta ADH, art. 51.1.3 y 4 y 59.2.45CAN, D 503, Preámbulo.46CAN, D 504, art. 1.47CAN, D 545, art. 14, 20, 21 y 22.48CAN, Decisiones: 398, 459, 501, 502 y 550 respectivamente.43

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaDe esta forma, teniendo en consideración estos diferentes estándares y rescatandosu carácter más progresista, el parámetro que se contempla para la evaluación deeste derecho es:Cuadro No. 9. Parámetro de evaluación libertad de tránsito y residenciaLa libertad de toda persona para entrar/retornar, salir, circular y permanecer o fijarresidencia en cualquier Estado; así como ingresar en busca de protección internacionalen caso de persecución. Cualquier limitación o restricción que los Estados establezcana estas libertades sólo se pueden adoptar si está debidamente justificada y respetalos principios de legalidad, necesidad, razonabilidad, igualdad y no discriminación;y de progresividad y no regresividad. Para su realización efectiva los estados debengarantizar el acceso a documentación y procesos de regularización migratoria en losque se tenga en cuenta el principio de unidad familiar, la permanencia de larga data, laprotección especial a niños, niñas y adolescentes, especialmente los no acompañados,la protección de trabajadores migrantes, especialmente los/as que trabajan enel servicio doméstico, la atención y protección a las personas con discapacidad; ycon necesidades de protección internacional especialmente solicitantes de refugio,refugiados y apátridas. Los estados andinos deben implementar la Tarjeta Andinade Migración, el Pasaporte Andino, los Centros Binacionales de Atención de Fronteray garantizar la libre movilidad de los turistas nacionales andinos o no nacionalesresidentes en cualquiera de los países de la CAN, con la sola presentación de sudocumento nacional de identidad. Además facilitarán el ingreso, permanencia ysalida de los trabajadores andinos bajo relación de dependencia y sus familias.Fuente: Normativa internacional DDHH y de la CANElaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013Teniendo en cuenta este parámetro se analiza a continuación cuál es el desarrolloque ha tenido este derecho a nivel normativo, institucional y de políticas públicas,con miras a identificar el grado de adecuación armonización regional.Desarrollo normativoEl derecho al libre tránsito y residencia está reconocido en la normativa interna de los cuatropaíses de la CAN, a través de su marco constitucional y la normativa secundaria vigente.Marco constitucionalLa libertad de tránsito y residencia está reconocida como derecho por el marcoconstitucional de los países de la CAN, incorporando las cuatro dimensiones previstaspor el ordenamiento internacional de protección de derechos humanos: circular,fijar residencia, salir y regresar.44

Derecho al libre tránsito y residenciaSin embargo, en su titularidad no son uniformes en reconocerlo a todas las personas,sino que distinguen entre nacionales y extranjeros. Las constituciones de Boliviay Colombia lo reconocen únicamente a sus nacionales, el primer país sin ningúntipo de limitación y el segundo con las limitaciones establecidas por ley. AdemásColombia señala expresamente que se puede subordinar o negar a los extranjerospor razones de orden público. Por su parte, las constituciones de Perú y Ecuador loreconocen como un derecho de todas las personas (nacionales y extranjeros), perosujeto a limitaciones por razones de sanidad, mandato judicial o disposiciones dela ley de extranjería en el caso de Perú; y en Ecuador por limitaciones establecidaspor ley y en caso de salida por orden judicial.La Constitución de Ecuador ha ampliado el contenido de este derecho al reconocerexpresamente el derecho a migrar, la consideración de que ningún ser humano seráconsiderado ilegal por su condición migratoria, fijar la obligación del Estado de ejecutaracciones para promover el retorno voluntario de sus nacionales y reconocercomo principios la ciudadanía universal, latinoamericana y caribeña, la libre movilidady la progresiva desaparición de la condición de extranjero.El tratamiento constitucional del derecho se complementa con algunas regulacionesespecíficas relacionadas al derecho a residir. Bolivia es el único país que garantizaconstitucionalmente el trato humanitario, preferente y expedito a la reunificaciónfamiliar de padres o hijos de personas refugiadas o asiladas. Ecuador determinacomo una de las acciones del Estado en favor de sus nacionales en el exteriorpromover la reunificación familiar. Solamente la Constitución del Perú determina elderecho que tienen las personas a obtener o renovar su pasaporte dentro o fueradel país.Por su parte, en relación al derecho a ingresar a un país en caso de persecución,las constituciones de Ecuador y Bolivia son pioneras en reconocer los derechos deasilo y refugio. El primero los concibe como uno de los derechos de los grupos deatención prioritaria y determina que no se aplicarán sanciones penales en su contrapor ingreso o permanencia ilegal, y además se les garantiza el derecho de nodevolución. El segundo lo considera como derecho político y lo caracteriza como elderecho a pedir y recibir y los limita a los casos de persecución política e ideológica.Colombia y Perú sólo reconocen constitucionalmente al asilo, el primero como derechofundamental y el segundo como derecho político. En todos los países, se lossomete a las regulaciones de la ley y/o los tratados o instrumentos internacionalessobre la materia.De esta forma, el marco constitucional regional para la garantía del derecho a lalibertad de tránsito y residencia si bien evidencia un piso común de incorporación45

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinade las cuatro principales dimensiones, no es uniforme en reconocerlo a todas laspersonas, fijando una distinción entre nacionales y no nacionales y por ello la posibilidadde restringirlo legal o constitucionalmente. Se constata la ausencia en regulacionesexpresas que garanticen el derecho de permanencia, especialmente enmateria de regularización, unidad familiar y documentación migratoria. Y en materiade asilo y refugio, si bien se registra un avance importante y progresista enEcuador y Bolivia para posicionarlos como derechos e incluyendo el principio deno devolución, los otros dos países sólo reconocen el derecho de asilo. Bajo estasconsideraciones, se considera que el nivel de adecuación constitucional regionaltodavía es parcial.Normativa secundariaLos cuatro países de la región reconocen el principio de supremacía constitucional,que unido al valor de los tratados de derechos humanos, determina la obligacióndel Estado de adecuar todo su ordenamiento jurídico.La normativa secundaria sobre el derecho al libre tránsito y residencia en generalse presenta en todos los países como dispersa, sin rango normativo adecuado ysegmentada. No hay un código único que regule todas las dimensiones del derecho,coexisten distintas normas que regulan el derecho de los nacionales, de los inmigrantesy de los refugiados y asilados; bajo enfoques diferenciales y contrapuestos.La normativa sobre la libertad de ingreso y residencia de nacionales es escasa, se basaen una noción de apoyo/asistencia, ha sido recientemente adoptada y se concentra enincentivos económicos para el retorno. En ese sentido, Colombia y Perú han emitidoleyes específicos sobre esta materia; Ecuador lo regula mediante decreto ejecutivo; yBolivia los ha establecido a partir de una reforma a su Ley de Aduanas. 49En relación al tratamiento a los inmigrantes, todos los países cuentan con normativaespecífica sobre migración y/o extranjería, 50 a través de la cual se establece un49Colombia, Ley 1448 de víctimas y restitución de tierras (2011) y Ley 1565 disposiciones e incentivos pararetorno de colombianos (2012); Perú, Ley 28182, de incentivos migratorios (2004); Ecuador, Decreto Ejecutivo888, de 29 de septiembre 2011, Normas Generales para la importación de menajes de casa y equipos detrabajo, por parte de personas migrantes que retornan a establecer su domicilio permanente en el Ecuador;y Bolivia Ley 1990.50Bolivia: Decreto Supremo 24423 sobre Régimen Legal de Migración (1996) y Decreto Supremo 25150 ServicioNacional de Migración (1998); Colombia: Decreto 4000 para la expedición de visas, control de extranjerosy otras (2004) y Decreto Ley 019 que suprime trámites y procedimientos para el ingreso de inmigrantes(2012); Ecuador: Ley de Migración y Ley de Extranjería (codificación 2005); Perú, Decreto Legislativo 703,Ley de Extranjería (2002).46

Derecho al libre tránsito y residenciarégimen de control de ingreso y permanencia de las personas extranjeras bajo unrégimen de visas que distingue entre diferentes categorías o calidades migratorias,y tipo de estancia: temporal o permanente.Esta legislación, si bien ha sido objeto de reformas, tiene su origen en leyes adoptadasen la década de los 70, bajo regímenes dictatoriales, por lo que reproduce unavisión de control migratorio basada en principios de soberanía estatal, seguridadnacional, selectividad y defensa del mercado nacional, los cuales se desenvuelvenbajo un régimen que propicia la discrecionalidad y contribuye a promover la discriminacióny criminalización de las personas migrantes, especialmente las que seencuentran en situación irregular.En este sentido, las normas de Colombia y Ecuador, expresamente establecen quela autorización del ingreso y permanencia de personas extranjeras es una facultaddiscrecional del estado en virtud de principio de soberanía estatal. 51La normativa colombiana explícitamente determina un régimen de inmigraciónplanificada que atiende a “necesidades sociales, demográficas, científicas, económicas,culturales, de seguridad, orden público y demás de interés para el Estado”, enbase a la cual se privilegia a profesionales o intelectuales calificados e inversionistas,que no comprometan el empleo de nacionales o que no se configuren como unproblema económico, político, social o de seguridad. 52En general, se evidencia que la normativa de inmigración presenta limitaciones decarácter formal y material. En lo formal, se respeta parcialmente la obligación deregular el derecho por ley, pues si bien en los cuatro países existe una normativaespecífica para su regulación, solamente Perú lo hace por esta vía; Ecuador si bientiene ley, no es orgánica como lo exige su constitución; y Colombia y Bolivia lo regulanmediante decretos ejecutivos. 53A nivel material, estas normas presentan límites. Por ejemplo la ley peruana es decarácter general y se remite a un reglamento que no se ha expedido, hecho que51Art. 5 Ley de Extranjería Ecuador.- “La decisión de conceder, negar o revocar una visa a un ciudadano extranjero,no obstante el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios, es facultad soberana y discrecionalde la Función Ejecutiva, a través de los organismos competentes”. Art. 1 Decreto 4000 Colombia.- “Escompetencia discrecional del Gobierno Nacional, fundado en el principio de la soberanía del Estado, autorizarel ingreso y la permanencia de extranjeros al país (…)”.52Decreto 4000, art. 3 y 4.53De acuerdo al art. 152a de la Constitución de Colombia, “los derechos y deberes fundamentales de las personasy los procedimientos y recursos para su protección se debe hacer mediante ley estatutaria”; y de acuerdoal art. 109 de la Constitución de Bolivia “los derechos y garantías sólo podrán ser regulados por ley”.47

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinapropicia la discrecionalidad y afecta al principio de publicidad sobre los requisitosde entrada, salida, procedimientos para la obtención y prorroga de visas y garantíaspara la reagrupación familiar. En general, las normas de los cuatro países incorporandisposiciones restrictivas no adecuadas a los principales estándares deprotección.Así sobre libertad de ingreso, las restricciones más preocupantes son: facultadesdiscrecionales a la Policía Nacional para rechazar la admisión personas que no sesujetan a las normas legales o reglamentarias 54 ; decisión de inadmisión o exclusiónno impugnable 55 , exigencia para el ingreso de pasaporte sellado o con una vigenciamínima de seis meses 56 , aplicación de criterios de inadmisión discriminatorioscomo: carecer de recursos económicos 57 , por estado de salud 58 , por discapacidad, 59por tener antecedentes penales/judiciales 60 , por edad cuando no tengan una personaque los sostenga 61 , por haber incurrido en conductas peligrosas para la seguridadnacional a juicio de la autoridad migratoria 62 .Ecuador es el único país de la región que mantiene un régimen de liberalizaciónde visas de turismo para ingreso. 63 Sin embargo, esta política ha contribuido al incrementode la población en situación irregular por la ausencia de programas deregularización migratoria que la complementen.Los otros países mantienen un sistema de restricción parcial de ingreso, a través delistas de países exonerados de visa, otros bajo otorgamiento consular sin consultay otros sujetos a consulta obligatoria. Un elemento común en todos los países esque estos regímenes de distinción/restricción se han adoptado a través de normassecundarias de jerarquía inferior a la ley, lo cual altera el principio de legalidad exigidopor los estándares internacionales.Por su parte, la permanencia se regula a partir de un régimen complejo de diversascategorías migratorias, la mayoría de las cuales están orientadas a privilegiar la54Ecuador Ley de Migración (LM) art. 5. III y V.55Colombia Decreto 4000 art. 72, Ecuador LM art.17.56Perú Ley Ext. Art. 22 y Ecuador LM art. 9.II.57Colombia, D 4000 art. 73.2, Ecuador LM art. 9VIII, Bolivia DS art. 46.g.58Colombia D4000 art. 73.1, Ecuador LM art. 9.VII, Bolivia DS art. 46.e.59Ecuador LM art. 9 VIII, Perú LExt. 28.60Colombia D4000 art. 73.3 y 8, Perú LExt. art. 30.c, Bolivia61Bolivia DS art. 46.h.62Colombia D4000 art. 73.12.63Aunque inicialmente la liberalización fue general, luego ha implementado mediante normativa secundariade menor jerarquía legal una lista de 10 países a los cuales se exige visa consular.48

Derecho al libre tránsito y residenciamigración por turismo, económica, de trabajo (a excepción de Bolivia, donde noes explícita sino que está contemplada bajo la figura de visa temporal por objetodeterminado), profesional calificada, de inversión y por estudio. Evidenciando asíque la normativa secundaria de la región no incorpora las categorías de trabajocontempladas en la CTMF y la D.545.Además en esta materia, las normas no contemplan procesos generales y permanentesde regularización de personas indocumentadas. Algunas incorporan en susdisposiciones transitorias procesos de amnistía migratoria de corta duración (Perúy Ecuador 64 ) o la posibilidad de impulsar procesos de regularización, pero bajo ladiscrecionalidad y “conveniencia el gobierno” (Colombia). Hecho que pone en evidenciaque el criterio de valoración es el interés estatal y no las necesidades y lagarantía de derechos de las personas.El principio de unidad familiar, no está reconocido ni reglamentado explícitamentepor la normativa secundaria de ninguno de los países, pero se lo garantiza parcialmentea partir de la extensión de la calidad migratoria a: cónyuge e hijos (Bolivia);cónyuge, hijos menores de 18 años, hijas solteras, padres y dependientes (Perú);a cónyuge o compañero (a) permanente de nacional o familiar -padre o madre- denacional colombiano (Colombia); “familiares más cercanos” que comprende cónyugeo pariente dentro del segundo grado de consanguinidad o afinidad (Ecuador).Cabe señalar que en Ecuador, dentro de un proceso de amnistía migratoria para poblaciónhaitiana, reconoció expresamente a este grupo el derecho a la reunificaciónfamiliar de cónyuges, personas en unión de hecho, hijos menores de edad, parientesmenores de 18 años, huérfanos de padre y madre, hasta el cuarto grado de consanguineidad65 , lo que ha permitido ampliar la concepción del derecho.En general, en la región se evidencian deficiencias en el tratamiento la unidad familiar,no hay un reconocimiento explícito a la unión de hecho, no se extiende visaa familiares del cónyuge, se utiliza un lenguaje general que no visualiza las diferenciasde género y se limita a hijos/as menores de 18 años.En cuanto al acceso a la documentación en todos los países la normativa prevé elotorgamiento de documentos de identificación a las y los extranjeros que han cumplidolos requisitos legales de ingreso y permanencia, esta puede ser: pasaportepara nacionales (en todos los países), cédula de identidad para extranjero y carné64Estuvo contemplado en la expedición inicial de la ley de extranjería 1970.65Ley 00, publicada en el Registro Oficial Suplemento 175, 20 de abril de 2010. Disposición tercera.49

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinade refugiado y/o solicitante (Ecuador), carné de identificación, carné de estudianteextranjero, carné laboral para extranjeros (Bolivia), cédula de extranjería y salvoconductopara permanencia temporal (Colombia), carné de extranjería o documentode identidad, salvoconductos para no peruanos en caso de apátridas, extranjerosindocumentados que no tienen representación consular y necesiten (Perú).En relación a la salida, este derecho en general no está limitado, pero se evidencianrestricciones como las: pago de multa previo a la salida en el caso de personas queno posean pasaporte o documento de identidad (Colombia), sanción de expulsióno pérdida de la residencia por haber incumplido con multas con derecho a apelarpero ante un consulado en el exterior (Perú), y en general un sistema de expulsioneso deportaciones con serias limitaciones de debido proceso, como se analizaráen la siguiente sección.Un elemento común a todas las normas de inmigración de la región es que no contienenregulaciones específicas sobre garantías para el retorno voluntario, reasentamientoso repatriaciones.Por otra parte, la normativa secundaria para personas con necesidad de proteccióninternacional, es en general de reciente adopción y guarda correspondencia con elmarco constitucional y de legislación internacional vigente. Sin embargo, se destacanlas siguientes diferencias: Bolivia y Perú son los únicos países que lo regulanmediante leyes en las que se incorporan los principales estándares de protección. 66Ecuador y Colombia lo hacen mediante decretos ejecutivos 67 , pese a que el primerodebería hacerlo por ley orgánica y el segundo mediante ley estatutaria por tratarsede derechos constitucionales. Resulta importante observar que estos decretoscontienen disposiciones regresivas como fijar plazo para presentar la solicitud derefugio y establecer un procedimiento discrecional y acelerado de admisibilidadpara solicitudes calificadas como infundadas, abusivas e ilegítimas, además el actualdecreto de Ecuador eliminó la definición de ampliada de refugio (Declaraciónde Cartagena), que estaba vigente desde 1987.Además en todos los países la normativa sobre refugio garantiza el derecho a ladocumentación, pero esta viene siendo poco efectiva para garantizar un efectivoejercicio de derechos. También se reconoce el principio de no devolución, no detenciónpor ingreso o permanencia ilegal, posibilidades de naturalización, principio deunidad familiar. El derecho de salida se ve restringido, por una exigencia de notifi-66Bolivia, Ley 251/2012 de protección a las personas refugiadas; Perú, Ley 27891/2002 de Refugio67Ecuador, Decreto Ejecutivo 1182/2012; Colombia Decreto Ejecutivo 4503/2009.50

Derecho al libre tránsito y residenciacación y autorización expresa del Estado so pena de pérdida del reconocimiento derefugiado.En cuanto al asilo, Perú es el único país de la región que ha expedido una ley expresapara regularlo. 68 Y en relación a la apatridia, todos los países evidencian una claraausencia de un marco normativo secundario que la regule.En cuanto al nivel de adecuación de la normativa secundaria al marco de protecciónde la CAN, en ninguna de las leyes de migración o extranjería existentes en la región,se han incorporado regulaciones expresas sobre la TAM, Pasaporte Andino, Oficinasde Migración Laboral y CEBAF. Los únicos países que ha emitido una norma expresapara la aplicación de la D. 545 son Perú y Ecuador, pero a través de acuerdos administrativos.A la par, se constata la vigencia de normativa con jerarquía inferior a la ley que entranen contradicción con el alcance de las Decisiones de la CAN. En relación a la D.503, en Bolivia, los hoteles están obligados a exigir a los extranjeros la presentaciónde pasaportes válidos o cédula de identificación de extranjeros, para proporcionarleshospedaje, en igual sentido las agencias de viaje y turismo están obligadas aexigir pasaporte vigente con visa, para facilitar sus servicios, con lo cual se limita elvalor de los documentos de identidad andino. En Perú, la Ley de Turismo establecedistinciones entre turistas nacionales y extranjeros, sin asumir dentro de los primerosa los nacionales andinos, hecho que atenta al principio de igualdad de trato. Porotra parte, los extranjeros bajo categoría de tránsito, turismo o estudiante, estánimpedidos de labores remunerativos y no pueden cambiar de calidad migratoria loque limitaría el proceso de flexibilización previsto en la D. 545.De esta forma, no existe normativa secundaria en la región que abarque de maneraunificada, integral y desde una perspectiva de derechos humanos el derecho allibre tránsito y residencia. Los niveles de adecuación al marco constitucional y delegislación internacional son muy escasos y se evidencian preocupantes procesosde restricción al derecho. En el caso de Ecuador, el déficit es mayor, dado el amplio yalto estándar constitucional de protección que ha establecido, que contrasta con lasserias limitaciones en la adecuación de su legislación secundaria.Esta limitación ha sido reconocida por el Comité PTMF, el cual ha emitido recomendacionesespecíficas a Ecuador y Bolivia para que adopten leyes de migración o68Ley 27840/2002.51

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinamovilidad humana ajustada a los estándares internacionales de protección. En estemismo sentido, se ha pronunciado la Defensoría del Pueblo de Perú.Frente a ello, se constata la existencia de algunas iniciativas nacionales para laformulación de proyectos sobre esta materia. En Perú, se está a la espera de aprobacióndel ejecutivo de un proyecto de ley sobre reinserción económica y socialpara el migrante retornado, que incorpora una perspectiva más integral del retornoque la actualmente vigente. Por su parte, la Defensoría del Pueblo, en coordinacióncon la Superintendencia de Migraciones, la Comisión Andina de Juristasy el Parlamento Andino viene trabajando en un proyecto de reformas a la Leyde Extranjería acorde a los estándares de derechos humanos. En Bolivia, está enproceso de aprobación un Proyecto de Ley de Migración que ha alcanzado nivelesde consenso entre organismos estatales y de la sociedad civil, porque incorporalos principales estándares de protección, aunque evidencia también límites enel tratamiento de la inmigración y la reunificación familiar. Y en Ecuador, si bienexisten tres proyectos de ley sobre protección de los derechos de las personasemigrantes, se evidencia una ausencia de voluntad política para la aprobaciónde un Código Integral de Movilidad Humana. Como una iniciativa importante dela sociedad civil para el desarrollo del derecho al refugio en este país, se registrauna demanda de inconstitucionalidad formulada contra las normas restrictivasexistentes en el decreto vigente.Desarrollo de políticas públicasLas políticas públicas entendidas como las medidas que adoptan los estados paradar respuesta a un problema o situación socialmente relevante, son fundamentalespara a determinar el grado de desarrollo y materialización de un derecho.Estas políticas, en relación a la realización efectiva del derecho a la libertad de tránsitoy residencia se concretan en políticas migratorias, las cuales de acuerdo a laComisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), “deben ejecutarse con elrespeto y la garantía de los derechos humanos”. 69En ese marco, a continuación se ubicará las principales políticas migratorias que seencuentran vigentes en la región para desarrollar el derecho a la libertad de tránsitoy residencia, así como la institucionalidad que las viene implementando.69Corte IDH, Opinión Consultiva OC-18/03…. op. cit., párr. 163 y 168.52

Derecho al libre tránsito y residenciaPolíticas y planificaciónUna constatación importante a nivel regional es que la migración internacional hasido asumida como un tema prioritario de los Estados y ha ingresado a la agenday planificación nacional. En este sentido, Bolivia, Colombia y Ecuador lo incluyenen sus planes nacionales de desarrollo y en Perú es parte del Acuerdo Nacional,documento que recoge las políticas del Estado. (Ver anexo 4, cuadro 1: PlanificaciónNacional sobre Migraciones Internacionales)En la medida que la planificación nacional fija los criterios que orientan la políticapública y definen los ámbitos de su aplicación, se observa que ella se ha centradocasi exclusivamente en políticas para migrantes nacionales. Los únicos países queincluyen en ella a población migrante no nacional y/o refugiada son Ecuador y Colombia.Las políticas para migrantes nacionales se orientan a la atención y protección consular,apoyo en regularización, incentivos para el retorno, remesas, seguridad social,facilitación de títulos, promoción y calificación laboral entre otros aspectos.Y para los no nacionales de manera general se establece el reconocimiento de susderechos y la asistencia humanitaria en los casos de refugio.En Bolivia y Perú, las políticas migratorias han sido incluidas en los Planes Nacionalesde Derechos Humanos, con una concepción que da cuenta de las diferentes dimensionesde la migración internacional (emigración, inmigración, refugio, trata y tráfico depersonas), sin embargo evidencian poco desarrollo de metas, se terminan centrandonuevamente en el tema emigratorio y hay un bajo nivel de implementación.Cabe indicar que en Ecuador las políticas migratorias forman parte de dos agendassectoriales, la Social y la de Seguridad. La primera incluyendo acciones de protecciónpara la emigración y la segunda ubicando a la inmigración y refugio, especialmenteirregular, como una amenaza a la seguridad del Estado.Los dos únicos países que han desarrollado planes específicos de política migratoriason Ecuador y Colombia. El primero a través del Plan de Desarrollo Humano delas Migraciones 2007-2010 y de la Política del Ecuador en Materia de Refugio de2008; y el segundo con la adopción de la Política Integral Migratoria (PIM 2009) yel recientemente adoptado Sistema Nacional de Migraciones (2012).Estos planes aunque se presentan con un discurso formal de integralidad, en lapráctica sus objetivos y estrategias se limitan a la protección de los nacionales enel exterior. Ello se devela en los contenidos de los programas centrales que lideran53

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinaestos planes: Colombia nos une de Colombia y Bienvenidos a casa de Ecuador. (VerAnexo 4, cuadro 2: Planificación específica: planes y programas).Ambos programas fijan principios progresistas para el diseño e implementaciónde la política migratoria. La PIM de Colombia, resalta el principio de coherencia, laplena observancia de las garantías individuales, y la consideración de los emigrantese inmigrantes como sujetos de derecho. El Plan de Desarrollo Humano de lasMigraciones de Ecuador se sustenta en la consideración que no hay seres humanosilegales, la coherencia en el trato de nacionales y no nacionales, corresponsabilidad,respeto a obligaciones contraídas y reciprocidad.Sin embargo, la revisión de la estructura de estos planes pone en evidencia unareducción paulatina entre los principios generales y las metas e indicadores concretosque se desarrollan, pues, se terminan centrando en los emigrantes, lo que rompecon el principio de coherencia e integralidad; y además las acciones para éstos seconcentran en la atención en el exterior y los incentivos económicos para el retorno,reproduciendo con ello una lógica asistencial, de cobertura limitada y selectiva, y enla que entran en juego los intereses estatales de captación de remesas o reinversiónen el país, lo que limita en la práctica la concepción de sujetos de derecho. Estasituación se presenta aún más compleja en Colombia, donde la política de retornopara migrantes forzadas no se ajusta al contexto político vigente, porque subsistenlas diferencias estructurales y situaciones de violencia en el país, que impiden garantizarretornos seguros, voluntarios y sostenibles.La garantía de participación para el diseño y evaluación de estas políticas es muylimitada. El plan ecuatoriano de desarrollo humano de las migraciones cumpliósu período de vigencia sin rendición de cuentas; y aunque actualmente continúadesarrollando algunas de sus objetivos estos no han respondido a un proceso deconsulta con sociedad civil. Por su parte, en Colombia el Sistema Nacional de Migracionesde Colombia, impulsa la participación de la sociedad civil para el diseño dela política, sin embargo esta se ha limitado a un representante y se ha señalado sucarácter meramente consultivo.En Bolivia, no existe un plan específico de política migratoria, pero se han desarrolladoprogramas en la línea de fortalecimiento consular especialmente informáticoy un programa de retorno productivo, para la entrega de tierras, de poco impacto.Además en la misma línea se han desarrollado dos proyectos locales de apoyo aretornados y uno de asistencia humanitaria liderado por la OIM.En Perú, no existe una política migratoria específica, ello obedece a la falta de reglamentaciónpara la conformación del Consejo Nacional de Migraciones. Sin embargo54

Derecho al libre tránsito y residenciase evidencian líneas de política de atención consular e incentivos económicos parael retorno.De esta manera es claro que el esfuerzo de planificación ha priorizado dos de lascuatro dimensiones del derecho a la libertad de tránsito y residencia: la permanenciaen el exterior y el retorno. Además se ha focalizado en la atención a migrantesnacionales, sustentada en una concepción de protección y garantía de derechos y ala par existe la ausencia de planificación específica en el ámbito de control migratorioque maneje la misma concepción. Esto se devela en casos como el de Ecuador,en el que la inmigración ha sido incluida en la agenda de seguridad como factor deamenaza.Es evidente además la ausencia en la planificación de líneas permanentes de regularizaciónmigratoria y de atención específica a población no nacional en situaciónirregular. Colombia y Ecuador han impulsado acciones coyunturales en este campo,el primero con un programa que se desarrolló en 2008 con un bajo nivel de cobertura;y en Ecuador, con dos programas, el primero de Registro Ampliado parapersonas refugiadas colombianas, que si bien logró documentar a 30.000 personascolombianas, no se institucionalizó; y el segundo de regularización a población haitianaafectada por el terremoto de 2011, que tuvo un carácter temporal.Retomando a Mármora 70 se podría señalar que aunque en términos generales, laspolíticas migratorias en la región se podría considerar que se desenvuelven en undoble marco: programático y explícito para los temas de emigración; y coyunturale implícita para los de inmigración y refugio; sin embargo, de manera paralelatambién podrían considerarse que las primeras, más allá de su inclusión en laplanificación general y específica, así como en el discurso político, no responden aun proceso efectivo de planificación estatal a largo plazo, sino que se inscriben enacciones coyunturales, de presión política, económica y social; amparadas ademásen políticas implícitas dada la limitada existencia de un marco normativo que lashaga exigibles. De igual forma, las políticas de inmigración se podrían inscribir enuna política programática, sostenida y de largo plazo, en la medida que se amparanexplícitamente en una normativa y prácticas de control sostenido que se mantienenvigentes pese a que formalmente son inadecuadas con los marcos progresistas demás alta jerarquía.70Lelio Mármora, Políticas migratorias… op.cit., p. 84 a 88.55

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaRectoría de la políticaEn relación a la rectoría para la definición de la política migratoria, las constitucionesde los cuatro países son concordantes en establecer que esta se encuentra enel poder Ejecutivo, con competencias en la definición de las políticas de relacionesinternacionales, el registro de personas, control migratorio, extranjería, naturalizacióny el control de fronteras.Ecuador es el único país de la región que constitucionalmente ha determinado laexistencia de una entidad rectora de la política migratoria y otra específica parala transversalización de las políticas de movilidad humana en la institucionalidaddel Estado. Con esta perspectiva creó en 2007 la Secretaría Nacional del Migrante(SENAMI), entidad que hasta el momento no ha logrado asumir su labor de rectoría,pues se concentra en la atención de la población emigrante; y a su vez para transversalizarha contemplado la creación de un Consejo Nacional de Igualdad para laMovilidad Humana, el cual hasta la fecha no se ha constituido por falta de ley.Por su parte, la normativa de extranjería de los cuatro países contempla bajo diferentesdenominaciones, la existencia de una instancia interestatal que asesora alejecutivo en la definición de la política migratoria, la cual presenta muy poca funcionalidadpráctica. En Perú es el Consejo Nacional de Extranjería, que no funcionapor falta de reglamento; en Bolivia, el Consejo Nacional de Migración creado, peroque no se ha conformado; en Ecuador el Consejo Consultivo de la Política Migratoriaconformado, pero con muy poca incidencia en la definición de la política migratoriay cuya integración ha sido modificada a través de normativa con jerarquía inferiora la ley en Colombia, la Comisión Nacional Intersectorial de Migración que aunqueestá conformada, en la práctica viene presentado un accionar limitado, quedándosemás en la línea de diseño, que de implementación.Se debe indicar que en todos los países este espacio de coordinación convoca alos representantes de las instituciones directamente a cargo del tema migratorio,más otras relacionadas con el mismo, como industrias, turismo, integración, peroademás de manera coincidente todas incluyen a instancias de seguridad policial ydefensa nacional, lo que evidencia que la política se construye bajo un marco quecombina visiones de promoción/protección y de seguridad/selectividad.Política de cooperación internacionalLos Estados andinos han impulsado la suscripción de una serie de tratados bilaterales ymultilaterales que vienen contribuyendo al desarrollo de este derecho. En ese sentido,se destaca la larga tradición de convenios de tránsito fronterizo entre los estados andi-56

Derecho al libre tránsito y residencianos (Ecuador–Colombia, Ecuador–Perú, Perú–Bolivia), los convenios para regularizaciónmigratoria (Bolivia–Argentina, Bolivia–Brasil, Ecuador–Perú, Ecuador–Colombia,Ecuador–Venezuela), y de regulación de flujos (Colombia y Ecuador con España).Un elemento importante a tomar en cuenta en esta materia es la centralidad deestos convenios para el tránsito y regularización de trabajadores migrantes, hechopositivo sin duda, pero que a la vez evidencia un déficit en el tratamiento de otrasmotivaciones de migración internacional que están presentes en la región.Se destacan dos esfuerzos importantes de articulación de política internacional enmateria migratoria en marcha y del que son parte todos los países de la región: laConferencia Sudamericana de Migraciones (desde 1999) y el Foro Andino de Migraciones(desde 2008). Sus principales avances están en la adopción en 2010 del Plansudamericano de desarrollo humano de las migraciones 71 ; y el actual proceso deaprobación del Plan andino de desarrollo humano para las migraciones 72 . En estosdos planes, se asume como principio rector el ejercicio ciudadano a la libre movilidadque abarca el derecho de toda persona a permanecer y desarrollarse en su lugar deorigen, a la libertad de circulación y el derecho al regreso y reintegración a su lugarde origen 73 . El derecho a la libre circulación y residencia, es un elemento rector quese posiciona desde los principios de y en él se rescata el derecho a migrar, la libertadpara hacerlo, el derecho a la información y el impulso a procesos de regularización.De esta forma, el balance general de las políticas pone en evidencia que pese a laimportancia que ha alcanzado el derecho con su incorporación en las agendas deplanificación nacional y elaboración de planes específicos, estos presentan límitespara garantizar su tratamiento integral, coherente y bajo la lógica de derechos humanosy de movilidad humana.Resulta preocupante que al momento sólo dos países registran la existencia de unapolítica programática en la materia (Colombia vigente y Ecuador con un períodovencido, pero que ha continuado en la marcha), los cuales sin embargo no logranadquirir un carácter integral pues se centran en la atención a población emigrante,reproduciendo una visión segmentada y funcional en términos económicos y políticosa los intereses de los Estados por sobre los de las personas.71Adoptado en el marco de la X Conferencia Sudamericana de Migraciones, realizada en Bolivia, el 26 deoctubre 2010.72Existe un proyecto de Decisión para su adopción que está a la espera de la aprobación por parte del ConsejoAndino de Ministros de Relaciones Exteriores de la CAN.73CSM, Plan sudamericano de desarrollo humano de las migraciones, X Conferencia Sudamericana de Migraciones,Cochabamba, 2010, p. 12.57

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaTanto los planes nacionales como los específicos sobre migraciones internacionalessi bien invocan formalmente la adopción de un enfoque de derechos, en la práctica nologran evidenciarlo, pues su metodología no da cuenta del desarrollo de los estándaresde legislación internacional y jurisprudencia del sistema protección de derechoshumanos; tampoco visualizan la situación de grupos de especial protección, como unmecanismo básico para la garantía del principio de igualdad y no discriminación; ydevelan debilidades en cuanto a la participación social y la rendición de cuentas, puesaunque muchos mencionan que se han construido a partir de espacios de consulta oparticipación/coordinación con sociedad civil, no se registran procesos sostenidos dediseño, rendición de cuentas y mecanismos participativos de control.Por su parte, se evidencian también dificultades para la incorporación del enfoquede movilidad humana pues las políticas no logran atender a todas las etapas delciclo migratorio y se evidencia un tratamiento desigual de las diferentes dimensionesque adquieren las migraciones internacionales con una visión de seguridad decontrol migratorio para los inmigrantes y de protección para los emigrantes.Además se evidencian dificultades para concretar una rectoría única para la definiciónde la política migratoria; como también límites en el alcance de los acuerdosbilaterales y multilaterales para garantizar el libre tránsito pues no logran abordartodas las dimensiones del derecho; y los esfuerzos importantes en materia de cooperaciónregional para la adopción de políticas comunes hasta el momento, pese asu importancia política, todavía no se implementan.Bajo este marco, el balance regional del nivel de adecuación de las políticas migratoriasen términos generales se puede considerar todavía como parcial.Desarrollo institucionalLos límites que presenta el desarrollo normativo, unido a la falta de una política migratoriaintegral y la ausencia de una rectoría única determinan la coexistencia devarias instituciones que asumen, cada una por separado, la rectoría desde su ámbitode acción y bajo sus propias concepciones, lo que ha generado en algunos casos contraposicióny superposición de atribuciones y funciones.Bajo este marco, la institucionalidad existente en los países de la región se concentraen los Ministerios de Relaciones Exteriores para el apoyo consular a nacionales y delInterior o Gobierno, para el control migratorio de no nacionales. Estas a su vez, secomplementan con el funcionamiento de instituciones adscritas a otros ministerios.(Ver anexo 5: Institucionalidad nacional sobre libertad de tránsito y residencia)58

Derecho al libre tránsito y residenciaEn general, los primeros desarrollan acciones en el exterior y dentro del país. En elexterior se concentran en: emisión y legalización de documentos de identificacióny de viaje, reconocimiento de doble nacionalidad y emisión de visas consulares; yen el país en: legalización de documentos para nacionales o extranjeros y la renovaciónde visas, naturalizaciones, emisión de documentos de viaje de extranjeros engeneral. Además estos ministerios son las instancias competentes para promoverla suscripción de convenios bilaterales o multilaterales sobre regularización migratoriay han creado unidades específicas para el reconocimiento de la condición derefugiado.En cuanto a los segundos sus actividades están orientadas al control migratorio, através del registro de entradas y salidas, la emisión, renovación y cancelación devisas, la emisión de documentos de identificación para extranjeros; y la ejecuciónde prohibiciones de salida y/o arraigos.La labor de estos ministerios se ve complementada con la institucionalidad nacionalde identificación, la cual viene asumiendo la emisión de cédulas o documentosde identidad para nacionales y extranjeros, en coordinación con los Ministerios deRelaciones Exteriores e Interior.Por otra parte, solamente Perú registra el funcionamiento de una Dirección de Migración,creada en el Ministerio de Trabajo para el cumplimiento de la D. 545, encargadade la ejecución de la política migratoria en el área laboral, la cual coordinacon la institucionalidad de control para la emisión de visas de trabajo. En Ecuadorse cuenta con una Unidad de migración dentro del Ministerio de Relaciones Laboralesla cual articula funciones con el Ministerio de Relaciones Exteriores para laexpedición de visas de trabajo.Cabe indicar que este modelo clásico de gestión de la migración con la concentraciónde competencias entre los ministerios de Relaciones Exteriores para el apoyoconsular y del Interior para el control migratorio, viene presentando en los últimosaños, algunas variaciones entre las que se destacan:En Colombia las competencias de asistencia y apoyo a los nacionales en el exteriory de control migratorio se han concentrado en el Ministerio de Relaciones Exteriores,con la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, configurada comoinstancia de seguridad civil, que reemplazo al Departamento Administrativo de Seguridad(DAS), de carácter policial.Por su parte, en Ecuador las competencias de atención a los derechos de los nacionalesen el Ecuador y en el exterior, se comparten entre SENAMI y el Ministerio de59

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaRelaciones Exteriores; recientemente este ministerio asumió la competencia parael otorgamiento de visas a extranjeros, antes compartida entre Relaciones Exteriorese Interior; y el Ministerio del Interior ha reemplazado a la Dirección Nacionalde Migración de la Policía Nacional por una de carácter civil para ejercer el controlmigratorio.En Perú, la recientemente creada Superintendencia de Migraciones se configuracomo una instancia de carácter civil, pero que puede requerir el apoyo policial ydel Ministerio Público. Por su parte, la Dirección General de Migración de Boliviaincluye una Unidad de Apoyo Policial.De esta forma, aunque se evidencian esfuerzos por implementar un marco institucionalmás coherente, centralizado y de carácter civil que rompa con la concepciónclásica de seguridad para el tratamiento de la migración, la institucionalidad reproducelos límites del marco normativo y de políticas migratorias. Esto se traduceen una institucionalidad dispersa, que reproduce dos visiones contradictorias enla gestión migratoria (seguridad y protección), lo cual, como se verá más adelante,se agudiza por la ausencia de espacios permanentes y efectivos de articulación ycoordinación.Espacios de articulaciónLos espacios de articulación interestatal y/o entre sociedad civil en la región presentandebilidades por su falta de institucionalización efectiva y su carácter coyuntural.La instancia de coordinación interestatal prevista normativamente, como ya se señaló,no funciona eficazmente por falta de marco reglamentario específico y/o devoluntad política. Los espacios de coordinación general entre organizaciones desociedad civil son los más permanentes al menos en tres países (Perú, Bolivia yColombia) 74 ; y el de coordinación conjunta ha adquirido un marco formal de institucionalizaciónen Colombia con la Comisión Nacional Intersectorial de Migraciones yen Perú con la Comisión Multisectorial Permanente Mesa de Trabajo Intersectorialpara la Gestión Migratoria, los cuales si bien ha generado algunas iniciativas importantes(Ley que crea el Sistema Nacional de Migraciones, en Colombia; y en Perúla Ley de Retorno), no han logrado mantener niveles efectivos de participación y74Al momento el único espacio de coordinación de la sociedad civil existente en Ecuador es la Coalición porlas Migraciones y el Refugio, pero el mismo no incluye a todas las organizaciones que trabajan sobre el temani tiene carácter nacional.60

Derecho al libre tránsito y residenciarepresentación. 75 Resulta preocupante la situación de Ecuador en donde la articulaciónen estos tres niveles es muy débil o no existe.En todos los países se registra la existencia de convenios interinstitucionales paracoordinación entre ministerios sobre temas específicos, por ejemplo, para atendertemas de seguridad y expedición de visas (Interior, Relaciones Exteriores y Trabajo),de registro civil (Interior, Relaciones Exteriores y Sistema de Identificación),para repatriación de cadáveres (Relaciones Exteriores y SENAMI). En Ecuador seregistran iniciativas o espacios de coordinación coyuntural para atender casos osituaciones específicas.También se registran espacios de coordinación y articulación del Estado con organismosde cooperación internacional para brindar asesoría técnica en temas de:expedición de pasaporte e implementación de programas de retorno (OIM); y determinaciónde la condición de refugiados (ACNUR).Capacidades institucionalesLa determinación de las capacidades institucionales ha sido difícil de precisarla,por la escasa respuesta estatal a las peticiones de información realizadas en cadapaís, hecho que pone en evidencia las limitaciones institucionales e impide una caracterizacióncompleta de las mismas, sin embargo, algunos elementos que se destacanson:La ampliación de la presencia y cobertura de los consulados, en especial en aquellospaíses de destino con mayor presencia de nacionales en el exterior. Ademáscasi todos los países han impulsado la implementación de consulados móviles paraatender en las ciudades de mayor concentración de población migrante.Modernización de la infraestructura para los servicios de atención consular, especialmenteen el área informática para emisión de pasaportes y garantías de su seguridad,cédulas de identidad, registros de nacimientos, matrimonios y defunciones,entrega de pasados judiciales y renovación de licencias.Funcionamiento de espacios de atención y orientación al migrante (principalmentenacional) a nivel nacional e internacional. Colombia reportó la existencia de ofici-75Existen cuestionamientos a la participación, con carácter meramente consultivo, que se otorga a la sociedadcivil y los límites efectivos que presenta la representación para la adopción de decisiones. Esto ocurrió con elproceso de aprobación de la Ley 1465 que creó el Sistema Nacional de Migraciones de Colombia, en el que losaportes de la sociedad civil quedaron seriamente recortados.61

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinanas de atención al migrante en el país a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores;en Ecuador la SENAMI mantiene una red de Casas del Migrante en el país; y enel exterior; en Bolivia la Dirección General de Migración cuenta con una oficina deorientación y asesoramiento migratorio.Ampliación y/o consolidación de la cobertura nacional de la institucionalidadde control y modernización informática para los registros de entrada y salida.En Bolivia se implementó en los aeropuertos un sistema biométrico de controlmigratorio. Fortalecimiento de los sistemas de identificación nacional para laemisión de identidad para extranjeros. En Bolivia el carné de identificación deextranjeros contempla la posibilidad de que en su reverso se incluya la licenciade conducir.A la par de este fortalecimiento, en algunos países se detectan debilidades. Porejemplo en Bolivia, se constatan graves deficiencias en el sistema nacional de legalizaciónde documentos porque no está automatizado y no cuenta con el procedimientode apostilla. Además a nivel de la Dirección General de Migración, la rotaciónconstante del personal no potencia los procesos de capacitación impartidospara el manejo de los sistemas informáticos de control.Por otro lado, por las mismas dificultades señaladas no se ha podido determinar delpresupuesto con el que cuentan para la ejecución de las políticas las institucionesen todos los países, sin embargo algunas constataciones que surgen de la informaciónrecabada son:En Colombia, se advierten diferencias en la distribución el presupuesto asignadopara el tema de control de inmigrantes siendo mayor que el destinado para apoyo alos nacionales en el exterior.En Perú se aspira que la nueva institucionalidad de control migratorio cuente conmayores recursos por tener autonomía administrativa, funcional y económica y teneruna fuente fija de recursos por concepto de tasas por trámites. Sin embargo, laDefensoría del Pueblo ha resaltado los problemas de presupuesto que tiene la protecciónconsular para atender las solicitudes de asistencia humanitaria.El mismo problema se advierte en Bolivia, en que el presupuesto para el fortalecimientodel servicio consular en el exterior, apenas alcanza al 6% del presupuestogeneral del Ministerio de Relaciones Exteriores. Sin embargo, el Estado boliviano hamanifestado ante el Comité de Trabajadores Migratorios que cuenta con recursossuficientes a mediano y largo plazo.62

Derecho al libre tránsito y residenciaEn Ecuador, se establece que el presupuesto asignado en 2011, para la SENAMI sólorepresentó el 0,04% del Presupuesto General del Estado y el 0,15% del total delpresupuesto asignado para el sector social en ese mismo año. Y su nivel de coberturafue limitado, con un total de 60.037 personas beneficiarias de todos sus proyectosen 2011.Por último, un elemento común a todos los países es que el financiamiento de la institucionalidadde refugio es muy limitado y depende prioritariamente del apoyo de ACNUR.De esta forma, resulta evidente que aunque se registran avances importantes en elfortalecimiento de las capacidades institucionales en la región su grado de desarrolloes parcial pues no logra cubrir todos los ámbitos del derecho al libre tránsito yresidencia, al estar centradas en la institucionalidad de apoyo a los migrantes en elexterior, especialmente la consular con un énfasis en la garantía de acceso a documentosde identidad.Además, es claro que dicho fortalecimiento reproduce la diferenciación en el abordajedel mismo, el uno centrado en el apoyo y protección de los derechos de losemigrantes y el otro en el control para los inmigrantes. A la par, se evidencia quepese a esta primacía, la tendencia de asignación presupuestaria sea inversa, conuna mayor para las acciones de control que para las de protección.Adecuación al marco de la CANEn cuanto al nivel de adecuación de la institucionalidad nacional al marco de lasdecisiones de la CAN que promueven el derecho a la libertad de tránsito, se evidencianavances en la implementación de la D. 397 y la D. 503, en todos los países lainstitucionalidad a cargo del control migratorio viene implementado la TAM parael registro de ingresos y salidos; y a su vez para estos registros se da validez de losdocumentos nacionales de identidad. Sin embargo, se advierte en todos los paísesque existen dificultades para su aceptación en trámites administrativos o judicialesdurante la permanencia.La implementación de la D. 504 viene siendo ejercida por la institucionalidad decontrol y/o consular a cargo de la emisión de pasaportes de Ecuador, Perú y Bolivia.En Colombia pese a su adopción formal, viene presentando inconsistencias 76 .76Mediante Decreto 2465/2010 se reglamentó la expedición de documentos de viaje invocando expresamenteen sus considerandos el cumplimiento de la D.504. Sobre esta base se anunció que a partir de julio de ese añose implementaría el Pasaporte Andino, sin embargo, este no se implementó con la leyenda correspondiente.63

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaEn cuanto a la D. 502, se registran pequeños avances para el funcionamiento delos Centros Binacionales de Atención en Frontera. Está en proceso de construccióny falta determinar horarios para el funcionamiento del CEBAF Desaguadero, enla frontera Perú–Bolivia; está por definirse el lugar y la homologación de procedimientosmigratorios y aduaneros para el CEBAF Huaquillas–Aguas Verdes, en lafrontera entre Ecuador y Perú. La existencia de estos centros sin duda contribuirá agarantizar la información para la garantía del derecho a la libre circulación.Por su parte, la D. 545 que facilita la circulación y residencia de los trabajadoresandinos, ha tenido un desarrollo parcial en la región. 77 El único país que la ha implementadode manera casi completa es Perú, con la creación de la Dirección de MigraciónLaboral en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y la adopción desistemas concretos de registro. Ecuador mediante acuerdo ministerial implementóa partir de junio de 2012, estableció formalmente un procedimiento de adopción deesta decisión fijando un procedimiento compartido con el Ministerio de RelacionesExteriores para el otorgamiento de una visa especial de trabajo para los trabajadoresandinos; y Colombia si bien ha adoptado algunas acciones enmarcadas enla decisión, en el marco de esta investigación estableció su voluntad de adoptarformalmente la implementación a partir de 2013.De esta forma, se puede advertir que el proceso de institucionalización de la normativaandina de garantía sobre este derecho todavía es parcial, lo que ha impedido elfortalecimiento de la consolidación de una identidad o ciudadanía andina.Desafíos de la política a partir de casos y situacionesLos informes nacionales recogen algunos de casos y situaciones emblemáticas sobreel ejercicio de este derecho y que permiten ubicar los principales límites y desafíosque presentan las políticas migratorias en la región, entre los principales sedestacan:En Colombia: la inadecuación de las políticas de retorno al contexto nacional, que serefleja en el bajo nivel de repatriaciones voluntarias de refugiados, pues apenas sereportaron 24 casos a finales de 2011; las peticiones de protección de población nonacional recibidas por la Defensoría del Pueblo, por impedimentos de circulación77Es relevante precisar que existe el visto bueno de las autoridades laborales de cada país para el Reglamentoque facilitaría la implementación coordinada de esta decisión. Actualmente se está a la espera su aprobaciónpor parte de los Ministerios de Relaciones Exteriores de los países de la CAN.64

Derecho al libre tránsito y residenciaen el territorio nacional fundamentadas en razones de seguridad o no contar conseguro de vehículos; ausencia de protección consular efectiva ante la pérdida de losdocumentos de viaje de no nacionales que visitan o residen en el país; y limitacionesen el derecho a la documentación efectiva de personas en situación de refugio,por la entrega de un salvoconducto que no les garantiza un efectivo ejercicio dederechos.En Ecuador: la restricción para el ingreso de población colombiana con la exigenciade pasado judicial, que estuvo vigente por casi ocho años en franca inadecuacióncon los estándares internacionales y de la D. 503 78 ; el persistente funcionamientode redes de trata y tráfico de migrantes que propician la salida del país de poblaciónmigrante nacional y no nacional bajo condiciones de riesgo a su vida, seguridad eintegridad, sin que exista hasta el momento políticas sostenidas y eficaces sobreestas materias; los límites que presenta el efectivo ejercicio de derechos, los documentosde identificación otorgados a solicitantes de refugio y refugiados; y losimpactos en el ejercicio de derechos humanos que se derivan de los procesos demilitarización de la Frontera Norte que obligan a la población nacional y no nacionala desplazarse.En Bolivia: la práctica de estafa a migrantes por parte de agencias de viaje; la negativadel gobierno boliviano a otorgar un salvoconducto de salida al senador de oposiciónRoger Pinto, quien permanece desde mayo de 2012 en la embajada brasileñaen La Paz a la espera de un salvoconducto que le permita acogerse al asilo políticoque le otorgó ese país.En Perú: la existencia de redes de tráfico de migrantes, que utilizan el territorioperuano como zona de tránsito, para conducir a personas de nacionalidad chinahacia EEUU y Canadá; el limbo jurídico que se creó por la situación de migranteshaitianos quienes permanecieron varados por más de un año (2011-2012), en lazona de Madre de Dios, frontera entre Perú y Brasil, debido a la decisión del gobiernobrasileño de suspender el ingreso humanitario a personas de esa nacionalidad. 7978Esta restricción fue establecida en 2004, eliminada entre el 1 junio y 3 diciembre de 2008; y se mantuvovigente hasta el 11 de diciembre de 2012. Su adopción fue realizada mediante normativa secundaria conjerarquía inferior a la ley.79Este caso permite visualizar las vulneraciones a las que se exponen las personas durante el tránsito y las rutasque se activan que articulan a varios países, en este caso, Ecuador, Perú, Brasil y la Guyana Francesa y las limitacionesde las respuestas estatales para enfrentar la situación: autorización de ingreso escalonado a Brasily la exclusión del régimen de exención de visas temporales de turista a población haitiana por parte de Perú.65

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaIniciativas en marchaLos límites que presentan las políticas y los marcos institucionales vienen determinandola gestación de una serie de iniciativas encaminadas a superarlos. Asíen Perú, la Defensoría del Pueblo recomendó al Ejecutivo fortalecer la capacidadinstitucional para implementar la política migratoria nacional. La Red Andina deMigraciones nodo Perú, ha planteado la necesidad de contar con una ley marco depolítica y gestión migratoria, que contemple la posibilidad de que la sociedad civilpueda participar en los espacios de toma de decisiones y medidas específicas frentea la irregularidad migratoria a lo interno y externo. A su vez, desde la sociedad civilcontando con el respaldo del Parlamento Andino se ha planteado la creación de unViceministerio de Gestión y Política Migratoria.En Bolivia se aspira que la aprobación de la nueva ley de migración, permita el funcionamientoefectivo del Consejo de Migraciones como instancia de formulación y seguimientode la política migratoria y de articulación de la institucionalidad existente.En Ecuador, está en proceso de formulación por parte de la Secretaría Nacional dePlanificación (SENPLADES) de la Agenda de Movilidad Humana; y se encuentra entrámite un proyecto de ley para la creación del Consejo de Igualdad de MovilidadHumana, con el cual se espera avanzar en la definición y transversalización de lapolítica migratoria. 80Valoración general del derechoEl desarrollo del derecho al libre tránsito y residencia en la región pone en evidenciauna adecuación parcial a nivel constitucional, inadecuada a nivel de normativainterna; y parcial en el ámbito de políticas e institucionalidad. (Ver anexo 6: Balancede adecuación derecho al libre tránsito y residencia).El principal déficit que se registra está a nivel normativa por su carácter segmentado,el incumplimiento del principio de legalidad y jerarquía normativa; y la reproducciónde enfoques diferenciales y contrapuestos: parcialmente proteccionista para emigración(centrada casi exclusivamente en el retorno desde la perspectiva de incentivoseconómicos), proteccionista y a la vez restrictiva para refugio (en dos países se regulapor decretos que incorporan disposiciones que limitan el derecho); y restrictiva para80Se ha planteado también la posibilidad de crear vía Decreto Ejecutivo, un Consejo de Igualdad Transitorio,cuya secretaría técnica estaría a cargo de SENAMI.66

Derecho al libre tránsito y residenciainmigración. Además la normativa general coexiste con la proliferación de una normativade jerarquía inferior a la ley que genera dispersión, propicia la discrecionalidad,incumple con el principio de legalidad y produce inseguridad jurídica.Por su parte, las políticas migratorias si bien han entrado en la agenda de planificacióngeneral del Estado, no han logrado adquirir un carácter programático y sostenido,ni han avanzado en la incorporación efectiva de los enfoques de derechos humanosy de movilidad humana desde una perspectiva integral. Solamente Colombiay Ecuador han adoptado planes específicos sobre la materia, los cuales si bien sepresentan formalmente como integrales en la práctica se centran exclusivamenteen atención a población emigrante. La política de inmigración responde al marconormativo vigente sustentado en una lógica de selectividad y control. Y en materiade refugio, existe una sola experiencia nacional de planificación (Ecuador) que noha tenido continuidad. La ausencia de una rectoría única dificulta los procesos deconstrucción de una política integral y coherente. Las políticas de cooperación binacionalson limitadas y centradas en migración laboral, y la cooperación regionala nivel andino y sudamericano, si bien registra avances enmarcados en una visiónprogresista, no han entrado todavía en fase de implementación.La institucionalidad encargada de su aplicación en general, es dispersa, limitada yorienta su actuación a partir de un marco legal obsoleto e inadecuado basado enla concepción de control policial. La ausencia de políticas integrales y de rectoríagenera contraposición de funciones y de enfoques, sin embargo, se vienen presentandoalgunas tendencias encaminadas a concretar una institucionalidad migratoriaconcentrada y de carácter civil. Los espacios coordinación interinstitucional sonescasos y coyunturales. La articulación con la sociedad civil se basa en el carácterconsultivo y se tiene a limitar la representatividad. Las capacidades técnicas y financierasevidencian desarrollos desiguales. Los servicios estatales en el exteriorse han orientado a la ampliación cobertura de los consulados, implementación deespacios de información y desarrollo de capacidades informáticas para la documentacióne identificación. Y en relación a inmigración viene cobrando fuerza procesosinformáticos de control. La asignación presupuestaria es baja y hay desniveles, esmayor para el control interno, que para la atención a los migrantes en el exterior; ydepende de la cooperación internacional para el refugio.Por último, los avances en la adecuación de las políticas e institucionalidad a la normativaandina son parciales, hay avances en la implementación de las Decisiones397 y 503, sin embargo es todavía parcial para las Decisiones 502 y 545.Sobre este marco, se destacan las siguientes tendencias que pueden aportar a fortalecerlos procesos de armonización regional para la garantía del derecho:67

Migración y Derechos Humanos en la Región Andina1. La voluntad política de los Estados por adoptar una política regional de desarrollohumano de las migraciones.2. El reconocimiento de la inadecuación normativa y frente a la misma la existencia de propuestas de reforma legal en marcha.3. La tendencia hacia alcanzar una rectoría única y el carácter civil que vienenadoptando los espacios de control migratorio.4. La potencialidad que tienen los procesos de articulación interinstitucionalde Estado y Sociedad Civil para promover el desarrollo normativo y de políticasajustadas a la realidad y necesidades de la población migrante.68

IV. Derecho a la seguridad y proteccióndurante la experiencia migratoriaAlcance del derechoLa seguridad y protección son dos dimensiones clave para la vigencia y garantíaefectiva de los derechos humanos. Estas adquieren una especial significación en loscontextos de migración internacional por las condiciones y situaciones específicasque deben enfrentar las personas en las diferentes etapas del ciclo migratorio, durantelas cuales suelen ponerse en riesgo derechos básicos como la vida, libertad eintegridad, comprometiendo con ello la responsabilidad internacional de diferentesEstados.En ese sentido la Relatora de Naciones Unidas para los Migrantes, ha afirmado quela protección efectiva de los derechos humanos de los migrantes debe ser garantizadaen todas las etapas y los procedimientos de la gestión migratoria, tanto en elestado receptor como en los estados de tránsito y de origen. 81Los principales instrumentos de protección de derechos humanos y específicos demovilidad han contemplado una serie de derechos para garantizar esta protección,y que se concretan en cuatro ámbitos: no criminalización por condición migratoriairregular; procesos administrativos de expulsión; información y acceso efectivo a laasistencia consular; y garantía a personas privadas de la libertad no nacionales parael cumplimiento de condena en país de origen.Además, los instrumentos internacionales han desarrollado estándares específicosfrente a las prácticas abusivas y de explotación, especialmente en materia de trata81ONU, Informe a Asamblea General ONU, por Relatora de ONU para los Migrantes, 2002, párr. 7369

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinade personas y tráfico de migrantes, los cuales dada su complejidad y extensión, nose abordan en este informe, pues ameritan un tratamiento específico.Con este marco, se fijan a continuación los principales estándares que se consideranpara determinar el parámetro de evaluación del grado de adecuacióny armonización de la normativa, políticas públicas e institucional de los paísesandinos.No criminalización por condición migratoria irregularLos principales instrumentos de protección de derechos humanos son coincidentesen reconocer el derecho a la libertad y seguridad personal y en determinar un explícitosistema de garantías sustantivas y procesales para la prevención y protecciónfrente a la detención ilegal y arbitraria. Estas garantías se reconocen a todas laspersonas sin ningún tipo de distinción. 82La CTMF 83 ha determinado que los trabajadores migratorios y sus familiares tienenderecho a la libertad y seguridad personal y no pueden ser objeto de detención oprisión arbitraria. Y por su parte, la CER establece que no se impondrán sancionespenales, por ingreso o permanencia irregular de refugiados. 84De acuerdo al Grupo de Trabajo sobre Detención Arbitraria, el cruce de fronterasde un país sin la debida autorización o documentación o la permanencia en élsin haber renovado sus permisos no constituye delito. Reconoce que los Estadostienen el derecho de regular la migración, sin embargo considera que la detenciónmigratoria debería ser abolida gradualmente, pues la criminalización de lamigración irregular excede los intereses legítimos de los Estados de proteger susterritorios. 85La CIDH ha establecido el principio de excepcionalidad de la detención migratoria,por el cual se debe partir de una presunción de libertad y no de una presunción dedetención. De esta forma la detención debe ser excepcional y sólo se justifica cuandofuere necesaria y no arbitraria. 8682Art. 3 DUDH, Art. 9.1. PICIP, Art. 1 DADH y Art. 7.1CADH.83Art. 16.2.4 CTMF84Art. 31 CER.85ONU, Informe del Grupo de trabajo sobre detención arbitraria ante el Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/13/30, 4 de marzo de 2010, párr. 58.86CIDH, Informe de Admisibilidad y Fondo No. 51/01, Caso 9903, Rafael Ferrer-Mazorra y otros (Los Cubanos delMariel vs Estados Unidos de América), 4 de abril de 2001, párrs. 216-219.70

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaLa Corte IDH ha establecido que la detención por asuntos migratorios debe ser excepcionaly no debe tener fines punitivos, ser utilizada sólo cuando fuere necesarioy de manera proporcionada al caso concreto y por el menor tiempo posible, paralo cual es esencial que los Estados dispongan de un catálogo de medidas alternativas.87 En el caso de que se implementen, se deben cumplir en establecimientosespecíficos, diseñados para garantizar condiciones materiales dignas y un régimenadecuado, con personal debidamente capacitado y evitando en lo posible la desintegraciónde los núcleos familiares. 88Por su parte, la Relatoría de la CIDH, ha señalado que los inmigrantes indocumentadosson “en el peor de los casos, infractores a normas administrativas”, no son “nicriminales, ni sospechosos de cometer delitos”, por lo que deben ser retenidos en“recintos de detención y no prisiones comunes”, en los que se debe garantizar quepermanezcan junto a sus familiares en espacios relativamente abiertos, no ser colocadosen celdas, tener acceso a bibliotecas, recreación, atención médica, derechoa salir un espacio al aire libre al menos una hora cada día, contar con manuales coninformación en varios idiomas acerca de la condición legal de los detenidos, fichascon nombre y teléfonos de asesores legales y organizaciones a las que las personaspuedan acudir para pedir apoyo y el derecho a visitas de autoridades consulares,familiares, asesores legales u otras personas, sin restricción. 89En materia de protección a grupos específicos, la CDÑ y las Reglas de ONU parala protección de los menores privados de la libertad han establecido que la privaciónde libertad de un niño sólo podría ser adoptada como medida de últimorecurso, por el período más breve que proceda y sólo en casos excepcionales. 90Los niños y niñas migrantes no acompañados o separados de sus padres, comoprincipio general no deberían ser detenidos. 91 En el caso que se opté por estamedida esta no podrá justificarse solamente en razón de que el menor este sóloo separado de su familia, ni por su condición de inmigrante o residente. 92Para el caso de las trabajadoras migratorias indocumentadas que estuvierendetenidas, la CEDAW establece que deben recibir un trato humano, evitar que87Corte IDH, Caso Vélez Loor vs Panamá, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, párr. 17188Ibíd., párr. 208 y 20989Ibíd., pár. 11090Convención Derechos del Niño, art. 37 y Reglas Mínimas de Naciones Unidas para la protección de los menoresprivados de la libertad, párr. 1.2.91ONU, Informe de la Relatora de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Migrantes, E/CN.4/2003/85,párr. 75a92ONU, Observación General 6, Trato a los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su paísde origen, Comité de Derechos de Niño, 2005, p. 6171

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinasufran discriminación ni que sean víctimas de actos de violencia por motivo degénero y que las madres embarazas o lactantes y las enfermas tengan serviciosadecuados. 93En general, cualquier privación de libertad deben ajustarse, en lo que corresponday atendiendo a su distinta naturaleza, a los estándares establecidos por las normasde ONU y de la OEA sobre el tratamiento a personas privadas de la libertad 94 .Procesos administrativos de expulsiónLa CTMF, 95 la CADH 96 , el PICIP 97 , la Relatoría sobre derechos de los migrantes de laCIDH 98 (en adelante Relatoría CIDH), y el Comité de Derechos Humanos (CDH) 99 hanfijado los más altos estándares en materia de expulsión/deportación. Bajo susorientaciones dichos procedimientos deben tener un carácter eminentementeadministrativo y no penal, deben ser adoptados conforme a ley, individualizados,desarrollados en un idioma que la persona pueda comprender o facilitándole unintérprete, que garanticen su derecho a oponerse a la decisión y a que esta se suspendamientras se resuelve su impugnación, que contemple la reparación en casode revocación de la expulsión si se ha producido la salida, que se otorgue un plazorazonable para arreglar asuntos laborales antes de la expulsión, y que la personapueda solicitar el ingreso a un estado que no sea el de origen. 100Además dichos procedimientos deben enmarcarse en el cumplimiento de las normasdel debido proceso en general, pero en particular, de acuerdo a la RelatoríaCIDH, estos deben garantizar: un adjudicador responsable e imparcial; el derechoa ser oído, el derecho a información, traducción e interpretación, representación,legal, revisión judicial, acceso a autoridades consulares y condiciones de detenciónapropiadas. 101Los instrumentos internacionales han determinado prohibiciones específicas deexpulsión en favor de determinados grupos con necesidad de protección. En ese93ONU, Recomendación General 26 Sobre trabajadoras migratorias, 2008, párr.. 26.j94ONU, Reglas Mínimas para el Tratamiento a los Reclusos, 1966 y OEA Principios y Buenas Prácticas sobre laProtección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, 2008.95CTMF art. 22 y 5696CADH, art. 8.2 y 22 núm. 5 al 897PICIP, art. 13.98CIDH, Segundo Informe de Progreso de la Relatoría de Trabajadores Migratorios y sus Familiares, OEA/Ser./L/V/II.111, doc. 20 rev, 2001, párr. 99.99ONU, Observación General 15, cit., párr. 10100Art. 22 y 56 CTMF, art. 22 CADH101CIDH, Segundo Informe, op. cit., párr. 9972

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriasentido, la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados establece comoprincipio angular de la protección internacional de los refugiados, la no devolucióno rechazo en frontera de personas que buscan protección, por la cual no puedenser excluidas, expulsadas o devueltas a un país donde su vida y supervivencia esténamenazadas 102 y para el caso de personas refugiadas reconocidas, establece queesta procederá cuando la persona sea considerada, por razones de seguridad nacionalu orden público como un peligro, en base a una decisión que deberá adoptarsecumpliendo el debido proceso y otorgándole un tiempo razonable para que puedagestionar su admisión legal a otro país. 103 Además el ACNUR ha determinado que elprincipio de no devolución se aplica también frente a las solicitudes de extradiciónque afectaren a personas refugiadas. 104Además, este principio se aplica también a otras personas que por su particularcondición o situación, pueden ser colocados en riesgo de afectación a su vida, integridado seguridad, como son los asilados, apátridas, posibles víctimas de tortura,desaparición forzada, o personas que pueden ser sometidas a la pena de muerte. 105Por su parte, el Comité contra la Discriminación Racial ha establecido que el controlmigratorio no se debe dirigir sobre determinadas nacionalidades y que se debeevitar expulsar a personas con una permanencia de larga data, cuando ello puedaafectar el derecho a la vida familiar. 106El Comité de Derechos Humanos ha señalado que los estados no pueden expulsararbitrariamente a sus nacionales a un tercer país; 107 Sobre ello, la Relatoría de laCIDH ha advertido que se debe prevenir la deportaciones de facto que se puedenproducir sobre hijos/as nacionales de personas extranjera deportadas 108 .En relación a la situación de las mujeres migrantes, el Comité de Derechos Humanosha determinado que se deben velar porque se reconozca a las mujeres extranjerasel derecho a presentar argumentos contra su expulsión basados en infracciones del102Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, art. 33.103Ibíd., art. 32.104ACNUR, Conclusión Nro. 17 (XXXI), Problemas de extradición que afectan a refugiados, Comité Ejecutivo,1980.105Ver Convención de Asilo Territorial (art. III), Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (art. 31), Convencióncontra la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 3), Convención Interamericanacontra la Tortura (art. 14), Interamericana de Extradición (art. 9), e Internacional para la protección de laspersonas contra las desapariciones forzadas (art. 16).106ONU, Recomendación XXX, op. cit., párr. 28.107ONU, Observación General 27…, op. cit., párr. 21108CIDH, Segundo Informe…, op. cit., párr. 9773

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaPacto que la afecten concretamente por ser mujer 109 . Además el Comité de la CE-DAW ha señalado que de ser inevitable la deportación se debe examinar cada casoindividualmente y tener debidamente en cuenta las circunstancias relacionadas algénero y el riesgo de que se violen en el país de origen los derechos humanos de ladeportada. 110A nivel jurisprudencial la Corte IDH ha determinado que los estados deben asegurarque el procedimiento de expulsión no impida el cumplimiento de obligacioneslaborales de empleadores respecto de los trabajadores migratorios. 111 Y ha establecidola no expulsión de personas con necesidades de atención médica a estados queno cuentan con un tratamiento médico adecuado. 112Información y acceso efectivo a asistencia consularEl derecho a la información y asistencia consular de las/os migrantes ha tenido enel ordenamiento internacional un amplio desarrollo. Está contemplado en el art.16 num. 7 de la CTMF, pero su fuente original y principal es la Convención de Vienasobre Relaciones Consulares (art. 5 y 36), que establece entre las funciones de loscónsules el proteger los intereses de sus nacionales en el exterior y determina queéstos podrán comunicarse libremente con los nacionales arrestados, detenidos opuestos en prisión preventiva, siempre que estos lo soliciten, así como visitarlos yorganizar su defensa ante tribunales.Además su alcance ha sido fijado por la Corte IDH, a través de la Opinión ConsultivaOC16/99 y ha sido acogido en algunos casos sometidos a su conocimiento, entrelos que se destaca el Caso Vélez Loor vs Panamá. El Comité de Derechos Humanostambién lo ha desarrollado a través del Caso Avena.De acuerdo a la Corte IDH, los componentes esenciales de este derecho son: “1) Elderecho a ser notificado de sus derechos bajo la Convención de Viena; 2) El derechoal acceso efectivo a la comunicación con el funcionario consular; y 3) El derecho a laasistencia misma”. 113 Dicha asistencia puede consistir en diversos actos de defensa,como el otorgamiento o contratación de patrocinio letrado, la obtención de pruebas109ONU, Observación General 28, La igualdad de derechos entre hombres y mujeres, Comité de Derechos Humanos2000, párr. 17.110ONU, Recomendación General 26 …, op. cit., párr. 26.l111CIDH, Opinión Consultiva OC-18…, op. cit.112CIDH. Informe No. 63/08, Caso 12.534 Admisibilidad y Fondo, Andrea Mortlock v. Estados Unidos, 25 de juliode 2008.113Corte IDH, Caso Vélez…, op. cit., párr. 153.74

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaen el país de observación de la privación de la libertad, por lo que se configura comouna garantía fundamental de acceso a la justicia. 114Un principio importante de este derecho es que la notificación consular está condicionada,únicamente a la voluntad del individuo interesado. 115El ámbito de aplicación de la protección consular no se reduce a los procedimientospenales, sino que se extiende a los procedimientos administrativos de expulsióny en general frente a cualquier procedimiento iniciado por violación de derechos.Para la garantía de este derecho a las mujeres trabajadoras migrantes, la CEDAWha recomendado a los estados capacitar y supervisar al personal consular sobre losalcances de este derecho, e incluir servicios de apoyo adecuado para las mujeresmigrantes, con la prestación oportuna de servicios de interpretación, atención yasesoramiento médico, asistencia médica y de ser posible alojamiento. 116Garantías para el cumplimiento de condena en país de origenEl derecho de las personas privadas de la libertad a cumplir condenas en su paísde origen, resulta una medida fundamental para el reconocimiento de su dignidady garantizar entre otros los derechos de unidad familiar, a promover vínculos socialesy culturales con el país de origen y contribuir a su efectiva rehabilitación yreinserción social.Los componentes básicos de este derecho están: en la existencia de una sentenciafirme, el consentimiento de la persona privada de la libertad sobre el traslado, quela persona sea nacional del estado receptor, que la condena a cumplirse no sea lade pena de muerte, entre otros. Su cumplimiento involucra el firme compromiso delos estados de origen y recepción a través de una serie de procedimientos administrativos,siendo el primero de ellos, establecer una autoridad central, que es la queviabilizará el proceso.Al momento existen dos convenios multilaterales importantes que viabilizaneste derecho ellos son: el Convenio sobre traslado de personas condenadas 117 y114Ibíd, parr. 154, 157 y 158.115Corte IDH, Opinión Consultiva OC-16/99, El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marcode las garantías del debido proceso, 1 octubre de 1999, p. 90.116ONU, Recomendación General 26… op. cit., párr. 24.j117Adoptada por los miembros del Consejo de Europa y abierto a la ratificación de otros países, en Estrasburgo,21 de marzo de 1983.75

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinala Convención Interamericana para el cumplimiento de las condenas penales enel extranjero. 118A nivel subregional las dimensiones de seguridad durante la experiencia migratoriay protección internacional están contempladas en tres instrumentos la CAN: LaCarta ADH establece el derecho de los migrantes a la regularización de su situaciónmigratoria por los medios legales y administrativos (Art. 51.4); determina que losestados prestarán atención a su acción conjunta para promover y proteger los derechosde los migrantes y sus familias ante otros países o grupos de países, así comoen los foros nacionales e internacionales (51.6); y reconoce el derecho de los refugiadosy apátridas a su seguridad, a contar con un recurso efectivo, y las garantíasdel debido proceso ante los tribunales del país de recepción, y a no ser expulsados,sino de conformidad a la ley, pero nunca al país donde su vida, seguridad o libertadestén amenazadas (art. 59.3).La D. 548, que garantiza el derecho a que los nacionales de países de la CAN que seencuentre en un tercer Estado donde no exista representación consular de su paísde origen, para que puedan acogerse a la protección consular de cualquier otro paísde la CAN. Esta protección contempla velar por su bienestar y condiciones adecuadasde detención así como la aplicación del debido proceso y el derecho de defensa;coordinar acciones para atender a los nacionales andinos que se encuentren en situaciónde indigencia, las cuales pueden incluir iniciar las acciones de repatriación;aunar esfuerzos para defender a los connacionales andinos en aquellas situacionesen que se vean afectados sus derechos humanos, garantías individuales o normaslaborables internacionalmente reconocidas y en general mantener contacto con losnacionales andinos para preservar e incentivar la identidad andina 119 ; y la D. 545que determina que en ningún caso la situación migratoria de un nacional andino nisu posible repatriación menoscabará sus derechos laborales. 120De esta forma, teniendo en consideración diferentes estándares existentes y rescatandosu carácter más progresista, el parámetro que se contempla para la evaluaciónde este derecho es:118Adoptada por la OEA, en Nicaragua, 9 de junio de 1993119CAN, D. 548, art. 4 y 7 b, f, j y m120CAN, D. 545, art. 1576

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaCuadro No. 10 Derecho de seguridad y protección durante la experiencia migratoriaParámetro de evaluaciónToda persona y/o colectivo de migrantes tienen derecho a no ser sometidas a detención arbitrariapor su situación migratoria irregular. La detención por asuntos migratorios debe ser excepcional,no punitiva, utilizada sólo cuando fuere necesario y proporcional al caso concreto; y por el menortiempo posible. Los estados deben contar e implementar medidas alternativas a ésta. Y en casode implementarla se debe cumplir en establecimientos específicos, no penales, bajo condicionesdignas, personal capacitado y evitando la desintegración familiar. La detención de niños/as sólopuede ser adoptada como último recurso y no procede si están en condición de no acompañados. Sedeben precautelar los derechos de las mujeres migrantes teniendo en cuenta necesidades y formasespecíficas de violencia por género.Los Estados deben buscar alternativas a la expulsión y deportación. Si se adoptan estos procedimientosdeben tener un carácter eminentemente administrativo y no penal, deben ser adoptados conformea ley, individualizados, con intérprete y respetando las normas básicas del debido proceso, asícomo el acceso a un recurso judicial efectivo, el derecho a la reparación y la indemnización. Para lasexpulsiones se deberá garantizar que los nacionales no sean expulsados, al igual que las personasrefugiadas, asiladas, apátridas, y todas aquellas cuya vida, seguridad o integridad sea puesta enpeligro con la expulsión, así como las personas con larga data, o que hayan adquirido vínculosfamiliares, y el respeto a los derechos laborales de las/los trabajadores migratorios.Los Estados deben garantizar a toda persona migrante el acceso información y asistencia consulardurante los procedimientos de detención y/o expulsión; y en el caso de refugiados/asilados oapátridas al ACNUR.Las personas migrantes privadas de la libertad tienen derecho a que una vez sentenciadas puedan demanera voluntaria ser repatriadas a su lugar de origen para el cumplimiento de la sentencia.Los Estados de la CAN deben garantizar el respeto al principio de no devolución y no criminalizaciónde los refugiados y apátridas, brindar asistencia consular a nacionales de los Estados andinos en elexterior y garantizar que los derechos de los trabajadores migratorios no se vean menoscabados porsu situación de irregularidad en el marco de procedimientos de detención o expulsión.Fuente: Normativa internacional DDHH y de la CANElaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013Desarrollo normativoEl derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoria ha sidoincorporado al marco constitucional y la normativa secundaria de los cuatro paísesde la CAN, como se detalla a continuación.Marco constitucionalLas constituciones de los cuatro países de la región, de manera concordante, reconocena todas las personas el derecho a la libertad y seguridad personal y determinanque éste derecho sólo podrá ser restringido en los casos y en base a los77

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinaprocedimientos establecidos por la ley y respetando el debido proceso. Todas hanestablecido una garantía constitucional específica para la protección del derechofrente a la detención ilegal, arbitraria e ilegítima a través de las figuras de HábeasCorpus (Colombia, Ecuador, Perú) o Acción de Libertad (Bolivia). Y de manera comúnhan determinado a la Defensoría del Pueblo, como la instancia nacional deprotección de derechos humanos de todos sus habitantes en el país y de sus nacionalesen el exterior, con la única excepción de Perú, que no contempla éste últimoámbito de protección.La Constitución de Ecuador, es la única, que de manera progresista y pionera en laregión, ha incorporado expresamente los principios de no criminalización y no discriminaciónpor la condición migratoria, como parte del derecho a migrar señalandoque “No se identificará ni se considerará a ningún ser humano como ilegal porsu condición migratoria”, el derecho de las personas refugiadas o asilados a no sersancionadas penalmente por ingreso o permanencia irregular y los principios deciudadanía universal, latinoamericana y caribeña; así como la progresiva desapariciónde la condición de extranjero.En relación a las garantías del debido proceso en caso de privación de la libertad, lasconstituciones de Colombia y Ecuador reconocen que este principio se aplica tantoa procesos administrativos como penales y en general en todos aquellos en los quese determinen derechos y obligaciones. La Constitución del Ecuador de manera expresaha determinado que la privación de la libertad se aplicará excepcionalmentepara garantizar la comparecencia en el proceso o asegurar el cumplimiento de lapena. Todas las constituciones reconocen el derecho a la defensa gratuita, el respetoa los principios de inmediación, impugnación y además la garantía de la reparacióny/o indemnización en caso de violación de derechos y en particular detención arbitrariao violaciones al debido proceso.Sobre garantías específicas de debido proceso para población en situación de movilidad,la Constitución de Ecuador es la única que ha incorporado expresamente elestándar de información y asistencia consular, determinando la obligación que tienenlas autoridades de informar al representante consular la detención de personasextranjeras, no obstante, esta disposición se adecua parcialmente al estándar al nogarantizar que sea la persona detenida la que sea informada y pueda decidir sobrela procedencia de este contacto y asistencia.En cuanto al derecho a traductor o intérprete para personas extranjeras durante losprocedimientos o citaciones, este se ha incorporado expresamente en las constitucionesde Ecuador y de Perú; la de Colombia lo reconoce a toda persona en general;y la de Bolivia, con una visión más radical, determina que la persona tiene derecho78

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaa ser juzgada en su idioma y de manera excepcional, pero obligatoria, a contar conun traductor o intérprete.Y en relación a los estándares que contemplan garantías específicas para los procesosde deportación si bien en las cuatro constituciones se reconoce el derechodel Ejecutivo para ejercer competencias de control migratorio, control de fronteras,extranjería y visas, la Constitución del Ecuador es la única que de manera expresaha determinado que los procesos migratorios serán singularizados prohibiendo lasexpulsiones colectivas de extranjeros.Sobre los estándares para la protección de grupos de especial protección durantelos procesos de expulsión y de privación de libertad. El principio de no devoluciónde las personas refugiadas y/o asiladas está reconocido por las constituciones delos cuatro países. La Constitución de Ecuador es la única que ha ampliado este principioa todas aquellas personas cuya vida, libertad, seguridad o integridad personalestén en peligro y además ha establecido expresamente el principio de no criminalizaciónpor ingreso y permanencia irregular.En todas las constituciones se desarrollan los estándares de protección a mujeresvíctimas de violencia, embarazadas, niños, niñas y adolescentes y otros grupos connecesidad de protección, pero sin menciones específicas para población migrante.Las constituciones de Ecuador y Bolivia establecen que se evitará la privación de lalibertad de los adolescentes, esta será establecida como último recurso y se llevaráa cabo en centros distintos a los adultos.Todas las constituciones regulan la extradición, pero con un diverso tratamiento.Ecuador la prohíbe para sus nacionales, Bolivia omite señalar a quien la reconocey solo determina que el Tribunal Supremo de Justicia es quien la solicita y tramita;Perú establece que procede conforme a ley en base al principio de reciprocidad yexcluye a los perseguidos por delitos políticos o hechos conexos a estos, sin quese pueda considerar como tales el genocidio ni el magnicidio ni el terrorismo; yColombia establece que no procede para delitos políticos ni para delitos cometidosen el exterior, considerados como tales en Colombia, cometidos por nacionales colombianospor nacimiento. En relación a la prohibición de expulsión a nacionales,no existen disposiciones específicas en las constituciones, a excepción de la de Colombiaque prohíbe el destierro.Sobre las garantías de las personas privadas de la libertad en el exterior solamentela Constitución de Ecuador ha contemplado la obligación del Estado de precautelarsus derechos sin importar el motivo y la condición migratoria en que se encuentren.79

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaNinguna constitución contempla normas expresas sobre población privada de lalibertad extranjera, sin embargo, la de Ecuador la considera como un grupo deatención prioritaria y la de Bolivia reconoce sus derechos específicos, ambas determinanque sus derechos se aplican sin distinción a nacionales o no nacionales.La Constitución de Bolivia reconoce explícitamente el derecho de las personas privadasde la libertad a comunicarse con su defensor e intérprete. No existe ningunanorma expresa sobre el derecho al cumplimiento de condena en país de origen.Como se puede observar, las constituciones de todos los Estados son coincidentesen rechazar la detención ilegal y establecer un sistema de garantías específicasfrente a la misma. Además al menos dos de ellas han incorporado expresamente elprincipio de no devolución que garantiza la protección de las personas con necesidadde protección internacional. La Constitución de Ecuador es la que presenta elmás alto nivel de adecuación constitucional a los principales estándares internacionalesde protección de los derechos humanos de la población migrante internacional,y además en algunos ámbitos los supera. Bajo este marco, se puede considerarque el nivel de desarrollo constitucional regional todavía es parcial.Normativa secundariaLa normativa secundaria existente en la región sobre este derecho es restrictiva ycentrada en el control migratorio de no nacionales. Además es limitada en relacióna la protección de nacionales en el exterior.Las leyes existentes sobre la materia son básicamente las mismas que regulan elderecho al libre tránsito y residencia, la cuales, como veremos a continuación presentanuna falta de adecuación con los principales estándares nacionales e internacionalesde protección.No criminalización de la migración irregularLos principales estándares internacionales que existen sobre este principio determinanel carácter excepcional, legal y no arbitrario de la detención migratoria.Sobre este último aspecto, la Corte IDH, ha determinado que se debe observar lacompatibilización de esta medida con el marco nacional e internacional de protecciónvigente, la real necesidad de la detención, observando que no existan medidasmenos gravosas y su proporcionalidad en relación al fin legítimo que se persigue. 121121Corte IDH, Caso Vélez ...,op.cit., párr. 16680

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaMuchas de estas causales, como ya se mencionó al analizar el derecho a la libertadde tránsito y residencia, en franca violación al principio de igualdad y no discriminación,hacen referencia a la condición económica, el estado de salud y la discapacidadde la persona, con lo que terminan contribuyendo a un proceso de criminalización,marginalización y exclusión social, que reproduce en su conjunto unaaplicación del derecho penal de autor o del enemigo, contrario a los estándares dederecho penal mínimo que se impulsa desde la normativa de derechos humanos.Resulta además preocupante que en casos como el de Colombia, estas causales legitimanla detención por deudas, cuando se aplican por “abstenerse de cancelar lasanción económica que le haya sido impuesta por el Departamento Administrativode Seguridad […] mostrar renuencia al pago de obligaciones pecuniarias de cualquierpersona natural o jurídica […] haber sido sancionado económicamente dos omás veces en el año en una misma entidad pública” 123 .A su vez, se evidencia una utilización común en los cuatro países de la expulsión comopena accesoria establecida por sentencia penal o de pena adicional prevista por ley, quese ejecuta de manera automática tras cumplir la sentencia penal, lo que evidencia el carácterampliamente discrecional de la ley, configura un riesgo de violación al principionom bis in ídem y contribuye a robustecer este imaginario de criminalización.En relación a la búsqueda de medidas alternativas a la detención, en Ecuador sepueden aplicar las previstas en el Código de Procedimiento Penal para los casos enque no se puede ejecutar la expulsión; y Colombia prevé procesos de vigilancia ocustodia permanente hasta que se efectúe la expulsión.El único avance ubicado para la garantía del principio de no criminalización de lamigración, se encuentra en la incorporación de la prohibición de sanción penal poringreso y permanencia irregular, que se contempla en todas las normas sobre reconocimientode refugio o asilo vigentes en la región.Sin embargo, llama la atención que en Colombia y Ecuador se tienda a su restriccióna través del establecimiento de plazos perentorios para la presentación de la solicitudde refugio (60 o 15 días), como requisito que habilita la protección. Esto comolo ha sostenido el ACNUR puede derivar en una restricción indebida a la protección,internacional y desatienden el valor meramente declarativo y no constitutivo quetiene el reconocimiento de la condición de refugiado. 124123Art. 102.2, 10 y 11, Decreto 4000-2004 de Colombia.124ACNUR, Conclusión 15 (XXX) sobre refugiados sin un país de asilo, Comité Ejecutivo, 1979, párr. (i).82

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaProceso administrativo y no penalLa determinación del carácter administrativo y no penal del proceso de deportaciónse inscribe en el respeto al principio de no criminalización de la migración, ycomporta la consideración básica de que dicho procedimiento no puede contemplarni implementar como sanción la privación de la libertad.En ese sentido, como ya se señaló en el acápite anterior, tres de los cuatro países dela región prevén medidas que legitiman la privación de la libertad de las personasmigrantes por indocumentación, bajo las figuras de retención, detención o arresto,reproduciendo de esta manera una lógica punitiva y de criminalización.Decisión alcanzada conforme a leyComo lo ha señalado la CIDH, el que la decisión de deportación sea adoptada conformea ley implica que “los Estados deben legislar las atribuciones de deportación,y que las decisiones así tomadas forman parte de la actividad reglada de la administraciónpública y no de su esfera discrecional” 125 .Ello exige la observación estricta del principio de legalidad por el cual no sólo senecesita que la medida este prevista en la ley, sino que en ella se debe especificarcon claridad y precisión las causas en las que procede y sus consecuencias, lo queinvolucra un proceso de adecuación formal y material a las obligaciones nacionalese internacionales asumidas por los Estados.Frente a estos requerimientos tenemos en primer lugar que la expulsión se encuentracontemplada en la normativa de extranjería de los cuatro países, aunque con undéficit en su jerarquía normativa, pues tanto Bolivia como Colombia lo hacen víadecreto ejecutivo, cuando corresponde hacerlo por ley; y Ecuador lo regula medianteley ordinaria cuando debe hacerlo a través de ley orgánica. Así el único país quecumpliría con la existencia y adecuación formal de la norma es Perú.En relación a su naturaleza y causas, se puede constatar que en la normativa laexpulsión está regulada bajo diferentes denominaciones 126 , y es asumida como unasanción migratoria, que se aplica por una variedad de causas siendo la principalel ingreso y permanencia irregular. Sin embargo, el sistema de determinación de125CIDH, Segundo Informe… párr. 97.4.126En Bolivia como expulsión, en Colombia a través de las figuras de deportación, expulsión y decisión inmediatade expulsión; en Ecuador como deportación; y en Perú distinguiendo entre salida obligatoria y expulsión.84

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriade carácter policial 132 , hecho que pone en evidencia la concepción de seguridad queorienta la decisión y por tanto su falta de independencia e imparcialidad.Bajo este marco, aunque se podría considerar que el estándar de adjudicador responsablese cumple porque todos son funcionarios civiles, un elemento a consideraral respecto es el sometimiento que tienen las autoridades decisoras al poderejecutivo y especialmente a las instancias que asumen el control migratorio desdeuna visión de seguridad nacional y policial, lo que permite cuestionar su nivel deimparcialidad y restar su legitimidad como adjudicador responsable.No deportación colectivaEste principio está orientado a garantizar que las decisiones de deportación seadopten analizando de manera individual cada caso. 133 Al respecto se puede advertirque ninguna de las normas vigentes en materia de extranjería en la regiónincorporan o desarrollan de manera expresa este estándar. Perú es el único país quereporta la existencia de una norma paralela expedida a principios de la Repúblicaque expresamente establece el carácter individual de la expulsión. 134Una disposición preocupante sobre este principio es la contenida en el art, 33 de laLey de Migración de Ecuador, que dispone la expulsión de personas extranjeras queeste bajo la protección o compañía del extranjero deportado, si es que igualmenteestuviere en situación irregular. Hecho que podría propiciar la justificación legal dedeportación de grupos familiares.Respeto al debido procesoLa Corte IDH ha determinado de manera reiterada que la garantía de debido procesono se limita a los procedimientos judiciales sino que se aplica a “cualquieractuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativosancionatorio o jurisdiccional”. 135 Y además ha establecido que éste se lo debegarantizar a “toda persona, independientemente de su estatus migratorio.” 136132Director de Migraciones y Naturalización del Ministerio del Interior, Representante del Ministerio de RelacionesExteriores, del Servicio de Inteligencia Nacional y Policía Técnica de la Policía Nacional.133CIDH, Segundo Informe…, op. cit., párr. 97.5.134Ley 4145 de 1921.135Corte IDH, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 2 de febrerode 2001, párr. 124; Corte IDH, Opinión Consultiva OC-18/03… op. cit., párr. 123.136Ibid, párr. 121 y 122.87

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaComo lo ha sostenido la Relatoría de la CIDH, si bien en la deportación los derechosen juego no son tan altos como en un procedimiento penal, sin embargo, el gradode afectación que puede generarse por esta medida en la vida personal, familiar ycomunitaria de la persona exigen un mínimo de garantías del debido proceso bastantecompleto, 137 que comprenden, entre los principales, los siguientes:a) Derecho a ser oído, por el cual se garantiza los principios de inmediación ycontradicción en el proceso y que facilita el ejercicio del derecho de defensa yla presentación de pruebas. La única norma de extranjería que la contemplaes la de Ecuador, al determinar la existencia de una audiencia en donde elextranjero puede exponer sus argumentos y pruebas.b) Contar con representación legal: ello comprende el derecho a contar con unabogado de su confianza o uno proveído por el Estado si no cuenta con recursoseconómicos. Solamente Ecuador determina que al concurrir a la audiencia dedeportación la persona podrá ser asistida por su abogado particular o de notenerlo se le nombrará uno de oficio.c) Información, traducción e interpretación, con el cual se busca garantizar que lapersona entienda el procedimiento al que se lo somete como un mecanismolegítimo para su promover su defensa. Ninguna de las normas de extranjeríaque regula el proceso de deportación en la región lo regula.d) Derecho a impugnar de la decisión y a que se suspenda su ejecución mientrasse tramita. Este derecho básico está garantizando parcialmente en la región.En Ecuador se reconoce explícitamente el derecho de impugnar de la decisiónante el órgano judicial competente. Por su parte, Colombia establece unsistema de distinción por el cual procede recurso ante vía gubernativa encasos de deportación y expulsión, pero no procede en los casos de cancelaciónde visa, decisión de expulsión inmediata tomada por la autoridad migratoriay de expulsión como pena accesoria. En Perú se plantea la reconsideracióno apelación para el caso de cancelación de visa y expulsión, pero no para elpago de multa y salida obligatoria. Y en Bolivia no se ubicó una norma expresaque contemple el derecho. Cabe indicar que en Ecuador se contempla unaregulación que invierte la posibilidad de impugnación, en favor del Estado,con la consulta obligatoria de la decisión negativa de deportación emitida porel juez.137CIDH, Segundo Informe …, op. cit., párr. 9888

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriae) Derecho a la reparación en caso de revocación de la expulsión si se ha producidola salida. Solamente Ecuador la contempla expresamente para el caso de quetras la consulta obligatoria al Ministerio del Interior se confirme la decisiónnegativa de deportación.f) Supervisión judicial. No hay una mención expresa en ninguna de las normas deextranjería vigente.g) Consulta a la persona de país a ser deportado. Ninguna de las normas contemplaesta posibilidad, por el contrario Colombia y Ecuador fijan un orden dealternativas que el Estado puede tomar para la entrega: país de origen, dedónde provino, donde se embarcó o al país que lo acoja o requiera.h) Otorgamiento de plazo razonable para arreglar asuntos laborales antes deejecutar la expulsión. Ninguna de las normas lo regula expresamente, lo cualdevela el incumplimiento de la CTMF y de la Decisión 545, que específicamentelo contemplan.En relación a la protección de grupos específicos sólo se evidencia un esfuerzo deadecuación, en las normas que regulan el reconocimiento de la condición de refugiado,con la incorporación prácticamente textual de las regulaciones sobre expulsiónque contempla la Convención de 1951. Pero se destaca que en Bolivia y Perúeste procedimiento se reserva a las instancias competentes en materia de refugio,lo que no ocurre en Colombia y Ecuador, en donde se asume que la realizan las autoridadesgenerales de migración. Además un hecho preocupante en Ecuador es laincorporación de procedimientos de reconocimiento acelerados frente a solicitudescalificadas como abusivas o ilegítimas, mediante los cuales se restringe las posibilidadesde impugnación y se propician expulsiones inmediatas del país. 138En general, se evidencia una ausencia de regulaciones para la protección de otrosgrupos de particular protección, en especial para niños, niñas y adolescentes acompañadoso no acompañados, mujeres en general y trabajadoras migratorias en particular,apátridas, personas víctimas o posibles víctimas de tortura, con necesidadesparticulares de atención médica, o que pudieran verse sometidas a tortura, desapariciónforzada o pena de muerte. Y tampoco hay regulaciones sobre la no deportaciónde nacionales.138El art. 50 del Decreto 1182 establece que la resolución que se dicte en última instancia será susceptible derecurso extraordinario de revisión. Sin embargo, esto no impide que la persona sea deportada.89

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaInformación y asistencia consularEl derecho a la información y asistencia consular es una garantía de debido procesoque debe ser contemplada en todo tipo de procedimientos pero con especial énfasisen los procedimientos de expulsión y/o detención migratoria. Su objetivo es garantizarel derecho de las personas migrantes a contar con el apoyo y la protección desu Estado, frente a situaciones que comprometan sus derechos humanos, en particularfrente a la privación de libertad que se produzca por cualquier motivo.Este derecho no ha sido incorporado expresamente en la normativa secundaria sobreextranjería en la región, con la única excepción de Perú, que establece que encaso de arresto o detención, los funcionarios deben notificar del hecho al embajadoro cónsul correspondiente.Sin embargo este derecho ha sido regulado a través de otras normas. Colombia esel único país que cuenta con una ley expresa que lo regula 139 la cual determina laobservancia del debido proceso, el derecho de defensa y las garantías procesalesen las investigaciones y procesos contra nacionales en el exterior; verificación delcumplimiento de las condiciones mínimas de detención y del respeto de las autoridadespoliciales o de inmigración, acciones para la localización de desaparecidos,designación de apoderados de oficio para garantizar la defensa y, defensa de interesesde menores, minusválidos o incapacitados. En Ecuador se lo ha incorporado enla Ley del Servicio Exterior; y en Bolivia y Perú en los reglamentos consulares. Enéste último, de manera expresa se señala que la asistencia consular comprende lasupervisión de casos de deportación para verificar que no sean arbitrarios.De esta forma, se puede considerar que la normativa secundaria existente sobreinformación y asistencia consular, en general ha incorporado los estándares básicosde esta protección.Cumplimiento de condenas en país de origenLa normativa sobre extranjería en la región no contempla ninguna regulación expresasobre este derecho. Sin embargo, a través de normas de manejo institucionalse han definido instancias que deben canalizar estos procedimientos generalmentea través de los Ministerios de Justicia, el Sistema Penitenciario y/o la Administraciónde Justicia.139Ley 76/93, sobre medidas de protección a través del Servicio Consular.90

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaEn relación a la adecuación de la normativa secundaria con los estándares regionaleses evidente que el nivel de adecuación es sumamente limitado, pues prácticamenteen ninguna de las normas generales de extranjería se incorporan o desarrollanlos contenidos de la D. 545 y la D. 548.En conclusión, la revisión de la normativa secundaria sobre el derecho a la seguridady protección migratoria permite constatar una inadecuación con los estándaresconstitucionales y de legislación internacional vigente. Se registra una brecha muymarcada entre la proclamación formal de los derechos a nivel constitucional y losinstrumentos internacionales de protección y la normativa secundaria que los regula.Las regulaciones existentes se presentan como poco efectivas para garantizar laseguridad y protección de las personas migrantes, en particular las no nacionalesindocumentadas. En esta materia, aunque los estándares se orientan a no criminalizary abolir de manera progresiva las deportaciones, por el contrario la normativasecundaria está regulando justamente para aquello.Los criterios en base a los cuales se regulan los procesos migratorios de este grupode personas, y en particular los de privación de libertad y expulsión, se vienen definiendoen base a criterios explícitos en la norma que invocan la soberanía estatal yaplican por tanto criterios de selectividad, seguridad nacional y defensa del mercadonacional. Es claro así que se definen a partir de los intereses del Estado y no delas personas y sus derechos.El marco normativo secundario no cumple con los niveles adecuados de jerarquíanormativa, es sumamente ambiguo, abierto a interpretaciones que favorece la discrecionalidady con ello contribuye a que se puedan evadir los límites efectivos quedeben existir en un estado de derecho.Por su parte, el proceso de construcción de una ciudadanía o identidad andinaresultan muy limitados, pues parten de un criterio básico de distinción y selección,por la cual se condena la deportación de los nacionales en el exterior, perose legitima cotidianamente la deportación de los no nacionales, incluidos losandinos.No se registran iniciativas o procesos explícitos para el desarrollo normativo de losámbitos que comprende este derecho. Sin embargo, algunos de sus aspectos estánincluidos en los proyectos de reforma a las leyes de extranjería que se vienen impulsandoen Bolivia, Perú y Ecuador.91

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaDesarrollo de políticasEl desarrollo del derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriase enmarcan en las políticas e institucionalidad general definida para el tratamientodel derecho a la libertad de tránsito y residencia, las cuales parten de unadiferenciación básica en el tratamiento para nacionales y no nacionales.En ese marco es claro que no existen políticas públicas migratorias explícitas y decarácter programático que sustenten y desarrollen los principales estándares parala garantía del derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoria,para las personas no nacionales. Sin embargo, se evidencia la existencias depolíticas generales de planificación del Estado o específicas por ámbitos temáticosque han desarrollado líneas de política desde una visión de seguridad nacional ycontemplando a la inmigración y el refugio como una fuente de amenaza, como sucedeen Ecuador.En sentido contrario, el desarrollo del derecho a la comunicación y asistencia consularpara nacionales en el exterior, sí ha sido incorporado en los planes específicosde extranjería que se han adoptado en la región, especialmente en Colombia y Ecuador,y en ellos la visión que los sustenta es de protección y asistencia.No hay una rectoría única para la definición de las políticas sobre este derecho, sinoque se ejercen a dos niveles: uno centrado en la visión de control y la seguridadinterna, a cargo del Ministerio de Gobierno o Interior; y otro que la define a partirde la visión de protección y asistencia, a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores140 .Una línea importante de política internacional es la suscripción de convenios bilateralespara impulsar procesos de repatriación de detenidos, extradiciones y/ocooperación judicial en materia penal. 141 Al respecto se evidencia que no hay unproceso uniforme de cooperación en esta materia en la región. Se valora el impulsoque han dado países como Colombia y Ecuador para la determinación de instanciasespecíficas que impulsan la implementación de estos convenios, aunque todavíapresentan limitados niveles de cobertura.140En el caso de Ecuador la comparte con la Secretaría Nacional del Migrante.141En materia de repatriación Ecuador reportó nueve convenios, Bolivia seis, Perú tres en trámite de aprobacióny Colombia uno en trámite. Sobre extradición el único país que los reportó fue Bolivia con once convenios;y en relación a cooperación en materia judicial, Colombia estableció la existencia de dos convenios.92

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaEn esta misma línea se destacan los procesos de la CSM y el Foro Andino de Migraciones.El Plan Sudamericano de desarrollo humano de las migraciones, establececomo uno de sus principios rectores el respeto a los derechos humanos de las personasmigrantes y sus familiares, sea cual sea su origen, nacionalidad o condiciónmigratoria. 142Desarrollo institucionalEn cuanto a la institucionalidad que ejecuta las políticas esta responde al marco jurídicode extranjería vigente, sin embargo se advierte la expedición de normas conjerarquía inferior a la ley, con la que se implementan nuevas instituciones o se amplíanlas competencias de las existentes, como un mecanismo para evadir la reformalegal correspondiente, contrariando de esta forma el principio de legalidad y derespeto a la jerarquía normativa. En ese sentido, en Ecuador mediante resoluciónadministrativa, se dejó sin funcionamiento al Servicio de Migración de la PolicíaNacional previsto por ley y se estableció en su reemplazo un Servicio de MigraciónCivil a cargo del Ministerio del Interior.Los procedimientos de detención y expulsión están a cargo principalmente de lasDirecciones de Migración y/o Extranjería 143 , las cuales cuentan con el apoyo de unidadesespeciales de la Policía Nacional 144 . A ellas, en el caso de Ecuador se han sumadoinstituciones del sistema penitenciario (centros de detención provisional),administración de justicia (jueces de contravenciones, fiscales y defensores públicos)e incluso del sector privado (hotel alquilado como albergue para personas quese encuentran en procesos de deportación).Las acciones de información y asistencia consular en todos los países están a cargoprincipalmente de los cónsules acreditados en el exterior.Y en relación a los procesos para atención a migrantes privados de la libertad y lasgarantías para el cumplimiento de sus condenas en el país de origen, están siendoasumidos principalmente por los Ministerios de Justicia y/o Gobierno, en coordinacióncon el Ministerio de Relaciones Exteriores. En el caso de Colombia y Ecuador142CSM, Plan sudamericano…. Op. cit., p. 12143En Bolivia la Inspectoría Nacional de Arraigos de la Dirección General de Migración; en Colombia el DirectorRegional de la Unidad de Control Migratorio, Migración Colombia; y en Perú el Ministro del Interior previoinforme de la Comisión de Extranjería.144En Bolivia con la Unidad de Apoyo Policial a la Migración UPACOM; en Ecuador con el Servicio de Migraciónde la Policía Nacional, aunque actualmente este servicio se ha tornado civil.93

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinase han creado instancias con competencias específicas para su conocimiento. 145 Yen el caso de Perú y Bolivia a través de instancias que manejan el régimen penitenciario146 . Además en todos los países la Defensoría del Pueblo y la Defensa Públicaprestan asistencia a personas privadas de la libertad no nacionales.Institucionalmente se destaca el rol que viene jugando las Defensorías del Pueblode la región, particularmente las de Ecuador y Perú. La primera impulsado accionesencaminadas a la protección de personas no nacionales frente a procesos de detencióny deportación, con la interposición articulada con sociedad civil de procesosde verificación de condiciones de detención y acciones de hábeas corpus; y la segundacon la elaboración de informes y recomendaciones sobre política migratoria,tendientes a fortalecer el servicio consular en el exterior e impulsar acciones dedifusión y protección de derechos a personas no nacionales privadas de la libertad.Capacidades institucionalesLa determinación de las capacidades administrativas y financieras de estas instituciones,como se ha mencionado anteriormente, ha sido difícil de precisar por laausencia de respuestas a las peticiones de información formuladas en cada país, loque en sí determina una debilidad institucional en la generación de informaciónefectiva y oportuna.La ejecución de la política sin embargo puede ser evaluada a partir de las prácticasespecíficas que se han venido detectando en cada país.Sobre los procedimientos de detención y expulsión, más allá de su regulación normativa,se evidencia que la detención a migrantes no nacionales indocumentadoses una práctica común en los cuatro países de la región, aunque presenta diferentesniveles de frecuencia y magnitud.En Perú, si bien no se constata una práctica sistemática de detenciones, si se hadetectado situaciones de retención en frontera, en el marco procedimientos administrativosde “prohibición de ingreso” implementados contra población haitiana.Además el Tribunal Constitucional de ese país emitió un fallo sobre detención administrativapor verificación del estatus migratorio, considerando un atentado ala libertad individual “la conducción compulsiva de cualquier persona a un local145En Colombia, el Comité Interinstitucional para el estudio de solicitudes de repatriación de presos y la ProcuraduríaDelegada para los Derechos Humanos; y en Ecuador la Dirección de Traslado de personas sentenciadasy supervisión de extradiciones.146En Perú el Instituto Nacional Penitenciario (INPE) y en Bolivia el Viceministerio del Régimen Interior.94

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriapolicial y su retención en esta sede sin que exista contra ella mandato escrito y motivadodel juez o la circunstancia de comisión de flagrante delito” 147Por su parte, en Ecuador y Bolivia se evidencia la realización sistemática de operativoso batidas policiales de control migratorio, privación de libertad en centrosad-hoc, y adopción de procesos de deportación sumarios que se guían por la normativade extranjería vigente, que como se ha señalado, presenta inadecuación conlas obligaciones nacionales e internacionales de protección de derechos humanos.En Bolivia, durante 2011 se registraron 1797 operativos sorpresa de control migratorio,la mayoría de los cuales se implementaron en zonas de frontera, terminaleso calles y centros de hospedaje. Además pese a que legalmente no se establece laexistencia de lugares de detención migratoria, se ha determinado que las oficinasde migración cumplen con esta función. Y en relación a los procesos de expulsión,de acuerdo a la propia Dirección General de Migración, estos tienen un caráctersumario con una duración máxima de 8 horas, cuando de acuerdo a la normativaque regula el proceso de expulsión, éste deberían tener una duración mínima de120 horas que incluye el tiempo para la apelación y la resolución de alzada correspondiente.En Ecuador entre 2010 y 2011 se ejecutaron dos operativos masivos de controlmigratorio, uno dirigido a población cubana y colombiana; y otro a población deorigen pakistaní. En base a éstos se detuvo a más 160 personas no nacionales quienesfueron sometidas a procesos de deportación. La privación de libertad se efectuóen lugares no señalados por la ley ni específicamente diseñados con este fin, comounidades policiales, canchones facilitados por instituciones públicas o en áreas deantiguos centros de detención penal. Entre las personas detenidas se ubicaron solicitantesde refugio, refugiados y posibles víctimas de trata de personas.Sobre el carácter arbitrario de estas detenciones, un estudio sobre garantías jurisdiccionalesy movilidad humana en la ciudad de Quito, develó que entre 2008 y2012, se interpusieron 94 garantías jurisdiccionales, de las cuales 64 fueron de hábeascorpus por detenciones en procedimientos de deportación. De estas 48 fueronaceptadas y se ordenó la libertad, sin embargo los jueces no ordenaron el inicio delas acciones correspondientes por detención ilegal ni determinaron reparación. 148147Tribunal Constitucional de Perú, Expediente 849-2000-HC/TC, Caso James Louis King.148Javier Arcentales y Susy Garbay, Estudio sobre garantías jurisdiccionales y migraciones internacionales enQuito, Convenio marco de cooperación FAS/ACNUR/UASB, 2012, p. 108.95

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaEn relación a las condiciones de detención, en 2011, Ecuador implementó en laciudad de Quito, un albergue temporal para personas en situación de deportación,mediante el alquiler de en un hotel privado. Para su funcionamiento, no se conocede la expedición de ningún acto normativo. Dicho albergue, si bien no tiene comparacióncon las condiciones anteriores de detención que se registraban, de acuerdoa información proporcionada por organizaciones de la sociedad civil, 149 presentalimitaciones de alimentación, privacidad y garantías de seguridad de las personasmigrantes. Además algunas autoridades ecuatorianas reconocieron que este no esel único lugar de detención, sino que en provincias se efectúa en los centros dedetención provisional penal; y que las zonas de frontera, las deportaciones son inmediatas.150Estas prácticas develan incumplimientos a los estándares básicos de excepcionalidadde la detención migratoria, el respeto al principio de legalidad de la misma, elcarácter administrativo y no penal del procedimiento de expulsión, la prohibiciónde expulsiones colectivas, respeto a las normas del debido proceso, en especial elderecho de impugnación; y garantías de protección a grupos con necesidades especiales.Cabe tener presente, que en la región se cuenta con escasa información sobre lamagnitud y las condiciones en que se producen los procesos de deportación y exclusiónde nacionales y no nacionales.Al respecto, la Dirección de Migración de Ecuador reportó que durante 2011, fuerondeportadas 724 personas no nacionales (colombianas, peruanas y cubanas);y excluidas 1051 (haitianas, cubanas y colombianas); y en relación a las personasnacionales fueron deportadas 2386 y excluidas 108, provenientes especialmente deEEUU y España.Por su parte, de acuerdo a los boletines mensuales de la Unidad AdministrativaEspecial Migración Colombia, en 2012, se impusieron 1655 sanciones migratoriasde deportación, expulsión e inadmisión a personas extranjeras, principalmente denacionalidad cubana y en menor medida china, libanesa, nepalí y ecuatoriana. A suvez, 5753 nacionales colombianos fueron sancionados, siendo los países de mayordeportación EEUU, España, Ecuador y Canadá; y de inadmisión Chile y México. 151149Información proporcionada en el marco del taller nacional de Ecuador realizado con organizaciones desociedad civil, el 5 diciembre de 2012.150Entrevista a funcionario del Ministerio del Interior del Ecuador, 30 de noviembre de 2012.151Migración Colombia, “Boletín migratorio”, Ministerio de Relaciones Exteriores, Unidad Administrativa EspecialMigración Colombia , enero a diciembre de 2012, en www.migracióncolombia.gov.co96

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaEstos datos ponen en evidencia que las sanciones migratorias se ejercen en una dobledirección, de nacionales andinos principalmente desde países extracomunitarios,aunque también intracomunitarios (como ocurre entre Ecuador y Colombia); asícomo de no nacionales extracomunitarios por parte de los países andinos, y en ellosllama la atención la coincidencia en los dos países de medidas contra población cubana,haitiana y china; lo cual devela la existencia de flujos de población que están presentesen la región con necesidad de protección internacional, ya sea por condicionespolíticas, humanitarias, y de prevención de la trata y tráfico de migrantes.Sobre programas específicos de atención a población deportada, la SENAMI informóque mantiene un servicio de recepción de emigrantes deportados, que presentaalgunas dificultades porque no siempre las autoridades ecuatorianas son notificadasde las deportaciones. Además, no cuentan con capacidad institucional parahacer seguimiento a los casos, garantizar su seguridad y reintegración efectiva. Yen relación a la protección y asistencia consular para este tipo de casos existe muypoca información sobre su grado de ejecución real.En Colombia esta es una línea explícitamente contemplada en la creación del SistemaNacional de Migraciones que prevé la implementación de mecanismos paraasesoramiento jurídico en materia penal a los connacionales detenidos y/o condenadosen las cárceles del exterior, sin embargo se evidencia que se asume desdela visión de asistencia y no como una garantía efectiva de derechos de la poblaciónmigrante.En Perú, se registra una iniciativa importante aunque inicial, con la implementaciónde un Sistema de Apoyo Legal al Connacional en el Exterior, a cargo de los cónsules,que consiste en la creación de una red de instituciones locales para atención legal apersona migrantes, que se concreta con la suscripción de convenios o acuerdos decooperación.En Bolivia, el POA 2011 del Ministerio de Relaciones Exteriores contempló la proteccióno el apoyo del Estado a connacionales privados de libertad en cárceles delexterior, con acciones específicas en cuatro consulados de Bolivia en Argentina(Buenos Aires), Chile (Antofagasta y Arica), España (Murcia) y en Perú (Lima). Cabeindicar que la planificación del consulado de España incluyó visitas a centros laborales.En Ecuador, el Ministerio de Relaciones Exteriores, pese a haber ampliado el númerode consulados, no proporcionó información ni cuantitativa ni cualitativa sobresus acciones.97

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaSobre las acciones o prácticas específicas de protección consular de las personasprivadas de la libertad no nacionales en cada país, se establece que existen muypocas acciones o programas de protección que se desarrollen para este grupo depoblación. Únicamente Bolivia reportó que la Embajada de España venía prestandoun apoyo económico trimestral a más de 64 detenidos españoles, recluidos enla penitenciaria de Palmasola, sin embargo dicha ayuda se ha restringido por lacrisis económica que enfrenta ese país. También se destacó el impulso del consuladode Perú en La Paz para la suscripción de un convenio de repatriación dedetenidos, que permitiría el cumplimiento de condena de más de 200 detenidosperuanos.Al respecto cabe indicar, que en todos los países se reportó que las propias institucionespenitenciarias, la Defensa Pública y la Defensoría del Pueblo realizan accionesde asistencia a este grupo de población especialmente en materia de protecciónjudicial e información sobre derechos.Espacios de articulaciónEn relación a los espacios de articulación o coordinación las únicas experienciasque se han ubicado son las de Colombia y Perú, ya referidas en el derecho al libretránsito y residencia y centradas en el tema emigratorio. En ambas se incluye laparticipación de instancias estatales directamente relacionadas con este derechopero no se visualiza que lo asuman en todas las dimensiones.Adecuación al marco de la CANEn cuanto al nivel de adecuación de las políticas públicas y la institucionalidad almarco de la CAN, no se evidencian avances en procesos nacionales y mucho menosregionales para la implementación de políticas específicas o programas de proteccióny seguridad contemplados en la D. 548 y la D. 545. Como un ejemplo ilustradorde este límite en el POA 2011 del Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivianingún consulado programó actividades de cooperación en materia de asistencia yprotección consular a ciudadanos andinos.Desafíos de la política a partir de casos y situacionesLos informes nacionales presentan algunos de casos y situaciones emblemáticasque permiten ubicar, desde la práctica, los límites y/o desafíos que presentan laspolíticas para garantizar el derecho a la seguridad y protección durante la experienciamigratoria.98

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaEn Bolivia, la expulsión arbitraria de personas refugiadas, por actividades de tipopolítico, sindical, de protesta social, calificadas por el gobierno como terroristas(Casos Familia Pacheco Tineo, Amauris Samartino y José Antonio Cantoral Benavidesy familia) casos que develan además los límites que presenta en el país elacceso a un recurso judicial efectivo; los casos de explotación laboral de migrantesbolivianos por parte de empresas textiles que funcionan en Brasil (Zara , Grupo IN-DITEX) y Argentina (Lieutier); las declaraciones xenófobas y criminalizantes de autoridadesdel gobierno en contra de inmigrantes peruanos y colombianos a quienesse presenta como terroristas, narcotraficantes o comprometidos en actos ilícitos; laprotesta pública protagonizada por 200 detenidos peruanos exigiendo el traslado asu país de origen para cumplir su sentencia.En Colombia, la utilización del territorio colombiano como espacio de tránsito demigrantes de nacionalidad china y provenientes del cuerno africano, en especial,libaneses, nepalíes y somalíes que se dirigen hacia EEUU como víctimas de redesde trata de personas y tráfico de migrantes; frente a los cuales la lógica del Estadoha sido la implementación de procesos de inadmisión y/o deportación; el ingresode personas haitianas en ruta hacia Brasil y de personas de nacionalidad cubana enbúsqueda de refugio, a quienes igualmente se aplica una lógica de sanción migratoria;la presentación estigmatizante por parte de los medios de comunicación de losinmigrantes irregulares colombianos, a quienes se presenta como parte de mafiaso grupos organizados; y el incremento de las deportaciones de nacionales especialmentedesde EEUU y de inadmisiones desde Chile.En Ecuador, la situación de irregularidad de la mayoría de migrantes colombianosque no sólo les dificulta conseguir trabajos convencionales, sino que se ven impedidosde denunciar situaciones de abuso y violencia por la amenaza de deportación;el irrespeto al estándar de no deportación de personas nacionales y el uso de esteprocedimiento para evadir los procesos legales de extradición y conseguir la entregasumaria de personas para someterlas a procesos judiciales en el exterior. El casomás emblemático en este sentido lo constituye el de Nelson Iván Serrano Sáenz, ciudadanoecuatoriano estadounidense quien fue detenido ilegalmente el 31 de agostode 2002 en Quito, mantenido incomunicado, sometido a tratos crueles, inhumanosy degradantes y fue deportado ilegal y sumariamente a Estados Unidos, país dondefue procesado y sentenciado a pena de muerte.En Perú, la cancelación de visa al religioso británico Paul Mc. Auley, por su participaciónen una protesta social, que el gobierno calificó como una afectación al ordenpúblico; y las retenciones de migrantes haitianos en la frontera con Ecuador.99

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaIniciativas en marchaNo se ubican muchas iniciativas para el desarrollo efectivo de este derecho. Las quese destacan por su contenido de avance son la aprobación de convenios para repatriaciónde detenidos que actualmente están en conocimiento de las legislaturas deColombia y Perú.Existen también expectativas sobre la entrada en funcionamiento desde 2013 de laSuperintendencia de Migraciones en Perú, aunque se advierte los límites existentessobre su real capacidad de agenda para la definición de la política migratoriasigue siendo una potestad del Ministerio del Interior con lo que se evidencia unapersistencia en el manejo del tema migratorio desde una perspectiva de seguridadinterna. Además resulta preocupante que vía reglamento se estén introduciendodisposiciones de control que afectan los derechos a la privacidad y presunción deinocencia, al facultar a la autoridad migratoria a realizar constataciones en lugaresde domicilio, trabajo, estudio y alojamiento, así como la entrega de datos electrónicos,lo que evidencia la persistencia de una lógica policial.Valoración general del derechoEl derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoria presentaen la región un bajo nivel de adecuación, sobre todo por el carácter parcial dela incorporación de estándares a nivel constitucional, su inadecuación a nivel denormativa secundaria especialmente en materia de detención y deportación; y sudesarrollo parcial en cuanto a las políticas y el marco institucional de protección.(Ver anexo 7: Balance de adecuación derecho a la seguridad y protección durante laexperiencia migratoria).Es evidente un claro desnivel entre las normas, políticas e instituciones que se hanvenido desarrollando para nacionales en el exterior y los no nacionales en cada unode los países. Reproduciendo una lógica de garantía parcial de los derechos de losprimeros y de restricción y criminalización para los segundos.En este sentido se observa que no se está trabajando de manera efectiva para garantizarel principio de no criminalización de la migración irregular y concretar la progresivadesaparición de la detención migratoria por motivos de indocumentación,que comporta a su vez la consecuente desaparición de la condición de extranjero.Las prácticas estatales por el contrario están orientadas a afianzar este tipo de detencióncomo premisa básica de su actuación de control. No se observa la búsqueda de100

Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaalternativas a la misma y a lo sumo se ha llegado en casos como Ecuador a implementaracciones para crear centros específicos, que no hacen sino evidenciar que la excepciónse convierte en regla. Así, la lógica estatal se orienta por un posicionamiento garantistaen el discurso, pero restrictivo en la práctica, que legitima la detención arbitraria.En este mismo sentido, los procesos de deportación se inscriben en un régimenambiguo en el que formalmente aparecen como administrativos o cuasi judiciales,pero que en la práctica tienen una clara connotación policial/penal. Procesos queademás evidencian límites en las garantías efectivas de un debido proceso; y quemuestran su mayor agudeza con las políticas efectivas que se implementan a travésde la utilización frecuente de operativos orientados a determinados grupos demigrantes, atendiendo a su nacionalidad y condición migratoria; y la práctica deprocesos sumarios de deportación/expulsión.Este hecho devela además las dificultades que enfrenta el proceso de construcciónde una ciudadanía andina, que debería partir de una premisa básica que es el efectivorespeto y garantía a la no deportación de un nacional andino. Sin embargo, estose contradice con la persistente persecución y deportación que enfrenta la poblacióncolombiana indocumentada en Ecuador, o la peruana en Bolivia.Por otra parte, los procesos de asistencia consular pese a que es el aspecto más trabajadoa nivel de regulación normativa y de planificación formal, en la práctica evidencianpocos avances. En este sentido además es sintomático los todavía limitadosesfuerzos que se registran para introducir en la agenda consular acciones concretasque permitan cumplir con la D. 548, como mecanismo efectivo de apoyo consular alos nacionales andinos privados de la libertad por procesos de expulsión.En relación a la protección a las personas migrantes privadas de la libertad pordelitos comunes es evidente que existen esfuerzos puntuales y no articulados porconcretar procesos efectivos que garanticen la orientación legal efectiva y sobretodo la garantía del cumplimiento de sentencias en países de origen.Teniendo en cuenta los límites de adecuación que presenta el derecho, se puedenubicar sin embargo, algunas tendencias comunes que permitirían potenciar una armonizacióngarantista:– La incorporación constitucional de los principales estándares que existen sobreeste derecho al menos en dos de los cuatro países de la región.– La existencia de normativa secundaria en materia de protección de los refugiados,que en general incorporan los principales estándares de protección.101

Migración y Derechos Humanos en la Región Andina– Los esfuerzos para concretar el carácter civil y no policial de los servicios decontrol migratorio.– El trabajo que vienen desarrollando las Defensorías del Pueblo y la DefensaPública para la verificación de procesos de detención y/o deportación, la activaciónde garantías constitucionales y la asistencia a personas no nacionalesprivadas de la libertad en centros penales.– Las iniciativas que se vienen gestando por el servicio consular peruano paraconcretar redes de servicios de apoyo en el exterior.– El impulso que han tenido en países como Bolivia y Ecuador la suscripción deconvenios bilaterales de repatriación de detenidos y cooperación judicial asícomo la creación de espacios institucionales para su ejecución.102

V. Derecho a la igualdad y no discriminaciónpor nacionalidad y condición migratoriaAlcance del derechoComo lo sostiene la Corte IDH, la igualdad y no discriminación es un principio fundamentalde derecho internacional general y del jus cogens, que “revestido de carácterimperativo, acarrea obligaciones erga omnes de protección que vinculan a todoslos Estados y generan efectos con respecto a terceros, inclusive particulares”. 152Este principio ha sido reconocido transversalmente en todos los instrumentosinternacionales de derechos humanos y tiene directa relación con el principio deuniversalidad, que en una de sus acepciones hace referencia a que todos los sereshumanos somos titulares de todos los derechos humanos 153 . Ya en 1948, la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos reconoció que:Artículo 1Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razóny conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.Artículo 2Toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna deraza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social,posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.Sin embargo su reconocimiento ha suscitado diversas interpretaciones precisamentepor el modo en que ha sido reconocido. Por ejemplificar la Declaración Americanade los Derechos y Deberes del Hombre, si bien en el preámbulo reconoce que152ONU, Opinión Consultiva 0C-18… op. cit. párr. 110.153Gregorio Peces-Barba Martínez, “La universalidad de los derechos humanos”, p. 614, disponible en Último ingreso: 25de marzo de 2013.103

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinatodos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos, su artículoII la condiciona como igualdad a la ley, aunque prohíbe discriminar por raza, sexo,idioma, credo u otra condición.Por su parte, tanto el PICIP como la CADH, son más específicos y determinan que escompromiso de los Estados con todas las personas que se encuentren en su territorioy bajo su jurisdicción respetar y garantizar los derechos reconocidos en el pactosin distinción de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole,origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condiciónsocial. Y agrega la igualdad entre hombres y mujeres, así como la igualdad ante laley y el derecho a igual protección de la ley sin discriminación.Por su parte, tanto el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(PIDESC) y el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre DerechosHumanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (San Salvador),determina como obligación de los Estados a garantizar los derechos que se reconocensin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posicióneconómica, nacimiento o cualquier otra condición social, pero cabe indicar que elprimero contiene una disposición que faculta a los estados en vías en desarrollo adeterminar en qué medida garantizan los derechos a las personas que no son nacionalessuyos.De ahí en más, otros tratados internacionales especifican el derecho a la igualdad yno discriminación en función de la temática o los sujetos de derechos humanos quereconocen, así lo hacen CEDAW, la CEDR y la CDÑ, entre otros.Preliminarmente entonces, la igualdad y la no discriminación son conceptos estrechamenterelacionados, el primero hace referencia a la condición de igualdad detodas las personas en dignidad y derechos, y el segundo como consecuencia delprimero, prohíbe discriminar a persona alguna en el ejercicio de derechos humanos154 ; además, en directa relación con las migraciones internacionales, se puedeadvertir que el ejercicio de derechos humanos, sean civiles o políticos o económicos,sociales y culturales, no puede verse limitado por cuestiones de origen nacional(nacionalidad) ni por el idioma, lo cual constituye un contenido progresista de estederecho en relación con las personas que migran, sea de manera voluntaria o forzada,independientemente del país en que se encuentren.154Daniel O’Donell, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Oficina en Colombia del Alto Comisionadode las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Bogotá, 2004, p. 916.104

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaAhora bien, tanto la CTMF, como la CER establecen diferencias en el reconocimientode derechos entre las personas que son nacionales de un Estado y aquellas queson de distinta nacionalidad, es decir los inmigrantes y personas en necesidad deprotección internacional.La Convención de 1951 establece que los derechos del refugiado son los mismos que los del nacionalen cuanto a religión, acceso a los tribunales, educación primaria y seguridad social, y no inferior alos derechos otorgados a otros extranjeros en cuanto a libertad de circulación y asociación, vivienda,propiedad y empleo [, por su parte la] Convención sobre los trabajadores migratorios es muy extensay compleja. Además de los numerosos derechos reconocidos como patrimonio de todo trabajador migratorio,establece un régimen de igualdad entre el nacional y todo trabajador migratorio con respectoa ciertos derechos, entre ellos el derecho de acceso a la justicia y a condiciones de trabajo adecuadas,la seguridad social y la educación para sus hijos […]. Otro régimen de paridad con los nacionales seestablece a favor de los trabajadores migratorios documentados o en situación regular, con respecto ala libertad de movimiento y de asociación, el derecho a la vivienda y a la protección de la unidad de lafamilia, entre otros. (O’Donell, 2004: 923)Es decir, que pese al reconocimiento progresista del derecho a la igualdad y no discriminaciónque hacen la DUDH y la CADH, el PICIP y el PIDESC, la propia Organizaciónde Naciones Unidas ha establecido un límite al reconocimiento en el ejerciciode derechos humanos: la condición migratoria regular o irregular. Cabe agregar quela Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (CEA) establece un idéntico esquemaque el previsto por la CER. La OIT, por su parte, ha sido enfática en reiterar,a través de los Convenios No. 097, 118 y 143, el deber de los Estados de garantizarigualdad de trato entre nacionales y trabajadores migratorios en relación con elderecho al trabajo y la seguridad social, reforzando la distinción propuesta por laCTMF.Al respecto, sin embargo es importante tener en cuenta que la Corte IDH ha sidoenfática en señalar que:La situación regular de una persona en un Estado no es condición necesaria para que dichoEstado respete y garantice el principio de igualdad y no discriminación […] dicho principiotiene carácter fundamental y todos los estados deben garantizarlo a sus ciudadanos y a todapersona extranjera que se encuentre en su territorio […]. Sin embargo, si puede el Estadootorgar un trato distinto a los migrantes documentados con respecto a los inmigrantes indocumentados,o entre migrantes y nacionales, siempre y cuando este trato diferencial searazonable, objetivo, proporcional y no lesione los derechos humanos 155 .El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha sostenido, que los Estadosdeben estar conscientes de que una vez que han permitido el ingreso deben reconocertodos los derechos a la persona. Por ello, cualquier diferencia entre el trato que155Corte IDH, Opinión Consultiva OC-18… op.cit. párr. 118 y 119.105

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinase establezca entre nacionales y extranjeros y entre categorías de extranjeros debeser debidamente justificada. 156En este mismo sentido, la Carta ADH ratifica el derecho/principio de igualdad y nodiscriminación previsto en los instrumentos internacionales de derechos humanos,pero además contiene particularidades relevantes en relación con las migracionesinternacionales:1) Todas las personas que se encuentren en un país andino, sean nacionales oextranjeras, son titulares de derechos humanos.2) Los Estados se comprometen a combatir la discriminación, sobre todo labasada en raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión política, nacionalidad,orientación sexual, condición migratoria y por cualquier otra condición.3) Especifica además que los Estados acuerdan desarrollar acciones para asegurarla protección de los derechos humanos de las minorías y combatir todoacto de discriminación, exclusión o xenofobia.4) Especifica también la obligación de prevenir y eliminar la discriminación a losmigrantes andinos y sus familias en el acceso a los servicios públicos de educacióny salud, vivienda y alojamiento, seguridad social y a fuentes de trabajo.5) Y agrega la obligación de proteger a los refugiados y apátridas contra todaforma de discriminación y violencia en razón de su raza, color, sexo, idioma, religión,opinión política, nacionalidad, orientación sexual, estatuto migratorio,edad y cualquier otra condición.Por su parte, el Acuerdo de Cartagena y la Carta SA han determinado como uno delos pilares fundamentales del proceso de integración el desarrollo social, con mirasa lograr un mejoramiento “persistente en el nivel de vida de los habitantes de laSubregión”, sobre la base de “eliminar las profundas y estructurales desigualdadessociales” y el reconocimiento de derechos en términos de justicia y equidad. 157 Enesta misma línea la D. 601 ha planteado la necesidad de un plan integrado de desarrollosocial.156ONU, Observación General 15… op.cit., párr. 5,6 y 8.157Acuerdo de Cartagena, art. 1106

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaAdemás tienen particular importancia el cumplimiento del principio de igualdad detrato que el nacional previsto en las D. 503 respecto de los turistas andinos, D. 545de los trabajadores migratorios andinos en relación a las garantías laborales; D. 583de en relación al acceso y continuidad de la seguridad social; D. 584 de éstos respectoa la protección frente a accidentes de trabajo; y la D. 548 sobre asistencia consularpara los nacionales andinos que enfrenten actos de discriminación o xenofobia.De esta forma, teniendo en consideración estos diferentes estándares y rescatandosu carácter más progresista, el parámetro que se contempla para la evaluación deeste derecho es:Cuadro No. 11Derecho de igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaParámetro de evaluaciónToda persona migrante que se encuentre en el territorio de un estado tiene el derecho a ser tratada sinningún tipo de distinción por su nacionalidad o condición migratoria. Los Estados deben garantizar el reconocimientode su igualdad ante la ley, su titularidad para el ejercicio de derechos, la prohibición de todapráctica de discriminación, racismo o xenofobia; así como la existencia de medidas de protección efectivapara prevenir, investigar y sancionar estas prácticas. En particular se debe garantizar como mínimo el accesoa la educación básica, a la salud de emergencia, las garantías laborales y el acceso efectivo a la justicia.Los Estados andinos deben garantizar que toda persona nacional o no nacional que se encuentre en suterritorio sea considerada como sujeto de derecho. Combatir todo acto de discriminación o xenofobia ensu contra. Garantizar la igualdad de trato con el nacional a los turistas andinos, o los extracomunitarioscon residencia en cualquier país de la región. Promover programas de desarrollo económico y social paratodos sus habitantes, guiados por principios de equidad; y en particular velar porque los trabajadores migratoriosandinos gocen de igualdad de trato en el ejercicio de sus derechos laborales, el acceso y garantíasde la seguridad social, incluida la continuación de sus aportaciones; y a la protección frente accidentesde trabajo. Además deben garantizar la protección consular efectiva de sus propios nacionales y de losnacionales andinos en el exterior frente cualquier acto de discriminación o xenofobia.Fuente: Normativa internacional DDHH y de la CANElaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013Así, teniendo como antecedente este parámetro de evaluación a continuación seobserva el grado de adecuación que ha tenido el derecho a nivel normativo, de políticaspúblicas e institucionalidad y el grado de armonización regional alcanzado.Desarrollo normativoEn los cuatro países de la región el derecho a la igualdad y no discriminación ha sidodesarrollado normativamente con su incorporación en la Constitución y la adopciónde normativa secundaria, como se detalla a continuación.107

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaMarco constitucionalLa Constitución del Ecuador, vigente desde 2008 es la que posee el reconocimientomás progresista del derecho a la igualdad y no discriminación en la región. Enprimer lugar lo reconoce como principio de aplicación de los derechos humanosy en consecuencia garantiza la igualdad de todas las personas que habitan en elterritorio, explicita que los ecuatorianos y extranjeros tienen los mismos derechosde acuerdo a lo que dispone la Constitución, y finalmente prohíbe discriminar porel lugar de nacimiento, identidad cultural, idioma, pasado judicial y la condición migratoria.Cabe decir que las únicas limitaciones sobre derechos humanos previstasen la misma Constitución son los derechos de participación política y prohibiciónde adquisición de tierras o concesiones en áreas de seguridad nacional y áreas protegidas.En segundo lugar, reconoce como libertad individual el derecho a la igualdad formaly material y la prohibición de discriminación, por lo que, por interpretación progresistadel contenido de los derechos humanos, la Constitución del Ecuador garantizael ejercicio de todos los derechos humanos reconocidos a todas las personas quehabitan en el territorio adecuándose totalmente al estándar internacional detalladoanteriormente.La Constitución Boliviana, vigente desde 2009, también reconoce como principiode aplicación de los derechos a la igualdad y no discriminación de manera general,determina además que las y los extranjeros tienen los mismos derechos que losbolivianos con excepción de las restricciones previstas en la misma Constitución yexpresamente prohíbe la discriminación por el origen, la cultura, la nacionalidad yel idioma. Esta constitución tiene iguales restricciones que las previstas en la ecuatoriana,el derecho al voto y la adquisición de propiedad privada en zonas de seguridady de tierras de propiedad del Estado. Resta decir que esta Constitución noreconoce como libertad individual la igualdad ante la ley. En consecuencia su adecuaciónes parcial en relación con el estándar más progresista, sobre todo porqueno prohíbe expresamente la discriminación por condición migratoria.Por su parte las Constituciones de Perú y Colombia sólo reconocen el derecho a laigualdad de las personas ante la ley y no como principio de aplicación de los derechos.En relación con las migraciones internacionales, ambas prohíben la discriminaciónpor el origen y el idioma mas no por la condición migratoria, sin embargoutilizan una cláusula constitucional abierta con la denominada “cualquier otra índole”que permitiría incluirlos. Pero además establecen varias restricciones para elejercicio de derechos humanos.108

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaLa Constitución colombiana específica que: 1) los extranjeros gozan sólo de los derechosciviles que se conceden a las personas colombianas, los cuales también puedenser limitados por ley por razones de orden público; 2) los extranjeros residentesen Colombia tienen derecho al voto en elecciones municipales o distritales. Enconsecuencia el ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales pareceríaestar solo reconocido para personas colombianas. En esa medida la adecuación dela constitución colombiana es deficiente, en especial porque limita la igualdad dederechos entre nacionales y extranjeros sólo a los derechos civiles, con la posibilidadde que incluso aquellos puedan ser limitados.La Constitución peruana por su parte contempla que: 1) el derecho a la libertad detránsito y residencia puede ser limitado vía ley; 2) prohíbe adquisición de propiedadprivada o cualquier otro título en zonas de seguridad. No existen disposicionessobre el ejercicio de derechos políticos ni DESC en esta norma. En consecuencia seobserva una adecuación parcial de la Constitución peruana al estándar internacional,sobre todo porque no prohíbe la discriminación por la condición migratoria,ni contiene normas específicas en el reconocimiento de derechos para personasextranjeras.Un ámbito importante que permite dimensionar el alcance de este derecho es lanoción de ciudadanía, la cual históricamente ha servido de base para fundamentarprocesos de exclusión y discriminación. En ese sentido se constata que las constitucionesde los cuatro países son concordantes en asumir únicamente como ciudadanosa sus nacionales y en relación a las personas extranjeras establecen el principiode igualdad de derechos y deberes, pero sujeto a restricciones legales y/o constitucionales.Sobre el alcance de la ciudadanía en el marco de la integración subregional se debeindicar que ninguna de las constituciones de los países, contemplan expresamenteel reconocimiento de la ciudadanía andina. Sin embargo, todas reconocen expresamentecomo principio rector de su política internacional la integración latinoamericanay la integración fronteriza.En definitiva, existe una disparidad en el reconocimiento de este derecho entre loscuatro países de la región andina, sobre todo porque sólo uno de ellos prohíbe constitucionalmentela discriminación por condición migratoria. Por otra parte, todosellos distinguen entre nacionales y no nacionales, otorgando sólo a los primerosla calidad de ciudadanos, además establecen limitaciones y restricciones para elejercicio de derechos a los segundos. Es relevante mencionar que la Constitucióncolombiana contiene la norma más restrictiva al reconocer sólo derechos civilespara los extranjeros. Por último, la visibilización de los principios de integración109

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinaregional tendientes a la construcción de una identidad o ciudadanía andina, comobase para el ejercicio del derecho, son casi inexistentes.Para finalizar esta sección, y en virtud de que, amparados en el derecho de igualdady no discriminación por la nacionalidad y la condición migratoria, se ha medidoel acceso a los derechos de educación, salud, trabajo, seguridad social y justicia, acontinuación se sintetiza como se encuentran reconocidos estos derechos en lasnormas supremas de cada país.Los cuatro países de la región reconocen a la educación como derecho de todaslas personas y como deber del Estado e incorporan normas expresas para algunosgrupos específicos de la población (niños y adolescentes, indígenas, discapacitados,privados de libertad, jóvenes y adultos mayores). Tanto en Colombia como en Perúla educación es gratuita hasta la secundaria, en Ecuador lo es hasta el tercer nivelde educación superior y en Bolivia hasta finalizar la educación superior. En Bolivia,Ecuador y Perú la educación es obligatoria para todas las personas hasta la secundariay en Colombia sólo la educación básica (15 años).En los cuatro países también se reconoce el derecho a la salud que además es consideradocomo un servicio obligatorio por parte del Estado, aunque sólo en Boliviay Ecuador se reconoce su gratuidad, en Colombia la gratuidad se regula por ley; yen Perú no tiene mención expresa. Resta decir que sólo Ecuador contiene normasexpresas para varios grupos específicos de la población.El derecho al trabajo también ha sido reconocido como derecho de todas las personasy como deber del Estado en los cuatro países de la región, sobre todo enrelación a crear fuentes de trabajo. Sólo la Constitución del Ecuador contiene unamplio catálogo que da contenido a este derecho. Todos los países incluyen normasexpresas sobre salario mínimo y digno pero sólo Bolivia, Colombia y Ecuador prohíbenla explotación y los trabajos forzados. En cuanto a derechos sindicales, salvoPerú, los otros países lo condicionan a regulación legal. Finalmente sólo el Ecuadorcontempla una norma sobre trabajadores migratorios pero sólo en relación ala emigración.La seguridad social, si bien ha sido reconocida como derecho en todos los paísesde la región y como un servicio a proveer por el Estado, sólo Ecuador y Bolivia lodeclaran como público y que no puede ser privatizado, mientras que en Colombiay Perú puede ser público, privado o mixto. Es relevante mencionar que en todas lasconstituciones se caracteriza a este derecho como universal y no sujeto a situaciónlaboral en relación de dependencia. En cuanto al nivel de cobertura, sólo Bolivia yEcuador establecen constitucionalmente las contingencias cubiertas por la segu-110

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaridad social, Colombia no lo hace y Perú lo remite a la ley. De igual modo como enel derecho al trabajo sólo la constitución del Ecuador contiene una norma sobreseguridad social para emigrantes.Normativa secundariaEl Comité para la eliminación de la Discriminación Racial, órgano central de NacionesUnidas para la orientación para las políticas de igualdad y no discriminación,ha recomendado expresamente que cada Estado examine y revise su legislación afin de promover el derecho a la igualdad y no discriminación, en particular absteniéndosede emitir normas que promuevan de hecho o derecho la discriminación;adoptando medidas legislativas contra la violencia racial que incluyan a la discriminaciónracial como agravante de los delitos; velando porque las denuncias dediscriminación se investiguen; garantizando el acceso a recursos eficaces y el derechoa la reparación; y suprimiendo los obstáculos que impiden el disfrute de losderechos económicos, sociales y culturales, en especial educación, empleo, salud yvivienda. 158Teniendo en cuenta estas recomendaciones se constata que en la región no se cuentancon leyes específicas que garanticen el derecho a la igualdad y no discriminaciónpor nacionalidad y condición migratoria, así como tampoco se evidencian esfuerzospara transversalizar este principio en todo el sistema normativo de los Estados.En ese sentido, llama la atención que Ecuador, siendo el único país que prohíbeconstitucionalmente la discriminación por condición migratoria, en ninguna de lasleyes aprobadas con posterioridad a la Constitución de 2008, salvo una 159 , incluyadicha prohibición.En materia de protección y combate a las prácticas xenófobas y discriminatorias,solamente Bolivia ha adoptado una ley expresa contra el racismo y toda forma dediscriminación 160 , la cual prohíbe la discriminación por nacionalidad y ciudadanía,pero no incluye expresamente la condición migratoria.Por su parte, Perú y Ecuador han incorporado en sus códigos penales delitos específicospara sancionar la discriminación. En Perú mediante la figura de delito de dis-158ONU, Recomendación General XXX, sobre la discriminación de los no ciudadanos, Comité para la eliminaciónde la discriminación racial, 2005, párr. 29 al 38.159Ley Orgánica de Educación Intercultural, adoptada en 2011.160Ley 045/2010-2011, Contra el racismo y toda forma de discriminación.111

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinacriminación y en Ecuador a través de los delitos de discriminación racial y de odio.Sin embargo, la nacionalidad y condición migratoria no son incluidas como razoneso motivaciones expresas de estos delitos, aunque podrían considerarse implícitasbajo la fórmula “o de cualquier otra índole” que utiliza Perú; y “origen nacional” deEcuador.En Colombia se han expedido dos leyes que establecen medidas de protección yasistencia consular a los nacionales en el exterior para promover sus derechos enespecial frente a casos de discriminación y abusos en materia laboral, así como parapromover valores culturales.En relación al derecho al trabajo todos los códigos laborales de la región proclamanla igualdad de derechos y beneficios para los trabajadores sin discriminaciónalguna, sin embargo, determinan un régimen laboral específico para las personasno nacionales, estableciendo el requisito de visa, autorización de trabajo y/o carnélaboral para el ejercicio laboral; la existencia de un contrato de trabajo; a loque se añade en algunos países la certificación de la cualificación profesional deltrabajador y la no existencia de dicha profesión en el mercado nacional; y la implementaciónde un sistema de proporcionalidad entre trabajadores nacionales yno nacionales que se fija a través de porcentajes de contratación y/o remuneraciónpara éstos últimos.Los únicos países que registran avances en esta materia son Colombia y Perú. El primeroa través de la derogatoria del certificado de proporcionalidad como requisitopara solicitar la visa de trabajo 161 y la expedición de una ley que garantiza la igualdadlaboral y prohibición de discriminación 162 ; y el segundo con la prohibición legalde que la oferta de empleo no contenga requisitos que constituyan discriminación,anulación o alteración de la igualdad de oportunidades. 163De esta forma, se puede evidenciar que la normativa laboral reproduce una políticaque privilegia al trabajador nacional e inscribe a los no nacionales en un régimenestricto de visas, sustentadas en contratos escritos de trabajo bajo relación dedependencia y en la que tiene peso la cualificación profesional del trabajador. Sedetermina así un régimen laboral de igualdad limitado y condicionado a la regularidad,que reproduce además una visión de selectividad y proteccionismo al mercadonacional.161Ley 1149 de 2010.162Ley 1496 de 2011.163Ley N° 27270 de 2000.112

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaAl respecto la Corte IDH, ha señalado que “Es importante precisar que el Estado ylos particulares en un Estado, no están obligados a brindar trabajo a los migrantesindocumentados. […] Sin embargo, si los migrantes indocumentados son contratadospara trabajar, inmediatamente se convierten en titulares de los derechos laboralesque corresponden a los trabajadores, sin que exista posibilidad de discriminaciónpor su situación irregular”. 164En este mismo sentido, el Comité contra la Discriminación Racial ha establecido lanecesidad de tomar medidas para eliminar la discriminación de los no ciudadanosen relación con las condiciones y requisitos laborales, resolver los problemas queenfrentan en particular las trabajadoras domésticas, y reconocer que “si bien losEstados pueden negarse a ofrecer empleo a los no ciudadanos que no posean unpermiso de trabajo, todas las personas deberán poder disfrutar de los derechoslaborales y de empleo […], desde que se inicie hasta que termine la relación laboral”.165La revisión de la legislación nacional en esta materia, sin embargo, no da cuenta dela inclusión de estos estándares, evidenciándose una ausencia de regulaciones sobregarantías para trabajadores migratorios indocumentados y medidas específicasen favor de mujeres trabajadoras migrantes, niños, niñas y adolescentes trabajadores.En general, las garantías laborales están contempladas a partir de principiosgenerales que se aplican a cualquier trabajador y que coexisten con las regulacionesde restricción laboral a los no documentados.En materia de seguridad social, Bolivia es el único país que explícitamente ha establecidoen su ley de pensiones la obligación que tienen las personas no nacionalesque trabajan bajo relación de dependencia de contribuir al Sistema Integral de Pensiones.Y ha contemplado la exoneración del pago de pensiones a los no nacionalesmayores de 60 años, siempre y cuando tengan rentas o fondos de jubilación. De estaforma nuevamente el régimen de acceso está condicionado a la regularidad y secentra en la capacidad económica del migrante.El derecho a la educación ha sido objeto de mayor regulación legal. Ecuador cuentacon una ley que incluye expresamente la prohibición de discriminación por condiciónmigratoria y establece la igualdad en el acceso a la educación para población migrantenacional y no nacional. El sistema educativo ecuatoriano se sustenta en los principiosde universalidad, equidad e inclusión mediante los cuales se reconocen la posibilidad164Corte IDH, Opinión Consultiva 18… op.cit., párr. 135 y 136165ONU, Recomendación General XXX… op.cit., párr.33, 34 y 35.113

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinade acciones afirmativas en favor de grupos con necesidades especiales de protecciónmediante; fomento de una cultura escolar incluyente en la teoría y la práctica queerradique toda forma de discriminación; la promoción de una oferta educativa deeducación a distancia para migrantes adultos en el exterior; y la implementación depolíticas para facilitar el ingreso y nivelación de estudiantes no nacionales.Bolivia y Perú sustentan igualmente sus políticas educativas en el principio deuniversalidad e inclusión, pero no contemplan expresamente la prohibición de nodiscriminación por condición migratoria. En el Perú se establece que la educaciónestará orientada a promover el respeto a la diversidad cultural, el diálogo interculturaly el reconocimiento derechos de pueblos y comunidades incluidas las extranjeras.Además prohíbe mediante ley que los centros de formación educativaestablezcan requisitos que configuren formas de discriminación.Y en materia de salud, el único país que ha determinado expresamente regulacioneslegales sobre acceso a personas no nacionales es Bolivia, a través de medidas sobreel derecho de maternidad y lactancia, determinando que las personas afiliadas alSeguro Universal Materno Infantil SUMI son todos los/as bolivianos/as y los/as extranjeros/ascon visa de residencia en el país. De esta forma, nuevamente el accesose condiciona a la regularidad migratoria.Por su parte, el Código de Salud de Ecuador reconoce como un derecho de todapersona sin discriminación alguna del acceso universal a todas las acciones y serviciosde salud, el acceso gratuito a los programas especialmente por parte de losgrupos vulnerables, entre los cuales se encuentran las personas migrantes; y hadeterminado específicamente el registro de personas residentes en el extranjeroque padezcan enfermedades raras o huérfanas, a fin de brindar atención oportunaen el país de residencia y de ser el caso en el territorio nacional.Este recorrido regional al tratamiento legal del derecho, evidencia que si bien existenavances en la incorporación de principios de igualdad y no discriminación en los marcosconstitucionales, estos no terminan de ser desarrollados por la legislación secundaria.Además se constatan desniveles en el desarrollo del derecho, con un fuerte énfasisen materia de trabajo desde la restricción, algunos avances progresistas en materia deeducación y poco desarrollo a nivel de seguridad social y salud.En general, el tratamiento normativo refleja que la igualdad y no discriminación pornacionalidad y condición migratoria, más allá de los reconocimientos formales está sustentadomaterialmente por un régimen legal basado en la regularidad migratoria, elcual genera exclusión y promueve la discriminación de algunos sectores de migrantesinternacionales, particularmente los no nacionales indocumentados. Se evidencia ade-114

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriamás una ausencia de normativa específica para promover la garantía de este derechoa los nacionales en el exterior. Bajo estas consideraciones, se puede determinar que elnivel de adecuación del desarrollo normativo del derecho es parcialmente adecuado sise incluye el marco constitucional y realmente inadecuado si se valora la adecuación dela normativa secundaria al marco constitucional e internacional de protección.Desarrollo de políticas públicasLa Declaración y el Programa de Acción de Durban adoptados por la ConferenciaMundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexasde Intolerancia, determinan la necesidad de los estados realicen una revisiónde sus políticas y procedimientos de inmigración a fin de que estos no generen opropicien el racismo, la discriminación y la xenofobia, y los insta a que adoptenmedidas para hacerlos compatibles con sus obligaciones internacionales. 166 En estesentido, la Relatora de Naciones Unidas para los Migrantes ha señalado que estasmedidas “deben traducirse en programas nacionales concretos de atención y prevención,incluyendo a los migrantes como grupo vulnerable” 167 .Al respecto en la región, los dos únicos países que han adoptado este tipo de planesson Bolivia con el Plan de Acción Contra el Racismo y la Discriminación 2012–2015;y Ecuador con el Plan Plurinacional para eliminar la discriminación racial y la exclusiónétnica y cultural, 2009. En general estos planes se han centrado en acciones específicaspara promover la no discriminación étnica y aunque en sus considerandosy diagnósticos generales incluyen a los migrantes y/o refugiados como víctimas dediscriminación, no desarrollan acciones o programas específicos en su favor ni hanconsiderado explícitamente la discriminación por condición migratoria.En Ecuador, las políticas migratorias fueron incluidas en la Agenda Social con un énfasisespecífico en la promoción de los derechos de los emigrantes, pero dicha agenda concluyósu período de vigencia sin mayores resultados, y actualmente la Secretaría de Planificacióndel Estado está impulsando la elaboración una Agenda de Igualdad específicasobre movilidad humana. Y a nivel local, se destaca la adopción de una ordenanza sobrediscriminación, adoptada por el gobierno provincial del Guayas, en el que se incluye expresamentela prohibición de discriminación por nacionalidad y condición migratoria. 168166ONU, Declaración y Programa de Acción de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial,la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, Durban, 2001, párrs. 38 y 30.b).167ONU, Informe de la Relatora de Naciones Unidas para los Migrantes Gabriela Pizarro, 2002, párr. 76.168Gobierno autónomo y descentralizado del Guayas, Ordenanza para la eliminación de la discriminación detoda índole y la promoción del derecho a la igualdad, 14 de noviembre de 2011(art. 28).115

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaPor su parte, la planificación específica sobre política migratoria existente en Colombiay Ecuador si bien incluyen algunos componentes para promover la igualdadde derechos y la no discriminación de la población migrante, tanto en el país comoen el exterior, en la práctica se limitan a acciones de ampliación de los serviciossociales para los migrantes y la gestión de los flujos migratorios laborales a travésde convenios bilaterales.En este sentido, el programa Colombia nos une impulsa ferias de servicios a la poblacióncolombiana residente en el exterior donde brinda información sobre vivienda,servicios funerarios preventivos, educación, salud, pensión, retorno y financiación.En Ecuador por su parte, el Plan de Desarrollo Humano de las Migraciones, promueveenlaces con los emigrantes y sus familias a partir de sus oficinas y casas del migrante,en donde se brindan orientación básica sobre servicios; impulsa la campaña “todos/as somos migrantes”; y ha trabajado conjuntamente con el Ministerio de RelacionesExteriores algunas acciones de apoyo jurídico para denunciar y buscar sanción porataques xenofóbicos a emigrantes ecuatorianos en España y EEUU.Rectoría de la políticaEn cada país se cuenta con instancias de rectoría sobre la política de igualdad y nodiscriminación. En Bolivia, a través del Ministerio de Culturas y su Viceministerio deDescolonización, que trabaja en base a la Ley 045, impulsa el Plan de Acción contrael Racismo y cuenta con un Comité Nacional encargado de promover e implementarlas políticas; en Perú a través del Ministerio de la Mujer y Grupos Vulnerables, queimpulsa diferentes planes de género, niñez y adolescencia y violencia contra la mujer,pero en ninguno de los cuales se incluye explícitamente a los migrantes internacionales;y en Ecuador a través de los Consejos de Igualdad, uno de los cuales es elde movilidad humana, el cual sin embargo, todavía no ha sido creado. En Colombiano existe una instancia rectora en materia de igualdad y no discriminación. 169A la par, se constata el funcionamiento de rectorías específicas a cargo de los diferentesministerios o instituciones para los ámbitos de trabajo, educación, salud yseguridad social.Aunque no se cuenta con datos específicos sobre las capacidades técnicas y presupuestode las instancias a cargo de la rectoría de las políticas de igualdad, se advierteque estas se encuentran en procesos recientes de establecimiento, y en casos comoen Bolivia, cuentan con presupuesto escaso y ejecución presupuestaria limitada.169Existe diversas instituciones que promueven la equidad e igualdad de mujeres, indígenas, jóvenes y otrosgrupos.116

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaPolítica de acuerdos internacionalesY en relación a políticas internacionales para la promoción de acuerdos para garantizareste derecho se ubican varias iniciativas. Por una parte está la suscripción delTratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), que contemplaentre sus objetivos: la promoción del desarrollo social y humano con equidade inclusión para erradicar la pobreza y superar las desigualdades en la región,así como la consolidación de una identidad suramericana, el acceso universal a laseguridad social y a los servicios de salud y la cooperación en materia de migración,con un enfoque integral, bajo el respeto irrestricto de los derechos humanos y laboralespara la regularización migratoria y la armonización de políticas.En ese mismo marco se destacan, el proceso regional y subregional impulsado porlas CSM y el Foro Andino de Migraciones. Uno de los principios del Plan Sudamericanode Desarrollo Humano de las Migraciones es la garantía de la ciudadaníaplena, que comprende el derecho a la participación ciudadana, el acceso a áreas sociales,económicas y culturales de las sociedad receptoras, en un marco de interculturalidad;y la coherencia nacional y regional de políticas migratorias inclusivas. 170Además varios países de la región han suscrito convenios para la regularizaciónmigratoria, a través de los cuales se promueve la igualdad de derechos de los inmigrantescon los nacionales. En ese sentido, se destacan el Acuerdo sobre residenciadel MERCOSUR del que Bolivia es parte y al que Ecuador se ha adheridoy está por ratificar, que reconoce el derecho a los migrantes a la igualdad de derechosciviles, a la unidad familiar, al trato igualitario con los nacionales y a laadopción de medidas relativas a condiciones legales de migración y empleo; elconvenio de regulación de flujos con España suscrito por Colombia y Ecuador quepromueve la migración regular y ordenada de contingentes de trabajadores; y losestatutos migratorios permanentes suscritos por Ecuador con Colombia, Perú yVenezuela, a través de los cuales se promueven procesos de regularización laboralde trabajadores bajo relación de dependencia y de migrantes que realizan actividadesde tipo comercial.Desarrollo institucionalSon varias las instituciones que ejecutan directamente las políticas atendiendo a losámbitos definidos para este derecho, así tenemos que:170CSM, Plan sudamericano…. Op. cit., p. 12.117

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaLa política migratoria laboral está a cargo de los Ministerios de Trabajo, los cualesbrindan servicios migratorios a través de la concesión de visas de trabajo y/oexpedición de carnets ocupacionales a trabajadores migrantes no nacionales, generalmenteen coordinación con las autoridades migratorias de control y bajo loslineamientos de una normativa de extranjería, la cual como ya se ha señalado anteriormente,se sustenta en una visión de selectividad que favorece la migración regular,ordenada, bajo relación de dependencia y cualificada, hecho que marca límitesa la garantía efectiva de la igualdad y no discriminación.En todos los países a excepción de Ecuador se establece que este ministerio tiene lapotestad de la definición y ejecución de la política migratoria en materia laboral yen casos como el de Colombia además expresamente se los faculta para promover ydar seguimiento a convenios para ordenar y regular los flujos migratorios.El avance más concreto en la estructuración efectiva de estas competencias, se encuentraen Perú, con la creación de la Dirección de Migración Laboral que a másde los servicios tradicionales de visado o carnetización, viene implementando dosprogramas importantes: el uno denominado Perú InfoMigra, para garantizar la informacióna migrantes nacionales y no nacionales sobre el proceso de migraciónlaboral y retorno; y el segundo, el Sistema Virtual del Trabajador Migrante AndinoSIVITMA, que permite la emisión automática de la constancia del trabajador migranteandino y la aprobación de su contrato de trabajo, con lo cual se da cumplimientoa la D. 545 de la CAN.En Ecuador, como ya se señaló, el proceso de adopción de la D. 545 es reciente y seencuentra en plena fase de difusión para la implementación. Otro avance importanteen este país ha sido la reglamentación del procedimiento que garantiza el accesoal trabajo en el sector público de profesionales no nacionales.A la par, sin embargo, se evidencia la persistencia de políticas laborales que generandiscriminación. Así en Bolivia, las estadísticas del Ministerio de Trabajo, ubican alos ciudadanos andinos como trabajadores extranjeros, contrariando el proceso deliberalización de la D. 545, que establece que para determinar la proporcionalidadde trabajadores, éstos deben ser considerados como nacionales; por su parte medianteresolución del Ministerio de Gobierno y Relaciones Exteriores se determinóque los migrantes que hubieren ingresado como turistas no pueden cambiar su estatusmigratorio durante su permanencia en el país, con lo cual se limita el alcancede la misma decisión que plantea la posibilidad de que cambien de estatus migratoriosin necesidad de salir del país; y a través de otra resolución del Ministerio deGobierno se ha dispuesto que los ingenieros o profesionales de actividades afines,no nacionales, podrán ejercer su actividad profesional, sólo si cuentan con un certi-118

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaficado de acreditación de la Sociedad de Ingenieros de Bolivia y se fija una sancióneconómica a las empresas que incumplan este requisito.Además una constante en algunos países de la región es la sanción que se impone alos empleadores que contraten a no nacionales indocumentados, o con visa de tránsito,turismo o estudiante. Hecho que dificulta de hecho el cambio de la condiciónmigratoria, provocan irregularidad y promueve que el migrante asuma relacioneslaborales en la clandestinidad.Por otra parte, se advierte que en la región los ámbitos de educación y salud, seguían por el principio de universalidad en el acceso, aunque con escasos datos quepermitan evidenciar la efectiva incorporación de la población migrante no nacional.En ese sentido, la universalidad se convierte en un marco que legitima la prácticade las instituciones para no generar información desagregada, hecho que limita elconocimiento o acceso efectivo al tratamiento de las diversidades.La única excepción en esta materia es Ecuador, en donde el Sistema de Estadísticasdel Ministerio de Educación ha empezado a generar datos cuantitativos sobreacceso de población no nacional, aunque de acuerdo a las organizaciones sociales,persisten algunas dificultades para el acceso efectivo y está pendiente contar conparámetros para verificar la calidad de los servicios educativos.En países como en Bolivia se evidencia prácticas que combinan acciones de promocióncon otras de restricción. Así en este país los beneficios del Bono de EducaciónJuancito Pinto, que garantiza el acceso a la educación en los cinco primeros añosde primaria, incluidos los estudiantes no nacionales. Sin embargo, a la par están vigentesresoluciones que prohíben a todos los establecimientos educativos registrarestudiantes extranjeros indocumentados so pena de multa al establecimiento. Ademásse han determinado sanciones para los estudiantes extranjeros que no cuentencon visa o su documento este vencido o que no cumplan con el pago de las sancionesestablecidas en los plazos señalados por la autoridad migratoria pudiendo llegara expulsión. Con lo cual, se refuerzan los procesos de exclusión y discriminacióna los estudiantes indocumentados.Pero los mayores esfuerzos de desarrollo del derecho, se encuentran en la generaciónde programas de atención a emigrantes nacionales. En ese sentido, Bolivia, haimplementado a través del Centro Plurinacional de Educación Alternativa a DistanciaCEPEAD una plataforma virtual dirigida a bolivianos y bolivianas que se encuentranen el exterior, particularmente a quienes se encuentran en España, Italia, Argentina yBrasil, para la capacitación técnica y bachillerato humanístico. Igualmente en Colombia,algunas instituciones de capacitación técnica y formación superior han estable-119

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinacido programas de atención educativa para nacionales en el exterior. Y en Ecuador lainstitucionalidad estatal de educación superior ha incorporado líneas de otorgamientode becas para emigrantes en el exterior, y reconocimiento de títulos.En materia de seguridad social se ubican pocos avances en el ejercicio efectivo delderecho y generalmente estos se encuentran centrados a la atención de emigrantesnacionales. Por ejemplo en Ecuador se facilitó el acceso a la afiliación voluntaria denacionales en el exterior.Sobre acceso a la justicia en condiciones de igualdad y no discriminación no hay informaciónque dé cuenta de su grado de cumplimiento, aunque se advierte que existenprogramas de defensa o asistencia legal gratuita para personas con necesidadesespeciales, no hay sistemas de registro que permitan desglosar información que décuenta del grado de acceso efectivo de población migrante nacional o no nacional,como tampoco la ubicación específica del tratamiento legal que recibe en el accesoa la justicia en los diferentes ámbitos: penal, laboral, de niñez, constitucional, etc.En materia de seguridad social aparece como común a todos los países el ConvenioIberoamericano de Seguridad Social, a través del cual se garantiza el reconocimientode los períodos de cotización en países de origen y destino; así como el acceso alos beneficios de protección. Adicionalmente Colombia registra convenios específicoscon Argentina y Chile.Por último es importante señalar el rol que vienen jugando las Defensorías del Pueblode la región, en especial las de Perú y Ecuador, a través de procesos de atencióny protección de derechos para personas migrantes sin consideración a su condiciónmigratoria. En ese ámbito se destaca la iniciativa de adoptar un plan defensorialpara verificar el cumplimiento de las decisiones andinas sobre migración. Tambiénen Colombia y Perú se destaca el rol que vienen jugando algunas comisiones parlamentariasy el parlamento andino para apoyar iniciativas legislativas.Coordinación y/o articulación interinstitucionalEn relación a la capacidad de coordinación y articulación, en general esta es limitadaentre los espacios macro de la política de igualdad y los específicos sobre movilidadhumana. Sin embargo, se rescatan el funcionamiento de dos iniciativas importantesde coordinación interinstitucional: la Comisión Multisectorial PermanenteMesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria (MTIGM) de Perú; y laComisión Nacional Intersectorial de Migración de Colombia, en la que participan losministerios de trabajo, salud y educación, sin embargo, en sus agendas el tema deigualdad y no discriminación no tiene un mayor desarrollo y cuando se lo posiciona120

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaestá orientado a población nacional en el exterior y centrado en acciones de protecciónde la seguridad social y laboral, en el marco de procesos de migración regular.Adecuación al marco de la CANEl nivel de adecuación de las políticas al marco de la CAN es sumamente bajo. Los únicosavances que se registran son la implementación en Perú de la Dirección de Migraciónen el Ministerio de Trabajo; y en Colombia, la resolución que permite eliminar elrégimen de proporcionalidad para los migrantes andinos, enmarcadas en el cumplimientode la D. 545; y en materia de seguridad social, Ecuador es el único país andinoque ha expedido una resolución específica para la implementación de la D. 583.No se registran avances concretos en el desarrollo de las otras decisiones. Una dificultadespecífica que han enfrentado estos procesos es la falta de reglamentaciónpor parte de la CAN.Desafíos de la política a partir de casos y situacionesEn Bolivia, se considera que un problema grave es la creciente discriminación yxenofobia que existe contra la comunidad peruana; y las preocupantes condicionesde explotación que enfrentan trabajadoras migratorias bolivianas del servicio domésticoy del sector textil particularmente en Brasil y Argentina por las condicionesde explotación laboral a los que son sometidas.En Colombia, se registran prácticas de persecución y discriminación por parte deautoridades migratorias hacia a migrantes ateniendo a su etnia, como por ejemploinmigrantes chinos e indígenas ecuatorianos (Otavalos). Por su parte, la poblaciónemigrante colombiana es objeto constante de prácticas de discriminación por nacionalidaden países de tránsito y destino, atendiendo a lo que se podría llamar la“mala fama de los colombianos”. Estas prácticas han generado prácticas xenofóbicassumamente graves, en países como Ecuador y España, donde se han registradoactos de linchamiento.En Ecuador, el alcance de los convenios de regularización laboral y seguridad socialno se corresponde con la realidad que enfrentan la población no nacional pues deacuerdo a una encuesta realizada en Quito y Guayaquil a 1200 personas colombianas,la mayoría trabajaba bajo relación de dependencia, pero el 90% en base a un contratoverbal y sin acceder a los beneficios laborales y de seguridad social. 171 Por otra parte,171Carlos Ortega y Oscar Ospina, Coord., “No se puede ser refugiado toda la vida...” Refugiados urbanos: el casode la población colombiana en Quito y Guayaquil, FLACSO, Quito, Ecuador, 2012, p. 129-134.121

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinaun estudio sobre garantías jurisdiccionales y migraciones internacionales en Quito,estableció la existencia de acciones de protección por acceso de personas no nacionalesa instituciones financieras y a los servicios de registro civil para la inscripción desus hijos/as nacidos en Ecuador. 172 Y en los últimos años se han reportado casos deagresiones xenofóbicas que incluyen homicidios perpetrados contra personas ecuatorianasen países de destino, principalmente España y EEUU.Y en Perú, la Defensoría del Pueblo ha señalado que uno de los principales problemasque enfrentan los emigrantes en el exterior son las dificultades para el accesoa la vivienda y la discriminación laboral de la que son objeto.Iniciativas en marchaSe constata pocas iniciativas en marcha para la promoción y garantía efectiva deeste derecho.En Bolivia las expectativas se centran en el proceso de aprobación de la nueva ley de extranjería,la cual busca posicionar con una lógica más integral el derecho a la igualdad yno discriminación. En Colombia, se espera una implementación mayor de los objetivosdel Sistema Nacional de Migraciones, una real y factible participación de la sociedadcivil y una asignación efectiva y significativa de recursos. Y en Ecuador se espera quese concrete la creación del Consejo de Movilidad Humana y la Agenda de Igualdad correspondiente;y en materia laboral, concretar resultados de regularización migratorialaboral con el proceso de implementación de la D. 545 iniciado en 2012.También se destaca el seguimiento a la iniciativa de articulación regional de las Defensoríasdel Pueblo para fortalecer el cumplimiento de las decisiones de la CAN enmateria migratoria.Valoración general del derechoEl derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriapresenta en la región un nivel de adecuación parcial formal a nivel constitucional, denormativa secundaria y de política e institucionalidad, (Ver anexo 8: Balance de adecuaciónderecho a la igualdad y no discriminación durante la experiencia migratoria),pero materialmente inadecuado si se analiza desde una perspectiva estructural.172Javier Arcentales y Susy Garbay, Estudio sobre garantías… op.cit., p. 108122

Derecho a la igualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoriaDos de las constituciones nacionales (Ecuador y Bolivia) de la región incorporana la igualdad y no discriminación como derecho y principio de aplicación de losderechos, pero sólo la de Ecuador expresamente ha incorporado la prohibición dediscriminación por condición migratoria, y dos de ellas contienen normas que expresamenterestringen los derechos de la población no nacional (Colombia y Perú).Además todas mantienen una distinción entre nacionales y no nacionales.La normativa secundaria, las políticas y la institucionalidad reproducen esta dicotomía.Así en la región, si bien existen algunas normas y políticas de corte garantistaque buscan promover la igualdad y combatir la discriminación, sin embargo se debereconocer que el sistema de igualdad para los migrantes se asienta todavía en dospremisas fundamentales, la atención a la nacionalidad y la condición de legalidad yello estructuralmente legitima procesos de discriminación y exclusión de la poblaciónmigrante particularmente la no nacional y dentro de ella la indocumentada.El marco general del tratamiento a la población no nacional y la ambivalencia conque se maneja el tema migratorio en las políticas generales del Estado, al promoverconcomitantemente acciones de protección y garantía de derechos para determinadosgrupos de emigrantes y de control, exclusión para otros, particularmente losinmigrantes, ejerce influencia en el resto del ordenamiento legal y es demostrativade la falta de una coherencia efectiva de las prácticas estatales y propician en lapráctica acciones de discriminación.La fuerte incidencia que tienen esta visión se ve reflejada en las normas y políticasde acceso y ejercicio empleo y seguridad social, a través de las cuales se promuevesu reconocimiento a población en situación regular, bajo relación de dependencia ycualificado, lo que limita fácticamente el alcance del principio de no discriminación,pues excluye expresamente a los grupos que no se ajustan a estos parámetros. Estasmismas también ejercen influencia en el acceso a otros derechos básicos comoeducación y salud.La persistencia de prácticas restrictivas que promueven discriminación de hechoy en particular los casos y situaciones que se vienen presentando develan fuerteslimitaciones al ejercicio efectivo de los derechos de las personas migrantes nacionalesy no nacionales, que se agudizan por la falta de una política programática,integral, sostenida y explícita que permita enfrentarlos con eficacia y que supere laactual visión coyuntural que manejan los Estados.En esa línea se evidencia la ausencia de políticas específicas para la investigación,sanción y reparación de los casos de discriminación y xenofobia que se presentanen la región.123

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaLa desaparición progresiva de la condición de extranjero o el objetivo de avanzarhacia el reconocimiento de la dignidad de la persona más allá de su nacionalidad,idioma o condición migratoria, en el marco de la construcción de una ciudadaníapropugnada desde una proclamación formal a nivel constitucional en Ecuador ypor la voluntad política expresada en los procesos regionales y subregionales depolítica migratoria, no encuentra asidero real en los países, en la medida que losmarcos normativos, de políticas y prácticas culturales no vienen siendo alteradas yse afianzan en la tradicional diferenciación entre nacionales y no nacionales, entreciudadanos y no ciudadanos, entre personas con todos los derechos y otras sin derechoso derechos restringidos, o como se indica en el informe de Colombia, entremigrantes “deseables y otros no deseables”.En ese marco, la noción de ciudadanía andina basada en el principio de igualdadde trato evidencia fuertes debilidades que se agudizan por la falta de reglamentaciónefectiva de las Decisiones de la CAN, pero sobre todo porque no han logradosuperar la visión tradicional de integración como vinculada al interés económico ycomercial. De esta forma, los marcos más amplios y sustentados en una visión dederechos, planteados por el Acuerdo de Cartagena, la Carta SA y la Carta ADH quepropugnan avanzar hacia un desarrollo social en la región, sustentado en la promocióny protección efectiva de derechos, no logran convertirse en referentes queguíen la acción de los Estados en la región.Bajo estos límites, se ubican sin embargo las siguientes tendencias que puedenaportar para construcción de un proceso de armonización regional para garantizarel derecho a la igualdad y no discriminación:– El amplio consenso alcanzado a nivel regional sobre la noción de ciudadanía andinacomo base para el efectivo desarrollo de derechos.– El reconocimiento constitucional de esta noción y de la noción de progresividadpara la desaparición de la condición de extranjero planteada por Ecuador.– La potencialidad que brindan la existencia de normativa e institucionalidad a cargode la política de igualdad y no discriminación en cada uno de los estados.– La perspectiva que brinda la tipificación en algunos países el delito de discriminacióny de odio.– Los avances que se vienen registrando en Colombia, Perú y Ecuador para establecerla D. 545; la adopción de la D. 583 por parte de Ecuador; el fortalecimiento deconvenios bilaterales de trabajo, los avances en materia de educación registradosen Ecuador y Bolivia.– Los niveles de articulación de algunos países de la CAN con los procesos del MER-COSUR, especialmente tendientes a garantizar la residencia.124

VI. Generación de informaciónAlcance del derechoLa DUDH en su artículo relacionado a la libertad de expresión sienta las bases respectode la producción de información al establecer que toda persona tiene el derechode “recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación defronteras, por cualquier medio de expresión” (art. 19).Estos dos elementos luego son retomados, sin mayor modificación por otros instrumentosde protección como por ejemplo el PIDCP (art. 19) y la CADH (art 13.1),en los cuales además se incluye la responsabilidad de los Estados de proporcionarinformación sobre el avance en el respeto, promoción, cumplimiento y garantía delos derechos a la instancias previstas, esto es el Comité de Derechos Humanos y laComisión Interamericana de Derechos Humanos, respectivamente.Será con la adopción de CTMF que se inicia la especificación del alcance del derechoen materia migratoria; así, ésta retoma los elementos de recibir y difundir información(art.13) y establece la importancia de la información hacia los trabajadoresmigratorios y sus familiares, en asuntos relativos a su experiencia de movilidady condiciones de trabajo. Así también establece la responsabilidad de los estados(origen, tránsito y destino) de proporcionar la información necesaria a los trabajadoresmigrantes y sus familias, al Comité PTMF, a las entidades estatales en particulara la que prestan servicios y en general al conjunto de la sociedad, especialmenteempresarios y sindicatos (art. 16, 18, 22, 23, 33, 37, 38, 65, 73 y 74).A ello se suma, los aportes orientados a ubicar información sobre grupos específicos,realizados por los comités de la CEDAW, de Derechos del Niño y Contra laDiscriminación Racial, la Relatoría de la CIDH, y otras instancias especializadas, quehan planteado la necesidad de visibilizar la situación de migrantes en situación irre-125

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinagular, las necesidades específicas de mujeres trabajadoras domésticas, niños, niñasy adolescentes no acompañados, personas con discapacidad, personas privadas dela libertad, personas pertenecientes a pueblos indígenas o afrodescendientes; comotambién sobre los alcances de las políticas de reunificación familiar, deportaciones,migraciones fronterizas, trata de personas y tráfico de migrantes, entre otras.A partir de lo expuesto el alcance del derecho se plantea en tres dimensiones complementarias:a) El derecho de toda persona o colectivo en movilidad y a sus familiares a recibirinformación relativa a su experiencia migratoria, enfatizando en: lascondiciones y características de ciclo migratorio (salida, viaje, tránsito, llegada,retorno); a las condiciones y características del trabajo; el acceso alos servicios, en sus derechos y acuerdos entre Estados; y, en general de lasdinámicas migratoriasb) El derecho de la población de las sociedades de origen, tránsito y destino, a recibirinformación sobre las dinámicas migratorias, los derechos de las personasen movilidad y sus derechos a fin de fomentar una convivencia respetuosay no discriminatoria.c) La responsabilidad de los Estados de levantar información cuantitativa y cualitativa,caracterizar las dinámicas migratorias, difundir la información demanera amplia, promocionar la participación de la población en movilidad ydar cuenta de las políticas adoptadas para garantizar el goce de los derechoshumanos. La información debe contemplar todas las etapas del proceso migratorio,considerar todas las diversidades de las personas y grupos en movilidady las situaciones que enfrentan, en especial atención a aquellas con mayorriesgo de que se vulneren sus derechos.Institucionalidad y producción de informaciónTodos los países de la CAN cuentan con instancias especializadas para la producción(diseño, implementación, procesamiento, análisis) y difusión de informaciónestadística oficial nacional, que son por tanto la instancia rectora para laproducción de información relativa a las migraciones internacionales. Además,existen otras entidades que producen cierta información sobre el tema, especialmentesobre planificación, procesos administrativos y servicios, especialmenteconsulares.126

Generación de informaciónCuadro No.12 Entidades que producen y difunden información en la CANPaísBoliviaColombiaEcuadorPerúEntidad para estadísticas oficialesInstituto Nacional de Estadística,órgano ejecutivo del Sistema Nacionalde Información Estadística de BoliviaDepartamento Administrativo Nacionalde Estadística (DANE)Instituto Nacional de Estadísticas yCensos (INEC)Instituto Nacional de Estadísticas eInformática (INEI)Otras entidades estatales(planificación, procesos administrativosy servicios)Ministerio de Relaciones Exteriores.Ministerio de Gobierno, Dirección General deMigración.Ministerio de Relaciones Exteriores.– Migración Colombia (Grupo de Estadística yEstudios Migratorios de Sistema Nacional deMigración)– Colombia nos une (Observatorio para laMigración Internacional Colombia)Secretaría Nacional de Planificación y desarrollo(SENPLADES).Ministerios de: Salud, Educación, RelacionesLaborales, Relaciones Exteriores y JusticiaDerechos Humanos y Cultos.Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI).Dirección Nacional de MigraciónDefensoría del Pueblo.Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social IESS).Corte Nacional de Justicia,Dirección de Registro Civil.Dirección de Migración Laboral/Servicio deOrientación al Migrante, órgano del Ministerio deTrabajo y Promoción del Empleo (MTPE).Ministerio de Relaciones Exteriores.Comisión Multisectorial Permanente “Mesa deTrabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria”Fuente: Informes Nacionales Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú.Elaboración: Gardenia Chávez Núñez, PADH, 2013Estas entidades impulsan procesos de coordinación a lo interno de sus países, comoa nivel de la CAN en perspectiva de avanzar en el cumplimiento de las decisiones dela CAN 173 , orientadas a la armonización de producción de información censal, registrosde movilidad, implementación de la TAM, turismo y remesas.La información relacionada a migraciones internacionales, a pesar de los esfuerzos,es bastante limitada, pues en ninguno de los países se han implementado procesospara dar cuenta de la migración irregular en sus países y de flujos andinos en elexterior, como lo señala la CIDH.122. Una de las primeras cosas que llaman la atención es que los Estados tienen un conocimiento extremadamentelimitado de la real magnitud de los flujos migratorios, sobre todo de personas indocumen-173D. 700, Programa Estadístico Comunitario 2008-2013; D750, Sistema Estadístico de la Tarjeta Andina deMigración (SETAM); y D. 755, Sistema de Información Estadística sobre las Migraciones en la ComunidadAndina.127

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinatadas. Con las parciales excepciones de Estados Unidos y Canadá, la gran parte de los Estados reconocetener información mínima respecto a personas indocumentadas que entran y viven en sus países. Porende, admiten que su conocimiento de la temática es parcial. 174Con este límite de partida, la información que es posible obtener desde los paísesbásicamente se centra en los censos nacionales, encuestas donde se incorporan preguntassobre el tema, el número de visas otorgadas y varios tipos de registros: deestudiantes, de personas atendidas en salud, de permisos laborales, trabajadorescon seguridad social, deportaciones, inadmisiones, personas privadas de la libertad,repatriados, retornados, solicitantes de refugio, refugiados reconocidos, personasretornadas y los registros de los movimientos migratorios (entradas y salidas) quepermiten ubicar saldos migratorios. También existe alguna información específica deprogramas y gestión de entidades gubernamentales. Sin embargo, se evidencia en lamayoría de ella un ausencia de desgloses básicos que den cuenta de las diversidades.No obstante, no todos los países producen la misma información, con la misma periodicidad,175 ni toda es de libre acceso, por ello que es difícil establecer nivelescomparativos en la comprensión de las dinámicas migratorias. En la mayoría de entidadeses posible obtener la información solo mediante peticiones de información,con el agravante que no siempre hay respuesta o la información es parcial; esto seevidenció precisamente en el proceso de investigación base de este informe.Justamente por la situación referida, el Comité PTM observó a Colombia y Ecuador,que a pesar de los avances expuestos en sus informes periódicos, existe un vacíoque dé cuenta cabal de la situación de la población migrante y sus familiares; asícomo, de los avances en el respeto, promoción, cumplimiento y garantía de derechos,conforme a los estándares existentes. Situación que no ha sido asumida en sutotalidad hasta la actualidad por los Estados.Otro aspecto a resaltarse es que la información existente en todos los países, estámás relacionada al tema de la emigración, principalmente de aquella que está en losdestinos principales, mientras que sobre la inmigración la producción es menor ytemas cruciales como la no discriminación casi no son tratados.Preocupa que en Colombia es notorio que algunos tópicos señalados para ser estudiadosse guían por aspectos de interés para el país y no desde los derechos de las174CIDH, Segundo Informe …. Op. cit, párr. 122.175Colombia es el único país de la región que cuenta con boletín periódico mensual. Y en Perú y Ecuador si bienhay adelantos en la producción estadística de los institutos nacionales sobre, esta es anual y generalmente seexpide a mediados del año siguiente. Bolivia no cuenta con un sistema de información estadístico periódico.128

Generación de informaciónpersonas en movilidad, por ejemplo, aspectos de seguridad y orden público o el tipode profesiones considerados de utilidad.Respecto a la información cualitativa producida por los estados de la CAN, ésta esmás escasa aún que la estadística. De la información obtenida, es común en los cuatropaíses que los estudios cualitativos provienen en su gran mayoría de entidades noestatales (ONG, academia, centros de investigación, entidades de iglesia); así también,de organizaciones internacionales como agencias de cooperación (Consejo Noruegopara Refugiados) y del sistema de Naciones Unidas (ACNUR, OIM, OIT, PNUD).En el ámbito comunitario, la CAN viene impulsando desde hace más de una décadala producción de información estadística, cuenta con el Comité Andino de Estadística(CAE), instancia encargada de la producción y difusión de información, deimplementar procesos de entrenamiento y el desarrollo de una base tecnológica enlos estados miembros.En 2011, la CAE adoptó el Sistema de Información Estadística sobre las Migracionesen la Comunidad Andina, cuyo objetivo es “es proveer información estadística sobrela migración internacional, los flujos y características relevantes necesarias para laformulación, seguimiento y evaluación de las políticas y estrategias en materia demigración que se desarrollen en el marco del proceso de integración” y las entidadesestadísticas son las responsables para producir información sobre la migraciónintracomunitaria y extracomunitaria, la evolución de las remesas y del turismo a laregión y los avances en la implementación de la normativa comunitaria.Este comité ha realizado esfuerzos importantes en los últimos años, para promoverun proceso de depuración y estandarización de la información estadística regional.En ese sentido se destaca el trabajo del Grupo de Expertos en Estadísticas de Migraciónde la Secretaria General de la Comunidad Andina, que ha definido un Plan deTrabajo de Migraciones para el año 2013 que incluye las siguientes acciones:a) El Glosario Andino de Migraciones para la Producción de Estadísticas.b) La modificación del Contenido y Formato de la TAM.c) El Registro Consular Andino, a fin de establecer un sistema armonizado.d) La creación de un Documento de Identidad Andino – DIA.e) La elaboración del Sistema de Estadísticas de Migraciones Laborales.f) La implementación del Sistema de Información Estadística Migratoria establecidaen la Decisión 755. 176176CAN, Avances en la temática migratoria en la Comunidad Andina, Secretaría General de la Comunidad Andinaante la XII Conferencia Sudamericana de Migraciones, Santiago de Chile, 2012, pág. 8.129

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaOtras instancias relacionadas son el Comité Andino de Autoridades de Migración(CAAM) y el Subcomité Andino de Autoridades de Migración Laboral (CAAM-Laboral);el Comité Andino de Identidad y Registro Civil (CAIEC), el Comité Andinode Autoridades de Seguridad Social (CAASS) y el Consejo Andino de Ministros deRelaciones Exteriores que propicia los Lineamientos de la Política Externa ComúnAndina de Migraciones, con énfasis en el desarrollo del Mecanismo Andino de Cooperaciónen materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios.Desde estas instancias, la CAN impulsa procesos de difusión de los estudios y estadísticastanto a instancias gubernamentales, entidades privadas (empresas, entidadesfinancieras); así también, otras iniciativas orientadas hacia la poblaciónmigrante.De lo expuesto, si bien hay institucionalidad nacional y comunitaria responsable dela producción y difusión de información sobre migraciones internacionales y haycierto avance en ello, éste no guarda concordancia con el alcance del derecho, nicon la normativa comunitaria, ni con las dinámicas existentes sobre las cuales losestados y la CAN deben responder. Si retomamos que las migraciones en la regiónno son de los últimos años, el déficit se torna más severo y constituye una deudapendiente con las personas y colectivos en movilidad, así como con sus familiares ysociedades involucradas en estas experiencias.130

ConclusionesCaracterización regionalLa CAN cuenta con una población alrededor de 100 millones y representa el 16,7%del total de la población de América Latina y el Caribe. Es una región con una importantepoblación joven, altamente urbanizada, con un crecimiento sostenido delÍndice de Desarrollo Humano, con una marcada brecha de desigualdad interna ycon historia y experiencias importantes de movilidad internacional. La disminuciónde las tasas de crecimiento y el incremento de las de envejecimiento, en el marco dela inequidad señalada, son factores que incidirán en las dinámicas de la movilidaden los próximos años, que demanda tomar medidas preventivas para evitar migracionesforzadas y/o en riesgo.La migración internacional en la región constituye un hecho social relevante. Losúltimos 30 años representan el período de mayor intensificación de movimientosde personas registrándose flujos de emigrantes, inmigrantes, y personas refugiadasy asiladas, con un peso importante de la migración femenina.Un 10% de las/os ciudadanos andinos vive en el exterior. La emigración intracomunitariaes baja. Ecuador es el país con mayor recepción de población colombianay peruana; y Bolivia registra una importante recepción de migraciónperuana.La región es una zona que genera el 80,7% de personas con necesidad de proteccióninternacional en las Américas. Es un territorio que genera la salida de personasen búsqueda de protección internacional, pero también de acogida. En ese sentidoColombia es el principal país expulsor de población y Perú aunque presentó un flujohistórico de refugio en la década de los 90, en la actualidad no es significativo;mientras que Ecuador actualmente recepta el 98% de personas con necesidad deprotección internacional de la CAN, en su mayoría de nacionalidad colombiana y en131

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinamenor medida peruana; finalmente Bolivia expulsa y acoge población en situaciónde refugio, pero en un número menos significativo.La migración extracomunitaria hacia la región LAC es importante, creciente ydiversa en los cuatro países, y para ello inciden las relaciones de vecindad. Losprincipales destinos son Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá y Venezuela.Ecuador es el país con menor migración a esta región, mientras que paraBolivia es la principal dinámica. Hay más similitud en los destinos en países delresto del mundo, pues Estados Unidos y España son comunes a los cuatro países,aunque con magnitudes diferenciadas; las más altas la registran Colombiay Ecuador. Perú difiere en esta tendencia pues tiene una importante migraciónhacia Asia y África.Libertad de tránsito y residenciaEn la región no existe un marco común sobre la garantía efectiva del derechoa la libertad de tránsito y residencia. Si bien se registran avances importantespara la protección de este derecho, por la existencia de un marco constitucionalque contempla en todos los países las cuatro dimensiones del mismo (circular,permanecer, salir y regresar); y que de manera progresista a reconocidolos derechos a migrar, libre movilidad y ciudadanía universal en Ecuador, seevidencian límites en los propios marcos constitucionales y las políticas que seimplementan.Los puntos más críticos sobre la vigencia de este derecho se encuentran en elreconocimiento normativo diferenciado entre nacionales y “extranjeros”, el cualorienta las políticas y prácticas institucionales y se traduce en: la aplicación decriterios administrativos discrecionales legitimados por una normativa con jerarquíainferior a la ley que viola el debido proceso en el ingreso; la ausencia degarantías efectivas para el acceso en condiciones de igualdad a documentaciónoportuna, segura y efectiva para la permanencia; las ausencias o restriccionespara garantizar la unidad familiar; los limitados procesos de regularización quese impulsan en favor de población en situación irregular; la falta de acciones parapromover la protección y seguridad efectiva de los personas o colectivos en tránsito;y, la falta de medidas integrales que permitan garantizar la protección efectivade los derechos de los migrantes en el exterior y el retorno voluntario y digno.Además no se evidencian avances explícitos para la atención a grupos de especialprotección como: niños, niñas y adolescentes, mujeres migrantes, trabajadores/as domésticos, personas con discapacidad, adultos/as mayores, indígenas, entreotros.132

ConclusionesSeguridad y protección durante la experiencia migratoriaEn la región no existe un marco común para la garantía del derecho a la seguridady protección durante la experiencia migratoria. Si bien el principio de no criminalizaciónde la migración se ha posicionado constitucionalmente, al menos en uno delos países de la región, y existen pronunciamientos regionales y subregionales quelo proclaman, se evidencian serias limitaciones al mismo.Los puntos más críticos se encuentran en la práctica de retención/detención depersonas no nacionales atendiendo a su condición migratoria y nacionalidad; elfuncionamiento de centros ad hoc de detención y la implementación de procesosde expulsión que incumplen con los principales estándares de protección. Es claroque dichos procedimientos están legitimando una práctica de detención arbitrariaque limita el derecho a la libertad, el debido proceso y la garantía de un recursojudicial efectivo de protección.De esta forma, el principio de no criminalización de los migrantes en la región se desenvuelveen un marco de franca incompatibilidad con las obligaciones de protecciónnacional e internacional vigentes, por la existencia de una normativa secundaria quebajo un marco de amplia discrecionalidad propicia y legitima la punición formal ymaterial de los migrantes especialmente los indocumentados. Y si bien se evidencianavances en la adecuación del principio de no criminalización en relación a la poblaciónrefugiada, no obstante se advierten un redireccionamiento de las políticas nacionalesde refugio introduciendo algunas prácticas de restricción indebida.Además se evidencian límites en la protección y asistencia consular para las personasmigrantes sometidas a privación de la libertad por deportación o juzgamientopenal, tanto al interior del país como en el exterior. Y la ausencia de políticas sostenidaspara garantizar el cumplimiento de condenas en país de origen.Igualdad y no discriminación por nacionalidad y condiciónmigratoriaEn la región no existe un marco común para la garantía efectiva de derecho a laigualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoria. Si bien seevidencia una tendencia progresista para promover a nivel constitucional el principiode igualdad y no discriminación, incluida en algunos estados la nacionalidady condición migratoria; y a nivel regional la ciudadanía andina y sudamericana, lasprácticas de los Estados evidencian límites para alcanzar transformaciones sustantivasen este sentido.133

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaEstos límites se originan en la distinción entre personas nacionales y “extranjeras”,para el reconocimiento de derechos total y amplio para las primeras, parcial y restringidopara las segundas. Todo lo cual habla de la existencia de una ciudadaníadiferenciada y excluyente.Esto se evidencia en la práctica cotidiana de los Estados, que promueve la diferenciación,exclusión y discriminación a las personas migrantes, en particular a ciertosgrupos atendiendo a su nacionalidad, condición social y condición migratoria. Ademásse evidencian dificultades para concretar la universalización de las políticas quegaranticen el efectivo desarrollo social de todas las personas que habitan en la región.Entre los principales puntos que evidencian estas limitaciones está en el poco desarrollonormativo que ha tenido la inclusión específica de la no discriminaciónpor nacionalidad y condición migratoria; la centralidad que tiene para las políticaslaborales el carácter regular y el trabajo bajo relación de dependencia, la cual noresponde a la dinámica general de trabajo adoptada por los migrantes y la estructuraproductiva de los estados. En este sentido, es claro el peso que tiene la visiónproteccionista del Estado a su mano de obra local, la cual contrariamente a lo quese espera, genera una mayor demanda de servicios de migrantes bajo condicionesde explotación. Se observa además el limitado efecto que tienen los procesos deseguridad social condicionados igualmente al trabajo bajo relación de dependencia,y las limitaciones que presentan las iniciativas para garantizar un sistema regionaly extracomunitario que garantice efectivamente al acceso a prestaciones sociales.Además en materia de educación y salud es importante observar los efectos de invisibilizaciónde la población migrante, que generan las políticas de universalizaciónde servicios.Por otra parte, en materia de prevención, investigación y sanción de la discriminación,los esfuerzos son sumamente limitados. Si bien se ha avanzado en algunospaíses de la región en sancionar la discriminación, su definición generalmente noincluye a la nacionalidad y la condición migratoria. Lo mismo ocurre en relación ala adopción de políticas de igualdad y equidad, que no logran visibilizar ni incluir alas personas y colectivos de migrantes.Desarrollo normativoEn la región andina el desarrollo normativo del derecho a migrar no es uniforme ypresenta una adecuación parcial a los principales instrumentos de protección internacional.Se registra una práctica progresista de los estados andinos de incorporaciónde los tratados internacionales de derechos humanos a su ordenamientojurídico interno, pues son suscriptores de la mayoría de instrumentos internacio-134

Conclusionesnales de protección de derechos humanos y específicos para la protección de lapoblación en situación de migración internacional. Y aunque no existe un marcocomún sobre el alcance y el valor que éstos tienen en el ámbito interno, se identificaun piso básico común para la interpretación sobre el alcance y aplicabilidad de losderechos. Por su parte, la recepción de la normativa andina al ordenamiento internoestá facilitada por el carácter supranacional de la misma, que permite garantizarsu vigencia inmediata, aplicación directa y prevalencia en caso de contradicción conla legislación nacional.A su vez, en la región se registran avances importantes en el desarrollo constitucionaldel derecho a migrar. Al respecto se registran dos tendencias una clásica liberal(Colombia y Perú) y otra renovada y neoconstitucional (Bolivia y Ecuador) de recienteadopción. Ambas no obstante coinciden en el reconocimiento y garantía a losderechos humanos.Sobre este marco, se puede considerar que la región cuenta con un corpus jurisimportante, que se configura como una herramienta básica para apoyar a los procesosde promoción, protección y garantía de los derechos humanos de la poblaciónmigrante internacional.A nivel de normativa secundaria se valora como positivo la existencia de normassobre migración y/o extranjería, retorno y refugio, así como el surgimiento de iniciativasde proyectos de ley o reforma de las mismas, al menos en tres de los cuatropaíses de la región. No obstante estos hechos positivos, el mayor nivel de inadecuaciónse encuentra justamente en este campo, pues la normativa no es unificada,integral y emitida en un marco de respeto al principio de jerarquía normativa, legalidady de seguridad jurídica. Solo dos países (Perú y Ecuador) cuentan con leyesde migración y/o extranjería; otros dos lo regulan vía decreto (Colombia y Bolivia);sólo dos países regulan el refugio por ley (Bolivia y Perú), los otros dos (Colombiay Ecuador) lo hacen por decreto; además sólo Perú cuenta con una ley de asilo; yninguno de los países cuenta con una ley específica sobre emigración. Estas normascoexisten con numerosa normativa de jerarquía inferior a la ley, de carácter restrictivo,lo que provoca inseguridad jurídica, facilita la discrecionalidad administrativay promueve la violación de derechos.Además esta normativa no visualiza las diferentes dimensiones de la movilidadhumana y todas las etapas del ciclo migratorio; y maneja enfoques diferenciales ycontrapuestos en el tratamiento. La normativa de emigración maneja una perspectivade promoción/protección pero limitada al retorno. La de inmigración se basaen un enfoque de seguridad, selectividad y control que restringe derechos. Y la derefugio/asilo se orienta por criterios que combinan la protección y la restricción.135

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaDesarrollo de PolíticasEl desarrollo de las políticas migratorias y públicas para la atención a población migranteno es uniforme en la región y presenta una adecuación parcial a los marcosconstitucionales y de protección internacional.Se destaca como avance importante la inclusión de las políticas migratorias en lasagendas nacionales de planificación interna y externa. Tres de los cuatro países lasincluyen en sus planes de desarrollo y en Perú forman parte de la Agenda Nacional.Además en Bolivia y Perú, se las ha incorporado en los planes nacionales dederechos humanos; y en Ecuador, en la Agenda Social. Y se destaca que al menosen dos países de la región han logrado adquirir una especificidad con la adopciónde la Política Integral Migratoria (Colombia) y el Plan de Desarrollo Humano de lasMigraciones (Ecuador).En el mismo sentido, se destaca el impulso que los estados andinos han dado a laplanificación regional en materia de migraciones, con la adopción de planes de desarrollohumano, como base para el ejercicio de efectivo de la ciudadanía andina ysudamericana.No obstante este marco de avance, se detecta algunas debilidades para su materialización.La planificación general no logra incorporar la temática desde una perspectivaintegral, pues en todos los países se centra en emigración, y solamente enEcuador ha incluido al refugio. En la planificación de derechos humanos si bienlogra asumirse con un carácter más integral, no logra desarrollar indicadores específicosy en general presenta bajos niveles de cumplimiento. Las agendas socialessectoriales, en casos como el de Ecuador, coexisten con las agendas de seguridadinterna y externa, reproduciendo criterios claramente excluyentes y contrapuestos.Por su parte, no todos los países cuentan con política migratorias específicas y lasexistentes no son sostenidas, programáticas y presentan límites en la incorporacióndel enfoque de derechos humanos. Además no contemplan de manera integrallas distintas manifestaciones de la movilidad humana y todas las etapas del ciclomigratorio, pues prioritariamente desarrollan acciones sobre emigración, generalmentecentradas en la permanencia en el exterior y el retorno. En general, los planesy programas diseñados pierden especificidad a medida que se desagregan enmetas e indicadores concretos. Sus indicadores evidencian respuestas coyunturalesy puntuales.La política emigratoria desarrolla programas de corte asistencial para poblaciónnacional en el exterior, familias de emigrantes y/o retornados. Está centra-136

Conclusionesda en facilitación consular de documentación, canalización de remesas, programasde incentivos económicos para el retorno orientados a reducidos grupos demigrantes, generalmente los de mayor capacidad económica, sin visualizar lasdinámicas complejas que presentan los contextos de los países; la protecciónespecial que demanda el retorno forzado y las dinámicas de reorientación delretorno regional.Las políticas sobre protección internacional no han desarrollado planes específicosa excepción de Ecuador 177 . Se han centrado en el refugio y se enfocan en programasde reconocimiento a la condición de refugiado y asistencia humanitaria de emergencia(generalmente compartida con sociedad civil). Evidencian límites sobreacceso a documentación efectiva, mecanismos de integración social, económica ycultural, y en general mecanismos de solución duradera. Además evidencian unafuerte dependencia financiera del ACNUR para su desarrollo.Por su parte, las políticas para inmigrantes no cuentan con planes específicos, sinoque se han inscrito en la lógica institucional de acuerdo a las directrices normativaso políticas dadas por cada gobierno. Se centran en la inmigración regular, conservicios para trámites de visas, otorgamiento de autorizaciones y/o carnets detrabajo. A ello se unen políticas permanentes de control migratorio para el ingresoy permanencia, que como se ha señalado con anterioridad promueven procesosde exclusión y criminalización de la población migrante irregular. Las políticas y/oprogramas de regularización migratoria son escasos en la región.En general, las políticas migratorias evidencian límites por la ausencia de visualizaciónde las diversidades, particularmente las de género y etarias; la ausencia demecanismos efectivos de participación social y de rendición de cuentas, el escasopresupuesto con el que cuentan y el limitado desarrollo de indicadores formuladosa partir de las obligaciones nacionales e internacionales de protección.Desarrollo InstitucionalEl desarrollo de la institucionalidad para la atención y protección de la poblaciónen situación de migración internacional no es uniforme en la región y presenta unaadecuación parcial a los marcos de protección nacional e internacional.Se valora que todos los países de la región cuentan con una institucionalidad paradirigir y gestionar las migraciones. Generalmente esta funciona adscrita a los Minis-177Política del Ecuador en materia de Refugio 2008.137

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinaterios de Relaciones Exteriores, Interior y Trabajo. Este marco de funcionamientoinstitucional viene registrando avances importantes en los últimos años entre losque se destacan:A nivel de protección consular, en todos los países se registra la creación de direccionesespecíficas para la atención de los nacionales en el exterior, y un incrementoen el número de consulados, especialmente en los países con mayor afluencia demigrantes. Además se han impulsado procesos de modernización informática quefacilitan el acceso a identificación y documentación administrativa y consular. Además,en el caso de Ecuador se ha generado una iniciativa no consular, de casas delmigrante en el exterior.Para la protección a población refugiada, en todos los países se han implementadodirecciones específicas de refugio o atención al refugiado y se han constituido comisionespara la determinación de su estatus.Sobre el trámite administrativo de control migratorio, se registra una tendencia ala configuración de una institucionalidad centralizada y de carácter civil, con el reemplazodel Departamento Administrativo de Seguridad por la Unidad AdministrativaEspecial Migración Colombia y su integración al Ministerio de RelacionesExteriores de Colombia; la supresión de la Dirección Nacional de Migración de laPolicía Nacional en Ecuador, por una Dirección de Migración de carácter civil dependientedirectamente del Ministerio del Interior de Ecuador; y la recientementecreada Superintendencia de Migraciones que reemplazó a la Dirección General deMigraciones en Perú.Para la garantía de servicios de atención y protección de derechos se constata la paulatinaintegración de otros espacios de institucionalidad del Estado como: las Defensoríasdel Pueblo, ministerios de salud, educación, bienestar social y justicia, institutos o direccionesde identificación y de seguridad social, así como comisiones legislativas.A la par, un hecho importante son los esfuerzos que se han gestado para la conformaciónde espacios de articulación interinstitucional, en ese sentido se destacan laComisión Nacional Intersectorial de Migraciones de Colombia; y la Comisión MultisectorialPermanente Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria dePerú, las cuales juegan un rol importante para el diseño de la política migratoria yen las que se contempla, aunque de manera muy reducida y todavía con dificultadesde aplicación, la participación de sociedad civil.Pese a estos avances importantes en materia institucional, se evidencia la ausenciade una rectoría única para la definición de la política migratoria, pues esta se com-138

Conclusionesparte entre los ministerios de Relaciones Exteriores, Interior y Trabajo. El primerobajo una concepción de soberanía externa, el segundo bajo un enfoque policial deseguridad interior y el tercero con una visión proteccionista del mercado laboralnacional. En Ecuador pese a que constitucionalmente se prevé la existencia de unainstancia rectora y otra para la tranversalización del tema migratorio, estas no hanlogrado institucionalizarse.La ausencia de una rectoría única y que asuma desde una perspectiva integral lasdinámicas de migración internacional provoca dispersión institucional y la contraposiciónde funciones y enfoques. Se evidencia además un limitado desarrollo delas capacidades institucionales y presupuestarias, en las que se evidencia un mayordesarrollo y asignación para las actividades de control que para las de protección.En general la atención que se presta no evidencia la incorporación de un enfoquede derechos y de diversidades, por lo que se promueven procesos que reproducenlógicas burocráticas, asistenciales y que no tienen como eje rector a las personas,sino que se fundamentan en los intereses y capacidades institucionales y del estado.Estos servicios se sustentan además en una lógica de atención diferencial entrela población emigrante, inmigrante y refugiada.En general, la institucionalidad a cargo de la gestión migratoria se inscribe en los marcosnormativos y de políticas migratorias vigentes, por lo que reproduce sus límitesde adecuación. Algunos espacios de institucionalidad fundamentan su existencia ennormativa que no cumple con el principio de legalidad y jerarquía normativa.Normativa, políticas e institucionalidad de la CANLa adopción de medidas efectivas para promover la normativa, política e institucionalidadde la CAN en materia de migraciones presenta un grado de adecuación parcial.Los principales esfuerzos para alcanzar la implementación de la normativa comunitariase registran en la adopción en todos los países de la D. 397 con la implementaciónde la Tarjeta Andina de Migración; y de la D. 503 por el valor que se da a losdocumentos de identidad nacional para el ingreso de ciudadanos andinos. Asimismose registran avances para la implementación de la D. 502, la D. 545 y la D. 755aunque no son completos.En este mismo sentido, se valora el esfuerzo político regional que se viene impulsandopara la adopción de un marco de políticas sostenidas en materia de movilidadhumana, con la participación de todos los países de la región, en el Foro SocialAndino y las Conferencias Sudamericanas de Migraciones, en el marco de los cualesse han adoptado los planes de desarrollo humano de las migraciones.139

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaSin embargo, es claro que el proceso de integración presenta retrasos significativos,que han repercutido en la implementación efectiva de la D. 548, la D. 583 y laD. 584, y el carácter pendiente en que se mantiene la aprobación del Plan Andinode Desarrollo Humano de las Migraciones. Además es notoria la falta de difusión yseguimiento de la Carta ADH y la Carta SA.En general, esta falta de adecuación ha impedido un proceso de armonización regionaly avanzar en la construcción de una ciudadanía andina, fundamentada en losprincipios de trato igual nacional, de protección, de promoción y garantía efectivade los derechos humanos, de desarrollo social para promover el mejoramiento de lacalidad de vida de todas las personas que habitan en la región, como lo propugnanel Acuerdo de Cartagena, la Carta SA, la Carta ADH y la Política Exterior Común dela región.Generación de conocimientoEl desarrollo de medidas para garantizar la generación de conocimiento en materiade migraciones internacionales ha tenido un desarrollo parcial en la región.Se registran avances importantes para la generación de información, entre los quese destacan: el rol que han adquirido los Institutos Nacionales de Estadísticas, enal menos tres de los cuatro países, con la sistematización de registros censales, deencuestas y de la TAM para la caracterización básica de los flujos; la articulaciónque se está impulsando a nivel regional con la implementación del Sistema Andinode Información Estadística Regional; y los esfuerzos desarrollados por algunasentidades de control, como Migración Colombia, que mantiene una información decarácter mensual sobre dinámicas de flujos.Sin embargo, estos esfuerzos no han logrado consolidarse en todos los países 178 ,no permiten dar una lectura completa de los flujos y sus dinámicas; no guardanconcordancia con el derecho a la información y enfoque de derechos humanos; nocuentan con el nivel de desagregación, especificidades y nudos críticos; prima lainformación estadística general; hay un desbalance entre una mayor informaciónsobre emigración y una escasa sobre inmigración y protección internacional; en sumayor parte no es de acceso público; y, por tanto no constituye una efectiva basepara la adopción de una normativa, institucionalidad y políticas que propicien elrespeto, la promoción, el cumplimiento y la garantía de derechos.178En ese sentido, es importante destacar el déficit que presenta Bolivia140

RecomendacionesLibertad de tránsito y residenciaSe recomienda a los Estados de la CAN el cumplimiento efectivo de los principalesestándares internacionales que existen para garantizar el derecho de toda persona,a entrar, salir, residir y circular en sus territorios con libertad. Asumiendo ademásque cualquier limitación o restricción que tomen sobre este derecho debe tenercomo centro de interés a las personas o grupos de migrantes, y ser establecida porley, debidamente motivada, estableciendo con claridad, su necesidad, proporcionalidady buscando que no afecte otros derechos, en especial el principio de igualdady no discriminación.En este sentido, se exhorta a los Estados a eliminar los criterios administrativosdiscrecionales y de normativa de jerarquía inferior a la ley actualmente existentesque violan el debido proceso en el ingreso; así como las medidas restrictivas queimpiden el acceso en condiciones de igualdad a documentación oportuna, seguray efectiva para la permanencia; las restricciones para garantizar la unidad familiar.Y se insta a la adopción de procesos de regularización permanente, en especial depoblación en situación irregular; la implementación de acciones para promover laprotección y seguridad efectiva de los personas o colectivos en tránsito; medidas integralesque permitan garantizar un retorno voluntario, seguro y digno; y accionesde atención preferente a: niños, niñas y adolescentes, mujeres migrantes, trabajadores/asdel cuidado, personas con discapacidad, de edad, indígenas, entre otros.De igual forma, se hace un llamado a que los principales estados receptores de poblaciónmigrante andina observen estos principios en la implementación de sus políticasmigratorias; y concomitantemente con ello, se insta a los Estados de la CAN aque los incorporen en su política de relacionamiento internacional, bajo la visión deuna posición regional conjunta, a nivel intracomunitario y extracomunitario.141

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaSeguridad y protección durante la experiencia migratoriaEs urgente que los Estados de la CAN promuevan un profundo proceso de reformanormativa para ajustar sus políticas y prácticas institucionales sobre población ensituación irregular a los principales estándares de protección nacional e internacional,que garantizan el derecho a la no criminalización de la migración por condiciónmigratoria, el carácter excepcional de los procedimientos de expulsión, su naturalezaeminentemente administrativa, su sometimiento estricto a las garantías del debidoproceso y la búsqueda de medidas alternativas efectivas, siendo la principal lapromoción de procesos permanentes de regularización.Además se insta a la necesaria observación de la protección de grupos específicosen particular personas refugiadas, asiladas, apátridas, niños, niñas y adolescentes,en especial los no acompañados, trabajadores/as migratorios, con énfasis enel servicio doméstico, personas con discapacidad y pertenecientes a minorías étnicas.Se recomienda además que el derecho a la comunicación y asistencia consular efectivapueda ser fortalecida estableciendo una política sostenida de visitas a centrosde retención/migratoria y la dotación efectiva de mecanismos que garanticen elderecho a la defensa y la coordinación con instancias de protección internacionalcomo ACNUR para el caso de personas refugiadas y apátridas. Para ello es importanteademás el trabajo conjunto que puedan articular con instituciones estatales yno estatales de defensa de derechos humanos y de justicia.Se exhorta a los Estados a profundizar en los esfuerzos para promover el conocimientoy respeto de los derechos de las personas migrantes privadas de la libertadpor delitos comunes, a nivel nacional e internacional, garantizando el accesoefectivo a la comunicación y asistencia consular, la defensa penal de calidad yefectiva, y el derecho al cumplimiento de condena en su país de origen, a través dela suscripción e implementación de convenios multilaterales y bilaterales sobrela materia.Igualdad y no discriminación por nacionalidad y condiciónmigratoriaSe recomienda a los estados de la CAN, atender al diseño de políticas y programasconcretos que permitan introducir en sus agendas de igualdad e inclusión el de maneraexplícita el principio de igualdad y no discriminación por nacionalidad y condiciónmigratoria. En ese sentido es urgente la garantía efectiva de medidas paraconcretar el reconocimiento de su carácter erga omnes, la necesidad de promover142

Recomendacionesprocesos efectivos de investigación, sanción y reparación frente a casos de racismoy xenofobia; y la garantía efectiva de derechos sociales básicos para la poblaciónmigrante en materia de educación, salud, trabajo, seguridad social y vivienda.En el marco de una perspectiva de inclusión regional se recomienda a los Estadosconcretar los principios fundamentales establecidos en la normativa andina sobreesta materia (Acuerdo de Cartagena, Carta SA, Carta ADH, Plan Integrado de DesarrolloSocial y Decisiones 503, 545, 548, 583, 584 y 601) que plantean la noción deconstrucción de una identidad andina efectiva, enmarcada en la igualdad de trato.Normativa internacionalSe exhorta a los Estados parte de la CAN a cubrir el déficit de ratificación de losinstrumentos internacionales de protección, y en particular se insta de manera urgentea la declaración de aceptación de la competencia del Comité de TMF pararecibir quejas y comunicaciones por violación de los derechos de los trabajadoresmigratorios, de acuerdo a lo establecido en los arts. 76 y 77 de la CTMF.Se recomienda además que en el marco de la voluntad expresada en la Carta ADHimpulsen las medidas correspondientes a nivel normativo, jurisprudencial y depolíticas públicas para el cumplimiento efectivo de los tratados internacionalesratificados, así como el cumplimiento y desarrollo de la jurisprudencia, observacionesgenerales y recomendaciones específicas emitidas por los principalesórganos de protección universal y regional de derechos humanos a nivel nacionaly regional.Por otra parte, se anima a los organismos de protección internacional de derechoshumanos y de protección en materia laboral, a promover una reflexiónde carácter garantista y basada en el principio de progresividad, que permitala revisión de algunos de los estándares de protección vigentes que limitan elalcance de los derechos humanos de los migrantes, por la primacía que se da ala nacionalidad y la condición de legalidad. Y en este mismo sentido, se considerafundamental avanzar en una reflexión que proponga mecanismos concretosque permitan superar la visión restrictiva de soberanía estatal que condicionay limita estos derechos.Se insta a la CAN, para que en coordinación con los Estados andinos emprendan procesosregionales de difusión y capacitación, sobre valor de los instrumentos de derechoshumanos y la normativa andina, dirigidos a funcionarios del Estado, actoresno estatales y en general amplios sectores de la sociedad, con miras a fortalecer losprocesos de garantía y exigibilidad de los derechos y la noción de ciudadanía andina.143

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaNormativa constitucionalSe recomienda a los Estados de la CAN avanzar en un proceso de adecuación constitucionala los principales estándares de protección progresista que se registranen algunos de los países de la región y la profundización en la generación de propuestasque permitan la superación de los límites que todavía presenta el marco deprotección constitucional. Además, tomando en consideración el valor que tienenconstitucionalmente la normativa de derechos humanos en el ordenamiento constitucionalde los países, se considera importante impulsar procesos sostenidos quepromuevan la aplicación directa de los derechos, su incorporación en los marcosnormativos secundarios, la adopción de políticas públicas y el desarrollo jurisprudencial.Normativa secundariaEs urgente que los Estados de la CAN emprendan un proceso nacional y regionalde adecuación y armonización de su normativa secundaria, al marco constitucionaly estándares internacionales de protección, incluidos los comunitarios. Dichareforma debe apuntar a la depuración y/o reforma de la normativa secundaria enmateria de migración, extranjería, refugio y retorno vigente, la eliminación de la numerosanormativa de jerarquía inferior a la ley, que subsiste en los ordenamientosnacionales en franca violación con los estándares de protección y la adopción deuna legislación unificada que aborde de manera integral todas las manifestacionesde la movilidad humana, las diferentes etapas del ciclo migratorio, garantice el ejercicioefectivo de la ciudadanía andina y/o sudamericana, que contemple medidaspermanentes de regularización migratoria, incorpore garantías efectivas para elcumplimiento del principio de unidad familiar, el derecho a la documentación y lano criminalización de la migración, bajo en enfoque de protección y promoción dederechos y de garantía a las especificidades de los grupos diversos.En este sentido, se insta a que la institucionalidad de la CAN fortalezca los procesosde asesoría técnica sobre diseño normativo para apoyar las iniciativas de ley actualmenteen marcha sobre migración/extranjería/retorno en Bolivia, Perú y Ecuadorcon miras a alcanzar un proceso de armonización regional.Desarrollo de políticasSe recomienda a los Estados de la CAN promover un proceso sostenido, programáticoe integral en la definición de sus políticas migratorias, mediante el cual seatiendan las diferentes manifestaciones de la movilidad humana, en cada una de lasetapas del ciclo migratorio, se oriente a concretizar el ejercicio de una ciudadanía144

Recomendacionesandina y sudamericana y el efectivo respeto a los derechos humanos de los migrantes,sobre la base de un efectiva implementación del enfoque de derechos, asumiendoel valor que tienen los instrumentos internacionales de protección (tratados,convenios, declaraciones, observaciones y recomendaciones específicas emitidaspor los órganos regionales y universales de protección).En este sentido, se anima a los Estados de la CAN a incluir como base de sus políticasel establecimiento de acciones afirmativas para atender las necesidades de protecciónde grupos específicos en movilidad humana; promover de manera efectiva,sostenida y respetuosa de su carácter diferenciado, pero a la vez propositivo quetiene la participación ciudadana, en particular de grupos y asociaciones de migrantesy de organizaciones de la sociedad civil que brindan servicios directos; mantenerprocesos permanentes de rendición de cuentas; y garantizar un presupuestopermanente, suficiente para todas las dimensiones de la migración internacional.En este marco, se recomienda a los Estados de la CAN las siguientes políticas prioritarias:garantías de información y protección para la salida y tránsito de migrantes;asistencia integral al retorno voluntario y al forzado; no criminalización de lamigración; medidas alternativas a los procesos de expulsión; garantías efectivas depara respetar el carácter excepcional, administrativo y no policial de dichos procesos;políticas de regularización migratoria permanente; fortalecimiento de la protecciónconsular frente a la privación de la libertad: acciones que promuevan la convivenciaorientadas a alcanzar la progresiva desaparición de la noción de extranjero;y acciones específicas para la erradicación de la discriminación y la xenofobia.Además, se recomienda impulsar un proceso nacional y de articulación regionaldesde rectorías únicas con capacidad de generar sinergias para promover la efectivatransversalización del tema migratorio en toda la institucionalidad del Estado,la cual además tenga capacidad para la articulación con las estrategias regionales ysubregionales en marcha.Desarrollo institucionalSe recomienda a los Estados de la CAN, fortalecer el marco institucional para laejecución de las políticas migratorias a partir de un programa que articule de maneracoherente el marco normativo, de políticas, rectoría e institucionalidad para laejecución. Esto involucra además promover un proceso sostenido de mejora de lascapacidades institucionales a nivel humano, técnico y financiero, que atienda a lasnecesidades de capacitación y formación en derechos humanos, movilidad humanay derecho comunitario, y al fortalecimiento de los programas de atención garantizandola transparencia, equidad y humanidad en los servicios migratorios.145

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaSe exhorta a los países que no cuentan con espacios de articulación y coordinacióninterinstitucional emprendan esfuerzos para concretarlos con el fin de garantizarla participación, complementación y el trabajo en redes. Para ello es importanteincluir en el espacio de relación a otras instituciones del Estado, en particular a lafunción judicial, a los gobiernos locales y a la institucionalidad consular. Y a la parpromover espacios permanentes de diálogo, convergencia con la sociedad civil ylos usuarios directos del servicio, a fin de que éstos respondan a las realidades ynecesidades de la población.Se anima a los Estados a que profundicen en las iniciativas que se vienen implementandoen la región, para superar la dispersión institucional, alcanzar una rectoríaúnica; y a concretar el carácter civil de la institucionalidad de control, en base a uncambio efectivo de normas, políticas, concepciones y prácticas que permitan efectivizarel cambio de la visión seguritista por la de protección.Se exhorta a las Defensorías del Pueblo de la región, teniendo en cuenta que sonparte del Sistema de Integración Andino, a que fortalezcan su trabajo para la promocióny protección de derechos humanos de la población migrante, promoviendola difusión y aplicación de las normas de la CAN sobre movilidad humana; y profundizandoen las acciones de exigibilidad de derechos.Normativa, políticas e institucionalidad de la CANSe recomienda a los Estados de la CAN, y al Sistema de Integración Andina profundizaren los procesos de armonización regional tendientes a estructurar un efectivomarco de protección a los derechos de la población migrante.En particular, se exhorta a la institucionalidad de la CAN, para que proceda a laaprobación urgente del Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones, delos Lineamientos de la Política Exterior Común en materia migratoria, el cumplimientodel Plan de Estadísticas Migratorias 2013, y la adopción por parte del ConsejoAndino de Autoridades de Registro Civil, de medidas que garanticen el valorde las documentos de identificación personal para servicios públicos y privadosque realicen los migrantes andinos. Además se insta a que las instancias de generaciónde conocimiento regional como el Observatorio Laboral Andino y el Sistemade Indicadores de Programas Sociales de la CAN, incluyan indicadores básicos enmateria de migraciones internacionales.En igual sentido, se recomienda la aprobación de los Reglamentos a la D. 545 yla D. 583 y que promuevan los mecanismos institucionales respectivos para garantizarla implementación efectiva del recientemente aprobado reglamento de146

Recomendacionesla D. 548 que garantiza la ampliación de los servicios de información y asistenciaconsular de los nacionales andinos en el exterior. Y se exhorta a los Estados a queimpulsen un proceso de revalorización de la Carta ADH y de la Carta SA como instrumentosbásicos para promover la promoción y protección efectiva de derechoshumanos, otorgándoles carácter vinculante o su reconocimiento expreso comoparte del derecho consuetudinario andino.Por otro lado, se recomienda además que al interior de la CAN se promueva un procesode reflexión interno que permita fortalecer la dimensión social del proceso deintegración en materia de migraciones, en particular avanzando en la adopción deuna política regional en materia de refugio/asilo y apatridia, políticas alternativas ala deportación basadas en el principio de igualdad de trato nacional, políticas de retornoy repatriación para inmigrantes, atención humanitaria, atención a migrantesprivados de la libertad por delitos comunes y políticas de integración/convivenciasocial.Se invita a las instancias de la CAN a profundizar el proceso de articulación y complementaciónefectiva con las otras experiencias regionales sobre migraciones internacionales,en particular de UNASUR y MERCOSUR, con miras a promover undesarrollo efectivo de la política de integración y de construcción de una efectivaciudadanía andina y sudamericana.Por último, se recomienda a las Defensorías del Pueblo de la región y a las organizacionesde sociedad civil, impulsar un proceso sostenido de utilización de la normativaandina para la promoción y protección de los derechos de la población enmovilidad. En particular, se recomienda su posicionamiento ante el Tribunal Andinode Justicia.Generación de conocimientoSe recomienda a CAN y a los Estados andinos, conjugar todos los esfuerzos posiblespara dar cumplimiento a las observaciones realizadas por las diversas entidadesdel sistema de protección de derechos humanos encaminadas a garantizar informaciónsistemática, oportuna, confiable, accesible e integral que sustente en formaadecuada la gestión de las migraciones. Así como también la implementación demecanismos efectivos para garantizar el derecho a la información a todas las personas,colectivas, familiares y grupos sociales relacionados a las migraciones internacionales.Se exhorta a los Estados de la CAN a que avancen en mecanismos de homologaciónestadística previstos por el plan estadístico 2013, combinados con acciones efecti-147

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinavas de construcción de información cualitativa que permitan a la brevedad posiblecontar con una caracterización completa y a profundidad de los flujos y dinámicasde migración internacional, para ubicar los principales problemas de violación dederechos, como requisito indispensable para la adopción de una normativa, institucionalidady políticas que contribuya al respeto, promoción, cumplimiento y garantíade los derechos de las personas en movilidad, su familiares y sociedades partede estas experiencias.En ese sentido, se recomienda tanto al Estado como a la sociedad civil valorar laadopción de los indicadores formulados (Ver anexo especial) como resultado deeste primer informe regional, con miras a avanzar en un proceso de generación deinformes periódicos y sostenidos sobre derechos humanos y migraciones internacionales,en los que se potencien las metodologías comparadas a nivel nacional yregional.Por último, se exhorta a los Estados, la sociedad civil y la academia a avanzar enestudios intra y extracomunitarios sobre temas que presentan vacíos en la regióncomo son: tráfico de migrantes, dinámicas fronterizas, estudios comparados sobreprocesos de regularización, implicaciones de la residencia prolongada en situaciónde irregularidad, situación de niños, niñas y adolescentes no acompañados, trabajadores/asdel cuidado, visas humanitarias, migración de profesionales y estudiantes,asilo político, procesos de deportación, exclusión, inadmisión y de extradición fueray dentro de la región; y situación de las personas migrantes privadas de la libertad.Estudios que se basen en información cuantitativa y cualitativa y consideren diversidadesde género, generacionales, étnicas y por discapacidad.148

BibliografíaACNUR, “Tablas. Refugiados, solicitantes de asilo, desplazados internos, refugiadosretornados, apátridas y otras personas de interés de ACNUR en las Américas, por país de asilo ypor país de origen, finales de 2011”, en http://www.acnur.org/t3/recursos/estadisticas/tablas/.Aguilar, Luis y Mariana Mendiola, Grupos en situación de especial protección en la región andina:Migrantes, Comisión Andina de Juristas, Lima, 2008.Arcentales, Javier y Susy Garbay, “Estudio sobre garantías jurisdiccionales y migraciones internacionalesen Quito”, Convenio marco de cooperación FAS/ACNUR/UASB, 2012.Castro, Alexandra y otros, Migración y Estado en la Región Andina, Fundación Esperanza, Bogotá,2012.CEPAL, Boletín demográfico. América Latina y el Caribe: el envejecimiento de la población 1950-2050, Santiago de Chile, CEPAL/CELADE, 2003.Comunidad Andina, Avances en la temática migratoria en la Comunidad Andina, Secretaría Generalde la Comunidad Andina ante la XII Conferencia Sudamericana de Migraciones, Santiago deChile, 2012.Comunidad Andina, “CAN en cifras, 2011”, Secretaría General de la Comunidad Andina, en www.comunidadandina.org.Comunidad Andina, “Compendio de Series Estadísticas de la Comunidad Andina 2011. 5) Demografíay mercado laboral, 5.1 Población”, en http://estadisticas.comunidadandina.org/eportal/contenidos/compendio2011.htmComunidad Andina, “Turismo europeo e intracomunitario en la comunidad andina 2002 – 2011”,Secretaría General, documento estadístico, 2012, en www.comunidadandina.org.Estrada, Jesica, “Migraciones Internacionales y Derechos Humanos en la Región Andina: InformePerú”, Universidad Andina Simón Bolívar / Fundación Esperanza, Proyecto SAMI, 2013.Fries, Lorena, Mujeres Migrantes Andinas. Contexto, políticas y gestión migratoria, Abriendo Mundos,Oxfam, Chile, 2010.Gobierno de España, Ministerio de Empleo y Seguridad Social, “Extranjeros residentes en España.A 31 de diciembre de 2012. Principales resultados anexos de tablas”, Observatorio Permanente dela Inmigración, abril 2013, en http://extranjeros.empleo.gob.es/es/Estadisticas/operaciones/con-certificado/201212/Residentes_Tablas_PR_31122012.pdf.Hurtado, Francisco, “Migraciones Internacionales y Derechos Humanos en la Región Andina: InformeEcuador”, Universidad Andina Simón Bolívar / Fundación Esperanza, Proyecto SAMI, 2013.Mármora, Lelio, Las políticas de migraciones internacionales, México, OIM/Paidós/Tramas Sociales,2002.Migración Colombia, “Boletín migratorio”, Ministerio de Relaciones Exteriores, Unidad AdministrativaEspecial Migración Colombia, enero a diciembre de 2012, en www.migracióncolombia.gov.co149

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Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaConvención de Viena sobre Relaciones Consulares.Convención Interamericana para el cumplimiento de condenas penales en el extranjero.Convención Interamericana sobre Extradición.Convención Internacional para la protección de todos los trabajadores migratorios y sus familiares.Convención para reducir los casos de apatridia.Convención sobre Asilo.Convención sobre Asilo Político.Convención sobre Asilo Político Montevideo.Convención sobre Asilo Territorial Caracas.Convención sobre Asilo Diplomático.Convención sobre el Estatuto de los Apátridas.Convención sobre condiciones de los extranjeros en los territorios respectivos de las partes contratantes.Convención sobre traslado de personas condenadas (Estrasburgo).Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza.Convenio 097 OIT sobre Trabajadores Migrantes.Convenio 143 OIT sobre Trabajadores Migrantes migraciones en condiciones abusivas y la promociónde igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes.Convenio 019 OIT sobre la igualdad de trato (accidentes de trabajo).Convenio 111 OIT sobre la discriminación (empleo y ocupación).Convenio 117 OIT sobre política social.Convenio 118 OIT sobre la igualdad de trato (seguridad social).Convenio 156 OIT sobre los trabajadores con responsabilidades familiares.Convenio 157 OIT sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social.Convenio 189 OIT sobre las trabajadores y los trabajadores domésticos.Protocolo Facultativo a la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados.Normativa Comunidad AndinaAcuerdo de Cartagena.Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos.Carta Social Andina.Decisión 397, Tarjeta Andina de Migración (TAM).Decisión 398, Transporte internacional de pasajeros por carretera.Decisión 459, Política Comunitaria para la Integración Fronteriza.Decisión 501, Zonas de Integración Fronteriza.Decisión 502, Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la ComunidadAndina.Decisión 503, Reconocimiento de documentos nacionales de identificación.Decisión 504, Creación de Pasaporte Andino.Decisión 545, Instrumento Andino de Migración Laboral.Decisión 548, Mecanismo Andino de Cooperación en materia de asistencia y protecciónconsular y asuntos migratorios.Decisión 550, Creación del Comité Andino de Registro Civil.Decisión 583, Instrumento Andino de Seguridad Social.Decisión 584, Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo.Decisión 586, Programa de trabajo para la difusión y ejecución de la Carta Andina para lapromoción y protección de los derechos humanos.Decisión 587, Lineamientos de la política de seguridad externa común andinaDecisión 601, Plan integrado de desarrollo social.Decisión 700, Programa Estadístico Comunitario 2008-2013.Decisión 750, Sistema Estadístico de la Tarjeta Andina de Migración (SETAM) en la ComunidadAndina.Decisión 755, Sistema de Información Estadística sobre las Migraciones en la ComunidadAndina.152

BibliografíaLegislación BoliviaConstitución Política del Estado, 2009.Decreto Supremo 26874, Reglamento de Prestaciones y Gestión del Seguro Universal Materno –Infantil, 2002.Decreto Supremo 25150, Servicio Nacional de Migración, 1998.Decreto Supremo 002-98-T, por el cual se dictan normas reglamentarias a la Ley 26772, sobre prohibiciónde discriminación en las ofertas de empleo y acceso a medios de formación educativa, 1998.Decreto Supremo 24423, Régimen Legal de Migración, 1996.Ley 251, Ley de protección a personas refugiadas, 2012.Ley 045, Contra el Racismo y toda forma de Discriminación, 2010.Ley de Educación 070, Avelino Siñani - Elisardo Pérez, 2010.Ley N° 29408, Ley General de Turismo, 2009.Ley 2426, atención a todas las mujeres embarazadas, 2002.Ley 1990, General de Aduanas disposiciones facilitan introducir efectos personales y el menajedoméstico libre de impuestos, 1999.Ley General del Trabajo, 1942.Legislación ColombiaConstitución Política de Colombia 1991.Decreto Ley 019, suprime procedimientos y trámites vinculados con el ingreso de migrantes alpaís, 2012.Decreto 4976, por el cual se reglamenta el Fondo Especial para las Migraciones, 2011.Decreto 4062, creación Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, 2011.Decreto 4503, por el cual se modifica el procedimiento para el reconocimiento de la condición derefugiado, se dictan normas sobre la Comisión Asesora para la determinación de la condición derefugiado y se adoptan otras disposiciones, 2009.Decreto 4000, sobre la regulación del ingreso y permanencia de extranjeros en Colombia, 2004.Ley 1565, que busca fijar incentivos para el retorno de los colombianos en el extranjero, 2012.Ley 1465, por la cual se crea el Sistema Nacional de Migraciones y se adoptan disposiciones parala protección de los colombianos en el exterior, 2011.Ley 1496, que garantiza la igualdad salarial y de retribución laboral entre mujeres y hombres,se establecen mecanismos para erradicar cualquier forma de discriminación y se dictan otrasdisposiciones, 2011.Ley 1448, de víctimas y restitución de tierras que incluye a los refugiados colombianos, 2011.Ley 1149, proporcionalidad trabajadores nacionales y extranjeros, 2010.Ley 599, Código Penal Colombiano, 2000.Ley 76, por medio de la cual se adoptan medidas de protección a los colombianos en el exterior através del Servicio Consular de la República, 1993.Resolución 255, Requisitos para todas y cada una de las clases y categorías de visas consagradasen el Decreto 4000 del 30 de noviembre de 2004, y se dictan disposiciones sobre su expedición,2005.Legislación EcuadorAcuerdo Ministerial 2555, La Dirección Nacional de Migración de la Policía Nacional y sus dependenciasa nivel nacional, se integran a la estructura organizacional del Ministerio del Interior,Ministerio del Interior, 2012.Acuerdo Interministerial 000054, entre Ministerio de Relaciones Laborales y Ministerio de Relaciones Exteriores,Comercio e Integración, sobre implementación Decisión 545, para otorgamiento Visa 12-VI, 2012.Código Orgánico de la Función Judicial, 2009.Código de Procedimiento Penal, 2000.Ley Orgánica de Servicio Exterior, 2006.153

AnexosAnexo 1Cuadro 1: Ratificación de tratados internacionales generales de derechos humanos.Cuadro 2: Ratificación de tratados internacionales sobre migraciones internacionales.Cuadro 3: Ratificación de tratados internacionales conexos.Anexo 2Incorporación de instrumentos internacionales de derechos humanos en el ámbitointerno.Anexo 3Cuadro 1: Normativa andina relevante sobre derechos humanos y migraciones internacionales.Cuadro 2: Tratamiento constitucional sobre Integración y normativa andina.Anexo 4Cuadro 1: Planificación Nacional sobre Migraciones Internacionales.Cuadro 2: Planificación específica: planes y programas.Anexo 5Institucionalidad nacional sobre libertad de tránsito y residencia.Anexo 6Balance de adecuación derecho al libre tránsito y residencia.Anexo 7Balance de adecuación derecho a la seguridad y protección durante la experienciamigratoria.Anexo 8Balance de adecuación derecho a la igualdad y no discriminación durante la experienciamigratoria.Anexo 9Matrices de indicadores preliminares155

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaAnexo 1Cuadro 1. Ratificación de tratados internacionales generales de derechos humanos.Tratado o convenio Bolivia Colombia Ecuador PerúPacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 12-08-1982 29-10-1969 06-03-1969 28-04-1978Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales 12-08-1982 29-10-1969 6-03-1969 28-04-1978Protocolo Facultativo del pacto de derechos civiles y políticos 12-08-1982 29-10-1969 6-03-1969 28-04-1978Convención de derechos del Niño 26-06-1990 28-01-1991 23-03-1990 4-09-1990Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer 8-06-1990 19-01-1982 9-11-1981 13-09-1982Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminaciónracial22-09-1970 02-09-1981 22-09-1966 29-09-1971Convención contra la tortura y otros penas crueles, inhumanas y degradantes 12-04-1999 8-12-1987 30-03-1988 7-07-1988Convención internacional para la protección de las personas contra las desaparicionesforzadas17-12-2008 11-07-2012 20-10-2009 26-09-2012Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad 16-11-2009 10-05-2011 3-04-2008 30-01-2008Convención Americana sobre Derechos Humanos 19-07-1979 31-07-1973 28-12-1977 28-07-1978Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de derechos económicos,sociales y culturales Protocolo de San SalvadorProtocolo a la Convención Americana de derechos humanos relativo a la abolición de lapena de muerte5-10-2006 23-12-1997 25-03-1993 04-06-95- - 15-04-1998 -Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura 21-11-2006 19-01-1997 9-11-1999 28-03-1991Convención Interamericana sobre desaparición forzada de personas 5-05-1999 12-04-2005 27-07-2006 13-02-2002Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra lamujer. Convención de Belém do ParáConvención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminacióncontra las personas con discapacidad5-12-1994 15-11-1996 15-09-1995 04-06-199630-05-2003 11-02-2004 18-03-2004 30-08-2001Fuente: Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, http://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=4&subid=A&lang=enCIDH, www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/todasRat.pdf.Elaborado por: Gina Benavides LL, PADH, 2013.156

AnexosCuadro 2 Ratificación de tratados internacionales sobre migraciones internacionalesTratado o convenio Bolivia Colombia Ecuador PerúConvención Internacional para la protección de todos los trabajadores migratorios y sus familia-16-10-2000 24-05-1995 5-02-2002 14-09-2005resConvención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados 09-02-1982 10-10-1961 17-08-1955 21-12-1964Protocolo Facultativo a la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados 09-02-1982 4-03-1980a 6-03-1969a 15-09-1983ªConvención sobre el Estatuto de los Apátridas 06-10-1983 - 02-10-1970 -Convención para reducir los casos de apátrida 06-10-1983a - 24-09-2012a -Convención sobre condiciones de los extranjeros en los territorios respectivos de las partes contratantes- - 23-07-1936 -(20 de febrero de 1928)Convención sobre Asilo (firmada 20 de febrero 1928) 26-08-1936Convención sobre Asilo Político 1933 - 22-06-1936 20-03-1955 12-01-1960Convención sobre Asilo Político Montevideo 1939 22-06-1936 20-03-1955 12-01-1960Convención sobre Asilo Territorial Caracas 1954 - 13-11-1968 20-03-1955 -Convención sobre Asilo Diplomático - - 20-03-1955 21-05-1962Convenio 097 OIT sobre Trabajadores Migrantes (revisado) - - 05-04-1978 -Convenio 143 OIT sobre Trabajadores Migrantes (disposiciones complementarias) migraciones - - - -en condiciones abusivas y la promoción de igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadoresmigrantesConvenio 189 OIT sobre las trabajadores y los trabajadores domésticos - 21-12-2012 15-04-2013 -Convenio 111 OIT sobre la discriminación (empleo y ocupación) 31-01-1977 04-03-1969 10-07-1962 10-08-1970Convenio 118 OIT sobre la igualdad de trato (seguridad social) 31-01-1977 09-03-1970 - -Convenio 019 OIT sobre la igualdad de trato (accidentes de trabajo) 19-07-1954 - 20-06-1933 08-11-1945Convenio 117 OIT sobre política social 31-01-1977 - 3-10-1969- -Convenio 156 OIT sobre los trabajadores con responsabilidades familiares 1-09-1998 - 08-02-2013 16-06-1986Convenio 157 OIT sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social - - - -Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza - - 5-03-1979ª 19-12-1966Fuente: Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, http://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=4&subid=A&lang=enCIDH, www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/todasRat.pdf; OEA,http://www.oas.org/dil/esp/refugiados_instrumentos_juridicos.htmOIT, http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:12000:0::NO:::;UNESCO, http://www.unesco.org/eri/la/convention.asp?KO=12949&language=S&order=alpha; ACNUR, http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/0506Elaborado por: Gina Benavides LL., PADH, 2013157

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaCuadro 3. Ratificación de Tratados internacionales conexos.Tratado o convenio Bolivia Colombia Ecuador PerúConvención de Viena sobre Relaciones Consulares 22-09-1970 6-09-1972 05-04-1965 17-02-1978Convención Interamericana sobre Extradición - - 05-02-1988 -Convención Interamericana para el cumplimiento de condenas penales en el extranjero - - 28-08-2006 -Convención sobre traslado de personas condenadas (Estrasburgo) 02-03-2004 - 07-07-2005 -Convención de La Haya sobre la apostilla - 27-04-2000 16-06-2004 13-01-2010Fuente: Organización de Estados Americanos (OEA,) http://www.oas.org/juridico/spanish/; LEXIS S.A., Silec pro,http://www.lexis.com.ec/webtools/esilecpro/default.aspxElaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013.158

AnexosAnexo 2Incorporación instrumentos internacionales de derechos humanos en el ámbito internoConstituciones países Comunidad AndinaTipo de cláusulas Bolivia Colombia Ecuador PerúTratados ddhh ratificados forman parte ordenamiento jurídico X X X XInstrumentos de ddhh forman parte de ordenamiento jurídico XTratados ddhh ratificados forman parte bloque constitucionalidad XTratados ratificados que reconocen ddhh y prohíben su limitación en estados de excepción prevalecenen orden internoX XTratados ddhh ratificados que contengan derechos más favorables prevalecen en el orden interno X XAplicación directa e inmediata de derechos contenidos en tratados ddhh ratificados X (incluyeinstrumentos)Tratados ddhh ratificados fuente de interpretación de derechos constitucionales X X X(incluyeDUDH)Tratados ddhh ratificados fuente de interpretación cuando prevean normas más favorables XTratados ddhh aplicarán principios pro ser humano, no restricción de derechos, aplicación directa ycláusula abiertaXCláusula abierta (no excluye a otros derivados dignidad humana o no enunciados) X X X XFuente: Constitución Política del Estado de Bolivia 2009, Constitución Política de Colombia 1991, Constitución de la República de Ecuador 2008, Constitución Política de Perú 1993.Elaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013.159

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaAnexo 3Cuadro 1. Normativa Andina Relevante sobre Derechos Humanos y Migraciones Internacionales.Número Nombre Fecha deadopciónAcuerdo de Cartagena 26-05-1969Carta Social Andina 30-09-1994Decisión 397(modificado por: Resolución 528) Tarjeta Andina de Migración (TAM) 30-09-1996Decisión 502 Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina 28-06-2001Decisión 503(modificado por decisión: Reconocimiento de documentos nacionales de identificación 28-06-2001Decisión 504(modificado por decisiones: 625, 655, 709 y 719) Creación de Pasaporte Andino 28-06-2001Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos 26-07-2002Decisión 545Pendiente reglamento Instrumento Andino de Migración Laboral 25-06-2003Decisión 548Reglamento Resolución 1546, 20-02-2013) Mecanismo Andino de Cooperación en materia de asistencia y protección consular y asuntos25-06-2003migratoriosDecisión 583(sustitutiva de Decisión 546)Pendiente reglamento Instrumento Andino de Seguridad Social 07-05-2004Decisión 584 (sustitutiva de la Decisión 547)Pendiente reglamento Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo 07-05-2004Decisión 586 Programa de trabajo para la difusión y ejecución de la Carta Andina para la promoción y07-05-2004protección de los derechos humanosDecisión 587 Lineamientos de la política de seguridad externa común andina 10-07-2004Decisión 601 Plan integrado de desarrollo social 21-09-2004Decisión 700 Programa Estadístico Comunitario 2008-2013 10-12-2008Decisión 750 Sistema Estadístico de la Tarjeta Andina de Migración (SETAM) en la Comunidad Andina 27-05-2011Decisión 755 Sistema de Información Estadística sobre las Migraciones en la Comunidad Andina 22-08-2011Fuente: Comunidad Andina. http://www.comunidadandina.org/Normativa.aspx#Elaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013.160

AnexosCuadro 2. Tratamiento constitucional sobre Integración y normativa andina.Bolivia Colombia Ecuador PerúArt. 265.-I El Estado promoverá, sobrelos principios de una relación justa,equitativa y con reconocimiento de lasasimetrías, las relaciones de integraciónsocial, política, cultural y económica conlos demás estados, naciones y pueblosdel mundo, promoverá la integraciónlatinoamericana.Art. 261.- La integridad territorial, lapreservación y el desarrollo de las zonasfronterizas constituyen un deber delEstado.Art. 264. I. El Estado establecerá unapolítica permanente de desarrolloarmónico integral, sostenible yestratégico de las fronteras, con lafinalidad de mejorar las condiciones devida de su población.III. La regulación del régimen defronteras será establecido por la leyPreámbuloen ejercicio de su poder soberano, representadopor sus delegatarios a la Asamblea NacionalConstituyente, invocando la protección deDios, y con el fin de fortalecer la unidad de laNación y asegurar a sus integrantes la vida, laconvivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, elconocimiento, la libertad y la paz, dentro de unmarco jurídico, democrático y participativo quegarantice un orden político, económico y socialjusto, y comprometido a impulsar la integraciónde la comunidad latinoamericana, decreta,sanciona y promulga la siguienteArt. 227. El Estado promoverá la integracióneconómica, social y política con las demásnaciones y especialmente, con los paísesde América Latina y del Caribe mediantela celebración de tratados que sobre basesde equidad, igualdad y reciprocidad, creenorganismos supranacionales, inclusive paraconformar una comunidad latinoamericana denaciones. La ley podrá establecer eleccionesdirectas para la constitución del ParlamentoAndino y del Parlamento Latinoamericano.(Nota: Artículo desarrollado por la Ley 1157 de2007.).Art. 9. Las relaciones exteriores del Estado sefundamentan en la soberanía nacional, en elrespeto a la autodeterminación de los pueblosy en el reconocimiento de los principios delderecho internacional aceptados por Colombia.De igual manera, la política exterior de Colombiase orientará hacia la integración latinoamericanay del Caribe.PreámbuloUn país democrático, comprometido conla integración latinoamericana -sueño deBolívar y Alfaro-, la paz y la solidaridadcon todos los pueblos de la tierra; y,Art. 416.- Las relaciones del Ecuador conla comunidad internacional responderána los intereses del pueblo ecuatoriano, alque le rendirán cuenta sus responsables yejecutores, y en consecuencia11. Impulsa prioritariamente laintegración política, cultural y económicade la región andina, de América del Sur yde Latinoamérica.Art. 423.- La integración, en especial conlos países de Latinoamérica y el Caribeserá un objetivo estratégico del Estado.En todas las instancias y procesos deintegración, el Estado ecuatoriano secomprometerá a5. Propiciar la creación de la ciudadaníalatinoamericana y caribeña; la librecirculación de las personas en la región;la implementación de políticas quegaranticen los derechos humanos delas poblaciones de frontera y de losrefugiados; y la protección común delos latinoamericanos y caribeños en lospaíses de tránsito y destino migratorio.Artículo 44.- Deberes del EstadoAsimismo, es deber del Estado establecery ejecutar la política de fronteras ypromover la integración, particularmentelatinoamericana, así como el desarrolloy la cohesión de las zonas fronterizas, enconcordancia con la política exterior.Fuente: Constitución Política del Estado de Bolivia 2009, Constitución Política de Colombia 1991, Constitución de la República de Ecuador 2008, Constitución Política de Perú 1993.Elaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013.161

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaAnexo 4Cuadro 1. Planificación Nacional sobre Migraciones Internacionales.País Plan Nacional Ámbitos Planes conexos ÁmbitosBoliviaPlan Nacional de Desarrollo“Bolivia Digna, Soberana,Productiva y Democrática paraVivir Bien” (2006 – 2011Colombia Plan Nacional de Desarrollo2010-2014EcuadorPlan Nacional del Buen Vivir2009 – 2013Perú Agenda Nacional 2002-Atención a Bolivianos en el exterior(documentación)-Fortalecimiento del Servicio de RelacionesExteriores (modernización)-Remesas (inclusión financiero Tarjeta deRegistro Consular)-Protección y asistencia consularRedes sociales, flujos migratorioslaborales, ampliación servicios sociales,acompañamiento retorno-Política migratoria laboralOferta y demanda de recurso humano,inversión extranjera, entrada y salida detrabajadores calificados1.7. Promover y proteger los derechos deecuatorianos en el exterior y extranjeros en elEcuador y familia.a. Reconocimiento pleno y protecciónextranjeros sin importar su estatus ocondición migratoriab. Atención y acompañamiento integralespecializado a ecuatorianos retornados ysus familias para inserción social e inclusióneconómica y financierae) Fortalecer y articular la capacidadinstalada del Estado para la atención yprotección efectiva(sin metas concretas)-Promoción oportunidades laborales-Acuerdos con países de recepción migración-Cooperación consular-Regularización migratoria-Reconocimiento de títulos-Seguridad socialPlan Nacional de Acción deDerechos Humanos, “BoliviaDigna Para Vivir Bien” 2009– 2013Agenda Nacional de SeguridadInterna y Externa 2008(Ministerio Coordinadora delo Social)Agenda Nacional de SeguridadInterna y Externa 2008(Ministerio Coordinador de laSeguridad)Plan Nacional de DerechosHumanos 2012 – 2016Migrantes bolivianos en el exterior Migrantes enBolivia Refugiados Trata y tráfico de migrantes1) derechos de ecuatorianos en el exterior y deextranjeros en Ecuador2) Recuperar capacidades migrantes paradesarrollo humano y del país3) política migratoria integral basada en promociónde ddhh-Plan Ecuador – Frontera Norte.- Asistenciahumanitaria y control-Seguridad ciudadana, gobernabilidad e inteligencia:Migración y refugio - amenaza-Política exterior para la seguridad – derechosemigrantes (con indicadores), inmigrantes yrefugiados (sin indicadores)Simplificación de trámites para el ingreso ypermanenciaFuente: Informes Nacionales Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, 2013.Elaborado por: Gina Benavides Llerena, PADH, 2013.162

AnexosCuadro 2. Planificación específica: planes y programas.País Política Objetivos ProgramasColombiaEcuadorPolítica Migratoria Integral (PIM – 2009)Principios:1) Coherencia2) Integralidad y largo plazo3)Concordancia4) Observancia de garantías individuales5) FocalizaciónPlan Nacional de Desarrollo Humano paralas Migraciones 2007-2010 (PNDHM)PrincipiosNo hay seres humanos ilegales.Aporte migrantes al desarrollo económico ysocialCoherencia en el trato de nacionalesy extranjeros De la misma manera quereclamamos los derechos para nuestroscompatriotas impulsamos el reconocimientode los inmigrantes.Corresponsabilidad y complementariedad enel diseño de las políticasAcatamiento legislación y reciprocidadPolítica del Ecuador en materia de Refugio2008Principios centrales:Humanismo y solidaridadLineamientos políticos:Cumplimiento compromisos internacionalesResponsabilidad compartidaSeguridad y soberanía en marco respetode ddhhIntegralidad fenómeno migratorioSoluciones duraderasCoherencia programática y políticaa) Fortalecimiento de la Comisión Nacional Intersectorial de Migraciónb) Fortalecimiento del Servicio Consular del Ministerio de RelacionesExterioresc) Acciones para desarrollo de la población migrante: seguridad,participación cívica, educativa, social y económica1. Desarrollar en el Ecuador y potenciar en el mundo una políticamigratoria basada en el respeto y ejercicio de derechos2. Generar y consolidar los vínculos de las personas migrantes con susfamiliares3. Alentar la permanencia de los ecuatorianos en su país y construirlas condiciones que hagan posible el retorno voluntario digno ysostenible4. Impulsar procesos de desarrollo humano5. Promover procesos de interculturalidad y la construcción deciudadanía1. Promover la legalización o regularización2. Ejecutar política de derechos3. Fortalecer la capacidad del Ministerio de Relaciones Exteriores4. Fomentar la inserción social en condiciones de dignidad5. Armonizar con el derecho internacional la legislación nacional yformular política públicaColombia nos unePlan Comunidad en el Exteriora) Promoción de la Migración Regulada y Ordenadab) Plan de Retorno Positivo – Bienvenidos a Casac) Observatorio para la Migración Internacional Colombiana (OMIC)d) Portal redes ColombiaSistema Nacional de Migracionese) Flujos laborales ordenadosf) Asistencia para el retornog) Asesoría jurídica penal a los nacionales detenidosh) Sistema de Información Estadística en materia migratoriaPlan Bienvenidos a Casa (versión actual)a) Acompañamiento para retorno al país:. Menaje de casa y trabajo ceroimpuestos, Ecuador saludable vuelvo por ti; Retorno de: personas conenfermedades catastróficas; profesores; personas con discapacidades;Plan tierras y otros servicios; Becas universitarias, acceso exameneducación superior, reconocimiento de títulos.b) Formación y capacitación para inserción social y económica. FondoCucayo – Banco del Migrantec) Asesoría para la inserción laboral .Bolsa de empleoRed de casas u oficinas de atención a la familia migrantea) Atención casos de vulnerabilidadb) Repatriación de cadáveresc) Atención psicosocial y orientación jurídicad) Localización personas desaparecidase) Alternativas de ayudaPosicionamiento de la política migratoria integral (Todos somosmigrantes)Todos somos responsables (campaña para prevenir la migración riesgosa)a) Identificación de personas que ameritan el estatusb) Diseño de política de garantía de derechosc) Hito para el país: Registro ampliado de refugiados y solicitantes derefugiod) Promoción de los derechos de los refugiadose) Desarrollo institucional para el procesamiento de solicitudesf) Políticas públicas para la inserción socialg) Desarrollo de normativa y políticas públicas en beneficio de losrefugiadosFuente: Informes Nacionales Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, 2013.Elaborado por: Gina Benavides Llerena, PADH, 2013.163

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaAnexo 5Institucionalidad nacional sobre libertad de tránsito y residenciaPaís Ministerio Relaciones Exteriores Ministerio de Gobierno o Interior OtrosBolivia• Dirección de Coordinación Institucional y Legalizaciones• Dirección General de Asuntos Consulares• Dirección General de Asuntos Jurídicos/ ComisiónNacional del Refugiado (CONARE)• Dirección General de Migración (DIGEMIN).• Unidad de Apoyo Policial - UPACOM• Dirección de Extranjería y Migración, Serviciode Identificación Personal SEGIP• Ministerio de JusticiaColombia• Dirección de Asuntos Migratorios y Consulares yServicio al Ciudadano.• Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.• Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicioal Ciudadano/ Comisión Nacional Asesora la paradeterminación de la condición de refugiado• Registraduría Nacional del Estado Civil/Ecuador• Dirección Nacional de Migración Extranjería• Dirección Nacional de Legalizaciones• Dirección Nacional de Pasaportes• Dirección Nacional de Asistencia Consular• Dirección Nacional de Refugiados• Dirección de Migración• Dirección General de Registro Civil,Identificación y Cedulación• Secretaría Nacional del Migrante/Presidencia de la RepúblicaPerú• Dirección de Comunidades Peruanas en el Exterior yAsuntos Consulares• Dirección de Protección y Asistencia al Nacional• Comisión Permanente Ad hoc para los refugiados• Superintendencia Nacional de Migraciones(MIGRACIONES)• Apoyo a la Policía Nacional, Ministerio Público yotras instituciones públicas• Registro Nacional de Identificación y EstadoCivil (RENIEC)/Autónoma• Dirección de migración laboral/Ministeriode Trabajo.Fuente: Informes Nacionales Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, 2013.Elaborado por: Gina Benavides Llerena, PADH, 2013.164

AnexosAnexo 6Derecho al libre tránsito y residencia.Marco constitucionalPaís AdecuaciónBolivia PColombia PEcuador APerú PBalance de adecuación derecho 179Normativa SecundariaPaís Emigración Adec Inmigración Adec Asilo /Refugio AdecBoliviaColombiaLey 1990 General de Aduanas disposicionesfacilitan introducir efectos personales y elmenaje doméstico libre de impuestosLey 1448 de víctimas y restitución de tierras(2011)Ley 1565 disposiciones e incentivos pararetorno de colombianos (2012)P Decreto Supremo 24423 Régimen Legal de Migración(1996)P Decreto 4000, Disposiciones sobre la expedición devisas, control de extranjeros y se dictan otras disposicionesen materia de migración (2004)Resolución 255, Requisitos para todas y cada unade las clases y categorías de visas consagradas enel Decreto 4000 del 30 de noviembre de 2004, y sedictan disposiciones sobe su expedición (2005)Decreto 4062, Creación Unidad AdministrativaEspecial Migración Colombia (2011)Decreto Ley 019 sobre trámites administraciónpública ( 2012)I Ley 251, Ley de protección a personas refugiadas(2012) ADecreto 4503, Por el cual se modifica el procedimientopara el reconocimiento de la condición de refugiado,se dictan normas sobre la Comisión Asesora parala determinación de la condición de refugiado y seadoptan otras disposiciones (2009)PEcuadorDecreto Ejecutivo 888, Normas generales parala importación de maneje de casa y equipos detrabajo, por parte de personas migrantes queretornan para establecer su domicilio permanenteen Ecuador (2011)P Ley de Migración (codificación 2004)Ley de Extranjería (codificación 2005)Acuerdo interministerial 000054 (junio 2002) sobreimplementación Decisión 545, para otorgamientoVisa 12-VI..Decreto Ejecutivo 1182 Reglamento para la aplicaciónen el Ecuador del derecho de refugio establecidoen el art. 41 de la República, las normas contenidasen la Convención de Naciones Unidas de 1951 sobreel Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967(2012)PPerú Ley 28182, de incentivos migratorios (2004)P Decreto Legislativo 703, Ley de extranjería sinreglamento (1991)Decreto Legislativo 1043-2008 que modifica laLey de Extranjería (2008)Ley 27840, Ley de asilo (2002)Ley 27891, Ley del Refugiado y su reglamento(2002)A179Valoración: A (adecuada), P (parcialmente adecuada), I (inadecuada)III165

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaPolíticas Migratorias – Planificación GeneralPaís Emigración Adec Inmigración Adec Asilo /Refugio AdecBoliviaPlan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna,Soberana, Productiva y Democrática paraVivir Bien” (2006 - 2011)Plan Nacional de Acción de DerechosHumanos, “Bolivia Digna Para Vivir Bien”2009 – 2013.PPlan Nacional de Acción de DerechosHumanos, “Bolivia Digna Para VivirBien” 2009 – 2013.PPlan Nacional de Acción de Derechos Humanos,“Bolivia Digna Para Vivir Bien” 2009 – 2013.Colombia Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 P Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 P IEcuadorPerúPlan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 Agenda Social 2009-2011 PAgenda Nacional 2012Plan Nacional de Derechos Humanos 2012– 2016PAgenda Nacional de Seguridad Internay Externa (2008)Plan Nacional de Seguridad Integral(2011)Agenda Social 2009-2011Plan Nacional de Derechos Humanos2012 – 2016I Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013Agenda Nacional de Seguridad Interna y Externa(2008)Plan Nacional de Seguridad Integral (2011)PPlan Nacional de Derechos Humanos 2012 – 2016PIPPolíticas Migratorias – Planificación EspecíficaPaís Emigración Adec Inmigración Adec Asilo /Refugio AdecBolivia - I - I - IColombia Política Integral Migratoria (2009)Sistema Nacional de MigraciónP Política Integral Migratoria(2009)I - -Ecuador Plan Nacional de Desarrollo HumanoP - I Política del Ecuador en Materia depara las Migraciones 2007-2010Refugio (2008)Perú - I - I - IP166

AnexosInstitucionalidadPaís Emigración Adec Inmigración Adec Asilo /Refugio AdecBoliviaColombiaEcuador• MREX/ Viceministro de la GestiónInstitucional y Consular• Dirección de Extranjería y Migración,Servicio de Identificación Personal SEGIP• Defensoría del Pueblo• MREX/ Dirección de Asuntos Migratorios yConsulares y Servicio al Ciudadano.• Defensoría del Pueblo• Comisión nacional Intersectorial deMigraciones• MREX/ Viceministerio de RelacionesExteriores, Subsecretaría de AsuntosMigratorios, Consulares y Refugio, Direcciónde documentos de viaje y legalizaciones,Dirección de asuntos y servicios consulares• Secretaría Nacional del Migrante• MI/Dirección General de Registro Civil,Identificación y Cedulación• Defensoría del PuebloPPP• MG /Dirección General de Migración DIGEMI• Unidad de Apoyo Policial a la MigraciónUPACOM• MREX/ Viceministro de la GestiónInstitucional y Consular• Dirección de Extranjería y Migración,Servicio de Identificación Personal SEGIP• Defensoría del Pueblo• MREX/ Unidad Administrativa EspecialMigración Colombia• Comisión Nacional Intersectorial deMigraciones• Defensoría del Pueblo• MI/ Dirección de Migración• MREX/ Viceministerio de RelacionesExteriores, Subsecretaría de AsuntosMigratorios, Consulares y Refugio, Direcciónde Migración y Extranjería• MI/Dirección General de Registro Civil,Identificación y Cedulación• Defensoría del PuebloIPP• MREX/Dirección de Asuntos Jurídicos/Comisión Nacional del Refugiado – CONARE• Dirección de Extranjería y Migración,Servicio de Identificación Personal SEGIP• Defensoría del Pueblo• MREX/ Viceministerio de AsuntosMultilaterales/ Comisión Asesora para laDeterminación de la Condición de Refugiado• Defensoría del Pueblo• MREX/ Viceministerio de RelacionesExteriores, Subsecretaría de AsuntosMigratorios, Consulares y Refugio, Direcciónde Refugio, Comisión para la determinaciónde la condición de refugiado• Defensoría del PuebloAPPPerú• MREX/Dirección de Comunidades Peruanasen el Exterior y Asuntos Consulares• Dirección de Protección y Asistencia alNacional• Registro Nacional de Identificación y EstadoCivil (RENIEC)/Autónoma• Defensoría del Pueblo• Comisión Multisectorial Permanente “Mesade Trabajo Intersectorial para la GestiónMigratoria” (MTIGM creada en 2011)P• MG/ Superintendencia Nacional deMigraciones/MIGRACIONES• Registro Nacional de Identificación y EstadoCivil (RENIEC)/Autónoma• Defensoría del Pueblo• Comisión Multisectorial Permanente “Mesade Trabajo Intersectorial para la GestiónMigratoria” (MTIGM creada en 2011)P• MREX/Comisión Especial para losRefugiados• MI/Dirección General de Migraciones yNaturalización (carné de extranjería)• Defensoría del Pueblo ANormativa AndinaPaís D 397 D503 D504 D545 502Bolivia A P A I PColombia A P P I IEcuador A P A P PPerú A P A A PFuente: Informes Nacionales Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú.Elaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013.167

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaAnexo 7Derecho a la seguridad y protección durante la experiencia migratoriaBalance de adecuación 180Marco constitucionalPaís AdecuaciónBolivia PColombia PEcuador APerú PNormativa SecundariaPaís Emigración Adec Inmigración Adec Asilo /Refugio AdecBolivia I Decreto Supremo 24423 Régimen Legal de Migración(1996)ILey 251, Ley de protección a personas refugiadas (2012)ADecreto Supremo 25150 Servicio Nacional de Migración(1998)Colombia I Decreto 4000, Por el cual se dictan disposiciones sobre laEcuador Ley orgánicaservicio exterior(servicio consular )(2006)Perú ReglamentoConsular, DecretoSupremo Nro. 076-2005, modificadopor DS 091-2011expedición de visas, control de extranjeros y se dictan otrasdisposiciones en materia de migración (2004)Decreto 4062, Por el cual se crea la Unidad AdministrativaEspecial Migración Colombia (2011)P Ley de Migración (codificación 2004)Ley de ExtradiciónCódigo Orgánico de la Función Judicial (2009)Código de Procedimiento Penal (2000)Código de Ejecución de Penas y Rehabilitación Social(2006).P Decreto Legislativo 703, Ley de extranjería sin reglamento(1991)Decreto Legislativo 1043-2008 que modifica la Ley deExtranjería (2008)Decreto Supremo 001-2013-IN “Establecen disposicionesreglamentarias para regular el flujo migratorio deextranjeros”.Ley 4145-1920, Expulsión individualLey 29360, Ley del Servicio de Defensa PúblicaIIIDecreto 4503, Por el cual se modifica el procedimientopara el reconocimiento de la condición de refugiado,se dictan normas sobre la Comisión Asesora para ladeterminación de la condición de refugiado y se adoptanotras disposiciones (2009)Decreto Ejecutivo 1182 Reglamento para la aplicación enel Ecuador del derecho de refugio establecido en el art. 41de la República, las normas contenidas en la Convenciónde Naciones Unidas de 1951 sobre el Estatuto de losRefugiados y su Protocolo de 1967 (2012)Ley 27840, Ley de asilo (2002)Ley 27891, Ley del Refugiado y su reglamento (2002)PPA180Valoración: A (adecuada), P (parcialmente adecuada), I (inadecuada)168

AnexosPolíticas Migratorias : Planificación General y Específica (la misma de liberta de circulación y residencia)InstitucionalidadPaís Emigración Adec Inmigración Adec Asilo /Refugio AdecBoliviaColombiaEcuadorPerúMREX/ Viceministro de la GestiónInstitucional y ConsularDefensoría del PuebloMREX/ Dirección de Asuntos Migratorios yConsulares y Servicio al Ciudadano.Defensoría del PuebloMREX/ Viceministerio de RelacionesExteriores, Subsecretaría de AsuntosMigratorios, Consulares y Refugio, Direcciónde documentos de viaje y legalizaciones,Dirección de asuntos y servicios consularesSecretaría Nacional del MigranteDefensoría del PuebloMREX/Dirección de Comunidades Peruanasen el Exterior y Asuntos ConsularesDirección de Protección y Asistencia alNacionalPPPPMG /Dirección General de Migración DIGEMI(2009)Unidad de Apoyo Policial a la MigraciónUPACOMDefensoría del PuebloMREX/ Unidad Administrativa EspecialMigración ColombiaDefensoría del PuebloMI/ Dirección de Migración /IntendentesGenerales de PolicíaFunción Judicial: Jueces de contravencionesAlbergue temporal para deportacionesMREX/ Viceministerio de RelacionesExteriores, Subsecretaría de AsuntosMigratorios, Consulares y Refugio, Direcciónde Migración y ExtranjeríaMJDH/ Dirección de traslado de personassentenciadas y supervisión de extradicionesDefensoría del PuebloMG/ Superintendencia Nacional deMigraciones/MIGRACIONESCoordina con Policía Nacional y FiscalíaDefensoría del PuebloInstituto Nacional PenitenciarioIPIPMREX/Dirección de Asuntos Jurídicos/Comisión Nacional del Refugiado – CONAREDefensoría del PuebloMREX/ Viceministerio de AsuntosMultilaterales/ Comisión Asesora para laDeterminación de la Condición de RefugiadoDefensoría del PuebloMREX/ Viceministerio de RelacionesExteriores, Subsecretaría de AsuntosMigratorios, Consulares y Refugio, Direcciónde Refugio, Comisión para la determinaciónde la condición de refugiado Defensoría delPuebloMREX/Comisión Especial para losRefugiadosDefensoría del PuebloPPPPNormativa AndinaPaís D 545 D548Bolivia I IColombia I IEcuador I IPerú P IFuente: Informes Nacionales Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú.Elaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013.Nota: Pese a que uno de los aspectos que más han trabajado los Estados de la CAN es el fortalecimiento del servicio consular. Para este informe ninguno deellos brindó información sobre el número de atenciones efectivas brindadas a nacionales en el exterior o nacionales andinos sometidos a procesos de privaciónde libertad por expulsión o delitos comunes.169

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaMarco constitucionalPaís AdecuaciónBolivia PColombia PEcuador APerú PAnexo 8Derecho a la igualdad y no discriminación durante la experiencia migratoriaBalance de adecuación 181País Emigración Adec Inmigración Adec Asilo /Refugio AdecBoliviaColombiaLey 045/2010 Contra elRacismo y toda forma deDiscriminaciónLa Ley 76/1993 dispone eldeber del Estado colombianoa través del Servicio Consularde protección y asistencia alos colombianos en el exteriorde promover el respetoa los derechos humanos,brindar asistencia en casos dediscriminación y abusos enmateria laboralLey 649 de 2001 quedesarrolla el artículo 176de la Constitución sobrecircunscripción nacionalespecial buscando asegurarcon una curul la participaciónde los colombianos residentesen el exterior en la Cámara deRepresentantesPPDecreto Supremo 24423 Régimen Legal de Migración (1996)Ley 045, Contra el Racismo y toda forma de Discriminación (2010)Ley General del Trabajo (1942)Ley de Educación 070 Avelino Siñani - Elisardo PérezLey 2426, atención a todas las mujeres embarazadas (2002).D.S. 26874, Reglamento de Prestaciones y Gestión del Seguro UniversalMaterno – Infantil, 2002, Art. 1.II Personas afiliadas al SUMI- extranjerosresidente. En su Art. 1.II Personas afiliadas al SUMI- extranjeros residentes(2002).Decreto 4000, Por el cual se dictan disposiciones sobre la expedición devisas, control de extranjeros y se dictan otras disposiciones en materia demigración (2004)Ley 1496 de 2011, que garantiza la igualdad salarial y de retribución laboralentre mujeres y hombres, se establecen mecanismos para erradicar cualquierforma de discriminación y se dictan otras disposiciones.Ley 1149 de 2010 Proporcionalidad trabajadores nacionales y extranjerosPPLey 251, Ley de protección apersonas refugiadas (2012)Ley 045 Contra el Racismo y todaforma de Discriminación (2010)Ley 2426, atención a todas lasmujeres embarazadas.Decreto 4503, Por el cual semodifica el procedimiento parael reconocimiento de la condiciónde refugiado, se dictan normassobre la Comisión Asesora parala determinación de la condiciónde refugiado y se adoptan otrasdisposiciones (2009)PPContinúa181Valoración: A (adecuada), P (parcialmente adecuada), I (inadecuada).170

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaPolíticas Públicas: Planificación GeneralPaís Emigración Adec Inmigración Adec Asilo /Refugio AdecBolivia Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana,Productiva y Democrática para Vivir Bien”(2006 - 2011)Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos,“Bolivia Digna Para Vivir Bien” 2009 – 2013.Plan de Acción Contra el Racismo y la Discriminación(2012 – 2015).P Plan Nacional de Acción de DerechosHumanos, “Bolivia Digna Para Vivir Bien”2009 – 2013.Plan de Acción Contra el Racismo y laDiscriminación (2012 – 2015).P Plan Nacional de Acción de DerechosHumanos, “Bolivia Digna Para Vivir Bien”2009 – 2013.Colombia Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 P Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 P IEcuador Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013Plan Nacional para el Desarrollo Humano de lasMigraciones 2007-2010Agenda Social 2009-2011P Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013Plan Nacional para el Desarrollo Humanode las Migraciones 2007-2010Agenda Nacional de Seguridad Interna yExterna (2008)Plan Nacional de Seguridad Integral(2011)Agenda Social 2009-2011Ordenanza para la eliminación de ladiscriminación de toda índole y la promocióndel derecho a la igualdad, 14 denoviembre de 2011P Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013Plan Nacional para el Desarrollo Humano delas Migraciones 2007-2010Agenda Nacional de Seguridad Interna yExterna (2008)Plan Nacional de Seguridad Integral (2011)Plan Plurinacional para eliminar la discriminaciónracial y la exclusión étnica y cultural,2009Ordenanza para la eliminación de la discriminaciónde toda índole y la promoción delderecho a la igualdad, 14 de noviembre de2011PPPerú Acuerdo NacionalPlan Nacional de Derechos Humanos 2012 – 2016P Acuerdo NacionalPlan Nacional de Derechos Humanos2012 – 2016P Acuerdo NacionalPlan Nacional de Derechos Humanos 2012– 2016P172

AnexosPolíticas Públicas,Planificación Específica(la misma que se contempla para libertad de tránsito y residencia)InstitucionalidadPaís Emigración Adec Inmigración Adec Asilo /Refugio AdecBolivia • MREX/ Viceministro de la Gestión Institucional y Consular• Ministerio de Culturas• Viceministerio de Descolonización• Comité Nacional contra el racismo y toda forma de discriminación• Dirección General de lucha contra el Racismo y toda Forma deDiscriminación• Ministerio de Trabajo/ Viceministerio de Empleo ServicioCivil y Cooperativas• Ministerio de Educación/ Viceministerio de EducaciónAlternativa y Especial• Centro Plurinacional de Educación Alternativa a Distancia –CEPEAD• Defensoría del PuebloP • MG /Dirección General de Migración DIGEMI (2009)• Ministerio de Trabajo/ Viceministerio de Empleo ServicioCivil y Cooperativas• Defensoría del PuebloP • MREX/Dirección de Asuntos Jurídicos/ComisiónNacional del Refugiado,CONARE.• Defensoría del PuebloPColombia • MREX/ Dirección de Asuntos Migratorios y Consulares yServicio al Ciudadano. Colombia Nos Une.Comisión Nacional Intersectorial de Migraciones• Ministerio de Trabajo/ Dirección de Movilidad y Formaciónpara el trabajo/- Oficina de Cooperación y Relaciones Internacionales.• Defensoría del PuebloP • MREX/ Unidad Administrativa Especial MigraciónColombia• Comisión Nacional Intersectorial de Migraciones• Ministerio de Trabajo/ Dirección de Movilidad y Formaciónpara el trabajo/- Oficina de Cooperación y RelacionesInternacionales• Defensoría del PuebloP • MREX/ Viceministerio de AsuntosMultilaterales/ Comisión Asesorapara la Determinación de la Condiciónde Refugiado• Defensoría del PuebloPEcuador • MREX/ Viceministerio de Relaciones Exteriores, Subsecretaríade Asuntos Migratorios, Consulares y Refugio, Dirección deasuntos y servicios consulares• Secretaría Nacional del Migrante• Defensoría del PuebloPerú • MREX/Dirección de Comunidades Peruanas en el Exterior yAsuntos Consulares• Dirección de Protección y Asistencia al Nacional• Comisión Multisectorial Permanente “Mesa de Trabajo Intersectorialpara la Gestión Migratoria” (MTIGM creada en 2011)• Defensoría del PuebloP • MI/ Dirección de Migración• Ministerio de Relaciones Laborales/ Dirección de Empleo yReconversión Laboral/Unidad de Migración• Defensoría del PuebloP • MG/ Superintendencia Nacional de Migraciones/MIGRA-CIONES• Ministerio del Trabajo/ Dirección de Migración• Comisión Multisectorial Permanente “Mesa de TrabajoIntersectorial para la Gestión Migratoria” (MTIGM creadaen 2011)• Defensoría del PuebloP • MREX/ Viceministerio de RelacionesExteriores, Subsecretaría de AsuntosMigratorios, Consulares y Refugio,Dirección de Refugio, Comisión parala determinación de la condición derefugiado• Defensoría del PuebloP • MREX/Comisión Especial para losRefugiados• Defensoría del PuebloPP173

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaNormativa AndinaPaís D 503 D545 D548 D583 D584Bolivia P I I I IColombia P P I I IEcuador P P I P IPerú P A I I IFuente: Informes Nacionales Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú.Elaborado por: Gina Benavides, PADH, 2013.174

Anexo 9Matrices de indicadores preliminaresLibertad de tránsito y residenciaLIBERTAD DE TRÁNSITO YRESIDENCIADERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESLa libertad de circulación es unacondición indispensable para ellibre desarrollo de la personalidad.Ella comprende el derecho de todapersona independientemente de sunacionalidad a circular librementepor el territorio de un Estado; elegirlibremente el lugar donde desea residirya sea en su país o fuera de éste; salirde cualquier país, incluso del propio yel derecho entrar y permanecer en elpropio país.Si bien los Estados tienen el derechoa fijar requisitos de ingreso, alhacerlo deben velar porque nogenere discriminación, evite el tratoinhumano y degradante o coloqueen riesgo la vida, seguridad eintegridad de las personas. Cualquierrestricción que establezcan debe serdebidamente justificada y cumplirlos siguientes requisitos: emitidamediante ley, justificar su necesidad,observar la proporcionalidad, sercompatible con los demás derechosy respetar el principio de igualdad yno discriminación. El derecho a fijarresidencia implica la necesidad decontar con mecanismos que facilitenla regularización migratoria y ladocumentación. Los Estados debenfacilitar documentos de identificacióny de viaje y mantener una política deregularización.ESTRUCTURANORMONATVOSTTUCAL1. Existencia o no de normativanacional específica sobre elderecho.2. Nivel de adecuación de lanormativa nacional al estándarnormativo internacional.3. Nivel de adecuación de lanormativa nacional al marcode la CAN.4. Nivel de adecuación denormativa secundaria al marcoconstitucional.1. Existencia o no, establecidaen la normativa nacional, dela entidad rectora sobre elderecho.2. Existencia o no deinstituciones estatalesnacionales con competenciadirecta para promover elderecho y otros derechosrelacionados.3. Existencia de espacios dearticulación y coordinación.4. Existencia de capacidadesadministrativas, técnicas,financieras y políticas de lasinstituciones.5. Nivel de adecuación de lasinstituciones al marco de laCAN.6. Nivel de coherencia entreinstituciones y la Constitución.1. El derecho se delimita a cuatroelementos: salir, entrar, retornar y residir(documentación y regularización y unidadfamiliar); ubicando cómo regula (sidesarrolla, limita o anula); y estableciendosu jerarquía normativa.2. La normativa nacional se delimita a:Convenios bilaterales y multilaterales,Constitución, leyes y normas con rangode ley vigentes en materia penal, trabajo,educación, salud y acceso a la justicia.3. El marco de la CAN se delimita a la CANDHy las Decisiones 397, 503,504, 545 y 750.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia:# de normassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Óptimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Bases de seguimientooficial a leyes, proyectos ytratados.2. Sistemas informáticoslegales privados.3. Bases de jurisprudenciay/o gacetas judiciales oconstitucionales.4. Actas de sesiones decomisiones o pleno de laFunción Ejecutiva.5. Entrevista a expertos,abogados/as litigantes.6. Estudios especializados.IINIIAnexos1. El derecho se delimita a procedimientosde entrada, salida, retorno y permanencia.Esta última incluye procedimientosde visados, regularización migratoriay documentación. Ubicando sector alque pertenecen, jerarquía institucional,competencias y capacidades .2. Las instituciones se delimitan adependencias administrativas o policialesde control migratorio, emisión de visados,consulados, reconocimiento de condición derefugiados y apátridas.3. Los otros derechos relacionados sedelimitan a: Pasaportes, Registro Civil yNaturalizaciones.4. El alcance geográfico de las competenciasde las instituciones considera lo nacional,regional e internacional.5. Las capacidades se delimitan a: sistemasinformáticos de registro, formación delpersonal específica en el derecho; gratuidadde los servicios, accesibilidad de lainformación.El marco de la CAN se delimita a la CANDH, ylas Decisiones 397, 503,504, 545 y 750.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia: #de instituciones,espacios ycapacidadessegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Reglamentosy organigramasinstitucionales.2. Páginas webinstitucionales Informesde labores institucionales,evaluacionesinstitucionales y otros.3. Entrevistas afuncionarios/as einformantes calificados dela sociedad civil.175

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaDERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESAsí también, deben las políticas deregularización son una estrategiaesencial para garantizar los derechosde los migrantes; estas debencontemplar procedimientos jurídicosflexibles, permanentes, sostenibles,regulares y también medianteregularizaciones extraordinarias. Laspolíticas de regularización se debenorientar especialmente a niños/as y adolescentes y sus familias,niños/as no acompañados, niños/as y adolescentes víctimas de abuso.Mujeres trabajadoras migrantes,especialmente integradas al serviciodoméstico. Además, deben promoverprocesos de naturalización a personasresidentes de larga data, que hanadquirido vínculos familiares,refugiados y asilados. Estos procesosimplican el diseño institucionalcorrespondiente.TPOLCASÍ1. Existencia de planes, programas,estrategias, o cualquier otramedida que se esté aplicando enrelación al derecho.2. Nivel de adecuación de planes,programas, estrategias, o cualquierotra medida al estándar normativomás alto.3. Nivel de coherencia entreplanes, programas, estrategias,o cualquier otra medida a laConstitución.4. Nivel de coherencia entreplanes, programas, estrategias,o cualquier otra medida con elmarco de la CAN.IInforme 0 (datos del 2011)1. # registros migratorios deentrada y salida de nacionales yextranjeros2. # de personas retornadas (sindeportadas y excluidas)3. # visados otorgados4. # personas beneficiarias deprocesos de regularizaciónmigratoria.5. # solicitudes y reconocimientosde refugio, asilo y apatridia6. # registros trabajadoresmigratorios7. # naturalizaciones8. # pasaportes azules expedidos9. # pasaportes andinos emitidos10. # salvoconductos otorgados11. # carnets de solicitantes derefugio y de refugiado conferidos12. # de documentos de identidademitidas a personas no nacionales13. # de personas atendidas enplanes vigentes14. Presupuesto asignado y % deejecución.15. # sentencias relevantes sobreel derecho.16. # denuncias presentadas a laDefensoría del Pueblo.17. # pronunciamientosdefensoriales.1. El derecho se delimita a cuatro elementos:procedimientos de entrada, salida, retornoy residencia (procedimientos de visados,regularización migratoria y documentación);ubicando, jerarquía y cómo promueve.2. Los planes, programas, estrategias, ocualquier otra medida se delimitan a:procedimientos y servicios de entradas ysalidas, retorno, regularización migratoria ydocumentación; a nivel nacional, regional einternacional.3. Cualquier otra medida incluye aquellasque restringen el derecho o son regresivas.4. El marco de la CAN se delimita a la CANDHy las Decisiones 397, 503,504, 545 y 750.Informe 01. El registro de visados incluye losotorgados por unidad familiar.2. El registro de trabajadores migratoriosincluye tipos de ocupación.3. Las sentencias relevantes son en torno alibertad de circulación, residencia y retorno,derecho al reconocimiento de la condiciónde refugiado, derecho a la regularización,naturalización y registro1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración5. Flujos migratoriospriorizados.6. Características delas personas.1. Existencia: # deplanes, programas,estrategias,o cualquierotra medidasegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Publicaciones de planes,programas, estrategias y deotras medidas.2. Bases de datos oregistros estadísticosinstitucionales deservicios a nivel nacional einternacional.3. Respuestas a peticionesde información4. Registros estadísticos deingreso, salidas y visados5. Entrevistas afuncionarios e informantescalificados de la sociedadcivil.6. Informes nacionales7. Informes de rendición decuentas8. Publicaciones176

DERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESPROCESONORMATVOIAnexos1. Existencia o no deiniciativas de reformade la normativa nacionalespecífica sobre elderecho.2. Nivel de adecuaciónde las iniciativas alestándar normativointernacional.3. Nivel de adecuaciónde las iniciativasnormativas al marco dela CAN.4. Nivel de adecuaciónde las iniciativasnormativas secundariaal marco constitucional.1. El derecho se delimita a cuatroelementos: salir, entrar, retornar y residir(documentación y regularización y unidadfamiliar); ubicando cómo regula (sidesarrolla, limita o anula); y estableciendosu jerarquía normativa.2. La normativa nacional se delimita a:Convenios bilaterales y multilaterales,Constitución, leyes y normas con rangode ley vigentes en materia penal, trabajo,educación, salud y acceso a la justicia.3. El marco de la CAN se delimita a la CANDH y las Decisiones: 545, 583 y 584.4. La responsabilidad de la iniciativa sedelimita a las presentadas por: instanciasdel ejecutivo, legislativa, otras funcionesdel Estado, organizaciones sociales,espacios articulados de estado y sociedad.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotecciónespecial4. Países demigración1. Existencia:# de iniciativasnormativassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Óptimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación1. Bases de seguimientooficial a leyes, proyectos ytratados.2. Sistemas informáticoslegales privados.3. Bases de jurisprudenciay/o gacetas judiciales oconstitucionales.4. Actas de sesiones decomisiones o pleno de laFunción Ejecutiva.5. Entrevista a expertos,abogados/as litigantes.6. Estudios especializados.177

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaDERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESONSTINTUCIAL1. Existencia o no de iniciativaspara el fortalecimientode instituciones estatalesnacionales con competenciadirecta para promover elderecho y otros derechosrelacionados.2. Existencia o no de iniciativaspara el fortalecimiento deespacios de articulacióninterinstitucional ycoordinación de tareas.3. Existencia o no de iniciativaspara el fortalecimiento decapacidades institucionales.4. Nivel de adecuación delas iniciativas al estándarnormativo más alto.5. Nivel de adecuación de lasiniciativas al marco de la CAN.6. Nivel de coherencia de lasiniciativas a la Constitución.I1. El derecho se delimita a la creación oiniciativas de fortalecimiento de las capacidadesde las instituciones a cargo de procedimientosde entrada, salida, retorno y permanencia.Esta última incluye procedimientos de visados,regularización migratoria y documentación.Ubicando sector al que pertenecerían, jerarquíainstitucional, competencias y capacidades adesarrollar.2. Las iniciativas sobre instituciones paraotros derechos relacionados se delimitan a:Pasaportes, Registro Civil y Naturalizaciones.3. El alcance geográfico de las competencias delas instituciones considera lo nacional, regionale internacional.4. Las capacidades se delimitan a: sistemasinformáticos de registro, formación del personalespecífica en el derecho; gratuidad de losservicios, accesibilidad de la información.5. El marco de la CAN se delimita a la CANDH, ylas Decisiones: 397, 503,504, 545 y 750.6. La responsabilidad de la iniciativa sedelimita a las presentadas por: instancias delejecutivo, legislativo u otra función del estado,organizaciones sociales, espacios articulados deestado y sociedad.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia:# de iniciativassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Reglamentosy organigramasinstitucionales.2. Páginas webinstitucionales Informesde labores institucionales,evaluacionesinstitucionales y otros.3. Entrevistas afuncionarios/as einformantes calificados dela sociedad civil.TPOLCAS1. Existencia o no de iniciativaspara fortalecer la adecuación deplanes, programas, estrategiasy otras medidas al estándarmás alto.2. Existencia o no de iniciativaspara fortalecer la adecuación deplanes, programas, estrategiasy otras medidas al marco dela CAN.3. Existencia o no de iniciativaspara fortalecer la adecuación deplanes, programas, estrategias yotras medidas a la Constitución.4. Existencia o no de nuevaspropuestas de planes,programas, estrategias y otrasmedidas relativas al derecho.1. Las iniciativas sobre el derecho se delimitana: entrada, salida, retorno y permanencia.Esta última incluye políticas de visados,regularización migratoria y documentación,ubicando jerarquía que tendría y cómopromueve el derecho.2. Los planes, programas, estrategias, o cualquierotra medida se delimitan a:procedimientos y servicios de entradas ysalidas, retorno, regularización migratoria ydocumentación;3. El alcance geográfico de planes, programas,estrategias, o cualquier otra medida consideralo: nacional, regional e internacional.4. Cualquier otra medida incluye aquellas querestringen el derecho o son regresivas.5. El marco de la CAN se delimita a la CANDH, ylas Decisiones: 397, 503,504, 545 y 750.6. La responsabilidad de la iniciativa se delimitaa las presentadas por: instancias del ejecutivo,legislativo, u otras funciones del Estado,organizaciones sociales, espacios articulados deestado y sociedad.ÍI1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración5. Flujos migratoriospriorizados.6. Características delas personas.1. Existencia:# de iniciativassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Publicaciones de planes,programas, estrategias y deotras medidas.2. Bases de datos oregistros estadísticosinstitucionales deservicios a nivel nacional einternacional.3. Respuestas a peticionesde información4. Entrevistas afuncionarios e informantescalificados de la sociedadcivil.5. Informes nacionales6. Informes de rendición decuentas7. Publicaciones178

Igualdad y no discriminaciónDERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESIGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓNTodas las personas, cualquierasea su nacionalidad y condiciónmigratoria, deben disfrutar de todoslos derechos humanos reconocidosinternacionalmente, en todas las etapasdel proceso migratorio, en países deorigen, tránsito y destino. Como reglageneral no deben existir distincionesentre nacionales y no nacionales.Excepcionalmente algunos derechossólo son aplicables para los nacionalescomo los políticos y la expulsión seaplica a los no nacionales.Si bien los estados pueden establecerdiferencias entre personas en situaciónregular e irregular ellas debenrespetar los siguientes contenidosmínimos: acceso a educación básica;,atención médica primaria y deemergencia;, respeto y cumplimientode garantías laborales, no explotaciónen arrendamientos y acceso a lajusticia.Los Estados están obligados a respetary promover los derechos a todas laspersonas que se encuentren en susterritorios y bajo su jurisdicción enparticular deben:ESTRUCTURANORMONATVOSTTUCAL1. Existencia o no de normativanacional específica sobre elderecho.2. Nivel de adecuación de lanormativa nacional al estándarnormativo internacional.3. Nivel de adecuación de lanormativa nacional al marcode la CAN.4. Nivel de adecuación denormativa secundaria al marcoconstitucional.1. El derecho se delimita a dos elementos:no discriminación por nacionalidad y porcondición migratoria; ubicando cómo se regula(si desarrolla, limita o anula); y estableciendo sujerarquía normativa. y cómo se sanciona.2. La normativa nacional se delimita a:Convenios bilaterales y multilaterales,Constitución, leyes y normas con rango de leyvigentes en materia penal, trabajo, educación,salud y acceso a la justicia.3. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH,Carta Social Andina y las Decisiones: 545, 583y 584.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia:# de normassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Óptimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Bases de seguimientooficial a leyes, proyectos ytratados.2. Sistemas informáticoslegales privados.3. Actas de sesiones decomisiones o pleno de laFunción Ejecutiva.4. Entrevista a expertos,abogados/as litigantes5. Estudios especializados.IINIIAnexos1. Existencia o no, establecidaen la normativa nacional, dela entidad rectora sobre elderecho.2. Existencia o no deinstituciones estatalesnacionales con competenciadirecta para promover elderecho y otros derechosrelacionados.3. Existencia de espacios dearticulación y coordinación.4. Existencia de capacidadesadministrativas, técnicas,financieras y políticas de lasinstituciones.5. Nivel de adecuación de lasinstituciones al marco de laCAN.6. Nivel de coherencia entreinstituciones y la Constitución.1. El derecho se delimita a dos elementos: nodiscriminación por nacionalidad y por condiciónmigratoria; ubicando sector al que pertenecen,jerarquía institucional, competencias ycapacidades2. Las instituciones para otros derechosrelacionados se delimitan a: trabajo, seguridadsocial, educación, salud y acceso a justicia.3. El alcance geográfico de las competencias delas instituciones considera lo nacional, regionale internacional.4. Las capacidades se delimitan a: sistemasinformáticos de registro, formación del personalespecífica en el derecho; gratuidad de losservicios, accesibilidad de la información5. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH,Carta Social Andina y las Decisiones: 545, 583y 584.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia: #de instituciones,espacios ycapacidadessegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Reglamentosy organigramasinstitucionales.2. Páginas webinstitucionales Informesde labores institucionales,evaluacionesinstitucionales y otros.3. Entrevistas afuncionarios/as einformantes calificados dela sociedad civil.179

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaDERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTES• Promover la desaparición progresivade la condición de extranjero.• Abstenerse de emitir normasque generen discriminación pornacionalidad, condición migratoria,que afecten a las personas, sus hijos/as y cónyuges.• Proteger contra la incitación verbal alodio y la violencia.• Combate a las actitudes xenófobasen discursos públicos y de medios deinformación; así como implementarremedios eficaces para víctimas deracismo y xenofobia,, y supervisarla respuesta judicial a denunciaspor xenofobia y delitos de odio.También aplicar políticas quevaloren la diferencia y fomentandola participación y eliminación deprejuicios• Prevenir abusos de empleadores porsituación migratoria.Todas las medidas deben contribuirpara logarar la vigencia del principiode ciudadanía universal.TPOLÍCASI1. Existencia de planes,programas, estrategias, ocualquier otra medida que seesté aplicando en relación alderecho.2. Nivel de adecuación deplanes, programas, estrategias,o cualquier otra medida alestándar normativo más alto.3. Nivel de coherencia entreplanes, programas, estrategias,o cualquier otra medida a laConstitución.4. Nivel de coherencia entre deplanes, programas, estrategias,o cualquier otra medida con elmarco de la CAN.Informe 01. # de personas atendidas enplanes vigentes2. # sentencias relevantes sobrecasos de discriminación (2011).3. # denuncias presentadas a laDefensoría del Pueblo.4. # pronunciamientosdefensoriales.5. Presupuesto asignado y % deejecución (2011).1. El derecho se delimita a dos elementos: nodiscriminación por nacionalidad y por condiciónmigratoria; ubicando jerarquía y cómo sepromueve.2. Los planes, programas, estrategias, o cualquierotra medida se delimitan a: trabajo, seguridadsocial, educación, salud y acceso a justicia.3. El alcance geográfico de planes, programas,estrategias, o cualquier otra medida consideralo: nacional, regional e internacional.4. Cualquier otra medida incluye aquellas querestringen el derecho o son regresivas.5. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH,Carta Social Andina y las Decisiones: 545, 583y 584.Informe 0Las sentencias relevantes son en torno adiscriminación por nacionalidad, condiciónmigratoria, acceso a salud, educación, seguridadsocial, trabajo, expedidas a nivel nacional ointernacional.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración5. Flujosmigratoriospriorizados.6. Características delas personas.1. Existencia: # deplanes, programas,estrategias,o cualquierotra medidasegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Publicaciones deplanes, programas,estrategias y de otrasmedidas.2. Bases de datos oregistros estadísticosinstitucionales deservicios a nivel nacionale internacional.3. Respuestas a peticionesde información4. Bases de jurisprudenciay/o gacetas judiciales oconstitucionales5. Entrevistas afuncionarios einformantes calificados dela sociedad civil.6. Informes nacionales7. Informes de rendiciónde cuentas8. PublicacionesPROCESOINORMATVO1. Existencia o no de iniciativasde reforma de la normativanacional específica sobre elderecho.2. Nivel de adecuación delas iniciativas al estándarnormativo internacional.3. Nivel de adecuación de lasiniciativas normativas al marcode la CAN.4. Nivel de adecuación delas iniciativas normativassecundaria al marcoconstitucional.1. El derecho se delimita a dos elementos:no discriminación por nacionalidad y porcondición migratoria; ubicando cómo se regula(si desarrolla, limita o anula); y estableciendo sujerarquía normativa y cómo se sanciona.2. La normativa nacional se delimita a:Convenios bilaterales y multilaterales,Constitución, leyes y normas con rango de leyvigentes en materia penal, trabajo, educación,salud y acceso a la justicia.3. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH,Carta Social Andina y las Decisiones: 545, 583y 584.4. La responsabilidad de la iniciativa sedelimita a las presentadas por: instancias delejecutivo, legislativa u otra función del Estado,organizaciones sociales, espacios articulados deestado y sociedad.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia:# de iniciativasnormativassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Óptimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Bases de seguimientooficial a leyes, proyectos ytratados.2. Sistemas informáticoslegales privados.3. Bases de jurisprudenciay/o gacetas judiciales oconstitucionales.4. Actas de sesiones decomisiones o pleno de laFunción Ejecutiva.5. Entrevista a expertos,abogados/as litigantes.6. Estudios especializados.180

DERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESONSTTUCAL1. Existencia o no de iniciativaspara el fortalecimientode instituciones estatalesnacionales con competenciadirecta para promover elderecho y otros derechosrelacionados.2. Existencia o no de iniciativaspara el fortalecimiento deespacios de articulacióninterinstitucional ycoordinación de tareas.3. Existencia o no de iniciativaspara el fortalecimiento decapacidades institucionales.4. Nivel de adecuación delas iniciativas al estándarnormativo más alto.5. Nivel de adecuación de lasiniciativas al marco de la CAN.6. Nivel de coherencia de lasiniciativas a la Constitución.1. El derecho se delimita a dos elementos: nodiscriminación por nacionalidad y por condiciónmigratoria; ubicando sector al que pertenecen,jerarquía institucional, competencias ycapacidades2. Las instituciones para otros derechosrelacionados se delimitan a: trabajo, seguridadsocial, educación, salud y acceso a justicia.3. El alcance geográfico de las competencias delas instituciones considera lo nacional, regionale internacional.4. Las capacidades se delimitan a: sistemasinformáticos de registro, formación del personalespecífica en el derecho; gratuidad de losservicios, accesibilidad de la información.5. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH,Carta Social Andina y las Decisiones: 545, 583y 584.6. La responsabilidad de la iniciativa sedelimita a las presentadas por: instancias delejecutivo, legislativa u otra función del Estado,organizaciones sociales, espacios articulados deestado y sociedad.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración.1. Existencia:# de iniciativassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Reglamentosy organigramasinstitucionales.2. Páginas webinstitucionales Informesde labores institucionales,evaluacionesinstitucionales y otros.3. Entrevistas afuncionarios/as einformantes calificados dela sociedad civil.TPOLCASINIIÍIAnexos1. Existencia o no de iniciativaspara fortalecer la adecuación deplanes, programas, estrategiasy otras medidas al estándarmás alto.2. Existencia o no de iniciativaspara fortalecer la adecuación deplanes, programas, estrategiasy otras medidas al marco dela CAN.3. Existencia o no de iniciativaspara fortalecer la adecuación deplanes, programas, estrategias yotras medidas a la Constitución.4. Existencia o no de nuevaspropuestas de planes,programas, estrategias y otrasmedidas relativas al derecho.1. El derecho se delimita a dos elementos: nodiscriminación por nacionalidad y por condiciónmigratoria; ubicando cómo se fortalece.2. Los planes, programas, estrategias, o cualquierotra medida se delimitan a: trabajo, seguridadsocial, educación, salud y acceso a justicia.3. El alcance geográfico de planes, programas,estrategias, o cualquier otra medida consideralo: nacional, regional e internacional.4. Cualquier otra medida incluye aquellas querestringen el derecho o son regresivas.5. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH,Carta Social Andina y las Decisiones: 545, 583y 584.6. La responsabilidad de la iniciativa sedelimita a las presentadas por: instancias delejecutivo, legislativa u otra función del Estado,organizaciones sociales, espacios articulados deestado y sociedad.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración5. Flujos migratoriospriorizados.6. Características delas personas.1. Existencia:# de iniciativassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Publicaciones deplanes, programas,estrategias y de otrasmedidas.2. Bases de datos oregistros estadísticosinstitucionales deservicios a nivel nacionale internacional.3. Respuestas a peticionesde información4. Entrevistas afuncionarios einformantes calificados dela sociedad civil.5. Informes nacionales6. Informes de rendiciónde cuentas7. Publicaciones181

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaSeguridad y protección en la experiencia migratoriaDERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESSEGURIDAD Y PROTECCIÓN EN LAEXPERIENCIA MIGRATORIAComprende la garantía a no sercriminalizado por condiciónmigratoria.Ninguna persona debe ser consideradani tratada como ilegal.La detención por situación irregulardebe estar establecida por ley, serutilizada de manera excepcional(medida de último recurso) y sólocuando sea necesaria, observando larazonabilidad y proporcionalidad. Nose realizará fundada en característicaso estereotipos raciales, nacionalesu otros. Como principio general losrefugiados y solicitantes de asilo nodeberían ser detenidos por ingreso opermanencia irregular. Se respetaráel principio de no devolución en elcaso de refugiados, solicitantes deasilo o personas cuya vida, integridad oseguridad este en riesgo.Niños, niñas y adolescentes nodeben ser privados de la libertad.Los no acompañados deberán recibirasistencia especial. Cualquier decisiónque se tome debe considerar elinterés superior del niño. Las mujeresembarazadas, personas de edad queviajan solas y personas víctimas detortura, personas con discapacidadmental o física no deben en principioser detenidas.ESTRUCTURANIORMONATVOSTINTUCAL1. Existencia o no de normativanacional específica sobre elderecho.2. Nivel de adecuación de lanormativa nacional al estándarnormativo internacional.3. Nivel de adecuación de lanormativa nacional al marcode la CAN.4. Nivel de adecuación denormativa secundaria al marcoconstitucional.1. El derecho se delimita a: procedimientos deexclusión/expulsión y garantías a las personasno nacionales privadas de la libertad; ubicandocómo se regula (si desarrolla, limita o anula); yestableciendo su jerarquía normativa.2. La normativa nacional se delimita a:Convenios bilaterales y multilaterales,Constitución, leyes y normas con rango de leyvigentes en materia migratoria, administrativa,penal y judicial.3. El marco de la CAN se delimita a la CANDH ylas Decisiones: 502, 545 y 548.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia:# de normassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Óptimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Bases de seguimientooficial a leyes, proyectos ytratados.2. Sistemas informáticoslegales privados.3. Actas de sesiones decomisiones o pleno de laFunción Ejecutiva.4. Entrevista a expertos,abogados/as litigantes5. Estudios especializados.I1. Existencia o no, establecidaen la normativa nacional, dela entidad rectora sobre elderecho.2. Existencia o no deinstituciones estatalesnacionales con competenciadirecta para promover elderecho y otros derechosrelacionados.3. Existencia de espacios dearticulación y coordinación.4. Existencia de capacidadesadministrativas, técnicas,financieras y políticas de lasinstituciones.5. Nivel de adecuación de lasinstituciones al marco de laCAN.6. Nivel de coherencia entreinstituciones y la Constitución.IInforme 01. # centros administrativos dedetención migratoria2. # centros de recepcióny atención a niños/as yadolescentes en general; yniños/as y adolescentes noacompañados.3. # centros penales deprivación de la libertad quealbergan a población nonacional.1. El derecho se delimita a: procedimientos deexclusión/deportación/exclusión y garantíaspenales para personas no nacionales privadas dela libertad, ubicando sector al que pertenecen,jerarquía institucional, competencias ycapacidades.2. Las instituciones se delimitan a: centros dedetención administrativa (en ciudades, puertosy aeropuertos), centros de atención en frontera,oficinas de migración laboral y centros penalesde privación de la libertad, consulados y ACNUR.3. El alcance geográfico de las competencias delas instituciones considera lo nacional, regionale internacional.4. Las capacidades se delimitan a: sistemasinformáticos de registro, formación del personalespecífica sobre el derecho; gratuidad de losservicios, accesibilidad de la información.5. El marco de la CAN se delimita a la CANDH ylas Decisiones: 502, 545 y 548.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia: #de instituciones,espacios ycapacidadessegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Reglamentosy organigramasinstitucionales.2 Páginas webinstitucionales Informesde labores institucionales,evaluacionesinstitucionales y otros.3. Respuestas a peticionesde información4. Entrevistas afuncionarios/as einformantes calificados dela sociedad civil.182

DERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESLa detención de trabajadoresmigrantes no puede ser utilizada comomecanismo para evadir obligacioneslaborales. El procedimiento deexpulsión/deportación tiene carácteradministrativo y no penal, debeestar normado por ley y debe tendera buscar medidas alternativas a laprivación de la libertad; se deberespetar las garantías generales dedebido proceso; y específicamentegarantizará que: los procedimientossean individualizados (no expulsióncolectiva), derecho a intérprete,asistencia gratuita, protección yasistencia consular; y contacto conACNUR (refugiados y apátridas). Sedebe otorgar un tiempo prudencialpara que los trabajadores migratoriospuedan cobrar sus haberes laborales.Las mujeres sujetas a expulsión tienenderecho a presentar argumentosbasados en su condición de mujer.TPOLCASÍIAnexos1. Existencia de planes,programas, estrategias, ocualquier otra medida que seesté aplicando en relación alderecho.2. Nivel de adecuación deplanes, programas, estrategias,o cualquier otra medida alestándar normativo.3. Nivel de coherencia entreplanes, programas, estrategias,o cualquier otra medida a laConstitución.4. Nivel de coherencia entre deplanes, programas, estrategias,o cualquier otra medida con elmarco de la CAN.Informe 0 (datos del 2011)1. # personas detenidasadministrativamente paraexpulsión.2. # personas excluidas ydeportadas3. # personas privadas de lalibertad repatriadas4. # atenciones protecciónconsular5. # sentencias relevantessobre casos de privación de lalibertad a nivel constitucional,administrativo o penal.6. # denuncias de violacióndel derecho presentadas a laDefensoría del Pueblo.7. # pronunciamientosdefensoriales.8. # de personas atendidas enplanes vigentes9. Presupuesto asignado y % deejecución.1. El derecho se delimita a políticas sobreprocedimientos de exclusión/expulsión ygarantías penales para las personas nonacionales privadas de la libertad, ubicandojerarquía y cómo promueve el derecho.2. Los planes, programas, estrategias, ocualquier otra medida sobre: procedimientosde exclusión/deportación y garantías en laprivación de libertad de personas no nacionales.Incluye protección consular y protección arefugiados, solicitantes de refugio y apátridas;mujeres y niños/as.3. El alcance geográfico de planes, programas,estrategias, o cualquier otra medida consideralo: nacional, regional e internacional.4. Cualquier otra medida incluye aquellas querestringen el derecho o son regresivas.5. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH ylas Decisiones: 502, 545 y 548.Informe 0Las detenciones administrativas incluyen lasefectuadas en centros específicos, puertos yaeropuertos.Las sentencias judiciales y las denuncias ypronunciamientos defensoriales relevantes sonen torno a detención administrativa arbitraria,violación de garantías del debido proceso enprocedimientos de expulsión/deportación,violación al principio de no devolución y nocriminalización por condición migratoria, ygarantías penales en la privación de libertadexpedidas a nivel nacional o internacional1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Características delas personas5. Países demigración6. Flujos migratorios1. Existencia: # deplanes, programas,estrategias,o cualquierotra medidasegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Publicaciones deplanes, programas,estrategias y de otrasmedidas.2. Bases de datos oregistros estadísticosinstitucionales deservicios a nivel nacionale internacional.3. Bases de jurisprudenciay/o gacetas judiciales oconstitucionales4. Respuestas a peticionesde información5. Entrevistas afuncionarios einformantes calificados dela sociedad civil.6. Informes nacionales7. Informes de rendiciónde cuentas8. Publicaciones183

IMigración y Derechos Humanos en la Región AndinaDERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESLos centros de detención migratoriadeben ser distintos a los centrosde privación de libertad por delitoscomunes; garantizar la separaciónentre hombres y mujeres; condicionesde dignidad, asistencia consular,servicios de intérprete y respeto aprácticas culturales diversas.Las personas no nacionales privadasde la libertad penalmente tendrán lasmismas garantías que las personasnacionales y además se les garantizará:derecho a información en su idioma,contar con un intérprete, proteccióny asistencia consular y derecho a larepatriación para el cumplimientode sentencia en su país de origen deacuerdo a convenios multilatrales ybilaterales.PROCESONORMONATVOSTINTUCAL1. Existencia o no de iniciativasde reforma de la normativanacional específica sobre elderecho.2. Nivel de adecuación delas iniciativas al estándarnormativo internacional.3. Nivel de adecuación de lasiniciativas normativas al marcode la CAN.4. Nivel de adecuación delas iniciativas normativassecundaria al marcoconstitucional.1. El derecho se delimita a iniciativas sobreregulación normativa de procedimientos deexclusión/expulsión y garantías a las personasno nacionales privadas de la libertad; ubicandocómo se regula (si desarrolla, limita o anula) yestableciendo su jerarquía normativa.2. La normativa nacional se delimita a:Convenios bilaterales y multilaterales,Constitución, leyes y normas con rango de leyvigentes en materia penal, trabajo, educación,salud y acceso a la justicia.3. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH ylas decisiones: 502, 545 y 548.4. La responsabilidad de la iniciativa sedelimita a las presentadas por: instancias delejecutivo, legislativo u otra función del Estado,organizaciones sociales, espacios articulados deestado y sociedad.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia:# de iniciativasnormativassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Óptimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Bases de seguimientooficial a leyes, proyectos ytratados.2. Sistemas informáticoslegales privados.3. Actas de sesiones decomisiones o pleno de laFunción Ejecutiva.4. Entrevista a expertos,abogados/as litigantes.5. Estudios especializados.I1. Existencia o no de iniciativaspara el fortalecimientode instituciones estatalesnacionales con competenciadirecta para promover elderecho y otros derechosrelacionados.2. Existencia o no de iniciativaspara el fortalecimiento deespacios de articulacióninterinstitucional ycoordinación de tareas.3. Existencia o no de iniciativaspara el fortalecimiento decapacidades institucionales.4. Nivel de adecuación delas iniciativas al estándarnormativo más alto.5. Nivel de adecuación de lasiniciativas al marco de la CAN.6. Nivel de coherencia de lasiniciativas a la Constitución.1. El derecho se delimita a iniciativas decreación de instituciones o fortalecimientode capacidades de las instituciones a cargode procedimientos de exclusión/expulsión ygarantías a las personas no nacionales privadasde la libertad, ubicando competencias.2. Las instituciones para otros derechosrelacionados son: servicio consular, ACNUR,institucionalidad de género, de niñez yadolescencia.3. El alcance geográfico de las competencias delas instituciones considera lo nacional, regionale internacional.4. Las capacidades se delimitan a: sistemasinformáticos de registro, formación del personalespecífica en el derecho; gratuidad de losservicios, accesibilidad de la información.5. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH ylas Decisiones: 502, 545 y 548.6. La responsabilidad de la iniciativa se delimitaa las presentadas por: instancias del ejecutivo,instancia legislativa, organizaciones sociales,espacios articulados de estado y sociedad.I1. Ciclo migratorio2.Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración1. Existencia:# de iniciativassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Reglamentosy organigramasinstitucionales.2. Páginas webinstitucionales Informesde labores institucionales,evaluacionesinstitucionales y otros.3. Entrevistas afuncionarios/as einformantes calificados dela sociedad civil.184

DERECHOS TIPO NIVEL INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESTPOLCASÍIAnexos1. Existencia o no de iniciativaspara fortalecer la adecuación deplanes, programas, estrategiasy otras medidas al estándarmás alto.2. Existencia o no de iniciativaspara fortalecer la adecuación deplanes, programas, estrategiasy otras medidas al marco dela CAN.3. Existencia o no de iniciativaspara fortalecer la adecuación deplanes, programas, estrategias yotras medidas a la Constitución.4. Existencia o no de nuevaspropuestas de planes,programas, estrategias y otrasmedidas relativas al derecho.1. Las iniciativas son sobre planes, programas,estrategias, o cualquier otra medida y sedelimitan a: procedimientos de exclusión/deportación y garantías en la privación delibertad de personas no nacionales. Incluyeprotección consular y protección a refugiados,solicitantes de refugio, apátridas, mujeres yniños/as, personas víctimas de tortura y otrosgrupos con necesidades especiales.2. El alcance geográfico de planes, programas,estrategias, o cualquier otra medida consideralo: nacional, regional e internacional.3. Cualquier otra medida incluye aquellas querestringen el derecho o son regresivas.4. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH ylas Decisiones: 502, 545 y 548.5. La responsabilidad de la iniciativa sedelimita a las presentadas por: instancias delejecutivo, legislativo, otros poderes del Estado,organizaciones sociales, espacios articuladosentre estado y sociedad.1. Ciclo migratorio2. Coberturageográfica3. Grupos deprotección especial4. Países demigración5. Flujos migratoriospriorizados.6. Características delas personas.1. Existencia:# de iniciativassegún alcance ydesagregación.2. Adecuación:Optimo, Parcialy Deficientesegún alcance ydesagregación.1. Publicaciones deplanes, programas,estrategias y de otrasmedidas.2. Bases de datos oregistros estadísticosinstitucionales deservicios a nivel nacionale internacional.3. Respuestas a peticionesde información4. Entrevistas afuncionarios einformantes calificados dela sociedad civil.5. Informes nacionales6. Informes de rendiciónde cuentas7. Publicaciones185

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaDerechos complementariosInformación y generación de conocimientoLos estados deberían intensificar sus esfuerzos para reunir datos y determinar las consecuencias de sus políticas para el disfrute de los derechoshumanos, en todas las etapas del proceso migratorio. Se alienta a que intercambien a través de fronteras y regiones información sobreprincipales indicadores de los efectos políticas, planes y programas. Deberían facilitar información estadística y sustantiva entre otras sobre:Las causas profundas de la migración, la demanda de trabajadores migrantes, incluidos los irregulares en destino, la distinción entre controlde la inmigración y la prevención del delito (Relator Migrantes ONU, 2010).TIPO INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESESTRUCTURA1. Existencia o no de Sistemas estatales deinformación y producción de conocimientorelativos a migraciones internacionales.2. Existencia de procesos de coordinacióninterinstitucional y complementariedad.3. Nivel de adecuación de los sistemas al marcode la CAN.4. Nivel de cumplimiento de cualidades de laproducción de información y conocimiento.5. Nivel de cumplimiento de sistemas conrequerimientos de desagregación de lainformación y producción de conocimiento.1. Las cualidades se delimitan a: periodicidad,oportunidad y confiabilidad2. Los requerimientos de desagregación comprenden:características de las personas: edad, sexo/género,pertenencia étnica/cultural, nacionalidad, discapacidad,nivel de instrucción, ocupación; específica demigraciones: ciclo migratorio; países de migración;condición migratoria, grupos de atención prioritariaen movilidad internacional, temas específicos comoremesas, menaje de casas, migración irregular, niños/as y adolescentes migrantes, en particular los noacompañados, trabajadores/as domésticos, mujeresmigrantes, y otros.3. El marco de la CAN se delimita a la CANDH, Carta SocialAndina y las Decisiones: 545, 550, 583, 584 y 750.1. Alcance geográfico de lossistemas.1. Existencia: # desistemas según alcance ydesagregación.2. Adecuación: Óptimo,Parcial y Deficiente segúnalcance y desagregación.1. Web y materiales publicados deInstitutos Nacionales de Estadística.2. Bases institucionales de estadísticas.3. Informes de Centros de InvestigaciónEstatal,4. Universidades Públicas y otros.5. Políticas, planes y programasestatales.6. Entrevistas a funcionarios/as, einformantes calificados de la sociedadcivil y academia.PROCESO1. Iniciativas para fortalecer los sistemasestatales de generación de información yconocimiento relativos a migraciones.2. Existencia de iniciativas para fortalecer losprocesos de coordinación interinstitucional ycomplementariedad.3. Nivel de adecuación de las iniciativas almarco de la CAN.4. Nivel de adecuación de las iniciativas para elcumplimiento de cualidades de la producciónde información y conocimiento.5. Nivel de cumplimiento de losrequerimientos de desagregación de lainformación y producción de conocimiento.Informe 01. Presupuesto asignado y % de ejecución porsistema (2011)1. Las cualidades se delimitan a: periodicidad,oportunidad y confiabilidad2. Los requerimientos de desagregación comprenden:características de las personas: edad, sexo/género,pertenencia étnica/cultural, nacionalidad, discapacidad,nivel de instrucción, ocupación; específica demigraciones: ciclo migratorio; países de migración;condición migratoria, grupos de atención prioritaria enmovilidad internacional, temas específicos como remesas,menaje de casas, migración irregular y otros3. El marco de la CAN se delimita a la CAN DH, Carta SocialAndina y las Decisiones: 545, 550, 583, 584 y 750.4. La responsabilidad de la iniciativa se delimita a laspresentadas por: instancias del ejecutivo, instancialegislativa, organizaciones sociales, espacios articuladosde estado y sociedad.1. Alcance geográfico de lossistemas.1. Existencia: # de iniciativasnormativas según alcance ydesagregación.2. Adecuación: Óptimo,Parcial y Deficiente segúnalcance y desagregación.186

AnexosCumplimiento de compromisos internacionalesLos Países Miembros de la Comunidad Andina reiteran su voluntad de acatar las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.Asimismo, de asumir una actitud constructiva para acoger favorablemente las decisiones y recomendaciones de los mecanismos regionales yuniversales de naturaleza no jurisdiccional, cuando corresponda, de conformidad con los tratados de derechos humanos y las disposicionesconstitucionales pertinentes (Art. 5 Carta Andina Derechos Humanos)TIPO INDICADOR ALCANCE DEL INDICADOR DESAGREGACIÓN MEDICIÓN FUENTESESTRUCTURAPROCESO1. Líneas de recomendaciones, acuerdosde solución amistosa o sentenciasemitidas por los Órganos de los Tratadosde Derechos Humanos de los sistemasuniversal e interamericano.2. Entidades responsables delcumplimiento a las líneas derecomendación, acuerdos y sentencias.3. Nivel de cumplimiento de las líneas derecomendación, acuerdos y sentencias.1. Iniciativas adoptadas paradar cumplimiento a las líneas derecomendación, acuerdos y sentencias.2. Nivel de coherencia de las iniciativas conlas líneas de recomendación, acuerdos ysentencias.1. Se consideran todas las recomendacionesrelacionadas a migraciones internacionales.2. Las líneas se establecen de acuerdo a:• libertad de tránsito y residencia• no discriminación por nacionalidad y condiciónmigratoria• protección y seguridad en la experienciamigratoria: exclusiones, deportaciones, personasprivadas de la libertad.1. La responsabilidad de la iniciativa se delimita a laspresentadas por: instancias del ejecutivo, instancialegislativa, organizaciones sociales, espaciosarticulados de estado y sociedad.1. Grupos de atenciónprioritaria1. Grupos de atenciónprioritaria1. Existencia: # delíneas según alcance ydesagregación.2. Nivel de cumplimiento:Óptimo, Parcial yDeficiente según alcance ydesagregación.1. Existencia: # deiniciativas según alcance ydesagregación.2. Nivel de coherencia:Óptimo, Parcial yDeficiente según alcance ydesagregación.1. Recomendaciones u observacionesemitidas por los Órganos de losTratados de Derechos Humanos deNaciones Unidas.2. Informes estatales de cumplimientode acuerdos de solución amistosa ysentencias Sistema Interamericano3. Informes estatales de seguimiento alcumplimiento de sentencias del sistemauniversal4. Entrevistas con funcionarios,abogados/as litigantes e informantescalificados de la sociedad civil yacademia.187

ANEXO ESPECIALProyecto Servicio Andino de Migraciones SAMI:Fundación ESPERANZA Colombia/ Ecuador,Comisión Andina de Juristas;y Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y DesarrolloPropuesta de indicadores de Derechos Humanospara la elaboración de informes nacionales y regionalessobre migraciones internacionalesElaborado por:Gina Benavides LlerenaGardenia Chávez NúñezUniversidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, UASB-EPrograma Andino de Derechos Humanos, PADHQuito, 2013

IntroducciónLa Fundación ESPERANZA en Colombia y Ecuador, con el apoyo financiero de la UniónEuropea y en alianza con la Comisión Andina de Juristas del Perú y el Capítulo Bolivianode Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, en el marco de la ejecucióndel proyecto Servicio Andino de Migraciones –SAMI-, contrató en agosto de 2012 a laUniversidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador (UASB-E) para que, a través de suPrograma Andino de Derechos Humanos (PADH), elabore un Informe Andino sobreMigraciones Internacionales y genere indicadores básicos de migraciones internacionalesque permitan construir de manera periódica informes nacionales y regionalesbasados en los enfoques de derechos humanos, género y de diversidades.La metodología planteada por la PADH/UASB-E contempló como primer productola formulación de una propuesta preliminar de indicadores que sirvió de base parala elaboración de los informes nacionales y el informe subregional. Y en un segundomomento, a partir de observar su operatividad y eficacia, la formulación de una propuestade indicadores finales que aporten a la construcción de informes periódicossobre migraciones internacionales.De esta forma, la propuesta final que se presenta a continuación se inscribe en unproceso de investigación aplicada y de construcción colectiva que, por su carácter devalidación sobre la práctica, se considera inédito en la subregión.1. Marco de referenciaa) Sobre derechos humanos y migraciones internacionalesLa presente propuesta asume como paradigma orientador el enfoque de derechoshumanos y para ello parte de la consideración de la movilidad humana como un derechohumano fundamental. En ese marco ubica a las migraciones internacionalescomo un campo de expresión de la movilidad humana que se concreta en los pro-191

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinacesos que experimentan las personas o colectivos al cruzar una frontera de maneravoluntaria o forzada.Los derechos humanos son asumidos como un campo complejo de conocimientoy acción, en el cual se disputan sentidos, comprensiones y propuestas sobre elcuestionamiento a los abusos del poder y la exigibilidad en el cumplimiento de lasobligaciones estatales con la finalidad de garantizar la protección efectiva de todaslas personas. En este marco, los derechos humanos los podemos entender en unsentido emancipatorio como:Procesos; es decir, el resultado, siempre provisional, de las luchas que los seres humanosponen en práctica para poder acceder a los bienes necesarios para la vida[...]porque vivimosinmersos en procesos jerárquicos y desiguales que facilitan u obstaculizan su obtención 1 .A su vez, la movilidad humana es comprendida como las experiencias vitales, individualesy colectivas, en torno al cambio de residencia habitual, que responden auna combinación de varias motivaciones y razones, ocurren en distintos contextossubnacionales, nacionales, regionales, subregionales y globales; y operan mediantedistintas modalidades. Por tanto, afectan, positiva o negativamente, tanto a las personasy colectivos que se movilizan y a los que permanecen, sea en los lugares deorigen, como en los de tránsito y destino.Así desde la perspectiva de derechos humanos, la movilidad humana es un conjuntode derechos, unos específicos relacionados directamente al acto de movilizarse,como las libertades de tránsito y de residencia, que a su vez implican la libertadde hacerlo o no y de que sus decisiones se den en un marco de protección y seguridad;y otros más amplios, que resultan de la modificación directa que produce laexperiencia migratoria, y que develan la necesidad de condiciones adecuadas deintegración y convivencia.Por su parte, retomando algunos de los elementos de planteados por Abramovichsobre la incorporación del enfoque de derechos humanos, consideramos que éste,aplicado a la movilidad humana, implicaría:• Asumir a las personas, colectivos, pueblos o grupos como titulares de derechos.1Joaquín Herrera Flores, La reinvención de los derechos humanos, Colección ensayando. Atrapasueños, Andalucía,s/f., p. 22 y 25, ‹http://www.ceapedi.com.ar/imagenes/biblioteca/libros/137.pdf›.2Víctor Abramovich, “Una aproximación el enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo”,Revista de la CEPAL 88, Abril 2006, p. 35.192

Anexo especialEs decir como individualidades o colectivos con capacidad para demandarprestaciones y conductas al Estado. De esta forma, son las personas en esta dimensiónpersonal y colectiva quienes se convierten en el eje que debe orientartoda la acción estatal. Su condición de migrante no limita derechos. Deben serasumidas como sujetos y no objetos de atención o regulación.• Incorporar la noción de dignidad establecida por la Corte Constitucional deColombia en sus tres dimensiones: vivir como se quiere, vivir bien y libre dehumillaciones. 3• Tener como elemento rector el principio de igualdad y no discriminación. Elcual comporta asumir tanto la dimensión de la igualdad formal, por la cual todaslas personas y colectivos, sin importar ningún tipo de diferencia, incluidala de origen nacional y condición migratoria, pueden ser titular de derechos encualquier lugar en que se encuentren; como la igualdad material que obliga areconocer todas las formas de exclusión y desigualdad de hecho que obstaculizanel ejercicio efectivo de los derechos; y que por tanto demandan la ubicaciónde acciones y políticas prioritarias.• Asumir que frente a los procesos jerárquicos y de desigualdad, es clave el reconocimientode la simultaneidad de los derechos universales y específicos; asícomo de los derechos individuales y colectivos.• Considerar que los principales agentes obligados a respetar, proteger y hacerefectivos o garantizar los derechos de las personas y colectivos en movilidadhumana son los Estados y que solamente la actuación coordinada e integral deéstos en las distintas etapas del ciclo migratorio (decisión, viaje, llegada, permanencia/convivenciay retorno), permitirá el ejercicio efectivo de los derechos.• Reconocer explícitamente que la normativa de derechos humanos vigente a nivelnacional, internacional y subregional (CAN) es una fuente importante parala promoción y protección de derechos, en la medida que determina los derechosy sus obligaciones positivas y negativas que tienen los estados; y que porlo tanto, su incumplimiento les acarrea responsabilidad.• Considerar la importancia que tiene para el cumplimiento de las obligacionesel principio de realización progresiva de derechos (contenidos mínimos y prioridades)y el de no regresión.3Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-881-02.193

Migración y Derechos Humanos en la Región Andina• Observar el grado de exigibilidad que las personas y colectivos en movilidadalcanzan para el ejercicio de sus derechos y la existencia de mecanismos derendición de cuentas por parte de los Estados.Además, para la definición y adopción de indicadores para migraciones internacionalesbajo un enfoque de derechos humanos se reconoce y toma en consideraciónla complejidad de la movilidad humana y de los diferentes tipos de derechos que enella se ven involucrados.Ello comporta un ejercicio de priorización de derechos a partir de ubicación de loselementos centrales que definen su esencia, y que para el caso migraciones internacionales,no pueden dejar de partir de la consideración del movimiento como unamaterialización básica del libre desarrollo de la personalidad.Además plantea determinar criterios que permitan una medición clara y específicade la realización efectiva del derecho, que tomen en consideración los principalesestándares que contenidos en los tratados ratificados por los Estados; y que ubiquende entre ellos el de mayor alto rango, como un parámetro que permita identificarel accionar estatal como un proceso de avance y no de retroceso.Este proceso demanda tener presente la correlación estrecha que debe existir entreel derecho, la obligación que genera, las violaciones que se producen y las garantíasque existen o se pueden activar para su protección y realización efectiva. Cada unode estos aspectos debe ser claramente identificado y sobre cada uno de ellos se puedeobtener información, que permitirá dar cuenta efectiva de la vigencia/violaciónde los derechos, grados de avance, estancamiento o retroceso.b) Sobre indicadores de derechos humanos y migraciones internacionalesLa pertinencia y necesidad de contar con indicadores de derechos humanos paramedir el grado de progreso en el cumplimiento de las obligaciones de los estadosfue resaltada por primera vez en la Conferencia de Viena sobre Derechos Humanosde 1993, como un mecanismo para fortalecer el disfrute de los derechos económicos,sociales y culturales. 4En 2005, la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas(OACDH), a petición de los comités que monitorean el cumplimiento de los tratados4Organización de Naciones Unidas (ONU), Declaración y Programa de Acción de Viena, Conferencia Mundialde Derechos Humanos, Viena, 1993, párr. 98.194

Anexo especialde derechos humanos inició un proceso de construcción de este tipo de indicadores,como un mecanismo que oriente a los estados en la presentación de sus informesperiódicos de cumplimiento.En 2006 se presentó una propuesta conceptual y metodológica para implementarun sistema de indicadores que evidencien los niveles de progreso alcanzados porlos estados, teniendo como referente las normas internacionales de derechos humanosy las recomendaciones generales emitidas por los comités monitores de lostratados. Dicho sistema se construye sobre la base de tres tipos de indicadores:estructura, proceso y resultado y se basa fundamentalmente en información cuantitativa.5Esta propuesta fue profundizada y se presentó en 2008 como un marco definitivopara el sistema de monitoreo, que luego de ser sometida a un amplio proceso deconsulta determinó su utilidad y pertinencia. Sobre esta base hasta el momento seha desarrollado indicadores para once derechos: vida, libertad y seguridad de lapersona, alimentación adecuada, salud física y mental, no ser sometido a tortura nia tratos crueles inhumanos y degradantes, educación, participar en asuntos públicos,vivienda adecuada, trabajo, libertad de opinión y expresión, seguridad social,juicio justo. 6Por otra parte, en 2008 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)formuló los lineamientos para la elaboración de indicadores que orienten el procesode informes periódicos sobre el cumplimiento del Protocolo de San Salvadorsobre derechos económicos, sociales y culturales; esta misión fue encargada a unGrupo de Trabajo que en 2011 sometió a consulta de los Estados una propuesta deindicadores la cual fue aprobada por la Asamblea General de la Organización deEstados Americanos (OEA). 7 Dicha propuesta adopta los tres tipos de indicadorespropuestos por la OACDH y propone que para profundizar la información y organizarla,se la clasifique en tres categorías adicionales: la recepción del derecho,las capacidades estatales, el contexto financiero básico y compromiso presupuestario.Además plantea que se utilicen como criterios transversales: la igualdad y nodiscriminación, el acceso a la información y participación y el acceso a la justicia.5ONU, Informe sobre indicadores para vigilar el cumplimiento de los instrumentos internacionales de derechoshumanos, Ginebra, HRI/MC/2006/7, 2006.6ONU, Informe sobre los indicadores para promover y vigilar el ejercicio de los derechos humanos, Ginebra,HRI/MC/2008/3, 2008.7OEA, Indicadores de progreso para medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador,Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral (SEDI), Washington, OEA/Ser.L/XXV.2.1., 2011.195

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaUn aspecto importante del marco metodológico propuesto es la consideración deque junto con los indicadores cuantitativos se deben incorporar indicadores cualitativos,a los que califican como señales de progreso. En base a esta propuestametodológica se han trabajado hasta el momento tres derechos: seguridad social,salud y educación. En algunos de ellos, bajo el eje de igualdad y no discriminaciónse ubican menciones explícitas a la situación de los migrantes.El desarrollo de indicadores con este enfoque ha sido escaso en la región, las únicasexperiencias que se ha logrado ubicar son: un estudio del Departamento Nacionalde Planeación de Colombia, de carácter instrumental y técnico 8 ; una propuesta delMinisterio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos de Ecuador y la Universidad AndinaSimón Bolívar, que plantea indicadores ilustrativos sobre el derecho al trabajoy el derecho a no ser sometido a tortura, ni a penas o tratos crueles inhumanos y degradantes;9 y un informe del Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democraciay Desarrollo sobre indicadores para derechos económicos, sociales y culturales. 10Sobre indicadores específicos en materia de movilidad humana, en la región seubican solamente dos experiencias. La desarrollada en 2004 por el Programa Venezolanode Educación-Acción en Derechos Humanos, PROVEA sobre derecho alasilo, que se construyó a partir de la ubicación de las principales obligaciones quesurgen de los instrumentos de derechos humanos, el Estatuto de los Refugiados ylas convenciones latinoamericanas de asilo diplomático y territorial 11 ; y en 2008, lade la Comisión Andina de Juristas de Perú, que en un ejercicio de aplicación de lametodología de la OACDH sobre indicadores de derechos humanos, desarrolló indicadorespara 8 tipos de derechos: igualdad y no discriminación, libre circulación,personalidad jurídica, trabajo, no apropiación de bienes en caso de desplazamiento,retorno, reintegro y reinserción, identidad cultural y unidad familiar. La definiciónde cada derecho fue construido en base al corpus juris del derecho migratorio, tomandocomo referente principal a la Convención Internacional para la protecciónde todos los trabajadores migratorios y sus familiares (CTMF). 128República de Colombia, Hacia un sistema de indicadores de derechos humanos para Colombia, Departamentode Planeación, Dirección de Estudios Económicos/Alfredo Sarmiento Gómez, Colombia 2008.9Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos y Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, Construcciónde indicadores de derechos humanos con la metodología del Alto Comisionado de las Naciones Unidas.Indicadores ilustrativos sobre el derecho al trabajo y el derecho a no ser sometido a tortura, ni a penas o tratoscrueles, inhumanos y degradantes, Quito, 2010.10Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, “Una aproximación a indicadoresDESC para Bolivia”, Bolivia, 2009.11María Gabriela Martínez, El derecho de asilo. Marco teórico-metodológico básico, Caracas, PROVEA, SerieAportes 8, 2004, p. 223.12Diego Carrasco Carrasco, “Grupos en situación de especial protección en la Región Andina: Migrantes”,Comisión Andina de Juristas Perú, Lima, 2008.196

Anexo especialDe esta forma, los esfuerzos internacionales para la formulación de indicadores sobremigraciones internacionales con enfoque de derechos humanos han sido escasosen la región.2. Propuesta preliminar de indicadores (ver anexo CD)En septiembre de 2012, el PADH formuló una propuesta preliminar de indicadoresque fue discutida con los socios del proyecto SAMI y el equipo de investigadoresnacionales, en octubre del mismo año, logrando con ello su afinación como instrumentoorientador del proceso de construcción de los informes nacionales, que sedesarrolló entre octubre de 2012 y febrero de 2013.Esta propuesta se construyó a partir de un ejercicio de revisión de los principalesestándares internacionales en materia de derechos humanos sobre migracionesinternacionales y de la normativa de la CAN vigente sobre la materia.Para su elaboración se retomaron algunos elementos de la metodología de laOficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidasy la de la Organización de Estados Americanos, sobre indicadores de derechoshumanos.La propuesta original se elaboró sobre tres derechos: a migrar, igualdad y no discriminación;y seguridad y protección. Para cada uno de ellos se construyó tres tiposde indicadores: estructura, proceso y resultado, que se abordaron desde tresámbitos: normativo, políticas públicas e institucionalidad. Además se formularondos indicadores generales complementarios: generación de información y cumplimientode compromisos internacionales. Los ámbitos de análisis fueron nacionaly subregional, el primero apuntando a observar la adecuación y el segundo a mirarla armonización.Los principales elementos de ajuste que se introdujeron a esta propuesta originalfueron:a) El derecho a migrar se tomó como derecho rector, y se lo observa a partirde tres dimensiones: libertad de tránsito y residencia; seguridad y proteccióndurante la experiencia migratoria; e igualdad y no discriminación pornacionalidad y condición migratoria.b) La evaluación para el primer informe se limita a los indicadores de estructuray proceso, como línea base que nutra posteriores informes. (Informe 0)197

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinac) De los indicadores complementarios, únicamente se analizará de maneraseparada el de generación de información, y el de cumplimiento de obligacionesinternacionales será transversal.Sobre esta base hicieron reformulaciones a las matrices de análisis que fueron lasque finalmente se utilizaron para la elaboración de los informes nacionales y delregional. (Ver anexos CD)3. Resultados de aplicación de indicadoresEl proceso de elaboración de los informes nacionales y del regional evidenció laspotencialidades y límites de la propuesta preliminar de indicadores. Entre lasprincipales potencialidades están:a) El valor estratégico/político que tiene asumir el derecho a migrar comoeje central de análisis y su observación a partir de tres atributos: libertad,seguridad e igualdad, como constitutivos de la dignidad, y porque permitendar cuenta de su complejidad, integralidad e interdependencia.b) La importancia del análisis de las acciones/inacciones a nivel de normativa,políticas públicas e institucionalidad para ubicar la correspondenciao no entre el compromiso estatal y su materialización efectiva.c) El aporte de desglosar entre estructura, proceso y resultado, como unproceso lógico que permite ubicar el nivel de coherencia entre el compromisoadquirido, el esfuerzo que se hace para cumplirlo y los resultadosefectivos que se obtienen como fruto de estos esfuerzos o de su ausencia.Y entre las limitaciones básicamente se ubicaron las siguientes:a) Cruces frecuentes entre los tres niveles de derechos, creando dificultadespara realizar análisis separados entre los derechos. En especial, seevidenció que el derecho a la igualdad y no discriminación se presentabacomo un criterio con incidencia en los tres niveles de derechos. De igualforma, se ubicaron algunas situaciones y/o principios del derecho a laseguridad y protección que se manifestaban entre derechos.b) Cruces frecuentes también a nivel de normativa, política e institucionalidad,pues estos ámbitos aunque tienen especificidades se entrelazan y/oarticulan. Esto se constató especialmente entre la política e institucionalidad.198

Anexo especialc) Dificultades para articular los indicadores complementarios. El indicadorde generación de información se presentó como constante y transversal alos tres tipos de derechos; sin embargo, el de cumplimiento de obligacionesinternacionales que fue asumido como transversal en la práctica noarrojó información concreta.d) Limitada utilidad de la ubicación del alcance del derecho y los niveles dedesglose. En la práctica no fue un criterio que se adoptó con uniformidadpara formular las peticiones o búsquedas de información en cada país, loque en la práctica provocó desniveles y dificultó el análisis comparativo.4. Propuesta finalAtendiendo al carácter preliminar de la propuesta de indicadores como proceso deconstrucción y aplicación colectiva, que se enriquece de los resultados obtenidospor su aplicación práctica; y teniendo en cuenta el objetivo general de promoverprocesos de experticia de la sociedad civil, para utilizar los estándares internacionalesde derechos humanos como una herramienta de evaluación y exigibilidadde derechos, se presenta a continuación una propuesta modificada de indicadorespara la elaboración de informes nacionales sobre migraciones internacionales, conlas siguientes características:a. Mantiene como eje central de análisis el derecho a migrar asumiéndolocomo un derecho complejo que involucra el ejercicio de las tresdimensiones originalmente señaladas: libertad de circulación y residencia,seguridad y protección durante la experiencia migratoria eigualdad y no discriminación por nacionalidad y condición migratoria,las cuales en conjunto permiten caracterizar al derecho como humanoy digno.b. Dada la complejidad de este derecho y la interrelación permanente queexiste entre las tres dimensiones, se considera que su observación puedeser mejorada a partir de los cuatro atributos 13 del derecho del derecho de13“el concepto de atributos de un derecho permite concretar el contenido de un derecho y hacer explícito elvínculo existente entre, por un lado, los indicadores establecidos para un derecho y, por otro, las disposicionesnormativas de ese derecho (…) al seleccionar los atributos de un derecho, resulta más fácil determinarlos indicadores o el grupo de indicadores adecuados pues se consigue una categorización clara, concreta ytal vez más “tangible” que facilita la selección de los indicadores”, ONU, Informe sobre los indicadores parapromover … Op. cit., numeral 7.199

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinalibre circulación y residencia, contemplados en los principales instrumentosde protección de los derechos humanos: Declaración Universal de DerechosHumanos, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, DeclaraciónAmericana de Derechos Humanos y Convención Americana deDerechos Humanos, y de los principales instrumentos de protección de losderechos humanos de las personas en contextos de movilidad: ConvenciónInternacional para la protección de todos los trabajadores migratorios ysus familiares y Convención sobre el Estatuto de los Refugiados; y que seconcretan en las libertades de: circulación, de permanecer y residir, parasalir; y para regresar o retornar.c. Reconociendo que cada uno de estos atributos tienen un campo amplio deincidencia, se restringe su alcance a las situaciones más emergentes ubicadasen el proceso de construcción de los informes nacionales y del regional;las cuales pueden ser caracterizadas como los principales desafíosexistentes en la Región Andina para el cumplimiento de los derechos de laspersonas en contextos de migración internacional. Estos son:Circular libremente: Procedimientos de ingresos legales, no arbitrarios, congarantías de debido proceso, que no provocan criminalización y/o falta deinformación, garantizan la igualdad y no discriminación, atención a gruposde especial protección y la seguridad durante la experiencia migratoria.Permanecer y residir: Procesos de regularización migratoria permanente,respetuosa del debido proceso, que atienden a situaciones específicas detiempo, estancia, diversidades y necesidades de asistencia y protección.Salir de cualquier país: Procesos de expulsiones legales, excepcionales, noarbitrarios, respetuosos del debido proceso, que no provoquen criminalizaciónde personas, garanticen la igualdad y no discriminación, el respeto alas necesidades de grupos de especial protección, y la seguridad durante laexperiencia de salida.Regresar/retornar: Procesos de retorno voluntario, ordenado, asistido y digno,que respetan la igualdad y no discriminación, la protección efectiva y laseguridad para el retorno y la permanencia.d. Si bien el derecho a la circulación esta entrelazado con los otros tres atributosdel derecho, se ha circunscrito en esta propuesta a la observación delos procesos de ingreso o entrada.200

Anexo especiale. Dentro de la libertad de salir y retornar se ha incorporado expresamentela protección de un grupo de personas migrantes, que ha permanecido relegadoen su observancia y que necesita protección especial como son laspersonas migrantes privadas de la libertad y/o sometidas a procedimientospenales.f. Para cada uno de los atributos y desafíos planteados se ha conservado laformulación de los tres niveles de indicadores: de estructura, proceso yresultado, los cuales conservan su definición original, pero cuyo desgloseha sido pormenorizado con el fin de orientar los procesos de búsqueda deinformación y análisis de la misma.El indicador de estructura se orienta a mirar el grado de compromiso asumidopor el Estado en el proceso de adecuación de la normativa y de laspolíticas a los principales estándares generales en materia de derechoshumanos y a nivel andino. En ese sentido, cuenta con un detalle resumidode los estándares que sirven de parámetro de evaluación, con su correspondientebase normativa.El indicador de proceso se orienta a ubicar los esfuerzos realizados por elEstado para dar cumplimiento a dicho compromiso. En este sentido, demanera pormenorizada se desglosan los principales datos que ponen enevidencia el cumplimiento efectivo de los compromisos asumidos.Por su parte, el indicador de resultado busca articular los compromisos conlas acciones estatales con miras a determinar el impacto estratégico que hatenido la realización efectiva del estándar general y regional y evidenciarasí la coherencia y pertinencia de la acción estatal. Estos indicadores soncuantitativamente menores y por su valor estratégico son los que agrupan,orientan y dan sentido a los numerosos indicadores de proceso. Para ubicarsu correspondencia con los indicadores de proceso se los ha identificadocon la asignación de letras mayúsculas.g. Los indicadores en los tres niveles se aplican tanto para población inmigranteen el país como nacionales en el exterior, y se incluye a los refugiados/asilados/apátridas.h. Las tres dimensiones del derecho planteadas en la propuesta preliminar setransversalizan en los cuatro atributos del derecho, a partir de indicadoresespecíficos. Para la libertad se enfatiza en los niveles de no coacción y restricciónindebida del ejercicio del derecho. La igualdad y no discriminación201

Migración y Derechos Humanos en la Región Andinase rescata a partir del nivel de desglose de la información que se requiereatendiendo a consideraciones generales básicas de nacionalidad, sexo,edad y/o condición migratoria, además de la ubicación de las necesidadesespecíficas de grupos de especial protección. Y el de seguridad a través demedidas específicas frente a la no discriminación, xenofobia, agresiones ymuertes violentas.A continuación se presentan las matrices para cada uno de los atributos, con undesglose por atributo, los tres tipos de indicadores y la fuente correspondiente.202

Anexo especialAtributos delderecho Principal desafíoCircularlibrementeDUDH: art 13.1PICIP: art. 12.1CADH: art. 22.1CTMF: art. 39,16.7, 79.CER: art. 26, 31.1y 2 y 33.1CVRC: art.5 y 36Carta ADH: 51.1y 59.2D. 503: art. 1,6,8,10.D. 545: art. 1, 9,16 y 20D 548, art. 7.b y fD. 502 art. 3 y 4D. 504 art. 1Procedimientos de ingreso legales,no arbitrarios, que garanticen debidoproceso, informados y seguros queno provoquen criminalización y/ofalta de protección de migrantes/refugiados/asilados/apátridasMatriz sobre libertad de circulaciónINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)Estado de adecuación de la normativa internay de la política migratoria a los principalesestándares de protección sobre libertad decirculación a nivel general y andino:General:• Las restricciones de ingreso debenser adoptadas por ley, ser necesarias,razonables, no discriminatorias, noafecten el principio de no devolución yno criminalización, ni la protección depersonas con necesidades específicasde protección. Los procedimientosadministrativos de ingreso debencontemplar las garantías del debidoproceso.• Si bien los Estados en ejercicio de susoberanía pueden establecer criteriospara la admisión, estos no debenafectar los derechos humanos.• Nº de medidas generales deexoneración y/o restricción devisa para ingreso al país, condesglose de país, autoridad que laemite, forma de adopción, motivo,nacionalidad a la que se aplica,principal contenido o alcance,grado de adecuación con lanormativa de ddhh y comunitaria;y período de vigencia.(A)• Nº de personas que registraronsu ingreso, con desglose de país,nacionalidad, sexo, edad, calidadde ingreso y tipo de documentoutilizado (B)• Nº de registros administrativos deprohibición de ingreso o exclusión,con desglose de país, nacionalidad,sexo, edad, motivo y período devigencia (B)• Nº de peticiones de levantamientode prohibición de ingresointerpuestas, con desglose denacionalidad, sexo y edad de quieninterpone; y resultado (B y D)• Nº de personas a las que no sepermitió el ingreso o se las excluyó,con desglose de país, puerto deingreso, nacionalidad, condicióno calidad migratoria, sexo, edad ymotivo. (B)• Nº de personas retenidas enpuertos o aeropuertos migratoriospor prohibición de ingreso oexclusión, con desglose de país,nacionalidad, sexo, edad, motivo ytiempo de retención. (C)INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)• Porcentaje de aumentoo disminución demedidas de exoneración/restricción de ingresoadoptadas en el períodoque están adecuadas a lanormativa de derechoshumanos y comunitaria(A)• Porcentaje de aumentoo disminución depersonas afectadas porprohibiciones de ingreso oexclusión. (B)• Porcentaje de aumento odisminución de personasretenidas o detenidas en elmarco de procedimientosde ingreso (C)• Porcentaje de aumento odisminución de garantíasdel debido y acceso a unrecurso efectivo al ingresoal país. (D)• Porcentaje de aumento odisminución de atencionesbrindadas a personas connecesidad de proteccióninternacional al ingreso(E)• Porcentaje de aumento odisminución de protecciónconsular a migrantes enprocesos de ingreso alpaís. (F)FUENTES• Base oficial denormativa secundariainterna y deconvenios o acuerdosinternacionales.• Registrosadministrativos delEstado de accesopúblico sobreu obtenidos víapeticiones de accesoa la informaciónsobre: estadísticasmigratorias, controlmigratorio, controlpolicial, asistenciaconsular, acceso yatención de justiciay asistencia de laDefensoría del Pueblo.• Registrosadministrativosde acceso públicou obtenidas porpeticiones de accesoa la informaciónsobre: notificacionesde salvaguardias,denuncias,procedimientosadministrativos y ojudiciales de instanciasdel Sistema Andino deIntegración.• Estudios, consultas,evaluaciones oinformes cualitativosde Estado, SociedadCivil y cooperaciónsobre estadísticas,reportes o informes decasos, cumplimiento denormativa de derechoshumanos y/o andinay calidad servicios deingreso• Bases de seguimientoo procesamientode casos deorganizaciones desociedad civil.Continúa203

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaAtributos delderecho Principal desafíoINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)A nivel andino:• Los/las nacionales andinosy los nacionales de paísesextracomunitarios residentes encualquiera de los países andinospueden ingresar a éstos en calidadde turistas con la sola presentacióndel documento nacional de identidad,tendrán permanencia hasta por 90días prorrogables.• Los Estados se comprometen a nosometer a los turistas andinos acontroles o formalidades adicionales• Las autoridades migratorias puedenimpedir el ingreso de los queingresaron si se comprueba que nocumplen con los requisitos legales oinfringen normas migratorias• Los Estados reconocen el principio delibre circulación de los trabajadoresandinos bajo relación de dependenciadentro de la Subregión y secomprometen a no adoptar medidasque restrinjan este derecho.INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)• Nº de apelaciones de decisiones deprohibición de ingreso o exclusióncon desglose de país, nacionalidad,edad y sexo persona que interpusola apelación y decisión adoptada.(D)• Nº de acciones constitucionalesde protección interpuestaspor violación de derechos enprocesos de ingreso, con desglosede país, nacionalidad, sexo,edad, tipo de acción, resultadosdestacando avances o retrocesosjurisprudenciales (D e I)• Nº de solicitudes de refugio/asiloreceptadas en puntos de ingresoal país, con desglose de país,nacionalidad, sexo y edad. (E)• Nº de asistencias de ACNUR parapersonas solicitantes de refugioy/o refugiadas/apátridas enpuntos de ingreso, con desglosede país, nacionalidad, sexo, edad yresultados de la asistencia. (E y G)• Nº de niños/as y adolescentesmigrantes no acompañadosasistidos en puntos de ingresoal país, con desglose de país,nacionalidad, sexo y edad. (E)• Nº de víctimas de trata y tráficode migrantes asistidos en puntose ingreso al país, con desglose denacionalidad, sexo y edad. (E)• Nº de peticiones de asistenciahumanitaria atendidos en puntosde ingreso al país, con desglose denacionalidad, sexo, edad y tipo deasistencia. (E)• Nº de personas con discapacidadasistidas en puntos de ingreso alpaís, con desglose de nacionalidad,sexo, edad y tipo de discapacidad.(E)• Nº de mujeres en situación deriesgo asistidas en puntos deingreso al país, con desglose depaís, nacionalidad, sexo, edad ytipo de riesgo. (E)INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)• Porcentaje de aumentoo disminución deviolaciones a los derechoshumanos de los migrantes,refugiados/asilados enlos procesos de ingresoal país y mecanismos deasistencia y protección (G)• Porcentaje de aumentoo disminución demecanismos comunitariosque facilitan los procesosde ingreso. (H)• Porcentaje de aumentoo disminución dejurisprudencia nacional yandina relevante que hapermitido el desarrollo delderecho. (I)FUENTESContinúa204

Anexo especialContinuaciónAtributos delderecho Principal desafíoINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)• Los familiares del trabajador migranteandino (cónyuge, relación con efectosequivalentes al matrimonio, hijosmenores no emancipados, hijosmayores solteros con discapacidad,ascendientes y dependientes) tienenderecho a entrar.Régimen de liberalización:• Trabajadores de empresa o condesplazamiento individual concontrato, pueden desplazarselibremente en los países andinos;• Trabajadores de temporada yfronterizos: ingreso sin visa ypermanencia hasta 180 días por año.• Los Estados andinos puedenestablecer salvaguardia temporal deigualdad de acceso a empleo hastapor 6 meses, debidamente motivada,comunicada a la Secretaría y países dela CAN, quienes pueden suspenderla sino es proporcional.• Cooperación consular entre lospaíses andinos para defender a losconnacionales andinos de aquellassituaciones en que se vean afectadossus derechos humanos, garantíasindividuales o normas laboralesinternacionalmente reconocidas; asícomo para combatir manifestacionesde racismo y xenofobia; brindarorientación jurídica primaria,procurar que cuenten con defensa;velar por el bienestar y las condicionesadecuadas de detención, así como laaplicación del debido proceso.• Nº de personas con vínculosfamiliares en el país a quienes nose impidió su ingreso, con desglosepor país, nacionalidad, sexo, edad ytipo de parentesco. (E)• Nº de peticiones de asistenciaconsular facilitadas a personasmigrantes excluidas o prohibidasde ingreso, con desglose depaís, nacionalidad, sexo, edad yresultados de la petición.(F)• Nº denuncias penales poragresiones y/o muertes violentasa migrantes en zonas de ingreso,con desglose de país, nacionalidad,sexo, edad y tipo de hecho. (G)• Nº de gestiones consularesrealizadas para preveniro intervenir en casos dediscriminación y/o de agresioneso muertes violentas ocurridas enpuntos de ingreso, con desglosede país, nacionalidad, sexo, edad ytipo de gestión realizada. (F)• Nº de denuncias recibidaspor la Defensoría del Pueblopor violaciones de derechosen procesos de ingreso condesglose de puerto de ingreso,nacionalidad, sexo, edad de laspersonas afectadas, trámite dado yresultado. (G)• Nº de Centro Nacionales oBinacionales de Atención enFrontera en funcionamiento, condesglose de número de personasatendidas, nacionalidad, sexo, edady tipo de servicios prestados, (H)• Nº de denuncias formuladas ante elMecanismo Andino de Solución deControversias por incumplimientode la normativa andina sobremigraciones internacionales paralos procesos de ingreso (Decisión503 y Decisión 545) (H e I )• Nº de salvaguardas de igualdaden materia laboral notificadasante la SGCAN con desglose porpaís, fecha, alcance, motivación yduración. (H)• Ubicación por parte de Estado,Sociedad Civil y CooperaciónInternacional de 5 principalesprácticas que limitan y 5 prácticasque facilitan los procedimientos deingreso. Ejemplificar con 5 casosrelevantes.INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)FUENTES205

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaAtributos delderecho Principal desafíoPermanecerResidirDUDH: art 13.1PICIP: art. 12.1CADH: art. 22.1CTMF: art. 39.1y 2, 44, 49, 50.CER: art. 26y 34CVRC: art.5y 36Carta ADH:51.1.2.3,4y 59.1 y 2,59.1 y2D503: art. 5, 10D545: art. 12,16, 20 y 21,disposicióntransitoriacuarta.D548: art. 7.bProcesos de regularizaciónmigratoria permanentes,respetuosos del debidoproceso que atiendan asituaciones específicasde tiempo, estancia ynecesidades de asistencia yprotección.Matriz sobre libertad de permanecer / residirINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)Adecuación de la normativa interna y de la políticamigratoria a los principales estándares de protecciónsobre regularización migratoria de personas indocumentadasa nivel general y andino:General:• Estados que tuvieren trabajadores migratoriosen situación irregular tomarán medidas paraque dicha situación no persista.• Estados deben promover convenios bilateraleso multilaterales de regularización en los quetendrán en cuenta las circunstancias de entrada,duración de la estancia, otras circunstancias y enparticular la situación familiar.• Trabajadores migratorios regulares tienenderecho a no ser colocados en situación de irregularidaden caso de terminación de contratohasta por un período que cubra el tiempo dedesempleo.• Los familiares de trabajadores regulares nopueden ser colocados en situación de irregularidadpor fallecimiento o divorcio del trabajadormigrante.• Los Estados no aplicarán sanciones penales porpermanencia irregular de refugiados o solicitantesde refugio/asilados/apátridas. Facilitarán enla medida de lo posible procesos de naturalizacióncomo una solución duradera.• Nº o estimativo de personasnacionales, no nacionalesy/o refugiadas/asiladas/apátridas que se encuentranen situación irregular, condesglose de país, nacionalidad,sexo, edad y tipo defuente estadística u otra.(A y B)• Nº de programas de regularizaciónmigratoria implementadoscon desglose porpaís, modalidad de adopción(decisión interna o convenioo acuerdo internacional),tipo de población beneficiaria,requisitos, períodode duración, y resultadosespecificando número depersonas beneficiarias ytipo de visa otorgada (B)• Nº de solicitudes de refugio,reconocimientos de la condiciónde refugiado/asilad,negativas de solicitudes ycancelaciones o revocatoriasde la condición de refugiado,con desglose por país, nacionalidad,sexo y edad.(C)• Nº de reconocimientos derefugio otorgados a colectivosde refugiados, con desglosede país, nacionalidad,número total de personas,sexo y edad. (C)INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)• Porcentaje de aumentoo disminución deprácticas estatalesque promueven lacriminalización de lapoblación migranteirregular (A)• Porcentaje de aumentoo disminución deprocesos de expulsión(B)• Porcentaje deaumento o devoluciónde procesos dedeportación ajustadosal debido proceso ygarantizando accesoa recurso judicialefectivo. (C)• Porcentaje de aumentoo disminuciónde expulsiones apersonas con necesidadesespeciales deprotección. (D)FUENTES• Base de normativasecundaria internay de convenios oacuerdos internacionales.• Registros administrativosdel Estadode acceso públicou obtenido víapetición de accesoa la informaciónsobre: estadísticasmigratorias,control migratorio,control policialy del ministeriopúblico, asistenciaconsular, acceso yatención de justiciay asistencia dela Defensoría delPueblo.• Registros administrativosde accesopúblico u obtenidaspor peticionesde acceso a lainformación sobre:procesos de regularización,otorgamientode visas,reconocimientos derefugio, denuncias,procedimientosadministrativos y ojudiciales ante instanciasnacionalese instancias delSistema Andino deIntegración.• Estudios o diagnósticoscuantitativosy cualitativos realizadospor Estado,Sociedad Civil oCooperación paradeterminar presenciay magnitudesde la población ensituación irregularen el país o en elexterior.Continúa206

Anexo especialContinuaciónAtributos delderecho Principal desafíoINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)Andino:• Los migrantes y refugiados tienen derechoa la unidad familiar en país de destino y a laregularización migratoria por los medios legalesy administrativos.• Los turistas andinos no estarán sometidosa controles o formalidades adicionales a lasestablecidas en la D. 503, se les otorgará unapermanencia inicial de 90 días, prorrogables porigual término en un año.• El documento nacional de identificación conel cual el turista andino hizo el ingreso seráreconocido para todos los trámites civiles ymigratorios, judiciales y administrativos.• Las autoridades migratorias pueden cancelarla autorización de ingreso de los nacionalesandinos o nacionales extracomunitarios conresidencia en algún país andino, si se compruebaque no cumplen con los requisitos legales oinfrinjan normas migratorias.• Los Estados reconocen el principio de librepermanencia de los trabajadores andinos bajorelación de dependencia dentro de la Subregióny se comprometen a no adoptar medidas querestrinjan este derecho.• Los Estados adoptarán medidas para facilitar lareunión del trabajador migrante con su familia(cónyuge o personas con quien mantiene unarelación con efectos equivalentes al matrimonio,hijos menores no emancipados, hijos mayoressolteros con discapacidad, ascendientes ydependientes).INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)• Nº de naturalizaciones y cancelacionesde naturalización a personasrefugiadas o asiladas, condesglose por país, nacionalidad,sexo y edad. (C)• Nº de visas otorgadas y cancelacionesde visa a mujeres ensituación de riesgo, con desglosepor país, nacionalidad, edad y tipode riesgo. (C)• Nº de visas otorgadas y cancelacionesde visa a personas conlarga data, con desglose de país,nacionalidad, sexo, edad, tiempode permanencia y tipo de visa. (C)• Nº de visas otorgadas y cancelacionesa niños/as y adolescentesno acompañados, con desglose depaís, nacionalidad, sexo, edad ytipo de visa. (C)• Nº de visas otorgadas y cancelacionesa víctimas de trata o detráfico de migrantes, con desglosede país, nacionalidad, sexo, edad ytipo de visa. (C)• Nº de visas otorgadas ycancelaciones a personas condiscapacidad, con desglose depaís, nacionalidad, sexo, edad ytipo de visa. (C)• Nº de visas otorgadas ycancelaciones a personas quehan cumplido su pena privativade la libertad, con desglose depaís, nacionalidad, sexo, edad ymotivo. (C)• Nº de visas otorgadas y cancelacionespor unidad familiar, condesglose por país, nacionalidad,sexo, edad y tipo de parentesco.(D)• Nº de visas otorgadas y cancelacionesa trabajadores migratoriosdesglose por país, nacionalidad,sexo, edad y tipo de visa. .(E)• Nº de apelaciones a revocatoriaso cancelaciones de visa con desglosede país, nacionalidad, sexo,edad y resultado obtenido. (F)INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)• Porcentaje de aumentoo disminución deprocesos de expulsióna trabajadores migrantes(E)• Porcentaje de aumentoo disminución deprotección consularen procesos de detencióny expulsiónmigratoria (F)• Porcentaje de aumentoo disminución deprocesos de protecciónde los derechoshumanos en procesosde detención y expulsiónmigratoria (G)• Porcentaje de aumentoo disminuciónde discriminaciones,agresiones o muertesviolentas contra personamigrantes en elmarco de procesos dedetención y expulsiónmigratoria (H)• Porcentaje de aumentoo disminuciónde mecanismoscomunitarios quefacilitan los procesosde regularización (I)• Porcentaje de aumentoo disminuciónde jurisprudencianacional y andinarelevante que ha permitidoel desarrollodel derecho. (J)FUENTES• Informes derendición decuentas sobreprocesos deregularización,cumplimientode normativade derechoshumanos y/oandina y calidadservicios deregularización• Entrevistasa expertossobre alcancesy resultados delos procesos deregularizacióny/o calidad delos serviciosprestados.Continúa207

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaContinuaciónAtributos delderecho Principal desafíoINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)Régimen de liberalización:• Trabajadores de temporada y fronterizos: ingresosin visa y permanencia hasta 180 días poraño. Por períodos superiores mediante contrato.• Estados que contemplen cuotas de proporcionalidadentre trabajadores nacionales y extranjerosy sus remuneraciones, deberán considerar alos trabajadores andinos como nacionales paradicho cálculo.• Los Estados andinos pueden establecersalvaguardia temporal de igualdad de accesoa empleo hasta por 6 meses, debidamentemotivada, comunicada a la Secretaría y paísesde la CAN, quienes pueden suspenderla si no esproporcional.• Los Estados establecerán previsiones parafacilitar la regularización migratoria de lostrabajadores andinos que hayan emigrado conanterioridad.• Cooperación consular entre los países andinospara; brindar orientación jurídica primaria,procurar que cuenten con defensaINDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)• Nº de acciones constitucionalesde protección interpuestaspor violación de derechos enprocesos de regularizaciónmigratoria, con desglose de país,nacionalidad, sexo, edad, tipo deacción, resultado destacando losprincipales avances o limitacionesjurisprudenciales. (F e J)• Nº de asistencias consularesbrindadas para facilitar procesosde regularización migratoria, condesglose de país de representación,sexo, edad, tipo de asistenciay resultado. (G)• Nº de gestiones defensorialesrealizadas para promover yproteger derechos en procesosde regularización migratoria,con desglose de tipo de acción,número de personas beneficiarias,nacionalidad, sexo, edad y resultadosobtenidos. (H)• Nº de oficinas de migraciónlaboral (Decisión 545) implementadaspara facilitar procesos deregularización migratoria laboralandina, con determinación de localizacióngeográfica, número depersonas atendidas, nacionalidad,tipo de ocupación, sexo y edad,principales gestiones de atencióny resultados. (I)• Nº de denuncias presentadas anteinstancias el Mecanismo Andinode Solución de Controversias porincumplimiento de la normativaandina sobre migraciones internacionalesque regula los procesosde regularización migratoria(D.503 y D.545) (J)• Ubicación por parte de Estado,Sociedad Civil y CooperaciónInternacional de 5 principalesprácticas que limitan y 5 prácticasque facilitan los procedimientosde regularización migratoria.Ejemplificar con 5 casosrelevantesINDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)FUENTES208

Anexo especialAtributos del derechoPrincipal desafíoSalir de cualquierpaísDUDH: art. 13.2PICIP: art. 12. 2CADH: art. 22.2.5.6.8y 9.CTMF: art. 8.1,22.1.2.3.4.5.6.7.8 y9; y 56CVRC: art.5 y 36Carta ADH: 51.1 y 459.3D. 545: art. 15 y 20D 548: art. 7.b, f y mProcesos de expulsiónlegales, excepcionales,no arbitrarios,respetuosos deldebido proceso yque no provoquencriminalización demigrantesMatris sobre libertad de salir de cualquier paísINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)Adecuación de la normativa interna y dela política migratoria a los principalesestándares de protección sobre nocriminalización y expulsión migratoria:Generales:• Irregularidad migratoria esuna situación administrativay no penal• Privación de libertad porsituación migratoria debetener carácter excepcionaly se priorizarán medidasalternativas.• La expulsión debe seradoptada conforme a ley, es unprocedimiento individualizado,de carácter administrativo, nopenal y excepcional, se debenbuscar medidas administrativasalternativas. Se prohíbe lasexpulsiones colectivas.• Decisión debe ser comunicadaen idioma que puedanentender, debidamentemotivada, garantizando elderecho a impugnar dichadecisión y que no se ejecutemientras no se resuelva elrecurso interpuesto.• Derecho a indemnizaciónsi la decisión es ejecutaday ulteriormente revocada.En caso de expulsión segarantizará oportunidadrazonable para arreglar pagoslaborales y cumplimiento deobligaciones.• Se garantizará el derechoa solicitar autorización deingreso a otro país distintoal suyo.• Gastos de expulsión no seimpondrán a la persona. Laexpulsión no menoscabaráderechos que hubiereadquirido la persona.• Nº de operativos de control migratorio (redadas,batidas u operativos) implementados, con desglosede cobertura geográfica, número de personassometidas a control, número de retenciones/detenciones, con especificación de país,nacionalidad, condición migratoria, sexo, edad ymotivo. (A)• Nº de lugares de detención o retención migratoria,con desglose por ubicación geográfica, capacidadde albergue y base legal para su creación yfuncionamiento. (A)• Nº de personas detenidas o retenidas porinfracciones administrativas migratorias, condesglose de país, nacionalidad, sexo, edad, tipode infracción y tiempo promedio de detención/retención.(A)• Nº de personas expulsadas con desglose de país,nacionalidad, sexo, edad y causal de expulsión. (B)• Nº de medidas alternativas a la detención/retención/expulsión implementadas con desglosepor país, nacionalidad, sexo, edad y tipo de medidaimplementada. (A)• Nº de resoluciones administrativas de no expulsióncon desglose de país, nacionalidad, sexo, edad dela persona sometida a expulsión y motivo de lanegativa. (B)• Nº de intérpretes que intervinieron en procesosde expulsión con desglose de país, tipo de idioma,número de personas a las que asistieron conespecificación de nacionalidad, sexo y edad. (C)• Nº casos que contaron con defensa pública duranteprocesos de expulsión con desglose por país,nacionalidad, sexo y edad de la persona asistida,tipo de resultado obtenido por la defensa. (C)• Nº de apelaciones a decisiones de expulsión condesglose de país, nacionalidad, sexo y edad de lapersona sometida a expulsión y tipo de resultadoobtenido. (C)INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)• Porcentaje de aumento odisminución de prácticasestatales que promueven lacriminalización de la poblaciónmigrante irregular (A)• Porcentaje de aumento odisminución de procesos deexpulsión (B)• Porcentaje de aumento odevolución de procesos dedeportación ajustados aldebido proceso y garantizandoacceso a recurso judicialefectivo. (C)• Porcentaje de aumento odisminución de expulsionesa personas con necesidadesespeciales de protección. (D)• Porcentaje de aumento odisminución de procesosde expulsión a trabajadoresmigrantes (E)• Porcentaje de aumento odisminución de protecciónconsular en procesos dedetención y expulsiónmigratoria (F)• Porcentaje de aumento odisminución de procesos deprotección de los derechoshumanos en procesos dedetención y expulsiónmigratoria (G)• Porcentaje de aumentoo disminución dediscriminaciones, agresioneso muertes violentas contrapersona migrantes en el marcode procesos de detención yexpulsión migratoria (H)FUENTES• Registros administrativosdel Estado de acceso públicou obtenido vía petición deacceso a la información sobre:estadísticas migratorias,control migratorio, controlpolicial, del ministeriopúblico, asistencia consular,acceso y atención de justicia,rehabilitación social yasistencia de la Defensoríadel Pueblo.• Registros administrativos deacceso público u obtenidaspor peticiones de acceso a lainformación sobre: procesos deexpulsión, medidas alternativasa la expulsión procedimientosadministrativos y o judicialesante instancias nacionales einstancias del Sistema Andinode Integración.• Estudios o diagnósticoscuantitativos y cualitativosrealizados por Estado, SociedadCivil o Cooperación• sobre condiciones dedetención y/o procesos deexpulsión.• Entrevistas a expertoscalificados sobreprocedimientos de expulsión.• Reporte o bases de casos deorganizaciones de la sociedadcivil y/o cooperación sobreviolaciones de derechoshumanos en procesos deexpulsión, con especificidadde fecha, lugar, datos deidentificación del autor, de lavíctima (si autoriza) condiciónmigratoria, detalle de lasviolaciones cometidas, fecha,lugar y hora de la expulsión,país al que fue entregada lapersona o persona.Continúa209

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaContinuaciónAtributos del derechoPrincipal desafíoINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)• La expulsión no se utilizarácomo mecanismo paramenoscabar derechos deresidencia o empleo.• No se expulsará a nacionales,niños, niñas y adolescentesno acompañados, víctimasde trata de personas y tráficode migrantes, personas nonacionales de larga data,personas con discapacidad pormotivos de su discapacidad.• No se propiciará expulsionesde facto de hijos nacionales depersonas no nacionales.• No se limitará con la expulsiónel principio de unidad familiar.Andino:• En ningún caso la posiblerepatriación de un trabajadorandino menoscabará susderechos laborales frente alempleador.• No se expulsarán atrabajadores andinos detemporada o fronterizo queestén dentro de los períodoso condiciones establecidas enlos procesos de liberalizaciónlaboral.• Cooperación consular entre lospaíses andinos para defendera los connacionales andinosde aquellas situaciones enque se vean afectados susderechos humanos, garantíasindividuales o normaslaborales internacionalmentereconocidas; así como paracombatir manifestaciones deracismo y xenofobia; brindarorientación jurídica primaria,procurar que cuenten condefensa; velar por el bienestary las condiciones adecuadasde detención, así como laaplicación del debido proceso yel derecho a la defensa.INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)• Nº de acciones constitucionales de proteccióninterpuestas por violaciones a los derechos enprocesos de expulsión con desglose de país,nacionalidad, sexo y edad de la persona sometidaa expulsión, tipo de acción, resultado de la mismadestacando avances o retrocesos jurisprudenciales(C e I)• Nº de revocatorias de decisiones de expulsión, condesglose por país, nacionalidad, sexo y edad. (C)• Nº de indemnizaciones y/o reparacionesestablecidas por revocatorias de decisiones deexpulsión, con desglose por país, nacionalidad, sexoy edad. (C)• Nº de solicitantes de refugio/asilo o refugiados/asilados, asistidos y no deportados en respeto alprincipio de no devolución, con desglose de país,nacionalidad, sexo y edad. (D)• Nº de solicitudes de refugio presentadas durante elproceso de expulsión, con desglose de nacionalidad,edad y sexo del solicitante y trámite dado. (D)• Nº de niños/as y adolescentes no acompañadosasistidos y no deportados en el marco deprocedimientos de expulsión, con desglose por país,nacionalidad, sexo y edad. (D)• Nº de víctimas de trata y tráfico de migrantesasistidos y no deportados en el marco deprocedimientos de expulsión, con desglose por país,nacionalidad, sexo y edad. (D)• Nº de nacionales asistidos y no expulsados de supropio país en el marco de los procedimientos deexpulsión, con desglose por país nacionalidad, sexoy edad. (D)• Nº de personas de larga data y/o que tienenvínculos familiares asistidos y no expulsados enprocesos de expulsión, con desglose por país,nacionalidad, sexo y edad. (D)• Nº de mujeres en riesgo que fueron asistidas y noexpulsadas con desglose de país, nacionalidad, edady situación de riesgo. (D)• Nº de personas con discapacidad que fueronasistidas y no expulsadas en razón de sudiscapacidad con desglose de país, nacionalidad,sexo, edad y tipo de discapacidad. (D)• Nº de salvoconductos emitidos por el Estadopara personas a quienes se ha otorgado asilodiplomático, con desglose de país, nacionalidad,sexo y edad. (D)INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)• Porcentaje de aumentoo disminución demecanismos comunitariosque previenen procesosde expulsión (I)FUENTESContinúa210

Anexo especialAtributos del derechoPrincipal desafíoINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)• Nº de trabajadores migratorios sometidos aprocesos de expulsión a quienes no se expulsóen período de desempleo, se dio alternativa parabúsqueda de otro contrato de trabajo o se garantizóun tiempo prudencial para arreglar asuntoslaborales y obligaciones pendientes, con desglosepor país, nacionalidad, sexo y edad. (E)• Nº de asistencias consulares a personas sometidasa procesos de expulsión con determinación de paísde representación, nacionalidad, sexo y edad de lapersona asistida (F)• Nº de denuncias por detención y/o expulsiónarbitraria o ilegal recibidas por la Defensoría delPueblo, con desglose de nacionalidad, sexo y edaddel denunciante o persona sometida a deportación,tipo de gestión realizada y resultado obtenido. (G)• Nº de visitas de la Defensoría del Pueblo realizadasa centros de detención/retención migratoria, condesglose de tipo de centro, ubicación geográfica yresultados de la visita. (G)• Nº de denuncias de discriminación por nacionalidado condición migratoria producida en contextos deexpulsión, con desglose de país, nacionalidad, sexo,edad, tipo de discriminación denunciada y trámitedado. (H)• Nº de casos penales por agresiones y/o muertesviolentas en el marco de procesos de detencióny/o expulsión migratoria, con desglose de país,nacionalidad, sexo, edad y tipo de hecho (H)• Nº de denuncias interpuestas ante el MecanismoAndino de Solución de Controversias porincumplimiento de las Decisiones 503 y 545 en elmarco de procesos de expulsión, con desglose pornacionalidad, sexo y edad de la persona expulsada,tipo de denuncia, trámite dado y resultado.(I y C)• Ubicación por parte de Estado, Sociedad Civily Cooperación Internacional de 5 principalesprácticas que limitan y 5 prácticas que planteanalternativas efectivas a la detención migratoria yexpulsión. Ejemplificar con 5 casos relevantes.INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)FUENTESContinuación211

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaAtributos delderecho Principal desafíoRegresarRetornarDUDH: art. 13.2PICIP: art. 12.2DADH: art. VIIICADH: art. 5CTMF: 8.2 y 67.1CVRC: art.5 y 36CVCP: art. 1CICCP: art 1D 503: art.1D 545;art.13 y 15D 548; art. 7.b.gy l.Procesos de retornovoluntario, ordenado ydigno.Matriz sobre libertad de regresar / retornarINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)Grado de adecuación de la normativainterna y de la política migratoria a losprincipales estándares sobre derechoa regresar/retornar en cualquier momentoy a permanecer en su país:General:• Cooperación entre estadospara retorno ordenado paratrabajadores nacionales en elexterior y sus familias cuandoexpiren su permiso de residenciao empleo o se encuentrenen situación irregular. Y en elcaso de trabajadores regularescooperación para garantizarcondiciones económicas adecuadaspara reasentamiento.• Asistencia para el retorno encaso de indigencia o fallecimiento.• Impulso y cumplimiento deconvenios internacionales paracumplimiento de pena en paísde origen.INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)• Nº de programas de retorno voluntario,reasentamiento laboral, repatriaciónde cadáveres, por indigenciao para cumplimiento de pena u otros,implementados con desglose de tipode programa o tipo de convenio, país/región/instancia que lo adoptan,población beneficiaria, período de vigenciay número efectivo de personasque retornaron (A)• Nº de personas nacionales queingresaron al país por retornoforzado (expulsión de otros países),con determinación de país de dondeprovienen, sexo, edad, motivo laexpulsión y tipo de asistencia querecibieron para su incorporaciónal país.(B)• Nº de personas refugiadas/asiladasque retornaron a su país de origenu otro de protección, en base aprogramas de retorno, repatriacióno reasentamiento, como soluciónduradera, con desglose de país,nacionalidad, tipo de programa, sexoy edad (C)• Nº de personas que retornaron a supaís de origen, por indigencia o porfallecimiento con desglose por país,nacionalidad, sexo y edad. (C)• Nº de asistencias consulares brindadaspara facilitar procesos de retornovoluntario, reasentamiento laboral,repatriación para cumplimiento depena o por indigencia con desglosepor país, nacionalidad, tipo de asistencia,sexo y edad de las personasasistidas.(D)• Nº de denuncias recibidas por laDefensoría del Pueblo por violacionescometidas en el marco de procesos deretorno, con desglose de país, nacionalidad,sexo, edad, tipo de denuncia,trámite dado y resultados. (E)INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)• Porcentaje de aumento odisminución de prácticasestatales que promueven lacriminalización de la poblaciónmigrante irregular (A)• Porcentaje de aumento odisminución de procesos deexpulsión (B)• Porcentaje de aumento odevolución de procesos de deportaciónajustados al debidoproceso y garantizando accesoa recurso judicial efectivo. (C)• Porcentaje de aumento odisminución de expulsionesa personas con necesidadesespeciales de protección. (D)• Porcentaje de aumento odisminución de procesosde expulsión a trabajadoresmigrantes (E)• Porcentaje de aumento odisminución de protección consularen procesos de detencióny expulsión migratoria (F)FUENTES• Base de normativa secundariainterna y de convenios o acuerdosinternacionales.• Registros administrativos delEstado de acceso público sobreu obtenidos vía peticionesde acceso a la informaciónsobre: estadísticas migratorias,control migratorio, asistenciaconsular, acceso y atención dejusticia, ministerio público yasistencia de la Defensoría delPueblo.• Registros administrativos deacceso público u obtenidaspor peticiones de acceso a lainformación sobre: denuncias,procedimientos administrativosy o judiciales de instanciasdel Sistema Andino deIntegración.• Estudios, consultas, evaluacioneso informes cualitativosde Estado, Sociedad Civil ycooperación sobre estadísticas,reportes o informes de casos,cumplimiento de normativa dederechos humanos y/o andinay calidad de los programasde retorno, repatriación oreasentamiento.Continúa212

Anexo especialContinuaciónAtributos delderecho Principal desafíoINDICADOR ESTRUCTURA(Información nacional y anual)Andino:• Cooperación consular entre lospaíses andinos para defendera los connacionales andinos deaquellas situaciones en que sevean afectados sus derechoshumanos, garantías individualeso normas laboralesinternacionalmente reconocidas;así como para combatirmanifestaciones de racismo yxenofobia; informar al país deorigen sobre situaciones deindigencia e iniciar procesosde repatriación; otorgarsalvoconductos para facilitar elretorno al país de origen o deresidencia.INDICADOR DE PROCESO(información nacional y anual)• Nº de personas extraditadas condesglose de país, nacionalidad, sexo,edad, tipo de procedimiento implementado,motivo de la extradición,garantías del debido proceso implementadasen el proceso. (F)• Nº de acciones constitucionales deprotección interpuestas por violacionesa los derechos en los procesos deretorno, repatriación, extradición, condesglose por país, nacionalidad, sexoy edad de la persona afectada por laviolación, tipo de acción, resultadosde la misma, destacando avances oretrocesos jurisprudenciales (F)• Nº de denuncias de discriminaciónpor nacionalidad o condiciónmigratoria producida en contextosde expulsión, con desglose de país,nacionalidad, sexo, edad, tipo dediscriminación denunciada, trámitedado y resultados (G)• Nº de causas penales abiertas poragresiones y/o muertes violentas enel marco de procesos de retorno, condesglose de país, nacionalidad, sexo,edad y tipo de hecho (G)• Nº de denuncias recibidas por elMecanismo Andino de Solución deControversias por violaciones a lasdisposiciones andinas que promuevenprocesos de retorno (Decisión545) (H)• Ubicación por parte de Estado, SociedadCivil y Cooperación Internacionalde 5 principales prácticas que limitany 5 prácticas que facilitan los procedimientosde retorno. Ejemplificar con5 casos relevantes.INDICADOR DE RESULTADO(información nacional y porperíodo 3 o 5 años)• Porcentaje de aumento odisminución de procesos deprotección de los derechoshumanos en procesos de detencióny expulsión migratoria (G)• Porcentaje de aumento o disminuciónde discriminaciones,agresiones o muertes violentascontra persona migrantes enel marco de procesos de detencióny expulsión migratoria (H)• Porcentaje de aumento odisminución de jurisprudencianacional y andina relevanteque ha permitido el desarrollodel derecho. (I)FUENTES213

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaIndicadores generalesSe ha construido una matriz de indicadores generales que permiten observar elgrado de avance de las orientaciones/objetivos que sobre políticas migratorias quese han incorporado en la normativa andina vigente y en la CTMF. Esta matriz puedeser utilizada de manera independiente, pero se complementa con las que desarrollanlos cuatro atributos del derecho a migrar que se aplica a nivel nacional.Los principales objetivos sobre los que se centran estos indicadores son:Armonización de las legislaciones sobre migraciones: a los principales instrumentosde derechos humanos y a la normativa de la CAN.Cumplimiento de obligaciones internacionales: Acatamiento de sentencias y/orecomendaciones formuladas por los principales órganos de cumplimiento delos tratados de derechos humanos a nivel regional y universal, así como a lasresoluciones o sentencias emitidas por el Mecanismo Andino de Solución deControversias de la CAN por incumplimiento de normativa andina.Armonización de mecanismos de identificación andina que garanticen la librecirculación y la igualdad de trato.Política exterior común a para la protección y promoción de los derechos humanosen materia de migraciones internacionales.Política común de protección socio laboral a nivel subregional e internacional.Política común de generación de información: cuantitativa y cualitativa queoriente la formulación de políticas migratorias en la región.Política común de asistencia, información y difusión para la protección de derechospara prevenir la discriminación, xenofobia y promover la ciudadaníaandina, latinoamericana y los procesos de convivencia y diálogo intercultural.Esta matriz mantiene de los tres niveles de indicadores y se recomienda realizarlacon la misma periodicidad señalada.214

Anexo especialMatriz de indicadores generalesObjetivos de política Estructura Proceso Resultado FuenteArmonización de legislación• De los países de la CAN a losprincipales instrumentosde ddhh sobre migracionesinternacionales (art. 6 CartaADH, numeral 9 Carta SA)• De las legislaciones nacionalessobre migración y laincorporación de la normativade la CAN de migración art. 3.bAcuerdo de Cartagena, art. 4 delTratado Constitutivo del TribunalAndino de Justicia, art. 11 D. 503y Decisión Transitoria Quintade D.545 )• Nº y estado de ratificaciones vigentes ypendientes.• Nº y detalle de legislaciones migratoriasnacionales vigentes y pendientes,con desglose de fecha de adopción yprincipales aspectos que legisla y gradode armonización con la normativacomunitaria.• Nº y delimitación de nuevasratificaciones.• Nº y estado de adecuaciónde las normas internas sobremigraciones internacionalesa normativa internacionalde derechos humanos,principalmente leyes demigración, extranjería refugioy asilo.• Nº de derogatorias o declaratoriasde inconstitucionalidad denormas infra legales en materiamigratoria que no guardancorrespondencia con normativainternacional.• Nº de reformas o iniciativas dereforma de la legislación en cadapaís, con desglose de fecha deadopción, principales contenidosy grado de incorporación de lanormativa comunitaria.• Nº de negociaciones realizadasentre estados de la CAN paraalcanzar la armonización de laslegislaciones de migración, condesglose de puntos de acuerdo yresultados.• Porcentaje de aumentoo disminuciónde ratificacionesde instrumentosinternacionales.• Porcentaje de aumentoo disminución deadecuaciones oinadecuaciones a lanormativa interna sobremigraciones internacionalesa los principalesinstrumentos de protecciónde ddhh y normativa andina.• Base oficial de tratados,leyes y proyectos de ley• Sistemas informáticoslegales privados.• Base oficial de la CAN sobrenormativa.• Petición de información oseguimiento en página webde SGCAN sobre estadode armonización de laslegislaciones nacionales ala normativa de la CAN.• Entrevistas a expertos,abogados y litigantes.• Estudios o diagnósticoslegales especializados,Estado, Sociedad Civil yCooperación Internacional.Continúa215

Anexo especialContinuaciónObjetivos de política Estructura Proceso Resultado FuentePolítica exterior común• Para protección y promoción dederechos humanos y promoverinternacionalmente la identidad andinay latinoamericana (D458 art 1.I.b,VI.3. a).• Acción conjunta de los Países de laComunidad Andina para promover yproteger los derechos de los migrantesy sus familias ante otros países ygrupos de países, así como en losforos internacionales y regionales,garantizando la asistencia y a travésde la asistencia y protección consular(art. 51.6 Carta ADH, Decisión 548 yResolución 1546) ;• Colaboración entre Estados parapromover condiciones satisfactorias,equitativas y dignas en relación a lamigración internacional de trabajadoresy sus familias (art. 64 CTMF).Política común de protección socio laboral• Para trabajadores migrantesandinos que garantice la igualdadde trato laboral, la continuidad delas aportaciones y beneficios de laseguridad social y la protección frentea riesgos del trabajo (art. 51.1.2. CartaADH, art. Carta SA num. 153, art. 10 D.545, art. 1 D 583 y 584).• Para garantizar que todos lostrabajadores migratorios gocen de untrato igual a los nacionales en lo tocantea remuneraciones, otras condiciones detrabajo y otras condiciones de empleo,así como atención médica emergente ya que sus hijos accedan a la educaciónprimaria gratuita y secundaria (arts.25, 28,30), con independencia de sucondición migratoria.• Los trabajadores migratorios y susfamilias regularizados gozarán deigual trato que el nacional en relacióna protección frente al desempleo,capacitación laboral, acceso a vivienda,servicios sociales y de salud, formas deautogestión y vida cultural. (43,44,54y 55 CTMF)• Espacios de acción conjunta vigenteso pendientes de conformación parapromover una política migratoria común,con desglose de tipo de espacio, fecha deimplementación y alcance.• Acciones normativas, políticas einstitucionales establecidas para garantizarla asistencia consular de nacionalesandinos en el exterior.• Acciones normativas, de políticas y/oinstitucionales para concretar la políticasocio laboral andina de protección sociolaboral y la general de protección de lostrabajadores prevista en los instrumentosinternacionales de protección de derechoshumanos de los/as migrantes y susfamilias.• Nº de acciones conjuntas de políticaexterior implementadas para promovery proteger los derechos de los migrantes,inmigrantes y refugiados/asilados, condeterminación de tipo de acción, alcancede la misma, población beneficiaria yresultados obtenidos.• Nº de beneficiarios/as de protecciónconsular en el exterior, con desglose depaís, nacionalidad, sexo y edad y tipo deasistencia brindada.• Nº y alcance de las medidas normativas,de políticas públicas o institucionalesadoptadas para la implementaciónde las D 545, 583 y 584, con desglosede número de beneficiarios/as,nacionalidad, sexo, edad y tipo deservicios brindados.• Nº de denuncias nacionales ointernacionales por incumplimientode igualdad de trato socio laboral detrabajadores migratorios y sus familias.• Nº de trabajadores migratorios ysus familias en situación irregular aquienes se ha garantizado sus derechoslaborales, con independencia de sucondición migratoria, con desglose porpaís, nacionalidad, sexo y edad.• Nº de trabajadores migratorios nonacionales que han sido consideradoscomo nacionales para la determinaciónde tasas de proporcionalidad laboral,con desglose por país, sexo y edad.• Nº de atenciones de salud de emergenciabrindadas a trabajadores migrantes y/osus familias con independencia de sucondición migratoria, con desglose porpaís, nacionalidad, sexo y edad.• Nº de hijos/as de trabajadoresmigrantes que han accedido al sistemaeducativo con independencia de sucondición migratoria, con desglose porpaís, nacionalidad, sexo y edad.• Porcentaje de aumentoy disminución deposicionamientos conjuntosque han permitido oincidido para la protecciónefectiva de los derechos delos migrantes andinos.• Porcentaje de aumento odisminución de accionesde protección consular anacionales andinos en elexterior.• Porcentaje de aumento ydisminución de medidasadoptadas para laimplementación de lasdecisiones 545, 583 y 584.• Porcentaje de aumento odisminución de denunciaspor incumplimiento deigualdad de trato sociolaboral de migrantesandinos y sus familias.• Web institucionales demigración y protecciónconsular a nivel nacionaly de la CAN y de países detránsito y origen.• Peticiones de informacióna autoridades diplomáticas,consulares y migratorias.• Estudios, diagnósticoso informes de Estado,Sociedad Civil yCooperación sobre avancesy limitaciones de la políticaexterior común y de laprotección consular.• Web institucionales deMinisterios de lo Laboraly/o Seguridad Social y dela CAN (Consejo Andinode Ministros de Trabajo,SGCAN).• Peticiones de informacióna autoridades de trabajo yseguridad social y SGCAN.• Estudios, diagnósticoso informes de Estado,Sociedad Civil yCooperación sobre estadode cumplimiento de laspolíticas de protecciónsocio laboral.217

Migración y Derechos Humanos en la Región AndinaObjetivos de política Estructura Proceso Resultado FuentePolíticas común de generación deinformación• Contar con datos estadísticosactualizados, confiables, pertinentesy producidos con la máxima eficacia,para el diseño, aplicación, seguimientoy evaluación de las políticas andinas,a través de la implementación delPrograma Estadístico Comunitario2008-2013, que tiene como una desus prioridades, en el campo socialy político, la migración y el trabajo(Decisión 700, art. 1 y Numeral 3 delPrograma Estadístico Comunitario).• Contar con un Sistema de InformaciónEstadísticas sobre las Migraciones enla Región Andina SIEMCAN, a partirde los datos contenidos en la TAM yotros relevantes para la formulación,seguimiento y evaluación de las políticasy estrategias en materia de migraciónque se desarrollen en el marco delproceso de integración: en particular:Estadísticas características sociales ydemográficas; movimientos de corto ylargo plazo, migraciones laborales, porrazones humanitarias e irregulares yremesas. (D. 750 y 755).• Avanzar en el cumplimiento del Plan deTrabajo de Migraciones 2013, del Grupode Expertos en Migraciones en la SGCANsobre glosario andino de migraciones,nuevo contenido TAM, registro consular,documento de identidad andino yregistro laboral.• Realizar entre Estados intercambios yconsultas de información en materiamigratoria. Proporcionar informaciónal Comité de Trabajadores Migratoriosde ONU sobre las características de lascorrientes de migración, así como losfactores o dificultades que enfrentanlos estados para el cumplimiento de laconvención (art. 65.1.a y 73.2 CTMF).• Medidas normativas, de política y/oinstitucionales para garantizar elcumplimiento del Programa EstadísticoComunitario 2008-2013, del Sistemade Información de Estadísticas sobreMigraciones en la Región Andina.• Medidas normativas, de política y/oinstitucionales para promover políticas deintercambio o consulta sobre informaciónmigratoria entre Estados, y de generaciónde información cuantitativa sobrecorrientes migratorias; y cualitativassobre factores o dificultades para elcumplimiento de derechos.• Estadísticas nacionales yregionales debidamentehomologadas, confiables,periódicas y con suficientenivel de desagregación paracaracterización de corrientesmigratorias, en especial sobre:- Características sociales y demográficasde los migrantes.- Movimientos de personas a corto ylargo plazo.- Migraciones laborales- Migraciones por razones humanitarias- Migraciones irregulares- Remesas• Nº de acciones y programasespecíficos para implementarglosario andino de migraciones,nuevo contenido de TAM,registro consular, y registro demigraciones laborales.• Estudios cualitativos sobrefactores o dificultadesque impiden el avance delcumplimiento de los derechosde las personas migrantes/refugiados/asilados/apátridas,con determinación de fuente, año,tipo de problema ubicado.• Nº de políticas o programaspúblicos que han tomado comofuente las estadísticas estataleso regionales, con determinaciónde tipo de programa, de fuente yámbito de aplicación.• Porcentaje de aumentoo disminución de datosestadísticos actualizados,confiables, periódicosy pertinentes sobreflujos migratorios, quepermita una adecuadacaracterización de losmismos.• Porcentaje de aumento odisminución de utilizaciónde los datos estadísticossobre migracionesinternacionales para ladefinición de la políticamigratoria.• Porcentaje de aumentoo disminución deintercambios ycooperaciones entreestados sobre informaciónestadística migratoria.• Web de instituciones deestadísticas y migraciónnacional y subregional.• Peticiones de informacióna autoridades nacionalesde estadísticas y migracióna nivel nacional ysubregional.• Estudios, diagnósticose informes de Estado,Sociedad Civil yCooperación sobrela existencia de losprogramas de generaciónde informaciónestadística, su pertinencia,periodicidad, eficacia eimpacto en la adopción depolíticas migratorias.Continúa218

Anexo especialContinuaciónObjetivos de política Estructura Proceso Resultado FuentePolíticas común de asistencia,información y difusión para laprotección de derechos• Contar con mecanismos deinformación y difusión dederechos, así como campañasde prevención y eliminación dela discriminación y xenofobia alos migrantes, refugiados y susfamilias (Art. 10,12, 51.2, 59.1Carta ADH).• Proporcionar en origen,tránsito o destino informacióny asistencia a los trabajadoresmigratorios y sus familias sobresus derechos, obligaciones,procedimientos de estanciao cualquier requerimientoadministrativo necesario, asícomo adoptar medidas contra ladifusión de información engañosasobre emigración o inmigración(art. 33, 65.1, 67.2.1.a) CTMF).Políticas y/o programas estatales existentes paragarantizar el acceso a información sobre derechosde los migrantes internacionales/refugiados/asilados/apátridas y sus familias; medidas paraevitar y combatir la información engañosa; ypromover la difusión de valores que promuevanla no discriminación, el rechazo a prácticas dexenofobia, la convivencia, la ciudadanía andina ouniversal y el diálogo intercultural.• Nº de centros de información,orientación y asistencia estatalsobre procesos de ingreso,permanencia, de detención/expulsión y retorno migratorio,con determinación de naturalezadel centro, entidad a cargo,número anual de atenciones,principales tipos de atención yresultados obtenidos.• Nº de campañas estatalesde información y difusiónde derechos de migrantes,refugiados/asilados/apátridapara prevenir la discriminación,violencia o xenofobia, fomentar laconvivencia, la ciudadanía andinao universal, con desglose detipo de campaña, público al queva dirigida, tiempo de duración,cobertura y principal mensaje.• Nº de denuncias penales y/oregistradas por organizacionessociales o Defensoría del Pueblosobre discriminación, agresióno muerte por xenofobia, trata ytráfico de migrantes, con desglosepor país, nacionalidad, sexo yedad.• Porcentaje de aumento odisminución de personasasistidas e informadas parael ejercicio de sus derechos.• Porcentaje de aumento odisminución de políticasque promueven laconvivencia, la ciudadaníaandina, universal y eldiálogo intercultural.• Porcentaje de aumento odisminución de denunciaspor discriminación,xenofobia o violencia contramigrantes internacionales,refugiados/asilados y/oapátridas y sus familias.• Web de instituciones demigración y de informaciónpública.• Peticiones de informacióna autoridades de migracióny/o control migratorio ysecretarías de informaciónpública.• Estudios, diagnósticos einformes Estado, SociedadCivil y Cooperación sobrecalidad de servicios eimpactos de programasde asistencia y difusión dederechos.• Bases de registro dedenuncias o quejas deorganizaciones sociedadcivil y/o Defensoría delPueblo por falta de servicioefectivo de información oactos de discriminación yxenofobia.219

Migración y Derechos Humanos en la Región Andina5. Recomendaciones complementariasa. Para la valoración de los indicadores se recomienda utilizar los parámetrosdeterminados en la propuesta preliminar: estructura, adecuación oinadecuación; proceso y resultado: avance o retroceso. Sin embargo, serecomienda que las valoraciones sean globales y no pormenorizadas porámbito o indicador. En general, se considera que la valoración se centre enel balance de progreso del indicador de resultado.b. En cuanto a la periodicidad de la evaluación se debe tener en cuenta que losindicadores de estructura y proceso han sido diseñados para que puedanser alimentados anualmente y los resultados para realizar valoraciones porquinquenio. Se asume de esta manera, que le indicador de resultado se nutrede la información anual y actúa en este sentido como un indicador desíntesis.c. Las definiciones operativas sobre derecho a migrar, igualdad y no discriminación,así como la de seguridad y protección durante la experiencia migratoria,contenidas en la propuesta preliminar, y sobre todo las ampliadas enel informe regional elaborado se pueden utilizar como base para el análisisde evaluación, pero se debe tener en cuenta que estos tres ámbitos estántransversalizados en los cuatro atributos del derecho.d. La aplicación de los indicadores involucra un conocimiento previo de los alcancesde los estándares explícitos que aparecen en las normas ratificadas,pero también se puede ampliar su contenido a partir de la jurisprudencianacional e internacional, así como de las principales recomendaciones uobservaciones generadas por los órganos de los tratados de derechos humanosy/o andinos. Un insumo importante de ello se encuentra en el alcancedel derecho desarrollado en el primer informe Regional.e. A partir de esta comprensión, los indicadores de proceso brindan pautasespecíficas para la elaboración de guías de preguntas o de peticiones deinformación que se formulan a las instancias administrativas del Estado, lasociedad civil y la cooperación.f. El procesamiento de la información se recomienda la construcción de matricesen las que se cruce el indicador con el nivel de desglose requerido.La construcción de esta matriz, puede también resultar útil para remitirlajunto a la petición de información a las instituciones u organizaciones conel fin de que puedan procesar de mejor manera la información. Además220

Anexo especialestas pueden apoyar el diseño de sistemas internos de registro de informacióna nivel del Estado y también aportar a la sistematización de casos delas organizaciones de sociedad civil, con lo cual pueden convertirse en unafuente calificada que aporta en el proceso de evaluación.g. Para garantizar uniformidad y potenciar los niveles de comparación se recomiendala elaboración de formatos comunes de petición de información,al igual que guías comunes de entrevista.h. El proceso de construcción de los informes nacionales no puede considerarsecomo una labor que puede ser asumida por una sola persona u organización,dada la complejidad y magnitud del tema, lo recomendable es quese propicien procesos de construcción colectiva que permitan a las organizacionespotenciar sus ámbitos de trabajo, recursos y experticias.i. Se debe tener presente que la garantía de los derechos al trabajo, salud yeducación si bien pueden ser evaluados a partir de los indicadores desarrolladosen esta propuesta, son básicos, y se restringen a la determinación delgrado de garantía de la igualdad de trato. Su análisis a partir de su carácterde derechos económicos, sociales y culturales rebasan el carácter de esteinforme y determinan la elaboración de indicadores más específicos.Anexos (Ver CD)1. Propuesta de indicadores preliminares2. Matriz reformulada libertad de tránsito3. Matriz reformulada igualdad y no discriminación4. Matriz reformulada seguridad y protección5. Matriz reformulada derechos complementarios221