Participación ciudadana para una administración ... - Notas de prensa

Participación Ciudadana...para una Administración deliberativa

Titulo:"Participación Ciudadana"...para una Administración deliberativaPromueve y Edita:Dirección General de Participación Ciudadana.Departamento de Presidencia.Gobierno de Aragón.Dirección y coordinación:Ignacio Celaya Pérez, Fernando López Martín, Sergio CastelGayán, Tomás Gómez de ValenzuelaAutores:Joan Subirats Vila, Daniel Innerarity Grau, José Tudela Aranda,Quim Brugué Torruella, Sergio Castel Gayán, Ignacio CelayaPérez, Fernando Pindado i Sánchez, Fernando López MartínDiseño de portada:Jorge GayMaquetación y edición:JfactoryTipo de papel: Offset superior 100% recicladoDepósito Legal: Z-3.612-2009ISBN: 978-84-8380-200-7

PresentaciónPresentaciónLa democracia es, sin duda, el mejor de los gobiernos posibles. Observamos cómo la historia de lapolítica contemporánea ha sido la de la consolidación de procesos y procedimientos democráticos enlas principales regiones del mundo. Hoy en día, menos de un tercio de todos los Estados del mundoson autoritarios, habiendo aumentado el número de democracias. De este modo podemos afirmarcon total rotundidad que la democracia se ha convertido en el principio central de la legitimidadpolítica de nuestra era.Ahora bien, este sistema político se encuentra hoy ante un contexto de complejidades que altera encierto modo sus bases instrumentales. Es cierto que el sistema representativo, como eje del modelodemocrático, es el régimen adecuado para las actuales sociedades, amplias, diversas y complejas.Sin embargo, los poderes públicos deben ser conscientes de que la participación de los ciudadanosen la vida pública no debe limitarse al periódico ejercicio de los derechos electorales. La legitimidadpolítica no se basa únicamente en las urnas o en la regla de la mayoría, sino también en deliberar,explicar y motivar la adopción de las decisiones públicas. Por ello, propiciar una mayor intervenciónde la ciudadanía, como titular de la soberanía, en la construcción de las políticas públicas, se haconvertido en uno de los ejes centrales de la teoría política con el fin de mejorar la calidad del régimendemocrático en el siglo XXI.Este pensamiento político no trata de poner en duda quién toma las decisiones. La participacióny la deliberación permiten, como complemento del sistema representativo, adoptar decisionespúblicas más eficaces y adecuadas a las necesidades sociales, en tanto la decisión final se adoptateniendo en cuenta la voz de los propios interesados. Esta es la gran apuesta política, abrir víasy procedimientos de participación ciudadana que impliquen una profundización democrática ymejoren la calidad en el funcionamiento de las instituciones públicas.El propio Estatuto de Autonomía de Aragón se ha hecho eco de esta nueva cultura política y, comonorma institucional básica de nuestra Comunidad Autónoma, ha establecido un nuevo marcojurídico-político presidido por el derecho de participación. En concreto, ordena a los poderes públicosaragoneses promover la participación social en la elaboración, ejecución y evaluación de las políticaspúblicas, así como la participación individual y colectiva en los ámbitos cívico, político, cultural yeconómico.El Gobierno de Aragón ha asumido esta apuesta política, ratificada con la afirmación del propioPresidente de que “hoy no se puede gobernar sin contar con la colaboración, las voces y las complicidades1

de la ciudadanía y de sus organizaciones”. Para ello hemos puesto en marcha una estrategia que,impulsada y coordinada por la Dirección General de Participación Ciudadana, trata de poner enmarcha mecanismos y procesos participativos en la elaboración de las políticas públicas, redefiniendoun marco normativo que se adecue a los nuevos tiempos.Para la construcción de esta cultura de participación democrática resulta fundamental impulsar,además, proyectos de investigación, análisis y estudio en el ámbito de la innovación democrática.Herramientas que nos sirvan para reflexionar sobre cómo mejorar la forma de gestionar lo público,convirtiéndose en foros de debate para que políticos, técnicos y ciudadanos contribuyan en estaestrategia. Con este espíritu, desde el Gobierno de Aragón hemos querido publicar la presente obra,donde expertos de diversos ámbitos tratan de analizar las oportunidades planteadas actualmentepara alcanzar una verdadera profundización democrática.Javier VELASCO RODRÍGUEZConsejero de PresidenciaGobierno de Aragón2

PrólogoPrólogoHace dos años… En tiempos de desafección democrática y crisis de la política, el Gobierno de Aragónhizo una apuesta por una nueva manera de hacer política, una nueva manera de entender la relaciónentre los poderes públicos y la ciudadanía, una apuesta por recuperar en la ciudadanía el “gusto” porla Política y el respeto y la credibilidad de los gestores de lo público. Una apuesta que es compromisocon la mejora de la formación de ciudadanos, técnicos y políticos. Una opción profunda y de caladopara propiciar –entre todos- la construcción de las políticas públicas, siendo capaces de compartirvalores democráticos y fortalecer la calidad democrática de nuestras organizaciones.La decisión fue anunciada por el presidente del Gobierno de Aragón en el propio discurso de investidura.Era una apuesta valiente, pero humilde, desde el convencimiento de que solos no podemos y que entiempos de complejidad, es necesario implicar a ciudadanos, políticos y técnicos en la solución delos problemas.Es verdad que no partimos de cero, cantidad de experiencias en el ámbito de lo local, nos marcaronel camino y normativas como Aarhus y la Directiva Marco del Agua, se han convertido en privilegiadaspalancas de cambio. Pero el reto era dar respuesta al artículo 15 de nuestro Estatuto, que insta a lospoderes públicos a propiciar la participación de la ciudadanía en las construcción de las políticas públicas.Para todo ello se creó un instrumento, la Dirección General de Participación Ciudadana. Su sola existenciano significa nada, pero su puesta en marcha tiene un alto valor simbólico y su recorrido, sin dudasorprendente en estos dos años de vida, ha permitido vislumbrar ya un camino, una forma de hacer.En sólo dos años hemos conseguido, entre todos, una dilatada experiencia en procesos de participaciónpara construir políticas públicas al interior del Gobierno, de gran significatividad: (Cambio Climático,La Mesa de la Montaña, Ley de Servicios Sociales, Seguridad Vial, Modelo de Salud, Menores,Violencia de Género, Decreto de derechos y deberes de los alumnos, Catálogo de Servicios Sociales,Cooperación al Desarrollo, Inmigración…).También tenemos formulada y en práctica, toda una política sobre participación ciudadana decara a las entidades locales. Con experiencias de asesoría, formación y apoyo a sus experienciasen este ámbito.Hemos puesto en marcha un portal www.aragonparticipa.es, en software libre, que nos permiteabrir y ofrecer una ventana del Gobierno a la ciudadanía en cuestiones relacionadas con laparticipación en la construcción de políticas públicas y que en los tres primeros meses de vida hatenido más de dos millones de páginas consultadas.3

Y por supuesto, hemos puesto en marcha una línea de publicaciones en la que se enmarca este libroque tienes en tus manos.A lo largo del año 2008 fuimos desarrollando la idea de contar con esta publicación que queríamosque sirviera para dar respuesta a dos de nuestros objetivos más importantes; el de generar discursocompartido sobre democracia participativa, proporcionando al conjunto de la sociedad instrumentos,valores y prácticas para avanzar hacia el objetivo de profundización democrática, y el de propiciar losinstrumentos de información y participación adecuados y accesibles, que hagan posible compartirvalores, cultura y prácticas democráticas al conjunto de la sociedad.Bajo el título de “Participación ciudadana… para una administración deliberativa” hemos construidoun libro coral, “participado”… por varios autores de reconocido prestigio con visiones distintas peroconformadoras de una visión común.En esta obra van a encontrar reflexiones esenciales sobre cuestiones relacionadas con la Participación,la Gobernanza y su significado, su relación con los parlamentos, la administración participada, sucapacidad de trasformación, el ámbito normativo, su papel en las ciudades, la relación con el sectorambiental y una aproximación a la Dirección General de Participación Ciudadana del Gobierno deAragón.Como decía, hemos contado con grandes especialistas, de reconocido prestigio y a los que queremosmostrar nuestro más sincero agradecimiento por su trabajo y amable disponibilidad, porque de algunamanera han sido maestros que nos han ayudado a conformar este sueño.Nos queda mucho camino por recorrer y muchos procesos que experimentar, pero estamos convencidosque otra forma de hacer política es posible, y a buen seguro que este libro puede contribuir a ello.Nacho CELAYA PÉREZDirector General de Participación CiudadanaGobierno de Aragón4

Los espejismos de la razóny los caminos de la participaciónPolíticas de Intervención en el territorio y procesos democráticosJoan SUBIRATS (1)Instituto de Gobierno y Políticas PúblicasUniversidad Autónoma de BarcelonaLos estudios sobre el territorio son cada vez másespacios de intervención, acción y reflexión pluralesy diversos. Se mezclan muchas expectativas,proyectos, disciplinas, instituciones, actores y,también, perspectivas temporales divergentes.Hay quienes defiende un “urbanismo veloz”(Vicente Guallart, El País, 18 d’agosto, 2007,p.11), mientras que otras buscan respuestas enel “ir despacio” (slow cities). Unos siguenconfiando en la capacidad de planificar de losexpertos, mientras que otros recuerdan que laexpertise o los conocimientos son tambiénplurales, y que más que encontrar la respuesta“adecuada”, hace falta encontrar la mejor entrelas que resulten socialmente y técnicamenteposibles. Y es en este punto en el que las nuevasexperiencias de participación ciudadana resultanprometedoras para algunos, mientras para otroses una complicación más a superar.Crecen los problemas y las tensiones en unosterritorios sobrecargados de realidades y deperspectivas, mientras que casi con la mismaintensidad, decrece la confianza de la gente enrelación a las instituciones que tienen lascompetencias legales para intervenir en losmismos. Muchas veces, tanta complejidad eincertidumbre, lleva a algunos a atacar y criticara los que gobiernan por su falta de decisión ytambién a aquellos que parece que “lo complicantodo”, aunque acaben ellos mismos haciendopropuestas que aparentemente son simples, orevestidas de sentido “común”, pero que tambiéntropiezan de tan simplemente cómo han sidoformuladas.En estas notas, quisiera recorrer esquemáticamente(y sin duda también sesgadamente) lo que hansido algunas de las lógicas imperantes en laintervención territorial (2) , y cómo estas lógicasse han visto crecientemente discutidas desdeel momento en que se han ido diversificandolos actores y las demandas que los mismostransportan, mientras se han ido tambiénmultiplicando las esferas y las perspectivas desdelas que se proyectan las voluntades de intervenirJoan SUBIRATS. Los espejismos de la razón y los caminos de la participación(1)Joan Subirats es Doctor en Ciencias Económicas y Catedrático de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Barcelona.Es investigador y dirige el programa de Doctorado del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la mencionada universidad.(2)Es interesante la lectura del libro de J.Farinós-J.Romero, Territorialidad y buen gobierno para el desarrollo sostenible (Universitatde Valencia, 2007), y en el mismo el excelente resumen que hace Oriol Nel.lo, del proceso de intervención territorialen Cataluña en los últimos años: La nueva política territorial de Cataluña (2003-2006, p. 191-236).7

en cada uno de los espacios territoriales. Partimosde la hipótesis de que se han ido sustituyendo lastradicionales fronteras entre territorios, entre losestatutos formales de los actores institucionalesque luchan por estar presentes en los mismos, yentre delimitaciones competenciales aparentementecompletas y rígidas, por dinámicas y procesos máscentrados en las capacidades de los diferentesactores para hacer progresar sus proyectos yestrategias desde posiciones que van ganandovía el ejercicio simultáneo de influencia, dearticulación de los recursos que se ponen enjuego y de las complicidades que unos y otrosconsiguen ganar.En este escenario, la capacidad de planificarterritorialmente, de intervenir desde posicionesbasadas estrictamente en la jerarquía o en laposición institucional de los poderes públicoso desde la hipotética superioridad de lascapacidades o competencias técnicas, resultaninsuficientes y acaban generando notablesfrustraciones y situaciones de bloqueo que noacaba por favorecer a nadie. Defenderemospues aquí, visiones y perspectivas más soft,pautas de intervención más centradas en lacapacidad de generar visiones y proyectoscompartidos, quizás no del todo “canónicas”técnicamente, pero quizás también más viablessocialmente.1. Diferentes perspectivasen relación a los problemas públicosy a las perspectivas de intervenciónUna visión tradicional de la actuación de lospoderes públicos parte de la hipótesis que laspolíticas públicas son el resultado objetivo de lacombinación de la voluntad política de interveniry de la selección de la alternativa de acción máseficaz y eficiente entre todas las posibles, enrelación al problema de carácter colectivoplanteado y que ha generado el despliegue deesa política. Normalmente se considera quecada política o intervención desde los poderespúblicos debería responder a una doble lógica:especialización y territorio.Desde esta perspectiva, cada intervención sedirigiría a un problema específico, y por lo tantorequeriría una visión especializada (sanitaria,educativa, de creación de infraestructuras, devivienda...), y se haría desde la posición jerárquicay competencial que cada institución pública tendríaen el territorio dónde ha surgido el problemay dónde se debería desarrollar la actuación. Y locierto es que, al menos aparentemente y desdeuna perspectiva formal, las instituciones públicasy las políticas que ponen en práctica respondena estos principios.Tenemos en España, un organigrama institucionalordenado aparentemente por el alcance territorialque cada instancia gubernamental ostenta. Elconjunto de España sería competencia de laAdministración Central del Estado, cada ámbitoautonómico de las instituciones autonómicascorrespondientes, y a cada gobierno local letocaría intervenir en su demarcación territorial,con presencia no obstante de otras instanciasde poder local como son las diputaciones (límitesprovinciales) y, en su caso, los consejos comarcales(mapa de comarcas). Sin olvidarnos, de la presenciamás bien indirecta y regulatoria de las institucioneseuropeas. Y en cada territorio, la hipótesisformal establecida, es que intervienen de maneraespecializada las diferentes instanciasgubernamentales a partir de las delimitacionescompetenciales previamente establecidas.8

En la práctica todo ello funciona, al fin y al cabo,de manera mucho más mezclada y con abundantessolapamientos y redundancias. En un mismoterritorio “llueven” programas y actuacionesde las diferentes instancias gubernamentales,de forma que, por ejemplo, una ciudad puededecidirse por descentralizar servicios a los barrios,al mismo momento que sufre una restricciónpresupuestaria que le impide abordar un procesode revitalización de un espacio de la ciudad,mientras simultáneamente anuncian desde laadministración central que le darán nuevosrecursos para un programa de creación de puestosde trabajo, y el gobierno autonómico establecesimultáneamente una norma por la que deberáponer en marcha un nuevo sistema de recogidacentralizada de residuos sanitarios, cumpliendoasí una regulación europea. Las lógicas deintervención no tienen porque coincidir, perolo cierto es que cada instancia gubernamentalparte de una agenda propia, y de una presunciónde certeza tanto técnica como legal que estaríadetrás de cada decisión.Al fin y al cabo, pese a partir de esta presunciónde certeza, de racionalidad y de intervenciónreglada y ordenada, se acaba generando en elterritorio la sensación de descoordinación ydesorden, o incluso, de que “lo que uno hace,el otro lo estropea”. Los expertos trabajan en unaperspectiva racional y de planificación, y seencuentran con que a la hora de la verdad,todo parece complicarse por la interacciónintergubernamental, que “contamina”, dificultao bloquea la puesta en práctica final de aquelloque estaba previsto. Por otra parte, hasta ahorasólo hemos mencionado los actores institucionales,pero hemos de tener en cuenta que, ademásde las instituciones, en el territorio encontramosotros muchos actores, otros muchos intereses,otras muchas perspectivas de intervención o deno intervención.Todo lo cual, al final genera una gran sensaciónde complejidad, cuando en cambio, muchas veces,la perspectiva de cada intervención es simple o“única”, al ser hecha desde la lógica ya mencionadade territorialización y especialización. Se trabajay se planifica desde una hipotética certeza, perola realidad interinstitucional y social sitúa la puestaen práctica de las decisiones en un escenario deincertidumbre donde sólo queda negociar ytransaccionar. Y lo curioso, es que pese queello suceda una y otra vez, los procedimientosde planificación persisten en los puntos departida ya mencionados.En el análisis de políticas públicas se usa a menudoun esquema que permite situar y diferenciar laspolíticas públicas atendiendo al grado de certezaexistente sobre los objetivos a lograr y los medioso la tecnología adecuada por conseguirlos (figura1). Podríamos pues distinguir entre objetivoscompartidos o no, y entre el grado de conocimientoy de confianza (eficacia) de los instrumentostécnicos a disposición.Figura 1:Problemas públicos y políticas de respuestaObjetivosMediosConocidosNo conocidosClaros,compartidosACPoco claros,no compartidosFuente: Adaptación de Thompson, J.D.-Tuden,A., ComparativeStudies in Administration, Pittsburgh, University of PittsburghPress, 1959De manera habitual, se tiende a considerar quela mejor situación es la que expresa la casilla A,y tácitamente se procede, muchas veces, como sieste fuese el punto de partida más natural.Así, a menudo, la lógica planificadora de laadministración, al partir de una posiciónnormativamente jerárquica, basada en elmonopolio formal de la defensa de los interesesgenerales, y desde la seguridad que aparentementeproporciona la delimitación territorial y especializadaya mencionada, se sitúa “técnicamente” en estasituación de “objetivos compartidos” y “mediostécnicos conocidos”. Pero, como ya hemos dicho,las cosas no acaban de funcionar así.En la figura 2, hemos tratado de situar un conjunto(seguramente incompleto) de actores e instanciasque están presentes en el escenario en el queBDJoan SUBIRATS. Los espejismos de la razón y los caminos de la participación9

Figura 2:Relaciones con el entorno de la institución públicacon capacidad de intervención en el territorioInstitucionesfinanciadorasCorporacionesprofesionalesEmpleadospúblicosOtras institucionespúblicas del mismosector de intervencióno de otrosGruposde afectadosInstitución Pública(con objetivos,múltiples,contradictorios yambiguos)InversoresOtrasinstituciones públicasdel mismo nivelContribuyentesGruposde interésInstanciasde control(intervención,justicia,...)Ciudadanos y mediosde comunicacióna partir del proceso de diagnosis, de la selecciónde alternativas y de la operacionalización delproceso a seguir. Pero, nos resistimos a aceptarlocomo la “normalidad democrática”, y más bienlo entendemos como una especie de constanteinterferencia entre la racionalidad deseable yun resultado poco estimulante, fruto del excesode intereses y de actores que acaba generandoconfusión y una mezcolanza final muy alejadade lo que en un principio parecía deseable acada actor particular.Fuente: Elaboración propiase desarrolla la capacidad de intervención en elterritorio de una institución pública. En la mayoríade casos, esta voluntad de intervención, basadaquizás en una primera hipótesis de actuaciónque partía de objetivos bien estructurados y demedios e instrumentos técnicos bien conocidosy probados, deberá someterse al “fuego cruzado”de los otros operadores públicos y no públicospresentes en el escenario de intervención, todosellos con otros intereses, visiones del problemay propuestas de intervención seguramente muydiferentes, aunque racionales y lógicas desdesu particular punto de vista. La interdependenciade cada institución pública en relación con estaconstelación de actores es muy evidente, y además,cada escenario o ámbito de actuación afecta yes afectado por otros ámbitos y escenariosdónde esta situación también se da.Al fin y al cabo, todo ello es sobradamente conocidoy no estamos descubriendo ningún secreto. Pero,a pesar de todo, sorprende la constante letaníay el lamento habitual en relación a que “las cosasno se hacen cómo deberían hacerse”, “todo esdemasiadas complicado”, que acostumbra aacabar con la coletilla: “hace falta racionalizar laintervención pública en el territorio”. Es evidenteque la mayoría somos conscientes de que hacefalta siempre ajustar las perspectivas de losdiferentes actores, y que, por tanto, acabaremoscon decisiones y vías de acción que no son lasque habíamos imaginado desde el despacho,10

2. Más allá de las certezas y los desengañosNo creemos que el tipo de problemas con losque normalmente se enfrentan las institucionespúblicas, permitan una aproximación basadasólo en las certezas de carácter técnico. Pero,como ya hemos dicho, las administracionesacostumbran a trabajar desde la hipótesis dela certeza. Y este es un hecho que es todavía máspreocupante cuando hablamos de intervencionesen el territorio. El territorio es un gran contenedoren el que la confusión y densidad de intereses,casi siempre contradictorios, las redes de actoresde toda condición, las expectativas de intervenciónmuy pocas veces armónica de los diferentesoperadores públicos y privados, o las redundanciasy solapamientos de competencias y controlesde unos y otros se torna muy visible. No convienecaer en el desengaño o la pasividad cuando, comobien sabemos si acostumbramos a seguir en laprensa o en los medios las abundantes noticiassobre proyectos que van y vienen en un sinfínde territorios, las necesidades son grandes, laspasiones muchas y las expectativas muy altas. Loque nos conviene a todos es ir aprendiendo acomo conseguir hacer avanzar las intervencionesen el territorio con los criterios de calidad técnicaque sean adecuados, pero también con lacapacidad de escuchar y aprender de lasdesazones, conocimientos y perspectivas de losdiferentes actores presentes en el escenarioterritorial en cuestión. Si queremos avanzar enesa perspectiva, ¿que nos falla más?, ¿la tecnologíadisponible?, ¿la carencia de conocimientos dela gente?, ¿una mala definición de objetivos?,¿la incapacidad de los políticos para decidir deforma adecuada?, ...Muchas de las aproximaciones “racionales”relacionadas con la producción de decisionespúblicas, acostumbran a fallar, al no entender quelo que seguramente es la esencia del proceso esel debate de ideas que los diferentes actores yprotagonistas de la comunidad política dónde sedesarrollan las decisiones, transportan y defienden.Lo que moviliza a la gente es el compartir visiones,maneras de ver los problemas y compartir vías desalida. Cada idea es un conjunto de argumentosque, en relación al problema planteado, expresauna concepción del mundo. Y, como bien sabemos,las ideas están en el corazón del conflicto político.Las decisiones públicas son pues el terreno en elque se enfrentan los diferentes puntos de vista,criterios, y definiciones de problema de losrespectivos actores y grupos implicados. Tenemospor lo tanto objetivos, tenemos problemas,tenemos discrepancias entre objetivos y realidad,y tratamos de encontrar una alternativa quereduzca o incluso acabe con las discrepancias.Como bien sabemos, en la práctica este esquemano funciona tan ordenadamente. Muchas vecesse ve primero el problema, se buscan solucionesy acaban definiéndose objetivos. O incluso, aveces se tiene primero la solución (o los recursos)y se busca el problema dónde aplicarla (o invertirla subvención o el fondo). Pero, la perspectivaque proponemos permite generar un ciertoorden en esta confusa realidad, y posibilita elaprender de las experiencias pasadas, sin falsasexpectativas de racionalidad general. Es másimportante entender la lógica del juego que sedesarrolla en cada caso, que aplicar de maneraestandarizada un repertorio de solucionespreviamente establecido.Desde nuestro punto de vista, la unidad de análisisdebería ser la colectividad o comunidad afectadapor la intervención territorial objeto de análisiso de proceso decisional. Es decir, el conjunto depersonas y colectivos que encontramos en undeterminado territorio. La motivación queacostumbra a justificar la actuación pública esel interés común (pero, sin olvidar que en cadaintervención concreta existen también interesessectoriales y particulares). Las claves de los conflictosacostumbran a establecerse en los puntos decontraste entre los intereses de cada actor, ylos intereses comunes (definidos colectivamentea partir de concepciones compartidas del problema).La lógica de la movilización colectiva es tanto lacooperación como la competencia entre actoresy personas. Cada actor busca defender su propiointerés, pero también trata de “trabajar” yJoan SUBIRATS. Los espejismos de la razón y los caminos de la participación11

argumentar desde los intereses comunes, y semueve por lo tanto en terrenos que exigen lealtadentre estas personas y actores, y ello exige que segaranticen las decisiones cuando son asumidasde manera colectiva. La información de que sedispone para decidir, es muchas veces ambigua,incompleta, llena de opiniones y posicionessesgadas, y no es del todo raro que encontremosinformaciones o argumentaciones que podemoscalificar como de estratégicamente manipuladas.Las bases de un cambio, de una modificación delstatus quo, son las ideas, la persuasión, las alianzasentre actores. Y lógicamente, la voluntad deejercer poder, de conseguir el propio bienestary el bienestar colectivo.Este conjunto de criterios conceptuales, entendemosque son notablemente distintos de los que todosconocemos en relación a como se presupone quefunciona el mercado, o como el orden jurídicoformal nos presenta los procesos decisionales.Desde la perspectiva aquí adoptada, entendemosque la definición del problema que da lugar odesencadena la política es una fase crucial. Nopodemos confundir el definir un problema presenteen un territorio con la simple descripción de unasituación que no nos gusta y que se desea cambiar.Hace unos cuántos años, el almacenaje de losresiduos urbanos y domésticos de una determinadacomarca del país, no suponía un “problemapúblico”, en el sentido que cada ayuntamiento seespabilaba para arreglárselas como buenamentepodía o entendía. Era simplemente “un efecto nodeseado del consumo”, que había ido creciendoa medida que la gente aprovechaba menos losdesechos, y que crecía el uso de los embalajesy contenedores no reciclables. En un camposectorial muy diferente, deberíamos recordarque también, hasta hace sólo unos años, temascomo las pensiones de las personas o la regulaciónde las adopciones de niños no se considerabantemas merecedores de la intervención pública.En nuestra actual forma de entender la sociedad,los poderes públicos han de actuar de maneradiferente a como lo hacían en relación a losdesechos urbanos, puesto que normativamentese considera la defensa del medio ambiente y susostenibilidad como un tema prioritario y querequiere una especial protección. Pero, si noslimitamos a señalar la distancia que existe entrelo que debería ser (eliminación de los residuos noreciclables) y lo que acontece (toneladas de residuosno reciclables), esto no nos ayuda demasiado adefinir la política a seguir.Una política necesita una definición de problemamás operativa, que de alguna manera indique elcamino a recorrer entre la situación de partidano deseada, y una situación que sin ser la óptima(el “no problema”) sea claramente mejor que laque originó la percepción de la situación comoproblemática. En otro contexto, tampoco podemossimplemente señalar que sería conveniente,desde un punto de vista sanitario o de convivenciacolectiva, que se acabara con el uso de sustanciastóxicas como el tabaco. La realidad nos indica quemuchos ciudadanos consideran como naturaly propio de su libertad de elección el tipo deconsumo. Las políticas que se han impulsadopara reducir y tendencialmente eliminar estasconductas, han partido no tanto de lo deseable,como desde lo que era en aquel momentoposible. La cuestión clave reside siempre encomo definir e impulsar políticas y medidas quevayan en el sentido deseado y que reúnan elmáximo consenso social para conseguir suviabilidad, ampliando los apoyos de individuosy grupos sociales conscientes de lo que debehacerse, y reduciendo y restringiendo la capacidadde maniobra y de alianza de los actores quetratan de mantener las cosas tal y como están.Si seguimos con el ejemplo de los residuosdomésticos, la cosa se complica cuando nosdamos cuenta que cada actor implicado en lasituación indeseada de depósitos no controlados,tiene definiciones del problema diferentes ycontradictorias. Unos opinan que el problemaprincipal es la forma como las empresas produceny ofrecen sus productos, y que es absurdo trabajarsólo “al final de la cañería” y no centrarse en elpunto de partida o de origen del problema. Otroscreen que el tema central es la poca sensibilidady educación ambiental de la gente, que nocolabora en la reducción de esta clase deresiduos. Mientras, algunos entienden que esla administración la principal responsable, puesto12

que lo que debería hacerse es simplemente prohibirla fabricación de ciertos productos y obligar atodo el mundo a seguir la norma establecida.Desde visiones diferentes, hay quienes creenque es la recogida de residuos la que generaproblemas, puesto que si se hiciera la recogidapuerta a puerta y diferenciando tipo de residuos,las cosas irían mejor. También los hay quedefienden que lo que se necesitan son incentivosy desincentivos económicos para conseguircambios en la industria y en la actuación de lagente, grabando especialmente aquellos productosmás peligrosos o distorsionadores, o haciendopagar más a los ciudadanos que más residuosgeneran.En el momento de decidir que hacer, el decisorde la política sabe con qué recursos cuenta, cuales la correlación de fuerzas existentes, y pormucho que sepa que existen muchas causas yelementos que confluyen en el caso, acaba pordefinir el problema desde las limitaciones enlas cuales opera, y desde la conciencia de lacapacidad de influencia y presión del resto deactores que rodean el escenario de la producciónde residuos. Y esto le puede llevar a una concepciónrestringida del problema, como es la recogidaselectiva y el almacenaje de los residuos noreciclables. Así despliega contenedores, normasde reciclaje, crea plantas de selección y construyeecoparks, y busca emplazamientos para depósitoscontrolados donde almacenar la fracción noreciclable, aun cuando sea consciente de los otrosmuchos elementos que convergen en la situación.En muchos casos, estos otros elementos dependende otras esferas de gobierno, y también dedepartamentos o agencias especializadas. Porejemplo, para eliminar o reducir decisivamentela gran cantidad de envases de agua de bocaque se generan, haría falta conseguir que lasautoridades correspondientes trabajasen paramejorar la calidad organoléptica del aguadistribuida por la red, y reducir así la compra dela ya envasada. Pero, todos somos conscientes deque mucha gente se gana la vida en actividadesmedioambientalmente inadecuadas, y que lagente quiere respeto y respeto del medio ambiente,pero también quiere puestos de trabajo, quiereaprovechar las facilidades en el consumo, y portanto no es fácil entender como “una mejora”el tener que ir a buscar el pan con una bolsa desdecasa, u optar por los envases de vidrio y su retornoposterior en vez de seguir usando las aparentementecómodas y sin problemas latas.En el escenario de las políticas públicas, podríamosafirmar que el que se acabe haciendo o nohaciendo no debe ser considerado muchas vecescomo la solución racional o óptima, sinosimplemente como la definición de problemaque ha resultado triunfante en el debate públicoentre actores y sus definiciones de problema.Esta decisión tampoco indica un final del debate,puesto que los actores “perdedores” trataránde evitar que la decisión adoptada oficialmentese ejecute en la práctica, o harán campaña parademostrar que esta opción es errónea y conseguirque se revise.Desde la perspectiva del análisis de políticas nose considera que la lista de problemas que lagente considera más urgentes, o que figuranen la agenda de los poderes públicos, seannecesariamente los más perentorios o graves.Se considera que cada actor trata de impulsarsus puntos de vista, y presiona para que untema sea objeto de atención (o al contrario,trata de evitar que sea percibido como problemapor la población).Muchas veces se utiliza o se genera el que, enel argot del policy analysis, se denomina comouna ventana de oportunidad: se aprovecha quese dan a conocer y tienen publicidad unos hechosque van en la línea deseada, y se presentanalternativas que pueden ser positivas para esteactor o conjunto de actores. Puede asimismocrearse esta ventana. Recordemos la cuidadosapreparación de la muerte del parapléjico RamónSampedro por parte de los partidarios de unaregulación inmediata de la eutanasia, paradesencadenar un debate social sobre el tema.A veces, la concatenación de problemas y noticiassobre un ámbito de intervención de las políticaspúblicas se aprovecha para presentar alternativasque estaban “a punto” desde hacía tiempo, ysi esta “ventana de oportunidad” es recogida porJoan SUBIRATS. Los espejismos de la razón y los caminos de la participación13

algún “emprendedor” político, podría producirseun cambio significativo en las políticas. Se tratade una asociación de hechos que posibilita laoportunidad: a partir de ellos se plantea unanueva posibilidad para que se adopten decisiones.Y esta oportunidad puede o no ser aprovechadapor los actores que tratan de impulsar su resolución,mientras que tratará de ser bloqueada por partede quien consideran lesivos a sus intereses talmodificación de la situación.Hace falta saber relacionar mejor los problemasy las políticas de respuesta con la forma de operarde los políticos y con las instancias y los recursosde poder. Toda la teorización que se ha hechode la formación de la agenda de intervención delos poderes públicos, nos habla de la necesidadde conectar adecuadamente la voluntad políticade actuar de alguna institución, una solución(surgida del debate existente de como resolveruna situación problemática) y un problema (esdecir, un tema que por las razones que sea hairrumpido en la agenda social, o sea aquelloque en aquel preciso momento atrae las miradasdel la gente y de los medios de comunicación).Una buena idea en un mal momento no sirvede gran cosa. La lógica democrática exige a lospolíticos, como expresión de la legitimidad socialque su representatividad los otorga, que esténmucho más interesados en encontrar solucionessocialmente posibles, que no aquellas que seantécnicamente inmejorables, pero de muy difícilpuesta en marcha.3. ¿Como hacer actuaciones en el territorioasumiendo la incertidumbrey buscando alternativas posibles?Seguramente, la mejor manera de enfocar lasperspectivas de cambio en las intervenciones enel territorio, sería partir de un cierto escepticismo.La manera de responder a la complejidad deactores, perspectivas e intereses presentes en elterritorio, no es incrementando las especializacionesy las fragmentaciones. La especialización crealo que podríamos denominar como pseudocerteza.Si diseccionas el problema en diferentescomponentes y pides a diferentes especialistasque busquen alternativas, o ante un escenariodemasiado concurrido de actores, decides reunirlospor separado para tratar de desencallar el tema,aparentemente estarás avanzando con mayorceleridad, pero al final te encontrarás con elinconveniente no menor, de ensamblar perspectivas,aproximaciones e intereses, sin haber aúnconstruido espacios comunes de interacciónentre los actores afectados, que les hagan darcuenta de la complejidad general del tema.¿Cómo trabajar desde la variabilidad y lacomplejidad?. Seguramente sólo se puede hacerincorporando los principios de la descentralización,de la redundancia y del reconocimiento de ladiversidad. Cada uno de estos elementos nosdebería dar más capacidad de aceptación de lavariabilidad que forzosamente acompaña cadaproceso específico de intervención en el territorio.La descentralización nos proporciona máscapacidad de respuesta a situaciones específicas.La redundancia evita la idea que sólo hay unamanera correcta de hacer las cosas, y generacontroles cruzados de actores y propuestas. Yla diversidad nos proporciona más opciones ymás espacio para decidir.De alguna manera, esta forma de proceder nos“vacuna” contra la incertidumbre, puesto quede hecho incorpora esta incertidumbre en elpropio proceso decisional. Nos hace partir deun cierto escepticismo sobre la existencia desoluciones posibles, pero, en cambio, nos asegura14

que estas alternativas surjan. Por otra parte, yesto es sumamente importante, comporta laincorporación de las dinámicas participativas enlos procesos decisionales. Alienta la multiplicidadde aproximaciones, respeta las diferencias, yusa el conflicto como mecanismo de innovaciónen los procesos decisionales públicos.La acumulación de experiencias y su sistematización,nos ayuda también a aprender haciendo, alentandorespuestas que se adapten a circunstanciascambiantes. Todo lo que vamos diciendo noimplica que no se pueda planificar desde lospoderes públicos, o que no se pueda trabajaren buscar medios técnicos que se considerenadecuados para determinadas intervencionesen el territorio. Planificación y descentralización,o planificación y participación, no tienen porque ser vistos como contradictorios. Los poderespúblicos deben ejercer sus responsabilidadesque derivan de la legitimidad general que lessigue confiriendo los mecanismos de democraciarepresentativa. Pero la proximidad y la participaciónpueden ser instrumentos muy poderosos tantopara mejorar el proceso, como en relación a loscontenidos o los resultados de la intervencióna implementar.Se viene discutiendo mucho últimamente enEspaña sobre la denominada “cultura del no”. Ycon esa expresión se ha querido estigmatizar aaquellos que defendían sus puntos de vista, susconcepciones sobre que hacía falta entendercomo “desarrollo territorial”, su rechazo adecisiones que entendían hechas sin ningunaconsideración por los escenarios y los contextoslocales. Y se ha presentado a estos grupos comopersonas ”negativas”, o sólo defensoras de losintereses particulares, cuando lo que estaba enjuego eran los intereses generales. Y, en cambio,lo que muchas veces encontramos detrás de esosconflictos son incomprensiones locales frente adecisiones vistas como prepotentes, jerárquicas,tecnocráticas e indiferentes en relación a lasrealidades locales.Cuando se habla de pasar del “aquí no” al “asísí”, se quiere poner de relieve que es posibleencontrar maneras de intervenir en el territorioque respeten las atribuciones y los roles de lospoderes públicos legitimados para intervenir, ylas ideas, valores y percepciones de los actoresque viven y trabajan en aquel territorio, y que lovaloran y lo sienten como suyo. Y que, en definitiva,esta interacción no debe ser vista como un estorbomás de un proceso ya de por si complicado, sinouna oportunidad de mejora y de garantía enrelación a la posterior implementación de lasdecisiones que se tomen.En este sentido, la creciente interacción de losmovimientos en defensa del territorio y núcleosde profesionales y expertos, ha ido generandouna capacidad propositiva de la que ya tenemosprueba en muchos puntos del país y que enbuena parte está construyendo lo que ya sedenomina “una nueva cultura del territorio”.Por otra parte, desde algunas instancias degobierno y desde algunas direcciones generalesde participación creadas, se han impulsadodebates y reflexiones bastante bien asentadassobre el papel de la participación, sus ventajasy sus límites, en la planificación territorial, y enalgunos casos se ha puesto de relieve las ventajasde la participación ciudadana en complejosprocesos de instalación de centros penitenciarioso en complejos conflictos relacionados con lagestión del agua. Se puede comprobar así, quelos procesos participativos impulsados han idoconsiguiendo dinámicas que sin evitar elconflicto, lo han canalizado y han favorecidola incorporación de aportaciones positivas alpropio proyecto, gracias a las dinámicasemprendidas en cada territorio afectado.Si recuperamos la figura con la que empezábamosestas reflexiones, y tratamos de ver nuevasperspectivas a partir de lo que ya hemos comentado(Figura 2), podemos encontrar diferentessituaciones que pueden requerir más o menosdosis de apertura y de dinámicas de implicacióny participación social en los procesos de intervenciónen el territorio.No tenemos aquí espacio suficiente paradesarrollar cada una de estas situaciones, peroes fácil constatar que cada vez son menosfrecuentes las situaciones en que exista un granJoan SUBIRATS. Los espejismos de la razón y los caminos de la participación15

Figura 2:Tipos de problemas públicos y situaciones deplanificación e intervención en el territorioObjetivosMediosConocidosNo conocidosClaros,compartidosPlanesestandarizados,previsibles,aproximaciones“de experto”(- participaciónnecesaria)Procesosinnovadores,pragmáticos,experimentales(+ participaciónnecesaria)Poco claros,no compartidosAproximacionesfacilitadoras,negociadoras(+ participaciónnecesaria)Aprendizaje social,construccióncolectiva deproblemas ysoluciones(+ participaciónnecesaria)Fuente: Elaboración pròpia a partir de Thompson, J.D. yTuden, A., Comparative Studies in Administration, Pittsburgh,University of Pittsburgh Press, 1959consenso sobre los objetivos a lograr mediantelas acciones a emprender (entre otras cosas,sabemos que existen marcos cognitivos muydiferentes en relación a que se ha de entendercomo desarrollo y crecimiento...). Y la propiadinámica de avance del conocimiento y deconcepción pluralista del mismo, tiende tambiéna no aceptar fácilmente los instrumentostécnicos o los medios a emplear como elementosexentos de debate. Esto no quiere decir quesiempre estamos en la casilla “no acuerdo enlos objetivos, no acuerdo en los medios”, perosi que es cierto que la frecuencia con la quenos encontramos en situaciones que podemoscaracterizar como tal, es notable. En estos casos,hace falta encontrar un cierto “orden” en lalínea de ponernos de acuerdo sobre de quéproblema estamos tratando, y esta será laprimera tarea del planificador.De esta manera puede irnos acercando a espacioso situaciones mucho más gestionables, comosería la que expresa el recuadro de “acuerdo enlos objetivos, medios no conocidos”. Podríamosincluso no estar de acuerdo del todo con ladefinición del problema, puesto que esto podríaimplicar un debate sobre valores e ideas queacabaría quizás convirtiéndose en paralizante,pero si se puede avanzar en las opciones quetenemos para mejorar la situación de partidade manera compartida.Podemos pues planificar las intervenciones enel territorio, desde las posiciones y roles quetengan la legitimidad para hacerlo, explicitandolos puntos de partida, y aceptando la variabilidady la incertidumbre como elementos naturalespropios de sociedades plurales que aceptan elconflicto como una palanca de cambio y nocomo un estorbo paralizador. Y para ello hacefalta acercarse a las variables territoriales, desdeel máximo consenso posible con entidades ygrupos que tengan visiones globales del territorioy aceptando que en cada lugar concreto y encada perspectiva de intervención se entrecruzanmuchas instancias de los diferentes gobiernos,y que por lo tanto, como ya hemos dicho, hacefalta evitar visiones segmentadas y jerárquicas.16

4. A modo de conclusión.La intervención en el territorio comoproceso políticoLos elementos de fondo que han guiado estoscomentarios hasta aquí son relativamente simples.Desde el punto de vista expresado, todo procesode intervención pública, toda política públicaes, básicamente, un proceso político. Procesoque tiene como base el encontrar formas deracionalidad colectiva que nos permitan actuaren un marco que por definición es plural, conflictivoy lleno de diferentes ideas sobre lo que hacefalta hacer frente a cada situación social querequiere respuesta. Para entender cómo funcionala acción pública hace falta entender cómofunciona la dinámica política (no confundir conla dinámica institucional).Los decisores públicos se ven obligados amoverse y encontrar salida a los problemas enel escenario social, y no pueden ni quierenlimitarse a actuar en el espacio científico otecnológico. Buscan, buscamos, formas deacción colectiva que sean lo más legítimasposibles, y esto nos obliga a salir de la aparentecomodidad de las certezas predeterminadas,para ir construyendo combinaciones viables deanálisis y convicciones socialmente compartidas.De hecho, así funcionan las cosas ahora y aquí.Pero muchas veces nos empeñamos en explicarlo que pasa desde perspectivas más normativasque positivas. Todos tenemos una predisposiciónnatural a evitar incertidumbres, y por lo tantotendemos a postular y a esperar actuacionesguiadas por la previsibilidad. Pero, los gobiernoshan incorporado la incertidumbre a sus formasde acción y buscan mecanismos paraacomodarse. Así, se lanzan pre-propuestas paraver la reacción que generan, se diseñanprogramas que implican la incorporaciónvoluntaria de otras instancias de gobierno o deactores a quienes se incentiva mediante fondos,se crean “grupos ad hoc” para superar lascontradicciones entre departamentosgubernamentales o entre esferas de gobierno,se potencian “mesas” no institucionales parafacilitar la negociación, etc. En definitiva, hemosde concluir que si bien la incertidumbre muchasveces genera problemas, es también el caminopara su resolución colectiva. Y, en este sentido,a través de los procesos participativos, todoslos actores acostumbran a entender mejor lacomplejidad como algo inherente a todo procesodecisional público, y no como una anomalía asuperar.Joan SUBIRATS. Los espejismos de la razón y los caminos de la participación17

Recuperar la capacidadtransformadora de la políticaDaniel INNERARITY (1)Universidad de ZaragozaLas sociedades actuales, si quieren asegurar susupervivencia y bienestar, están obligadas a incluircada vez más el futuro en sus cálculos. Pero sonescasos los diseños de ese futuro. El futuro tienemalos abogados en el presente y padece unadebilidad crónica. El problema de nuestrasdemocracias es que el antagonismo político estáabsorbido por el presente. Vivimos a costa delfuturo, en una completa irresponsabilidad enrelación con él. La lógica del just in time y delcorto plazo se pone de manifiesto en fenómenosmuy diversos: en la hegemonía de la lógica de losmercados financieros que se impone sobre otrasdimensiones de la economía; en la presión queejerce el tiempo de los medios de comunicacióny frente a la que el sistema político muestra unapreocupante vulnerabilidad; en el sensacionalismoque antepone lo espectacular y catastrófico frentea, por ejemplo, a la ayuda al desarrollo; en laconcepción instantaneista de la democracia quese manifiesta en el hecho de que las decisionespolíticas estén atrapadas por los plazos electorales…La lógica de lo urgente desestructura nuestrarelación con el tiempo, subordinado siempre almomento presente.Este es el contexto en el que se inscribe la faltade ambición colectiva de nuestras sociedades, laextenuación del deseo, nuestro miedo difuso, elrepliegue sobre los intereses individuales y lacarencia de perspectiva. Se podría decir que hatriunfado el proceso sobre el proyecto, el postsobre el pro, y las conductas de anticipacióntienen un tono más bien de prevención yprecaución que de prospectiva y proyecto. Esamiopía temporal está afectando a nuestracapacidad de representación del porvenir. Noes la urgencia la que impide elaborar proyectosa largo plazo sino la ausencia de proyecto laque nos somete a la tiranía del presente. Elmovimiento contemporáneo, la adaptaciónincesante al cambio que se nos exige, es vividoconforme a una lógica de la supervivencia, no dela esperanza. A fuerza de explicar que los “grandesrelatos” han muerto, su lugar ha sido ocupadopor la defensa de los “derechos adquiridos”;el hueco dejado por la imaginación del futuroha sido ocupado por la preocupación del instante;donde no se prepara el futuro, la política se limitaa gestionar el presente.Daniel INNERARITY. Recuperar la capacidad transformadora de la política(1)Daniel Innerarity es Doctor en Filosofía y Catedrático de Filosofía en la Universidad de Zaragoza.19

1. ¿Adaptación o proyecto?Este panorama de incertidumbre respecto delfuturo está en el origen de algunas renuncias alesfuerzo de la prospectiva y a la configuraciónintencional del futuro. La semántica del progresoque impulsó los procesos de modernización, hasido sustituida por la retórica de la necesidad,bajo conceptos como competencia o modernización.Hay quien ha transformado el principio hegelianodel “conocimiento de la necesidad” en “aceptaciónde las tendencias”. Los programas, reformas yestrategias se han rendido ante una lógica deadaptación.Si no hay anticipación, la acción política se reducea gestionar las urgencias, cuando ya no haymárgenes de maniobra. Como decía Talleyrand,“cuando es urgente, ya es demasiado tarde”. Lapolítica se abandona al muddling through, enel que mandan los plazos cortos y las solucionesprovisionales sustituyen a los grandes proyectosde configuración, de manera que los mismosproblemas reaparecen una y otra vez en la agendapolítica. La política pierde así su función de actorconfigurador y adopta el estatuto de jugadorreactivo o reparador de daños.No es extraño entonces el fenómeno de ladesafección, que refleja, no tanto una decadenciade las obligaciones cívicas, cuanto una ciertaracionalidad de los electores, que expresan asícon su desinterés la pérdida de significaciónreal de la política en relación con el curso de lahistoria. La actual crisis de la política no es unacrisis asociada a momentos de ruptura y decisiónsino el hecho de que no hay nada que decidir,que las dinámicas sociales se hayan emancipadofrente a las posibilidades de configuraciónintencional haciendo de la política algo irrelevante.La renovación de la política pasa por unareformulación de la anticipación cognoscitiva delfuturo y su configuración, bajo las condicionesde la actual complejidad. No habrá ningún futuromejor si no podemos hacernos una imagen deél. Cuando se está interesado en modificacionesreales, el primer paso es un buen análisis delpropio presente que permita hacerse una ideade los futuros posibles desde aquello que seconsidera deseable.Y no se trata sólo de acertar en la observaciónde un entorno al que simplemente hubiera queadaptarse. Hay que explorar también todas lasposibilidades de anticipación y configuración.Hablar hoy en día, en una época que disfraza sufalta de ideas como improvisación inteligente,de gobierno del futuro equivale a hacerse acreedorde la acusación de propiciar un estatalismoplanificador. Las actuales evidencias colectivashablan de la lógica de la competencia, la dinámicadel mercado y la contingencia de la evolución.Pero este mundo aparentemente desreguladoexige planificación y anticipación en una medidahasta ahora desconocida.La idea tradicional del estado soberano seencuentra muy debilitada ciertamente, pero estono significa que las sociedades deban renunciara su deseo de autoconfiguración. Lo que ocurrees que la configuración del futuro se ha de llevara cabo ahora con mayor reflexividad y concienciade los propios límites, de una manera coordinaday flexible, más a través de regulaciones que deintervenciones directas. Son formas de abordarla complejidad del futuro para las que no resultaútil la contraposición entre mercado y jerarquía,pues requieren sistemas de cooperación, conuna constelación de actores múltiples. Lo que deeste modo se pierde de soberanía es recuperadobajo la forma de iniciativa e intervención. Paraelaborar un proyecto concertado no es necesariotener una idea determinista del porvenir. Que sehaya perdido el control absoluto sobre la sociedadno significa que se hayan desvanecido lasposibilidades de configurarlas por relación a unfuturo deseable, sino que esta aspiración debeahora ser llevada a cabo de otra manera, tal vezsea incluso más democrática y eficaz que lasviejas planificaciones supuestamente soberanas.Es una gran verdad aquella idea de Hannah Arendtde que los seres humanos vinculados por unproyecto concertado tienen una superioridadsobre aquellos a los que no vincula ninguna20

promesa y carecen de intención. Pero cualquierproyecto sólo es posible en un entorno consideradocomo abierto y, al menos parcialmente,indeterminado. Presupone una visión optimistade la realidad social y de nuestras capacidadesde combatir el destino que ahora se presentacon diversos ropajes: como aceptación sin críticade lo que hay, como pasividad reactiva que sólose pone en marcha en el registro de la urgenciao como declaración de que otro mundo esposible y bastaría para lograrlo con recurrir alos procedimientos tradicionales.2. La configuración política del futuroLa política es precisamente el intento de civilizarel futuro, de impedir su colonización por un pasadodeterminante, su monopolio ideológico, o suabandono a la mera inercia administrativa. Lapolítica tiene por objetivo configurar un horizontecomún de sentido en el que se articulen lasexpectativas individuales con el progreso colectivo.Desde hace ya tiempo se viene constatando ladificultad de la política para configurar ese futuro,en la medida en que va dejando de ser unaactividad que constituye, renueva y transformael orden social. Tres son, a mi juicio, los factoresque están contribuyendo a la pérdida de relevanciade la política: la privatización de la realizaciónpersonal, el asedio que procede de otras esferasde la vida pública como la economía, el derechoo la comunicación, que quieren hacerla superfluay, correlativamente, la propia debilidad de lapolítica a la hora de generar el cambio social.Dicen las encuestas que los jóvenes están imbuidosde "optimismo individual y pesimismo colectivo"y muestran interés por "la cosa común", pero no"de forma colectiva". Tienden a pensar que elfuturo es un asunto exclusivamente individual yno algo que competa a la política. Ha tenido lugarlo que Klaus Offe ha llamado “privatización de lautopía”: el futuro se privatiza, pluraliza y fragmenta.Tenemos una idea privada de la felicidad, queya no está asociada a proyectos colectivos, ni seentiende como algo posibilitado por un contextosocial. Concebimos el espacio público comoirrelevante en orden a nuestra felicidad, comomero garante de lo privado, no como lugar deampliación de lo privado. Nuestro actual destinoparece ser el sálvese quien pueda en medio deunas fuerzas impersonales que proceden de laglobalización, la burocracia y la tecnología, enuna sociedad sin política, sin esperanza colectiva,incapaz de imaginar y promover un futuro comúnalternativo.De la política se espera solamente protección paradesarrollar un proyecto de realización personal.Desprovista de toda fuerza de transformaciónDaniel INNERARITY. Recuperar la capacidad transformadora de la política21

social, la política queda subordinada a una sociedadentendida como amalgama de individuos privados,consumidores, accionistas, clientes, cuya únicarelación con la política es su aparición ocasionalcomo electores, a través de la protesta o en laauscultación de los sondeos.Al mismo tiempo la política se encuentra asediadapor otras lógicas que achican su espacio. La políticase desvanece frente al poder de lo mediático y lofinanciero, de los mercados y la judicialización.La política es débil frente a la poderosa competenciade los flujos financieros y los poderes mediáticos;su espacio propio se pierde en los formatos inéditosde la globalización y frente a las exigenciasparticulares que plantean los procesos deindividualización. Se trata de fuerzas que pretendenconvertir a la política en una actividad prescindible.El mundo se unifica en el plano económico ycomunicativo, sin que hayamos conseguido unacorrespondiente sincronización política comola que designan los objetivos, todavía incumplidos,de la multilateralidad o la gobernanza global.La agilidad y sincronización de los mercadoscontrasta con el analfabetismo político de lasociedad mundial.Nuestro principal desafío es cómo reaccionarfrente a las nuevas figuras del destino, que ya noson la tradición, el orden público o el sometimiento,sino esas formas de agitación que nos exigenadaptarnos a un movimiento planetario ineluctable.Porque, si fuera verdad que se ha acabado lapolítica, ¿qué significaría esto para nosotros?.Supondría el fin de ese limitado control sobre eldestino que conseguimos las sociedades humanascuando decidimos entre todos los asuntoscolectivos, sin confiarlos al saber de los expertos,a la furia de los fanáticos o a la burocraciaadministrativa.Pero la principal amenaza contra la políticaprocede de su propia debilidad, que imposibilitaesa forma de futuro que hace posible la políticacuando transforma, reforma o plantea alternativas.Las reformas sociales profundas, entendidascomo el resultado de una acción planificadorallevada a cabo por actores eficaces y conscientes,son un fenómeno inverosímil en las sociedadescontemporáneas. En sistemas veloces y dinámicos,orientados a unos presentes extremadamentecortos, no se puede y tal vez no se debe querercambiar significativamente las condiciones dela acción futura (Luhmann). Se ha impuesto laidea de que la complejidad social no puede serpolíticamente modificada. Este pesimismoalcanza incluso a la idea misma de gobierno yplanificación, obsoleta y frente a la que se imponeel “ir tirando”, o, en el mejor de los casos, unaimprovisación inteligente. Hemos pasado de laeuforia de la planificación al pesimismo de lagobernanza. Frente al “gobierno”, lo que sepresenta son más bien “evolución sin plan”,“autorregulación social”, “cierre autorreferencialde los subsistemas sociales”, régimen de los“efectos secundarios” e incluso “ingobernabilidad”.Y el estado se transforma desde una concepcióncomo centro de poder a una instancia decoordinación que ha de ocuparse de gestionarlas interdependencias sociales (Mayntz). Ladecisión y la iniciativa ha sido sustituidas por lainteractividad. En cualquier caso, las constelacionesy las dinámicas son más importantes que lasintenciones de los actores.Ahora bien, se puede subrayar un aspecto positivode la crisis de gobernabilidad y entenderla comouna oportunidad para transformar la políticaen una línea más democrática y respetuosa conel protagonismo de la sociedad civil. Porque lacapacidad de configuración de la política no serealiza a pesar de sus límites sino bajo lascondiciones de limitación. Podríamos decir queesa resistencia de las cosas y de las sociedadesa ser gobernadas constituye una fuente deaprendizaje para la política y una garantía frentea los liderazgos incontestables. Probablementeera tan ilusoria la fe en el carácter todopoderosode la política como la actual creencia de quees impotente o irrelevante. Lo que ocurre esque hay otras formas de actuación sobre lasociedad diferentes de la dirección autoritaria.Que la política sea una configuración del futuroquiere decir que en ella se realiza una peculiarlucha contra el destino, contra el mundo de loshechos presentados como indiscutibles. La políticaes el esfuerzo de transformar la fatalidad en22

esponsabilidad. Una de las cosas que más merecenser protegidas de nuestra tradición democráticaes precisamente el rechazo del destino que setraduce en la voluntad de descubrir, comprendery transformar. El futuro depende de nuestrasdecisiones y compromisos más de lo que pensaronquienes elaboraron la idea moderna de progresocomo una fuerza irresistible a la que podíamosabandonarnos confiadamente; tampoco los cínicostienen razón cuando contemplan el presente actualcomo algo inevitable. El futuro no es tanto algoque deba adivinarse como algo que debemosimaginar y construir. La gran cuestión no es portanto qué nos espera sino qué vamos a hacer,sustituir las grandes disculpas ideológicas porlos proyectos concretos.Supongamos que efectivamente los grandesrelatos que construían y ordenaban nuestraexperiencia se han agotado. Esto puede ser algomás liberador que limitante, dado que las grandesnarraciones contenían también sus propiofatalismo. Tal vez en ese lugar vacío se inaugureuna nueva posibilidad. La política no puedeeliminar completamente el destino ya que noes posible imaginar un mundo sin limitaciones.Pero la idea misma de la política ofrece unavisión diferente del destino, personal y colectivo.La política es una pequeña rebelión contra elprejuicio de que todo está ya decidido y resultainalterable.La política es una combinación singular de visióny pasión, de perspectiva y determinación, por laque no dejamos de percibir la realidad como es,pero al mismo tiempo nos proyectamos másallá de lo meramente dado; es conciencia de loslímites y voluntad de superarlos. La política sinvisión se pierde en el ajetreo cotidiano y acabamosllegando a dónde realmente no deseábamos;pero si le falta pasión, la política resulta incapazde hacer frente a la resistencia fatal de los hechos,a los que se acomoda fatalmente, sin llegar adonde se había propuesto.Puede que el contenido y el estilo de la políticadentro de unos años nos resulte irreconocible,comparada con la de hoy. Pero la necesidad dela política no desaparecerá. Más aún: la políticano ha sido nunca tan necesaria, debido a lamagnitud de los problemas que nos aguardan yque exigen una acción colectiva. Si no podemosresolver esos problemas a través de la política,no los podemos resolver de ninguna manera.Daniel INNERARITY. Recuperar la capacidad transformadora de la política23

3. Salir del pesimismoCreo que buena parte de lo que le pasa a laizquierda en muchos países del mundo es quese limita a ser la anti-derecha, algo que no tienenada que ver, aunque lo parezca, con unaverdadera alternativa. Se ha dicho que la izquierdatiene dificultades en movilizar a su electoradoy hay quien piensa que esa operación vendríaa ser, no tanto despertar la esperanza colectivacomo inquietar al electorado para ganarse lapreferencia que resignadamente nos hacedecidirnos por lo menos malo.Por decirlo sintéticamente: hoy la derecha esoptimista y la izquierda pesimista. Tal vez elantagonismo político se articule actualmente máscomo disposición emocional que como proposiciónideológica. Lo que ocurre es que las emocionesy las ideas se relacionan más estrechamente de loque solemos suponer. Si examinamos las cosasde este modo, percibiremos el desplazamientoideológico que está teniendo lugar.Tradicionalmente la diferencia entre progresivoy conservador se correspondía con el pesimismoy el optimismo, en el orden antropológico ysocial. Mientras que el progresismo se inscribíaen un desarrollo histórico hacia lo mejor, elconservadurismo, por decirlo con expresión deErnst Bloch, ha estado siempre dispuesto aaceptar una cierta cantidad de injusticia osufrimiento como un destino inevitable. Peroesto ya no es así, en buena medida. El estadode ánimo general de la derecha, que tiene sumejor exponente en Sarkozy, es todo lo contrariode la resignación: decidida y activa, sin complejos,confiada en el futuro y con una firme resoluciónde no dejar a nadie el mando de la vanguardia.Esta disposición es lo que está poniendo endificultades a una izquierda que, aun teniendobuenas razones para oponerse, no las tiene ala hora de proponer algo mejor. Si recoge lascausas de los excluidos o se convierte en abogadadel pluralismo, no lo hace para construir a partirde todo ello una concepción alternativa delpoder, y eso se nota en la mala conciencia dequien sabe que no está haciendo otra cosa quereclutar aliados.La izquierda es, fundamentalmente, melancólicay reparadora. Ve el mundo actual como unamáquina que hubiera que frenar y no como unafuente de oportunidades e instrumentos susceptiblesde ser puestos al servicio de sus propios valores,los de la justicia y la igualdad. El socialismo seentiende hoy como reparación de las desigualdadesde la sociedad liberal. Su legitimidad procedeúnicamente de la pretensión de reparar aquelloque ha sido destruido por la derecha o protegeraquello que es amenazado por aquella. Pretendeconservar lo que amenaza ser destruido, perono remite a ninguna construcción alternativa.La mentalidad reparadora se configura a costadel pensamiento innovador y anticipador. De estemodo no se ofrece al ciudadano una interpretacióncoherente del mundo que nos espera, que esvisto sólo como algo amenazante. Esta actitudrecelosa frente al porvenir procede básicamentede percibir al mercado y la globalización comolos agentes principales del desorden económicoy las desigualdades sociales, dejando de advertirlas posibilidades que encierran y que pueden seraprovechadas. Movilizar los buenos sentimientose invocar continuamente la ética no basta; hacefalta entender el cambio social y saber de quémodo pueden conquistarse en las nuevascircunstancias los valores que a uno le identifican.La primera dificultad de la izquierda paraconfigurarse como alternativa esperanzadoraprocede de esa especia de “heroísmo frente almercado” (Grunberg / Laïdi) que le impideentender su verdadera naturaleza y le hacepensar que el mercado no es más que unpromotor de la desigualdad, una realidadantisocial. Para una buena parte de la izquierdarazonar económicamente es conspirarsocialmente. Piensa que lo social no puede serpreservado más que contra lo económico. Ladenuncia ritual de la mercantilización del mundoy del neoliberalismo procede de una tradiciónintelectual que opone lo social a lo económico,que tiende a privilegiar los determinismos y lasconstrucciones frente a las oportunidades ofrecidaspor el cambio social. Desde este punto de partida24

es difícil comprender que la competencia es unauténtico valor de izquierda frente a las lógicasde monopolio, público o privado, sobre todocuando el monopolio público ha dejado degarantizar la provisión de un bien público encondiciones económicamente eficaces ysocialmente ventajosas.Y es que también hay monopolios públicos quefalsifican las reglas del juego. A estas alturassabemos bien que existen desigualdadesproducidas por el mercado, pero también porel Estado, frente a las que algunos se muestranextraordinariamente indulgentes. En ocasiones,garantizar a toda costa el empleo es un valorque debe ser contrapesado con los costes queesta protección representa respecto de aquellosa los que esa protección impide entrar en elmercado de trabajo, creando así una nuevadesigualdad. Enmascarada tras la defensa delas conquistas sociales, la crítica social puedeser conservadora y desigualitaria, lo que explicaque la izquierda está actualmente muy identificadacon la conservación de un estatus.Esta actitud conservadora podría redefinirse entérminos de innovación política modificando losprocedimientos en orden a conseguir los mismosobjetivos: se trata de poner al mercado al serviciodel bien público y la lucha contra las desigualdades.La nostalgia paraliza y no sirve para entenderlos nuevos términos en los que se plantea un viejocombate. No es que una era de solidaridad hayasido sustituida por una explosión de individualismo,sino que la solidaridad ha de articularse sobreuna base más contractual, sustituyendo aquellarespuesta mecánica a los problemas socialesconsistente en intensificar las intervencionesdel Estado por formulaciones más flexibles decolaboración entre Estado y mercado, con formasde gobierno indirecto o promoviendo una culturade evaluación de las políticas públicas.Y la otra causa de que la izquierda se presenteactualmente un aspecto pesimista es su concepciónúnicamente negativa de la globalización, que leimpide entender sus aspectos positivos en ordena la redistribución de la riqueza, la aparición denuevos actores o el cambio de reglas de juegoen las relaciones de poder. Al insistir en lasdesregulaciones vinculadas a la globalización, laizquierda corre el riesgo de aparecer como unafuerza que protege a unos privilegiados y rechazael desarrollo de los otros. Es cierto que la dinámicageneral del mundo nunca había sido tan poderosa,pero también tan prometedora para muchos.¿O acaso no existe alguna relación prometedoraentre el proceso de la globalización y la emergenciade un mundo multipolar?Por eso la izquierda del siglo XXI debe ponercuidado en distinguirse del altermundialismo,lo que no significa que no haya problemas gravesa los que hay que buscar una solución o que debaabandonarse la posición crítica, pero sin cedera la letanía de deplorar la pérdida de influenciasobre el curso general del mundo. En lugar deproclamar que “otro mundo es posible”, másle vale imaginar otras maneras de concebir yactuar sobre este mundo. La idea de que no sepuede hacer nada frente a la globalización esuna disculpa de la pereza política. Lo que nose puede es actuar como antes. La izquierdano se librará de ese pesimismo que la atenazamientras no se esfuerce en aprovechar lasposibilidades que genera la mundialización yorientar el cambio social en un sentido másjusto e igualitario.Daniel INNERARITY. Recuperar la capacidad transformadora de la política25

4. Mas allá del poder y la impotenciaUna sociedad postheroica necesita una políticaque se ejerza más allá de la alternativa enfáticaentre el poder y la impotencia. Tanto en el discursoideológicamente voluntarista como en elderrotismo neoliberal resuena el eco de tiemposheroicos en los que mandar era entendido comomandar absolutamente, como una disposiciónsoberana, sin verdaderos interlocutores, sinrespetar la complejidad social. Pero hay vidapolítica en el poder limitado y en la impotenciabien gestionada. El fracaso de la política, queunos celebran y otros lamentan, es una tesis queno puede acreditarse históricamente ni medirseempíricamente. En ocasiones se desacredita ala política desde el modelo de una competenciainalterable, como si los problemas socialesestuvieran condenados a la disyuntiva de sersolucionados mediante una política soberanao estar abandonados a su suerte.Para que la política recupere capacidadconfiguradora debe protegerse a sí misma frentea la tentación voluntarista de concebirse comosolucionadora universal de los problemas de lasociedad. Uno de sus peores enemigos es la ilusiónde que le corresponde una obligación universal,la confusión del gobierno de las condicionesgenerales con el gobierno de todo. Renunciara este maximalismo permitiría la redefiniciónde lo político, de manera que no aparecieraconstantemente como un héroe fracasado.Autolimitación de la política no equivale a laidea de “estado mínimo” ni a una concepciónrestringida de lo público en beneficio de la sociedadcivil, del mismo modo que la desestatalizacióno reformulación del papel del estado no tienepor qué significar despolitización. La decisiónacerca de dónde y en orden a qué fines se estableceesa limitación, es una decisión política y no elresultado de una constatación científica o deuna exigencia ética.Así pues, las promesas heroicas de un controlpolítico sobre la sociedad están obsoletas. ¿Cómoactuar en esa pérdida de seguridad? ¿No nosqueda otro remedio que rendirnos al cierreoperativo de los sistemas funcionales, entregarnosal destino y a la arbitrariedad? Renunciar a lasemántica de la crisis, la pérdida y la decadencia,no significa renunciar a una configuración políticade la sociedad, sino dar una nueva oportunidada la democracia como conquista contingentey estable de la evolución de nuestras sociedades.Reconocer sus limitaciones no es una disculpapara que la política se cruce de brazos y seabandone a una evolución incomprensible eincontrolable. El sistema político es capaz deoriginar procesos que hagan posible laemergencia de constelaciones deseables.Aunque la emergencia no se puede producirintencionalmente, la política puede generar unacultura en la que se incremente la verosimilitudde un futuro como el que se espera. A pesarde que la política nunca estuvo tan limitada ensu margen de actuación, nunca fue tan decisivacomo hoy.Pero todo esto exige otra manera de entenderel poder y transitar hacia una manera de hacerla política más relacional y cooperativa, que noesté pensada sobre la idea de la jerarquía y elcontrol. Aunque esté omnipresente, el poder comoimposición es un modo atávico, suboptimal, deregular los conflictos. La focalización tradicionalde lo político sobre el poder desnudo permaneceatrapada en una concepción heroica de la política.Las posibilidades de configuración política sedeclinan actualmente de otra manera: influencia,diplomacia, entendimiento, deliberación,procedimiento. Cuando el sistema que ha decontrolar es también y al mismo tiempo el sistemacontrolado, la idea de un control unilateral resultaalgo obsoleto, como ilustra la metáfora deltermostato al que apela Bateson para mostrarque no termina de estar claro quién manda sobrequién. La forma de poder que mejor reduce lacomplejidad consiste en no necesitar imponer,configurando formas de condicionamiento mutuo,que renuncian a la unilateralidad o la amenaza.Una teoría postheroica de la política no implicauna política impotente. Sigue habiendo podery decisión, pero estas propiedades ya nocorresponden a personas concretas o actores26

colectivos. Si la función del poder es la regulaciónde la contingencia, entonces quien tiene el poderya no es un sujeto heroico que debe decidir —en su forma personal o institucional— sino elproceso general en el que se equilibran el acuerdoy el disenso.Si la política no se puede justificar ni a partirde su designio planificador, ni por su capacidadde promover un consenso que se rinda ante laevidencia del saber disponible, ¿qué le queda?Será socialmente relevante y sobrevivirá comoinstancia de configuración social en la medidaen que desarrolle una espacial capacidad deobservar y aprender. Pero entonces, comoadvertía Niklas Luhmann, la política debeentender su relación con la sociedad como unarelación de aprendizaje y no de enseñanza. Lapolítica sirve para que la sociedad reflexionesobre sí misma como totalidad y aprenda agestionar su incierto futuro colectivo. Nada másy nada menos.5. Una esperanza razonableTengo la impresión de que los problemas dela política no proceden de haber cedidoprecipitadamente al realismo ni de haberrenunciado a la utopía, como suele decirse, sinode algo que es anterior. En el origen de su faltade vigor está la conformidad con un repartodel territorio según el cual a la derecha lecorrespondería gestionar la realidad y la eficiencia,mientras la izquierda puede disfrutar el monopoliode la irrealidad, donde se movería sin competidorentre los valores, las utopías y las ilusiones. Unostienen realidad sin esperanza y otros esperanzasin realidad. Es esta cómoda delimitación delterritorio lo que se encuentra en el origen deuna crisis general de la política: aceptada la rupturaentre el principio de placer y el principio de realidad,entre la objetividad y las posibilidades, la derechase puede dedicar a modernizar irreflexivamente,sin el temor de que la izquierda consiga incomodarlacon su utopismo genérico y desconcertado. Laderecha puede permitirse el lujo de tener algunasdificultades con los valores mientras la izquierdasiga teniéndolas con la realidad. Y el repartoapenas seduce a los electores, que probablementedesearían poder elegir de otra manera.Así entendido, el realismo político equivale hoy aconstatar la impotencia a la hora de configurar elespacio social. ¿Y si, en el fondo, la política nofuera otra cosa que una discusión acerca de loque entendemos por “realidad”? Porque la realidadno es lo fáctico ni se reduce a lo actualmenteposible. También pertenecen a la realidad susposibilidades y sus imposibilidades provisionales,su indeterminación y apertura. La realidad de lavida humana, la realidad de las sociedades es unamezcla de posibilidades e imposibilidades, queestán en parte abiertas y en parte cerradas a laacción. Como afirmaba Sartre en sus diarios, cadapresente tiene un futuro al que ilumina y con elque desaparece. Que todo es posible de otramanera no significa que todo sea posible, perotambién es cierto que los “realistas” suelen tenerun concepto muy estrecho de la realidad, pocaDaniel INNERARITY. Recuperar la capacidad transformadora de la política27

sensibilidad hacia otras posibilidades laterales. Talvez la cuestión política fundamental no sea tantola de los ideales y los imaginarios, como la ideaque se tiene de lo real. Ya Tocqueville nos enseñóque el utopismo y el empirismo son dos maneras,indisociables, de dejar la realidad intacta. Elprimero no acelera su movimiento más que demanera ilusoria: el retorno a la realidad terminaimponiéndose. El segundo no la frena más quede manera igualmente ilusoria: el dinamismointerno de la sociedad acaba imponiéndose. Enambos casos la realidad es abandonada a susuerte.Pues bien, si eso es así, lo mejor que puedehacerse frente a una concepción conservadorade la política es combatirle en el terreno de larealidad, discutir su concepción de la realidad.Sería la única manera de no repetir el viejo errorde la izquierda de jugar en un campo en el quees inevitable que la derecha lo haga mejor. Ala derecha no debe oponérsele una ensoñaciónsino otra descripción de la realidad que seamejor. La batalla no se gana mediante la apelacióngenérica a otro mundo sino en la lucha pordescribir la realidad de otra manera. La izquierdano convence cuando se sitúa como si estuvierareñida con la realidad como tal, sino cuando escapaz de convencernos de que la derecha haceuna mala descripción de la realidad. Seríacatastrófico dar por perdida la definición delcampo de juego, aceptando alguna de las dosposibilidades que se le ofrecen: competir en lapugna por gestionar mejor esa realidad ocombatirla desde un moralismo inofensivo.Contra los administradores oficiales del realismohay que defender que la política no es meraadministración, ni mera adaptación, sinoconfiguración, diseño de los marcos de actuación,adivinación del futuro. Tiene que ver con lo inéditoy lo insólito, magnitudes que no comparecenen otras profesiones muy honradas pero ajenasa las inquietudes que provoca el exceso deincertidumbre. El tipo de acción que es la políticano opera únicamente con meras reglas de laexperiencia, con las enseñanzas cómodamentealmacenadas entre lo sabido. Quien sea capazde concebir esta incertidumbre como oportunidad,verá cómo la erosión de algunos conceptostradicionales hace nuevamente posible la políticacomo fuerza de innovación y transformación. Esurgente llevar a cabo una redefinición del sentidoy de los objetivos de la acción política a partirde la idea de que en ella se conoce, es decir, sedescubren aspectos de la realidad y posibilidadesde acción que no pueden percibirse desdenuestras prácticas rutinarias y nuestros debatespreconstruidos.Los humanos seríamos otra cosa sin esa capacidadde “futurizar”, de proyectarse hacia el futuro yanticiparlo en términos de imaginario, expectativa,proyecto y determinación. Esa inquietud quenos hace desear, esperar y temer es la que nospermite relacionarnos con el futuro en sus diversasformas. Si no se educa, esa anticipación funcionadestructivamente: se atrofia, nos convierte enfanáticos, en temerosos sin motivo, en demasiadocrédulos… La relación con el futuro se ha decultivar, como lo hacemos con las demás aptitudeshumanas. Aunque no lo solamos formular así, nilo recoja de este modo ningún currículo educativo,toda la educación, el trabajo de las instituciones,nuestra socialización en general tiene, entre otros,el objetivo de configurar en cada uno de nosotrosuna relación correcta con el futuro, lo que tambiénpuede predicarse de la sociedad en su conjunto.Hay sociedades que se relacionan patológicamentecon su propio futuro, mientras que otras lo tratande una manera razonable y provechosa.La esperanza –ese sentimiento o afecto humanoque regula nuestra relación con el futuro- no esuna ilusión consoladora ni una resistencia tercafrente al aprendizaje que procede de la decepciónbien aprovechada. La esperanza razonable sedistingue del optimismo blando que alimentala ilusión en la misma medida en que se cierraal conocimiento de la realidad. Los esperanzadosestán siempre preparados para lo peor. Suconfianza en la vida no tendría mucho valor sino hubieran sobrevivido a decepciones en elpasado, del mismo modo que el conocimiento deque el futuro traerá nuevas decepciones demuestrala continua necesidad de la esperanza… La faltade previsión, una fe ciega en que las cosas acabaránsiempre bien, constituye un pobre sustituto de la28

2. La vigenciade la democracia representativaLa tensión entre la democracia representativay un presunto ideal democrático encarnado porla democracia directa, ha sido una de las constantesque ha presidido la evolución del pensamientodemocrático. Durante años, la convicción de quelos problemas técnicos de llevar la democraciadirecta a grandes espacios eran insuperables,durmieron, al menos en parte, el mencionadoconflicto. En nuestros días, la creencia de queesas dificultades técnicas han desaparecidogracias a las aportaciones derivadas del desarrollotecnológico ha provocado, como se dijo, unrenacer del debate que ha contribuido aldebilitamiento del actual modelo de democraciarepresentativa.Antes de proceder a examinar la influencia quelas nuevas tecnologías tienen para el desarrollode la teoría de la democracia directa, esconveniente realizar una reflexión que debepresidir cualquier referencia al diálogo/conflictoentre democracia directa y democraciarepresentativa. En ocasiones, ambos conceptosse oponen como si se tratase de dos visionesantagónicas y claramente delimitadas en susrespectivos perfiles, como si se tratase de dosmodelos unitarios carentes de matiz alguno.Para un mejor entendimiento del discursoposterior, es preciso recordar que se trata deun falso antagonismo. Una oposición nítidaentre los modelos democráticos antedichospuede realizarse con intenciones dialécticas opara realizar algunas consideraciones académicas.Pero ese es el límite. Ni existe una oposición entrelos dos modelos ni éstos son monolíticos, carentesno ya de matices sino de significativas variables (4) .Esta reflexión cobrará importancia a la luz delo que habrá de decirse en páginas posteriores.De momento, valga indicar que es pertinentetenerla presente para evitar distorsiones queimpedirían una mejor apreciación del rico debateque se esconde tras la confrontación de los dosmodelos. En efecto, oponer sin más democraciadirecta a democracia representativa aportaescasa información. Las conclusiones seránnecesariamente pobres e insuficientes paraencontrar alternativas realistas a los dilemasque se plantean en la actualidad. Los interrogantessuscitados por la democracia van más allá dela citada controversia. Pero incluso aquellos quede una u otra manera se encuentran relacionadoscon la misma, requieren de los matices queenriquecen ambos modelos, matices que en eldiálogo adquieren una riqueza inesperada quesirve para ilustrar amplios espacios del debatedemocrático.La resurección de la utopía democrática demanos de la tecnología concurre con viejosalegatos contra la democracia representativacon origen bien en los defectos democráticosatribuidos como inherentes a la idea derepresentación bien en las desviaciones quepara esa teoría ha significado el modelo deestado de partidos con su cascada de negativasconsecuencias para la relación entre el ciudadanoy sus representantes. Frente a ello, es oportunorecordar que dicho modelo no sólo fuemayoritariamente aceptado por razones deíndole técnica sino que numerosos argumentoscualitativos han sido empleados en su defensa,hasta el extremo de poder afirmar que lasJosé TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa(4)Al respecto, por todos, D. HELD, La democracia y el orden global,* ob. cit., p. 337.(5)Junto a todo ello, se alude reiteradamente al hecho de que un modelo ideal de democracia directa es imposible, no ya porrazones técnicas sino porque no puede superar las dificultades que la complejidad plantea al modelo democrático. Al respecto,L. AGUIAR de LUQUE, El impacto de las nuevas tecnologías sobre el principio de representación: ¿Democracia directa ydemocracia representativa?,* ob. cit., p. 27; E. W. BÖCKENFÖRDE, Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia, *ob. cit., p. 47; R. Del ÁGUILA, La senda del mal. Política y razón de Estado, * ob. cit., pp. 150 y 152; B. MANIN, Los principiosdel gobierno representativo, * ob. cit., p. 20; J. HASKELL, Direct Democracy or Representative Government. Dispelling thePopulist Mith, Westwiew Press, 2001; J.K. KAMPEN y K. SNIJKERS, E-Democracy. A critical evaluation of the Ultimate E-Dream,Social Science Computer Review, vol. 21, nº 4.33

azones técnicas son secundarias para explicar laprevalencia universal del modelo representativo.La representación acompañada de unadeliberación racional serviría para cerrar conperfección la escisión entre comunidad y estadoy entre justicia y bien común. La concreción dela democracia exige de la representación aunquepueda ser completada con modelos plebiscitariosque servirían para enriquecer su caudaldemocrático pero que nunca podrían ocuparuna posición de privilegio (5) .Ahora bien, la defensa de la democraciarepresentativa no puede realizarse sin repararen los defectos objetivos de su funcionamiento.No basta con alegar que es mejor sistema que lademocracia directa o con poner de relieve lasdificultades de poner en práctica este modelo.Es necesario realizar una lectura crítica del sistemarepresentativo y procurar corregir sus principalesdisfunciones. Asimismo, habrá que contemplarla posibilidad de enriquecer su componenteparticipativo.Como se indicó, la creencia de que la democraciarepresentativa se justifica sólo por razones técnicasy que es contraria por definición a la concepciónde democracia como ejercicio autónomo y directodel poder por parte del pueblo, sustenta en buenaparte la filosofía de la democracia directa (6) .Como se ha señalado, en los últimos años, se hageneralizado la impresión de que el recientedesarrollo tecnológico está en la raíz del revival dela democracia directa. Si bien ello es en gran partecierto, no puede olvidarse que un resurgimientode la ideología encarnada en la democraciadirecta tuvo ya lugar con el auge y proliferaciónde los sondeos de opinión. En realidad, se tratade un ideal presente de manera constante enla conciencia colectiva y que resurge cuando sepresenta una ocasión oportuna que puede tenernaturaleza muy diversa.Antes de examinar con cierto detenimiento lastesis que sustentan la consideración de lademocracia directa como modelo alternativoválido a la democracia representativa y las críticasque las mismas merecen, bueno será dejarconstancia de la práctica unanimidad existentesobre la repercusión de las nuevas tecnologíassobre el modelo democrático. Pueden existirdiscrepancias sobre la importancia de esa influenciay así hay quien opina que la alteración del modelodemocrático será sustantiva frente a quienesconsideran que los cambios serán cualitativamentemenores. Por otra parte, existe quienes sólo venventajas en unos instrumentos de gran potencialdemocrático y hay quienes ven en los mismosel primer problema para la democracia que hade venir. Pero prácticamente nadie afirma laneutralidad (7) . Una neutralidad que el paso deltiempo ha desmentido definitivamente. Loshechos estan demostrando que esa influenciano es predecible, surge de la misma manera queesas tecnologías se han desarrollado socialmente.De forma espontánea, sin planificación, desdeimpulsos sociales que sirven de cauce a nuevasformas y agentes de participación política. Dehecho, son numerosos los acontecimientos(6)En la defensa de la democracia directa siempre se puede encontrar el eco del temor de Rousseau a ceder con la representaciónalgo irreparable para la definición de la autonomía (J. J. ROUSSEAU, El contrato social, * ob. cit., p. 99).(7)Así, S. RODOTA, La démocratie electronique, * ob. cit, p. 11; E. GARCÍA GUITIAN, Sobre la democracia en el ámbitointernacional,* ob. cit., p. 93; A. RUIZ MIGUEL, La igualdad política, Derechos y libertades nº 11, 2002, p. 78. Por su parte,Comago Prieto establece distintas modulaciones para la relación entre nuevas tecnologías y democracia: Distintas modulacionescon las que se presenta la relación nuevas tecnologías/democracia: a) modulación institucional: la democracia electrónicacomo base para la eficacia y eficiencia; b) modulación participativa: la democracia electrónica como base para la revitalizaciónde la democracia; c) modulación utilitarista: la democracia electrónica como herramienta en un mercado político tecnologizado;d) modulación comunitarista: la democracia electrónica como cauce para la autoafirmación identitaria y la formación denuevas comunidades electrónicas; e) modulación deliberativa: la democracia electrónica como práctica dialógica y discursiva,este enfoque subraya la posibilidad de nuevos procedimientos de participación política, incluso en los procesos de deliberaciónprevios previos a la adopción de decisiones; f) modulación radical: la democracia electrónica como praxis simbólica contestariao alternativa (N. COMAGO PRIETO, El debate sobre la democracia electrónica y la crisis de la democracia representativa: críticay replanteamiento del problema en Las tecnologías de la información y la e-democracia, * ob. cit., pp. 54-58); F. PAU i VALL,Democracia e Internet, * ob. cit., pp. 199-200.34

políticos significativos de los últimos añosdeterminados por el soporte tecnológico. Desdelas movilizaciones contra la guerra de Irak hastala campaña que ha hecho posible la elecciónde Barak Obama como Presidente de los EstadosUnidos, los ejemplos se suceden y es posiblever como reducir la presencia de esas tecnologíasal debate sobre el modelo democrático esinsuficiente.Como es evidente, todas las tesis que postulanel desarrollo de la teledemocracia beben enfuentes clásicas, críticas con la democraciarepresentativa. Así, Rousseau renace poderosocon su mencionada afirmación de que el puebloque se da representantes deja de ser libre. Lospostulados de la democracia directa, enterradosbajo el manto de una imposibilidad material,resucitan cuando esa imposibilidad parecedesaparecer. El terreno queda expedito paraponer en práctica todos los sueños (8) .Pero la democracia directa sigue teniendo losriesgos de siempre y alguno nuevo y sonnumerosos los autores que los han denunciado,advirtiendo del peligro de algunas utopíasdemocráticas (9) . Desde luego, no es un peligrodesdeñable que, por muy paradójico que parezca,frente a la ilusión y espejismo que puederepresentar la democracia directa, el resultadosea una democracia de élites en la que sólouna minoría opina y decide. La crítica a losmodelos de democracia directa es amplia y traea colación cuestiones muy diversas como lacomplejidad de las decisiones a adoptar, suincompatibilidad con un modelo pausado deadopción de decisiones, la desinformación delvoto asociado a dicho modelo o la ingenuidadde confundir al hombre con el ciudadano, porcitar alguno de los más utilizados (10) . Junto aestos argumentos u otros similares, hay queconsiderar los recelos que despiertan la irrupciónde los movimientos sociales no ya como sujetosactivos de la vida política sino como encarnaciónde la legitimidad o la pervivencia significativade la tesis de la democracia débil.La mejor manera de cuestionar y debilitar estemodelo es enfrentarlo a su realidad. No bastacon decir que los ciudadanos deben serconsultados sobre los asuntos que los afectanporque ello es hoy posible. Las decisiones quese adoptan por un gobierno, por unaadministración, son millones todos los días. Sinnecesidad de llegar a la exageración, limitándosea las decisiones significativas, éstas son múltiplescada día. Es evidente que habría que seleccionarcuáles se someten a consulta, y determinarquién las selecciona, y cómo se formulan. Nadahay que decir sobre las innumerables dificultadesque plantea esa selección. Pero, además, no sepuede desconocer la necesidad del matiz,imposible en consultas como las descritas. O lanecesidad de establecer prioridades y jerarquíaspropias de toda acción de gobierno. Sin serconscientes, la complejidad surge como cuestiónJosé TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa(8)No se olvida la pervivencia de sistemas políticos en los que la democracia directa desempeña en la actualidad un papel relevante.Su propia excepcionalidad es la mejor demostración del papel que en general corresponde a esta forma de la democracia.Sobre la democracia directa en Suiza, California e Italia, véase, Y. PAPADOPOULOS, Démocratie directe,* ob. cit., pp. 37-81.(9)La teledemocracia ha sido criticada de manera significativa por Joan Majó. Para este autor es indudable que una democraciaque sometiese a consideración universal cuestiones diversas de manera constante, sería una democracia manipulable, fluctuantepor la fragilidad de sus conclusiones y, por tanto, llena de riesgos, entre los que no sería el menor el de la tiranía de la opiniónpública, una tiranía que dejaría fuera del sistema a los grupos sociales marginales por no tener acceso a las nuevas tecnologías(En este sentido, J. MAJÓ, La nova democracia, en www.webdemocracia.org, p. 3). También son críticos con la ciberdemocracia,entre otros muchos, J. CANO BUESO, En torno a las transformaciones de la representación política, * ob. cit., pp. 802-803;Y. PAPADOPOULOS, Démocratie directe, * ob. cit., pp. 194-200; J. FISHKIN, Democracia y deliberación, Ariel, 1995, p. 45(10)Veánse A. RUIZ MIGUEL, La igualdad política, * ob. cit., pp. 76-78; N. COMAGO PRIETO, El debate sobre la democraciaelectrónica y la crisis de la democracia representativa: crítica y replanteamiento del problema, ob. cit., p. 72; J. STREET, Remotecontrol: politics, technology and electronic democracy, European Journal of Communication Vol. 12 nº 1, 1997, p. 33. Essintomático recordar el escepticismo de Kautsky frente a las fórmulas de democracia directa, en oposición a numerosos desus correligionarios que veían en ella el instrumento que habría de llevar a la clase trabajadora al poder (K. KAUTSKY,Parlamentarismo y democracia, * ob. cit., p. 197).35

fundamental a resolver. Es la complejidad delEstado y de la vida social aquello que se alzacomo primer obstáculo para la materializaciónde un modelo como el señalado (11) .Junto a ello, no puede desdeñarse la necesidadde arropar la política con mitos y ropajes. Sin losmismos, su debilidad sería mayor. Se trata de unacobertura legada por la historia. Una historia desiglos a la que no se puede renunciar, so riesgode la debilidad de un peligroso desnudo. Lamáquina es fría y el hielo acabaría afectando atodo el funcionamiento del sistema político. ElParlamento como escenario, como lenguaje, comoicono de la democracia, aporta a ésta un valorirrenunciable. En tiempos en los que es necesarioocupar un lugar en el imaginario colectivo, seríasuicida para el sistema democrático renunciara su imagen más reverenciada. Al contrario, deberealizarse todo lo posible por potenciar la mismay proyectarla de manera universal.Ahora bien, el hecho de que las objeciones detodo tipo planteadas a la democracia directapuedan tener la fuerza suficiente como parafrenar su puesta en marcha, no significa quelos planteamientos sobre los que descansa lademocracia representativa puedan permanecerinalterados. Desde dos perspectivas distintas hayque considerar afectado el actual modelo dedemocracia representativa. En primer lugar, porel inevitable cuestionamiento que supone la meraposibilidad de llevar a la práctica fórmulas más“completas” de participación democrática. Ensegundo lugar, por el amplio abanico deposibilidades que para la teoría y praxis políticaplantea el citado desarrollo tecnológico. En efecto,lejos de moverse entre blancos y negros, el estadoactual de la tecnología permite articular distintosinstrumentos que sin hacer perder al modelodemocrático su carácter representativo lopuedan enriquecer sobremanera con canalescomplementarios de participación e información.Lo que es innegable es que, como se señaló, losciudadanos y colectivos sociales harán uso deesa tecnología con fines políticos. Precisamente,una de las características más acusadas de esteproceso es la marginalidad del poder público ensu impulso y desarrollo. Por ello, las instituciones,y muy singularmente el Parlamento, deben realizarun esfuerzo especial de sensibilidad hacia loscambios de comportamiento política que sesuceden en la sociedad. De lo contrario, el riesgode verse definitiva e irremediablemente superadosserá algo más que una mera consideraciónhipótesis teórica de estudio.Así, más que en la posibilidad de eliminar lasbarreras que hacían inviable la democracia directa,la importancia de la aportación tecnológica a lapráctica democrática estriba en las opciones queofrece para articular un sistema capaz de ampliarcuantitativa y cualitativamente las posibilidadesde decisión y participación de los ciudadanos enel proceso político. En función de la perspectivaelegida o, si se quiere de la intensidad dada a loselementos participativos, se entiende que laaplicación al modelo democrático de las nuevastecnologías surge una democracia representativanotablemente complementada por elementosparticipativos o lo que ha venido en denominarsedemocracia continua, modelo que no se referiríasólo al tiempo sino también al espacio y que(11)Véase al respecto, G. SARTORI, En defensa de la representación política, Claves de Razón Práctica nº 91, 1999, pp. 2-6.El mismo autor señala que ninguna técnica decisional individual cumple las cinco exigencias que debe satisfacer un sistemadecisional: a) atribuir a todos, entendidos individualmente, un mismo peso decisorio; b) tener en cuenta la desigual intensidadde las preferencias individuales; c) producir resultados de suma positiva; d) minimizar los riesgos externos; e) mantener bajoslos costes decisionales (G. SARTORI, Elementos de teoría política, ob. cit., p. 304).(12)En cualquier caso, lo que sí puede considerarse como unánimamente aceptado es que en la actualidad la democraciarepresentativa puede y debe completarse con fórmulas participativas extraídas del desarrollo de las nuevas tecnologías S.RODOTÀ, La démocratie électronique, ob. cit., p. 12 y 76; R. LOUVIN y J. LORD ALDERNICE, I Parlemento regionali nell’ eradi Internet, * ob. cit., p. 14; L. AGUIAR de LUQUE, El impacto de las nuevas tecnologías sobre el principio de representación¿Democracia directa y democracia representativa?,* ob. cit., p. 29; A. E. PEREZ LUÑO, Democracia directa y democraciarepresentativa en el sistema constitucional español, * ob. cit., p. 76. Sobre la complementariedad entre participación ydeliberación, J. FISHKIN, Democracia y deliberación, ob. cit., pp. 50-51.36

sería identificable con una nueva dimensióninstitucional de la acción política y de laconstrucción de la ciudadanía. De algunamanera, la complementariedad entredemocracia directa y democracia representativallama a la complementariedad entre participacióny análisis (12) .Bajo estas premisas, hay quien ha llegado aafirmar que en el escenario de crisis de lademocracia representativa, la irrupción de latecnología puede acabar por hacer totalmenteinútil la existencia del Parlamento. Sin embargo,las necesidades del sistema democráticodemuestran que ello está lejos de ser verdad.Y no es sólo la referida necesidad de articularrespuesta satisfactoria a los numerososinterrogantes derivados de la complejidadpolítica y social del sistema, lo que provoca unarespuesta tan categórica. Frente a aquellos queven en esas tecnologías un enemigo poderosopara la Institución, conviene subrayar su firmecompatibilidad. De hecho, la renovación delParlamento habrá de venir, en gran medida, dela mano del nuevo papel que el desarrollotecnológico le permite realizar en el escenariodemocrático. La adecuada utilización de lasherramientas tecnológicas le posibilitaráenriquecerse con nuevos cauces de participaciónhasta el punto de poder convertirse en lareferencia ineludible de la continuidad de lademocracia (13) .Por otra parte, es preciso advertir que no todo enla irrupción tecnológica implica más democracia.También existen problemas, y no de pequeñaimportancia. Así, el enriquecimiento que parael modelo de democracia representativa puedensuponer los canales de participación e informaciónque ofrece esa tecnología a la política, planteaal estudioso una interesante paradoja. Laprofundización en los elementos participativosdel sistema democrático no puede desligarse dela paralela necesidad de un mayor conocimiento,que no simple información, en aquellos llamadosa participar. La citada reflexión queda reforzadaa la luz de lo que para la misma supone laconsolidación del escenario tecnológico. Laconclusión no puede ser sino que profundizar enlos elementos participativos del sistema, comoparece inevitable, supone, simultáneamente,incorporar una dosis de elitismo a la políticafrente a la tendencia democratizadora de lamisma dominante durante el último medio siglo.La utilización y aprovechamiento de esastecnologías, dista de ser algo general. Contodavía mayores dificultades se topa laconversión de la información que proporcionanen conocimiento. De esta manera, yparadójicamente, no es exagerado decir quesu irrupción en la política, presunta y realmentefavorecedora de la participación ciudadana,puede acabar en un modelo menosdemocrático, un modelo en el que unas eliteshayan adquirido un elevado grado de influenciaa través de las posibilidades de participaciónque se ofrecen y una mayoría de la poblaciónresulte de hecho discriminada en la intensidadde la participación política (14) .La participación política no puede quedarrestringida a aquellos que sepan desenvolverseen el mundo de las nuevas tecnologías. Suemergencia tiene como uno de los mayoresriesgos el abrir una nueva vía de fractura social.La que separe a aquellos que aprovechen ydisfruten su utilización de aquellos que quedenmarginados de sus beneficios como consecuenciade su desconocimiento o no posibilidad deacceso. Es misión fundamental de los poderespúblicos evitar que esta brecha se consolide yorigine una nueva y peligrosa dualidad social.Al Parlamento le corresponderá atender a estereto desde su perspectiva. Es decir, desde lapolítica. Así, su función será, básicamente, evitarJosé TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa(13)Un buen ejemplo de las posibilidades que las nuevas tecnologías ofrecen a la relación Parlamento-ciudadanos en, P.MAMBREY, H-P. NEUMANN y K. SIEVERDINGBECK, Bridgin the Gap between Parliament and Citizan-the Internet services ofthe German Bundestag,* ob. cit., pp. 483-490.(14)Sobre la democracia directa y la fractura de la igualdad política, Y. PAPADOPOULOS, Démocratie directe, ob. cit., pp. 177-186.37

que el desarrollo de las nuevas tecnologías hagasurgir una sociedad dual en torno a la vidapública y la participación política. En consecuencia,no sólo deberá procurar que las ventajasparticipativas que facilitan lleguen a todos sinoque deberá ser garantía de que, en últimainstancia, el espectro social se encuentrapolíticamente representado en toda supluralidad. Paliar las derivas elitistas yminoritaristas a las que se enfrenta el sistemapolítico se convierte en uno de los primerosretos que en los próximos años habrán deenfrentar las instituciones democráticas.ciudadanos se encuentren más vinculados tantoa sus representantes como a la actividad queéstos despliegan. Simultáneamente, habráde reivindicar el valor y concepto de larepresentación. Desde un mayor nutriente,desde una mayor participación, esa tarea serámás sencilla, facilitando el ejercicio de la funciónde liderazgo que corresponde a la políticainstitucionalizada.El Parlamento debe servir a reforzar la vinculaciónentre la opinión pública y el sistema democrático.Una opinión pública que, cada vez en mayormedida, va a tener en Internet uno de losinstrumentos esenciales para su conformación.El Parlamento no puede permitir que le sucedalo mismo que cuando se desarrollaron los mediosde comunicación social de masas. El hecho deque en su momento no se adaptase a lastransformaciones derivadas de su consolidaciónha sido uno de sus principales lastres para lograrlos fines que le son inherentes. La tecnologíasupone, necesariamente, una revolución en elproceder de la comunicación y, por tanto, enla realidad y conformación de la opinión pública.El Parlamento, lejos de mostrarse ajeno a susuceder, tiene que aprovechar las ventajas quele ofrece la nueva situación para paliar uno desus mayores déficits, su relación con ese público.Más allá del debate sobre la vigencia/convenienciade la democracia directa y la suficiencia delactual modelo de democracia representativa,el poder público está obligado a favorecer eldesarrollo de nuevos instrumentos departicipación. La calidad de la representaciónlo exige y la nueva cultura derivada del desarrollotecnológico, le enfrenta al desafío de respondera exigencias sociales nuevas y poderosas (15) . Enesta encrucijada, el Parlamento ha de optar porun modelo favorecedor de una democracia másparticipativa, de una democracia en la que los(15)Véase, R. VARGAS-MACHUCA, La calidad de la democracia, ob. cit, p. 38.38

3. El derecho al Parlamento.Necesidad y eficacia transformadorade nuevos derechos de participaciónpolítica3.1. Parlamento y ciudadaníaSi son muchas las cosas que han cambiado, sison numerosos los retos y problemas quepueden considerarse novedosos para elParlamento, no es menos cierto que su primerproblema, su primer objetivo, es el mismo queaquél que le acompañaba en los años de sunacimiento. Lograr que los ciudadanos se sientanverdaderamente representados por susdiputados sigue siendo núcleo del serparlamentario. El Parlamento, como institucióny a través de cada uno de los diputados que loconforman, no puede olvidar que su deuda espara con los ciudadanos. Los ciudadanos nosólo deciden cada cuatro años la composiciónde las cámaras sino que les dan razón de seren su actuación cotidiana.Por ello, es preciso mirar al concepto deciudadanía y hacerlo desde las modulacionesque al mismo puede aportar un Parlamentorenovado. Pero antes de pensar sobre el futuroes preciso detenerse en la forma de incidir enel concepto tradicional de ciudadanía. En estesentido, la primera observación a realizar esque ningún modelo institucional puede ir másallá del razonable celo político que cabe predicarde los ciudadanos. Lo contrario no sólo abocaríaa planteamientos irrealizables sino que dañaríacualquier intento realista de reforma. La opinióny voluntad de los ciudadanos, su forma derelacionarse con la política, no puede entendersecomo ajena al sistema, como algo que haya deser tomado en consideración sólo comoreferencia indicativa. Por el contrario, se tratade algo esencial, nuclear. Difícilmente un sistemapolítico es cuestión distinta al ser político delos ciudadanos que lo conforman.Lo anterior es especialmente relevante si setoma en consideración, que, de acuerdo a lamayoría de los estudios de opinión públicarealizados al respecto, normalmente, losciudadanos no tienen a la política entre suspreocupaciones cotidianas. Desean participaren la elección de los gobernantes y disfrutar delas garantías de un sistema democrático, perono exigen ir más allá. Es sólo una minoría, seafirma, la que quiere una participación constantey con mayor capacidad de influencia. Estaafirmación ha llevado pensar en la irrelevanciade los esfuerzos por fortalecer los instrumentosde participación política. Circunscribiéndose alámbito que es propio a estas páginas, ellosupondría negar la vía elegida como caminode reforma. Frente al cambio de modeloparlamentario desde la participación y sucorrespondiente inserción social, emergeríanlas reformas meramente ligadas a cuestionesorganizativas y procedimentales. Ir más allá nosólo no se correspondería con las demandassociales sino que perjudicaría el funcionamientode la Institución.Así, es necesario detenerse a considerar ladescripción realizada de la relación vigente entreel ciudadano y la política. Aun, aceptando lamayor, es decir que en la actualidad sólo es unaminoría quien desea mayores dosis de participacióny que la mayoría prefiere una distancia yespecialización como las existentes, se planteandos vías de crítica con significativas consecuencias.Por una parte, hay que considerar si del paisajedescrito se deduce necesariamente la bondad dela situación actual. Por otra, habrá que reflexionarsobre si ese paisaje es el fruto de una actitudinamovible, casi natural al ser humano, o si,por el contrario, puede ser modificada, al menosparcialmente, con nuevos instrumentos y, sobretodo, con nuevas actitudes y hábitos.Si se examina la primera de las perspectivascitadas, son diversos los argumentos que puedentraerse a colación para cuestionar la postura deaquellos que estiman que los cauces de relaciónentre el ciudadano y la política vigentes en laactualidad son esencialmente correctos y suficientesy que lo que se requiere es que funcionen demanera eficaz, sin cortapisas, ni, sobre todo,José TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa39

sombras de corrupción en el sistema. Así, frentea aquellos que cuestionan la introducción denuevos instrumentos participativos por la alicaídavida que siguen los existentes, podría decirse, sinnecesidad de entrar en el análisis de la virtualidadde los mismos, que el sistema no sólo se legitimapor el grado de utilización que de sus instrumentosde participación se haga. Su legitimidad radicatambién en la mera existencia de vías que ofrezcana los ciudadanos la posibilidad de expresar suopinión y en los esfuerzos que se hagan paraque éstas sean utilizadas. Desde esta perspectiva,es difícil cuestionar que incrementar esos caucese incentivar su utilización, por el mero hechode hacerlo, contribuye a legitimar el sistema,debilitando las críticas. Si los cauces de participaciónque se arbitran son relevantes cuantitativa ycualitativamente y desde el poder público seimpulsa su utilización, la fortaleza moral delsistema crecerá eliminando grietas y argumentosa sus enemigos.En segundo lugar, puede alegarse la notableimportancia y significación de la minoría quedesea una participación más constante y activaen la vida política. Se trata de una minoríaintensa y, normalmente, con un alto grado deinfluencia sobre la opinión pública. Una minoríaque, además, en el tiempo presente, no esperaque las instituciones pongan en marcha nuevoscanales de participación para incrementar supresencia pública. Esa minoría es hoy vanguardiaen el aprovechamiento de la tecnología parafortalecer la presencia social y los movimientosciudadanos. Precisamente, el hecho de que esastecnologías multipliquen las posibilidades dehacer política informal es uno de los argumentosmás relevantes para avalar en la actualidad lareforma institucional. No puede desconocerseque esta circunstancia favorece el crecimientocuantitativo de esa minoría activa. Por otraparte, con ello, cabe aventurar una intensificaciónde la sectorialización de esa participación. Lamayoría de los ciudadanos pueden no estarinteresados en un seguimiento constante delos avatares políticos generales. Sin embargo,para una parte significativa sí puede tener interésla posibilidad de participar, influir o informarse,sobre materias concretas que son las queconstituyen el objeto de su actividad o interés.La participación sectorializada puede acabarinteresando a un amplio espectro de ciudadanosy, en consecuencia, incrementar significativamentela atención por los cauces de relación con elpoder político.Junto a estos argumentos, y otros semejantesque podrían ser traídos a colación paracuestionar la inercia actual, es forzoso detenerseen considerar si el desapego generalizado enrelación con la política y los políticos no tieneunas causas cuya modificación contribuiría aalterar la situación. Antes de proseguir estalínea argumental es conveniente señalar comorecientes experiencias demuestran con claridadque en determinadas situaciones, cuando sepercibe que hay algo realmente importante enjuego, el ciudadano se compromete y olvida sudistancia. Las referencias que se realizan son,pues, para tiempos que bien pueden ser llamadosde normalidad. Es sobre los mismos sobre losque, paradójicamente, se proyectan las sombrasmás negras que en la actualidad manchan lapraxis democrática.Es posible que la política no pueda ser materiade atención constante y universal. Seguramente,además, es cierto que no es conveniente queasí sea. Pero entre los extremos, existen caminosintermedios que bien pueden pasar por crearuna cultura pública más incentivadora de lapresencia ciudadana en la política o por favorecerla mencionada participación sectorializada.Junto a ello, esta la inexcusable necesidad dequitar a la política el óxido que hoy la mancha.Nada bueno puede provenir de una actitudcrítica, cáustica y desconfiada en el mejor delos casos. En situación de normalidad puedepresuponerse que nada sucede. Pero nada haceposible extender la creencia a situacionesextraordinarias. La propia singularidad de losdesafíos a los que ha de hacer frente el ordenpolítico obliga a pensar en cambios significativosde estrategia y comportamiento que haganviable una mayor confianza de los ciudadanos40

en sus instituciones y representantes. No setrata, pues, de generalizar el animal político nide evocar ágoras imposibles. Se trata de cambiarcomportamientos, eliminar vicios, establecercauces comunicativos y, porque no, de limpiarfachadas cuya excesiva suciedad puede hacerlasproclives al engaño.La salud y la estabilidad de la democracia nodependen, desde luego, sólo del estado de susinstituciones. Dependen, en medida muysignificativa, de las cualidades y actitudes delos ciudadanos. Pero sería injusto detenerse enesta afirmación sin referirse a la cuota deresponsabilidad que sobre esas actitudes poseenaquellos que personifican el quehacer político.El político tiene que adoptar actitudes quepropicien el respeto de los ciudadanos por sutrabajo y emprender políticas que eduquen enel respeto y necesidad de lo público. Su deber esgrande al respecto. Le corresponde un liderazgoque transciende el mero ejercicio del poder paraser determinante de la actitud con la que secontemple la vida pública por la mayoría de losciudadanos. Ello no supone eximir de cualquierresponsabilidad al individuo. Sería tan equivocadocomo irreal. Pero se trata de un juego de equilibrios,de flujos de mutua alimentación, en los que laprimera obligación siempre ha de corresponderal que ejerce el poder, al que es elegido para elloy, en consecuencia, ostenta el liderazgo y laresponsabilidad.La conclusión no puede ser otra que la deafirmar la necesidad de introducir importantescambios en el funcionamiento tradicional de lapolítica al objeto de que ofrezca incentivossuficientes para el ciudadano. De lo contrario,será inevitable que el espíritu público de lasdemocracias occidentales continúe descendiendo,no siendo fácil predecir cuál será el final de uncamino emprendido sin guía ni ruta cierta. Así,sea cual sea la opinión que merezcan lasformulaciones que plantean el desarrollo demodelos más participativos, lo que pareceinnegable es que seguir apostando por unaciudadanía esencialmente desactivada estaabocado a consecuencias indeseables (16) .Las consideraciones realizadas deben ser tenidasen cuenta a la hora de abordar el examencontemporáneo de la Institución parlamentariay, sobre todo, en el momento de diseñar sus líneasde futuro. El Parlamento debe seguir cumpliendosu función instrumental y seguir respondiendoa la necesidad de la especialización del trabajo,permitiendo que no todos los ciudadanos tenganque ejercer el poder que les corresponde. Perono puede ser sólo eso, un órgano especializadoe instrumental. El Parlamento es tambiéndemocracia, entendida en el sentido esencialdel término. Democracia en el Parlamentosignifica que aunque es sede para el ejerciciode la política por sus profesionales es tambiénel lugar donde se ejerce el poder que a todoscorresponde. Ello no puede traducirse tan sólo enlas necesarias formulaciones retóricas. Tambiénrequiere de la traducción física, de la capacidadde transmitir al ciudadano su pertenencia a lossalones solemnes. Se trata de una concepciónvalorativa de la Institución que debe servir paracomplementar y paliar las insuficiencias de lasociedad-mercado.Para poder alcanzar el objetivo antedicho seránecesario fortalecer la cultura participativa y laética de la responsabilidad pública. Participacióny responsabilidad son conceptos que se incorporancon fuerza a la agenda política. Las institucionestienen que asumirlos como propios. Más quereflexiones externas al sistema debieran serimpulsos desde el mismo. De ambos conceptossurgen ideas-fuerza con capacidad suficiente paraaglutinar y movilizar. El Parlamento debe ocuparun lugar singular entre todas las institucionesya que ninguna se encuentra tan vinculada aJosé TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa(16)Kymlicka señala como experiencias recientes demuestran que la salud de las democracias modernas no depende sólo de la justiciade sus instituciones básicas sino también de las cualidades y actitudes de su ciudadanos, es decir, de su sentimiento de identidad,de su tolerancia de su deseo de participación (W. KYMLICKA, La ciudadanía multicultural, ob. cit., p. 241 y 242; F. VALLESPIN, Elfuturo de la política, ob. cit., p. 20; J. PEÑA, La ciudadanía en Teoría política, poder, moral y democracia, ob. cit., p. 233.)41

los citados conceptos. Y debe hacerlo ofreciendouna manera diferente de entender sus relacionescon la ciudadanía. Con la ambición de contribuirpoderosamente a un cambio del actual papelasignado al conjunto ciudadano en el actuarpolítico.Tradicionalmente se ha hablado de hasta tresconceptos de ciudadanía, legal, política y social,e, incluso, en los últimos años se ha aludido ala existencia de una cuarta dimensión, lasimbólica (17) . Sea cual sea la perspectiva quese elija para analizar la relación entre Parlamentoy ciudadanía, se habrá de constatar la capacidadque la Institución posee para incidir sobrecualquiera de ellas. Lo importante es que seaproveche la resurrección de este término paraalimentarse en su savia ideológica. La apelaciónal ciudadano, a la ciudadanía, ha sido y serásiempre una llamada a la democracia. El debatecontemporáneo sobre la misma se hace sin elParlamento. Al Parlamento le cabe recordarque es la primera expresión de la ciudadanía.Pero no es suficiente. Ha de sugerir que si enun tiempo pasado fue la Institución llamada adar forma al sueño político moderno, hoyconserva todavía las energías necesarias paradar respuesta satisfactoria a las nuevasdemandas. En última instancia, la ciudadaníaimplica una forma determinada de presenciay de relación de los individuos con la sociedaden tanto que ésta se encuentra organizadapolíticamente. Por ello, es consecuenciainevitable que si se desea acabar formalizandouna idea diferente de concebir la ciudadanía,habrá que mirar al Parlamento (18) .En puridad, el Parlamento no ha de ser sino lavanguardia de la respuesta institucional a lasnecesidades relacionadas con un nuevo modelodemocrático que se ha de imponer fruto deuna evolución social, tecnológica y económicade grandes proporciones. La supervivencia delos principios rectores de la política tal y comohoy se entiende dependerá de la capacidad degenerar una nueva cultura del poder y de lopúblico capaz de aglutinar todas las dimensionesdel cambio. No es pensable que esa cultura carezcade elementos participativos. Necesariamenteha de tratarse de una forma de hacer políticamás horizontal, más flexible y permeable. Y sonestas características las que precisamente hande otorgar al Parlamento su posición de privilegioen el proceso que se inicia. Ni el actual mapainstitucional ni en los diferentes modelos quese han podido esbozar existe una instituciónque conjugue tan eficazmente la realidad conel deseo. El Parlamento es presente y es potencia.Sólo se requiere que se activen ideológicamentelos resortes correspondientes. Desde esteejercicio, podrá entenderse mejor la ciudadaníacomo algo que transciende la mera posesiónde unos derechos legales, para ser capacidadde identificación, una identidad política que seconstruye a diario en relación con unos principiosde libertad y justicia (19) .Hay que hacer notar la importancia del discursoconstructivo y dinámico de la ciudadanía comoidentidad. No tratándose de una idea novedosasí que posee un renovado interés en el momentode dar respuesta a la ruptura de la homogeneidad(17)Vid A. MARGALIT, La sociedad decente, ob. cit., pp. 129 y ss.. Para Marshall la ciudadanía es una elaboración histórica porlo que su forma cambia con el tiempo (véase, J. J. JENSON y S. D. PHILIPS, De la estabilidad al cambio en el derecho deciudadanía canadiense en Ciudadanía: la justicia social, identidad y participación, ob. cit., p. 96).(18)“La idea de ciudadanía orillada durante décadas en la teoría política, es hoy tema favorito de la disciplina. Ello tiene quever con la dimensión normativa del concepto. La apelación a la ciudadanía entraña la demanda de una democracia más plenay real que la efectivamente existente”. Es importante subrayar como comunitaristas y republicanos exhortan a entender laciudadanía no tanto como un estatus que concede a los individuos determinados derechos legales como un vínculo con lapropia comunidad que impone compromisos y deberes (J. PEÑA, La ciudadanía, ob. cit., pp. 215-216 y 233).(19)“Lo que compartimos, lo que con Wittgenstein podemos llamar gramática de la conducta política, son los principios dela libertad. Ciudadanía no es sólo tener unos derechos. Es estar asociado en función del reconocimiento de unos principiosdemocráticos liberales. Ello implica no considerar la ciudadanía como un estatus legal, sino como una forma de identificación,un tipo de identidad política: algo a construir, no dado empíricamente” (CH. MOUFFE, El retorno de lo político. Comunidad,ciudadanía, pluralismo, democracia radical, ob. cit., p. 96).42

en sociedades tradicionalmente homogéneasy de resurgir de todo tipo de identidadespredeterminadas. El concepto constructivo deciudadanía muestra una capacidad integradoracuyas posibilidades están lejos de seraprovechadas. La exigida y necesaria formulaciónde derechos para las minorías debería encontraracomodo en el mismo. Hacerlo así implicaría lanecesidad de encontrar el debido equilibrio conla mayoría y con los principios generales queésta se ha dado. No se puede desconocer quelos profundos cambios sociales acaecidos enlas últimas décadas obligan a nuevas políticasy, singularmente, a mirar de manera distinta alotro. Una nueva concepción de la equidad exigeescuchar y tener en cuenta los intereses yperspectivas de ese otro. A tal objeto, unaconcepción renovada de la ciudadanía emergecomo herramienta poderosa. Una herramientaque debe y puede servir tanto para tener encuenta la posición de las minorías y suscorrespondientes identidades como para tomaren consideración las exigencias derivadas deldiscurso mayoritario y, paradójica ysimultáneamente, relativizar el concepto deidentidad fuerte (20) .Ligado a la relación entre ciudadanía e identidadrecorre camino el principio de autodeterminación.Un Parlamento favorecedor de una metodologíadeliberativa y justificativa en sus relaciones conlos ciudadanos, un Parlamento vinculado a laexigencia de responder desde su consideraciónde sujeto pasivo de nuevos derechos políticos,es una Institución que fortalece el citadoprincipio (21) . La voluntad de libertad es la esenciaque transforma el conjunto de una serie dederechos en el derecho al Parlamento comofundamento ideológico del nuevo trabajarparlamentario.En este contexto, la representación parlamentariaasume una función de garantía. El derecho alParlamento entra de lleno en el concepto deciudadanía y, de esta manera, contaminatransversalmente los restantes derechos delestatus civitatis (22) . No debe pasarse por el altoel significado de vincular el Parlamento con elnúcleo duro de los derechos subjetivos de losciudadanos. El ciudadano es Parlamento, tienederecho al Parlamento. Es más, ese derecho esgarantía y cobertura de los demás queconforman su posición en la sociedad y frenteal poder público. A nadie puede escaparse lasignificación que esta tesis posee para la posicióninstitucional del Parlamento. El Parlamento espoder público, sí. Pero no cualquier poder. Esel poder por excelencia del ciudadano, es elpoder destinado a hacer efectiva la condiciónde dignidad del ciudadano en la vida política.Para cumplir con efectividad la funciónantedicha, el Parlamento debe convertirse enel vínculo entre sociedad y sistema democrático.En este reto, la Institución deberá servirse delnexo siempre existente entre la opinión públicay el sistema democrático. Al servicio de estafinalidad, será objetivo fundamental el deestimular y garantizar el debate público. Nohay ninguna Institución o entidad dotada de lafuerza suficiente como para sustituir alParlamento en esta función. Es más, enocasiones, su extraordinaria relevancia puedelevantar temores no infundados sobre elfuncionamiento del sistema político. ElParlamento puede y debe ser foro. El Parlamentopuede y debe impulsar la reflexión pública sobreJosé TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa(20)Véase, W. KYMLICKA, Ciudadanía multicultural, ob. cit., pp. 23 y 183. La exclusión de ciertas categorías de ciudadanosde los derechos sociales y políticos básicos, las crecientes desigualdades y un aumento de la desconfianza del público respectoa las instituciones políticas son indicio de los graves problemas en los modelos contemporáneos de ciudadanía” (J. J. JENSONy S. D. PHILIPS, De la estabilidad al cambio en el derecho de ciudadanía canadiense, ob. cit., p. 93). Sobre el valor de la relacióncon el otro, I. BERLIN, El fuste torcido de la humanidad. Capítulos de historia de las ideas, ob. cit., p. 101.(21)Véanse, D. HELD, La democracia y el orden global, ob. cit., pp. 181-183; R. DAHL, La democracia y sus críticos, ob. cit.,p. 129; S. RODOTÀ, La démocratie électronique, ob. cit., p. 80. Un expresivo discurso sobre la vinculación de la autodeterminacióncon la dignidad del hombre en, I. BERLIN, El fuste torcido de la humanidad. Capítulos de historia de las ideas, ob. cit., p. 190.(22)De esta manera se expresa el profesor Manzella (A. MANZELLA, El Parlamento en el siglo XXI, ob. cit, p. 27).43

aquellos temas que a la comunidad más puedaninteresar. El Parlamento es el espacio primariode lo público y a él debe atraer con la fuerzade un imán lo que a lo público interesa. Elcumplimiento de este objetivo lo vincula conuna concepción deliberativa de la democracia.El Parlamento sería el espacio público porexcelencia no susceptible de apoderamientopor la iniciativa privada.La forma de hacer real la nueva manera derelacionarse con el cuerpo político será, comose ha indicado, la creación de nuevos derechospolíticos que los ciudadanos podrán exigir frentea las instituciones parlamentarias. El nexo entrederechos humanos y soberanía popular serenovaría mediante la acción positiva de laInstitución que articularía en los correspondientesinstrumentos jurídicos distintos cauces decomunicación al servicio de la mencionada ideade libertad democrática. De nuevo, latransformación del orden de los derechos vendráimpuesta por la necesidad de dar respuesta auna nueva modernidad (23) .Otras instituciones deberán promover cambiosen las restantes dimensiones de los derechos.Al Parlamento le corresponderá abanderar latransformación democrática de los mismos.Mediante esos derechos, el ciudadano seencontrará virtual y realmente con la políticaen la sede parlamentaria. Pero es necesarioalgo más para alcanzar un final satisfactorio.El ciudadano conoce que tiene derecho a tenerderechos. También, aunque con menorintensidad, que tiene derecho a transformaresos derechos. Para que llegue el momentode su proclamación quizá no sea suficientecon interesar al orden institucional. Como seha examinado, la voluntad política no ha deser el menor obstáculo para la renovación. Deahí la importancia de lograr extender laconciencia de la necesidad de reelaborar elmapa de los derechos, dando en el mismocabida al Parlamento como sujeto destinatariode los mismos.3.2. El derecho a la participacióne información parlamentariaEn la actualidad, el derecho de participaciónpolítica, universalmente reconocido en lasdemocracias occidentales, se encuentra,básicamente, ligado a la participación en losdiversos procesos electorales. Más allá de losmismos, su reconocimiento se traduce a lo sumoen unas tan frágiles como poco operativas llamadasa instrumentos de democracia participativa y a laenunciación y proclamación formal de una seriede principios, las más de las veces huérfanos deconsecuencias prácticas. Pues bien, la integraciónde los ciudadanos en la política formal, siquierasea de una manera parcial y, con ella, elacrecimiento de la legitimación de las institucionespolíticas, sólo podrá venir dado por unareelaboración de este derecho que tengapresente el conjunto de los cambios producidosen el funcionamiento de la sociedad y en lasrelaciones entre ésta y el Estado. Unareelaboración global del derecho de participaciónpolítica que para tener virtualidad deberá estarligado a ese nuevo diseño del modelo de relacionesentre los ciudadanos y el poder público. Es enla nueva dimensión del derecho a la participacióndonde habrán de insertarse los derechos denaturaleza política que van a tener al Parlamentocomo sujeto pasivo.Unos derechos que, por otra parte, servirían a lamaterialización del principio democráticoenunciado en el proyecto de Tratado ConstitucionalEuropeo y que lejos de circunscribirse a lasinstancias comunitarias debería proyectarse confuerza sobre los ordenamientos jurídicos de losEstados miembros, sea cual sea la suerte finaldel Tratado. Los poderes públicos se encuentranobligados a vigorizar la cultura democrática,a impedir que languidezca bajo las excusasconocidas.Más antes de incidir en la formulación de loscitados derechos, bueno será recordar la estrechavinculación que con los mismos poseen los(23)Sobre este extremo, J. HÄBERMAS, La constelación posnacional, ob. cit., pp. 152-156.44

elacionados con el acceso a la información. Siel derecho a la información y su correspondienteen la libertad de expresión, han sidotradicionalmente elevados en un grado porencima de otros por su decisiva contribución ala conformación de una opinión pública libre,en la actualidad, dada la nueva dimensiónadquirida por la información en la sociedad delconocimiento, es calificado sin ambages deverdadero derecho a la democracia. Así, se indicaque la libertad total de acceso a la informacióny la posibilidad de convertirla en conocimientoforman parte de ahora en adelante del núcleodel estatus ciudadano, debiendo entendersetoda limitación a la misma como una restricciónde la ciudadanía. El nivel de la democracia, seañade, habrá de medirse por la cantidad ycalidad de la información que circule así comopor la amplitud del acceso a la misma (24) . Elrecordatorio es preciso por la estrecha vinculaciónque se postula, en general, entre el nuevoParlamento y la información y, en particular,por la profunda dimensión informativa delderecho que a continuación se enuncia. Desdeestos vínculos, el derecho a la información yparticipación parlamentaria como expresiónmás nítida del derecho al Parlamento se vincula,a su vez, con las exigencias democráticas delnuevo modelo social.Bajo el denominador común de la participacióny de la filosofía de la permeabilidad, dos seránlos ejes que han de servir a la construcción delmencionado derecho. Por una parte, el de laparticipación constante en la acción política através de las cámaras representativas. Por otra,el derecho tanto a recibir una informaciónpolítica determinada como a poder comunicareficazmente con los actores políticos. El derechoo derechos que se elaboren debieran responderlo más fielmente posible a la porosidad que hade caracterizar las nuevas relaciones entregobernantes y gobernados y a la relativizaciónde los espacios físicos que es connatural a unasociedad paulatinamente adaptada a lasposibilidades que ofrecen las tecnologías de lacomunicación. Hay que hacer real el Parlamentoen cada ciudadano. El Parlamento son los sujetosque actúan en su interior. Pero también losciudadanos que eligen a esos sujetos. Hoy esposible dar veracidad a esta afirmación más alláde la retórica y debería procederse enconsecuencia. La Institución y los diferentesagentes que la componen deben aceptar estanueva perspectiva de la presencia ciudadanacomo un elemento esencial de la nueva culturaa desarrollar.Una buena parte de las manifestaciones concretasque podrían dar contenido a los derechos que secomentan, al menos en una primera fase, hansido enunciadas a lo largo de estas páginas. Porello, no habrá lugar a insistir en procedimientosya citados. Sí cabe, por el contrario, realizar algunaconsideración particular que complete el panoramadescrito y otras de carácter forzosamentegeneralista sobre los dos citados ejes dearticulación de este derecho a la participacióne información parlamentaria. En cualquier caso,hay que entender que esos derechos, en susdistintas manifestaciones, son inseparables delmodelo que les alumbra. La matriz es en todocaso la concepción del Parlamento como underecho del ciudadano en cuanto representaciónde la democracia, es decir, del poder político quecomo ciudadano le corresponde. Este vínculo,será el puente necesario con una renovacióndel concepto de ciudadanía que ha de servir a suconstante enriquecimiento.Desde las consideraciones realizadas, es posibleanalizar la proyección de ese derecho sobre lainformación. Para un mejor entendimiento, laprimera cuestión que exige parada es el análisisde su finalidad. Todos los pasos que el Parlamentoemprenda en la búsqueda de un nuevo modelopolítico, deben estar orientados a buscar elcumplimiento de objetivos previos. De otra manera,se hará imposible tener pautas y criterios pararesolver los diferentes problemas que a buenJosé TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa(24)Al respecto, S. RODOTÀ, La démocratie électronique, ob. cit., pp. 80-100.45

seguro han de plantearse en un camino delque se desconocen múltiples cuestiones. Porello, es necesario tener presentes los distintosanclajes teóricos de los derechos que seformulen y los objetivos que con los mismosse pretendan alcanzar.Si se atiende a la naturaleza, por definición política,de la información a suministrar por el ejerciciodel citado derecho, habrá una aproximaciónesencial a su finalidad. Mediante su proclamacióny efectiva puesta en práctica, debe perseguirse laconsolidación de una opinión pública autónoma,en cuya conformación las fuentes responden ala diversidad política y social. Puede decirse queno existe diferencia respecto a la finalidadgenérica del derecho a la información. Y, desdeluego, la coincidencia existe en lo que se refiereal fin último. La diferencia estriba en el plusque el Parlamento aporta para la consecucióndel citado objetivo y en el hecho de que suponeun ejercicio activo por parte del poder público ala hora de conformar esa opinión. La informacióndesde el Parlamento y por el Parlamento seríaun presupuesto ineludible del ulterior desarrollode la participación en sede parlamentaria. Sólodesde una información cualificada, esencialmentedistinta a la que hoy existe, es posible pensaren nuevas formas de participación política. Y, enbuena medida, esos rasgos distintivos de la nuevainformación, sólo los puede facilitar una Institucióncomo el Parlamento. Sobre estas característicases necesario detenerse siquiera brevemente.En relación con el derecho a la información librey veraz, tal y como se encuentra configurado enla actualidad, el derecho a la informaciónparlamentaria supone una diferencia fundamentalen la naturaleza de sus fuentes. Diferencia,lógicamente, vinculada al pluralismo innato ala Institución. Un pluralismo que otorga a lainformación parlamentaria un espacioinsustituible. Ninguna Institución ni organizaciónpuede facilitar en las condiciones de equidady transparencia que son propias del Parlamento,información política. Esta naturaleza esencialmentediversa de la información parlamentaria, expresióncasi completa de los pareceres políticos existentesen la sociedad, debe otorgar al Parlamento unlugar privilegiado en la nueva sociedad de lainformación. En la actualidad, algunos portalesparlamentarios reflejan esa posición aventajada.Sin embargo, ello no ha transcendido como debieraa la sociedad. Es como si no hubiese concienciasobre la importancia del lugar que se puede ocuparen el nuevo escenario informativo. En el nuevoorden político, la consideración del Parlamentocomo una superestructura informativa debieraser una de sus primeras caracterizaciones.Los parlamentos deben, pues, poner a disposiciónde la opinión pública toda la información generadapor la Institución, entendiendo que esa totalidadincluye no sólo la información que hace referenciaal parecer final de la Cámara sino, también, ala de los distintos grupos que han contribuidoa la decisión final. De esta forma, por ejemplo,no sólo se debería tener acceso a un plan o unproyecto de ley ya aprobados sino, también, alos distintos pareceres de los grupos parlamentariosy diputados al respecto. El Parlamento sería, deesta manera, el gran portal de la informaciónpolítica. Junto a ello, si se desea plena efectividad,se deberá realizar un importante esfuerzo decomunicación que divulgue los contenidosinformativos accesibles a través del Parlamentoy consolide la convicción de que la opiniónpolítica, al menos la formalizada, la que traducelas verdaderas intenciones de cada grupo odiputado se encuentra disponible utilizando losdistintos recursos parlamentarios.La circunstancia de que en la actualidad losparlamentos ofrezcan numerosa informaciónno resta valor a las afirmaciones realizadas. Almargen de las cuestiones relacionadas con lanaturaleza y amplitud de la misma, que habránde verse posteriormente, el paisaje actual de lainformación disponible obliga a detenerse enlas cuestiones relacionadas con su organización.La información que se encuentra disponible loesta de manera fragmentaria cuando no caótica,normalmente incompleta, sin atender a objetivosnítidos. Por otra parte, de forma generalizada laInstitución se limita a preocuparse por lainformación que posee ya un carácter institucional,siendo los grupos parlamentarios y los diputados,cuando lo hacen, los que muestran sus respectivas46

posiciones. Es necesario modificar este panoramay lograr que no sólo de cuenta de las posicionesde los diferentes actores sino que se facilite elanálisis comparativo de las mismas. Es evidenteque, en todo caso, debe evitarse cualquierconfusión entre los institucionales y partidistas.Ordenando satisfactoriamente la informacióndisponible se daría un paso de gran relevanciacualitativa.La organización de manera global y plural dela información política por parte del Parlamentosupondría un evidente enriquecimiento de lasfuentes informativas de los ciudadanos, claramenteamenazadas, es necesario recordarlo, por lastendencias monopolísticas que dominan elmercado de la información. Un enriquecimientoque, además, ha de servir a fines diversos a lospuramente relacionados con el interés ciudadanopor la política ya que muchas de las cuestionesdebatidas por el Parlamento y las diferentesopiniones planteadas por los grupos y diputadosal respecto han de servir a los ciudadanos ensu quehacer diario. La intención común a losobjetivos a perseguir es la de contribuir a laprofundización democrática mediante el desarrollode la participación política y la potenciación dela conciencia ciudadana como valor compartido.La acción positiva del Parlamento deberá ir másallá de formular declaraciones genéricas o dedeterminadas formas de organización internadel trabajo. Junto a ello se encuentra el deberhacer ideológico. El Parlamento tiene un deberen relación con la conformación de la opiniónpública que se traduce en asegurar a la sociedadun acceso rápido, fiable y sencillo a la informacióny opinión política. Para que ello alcance lavirtualidad deseada, deberá utilizarse la fórmuladel derecho subjetivo. La importancia para elsistema democrático del acceso a una informaciónpolítica plural es tal que resulta imprescindibledotar a los ciudadanos de los instrumentos máspotentes al respecto y nada hay comparable enel mapa jurídico a la categoría de los derechos.Desde la misma, pasará a una posición deobligación que le vinculará de manera activafacilitándose, de este modo, no sólo la estáticadel derecho sino su obligada adaptación a lasnecesidades emergentes.La elaboración del citado derecho a la informaciónparlamentaria conllevará la necesidad dedeterminar el contenido concreto de las accionesque los ciudadanos pueden realizar paramaterializar el mismo. Así, deberán fijarse conexactitud su contenido y eventuales límites. Éstaes la diferencia fundamental entre la consideraciónde la información del Parlamento a la ciudadaníacomo un mero principio de relaciones o hablar deun derecho. No es posible detenerse a examinartodas las opciones que ofrece su formulaciónque son muchas y variadas. Mas algunas puedenser mencionadas por lo nítido de su vinculacióncon el mismo. Así, la declaración de accesibilidadde la documentación parlamentaria, ladeterminación de unos contenidos obligatoriospara las páginas web, la creación de programasde singularización de la información, laobligatoriedad de mostrar de manera contrastadalas distintas posiciones políticas sobre cuestionesa examen o la de facilitar el acceso al programade gobierno, son algunas de las manifestacionesque de manera más evidente podrían nutriruna primera etapa. Al respecto, no es ociosoindicar que la flexibilidad debe presidir sudesarrollo, pudiendo irse incorporando nuevoscontenidos en función de la experiencia yposibilidades de cada Cámara.La accesibilidad a la documentación parlamentariamerece un breve comentario. Como parecelógico, la declaración de accesibilidad generalestará condicionada por la naturaleza de ladocumentación. En este sentido, es preciso quelas cámaras inicien un debate sobre los distintosgrados de publicidad a los que puede ser sometidala muy diversa información y documentaciónparlamentaria. Cabe pensar en una determinaciónde mínimos generalizados que integrarían elcontenido esencial del derecho y que seríanampliables por cada Cámara, en un supuesto deorganización territorial como el español, en virtudde criterios adoptados en función de su autonomía.En cualquier caso, no puede olvidarse que laaccesibilidad se encuentra estrechamente ligadaal principio de publicidad y, en consecuencia,al desarrollo del Estado democrático. Por ello,aunque puedan fijarse distintos niveles, siempreJosé TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa47

deberá primar una interpretación favorable ala misma. Sus límites han de venir, básicamente,por la posible afección de otros derechosfundamentales. En este punto, los intereses delos partidos deben supeditarse al valor superiorde la libre conformación de la opinión pública.Un aspecto relevante de este derecho es queen virtud del mismo los ciudadanos tendríanacceso directo a una información completa, sinintermediarios ni recortes. Se trata de una cuestiónrealmente notable. Hoy es posible facilitar unvolumen de información desconocido hasta lafecha. Aquél que lo desee no tendrá quecontentarse con una información aproximada,por muy bienintencionados que hayan sido loscriterios con los que se haya elaborado, sinoque puede acudir directamente y en su totalidadal documento base. Evidentemente, ello noresulta incompatible con el necesario papel deinterpretación y síntesis realizado por agentesintermediarios, especialmente medios decomunicación social. Los Parlamentos tienen laposibilidad de convertirse en una fuente nuevay distinta de información. La importancia de estehecho no puede soslayarse en una sociedad cadavez más dependiente del flujo de la información.Así, el Parlamento se convierte en un referentenecesario y preciso para la información política.Para alcanzar la plena efectividad del derechode acceso a la información política sería precisocontemplar el acceso a la documentación enmanos de los grupos parlamentarios, cuestiónsustancialmente más complicada. Todo el mundoentiende que en un determinado estadio ladocumentación generada por los grupos tieneun carácter reservado. Ahora bien, también esposible pensar que a partir de un momento oen virtud de una circunstancia concreta, esadocumentación debiera ser pública. Su afecciónal interés general, su ligazón con la libreconformación de la opinión pública, el propiointerés de los Grupos Parlamentarios, seríanalgunos de los argumentos que apoyarían esapublicidad. En cualquier caso, se trataría dedocumentos finales y no de los trabajospreparatorios que por su propia naturalezapertenecen al ámbito reservado de la estrategiade cada grupo. Es, por lo demás, una cuestiónque merece y requiere de un análisis singularizado.Las características y organización del trabajoparlamentario simplifican notablemente laposibilidad de establecer criterios claros alrespecto en sede parlamentaria.Junto al derecho a la información, el nuevo derechopolítico estaría conformado por una serie demedidas que articulasen la posibilidad de losciudadanos de participar en la vida parlamentaria.Cuando se examinó el principio de participacióncomo inspirador del nuevo Parlamento, se aludióa una serie de instrumentos que podrían articularloy hacerlo realidad. Preguntas de iniciativaciudadana, foros, derecho de petición, participaciónen los procedimientos legislativos e iniciativalegislativa popular asoman como posible contenidoinicial de este derecho. Al lado de ellos, cabríapensar en otros procedimientos. Sin embargo,junto a la reivindicación de su necesidad, estambién preciso realizar una llamada a la prudencia.Es importante comenzar el camino. Pero hay quehacerlo con seguridad, sabiendo que va a serposible superar las distintas etapas fijadas. Eneste sentido, sólo debe asumirse aquello quese estime puede cumplirse. Levantar expectativasy luego defraudarlas es lo peor que puede suceder.Por ello, es comprensible un ritmo pausado,incluso prudente. Lo que es necesario es iniciarla andadura pensando, eso sí, en metas másambiciosas. Junto a ello, es prudente recordarque la participación no puede ser confusión.La declaración de la participación en sedeparlamentaria como un derecho subjetivo delos ciudadanos no puede ir en ningún caso enmenoscabo de la singular posición que correspondeal elegido en un sistema representativo.Esa consideración deberá ser asumida paraelaborar determinados programas en relacióncon los cuales se restrinja la participación porsu especial complejidad. Serían accionesclaramente ligadas a saberes especializados enrelación con las cuales el acceso a la informaciónpodría ser libre pero que para participar en lasmismas exigiría de conocimientos singulares.También puede pensarse en el desarrollo deuna participación sectorializada y en función48

de unos intereses que pueden haber sidopreviamente declarados al Parlamento para queeste proceda en consecuencia. Una manifestaciónconcreta sería la de delimitar un foro jurídicoque contribuyese al perfeccionamiento técnicode las leyes mediante sus aportaciones en elcorrespondiente momento procedimental.La dimensión que se otorgue al derecho departicipación en sede parlamentaria deberá serformulada atendiendo a una reflexión general,en íntima conexión con el contenido del derechoa la información y siempre bajo el mandato delrealismo y de la cautela. No se trata de elaborarun modelo ideal desde el principio. Se trata deiniciar una nueva manera de relacionar elParlamento con la sociedad, de favorecer lapercepción de la política y de lo político comoalgo próximo. Las incertidumbres son muchaspero no superiores a cualquier comienzo. Nohay nada que impida dar al Parlamento unadimensión más cercana a los ciudadanos. Sunaturaleza de órgano representativo en absolutoexcluye la relación formalizada con la ciudadaníaentre periodos electorales. La representaciónsólo supone la reserva al electo de la decisión.Las posibilidades abarcan, pues, alternativasmuy diversas y de intensidad muy variada. Nopuede desconocerse, además, que es fácilpredecir que en un futuro no lejano serán mayoreslas opciones que se ofrezcan para el desarrollode este derecho. Por ello, lo necesario es establecerun cauce que permita hacer viables las nuevasposibilidades y necesidades, con la suficienteflexibilidad como para incorporar con el tiemponuevas variantes. El cauce ha de ser la elaboraciónde un derecho subjetivo que, junto al aludidoderecho de acceso a la información parlamentaria,sea espejo de las nuevas relaciones entreciudadanos y política.Debe subrayarse la conjunción del derechopostulado con el derecho de petición en sedeparlamentaria. El reconocimiento por la legislaciónvigente de las cámaras como destinatariasnaturales del derecho de petición obliga asingularizar su contenido y ello sólo puedehacerse desde su naturaleza política. El derechoque en estas páginas se promueve habría de irmás allá de lo que cabría predicar estrictamentealrededor del derecho de petición ante elParlamento, pero, sin duda, abarcaría a éste,que hay, que recordarlo, debe ser desarrolladonormativamente.Los derechos examinados, en coherencia consu caracterización como derechos subjetivos,deberán protegerse mediante el correspondienteelenco de garantías. Junto a los obligadosprocedimientos de orden jurisdiccional, habríaque arbitrar un marco eficaz de protección ensede parlamentaria. Éstas últimas tendrán unaimportancia singular derivada del hecho de quela propia naturaleza de los derechos, aconseja,para alcanzar su mayor efectividad, el reduciral máximo el número de controversias judicialessuscitadas en relación con los mismos.En el interior de los Parlamentos, y junto alcorrespondiente sistema de recursos internos,puede pensarse en instrumentos adicionales deutilidad para una protección más eficaz. Así,cabe pensar en la creación de la figura del defensordel ciudadano que tendría como función esencialvelar por el compromiso con el espíritu de losnuevos derechos. Algunos parlamentos poseenuna figura similar aunque sus perfiles se encuentranlejos de ser nítidos. La formulación de los derechosestudiados daría de forma inmediata a esteórgano una diáfana razón de ser. Además dela creación de esta figura, puede pensarse enla incorporación al ámbito parlamentario de lasauditorías democráticas, a través de las cualespodría comprobarse el funcionamiento de losinstrumentos de participación. Su realizaciónpodría ser periódica sin descartarse que, condeterminadas condiciones, la solicitud derealización de las mismas formase parte delpropio derecho de participación. En todo caso,la mejor garantía en sede parlamentaria será elcompromiso de todos los grupos con los objetivosdescritos y su participación en igualdad decondiciones en los órganos que han de velarpor su materialización. Por ello, en los órganosparlamentarios que se atribuyan funciones enrelación con estos derechos debería haberpresencia de todos los grupos e intentar evitar,en la medida de lo posible, el funcionamientosobre criterios de partido.José TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa49

Al igual que se indicó en su momento en relacióncon los derechos de las minorías en sedeparlamentaria, los derechos parlamentarios delos ciudadanos exigirían que en sedejurisdiccional una protección diligente. Laperentoriedad puede no ser la misma que laexigible para la protección de las minoríaspolíticas y podría pensarse que no hay argumentossuficientes para justificar una protección mássumaria de estos derechos a la que recibenotros derechos fundamentales. Frente a ellosólo cabe decir que la posibilidad de tener unarespuesta rápida en sede jurisdiccional a eventualesvulneraciones de los derechos proclamadossería no sólo de gran ayuda para asegurar sucredibilidad en los siempre difíciles inicios sinoque, sobre todo, sería el instrumento máspoderoso para obligar a las cámaras a proveerlos medios y actitudes necesarias para darcuerpo a estos derechos.Para un sector doctrinal, el Parlamento comoórgano, sería un conjunto de normas. Las queguían la conducta de sus miembros; las queconfieren poderes; y, finalmente, las queestablecen las condiciones de posibilidad parasu actividad (25) . Pues bien, la elaboración delderecho a la información y participación ciudadanaen el Parlamento sería la máxima expresiónnormativa del nuevo modelo parlamentario. Dehecho, supondría una notable novedad al darcarta de naturaleza a las relaciones de derechoentre el Parlamento y la sociedad, relacioneshasta ahora siempre limitadas a supuestos muyconcretos. Con la elaboración de este derechoalcanzaría toda su virtualidad la idea de que elnuevo Parlamento no se circunscribe a una sedefísica determinada sino que se extiende allí dondehay un ciudadano. El nuevo derecho formaría unnovedoso conjunto de normas parlamentarias.Un conjunto que no sólo tendría importanciapor lo que las normas supondrían en si mismasconsideradas sino, también, por su capacidadpara contaminar al conjunto del ordenamientoparlamentario. La formulación y ejercicio de underecho como el comentado afectaría a todoslos presupuestos de la Institución. La puertaque se abriría podría afectar al funcionamientotradicional de los partidos y los hábitosparlamentarios se verían afectados. Se dirá, yno sin razón, que precisamente esa posibilidadde contaminación puede ser uno de los mayoresobstáculos para su elaboración, ya que no seráfácil contar con la necesaria voluntad política.Pero, frente a las naturales reticencias que sepuedan levantar, hay que insistir en que más quede una elección libre se trata de una imposiciónsi no se quieren males mayores. Los cambiospueden venir provocados por la iniciativainstitucional o causados por acontecimientosexternos. Siendo estos últimos en todo casoinevitables, a partidos e instituciones les restahacer lo posible por dirigirlos y ofrecer caucesinstitucionales de cambio.Más para vencer la eventual resistencia a suformulación no sólo la necesidad es aliada. Laextensión de la conciencia de la necesidad deentender el Parlamento como prestador denuevos servicios políticos debe generalizar yarticular una demanda al respecto. La creaciónde una conciencia ciudadana, aunque ésta tengacomo protagonista primerizo, a las minorías másintensas, ha de ser un instrumento poderosopara incentivar la creación de los derechos aludidos.El hecho de que sea lugar común la necesidadde introducir cambios en el funcionamiento dela Institución parlamentaria ofrece la premisanecesaria. Es preciso fortalecer esa opiniónaportando elementos al debate que transciendanla visión tradicional de la misma. Los alicientespara la reforma sin duda crecen si se exponennuevas funciones que el Parlamento puede asumir.Así, insertar al Parlamento en el debate de larenovación democrática es la mejor manera deservir, simultáneamente, a su cambio y a supermanencia.La elaboración de estos derechos descansa,asimismo, sobre una racionalidad del derechopositivo que, a su vez, se debe a una teoría política(25)Al respecto véase, J. ASENSI SABATER, El futuro de las funciones del Parlamento, ob. cit., p. 18.50

que adapta los principios clásicos de la democraciaparlamentaria a nuevos condicionantes socialesy tecnológicos (26) . Esta reflexión sobre el origende la racionalidad del derecho positivo vigentedebe servir para impulsar una consideracióndinámica de los derechos que favorezca tantola emergencia de nuevos derechos como laadaptación y renovación, en su caso, de losexistentes. De esta consideración, se puede extraercon claridad la secuencia que preside este trabajo.Una teoría política que bebe en las fuentesclásicas pero que acepta contaminarse paraadaptarse a nuevas circunstancias, un modeloparlamentario que quiere ser la expresióninstitucional de esa teoría y un Derecho quebusca ser expresión subjetiva y generalizada detodo el proceso.El recuerdo de las denominadas minoríasintensas acerca el debate a la relación entre losderechos examinados y el principio de igualdadentendido como vertebrador de todo sistemademocrático. Como se indicó, frente a losevidentes riesgos de fractura que plantea unmodelo cultural basado en el desarrollotecnológico y en el que la capacidad de convertirinformación en conocimiento adquiere mayorimportancia, los poderes públicos se encuentranobligados a reaccionar. De lo contrario, lademocracia se convertiría en coto cerrado parael diálogo entre políticos y minorías intensas.Las ya perceptibles desigualdades en la relacióncon la política se incrementarían de maneramuy significativa. Pues bien, si la formulaciónde derechos como los examinados no puedegarantizar por sí sola la ansiada igualdad, lacierto es que resultan condición ineludible dela misma. Sin unos derechos que garanticenuna igualdad básica ante las instituciones y quedifundan de manera generalizada la percepciónde acceso equitativo a las mismas, no seráposible ir más allá. El Parlamento no tiene a sualcance ningún instrumento que pueda resultarmás efectivo para la consecución de unosmínimos razonables de igualdad que el queproporciona la teoría de los derechos y de susgarantías. Desde su proclamación, le seríafactible la realización de políticas de comunicacióny divulgación que atenuasen el dominio quede las esferas de participación se hace por partede las mencionadas minorías. Tienen pues losderechos en su relación con la igualdad unvalor añadido que en ningún caso puede sermenospreciado (27) .Estrechamente vinculado al principio de igualdadse encuentra, asimismo, el examen de lascondiciones de acceso a Internet. La importanciaque para el acceso a la información posee enla sociedad contemporánea Internet haprovocado que un significativo sector doctrinalentienda que el acceso al mismo debiera serconsiderado a modo de un servicio universal aprestar por los poderes públicos (28) . Sin queJosé TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa(26)Sobre la relación entre teoría política y racionalidad del derecho positivo, F. RUBIO LLORENTE, Deberes constitucionales (I),REDC nº 62, 2001, p. 12.(27)De manera expresiva, Dahl entiende como condición del proceso democrático que cada ciudadano cuente con oportunidadesapropiadas e iguales para decubrir y convalidar la elección de los asuntos debatidos (R. DAHL, La democracia y sus críticos,ob. cit., p. 138).(28)Al respecto, Rodotà quien entiende que el acceso a la información debe ser definido como un derecho. Para ello deberíaarticularse un servicio universal con unas características determinadas (S. RODOTÀ, La démocratie électronique, ob. cit., pp.98-102); S. MUÑOZ MACHADO, La regulación de la red. Poder y derecho en internet, ob. cit.; M. J. GARCÍA MORALES,Internet como instrumento de información y comunicación en Democracia y medios de comunicación, ob. cit., pp. 198-206;J. PRATS i CATALÁ, Por unos Parlamentos al servicio de la democracia, la eficiencia económica y la equidad social, ob. cit.,p. 12; G. DÍAZ PINTOS, A favor de un derecho fundamental de acceso a la red, Persona y derecho nº 45, 2001 (“La era dela informática exige un derecho fundamental de acceso a la red que haga posible una amplia reorganización de la sociedadbasada en el fomento del conocimiento y el intercambio de información con el lenguaje como conectivo primordial”). Porsu parte, la OCDE ha elaborado un informe sobre el significado del servicio institucional ligado a la idea de ciudadanía en elque se postula el acceso a las telecomunicaciones como derecho fundamental ligado a la libertad de expresión y telecomunicación.En los Estatutos de Autonomía de segunda generación, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías es recogido conintensidad diversa. En los Estatutos de Autonomía de Comunidad Valenciana (artículo 19.2) y Andalucía (artículo 34), puedehablarse del reconocimiento de un verdadero derecho.51

ésta sea una cuestión propiamente parlamentaria,tampoco es ajena al Parlamento. Desde elmomento en que va a utilizar la Red como unade sus principales herramientas para relacionarsecon la ciudadanía, tanto desde la participacióncomo para la información, debiera asumir comopropia la tarea de facilitar y generalizar el accesoa Internet.El acceso a Internet, incluso la propia posicióndel Parlamento en relación con el mismo, noes, a la postre, sino expresión de un debatemucho más amplio que sólo ha empezado aplantearse y en términos muy embrionarios. Esel de la traducción en derechos, y en su caso,deberes del nuevo orden social, del modelo deEstado que emerge tras las transformacionesde las que es testigo el tiempo presente. Frentea planteamientos que buscan evitar la retóricade los derechos para hacer una llamada a larealidad y al pragmatismo, parece inevitablevolver a encontrarse con los derechosfundamentales. Así ha sucedido siempre queha habido necesidad de dar respuesta desde lalibertad y la justicia a los principales interrogantesy nada parece mostrar que vaya a ser diferente.La Institución no puede ser indiferente al debatesobre los nuevos derechos. Es razonable pensarque desde su caracterización se encuentraobligada a tomar una posición activa en relacióncon la nueva cultura de los derechos civiles,hasta el extremo de que debiera ser uno de susretos más significativos para el futuro inmediato.El Parlamento no puede desentenderse deldesarrollo y consolidación de la dignidad de lapersona, que es la dignidad de aquellos aquienes representa. Garantizar su capacidad deautodeterminación, de organización comociudadanos y, por ende, su facultad deinformación, expresión y comunicación, esfunción a la que ningún Parlamento puede nidebe renunciar. Por ello, en un tiempo comoel presente, en el que todas las cuestionescomentadas se encuentran sometidas aprofundas transformaciones, el Parlamentodebe procurarse un lugar director en el necesariodebate y posterior decisión. La proclamaciónpor su parte de nuevos derechos que loconviertan en deudor frente a la sociedaddebiera formar parte de esa política integral defortalecimiento de los derechos en una nuevasociedad.El Parlamento tiene que ser el primer creyenteen la capacidad transformadora de los derechos.Ésta, lejos de haber acabado, continúa dandomuestras de vigor. El mero reconocimiento deun derecho es ya iniciar el camino de latransformación. Ese debe ser el espíritu quepresida la formulación de cuantos derechos seproclamen por el Parlamento como desarrollodel principio democrático. Transformación deuna cultura y transformación de la percepciónciudadana. No es posible ni debe pretendersereconducir a cauces institucionales todas lasexpresiones de la política no formalizada. Éstadebe conservar su espacio. Pero a la mismadeben ofrecérsele cauces para hacerse oír ensede institucional. Los derechos están llamadosa cumplir esa función. El Parlamento debedemostrar que esos derechos son un puenteadecuado entre ciudadanía y orden institucionalpara poder responder a los desafíos que tieneplanteados la política contemporánea.Desde su enunciado y desarrollo, el Parlamentose vincularía activamente a una forma de hacerpolítica que no sólo ha de atender al nuevomarco de relaciones sociales y políticas en elinterior de las fronteras nacionales sino quedebe tener presente la nueva realidad global.El futuro de la política pasa también por saberprender en la sociedad nuevas ilusiones. Elpolítico y, con él, el Parlamento, debe intentarmotivar, seducir y convencer a los ciudadanos.Los derechos y libertades son el mejorargumento del que disponen.Puede que el Parlamento y la democraciarepresentativa sean instituciones insuficientespara responder a un mundo como el queanuncia un futuro que ya no lo es tanto. Pero,de momento, al menos, no hay alternativarealista que posibilite el cumplimiento de losfines que se les adjudica. Por ello, elfortalecimiento del Parlamento y, con él, de la52

democracia representativa, no sólo interesa alos agentes políticos y a caducos románticos deun Parlamento de maza y peluca. Es el ordende valores que ha hecho posible un desarrollosocial, político, económico y tecnológico comoel que disfrutamos el que necesita de esefortalecimiento. Una idea de libertad ydemocracia que no parece que resulteesencialmente alterada por mucho que cambieel flujo de poder y se incremente la capacidadtecnológica.José TUDELA. Parlamento, ciudadanía y democracia representativa53

Una administración que hablaes una administración que piensa1. IntroducciónDe la gestión pública a la administración deliberativaQuim BRUGUÉ (1)IGOP - UABDurante la última década han proliferado lasexperiencias de participación ciudadana. Coninstrumentos y con resultados diversos, hansido muchas las administraciones –especialmentelocales- que han intentado involucrar a losciudadanos en el diseño y la ejecución de suspolíticas públicas. A menudo se han limitadoa usar metodologías o a seguir las modasparticipativas, aunque detrás de estas razonesmás peregrinas suele haber una intuición, máso menos consciente, sobre la necesidad demirar los asuntos públicos desde múltiplesópticas y, de este modo, incorporar toda sucomplejidad.Este panorama puede parecer alentador, ya quenos muestra la realización de un intenso yfructífero trabajo. Sin embargo, hoy por hoy,este panorama también nos ofrece algunassombras. El esfuerzo realizado ha sido notable,pero surgen dudas sobre sus resultados.Concretamente, sobre la relevancia de susimpactos en las propias políticas públicas y, enconsecuencia, sobre el desarrollo y el bienestarde las comunidades donde intervenimos. Esdecir, frente al acuerdo entorno las virtudesintrínsecas de la participación ciudadana,emergen serias controversias sobre su utilidadefectiva. Hemos avanzado mucho, dirían losmás cínicos, pero sin saber exactamente hacíadonde íbamos.En el ámbito de la participación ciudadana nosencontramos, pues, en una encrucijada.Necesitamos dar un salto cualitativo que nospermita superar la retórica participativa paramostrar los resultados concretos de su práctica.Necesitamos materializar las promesas de laparticipación; unas promesas que no puedenlimitarse a la propia realización de los procesosparticipativos, sino que deben proyectarse sobresu capacidad para mejorar las condiciones devida de la ciudadanía. Es imprescindible dareste salto: un salto que puede ser al vacío –sino somos capaces de traducir las promesas enresultados- o hacía adelante –si, al contrario,podemos mostrar los impactos efectivos de laparticipación.Quim BRUGUÉ. Una administración que habla es una administración que piensa(1)Quim Brugué es Doctor en Ciencias Políticas y Director del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP).55

El éxito de este salto depende de muchosfactores, aunque hay uno que quisiéramosdestacar y que, en cambio, ha sido pocoatendido por los defensores y los promotoresde las experiencias participativas. Nos estamosrefiriendo a los cambios dentro del propiomodelo organizativo de la administración queimpulsa los procesos de participación. Nosreferimos –y éste es el objetivo de este capítuloacomo la participación, para ser efectiva,requiere cambios en el interior de la propiaadministración. En las siguientes páginasabordaremos este asunto, primero argumentandola necesidad de conectar dos temas quenormalmente se han dado la espalda(participación y gestión), más tarde mostrandoun rápido panorama sobre los modelosorganizativos que encontramos en el debateactual y, finalmente, proponiendo unaadministración –llamada deliberativa- concapacidad para dar cabida a los cambios internosque reclama la orientación externa –hacía laciudadanía- de los procesos participativos.2. Participación y Gestión.Las dos caras de la misma moneda2.1. La participación mirando hacia fueraComo mencionábamos anteriormente, lasexperiencias de participación han partido dereconocer la creciente complejidad y diversidadde los problemas en manos de los responsablespúblicos. Éstos, promoviendo la incorporaciónde los ciudadanos en sus decisiones y actuaciones,estarían, en realidad, reconociendo sus limitacionesfrente a la creciente dificultad del mundo dondehan de intervenir. La participación –si se mepermite la expresión- es un acto de valientes;pues supone reconocer los propios límites, laincapacidad de abordar en solitario asuntos quedesbordan nuestras posibilidades.De este modo, la participación se ha impulsadocon la mirada puesta en el exterior de laadministración, observando la crecientecomplejidad de la realidad sobre la que sedeberían desplegar las políticas públicas. Losprocesos participativos se concentran pues en elexterior, reconocen los cambios y las incertidumbresde este exterior y, en consecuencia, pretendenarticular los mecanismos adecuados para captartoda su complejidad y, de esta manera,incorporarla al proceso decisional y a lasactuaciones públicas. La participación, dichode manera más breve, serviría a la administraciónpara captar las demandas diversas y sofisticadasde una sociedad, a su vez, cada vez más diversay sofisticada. Serviría para, lejos de las viejassimplicidades y certidumbres, reconocer lanecesidad de abrirse al exterior para poderentender los retos y las expectativas de lacomunidad para la cuál trabaja.Los procesos de participación vinculados alproceso legislativo serían un buen ejemplo delo que estamos explicando. Hasta no hace mucho,en un contexto estable y conocido, la elaboraciónlegislativa era el monopolio de unos pocosexpertos. Unos pocos especialistas en el ámbito56

sustantivo objeto de la regulación y otros pocosexpertos en técnica legislativa eran suficientespara redactar unos textos que, luego, se convertíanen vinculantes para todos. Hoy esta aproximaciónparece insuficiente, puesto que los objetos denuestras legislaciones cada vez presentan másaristas y necesitan ser abordados desde puntosde vista más diferentes. De forma parecida, enuna sociedad más sofisticada y con una ciudadaníamás madura, las decisiones que nos vinculan atodos no se pueden imponer, sino que precisancomplicidades, diálogos y acuerdos.Así pues, la elaboración legislativa exige, paraser suficientemente rica y efectiva, ampliar lospuntos de referencia exteriores; mirar haciafuera para adquirir conocimientos complementariosy construir complicidades y soportes. Tanto enAragón como en Cataluña encontramos algunosejemplos que nos ilustran como puede incorporarsela participación ciudadana –la mirada haciafuera- en la elaboración de proyectos legislativosimportantes como la Ley de Servicios Sociales,la Ley de la Infancia o la Ley de Acogida. Estemismo argumento ha servido para incorporara los ciudadanos en la elaboración de planes yprogramas como el Plan para la Inmigración olos Planes para la gestión de las cuencas hídricas.2.2. La participación mirando hacia dentroLa participación hacia fuera sirve para identificardemandas complejas, pero, una vez éstas hansido incorporadas ¿qué respuesta reciben? Hemosmirado al exterior para encontrar problemascada vez más complejos, pero, ¿qué hacemosahora con estos problemas? Para responder aestas preguntas hemos de mirar hacia dentrode la organización y valorar su capacidad pararesponder a los problemas complejos conrespuestas también complejas.La participación, en este sentido, se convierte enuna fuerte presión para la transformación denuestras organizaciones. La participación nosólo hace emerger determinadas definiciones delos problemas, sino que al hacerlo incorporandoa la ciudadanía también genera expectativas.De esta manera, la administración se encuentracon la doble necesidad de articular respuestasa la altura de las demandas y, al mismo tiempo,no convertir sus dificultades administrativas engeneradoras de frustración y malestar entre laciudadanía.Y nuestras administraciones suelen estar pocopreparadas para estas presiones y estos retos.Nuestras administraciones han sido diseñadaspara operar desde la seguridad y la simplicidad,pero encuentran muchas dificultades operativascuando se salen de sus rígidos esquemas detrabajo. En este sentido, cuando se atreven conexperiencias de participación ciudadana sueleaparecer una fuerte asimetría entre la capacidadde éstas para incorporar demandas complejasy la incapacidad de la administración para ofrecerotra cosa que no sean respuestas simples. Estaes una asimetría irresistible pues, como decíamosantes, no sólo muestra la incapacidad de lassoluciones administrativas sino que, además,genera frustración entre la ciudadanía.El caso de la gestión hídrica es un buen ejemplode lo que estamos exponiendo. Un procesopotente de debate y participación puede resultarmuy positivo, aunque sus resultados suelencomprometer la capacidad de respuesta de lapropia administración.El año 2008, en Cataluña, fue un año de sequíaintensa. Una sequía que tuvo una consecuenciaprevisible pero inesperada: situar la políticahídrica en la agenda política y mediática,mostrando la extrema complejidad y lasabundantes contradicciones que genera lagestión del agua. Así, más allá de los espectáculosy las alarmas mediáticas, observamos como enla política hídrica se contraponen intereses–todos ellos legítimos- de actores tan diversoscomo los agricultores, los industriales, los gruposambientalistas o las asociaciones de vecinos.También observamos –y esto es lo que ahoraquerremos subrayar- como la lógica de cadasector se traslada a la administración y generacontradicciones entre diferentes departamentos.Así, a la hora de concretar una política hídrica,Quim BRUGUÉ. Una administración que habla es una administración que piensa57

no es fácil poner de acuerdo a los departamentosde energía, medioambiente, política territorialo agricultura.Para quién lo haya querido ver, el conflicto hídricose nos ha mostrado como un paradigma de lasdificultades, no ya para gestionar eficientemente,sino sobre todo para lograr articular una políticapública eficaz, una respuesta suficientementerica e inteligente. El problema no es ni la eficienciade nuestras instituciones ni la capacidad denuestros profesionales. El problema es que lapolítica hídrica entendida como la sumaincoherente de lo que hacen los unos y los otrosno funciona, no es más que una actuaciónincoherente destinada a fracasar. El problemaes que hay que alinear los múltiples actores, losmúltiples intereses, los múltiples puntos de vista;y así se nos multiplican las dificultades operativas.La participación, de este modo, parte de unamirada hacia fuera (proceso de participacióncon los actores sociales y económicos) pero seconvierte en la exigencia de una mirada haciadentro (coherencia entre departamentos). Nopodemos, en otros términos, generar demandassin desarrollar las capacidades para darlesrespuesta. Participación y gestión son, pues, lasdos caras de una misma moneda. Hasta ahorala reflexión entorno la participación ciudadanaha sido muy ajena a los modelos organizativosy a los estilos de gestión, incluso a veces se hamostrado un cierto antagonismo entre los“participativos” y los “gerencialistas”. Sin embargo,son dos mundos que deberíamos ver comocomplementarios; dos mundos que no puedendarse la espalda el uno al otro.Con el objetivo de trabajar la participación haciadentro, en los siguientes apartados introduciremosel debate sobre modelos organizativos y, en elmarco de este debate, propondremos lasopciones que nos parecen más adecuadas parair recuperando la simetría entre las demandasexternas y las respuestas internas. Como ya sepuede anticipar, apostaremos por un modeloorganizativo capaz de incorporar la complejidad,por una administración que no se limite a laeficiente ejecución de tareas simples sino quepiense y actué de forma inteligente.3. Modelos organizativos:¿De dónde venimos, a dónde vamos?No pretendemos, en unas pocas páginas, ofreceruna panorámica completa sobre un tema tanamplio como los modelos de administraciónpública y los actuales debates entorno a sueventual modernización. Nos limitaremos, encambio, a unos rápidos esbozos entorno nuestrosorígenes, nuestra situación actual y nuestrastrayectorias de cambio. Al mismo tiempo, tampocopretendemos ser exhaustivos en estos puntossino que, conscientemente, optamos por escogery subrayar aquellos aspectos que más nos interesanpara vincular los debates, a veces demasiadoseparados, sobre la innovación democrática yla modernización administrativa.3.1. Venimos de la burocracia weberianaLos genes de nuestra administración –y de lamayoría de los que trabajamos en ella- sonweberianos. No se trata únicamente de que lasinstituciones muestren una forma y una imagenweberiana sino de que, más importante, elweberianismo es su espíritu, su mentalidad, suforma de entender lo que debe hacer y decomprender las razones de su propia existencia.Así pues, definir el modelo burocrático que nosproponía Max Weber equivale a definir la esenciaconstitutiva de nuestras administraciones.Una administración que, en su versión idealizada,estaba concebida para satisfacer dos objetivos.Se pretendía, en primer lugar, maximizar laeficiencia de la actuación administrativa y, ensegundo lugar, garantizar la equidad en el tratoa la ciudadanía. Ambos objetivos son sensatosy loables, lo cuál nos permite situar el idealburocrático lejos de las percepciones intensamentenegativas que hoy acompañan su simple mención.Para alcanzar el primer objetivo, la burocraciarecurre a la racionalidad. El argumento es simple:para realizar cualquier tarea de la mejor forma58

posible (es decir, para maximizar la eficiencia)deberíamos preguntar a los expertos y, una vezatendidas sus recomendaciones, convertirlas enun procedimiento administrativo. Al convertirlos dictados de la razón en normas se logra nosólo maximizar la eficiencia sino tambiénimponerla, hacerla obligatoria. A la organizaciónburocrática no le queda más remedio que actuareficientemente. La norma racional no permitela ineficiencia, pues conduce las acciones y obligaa trabajar de la forma (racionalmente) prevista.El procedimiento administrativo ha sido para laadministración pública lo que la cadena demontaje representó para la producción industrial.El segundo objetivo, las garantías de equidad,se alcanza gracias a la impersonalidad delmodelo weberiano. La propuesta burocráticano puede ser más sencilla: para garantizar quetodos seremos tratados de la misma manera,nada mejor que eliminar nuestras referenciaspersonales y convertirnos en los números de unfrío expediente administrativo. Sin conocer ni elrostro ni los apellidos de sus usuarios, la frialdadadministrativa se convierte en la palanca haciala igualdad –quizá también hacia la indiferenciaenel trato a los ciudadanos.Así pues, a unos objetivos loables (eficiencia eigualdad) les acompañan unos instrumentossensatos (racionalidad e impersonalización). Laburocracia, por lo tanto, no sería la encarnacióndel mal; como muchos parecen creer. No debemospues entenderla como un modelo organizativoinnatamente perverso, aunque sí deberíamosreconocer que sus objetivos loables y susinstrumentos sensatos sirven para algunas cosas,mientras que se convierten en trabas para alcanzarotras. La racionalidad y la impersonalidadburocrática son impecables para hacer siemprelo mismo, pero se encuentra con fuertesdificultades cuando se le exige cierta flexibilidad.En entornos previsibles y estables, la burocraciase encuentra muy cómoda; mientras que encontextos de incertidumbre y volatilidad –comolos actuales- se siente invadida por el desconcierto.La burocracia weberiana, en definitiva, es unmodelo organizativo que hace bien las cosasque le mandan, pero que no piensa en nada.No se espera esto de ella. Es una maquinariasin cerebro, incapaz de decidir. Se encuentraabsorbida por la repetición de sus movimientosy concentrada en ejecutar los dictados de unarazón lejana. Algunos de los responsables delgenocidio nazi se defendieron alegando sucondición de burócratas: cumplíamos las órdenescon eficiencia, sin pensar en sus contenidos.Esta maquinaria descerebrada convierte a laadministración burocrática en un espacioirresponsable y silencioso. Sin capacidad depensar no se asumen los resultados de lasactuaciones, pero tampoco se dispone de lacapacidad para hablar y para relacionarse conlos otros. No estamos dotados de habilidadescomunicativas y, por lo tanto, somos incapacesde generar inteligencia.La administración burocrática se configura, así,como un modelo donde cada parte se dedicaa lo suyo. Y no sólo esto, sino que además nose mete en los asuntos de los demás. Ni permiteque se metan en los suyos. La burocraciainstitucionaliza la especialización y la segmentacióno, lo que es lo mismo, se convierte en la genuinaorganización de la desconfianza. Cada uno alo suyo, cada uno encerrado en su espacio ycada uno sospechando de quien pudieraacercársele. Cada uno sabe de lo suyo (disponedel dictado experto correspondiente) y, por lotanto, para que hablar con nadie, para quepermitir que nadie se entrometa en asuntosque no son los suyos.Una organización tan desconfiada como laburocrática ofrece algunas ventajas muydestacables y, sobre todo, muy valoradas endeterminados ámbitos y momentos. La seguridad,la previsibilidad y la igualdad son algunos desus activos, mientras que –en la otra cara de lamoneda- estos mismos factores se conviertenen simplicidad, homogeneidad y rigidez. Laburocracia, de este modo, nos asegura y nosgarantiza que accederemos a, por ejemplo,unos servicios educativos, sanitarios o económicos.Y, además, que estos servicios serán igualespara todos y no variarán en el tiempo. Unasituación muy confortable, aunque incompatibleQuim BRUGUÉ. Una administración que habla es una administración que piensa59

con un mundo en constante movimiento comoel actual. Hoy, la confortable seguridad y lasgarantías de igualdad se transforman en rigidezy falta de sensibilidad ante la diversidad y lacomplejidad. No se trata únicamente del mismoservicio para todos (que también), sino de cómorespondemos a demandas de ciudadanos mássofisticados, volátiles y diversos.Este es un argumento ampliamente aceptado,como se observa en la veneración que despiertantérminos como los de flexibilidad o integralidad.Sabemos lo que nos gustaría alcanzar y sabemosque se trata de una organización diferente a laburocrática. Pero a menudo parece que paraalcanzarla no estamos dispuestos a reconocerque el reverso de la adaptabilidad y la flexibilidades la incertidumbre y el riesgo. Incluso ciertogrado de caos y desorden. No queremos laburocracia, pero echamos en falta sus seguridades.Acusamos a la burocracia de rígida, pero nosda miedo que la flexibilidad sea arbitraria. Nosburlamos de las garantías y los procesosburocráticos, pero parecemos incapaces deconciliar un sueño apacible sin ellos. En definitiva,criticamos ácidamente a la burocracia pero noacabamos de atrevernos con sus alternativas.Estas alternativas, sin embargo, han idoapareciendo y haciendo su fortuna en el mundode la gestión pública. Su datación y sus contenidoshan sido muy variables, pero podemos simplificardos grandes alternativas a la burocracia weberiana.En primer lugar, la llamada Nueva Gestión Pública(NGP), que se impuso con fuerza en los añosochenta y que, a pesar de la intensidad con laque ha argumentado su afán modernizador,pensamos que se trata de una forma deneoburocracia. La NGP, desde nuestra óptica,mejora la burocracia pero no la transforma. Ensegundo lugar nos referiremos a la AdministraciónPública Deliberativa (APD), un nuevo discursoque aparece ya entrados los años noventa y quepretende, ahora sí, una auténtica transformación.No una simple mejora, sino un cambio a fondo;aunque al pasar de la teoría a la práctica, laAPD encuentra abundantes dificultades. Vamosa referirnos brevemente a estas dos alternativasorganizativas en los siguientes apartados.3.2. La Nueva Gestión Pública:una transformación de superficieLa NGP se concentra, como hizo Max Weberen su momento, en la eficiencia instrumental.De hecho, parte de atacar con crudeza laineficiencia burocrática y de postularse comola mejor forma de hacer las cosas. Esta es larazón por la cuál hemos calificado la NGP comouna transformación de superficie.Así pues, desde la preocupación instrumental,se han planteado procesos modernizadoresdiversos: la reinvención del gobierno (Osborney Gaebler, 1994), el paradigma postburocrático(Barzelay, 1992) o, usando la terminología porla que hemos optado, la nueva gestión pública(Hood, 1994). Cada una de estas etiquetasrepresenta una descripción y una interpretaciónde la modernización administrativa; al tiempoque incorpora una estrategia discursiva, unmensaje que condiciona la forma de entendery de pensar la realidad administrativa.Esta estrategia discursiva ha convertido lamodernización administrativa en una ideología;en un conjunto de valores y de prácticas queasumen que a través de una mejora en la gestiónseremos capaces de resolver los problemassocioeconómicos de fondo. La llamadamodernización administrativa se convierte asíen una ideología que concede una especie derol apocalíptico a la gestión: mejorar la gestiónes básico, ya que sus efectos se multiplicarány alcanzarán otros ámbitos sustantivos. Unosámbitos en los que no es necesario hacer grancosa, simplemente esperar que aparezcan losefectos de la mejora gerencial (Clarke yNewman, 1997).Así pues, la modernización gerencial se articulaa través de un discurso simple, basado enblancos y negros, en la oposición entre un pasadoindeseable y un futuro lleno de esperanzas. Unargumento que critica a la administraciónburocrática y que ofrece una alternativa feliz,pero que en ningún caso justifica ni las críticasni las alternativas ni las estrategias paraalcanzarlas. Las propias palabras –peyorativas60

o esperanzadas- se convierten en el argumento.Es evidente que esta forma de argumentarpadece de un exceso de simplificación, a la vezque confunde permanentemente la descripcióny la prescripción, lo que es y lo que nos gustaríaque fuera. Pero también es cierto que la propiasimplificación puede convertirse en decisión sintitubeos, mientras que la debilidad de lasjustificaciones puede convertirse en mensajesclaros y fáciles de transmitir. La esencia de lamodernización se aguanta sobre frágilescolumnas de cristal, aunque su resplandor puedeser muy potente.¿Cuáles son estas columnas? ¿Cuáles son losprincipales contenidos de la modernización quepropugna la NGP? Para responder a estosinterrogantes lo que debemos hacer es ordenary dotar de cierta coherencia a la multitud detérminos y conceptos que conforman elvocabulario de la modernización gerencialista.Cuando nos referimos a la NGP aparecenempleados motivados y polivalentes, planesintegrales, programas de calidad, contratosprograma, clientes satisfechos, gerentes,indicadores de resultados, gestiones porobjetivos y mil cosas más; todas seductoras yprometedoras. Una manera de abordar estaproliferación de novedades consiste enagruparlas bajo dos grandes etiquetas, las doscolumnas que soportan el peso de la NGP.Una administración de machotesCon esta etiqueta, de dudosa corrección política,agrupamos todas aquellas iniciativas que tienencomo objetivo desmantelar una organizaciónpoblada de individuos que se pasan la mañanadesayunando y comentando el partido deldomingo, y construir una alternativa dondeesos mismos individuos noten la presión, sesientan obligados a sudar la camiseta. Se trata,en otros términos, de expulsar la irresponsabilidadburocrática y sustituirla por la obligación derendir cuentas que impone el mercado y lacompetencia. Desde esta óptica, el principaldefecto de la administración burocrática seencuentra en su incapacidad para imponerpremios y castigos, en la imposibilidad de lograrque las actuaciones –mejores o peores- generenconsecuencias.Para revertir esta situación y recuperar el estilo“machote” que caracterizaría al mercado, la NGPpropone un conjunto de medidas modernizadoras:la externalización de servicios, la división de roles,la gerencialización, la dirección por objetivos,los contratos programa, los quasi-mercados,etc. (Walsh, 1995; López Casanovas et al, 2003).Una administración de buen rolloNo sabemos si la segunda columna de la NGPcomplementa o contradice a la primera, ya quesegún ella la mejora de la administración nodepende de la competencia entre “machotes”sino del “buen rollo”, de la colaboración entrelas personas que la integran. El problema ya noes la irresponsabilidad sino la segmentación. Laprincipal perversión de la burocracia se encuentraen su alma racionalizadora y profesionalizadora;un alma que nos encierra en la jaula de hierroweberiana y que nos impide la comunicacióny la coordinación. Una administración de reinosde taifas es una administración rígida y cerradasobre sí misma, sin capacidad de respuesta, sinflexibilidad y sin creatividad.Para promocionar estas virtudes, la NGP nospropone poner en marcha programas de calidad,reformas en la gestión de los recursos humanos,equipos de mejora, cartas de servicio, círculos decalidad, planes estratégicos, modelos participativosde dirección, procesos de descentralizaciónadministrativa etc. (Peters y Waterman, 1992;Pollitt et al, 1998; Sancho, 1999).Las frágiles columnas de la NGPSobre estas dos columnas se ha construido,durante las dos últimas décadas, la NGP. Pero,como ya hemos anticipado, se trata de doscolumnas de cristal; brillantes pero frágiles. Estafragilidad se ha manifestado en diversas críticas,de las que a continuación nos limitaremos amostrar algunas pinceladas (Heckscher yDonnellon, 1994; Ritzer, 1996; Sennet, 1998).Quim BRUGUÉ. Una administración que habla es una administración que piensa61

Para empezar, es importante notar que lasiniciativas modernizadoras que se han desplegadocon más decisión son aquellas que se inspiranen lo que hemos llamado una “administraciónde machotes”. No parece inadecuado, al menosde entrada, que las personas debanresponsabilizarse de lo que hacen, comotampoco parece extravagante pensar que unaforma de forzar esta responsabilidad consistiríaen vincular los resultados de una actividad a unsistema de incentivos. Esto es lo que, segúnparece, hace el mercado de forma automática:premiar a los mejores y expulsar a los peores.Sin embargo, cuando trasladamos esta lógicaal sector público, las cosas no son tan simples.En realidad, para que este planteamientofuncione deben cumplirse dos requisitos: sabercon precisión cuáles son los objetivos quepretendemos alcanzar y ser capaces de medirlos.En el sector privado la lógica se aplica de manerainmediata: lo que queremos es ganar más y lomedimos en unidades monetarias.En el sector público, en cambio, esta obviedadse convierte en complejidad. ¿Qué pretende lapolítica educativa? ¿Cuál es el objetivo delsistema penitenciario? ¿Cómo medimos lacalidad docente? ¿Cómo calculamos la atenciónque le dispensamos a la gente mayor? Elproblema no es que nuestros políticos seanunos inútiles incapaces de definir sus objetivos,sino que –por naturaleza- sus objetivos sonvariados e, incluso, contradictorios. Lo que serequiere no es identificarlos, sino equilibrarlos.Consecuentemente, desaparece la esperanzade imitar la claridad y la precisión del mundoempresarial.En segundo lugar, el énfasis competitivo hafavorecido la aparición de una administracióncontractual, donde las relaciones ya nodependen de la subjetividad de los vínculosentre un superior y su subordinado, sino de laobjetividad de un contrato. La objetividad y laclaridad de la relación contractual nos permitenrecuperar el concepto de responsabilidad. Esposible, pero para lograrlo hemos de pagar unprecio considerable. Un precio que hoy por hoynos parece inaceptable y que tiene un nombreque todos deploramos: la rigidez.Es decir, la creciente contractualización de laadministración genera rigidez en un mundoque proclama a los cuatro vientos los beneficiosde la flexibilidad. Una paradoja sorprendente,aunque en realidad es una conclusión a la quepodemos llegar desde el sentido común. ¿Cuáles la diferencia entre una relación de autoridady una relación contractual? Pues bien, no esnecesario invocar ninguna teoría sofisticadapara entender que en la primera puedo variarlas instrucciones cuando me parezca adecuado(flexibilidad), mientras que en la segunda nopuedo hacer otra cosa que cumplir con lascláusulas contractuales (rigidez).Es cierto que la convocatoria de un concurso(cuyo premio es el contrato) puede estimularal candidato a realizar una propuesta máscompetitiva que la que ofrece aquel que tieneel trabajo asegurado. Pero también es ciertoque esta propuesta es más competitiva en lamedida que es más económica y más eficiente,pero no más flexible (Donahue, 1991). Lacontractualización de la administración públicagenera la presión suficiente para satisfacer unode los lemas más famosos de la modernización–hacer más con menos-, pero esta misma presiónnos deja en el mismo sitio donde estábamos,en la segmentación y en el cada uno a lo suyo.Finalmente, la columna del “buen rollo” noúnicamente es tan frágil como la anterior sinoque además es muy delgada. Disponemos demenos experiencias y de más fracasos vinculadosa programas de calidad o a planes transversalesque a la gestión de la competencia y de unaadministración contractual. Este desequilibriono es casual, sino que se explica por lasdificultades de poner en marcha unas mejorasque en la mayoría de los casos no pasan de sercosméticas y que, además, parecen contradecirel mensaje central de la competitividad. Nopodemos promocionar el estilo resolutivo,agresivo, de la competencia y, al mismo tiempo,pedirle a la gente que comparta, que colaborecon los compañeros, que escuche a los que62

tienen otras perspectivas, que pierda el tiempointentando entenderse con los otros.El “buen rollo” es pues difícil de provocar endeterminados entornos, aunque efectivamenterepresentaría un cambio sustantivo que nospermitiría avanzar en la dirección de resolverproblemas complejos y diversos desde la sumade puntos de vista y contribucionescomplementarias. Estas expectativas, sinembargo, se ven frustradas cuando el “buenrollo” se transforma en otra cosa, cuandoaquello que se reclama a través del trabajo enequipo o de la polivalencia no es flexibilidad ydiálogo sino, sobre todo, precariedad.Actualmente, los recursos humanos –tantopúblicos como privados- están recibiendo unmensaje difícil de encajar: según parece han deestar comprometidos con su organización(apreciarla como a su propia familia) y, al mismotiempo, ser flexibles para que la empresa losutilice y deseche a su antojo. Sennett (1998)nos ilustra magníficamente la incoherencia deestas demandas: la flexibilidad debilita loscompromisos, mientras que la identidad sólose logra a partir de cierta estabilidad.La NGP ha fracasado. No ha transformado laadministración, sino que se ha limitado adecorarla con nuevas etiquetas. La NGPmantiene la rigidez y la falta de diálogo (tantointerno como externo) como rasgos distintivosde su funcionamiento y, por lo tanto, semantiene fiel al alma tecno-burocrática de laburocracia. Sige siendo racionalizadora yeficientista, a pesar de haber maquillado suapariencia. Sige proclamando que cada uno hade ocuparse de lo suyo. Puede que la NGPmejore las capacidades de gestión y la eficienciade las actuaciones administrativas, pero siguesiendo una maquinaria sin cerebro, uninstrumento incapaz de pensar y, por lo tanto,sin posibilidad de tomar decisiones inteligentes.La NGP mejora la administración burocrática,pero sin traspasar sus límites. Unos límites que,como argumentábamos al inicio del texto,chocan con las demandas de una sociedadcrecientemente sofisticada y diversificada.3.3. La Administración Deliberativa:una transformación de fondoEn este choque entre una administracióneficiente pero simple y una sociedad cada vezmás exigente y compleja, es donde fructificanlas propuestas de la APD. Un modelo quepretende transformar la esencia, el alma,segmentadota y tecnocrática de la administracióntradicional. Una propuesta que dibuja el caminodesde la lógica del cada uno a lo suyo a la lógicadel entre todos lo haremos. Una nueva lógicaque llega para hacer frente a los retos de nuestrasactuales comunidades, pero que, al mismotiempo, se convierte en una propuesta difícilde concretar. Al afectar al alma de la organización,las inercias y las resistencias son muy intensas.Las dificultades operativas pueden inclusopervertir las intenciones iniciales, convirtiendola lógica del entre todos lo haremos en unaparálisis organizativa, en –usando una expresiónpopular- aquella clásica situación del entre todos… y mientras … la casa por barrer.Creatividad e inteligencia frente la complejidadEn cualquier caso, la modernización quepropugna la APD consistiría principalmente enpreparar a la administración para resolverproblemas complejos y para equilibrar lasdiversas perspectivas que conforman la sociedadactual. Así, el objetivo ya no es instrumental,sino que pretende garantizar tanto la riquezay la creatividad de sus respuestas como elcompromiso y el equilibrio que ha de permitira los diversos sentirse parte de un todo colectivo.Lo que necesitamos, en definitiva, es reflexionarsobre como construir una administración creativae inteligente.La creatividad y la inteligencia de unaadministración no se consiguen a través de lare-racionalización que nos propone la NGP. LaNGP puede ser útil para hacer las cosas mejor,pero no para hacerlas de una manera diferente.¿Dónde, pues, se encuentra la clave para trasladara la práctica los objetivos de la creatividad y lainteligencia administrativa? Creemos, con otrosQuim BRUGUÉ. Una administración que habla es una administración que piensa63

autores, que esta clave únicamente puedederivarse del diálogo, de facilitar el intercambiode perspectivas y recursos entre las diferentespartes de la administración y entre la administracióny su entorno (Habermas, 1981; Fisher y Forester,1993; Fox y Miller, 1996; Hajer y Wagennar,2003; Font, 2003).Cuando este diálogo es auténtico, nuestrasrespuestas a la complejidad se enriquecen delas diversas sensibilidades y, de esta manera,estimulan la creatividad y la inteligencia. Esnecesario destacar que ahora las respuestas dela administración no tienen porque sertécnicamente mejores (si es que este conceptoexiste), sino que representan un punto deequilibrio, un compromiso entre las diversasvisiones de un mismo problema. Si el problemaque pretendemos abordar es claro y diáfanoquizá con la respuesta técnica sea suficiente;pero si, como es cada vez más frecuente, elproblema es complejo y poliédrico, entoncesserá más adecuada una respuesta dialogada yde equilibrio.En definitiva, la necesidad de construir unaadministración creativa e inteligente nos obligaa incorporar el diálogo en el proceso demodernización. Y, una vez identificada laalternativa a la NGP, la siguiente pregunta es¿cómo se materializa esta administracióndeliberativa? ¿Cómo nos trasladamos de lasdefiniciones conceptuales a la práctica? En elsiguiente apartado nos acercaremos a estosinterrogantes, mientras ahora insistiremos unmomento más en el concepto de diálogo.El diálogo como referente:democratizar la administraciónOtorgar un papel de centralidad al diálogosupone recuperar aquel viejo principio segúnel cuál el todo es más que la suma de las partes.El debate no se limita a un intercambio pasivosino que se convierte en una construcción activa.De esta manera, el espacio público no essimplemente el lugar donde emerge un resultadoagregado, sino donde se construye un proyectode vida en común. Lo mismo ocurriría con laadministración pública deliberativa.En un modelo de democracia republicana losciudadanos no son meros defensores de suspropuestas, sino que convencen y sonconvencidos, se comunican y argumentan paramadurar juntos nuevas opiniones. Es aquí dondeel diálogo se dota de valor, donde la políticapuede sorprendernos y ser creativa, y dondeengarza el concepto de democracia y deadministración deliberativa (Cohen, 1989;Fishkin, 1991 y 1995; Pettit, 1997; Habemas,1999; Gutman y Thomson, 2004).Algunos autores, como Fox y Miller (1996), sehan dedicado a reflexionar sobre como incorporarel diálogo en la toma de decisiones en el ámbitopúblico. Para ellos, un diálogo auténtico (sometalk) debe diseñarse para conjurar sus dos derivasmás habituales: el monólogo (few talk) y elchismorreo (many talk). Un monólogo, en primerlugar, no es un diálogo de verdad, puesto queno hay construcción conjunta sino una meraexplicación unilateral de determinadas posiciones.A menudo, después de la exposición se pide lapalabra de los asistentes, pero la asimetría dela conversación es tan evidente que el diálogoqueda sin sentido. En segundo lugar, el chismorreodescribiría aquella situación en la que proliferanlos debates multilaterales, donde todos hablany donde todos lo hacen a la vez. Pueden existirmúltiples debates, pero no son constructivos.Nadie los ordena, nadie toma nota, nadie resumeni sintetiza conclusiones. Estamos más ante unevento social que ante un diálogo con capacidadde conformar un proyecto colectivo.El auténtico diálogo se encontraría en unaposición equilibrada donde se permitiera hablardesde la simetría pero donde, al mismo tiempo,existiera un orden que garantizara el alcancede conclusiones y resultados. Un diálogo no esni un discurso ni un conjunto de voces solapadasque se acallan las unas a las otras. Un diálogoes una forma de construir, de crear desde elintercambio. Este diálogo constructivo está enel corazón de lo que hoy llamamos la democraciadeliberativa y de la APD. Una idea que, a pesarde su apariencia de novedad, ya encontrábamosen Aristóteles cuando argumentaba a favor de64

la capacidad del debate entre ciudadanosnormales frente a los expertos aislados a la horade alcanzar las mejores decisiones.También en el trabajo de Benjamín Barber (2004)se otorga al debate político un papel central,siendo éste un elemento consustancial de suDemocracia Fuerte. El debate, según este autor,debe, en primer lugar, equilibrar las capacidadesde hablar y de escuchar. Se trata no sólo deexponer las posiciones propias –como en lasversiones liberales- sino de aproximarse a lasde los demás, de ponernos en el lugar del otro.En este sentido, en segundo lugar, al escuchara los demás hay que tomar en consideracióntanto los elementos cognitivos como los afectivos.En un debate intercambiamos razones, perotambién establecemos relaciones. Finalmente,el debate en la Democracia Fuerte también hade combinar su carácter reflexivo con su vocaciónde pasar al mundo de la acción.Incorporar el diálogo supone pues un ejerciciode equilibrio. Y esta es la esencia de la política.Solón, uno de los legisladores del siglo de orode la democracia ateniense, nos legó un poematitulado Eunomía. Esta palabra se traduceprecisamente como equilibrio y sirve paraidentificar la esencia de la actividad política. LaAPT, al incorporar el diálogo, incorpora la política,se politiza. Esto sí es un atentado al alma maquinalde la burocracia, a sus esencias tecnocráticasy a su capacidad de hacer las cosas sin pensar.Alcanzar el equilibrio no es un asunto de eficienciasino de inteligencia, de la inteligencia que segenera hablando, dialogando, compartiendopuntos de vista y alcanzando situaciones decompromiso. Barber lo ha expresado en unafrase magistral:“El autor del lenguaje, el pensamiento, lafilosofía, la ciencia y el arte, además de la ley,los pactos, los derechos individuales, la autoridady la libertad no es el hombre sino los hombres.”4. Hablar y pensar:condiciones para una administracióninteligenteEn este último apartado intentaremos avanzaren el cómo de una APD. ¿Cómo se construyeuna administración que hable, piense y actúeinteligentemente? ¿Cómo lograrlo cuandopartimos de un modelo basado en lainstitucionalización del silencio y la desconfianza?¿Cómo alcanzar la lógica del hacerlo entre todosin sucumbir al riesgo de … y la casa por barrer.No hay respuestas simples a estos interrogantes.Incluso más, la primera y contundente respuestaque deberíamos dar –para no generar falsasexpectativas- es que hacer lo que se proponees muy difícil, dificilísimo. Pasar del cada unoa lo suyo al entre todos no se logra ni coninstrucciones administrativas ni con las quizámás sofisticadas recomendaciones de la ingenieríaorganizativa. No hay una receta clara y asequible.Debemos transformar el alma, la esencia de laorganización; y esto no se logra por decreto.Necesitamos, pues, modificar una estructuragenética que sólo entiende de especializacionesy segmentaciones y que, además, condicionanuestros comportamientos desde hace al menosdos siglos.La dificultad de la tarea es enorme y, por lotanto, no nos atrevemos a lanzar listados derecomendaciones. Nos limitaremos, en cambio,a destacar 4 condiciones que pueden ayudarnosa emprender el camino. No se trata de solucionescon resultados inmediatos, sino de ideas conlas que ir trabajando para no perder la direccióndel cambio que, en nuestra opinión, debemosemprender.4.1. Buen gobierno y transparencia:las condiciones de partidaQuim BRUGUÉ. Una administración que habla es una administración que piensaYa hemos insistido en la necesidad de construiruna administración inteligente y en cómo, paralograrlo, es imprescindible dotarla de capacidad65

para hablar, para dialogar. Pues bien, parecelógico que de entrada nos preocupe el contexto(administrativo) en el que debe producirse eldiálogo. Este contexto es el espacio dondehemos de aprender a trabajar juntos, a conviviry a generar productos compartidos.El punto de partida no es demasiado prometedor,pues nuestras administraciones se han construido–como ya hemos mencionado- tomando ladesconfianza como factor constitutivo. Desdela desconfianza es difícil encontrarse de maneraconstructiva. Las relaciones están contaminadaspor recelos y sospechas: entre la administracióny sus ciudadanos, entre los diferentesdepartamentos de una misma administración,y entre las administraciones de distintasinstituciones. Hablar es complicado cuando laspercepciones mutuas llegan teñidas por viejasrencillas y competencias.En consecuencia, lo primero que necesitamospara avanzar hacia una administración deliberativaes conjurar desconfianzas y desactivar sospechas.Poner las cartas encima de la mesa y demostrarnoslos unos a los otros que somos “confiables”, quepodemos hablar y trabajar juntos. A menudola administración se nos presenta como unescenario dónde múltiples telones escondenintenciones inconfesables o escenas censuradas.En este contexto no puede abrirse camino laAPD, necesitamos correr los telones y mostrarun escenario desnudo. Necesitamos construiruna administración de cristal, donde todo seavisible y donde no podamos acogernos a viejassospechas para evitar el encuentro y el diálogo.Para lograrlo podemos seguir la pista marcadapor la propuestas que nos hablan del BuenGobierno y la Transparencia Administrativa(Grupo expertos, 2005; Hood y Heald, 2006;Comisión Europea, 2007). De forma sintética,bajo este epígrafe se nos propone emprenderun amplio conjunto de actividades y reformasadministrativas destinadas a garantizar el accesoa la información, ofrecer la máxima transparencia,hacer explícitos compromisos éticos decomportamiento, asumir las responsabilidadesderivadas de la gestión pública, evaluar lasactuaciones y a rendir cuentas de sus resultados.En una administración silenciosa y desconfianzacomo la que tenemos, avanzar en los factoresmencionados puede suponer una lenta perointensa revolución. Estamos programados paraencerrarnos en nuestros espacios organizativos–con nuestras certezas técnicas y nuestrasincomunicaciones. Abrirnos no será sencillo,pero necesitamos ir construyendo un espaciodonde mirarnos los unos a los otros, aunque alprincipio sea de reojo. Desnudar este espaciotan repleto de sospechas es el primer paso haciauna administración capaz de hablar, deencontrarse con ella misma para preparar susdecisiones inteligentes.4.2. De las formas a los contenidos:cambiar el vocabularioQuizá la principal razón de nuestros silenciosadministrativos radica en una gran obviedad:en la administración, concebida como máquinadescerebrada, no hay de que hablar. Se trata deir haciendo cosas, pero no hay ningún contenidosustantivo del que hablar. Como en los ascensores,donde nos encontramos con los vecinos sinotro tema a comentar más allá del estado deltiempo, en la administración burocráticacoincidimos para ajustar nuestros procedimientos,pero no tenemos ningún otro tema de debate.Una vez en la misma sala, como si de un ascensorse tratara, evitamos los ojos de los colegas, nosmiramos a los pies y esperamos impacientespoder salir de aquel espacio cruel (de encuentro)para volver a recogernos en nuestro cómodoespacio de trabajo (en solitario).Así pues, una segunda condición –obvia- paraconstruir una administración que hable esdotarla de contenidos conversacionales. Pareceque nuestro vocabulario está limitado a palabrasinstrumentales: procedimientos, comisiones,organigramas, normas y protocolos. Requerimosampliar este vocabulario y ser capaces de hablarsobre cuestiones con contenido: cohesión social,modelos urbanísticos, desarrollo económico ocambio climático. Únicamente otorgandocontenido a nuestras conversaciones tendremos66

ganas de participar en ellas o, más importante,entenderemos la importancia de dedicarlestiempo y esfuerzos.Por otro lado, los procedimientos nos separan(encerrándonos en nuestros propios protocolos),mientras que los contenidos nos juntan (abriendonuestros intereses a las aportaciones de losotros). Los ejes de la administración tradicionalhan sido sus estructuras y sus procesos, mientrasque una APD debe construirse a partir de suscontenidos sustantivos. Los procedimientos hielannuestras relaciones, mientras que los contenidos(sociales, hídricos, territoriales, económicos)actúan como los fuegos tras una larga excursión,como un foco de atracción alrededor del cuálencontrarnos y charlar.4.3. Gestionar activamente las relaciones:para hablar se requiere confianzaYa nos hemos referido anteriormente al conceptode confianza, pero lo recuperamos ahora parasubrayar su centralidad en la construcción deuna APD. Es evidente que cualquier organizacióndebe entenderse como la suma de sus partes.Es precisamente en la necesidad de descomponerlas tareas y de distribuirlas entre los diferentesagentes donde encontramos la razón de ser delas organizaciones, sean del tipo que sean. Almismo tiempo, una organización también sirvepara evitar que las partes se dispersen, paraintegrarlas en un proyecto común y paracoordinar los esfuerzos en la persecución deun resultado colectivo. Cualquier organización,como se visualiza en los organigramas,representa una manera de fragmentar e integrarsimultáneamente.Tradicionalmente se ha abordado la integracióndesde la autoridad. La autoridad es el cementoque mantiene juntas las partes, que evita que lafragmentación se convierta en descomposición.Cada parte de la administración se limita ahacer lo que le toca, mientras que el trabajode la autoridad consiste en controlar que lastareas realizadas son las previstas y que cadaparte puede desarrollar su actividad de la mejorforma posible. La autoridad es el cementoorganizativo en la medida que sirve tanto paramantener a cada uno en su sitio (fragmentación)como para evitar que olviden su pertenencia auna única organización (integración). La autoridad,por lo tanto, es el atributo que dota de contenidoa las relaciones entre las diferentes partes deuna organización. La autoridad nos dice quehemos de hacer, que podemos esperar quehagan los otros, cuál es nuestro lugar, cuál esel de los demás y cómo y con quién nos hemosde relacionar. La autoridad es la referencia quepermite a las partes formar parte de un todo.Es evidente, sin embargo, que cuando la autoridades el cemento organizativo desaparece cualquierposibilidad de diálogo. La autoridad nos indicaa todos donde estamos y qué hemos de hacer:no nos queda, pues, nada más por hablar. Laposibilidad de construir una APD pasa, portanto, por la necesidad de jubilar a la autoridadcomo cemento organizativo. Necesitamos unaorganización donde las partes se integren através de la colaboración, la comunicación ydel diálogo (Agranoff y McGuiver, 2003; Innesy Booher, 2003).Para lograrlo hemos de satisfacer dos requisitosbásicos: que las partes dispongan de cierto margende maniobra (si no es así, no vale la pena hablarde nada) y que las relaciones que se establezcanentre ellas se doten de confianza (si no es así, setermina por no hablar o por convertir el diálogoen chismorreo). El primer requisito hace referenciaa temas ya conocidos como la autonomía y ladescentralización. El segundo, en cambio, laconfianza en las relaciones organizativas, esmás novedoso.La confianza, además, no es algo dado sino quese ha convertido en objeto y factor de gestión(Child y Faulkner, 1998; Lane y Bachmann,1998). No es el momento de repasarla, pero síde reconocer que a través de ella la confianzase ha convertido en un factor de gestión. Estacircunstancia es fundamental, ya que nospermite pensar en términos operativos. Laconfianza, por lo tanto, ha dejado de ser unaQuim BRUGUÉ. Una administración que habla es una administración que piensa67

cosa intangible, para convertirse en un objetode gestión. ¿Cómo podemos gestionar estefactor? ¿Cómo generamos la confianzaindispensable para construir una administracióndeliberativa como la que hemos propuesto?Una forma de abordar estos interrogantes pasapor considerar la posibilidad de producirconfianza incidiendo en lo que algunos hanidentificado como sus tres momentos: lacreación, la implementación y la consolidación.En primer lugar, al iniciar la relación –el diálogoentre las partes- es necesario estimular laformación de la confianza a través del cálculo;es decir, dando a conocer a las diferentes parteslos costes y los beneficios de la relación que seinicia. Una vez superado este primer momento,en segundo lugar, llega la hora de laimplementación. En esta segunda etapa, lacomprensión entre las diferentes partes escrucial: la confianza no puede desarrollarse sino se comprenden los objetivos y las formasde actuar de los otros. Finalmente, la confianzase consolidará cuando a la comprensión lesuceda la identificación entre las partes; cuandoéstas sientan que forman parte de un mismoproyecto, que disponen de un objetivo comúny que comparten un mismo estilo de hacer lascosas. Gestionando estos tres momentosadecuadamente podríamos avanzar hacia unaorganización donde la lógica del cada uno a losuyo dejará paso a la lógica deliberativa delentre todos lo haremos.4.4. Liderazgo fuerte y renovado:el motor del cambioAdemás de las estructuras orgánicas, lasadministraciones también cuentan con unadirección. Esta dirección se ocupa, evidentemente,de distribuir tareas y responsabilidades, así comode proveer a las diferentes partes de la organizaciónde los recursos necesarios, de supervisar lasactividades que se realizan y de controlar losresultados. Nos estamos refiriendo a una direcciónjerárquica, a una conducción racional que vade arriba abajo. Ninguna novedad especial.Desgraciadamente, este tipo de dirección sirvepara comunicarle a la gente lo que ha de hacery para comprobar que lo hacen, pero no paraprovocar el diálogo entre las partes. Unaadministración deliberativa no necesita serdirigida, sino que reclama ser articulada eintermediaria. Estos conceptos también resultanrelativamente extraños para el mundo de lagestión, pero configuran la esencia del cambiodesde la dirección (desde arriba) hacia lamediación (desde el medio). Se trata, tal comoproponen algunos autores, de fomentar unliderazgo más bidireccional que unilateral; unliderazgo donde el diálogo y la negociaciónsustituyen a las instrucciones y al control (Kooiman,1993; Kickert et al, 1997; Heifetz, 1997).Hacer efectivo este liderazgo mediador es crucialpara el desarrollo práctico de una administracióndeliberativa. El ya mencionado peligro del “… yla casa por barrer” reclama la existencia de unliderazgo no autoritario, pero sí potente. En lasestructuras reticulares que definen unaadministración deliberativa a menudo se echaen falta un cerebro y un sistema nervioso quegarantice el empuje y la continuidad de lasactuaciones. Para cubrir este frecuente déficitnecesitamos un liderazgo mediador que no seejerza desde la cúpula de la pirámide sino desdeel centro de la red; pero que se ejerza.Este liderazgo ha de ser el responsable degenerar confianza, de conducir las deliberacionesy de garantizar que éstas produzcan resultados.Su perfil, por lo tanto, no ha de definirsesiguiendo los tradicionales criterios tecnocráticossino incorporando, sobre todo, habilidadesrelacionales. El líder relacional, a diferente delgerente tradicional, no es aquel que sabe comohacer las cosas sino el que sabe como provocar,articular y aprovechar los diálogos.El directivo tradicional se guía por el principiode la eficiencia y se define a través de un perfilaltamente competente y con capacidad paraconstruir una organización funcionalmentecompetitiva. El líder relacional, en cambio,resuelve los problemas provocando la colaboraciónentre todos aquellos que tienen alguna cosaque decir al respecto. Para ello se requieren68

habilidades diversas, entre las que destacamoslas de seducción y dinamización (Vallès y Brugué,2003):El liderazgo que proponemos ha de ser, enprimer lugar, un seductor; alguien capaz deutilizar un proyecto colectivo para seducir alas partes. Ha de ser capaz de animar, decomprometer y, finalmente, de lograr quetodo esto se produzca en un clima deconfianza y de colaboración.Este liderazgo, en segundo lugar, ha de seranimador, alguien con capacidad paraconstruir un proyecto seductor a partir de lascontribuciones de las partes. El mediador hade estimular la participación, ha de escucharcon atención y ha de utilizar aquello que leexplican.En otros términos, el líder tradicional llega consoluciones y hace desaparecer los problemas:mis soluciones para vuestros problemas, como seexplicaría desde la lógica del llamado “directivoheroico”. En cambio, nuestro líder relacionalidentifica problemas y articula soluciones: nuestrassoluciones para nuestros problemas. Para dareste paso se requiere la modestia de los valientes,confianza en las personas, creer en la propiaorganización y capacidad para asumir el riesgoy la incertidumbre. El líder burocrático nos cantananas que nos adormecen en la seguridad y elsilencio, mientras que el líder relacional nosestimula con las incertidumbres y nos despiertacon los ruidos del riesgo. En el primer casolanguidecemos, mientras que en el segundo florecelo mejor de cada uno, aparece la inteligenciay la creatividad.En definitiva, el liderazgo es crucial como motorpara transformar la administración, ya que sinél no encontraremos los puntos de apoyo desdelos que promover unos cambios que, comosiempre, encontraran frecuentes e intensasresistencias. Pero, además, este liderazgo nosólo debe existir y ser ejercido con decisión,sino que debe adoptar unas formas peculiares;a las que hemos llamado liderazgo relacional.Puede parecer una paradoja, pero nos estamosrefiriendo a un liderazgo que sea a la vez potentey modesto.5. Conclusiones:paciencia y convicciónEn las páginas anteriores hemos planteado tantola necesidad de avanzar hacia la APD comoreconocido las dificultades que encontraremosen el camino. Es complejo pero imprescindible,y en esta doble circunstancia radica el ánimocon el que debemos enfrentar un proceso decambio que será largo y lleno de obstáculos.Transformar nuestras administraciones esimprescindible para hacer frente a los retos denuestra sociedad actual, aunque para hacerlono podemos negar la herencia y las inercias deun weberianismo secular. Por lo tanto,necesitamos mucha convicción, pues sin ellapueden flaquearnos las fuerzas; y necesitamospaciencia, pues sin ella generaremos expectativasinalcanzables. Convicción y paciencia,compromiso y prudencia, audacia y calma;dualidades que, otra vez, nos recuerdan nuestrosorígenes intelectuales helénicos. El equilibrio–la eunomia de los antiguos griegos- se convierteen un términos de referencia. Frente a lascertezas de la racionalización –que se nos impusoa partir del siglo XVII- nuestros sabios del sigloV aC nos recordaban que las sociedades soncomplejas, llenas de matices y que esprecisamente en los grises donde se encuentranlas decisiones inteligentes.Mirar hacia delante con los pies anclados en laslecciones del pasado: ésta podría ser la principalpropuesta que se agazapa tras un término tanpoco atractivo como el de administración públicadeliberativa. Mirar hacia delante para reconocerla inevitabilidad de los cambios y anclarse ennuestros sabios antiguos para no perder lacabeza, para recuperar el valor de la pacienciay la virtud del equilibrio.Quim BRUGUÉ. Una administración que habla es una administración que piensa69

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La juridificaciónde la participación ciudadanaSergio CASTEL (1)Dirección General de Participación CiudadanaGobierno de Aragón1. Una primera aproximacióna modo de introducción1.1. Las transformaciones del Estado,de la sociedad y del DerechoDesde que en 1920 Hans Kelsen publicara“De la esencia y valor de la democracia”,se abre en el mundo científico-político unlargo e intenso debate que intenta precisarlo que en realidad constituye un régimendemocrático. La democracia, como principioinspirador de una organización política,conlleva inexcusablemente una serie depremisas básicas, como la proclamación dela soberanía popular, la aceptación delpluralismo político y social, la responsabilidadde los poderes públicos, y el reconocimientode la participación de los ciudadanos en la“cosa pública”.La legislación como herramientapara una administración deliberativaSobre esta última, y desde una perspectivageneral, se pueden distinguir dos formas dedemocracia/participación institucionalizada. Unsistema de democracia directa, en el que laciudadanía toma parte de manera inmediata,sin ningún tipo de intermediarios, en ladeterminación de las decisiones colectivas, conlo que se produce una coincidencia inmediataentre la titularidad y el ejercicio del poder. Porotro lado, un sistema de democracia representativa,ideada alrededor del concepto de Estado-Nación,basado en la existencia de una Asambleaparlamentaria reclutada por medio de eleccionesperiódicas, de tal modo que el pueblo segobierna por sus elegidos, delegando en éstoslas funciones de organización de la comunidad.La disyuntiva democracia directa-democraciarepresentativa ha sido objeto de un importantedebate, ya desde el proceso revolucionariofrancés, con dos grandes corrientes. Por un lado,la tradición democrática –cuyo mejor exponentees Rosseau- que proclama que la únicademocracia posible es la directa ya que el pueblo,al elegir sus representantes, pierde parte de suirrenunciable soberanía. Por otro, la tradiciónliberal –cuya más acabada expresión seríaMontesquieu- que se decantaba por lademocracia representativa como consecuenciadel principio de soberanía nacional.Sergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(1)Sergio Castel es Licenciado en Derecho y Asesor de la Dirección General de Participación Ciudadana del Departamento dePresidencia del Gobierno de Aragón.73

La evolución posterior se decantaría a favor delrégimen representativo. La democracia directacomo sistema único de toma de decisiones políticases considerada como de difícil o imposibleaplicación en las complejas sociedades actuales,lo que, junto a otros factores históricos, haprovocado una progresiva extensión de laparticipación representativa. De este modo, elprincipio metafísico del poder del pueblo serealiza técnicamente a través de la elección librede representantes, articulando así el principiodemocrático.Ahora bien, será con la afirmación del EstadoDemocrático tras la I Guerra Mundial, yconcretamente con la Constitución de Weimar,cuando las posibilidades de un sistema dedemocracia directa se vuelven a plantear. Peroya no en la forma de democracia directa versusdemocracia representativa, sino bajo laconsideración de complemento de los sistemasrepresentativos.Este debate de complementariedad continúa hoycon fuerza en un contexto de transformacionesestructurales. Desde finales del siglo XX estamosasistiendo a una serie de cambios políticos,económicos y sociales que suponen el surgimientode nuevos retos al modelo clásico de Estado, asu Administración, y al Derecho Público.Se observa el paso del Estado Social de Derechoal Estado policéntrico y contractual que actúa enred, como modelo que permite la adaptacióndel Estado y de su Administración a una nuevasociedad. Si el anterior sistema suponía lacaracterización de un poder centralista alrededordel Estado, el actual modelo policéntrico conllevaun especial protagonismo de la ciudadanía en latoma de las decisiones públicas. Consecuenciainmediata de esta nueva perspectiva organizativaes la superación del concepto de interés generalen manos exclusivas de la Administración, sustituidopor el de interés colectivo abierto a la participaciónsocial en su determinación y gestión (2) .La transformación del modelo weberiano de corteburocrático en una Administración deliberativa,exige la adopción de respuestas firmes y eficaces.En la década de los sesenta del siglo pasadocomienza a manifestarse la crisis de legitimidadde los poderes públicos como consecuencia desu incapacidad para dar una adecuada satisfaccióna las necesidades sociales. Se forma una concienciaque pone fin a la aceptación de la legitimidadfundada exclusivamente sobre principios jurídicosconstitucionales, bien por la fuente del poder–principio de potestad pública-, bien por sufinalidad –criterio del servicio público-. Se abre laidea de que la legitimidad de los poderes públicosdebe fundarse también en su eficacia. Hoy, nossituamos ante una Administración deliberativa,en la que además de ajustarse a la legalidad yactuar con eficacia, se le exige que abra camposde participación al ciudadano, lo que repercutepositivamente en aras de la legitimidad de laactuación pública y de la consecución eficaz delos intereses colectivos.Los actuales cambios socio-económicos sobreel Estado también repercuten directamente sobreel Derecho Público y, muy en especial, sobre larama que organiza a la Administración Pública,el Derecho administrativo. Éste, por ser reflejode la significación y configuración del Estado encada época histórica, se encuentra en continuaevolución resaltando así su carácter instrumental,por lo que hoy se encuentra afectado de llenopor esas transformaciones. De este modo, si elDerecho Administrativo clásico se basaba en launilateralidad de las decisiones administrativas,las tendencias económicas y sociales actualesaportan una nueva lógica a los Estados y a susAdministraciones –y por consiguiente a suordenamiento jurídico-, e invalidan los medios(2)El Tribunal Constitucional declaró, ya en su Sentencia 18/1984, de 7 de febrero, la difuminación de la dicotomía público-privado,de modo que no corresponde al Estado en exclusiva el logro de los fines de interés general, sino que existe una acción mutuaentre aquél y la sociedad.(3)CHEVALLIER, J. “Vers un droit post-moderne? Les transformations de la regulation juridique”. Revue du droit public. 1998,pp. 668 y ss. Tal y como señala Chevallier, el derecho posmoderno se enfrenta al derecho moderno: a la unidad opone elpluralismo; a la jerarquía, la diversidad; a la sujeción, la regulación; a la estabilidad, la adaptabilidad.74

tradicionales de actuar de los poderes públicos (3) .El Derecho Administrativo se mueve en un contextonuevo, en el que la complejidad de la realidadactual demanda una intervención administrativaen sectores cada vez más complejos, novedosos,e interrelacionados, lo que exige la participaciónde diversos puntos de vista con interés en lamateria correspondiente, bajo los conceptossocio-jurídicos de diálogo y concertación social.Esta exigencia de participación y concertacióntrae consigo la ausencia de un poder normativointrínseco. El valor normativo no se desprendede la autoridad de las normas, sino de suaceptación y de la adhesión a sus mandatos porlos sujetos destinatarios, por lo que resultanecesario el consenso que se desprende de laparticipación en el proceso de elaboración deesas normas. Se configura así un derechonegociado fruto de la deliberación colectiva yde un diálogo permanente entre gobernantes ygobernados, que constituye un exponente de laparticipación como complemento de la democraciarepresentativa –ya que no pone en cuestión dóndereside la decisión última-, contribuyendo a laconfiguración de un orden jurídico convencional,diferente del anterior derecho unilateral, buscandono tanto la imposición como la adhesión (4) .Por tanto, el Derecho del Estado actual lo podemosconfigurar como un sistema jurídico que, partiendode la complejidad de la sociedad real, se convierteen instrumento flexible de regulación, útil paraun gobierno más abierto y participativo. El nuevoDerecho constata la complejidad de la sociedadposmoderna que se manifiesta en la produccióndel Derecho y en la articulación de las normasjurídicas, así como en la flexibilidad de sucontenido y de los procesos de adaptación.1.2. ¿Por qué es necesaria la perspectivajurídica de la participación ciudadana?La participación ciudadana, como demanda eneste nuevo contexto, es analizada desde diferentesperspectivas y campos. Aquí se trata de entenderpor qué es importante estudiar su régimen jurídico.El Derecho, la norma, tiene entre sus objetosfundamentales ordenar las relaciones humanas,responder a las evoluciones, necesidades ydemandas de la sociedad. Así, en el actual contextode gobernanza, donde la sociedad exige mayorcorresponsabilidad, el Derecho tiene que adecuarla estructura y el funcionamiento de los poderespúblicos a dicha demanda. Pero además, hoydía no puede hablarse de un sistema políticoy social verdaderamente democrático si suordenamiento jurídico no cuenta con suficientesgarantías para la participación de los ciudadanosen los procesos decisionales.El ordenamiento jurídico no puede ser ajeno ados principios fundamentales de la estructurapolítica y social actual, que no son sinoconsecuencia de las transformaciones vistasanteriormente. Por un lado, la multidimensionalidady la complejidad de las realidades actuales, queexige una toma de decisiones participativa, yaque el legislador no puede contemplar, él sólo,todas las posibles soluciones, sino que hacefalta la visión de políticos, técnicos y ciudadanos;por ello, el ordenamiento jurídico debe contemplarmecanismos eficaces de participación. Por otro,el principio de multinodalidad, que supone queno hay un único centro de poder, sino que hoylas decisiones se toman de forma conjunta, sinperjuicio de que las decisiones últimas seanadoptadas formalmente por los poderes públicoslibremente elegidos por la ciudadanía.Partiendo de la importancia de esta perspectivajurídica, y a modo de breve introducciónconceptual, la participación obliga a analizarsus dos aspectos básicos: la relación entredemocracia y Derecho, así como la participaciónciudadana como concepto jurídico.La relación entre democracia y Derecho gira entorno a cuatro pilares (5) . En primer lugar, lademocracia como principio legitimador delSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(4) ALLI ARANGUREN, Juan-Cruz. Derecho Administrativo y globalización. Aranzadi, 2004, p. 170.(5) GARRORENA MORALES, A. “Democracia”. En ARAGÓN REYES, Manuel (Coord.). Temas básicos de Derecho Constitucional.Tomo I. Civitas, 2001, pp.118-120.75

Derecho, es decir, la democracia se muestra comoprincipio de justificación última del Derecho, loque exige que éste apoya su capacidad de obligaren su condición como orden nacido delconsentimiento de aquellas mismas personasa las que obliga. Así, el orden jurídico establecidoes justo en la medida en que es un orden quenace de la decisión de sus propios destinatarios.En segundo lugar, la democracia como fin delDerecho, por lo que éste debe tender a realizaren nuestra convivencia los valores propios delideal democrático, de tal modo que elordenamiento jurídico del Estado democráticoqueda traspasado por un cierto sentido finalistaque lo orienta hacia la progresiva perfecciónde la democracia, y a dicha luz deben ser leídastodas sus normas. En tercer lugar, la democraciacomo contenido del Derecho. Desde estaperspectiva, la democracia es materia ella mismaa regular por el ordenamiento jurídico. El Derechoes norma que rige y determina los distintosprocesos democráticos incluidos en el sistema,de tal modo que la democracia es también unarealidad materialmente necesitada de reglas y,por lo tanto, constituida ella misma en objetode regulación. En último lugar, la democraciacomo forma de producción del Derecho. Lademocracia es método o procedimiento para lacreación de las normas del ordenamiento jurídico,lo que puede suceder porque la decisión últimaque constituya o cree tales normas proceda dela voluntad directamente expresada por lospropios ciudadanos, o porque esa creación seconfíe a la institución parlamentaria que ostentala representación de la ciudadanía, lo que esmás habitual en nuestras democracias liberales.El segundo aspecto básico a analizar es el dela participación como un auténtico conceptojurídico. Desde esta perspectiva, la participaciónes en sí misma un derecho humano, que competea cada individuo miembro de la comunidadcomo a la colectividad misma en su conjunto,así como un elemento configurador de la vidademocrática y, por tanto, exigencia para losindividuos, grupos y, especialmente, para elEstado que estructura políticamente el conjuntode la convivencia social.Por tanto, es imperativo de cualquier sistemademocrático que el Estado debe crear lascondiciones que permitan que este derecho departicipación sea efectivo, removiendo para ellolos obstáculos que limiten la libertad e igualdadde los sujetos en el acceso a la toma dedecisiones, de acuerdo con los principios delEstado Social y Democrático de Derecho. Y bajoesta premisa, uno de los instrumentos con losque cuenta el Estado para crear dichas condicioneses su ordenamiento jurídico, en la medida enque éste debe contener normas jurídicas quegaranticen la participación real en los procesosdecisionales como uno de los derechosfundamentales del ciudadano. Pero además,no hay que olvidar que las actuaciones públicasestán sometidas al principio de legalidad, porlo que es fundamental conocer el marco normativoen el que se desarrollan los instrumentos dirigidosa promover la participación ciudadana. Estopermitirá una labor de análisis crítico de sucontenido con el fin de modificar ese marco yreconducirlo hacia formas que faciliten laparticipación de la ciudadanía en la toma dedecisiones públicas.De este modo, el desarrollo de un modeloverdaderamente democrático de participaciónciudadana precisa de la configuración inicial deese marco normativo y planificador quecontemple las acciones, procesos, vías y órganosde participación que van a constituir dichomodelo. Sin embargo, es opinión unánime quehoy la creciente demanda de democraciaparticipativa tropieza con la dificultad deestablecer una normatividad que conecte deforma real las acciones de la sociedad civil conlas decisiones políticas (6) .Por todo lo anterior, y partiendo de la importanciade esta perspectiva jurídica, el objeto de estecapítulo no es otro que analizar cómo ha(6)RUBIO NÚÑEZ, Rafael. “La guerra de las democracias”. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid. 2007, Nº 16, p. 91.76

evolucionado nuestro ordenamiento jurídico enaras de una profundización democrática -teniendo en cuenta el marco internacional ycomunitario que incide en nuestro Derecho-,observando las transformaciones actuales delas que está siendo objeto este ordenamientoen los últimos años. Analizar qué evolución seha producido y qué existe, sin la pretensión deagotar de forma exhaustiva toda la normativavigente, sino únicamente aquellas líneasgenerales más representativas de la situaciónnormativa para su correcto entendimiento ycomo punto de reflexión.2. La participación ciudadanacomo principio inspiradoren el ámbito supranacional2.1. ¿La globalización afecta al derechode participación ciudadana?Principios internacionalesEl conocido proceso de globalización –al igual queel de regionalización- supone la internacionalizaciónde determinadas fuentes del derecho y laarmonización de principios jurídicos, lo queimplica en última instancia la interdependenciade los sistemas normativos. De esta manera, sesuele afirmar que la globalización no sólo alcanzaa las actividades económicas y financieras, sinotambién a ciertos valores éticos universales.En este sentido, se han ido aprobando diversostextos normativos de alcance global que tratande crear una conciencia de respeto a los derechosde la persona en cualquier punto del planeta,garantizando una ética universal. Estos textosinternacionales configuran un auténtico Derechoconvencional, en la medida en que no tienencarácter imperativo ni capacidad de imposición,sino que se reconocen válidos en cuanto a lasadhesiones que suscita.Sergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadanaDentro de estos textos normativos de carácterinternacional resalta, por su significado, laDeclaración Universal de los Derechos Humanos.Dentro de su catálogo de derechos, el artículo21.1 reconoce de forma expresa el derecho departicipación, al señalar que “toda persona tienederecho a participar en el gobierno de su país,directamente o por medio de representanteslibremente escogidos”, bajo la consideraciónde que “la voluntad del pueblo es la base de laautoridad del poder público” (artículo 21.3).Por su parte, el artículo 25 del Pacto Internacionalde los Derechos Civiles y Políticos establece que“todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna delas distinciones mencionadas en el artículo 2,y sin restricciones indebidas, de los siguientes77

derechos y oportunidades: a) Participar en ladirección de los asuntos públicos, directamenteo por medio de representantes librementeelegidos” (7) .Ahora bien, este derecho de participación nose reconoce únicamente con un carácter general.Existen sectores en los que se han ido aprobandodocumentos normativos que resaltan lanecesidad de potenciar la participación de laciudadanía en la toma de decisiones públicas.Son aquellos sectores cuyo funcionamientotiene claras repercusiones globales, además deafectar de forma directa al individuo y a lacolectividad conjuntamente.Resalta, por su importancia y aceptación, elderecho de participación en las cuestionesmedioambientales. Se considera que los problemasrelacionados con el medio ambiente no sonexclusivamente locales o regionales, sino quese manifiestan a nivel global y, por tanto, exigenla búsqueda de soluciones a este nivel. Ahorabien, esta adopción de políticas globales ha deestar basada en los pilares o derechos del accesoa la información, la participación pública y elacceso a la justicia, que caracterizan lo que seha dado en llamar la democracia ambiental.Estos tres pilares o derechos se erigen como unprincipio básico y general del Derecho globalambiental, proclamado en la Declaración sobreel Medio Ambiente y Desarrollo, adoptada enla Conferencia de Río de 1992, cuyo principio10 establece que “el mejor modo de tratar lascuestiones ambientales es con la participaciónde todos los ciudadanos interesados, en el nivelque corresponda. En el plano nacional, todapersona deberá tener acceso adecuado a lainformación sobre el medio ambiente de quedispongan las autoridades públicas, incluida lainformación sobre los materiales y las actividadesque encierran peligro en sus comunidades, asícomo la oportunidad de participar en los procesosde adopción de decisiones. Los Estados deberánfacilitar y fomentar la sensibilización y laparticipación de la población poniendo lainformación a disposición de todos. Deberáproporcionarse acceso efectivo a losprocedimientos judiciales y administrativos,entre éstos el resarcimiento de daños y losrecursos pertinentes” (8) .Pero, ¿y la participación en las instanciasinternacionales?, ¿cómo aplicar el conceptodemocrático en un contexto globalizado?,¿cómo participar en la actuación mundializadade la actividad política y económica? RobertDahl señala que la democracia únicamente seha desarrollado en dos estadios, en la polisgriega y en el Estado Nación. En la primera, elsistema político se basaba en un régimen dedemocracia directa -con todos sus matices-,mientras que en el segundo, el sistema reinante(7)En este sentido, el artículo 10.2 CE’78 establece que “las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertadesque la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y losTratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”. El Tribunal Constitucional vienereconociendo que “la interpretación a que alude el artículo 10.2 del texto constitucional no convierte a tales tratados oacuerdos internacionales en canon autónomo de validez de las normas y actos de los poderes públicos desde la perspectivade los derechos fundamentales. Por el contrario, realizada la mencionada proclamación, no puede haber duda de que lavalidez de las disposiciones y actos impugnados en amparo debe medirse sólo por referencia a los preceptos constitucionales[…], siendo los textos y acuerdos internacionales del artículo 10.2 una fuente interpretativa que contribuye a la mejoridentificación del contenido de los derechos cuya tutela se pide a este Tribunal” (STC 64/1991).(8)Además de la Organización de Naciones Unidas, otras organizaciones internacionales han adoptado el objetivo de lasostenibilidad medioambiental y el derecho de participación. Es el caso del Banco Mundial, en cuyo Informe de 2003 DesarrolloSostenible en una Economía Dinámica recoge diez principios básicos en materia de medio ambiente, entre los que se encuentra“reconocer la participación ciudadana como factor crucial” y “lograr el consenso entre las diferentes fuerzas sociales necesariaspara conseguir el cambio”. Por su parte, el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de CooperaciónDesarrollo Económicos (OCDE) publicó Shaping the 21st Century (2001), documento político en el que se llamaba a unaasociación global para seguir una nueva estrategia de desarrollo, fijando determinados objetivos a cumplir mediante cuatrodirecciones de actuación. La segunda dirección establece que el desarrollo sostenible requiere de instituciones que asumanprocesos transparentes y que permitan la participación de todos los sectores de la sociedad desde productores a consumidorescomo la Administración.78

es la democracia representativa. Si encontramosestos dos modelos de democracia, la preguntaque se plantea es qué ocurre en un contextoen el que las decisiones se han globalizado.Según Robert Dahl, en un mundo global,democracia significa ser capaz de transferir laautoridad a la esfera en la que se consiga máseficacia (multilateral, supranacional o mundial),manteniendo a la vez tanto los niveles derepresentatividad como la capacidad de losciudadanos de ejercer un control sobre lospolíticos. Esto requeriría democratizar los Estados,pero también las organizaciones internacionales.2.2. Orientaciones y directrices comunitarias:el espíritu de la gobernanzaEl Tratado de la Unión Europea, en su artículo6, invoca los principios de libertad, democracia,respeto de los derechos humanos y las libertadesfundamentales y el Estado de Derecho, principiosque son comunes a los Estados miembros,resaltando la necesidad de adoptar las decisionesde la forma más abierta y próxima a los ciudadanos(artículo 1 TUE). Por su parte, el artículo 41 dela Carta de los Derechos Fundamentales de laUnión Europea reconoce el derecho a una buenaadministración.Por tanto, la primacía de la ética de los derechoshumanos constituye una clave de interpretacióny de legitimación del orden jurídico europeo,que conduce necesariamente a una aproximaciónde los sistemas jurídicos nacionales al aplicarlas mismas normas y jurisprudencia. A partir deaquéllos se introduce la democratización de lospoderes públicos y la garantía de los derechosen el ámbito administrativo, como son los departicipación en la decisión y gestión, concertación,transparencia, información, etc.Uno de los objetivos estratégicos fijados desdeel ámbito comunitario –en concreto, por elParlamento Europeo en febrero de 2000-, fuepromover nuevas formas de gobernanzaeuropea (9) . El Programa de trabajo titulado“Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea.Profundizar en la democracia de la UniónEuropea”, estableció unas bases para el procesode acomodación de los Tratados respecto a laestructura interna y el funcionamiento de laUnión. El resumen del programa recogió elconcepto de gobernanza propio de lasinstituciones comunitarias, destacando laimportancia de la legitimidad vinculada a laaceptabilidad de las normas, a la participaciónde los ciudadanos y a la consideración de ladiversidad cultural, lingüística y territorial.El Libro Blanco para la Gobernanza Europeafue aprobado por la Comisión el 25 de julio de2001, y contiene una serie de recomendacionestendentes a profundizar en la democracia yaumentar la legitimidad de las instituciones,mejorando los procedimientos y prácticas queafectan a la manera en que actúan lasAdministraciones Públicas. Se fijó el objetivoestratégico de reforma de la gobernanzaeuropea, entendida como el conjunto de“normas, procesos y comportamientos queinfluyen en el ejercicio de los poderes a niveleuropeo, especialmente desde el punto de vistade la apertura, la participación, la responsabilidad,la eficacia y la coherencia”. De este modo, elLibro Blanco propone abrir el proceso deelaboración de las políticas de la Unión Europeacon el fin de asociar a un mayor número depersonas y organizaciones en su formulación yaplicación, lo que se traduce en una mayortransparencia y en una mayor responsabilizaciónde todos los participantes.Los principios de la buena gobernanza son losde apertura, participación, responsabilidad,eficacia y coherencia, principios que han de seraplicados al Gobierno y al Derecho, en todossus niveles –mundial, europeo, nacional, regionalSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(9)PRODI, Romano. Dar forma a la nueva Europa, discurso en el Parlamento Europeo, 15 de febrero de 2000. Tal y comoexpuso el Presidente de la Comisión Europea, “es tiempo ya de darse cuenta de que Europa no está tan sólo administradapor las instituciones europeas, sino también por las instituciones nacionales, regionales y locales y por la sociedad civil”.79

y local-. En concreto, el “principio de participación”supone la ampliación y potenciación de laparticipación ciudadana en todas y cada unade las fases del proceso de formación de laspolíticas públicas, desde la concepción hasta laaplicación, generando una mayor confianza enlos resultados finales y en las instituciones (10) .De este modo, el Libro Blanco ha venido aproponer un cambio de cultura basada en unamayor participación de todos los actores sociales,a fin de hacer más transparente el sistema defuncionamiento, llegar hasta el ciudadano porla democracia regional y local, implicar a lasociedad civil, una consulta más eficaz ytransparente en la elaboración de las políticasy establecer vínculos con las redes. Cambio decultura política que, como se acaba de ver, estábasado en ese concepto de gobernanza,entendido como un proceso de transformacióndel modo de gobernar que se caracteriza, poruna parte, por superar la exclusividad de lospoderes públicos en la gestión de los asuntospúblicos dotados de potestades exorbitantes yde una capacidad coercitiva sobre la sociedad,y por otra, por reconocer la pluralidad de agentessociales con posibilidad de intervenir en losasuntos públicos e interdependencia entre losmismos, de modo que su asociación impliquesu participación y cooperación en la toma dedecisiones, la gestión y las responsabilidades.Posteriormente, el Comité de las Regiones ensu sesión de 13 y 14 de marzo de 2002 aprobóun dictamen en el que propuso una mejora enel Libro Blanco. El Comité propuso una serie deprincipios adecuados a una nueva gobernanzaeuropea, entre los que cabe resaltar aquí, elprincipio de consulta, según el cual cada esferade gobierno reconoce que debe consultarsistemáticamente, en una fase temprana, aaquellos que se vean afectados por susdecisiones; el principio de participación, envirtud del cual se percibe como esencial elcompromiso de los ciudadanos, que serádesarrollado por todas las esferas de gobierno;y el principio de transparencia, que exige quelos poderes públicos deben garantizar la libertadde acceso a toda información cuya confidencialidadno deba preservarse, y justificar sus decisiones.Sobre estas bases conceptuales la Unión Europeaha venido incidiendo en la necesidad degarantizar y potenciar la participación de laciudadanía en determinados sectores deintervención administrativa, de modo que elDerecho comunitario ha ido obligando a losEstados miembros a reconocer en sus legislacionessectoriales mecanismos de participación ciudadana.En materia de medio ambiente, en 1998 seadoptó en el seno de la Comisión Económicapara Europa de Naciones Unidas el Conveniosobre el Acceso a la Información, la Participacióndel Público en la Toma de Decisiones y el Accesoa la Justicia en Asuntos Ambientales -conocidocomo “Convenio de Aarhus”, y ratificado porEspaña en 2004-. Para su aplicación, laComunidad Europea articuló tres directivas, dosde ellas ya aprobadas: la Directiva 2003/4/CEdel Parlamento Europeo y del Consejo, de 28de enero, relativa al acceso a la informaciónmedioambiental, y la Directiva 2003/35/CE delParlamento Europeo y del Consejo, de 26 demayo, sobre la participación del público en laelaboración de determinados planes y programasrelacionados con el medio ambiente, y quemodifica las Directivas 85/337/CEE (sobre(10)Para el Libro Blanco (III.3.1. Una mayor participación de todos los actores sociales: Hacer más transparente el sistema defuncionamiento de la Unión...), “la democracia depende de la capacidad de los ciudadanos para participar en el debatepúblico. Para ello, deben tener acceso a una información fiable sobre los asuntos europeos y estar en condiciones de seguircon detalle cada una de las etapas del proceso político. En 2001, se han realizado considerables progresos con la aprobaciónde nuevas normas que permiten a los ciudadanos un mayor acceso a los documentos de la Comunidad. Pero las Institucionesy los Estados miembros tendrán también que establecer una comunicación más activa con la opinión pública sobre lascuestiones europeas. La política de comunicación de la Comisión y las restantes Instituciones fomentará los esfuerzos destinadosa proporcionar información a nivel nacional y local, recurriendo en la medida de lo posible a las redes existentes, a lasorganizaciones de base y a las autoridades nacionales, regionales y locales. La información deberá presentarse de una formaadaptada a las necesidades y preocupaciones locales y en todas las lenguas oficiales de la Unión si se quiere evitar excluir auna gran parte de la población: este reto será aún más acuciante en el contexto de la ampliación”.80

evaluación de impacto ambiental) y 96/61/CE(sobre prevención y control integrado de lacontaminación) del Consejo –actualmente, estápendiente la propuesta de Directiva sobre accesoa la justicia en materia de medio ambiente-. Lapropia Unión Europea ha adoptado el Reglamento(CE) 1367/2006 del Parlamento Europeo y delConsejo, de 6 de septiembre, sobre la aplicacióna las instituciones y a los organismos comunitariosde las disposiciones del Convenio de Aarhus.También en materia hidráulica, la Directiva2000/60/CE, del Parlamento Europeo y delConsejo, de 23 de octubre de 2000, por la quese establece un marco comunitario de actuaciónen el ámbito de la política de aguas (conocidacomo Directiva Marco del Agua), incide en laparticipación pública, estableciendo en supreámbulo 14 que “el éxito de la presenteDirectiva depende de una colaboración estrechay una actuación coherente de la Comunidad,los Estados miembros y las autoridades locales,así como de la información, las consultas y laparticipación del público, incluidos los usuarios”.En concreto, formula una regulación detalladade la información y consultas públicas en suartículo 14, estableciendo que los Estadosmiembros fomentarán la participación activade todas las partes interesadas en la aplicaciónde la presente Directiva, en particular en laelaboración, revisión y actualización de losplanes hidrológicos de cuenca (11) .3. Situación normativaen el estado autonómico3.1. El derecho de participaciónen el marco constitucionaly estatutarioEl Preámbulo de la Constitución Española de1978 (CE’78) recoge la voluntad constitucionalde establecer “una sociedad democráticaavanzada”. De este modo, nuestro textofundamental ha optado por definir al Estadoespañol como un Estado Democrático (artículo1.1) (12) , lo que tiene como consecuencia obligadael reconocimiento, no sólo de derechos de libertadque garanticen una esfera de autonomía delindividuo frente al Estado (status libertatis), sinotambién el derecho a participar en la formaciónde la voluntad estatal (status activae civitatis).Esta calificación de “democrático” supone elreconocimiento de un principio informador dela propia identidad del Estado y, por tanto, delordenamiento jurídico por él producido. La cláusuladel citado precepto tiene una virtualidad clara,esto es, resumir y explicar todo el contenido dela CE’78 y del ordenamiento jurídico españoly, por derivación, informar la legitimación delpoder, la articulación de la sociedad con el poder,y la organización de éste (13) .Sergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(11)En concreto, el artículo 14 establece que “los Estados miembros velarán por que, respecto de cada demarcación hidrográfica,se publiquen y se pongan a disposición del público, incluidos los usuarios, a fin de recabar sus observaciones, los documentossiguientes: a) un calendario y un programa de trabajo sobre la elaboración del plan, con inclusión de una declaración de lasmedidas de consulta que habrán de ser adoptadas, al menos tres años antes del inicio del período a que se refiera el plan;b) un esquema provisional de los temas importantes que se plantean en la cuenca hidrográfica en materia de gestión deaguas, al menos dos años antes del inicio del período a que se refiera el plan; c) ejemplares del proyecto de plan hidrológicode cuenca, al menos un año antes del inicio del período a que se refiera el plan.”(12)La recepción constitucional de la definición democrática del Estado es relativamente reciente. Esta mención empieza aaparecer en el primer tercio del siglo XX en algunas Constituciones aisladas (Constitución mexicana de Querétaro de 1917,Constitución austriaca de 1920), generalizándose su uso tras la II Guerra Mundial. En el constitucionalismo español, el artículo1 de la Constitución de 1931 calificaba como “democrática” a la República entonces establecida. Posteriormente, la Ley parala Reforma Política de 1977, volvía a hablar de democracia en su artículo 1.1. La CE’78 es así la culminación de un largoproceso histórico de lucha por la constitucionalización del Estado democrático.(13)Tal y como señala la STC 18/1981, de 8 de junio, la inclusión de los principios derivados del artículo 1.1 fundamenta unalectura finalista de la Constitución y, a su vez, de todo el ordenamiento jurídico.81

Alude a los fundamentos y al modo de gestióndel poder público para resaltar, por un lado, lalegitimación de todo poder en la voluntadpopular y, por otro, la obligación de ejercer esepoder teniendo en cuenta esa voluntad popularmanifestada. Desde este punto de vista, loimportante es que la organización de los poderespúblicos y el proceso de elaboración de susdecisiones garanticen la adecuación de ladecisión final a la voluntad del pueblo (14) . Porquelos poderes del Estado emanan del pueblo, queaparece como sujeto de la soberanía nacionaly autor último de la voluntad del Estado. Elpoder pertenece en última instancia al pueblo,lo que lleva a su conexión con el concepto desoberanía popular. Así, el artículo 1.2 de laCE’78 proclama que la soberanía nacional resideen el pueblo español, del que emanan lospoderes del Estado (15) , lo que permite a todoslos ciudadanos participar en los asuntos de sucomunidad, expresar sus opiniones, y tener vozy voto en las decisiones de sus gobiernos.Este principio de participación se expresa concarácter general en el artículo 9.2 CE’78 -inspiradoen la cláusula Lelio Basso de la Constituciónitaliana (16) -, al proclamar que corresponde a lospoderes públicos facilitar la participación de todoslos ciudadanos en la vida política, económica,cultural y social -bajo esa voluntad de estableceruna “sociedad democrática avanzada”-, lo queconlleva una extensión de la participaciónciudadana.Ante todo es necesario recalcar que este artículo9.2 CE’78, como todas las disposicionesconstitucionales, tiene un claro valor normativo,caracterizando la norma contenida en esteprecepto como principio jurídico. En este sentido,conviene recordar que los principios generalespueden ser de diverso tipo, según contengancriterios de aplicación directa e inmediata obien prevean una orientación -en este últimocaso se configuran como principios programáticoso «normas de finalidad»-. El carácter que se leadjudica al artículo 9.2 CE’78 es el de principiogeneral del ordenamiento jurídico, y dentro deesta categoría genérica entraría en el tipo denorma programática o de finalidad, esto es,cumple una función informadora e integradorade todo el ordenamiento jurídico, a la vez quecontiene un mandato vinculante de actuaciónpara todos los poderes públicos (17) .Este principio se corrobora, en su manifestaciónde participación política, en el artículo 23 CE’78,al señalar que “los ciudadanos tienen el derechoa participar en los asuntos públicos directamenteo por medio de representantes, librementeelegidos en elecciones periódicas por sufragiouniversal”. Por tanto, nuestra Constitución asumedos formas de acceso de los ciudadanos a lasdecisiones públicas, directamente o por medio derepresentantes, que no es sino el reconocimientode un sistema mixto, de democracia representativay de democracia directa. Ahora bien, el tratamientojurídico-político que se ha dado a este precepto,tanto en el propio texto constitucional comoen la legislación de desarrollo, no hace sino probarque nuestro sistema se inclina decididamentepor un modelo bastante cerrado de democraciarepresentativa.Así lo viene reconociendo el propio TribunalConstitucional que, desde sus primeras sentencias,(14)SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. “El principio de participación en la Constitución Española”. Revista de Administración Pública.1979. Nº 89. p. 178.(15) Un Estado democrático es aquél, en palabras de García Pelayo, en donde el pueblo es fuente de la que emanan los poderesestatales o, más correctamente, donde los ciudadanos participan en la toma y control de las decisiones del Estado, comotitulares de la soberanía.(16)El origen de este precepto se encuentra en el artículo 3.2 de la Constitución italiana, que prescribe la obligación de laRepública de suprimir los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de losciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en laorganización política, económica y social del pais.(17)En este sentido, M.J. LARIOS PATERNA ha resaltado que el artículo 9.2 CE’78 “no contiene un mandato que vincule allegislador a la adopción de unas medidas legislativas concretas, sino un mandato abstracto que, aunque se configura comoun auténtico deber de acción legislativa, no impone al legislador una acción determinada”.82

ha venido configurando una delimitaciónconceptual de la participación consagrada enlos citados preceptos constitucionales, resaltandola preeminencia del sistema de democraciarepresentativa.Atendiendo a esa delimitación conceptual, elmandato recogido en el artículo 9.2 CE’78implica la maximización de la participacióncomo uno de los ejes centrales que deben guiarla actuación de los poderes públicos, proyectándoseno sólo en las instituciones públicas o másinmediatamente políticas, sino que debe tambiénhacerse presente en otros diversos ámbitos dedecisión y gestión (18) . Sin embargo, respecto ala manifestación contenida en el artículo 23CE’78, ésta línea jurisprudencial ha seguido unconcepto restrictivo, señalando que la participaciónen los asuntos públicos consagrada en esteprecepto es una participación estrictamentepolítica, que se realiza, en primera línea, alelegir los representantes en todos los nivelesterritoriales en que se organiza el Estado, peroque se cumple también de forma directamediante el ejercicio inmediato de cargos(concejo abierto en los Municipios) o del derechode iniciativa legislativa o consultas populares,es decir, es fundamentalmente una participaciónpolítica que entronca con el principiodemocrático (STC 119/1995, de 17 de julio,que reafirma la doctrina sentada en las anteriores32/1985, 63/1987, 149/1988, 71/1989,212/1993, 76/1994 y 80/1994). Quedan asífuera del artículo 23 CE’78 cualesquiera otrostítulos de participación que, configurados comoderechos subjetivos o de otro modo, puedancrearse por el ordenamiento jurídico, pues notodo derecho de participación es un derechofundamental. Para que la participación reguladaen una Ley pueda considerarse como unaconcreta manifestación del artículo 23 CE’78,es necesario que se trate de una participaciónpolítica, una manifestación de la soberaníapopular, lo que excluye del ámbito de proteccióndel derecho fundamental a las formas departicipación administrativa.Sin embargo, la posibilidad de integrar laparticipación administrativa en el artículo 23CE’78 es hoy una cuestión debatida. Una partede la doctrina entiende que el reconocimientode la participación directa en los “asuntospúblicos” (artículo 23) permite incorporar laparticipación administrativa en el ámbito de laprotección privilegiada que supone este precepto,ya que lo contrario supondría negar el propiocarácter público de la Administración (19) .Sin entrar aquí en este debate, sí que existe unacierta unanimidad en cuanto a la necesidad depropiciar mayores cotas de participación, nosólo en el ámbito de la participación política, sinotambién en el de la participación administrativa.Así lo exige el principio democrático contenidoen el artículo 9.2 CE’78, que se extiende aespacios diferentes del político-parlamentario,esto es, al resto de poderes públicos, en especial,al Gobierno y la Administración (20) . Así, laconfiguración de una Administración deliberativademanda resaltar el interés por la participaciónen la esfera administrativa, más aún si tenemosen cuenta que, tras la superación de la teoríaclásica de neutralidad del Estado liberal, laAdministración Pública interviene hoy en muydiversos y complejos sectores para la consecuciónde los intereses generales. Ahora bien, hay quehablar de participación ciudadana en el desarrollode las tareas y funciones administrativas queinfluyen en el interés colectivo, no en la meraintervención en el procedimiento administrativopara la defensa de los derechos particulares delinteresado.Sergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(18)AGUIAR DE LUQUE, Luis. “Democracia directa e instituciones de democracia directa en el ordenamiento constitucionalespañol”, en AA.VV. La experiencia constitucional, CEPC, Madrid, 2000, pg. 69.(19)Al respecto, PÉREZ MORENO, Alfonso. “Crisis de la participación administrativa”, RAP. 1989, núm. 119, pp. 91 y ss.;SÁNCHEZ BLANCO, Ángel. “La participación como coadyudante del Estado social y democrático de Derecho”, RAP. 1989,núm. 119, pp. 133 y ss.(20)CASTELLÀ ANDREU, Josep María. Los Derechos Constitucionales de Participación Política en la Administración Pública,CEDES Ed., Barcelona, 2001, pg. 116.83

Por otra parte, la referida jurisprudenciaconstitucional permite establecer una primeraidea sobre la que ha de versar todo el análisisdel régimen jurídico de la participación ciudadana,como es la existencia de una clara preeminenciadel sistema de democracia representativa. ElTribunal Constitucional ha venido a resaltar quela participación política –como manifestación dela soberanía popular- se ejerce normalmente através de representantes y que, excepcionalmente,puede ser directamente ejercida por el pueblo(STC 119/1995, de 17 de julio). Así, la participaciónpopular se encauza básicamente a través de laelección de representantes populares en losórganos de gobierno.Ello no es óbice para que, siguiendo la tendenciade los Estados democráticos modernos, nuestraConstitución se proponga intensificar laparticipación de los ciudadanos y de los gruposen la vida pública. El propio artículo 23 CE’78declara el derecho de los ciudadanos a participardirectamente en los asuntos públicos, articulandonuestro texto fundamental, para ello, varias formasde participación directa de los ciudadanos (21) .Así, nuestra Constitución no desconoce lasinstituciones más extendidas de democraciadirecta, como la iniciativa legislativa popular(artículo 87.3) o el referéndum (en sus diversasmodalidades), formas todas que permiten a laciudadanía intervenir directamente en la tomade decisiones públicas (22) .Pero nuestra Carta Magna no agota en estospreceptos la previsión constitucional departicipación ciudadana, sino que acorde conun espíritu de profundización democrática ypara el cumplimiento del mandato contenido enel artículo 9.2 CE’78, recoge otros reconocimientosexpresos a lo largo de su articulado.El principio constitucional de participaciónencuentra reflejo en el ámbito judicial a travésdel artículo 125 (23) , así como en el ámbito dela Administración Pública, mediante el régimende Concejo abierto (artículo 140 CE’78), eltrámite de la audiencia de los ciudadanos,directamente o a través de las organizacionesy asociaciones reconocidas por la ley, en elprocedimiento de elaboración de las disposicionesadministrativas que les afecten (artículo 105.aCE’78), o el derecho de acceso de los ciudadanosa los archivos y registros administrativos (artículo105.b CE’78). El artículo 29 CE’78 reconoce,como derecho fundamental, el derecho depetición. Con un carácter sectorial, la CE’78reconoce la participación de los miembros dela comunidad educativa (artículo 27.5), laparticipación libre y eficaz de la juventud en eldesarrollo político (artículo 48), de los consumidoresy usuarios en las cuestiones que les afecten(artículo 51.2), el derecho de participación delos interesados en la Seguridad Social y en laactividad de los organismos públicos cuyafunción afecte directamente a la calidad de lavida o al bienestar general (artículo 129) o laparticipación en la planificación de la actividadeconómica general (artículo 131.2). El principio,además, encuentra respaldo constitucionalen toda una serie de derechos y libertadesfundamentales que devienen esenciales parael correcto ejercicio de la participación, comola libertad de expresión (artículo 20) o el derechode asociación (artículo 22).(21)El propio Tribunal Constitucional ha llegado a afirmar que la “integración entre gobernantes y gobernados constituye elideal del sistema democrático” (STC 48/2003, FJ.5), o que la democracia representativa pretender conseguir que los ciudadanossean “actores y autores del ordenamiento jurídico” (STC 24/1990, FJ.2).(22)En cualquier caso, la doctrina ha resaltado que estos mecanismos reciben un tratamiento restrictivo. Quedan sometidosa exigencias superiores a las normales en Derecho comparado; no incluyen en nuestro ordenamiento alguna de sus másinteresantes versiones -por ejemplo, el referéndum legislativo-; finalmente, quedan bajo el control de la propia clase política,que controla su iniciativa (referéndum) o domina su toma en consideración (iniciativa legislativa popular), lo que viene aconfirmar su configuración como instrumentos de democracia semidirecta.(23)El artículo 125 CE’78 establece que “los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración deJusticia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la Ley determine, asícomo en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales”84

Por otra parte, en el sistema político español,como en cualquier Estado democráticopolíticamente descentralizado, la exigencia delcarácter democrático en el funcionamiento delos órganos de gobierno se extiende al ámbitoautonómico. También en este nivel territorialse exige la participación de la ciudadanía en latoma de decisiones públicas, de tal modo quelas normas institucionales básicas de lasComunidades Autónomas han venidoreconociendo estos derechos participativos,teniendo en cuenta y respetando, en cualquiercaso, el marco constitucional.En los inicios de nuestro Estado Autonómico,el reconocimiento y proclamación de derechospolíticos y de participación sólo ha aparecidoen el texto constitucional, quedando el Estatutode Autonomía como norma de carácterpreferentemente institucional. Los Estatutos,en sus versiones originarias, no recogían ningúntítulo específico o precepto expreso dedicadoa los derechos de participación ciudadana, sinoque se limitaban a señalar que los ciudadanosdel territorio autonómico son titulares de losderechos y deberes fundamentales establecidosen la Constitución, y a reproducir el mandatodel artículo 9.2 CE’78, aplicándolo a los poderespúblicos autonómicos, sin perjuicio de algunamención indirecta a la participación en algúnámbito sectorial concreto. Sí se recoge algunaalusión a figuras relacionadas con la participaciónen su vertiente de democracia directa, como lainiciativa legislativa popular, o el referéndumde ratificación de la reforma estatutaria en lasComunidades de la “vía rápida”. De este modo,ha sido la legislación autonómica sectorial la que,en base a la capacidad de autogobierno de lasComunidades Autónomas, ha ido regulando deforma concreta y expresa diferentes mecanismosde participación.Por este motivo es importante resaltar elmovimiento dado por las recientes reformasestatutarias en cuanto al reconocimiento dederechos de participación ciudadana, ya quesupone la consagración, en la norma institucionalbásica de la Comunidad Autónoma (24) , de unprincipio y unos derechos que deben informarla actuación de los poderes públicos autonómicos.En concreto, se puede observar cómo losEstatutos de Autonomía de última generaciónhacen un especial hincapié en el “hechodemocrático”, con unas manifestaciones que,en comparación con los textos originales, resaltanuna profundización democrática.Por tanto, hoy podemos observar dos grandesgrupos o tipos de Estatutos según el grado dereconocimiento del derecho de participación.Por un lado, aquellos textos estatutarios quemantiene su redacción original, en la que serecoge la proclamación participativa en un gradode mínimos, por lo general reproduciendoaquellos mandatos impuestos por el textoconstitucional, y por otro, un segundo grupocompuesto por aquellos Estatutos de últimageneración (Cataluña, Aragón, Valencia,Andalucía, Baleares y Castilla León) quereconocen el derecho de participación en unalto grado de intensidad, con continuasproclamaciones normativas que se configurancomo auténticos mandatos -en muchos casosinnovadores- dirigidos de forma general ysectorial a los poderes públicos autonómicos.Una de las novedades más destacables que estánpresentando los recientes textos estatutarios esla inclusión de un catálogo de derechos, deberesy principios rectores. Dentro de esta partedogmática, cobran una especial importanciadesde un punto de vista jurídico-político, losderechos de participación política y de relaciónde los ciudadanos con la Administración y, enconcreto, la inclusión de artículos específicosdedicados al derecho de participación. Encualquier caso, hay que reseñar que las referenciasrelativas a la promoción de la participación seextienden a lo largo de todo el texto.Sergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(24)Respecto al reconocimiento de derechos políticos por los Estatutos de Autonomía, véase la STC 247/2007, de 12 dediciembre (FJ. 15b).85

Dentro de estos Estatutos de Autonomía serecogen una serie de disposiciones generalessobre la participación ciudadana, con una doblevertiente que debe complementarse. Por unlado, como obligación de los poderes públicos,correspondiendo a éstos fomentar la calidadde la democracia facilitando la participación detodos los ciudadanos en la vida política,económica, cultural y social, así como en laelaboración, ejecución y evaluación de laspolíticas públicas, en aras de una democraciasocial avanzada y participativa (25) . Por otro,como derecho de los ciudadanos, reconociendoel derecho a participar en condiciones de igualdaden los asuntos públicos, en el marco de unacultura de valores democráticos, desarrollandouna conciencia ciudadana y democrática plena.Así, para hacer efectivos estos principios, ygarantizar el ejercicio pleno del derecho departicipación, los Estatutos de Autonomíareconocen a lo largo de su articulado diversosinstrumentos y, en algunos casos, mandatosespecíficos dirigidos a los poderes públicos.Los Estatutos de Autonomía de última generación,al igual que el resto de textos, abren elprocedimiento legislativo a los ciudadanos através de la iniciativa legislativa popular. Ahorabien, mientras tradicionalmente los Estatutosse limitaban a enumerar la iniciativa popularentre las diferentes vías de iniciativa legislativa,remitiendo a la ley autonómica para el desarrollode la forma y condiciones de su ejercicio, la mayoríade los nuevos textos, además de contemplarlaentre los preceptos dedicados al procedimientolegislativo (art. 42.2 EAAr, art. 62.1 EACat, art.47.3 EAIB, art. 25.2 EACL, art. 111.2 EAAnd),también proclaman expresamente, dentro delTítulo dedicado a los derechos subjetivos de losciudadanos, el derecho a presentar iniciativaslegislativas ante el correspondiente Parlamentoautonómico (art. 15.2 EAAr, art. 29.3 EACat,art. 15.2.b EAIB, art. 11.4 EACL, art. 30.1.bEAAnd). Además, la intervención en elprocedimiento legislativo se extiende a su fasecentral o deliberativa, al reconocer el derechoa participar en el proceso de elaboración de lasLeyes, de acuerdo con lo que establezca la leyel Reglamento parlamentario (art. 15.2 EAAr,arts. 30.1.b y 113 EAAnd, art. 29.4 EACat, art.15.2.b EAIB).Además de la participación ciudadana en laactividad legislativa autonómica, la lista dederechos estatutarios de participación directacontempla el derecho de los ciudadanos apromover la celebración de consultas popularessobre cuestiones de interés general relacionadascon las competencias de la Comunidad (art.30.1.c EAAnd, art. 29.6 EACat, art. 15.2.c EAIB).Será la futura legislación autonómica sobreconsultas populares, cuya aprobación ydesarrollo forman parte de la lista decompetencias asumidas en los Estatutos deúltima generación (26) , la que determinará lascondiciones y régimen jurídico concreto,teniendo en cuenta que la autorización para laconvocatoria de estas consultas por vía dereferéndum es competencia exclusiva del Estadoa tenor del artículo 149.1.32 CE’78.Otras vías de participación directa abiertas porlos Estatutos de Autonomía son la participacióndel ciudadano en el procedimiento de(25)En este sentido, merece una especial atención el artículo 16 EA Castilla León (“principios rectores de las políticas públicas”).Según este precepto, en el ejercicio de sus competencias, los poderes públicos deben promover y adoptar las medidasnecesarias para garantizar la plena eficacia de una serie de objetivos, entre los que cita el fomento del diálogo social comofactor de cohesión social y progreso económico, y el fortalecimiento de la sociedad civil y el fomento del asociacionismo, elvoluntariado y la participación social.(26)Estos Estatutos contemplan como competencia autonómica (en algunos casos como exclusiva, en otros como competenciade desarrollo legislativo y ejecución), la materia de consultas populares, que, en todo caso, comprende el establecimientodel régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la Comunidad Autónoma o porlos entes locales en el ámbito de sus competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otroinstrumento de consulta popular, con excepción de la regulación del referéndum y de lo previsto en el artículo 149.1.32 dela Constitución (art. 71.27 EAAr, art. 78 EAAnd, art. 122 EACat, 31.10 EAIB).86

eforma del texto estatutario (en algunos casosreconociendo la iniciativa ciudadana para impulsarel propio procedimiento -art. 222 EAAr-, y enotros, mediante la convocatoria de referéndumde ratificación del cuerpo electoral) y el derechode petición ante las Administraciones Públicas(art. 16 EAAr, art. 11.6 EACL, art. 30.1.d EAAnd,art. 29.5 EACat, art. 15.2.d EAIB).Por otra parte, más allá de estas regulacionesgenéricas proclamadas para todas las personas,los recientes textos estatutarios contienenmúltiples menciones a la participación decolectivos de ciudadanos en diferentes planosnormativos y con diferente alcance jurídico(derechos, principios rectores específicos relativosa la materia participativa, o referencias en otrosprincipios dedicados a distintos bienes jurídicos).Desde este punto de vista subjetivo, se proclamala necesidad de propiciar la participación de laspersonas mayores (art. 24 EAAr, art. 13.5 EACL,art. 10 EAV), personas con discapacidades (art.25 EAAr, art. 13.8 EACL, art. 10.3 EAV, art.16.3 EAIB), personas inmigrantes (arts. 4.3 y29 EAAr), participación de la juventud (art. 16.3EAIB, art. 10.3 EAV), de las comunidadesresidentes en el exterior (art. 6 EAAnd) o de lasmujeres (art. 19 EACat).Finalmente, se incorporan preceptos que prevénuna participación sectorial, una participaciónde la ciudadanía en sectores específicos de laintervención administrativa, como el derechode consumidores y usuarios a la información yla protección, así como los procedimientos departicipación en las cuestiones que puedanafectarles (art. 17.2 EAAr, artículo 14.5 EAIB,artículo 28.2 EACat, artículo 9.5 EAV, artículo27 EAAnd), el derecho de todas las personas aacceder a la información medioambiental deque disponen los poderes públicos, preceptoque ha de ser interpretado de acuerdo con elcriterio de información-participación ciudadanaque impone la normativa comunitaria (art. 18.3EAAr, artículo 27.3 EACat, artículo 28.3 EAAnd),derechos relacionados con el agua, cuyo ejerciciose produce en el marco de la participación (art.19 EAAr), derecho de participación en el ámbitode la educación (art. 21 EACat, art. 26 EAIB), oen el ámbito de los servicios sociales (art. 24 EACat).Por otra parte, el reconocimiento del derechode participación ciudadana en un Estadopolíticamente descentralizado nos lleva adeterminar una cuestión fundamental, comoes su delimitación competencial. Obviamente,no existe un título competencial específico queatribuya competencia al Estado o a lasComunidades Autónomas sobre la regulacióngeneral de la participación ciudadana. Laparticipación ciudadana no se define como unacompetencia “sustantiva”, no es competenciaper se, sino que tiene un carácter instrumentalpara el cumplimiento de los fines y objetivosde las políticas públicas generales o sectoriales.La participación de la ciudadanía en el procesode toma de decisiones públicas tiene unindudable carácter instrumental, está al serviciode la definición, implementación y evaluaciónde las políticas públicas; y dado este carácterinstrumental, desde el principio deautoorganización se habilita para, en un primermomento, regular la materia y poner en marchasus instrumentos (27) . Cada Administraciónterritorial puede hacer uso de los mecanismosde participación ciudadana, así como ordenarla gestión y administración de dichosinstrumentos, de tal forma que estos derechosde participación van a actuar como normascuya función es orientar y limitar la actuaciónde los poderes públicos autonómicos.No olvidemos que las Comunidades Autónomasse configuran como entidades territoriales conautonomía política, lo que les permite definiry ejecutar políticas públicas propias dentro desu ámbito territorial, y dentro del sistemacompetencial previamente definido. RespetandoSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(27)En este sentido, la Ley 11/2008, de 3 de julio de 2008, de la Generalitat, de Participación Ciudadana de la ComunitatValenciana, se dicta en el ejercicio de su competencia y potestad de autoorganización, en los términos previstos en los artículos48 y 49 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.87

los parámetros participativos impuestos por laConstitución y por la normativa estataldirectamente aplicable, el cómo definir y ejecutarestas políticas sectoriales autonómicas, encuanto a intervención de la ciudadanía, es unaopción de cada Comunidad dado su autogobiernoy consiguiente autoorganización.Sin embargo, la participación como instrumentoal servicio de las políticas públicas autonómicasencuentra una serie de límites. Debe respetar lascondiciones básicas que el Estado haya establecidopara garantizar a todos los españoles la igualdaden el ejercicio de este tipo de derechos (artículo149.1.1 CE’78), las reservas normativas previstasen la Constitución -en especial las leyes orgánicasdel artículo 81 CE’78-, así como el contenidoesencial o núcleo irreductible del derecho (28) .Además, los mecanismos de participaciónciudadana han de respetar la distribucióncompetencial aplicable en cada materia o sectory, por tanto, la introducción de instrumentosparticipativos no se puede configurar comotítulo habilitante para intervenir en ámbitos enlos que no existe competencia (29) .En definitiva, a través de los recientes textosestatutarios, las Comunidades Autónomas sehan dotado de una habilitación estatutaria expresaque les permite iniciar de forma seria una políticade ordenación y fomento de la participaciónciudadana. Es cierto que anteriormente nadales impedía -al igual que al Estado- implementary desarrollar su legislación de forma participadae, incluso, con las previsiones constitucionales,estaban obligadas a ello. No fue así, tal y comose puede apreciar en el funcionamiento de lossistemas de participación desde la puesta enmarcha del Estado Autonómico. Quizás con estosmodernos reconocimientos estatutarios sea elmomento de potenciar definitivamente lalegislación y las políticas, generales y sectoriales,facilitadoras y garantistas de la participaciónciudadana.Esto último es importante. El tipo de normaescogido para la configuración de estos derechosparticipativos –principios rectores, habilitacioneslegislativas- hace que se traslade al legisladorla concreción de su régimen jurídico, sin quepueda observarse un núcleo intangible para éste.Contienen mandatos abstractos, sin imponeruna acción concreta y determinada. Por tanto,será fundamental el desarrollo que el legisladorordinario vaya estableciendo para poder definiruna nueva política en materia de participaciónciudadana. Del mismo modo que para elcumplimiento del principio participativo contenidoen el artículo 9.2 CE’78, en cuanto que principioprogramático, se prevé la concreción práctica desu contenido a través de una normativa secundaria.El problema consiste en instrumentar las técnicasjurídicas adecuadas para garantizar el cumplimientode dicha obligación.Vamos a analizar el desarrollo normativo dadotanto a la participación en la esfera política como,con especial interés, a la que ha tenido lugarpara configurar una Administración deliberativa.En este sentido, nuestro ordenamiento jurídicoha ido recogiendo de forma progresivainstrumentos de participación ciudadana en latoma de decisiones públicas, teniendo en cuentaque los diversos mecanismos reconocidos eneste proceso no son sustitutivos, sino acumulativos,a la par que se han ido adaptando y modulandocada uno de ellos a las exigencias de unademocracia consolidada.(28)En este sentido, el artículo 6.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, en relación a los derechos y principios del Título I–entre los que se encuentra el derecho de participación-, establece que “ninguna de sus disposiciones puede ser desarrollada,aplicada o interpretada de forma que reduzca o limite los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y por lostratados y convenios internacionales ratificados por España”. En el mismo sentido se expresa el artículo 8.3 del Estatuto deAutonomía de Castilla León.(29) De esta manera, cabe mencionar la declaración propuesta por el artículo 6.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, envirtud del cual “los derechos y principios del Título I de este Estatuto no supondrán una alteración del régimen de distribuciónde competencias, ni la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes”. En el mismo sentidose expresa el artículo 8.3 del Estatuto de Autonomía de Castilla León.88

En esta evolución pueden distinguirse tres fases.En una primera, el ordenamiento jurídico españolse limitó a regular los mecanismos tradicionalesde democracia directa o semidirecta, así como losrasgos definidores de una Administración Públicademocrática, configurándose de este modo unordenamiento de mínimos. Posteriormente, seinició el camino hacia una participación sectorial,de tal modo que la progresiva implantación dela participación ciudadana en las decisionespúblicas vino de la mano de la legislaciónsectorial -medio ambiente, agua, educación,consumidores y usuarios, salud, etc.-, bien porimperativos internacionales o comunitarios,bien por decisión del propio legislador. Concluyeeste proceso en una tercera fase en la queestamos asistiendo a una auténtica juridificacióny codificación de la participación ciudadana.3.2. Democracia directay Administración deliberativaEl legislador español estableció, en un primermomento, el régimen jurídico de aquellosinstrumentos de democracia directa o semidirectaa los que venía obligado, tanto por la propia CE’78como por las técnicas propias del constitucionalismotradicional. Vamos a centrarnos aquí en aquellosmecanismos más importantes desde unaperspectiva jurídico-política.El procedimiento de participación directa porexcelencia es el del referéndum. NuestraConstitución ha previsto esta figura en susdiversas modalidades, pudiendo agrupar éstasen torno a cuatro grandes grupos: referéndumconstitucional, consultivo para decisiones deespecial trascendencia, autonómico y municipal.El desarrollo legislativo de estas modalidades hatenido lugar mediante la Ley Orgánica 2/1980,de 18 de enero, sobre Regulación de las DistintasModalidades de Referéndum, para las tresprimeras, y el artículo 71 de la Ley 7/1985, de2 de abril, Reguladora de las Bases del RégimenLocal, para la variedad municipal (30) .El Título X de la CE’78 contempla dos modalidadesde referéndum insertado en el procedimientode reforma constitucional. Para el supuesto dereformas agravadas –es decir, cuando se tratade revisar la totalidad de la CE’78 o de modificarparcialmente la misma de forma que se afecteal Título Preliminar, al Capítulo II, Sección I delTítulo I, o al Título II- el texto fundamental prevéel referéndum con carácter obligatorio para laratificación definitiva de los proyectos de reforma(artículo 168.3 CE’78). En el marco de la reformaordinaria – para el resto de propuestas de reformade la CE’78, las que no afecten a los preceptosaludidos-, procederá la convocatoria de unaconsulta popular cuando así lo soliciten unadécima parte de los miembros de cualquierade las Cámaras (artículo 167.3 CE’78).La figura más genuina de participación directade los ciudadanos en los asuntos públicos seubica en el referéndum consultivo al que aludeel artículo 92 CE’78 (31) . A través de este instrumentose consulta al cuerpo electoral una decisióngubernamental de especial trascendencia y decarácter básico –es decir, cuya puesta en prácticapuede implicar tanto una política legislativa dedesarrollo, como unas medidas concretas deSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(30)En relación a ésta última –objeto de análisis en otro Capítulo de esta obra-, únicamente resaltar que ese artículo 71 sientalas bases normativas del referéndum municipal, al señalar que los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno yautorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipaly de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Haciendalocal. Este precepto ha sido desarrollado por la legislación autonómica, aunque con un tratamiento normativo diferente, pudiendohablar de tres grandes grupos normativos: algunas Comunidades Autónomas establecen un régimen jurídico completo de estafigura (como Navarra -Ley Foral 27/2002, de 28 de octubre, reguladora de consultas populares de ámbito local-, Andalucía -Ley 2/2001, de 3 de mayo, de Regulación de las Consultas Populares Locales en Andalucía-, y Cataluña -Decreto 294/1996,de 23 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Consultas Populares Municipales-); otras regulan ciertos aspectos desu régimen en la normativa local general (es el caso, entre otras, de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local deAragón, en su artículo 157); y, finalmente, un último grupo de Comunidades que no ordenan este instrumento de participación.(31)Según el artículo 92 CE’78, “las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivode todos los ciudadanos”.89

gobierno-, para que el órgano gubernamental,atendiendo y ponderando los resultados de laconsulta popular –jurídicamente consultivos,no vinculantes-, impulse y adopte las medidasprocedentes para la formalización del veredictopopular. Si bien esta figura se encuentra hoyregulada en la citada Ley Orgánica 2/1980, enel ámbito territorial autonómico la consultapopular no ha sido objeto de atención normativa.No obstante, es probable que esta orientacióncambie en el futuro, dada la asunción competencialque los Estatutos de Autonomía de últimageneración han recogido en sus textos, de formaque la futura legislación autonómica sobreconsultas populares deberá determinar el régimenjurídico, las modalidades, el procedimiento, larealización y convocatoria de consultas sobrecuestiones de interés general relacionadas conlas competencias de la Comunidad Autónoma-en cualquier caso, la autorización para laconvocatoria de consultas populares por vía dereferéndum es una competencia exclusiva delEstado (artículo 149.1.32 CE’78)-.La tercera modalidad de referéndum tiene quever con el propio proceso de configuración delEstado Autonómico. Se prevé el referéndum paraaprobar y reformar los Estatutos de Autonomíaelaborados con arreglo al artículo 151 CE’78,bien por ser nacionalidades históricas que enel pasado ya gozaron de autonomía, o bien porhaber manifestado su voluntad autonomistaen votación popular.La CE’78 también prevé la participación directade los ciudadanos en el proceso de producciónnormativa, a través de la iniciativa legislativapopular (artículo 87.3 CE’78). Regulada por laLey Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, Reguladorade la Iniciativa Legislativa Popular (32) , permiteinstrumentar la participación directa de laciudadanía en la tarea de elaboración de lasnormas, y posibilita la apertura de vías paraproponer al poder legislativo la aprobación denormas cuya necesidad es ampliamente sentidapor el electorado, pero que, no obstante, noencuentren eco en las formaciones políticascon representación parlamentaria. La CE’78excluye de la iniciativa las materias propias deley orgánica, tributarias, de carácter internacionaly las relativas a la prerrogativa de gracia, a las quela Ley Orgánica 3/1984 añade aquellas materiasmencionadas en los artículos 131 y 134.1 CE’78,que tratan de la planificación económica y delos presupuestos generales del Estado. Tambiéna nivel autonómico se ha reconocido legalmenteeste instrumento de participación, por lo quehoy la totalidad de las Comunidades Autónomascuentan con una Ley reguladora de la iniciativalegislativa popular (33) . No obstante, esta legislación(32)La Ley Orgánica 4/2006, de 26 de mayo, reformó este régimen jurídico, tras la justificación establecida en el propio Preámbulo:“el tiempo transcurrido y la experiencia acumulada desde la aprobación de la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, hacenaconsejables algunas adecuaciones de la institución de participación popular para evitar requisitos innecesarios e incorporar mejorasque faciliten su ejercicio”. Entre las modificaciones introducidas por esta Ley Orgánica es encuentra la ampliación del plazo parala recogida de firmas, la previsión de la firma electrónica, la supresión de algunas causas de inadmisión, la intervención de lacomisión promotora en las Cortes Generales durante la tramitación de la proposición de ley, etc. Sobre esta materia, véase CUESTALÓPEZ, Víctor, Participación directa e iniciativa legislativa del ciudadano en democracia constitucional. Thomson Civitas, 2008.(33)En este sentido, las leyes autonómicas hoy vigentes son las siguientes: País Vasco -Ley 8/1986, de 26 de junio, de iniciativalegislativa popular-; Asturias -Ley de 5 de junio de 1984 reguladora de la iniciativa legislativa de los ayuntamientos y de la iniciativapopular-; Murcia -Ley de 22 de noviembre de 1984 reguladora de la iniciativa legislativa popular de los ayuntamientos y comarca-;Aragón -Ley 7/1984, de 27 de diciembre, reguladora de la iniciativa legislativa popular ante las Cortes de Aragón-; Navarra -Leyforal 3/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, y Ley 4/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativalegislativa de los Ayuntamientos de Navarra-; Castilla-La Mancha -Ley 2/1985, de 8 de mayo, de iniciativa legislativa popular y delos ayuntamientos-; La Rioja -Ley 3/1985, de 20 de mayo, sobre iniciativa legislativa del pueblo riojano-; Cantabria -Ley de 5 de juliode 1985 de iniciativa legislativa popular-; Extremadura -Ley 7/1985, de 26 de noviembre, de iniciativa legislativa popular de laComunidad Autónoma de Extremadura-; Canarias -Ley 10/1986, de 11 de diciembre, sobre iniciativa legislativa popular-; Comunidadde Madrid -Ley 6/1986, de 25 de junio, de iniciativa legislativa popular y de los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid-; Galicia–Ley 1/1988, de 19 de enero, de iniciativa legislativa popular ante el Parlamento de Galicia; Andalucía -Ley 5/1988, de 17 de octubre,de iniciativa legislativa popular y de los ayuntamientos; Baleares -Ley 4/1991, de 13 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativapopular en las Islas Baleares-; Comunidad Valenciana -Ley 5/1993, de 27 de diciembre, reguladora de la iniciativa legislativa popularde la Comunidad Valenciana-; Castilla y León -Ley 4/2001, de 4 de julio, reguladora de la iniciativa legislativa popular y de losayuntamientos de Castilla y León-; Cataluña -Ley 1/2006, de 16 de febrero, de la iniciativa legislativa popular-.90

autonómica ha sido objeto de críticas doctrinalesdebido a que, en términos generales, trasladamiméticamente el modelo de la iniciativa nacional (34) ,con una clara reproducción de las condicionessubjetivas, formales, procedimentales y materiales,habiendo sido deseable, e incluso más adecuadoa las exigencias participativas de unos entesdescentralizados y más próximos al ciudadano,que en este aspecto los Parlamentos autonómicoshubiesen innovado haciendo más fácil el accesode los ciudadanos a la institución parlamentaria (35) .Por este motivo destaca el régimen aprobadorecientemente en Cataluña a través de la Ley1/2006, de 16 de febrero, de la iniciativa legislativapopular, que se aparta de esa tendencia mimetistadel resto de las Comunidades Autónomas (36) .El derecho de petición ha sido considerado porgran parte de la doctrina como un tercerinstrumento de participación directa, aunquecon un carácter residual respecto a otrosinstrumentos de relación entre los ciudadanosy los poderes públicos. Tiene por objeto hacer llegara cualquier institución pública, administración,o autoridad, así como ante los órganos de direccióny administración de los organismos y entidadesvinculados o dependientes de las Administracionespúblicas, solicitudes –sugerencia, iniciativa- oquejas sobre las que el peticionario no puedaesgrimir pretensiones subjetivas cuya satisfacciónse convierta en una obligación por parte de laautoridad requerida, debiendo referirse a decisionesdiscrecionales o graciables (STC 242/1993, de 14de julio) (37) . Previsto en el artículo 29 CE’78 comoderecho fundamental, tiene “un mucho deinstrumento para la participación ciudadana auncuando lo sea por vía de sugerencia” (STC242/1993). Durante muchos años ha permanecidoen vigor la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, cuyavigencia ha reconocido el Tribunal Constitucionalno obstante su origen preconstitucional, sinperjuicio de las inevitables adaptaciones queexigía su aplicación en el nuevo marcoconstitucional. Hoy, la norma básica al respectoes la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre,Reguladora del Derecho de Petición, cuyaExposición de Motivos considera que esteinstrumento “entronca de manera adecuadacon las tendencias mayoritarias que proclamanuna mayor participación de los ciudadanos, yde los grupos en que se integran, en la cosapública, una mayor implicación en las estructurasinstitucionales sobre las que se asienta nuestroEstado social y democrático de Derecho”. Porsu parte, a pesar de que las ComunidadesAutónomas, en virtud de la Disposición FinalÚnica de la Ley Orgánica 4/2001, puedenaprobar una normativa propia que regule elejercicio de este derecho, solamente Cataluñaha ejercido esta habilitación a través del Decreto21/2003, de 21 de enero, por el que se estableceel procedimiento para hacer efectivo el derechode petición ante las administraciones públicascatalanas (38) .Sergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(34)CUESTA LÓPEZ, Víctor, op. Cit., pg. 309. Por su parte, el sistema de iniciativa ciudadana de ley autonómica ha sido calificadopor MANUEL ARAGÓN REYES como “una especie de retrato, a escala reducida, y con ciertas variaciones y complicaciones, delprevisto en el artículo 87 CE”, ARAGÓN REYES, Manuel, “La iniciativa legislativa” REDC, núm. 16, enero-abril 1986, pg. 304.(35) LARIOS PATERNA. M.J. “Participación ciudadana en la elaboración de la ley”, Congreso de los Diputados, Madrid, 2003, pg. 246.(36) La propia elaboración de este texto legal se hizo mediante un intenso proceso participativo, tal y como reconoce el Preámbulode la norma, que señala se han tenido en cuenta “la experiencia acumulada durante la vigencia de la Ley 2/1995, los procesosde debate ciudadano sobre esta figura, promovidos por el Gobierno, y las consultas a algunas entidades impulsoras, que hanrealizado aportaciones que deben permitir una mejora legislativa sustancial”. Tras esta reforma, el derecho estatutario apromover y presentar una iniciativa legislativa ve cómo se amplía el ámbito de personas legitimadas, liberando buena partede las limitaciones materiales y procedimentales traspuestas de la Ley Orgánica 3/1984 por el legislador de 1995.(37) La petición no es, por tanto, una reclamación en vía administrativa, ni una denuncia ni un recurso en la judicial, quedandoexcluidas aquellas pretensiones para cuya realización el ordenamiento jurídico prevea otros mecanismos (procedimiento parlamentario,procedimiento administrativo, quejas ante el Defensor del Pueblo, recursos judiciales, audiencias ante la Administración, etc.).(38)En cualquier caso, hay que resaltar que el régimen fijado por el Decreto 21/2003 apenas se separa del establecido en lanormativa estatal, debido, en gran medida, a la regulación detallada que lleva a cabo la Ley Orgánica 4/2001, dejando pocoespacio normativo para la innovación autonómica.91

Respecto al poder legislativo, la CE’78 tambiéncontempla en su artículo 77 la presentación depeticiones escritas. Según esta previsiónconstitucional, las Cámaras pueden recibirpeticiones individuales y colectivas, siempre porescrito, pudiendo remitírselas al Gobierno queestará obligado a explicarse siempre que lasCámaras así lo exijan. En consonancia con lodispuesto en la Disposición Adicional Primerade la Ley Orgánica 4/2001, son los Reglamentosdel Congreso de los Diputados, del Senado y delas Asambleas Legislativas de las ComunidadesAutónomas, los que regulan las peticiones dirigidasa los órganos legisladores, estableciéndose lascorrespondientes Comisiones. Por su parte, enlos supuestos en que una iniciativa legislativapopular haya resultado inadmitida por nocumplir con todos los requisitos previstos en sunormativa reguladora, a solicitud de susfirmantes podrá convertirse en petición antelas Cámaras, en los términos establecidos ensus respectivos Reglamentos.Finalmente, el legislador español (estatal yautonómico), junto a la definición de estosmecanismos clásicos de participación directa–iniciativa popular, referéndum y petición-, haido configurando jurídicamente los rasgos deuna Administración deliberativa. Desde laperspectiva de la participación como derechoadministrativo, tanto la proclamación contenidaen el artículo 1.1 CE’78 como el principioparticipativo del artículo 9.2 CE’78, exigían laconfiguración de una auténtica Administracióndemocrática, una Administración que, al serviciode los intereses generales, introdujera fórmulasactivas de intervención de los ciudadanos. Así,el principio constitucional de participaciónencuentra su reflejo legal en el artículo 3.5 dela Ley 30/1992, de 26 de noviembre de RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común, alestablecer, entre los principios generales deactuación, que “en sus relaciones con losciudadanos las Administraciones públicas actúande conformidad con los principios de transparenciay de participación”, concretado posteriormenteen los artículos 84 a 86, como manifestaciónde una democracia participativa.Sin ir más lejos en el análisis de la participacióncomo derecho administrativo, sí que caberesaltar la evolución legislativa producida enaras de una Administración deliberativa. Enconcreto, el legislador autonómico, acorde con eldiscurso que triunfa en los ámbitos administrativosmodernos, incluye la participación ciudadanacomo uno de sus pilares informadores, enconexión con el modelo de una Administracióndeliberativa basada en la cercanía, transparenciay calidad. En este sentido, se observa cómo laúltima oleada de normas reguladoras de laorganización y funcionamiento de laAdministración ha supuesto una profundizacióndemocrática en las estructuras administrativas,siendo claro ejemplo de ello los casos de lanormativa navarra y gallega.La Comunidad de Navarra, a través de la LeyForal 21/2005, de 29 de diciembre, Ley Foralde evaluación de las políticas públicas y de lacalidad de los servicios públicos, parte de lanueva consideración de la Administración delsiglo XXI, como organizaciones cercanas a susciudadanos, y que ajustan -o deben ajustar- susfunciones a principios como transparencia yparticipación. Así, el artículo 4 establece loscriterios y principios que han de informar laevaluación de las políticas públicas y de la calidadde los servicios públicos, reconociendo, entreellos, el principio de legitimidad democrática,entendido como aquella gestión de lo públicoque concibe la ciudadanía como la razón deser de la existencia de las AdministracionesPúblicas y dirige las políticas y los serviciospúblicos a la satisfacción de las necesidadesreales de los ciudadanos; el principio detransparencia, entendido como el deber de laAdministración de realizar su actividad facilitandola información necesaria a la ciudadanía, tantocolectiva como individualmente, sobre suorganización y la forma de prestar los serviciospúblicos, y como el deber de los responsablespúblicos de actuar con probidad en eldesempeño de las tareas públicas; así como elprincipio de participación ciudadana, entendidocomo la elaboración y gestión de políticaspúblicas y la prestación de servicios con aplicación92

de sistemas y métodos que permiten a losciudadanos, tanto individual como asociadamente,intervenir y formular sugerencias, observacioneso alegaciones, o presentar reclamaciones yquejas por el deficiente funcionamiento de losservicios públicos, y el grado de aceptación porla Administración de las propuestas ciudadanaso de resolución eficaz de sus reclamaciones.También la Comunidad Autónoma de Galiciasigue esta línea en la Ley 4/2006, de 30 de junio,de transparencia y de buenas prácticas en laAdministración pública gallega (39) . Según elartículo 2, las entidades comprendidas en suámbito de aplicación y el personal a su servicio,deben adecuar sus actividades a una serie deprincipios, entre los que se encuentra el fomentary favorecer la participación de la ciudadanía enlos asuntos públicos y en el diseño y mejora delos servicios públicos. Concreción de este espíritu,merecen ser destacadas dos previsiones contenidasen esta Ley. Por un lado, la participación ciudadanaen la programación administrativa, al señalarque “la Administración general de la ComunidadAutónoma establecerá programas anuales yplurianuales en que se definirán los objetivosconcretos y las actividades y medios necesariospara ejecutarlos, así como el tiempo estimadopara su consecución”, añadiendo que “sepromoverán fórmulas para que las personas,individualmente o por medio de las organizacionesy asociaciones reconocidas por la ley que lasagrupen o representen, puedan participar enel diseño y elaboración de estos programas en lostérminos en que se determine reglamentariamente”.Tiene en cuenta, para el cumplimiento de estosmandatos, las posibilidades que proporcionanlas nuevas tecnologías como instrumento parapropiciar la participación, al establecer que “lapágina web correspondiente contendrá lainformación sobre los programas y sus objetivos,y las formas de participación contempladas enel apartado 2 de este artículo”. Por otro lado,lleva a cabo una regulación innovadora en cuantoa la participación en la elaboración de disposicionesde carácter general, obligando a cada Consejeríaa publicar en su página web la relacióncircunstanciada y motivada de los procedimientosde elaboración de disposiciones administrativasde carácter general que estén en curso, indicandosu objeto y estado de tramitación, así como laposibilidad que tienen las personas de remitirsugerencias y la forma de hacerlo. En cualquiermomento anterior al trámite de audiencia o, ensu caso, al informe final de la secretaría general,las personas, individualmente o por medio deasociaciones que las agrupen o representen,podrán remitir sugerencias relativas a aquellosproyectos que les afecten. Las proposiciones,sugerencias o recomendaciones recibidas serántenidas en cuenta por el órgano encargado dela redacción del texto del proyecto, que podráasumirlas o rechazarlas a través de un informefinal en el cual recibirán una respuesta razonada,salvo las de reconocida y notoria urgencia, quepodrá ser común para todas aquellas sugerenciasque planteen cuestiones sustancialmente iguales.Junto a este mandato, la Ley se encarga de cerrarposibles debates en cuanto a la naturaleza deeste mecanismo, al señalar que ni la presentaciónde propuestas atribuye, por sí misma, la condiciónde persona interesada en el procedimiento, nieste instrumento de intervención sustituye eltrámite de audiencia pública en los supuestosen que sea preceptivo de acuerdo con la normativade aplicación.3.3. La legislación sectorialcomo punto de desarrolloEn un segundo momento –lo que hemos dadoen llamar fase de participación sectorial- se fueSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(39)El preámbulo de esta Ley parte de un fundamento claro que habilita su aprobación: “La participación de la ciudadanía enlos asuntos públicos se conforma hoy como un elemento fundamental en el contexto de un nuevo modelo de gobiernocaracterizado por la transparencia, la información y la asunción de responsabilidades, y constituye, además, una expresaencomienda que el artículo 9.2 de la Constitución realiza a los poderes públicos en general y que el artículo 4.2 de nuestroEstatuto de autonomía deposita sobre los poderes públicos de Galicia, a los cuales encarga el cometido de facilitar laparticipación de todos los gallegos y gallegas en la vida política, económica, cultural y social”.93

asistiendo a un desarrollo normativo que, antela ausencia de un cuerpo jurídico general sobrela colaboración de los ciudadanos con lasAdministraciones Públicas, se definió por lasnotas de la extensión, multisectorialidad y faltade sistematización.En esta segunda fase, con la llamada “motorizaciónlegislativa” (C. Schmitt), la normativa sectorial seha visto influida por los principios constitucionales,entre ellos, los relativos a la participaciónciudadana. Si bien es cierto que los mecanismosde democracia directa o semidirecta que fueronregulados en la primera fase tienen un caráctertransversal y, por tanto, pueden ser utilizadosen cualquier ámbito, la normativa sectorial vinoa configurar jurídicamente mecanismos específicosque recogen y se adaptan a las característicaspropias de esos sectores.En cuanto a la tipología de estos mecanismosde participación, la legislación sectorial abre unamplio abanico de formas de participación (40) .En primer lugar, la mayor parte de estas formasde participación tiene una naturalezaprocedimental, a través del trámite de audiencia-en el procedimiento de elaboración de normasadministrativas-, del trámite de informaciónpública -para la adopción de decisiones quepor lo general afectan directa o indirectamentea grupos indeterminados o numerosos depersonas-, o a través de consultas de laAdministración a sujetos cualificados –comoorganizaciones sociales o expertos-. En segundolugar, la consistente en la creación de órganosconsultivos, de los que forman parte representantesde las organizaciones sociales. En tercer lugar,aunque de aplicación menos usual, la participaciónde estas organizaciones sociales en órganosadministrativos de gestión o con facultades dedecisión.Esta legislación sectorial ha sido objeto tambiénde un proceso evolutivo en cuanto alreconocimiento de esferas participativas. Si lalegislación sectorial de los primeros años denuestro sistema democrático contemplaba unaparticipación a nivel de mínimos, la legislaciónde última generación viene innovando ypotenciando los instrumentos en virtud de loscuales se quiere hacer participe a la ciudadaníaen la toma de decisiones públicas.Pero también es cierto que en esta línea dedemocratización sectorial, la influencia de lasnuevas corrientes participativas no ha sido lamisma en todos los sectores. Se aprecia la existenciade ámbitos sensibles a la participación, comolos relativos a servicios públicos esenciales–educación, sanidad, servicios sociales-, aquellosque hacen referencia a los conocidos comoderechos de tercera generación -medio ambienteosectores en los que se generan conflictossociales especiales -agua, urbanismo-, en losque su régimen jurídico hace especial hincapiéen el elemento participativo.Sin lugar a dudas –y como se ha visto-, el sectormedioambiental es uno de los más sensiblesen relación a la participación ciudadana. La Ley9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de losefectos de determinados planes y programasen el medio ambiente (que transpone la Directiva2001/42/CE), anticipó el pilar de participaciónpública. Poco después, la Ley 27/2006, de 18de julio, ha regulado los derechos de acceso ala información, de participación pública y deacceso a la justicia en materia de medioambiente, ley que viene a aplicar el Conveniode Aarhus y las directivas comunitarias en lamateria, al tiempo que se presenta comodesarrollo del artículo 45 de la CE’78. La Ley27/2006 regla el derecho a participar en losprocedimientos para la toma de decisiones queinciden directa o indirectamente en el medioambiente, y su elaboración o aprobacióncorresponda a las Administraciones Públicas.La conformación de este derecho se recoge enel artículo 3.2) de la Ley 27/2006, y se desarrollaen su Título III -así como en Real Decreto Legislativo1/2008, de 11 de enero, por el que se apruebael texto refundido de la Ley de Evaluación deImpacto Ambiental de proyectos, y en la Ley(40)SANCHÉZ MORÓN, Miguel. Derecho Administrativo. Parte General. Tecnos, 2006, pp. 464-465.94

16/2002, de 1 de julio, sobre Prevención y ControlIntegrados de la Contaminación-. Junto a laparticipación funcional, a través de la intervencióndel público en procedimientos administrativos,la Ley 27/2006 contempla la participaciónorgánica mediante la inserción en órganosadministrativos con la regulación del ConsejoAsesor de Medio Ambiente.También la legislación autonómica vieneasumiendo el principio de participación. Es elcaso, a modo de ejemplo, de la Ley 7/2006, de22 de junio, de protección ambiental de Aragón,en cuyo artículo 2 se establece como finalidadel “fomentar la participación social en losprocedimientos administrativos regulados enla presente Ley y garantizar la efectividad delos trámites de información pública previstos”,reiterado posteriormente en el artículo 9(“información ambiental y participaciónpública”) a modo de mandato, al señalar que“sin perjuicio de los trámites previstos en losregímenes de intervención administrativaambiental regulados en la presente Ley, laAdministración que en cada caso resultecompetente garantizará el derecho de participaciónpública y de acceso a la información ambientalen la forma y términos establecidos en la normativaque regula su ejercicio”.En materia de ordenación del territorio y urbanismoha surgido en los últimos años un nuevo concepto:el urbanismo participativo. En esta línea se estánmoviendo recientemente las legislacionesreguladoras del sector, tanto del Estado comode las Comunidades Autónomas –cada una, enel marco de su nivel competencial-, que prevéncauces de participación ciudadana en la definicióndel diseño de la ciudad. El reciente Real DecretoLegislativo 2/2008, de 20 de junio, por el quese aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo,reconoce que la legislación sobre la ordenaciónterritorial y urbanística garantizará el derecho ala información de los ciudadanos y de las entidadesrepresentativas de los intereses afectados por losprocesos urbanísticos, así como la participaciónciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas(artículo 3), proclamando con carácter general elderecho de todos los ciudadanos a participar enlos procedimientos de elaboración y aprobaciónde instrumentos de ordenación del territorio yordenación urbanística (artículo 4) (41) . En desarrolloSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(41)En concreto, el artículo 4 reconoce el derecho a “participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobaciónde cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambientalmediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administraciónuna respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimientode que se trate”.(42)Es el caso de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (artículo 10); Ley Foral35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (artículo 7); Ley 7/2002, de 17 de diciembre, deOrdenación Urbanística de Andalucía (artículo 6); Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial deExtremadura (artículo 7); Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposicioneslegales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, de Asturias (artículo 7); Decreto Legislativo 1/2005, de10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (artículo 9).(43)A modo de ejemplo, el artículo 2 de la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial, de Baleares, estableceque “las administraciones competentes deben promover la participación de la sociedad en el proceso de ordenación territorialy formalizarla, a fin de conseguir que este proceso responda a las aspiraciones y necesidades de la población”; el artículo 3de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, que establece como principio rector de la ordenaciónurbanística el de participación ciudadana, a cuyo fin declara que “en la formulación, gestión y ejecución de la actividadurbanística, la Comunidad de Madrid y los Ayuntamientos deberán fomentar e impulsar la participación”; o el artículo 8 delDecreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo, de Cataluña,en virtud del cual “se tienen que fomentar los derechos de iniciativa, de información y de participación de la ciudadanía enlos procesos urbanísticos de planeamiento y de gestión”. En este ámbito cabe resaltar la Ley 4/2004, de 30 de junio, deOrdenación del Territorio y Protección del Paisaje, de la Comunidad Valenciana, que recoge en su artículo 2 la participaciónactiva de los ciudadanos como objetivo de la política territorial de la Generalitat, estableciendo en su artículo 10 (“participaciónciudadana”) que “el Consell de la Generalitat se encargará de fomentar mecanismos de participación de los ciudadanos quecontribuyan a la formación de las políticas y estrategias territoriales y en materia de vivienda”, haciendo suyo de forma expresael concepto de gobernanza en su artículo 89, en el que incluye la participación de los ciudadanos en las fases de decisiónsobre políticas, planes y programas territoriales y la accesibilidad a la información por todos los ciudadanos.95

de este precepto estatal, la normativa autonómicaha venido reconociendo progresivamente ampliasesferas de participación, hasta el punto de integrarartículos bajo la rúbrica de “participaciónciudadana” (42) , preceptos que, sin perjuicio desu carácter informador, exigen una concreciónreal para garantizar una participación efectiva.Como líneas comunes de esta normativaautonómica, se reconoce, por un lado, el derechode los ciudadanos a participar en la formulación,gestión y ejecución de la actividad urbanística,así como a obtener información para el ejerciciode esta participación; por otro, un mandatodirigido a los poderes públicos para el fomentode la participación ciudadana (43) .En materia de servicios sociales, la legislaciónaprobada en los últimos años está potenciandosus declaraciones y mecanismos participativosen relación a las primeras regulaciones sectoriales.Ejemplo de ello es la reciente Ley 12/2007, de11 de octubre, de Servicios Sociales de Cataluña,que contempla en su articulado todo un catálogode principios e instrumentos de participaciónciudadana. Como uno de los objetivos de lasactuaciones de los poderes públicos autonómicosen la materia, contempla la promoción de laparticipación, el asociacionismo, la ayuda mutua,la acción voluntaria y las demás formas deimplicación solidaria en los asuntos de lacomunidad. Por ello, el artículo 5 proclama,como principio rector del sistema público delos servicios sociales, la participación cívica,principio que se reitera en su artículo 46 (44) . Lafinalidad de la participación es integrar ladeliberación en los procesos de toma de decisionespara adecuar el sistema de servicios sociales alas necesidades de las personas y a su diversidad.Los objetivos de la participación son la implicaciónde toda la sociedad en los asuntos sociales, laprevención de la fragmentación social, lainnovación en la prestación de los servicios y elreforzamiento de las redes sociales de apoyo(artículo 47). Junto a esta declaración de principios,la Ley 12/2007 establece diversos mecanismosde participación, con un carácter abierto yflexible, que permite la adaptación de dichosmecanismos a las especifidades del sector y lasnecesidades de cada momento. Por un lado,para la elaboración del Plan estratégico deservicios sociales -elaborado por el departamentocompetente en materia de servicios sociales, yaprobado por el Gobierno-, debe establecersepor reglamento un proceso participativo con laintervención del Consejo de Coordinación deBienestar Social, del Consejo General de ServiciosSociales y del Comité de Evaluación de Necesidadesde Servicios Sociales. Por otro, como canalesde participación, el artículo 48 señala que laparticipación cívica en el sistema de serviciossociales se articula mediante los órganos departicipación establecidos por la presente Ley,procedimientos participativos o cualquier otraacción que sea pertinente. Además, la Ley 12/2007regula de forma expresa, como una de susprincipales novedades dentro del ordenamientojurídico español, el proceso de participación (45) .En materia hidráulica, el Real Decreto Legislativo1/2001, de 20 de julio, contempla en su artículo14 los principios rectores de la gestión en materiade aguas, entre los que se encuentra expresamente(44)El artículo 5 de la Ley 12/2007 establece que “el funcionamiento de los servicios sociales debe incorporar la participación dela ciudadanía en la programación, la evaluación y el control. También debe garantizarse la participación de los usuarios en elseguimiento y evaluación de la gestión de los servicios”. Por su parte, según el artículo 46, “el sistema de servicios sociales operade acuerdo con los principios de una administración relacional. Las decisiones relativas al sistema de servicios sociales debentomarse con la participación de los ciudadanos siempre que sea posible. La planificación, el seguimiento de la gestión y laevaluación del sistema de servicios sociales deben incorporar los sectores sociales afectados o implicados en los servicios sociales”.(45)Según el artículo 56, “las administraciones competentes en materia de servicios sociales deben establecer procesos departicipación en la planificación, gestión y evaluación de los servicios sociales”, entendiendo por proceso de participación“el que, de una forma integral, incluye las tres fases siguientes: a) Fase de información, en la que se informa a los ciudadanosdel proyecto en el que se pretende pedir la participación; b) Fase de debate ciudadano, mediante el cual, utilizando lasmetodologías adecuadas, se promueve el debate entre los ciudadanos y se recogen propuestas; c) Fase de retorno, medianteel cual se traslada a los participantes el resultado del proceso de participación”.96

la participación de los usuarios, reconociendoasimismo el derecho a acceder a la informaciónen materia de aguas (artículo 15). Sin perjuiciodel reconocimiento de otros mecanismos departicipación –fundamentalmente de carácterorgánico-, cabe resalta aquí por su importanciae innovación desde una perspectiva jurídica, elcarácter participativo en la política de planificaciónhidráulica (46) . La legislación autonómica asumeestas previsiones normativas, introduciendo en suregulación sectorial la exigencia de participaciónciudadana en la toma de decisiones públicasen la materia. En Aragón, la Ley 6/2001, de 17de mayo, de Ordenación y Participación en laGestión del Agua en Aragón, tiene por objeto,entre otros, la creación de instrumentos departicipación social en la formación de la políticaque sobre el agua desarrollen las distintasinstituciones de la Comunidad Autónoma deAragón (artículo 1), añadiendo, como principiogeneral de la actuación de la ComunidadAutónoma y de las entidades locales, latransparencia y facilidad en el acceso de losciudadanos a la información en materia deaguas, en los términos previstos en la normativaque regula el derecho a la información en materiade medio ambiente, y fomento de la participaciónsocial directa de todas las partes en la determinaciónde las políticas correspondientes (artículo 2).Por lo que se refiere al ámbito educativo, envirtud del mandato contenido en el artículo 27CE’78, los poderes públicos han de garantizarel derecho a la educación mediante unaprogramación general de la enseñanza queatienda las necesidades educativas, programaciónen la que ha de garantizarse la participaciónefectiva de todos los sectores afectados. La LeyOrgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora delDerecho a la Educación, reproduce en su artículo27 el mandato constitucional, señalando quelos poderes públicos garantizarán el ejercicioefectivo del derecho a la educación medianteuna programación general de la enseñanza,con la participación efectiva de todos los sectoresafectados, que atienda adecuadamente lasnecesidades educativas y la creación de centrosdocentes. Esta declaración se reitera en la LeyOrgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación,así como en la normativa de aquellas ComunidadesAutónomas que han optado por aprobar unanorma general en materia educativa (47) .La participación de los ciudadanos en el diseñode políticas de salud se recoge en normativassanitarias como la Ley 14/1986, de 25 de abril,General de Sanidad, y la Ley 16/2003, de 28 demayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacionalde Salud. Este régimen jurídico pretende laconsecución real del principio de participaciónSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(46)El artículo 41 del Real Decreto Legislativo 1/2001 (“elaboración de los planes hidrológicos de cuenca”), establece que “segarantizará, en todo caso, la participación pública en todo el proceso planificador, tanto en las fases de consultas previascomo en las de desarrollo y aprobación o revisión del plan. A tales efectos se cumplirán los plazos previstos en la disposiciónadicional duodécima”. En este sentido, la Disposición Adicional Duodécima establece: “El organismo de cuenca o administraciónhidráulica competente de la Comunidad Autónoma publicarán y pondrán a disposición del público, en los plazos que en estadisposición se establecen, los siguientes documentos: a) Tres años antes de iniciarse el procedimiento para la aprobación orevisión del correspondiente plan hidrológico, un calendario y un programa de trabajo sobre la elaboración del plan, conindicación de las fórmulas de consulta que se adoptarán en cada caso; b) Dos años antes del inicio del procedimiento a quese refiere el párrafo anterior, un esquema provisional de los temas importantes que se plantean en la cuenca hidrográficaen materia de gestión de las aguas; c) Un año antes de iniciar el procedimiento, los ejemplares del proyecto de plan hidrológicode cuenca. 2. El organismo de cuenca o administración hidráulica competente de la Comunidad Autónoma concederán unplazo mínimo de seis meses para la presentación de observaciones por escrito sobre los documentos relacionados en elapartado 1 de esta disposición. 3. Previa solicitud y en los términos que se establezca reglamentariamente,se permitirá el acceso a los documentos y a la información de referencia utilizados para elaborar el plan hidrológico de cuenca”.(47)Entre la normativa autonómica, cabe resaltar aquí por su incidencia en el ámbito de la participación, la Ley 3/2007, de 8de marzo, de Participación Social en la Educación de Castilla-La Mancha, aprobada, según se establece en el Preámbulo, conel objeto de reforzar e impulsar el modelo de participación activa de la sociedad castellano manchega y de la comunidadeducativa en la programación de la enseñanza, cumpliendo así con el mandato establecido por la CE´78. En Aragón, por suparte, la Ley 16/2002, de 28 de junio, de educación permanente, establece que “los sectores implicados en el desarrollo delas acciones formativas previstas en la presente Ley podrán participar en la planificación, desarrollo y evaluación de la educaciónpermanente mediante los mecanismos que se establezcan en cada caso”.97

ciudadana en la Administración sanitaria. Ahorabien, una participación orgánica, articulada através de órganos colegiados de carácter estable,dirigida a la formulación de la política sanitariay en el control de su ejecución, que no a la gestiónde las prestaciones. También en esta línea, lasComunidades Autónomas han previsto en sunormativa sectorial principios y mecanismos departicipación ciudadana, como la Ley 6/2002, de15 de abril, de Salud de Aragón, en cuyo artículo2 se recoge, como principio rector, la participaciónsocial y comunitaria en la formulación de lapolítica sanitaria y en el control de su ejecución (48) .Estos son, quizás, los sectores sobre los que másintensamente se ha producido esa democratizaciónsectorial, en la medida en que su normativareguladora ha potenciado la declaración departicipación ciudadana en la conformación delas decisiones públicas, recogiendo en algunoscasos instrumentos innovadores. Ahora bien,esta línea democratizadora también se está dando,aunque con un perfil más bajo, en la normativade otros sectores de la actividad administrativaen los que tradicionalmente la participación hasido ajena a su régimen jurídico (49) .3.4. Un nuevo régimen jurídicopara la participación ciudadanaEn la tradición jurídica española no se ha reguladocon carácter general y unitario el derecho departicipación ciudadana, ni en el ordenamientojurídico estatal, ni en los diferentes ordenamientosautonómicos, existiendo únicamente regulacionesparciales que, como acabamos de ver, contemplaninstrumentos de participación específicos y ensectores concretos.No obstante, esta tradición está siendo objeto deuna sensible revisión en los últimos tiempos en lamedida en que estamos asistiendo a un procesode codificación y juridificación de la participaciónciudadana, basado en las ideas de unificacióny armonización. Ahora bien, dentro de esta fasese observan diferentes opciones regulativas queestán siendo empleadas por aquellas ComunidadesAutónomas que han iniciado una política públicaen la materia, lo que nos permite hablar dediferentes grados de intensidad dentro de eseproceso de juridificación, en función de su caráctercodificador y normativo.(48)Otra normativa autonómica que cabe mencionar a estos efectos es la Ley 5/2003 de 4 de abril, de Salud de las Illes Balears,que se inspira, como principio informador, en la “participación comunitaria en la formulación de la política sanitaria, a travésde los derechos de información y participación” (artículo 3). La Ley 7/2003, de 25 de abril, de protección de la Salud deCataluña, declara que “la ordenación de las actividades y servicios de protección de la salud, en los términos establecidospor la presente Ley, debe ajustarse a los siguientes principios informadores: f) La participación comunitaria en la planificacióny control de la ejecución de las políticas de protección de la salud” (artículo 2). Por su parte, la Ley de Cantabria 7/2002, de10 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de Cantabria, en su artículo 51 recoge una auténtica declaración, al señalar que“de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 9 y en el apartado 1 del artículo 129 de la Constitución Españolay en los artículos 5 y 53 de la Ley General de Sanidad, los ciudadanos de la Comunidad Autónoma de Cantabria tendránderecho a participar en la política sanitaria y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente ala calidad de la vida o al bienestar en general. La participación, tanto en la formulación de la política sanitaria como en sucontrol, es un derecho del ciudadano y de la sociedad en general, un valor social, una garantía de estabilidad y un instrumentode cooperación e información del Sistema Sanitario Público de Cantabria. El derecho a la participación implica la responsabilidaden su ejercicio, y obliga a actuar con lealtad al interés general, al bien público y a la promoción del bienestar social”.(49)Sin tratar de agotar todas las regulaciones existentes, y a modo de simple repaso, véase el artículo 9.2 y 15.3 de la Ley13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña; artículo 3.f. de la Ley 10/2006, de 21 de diciembre, de Energías Renovablesy Ahorro y Eficiencia Energética de la Región de Murcia; artículo 3.f. de la Ley 3/2008, de 23 de mayo, de Ordenación de laMinería de Galicia; artículo 7 de la Ley 30/2002, de 17 de diciembre, de protección civil y atención de emergencias de Aragón;artículo 4.f. de la Ley 2/2003, de 28 de marzo, del Deporte de Castilla y León; artículo 55 de la Ley 16/2006, de 28 dediciembre, de Protección y Defensa de los Consumidores y Usuarios de Aragón, etc.(50)Esta Ley de Participación Ciudadana empieza a configurarse como informadora del resto del ordenamiento jurídicovalenciano, en la medida en que su carácter transversal incide en el contenido de otras normas relacionadas con la materia.A modo de ejemplo, la reciente Ley 15/2008, de 5 de diciembre, de la Generalitat, de Integración de las Personas Inmigrantesen la Comunitat Valenciana, establece en su artículo 18 que “la Generalitat favorecerá, en los casos que proceda, larepresentación de las personas inmigrantes en los instrumentos de participación ciudadana previstos en la Ley de ParticipaciónCiudadana de la Comunitat Valenciana, individualmente o a través de sus entidades asociativas más representativas.”98

En un primer grado se encuentra aquella políticanormativa que establece, en un único texto legal,el régimen jurídico de la participación ciudadana,otorgando a la materia un cierto carácter unitarioy codificador. En esta línea, recientemente laComunidad Valenciana ha aprobado la Ley11/2008, de 3 de julio de 2008, de ParticipaciónCiudadana (50) . Por la innovación que suponedentro del ordenamiento jurídico español, convienedetenerse, aunque de forma breve, en el análisisde sus previsiones normativas (51) .Tal y como proclama su preámbulo, esta Leypersigue fomentar la participación ciudadanaen una sociedad plural, profundizando en elacercamiento de las instituciones públicasvalencianas a la ciudadanía, e involucrando aésta en la gestión pública que realizan. Tratade propiciar la implicación de la ciudadanía enla actuación de la Administración AutonómicaValenciana, garantizando la información de losprocedimientos que promueva, desarrolle otramite en aras de una mayor transparencia enla gestión pública, estableciendo, finalmente,mecanismos de evaluación de las políticas públicasy de investigación del estado de la opinión pública.En su Título I se establece el doble objeto de laLey, como es regular y fomentar la participaciónciudadana, así como promover la participación dela sociedad en los asuntos públicos. Tras delimitarsu ámbito de aplicación –exclusivamente laAdministración autonómica-, define varios términos-participación ciudadana, ciudadanía, entidadesciudadanas e instrumentos de participaciónciudadana-, evitando de este modo la abstraccióna la que puede quedar sometida su regulación.El Título II, bajo la rúbrica “De la participaciónciudadana”, recoge una auténtico Estatuto delas ciudadanas y ciudadanos desde el punto devista de la participación ciudadana, haciendoespecial hincapié en el uso de la tecnología paraampliar los cauces de relación entre institucionespúblicas y ciudadanía, y de la ciudadanía entresí, en el marco de la sociedad de la informacióny del conocimiento.Su Capítulo I recoge un catálogo de derechos enmateria de participación ciudadana, pudiendodistinguir aquellos que tienen un carácter previoal ejercicio del derecho de participación -como elderecho a la información, reconociendo laposibilidad de una información individualizadapara aquellos que se encuentren inscritos en elRegistro de entidades ciudadanas-; aquellos yareconocidos en otros textos normativos –como elderecho de acceso a registros y archivos, el derechode petición o el derecho a la iniciativa legislativapopular-, realizando a tal fin una constante remisiónnormativa; y aquellos derechos que pueden serconsiderados más innovadores desde el punto devista de su reconocimiento normativo, como sonla participación en la elaboración de Anteproyectosde Ley y programas sectoriales- a través de losmecanismos contemplados en la propia Ley,excepto en aquellas materias excluidas por lanormativa de iniciativa legislativa popular- y elderecho a recabar la colaboración de la Generalitaten la realización de actividades ciudadanas–siempre que se traten de actividades sin ánimode lucro, y tengan por objeto el fomento de laparticipación ciudadana-.En el Capítulo II se regulan las EntidadesCiudadanas (52) , a las que se garantiza tanto losSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(51)Recientemente se ha aprobado el Decreto 76/2009, de 5 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo yejecución de la Ley 11/2008, que viene a complementar y desarrollar los instrumentos de participación ciudadana diseñadospor la Ley, otorgando de este modo un cierto carácter estatutario a la materia. Por su parte, actualmente la Comunidad deCanarias está trabajando en la redacción de la futura Ley de Fomento de la Participación Ciudadana, encontrándose disponiblepara su consulta el “Documento Abierto para el Debate sobre la Ley Canaria de Participación Ciudadana” en www.gobcan.es.(52) Según el artículo 14, se entiende por Entidad Ciudadana “aquellas personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan lossiguientes requisitos: a) Que su constitución y funcionamiento se regulen por la normativa vigente en materia de Asociaciones,Usuarios y consumidores, o Fundaciones; b) Que su ámbito de actuación esté vinculado a los intereses valencianos; c) quetengan recogido en sus Estatutos, al menos, alguno de los siguientes objetivos: 1. Estimular la participación ciudadana en lavida pública, bien actuando como cauce, mecanismo o instrumento de dicha participación, o bien implantando y desarrollandodichos mecanismos. 2. Representar y defender ante la Administración Autonómica Valenciana los intereses tanto de susmiembros como de la ciudadanía en general. 3. Promover el desarrollo de actuaciones de carácter cívico o social dirigidas amejorar la calidad de vida de la ciudadanía."99

derechos reconocidos a los ciudadanos yciudadanas en el Capítulo I -acceso a archivos yregistros, recibir información, derecho de petición,etc.-, como aquellos otros considerados específicospara estas Entidades –derecho a participar conla Administración Autonómica Valenciana, concarácter consultivo, en la elaboración de losprogramas de actuación sectorial; derecho aobtener la declaración de utilidad pública, etc. -.El Capítulo III, por su parte, regula diversosinstrumentos con los que canalizar la participaciónciudadana en la toma de decisiones públicas,resaltando que “el resultado de dichas accionesno tendrá carácter vinculante para la AdministraciónAutonómica Valenciana” (artículo 17.1). Así,para la definición de políticas públicas, la Ley11/2008 distingue entre aquellos instrumentosprevistos en la legislación sectorial o en normasreglamentarias, y aquellos otros específicosregulados en la propia Ley 11/2008, entre losque se hallan la audiencia ciudadana, los forosde consulta, los paneles ciudadanos y los juradosciudadanos, remitiendo su régimen a un posteriordesarrollo reglamentario.El Título III contempla medidas de fomento de laparticipación ciudadana, para lo que prevé untriple eje de actuación. Por un lado, la concesiónde subvenciones para el desarrollo de actividadespor parte de las Entidades Ciudadanas quepromuevan la participación ciudadana en elámbito institucional de la Generalitat. Por otro,la definición y ejecución de programas deformación, tanto para la ciudadanía y las EntidadesCiudadanas, como para el personal al servicio dela Administración Pública Valenciana. Finalmente,fórmulas de apoyo mutuo entre entidadesciudadanas que faciliten el intercambio de datos,servicios de apoyo y asesoramiento, y otrasactividades que sirvan para que la actuación delas Entidades Ciudadanas sea efectiva, a cuyofin prevé la creación de la Red de EntidadesCiudadanas.En un segundo grado de esta nueva políticanormativa se hallan los instrumentos de DerechoBlando (53) . Es el caso de la Comunidad Valenciana,con la Carta de Buenas Prácticas en laAdministración Autonómica y local de laComunitat Valenciana. Esta Carta resalta lanecesidad de establecer una nueva forma degobierno basada en la cercanía y la relaciónrecíproca con los ciudadanos. Partiendo delderecho a la buena administración que contemplael Estatuto de Autonomía de Valencia, garantizael derecho a la participación de los agentes dela sociedad civil y de los ciudadanos en la vidapolítica. En base a este espíritu, trata de potenciarcauces de información y participación con elobjetivo de estimular una cultura participativa.En concreto, en la Carta se acuerda que laactuación de la Administración Autonómica yLocal debe estar regida, entre otros, por el principiode participación (54) .Por su parte, algunas Comunidades Autónomas,conscientes de la transversalidad de la participaciónciudadana, han puesto en marcha técnicas deplanificación con el objeto de ordenar lasactividades propias de la materia, fijar los objetivosa alcanzar y encauzar las intervenciones parasu cumplimiento. Así, puede citarse el PlanInterdepartamental de Participación Ciudadanade Cataluña (2008-2010), cuyo objeto esincrementar la cantidad y calidad de la(53)Frente a la regulación rígida por la imposición de comportamientos, la sujeción, el sometimiento, la autorización o lahabilitación, el Derecho blando o flexible (soft law) emplea técnicas más suaves para dirigir las conductas, por medio deobjetivos a conseguir, de directrices y recomendaciones a secundar, buscando más la adhesión que la imposición. Este Derechoblando se caracteriza por carecer de un sentido único, por la multiplicidad de instrumentos de regulación y por la diversidadde tratamientos. El soft law aparece recogido en muy diversos instrumentos, como declaraciones, cartas, resoluciones querecogen principios, conceptos y criterios no incorporados al Derecho positivo.(54)Tal y como establece esta Carta de Buenas Prácticas en la Administración Autonómica y local de la Comunitat Valenciana,“el establecimiento de las buenas prácticas a través de esta carta va encaminado a la consecución de una forma de gobiernoconocida con el nombre de gobernanza: Forma de gobierno caracterizada y definida por la idea de compartir la responsabilidadentre los actores públicos y diferentes entidades o asociaciones que se incorporan a la toma de decisiones de formas muyvariadas, con el fin de definir políticas y regular servicios de forma coordinada y compartida”.100

participación, programando y coordinando lasactuaciones necesarias para incorporar a laciudadanía en la elaboración de leyes, planes yprogramas, así como hacer más transversal eintegral la cultura de la participación dentro dela Generalitat. En Baleares se ha aprobadorecientemente el Documento Marco para laelaboración del I Plan de Participación Ciudadana,en el que se considera la participación ciudadanacomo una opción estratégica que debe presidirtodas las actuaciones que lleve a cabo el Gobierno,resaltando la necesidad de propiciar un cambiode actitud tanto en la ciudadanía como en lasinstituciones (55) . La Comunidad Valenciana, através del Plan Director de Ciudadanía 2008-2011,diseña las líneas estratégicas y compromete lasacciones a seguir por la Dirección General deCiudadanía e Integración en los próximos cuatroaños. Tras la consideración de la transversalidaddel Plan -en cuanto implica actuaciones dediferentes Consejerías de la Generalitat sobreparticipación ciudadana-, lleva a cabo undiagnóstico de la situación de partida, defineuna situación de futuro y diseña los ejes deactuación en cada una de las líneas de actuaciónde la Dirección General para lograr los objetivosestratégicos definidos. En concreto, las políticasa desarrollar en este Plan se agrupan en tresLíneas de Actuación: Ciudadanía y RedesSociales, Participación, Solidaridad y Voluntariado.Otras Comunidades Autónomas se han apartadode esa finalidad ordenadora y global de laplanificación, haciendo uso de la misma paraobjetos concretos y específicos, como el caso deCanarias, donde el Plan de Participación Ciudadanaes diseñado para definir –a modo de hoja deruta- el proceso de participación que lleve a laelaboración y aprobación de la futura Ley Canariade Participación Ciudadana, o la ComunidadValenciana.Por otra parte, con el objeto de dar un carácterinstitucional a esta política pública de participaciónciudadana, diversas Comunidades Autónomas hanvenido creando órganos específicos en la materia.La Comunidad Valenciana, mediante Decreto206/2007, de 19 de octubre, del Consell, hacreado la Comisión Interdepartamental para laParticipación Ciudadana, configurado como unórgano colegiado de la Administración de laGeneralitat, con el que se quiere lograr que laparticipación ciudadana que se implante encada una de las consellerías sea conocida yvalorada por el conjunto de la Generalitat,permitiendo así homogeneizar los mecanismose instrumentos y favorecer su extensión a todala Administración. En concreto, corresponde aesta Comisión analizar los mecanismos departicipación ciudadana y el grado de implantaciónde éstos en la acción de gobierno; fomentar eimpulsar las actuaciones de las consellerías enmateria de participación ciudadana; proponermedidas innovadoras de fomento de laparticipación ciudadana con carácter generalpara todas las consellerías; estudiar la posibilidadde homogeneizar y coordinar los instrumentosde participación ciudadana en la actuación dela Generalitat, etc. Por su parte, por Decreto223/2007, de 9 de noviembre, del Consell, secreó el Consejo de Ciudadanía de la ComunitatValenciana, hoy regulado en el Decreto 76/2009,de 5 de junio, por el que se aprueba el Reglamentode desarrollo y ejecución de la Ley 11/2008.Este Consejo de Ciudadanía es un órganoconsultivo de la Administración de la Generalitat,que tiene como finalidad impulsar el acercamientode las instituciones de la Generalitat a la sociedadcivil y a la ciudadanía, ser el cauce por el que lasociedad civil pueda participar en las decisionespolíticas e institucionales de la Generalitat, asícomo fomentar la cultura de la participaciónciudadana y divulgar los valores democráticosa toda la ciudadanía.Siguiendo esta línea de institucionalización dela participación ciudadana, Baleares, medianteDecreto 46/2008, de 11 de abril, ha creado laComisión Interdepartamental para la ParticipaciónCiudadana, como órgano colegiado de laSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(55)Este documento marco, aprobado por el Consejo de Gobierno de día 25 de enero de 2008, sirviendo de base para la futuraconcreción del Plan, analiza la situación actual de la participación ciudadana, fija los objetivos y principios rectores de la políticade participación, así como la definición de una serie de acciones para el primer plan en la materia.101

Administración de la Comunidad Autónomapara garantizar tanto la coordinación, elintercambio de opiniones, la coherencia y lacomplementariedad de las acciones, comotambién de los recursos y las actividades que,en materia de participación ciudadana y en laelaboración y ejecución de las políticas públicas,impulsen las consejerías. Entre sus funciones,cabe destacar el tomar parte en la identificaciónde los procesos, los mecanismos y los órganosde participación ciudadana en el diseño y laejecución de las políticas del Gobierno de lasIslas Baleares, así como evaluar su grado deimplementación; apoyar las actuaciones queproyecten las consejerías de la Administraciónde la Comunidad Autónoma para incorporarla participación ciudadana en los procesos deelaboración y de ejecución de sus políticas;coordinar la realización de actuaciones conjuntasy compartidas entre las consejerías de laAdministración de la Comunidad Autónomade estudio y búsqueda sobre la participaciónpolítica y social en general, etc.Finalmente, Cataluña ha creado la ComisiónInterdepartamental de Participación Ciudadana,mediante Decreto 39/2008, de 26 de febrero,como órgano para la coordinación y colaboraciónen materia de participación ciudadana, así comopara la elaboración del Plan Interdepartamentalde Participación Ciudadana. En concreto, sonfunciones de la Comisión, además de diseñary proponer los ejes estratégicos y las líneas detrabajo del Plan, concretar sus acciones paradotarle de contenido, fijando los compromisosque cada departamento asumirá en términos departicipación ciudadana, así como concretar,por cada una de estas actuaciones, el soporteeconómico, de personal, logístico y de cualquierotra clase, que se destine a cada iniciativadepartamental.4. Conclusiones.la legislación comopalanca de cambioUna Administración abierta a la participaciónde los interesados, que sea capaz de tener encuenta sus opiniones antes de decidir es, sinduda, una Administración más democrática ynormalmente más eficaz (artículo 103 CE’78),si por eficacia se entiende la adecuación de laacción administrativa a las demandas socialesy no sólo a la agilidad o rapidez de tramitaciónde los procedimientos.A lo largo de estas páginas se ha ido analizandola configuración jurídica de nuestro sistema departicipación ciudadana, un breve repaso quepermite concluir la necesidad de definir unaadecuada política normativa en la materia. Laparticipación real y efectiva ha encontrado unimportante obstáculo en la inexistencia de unaestructura legislativa que ampare su aplicación,estructura caracterizada por su espontaneidady desorden. Sin embargo, a inicios del siglo XXIy en un Estado democrático consolidado, estepilar de nuestro sistema político exige –ademásde una decidida voluntad política- una ordenacióny una planificación normativa que proporcioneestabilidad, un referente en el que apoyarse parapromover una participación efectiva.Esta estrategia normativa, acorde con la políticade “Mejora Regulatoria” (56) , supone, por un lado,adecuar y perfeccionar los mecanismos legalesya existentes, dándoles un verdadero contenidoy facilitando su ejercicio por la ciudadanía; porotro, implantar una nueva legislación –lo queen gran medida exige ir precedido de una nuevacultura política-, con instrumentos normativosque establezcan mecanismos estables y formales(56)“Mejora Regulatoria” (“Better Regulation”), es la política de mejora constante de la calidad de las normas, y de revisiónde los impactos de dicha legislación en la sociedad. La Mejora Regulatoria se refiere tanto a la calidad de las leyes como a lacalidad de la intervención administrativa, racionalizando ésta y ajustándola a lo necesario para garantizar la protección delos intereses generales. Entre los elementos de la “Mejora Regulatoria” se halla la participación de la sociedad civil -entendiendoque la participación de la sociedad civil es un elemento fundamental para la Mejora Regulatoria ya que permite mejorar lacalidad de la legislación y su adecuación a las necesidades sociales- y la calidad formal de las normas -la calidad formal delas normas supone que la norma debe estar escrita en términos claros y precisos, accesibles al ciudadano-.102

de interrelación entre ciudadanía y poderpúblico. Junto a ello, ha de promover unasociedad civil fuerte y vertebrada que contribuyacon su protagonismo al fortalecimiento de lademocracia (57) , y arbitrar las debidas garantíaspara el ejercicio de su derecho, delimitando lasrepresentatividades de las organizaciones socialesy la vinculación para la Administración.Para poner en marcha esta política normativa sedebe partir de una doble premisa. En primer lugar,resaltar el indudable y necesario predominio dela democracia representativa en las actualessociedades, para lo que Claus Offe da la primeranota, una combinación que deje a salvo lademocracia representativa sobre la base delindividuo autónomo, pero que al mismo tiemporefleje la real complejidad del pluralismo social (58) .La participación a la que se alude no constituyeun modo alternativo al sistema político actual,sino que la democracia directa ha de concebirsecomo complemento de la democraciarepresentativa, de tal modo que participar no es–generalmente- decidir, sino influir en la decisión.En segundo lugar, tal y como previene Donati,la nueva normatividad requiere un cierto carácterestatutario de las iniciativas participativas, paraque no se desvíen de su finalidad y proporcionenseguridad jurídica a la ciudadanía. Los estatutoshabrán de ser autónomos, pero amparados yprotegidos por la Administración Pública, cuyamisión no es sustituir a las autonomías sociales,sino ordenar los marcos generales de la convivencia.En todo caso, la construcción de este ordennormativo estatutario deberá adaptarse a aquellascaracterísticas inherentes a la participaciónciudadana y que determinan su propia esencia.Así, la voluntariedad y flexibilidad informan estederecho de participación, lo que determina queel sistema jurídico no debe imponer su ejercicio–la participación no es un deber, es un derechoy como tal puede ejercitarse o no-, sino que hade crear un marco legal que prevea habilitacionesy fomente la participación. Ha de limitarse aestablecer marcos, facilitar, promover, poner adisposición de la ciudadanía instrumentos quese adapten a las peculiaridades de cada sector deinterés público, lo contrario podría suponer unarigidez que conllevara a la procedimentalizaciónadministrativa de la participación ciudadana.No obstante, esta flexibilidad y generalidad legalrequiere una posterior concreción reglamentariaque garanticen la seguridad jurídica, así comola estabilidad y futuro del sistema.La transversalidad de la participación ciudadana–que también debe informar su configuraciónjurídica- supone que ésta incide en la actuacióngeneral de la Administración Pública, debeinformar sus diversas actuaciones sectoriales, loque exige una previsión normativa que garanticeuna adecuada coordinación administrativa–fundamentalmente centralizando las funcionesorientadoras de la participación dentro de laestructura organizativa de la Administración-,así como la creación de mecanismos decooperación y colaboración para evitarduplicidades, involucrar a toda la Administracióny compartir experiencias.Por otro lado, como se ha señalado, el derechode participación tiene un carácter instrumental.La participación no es un fin, es un medio parala consecución de los diversos intereses públicos,por lo que su régimen jurídico, además de proclamarprincipios y derechos a favor del ciudadano,debe concretar su ejercicio mediante elreconocimiento de instrumentos y procedimientosespecíficos. Sin continuas remisiones normativas,lo que supondría dotar de un escaso contenidoa la norma y debilitar el principio constitucionalde seguridad jurídica.Finalmente, la regulación de la participaciónciudadana debe estar informada por el principiode corresponsabilidad. Si hablamos deAdministración deliberativa, es evidente que lanorma reguladora de los cauces y mecanismosSergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(57)Véase, RUBIO NUÑEZ, Rafael. “La guerra de las democracias”. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid. 2007,nº 16, pp. 79-108.(58)OFFE, Claus. “Partidos políticos y nuevos movimientos sociales”. Sistema. 1988.103

que hagan eficaz el ejercicio del derecho departicipación debe ser elaborada de formaparticipativa, y no con un carácter unilateral.Junto a estos límites derivados de la propianaturaleza de la participación ciudadana, en suordenación jurídica también existen límitesexternos y previos que van a condicionar laprevisión normativa de su ejercicio. Así, podemoshablar de la existencia de límites jurídicos, enla medida en que el régimen establecido paralos nuevos mecanismos de participación habráde tener en cuenta, y no sobrepasar, el marcojurídico-formal vigente –como se ha señaladoen otro momento, existen límites en forma deplazos administrativos, procedimientos, garantíasadministrativas, etc.-. También habrá de tenerpresente el papel de los límites económicos, detal manera que cualquier previsión normativano cabe, ya que las diferentes líneas de actuaciónpara promover la participación han de tenerpresente la existencia de límites presupuestarios.Finalmente, los límites políticos también puedenjugar como freno del contenido normativo; lavoluntad política es, en muchos casos, elelemento clave para garantizar el triunfo deesta política pública.Por otra parte, si hablamos de legislación comopalanca de cambio para configurar unaAdministración deliberativa, no podemos obviarel doble papel que juega el Reglamento en estamateria. El primero lleva a la clásica relaciónLey-Reglamento. Sin detener más el análisis deesta relación, ya estudiada exhaustivamente enmuy diversos ámbitos, conviene resaltar sucompleta aplicación en el reconocimiento delos mecanismos de participación ciudadana. Laconsideración del Reglamento como complementoindispensable de la ley conlleva la necesidad deque ésta configure jurídicamente los principiosgenerales, los aspectos básicos y las habilitacionespara la puesta en marcha de los diversosinstrumentos participativos, debiendo descenderla norma reglamentaria a la concreción y detallede los aspectos procedimentales. El segundopapel de la norma reglamentaria tiene que vercon la necesidad de potenciar la transparenciay la participación en su elaboración. En muchossectores del ordenamiento jurídico la normareglamentaria es necesariamente creativa deDerecho, y no simple complemento o desarrollode la Ley, por lo que la intervención ciudadanaen su definición le proporciona una mayorlegitimidad. Además de ser la norma que, comose ha dicho, concreta los aspectos materialesque afectan directamente a los intereses de laciudadanía, por lo que ésta encuentra en estetipo de norma un “plus” de interés paraparticipar en su elaboración. De este modo,igual de importante que promover laparticipación de la ciudadanía en la elaboraciónde las leyes, es garantizar una adecuadaparticipación en la definición de la normareglamentaria, complementando así lalegitimidad del reglamento -apoyada hastaahora en la habilitación legal- para que puedaestablecer normas que afectan a los derechosy libertades de los ciudadanos o contengandecisiones sobre intereses generales relevantes,sin excluir ni sustituir, obviamente, el primerpronunciamiento del legislador.En cualquier caso, la nueva realidad jurídicopolíticade la participación ciudadana no sólodebe incidir en su propia ordenación, sino que,dado ese carácter estatutario, también afectaal conjunto del Derecho Administrativo. De otramanera, si se considera la legislación comoinstrumento básico para promover la participaciónciudadana, y si de Administración deliberativaqueremos hablar, el Derecho Administrativodebe asumir un papel fundamental en estatransformación.El Derecho Administrativo evoluciona de unsistema de limitaciones y garantías, a un sistemamás amplio de participación del ciudadano. Enesta línea, Santiago Muñoz Machado se centraen el estudio de la idea de la participación comoelemento para una nueva ruptura del DerechoAdministrativo, resaltando que la crisis delegitimación democrática que sufre laAdministración moderna pueden tener unasolución favorable a través del fortalecimientode la idea de participación. Las decisiones104

administrativas apoyadas hasta ahora en lacobertura inapelable de la Ley, van a precisarde legitimación en el asentamiento directo delos ciudadanos destinatarios de las mismas. Enlos años venideros será imposible dar cuentadel contenido del Derecho Administrativo, sino se pone especial énfasis en el hecho de quelos ciudadanos contribuyan a formar y controlardirectamente las decisiones que afectan alinterés general, es decir, que participen en tareastradicionalmente encomendadas en exclusivaa la Administración Pública.Esto implica, en última instancia, la necesidadde integrar progresivamente el elementoparticipativo en la legislación administrativa,tanto general como sectorial, lo que exige elpaso de la información pública a la participaciónciudadana (59) , evolución que debe ser la clavepara la configuración del Derecho Administrativomoderno. El fenómeno de la intervención delos ciudadanos en las tareas administrativas nose puede reducir exclusivamente a las tradicionalesvías del 105 CE’78, esto es, la audiencia de losciudadanos en la elaboración de las disposicionesadministrativas que les afecten, sino que sucontenido debe ser ampliado –que no sustituidodentrode las posibilidades abiertas por elartículo 9.2 CE’78.A modo de conclusión, la nota común delordenamiento jurídico regulador de la participaciónciudadana debe ser garantizar una participaciónreal y efectiva, con la finalidad de superar eltradicional obstáculo de la configuración formal,pero inefectiva, para lo que se ha de ordenara las Administraciones Públicas promover laeficacia de esta participación. Va a ser relevantepara ello la articulación de la futura legislación,la configuración de un ordenamiento jurídicoregulador de esta materia. Se ha destacado porla doctrina la insuficiencia del modelo tradicionaldel procedimiento administrativo y la necesidadde alumbrar novedosos instrumentos departicipación, un nuevo modelo comunicativo,con una posición proactiva de las Administraciones,que han de fomentar la participación y entraren diálogo con la sociedad.La clave está en el desarrollo legislativo delartículo 9.2 CE’78 -así como de los demáspreceptos constitucionales y estatutarios quecontemplan el mandato dirigido a los poderespúblicos- cuando se vaya produciendo laactividad normativa secundaria, no ignorandoque será el legislador ordinario el que traduciráen contenidos concretos lo que en el artículo9.2 CE´78 aparece, ahora, como pragmático.Sergio CASTEL. La juridificación de la participación ciudadana(59)En este sentido, conviene recordar que el artículo 86.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, habilita expresamente a las Administraciones Públicaspara “establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizacionesy asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos”.105

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La participación ciudadanacomo política públicaUna opción de hondo calado:Se crea la Dirección General de Participación Ciudadanadel Gobierno de AragónIgnacio CELAYA (1)Dirección General de Participación CiudadanaGobierno de AragónA los gobiernos y a las administraciones públicasse les formulan, desde todos los sectores, múltiplesdemandas, siendo evidente que disponen derecursos escasos para satisfacerlas. Existe –todossomos conscientes de ello- una fuerte competenciapor acceder a los recursos públicos. Losresponsables de decidir donde destinarlos seencuentran, pues, en una situación delicada.En este entorno, la decisión de crear una nuevaunidad administrativa –como es el caso de laDirección General de Participación Ciudadananoes baladí. Es imprescindible estar convencidode la necesidad de destinar recursos a esta actividady, además, tener la capacidad de justificar yrazonar los beneficios que se generarán parael conjunto de la comunidad. Más allá de queal final, tendremos también que evaluar nuestroslogros y valorar si efectivamente hemosalcanzado los objetivos previstos.Esta justificación es casi evidente para la sociedaden muchas de las actividades que desarrollanlas administraciones públicas. Podemos debatirsobre porcentajes y sobre contenidos concretosde las políticas, pero nadie pondrá en duda quenecesitamos dedicar recursos a nuestros hospitales,escuelas, infraestructuras o nuestros planesocupacionales. Las razones son obvias (curar alos enfermos, educar a los niños, facilitar lamovilidad o promover el empleo)… Además,las inversiones en recursos públicos se traducenen resultados tangibles (número de médicos ymaestros, kilómetros de autovías o cantidad depersonas que cobran el subsidio por desempleo).Sin embargo, no es tan sencillo de justificarcuando destinamos los recursos a una DirecciónGeneral de Participación Ciudadana.¿Por qué hemos de destinar recursos a unaDirección General de Participación Ciudadana?¿Para qué sirve? ¿Qué tipo de problemas nosresolverá o de qué servicios nos proveerá? ¿Quiénha demandado su creación? Estos interroganteshan de ser nuestro punto de partida. Estamoshablando de recursos que son públicos y escasos,y, por lo tanto, es imperativo justificar su buenuso y, sobre todo, su capacidad para alcanzarunos resultados colectivamente relevantes.Para responder a estos interrogantes, cuestiónque se convierte en nuestro objetivo esencial,Ignacio CELAYA. La participación ciudadana como política pública(1)Ignacio Celaya es Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales y Director General de Participación Ciudadana delGobierno de Aragón.107

para poder aportar a este libro, a continuaciónvamos a ofrecer, en primer lugar, los elementosde diagnóstico que justifican la creación de laDirección General de Participación Ciudadana(el porqué). En segundo lugar, vamos presentarlas posibles respuestas que, al menos en el terrenode las ideas, deberíamos articular para respondera la situación anteriormente diagnosticada (elqué). Finalmente, en tercer lugar, y de modo untanto más extenso, expondremos los contenidosconcretos de la actividad de la DG, el paso delas ideas a la acción (el cómo).1. ¿Por qué una Dirección Generalde Participación Ciudadana?El tránsito hacia un nuevo siglo ha llegadoacompañado de fuertes incertidumbres. EnAragón, como en la mayoría de los lugares delplaneta, nos invade cierta sensación dedesconcierto frente los grandes retos que nosacechan: la creciente diversidad de la población,el cambio climático, la cohesión social, el accesoa la energía, el desarrollo en el marco de laeconomía del conocimiento y la información,las inseguridades globales.No es este el espacio adecuado para desarrollarestos argumentos, aunque sí nos gustaría subrayaruna primera constatación: a pesar del crecimientoy el bienestar de los últimos años, nos encontramosfrente a retos colectivos que parecen desbordarnos.Somos una sociedad rica y desarrollada, escierto, pero como apuntan muchos analistas,también muy temerosa frente al futuro.El temor ante el futuro tiene que ver con unasegunda constatación: los instrumentos parahacer frente a nuestros retos colectivos seencuentran hoy fuertemente debilitados. Ambasconstataciones se refuerzan mutuamente: losproblemas parecen intensificarse y hacerse máscomplejos, mientras que las capacidades derespuesta se debilitarían y mostrarían su crecienteimpotencia.Pero, ¿de qué instrumentos estamos hablando?¿A qué nos referimos cuando afirmamos que seha debilitado nuestra capacidad para respondera los retos colectivos? Pues nos estamos refiriendoa algo tan conocido y pregonado como eldescrédito de la política y de la administraciónpública. La política, como concepto, es aquellonos permite abordar nuestros retos colectivos,es la manera que tenemos de resolver nuestrasdiferencias en el presente y de construir nuestrosproyectos de futuro, es un “artefacto” que nospermite vivir juntos cuando somos diferentes.Si a la política le añadimos el adjetivo democrática,podemos ir incluso un poco más lejos. La políticademocrática nos permite lograr todo lo108

mencionado anteriormente y, además, hacerloa través del diálogo, de la deliberación, deldebate de las ideas. La democracia nos habilitapara resolver nuestros conflictos colectivos demanera pacífica, sin recurrir a guerras nienfrentamientos; sustituyendo la imposicióndel más fuerte por un debate civilizado y lageneración de inteligencia colectiva. La políticademocrática, no cabe ninguna duda, fue –todavíaes- un gran invento.La administración pública, por su parte, es elbrazo ejecutor de la política democrática. Éstatoma decisiones, al tiempo que destina los recursospara su ejecución a la administración. Durantelas últimas décadas hemos construido unasadministraciones potentes, que deberían usar demanera adecuada los recursos que le destinamospara construir hospitales y escuelas, contratarpolicías y bomberos, o atender a las personassin trabajo o con discapacidades. La administraciónpública ha ido evolucionando, pero también hasido un gran invento. Sin ella sentiríamos eldesamparo en el que, desgraciadamente, vivenaún en muchas sociedades menos desarrolladasque la nuestra.Así pues, son estos dos instrumentos –la políticademocrática y la administración pública- los queparecen estar en crisis. No pretendemos entrarahora ni en su defensa ni en su crítica, pero nonos queda más remedio que constatar que –conrazón o sin ella- viven unos momentos de intensodescrédito, generalizada desconfianza y fuerteimpotencia. Nuestros grandes inventos no nosfuncionan como deberían y, en consecuencia,volvemos a repetirlo, no sólo estamos frente a unmundo más complejo sino que tampoco contamoscon las herramientas que hasta no hace demasiadotiempo nos servían para hacer frente a sus retosy sus dificultades.Es aquí donde encontramos el porqué, lasrazones, la justificación de la Dirección Generalde Participación Ciudadana. Su objetivo esextremadamente ambicioso y relevante: se tratade fortalecer los instrumentos que nos permitenafrontar nuestros retos colectivos. Pretendemosmejorar nuestra democracia y nuestraadministración, pues sin ellas no podremosconstruir nuestro futuro compartido.2. ¿La participación es la respuesta?Una vez justificados los objetivos y las razonesde la Dirección General de Participación Ciudadana,debemos abordar una segunda justificación. Setrata de explicar porqué consideramos que estanueva unidad administrativa tiene las característicasnecesarias para lograr los fines anteriormentepropuestos. ¿Es la Dirección General deParticipación Ciudadana el mecanismo adecuado?¿Es la participación la vía para reforzar lademocracia y mejorar la administración?Otra vez, la respuesta a estos interrogantes noes ni obvia ni baladí. En realidad, se trata de unaapuesta política innovadora, pues no existendemasiados precedentes. Ni tan siquiera unacuerdo unánime sobre la utilidad de esta fórmula.A nivel internacional, a partir de los años ochenta,y especialmente durante los noventa, el énfasisse colocó en la administración y se promovieronmúltiples procesos de transformación destinadosa mejorarla. En aquel momento no sólo no sepensaba en reforzar la política democrática, sinoque se apostaba por despolitizar las actuacionespúblicas. Ni la política, ni la democracia, ni laparticipación eran las respuestas. Éstas seencontraban en una modernización administrativainspirada en los modelos de gestión del sectorempresarial y en el mercado como generadorde competencia.Sin embargo, ya a finales de los noventa aparecenlas primeras voces críticas. Podemos estarefectivamente modernizando el funcionamientode la administración pública, pero se duda tantode la bondad de los resultados como de lapertinencia de los mecanismos. Es decir, por unlado, una modernización que aplica con excesode entusiasmo y mimetismo las recetas del sectorprivado al sector público, acaba generandoperversiones y resultados no deseados. Por otrolado, ver en la gestión la respuesta a todos losproblemas, olvidándose del papel de la políticay de la democracia, se ha convertido en unaconstricción excesiva. La administración esIgnacio CELAYA. La participación ciudadana como política pública109

importante, pero es en la política y en lademocracia, donde se encuentra el núcleo durode nuestra capacidad para afrontar los retosque colectivamente tenemos planteados. Olvidarsede la política y abonar su descrédito se convierte,desde nuestro punto de vista, en un auténticoproblema.Necesitamos más política, no menos política.Y necesitamos que esta política se desarrolle enun marco de calidad democrática. Necesitamosfortalecerla, no diluirla. Son estas convicciones lasque nos permiten abordar la segunda justificación:la Dirección General de Participación Ciudadanaes el instrumento adecuado, pues pretendeimpulsar una política destinada a recuperar lapolítica. A recuperarla desde el fortalecimientode la calidad democrática, de la participación, dela implicación de la ciudadanía en la resoluciónde los problemas públicos.A través de este eje que hemos denominadoparticipación, pretendemos construir una formarenovada de ejercer las responsabilidades políticasy las actividades administrativas. En este sentido,la política de la Dirección General pretende impulsaruna transformación basada en una idea muysimple: para resolver los asuntos colectivos, hemosde juntarnos; para tomar las decisiones colectivas,hemos de aprovechar las ideas de todos; y parahacer frente a la complejidad de nuestros retos,precisamos usar el diálogo como única forma degenerar inteligencia colectiva.Así pues, la participación –entendida como diálogoesla respuesta. Usaremos esta etiqueta, como sedetallará en el próximo apartado, para aglutinarun conjunto de actividades que pretenden fortalecerla calidad democrática del funcionamiento delas instituciones públicas.Más concretamente, al apostar por la participacióncomo respuesta, esperamos lograr tres grandesobjetivos:En primer lugar, esperamos mejorar y enriquecerlas decisiones que adopta el gobierno y suaparato administrativo. El diálogo, en estesentido, permite incrementar el conocimientosobre los temas, al tiempo que facilita unequilibrio entre las diferentes posiciones. Cuandolos recursos son limitados, la generosidad escasay el conocimiento está muy especializado, eldiálogo se convierte en una aportación sustancialpara tomar decisiones más ricas, más legítimasy más equilibradas.En segundo lugar, a través de la participaciónesperamos mejorar también la eficiencia dela actuación administrativa. El diálogo nos hace,en este ámbito, una aportación altamentesignificativa: genera contactos y relacionesque, a su vez, generan las complicidades y lasconfianzas imprescindibles para el desarrollode cualquier proyecto. Sin contar con los otrospodemos ir muy rápidos en las fases inicialesde una política, pero enseguida encallaremosen una tupida red de resistencias.Finalmente, la participación favorece la apariciónde “ciudadanos”. Esto es crucial, ya que sinellos difícilmente podemos plantearnos retoscolectivos. Aquí no estamos usando el términoen su acepción jurídica, sino más bien parareferirnos a ciertos atributos que deberíantener las personas. Ciudadano, desde nuestraóptica, sería aquel que es capaz de pensaren términos colectivos y de involucrarse en lacosa pública. La política democrática requierede políticos, pero estos tendrían en realidad unpapel secundario. Los auténticos protagonistasde la política democrática son, sin duda, losciudadanos. La participación, entendemos,puede contribuir a generar ciudadanía en tantoque ofrece espacios y oportunidades para quenos interesemos por lo que nos afecta a todos.En definitiva, al apostar por la participación nola estamos convirtiendo en un fin en ella misma,sino que pretendemos usarla como mecanismopara fortalecer la democracia de nuestrasinstituciones públicas. Al mismo tiempo, a travésde una democracia de mayor calidad esperamosser capaces de tomar mejores decisiones, deaumentar la eficacia a la hora de aplicar y deconstruir una ciudadanía interesada einvolucrada en los asuntos colectivos. Estamosconvencidos, finalmente, que todo ello debecontribuir a algo tan crucial como resolver con110

más aciertos los problemas del presente yconstruir con mejores perspectivas los proyectosde futuro. Eso sí, problemas de todos y proyectoscompartidos.3. La Dirección Generalde Participación Ciudadanaen el Gobierno de Aragón3.1. Ahora es el momentoLos objetivos que hemos planteado sonambiciosos y, estamos convencidos, crucialespara nuestro futuro. Sin embargo, a menudose expresan en términos demasiado abstractos.No son percibidos como una urgencia. Ennuestra época, caracterizada por la inmediatezy la velocidad, por el titular y la frase corta, lasdemandas y las expectativas no alcanzan másallá de un estricto corto plazo. La política y lademocracia se nos aparecen como conceptosdemasiado lejanos.Las propuestas y los objetivos de la DirecciónGeneral de Participación Ciudadana puedenparecernos interesantes, pero se nos diluyen enel frenesí del día a día. Y, sin embargo, pensamosque es el momento. No existe un clamor alrespecto, pero necesitamos urgentementerecomponer nuestra capacidad política yfortalecer la calidad de nuestra democracia. Nopodemos perder más tiempo, pues está enjuego nuestra convivencia, nuestro futuro ynuestro presente. El tiempo se nos agota.Es el momento y hemos de aprovecharlo. Lascondiciones para avanzar en una línea de trabajocomo la que estamos proponiendo no sonfáciles, pero hoy tenemos una oportunidad queno podemos dejar escapar. Tres son las razonesque, en nuestra opinión, nos sitúan en unabuena posición de partida.En primer lugar, ahora es el momento porqueno partimos de cero. Las últimas décadas noshan permitido acumular cierta experiencia,especialmente gracias a las múltiples iniciativasde nuestros gobiernos municipales. Éstas hansido muy diversas, y no siempre han alcanzadolos resultados deseados. En realidad, deberíamosreconocer que nuestra inexperiencia haIgnacio CELAYA. La participación ciudadana como política pública111

provocado desajustes y, también, ciertasfrustraciones. Pero incluso cuando no hemosalcanzado el éxito, sí que hemos podidoaprender. Sabemos que podemos esperar yque no debemos esperar de los procesosparticipativos. Sabemos cuáles son los factoresclave para ejecutarlos correctamente. Y, sobretodo, sabemos que a pesar de las dificultades,estos procesos son imprescindibles si queremosgobernar desde la legitimidad, la sensibilidady la proximidad a los ciudadanos.En segundo lugar, es el momento porque,como acabamos de mencionar, la experiencianos ha proporcionado algunas ideas clave.Quisiéramos destacar dos de ellas. Por un lado,hemos aprendido que la participación no esuna alternativa a la democracia representativa,sino una forma de complementarla ymejorarla. La participación no pone en dudaquién debe tomar las decisiones (nuestrosrepresentantes democráticamente elegidos),sino que pretende incidir en la forma detomar estas decisiones. No se trata de dejarde tomar decisiones sino de tomarlas de otramanera. No se trata de renunciar a laresponsabilidad democráticamente adquirida,sino de ejercerla con mayores dosis de calidaddemocrática.Por otro lado, la experiencia nos muestra queno estamos frente a una receta mágica. Laparticipación es un camino que debemosrecorrer, pero que nos reclama tiempo ydedicación. Nos equivocaremos si trazamosnuestros objetivos en el corto plazo. Laparticipación es una apuesta que nos reclamatrabajar para el medio y el largo plazo;combinando la convicción que debe sustentarlas iniciativas con la paciencia necesaria paraver brotar los resultados.Finalmente, es el momento porque contamoscon un sólido e imprescindible soporte político.Nuestro Gobierno, empezando por supresidente, está comprometido en la tarea y,en consecuencia, nos garantiza la conviccióny la apuesta sostenida. No estamos ante unapolítica marginal. No queremos ser la guindaque decora un pastel, sino uno de los ejesestratégicos de este gobierno. Contando conel impulso y la fuerza de este soporte, nopodemos dejar escapar la oportunidad.3.2. Planes y líneas de trabajoLa Dirección General de Participación delGobierno de Aragón -que nace en verano del2007- define su misión, en el propio decretode creación, en los términos siguientes:“propiciar una mayor implicación de laciudadanía en la construcción de las políticaspúblicas”. Se trata, como ya hemos señalado,de un objetivo ambicioso y complejo, que nacedentro del Departamento de presidencia, comouna clara apuesta de transversalidad, un objetivoque se aborda desde el máximo compromisopolítico, tal como muestran las palabras delPresidente Marcelino Iglesias en el acto depresentación de la Dirección:“Hoy no se puede gobernar sin contar conla colaboración, las voces y las complicidadesde la ciudadanía y de sus organizaciones.”Esta compleja misión, por su parte, se despliegaa través de 5 objetivos, los cuáles, a su vez, sedesgranan en un conjunto de líneas de acción.Nos estamos refiriendo al contenido, a lasustancia de la política del Gobierno de Aragónen materia de promoción de la participaciónciudadana y fortalecimiento de la democracia.Sin ánimo de exhaustividad vamos a exponera continuación estos objetivos y líneas de actuación.Tal como puede apreciarse en el siguientecuadro resumen, los objetivos transcurrendesde la voluntad genérica de propiciarprocesos de participación que acompañen alas políticas públicas (objetivo 1) y construir undiscurso participativo (objetivo 2), hastaplanteamientos más instrumentales que serefieren al uso de nuevas tecnologías (objetivo3), al desarrollo legislativo (objetivo 4) o a losrecursos de soporte necesarios para el trabajode la Dirección (objetivo 5).112

Objetivo 1Objetivo 2Objetivo 3Objetivo 4Objetivo 5Propiciar asesorar y acompañarprocesos de participación.Generar un discurso compartidosobre la democracia participativa.Propiciar cauces de información yparticipación a través de la red.Generar instrumentos y actualizar lalegislación en materia de participación.Generar una estructura de soportea la labor de la DGPC.Objetivo 1. Propiciar asesorar y acompañarprocesos de participación que permitan laimplicación de la ciudadanía en el diseño yevaluación de las políticas públicasEn primer lugar, este objetivo inicial nos recuerdaque nuestro objetivo no es simplemente organizaractos participativos, sino que pretendemosimpregnar de mentalidad participativa alconjunto de la administración. No quisiéramoslimitarnos a organizar eventos más o menosvistosos, sino ayudar a cambiar la manera deoperar de nuestras instituciones políticas yadministrativas. Sabemos que ésta es unaapuesta que deberemos trabajar sin esperarresultados de un día para otro, pero estamosconvencidos que es la única forma de abordarcon seriedad el tema de la participación.Únicamente si el conjunto de las institucionespúblicas se lo cree y lo interioriza, habremostenido éxito en nuestra misión de propiciar unaformas de trabajar que incorporen –de manerahabitual y natural- a la ciudadanía en laconstrucción de lo público.Así pues, no esperamos transformaciones radicalesni conversiones automáticas. Esperamos, encambio, multiplicar las experiencias participativasy mostrar su capacidad para mejorar las políticaspúblicas. Nuestro trabajo, por lo tanto, consisteen convencer, acompañar y seducir: convencera los diferentes Departamentos del Gobiernopara que incorporen procesos de participación,acompañarlos en su diseño y ejecución y,finalmente, usar sus resultados para seducir aaquellas partes de la institución que todavía nohayan incorporado nuestras propuestas deinnovación democrática.No estamos hablando en abstracto, sino que enlos dos años de vida de la Dirección General deParticipación ya hemos puesto en marcha más de10 procesos de participación hacia el interiorde la propia administración autonómica. Procesosque han contribuido o están contribuyendo amejorar proyectos políticamente tan significativoscomo:Ley de Servicios SocialesEstrategia Aragonesa de Cambio ClimáticoPlan Director de Cooperación al DesarrolloDecreto de Derechos y Deberes de los AlumnosPlan de Convivencia InterculturalReglamento de Vivienda Protegida de AragónPlan Aragonés de Seguridad VialII Plan de lucha contra la violencia de géneroPlan Integral de Infancia y AdolescenciaCatálogo de Servicios (vinculado a la Ley deServicios Sociales)Ley de la MontañaEn paralelo a estos procesos se está trabajando,a modo de consultoría interna y conjuntamentecon los Departamentos implicados, en laelaboración de un modelo de participación parael ámbito de la Salud o en el diseño de un procesoparticipativo que contribuya a elaborar unanueva Ley de Función Pública.En relación a estos procesos, nos gustaríadestacar dos consecuencias que van más alláde cada una de las experiencias. En primer lugar,a partir de la práctica, hemos logrado elaborarunos protocolos y unas metodologías que nospermiten no sólo ofrecer un discurso sobre losbeneficios de la participación sino, también,una herramienta de trabajo para ponerla enpráctica. Se trata de una estructura en fasesque, adaptada a cada caso concreto, nos permiteIgnacio CELAYA. La participación ciudadana como política pública113

diseñar unos procesos que están logrando losresultados esperados (figura 1). Y este es elsegundo punto que queremos destacar: lasexperiencias están generando elevados nivelesde satisfacción, tanto entre los Departamentospromotores como entre las personas y lasentidades que se involucran en ellos. En palabrasde los protagonistas de uno de los procesosparticipativos, concretamente del que acompañóa la elaboración de la Ley de Servicios Sociales:“Hemos detectado que los planteamientos másgenerales han sido tenidos en cuenta: trabajointegral con las personas, aspecto preventivo,calidad de los servicios… Insistimos en laparticipación desde el inicio de los procesos ycon plazos suficientes para la reflexión y eldebate en el seno de las plataformas de lasentidades sociales.” (Isabel Jiménez, Presidentade la Red Aragonesa de Entidades para la Inclusión)“Esta experiencia ha demostrado que es posiblegenerar un proceso ordenado y eficaz departicipación, en el que las aspiraciones ciudadanaspuedan hacerse llegar a los poderes públicos yque además sean recogidas en gran parte.”(Juan Carlos Castro, Director Gerente del InstitutoAragonés de Servicios Sociales)Merece especial atención el esfuerzo realizadopara acompañar, formar, sensibilizar e implementarprocesos de participación hacia las entidadeslocales. Con respeto, conscientes de la importanciaFigura 1. Fases para la realización de un proceso de participación (en el proceso de elaboración de una ley)DISEÑO DE LA PROPUESTADEL PROCESOSe detecta una demandade un DepartamentoQueremos hacer un proceso departicipación que nos ayude aelaborar una ley contandocon todos los actores clavesRespondemos juntosa una serie de preguntas¿Porqué un proceso de participación?Para generar inteligencia colectivaPara tomar mejores decisionesPara crear complicidades e implicación¿De qué queremos hablar?¿Quéqueremos poner en juego?¿Cuál es el marco legal en que nosmovemos?¿Cuáles son las reglas del juego, loslímites: temporales, competenciales,técnicos, económicos, políticos?¿Qué vamos a hacer con lo que la genteaporte?¿Cuáles son los actores fundamentales?Para participar hacen falta medioseconómicos y logísticos¡Queremos hacer el proceso!Acuerdo del departamentocon la Dirección General deParticipación CiudadanaSe elabora el documentoPROPUESTA DE TRABAJOrespondiendo a:QUÉ · QUIÉNES · CÓMO ·CON QUÉ MEDIOS · CUÁNDO ·A QUÉ NOS COMPROMETEMOSPROCESO DE PARTICIPACIÓNINFORMACIÓNY PRESENTACIÓN PÚBLICA· Presentación pública del procesoy de la metodología propuesta· Acto de comunicación a los actoresclaves del comienzo del procesoFASE DE DELIBERACIÓN· Fase de deliberación del documentopor parte de los distintosactores significativosDiálogosMesasSectorialesMesasTemáticasFASE DE RETORNO· Devolución del documentocon las aportaciones delos ciudadanos aceptadas· Documento de impactode lo aportado· TrazabilidadActasFINALIZA EL PROCESO DE PARTICIPACIÓNCOMIENZA EL PROCESODE ELABORACIÓN YAPROBACIÓN DE UNA LEY1. EL DEPARTAMENTO PROPONEUN ANTEPROYECTO DE LEYFiltros legalesEl anteproyecto se sometea los filtros legales:· Departamentos· Informes preceptivos· Servicios Jurídicos2. EL GOBIERNO APRUEBAEL PROYECTO DE LEY3. ENTRA EN CORTESEL PROYECTO DE LEYDEL GOBIERNOSeguimiento deldebate en Cortes4. SE APRUEBA LA LEYEVALUACIÓN DEL PROCESODE PARTICIPACIÓNEvaluaciónGrupos departicipaciónGrupos departicipaciónImpacto114

de la autonomía local, pero empeñados enponer nuestra inteligencia y estructura al serviciode la mejora de la calidad democrática en lasentidades locales.Objetivo 2. Fomentar los valores, la formación,las prácticas, la investigación y la sensibilizaciónsocial para generar un discurso compartidosobre la democracia participativaTal como hemos mencionado al definir nuestroprimer objetivo, no nos conformamos con generarexperiencias participativas (más o menos puntuales)sino que pretendemos impregnar de mentalidadparticipativa al conjunto de nuestras institucionespúblicas. Por lo tanto, es imprescindible generarun discurso que permita a la organización y alconjunto de la sociedad compartir determinadosvalores y prácticas.En esta dirección, estos primeros años hemoscentrado nuestros esfuerzos en dos líneas deactuación: la formación y la investigación. Respectola primera, consideramos prioritario potenciarla formación de políticos, técnicos y ciudadanos.Por ello, durante estos dos años, se realizaroncuatro cursos para funcionarios y tres Jornadassobre Participación en el Ámbito local. Estoscursos y jornadas han tenido continuidad, yesperamos que se conviertan en puntos deencuentro que nos permita construir y consolidaruna cultura participativa.En cuanto a la investigación, consideramos queestamos en un ámbito de innovación y, enconsecuencia, es fundamental dotarnos deherramientas y capacidades para generarconocimiento. Un conocimiento que habremosde compartir y utilizar. En este sentido, la Direcciónha colaborado con académicos y expertos en lamateria para avanzar en diferentes líneas: conocerla realidad participativa de Aragón (Mapa deespacios participativos), la formas no-institucionalesde participación, el papel potencial de las nuevastecnologías en la participación de la ciudadaníapara la construcción de las políticas públicas, lasexperiencias en el ámbito local y los mecanismos deevaluación aplicables a los procesos participativos.Objetivo 3. Propiciar cauces de información yparticipación adecuados y accesibles a través dela red, que hagan posible compartir valores, culturay prácticas democráticas al conjunto de la sociedadAunque con una vocación más instrumental,estamos convencidos del carácter estratégico deeste tercer objetivo. En nuestra actual sociedadde la información, no podemos pretenderpromover una política innovadora sin contarcon las facilidades que ésta nos proporciona. Nosólo para darnos a conocer y difundir tanto lasexperiencias como el discurso participativo, sinotambién para favorecer mecanismos accesiblesque puedan favorecer las propias dinámicasparticipativas.El portal “Aragón Participa” es el resultado deesta apuesta estratégica. Se trata de un espacioque hemos definido como una “ventana de laciudadanía” y que pretende, primordialmente,abrir nuevos canales interactivos para laparticipación; poner en contacto a la ciudadaníacon las políticas públicas del Gobierno de Aragón.Más de un millón de páginas consultadas en suprimer mes de vida, le auguran un futurointeresante y que sin duda será vanguardia comoherramienta de comunicación de los ciudadanoscon la administración en el conjunto del Estado.http://aragonparticipa.aragon.esEn paralelo a este objetivo central de puenteentre la ciudadanía y las políticas públicas, el portalofrece una agenda de actividades, documentaciónpara acceder a un mayor conocimiento sobreinnovación democrática y participación ciudadana,una base de datos sobre órganos de participación,un apartado para seguir los procesos en marcha,una sección sobre noticias de actualidad y unaasistencia virtual para resolver dudas on-line.Objetivo 4. Generar instrumentos de participación,y dar a conocer y actualizar la legislación enmateria de participación en la ComunidadAutónoma de Aragón, para hacer posibles lasprácticas democráticas al conjunto de la sociedadAunque entendemos que la incorporación dela participación es una cuestión de valores y decultura organizativa, también somos conscientesIgnacio CELAYA. La participación ciudadana como política pública115

de la importancia de la legislación. Nos referimosa ella como una “palanca de cambio”; es decir,como un recurso que puede empujar y estimularlas transformaciones. También, tanto o másimportante, la legislación se convierte en la garantíade consolidación de las transformaciones, en lamanera de asegurar que la participación se consolidaen las rutinas de nuestras tareas gubernamentales.Disponemos en estos momentos de un marconormativo internacional en el que ubicarnos: laDeclaración de los Derechos Humanos, el PactoInternacional de los Derechos Civiles o el LibroBlanco de la Gobernanza Europea se refierena los derechos vinculados a la participaciónciudadana. También en España y en Aragón noshemos dotado de una normativa que ampara yfomenta estos derechos: los artículos 9.2 y 23.1de la Constitución, al artículo 15 de nuestroEstatuto de Autonomía, o el artículo 152 de laLey de Administración Local de Aragón. Nuestroreto, sin embargo, consiste en analizar un modelonormativo propio que recoja y enmarque todasnuestras aspiraciones. En definitiva, definir quenuevas leyes o reglamentos podemos necesitarpara desarrollar y consolidar el objetivo deconsolidar la participación ciudadana.En este sentido y durante este año, se ha llevadoa cabo, organizado por la Dirección General, unaMesa de expertos con especialistas de todo elEstado, para ayudarnos a elaborar un documentode partida que nos gustaría debatir con sosiegoy desde la pluralidad en sede parlamentaria.un elevado precio en términos de frustracionesy decepciones.Así pues, la calidad de nuestras actuaciones esun objetivo también prioritario. Un objetivo quepretendemos alcanzar a través de laprofesionalización de nuestros recursos humanos,de una estrategia de difusión y comunicaciónpropia, y de mejorar nuestros circuitos de trabajoy la transparencia de nuestras acciones.Objetivo 5. Generar una estructura de soporte ala labor de la DGPC, para dar un servicio de calidad,congruencia y transparencia en su dinámicacotidianaFinalmente, tan importante como el contenidode nuestros objetivos es la calidad y la precisióncon la que seamos capaces de ejecutarlos. Trabajaren procesos de participación ciudadana significatrabajar en un terreno muy sensible. Nuestromaterial son las expectativas, las esperanzas y lostemores de la ciudadanía y, por lo tanto, debemostratarlos con la máxima profesionalidad y atención.No podemos permitirnos errores, pues pagan116

4. Convicciones y retospara el futuro de la Dirección Generalde Participación CiudadanaUna Dirección General como la nuestra, reciénnacida dentro de un entramado institucionalperfectamente estructurado, está obligada nosólo a diseñar sus objetivos y planes de actuaciónmás inmediatos sino también a plantearlos convisión de futuro. Hemos de identificar aquellosretos -con un horizonte mínimo de una legislaturaquenos han de permitir explorar con paso firmeuna apuesta que habla de generar inteligenciacolectiva para abordar la complejidad de lasociedad actual.Sin duda, será el 2011 el momento de evaluar elimpacto real de un envite arriesgado, al que letoca caminar intentando ensanchar los márgenesde lo posible. En todo caso enunciar, tan sóloenunciar en este momento, doce retos agrupadosen cuatro convicciones. Este listado no sólosintetiza nuestra visión de futuro sino que debeayudarnos a comunicarla, a confeccionar elrelato de nuestra política. Pretendemos –conestos retos y convicciones- marcar la direcciónen estos próximos años y cerrar este capítulo conun compromiso firme para seguir caminandoen nuestra apuesta por fortalecer la democracia.Convicción 1. Sabemos y podemos hacer las cosasde otra maneraReto 1. Propiciar y ensayar, desde una miradaglobal, el abordaje desde la participación detemas complejos y transversales que afectena toda la sociedad.Reto 2. Propiciar la formación de políticos,técnicos y ciudadanos, para generar un discursocompartido sobre la democracia participativa.Convicción 2. Es posible incorporar a la ciudadaníay fortalecer la democraciaReto 3. Demostrar, con experiencias positivas,que es posible implicar a la ciudadanía en laconstrucción de las Políticas PúblicasReto 4. Poner en marcha experiencias exitosasde participación en el ámbito de lo local: tantoen la creación de órganos estables, comoprocesos de participación, o en la elaboraciónde reglamentos de participación ciudadana.Convicción 3. Podemos sistematizar nuestraexperiencia y generalizarlaReto 5. Definir la política legislativa del Gobiernoen el ámbito de la Participación.Reto 6. Definir una cartera de servicios de laDirección General, tanto hacia dentro delGobierno como hacia las entidades locales.Reto 7. Definir un itinerario tipo para unproceso de participación, señalando las fasesimprescindibles a cubrir (Información,deliberación y retorno) y las metodologíasoportunas para llevarlo a cabo.Reto 8. Definir indicadores de evaluación paralos procesos, que nos ayuden a evaluar laparticipación ciudadana en la definición delas políticas públicas.Reto 9. Lograr el asentamiento de la DGPC:presupuesto, personal, misión, objetivos.Convicción 4. No estamos solos: podemosestablecer complicidades y redesReto 10. Trabajar un modelo de relación conlas redes y entidades sociales tanto formalescomo no institucionales.Reto 11. Potenciar el diálogo con el legislativopara profundizar en la esencia de la democraciarepresentativa.Reto 12. Potenciar sinergias para apoyar unainvestigación que profundice en las claves dela democracia deliberativa.Hay pocas veces en la vida, en las que uno tienela sensación de estar haciendo que pasen cosas…A menudo es la propia vida la que te vaconfigurando como persona y como sociedad.Estoy convencido que esta apuesta del Gobiernode Aragón, nació como intuición y se puedeconsolidar como un instrumento que sea a lavez anuncio y compromiso de una sociedadcon una democracia, frágil, que estamosobligados a construir y consolidar día a día.Ignacio CELAYA. La participación ciudadana como política pública117

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La participación ciudadana,la vida de las ciudades (1)Fernando PINDADO (2)Dirección General de Participación CiudadanaGeneralitat de Catalunya1. Introducción cargada de intencionalidadSería fácil hacer literatura poética con este títuloconstruyendo metáforas sobre el cuerpo orgánico“ciudad” y el corazón o los pulmones “participación”,pero voy a centrarme en elementos un poco menosliterarios para tratar de justificar el título.1.1. “El aire de la ciudad nos hace libres”El nacimiento de las ciudades, allá por la EdadMedia, provocó el nacimiento de espacios de“libertad”, entre comillas, pero libertad, porquesuponía el uso de unos “privilegios” (“leyesprivadas” respecto del Derecho del señor feudalque se acogía a la norma latina “princeps legibussolutus est” (El príncipe no está obligado porsus propias leyes), lo que hacía de la arbitrariedady discrecionalidad un modo de gobernar.1.2. Ciudadano como sujeto políticoLa independencia norteamericana primero(1776) y la revolución francesa después (1789)rompieron esa situación a finales del siglo XVIIIy recuperaron el concepto “ciudadanos” comouna forma de conectarse con la comunidad.Se promulgó en París, en 1789 la Declaraciónde derechos del hombre y del ciudadano, (porsupuesto no se habla de la mujer, habría depasar todavía poco más de un siglo para quese reconocieran sus derechos), cuyo Preámbulodecía (3) :“Los representantes del pueblo francés,constituidos en Asamblea nacional, considerandoque la ignorancia, el olvido o el menospreciode los derechos del hombre son las únicascausas de las calamidades públicas y de lacorrupción de los gobiernos, han resueltoexponer, en una declaración solemne, los derechosnaturales, inalienables y sagrados del hombre,a fin de que esta declaración, constantementeFernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades(1)Una parte importante de este capítulo está basada en Pindado F. “La participación ciudadana es la vida de las ciudades".Barcelona: Ediciones del Serbal, 2008 donde se pueden ver algunos apartados con más detalle.(2) Fernando Pindado es Licenciado en Derecho y Subdirector General de Participación Ciudadana de la Generalitat de Catalunya.(3) Texto destacado en negrita aportado por el autor.119

presente para todos los miembros del cuerposocial, les recuerde sin cesar sus derechos y susdeberes; a fin de que los actos del poder legislativoy del poder ejecutivo, al poder cotejarse a cadainstante con la finalidad de toda institución política,sean más respetados y para que las reclamacionesde los ciudadanos, en adelante fundadas enprincipios simples e indiscutibles, redunden siempreen beneficio del mantenimiento de la Constitucióny de la felicidad de todos”El sistema democrático nacido después de lasegunda guerra mundial permitió la creacióndel llamado Estado social y democrático dederecho cuyo principio básico es la participaciónciudadana pues no se concibe una democraciasin participación.1.3. Democracia, más allá de su invocaciónAhora bien, ha habido muchas ocasiones en lahistoria en las que se ha utilizado la palabra“democracia” sin que su significado sea el quepretendemos que tenga ahora. Así, por ejemplo,la democracia clásica de Grecia en la que el pueblo(el “demos”) eran sólo los hombres libres (nimujeres, ni esclavos). O los sistemas democráticosnacidos después de las revoluciones norteamericanay francesa que se basaban en el sufragio censitario(si tienes recursos y contribuyes a la sociedad,puedes votar). El sufragio universal no se extendióhasta el siglo XX, en España hasta la segundaRepública.Igualmente, existen muchos países que se llamandemocráticos sin que su estructura institucionaly su práctica política obedezcan a unos principiosnormativos y éticos comunes.1.4. No es suficiente la división de poderesEl sistema democrático moderno nació para evitarla concentración de poder en pocas manos, deahí la división de poderes del Estado: ejecutivo,legislativo y judicial y para garantizar que laspersonas que lo ejercen tengan el consentimientode los que están sometidos a él: elección derepresentantes, sufragio universal, derechospolíticos (reunión, asociación, libre expresión...)Con el tiempo hemos venido constatando queno es bastante con votar regularmente paragarantizar ese consentimiento, que los Parlamentoso los Plenarios de los ayuntamientos no sonsuficientes instrumentos de control de la acciónde gobierno, que para una mayor eficacia de dichaacción se necesita un contacto más regular conla ciudadanía y sus opiniones e iniciativas y que,para evitar derivas de corrupción o de alejamientode la realidad, se debe exigir una mayortransparencia a la acción pública y medios decontrol ciudadano más eficaces.1.5. El peligro del populismoy la presión antidemocráticaCierto es que aparecen tendencias populistasque pretenden dar carta de naturaleza y exigira los gobiernos democráticamente nacidos delas urnas actuaciones promovidas por gruposde presión o de intereses. Pero, en mi opinión,esos grupos tienen más fuerza porque se tiendea escuchar sólo a quien más grita o no a quienmás razones esgrime y se convierte el debatepúblico en un cruce de reproches y consignasque sólo permiten posicionamientos ciegos enposturas binarias, alternativas, radicalmenteopuestas, como si no fuera posible el entendimientoen los puntos medios.Algunos ejemplos: la Iglesia como grupo depresión no sólo ideológico sino también político,movilizando como no lo había hecho nunca antesa la ciudadanía contra los poderes públicos. Losmedios de comunicación que no tienen ningúnempacho en inventar historias u ocultar realidadespara dar la razón a determinados intereses. Losmovimientos ciudadanos radicalmente posicionadosbasados en actitudes irracionales que dificultanel debate porque se sustentan en maximalismos:“España se rompe”, “la familia se rompe”, “elgobierno se rinde ante los terroristas”, o,recientemente la recogida de firmas para pedir120

el endurecimiento de las penas, a partir deltriste caso de una niña asesinada en Sevilla. O,finalmente, los que pretenden imponer suscriterios basándose en el ignominioso chantajede la amenaza terrorista o de la coacción a losque piensan diferente.En estos casos no se produce un debate serenoy argumentado sobre el tema, se apela a las másbajas pasiones y los sentimientos más irreflexivos.Ha pasado ya algún año desde entonces y Españasigue entera, las familias siguen siendo felices,cuando pueden a pesar de la crisis, y los terroristasno han vencido.Respecto del endurecimiento de las penas,cuesta que aparezcan voces de cordura llamandoa la reflexión sobre el sistema punitivo basadoen la gradación y proporcionalidad de la pena.Se olvida que la autoría de un delito se determinaen juicios con procedimientos garantes de losderechos de las personas (nadie puede sercondenado sin pruebas suficientes). No es lajauría humana la que juzga, es el ser humanoen forma de juez profesional o jurado popularquienes, utilizando las reglas del raciocinio y lalógica, determinan si existe o no culpa y el gradode responsabilidad que se deriva.1.6. Más democracia es más debatepolíticoSin embargo, hablaremos aquí de las ciudades,de los municipios y de sus órganos de gobierno,los ayuntamientos, pero en esta breve introducciónquería dejar constancia que la participación esla vida de la ciudad en el sentido genérico de“polis” de política. Sin participación no puedehaber política democrática. Y deberemos convenirque, hoy, el sistema democrático necesita serrevisado para adecuarlo a los nuevos tiempos,a la nueva sociedad. Instituciones herederasdel siglo XVIII no son suficientes en el siglo XXI.Fernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudadesMás y mejor democracia quiere decir tambiénmás y mejor debate político, más y mejorescanales para promover iniciativas, más y mejoresargumentos para realizar las políticas públicas,más y mejores medios de seguimiento y controlde la acción política.Y eso es necesario en todas las instituciones delEstado, no sólo en los ayuntamientos. Es necesarioque los gobiernos autonómicos y el gobiernocentral, que los parlamentos autonómicos y lasCortes Generales y el propio poder judicial arbitrenmedios para favorecer la mejor calidad de susactuaciones y garantizar que se realizan parasatisfacer los intereses de la generalidad de laciudadanía y no los de unos pocos con interés.121

2. La Participación,riesgos y confusiones (4)2.1. ConfusionesAsistimos a un progresivo uso del término“participación” ante cuya invocación se escondennumerosas acciones, no todas relacionadas conla esencia de ese concepto. Se utiliza para indicarel número de personas que “participaron” enuna actividad deportiva, o en una fiesta, o paraseñalar el interés por los asuntos colectivos y lapolítica. No deja de ser curioso que, en un sistemademocrático basado precisamente en el derechociudadano a participar en la vida política, estapalabra pierda su sentido y su fuerza cuandose difumina o se desdibuja en multitud deproclamas, supuestas recetas, aportacionespresuntamente colectivas…Cuando se le pregunta a algún responsablepolítico municipal, autonómico (a los del Estadose les pregunta menos sobre esto, no entiendobien la causa) qué piensan de la participacióny si estarían dispuestos a fomentarla, aparecencuatro grandes respuestas:En una primera mirada podemos observar cuatrotipos de políticas de participación:a) La “no hace falta” ya que la gente yaparticipó en las urnas y ahora se trata demantenerse en el poder hasta la siguienteconvocatoria electoral. Por tanto “no mecompliquéis la vida, ni me revolucionéis elgallinero”.b) La corporativista, basada únicamente enasociaciones, especialmente vecinales y enotro tipo de organizaciones. Se diseñan canalesy órganos cuyo protagonismo se permiteúnicamente a las asociaciones, a partir de lailusa y falsa idea que son “representativas”de la ciudadanía. Una cosa es ser “significativo”y otra ser “representante”. Muchas asociacionesson representativas en tanto que significativaspor su práctica y sus opiniones, pero no son“representantes” de nadie más que de suspropios socios.c) La pseudoradical, basada en la sacralizaciónde la asamblea, la vinculación de los procesosde debate, la creación de estructuras paralelas,supuestamente democráticas pero que no sehan sometido a ningún tipo de elección y quecarecen del mínimo control popular exigibleen democracia. El discurso aparece comoprofundamente democrático pero las prácticaspueden ser fácilmente manipulables.d) La de calidad democrática, incipiente,poco desarrollada que, sobre todo desde losmunicipios, pretende armonizar una arquitecturainstitucional útil y eficaz con el desarrollo decanales, espacios y procesos de debate eimplicación ciudadana en los asuntos públicos,favoreciendo también la iniciativa ciudadana,para que, directamente, sin ser llamada,pueda ejercer de motor de la agenda política.No se plantea solamente la participación enla acción de gobierno sino respecto de todoslos poderes públicos y también como fomentode los valores democráticos.Todo ello en un marco normativo e institucionalque necesita una mayor evolución, a pesar deque aún no se ha utilizado todo su potencial.Los medios más utilizados, hasta ahora, parapromover esa participación desde las instituciones,son:Procesos participativosEspacios y órganosNormas y reglamentosConsenso con asociacionesEn cada uno de ellos existen buenas prácticasy otras que no lo son, aunque se hagan con el(4)“Si uno elabora una teoría y no consigue contársela a su abuela y que ella la entienda, es que no sabe bien qué estáinvestigando”. Richard Feynman, premio Nobel de Física de 1965.122

mismo nombre. Se necesita, pues, clarificaciónconceptual y una concreción de los requisitosmínimos que cada uno de esos instrumentospodría tener.De todas maneras es importante destacar queestos canales de participación nacen y se impulsandesde las instituciones, de arriba abajo, bajo lainiciativa, desarrollo y supervisión de la institución.No se ha avanzado en la puesta a disposiciónde la ciudadanía de canales que permitan elacceso al debate público, directamente, sinintermediaciones, de abajo a arriba, con losúnicos lógicos controles de adecuación a lalegalidad de dichas iniciativas.2.2. Participación es democracia.Democracia es participaciónEn un chiste uno le dice a otro, “… con lo queme ha costado aprender a decir ‘fragoneta’ yahora le llaman ‘manovolumen’.” Pues bien,con lo que nos ha costado decir “democracia” yahora se la llama “participación”. Porque estamoshablando de lo mismo: participación es democraciay democracia es participación. No puede darsela una sin la otra.El sistema político conocido como democraciaque, en la clásica expresión de W. Churchill, esel menos malo de los conocidos, se basa en laparticipación ciudadana, en el ejercicio de la accióndirecta y pacífica del titular de la soberanía: elpueblo, todas las personas mayores de edad,que se pueden expresar, entre otras maneras,en las urnas. Por otra parte, no puede haberparticipación efectiva sin un régimen de libertad,de democracia que garantice el ejercicio de losderechos políticos básicos: reunión, asociación,libre expresión…Un voto puede cambiar las líneas de actuaciónde las políticas de un país. Un voto, muchos votospueden cambiar gobiernos, ayuntamientos, yen general todas las instituciones democráticas.Una opinión, muchas opiniones más o menosorganizadas, con proyectos más o menos claros,colaboran en promover el debate ciudadanoque puede llevar a la agenda política determinadasactuaciones.2.3. La fuerza de la democraciaestá en la ciudadaníaCualquier persona tiene derecho a decidirlibremente cual es su opción. Es cierto que elsistema tiene algunas deficiencias, pero ahoradebe destacarse la importancia de someter alos detentadores/gestores del poder al veredictode las urnas, de considerar que la soberaníareside en el pueblo y se manifiesta de acuerdocon unas reglas de juego previamente conocidase iguales para todos.Este enorme salto que supuso la democracia encuanto sistema político la diferencia claramentede otros en los que los detentadores del podervenían legitimados por la cuna, la riqueza, lasarmas o “la gracia de Dios”.Puede parecer sencillo, simple, pero si lo pensamosun poco es importantísimo. Nadie puede sabercuanta gente irá a votar el día de las elecciones,nadie puede saber qué acabará votando mivecino, y a pesar de esa incertidumbre, quienesse presentan para formar parte de la institucióndeben acatar el juicio democrático pronunciadopor las urnas.Si se produjera el hecho, quizás no tan fantasioso,que propone el genial Saramago en su novela“Ensayo sobre la lucidez” en la que la mayoríade los habitantes de un hipotético país vota enblanco, seguramente deberían producirsealgunas reflexiones sobre lo que estaría en crisis.Seguramente, no sería el sistema democrático,ya que habría permitido recoger la opinión delos ciudadanos, sino las diferentes opciones quese les presentan a éstos para que elijan.Quizás ese desencanto de la población, estabrecha entre electores y elegidos, entre puebloy representantes en las instituciones sea unode los problemas de nuestra democracia. Sepuede provocar una crisis importante si laciudadanía da la espalda a la democracia porqueno es fiable o porque no es capaz de resolverFernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades123

eficientemente los problemas de la gente. Sino funciona la autoridad democrática corremosel riesgo de caer en la democracia autoritaria,o en el simple autoritarismo, que es peor.En democracia no sólo debe contar la resoluciónde los problemas, sino la manera como sesolucionan. No se puede luchar contra ladelincuencia matando delincuentes, contra ladrogadicción encarcelando a los toxicómanosy por la democracia penalizando la libre expresión.El alcalde de mi pueblo no puede contratar ala empresa que quiera para hacer unas obras,sin someterse a los procedimientos establecidospor la ley para la contratación pública.Como hemos venido diciendo, la democraciano es solo votar o elegir representantes. Tambiénes actuar como ciudadano activo, miembro dela comunidad de la que se forma parte y promoveracciones, propuestas, diálogos, debates,contestaciones a la actividad de los representantesy seguimiento y control de sus actuaciones. Poreso es importante ejercitar el derecho de reunión,el de asociación, formar parte de partidos políticos,de sindicatos, asociaciones, grupos, comunidadesvirtuales, foros tecnológicos… en definitiva utilizarlos derechos conquistados por la democracia parahacer más fuerte el sistema y mantener controladosa los detentadores/gestores del poder.2.4. Los adjetivos de la democraciaParticipativa, representativa, directa, deliberativa,cultural, económica, digital, social... El sustantivodemocracia viene adjetivado con un elevadonúmero de epítetos que a veces más que calificar,acaban descafeinando su contenido esencial.Democracia, es democracia y punto. Se suelellamar representativa a la democracia que seejerce mediante la elección de representantes.Se acostumbra a llamar directa a la democraciaque se realiza sin intermediarios. Lo de la democraciaparticipativa me parece una redundancia porqueno puede haber participación sin democracia yla democracia o es participativa o no es democracia.Aunque, como después se verá, es el términoutilizado por nuestro Tribunal Constitucionalpara definir esa manera de participar en laactividad de la Administración (STC 119/1995Fundamento Jurídico 6º).No por más adjetivos cualificamos mejor nuestrosistema político. Se trata, más que de buscartérminos que nos diferencien en los discursos,de buscar medios que permiten una mayorcalidad del sistema, que permitan el ejerciciomáximo del derecho a la participación y de losderechos inherentes a éste: reunión, asociación,libertad de expresión, transparencia de la acciónpública, acceso a la información, derecho a lainiciativa, a la consulta popular…2.5. Participación es “sentirse parte de”Hablemos en primer lugar de la participacióncomo sentimiento. Se trata de un elementoemocional, en este caso, placentero, de algoque produce una sensación positiva. Y que seconstruye en las relaciones con los otros, cuandose tiene suficiente inteligencia emocional paraaprender de la interacción con nuestros semejantes.Puede parecer un invento de filósofos aburridospero si pensamos con un poco de interéspodremos imaginar que la vida en sociedad sóloes posible, pacíficamente, si se va construyendocolectivamente a partir de las aportaciones decada uno y si cada uno se siente implicado enesa construcción.Sentirse parte de una comunidadEn nuestra relación con el entorno, los sereshumanos hemos ido identificando diferentestipos de sentimientos: de placer, de temor, depeligro… Uno de los que da seguridad es elsentimiento de pertenencia, de sentirse partede una colectividad, de una familia, de un grupode amigos. “Los seres humanos, conscientemente,desean vivir en sociedad porque en elladescubren más posibilidades vitales. Nadie seune para ser desdichado, decían los filósofosde la Ilustración y los revolucionarios de 1789,lo afirmaron alegremente en su Constitución124

cuando indicaban que la meta de la sociedades la felicidad común” (Marina, 2004: 144).Cortina recoge un párrafo de la “Política” deAristóteles: “La razón por la que el hombre es,más que la abeja o cualquier animal gregario,un animal social (politikon zoón) es evidente:la naturaleza, como solemos decir, no hace nadaen vano y el hombre es el único animal que tienepalabra (logos). La voz es signo del dolor y delplacer, y por eso la tienen también los demásanimales, pues su naturaleza llega hasta tenerla sensación de dolor y de placer y significárselaunos a otros; pero la palabra es para manifestarlo conveniente y lo dañoso, lo justo y lo injusto,y es exclusivo del hombre frente a los demásanimales, el tener, el sólo, el sentido del bien ydel mal, de lo justo y de lo injusto y la comunidadde estas cosas es lo que constituye la casa y laciudad” (Cortina,1997: 45)El ser humano deviene animal político, cuandoestablece el contrato con otros hombres paraconstruir la artificialidad del Estado, el Leviatánque llamaba Hobbes. La esencia de las institucionespolíticas creadas por el hombre se halla en eltemor de los seres humanos que necesitansometerse al imperio de la ley por su propio interésya que “el hombre es un lobo para el hombre”(Hobbes). Por eso el contrato social nace de esemiedo y de ese autointerés. “Las claves, entonces,de la vida política son el individualismo egoísta,la razón calculadora, el contrato autointeresado,la mercantilización de la vida compartida, elconflicto latente y la coacción” (Cortina, 2005: 19)En cualquier caso para sentirse parte de lacomunidad social o de la comunidad políticaes necesario alimentar los canales que nos conectancon esos hechos colectivos.Tomar parte en los hechos colectivosEl mismo origen de la palabra “participación”nos remite a ese significado. Desde el punto devista estrictamente lingüístico, se trata de “tomarparte” del latín “pars” y “capio”. Participar, tomarparte, se puede hacer, respecto de cualquierhecho colectivo. Es necesario que haya más deun individuo para que se pueda hablar departicipación. Se participa en la familia, en elgrupo de amigos, en la clase, en la asociación,en la comunidad de propietarios, en el sindicato,en el partido político, en la iglesia o confesiónreligiosa que se practique. En todos estos casos“se siente uno parte de”, “se es parte de” uncolectivo o comunidad que está formadojustamente por diferentes partes, una de lascuales soy yo mismo.No todas las relaciones grupales o de comunidadproducen el mismo sentimiento de pertenencia.Hay muchísimas asociaciones, cuyos socios nose sienten parte de la asociación. En su díamanifestaron interés en “asociarse” pero despuésno han “tomado parte” en la vida activa de esaorganización. Lo mismo ocurre en los sindicatos,partidos, familias, comunidades y demás formasgrupales de las que hablaremos en la segundaparte.En realidad, para tomar parte en la vida decualquier grupo, para colaborar activamenteen la definición y concreción de los objetivosque pretende, se necesitan medios, canales quepermitan mantener ese vínculo de pertenencia.Algunos de esos canales son más rituales, porejemplo las personas vinculadas por una religión,otros, son más ordinarios, pero en cualquiercaso ni surgen de manera espontánea, ni sonsiempre los mismos. Se necesita una actitudproactiva por parte de aquéllos que quieranmantener el sentimiento y el objetivo que lesda sentido como grupo.De no producirse esta identificación con locolectivo, se puede producir el llamado “yodesvinculado” o la “patología de la despertenencia”según la cual se daría “el individuo puro queno debe nada a la sociedad pero que exigetodo de ella” (citado por Innerarity, 2006: 23).Participación ciudadana: tomar parte en lacomunidad políticaCuando nos referimos al ámbito de la política,entendida como gestión de la cosa pública,como gobierno de los intereses colectivos, comoFernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades125

medio de resolver los conflictos sociales,adjetivamos la participación y la llamamos“participación ciudadana”. En este caso, el“sentirse parte de” significa el ejercicio del derechoa ser miembro de la comunidad política: ciudad,país… en la que se organiza la sociedad. A pesarde la manifestación formal de ese derecho a “serparte”, si no se produce el efecto de “sentirseparte”, difícilmente se podrá ejercer la ciudadaníaactiva.2.6. La participación como derechoLa participación, es además de un sentimiento(elemento emocional), un derecho (elementoracional), construido por los seres humanos ensu evolución a unas sociedades más justas. Asínos aparece este derecho como la base delsistema democrático.El sistema político español está configurado enla Constitución de 1978, en cuyo Título Preliminar,su artículo 1 dice: “España se constituye en unEstado social y democrático de Derecho, quepropugna como valores superiores de suordenamiento jurídico la libertad, la justicia, laigualdad, y el pluralismo político.”No confundir “pluralismo” con “binarismo”, conestar a favor o en contra de una determinadapropuesta. Existen muchos matices que no sepueden reducir a blanco o negro, afirmativo onegativo. Y todos esos matices, nos dice nuestraConstitución y lo dictan las reglas de la sanalógica, son válidos e interesantes. Contrastar,debatir las diferentes opiniones sobre los asuntospúblicos nos hace más humanos, más ciudadanos.No reducir tampoco pluralismo, a pluralidad departidos. Ni la Constitución ni la más elementallógica social, puede considerar que el pluralismopolítico se articula solamente a través de partidos.Los partidos tienen una función importante,pero también hay vida (y vida política) más alláde ellos. Existen movimientos sociales, asociaciones,sindicatos, organizaciones profesionales, gruposde presión, y un enorme abanico de formasorganizativas que encarnan la diversidad social,cultural, ideológica y política del pueblo español.Tener en cuenta esa diversidad y esa pluralidades un mandato constitucional pero además esabsolutamente necesario si se quieren articulareficaces políticas públicas.Continuando con el artículo 1 de la Constitución,obsérvese su apartado 2: La soberanía nacionalreside en el pueblo español, del que emananlos poderes del Estado.Si la soberanía reside en el pueblo, parece lógicoconcluir que la participación de éste es elementoindispensable para el funcionamiento del Estado.2.7. La elección de representantesAquí la participación se refiere a la elección deintermediarios para poder ejercer el derecho aintervenir en los asuntos públicos. Losciudadanos y ciudadanas eligen personas quelas representen para que actúen en su nombrey promuevan las políticas públicas (programas,actuaciones…) que la sociedad necesita. Nointervienen directamente, le encargan esafunción a esos representantes.Esta forma de intervenir en la gestión de la cosapública es diferente de aquella que plantea unarelación directa, de diálogo (lo cual no excluyela confrontación) y comunicación permanentecon la ciudadanía, de escucha y apoyo a laspropuestas razonables y razonadas surgidas dela iniciativa y la deliberación ciudadana.Representantes ¿de, o en las instituciones?Parece sutil la diferencia, pero el uso de unapreposición u otra modifica enormemente elresultado y la conciencia sobre el hecho al quese refiere. La preposición “de” denota posesióno pertenencia, mientras que “en” habla delugar, tiempo o modo.Representar según el diccionario de la RealAcademia Española es “sustituir a alguien o hacersus veces, desempeñar su función o la de unaentidad, empresa, etc.”. La representación tiene126

su origen en el contrato de mandato, medianteel cual, una persona se obliga a prestar algúnservicio o hacer alguna cosa, por cuenta o encargode otro (artículo 1709 del Código Civil). Los padresrepresentan a sus hijos menores por mandatolegal, los presidentes de asociaciones representana la asociación, los de los partidos, sindicatoso sociedades mercantiles a dichas entidades,porque así lo regulan sus estatutos.En democracia, el titular de la soberanía, elpueblo, interviene en los asuntos públicos“mediante representantes librementeelegidos…” (Artículo 23 de la Constitución).Las personas que ostentan esa representaciónhan sido “mandadas” por el pueblo para ejerceresa función.La alcaldesa de una ciudad, los diputados decualquier parlamento, los ministros y consejerosdel gobierno central o autonómico sonrepresentantes de las instituciones para las quehan sido elegidos. Es decir, actúan en su nombre.Pero, en democracia, los representantes de lasinstituciones son elegidos por el titular de lasoberanía, el pueblo. Es decir, esas institucionesestán formadas por personas que actúanrepresentando a la ciudadanía. Se trata derepresentantes ciudadanos en las instituciones,que actúan en ese lugar ejerciendo esa funciónrepresentativa.No debe olvidarse esta característica porqueexiste una tendencia a ver esa funciónrepresentativa desde el punto de vista de“posesión o propiedad” de la institución quese representa y no como actuación delegadaen nombre de otros, la ciudadanía, que tienederecho a conocer, opinar y controlar el resultadode esa “representación”.Poner en valor el hecho representativoLa tendencia a abominar de todo lo relacionadocon la política y los políticos puede hacer olvidarque, en nuestra vida diaria, el hecho representativoes una situación normal y necesaria y, aún diríamás, imprescindible. Cada día, en miles de lugares,podemos encontrar personas que actúan enrepresentación de otras, bien porque se les hanotorgado poderes específicos, bien porque hansido elegidas para ello.Ejercen funciones de representación, por ejemplo,las personas que actúan como representanteslegales de una asociación o de una sociedad, lasque actúan en nombre de menores o incapacitados,las que han sido designadas por la comunidadde propietarios, el delegado o delegada del aula,de la facultad, de la escuela, los miembros delcomité de empresa o de la junta de personal yun largo etcétera.Es importante poner en valor el hechorepresentativo, de mostrar un reconocimientohacia aquellas personas que aceptan realizaresas tareas. Algunos de esos representantespueden percibir retribuciones económicas,emolumentos, honorarios por realizar esa funcióncomo, por ejemplo, los representantes legalesde sociedades mercantiles o los miembros degobiernos locales, autonómicos y centrales oparlamentarios en Cortes Generales o parlamentosautonómicos. Existen, sin embargo, otrasrepresentaciones “gratuitas”: comité de empresa,delegado/a aula, presidente de comunidad depropietarios...¿Quién no ha vivido directa o indirectamente laresponsabilidad de ser presidente de la comunidadde propietarios de su edificio? ¿Quién desconocela carga que supone ser responsable duranteel tiempo que dura ese mandato, de resolver oayudar a resolver los problemas de “esta, nuestracomunidad”?Parece más apreciable socialmente el hecho desaberse “escaquear”, eludir esa responsabilidad(“me he quitado el muerto de encima”, se puededecir con estúpido orgullo) y dejar que otroshagan ese trabajo necesario. Pongamos, pues,en valor el hecho representativo en nuestra vidasocial y comunitaria y seguramente, poco apoco, acabaremos respetando y reconociendola tarea de las personas que elegimos para quehagan funcionar nuestras instituciones, lo cualno excluye la crítica y la exigencia de rendiciónde cuentas.Fernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades127

Algunas respuestas desde lo localLas ciudades son hoy un espacio adecuado parapoder ejercer la participación directa de laciudadanía en la gestión de la cosa pública,siendo también, el espacio ideal para poderprofundizar la democracia (5) .La necesidad de ampliar el ejercicio del derechoa la participación también viene recogida en laRecomendación Rec (2001) 19 del Comité deMinistros del Consejo de Europa del 6 de diciembrede 2001 (6) . Dicha Recomendación se refiere alámbito de la participación en la vida públicalocal y realiza un diagnóstico en el que se identificantres problemas principales:a) “Un declive del interés del público y unsentimiento de hastío con respecto a la política.b) La dificultad de implicar más al públicomediante las formas directas o populares deconsulta y participación.c) Las debilidades de las instituciones de lademocracia representativa local, que hacenel sistema menos eficaz, transparente yresponsable”.Se plantean después tres preguntas bastantesugerentes:a) "¿Tiene sentido la política local en la erade la mundialización?b) ¿Disminuye la necesidad de la participaciónpor el enriquecimiento de la sociedad?c) ¿Ha vencido el individualismo a la accióncolectiva?”Llegando después a dos importantes conclusiones:Primera: “La participación de los ciudadanosen la política local no declina, sino que másbien cambia de forma, lo que cuestiona elsistema político tradicional”.Segunda: “Se dispone de una amplia gamade métodos y de medidas que pueden estimularla participación de los ciudadanos”.Es decir, existe una crisis de la política que eslo mismo que decir que existe una crisis de lademocracia representativa, pero la base en laque se sustenta, la ciudadanía, reclama nuevasformas de ejercicio del poder, nuevos “métodosy medidas” para favorecer y estimular laparticipación ciudadana.A la búsqueda de esos “métodos y medidas”deben destinarse esfuerzos y recursos y no esperarpacientemente a que algún día aparezcanespontáneamente.En ese compromiso de búsqueda, significa unpaso importante la firma, por un buen númerode ayuntamientos españoles y europeos, de laCarta Europea de salvaguarda de los derechoshumanos en las ciudades hecha en Saint Denisel 2001 (7) .En el mismo sentido, la Agenda Local de laparticipación de la Federación Española deMunicipios y Provincias (8) (2006), señala que laparticipación… “no es sólo el ejercicio de underecho fundamental, sino el elemento clavepara conectar la acción de gobierno con lasnecesidades de las personas y facilitar la eficaciade las políticas. Las personas tienen derecho aparticipar en su bienestar, fin último de la acciónpolítica. Los ciudadanos y ciudadanas tienenderecho a ser pueblo soberano y activo y nosólo público espectador y pasivo y una manerade conseguirlo es implicándose en la elaboracióny desarrollo de las actuaciones públicas que lesafectan.” (9)(5)Para más detalles ver Font J. y Blanco I. Polis, la ciutat participativa. Barcelona. 2003. Se puede descargar en: http://www.diba.es/flordemaig/_pd/docs/publicacions_papers/09papers.pdf(6)Se puede descargar en http://www.map.es/documentacion/entes_locales/autonomias_territoriales/parrafo/02/document/recomendacion.pdf(7)Se puede encontrar en castellano en http://www.idhc.org/esp/151_carta.asp(8)Aprobada por la Comisión Ejecutiva de la FEMP de 19 de diciembre de 2006.(9)Se puede descargar el documento en: http://www.femp.es/index.php/femp/areas_de_gesti_n/ gobierno_local_y_funci_n_p_blica/participaci_n_ciudadana_calidad_democr_tica_y_gobernanza/novedades128

2.8. La participación directaEl año 2007 se cumplieron 30 años de las primeraselecciones democráticas después de la GuerraCivil y, en 2009, 30 de las elecciones municipales.Tenemos un rodaje pequeño, menor que el demuchos otros países europeos, pero ya hay unacierta experiencia.Hemos dispuesto toda una maquinaria que permiteel ejercicio del derecho a escoger representantesen las instituciones, a pesar de que, recordémoslo,su funcionamiento exige un gasto importante:papeletas, urnas, fuerzas de seguridad, miembrosde mesas electorales... pero que ha sido asumidoe incorporado en nuestro quehacer ordinario.En cambio, ha habido menos desarrollo técnicoy normativo en el ámbito de la democracia directa,aquélla que conecta directamente a la gente conla política, en sentido amplio, o con las políticasen sentido más concreto. Por eso, ha habidomenos experiencias y, desgraciadamente, es untema que no acostumbra a estar presente en lasagendas políticas y sociales. En la práctica, sehan desplegado pocas iniciativas normativas yexperiencias para desarrollar o mejorar éstavertiente de la democracia.Sin embargo, en nuestro sistema institucional,existen algunos canales de democracia directa:el tribunal del jurado en el ámbito judicial, larevocación de los miembros elegidos en los comitésde empresa por la asamblea de trabajadores, lainiciativa legislativa popular, la consulta populary el referéndum, que necesitan ser más conocidosy utilizados.Estos canales no han tenido excesivo desarrolloni se han utilizado demasiado, pero la causa deese poco uso no debe buscarse en una apatíaciudadana solamente, sino, sobretodo, en laincapacidad para darlos a conocer y explicar lamejor manera de utilizarlos. Quizás esa incapacidadobedezca a una falta de voluntad o a una actitudmás de respeto y de dejar hacer que de incentivary promover.2.9. La participaciónen la acción administrativaEntre la participación por representación(elecciones) y la participación sin intermediarios(democracia directa: consulta popular, referéndum,iniciativa legislativa popular…) existe una especiede tercera vía que algunos llaman democraciaparticipativa o administración deliberativa ogobernanza.El Tribunal Constitucional la define como“democracia participativa” y no la considera underecho fundamental del artículo 23 de laConstitución sino que se ampara en su artículo105 en tanto que derecho ciudadano a seroído en la toma de decisiones públicas. Dice elAlto Tribunal que esta participación “...no estanto una manifestación del ejercicio de lasoberanía popular, como uno de los cauces delos que en un Estado Social deben disponerlos ciudadanos (…) para que su voz pueda serOída en las decisiones que les afectan. (…) Noestamos ante cauces articulados para conocerla voluntad de la generalidad de los ciudadanos(…) precisamente en lo que tiene de general,sino más bien para oír, en la mayor parte delos casos, la voz de intereses sectoriales deíndole económica, profesional, etc. Se trata demanifestaciones que no son propiamenteencuadrables ni en las formas de democraciarepresentativa ni en la democracia directa,incardinándose más bien en un “tertium genus”que se ha denominado democracia participativa”(Sentencia Tribunal Constitucional 119/1995.Fundamento Jurídico 6º) (10)2.10. Huyamos de la banalizacióny del populismoLa banalización, cualquier cosa valeSe produce la banalización cuando dirigentespolíticos, responsables técnicos y de asociacionesFernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades(10)Citado por Bueno Armijo, Antonio. “Consultas populares y referéndum consultivo: una propuesta de delimitaciónconceptual y de distribución competencial”. Revista de Administración Pública, 2008, núm 177, p. 202.129

acaban descafeinando de tal manera la idea departicipación que cabe cualquier cosa. No hacemucho escuché a un alto directivo municipalde una gran ciudad decir que lo suyo sí eraparticipación ya que contestaba cada año milesde quejas de los vecinos. Pretender llamarparticipación a la queja personal de un ciudadanocon mayor o menor razón es reducir el ámbitode la implicación política en la cosa colectivaa la mera defensa de los derechos como cliente,usuario o consumidor de un servicio.Cuando voy al centro de salud y me quejo anteel Inspector de la falta de atención de un médico,o cuando acudo a hablar con el profesor tutorde mi hijo en la escuela no estoy participandoni en la salud pública ni en la educación, estoyactuando como usuario de unos servicios públicosa cuya calidad tengo derecho y por tanto puedoexigirla.El populismo, un grave peligroNo es este el momento ni el espacio parapontificar sobre los orígenes del populismo nitan solo para ponernos de acuerdo con unadefinición. Permítaseme una utilización propiadel término para tratar de justificar mi rechazoa su proliferación. Entiendo por populismo aquellaactuación pública, de responsables políticos quetratan de hacer creer al pueblo que ellos son lomás importante y su máxima preocupación,cuando en realidad lo que les interesa es sumantenimiento en el poder. Pretenden darrespuestas a las necesidades bien de maneraindividual y particular, o tratando a los ciudadanoscomo clientes o consumidores. Regalos en formade espectáculos musicales, comidas “populares”medallitas, libros, excursiones y un largo etcéteraque hacen creer que se piensa en el pueblo peroen el fondo sólo se intenta comprar su atención.En la acción política, cuando se quiere abrir laactuación pública a la ciudadanía, se puedecorrer el riesgo de pretender actuar en nombredel pueblo cuando se da la palabra y la razóna determinados grupos sociales o asociacionessin que el pueblo les haya elegido para actuaren su nombre.2.11. Contra la sacralizaciónde las recetas metodológicas"Bueno es saber que los vasosnos sirven para beber,lo malo es que no sabemospara qué sirve la sed"Proverbios y cantares, XLI.Antonio MachadoNos encontramos en busca del nuevo tesorode la democracia, el arca perdida durante muchosaños, la metodología que nos ha de permitirser más eficaces en la toma de decisiones.Vaya por delante que la participación no seimprovisa, ya lo he dicho en otro lugar (Pindado,2000). Y como no se improvisa requiere unadeterminada planificación y una mínima disposiciónde herramientas, instrumentos y canales parasu realización.Ello ha hecho florecer una nueva especie el “homometodologicus” (valga “homo” para hombre ymujer) que trata de cocinar una poción mágicacomo la que tomaban en la aldea bretona deAstérix y Obélix. Aparece una nueva perversión,que considera realizada la democracia y mejoradala calidad del sistema, si se aplica bien “lametodología”, si se han seguido correctamentelos pasos del manual elaborado por el gurú deturno.Lo importante es la finalidad, lo sustantivo, loque se pretende conseguir. Lo accesorio, loadjetivo, lo funcional es la metodología. Debededicarse, al menos, el mismo tiempo a diseñarproyectos como a diseñar herramientas. Novale consagrarse sólo a mejorar los instrumentos.Invocando un taller, un grupo de trabajo, unaencuesta o un foro de debate, no se materializala participación.A veces se utiliza el debate metodológico parareforzar las posiciones técnica (¿tecnocráticas?)de los nuevos profesionales que se han idoformando en nuestras universidades yadministraciones, alrededor de estas actuaciones.Siendo importantes esas herramientas, insisto,130

en que no deben hacernos olvidar lo principal:el proceso concreto, el proyecto concreto, elresultado concreto que se pretende conseguiry a eso hay que dedicarle un poco más de energía.Existen fórmulas, métodos que han servido endeterminado lugar o en determinado proceso.Pero eso no es prueba de infalibilidad, sino deviabilidad. Es decir, lo que nos enseña su eficaciaes que son posibles y pueden producir esosefectos, pero no nos dice que se puedan aplicarmecánicamente a cualquier otra realidad o acualquier otro territorio.No hay recetas. Podemos hallar experiencias,ideas que permiten imaginar la viabilidad de surealización pero deben concretarse siempre encada momento de manera singular. Hayproyectos promovidos por ayuntamientos queson clones de otros. El “kit” metodológico esel mismo: una encuesta, unos grupos de trabajoy una comisión de seguimiento, pero ¿por quéesa obsesión en repetirse? ¿Por qué no buscarla innovación o la adecuación al territorio y alas características de la población o al tema enconcreto?3. La vida de las ciudadesLas ciudades, como reflejo de las personas queen ella habitan están vivas. No es lo mismo elcentro de una ciudad en la madrugada, a primerahora de la mañana, o en un día festivo. El espaciofísico es el mismo, pero lo urbano, lo ciudadano,el alma de la ciudad cambia en cada momento.Esto es lo que Delgado llama la cultura urbana,diferente a la cultura urbanística, referida a laestructuración territorial de la ciudad. Lo urbanísticopuede ser planificado, lo urbano, no (Delgado,2007). Se pueden pensar determinados usos parauna plaza, por ejemplo, y luego la realidad social,la acción humana puede modificar completamenteesas previsiones.La vida de las ciudades es fruto de la interacciónde los diferentes agentes que intervienen en suterritorio. Pero además, en las ciudades vivas, lagente vive, habita, convive, comparte y se generantensiones y lazos de solidaridad. El modelo devida urbano es el hegemónico en sociedadescomo la nuestra, la que produce una serie derelaciones y actuaciones con el entorno físico yhumano.Los territorios que constituyen las ciudades estáncada vez más difuminados. Es difícil determinarquiénes son los habitantes de cada ciudad.¿Quién es ciudadano de Barcelona o Zaragoza,por ejemplo? ¿Lo es quien duerme, quien trabaja,quien estudia en esas ciudades? ¿A qué horahay que hacer el censo? ¿Por la mañana, por latarde o por la noche? ¿Encontraríamos a lasmismas personas en horas diferentes? No haymás fronteras interurbanas que las relativas alas competencias administrativas de unayuntamiento o de otro.Existen espacios urbanos especializados endeterminadas actividades que son utilizadospor los habitantes de otras ciudades. El hechometropolitano produce una concentraciónhumana que afecta a su ámbito territorial ytiene repercusiones en los municipios vecinosy no tan vecinos. Aparecen tensiones derivadasFernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades131

de la tendencia de los habitantes de las ciudadesgrandes a utilizar a los municipios de menorpoblación (que no municipios pequeños ensuperficie) como espacios de ocio, segundaresidencia, paisaje, turismo…, es decir al serviciode esos usuarios o depredadores del espacio.Esta dispersión territorial provoca que la vidaen y de las ciudades no responda solamente alas personas empadronadas en el municipio.Se han modificado los hábitos de consumo. Lasconexiones viarias y la infraestructura de transportehan favorecido la movilidad. Existen ciudadesy pueblos que a partir de determinadas horasestán absolutamente vacíos, mientras que, quizáen el municipio de al lado, hay un determinadoespacio donde se encuentra la juventud de lospueblos del entorno.3.1. El gobierno de la ciudadno está sólo en el ayuntamientoHay que separar el órgano definido constitucionaly legalmente para gobernar la ciudad: elayuntamiento, de las políticas públicas queafectan a la ciudadanía en las ciudades.Igualmente hay que distinguir la ciudadinstitucional de la ciudad real. La primera es lareferida a las fronteras geográficas, administrativasque marcan el ámbito municipal y, por ende,la competencia del ayuntamiento. La segunda,formada por las redes y relaciones que seestablecen en ámbitos territoriales mayorescomo son las áreas metropolitanas o las regiones(Borja, 2003).Los Ayuntamientos como órganos de gobiernode los municipios tienen unas competenciasque vienen determinadas en la ley de bases derégimen local y en la legislación autonómica dedesarrollo. Pero con las competencias municipales,no se agotan las diferentes políticas que afectana la ciudadanía en el término municipal. Así,por ejemplo, la enseñanza, la salud, la seguridadciudadana, determinados espacios naturales…no forman parte del ámbito competencial delos ayuntamientos, a pesar de realizarse en lasciudades y ser beneficiarias o sufridoras las personasque en ellas viven.La ciudad relacional, que agrupa (atrae) personasque la utilizan y posiblemente no residen enella, que especializa sus espacios y sus serviciosen función de las ciudades que la rodean, tampocotiene un ámbito de coordinación o planificaciónque permita la intervención de las personas quevan a vivir (o padecer) las consecuencias de sugestión. Es más, nos podemos encontrar conciudades y pueblos en los que las decisionesestratégicas adoptadas van a afectar a muchaspersonas que no tienen posibilidad de opinary, mucho menos, participar, en la elaboraciónde esas decisiones.Luego, la tarea de impulsar la participaciónciudadana en la ciudad, no es sólo competenciade los gobiernos locales, sino que afecta a todoslos poderes públicos que intervienen en el territorio,debiendo ser llamados por los ayuntamientospara la eficacia de los procesos participativos.Entiendo que el liderazgo, el motor de esosprocesos, debe estar en los ayuntamientos portener un ámbito relacional más próximo con laciudadanía, sin perjuicio de los instrumentosde control que las administraciones supralocalespuedan delimitar.Imaginemos un ayuntamiento, un gobiernolocal dispuesto a promover la participaciónciudadana para mejorar la red de escuelas delmunicipio. ¿Cómo lo hará si la Consejería de laComunidad Autónoma no quiere colaborar?¿De que servirán los resultados del proceso?¿Qué eficacia podrán tener dichos resultados?3.2. Más competencias municipalesno suponen más participaciónDe lo dicho hasta ahora, pareciera deducirse lanecesidad de establecer un marco competencialmás extenso para que los ayuntamientos puedandesarrollar más funciones. Existe un ampliodebate político y doctrinal sobre ese marcocompetencial y hay una importante corrientede opinión favorable a que los ayuntamientos132

tengan un papel mayor en la distribución delgasto público y de los servicios a prestar en losmunicipios.De acuerdo con las corrientes municipalistas, yel desarrollo del principio de subsidiariedad.Cuanto más cercano se dé el ejercicio del poder,más posible es la participación ciudadana y máseficaz puede resultar la política. Pero no debemoscaer en mitificaciones o en trampas. Por definicióny, de entrada, mayores competencias municipalesno presuponen que haya una mejor calidad delservicio o una mayor participación.Los ayuntamientos no son estructuras celestialesgobernadas por muy buenas personas y conuna organización de calidad y buen servicio. Elactual funcionamiento de muchas corporacioneslocales no provoca excesivo optimismo, respectode un incremento real de la participación ciudadanasi se diera un mayor ámbito competencial a losayuntamientos.Es decir, podría darse un incremento de lascompetencias de los ayuntamientos, y que laúnica traducción fuese un mayor número deresponsables políticos con dedicación exclusivay un presupuesto mayor para gestionar y ejercerel poder. Quizás (y sólo quizás) los serviciospodrían ser más eficaces y de mayor calidad, peroello no supone que haya más o mejor participaciónciudadana.Es preciso crear e institucionalizar mecanismosde iniciativa, control y seguimiento ciudadano,para garantizar un buen gobierno democrático.Así, se podría evitar también la prácticaendogámica de repartir responsabilidadespolíticas, según criterios poco relacionados nicon las capacidades reales de las personas, nicon las necesidades del municipio, sino basadosprincipalmente en las correlaciones internas delos partidos.3.3. Virtudes y perversiones de la proximidadLa proximidad, ¿es una fortaleza o una debilidad?¿Es una oportunidad para el sistema democrático,o una amenaza? Como se ha dicho, cuantomás cercana sea la elaboración de las políticas,la gestión de los servicios públicos y las formasde satisfacer las necesidades ciudadanas, másfácil, rentable socialmente y eficaz podrá serdicha gestión. Por ejemplo, es necesario que lasescuelas, los centros de salud, los centros culturales,se hallen cerca, sean próximos.Si la manera de actuar de los responsables políticosse basa en criterios “clientelares” respecto adeterminados grupos de población, determinadasasociaciones o determinados territorios; si loque se prima es la adhesión a los gobiernoslocales, como medio para conseguir determinadasmejoras; si la cercanía se traduce en mecanismode control social, entonces nos encontramoscon un verdadero peligro para la democracia.Se siguen cometiendo desaguisados urbanísticosbeneficiando a los mismos agentes económicos;todo ello a pesar de la proximidad. Es relativamentefácil, gracias a esa proximidad, anular, o cuantomenos condicionar, la labor de oposición delos partidos que no gobiernan, existen muchostrucos para ello. De la misma manera se puedencontener y contentar determinadas voces deasociaciones o grupos con una cierta presenciaen la opinión pública.Se necesita un esfuerzo por la regeneración dela política y eso compete a los partidos políticos,a las asociaciones ciudadanas y a los nuevosmovimientos sociales, principalmente. Es necesarioromper la tendencia al conformismo o a la compra,más o menos sutil, de voluntades y apostar porla construcción de ciudades democráticas y dedemocracia en las ciudades.3.4. Ahora que te veo… que hay de lo míoMe contaba una vez un alcalde de un pueblode reducido número de habitantes, que él nose consideraba alcalde, sino un “ahoraqueteveo”porque, cada vez que se encontraba con susvecinos eso era lo primero que le decían:“ahoraqueteveo”... La democracia ha convertidoel tratamiento reverencial de “señor alcalde”en el “ahoraqueteveo”.Fernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades133

Esos alcaldes parecen farmacias de guardia.Están de servicio veinticuatro horas al día,trescientos sesenta y cinco días al año y,honestamente, con un punto de ingenuidad,creen que esa es su función: atender a la gentede su municipio cuando son requeridos paraello. Por eso, muchas veces, dicen que eso dela participación ciudadana es un invento deacadémicos o gentes de grandes ciudades o delos grandes debates de los partidos políticos,que en sus municipios lo que importa es laproximidad, la respuesta inmediata y la facilidadde encontrar al alcalde en cualquier momento.Ahí reside una parte del error de su gestión.Primero porque no es sano ni desde el punto devista personal, ni desde el punto de vista políticomantener una atención continuada a cualquierhora del día, salvo, claro está, en situaciones deemergencia. Esta excesiva facilidad de acceso noes educativa y puede provocar el efecto contrario,que la gente se considere con el derecho deentrometerse en la vida del alcalde por su carácterde servicio público. Servicio, sí, servilismo, no.Por otra parte el abordaje al alcalde no suele serpara plantear temas del pueblo o generales delmunicipio, sino para preguntar “¿qué hay de lomío?” Eso no puede considerarse “participaciónciudadana” porque lo único que hay es unabordaje individual de un problema individual.No hay debate público y, posiblemente, lasolución dada al caso concreto tampoco tendráun carácter público.La democracia consiste en debatir sobre todos“los míos”, sobre todos los asuntos que puedanafectar a las personas, en tanto que miembrosde una comunidad y puedan tener solucionesaplicables a todos los casos similares, no únicamentea aquéllos que primero han accedido al alcalde.3.5. Los de siempre,en el balcón del ayuntamientoUn municipio imaginario está de fiesta patronal.Las calles engalanadas, los comercios cerrados,la gente vestida para la ocasión nos indican que,a diferencia del municipio de al lado, aquí seestá de fiesta.Plaza mayor del municipio (acostumbra a ser laplaza del ayuntamiento), una de las actividadescentrales de la fiesta. La corporación municipaly los representantes de las instituciones estánubicados en sillas instaladas en una pequeñatarima. No hace muchos años allí sólo estaban losconcejales, el cura y el jefe de la Guardia Civil.Los más madrugadores o los que conocen bienel protocolo de la fiesta (normalmente las gentesde mayor edad), han ocupado ya las escasas sillasdisponibles alrededor de la plaza donde se realizaráesa actividad tradicional que, año tras año, serepite no se sabe ya desde cuando. El resto devecinos y vecinas se agolpa como puede detrásde esas sillas, “dejen pasar al niño, por favor”,para seguir la evolución del acto.El pueblo está en la plaza, los representantes delpueblo, alcalde, concejales, están en la plaza, losrepresentantes de otras instituciones, están enla plaza… Entonces, ¿quién diablos está en elbalcón del ayuntamiento? ¿Quién se asoma porlas ventanas de la casa consistorial? ¿Quién lesha facilitado la entrada? ¿Qué tengo que haceryo el próximo año para poder instalarme en elbalcón?Las respuestas creo que son fáciles: en el balcónestán los de siempre, aunque ahora un poco másdemocratizados; les han facilitado la entradalos representantes del poder, como siempre; y siquiero estar el año próximo en el balcón tengoque buscar al alcalde o al concejal del gobiernoy decirle la palabra mágica “ahoraqueteveo”...3.6. Democracia electorera (11)En otro lugar hablé de las políticas de contenery contentar que forman la base de la actuaciónde muchos gobiernos en su relación con laciudadanía y, sobretodo con sus organizaciones(Pindado, 2000).(11)Tomo prestado el concepto de Cortina, 1997134

Muchas de las actividades que organizan losmunicipios están marcadas por esa filosofía. Enalgunos casos, las actuaciones de los gobernanteslocales se parecen demasiado a épocaspretéritas, en las que el señor feudal era dueñode vida y haciendas. A pesar de estar en unasociedad democrática, la cultura democrática aúnno se ha extendido y existen todavía municipiosen España en los que los alcaldes, a pesar de habersido elegidos democráticamente, realizan sufunción con métodos claramente antidemocráticos,aunque, en algo hemos avanzado, ahora nodisponen de la vida de sus ciudadanos.No hay oposición que les tosa, no hay ciudadanosni organizaciones que le planten cara y vuelvena ser elegidos por medios que, la antropología,la psicología…, o la policía y la justicia, algún díaaveriguarán.“Contener y contentar” comporta, normalmenteun cierto clientelismo, una compra, más o menosdiscreta, sutil o simulada, a veces sólo de unaexpectativa de privilegio. Se suelen utilizarsubvenciones, cesiones de espacios públicos,regalos en días señalados, fiestas y actividadesllamadas culturales, que no resistirían un análisisde su contenido cultural, gastronomía popular enforma de paella, patatas a lo pobre o morcillada,dependiendo del territorio, regalos de camisetas,pañuelos, entradas, trofeos y un sinfín de mediosque, en no pocas ocasiones, tienen como finalidadprincipal esa compra de fidelidad o lealtad, acargo del erario público.¿Son eficaces estas políticas? Creo sinceramenteque no. Quien se vende hoy, se venderá mañanay quién considere que, comprando voluntadesse garantizará el gobierno eternamente, debetener en cuenta el secreto del voto y que nosiempre podrá mantener esa lealtad aparente.No quiero decir con todo ello que no debanrealizarse este tipo de actividades, tan sólo quierollamar la atención sobre sus características y lafinalidad real que persiguen, separando lo queestá relacionado con el fomento de la propiacomunidad de lo que resulta superfluo ydesproporcionado.3.7. Los lobbys de siempre se amplíanSiempre ha habido sectores de población yorganizaciones sociales que han intervenidodirectamente en la acción de gobierno, con y sindemocracia. A pocos alcaldes, a pocos gobiernos,por ejemplo, de municipios costeros se les ocurriráordenar el urbanismo de su ciudad sin hablarpreviamente con los promotores, hoteleros,restauradores y operadores turísticos. Es más,seguramente serán éstos los que propondránlas actuaciones a realizar.En esos caso, los canales y espacios de participaciónson propios y específicos: despachos oficiales,mesas de restaurante, oficinas. Tienen unacaracterística común, son opacos, no son conocidospúblicamente o al menos no se pretende darpublicidad de esos encuentros.Junto a esos “lobbys” eternos, se han idoincorporando otros grupos de presión, formadospor determinadas asociaciones o sindicatos quejuegan un papel parecido. En no pocas ocasiones,muchas asociaciones consideran cumplido elejercicio del derecho a la participación ciudadanacuando ellas, y sólo ellas, han sido interlocutorasdel gobierno local. No han exigido que, al mismotiempo que se les escuchaba a ellas, y sólo aellas, se abriera el debate a otras asociacionesy personas diferentes y diversas para ampliar eldebate ciudadano sobre esos temas.Eso no amplia la democracia, amplia únicamenteel número de cortesanos alrededor del poder.Fernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades135

4. Modelos de participaciónA continuación se indican, con un poco deironía, diferentes escenarios de participaciónciudadana en la acción del gobierno local,señalando cual podría ser la actuación de losdiferentes agentes: políticos, técnicos, asociacionesy ciudadanía individual. Son grandes extremos,pequeñas hipérboles que surgen del análisis deexperiencias conocidas y que en algunasocasiones he podido contrastar en cursos osesiones de trabajo en diferentes municipiosespañoles. No son modelos puros, ya quepueden encontrarse en combinaciones diversas.No se trata de identificar a ningún ayuntamientoen concreto. Como se dice en algunas películas“cualquier parecido con la realidad es meracoincidencia” ¿O no?4.1. Despotismo ¿ilustrado?PolíticosPiensan que en el fondo la gente no tiene interéspor la cosa pública. Para eso están los políticosque han sido elegidos democráticamente, no hacefalta compartir el poder con nadie. Si alguienquiere participar que se presente a las elecciones.Desde esta perspectiva no se buscan mediospara incorporar ideas, iniciativas o propuestasciudadanas.TécnicosEl personal técnico municipal ya sabe hacerlo todosin que nadie le diga nada. Son los conocedoresde la ciencia y de la técnica. Rinden cuentassolamente a los políticos. La ciudadanía ha desometerse a sus planteamientos y adecuarse asus horarios y funcionamiento. En realidad, laciudadanía es un mal necesario, molestan un pocoy hay que procurar evitarlos cuando no se lespueda convencer que las propuestas municipalesson lógicas y adecuadas.Asociaciones y ciudadaníaLa ciudadanía es “Jobbiana” (del Santo Job, node Hobbes) está armada de paciencia y seresigna a sufrir el buen o mal funcionamientode los servicios públicos. En general, las personasindividuales sólo son utilizadas para actuacionesque puedan tener alguna repercusión electoral.Las asociaciones sólo se preocupan de hacer susactividades, acercándose al ayuntamiento paraconseguir subvenciones y apoyo material, utilizandopara ello todo tipo de canales, normalmente,poco formalizados y basados en relacionespersonales. Son “las únicas representativas” ysin ellas “no se haría nada en la ciudad”. Se quejande la falta de colaboración de la ciudadaníaque no “quiere participar” porque se está muycómodo en casa y lamentan las dificultadespara funcionar, achacando esa responsabilidada las administraciones públicas que no les dansuficientes subvenciones para hacer aquello que“en el fondo deberían hacer los ayuntamientos”.Desde esta perspectiva es difícil hacer planteamientosde revisión y reforma del funcionamiento de laasociación porque la causa de los males siemprees ajena a la propia entidad.4.2. NormativistaPolíticosEn este escenario, las personas con responsabilidadpolítica consideran la participación como elcumplimiento de la norma. No es necesario irmás lejos. En campaña electoral y desde elgobierno municipal, se hacen solemnesdeclaraciones de la importancia de la participación.Se reconoce que es un derecho fundamental yque hay un mandato constitucional a los poderespúblicos para promoverlo.Existe un Reglamento muy elaborado que copia,en el ámbito local, lo que ya está dicho en otrasleyes, desde la Constitución, a la Ley de RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común, pasandopor la Ley Reguladora de las Bases del RégimenLocal.136

Junto al Reglamento existe una arquitectura deórganos y consejos de participación con unabuena definición formal, donde queda clara sucomposición, cuándo se reúnen, quién los presidirá,cómo se hará el orden del día… aunque, no sesabe bien qué funciones va a desarrollar, másallá de las meras formalidades administrativasindicadas por el reglamento que los creó.Los cargos electos se pasan el día cantando lasexcelencias de la participación y de la transversalidad,pero mantienen una organización vertical yjerarquizada y, en el fondo sólo les interesa pacificara los movimientos sociales introduciéndolosen dinámicas administrativas ambiguas. Elfuncionamiento de la organización municipales garantizar que los procedimientos funcioneny utilizar la maquinaria administrativa burocráticapara dar respuesta a las peticiones. Si funcionala burocracia, funciona la democracia.TécnicosEl personal municipal son, por una parteanimadores de grupos y mantienen una relacióncordial y amable con los representantes de lasasociaciones. Este grupo suele estar vinculadoa las áreas de servicios a las personas y tienenserias dificultades para que las áreas más técnicasentiendan la importancia de su trabajo y aceptenalgunas sugerencias.Por otra parte, otro sector de técnicos sonintérpretes de la ley y defensores de la formalidady de la legalidad, paladines de la democraciaformal y pedagogos de la participación “dentrode un orden”, que no vaya más allá de la consultamás o menos cualificada.Asociaciones y ciudadaníaLas asociaciones participan en consejos y otrosórganos que recogen, formalmente la participaciónpero que, en el fondo, son espacios para legitimarla acción municipal. La iniciativa siempre es delgobierno y las asociaciones se limitan a asentiro a contestar, pero rara vez tienen actuacionespropositivas.No les interesa la intervención de la ciudadaníaindividual, y así lo exigen al ayuntamiento, porquela “mejor forma de participar es medianteasociaciones”. Olvidan que el derecho a laparticipación –como el derecho de asociaciónsonderechos individuales, que se ejercen voluntariay libremente, no siendo necesaria la afiliacióna ningún tipo de organización para su ejercicio.Desde esta perspectiva, las asociaciones acabansiendo apéndices municipales que plantean susquejas o reivindicaciones en los órganos consultivos.Llegan incluso a parecer pseudofuncionarios ogestores públicos dedicando más tiempo a lasvisitas de obra y a las reuniones administrativasque a organizarse internamente o a definir supropio proyecto y llevarlo a la práctica.La ciudadanía individual es carne de sondeo. Seles conceden trámites de audiencia por correoordinario o electrónico pero no tienen acceso niposibilidad de presentar iniciativas o hacerpropuestas de manera organizada o interveniren órganos de participación ciudadana.4.3. Ciudadano-Cliente:la coartada de la calidad del servicioPolíticosEl ayuntamiento tiene un buen servicio deinformación, orientación y atención ciudadana.Cualquier persona que se acerque a lasdependencias municipales es bien atendida yresuelve sus dudas y problemas, o cuantomenos, es orientada hacia donde debe dirigirse.La tramitación administrativa es ágil y eficaz.Se dan respuestas inmediatas, ya sea para aceptarlo que se solicita, o para explicar con muy buenaspalabras y educadamente la imposibilidad deatender la petición.Los cargos electos son verdaderos gestores querealizan tareas de seguimiento técnico y velanpor la limpieza, la calidad y la buena imagende los servicios públicos y de sus actuaciones.Saben que el ciudadano es el cliente a mantenersatisfecho para que siga comprando la marca,se afanan por mantener buenas relaciones conFernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades137

los grupos más significativos del territorio, ydar respuesta inmediata a sus peticiones aunqueno tengan lógica. A veces es difícil determinardonde acaba el rol político y empieza el rol técnicoapareciendo una nueva especie: la politécnica.TécnicosUna parte del personal técnico municipal desarrollauna tarea de relaciones públicas, tratando a laciudadanía como clientes que merecen ser bienatendidos y, aunque no se les resuelva el problema,la gente se puede marchar contenta del buentrato recibido.Los sistemas de información funcionan y, de hecho,son un pilar fundamental de la acción de gobierno,a veces más que información es publicidad opropaganda, pero se trata de hacer llegar elmensaje a la ciudadanía. Se incorporan nuevastecnologías para que las personas, desde su propiacasa, desde el mercado o incluso desde el cajeroautomático o cualquier equipamiento público,accedan a la información o realicen cualquierpetición a los servicios municipales, pudiendoincluso solicitar certificaciones, permisos, presentarquejas iniciativas, reclamaciones…Asociaciones y ciudadaníaLas asociaciones utilizan locales municipales ydependen del ayuntamiento para su funcionamiento.La mayor parte de sus recursos no son propiossino municipales. Algunas tienen, incluso, unaestructura técnica que les permite utilizar losnuevos medios informáticos para gestionar susactividades aunque les cuesta incorporar másgente a la asociación. Ofrecen servicios a preciosasequibles y calidad discutible, y consiguen másclientes que socios.La ciudadanía está bien atendida, tiene una buenacalidad de servicio pero ni reclama, ni se le pide,ningún otro compromiso o implicación con laciudad. Los medios de comunicación municipalessaben vender bien el producto y no hace faltanada más. Como mucho la relación con elayuntamiento se basa en el “yo pago impuestosy por eso pido o reclamo”, es decir se asume elpapel de cliente o consumidor de servicio público,y no el de ciudadano, con derechos políticos quereclama a sus representantes la gestión adecuadade los recursos colectivos.4.4. EstratégicoPolíticosSaben que la democracia mediante representantes,por sí sola, no permite construir ciudadanía activa.Apuestan decididamente por líneas de actuaciónque permitan la participación ciudadana en laelaboración y gestión de las políticas públicasmunicipales.Están convencidos que no son sólo administración,sino, sobretodo, gobierno y, en el ejercicio de sufunción política han de dirigir la acción municipaly han de relacionarse con los otros poderes públicospara conseguir una mejor defensa de los interesesde su ciudad y su población.Para mejorar la calidad de su representación, hansido designados mediante elecciones primariasen sus partidos en base al diálogo, al consenso ya los mejores perfiles para asumir la responsabilidadpolítica. Se esfuerzan en mejorar su formacióny su capacidad personal y colectiva, provocandolos debates en el seno del gobierno, definiendoclaramente los objetivos y proyectos a impulsary rindiendo, regularmente, cuentas a la ciudadanía.Consideran la participación como un eje transversalque ha de afectar a toda la actividad municipaly un factor que añade valor a las políticas públicas.Se sienten comprometidos en buscar losinstrumentos y canales que favorezcan el derechoa la participación y el impulso de procesosparticipativos e iniciativas ciudadanas.Pretenden que la participación ciudadana nosea objeto de controversia política con laoposición y formalizan un gran pacto políticopara promoverla. Este pacto se hace extensivoa las organizaciones ciudadanas, a fin de poneren común, los medios necesarios para conseguirla máxima implicación ciudadana y no sólo delas entidades.138

Su actividad principal es hacer política de ciudad,conocer los diferentes rincones del municipio yla actividad económica y social del territorio,escuchando a la ciudadanía, a los comerciantesa los empresarios, a los profesionales… a todosaquellos que viven o se interesan por la ciudad,buscando la manera de incorporar su conocimientoy su visión al mejor diseño de las actuacionesmunicipales.La organización municipal, en su conjunto, nosólo el área de servicios personales, se orientahacia la mejor manera de ofrecer el serviciopúblico y a ser transparente y permeable a lasiniciativas ciudadanas. Los responsables políticosaniman al personal municipal a cumplireficazmente sus trabajos y les dotan de mediostécnicos y formativos para su mejor actuación.TécnicosEl personal municipal se siente parte de unaorganización cuyo objetivo principal es satisfacerlas necesidades ciudadanas, prestando serviciosde calidad y contando con la iniciativa, propuestae intervención ciudadana.Ponen en marcha los proyectos de acuerdo conlas directrices políticas, planificando y organizandolas actuaciones necesarias. Los procedimientosadministrativos se revisan y adecuan para favorecerla intervención ciudadana.Se aprende de las experiencias propias y ajenaspara poner en marcha procesos participativos enel diseño de los programas de actuación municipal.Los reglamentos, órganos y canales de participaciónse van construyendo en base a las funciones yobjetivos que deben cumplir, se realizan, teniendoen cuenta las particularidades de los diferentesagentes que pueden formar parte y se elaboransus contenidos mediante procesos de debatey participación amplios.marcha iniciativas económicas vinculadas a sufinalidad u objeto social, tratando de incorporarcomo socios a los usuarios o clientes de esosservicios.Mejoran su organización interna y definencanales y medios para facilitar la participacióndel máximo número posible de personas en elproyecto asociativo. Siguen un código ético querespeta, protege y aplica los valores democráticosen el funcionamiento de la asociación.En cumplimiento de su propio proyecto, buscanlos canales de relación con el ayuntamiento,para hacer posible la mejora de la calidad devida de las personas que viven o usan la ciudad.Existe una red de asociaciones que se coordinaentre sí, organizando conjuntamente determinadosproyectos, aprovechando las sinergias ypotencialidades de cada una, sin establecerrelaciones de competencia, sino de cooperación.La ciudadanía es una pieza clave en los procesosparticipativos a los que siempre se trata deincorporar. Son a la vez sujeto activo y objeto delas políticas públicas y pueden encontrar mediospara poder ejercer su derecho a intervenir enla mejora de la cosa pública.Fernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudadesAsociaciones y ciudadaníaLas asociaciones elaboran y redefinen su propioproyecto, buscan formas de autonomía, tratandode crear recursos propios que no las hagandependientes de las administraciones. Ponen en139

5. Formas de participación5.1. La participación individualAquí se ubican aquellos canales diseñados paraser utilizados por los ciudadanos a título individual,sin que ello impida su uso por asociaciones ogrupos de personas.Aquí dejo un breve inventario:Canales de informaciónNo es exactamente un canal de participaciónpero es requisito necesario para que la puedahaber. La información tiene que ser clara, rápiday eficaz y servir a la finalidad para la que se produce.Mediante revistas, boletines, página web, accesodirecto a los archivos, copias de expedientes,registro de ciudadanos interesados (especie delista de correo de inscripción voluntaria a la quese envían informaciones sobre temas concretos)y otros medios similares.Intervención oral en las sesiones públicas de losórganos de gobiernoConsiste en la posibilidad de hacer preguntaso intervenciones en las sesiones públicas de losórganos de gobierno, especialmente los Plenosmunicipales.Aquí también nos encontramos con un nivelconcreto y primario de participación, pues lapersona que interviene, puede hacerse escucharen el marco institucional de la celebración de unpleno. Aun así, es difícil que se dé una regularidaden estas intervenciones si las personas queintervienen no tienen un marco organizativo desdeel cual puedan mejorar su gestión y eficacia.Debe tenerse en cuenta, no obstante, que losPlenos municipales no son espacio de participacióny no puede reducirse la iniciativa ciudadana asu posible intervención en ellos. Se necesitan otrosinstrumentos más adecuados. El Pleno sería, quizás,el lugar donde solemnizar determinadas propuestaso iniciativas a fin de darle mayor visibilidad yrepercusión.Audiencias públicas respecto temas concretosPodemos encontrar dos modelos diferentes: laaudiencia con propuesta y la audiencia sinpropuesta.La audiencia sin propuesta se parece mucho auna forma más de información, mediante la cualel ayuntamiento da a conocer determinadainiciativa, proyecto o plan, recogiendo lasaportaciones que hace el público asistente.En la audiencia con propuesta el ayuntamientono sólo escucha, sino que se compromete aresponder la petición planteada o a poner enmarcha los medios adecuados para darla.Iniciativa ciudadanaSe pueden recoger cuatro tipos de iniciativas:La propuesta de determinados puntos delorden del día del pleno para después poderplantear el asunto cuando se celebre la sesióncorrespondiente.La propuesta de una iniciativa o acuerdo quedeba tomar la Junta de gobierno local o elPleno municipal, sobre temas de interés ycompetencia municipal, como un reglamento,ordenanza o acción concreta.El ejercicio del derecho de petición medianteel cual se solicita al gobierno municipal o acualquiera de sus miembros una demandaconcreta para cuya tramitación no existaproceso administrativo específico.La solicitud de una consulta popular.Consulta popular y referéndumEs un medio poco utilizado, consistente en llamaral conjunto de ciudadanos a dar su opinión sobreun tema concreto. Si se utiliza el censo electoraly el procedimiento electoral se llama referéndum.Jurados ciudadanosParecidos a los tribunales del jurado en la justiciapenal estos jurados ciudadanos están formadospor personas elegidas aleatoriamente del censoelectoral que tienen como función emitir un140

dictamen después de un debate realizado a partirde información suficiente de las diferentesposiciones sobre un tema concreto. Tienen suorigen en Alemania y se realizaron algunasexperiencias en municipios catalanes y vascosen las últimas legislaturas (Sánchez J, 2000).Proyectos concretosExisten, también un buen número de iniciativasreferidas a programas concretos de actuación:presupuestos participativos, planeamientourbanístico, planificación estratégica, agendas21 y programas de sostenibilidad, planes deigualdad, planes de desarrollo comunitario…(Font J, 2001)5.2. La participación de las asociacionesUna buena parte de los reglamentos departicipación y de la práctica municipal trataespecialmente este tipo de participación, enparticular la de las asociaciones de vecinos.Es muy importante la implicación de las asociacionesciudadanas en los debates sobre las políticaspúblicas ya que, si la implicación de la gente sehace mediante organizaciones que puedenfavorecer mejor la deliberación, puede esperarseuna mejora de la calidad de esa participación.La premisa imprescindible es que esas asociacionesno limiten su intervención a los más directamenteimplicados en la asociación sin trasladar lainformación adecuada al conjunto de personasvinculadas a la misma. No se trata de cualificarla intervención del o la representante de laasociación por el hecho de que lo sea, sino porquese provoca el valor añadido que la organizaciónsocial puede aportar a la participación, mediantecanales propios de debate y propuesta.En ocasiones, puede ocurrir que la presenciasistemática de representantes de asociacionesen espacios de interlocución con los ayuntamientos(y otras administraciones) hacen olvidar la relaciónde esas asociaciones con su espacio natural: sociosy otras personas vinculadas, dedicándole mástiempo y energía al seguidismo institucional quea la elaboración del propio proyecto y en funciónde éste a su relación con los poderes públicos.5.3. Órganos de participaciónTienen carácter consultivo, por imperativo legal,y pueden ser de tipo territorial cuando hacenreferencia a un espacio concreto del municipio(barrio, zona, distrito…) o de tipo sectorial cuandose refieren a un ámbito de actuación política(cultura, juventud, deportes, medio ambiente…).Algunos de estos órganos prevén la incorporaciónde personas individuales convocadas pordiferentes tipos de procedimiento, normalmentede tipo aleatorio. En muchísimas ocasiones losúnicos miembros de esos órganos son asociacionesu otro tipo de organizaciones sociales que, porotra parte, tiene dificultad para elaborar supropio proyecto. ¿Dónde pueden obtener, losrepresentantes de estas entidades, la informaciónsuficiente para valorar eficazmente las decisionesque este órgano deberá tomar? ¿Qué mediosde información y debate provocan en sus propiasestructuras para que los representantes en esosórganos no actúen de manera individual, sinoen representación del proyecto asociativo?Fernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades141

6. El reglamento municipal de participación6.1. ¿Puede haber participaciónsin reglamento?No sólo puede sino que, en realidad hay. Existenmuchos municipios sin Reglamento de participacióny en cambio tienen establecidos diversos canalesde relación entre la ciudadanía y el gobierno.Existen diversos tipos de reuniones, encuentros,contactos, presencia ciudadana en los Plenosmunicipales, Consejos sectoriales y territorialessin regulación específica y, no obstante, permitenel encuentro regular de los responsables políticoscon la ciudadanía, en una práctica continuaque ha ido creando una especie de derechoconsuetudinario.También hay municipios con un reglamentoaprobado en su día “porque tocaba”, pero sinaplicación total o parcial y se ha ido desconociendo,en la práctica, creando figuras y canales noprevistos inicialmente que han acabadodesdibujando el propio texto aprobado.6.2. ¿Puede haber reglamentosin participación?Son necesarios, pues, medios adecuados para“facilitar” la práctica de ese derecho, y corresponde,por mandato constitucional, a los poderes públicosla búsqueda de esos medios, pero debemos aclararque “las normas no hacen la participación”.Ayudan, pero no garantizan su ejercicio.Nuestro sistema jurídico, a partir de la constituciónha promovido numerosas normas con rangode ley donde se regulan diversos aspectos delderecho a la participación: la ley 30/1992 derégimen jurídico de las administraciones públicasy del procedimiento administrativo común o laley 7/1985 reguladora de las bases del régimenlocal por citar dos de ellas. Algunas leyes sectoriales,también lo proclaman. O la Directiva MarcoEuropea 2000/60/CE y el Real Decreto 907/2007de planificación hidrológica que obliga a realizarlos planes de aprovechamiento de las cuencasincorporando procesos de participación.La existencia de esas normas, ni siquiera las derango constitucional, no han garantizado (y nogarantizaran) la participación. Entre otrasmuchas razones, porque se requiere una actitudproactiva de los poderes públicos y no tan sóloun “consentimiento” respecto de su realización.Pueden ayudar a superar resistencias pero,también pueden convertirse en un meroinstrumento formal, un cumplimiento de untrámite cualificado de información pública.El derecho a la participación, como todos losderechos personales o subjetivos, sólo existe enla realidad si es ejercido. Así, el derecho de reunióno el derecho de asociación no serían más quemeras declaraciones legislativas si la ciudadaníano se reuniera o no se asociara. La única posibilidadde convertir en realidad un derecho es su ejercicio.Y para que se pueda realizar un derecho hay quepoder disponer del instrumental, de los mediosy canales adecuados para su ejercicio. Si, porejemplo, para ejercer el derecho de asociacióndebiera cumplirse un farragoso trámiteadministrativo o un control gubernativo de suejercicio, como ocurría en el franquismo, sedesincentivaría su ejercicio.142

7. Los planes de participación.7.1. Por un Plan de participaciónEn el año 2000, decía “Se echa de menos enlos municipios una especie de plan estratégicode la participación en el que se plantee qué sepuede hacer con el capital humano que representala capacidad y la voluntad de las personas queviven en la ciudad y no sólo para situacionesde emergencia o protección civil o defensaforestal, sino en el día a día, en la cotidianeidaddel funcionamiento de la ciudad, previendoformas de intervención individual o medianteorganizaciones ciudadanas”.“Un hipotético plan estratégico de la participaciónciudadana debería prever, por una parte, lareclamación por parte del ayuntamiento (juntocon otros ayuntamientos) de un ámbitocompetencial más amplio con capacidad deconvocatoria hacia los órganos territorialesautonómicos o estatales para que comparezcanen los actos de información ciudadana y en loscanales de participación que se establecen.Igualmente, debería definir la organizacióninterna del ayuntamiento para poner el acentoen la relación directa con la ciudadanía, a hacertransparente y traspasable la actuaciónadministrativa”.“Por otro lado, debería conocer la situación realde su tejido asociativo, la dispersión o coordinaciónde las asociaciones de su ciudad, sus potencialidadesy debilidades, la capacidad de sus dirigentes dellevar a cabo su propio proyecto, y sobre la basede estos planteamientos diseñar unas líneas deapoyo, económico, técnico, material, para laestructuración y consolidación de las organizacionesciudadanas”.“Con estas dos premisas, deberían diseñarse lasacciones, programas, canales, protocolos, órganosy sistemas que hicieran sentir a la ciudadaníaque su voz y su intervención son necesarias,individualmente consideradas, pero sobre todocuando se organizan colectivamente”.“Es cierto que esto puede provocar fuertesdescalabros en los gobiernos locales, preocupadospor la estabilidad y el mantenimiento de lospactos políticos necesarios para garantizarla.Por esto es necesario que este tipo deplanteamientos, que la búsqueda de fórmulasinnovadoras se haga bajo el máximo consensoposible para repartir el coste político quesignifican estas innovaciones”.“Imaginemos, por ejemplo, que fruto de esteplan estratégico se llega a la conclusión de queno se pueden dar subvenciones pequeñas atantas asociaciones pequeñas, sino que resultarámás efectivo incentivar la coordinación y laconexión interasociativa y apoyar determinadosprogramas y no otros. ¿Quién asumirá el costepolítico de esta decisión? ¿Tan sólo el equipode gobierno? Sería muy lamentable que laoposición convirtiera en caballo de batalla unacuestión que está en las bases del sistemademocrático. Así pues, es necesario un pactopolítico previo de ámbito supramunicipal, quedecida la realización de estas propuestasinnovadoras, y comprometa a todos los partidospolíticos a no hacer «sangre» con los resultadospositivos o negativos de estas propuestas”(Pindado, 2000: 31,33-34).Para poder realizar ese plan de participación hayque trabajar en tres grandes ámbitos:a) la administración municipal incluyendo alos responsables políticos y técnicos,b) la ciudadanía y sus asociaciones,c) los procesos y dinámicas administrativas.7.2. Hay planes municipales,pero no de participaciónLos ayuntamientos han ido desarrollando técnicas,cada vez más depuradas, de planificación desus actuaciones. La mayor parte de las experiencias“planificadoras”, se han centrado, no obstanteen el campo urbanístico, quizás por el peso deesa competencia concreta y la exigencia real dela actuación en este ámbito.Fernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudades143

Sin embargo, no se conocen demasiadasexperiencias que hayan planificado la intervenciónciudadana en el diseño, elaboración, ejecucióny evaluación de las políticas públicas municipales.No existen planes para capacitar a los diferentesagentes a fin de hacer más eficaz su intervencióny para ordenar la organización municipal conel objeto de hacerla permeable y traspasable aesa intervención ciudadana.7.3. Se necesita planificar la participaciónSe propone, pues, la reflexión y la prácticaalrededor de esta necesaria planificación. Enestos ámbitos de la gestión pública, existe lacostumbre de dedicar más tiempo de reflexióna las fases de ejecución que a las de diseño yelaboración. Esto se debe a la inercia activistamotivada por las demandas sociales y la faltade cultura planificadora y de desconocimientode los instrumentos a utilizar.A modo de confirmación de esta hipótesispodemos señalar el resultado de los talleres departicipación realizados en San Sebastián enoctubre de 2003 (12) . En la evaluación realizadapor los propios ayuntamientos se apuntabancomo debilidades (es decir como elementosnegativos que dificultan la función política ytécnica) la inercia activista del día a día motivadapor las demandas sociales, la falta de culturaplanificadora, el desconocimiento de losinstrumentos a utilizar y/o la cultura de lainmediatez en la que políticos, técnicos yciudadanos ponen el acento en la visualizaciónde los resultados, más que en su coherencia oeficiencia.Es necesario corregir esta tendencia y definirbien las acciones a realizar a partir de un planpreviamente establecido con objetivos claros ydeterminados e indicadores capaces de medirel grado de consecución de dichos objetivos, yla eficiencia de los recursos empleados. Paraello es necesario partir de un diagnosticosuficientemente consensuado por los diferentesagentes del proceso: políticos, técnicos,organizaciones sociales y ciudadanía.El enfoque que se propone pretende dedicarletiempo a la reflexión y al conocimiento, tantoen la fase de diagnóstico, como en las de diseñoy elaboración de propuestas, y en las de ejecución,seguimiento y evaluación.7.4. Diferentes modelosde planes de participaciónA pesar de los intentos por definir modelos máso menos cerrados de planificación de laparticipación, la realidad, siempre tozuda, nosmuestra su flexibilidad, fruto de la capacidadcreativa e innovadora de los responsablespolíticos y técnicos locales.Fruto de la experiencia realizada en Cataluña,la Dirección General de Participación Ciudadanadefinió diferentes modelos de planes departicipación (13) .Integral o estratégicoIncluye una fase de diagnosis y una de propuestastanto en el ámbito de la organización municipalcomo en el de la ciudadanía. Este modelo quieretrabajar "hacia dentro" y “hacia fuera". Recogeactuaciones a realizar dentro de la organización:mejoras técnicas, de procedimientos, decapacitación de su personal, de definición de loscanales y órganos a disposición de la ciudadanía,cartas de servicios, sistemas de información yatención ciudadanas, plan de comunicación, usode nuevas tecnologías ... con actividades dirigidasa capacitar a la ciudadanía y sus organizaciones:(12)Para más información respecto de los Planes Estratégicos de participación, consultar el Taller “Construimos un planestratégico” Yolanda Jiménez, Begoña Oltra. Coord. Fernando Pindado, en las Jornadas organizadas por la Federación Españolade Municipios y Provincias y el Ayuntamiento de San Sebastián. Octubre 2003.(13)Se puede descargar el artículo de la Revista “Innovació democrática” en http://www10.gencat.net/drep/binaris/innd2_tcm112-53849.pdf144

plan de fomento del asociacionismo, incorporaciónde ciudadanía no asociada a los órganosconsultivos y procesos ...El resultado de este modelo es un marco generalde actuaciones al que se pueden ir añadiendolas derivadas de cada ejercicio en concretoconformando un conjunto sistematizado queayuda a visualizar la importancia de la participaciónen la acción de gobierno y aprovechar lasdiferentes sinergias.Ordenación de canales y órganosAquí las propuestas hacen referencia a recoger,inventariar, describir e, incluso, analizar loscanales y órganos de participación existentesen la ciudad o pueblo. No hay una diagnosissobre otros elementos de la organizaciónmunicipal. El resultado es el conocimiento deesos canales y las actuaciones necesarias paramejorar su eficacia.NormativoEn este caso el Plan de participación se dirige ala elaboración o despliegue, si ya está elaborado,del reglamento de participación ciudadana ode cualquier otro elemento normativo reguladorde la participación. Lo importante es la regulaciónde los canales e instrumentos que han de favorecerla participación.SistemáticoSe vincula la realización del Plan de participacióna otros proyectos que están en marcha en laciudad, a los cuales ayuda a definir y desarrollar.Por ejemplo, el Programa de actuación municipalo el Plan de civismo. Trata de definir una especiede “sistema” de participación que engloba todaslas actuaciones relacionadas con la materiaaunque se trata más de un agregado de accionesque de una orientación conjunta e interactiva.en el planeamiento urbanístico, requiere de unaserie de instrumentos y canales. El conjunto deesos instrumentos se suele denominar programao plan de participación. No tiene sustantividadpropia más allá del programa concreto en elque se desarrolla.Coincido, en parte, con la clasificación promovidapor la Fundación Kaleidos.red. Es la siguiente:INSTRUMENTOReglamento departicipaciónPlan Municipal deParticipación CiudadanaPlan Director deParticipación CiudadanaPlan Estratégico deParticipación CiudadanaOBJETIVONormativizar laparticipación, yasea de maneraparticipada o no.Establecer accionesconcretas parapromover y fomentar laparticipación ciudadana,ya sea de maneraparticipada o no.Reflexionar, ordenary establecer lasdirectrices de laspolíticas participativas.Instrumento degestión del gobierno.Generar un pacto deconsenso entre elAyuntamiento y laciudadanía con relacióna la participaciónestableciendo lasdirectrices y voluntades.Fuente: “Manual de equipamientos de proximidad”.Fundación “Kaleidos.Red”. Madrid. 2006. Pág. 148.Fernando PINDADO. La participación ciudadana, la vida de las ciudadesEspecíficoSe suele etiquetar también como “plan departicipación” la programación concreta dirigidaa un tema concreto. Por ejemplo la participación145

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La participaciónen el ámbito de la sostenibilidadEste texto está redactado gracias a las reflexiones ytextos de numerosas personas y entidades expertasen participación y sostenibilidad, de las cuales querríadestacar a: Jesús de la Osa, Henri Bourrut, LoretoBeltrán, Xavier Carbonell, Diego Chueca, Nacho Celaya,Francisco Heras y Fundación Ecología y Desarrollo, atodos ellos muchas gracias.1. Marco de referencia:el trámite administrativoy un paso másSi un ámbito sectorial se ha caracterizado porla realización de acciones que se enmarcaranen el terreno de lo considerado “participación”han sido las cuestiones relacionadas con elmedio ambiente y la sostenibilidad. Si bien escierto, que durante años se han limitado alcumplimiento de la normativa, a través, de laexposición e información pública, la entrada envigor de las sucesivas normas referidas al acceso... de la información pública a la participación realFernando LÓPEZ (1)Dirección General de Participación CiudadanaGobierno de Aragóna la información ambiental (Ley 38/1995,Directiva 2003/4/CE y la Ley 27/2006) y sobretodo la entrada en vigor del Convenio de Aarhushan propiciado que el acceso a la informaciónambiental se convierta en un derecho paratodos los ciudadanos, que ese acceso, a lainformación ambiental, permita establecersistemas adecuados de participación pública yque éstos sean efectivos, ya que sin informaciónno es posible la participación real.En ese punto, es donde la participación debeser la base para la resolución de los conflictosambientales, ya que como todos los conflictos,tienen una característica común, como es lacomplejidad. Lo complejo sólo puede ser resueltode manera imaginativa, consensuada y desdeluego participada. La ciudadanía puede convertirseen el principal responsable de la observancia,vigilancia y aportación activa de ideas para unagestión sostenible del medio ambiente (másque los gobiernos o el poder económico)debiendo avanzarse hacia una democracia másparticipativa. Las razones para ello son evidentes:la responsabilidad compartida, la necesidad deun amplio compromiso para poder dar solucionesefectivas a los problemas ambientales, el apoyomutuo, el mayor desarrollo y madurez de lasociedad. Sin duda, estos avances no ponen entela de juicio el sistema representativo y laFernando LÓPEZ. La participación en el ámbito de la sostenibilidad(1)Fernando López es Doctor en Geografía y Jefe del Servicio de Participación Ciudadana del Gobierno de Aragón.149

esponsabilidad de los dirigentes que tienen laresponsabilidad de tomar decisiones, es un caminoen el que la ciudadanía ayuda a tomar mejoresdecisiones.Así lo han entendido los responsables de medioambiente para Europa, con la suscripción delConvenio de Aarhus, que determina un contextonuevo en el que surgen amplias obligacionespara las autoridades en materia de informacióny participación ambiental, pilares básicos, delcitado convenio, junto con el acceso a la justiciaen materia de medio ambiente.La participación ambiental puede definirsecomo: “una serie de acciones que se rigen pordeterminadas pautas de actuación grupal, cuyocometido es la búsqueda de soluciones y dealgún tipo de cambio que afecte a la problemáticaambiental, y así contribuya al beneficio colectivo.De hecho, vendría a ser algo así como unaespecie de responsabilidad moral y social haciala naturaleza y el ambiente” (C.Cadrecha,2001).No todos los individuos sienten la responsabilidadde participar en la toma de decisiones políticasde la misma forma y en las cuestiones ambientalesno es distinto. Es frecuente que la responsabilidadde los ciudadanos por participar en las decisionesambientales se convierta en una acción colectiva.En numerosas ocasiones existe una reacciónindividual ante noticias y situaciones alarmantes,que son percibidas como un riesgo, o por unmodelo de gestión ambiental que van en contrade los intereses generales y por ello, se buscauna agrupación en asociaciones u organizacionesque canalicen las aportaciones individuales.Otras personas, sin embargo, no sienten esanecesidad de manifestar sus inquietudes uopiniones y mucho menos participar, por lo queen este caso es necesario utilizar otros recursospara su motivación, siendo indispensable lainformación y la educación ambiental, paralograr una madurez suficiente de la sociedadque haga posible la participación en las políticasambientales.La ciudadanía debe participar activamente en latoma de decisiones, en general y en las cuestionesambientales, en particular. Para ello, hay quedarle los cauces necesarios que faciliten lainformación y la comunicación de sus demandas.Es el proceso el que se va generando unainteligencia colectiva, conducente a una culturade la democracia participativa en al que, sinmenoscabo del respecto a quien toma lasdecisiones, se asume por parte de la ciudadaníauna actitud preactiva en la construcción de laspolíticas públicas.La pregunta que cabría hacerse es ¿por quédebe existir la participación social en materiaambiental? El Seminario Permanente deParticipación Ambiental aporta razones comola responsabilidad común sobre el estado delmedio ambiente y que nos debe hacer pensaren la búsqueda de soluciones a los problemasambientales que pueden afectar a grandesextensiones de territorio o a un número elevadode personas. También para un mayor desarrollopersonal y comunitario y para el apoyo mutuoa la hora de superar los problemas, enriqueciendoa todos la diversidad de opiniones. Los procesosde participación suelen gozar de flexibilidad ysuponen mayores dificultades de manipulaciónpor parte de unos pocos.Ante una determinada iniciativa, plan o programacon repercusiones para el medio (¿quién escapaz de afirmar que alguno no lo tenga?) laparticipación de los distintos sectores y actoresimplicados es fundamental para poder analizarcon suficiencia y a tiempo los conflictos que seproducen entre los distintos intereses, valorarlas soluciones adecuadas, y evitar la conflictividadsocial. Por todo ello, la participación debe iniciarselo antes posible en el proceso, contar con todoslo actores, establecer los cauces y garantías queaseguren la transparencia, las reglas del debate,y por supuesto, el retorno de las opiniones einformaciones generadas en el proceso departicipación.1.1. El Convenio de AarhusDesde la óptica normativa del Derecho y en lalegislación vigente, se pueden encontrar distintasreferencias de obligatoriedad para las150

Administraciones Públicas de dar cabida a laparticipación, en distintos grados, desde el gradomínimo (que no podemos llamar participaciónpropiamente dicha) que consiste en someterun plan o proyecto a información pública y darun período para la presentación de alegaciones(ej: evaluación de impacto ambiental), pasandopor la creación de determinados órganos departicipación (ej: patronatos de espacios naturalesprotegidos), llegando al compromiso de grandesplanes o estrategias de someterse a verdaderosprocesos de participación. Pero lo que realmenteha revolucionado la normativa y sobre todo laimplantación de nuevas prácticas de informacióny participación ha sido básicamente la entradaen vigor del Convenio de Aarhus.Existen otros mecanismos legales para la relaciónentre los ciudadanos y los poderes públicos, quedesde el punto de vista jurídico se considerantambién como participación, ante el poderlegislativo (iniciativa legislativa popular, derechode petición), la presentación de quejas ante laComisión Europea y ante los defensores del Pueblo.Lo cierto es que por diversas causas, principalmenteel desconocimiento de su existencia o la deficienciade las respuestas de las administraciones anteestas iniciativas, son instrumentos muy pocoutilizados.El Convenio de Aarhus contempla de formaexplicita la importancia de la participación dela ciudadanía ante los proyectos de implantaciónde nuevas actividades en su territorio y laparticipación en la elaboración de planes yprogramas con repercusión ambiental, éstasjunto con la participación en la elaboración denormativa favorecen claramente la integraciónambiental de las políticas sectoriales.El objetivo fundamental del Convenio de Aarhuses garantizar los derechos de participación delpúblico en la toma de decisiones en asuntosmedioambientales para contribuir a la proteccióndel derecho a vivir en un medio ambiente adecuadopara la salud y el bienestar de las personas. Estoconstituye una materialización del Principio 10de la Declaración de Río, sobre la necesidad dela participación de los ciudadanos.La idea es poder dar el salto cualitativo que permita,al amparo de la normativa, pasar de un meroformalismo, en muchos casos ficticia, de laparticipación a una participación efectiva y real,superando la utilización de la supuestaparticipación, sin garantías, como una justificaciónde transparencia, el fin es democratizar y hacermás transparentes las decisiones que se adoptenen materia ambiental, así como poder afrontarde una manera más inteligente, los problemascomplejos del medio ambiente.En un análisis más detallado del Convenio deAarhus podemos distinguir tres niveles departicipación, según se participe en el procesopara la toma de decisiones ambientales sobreactividades específicas, sobre planes, programasy políticas, o sobre la elaboración de normativa.Se establecen una serie de cuestiones comunespara los tres niveles:Las ONGs ambientalistas siempre puedenparticipar, en cualquier caso, tienen laconsideración de público interesado.Se podrá acceder a todas las informacionespertinentes.La participación se producirá siempre desdeel inicio del procedimiento de decisión, cuandoes posible una influencia real en la decisiónfinal sobre la cuestión.Los plazos deben ser suficientes.Finalmente, la decisión final debe tomar encuenta los resultados de la participación delpúblico.a) Participaciónen las decisiones sobre actividadesEste es el mayor nivel de participación, se regulaen el artículo 6 del Convenio de Aarhus que serefiere a la participación del público en lasdecisiones sobre actividades específicas queenumera en su anexo I y sobre las actividadesespecíficas no enumeradas que puedan tenerun efecto significativo sobre el medio ambiente.En dicho anexo figuran industrias del sectorenergético, industrias mineras y químicas,Fernando LÓPEZ. La participación en el ámbito de la sostenibilidad151

instalaciones de gestión de residuos, construcciónde infraestructuras de transporte, obras hidráulicas,instalaciones ganaderas, entre otras (las actividadessometidas a IPPC y casi todas las de EIA estánen dicha relación, también las instalaciones conriesgos químicos). Además establece que todaactividad incluida en el marco de la normativasobre evaluación de impacto ambiental nacionaltambién queda automáticamente incorporadaal anexo.Cuando se inicie un proceso de toma de decisionessobre una de estas actividades, se informará alpúblico interesado (están incluidas las ONGsambientalistas como tal), por medio decomunicación pública o individualmente, segúnlos casos, al comienzo del proceso, y se realizaránprocedimientos de participación con tiemposuficiente. El público interesado tendrá derechoa poner de manifiesto observaciones y opinionesa la autoridad o autoridades competentes antesde que se adopte una decisión. Los resultadosde las consultas que se celebren deberán sertenidos en cuenta debidamente.Para cumplir con los compromisos del Convenio,la Directiva 2003/35/CE ha modificado lasDirectivas 85/337/CEE, de Evaluación de ImpactoAmbiental y 96/61/CE (Directiva IPPC).b) Participaciónen la elaboración de planes y programasEn este nivel la participación no es tan intensacomo en el caso de las decisiones sobre actividades.Está regulada en el Convenio de Aarhus y enla Directiva 2003/35/CE.Se debe garantizar que el público tengaposibilidades reales de participar desde el principioen la preparación y en la modificación o revisiónde los planes o de los programas que sea necesarioelaborar de conformidad con el Anexo I de laDirectiva (en dicho Anexo se relacionan lasdirectivas sobre residuos, residuos peligrosos,pilas y acumuladores que contengan materiaspeligrosas, envases y residuos de envases,contaminación por nitratos utilizados en laagricultura, evaluación y gestión de calidad delaire ambiente).El público con derecho a participar lo determinaránlos Estados miembros, pero en cualquier casoestán incluidas las ONGs de defensa ambiental.Cada Estado miembro debe determinar lasmodalidades de participación del público ygarantizar que se le permite prepararse y participareficazmente.Para ello, debe informarse al público, medianteavisos públicos u otros medios apropiados, comolos electrónicos, ante cualquier propuesta deplan o programa y su modificación o revisión,sobre su contenido y sobre los mecanismosmediante los cuales puede participar, incluidala autoridad competente a la que se podránpresentar los comentarios o formular preguntas.Los resultados de la participación deben sertenidos en cuenta al adoptar las decisiones.c) Participaciónen la elaboración de normativaDurante la fase de elaboración por autoridadespúblicas de disposiciones legales o instrumentosnormativos con repercusión para el medioambiente, el Convenio de Aarhus (artículo 8)compromete a las partes a esforzarse porpromover una participación efectiva del públicoen una fase apropiada, y cuando las opcionesestén aún abiertas.Debe fijarse un plazo suficiente, publicar elproyecto normativo o darlo a conocer por otrosmedios y facilitar la posibilidad de que el públicoformule observaciones, directamente o a travésde órganos consultivos. Los resultados se tendránen consideración todo lo posible.En realidad, esta breve descripción de lasposibilidades que se han abierto para laparticipación en el terreno del medio ambientecon el convenio de Aarhus, nos sirve para introduciren las siguientes páginas algunos ejemplos deque es posible dar el salto de la simple informacióny/o el cumplimiento de los procedimientos auna participación real. Se expondrán algunoscasos en que esto ha sido posible, no es unrepaso exhaustivo y con un hilo conductor, perosí la constatación, desde diferentes ámbitos delas políticas ambientales, de que es posible actuarde otra forma.152

2. Educación AmbientalLa Educación Ambiental desde sus inicios seplantea como un proceso de acción para elmedio ambiente. Su objetivo es implicar a laspersonas en la resolución de los problemasambientales (participación activa), actuando anivel local desde una perspectiva global. Quierealcanzar al conjunto de la población humana,mucho más allá del ámbito educativo formal yha hecho suyo el concepto de desarrollo sostenible.2.1. Libro Blanco de la Educación Ambientalen EspañaEl propio Libro Blanco de la Educación Ambientalen España, no sólo es un claro ejemplo de procesode participación, si no que uno de sus argumentosfundamentales es el fomento de la participación.Desde su finalización en el año 1999, la educaciónambiental en España ha tenido un referente teóricoque se generó en un proceso de elaboraciónabsolutamente participado, abierto a lasadministraciones, asociaciones, representantesde distintos sectores sociales, profesionales dela educación y personas interesadas.La participación institucional se llevó a cabo através de reuniones periódicas de la Comisióntemática sobre Educación Ambiental, organismopromotor del Libro Blanco, y de las aportacionesque distintos organismos de las administracionescentral y autonómica realizaron durante la fasede consulta.Las Mesas de Trabajo reunieron representantesde diferentes marcos de acción en los que sedesarrolla la educación ambiental: administraciónlocal, organizaciones no gubernamentales,empresas de consultoría y servicios de educaciónambiental, profesionales de los medios decomunicación y agentes sociales (sindicatos,mundo empresarial, entidades financieras yasociaciones profesionales).La creación de una página web permitió quecualquier particular, organismo o colectivointeresado por la educación ambiental realizarasus comentarios y sugerencias.Entre los principios básicos del Libro Blanco(punto 3.5) se encuentra el impulso de laparticipación. Se señala en este apartado, quela educación ambiental debe favorecer laaplicación práctica de los aprendizajes a travésde acciones orientadas a solucionar problemasconcretos y para ello es necesario revisar loscauces de participación, hacerlos más fáciles yaccesibles, y utilizar la propia participación comoun elemento de aprendizaje de destrezas, deconcienciación y de compromiso, con ello sefacilita la prevención de conflictos y garantizala responsabilidad compartida. Para todo ellose considera imprescindible el apoyo al movimientoasociativo y el fomento del voluntariado comovías de participación ciudadana.2.2. Estrategias de Educación AmbientalSin duda una de las acciones de la educaciónambiental que mejor ha recogido el impulso dela participación, señalado en el Libro Blanco dela Educación Ambiental en España, han sido lasEstrategias de Educación Ambiental. Han sidomuchas las puestas en marcha, desde las primerasen iniciarse en Navarra o Castilla-León a las másrecientes de la Comunidad Valenciana o Cantabria,pero una de las que han completado su procesode elaboración e implantación con más elementosde participación ha sido la Estrategia Aragonesade Educación Ambiental (EAREA) .Esta Estrategia es un plan de acción en materiade educación ambiental elaborado y aplicadode forma participativa que se está desarrollandodesde 2001 en Aragón, y cuyo objetivo es mejorarla Educación Ambiental con la participación detodos. Desde los primeros documentos borradores,siempre estuvo presente que la participaciónhabía de ser el hilo conductor, hasta el punto deque el promotor de la Estrategia, el Departamentode Medio Ambiente del Gobierno de Aragón,facilitaría los medios para que el proyecto fuerade la sociedad en su conjunto, es decir, undocumento construido entre todos losFernando LÓPEZ. La participación en el ámbito de la sostenibilidad153

participantes, con posibilidad de intervenir yparticipar en todas y cada una de sus fases. Esevidente que la EAREA no era la primeraEstrategia de Educación Ambiental basada enel Libro Blanco de la Educación Ambiental enEspaña, pero quizás si fue la que de una manerasistemática incorporo la participación en todassus fases, sin excepción.LA EAREA no deja de ser un modelo departicipación desde la Educación Ambiental,concebido en gran manera como “un proyectode proyectos”, que es capaz de canalizar lasmúltiples voluntades que participan en procesosde búsqueda de sostenibilidad desde la educaciónambiental.La fase de elaboración de la EAREA, entre 2001y 2003, incorporó un proceso social participativoa través de un amplio conjunto de grupos ydinámicas de trabajo (plenarios, reunionessectoriales, intersectoriales, de coordinadores…)aportaciones de entidades y de particulares,para llegar a elaborar 4 borradores, entre másde 300 personas y 100 entidades. Si bien todosestos instrumentos no son una novedad, laaplicación de todos ellos y las cifras de reuniones,Jornadas, distribución de documentos, la utilizaciónde la figura de los facilitadotes y sobre todo laestructuración de los instrumentos de participacióndurante el proceso de implantación de la EAREA,a través de:La Comisión de Seguimiento, foro derepresentantes de los sectores implicados enla EAREA, nexo de conexión con su sector ycon una periodicidad de reuniones de 2 y 3veces al año.La Comisión asesora externa, formada porpersonas de reconocido prestigio de diferentesámbitos de la Educación Ambiental, paraasesorar en metodologías de trabajo yparticipación. Se reúne con periodicidadsemestral.Encuentros plenarios y sectoriales. Reuniónde todas las entidades adheridas a la EAREA(más de 340), realizadas en 2001, 2004 y 2006.Comisión Interdepartamental, creada medianteDecreto 50/2003, de 11 de marzo (BOA 36,de 28 de marzo de 2003), para el desarrollode la EAREA, dentro del Gobierno de Aragón,con reuniones anuales.Canales de participación: Boletín electrónicoy papel, y página web se han convertido enlos verdaderos canales de participación de laEAREA en estos años.154

3. Agendas 21 LocalesEn los últimos tiempos, las Agendas 21 localesse han convertido en la oportunidad más clarade dar cabida a la participación ciudadana enla construcción de unas políticas conducentesa un supuesto desarrollo sostenible. Al menosen teoría, desde la combinación de la educaciónambiental, la participación ciudadana y la ideadel desarrollo sostenible, se debían construirlas Agendas 21 locales, y son muchas localidadeslas que así lo han hecho, con independenciade que a la hora de la implantación de la Agendase hayan producido los mayores problemas.La Educación ambiental quiere promover laparticipación ciudadana, pero no es exclusiva deella ni de los procesos de las Agendas 21. Es unapreocupación que la propia Unión Europea haplasmado en el Libro Blanco de la Gobernanza,reconociendo que “en la mayoría de los estadosmiembros del Consejo de Europa, las institucionespolíticas son concebidas de tal manera que laparticipación de los ciudadanos y ciudadanasen la vida política se limita a elegir a susrepresentantes…”Es obvio que las Agendas 21 pueden ser, enalgunos casos lo son, oportunidades para avanzary profundizar en la democracia participativa.Sin entrar en el análisis de cómo realizar unaAgenda 21 y los múltiples ejemplos positivosque en España se han realizado, si destacaríauna serie de elementos comunes de participaciónde aquellas experiencias de Agendas 21 quebasan en la participación la clave de su éxito:Definir perfectamente el marco del proceso departicipación: quién, para qué, cómo, cuándo(cronograma), expectativas, etc.Definir quién convoca el proceso, quién seresponsabiliza del mismo, quién lo dinamiza,cuáles serán los tiempos empleados (dinámicas,metodología).Hacer una convocatoria, clara, precisa y concisaen función del marco definido en el primerpaso. En esta convocatoria ha de quedar muyclara la relación entre el esfuerzo solicitadoy los resultados esperados.Diseñar un proceso paralelo de evaluacióncontinua, para los organizadores y para losparticipantes.Una Agenda 21 Local es participación en desarrollosostenible, un esfuerzo que debe contar con losrecursos necesarios, en la mayoría de los procesosse está haciendo un esfuerzo desconocido hastaahora, de estímulo a la participación ciudadana,políticos, técnicos y ciudadanos se han aventuradoen la decisión de caminar juntos con la esperanzade mejorar su medio ambiente. Estos procesos,ha conseguido, en una medida u otra, que muchaspersonas se sumen de forma voluntaria a losdebates, reuniones y a los foros, con muchointerés e ilusión: No deberían ser defraudadasestas expectativas.Fernando LÓPEZ. La participación en el ámbito de la sostenibilidad155

4. Planes y Procesos EstratégicosUna adecuada planificación y protección del medioambiente requiere de la concurrencia y participaciónde todos los interesados, independientementede su nivel de afección. La sociedad civil debe serinformada e invitada a participar (mucho másallá de los establecido en los procedimientos,ya analizado en este trabajo) para establecerun diálogo de “ida y vuelta” para abordar losgrandes planes y procesos estratégicos, máximedespués de la aprobación de la Ley 7/2006 deProtección Ambiental, que incorpora los planesy programas, y que establece en su tramitaciónun proceso de participación pública.Los ciudadanos deben poder fundar sus opinionesde manera tal que les permita participar en la tomade decisiones. La vida en democracia exige escuchara los grupos de interés y a los ciudadanos comouna manera de prevenir los conflictos socialesy ambientales, y los planes y estrategias sonoportunidades únicas. Vamos a mostrar 2 ejemplosde la Comunidad Autónoma de Aragón (un plany una estrategia) en los que se ha contado conun amplio proceso de Participación.4.1. Revisión del Plan GIRA(Gestión Integral de los Residuos deAragón)El Plan de gestión Integral de los Residuos deAragón (GIRA) se aprobó en el año 2005, para elperíodo 2005-2008. Si bien en su redacción serealizaron algunos de trabajo y talleres departicipación, la inminente caducidad del Plan,junto con la entrada en vigor de la citada Ley deProtección Ambiental que impone en la tramitaciónun proceso de participación, ha llevado a la puestaen marcha de un proceso de participación abiertoa toda la sociedad.En principio la Ley de Protección Ambiental deAragón, aprobada en el año 2007, que regulalos trámites administrativos que deben llevar losPlanes y programas, señala una serie de períodosde información y de participación, que comienzancon la fase de consultas previas y finaliza conun período de exposición pública que dé opcióna toda la sociedad a presentar sus alegaciones.Pero en esta ocasión se ha ido un paso másallá, para favorecer el acceso a la Participación.Para ello se creo como instrumento favorecedor,el Observatorio de Medio Ambiente de Aragón(OMA) mediante un convenio firmado entre lasorganizaciones empresariales y sindicales, juntocon el Departamento de Medio Ambiente delGobierno de Aragón.Este Observatorio, además de un instrumentode reflexión, estudio y seguimiento de las políticasmedioambientales de la Comunidad Autónomade Aragón, con el objeto de facilitar el dialogoentre los interlocutores sociales y las instituciones,se ha convertido en el catalizador de la participaciónen esta temática. En tres años de funcionamientoha dado respuesta a más de 8.000 consultas, harealizado más de 150 acciones formativas, haeditado 15 publicaciones y por ello, se le encomendóla coordinación del proceso participativo de larevisión del GIRA.El proceso participativo se ha desarrollado endos direcciones. Por un lado, hacia las estructurasempresariales y sindicales, con los que se hanrealizado 30 talleres con más de 500 asistentes.Y por otro, hacia el resto de sectores de la sociedad,con las siguientes acciones:Creación de una página web, con acceso atodos los documentos del proceso y foros departicipación.Comunicación y envío de documentación delproceso a más de 2000 entidades, incluyendouna encuesta (disponible en la web) de la quese recogieron 150 respuestas.Talleres presénciales (4) y un plenario, quetrabajaron sobre el documento y los problemasde los residuos y su priorización.Todas las aportaciones y alegaciones seentregaron al Gobierno de Aragón, que realizóel correspondiente retorno. Se culminó el procesocon la publicación de la Orden de 22 de abril de2009, del Consejero de Medio Ambiente, por laque se da publicidad al Acuerdo del Gobierno deAragón de fecha 14 de abril de 2009, por el que156

se aprueba el Plan de Gestión Integral de Residuosde Aragón (2009-2015)-(BOA nº 94, de 20/05/2009).4.2. Estrategia Aragonesade Cambio Climáticoy Energías Limpias (EACCYEL)La Estrategia Aragonesa de Cambio Climático yEnergías Limpias (EACCYEL), comenzó su andaduraen el año 2007, con el encargo, por parte deldepartamento de Medio Ambiente del Gobiernode Aragón, a un grupo de expertos en la materiade un documento borrador de la citada estrategia.Los trabajos realizados por más de una decenade investigadores y profesionales de diferentesámbitos del estudio y gestión de Cambio Climático,coordinados por el CIRCE (Centro de Investigaciónde Recursos y Consumos Energéticos) de laUniversidad de Zaragoza, culminaron en el veranodel 2008, cuando se entregó el documento alGobierno de Aragón para su estudio y revisiónpor parte de los técnicos del Departamento. Apartir de ese momento el Departamento deMedio Ambiente se planteó iniciar el proceso departicipación y para ello, contó con la colaboraciónde la Dirección General de Participación Ciudadana,que se encargó de la gestión de todo el proceso departicipación. El esquema seguido fue el siguiente:PROCESO DE PARTICIPACIÓNEstrategia de lucha contra el Cambio Climático de AragónFASE 0Presentación del borrador de laEstrategia a toda la ciudadaníaPRESENTACIÓNSe prevé la presentación del borrador de laEstrategia, la elaboración de un documentodivulgativo y del mapa social de losprincipales actores a implicar en el proceso.FASE 1Seminarios participativosINFORMACIÓNPosteriormente se realizarán 3 sesionesinformativas, una por provincia donde se Hu Zg Tepresentará el borrador y se explicará lametodología del proceso de participación.FASE 2Mesas deDELIBERACIÓNIndividualdiálogoGrupo+ + desectoriales yDurante esta fase se proponen 3 accionestemáticasciudadan@sparalelas:Por un lado, se abrirán espacios para elcontraste permanente del borrador dela estrategia por parte de ciudadanos yespecialistas.Por otro lado, están previstos debatespresenciales por parte de entidadeslocales, agentes económicos y sociedadcivil organizada.Por último, una muestra de ciudadanosrepresentativa de la sociedad aragonesa,analizará el borrador para aportar supunto de vista.Buzón de sugerenciasEntrevistas a especialistasFASE 3CONTRASTELas aportaciones recibidas seránrevisadas por los departamentos yservicios jurídicos para garantizar latrasversalidad y el compromiso para lapuesta en marcha de la estrategia.FASE 4RETORNOEl proceso de participación finaliza conel retorno a los participantes de losresultados y acuerdos adoptados, asícomo de los indicadores y plan deseguimiento previsto.SectorialContraste con el resto delos departamentosRetorno alos participantesEl traslado al resto de la Sociedad de los resultados se realizaráa través de la PRESENTACIÓN PÚBLICA DE LA ESTRATEGIAEl proceso continúa con el estudio por parte detodos los departamentos del Gobierno de Aragónde las más de 600 aportaciones al proceso departicipación y a la fase de información publicaque el departamento de Medio Ambiente, decidiórealizar de forma paralela. Con ello de darácumplida respuesta y culminará con la fase deretorno, para que el documento resultante sesometa a la aprobación de las Cortes de Aragón.El resumen de datos, del proceso de participación,es el siguiente:Número de talleres realizados: 16Horas de debate: 56Sobre la convocatoria y la asistenciaPrimera oleada:Personas o entidades que han recibidoinformación personalizada sobre el procesoy fueron invitadas a las sesiones informativas:2.729Convocatoria a talleres:Personas o entidades identificadas como actoresprincipales que recibieron una segunda invitaciónpara participar en los talleres: 652Número de asistencias totales a los talleres: 223Talleres sectoriales: 64 asistenciasAsistentesTalleres sectoriales Agentes Económicos (2) 30Talleres sectoriales administracionesy organismos públicos (2) 16Talleres sectoriales sociedad civil (2) 18Fernando LÓPEZ. La participación en el ámbito de la sostenibilidad157

Ámbito temáticoAsistentesIndustrial 11Transporte y movilidad 175. La mediación,la Iniciativa Social de Mediación (ISM)para los conflictos del Agua en AragónTalleres temáticos: 159 asistenciasAgricultura, ganadería, actividades forestalesy recursos hídricos 25Residencial y Comercial 9Salud y Medio Ambiente 15Residuos 18Turismo 14Educación, formación y Sensibilización 18Energía 17Recursos naturales y biodiversidad 15Sobre la participación56 horas de debate, dedicadas a la participacióny a la mejora del documento.Más de 600 aportaciones realizadas enlos talleres en formato tarjeta.Más de 200 de hojas de rotafoliocorrespondientes a las notas tomadas endirecto.Aportaciones posteriores realizadas a través delcorreo electrónico por parte de los asistentes alos talleres: 14Correcciones realizadas por los asistentesreferentes al borrador del acta de los talleressectoriales: 2El proceso de participación ha sido muy rico encifras, en la calidad del debate, la generaciónde documentos y con un alto grado de satisfacciónpor parte de los asistentes.En muchas ocasiones el foco de la participaciónse suele centrar en procesos y convocatoriascomo los que se han ido describiendo, con algunosejemplos. Pero en el ámbito de la sostenibilidady la participación hay una herramienta que seutiliza en muy pocas ocasiones con éxito, comoes la mediación. En Aragón hemos tenido lasuerte de contar con una experiencia exitosade mediación, como es la Iniciativa Social deMediación (ISM) para los Conflictos del Aguaen Aragón, que pone de manifiesto la importanciade la mediación como genedarora de acuerdosparticipados en la resolución de conflictosambientales.Es difícil, resumir y concretar una experienciacomo esta, ya que sus objetivos, trabajos, visiones,acuerdos, etc., son de tanta riqueza participativaque hacen costoso priorizar unos sobre otros,por lo que nos centraremos en la estructura dela experiencia, para que se observe la potenciade la mediación, sin poder entrar en el detalle decada uno de los acuerdos.La Iniciativa Social de Mediación para los conflictosdel agua en Aragón surge en enero de 2002 apropuesta de la Fundación Ecología y Desarrollo,con la vocación de facilitar y estimular una dinámicade acuerdos que ayudara a la reconstrucciónde una visión común sobre la gestión del aguaen Aragón de la manera más participada posible.En esas fechas Aragón estaba inmerso en elrechazo al Plan Hidrológico Nacional y en ladifícil conciliación de los intereses del llano y lamontaña. Éstas cuestiones había generadoiniciativas institucionales (Comisión de las Cortespara la actualización del Pacto del Agua, creacióndel Instituto Aragonés del Agua…). La ISM,apostaba porque frente a la razón de la fuerzase extendiera la fuerza de la razón, medianteel diálogo y la participación.El proceso se inició con la convocatoria de 38personas de reconocido prestigio en Aragón,que no se hubieran significado de manera clara158

en el tema del agua y se les propuso participaren esta Iniciativa como mediadores. Desde laconstitución de este grupo, en enero de 2002quedó claro que no existían posicionamientos apriori, que no se trataba de buscar la verdad,sino facilitar llegar a acuerdos duraderos.En una primera fase, se escogieron como actoresa las doce entidades que escenificaban de maneramás representativa el conflicto del agua en Aragón(Regantes, Sindicatos agrarios, asociaciones deafectados, COAGRET y ADELPA). Con todosellos, se intentó un escenario diferente, se inicióun proceso de escucha y negociación y con untrabajo artesanal se comenzaron las reunionesde 3 o 4 mediadores a cada una de las entidades.De cada reunión se realizaba un acta, queposteriormente se les enviaba para su rectificacióny/o ratificación. Estas primeras reuniones generaronmás de 90 propuestas, más bien centradas encómo hacer las cosas, más que en qué cosashacer. Casi sin negociación, en el mes de mayode 2002, existían 18 cuestiones de interés quetodas las entidades estaban dispuestas a ratificar.Con posterioridad se desarrollaron negociacionespara elevar el número de acuerdos e implicar alGobierno de Aragón y la Confederación Hidrográficadel Ebro, así como a los partidos políticos, con eldocumento final realizado en noviembre de 2002,las Comunidades de Regantes deciden no firmarlo.Con toda la experiencia acumulada, grandeslogros, pero sin haber podido culminar el proceso,la ISM se retoma en mayo de 2004 con unConvenio entre el Departamento de MedioAmbiente del Gobierno de Aragón y la FundaciónEcología y Desarrollo, en el marco de la Comisióndel Agua. Las labores de la ISM, a partir de esemomento pasan a ser de facilitación del acuerdo,para la posterior ratificación y debate de laponencia de la Comisión del Agua.La ISM, se centro en los conflictos más enquistados,Santaliestra, Yesa, Mularoya, Biscarrués, Torredel Compte y Matarraña, cada caso con unametodología en el proceso de mediación,construida artesanalmente y adaptada a lascircunstancias y actores. En cada situación, unarealidad distinta y unos acuerdos diferentes,siendo muy extenso explicar cada una de ellas,pero Nacho Celaya, coordinador de la ISM;, hasido capaz de sintetizar en diversos documentos,lo que más significativo de la ISM, desde laperspectiva de la participación en la construcciónde políticas públicas respecto al agua:1. El agua: posiblemente el tema que másemociones colectivas suscita en Aragón.Cuando hablamos de agua, hablamos deHm 3 …, pero también de sueños, frustraciones,modelo de desarrollo del territorio, emociones,dignidades rotas, años de espera, promesasincumplidas…2. Es fundamental distinguir entre fines y medios.El debate sobre los medios hace imposible labúsqueda de acuerdos. Un conflicto no sepuede abordar desde el mito del nombre delembalse que lo significa. ¡Desde lo técnico,siempre existen múltiples soluciones a todoslos problemas!3. La mediación asegura a las partes el ser dueñasde las decisiones que se tomen.El que llega a un acuerdo a través de lamediación, es dueño de cada coma que reflejael papel que se ha firmado.4. Los intereses de todas las partes deben serigualmente respetados, escuchados y valorados.La mediación maneja otras claves diferentesa la pura representatividad democrática. Todoslos intereses son importantes, todos los sueñostienen derecho a ser, todas las voces, todoslos datos… TODOS.5. La apuesta por el diálogo como método pararesolver los conflictos es una opción y no unaestrategia.La paciencia, los procesos, la escuchaprofunda, el ponerte en la piel de los demás…Sólo con esas armas se es capaz de lograr coneficacia contrastada el milagro del acuerdosocial.6. Los conflictos complejos requieren solucionescomplejas.Los tempos de solución de los conflictos superanFernando LÓPEZ. La participación en el ámbito de la sostenibilidad159

a los tempos políticos. Ya no existen diagnósticossimples, ya no valen soluciones sencillas.7. Las administraciones públicas deben premiara los que acuerdan.Se debe premiar a los que son capaces de llegara acuerdos. Sin duda este tipo de estrategiasse convierte en una palanca de cambio socialmuy potente.8. El papel de la sociedad civil comocomplementaria de las administraciones públicasen la construcción de lo público.Combinar la legitimidad legal de la acción delos partidos políticos con la legitimidad moralque aportan los procesos sociales es unapreciosa asignatura a explorar.9. No se debe pactar contra la ley, la ciencia otransfiriendo perjuicios a terceros.La mediación tiene un listón mínimo paracomenzar a trabajar que es el marco de la ley…A partir de ahí, los profesionales, los expertos,el respeto a los demás, la exquisitez ética, debenmarcar los mimbres para el trabajo.10. Una cosa es solucionar problemas y otraresolver conflictos.Un conflicto está solucionado cuando se handado las condiciones suficientes para que nuncamás se pueda reabrir… No pueden quedarcabos abiertos, no pueden pervivir deudaspendientes, es necesario respetar los procesosy permitir a personas y entidades que puedanasumir con la máxima dignidad los acuerdosque se pretenden firmar.Indudablemente la experiencia de la ISM sobreel agua en Aragón, es una experiencia muy singularen el ámbito de la participación a la que hayque reconocerle, el éxito de la metodología, delos acuerdos y de su aportación a la cohesiónsocial.6. Foros y tercer sectorUn instrumento muy habitual de la participaciónen el ámbito de la sostenibilidad, es la realizaciónde encuentros y foros, de diversas temáticas,públicos y finalidades. Pero es con frecuencia, eltercer sector el mayor usuario y receptor de losForos. Por sus propias características organizativas,por ser el entorno más favorable para suparticipación y por la posibilidad de intercambiode experiencias y contacto con otras entidades.Son muchas las experiencias que en este sentidopodríamos señalar como ejemplificación de loafirmado, pero sin duda en el año 2008, sematerializó uno de los Foros más importantes departicipación que en España se han desarrollado,y que por el número de participantes, asistentesy trascendencia internacional merece nuestraatención, es el Foro del Faro de la expo 2008.6.1. Experienciadel Pabellón de Iniciativas Ciudadanas“Faro expo 2008”A. El proceso de participación y los iniciosEl proceso de participación para el desarrollode los contenidos del Pabellón de las IniciativasCiudadanas comenzó en el mes de Julio del 2006.Los instrumentos para la participación utilizadosen el proceso han sido los siguientes:Creación de un Grupo de Arranque, encargadode la elaboración del anteproyecto del programade actividades, presupuesto asociado, la difusión,así como de participar en reuniones informativasde la sociedad civil. Es el embrión de lo queposteriormente será el Grupo Permanente.Reuniones con la sociedad civil, en los ámbitoslocal y nacional, donde se comunica a lasentidades interesadas el proyecto, el procesode participación y se recogen sus aportaciones,consultas y sugerencias.Cuestionario online, de ámbito local, nacionale internacional, medio a través del cual se160

canaliza la participación de todos losinteresados en el Pabellón de las IniciativasCiudadanas, recogiendo sus ideas e intereses.A principios de diciembre del 2006 el númerode organizaciones interesadas en participaren el Pabellón de las Iniciativas ciudadanasascendió a 154 (145 organizaciones participantesen total, sin contar empresas ni los organismosgubernamentales). Ante la diversidad depropuestas y entidades que respondieron alcuestionario online, y para profundizar en elconocimiento de las mismas, el SecretariadoEjecutivo encargó un análisis comparativo dewebs/propuestas de las organizacionesparticipantes a una empresa de comunicación(Portaveu Comunicación). Los objetivosprincipales del estudio fueron los siguientes:Determinar las organizaciones participantescon página web habilitada.Evaluar la representatividad geográfica de losanalizados, relevancia del agua y desarrollosostenible de la organización y la coherenciade las propuestas con la información recogidaen las webs.Evaluar la capacidad de las organizacionesparticipantes para asumir proyectos yresponsabilidades.Un total de 103 webs de diferentes organizacionesfueron analizadas (el resto carecían de web,estaban fuera de servicio, en construcción opertenecían a entidades gubernamentales oempresas privadas). Como era de esperar, lamayor parte de las organizaciones son españolaso latinoamericanas, aunque existen muchasOrganizaciones No Gubernamentales quedisponen de una amplia representación a nivelinternacional (WWF, Acción contra el Hambre,Médicos Sin Fronteras, etc.). Un 46% deorganizaciones participantes fueron definidascon mucha o bastante relevancia en temas deagua, de modo que existe un amplio conjuntode organizaciones cuyas propuestas yparticipación deberán ser analizadas másdetalladamente. De acuerdo con esto, un 10%de las entidades exponen un proyecto que noaparece recogido en su página web. Por último,en términos generales la gran mayoría de laspropuestas parece ser coherente con la capacidadde las organizaciones de llevarlas a cabo.De acuerdo con todo lo anterior, el SecretariadoEjecutivo realizó un seguimiento exhaustivo ypersonalizado de las organizaciones participantesque comenzará en Enero del 2007 con un dobleobjetivo:Concretar las propuestas de las organizacionesparticipantes, actividades y grado de implicación.Asegurar la representación de organizacionesde la sociedad civil relevantes en temas de aguay desarrollo sostenible no incluidas actualmenteen el proyecto.El secretariado ejecutivo del FARO llevó a cabo unamplio proceso de participación para el desarrollode los contenidos del Pabellón de IniciativasCiudadanas, basado durante estos meses enlos siguientes instrumentos:Creación de un Consejo FARO, órganoencargado de aprobar las decisiones relativasa contenido, actividades y proyectos delpabellón, mediante sesiones en grupos detrabajo y en plenario.Creación de una comisión permanentedel Consejo FARO, constituida por sieteorganizaciones que reunidas periódicamentey encargada de dar seguimiento de decisionesy acuerdos del Consejo.Dinamización de la Asamblea del FARO,formada por el conjunto de organizacionesvinculadas al FARO, a través de circulareselectrónicas donde se ha informado de lasdecisiones sustantivas del Consejo y lasposibilidades individuales de participación.Reuniones con los representantes delNGO Global Village, para coordinar laparticipación en el FARO de una delegaciónde organizaciones y ciudadanos participantesen la anterior Expo 2005 en la ciudad japonesade Aïchi.El Consejo del FARO estuvo formado por lassiguientes organizaciones:Fernando LÓPEZ. La participación en el ámbito de la sostenibilidad161

Acción Contra el Hambre, Aïchi NGO GlobalVillage, Amigos de la Tierra, Ayuda en acción,Caritas, Coordinadora de ONGs para el desarrollo(CONGDE), Cruz Roja española, Educación sinFronteras, Federación de Asociaciones de Barriode Zaragoza (FABZ), France Libertés, FundaciónChandra, Fundación CONAMA, FundaciónEcología y Desarrollo, Fundación Nueva Culturadel Agua, Green Cross, Ingeniería Sin Fronteras,Intermon Oxfam, European Rivers Network (ERN),Manos Unidas, Medicus Mundi, Organizaciónde Consumidores y Usuarios (OCU), SEO/BirdLife,Sustainlabour, UNICEF, Unión de AsociacionesFamiliares, Women in Europe For a CommonFuture, WWF/Adena.El funcionamiento del Consejo se ha basadoen grupos de trabajo en torno a los dos grandesespacios del FARO (exposición y encuentros),así como trabajos en plenario para la aprobaciónde las líneas estratégicas del pabellón.ANSAR y COAGRET participaron activamenteen el Consejo del FARO durante los meses defebrero-septiembre del 2007. No obstante,abandonaron este órgano al surgir discrepanciascon la gestión de las obras de Expo 2008 sobreZaragoza y el río Ebro.B. Voluntariado FARO.En total han pasado por el FARO un total de600 voluntarios y voluntarias. Los voluntariosfueron los responsables de la atención yacompañamiento del visitante, ofreciendoinformación sobre las actividades y el contenidodel FARO. El cuerpo de voluntarios trabajó endos turnos (mañana y tarde) de un máximo de35 voluntarios por turno, organizados a travésdel Coordinador de Voluntarios (dos coordinadorespor turno).C. ONG coordinadora de la semana.Cada una de las 12 semanas FARO de actividadcontó con una (o dos) organizaciones coordinadorasde semana. Estas ONGs fueron las responsablesde las actividades del FARO, siendo losinterlocutores directos de los diferentes ponentesy grupos que participaron en el mismo. Cadaorganización trabajó con un equipo de personasvariable en torno a 5-15 personas, para atendera los participantes, medios de comunicación,equipo técnico, y posibles incidencias.D. ResultadosEl resultado sintético, en cifras, que siempre esfrío y poco detallista, es abrumador. El faro seconformó con la participación de más detrescientas ONG de todo el mundo a lo largode tres años, poniendo en marcha un procesode ceración de consensos que ha posibilitadola construcción común y colectiva de losmensajes y los contenidos que más de trescientasorganizaciones han sentido propios y comunes.Más allá de la experiencia arquitectónica físicade un edificio sostenible, el Faro supuso un lugarde encuentro y diálogo. Más de un millón devisitantes, cien conferencias, más de setecientosvoluntarios, cien mil firmas recogidas paragarantizar el reconocimiento del Derecho Humanoal Agua y la Salud de los Ecosistemas Acuáticos.Terminada la Expo, la evaluación de lo que ha sidoel trabajo y la repercusión del Pabellón de IniciativasCiudadanas, “El Faro” ha sido muy positiva, peroexiste en estos momentos, en el seno de muchasorganizaciones, un debate sobre la posibilidadde continuar desde las ONG, trabajando de maneraconjunta para seguir creando espacios deencuentro y análisis del Tercer Sector en tornoa preocupaciones comunes alrededor de laSostenibilidad, con una dimensión global,recogiendo a organizaciones y actores de todoel plantea.La idea es convertir Aragón y Zaragoza en el lugarde encuentro del Tercer Sector, en una apuestapor la participación ciudadana y la sostenibilidad.Para ello, ya hemos realizado las primerasexploraciones con las propias entidades, conun trabajo realizado, en el año 2008, entre laFundación Ecología y Desarrollo y la DirecciónGeneral de Participación Ciudadana del Gobiernode Aragón. Los resultados de este trabajo nosplantean las siguientes conclusiones:El calendario internacional de encuentros quedesarrollan temas de sostenibilidad y donde162

participa el tercer sector es numeroso y complejo.Las organizaciones del tercer sector participanen función de su dimensión, debido alimportante esfuerzo económico y humanonecesario. La mayoría de los encuentrosrelacionados con la sostenibilidad estánvinculados con el pilar medioambiental deldesarrollo sostenible.De acuerdo con la Ronda de Consultas realizadaen el mes de noviembre 2008, las personasentrevistadas coinciden en la necesidad decrear espacios y momentos de encuentro ycoordinación del tercer sector en temas desostenibilidad, siendo la creación de alianzasy las campañas conjuntas de incidencia políticalos aspectos prioritarios para mejorar el trabajoy la comunicación de las organizaciones.Asimismo, se valoró positivamente la creaciónde espacios multisector, ya que todos losactores sociales, institucionales y empresarialesdeben estar implicados en el cambio hacia lasostenibilidad.Como continuación de esta primera fase, nosadentramos en la propuesta Aragón, LugarInternacional de encuentro y participación dela sociedad civil: Una iniciativa para la promociónde alianzas del tercer sector por la sostenibilidad.Realizada por los mismos promotores y a desarrollardurante el año 2009. En una apuesta por lasostenibilidad y la participación ciudadana, puedeademás encontrar un hueco en la agendainternacional apoyando una nueva iniciativa conlas siguientes claves: alianzas, tercer sector, ysostenibilidad. De este modo, la alianza entrediferentes organizaciones del tercer sector porun mismo objetivo, con vocación de crear valorañadido resultado de la unión de experiencia,esfuerzo y conocimiento, debe ser una de lasrespuestas frente a la actual coyuntura económica.Sin duda otra vía de Participación Ciudadanaen el ámbito de la sostenibilidad.7. ConclusionesLa participación en el ámbito de la sostenibilidad…de la información publica a la participación real,con este ambicioso título comenzaba miaportación, con el único objetivo de mostraren la forma más sintética y directa, la necesidadde como en una política sectorial tan relevantecomo la relacionada con el medio ambiente existeuna normativa que garantiza la participación,que con frecuencia es ignorada, pero que permitesentar las bases para poder pasar del cumplimientoformal de la norma a unos verdaderos procesosparticipativos para la construcciones dedecisiones más inteligentes y colectivas.Los ejemplos presentados no pretenden ser nilos únicos, ni modélicos, ni con ellos pretendohacer una exaltación de sus virtudes. No heentrado en la realización de valoraciones sobresu metodología, aplicación, etc., pero son unamuestra de que algo se moviliza en este sectorrespecto a la participación, y que la creaciónde inteligencia y decisiones colectivas, es posible.Fernando LÓPEZ. La participación en el ámbito de la sostenibilidad163