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9Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>crecientes condiciones favorables al desarrollo de los barrios privados y elconsecuente menoscabo de la ciudad tradicional, vinculada al sector público.Las ciencias políticas permiten entender cómo ante nuevas demandas ciudadanas,numerosas administraciones han preferido ceder sus competencias a manos deactores privados 10 , originando un crecimiento marcado de soluciones de ese origen endetrimento de las públicas. Todo ello forjando un incremento en la inequidad social, dela cual tal vez no sea sino una resultante. De esta manera, tal como se denuncia en laliteratura propia 11 y comparada, se ha ido produciendo además un fenómeno dedescapitalización de las ciudades, que al no crear condiciones adecuadas para evitarla exclusión de aquéllos que tienen mayor poder tributario 12 , soportan adicionalmentela carga superior de aquéllos que más servicios públicos requieren 13 , tornandoabsolutamente inequitativa e insostenible la ecuación a largo plazo.La arquitectura urbanística sostiene que este modelo nace en las ciudades jardín querodearían Londres, y que se concretiza en las ciudades norteamericanas. Se sostieneasí que los planes federales de desarrollo de autopistas en época de ROOSVELT,determinaron la aparición de estas nuevas urbanizaciones, particularmente reflejadasen los Estados del Sur y Oeste de la Unión.La sociología, sin embargo y con mucho, es la ciencia en la que más estudios seencuentran. Tanto se analiza las relaciones humanas que se originan dentro de lasmismas, como su vínculo con quienes se encuentran fuera de ellos. La discriminación,10Particularmente impactante en el detalle de los servicios que prestan los emprendimientos urbanos privadoscomparados con los gobiernos municipales, donde aquellos superan en un amplio número a los segundos en losEstados Unidos, resulta el estudio publicado por COYLE MCCABE, BARBARA y TAO, JILL, “Private Governments andPrivate Services: Homeowner’s Associations in the City and Behind the Gate”, enwww.fsu.edu/policy/materials/mccabetao2006.pdf.11Ver SVAMPA, MARISTELLA, Los que ganaron. La vida en los countries y barrios privados, Buenos Aires,Biblos, 2001, p. 282.12A guisa de ejemplo, tal vez ilustrativo de un fenómeno reproducido hoy en el cambio de composición demográfica dela Ciudad de Buenos Aires -decrecimiento de su población- y de los partidos del cono urbano bonaerense norte,particularmente PILAR, ESCOBAR, SAN FERNANDO; aunque las causas puedan ser distintas y las explicacionesdiferentes, no dejan de ser llamativas las siguientes consideraciones: “Entre 1950 y 1965 más o menos 235.000blancos dejaron Cleveland yendo hacia sus suburbios. Ellos dejan y continúan dejando Cleveland, mitad con elsentimiento de haber sido expulsados, mitad con la sensación de ser refugiados que escapan hacia una zona liberada.Ellos no están demasiado preocupados por el destino de la ciudad; antes bien, parecen dispuestos a condenarla, porsus problemas. Es más, unagran parte de ellos, considera a la ciudad como propia de los negros, pobres y delincuentes, y por ello, y como la mayorparte de quienes se han ido a los suburbios, merecen su suerte”, DANIELSON, MICHAEL, The Politics of Exclusion,Columbia, Columbia University Press, 1976, pp. 15-22.13Como dato relevante, señala MC KENZIE, en algunos Estados se han logrado hacer pasar leyes, por las cuales seestablecen criterios de doble imposición entre el intento municipal de percibir tasas por servicios prestados poremprendimientos privados y cobrados por éstos, a sus vecinos como expensas.Ver MC KENZIE, “Private Gated Communities….”, op. cit., p. 4. En forma contraria a ello, se resolvió en autos SCBA,Consorcio de Propietarios Mayling Club de Campo c. Municipalidad de Pilar, 28-III-95, disponiéndose que salvo que seacredite que no se perciba contra prestación efectiva alguna, corresponde abonar la tasa municipal.

10Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>la segregación, el apartamiento de los espacios ciudadanos y la creación de gruposhomogéneos, desvela a los sociólogos.La correlación de los sistemas mencionados exige repensar el marco jurídico y lasrespuestas que éste acuerda y/o debe acordar. Sostenemos pues que debe analizarseen qué forma conceptos tradicionales del derecho, tales como los de dominio privado ypúblico, servicio público, poder de policía, personas públicas y privadas, son o noválidos para abarcar esta problemática. Nuestra postura será negativa.1.3. La hipótesisLlegados aquí sostenemos como puntos a ser remarcados:1. Los desarrollos urbanos privados deben ser considerados en forma conjunta por elderecho público y privado, requiriéndose además como técnica, la creación de unrégimen jurídico particular aplicable a este proceso.2. Los emprendimientos urbanos privados son dirigidos por un gobierno privado, cuyaidentidad de funciones con las de un gobierno público 14 , obliga a sujetarlos arestricciones especiales vis a vis los vecinos y terceros, entre las que se encuentrancontroles y condiciones que aseguren la supremacía de los derechos fundamentalesde sus habitantes.3. El objeto de estudio, debe ser aprehendido por el derecho público, debiéndolocontemplar e incluir tanto el Derecho Administrativo, el Derecho Municipal y el DerechoUrbanístico 15 .2. EL TEMA EN ALGUNOS FALLOS DEL DERECHOPRIVADO14Esa identidad llega en algunos casos al extremo de que quién gerencia las operaciones diarias del emprendimientoprivado recibe el nombre de “Intendente”. Ver el caso del barrio Aranjuez en el Partido de Escobar o La Delfina dePilar, http://www.ladelfinadepilar.com/cast/gacetillas/nro1.asp15Particularmente conclusivo sobre el particular es STRATTA, ALICIA J. “Reseña de Cuestiones planteadaspor los clubes de campo y otros complejos residenciales”, ED, 212:810.

12Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>“socios” que prefirieron como suele ocurrir en una discusión que se vislumbraba comomuy íntima, prefirieron abstenerse de votar, computándose tal decisión -conforme laLey de Sociedades- como voto negativo. Esa negativa perpetuaba el írrito estado desituación, claramente repugnante al derecho constitucional. Sobre estas bases,precisamente conjunción de normas públicas y privadas, es que la Sala D de laCámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial de la Capital Federal Argentina,resolvió que:“[N]o procede impugnar la decisión de la asamblea de una asociación constituidacomo sociedad anónima -en el caso, una asociación urbanística, residencial,deportiva y cultural- que derogó una regla establecida por el directorio-prohibición de admitir como vecinos a los cónyuges de personas cuyos precedentesesposos continuasen integrando la comunidad- con fundamento en no habersealcanzado la mayoría necesaria debido a la abstención de una considerable cantidadde votantes, ya que la regla en cuestión carece de legitimidad de origen por su autoríano estatutaria ni asamblearia y su contenido intrínseco contraría la tendencia socialderivada de la habilitación legislativa para contraer múltiples nupcias y el sentidode lo dispuesto en el art. 531, incs. 3º y 4º del Código Civil” 18 .También y sin perjuicio de la manera dudosa en que se resuelve el caso, no puededejar de mencionarse el planteo recaído contra una decisión del tribunal disciplinariode un Country Club que declara a un vecino como persona “no grata” con laconsecuente tacha y perjuicio en las relaciones intersociales que dicha calificaciónsupone 19 . Imaginaos lo que significa el vivir en una pequeña comunidad, donde lamisma se atribuye la posibilidad de imponer tamaña tacha sobre una persona que allí18Sobre la preeminencia que algunos autores de derecho privado brindan a las provisiones contractuales por sobrecualquier consideración de naturaleza pública, puede leerse MARTORELL, JORGE E., “¿Es Ley laLey de Sociedades?” ED, 185:232, cita MJD1164, quién no duda en afirmar al criticar el decisorio: “Además si esasapreciaciones fueran consideradas como absolutas y de carácter general podrían llegar a restringir facultadesreglamentarias de policía de orden interno en los barrios cerrados, incluyendo a muchas que pueden tender a evitarque se altere la pacifica convivencia de sus habitantes; si la cláusula en cuestión hubiera tenido un alcance másamplio, abarcando no sólo un supuesto puntual sino cualquier otro susceptible de alterar la tranquilidad del conjunto, lareforma posiblemente no habría suscitado cuestionamientos. Por otra parte no cabe duda sobre la existencia de puntosde vista respetablesen ambas partes; por un lado se encuentra el derecho de los más a vivir en paz dentro de un recinto no abierto alpúblico en general, y a elegir el entorno de convivencia que consideran más compatible con su idiosincrasia; y por laotra, el derecho a no sentirse discriminado. No obstante, este último siempre mantiene su derecho humano esencial deinstalar su residencia en cualquiera de los innumerables lugares disponibles del país, sin necesidad de ejercer lapretensión, a veces malsana, de imponer su presencia donde no es bien mirada”.19CNCiv., Sala G, V. B., J. c. Consorcio Prop. del Club de Campo Los Horneros y otros, 22-II-06, LL IMP, 2006-11,1453.

15Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Tucumán el pedido del vecino de unbarrio cerrado al que, ante la discusión por el importe que se le cobraba por laprestación del servicio de energía eléctrica conjuntamente con las expensas, se leprivó de dicho suministro. Al solicitar la prestación directa de ese servicio a la empresadistribuidora de energía eléctrica, la Justicia priorizó con argumentos de derechoprivado 28 , el carácter contractual y de unidad del conjunto, dándole la razón a laentidad demandada.4. EL CONSENTIMIENTO, LA LIBERTADY EL EMPRENDIMIENTO URBANO PRIVADOEl argumento central contra el intento de aplicar normas públicas a esta realidad, secentra en la libertad de contratación del vecino de un emprendimiento urbano privado.No quisiéramos en este punto, por no permitírnoslo la extensión de este trabajo,adentrarnos en explicaciones referidas a la posibilidad de brindar similar explicacióna la elección de una ciudad 29 ; sin embargo, es necesario sopesar en ese análisis delibertades los intereses en juego, para luego determinar qué tanto se cumplen loselementos que integran el ejercicio de ese derecho, aún mediante la aplicación delCódigo Civil, es decir el discernimiento, la intención y la voluntad. Decimos esto, porcuanto en muchos casos los emprendimientos urbanos privados no resultan de unavoluntaria asociación de personas sino más bien, la resultante de la decisión deinversionistas e inmobiliarias que persiguen fines de lucro. Por cierto, el éxito de28STJ Tucumán, Sent N° 97, Costa Héctor Eduardo y Otra vs. Edet S.A. y Otro s Amparo, 27-II-06: “La resolución delconflicto planteado en autos no puede prescindir de las particularidades del régimen jurídico aplicable a las relacionesentre las partes. Las características especiales de esta “nueva forma de propiedad” (cfr. LORENZETTI, RICARDO L.,Tratado de los Contratos, T. I, p·g. 370; FARINA, JUAN M., “Club de Campo” en Contratos Comerciales Modernos, p·g.769 y sgtes.; ALTERINI, JORGE, “Nuevas formas de propiedad...club de campo” en Revista del Notariado, Nº 811,1987, p·g. 1637; entre otros), revelan la existencia de un régimen jurídico distinto del que se ocupa del dominio clásico(cfr. MOLINA, M.S., “Los clubes de campo, su régimen jurídico”, en Revista del Notariado, Nº 829, 1992, p·g. 193;LAMBOIS, S.E., Los clubes de campo. Su implementación jurídica, ED 134-134; COLMAN LERNER, H., “Nuevasformas de contratación. Club de campo (Country Club)”, en Revista del Notariado Nº 801, 1985, p·g. 471; entre otros).Y parece innegable que esta modalidad de organización urbanística impone restricciones especiales a los titulares delas unidades que la integran y el cumplimiento obligaciones derivadas del sistema (cfr. DEL CASTILLO, F., “Barriocerrado y clubes de campo. Experiencia de su regulación y convivencia”, Revista del Notariado Nº 856, 1999, p·g. 55;DASSO, A.A., “Country o Club de campo. Su naturaleza jurídica y la obligatoriedad del pago de las cuotas demantenimiento, LL 1990-C,375). Precisamente, porque la contratación y organización de los servicios -y entre ellos, losdomiciliarios- en cabeza de quienes ejercen la representación de los propietarios, constituye una de las característicasde esta modalidad urbanística y la sujeción de los consorcistas no es más que una consecuencia del sistema. De ellose sigue que sin perjuicio de la existencia de vías para cuestionar las decisiones adoptadas, debe propiciarse comoprincipio, el estricto cumplimiento de aquellas disposicionesde carácter estructural y funcional, que involucran al conjunto”.29Por cierto, al elegir dónde vivir, siguiendo teorías inspiradas en la concepción contractualista de la sociedad y delEstado que sostuvieran autores como JEAN JACQUES ROUSSEAU o THOMAS HOBBES, bien podría decir que“contrato” bajo qué condiciones vivir.

16Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>dichos desarrollos depende fuertemente de la inversión que se realice y que brindenprecisamente al futuro habitante las condiciones que éste desea. En ese punto, una delas partes busca un negocio, la otra el lugar donde vivir.Aquí haremos unas breves apreciaciones sobre la estructuración del negocioinmobiliario. Cuanto menos tres actores conjugan sus esfuerzos: el desarrollador quedetermina lugar, mercado y oportunidad; el broker o agente inmobiliario que puede ono coincidir con el primero, y que es quién comercializa y difunde el emprendimiento yel grupo inversor o financiero, que puede resultar en un tercero interesado en elnegocio con fondos propios o de terceros 30 . Respecto del grupo inversor o financiero,si bien es normal su presencia, en algunos emprendimientos ha sido sustituido por elfinanciamiento que obtiene el propio desarrollador de las inversiones que anticipan lospropios adquirentes, nucleando a los mismos, ya sea en un fideicomiso, ya sea através de mecanismos de pre-venta, que permiten obtener los fondos necesarios einiciales para realizar la estructura básica común, normalmente el club house y algunaestructura deportiva mínima.Normalmente ese emprendedor es el que fija, al estructurar el denominado planmaestro del desarrollo, no sólo la traza del futuro, características de uso y ocupacióndel suelo- conforme a la normativa provincial y municipal-, sino además las formasjurídicas que asumirá la administración del mismo, tanto al momento constitutivo comocon posterioridad y durante su marcha.En este esquema es comprensible que en un primer momento, el “desarrollador” o“emprendedor” 31 , conserve el poder de decidir y de reglamentar a un extremo notolerable en ninguna organización pública, desde el tipo de construcciones que serealizan hasta las actividades que allí se cumplen. No olvidemos que la viabilidad de lainversión depende del sostenimiento del precio de venta de las unidades delemprendimiento y éste a su vez descansa sobre el respeto de ciertas condicionesedilicias y de uso preestablecidas. Pero y éste es un dato importante, una vez que elemprendedor ha vendido sus lotes, ¿qué justifica que permanezca en el control deldesarrollo? y ¿qué interés tiene en mantenerlo durante 99 años, como acontece endiversos estatutos que adoptaron la forma de sociedad anónima o de asociacionesciviles bajo la forma comercial permitida por el artículo 3ro. de la Ley de Sociedades30SZAJNBERG, DANIELA, Guettos de ricos en Buenos Aires, en www.mundourbano.unq.edu.ar.31“Patrocinador” conforme a la Ordenanza 8606/91 reformada por Ordenanza 10.760/03 de la Ciudad de Córdoba.

18Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>permite, frente al agrupamiento de propietarios de parcelas de un club de campo, sucercamiento y que la prestación de los servicios públicos, habitualmente municipales,sean transferidos a dicha organización. Ello acarrea diversos problemas jurídicos quevan desde la necesidad o no de contar con autorización judicial para ingresar en casode allanamiento al predio 36 , hasta el hecho de si un vecino descontento con laprestación del servicio que recibe podría contratarlo directamente desde su provisorpúblico 37 .Con algunas remarcables excepciones, en las cuales se ha comprendido que la únicamanera de revertir el proceso radica en regenerar precisamente aquellas condicionesque hacían a la ciudad digna de ser vivida, es decir aspectos de seguridad mínima,medio ambiente saludable, áreas públicas o comunes de esparcimiento, estos todavíano son percibidos como cambios urgentes y necesarios por parte de las autoridades.El dilema, desde el punto de vista del gobierno comunal, radicará pues en intentargenerar condiciones de vida más similares a las buscadas por la población en general,manteniendo un balance entre quienes más tienen y quienes más necesitan, puestoque ambos son propios de la heterogeneidad de toda comunidad humana.6. CONCLUSIONES. LA REVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL ENMANOS DEL SECTOR PRIVADONo podemos dejar de destacar los contrasentidos particulares que plantea el dobleestándar que se genera por aplicación del derecho público y/o privado, aún a pesar deregularse en algunos casos situaciones similares. Pensemos en la realidad de variospaíses latinoamericanos, en los que en todo, o en parte de su territorio, se limita laposibilidad de que las municipalidades puedan determinar su propio régimen degobierno.36Resulta particularmente interesante la reciente decisión de la CNPE, Sala B, in re Incidente de nulidad promovido porel Dr. Albino José Stefanuolo en causa Nro. 4681, Hermosa Leandro Ariel, Deppe Sergio Maximiliano, Riva MarianoMartín, Giul Diego Gonzalo, Riva, Fernando Hernán s. Av. De contrabando, 31-V-06, El dial, 07-VIII-06, en el cual sediscute si la autoridad policial tiene derecho a ingresar a las partes comunes de un barrio cerrado y si la autorizaciónque pudiera haber acordado la vigilancia privada contratada por este último y/o algún consorcista en particular evitaque se incurraen un allanamiento ilegal.37Llamativo es el planteo que se produjo y resolvió por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Tucumán,frente al amparo interpuesto por un vecino de un barrio cerrado disconforme con la provisión que se hacía del servicioeléctrico por parte del conjunto urbano. En tal caso, la Corte sostuvo - más allá- de considerar distintas cuestionesprocesales que hacían a la viabilidad del amparó-, que tratándose de un conjunto urbano, es insito al mismo laprovisión común de determinados servicios, afectándose en consecuencia tal unidad, si cualquier propietario puedeprescindir de esa comunidad. En resumidas cuentas, coloca el derecho real por sobre el concepto de servicio público.

19Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Tal restricción no parece aplicable a los emprendimientos privados, quienes puedendictar sus propios reglamentos o estatutos constitutivos, teniendo ciertas libertades encuanto al tipo de gobierno a elegir, inclusive con la posibilidad cierta de excluir a ungran número de personas (aún a las mayorías) de las decisiones que en el futuro seanadoptadas por dicha entidad 38 .Por cierto cada uno de dichos estatutos y/o reglamentos establecen las bases delgobierno local, siendo en tal punto ejercicios constituyentes, por cuanto fijan las reglasbásicas de funcionamiento futuro 39 .Mientras que en muchos de nuestros países se discute la posibilidad de transferir a losmunicipios decisiones en materia de seguridad, las fuerzas de seguridad constituidaspor empresas privadas se multiplican, siendo común que en países como Argentina 40o Brasil, dupliquen o tripliquen el número de las fuerzas regulares del Estado.Respecto de los controles, mientras se los intenta fortalecer respecto de laAdministración estatal, las economías de los barrios privados, que pueden alcanzarimportantes escalas, quedan solamente sometidas a sindicaturas limitadas oasambleas generales 41 .38Obsérvese que al admitirse que los barrios cerrados se estructuren como sociedades civiles, condominios,sociedades anónimas o bajo el régimen de propiedad horizontal, en el mejor de los casos habrá un derecho por partede cada propietario a tener un voto por propiedad, sistema claramente apartado de la regla democrática básica queimpone un voto por propietario.39Algunos autores norteamericanos ya sostienen que cada reglamento se conforma como una constitución local,proponiendo el derecho inclusive de vecinos que residen en dichos barrios de secesionarse del municipio al quepertenecen. NELSON, ROBERT, “Private Neighborhoods and the Transformation of Local Government”, Maryland,Urban Institute Press, 2005 y del mismo autor, “The Rise of the Private Neighborhood Association: A ConstitutionalRevolution in Local Government”, en DICK NETZER, The Property Tax, Land Use and Land Use Regulation,Northampton, Maryland, Edward Elgar with the Lincoln Institute of Land Policy, 2003.40“Se calcula que en la provincia de Buenos Aires existe una fuerza privada que integran estas casillas de alrededor de45 mil hombres y que un 15% de esa cantidad lo hace en negro y sin ninguna autorización legal. Esto lo demuestra lasimple observación, ya que algunos se encuentran bien uniformados y previstos con equipo de comunicación y otros,por el contrario, no tienen ni siquiera uniforme y mucho menos sistema alguno de comunicación, indispensable anteuna emergencia, y sus casillas se encuentran en estado deplorable. Es importante destacar que esto no es un temamenor y que el estado debe tomar medidas e involucrase en este asunto, ya que en la medida que el vecino seencuentreinseguro seguirá contratando estos servicios. Un dato importante para destacar es que la cantidad de hombres que seutilizan para estos servicios en la provincia de Buenos Aires es casi la misma que existe en la policía bonaerense, lafuerza de seguridad más grande del país, “publicado en Zona Oeste, edición online en www.lagente.com.ar/actualidad_escasos_controles_para_un_negocio.htm.Y el fenómeno se reproduce en otros lugares delpaÌs, como por ejemplo, en Rosario: “Las 92 agencias que funcionan en Rosario ya suman 4.291 hombres, número quehace sombra a los 4.370 efectivos que la policía provincial tiene en la ciudad. Además, el crecimiento de este ejércitode vigiladores fue más acelerado que la regulación de su funcionamiento, obligando a las firmas legales a convivir en elmercado con las truchas. Como consecuencia, se estima que de cada diez personas registradas, existenpor lo menos dos en negro”, publicado en La Capital, edición online, en www.lacapital.com.ar/2005/10/16/ciudad/noticia_238262.shtml.41Nótese que en una escala muy menor a la que alcanza cualquier desarrollo privado, en consorcios de propietarios deedificios son reiteradas las denuncias por excesos en el importe de las expensas y dificultades en el control de lasmismas. A guisa de ejemplo, podemos traer la denuncia que efectuara en su momento la asociación de consumidoresque asesora consorcios, ADEPROH, en la que decía existe una sobrefacturación en las expensas del 40%, sobre todoen los gastos de reparaciones y mantenimiento” publicado en Clarín, edición online enwww.clarin.com/diario/2001/06/09/s-05015.htm.

20Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Estas cuestiones sugieren que el análisis de la realidad propuesta por los desarrollosurbanos privados debe ser realizado desde un punto de vista sistémico, integrativo dediversos enfoques disciplinarios sobre la forma en que se articulan las múltiplesrelaciones entre el desarrollo privado, sus habitantes, los terceros y los gobiernosmunicipales.Sostenemos pues, que deben conceptualizarse y en consecuencia regularse lasadministraciones de dichas entidades como auténticos gobiernos. Elementales reglasdemocráticas añadirán sobre esa premisa, que deben preverse en su designaciónmecanismos que aseguren la concurrencia igualitaria de la voluntad de los vecinos enellos residentes en su conformación. Asimismo, deben establecerse mecanismos defiscalización más transparentes que los previstos en la legislación civil o comercial,claramente no apta ni prevista para entender en este tipo de cuestiones.De lo señalado deriva, en nuestro entender, la necesidad de generar nuevasdisposiciones que sean capaces de integrar el derecho público y privado, brindandouna regulación completa y adecuada.Finalmente y desde el punto de vista científico, sostenemos que la urbanizaciónprivada, con prescindencia del origen de su constitución, es objeto de estudio delderecho urbanístico municipal.

21Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>BIBLIOGRAFÍAACQUARONE, MARÕA, Las nuevas urbanizaciones y aspectos del tiempo compartido, Buenos Aires,Abaco, 1998.ALTERININ, JORGE, Nuevas formas de propiedad: club de campo, Revista del Notariado, Buenos Aires,No. 811, 1987.COLMAN LERNER, H., Nuevas formas de contratación. Club de campo (Country Club), Revista delNotariado, Buenos Aires, No. 801,1985.COYLE MCCABE, BARBARA y TAO, HILL, Private governments and private services: homeowner’sassociations in the city and Behind the Gate, en www.fsu.edu/policy/materials/mccabetao2006.pdf.CURA, JOSÉ MARÍA, San Valentín Country Club. O del equivocado empleo de la forma asociativamercantil en zaga de una simple historia de amor, LL, 2000-D, 210.DANIELSON, MICHAEL, The politics of Exclusion, Columbia, Columbia University Press, 1976.DASO, A.A., Country o club de campo. Su naturaleza jurídica y la obligatoriedad del pago de las cuotas demantenimiento, LL 1990-C, 375.DEL CASTILLO, F., Barrio cerrado y clubes de campo. Experiencia de su regulación y convivencia.Revista del Notariado, Buenos Aires, No. 856, 1999.FARINA, JUAN M., ìClub de campoî en Contratos Comerciales Modernos, Buenos Aires, Astrea, 1993.FRUG, GERALD, Local Gobernment Law, American Casebook Series, Boston, West, 1995, 2ª ed.GARREAU JOEL, Edge City: life on the new frontier, Columbia, 1st Anchor Books, 1991, pp. 184-85.GORDILLO, AGUSTÕN, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Parte General, Buenos Aires, FDA, 2003,8ª ed., Cap. XIV.GORDILLO, Tratado de derecho administrativo, t. 3, El acto administrativo, Buenos Aires, FDA, 2004, 8ªed., pp. 1-28 y ss.GUY THUILLIER et al., Gated Communities in the metropolitan Area of Buenos Aires (Argentina): AChallenge for Town Planning, en www.bristol.ac.uk/sps/cnrpapersword/gated/thuillier.com.LAMBOIS, SERGIO. Los clubes de campo. Su implementación jurídica, ED pp. 134-134.LÓPEZ CABANA, ROBERTO et al., Contratos especiales en el siglo XXI, Buenos Aires, Abeledo Perrot,1999, pp. 272 y ss.LORENZETTI, RICARDO L., Tratado de los contratos, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, t. 1, p. 370.MARTORELL, JORGE E., ¿Es ley la ley de sociedades?, ED, 185: 232, cita MJD 1164.MC KENZIE, Common interest housing in the communities of tomorrow, en Housing Policy Debate,Chicago Illinois, Fanny Mae Foundation, 2003, vol. 14, Issues 1 and 2, pp. 203-34.MC KENZIE, Homeowners Associations and California Politics. An Exploratory Analysis en Urban AffaireReview, Columbia, Sage, 1998, vol. 34, pp. 56.MC KENZIE, EVAN, Privated Urban Communities in the American Urban Fabric: Emerging Trenes in TheirProduction and Regulation, paper presented at: Gated Communities: Building Social Divisions or SaferCommunities, Scotland, University of Social Sciences, Glasgow University, 18-19, september 2003.MOLINA, M.S., Los clubes de campo, su régimen jurídico, en Revista del Notariado, Buenos Aires, No.829, 1992.

22Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>NELSON ROBERT, The rise of the private neighborhood Association: a Constitutional Revolution in LocalGovernment, en Dick Netzer, The Property Tax, Land Use and Land Use Regulation,Northampton, Maryland, Edward Elgar with the Lincoln Institute of Land Policy, 2003.NELSON, ROBERT, Private Neighborhoods and the Transformation of Local Government, Maryland,Urban Institute Press, 2005.STRAHILEVITZ, LIOR JACOB, Information Asymmetries and the right to exclude, Michigan Law Review,104 Mic. L. Rev. p. 1835.STRATTA, ALICIA J. ReseÒa de Cuestiones planteadas por los clubes de campo y otros complejosresidenciales, ED, 212: 810.SVAMPA, MARIANELA, Los que ganaron la vida en los countries y barrios privados, Buenos Aires, Biblos,2001.SZAJNBERG, DANIELA. Guettos de ricos en Buenos Aires, en www.mundourbano.unq.edu.ar.WERZA, SANDRA, y DE HOZ, MARCELO, Nuevas formas de dominio, Buenos Aires, Ad. Hoc. 1993.

24Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>o implícitas que en un determinado tiempo y lugar nos revelan la posición del Estadoen relación a una cuestión socialmente significativa.” 44En el año 2002 la agencia estatal encargada de llevar adelante este conjuntode políticas públicas fue la Jefatura de Gabinete bonaerense, la cual definió al“proceso de modernización del Estado” como “la focalización de los intereses en doscuestiones fundamentales:• Ubicar al ciudadano- usuario, beneficiario y contribuyente- en el centro delproceso de reforma.• Mejorar la calidad del gasto, garantizando una mayor vinculación entrerecursos aplicados y resultados obtenidos” 45 .El mismo año, esta institución impulsó el “Plan de Modernización” para laprovincia de Buenos Aires, el cual se plasmó en dos programas definidos por losactores involucrados en diseñarlos como complementarios entre sí:1. Reforma del Estado (Programa de Modernización Administrativa).2. Reforma Política (Programa de Transparencia y de ParticipaciónCiudadana).A los fines de este trabajo nos centraremos en el segundo programa del cualVoto Electrónico forma parte de uno de sus ejes.La “Reforma Política” surge, de acuerdo con las publicaciones oficiales 46 ,como “aquélla destinada a mejorar la calidad de las instituciones, fortalecer el Estadoe incentivar el proceso de descentralización, modificar los mecanismos de selecciónde candidatos para mejorar la representación política y transparentar al sistemapolítico”. 47En este contexto el Voto electrónico se introduce como una herramienta queincorpora tecnología en los procesos electorales, “mejorando la calidad de lasinstituciones de representación política” 48 , sin pretender cambiar o incidir en el sistemaelectoral.La primera experiencia piloto con voto electrónico en la provincia de BuenosAires se realizó el 14 de septiembre de 2003. Al año siguiente mediante el Decreto Nº44Oszlak O. y O’Donnell G, Estado y políticas estatales en América latina, hacia una estrategia de investigación”,1981.45Libro Voto Electrónico I, Ministerio de Gobierno provincia de Buenos Aires, 2003.46Op. Cit.47Op. Cit.48Op. Cit. .

25Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>1329/04 se crea el programa Voto Electrónico, el cual se constituye como unprograma dentro del Ministerio de Gobierno provincial.Voto Electrónico.“Votar electrónicamente significa emitir el voto a través de medios electrónicostales como una computadora, una urna electrónica con teclado y/o pantalla, o elrecuento automatizado del voto al momento de ser emitido, entre algunas de lasopciones tecnológicas disponibles. Implica, eliminar el paso que media entre lamaterialización de la voluntad del votante y el registro de esa voluntad mediantenuevos procedimientos tecnológicos”. 49El sistema electrónico de votación puede ser empleado en distintas etapas delos comicios, tales como: la verificación de la identidad del elector, la emisión del voto,el recuento de los votos, la transmisión de los resultados o en todo el procesoelectoral.Tecnologías de Votación.En principio los sistemas de votación electrónica, los podemos distinguir entreaquellos donde la emisión del voto es remota y aquellos en donde la emisión del votoes presencial.Los primeros, se refieren específicamente al uso de Internet mediante unacomputadora personal, teléfono celular o TV digital, u otros dispositivos digitales queposean los requerimientos necesarios para acceder a la red de redes. Mientras que lossegundos aluden a la utilización de máquinas y programas específicos no conectadosa la red de redes.Los principales obstáculos que se presentan a la hora de aplicar el primermodelo son que no todos los votantes cuentan con la tecnología adecuada para emitirsu voto de este modo, por otra parte es imposible constatar que el elector no estésiendo obligado a votar por un partido determinado.49Ministerio de Interior de la Nación: http://www.mininterior.gov.ar/elecciones/nuevas_tecnologias/documentos.asp

26Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Asimismo, el sistema de votación remoto implica romper con una tradiciónpolítica propia del electorado argentino que consiste en asistir a los lugarespredeterminados donde se realizan los comicios.El Sistema de Emisión Presencial del voto se distingue del remoto debido aque el votante debe trasladarse a los lugares tradicionales de votación donde, a talesfines, vota a través de las herramientas electrónicas que la autoridad electoraldisponga.Si bien existen una gran variedad de sistemas presenciales de votaciónelectrónica, los mismos se pueden dividir en dos grandes grupos: los Sistemas deLectura Óptica del Voto (LOV) y Sistemas de Registro Electrónico Directo (RED).Los sistemas LOV se caracterizan por seguir utilizando como principalinstrumento las boletas electorales, manteniendo de este modo un comprobantetangible del sufragio. No obstante, pese a que el elector emite su voto con una boletaespecialmente diseñada de manera manual, las urnas electrónicas empleadas en estetipo de sistema se diferencian de la urna cartón, puesto que al momento de sufragar,las mismas poseen un lector o escáner óptico el cual identifica a las boletas y registralos votos, totalizándolos en la memoria de la máquina.Existen dos modelos de boletas papel a utilizarse en estos casos:- A) Boleta única: son aquellas cuya portación y deposito en la urna sonllevadas a cabo por el elector. Las urnas hacen la lectura de las boletashacia determinada facción dado que pertenecen exclusivamente a la misma(Ejemplo la Urna Demotek creada y utilizada por el Gobierno AutónomoVasco).- B) Boletas Múltiples: son aquellas que contienen la totalidad de las listasparticipantes y donde el elector debe producir o elaborar su selecciónmediante el marcado de sus preferencias, el pegado de los stickerspertenecientes a su elección y/o el uso de perfoverificadoras (tal como laurna Paper & Vote utilizadas en Venezuela por el periodo 1998/2003).El proceso de votación también varía según la tecnología aplicable.En el caso de la Boleta Única (A) el elector luego de identificarse ante lasautoridades de mesa, del mismo modo que se realiza en el sistema tradicional, ingresaen un cuarto oscuro donde están desplegadas la totalidad de las listas participantes de

27Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>la contienda. El individuo toma la boleta de su preferencia la dobla de modo tal que nosea legible y se dirige a la urna e introduce su voto. La urna cuenta con un lectoróptico, el cual encripta la información para su posterior escrutinio al momento de cierrede la jornada electoral.En cambio en caso de utilizarse las Boletas Múltiples (B), el elector luego deidentificarse ante las autoridades de mesa recibe una boleta de votación donde seencuentran registradas la totalidad de las candidaturas existentes en esa contiendaelectoral.Pueden encontrarse en consecuencia candidaturas tanto nacionales (ennuestro caso serían candidaturas a Presidente y Vicepresidente, a Diputados ySenadores Nacionales), como provinciales (Gobernador y vice), distritales(legisladores) y locales (intendentes, concejales y consejeros escolares).El elector dentro del cuarto oscuro debe, aplicando el método dispuesto a talfin, seleccionar sus candidatos. Posteriormente, vuelve a la mesa de votación eintroduce la boleta, la cual es leída y encriptada por el escáner.El contraste principal que existe entre el Sistema LOV y el procedimientoutilizado actualmente en nuestro país es que, una vez cerrada la votación el conteo esautomatizado permitiendo la optimización del tiempo. Los resultados se obtienen enpocos minutos.Otra diferencia es el empleo de boletas especialmente diseñadas. Las mismascorren con desventaja cuando en los comicios se eligen varias categorías, debido aque cada una posee un color distinto complicando de esta manera al elector. Este seve obligado a prestar mucha atención en el momento de la selección, eliminando larapidez característica de la votación electrónica.Asimismo, el diseño especial y sofisticado de las boletas es más costoso, loque directamente en un proceso electoral nacional afectaría de forma considerable alas minorías políticas.Por lo anteriormente expuesto podemos decir que, la ventaja más importantede este sistema es que su utilización no implicaría un gran cambio cultural puesto quees sencillo, mantiene el tradicional cuarto oscuro y siguen existiendo las boletas lascuales son dobladas antes de ser introducidas en la urna asegurando al elector elsecreto del sufragio. El logro más importante consistiría en la rapidez con que seobtendrían los resultados definitivos.

28Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Los Sistemas de Registro Electrónico Directo son sistemas de votación, quepermiten al votante emplear diversos instrumentos para emitir electrónicamente suvoto. Es decir el elector actúa directamente sobre la urna de votación (ya sea sobre unteclado, pantalla táctil, plantillas de votación, lápiz óptico) generando de este modo suelección y grabando la misma en la memoria encriptada de la máquina.La característica fundamental que lo aparta del sistema LOV, es que el RED elimina lautilización de boletas electorales como elemento único de escrutinio. El resultadoválido es aquel que resulta de la memoria existente en la urna. De este modo elcomprobante tangible del voto, que puede o no existir, cumple únicamente un rol deauditoria del sistema.Las urnas electrónicas RED, en consecuencia, también pueden ser clasificadas entreaquellas que: Emiten comprobante papel del voto: El dispositivo electrónicocuenta con una impresora que imprime la selección efectuada porel elector, y:A) Permite únicamente la visualización del comprobante papel, y segundosdespués cae en la urna anexada a tal fin (Por ejemplo: sistema Point &Vote de la empresa española Indra).B) Imprime el comprobante papel y lo entrega al elector para que este lointroduzca en la urna-cartón tradicional existente en la mesa deautoridades (Por ejemplo: sistema Smartmatic utilizado en Venezuela).El mecanismo de votación con el sistema RED Point & Vote de la empresaIndra (A) es el siguiente: el elector se presenta su DNI, LE o LC al Presidente deMesa. La autoridad de mesa comprueba la identidad del elector mediante un padróninformatizado (EPB). La función de la EPB consiste en constatar que el votante figuraen el padrón, y de ser así autorizarlo a votar, mediante la habilitación de una tarjetachip.Acto seguido el elector se acerca a la urna ubicada detrás de un biombo.Introduce la tarjeta de votación en una ranura que se encuentra en la parte inferiorderecha de la urna. La misma no debe ser retirada hasta que el sistema lo indique.

29Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Lo que aparece en la pantalla dependerá de la cantidad de categorías que seelijan.En el caso de ser varios los cargos a cubrir la elección será de la siguientemanera:- La pantalla exhibirá todas las listas para la primera categoría a votar consus respectivos logos y números identificatorios, incluida la opción voto enblanco.- El elector deberá seleccionar digitalmente la lista de su preferencia, la cualse desplegará de forma completa.- El votante podrá modificar su selección tocando sobre la opción VOLVER,en este caso la pantalla desplegará nuevamente todas las listas.- Si elector pulsa SELECCIONAR, pasará a la elección de la siguientecategoría.- El mismo mecanismo se repite en todas las categorías.Una vez, seleccionadas todas las categorías en la pantalla se desplegarántodas las boletas elegidas. Si el elector desea cambiar toda su votación deberá pulsarel botón CORREGIR y la elección la realizará nuevamente. En el caso que las boletascorrespondan a la preferencia del elector, este deberá pulsar la opción VOTAR.Esta clase de urna electrónica cuenta con impresora, la cual imprimirá elcomprobante de votación. El elector solamente podrá visualizarlo, ya que el mismocae automáticamente en una urna de cartón lacacrada.Posteriormente, el votante retirará la tarjeta de votación y se la entregará alPresidente de Mesa, el cual deberá comprobar en la EPB que el voto efectivamentehaya sido emitido. No emiten ningún tipo de comprobante de votación (lasutilizadas desde el año 1998 en el país vecino Brasilcorresponden a esta tipología).El sistema RED brasileño elimina las boletas electorales tradicionales. Sólounas pocas urnas cuentan con impresoras las cuales dejan un comprobante papel.

30Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>La urna electrónica brasileña ofrece en pocas horas el resultado. Brasilcomenzó a utilizarlas en 1998. Es posible votar en pocos segundos, apretando elbotón y confirmando la elección cuando aparece el rostro del candidato. Por otra parte,es importante destacar que a este tipo de urnas se les incorporó en sus teclas, elsistema braille lo que permite votar sin dificultad a las personas no videntes.El Presidente de Mesa opera una unidad de control (microterminal) que estáconectada a la urna electrónica. Sus funciones son verificar la identidad del elector, siel mismo cumple las condiciones para votar, habilita la urna electrónica para la emisióndel voto. Desde la unidad de control ordena la apertura, cierre o suspensión de lamesa.Cada urna funciona con un diskette. Una vez concluida la votación, en lugar deabrir la urna y contar las boletas, los fiscales trasladan el diskette hasta el TribunalRegional Electoral más cercano. Allí, los votos -que están encriptados y sólo puedenser leídos por el centro de cómputos- son descargados.La automatización del recuento es una ventaja a tener en cuenta puesto quedisminuye de manera considerable el nivel de errores. Por otra parte, el proceso detotalización, al eliminar el conteo manual optimiza el tiempo de obtención de losresultados finales.Marco legalEl motivo que imposibilita el empleo del sistema electrónico por todo elelectorado bonaerense en elecciones generales, radica en que la provincia de BuenosAires en materia electoral se rige por la ley de simultaneidad Nº 15.262 por decisiónpolítica de sus distintos gobernadores. La misma determina que los comiciosprovinciales serán convocados en la misma fecha que los nacionales, sujetándose deeste modo a los procedimientos establecidos por el Código Electoral Nacional Ley Nº19.945.El Código Electoral Nacional instituye un mecanismo de votación, el cualimplica el cumplimiento de los requisitos contemplados expresamente en el mismo,tales como: la existencia de boletas de sufragio (art. 62 inc. 1), cuarto oscuro (art. 82inc. 4), urnas o caja cerrada (art. 82 inc. 3), etc.

31Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Ante este escenario se han presentado diversos proyectos de ley en ambascámaras los cuales establecían la modificación del artículo 54 inc. 4 50 del CódigoElectoral Nacional. Por ejemplo, el presentado en la Cámara de Senadores de laNación en el año 2004, el cual tenía por objeto permitir que cada estado provincial,que dicte o tenga su propia normativa, elija el método de votación aplicable. Lasanción de este proyecto facultaba a cada provincia a que realice experiencias pilotode voto electrónico, aún en el caso de elección simultánea de autoridades nacionales yprovinciales.En el año 2003, la Legislatura de la provincia de Buenos Aires aprobó, la Leyde Voto Electrónico Nº 13.082, la cual introdujo modificaciones a la Ley Electoralprovincial Nº 5109 afectando los artículos 149, 150 y 151. El artículo 149 fuemodificado con el propósito de permitir la implementación total o parcial de sistemasde Voto Electrónico en aquellos distritos que el Poder Ejecutivo considere pertinente.Por otra parte, el artículo 150 establece que el mismo podrá determinar el sistema quecrea más adecuado para cada elección.En relación, a los residentes extranjeros empadronados en el territoriobonaerense, que pueden votar únicamente categorías provinciales y locales (esimportante aclarar que debido a su condición el sufragio no es de carácter obligatorio),rige en materia electoral la Ley provincial Nº 11. 700 y sus modificatorias y la LeyElectoral provincial Nº 5.109. Por lo tanto, dadas las modificaciones introducidas en laLey Electoral Nº 5109 anteriormente expuestas, los mismos están habilitados a emitirsu voto a través del sistema electrónico. Es por ello, que en el año 2005 los residentesextranjeros de las localidades de General Pueyrredón y Berisso eligieron a susrepresentantes electrónicamente.Por otra parte, creemos importante destacar que la simultaneidad no constituyeun impedimento legal si el gobierno provincial por decisión política convoca laselecciones provinciales en una fecha diferente a las nacionales. Lo que ocurre es queante este escenario, al gobierno provincial se le presentarían dos tipos de costo:económico y político. En relación al primero, el costo total de los comicios debería serasumido por el estado provincial. Con respecto al segundo generalmente se50Artículo 54: Plazo y Forma. La convocatoria deberá hacerse con NOVENTA (90) días, por lo menos, de anticipacióny expresará: inc.4. Indicación del sistema electoral aplicable.

32Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>presentan “conflictos políticos”, puesto que la provincia de Buenos Aires es la máspoblada a nivel nacional, por lo tanto es la que cuenta con mayor caudal de votos.Experiencias realizadas por la provincia de Buenos Aires.En las elecciones generales del 14 de septiembre de 2003 en la provincia deBuenos Aires se realizó la primera en prueba piloto en la Séptima sección electoral.Los residentes extranjeros de las ocho localidades emitieron su voto a través de unaurna electrónica. En esta oportunidad, el sistema electrónico utilizado fue provisto porel Tribunal Superior Electoral (TSE) de Brasil.Durante el año 2004 se llevaron a cabo dos experiencias, una fue en laFacultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata en lacual se empleó el sistema de pantalla táctil provisto por la empresa INDRA. La otra enla ciudad de Junín en dónde los vecinos eligieron a sus Delegados Comunales, através de la urna electrónica de la empresa argentina Telpín .En las elecciones del 23 de octubre de 2005, los residentes extranjerosempadronados en los distritos de General Pueyrredón y Berisso, que quisieron ejercersu derecho de votación, eligieron a las autoridades locales y provinciales mediantevoto electrónico. En esta oportunidad, la urna electrónica utilizada fue suministradapor la empresa española INDRA.El mismo año en el mes de diciembre los vecinos habitantes en los barriosperiféricos de la ciudad de Berisso a través de una consulta no vinculante eligieron asu Delegado Municipal utilizando urnas electrónicas. El sistema fue nuevamenteprovisto por INDRA.Durante el año 2006 se llevaron a cabo dos nuevas experiencias con sistemaelectrónico, la primera tuvo lugar en la localidad de Batán donde los ciudadanoseligieron a su Delegado Municipal. En esta ocasión el sistema elegido fue el otorgadopor la empresa estadounidense Smartmatic.Por otra parte, en el mes de noviembre docentes, graduados y estudiantes dela Facultad de Ciencia Jurídicas y Sociales de la Universidad de La Plata votaron a susautoridades mediante el sistema electrónico provisto por la empresa INDRA.

33Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Es importante destacar que en todas las ciudades mencionadas en las cualeslos vecinos eligieron a sus delegados municipales, fueron los Intendentes locales losque delegaron en la voluntad popular una decisión propia del Poder Ejecutivo.Por otra parte, cabe mencionar que en todas las experiencias efectuadas porel Gobierno de la provincia de Buenos Aires conjuntamente con los gobiernos localeslos sistemas elegidos corresponden al Sistema de emisión presencial y dentro de estaclasificación el Registro Electrónico Directo (RED).“Brecha Digital”.El contexto social del siglo XXI cuenta con ciertas especificidades. Algunosautores plantean que estamos en la “sociedad de la información”, debido a que elacceso a la misma y a la tecnología es masivo. En períodos históricos anteriores hubomedios de comunicación, aunque su incidencia se circunscribía dentro de un sector dela sociedad.La trama social actual nos lleva a la siguiente afirmación “las comunidades dehoy no son sociedades donde haya medios de comunicación; sino que son“sociedades de la comunicación”, puesto que los medios tienen un rol fundamental enla construcción de la “agenda de gobierno” y en la configuración de las demandas quela “sociedad civil” tiene respecto del sector público. Es decir, no son actores externos alos acontecimientos, sino que construyen la escena pública y privada. Las sociedadescontemporáneas cambiaron su fisonomía respecto de su relación con la política y elEstado. La sociedad de la información está “constituida por redes que generan unnuevo modo de vinculación social” (Quevedo, Vacchieri 2003).La “brecha digital”, que es aquella que surge de la diferencia de acceso a latecnología que existe entre “ “info- ricos e “info-pobres”” (Quevedo, Vacchieri 2003), esun desafío fundamental que el estado argentino, a través de una determinada políticapública, debe enmendar si tiene como objetivo constituir una sociedad inclusiva y conla posibilidad que todos los sectores sociales cuenten con las herramientas básicaspara insertarse en el mercado laboral. Por ejemplo, las escuelas públicas que ennuestro país históricamente actuaron como agentes promotores de la movilidad social,hoy debieran ser equipadas con la tecnología necesaria para que esta “brecha digital”

34Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>disminuya día a día si quieren seguir cumpliendo esa función social, la cual creemosfundamental dentro de la perspectiva que estamos planteando.Propuestas.A los fines de la política pública que se formulará en este trabajo supondremosque las autoridades del gobierno de la provincia de Buenos Aires, encabezadas por elGobernador deciden convocar las elecciones provinciales en una fecha diferente a ladeterminada por nación. Por lo tanto, los comicios se regirán por la legislaciónprovincial, y no por los procedimientos establecidos por el Código Electoral NacionalLey Nº 19.945.Siguiendo este supuesto será todo el electorado residente en la provincia deBuenos Aires el que estará habilitado a elegir sus autoridades provinciales a través delsistema electrónico, para ello describiremos los elementos que se creen importantesincluir dadas las características sociodemográficas en la confección de una urnapropia y en el diseño de un plan de capacitación previo al día de los comicios.Las propuestas que este trabajo presenta son las siguientes:1. Producción de una urna electrónica (RED) provincial, diseñada y confeccionadapor una Universidad Pública Nacional con sede en la provincia de Buenos Aires.2. Plan de capacitación.1. Urna electrónica (RED) provincial.El sistema de urna electrónica que propondremos es de tipo presencial y dentrode esta tipología el RED, puesto que creemos que su funcionamiento no representaun salto cualitativo importante (previa capacitación del electorado), respecto a lamodalidad actual de sufragar.Institución Ejecutora: Programa Voto Electrónico, Ministerio de Gobierno provinciade Buenos Aires.A) Características de la urna electrónica:Cultural• Inclusiva.

35Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Creemos que es importante que toda política pública implementada, cumplacon las siguientes condiciones: “economía”, “eficiencia”, “transparencia”, “eficacia” lascuales han sido fomentadas por el “modelo gerencial-tecnocrático” (Campione 1997),pero ante todo consideramos primordial que sea inclusiva. Es por ello, que la creaciónde la urna electrónica deberá contar con un atributo fundamental: aquél que posibilitela universalización. Es decir, que sea lo suficientemente sencilla para lograr laparticipación de la mayor parte de la población, incluso de aquellas personas que enlo cotidiano no tengan acceso a la tecnología o que físicamente estén impedidas deutilizarlas. Por ejemplo, las personas no videntes pueden votar a través del sistemaelectrónico, pero para ello en el diseño de la urna se deberá tener en cuenta laincorporación de un programa especial el cual al ser activado indique a las mismas lospasos a seguir para que la emisión del voto sea correcta. Por otra parte, deberá contarcon dispositivos auditivos que sean activados y escuchados solamente por la personano vidente. Otra alternativa válida es incluir en la urna electrónica (con teclado), elsistema braille como el que posee la urna brasileña.De este modo, las personas no videntes podrían votar por sus propios medios,sin la necesidad de ser acompañados por el Presidente de Mesa como se realizaactualmente.Legal• Voto en blanco.En el diseño del programa (software) que posteriormente se configurará en la urnaelectrónica (hardware), se deberá tener en cuenta la inclusión de la opción de Voto enblanco, puesto que la ley electoral provincial Nº 5109 lo instituye como una alternativaválida.• Asegurar el secreto del votoEl sistema deberá ser configurado de modo tal que no se asocie el voto con el votante.• Resguardar derecho a las minorías políticasLas listas de las minorías políticas deberán cargarse en el programa devotación del mismo modo que la de los partidos políticos mayoritarios, variando suubicación en la pantalla según lo determine la Justicia Electoral.Por otra parte, es importante destacar que el tipo de sistema electrónicoelegido en este trabajo (RED), evita que los partidos políticos deban imprimir una

36Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>determinada cantidad de boletas, poniendo en esta materia en igualdad financiera alas minorías políticas y a los partidos mayoritarios.En relación a los recursos humanos si los mismos son insuficientes para cubrirla cantidad de mesas que se registren en los comicios, los partidos minoritarios podránprescindir en algunos recintos de votación de fiscales que controlen la existencia o node las boletas partidarias, puesto que las mismas serán cargadas previamente por laJusticia Electoral en acto público en el programa (software) de votación.TécnicaLas características técnicas con las que deberá contar la urna electrónicaprovincial teniendo en cuenta que, a los fines de este trabajo se seleccionó la tipologíaPresencial RED son las siguientes:Urna Electrónica (Hardware) deberá contar con los siguientes elementos:• Monitor (poli cromático): deberá permitir que la totalidad de las candidaturaspara cada categoría de la elección sean visibles para el elector en la mismapantalla.• Método de ejecución del elector sobre la urna electrónica: pantalla táctil(touchscreem).• Procedimiento de almacenamiento de datos: la urna electrónica deberá contarcon dos tipos de memorias. Memoria rígida: capaz de contener: el sistemaoperativo y el programa de votación. Memoria extraíble: capaz de contener, elsistema de acumulación de votos y el padrón.• Garantizar un sistema que posibilite la participación de personas concapacidades diferentes ejemplo: auriculares.• Impresora: el sistema deberá permitir la impresión de dos clases decomprobantes:Obligatorios: documentos propios del proceso electoral, tales como: acta deapertura, de cierre y reporte de estado de la urna.Comprobante papel del voto a los efectos de auditabilidad del resultado, enmesas seleccionadas aleatoriamente.• Transmisión de los resultados: el dispositivo deberá contener un sistema queposibilite la transmisión de los resultados a un centro totalizador. Por ejemplo:banda ancha, modem telefónico o modem telefónico celular.

37Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>• Fuente: deberá contener un sistema de seguridad que posibilite la continuidadde la elección a pesar de un corte energético.Programa de votación (software) deberá permitir llevar a cabo los siguientes pasos:• El sistema operacional solo deberá aceptar, las aplicaciones (programas)establecidas por la Justicia Electoral.• El aplicativo oficial sólo funcionará el día de la elección.• La información se guardará en la urna electrónica en las memorias: rígida yextraíble (flash card). Cerrada la votación, impresa y grabada la información, laurna electrónica dejará de funcionar.• Ante cualquier alteración del código ejecutable, la urna dejará de funcionar.• Permitirá la sustitución de las urnas en caso de problemas.• El programa permitirá la impresión de un acta de “urna vacía”, en el momentode apertura del acto electoral• El programa permitirá la Impresión del “acta de cierre” de los comicios con losresultados finales de la mesa electoral.• Finalizada la votación el sistema deberá permitir la transmisión de los datos(encriptados) en diez segundos de modo tal que sea imposible su adulteración,a un centro oficial de cómputos.• Una vez transmitidos los datos (encriptados), el programa permitirá laimpresión de copias del “acta de cierre” de la votación, que contengan losresultados finales, se entregará una a cada fiscal si los mismos las requierenpara auditar.Recursos humanosLa confección de una urna electrónica provincial nos parece viable puesto que,por un lado la provincia de Buenos Aires cuenta con un número importante deuniversidades públicas de informática o tecnológicas, constituidas con equiposespecializados en el área capaces de generar un software y hardware de votaciónpropio. Asimismo, el equipo de gobierno está capacitado respecto a los requerimientoslegales que la urna electrónica debe cumplir para adaptarse a las leyes electoralesprovinciales.

38Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Recursos financierosLos recursos económicos necesarios para llevar adelante el proyecto es unadecisión política que el gobierno deberá tomar previamente a la confección de la urna,puesto que su valor variará de acuerdo a la sofisticación del sistema que se adopte, lacantidad de recursos humanos que estén involucrados y los recursos materialesindispensables para su producción.C) Resultados esperados.Los resultados que se pretenden alcanzar con la generación de una urna electrónicapropia, es que a partir de conocimientos emanados de una universidad públicanacional, se ponga en práctica un sistema electrónico que se adecue a la realidadsociodemográfica de la provincia de Buenos Aires.2. Plan de CapacitaciónEn relación, con el Plan de Capacitación su duración, extensión y diseñovariará si el sistema de votación electrónica se utilizará para todo el electoradobonaerense o solamente para algunas de las ciudades que lo comprenden.A los fines de este trabajo supondremos que como mencionamosanteriormente, hay una decisión política de las autoridades bonaerenses de convocarlas elecciones legislativas de renovación de las cámaras provinciales que se realizaránen el año 2009 en una fecha diferente a las nacionales. Por consiguiente, en dichafecha el Voto Electrónico podrá ser utilizado por todo el electorado, residente en lasocho secciones que a efectos electorales se divide la provincia de Buenos Aires.De este modo, el programa de Voto electrónico contará con un tiempo prudente(dos años), para llevar a cabo una capacitación que sea gradual y más extensiva.A tales efectos el Plan de Capacitación que creemos más adecuado es el quedescribiremos a continuación.Institución Ejecutora: Programa Voto Electrónico, Ministerio de Gobierno provinciade Buenos Aires.A) Características de la capacitación

39Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>La provincia de Buenos Aires está integrada por distritos heterogéneos entre sí,algunos rurales otros urbanos de los cuales la gran mayoría cuenta con una granconcentración de industrias de diversas especialidades. Algunas de sus ciudadestambién presentan este contraste dentro de su territorio, puesto que parte de supoblación se dedica a las actividades industriales, o a aquéllas relacionadas a lorural, entre otras.El Conurbano Bonaerense posee características sociodemográficas que lodefinen por ser una comunidad inserta en un gran conglomerado urbano e industrial, locual implica una mayor complejidad en su entramado social.Es por ello, que introducir un nuevo lenguaje “el electrónico”, no es tarea fácilen un escenario tan diverso como el que representa la provincia de Buenos Aires.En los distintos estudios de impacto sociológico 51 llevados a cabo por elprograma Voto Electrónico, respecto de la utilización de nuevas tecnologías en losprocesos electorales, han dado como resultado que las personas que tienen unamayor alfabetización digital, cuentan con esa práctica internalizada en un contexto enel cual durante los últimos años existe un salto tecnológico importante respecto de losanteriores. Por lo tanto, tienen una menor resistencia al uso de nuevas tecnologías.Por otra parte, los mismos estudios revelaban que la incorporación de una herramientacomo el voto electrónico produce cierta desconfianza, puesto que en ciertos sectoresde la población encontrarse con una urna electrónica, la cual ante la activación de unprograma genera su votación se les presenta como un ejercicio impreciso que desafíaal modo tradicional de votar.Para romper con los preconceptos que se generan ante un tipo de votación deestas particularidades, creemos necesario un exhaustivo trabajo de campo queincluya: capacitación de cada vecino en su residencia o en lugares públicos y en lasescuelas puesto que entendemos, que los niños son los principales transmisores de lautilización de nuevas tecnologías. La capacitación debe actuar con un doble propósito,instruir a la población en el manejo del sistema electrónico de votación, pero ademásdifundir los derechos constitucionales de cada ciudadano.51Ver “Libro Voto Electrónico III”: apartado Impacto Sociológico.

40Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>B) ObjetivosObjetivo general:Realizar un diagnóstico con la participación de ciudadanos e instituciones locales paraidentificar los mecanismos viables para capacitar a la población respecto a la votaciónelectrónica.Objetivo específico:Identificar las dificultades respecto a la utilización del sistema de votación electrónica,sus causas determinantes y efectos o manifestaciones.• Priorizar las dificultades respecto a la utilización del sistema de votaciónelectrónica identificados.• Proponer soluciones a los problemas planteados.C) ActividadesActividades generales:Relevamiento de información previo al diseño del Plan de Capacitación:El relevamiento de información consistirá en el traslado del equipo de votoelectrónico a cada ciudad en donde se realizará la experiencia, con el fin de obtenerlos siguientes datos:• Lugares públicos con mayor afluencia de vecinos: escuelas, salas sanitarias,bancos, centros comerciales, etc.• Centros, asociaciones, clubes o sociedades de fomento, etc.• Solicitar información sobre fechas relevantes y más concurridas de cadamunicipio.• Determinar los lugares donde se llevarán a cabo la capacitación, teniendo encuenta los horarios de mayor concurrencia para optimizar el tiempo de lamisma.

41Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>• Designar los centros de votación, que cuenten con la infraestructura necesariapara que el día de los comicios cumplan con dicha función.Capacitación previa al día de la elecciónUna vez obtenida toda la información sobre las actividades diarias que sedesarrollan en los distintos municipios, se diseñará un Plan de Capacitación. Cadamunicipio deberá contar con lugares de capacitación fijos y móviles.Los diversos centros dispondrán de los siguientes recursos:Recursos humanos:• Referentes del programa Voto Electrónico.• Capacitadores.Recursos materiales:• Urna con programa (software) de simulación.• Folletería explicativa (dípticos, trípticos, y afiches).• Libros de Voto Electrónico.• Movilidad para asistir a los distintos centros de capacitación (Referentes).• Telefonía celular móvil (Referentes).Recursos Físicos:• Lugares provistos por el municipio para realizar la capacitación.• Locales destinados al almacenamiento de las urnas electrónicas decapacitación.Actividades específicas:

42Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>• Participar en los distintos acontecimientos sociales locales.• Realizar focus groups con los vecinos de las distintas localidades, con el objetode identificar inquietudes y dificultades, sobre el sistema de votaciónelectrónica.• Difusión en los distintos medios de comunicación local y provincial (radio,televisión y periódicos).D) DuraciónEl cronograma se adaptará según las características de los distritos quecomponen las ocho secciones electorales.E) Resultados esperadosLos resultados esperados en relación al Plan de Capacitación expuesto son:que la mayoría del electorado haya tenido contacto previo con la urna electrónica quese utilizará el día de la elección.CONCLUSIÓNA medida que evolucionan los adelantos tecnológicos se plantea en elEstado un nuevo desafío: instalarlos para que sean utilizados por la ciudadanía toda.Sin embargo, la incorporación de nuevos mecanismos para la selecciónde candidatos, no es tarea fácil porque implica instalar un nuevo lenguaje, “elelectrónico”.Encontrarse con una pantalla que responde a nuestra eleccióntraduciéndola en una base de datos es un ejercicio demasiado abstracto paraalgunos estratos sociales, sobre todo aquellos que nunca han tenido contacto con uncajero automático o teléfono celular. El impacto tecnológico desafía al modotradicional de votar, proponiendo una nueva forma de participar en el acto electoral.

43Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Por esta razón, creemos que para implementar el sistema de votaciónelectrónica, es importante desarrollar un trabajo de campo intensivo, capacitando acada vecino en su lugar de residencia o en diferentes lugares públicos.Asimismo, como fue expuesto en este trabajo entendemos que todapolítica pública primordialmente debe ser inclusiva, en este sentido consideramosque el voto electrónico universaliza la participación, puesto que facilita el acto devotación a la totalidad de los sectores sociales, incluyendo aquellos con mayoresdificultades. Mediante esta herramienta pueden emitir su voto con mayor simplezalas personas con una mínima instrucción, los no videntes, los ancianos.Por otra parte, protege los derechos de las minorías políticas, lospartidos minoritarios con la implementación del sistema electrónico no necesitaríancontar con una determinada cantidad de boletas y de fiscales para participar ycontrolar la elección. Todos los candidatos tendrían la misma oportunidad de resultarelectos aún cuando representen una fuerza política con una pequeña estructurapartidaria.Nuestro país cuenta con todas las condiciones necesarias paradesarrollar e implementar los sistemas electrónicos de votación: infraestructuratecnológica suficiente, capacidad de desarrollar sistemas propios y/o adecuarsistemas en uso en otros países, y disponibilidad óptima de recursos humanos.Las experiencias internacionales y de países vecinos con similarescaracterísticas culturales nos demuestran que mediando un proceso de capacitacióndel electorado es posible hacer que el voto electrónico sea una realidad nacional.

44Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>BIBLIOGRAFÍABRESSER PEREIRA, Luiz Carlos (1999), “Reforma del Estado para la ciudadanía: la reforma gerencialbrasileña en la perspectiva internacional”, Buenos Aires, CLAD; Eudeba.CAMPIONE, Daniel (2001), “El Estado en Argentina”, Revista Reforma y Democracia, CLAD, Caracas.QUEVEDO, Luis Alberto y VACCHIERI, Ariana (2003), "Los desafíos de la sociedad de la información, labrecha digital y el gobierno electrónico en América Latina" en Anuario Social y Político de ALC Nro. 6,Flacso, Unesco, Nueva Sociedad, Caracas.OSZLAK, Oscar y O'DONNELL, Guillermo (1981), "Estado y Políticas Estatales en América Latina. Haciauna estrategia de investigación", Documento CEDES CLACSO No. 04. Buenos Aires.SCHWEINHEIM, Guillermo (2003), “¿Podría una institucionalidad administrativa republicana contribuir a latransición política después de una crisis?”, Revista Reforma y Democracia, CLAD, Caracas.Documentos consultados: Ministerio de la provincia de Buenos Aires:• Libro Voto Electrónico I, 2003.• Libro Voto Electrónico III, 2006. Ministerio de Interior de la Nación:http://www.mininterior.gov.ar/elecciones/nuevas_tecnologias/documentos.asp

45Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>LA IMPORTANCIA DE LA EDUCACIÓN CÍVICO-ELECTORALMaría Soledad Longhi ∗Foto: Fabricio Torchiari“La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntadse expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarseperiódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otroprocedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.”Declaración Universal de los Derechos Humanos1. La importancia de la educación cívico-electoralUna de las prioridades en el marco del desarrollo de políticas tendientes a lograr laefectiva participación de la sociedad civil, pilar básico del sistema democrático, esafianzar el compromiso que cada uno debe asumir como parte integrante de lacomunidad. En este marco, resulta imperioso por parte de quienes ostentan el poderpolítico, brindar las herramientas necesarias para que la voluntad del pueblo sealibremente expresada a través del sufragio.La educación cívico-electoral debe orientarse a promover la democracia como régimenpolítico, como forma de gobierno pero también debe buscar su desarrollo como estilode vida, transmitiendo a las futuras generaciones los valores básicos que la fortaleceny enriquecen. 52∗ Directora Provincial Electoral, Subsecretaría de Gobierno, Ministerio de Jefatura de Gabinete y Gobierno, Provincia deBuenos Aires.52“La política no puede ni se debe restringir a los procesos políticos en los cuales se disputa la toma del podergubernamental, sino que está íntimamente relacionada con todas aquellas acciones que, de manera deliberada ydirecta, inciden en la promoción del bien común de la sociedad en sus diversas dimensiones”. Maria G. Pedicone deValls

46Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Los procesos electorales forman parte del régimen político democrático, pero su gamade contenidos técnicos y procesales resultan en gran medida desconocidos por losintegrantes del cuerpo electoral. Expresar en forma clara y determinante lasignificación de cada etapa del proceso electoral resulta imprescindible a efectos deque sea conocido por todos aquellos llamados a participar en el mismo.2.- Actualidad de la educación electoralEn el transcurso de los últimos veinticinco años se han ido afianzando los procesoselectorales. Lo que en un momento de la historia institucional de nuestro país era unejercicio esporádico, se transformó en una práctica regular. La educación electoral nosiguió el mismo derrotero, sólo se implementaron campañas de capacitación dirigidasa quienes debían cumplir funciones específicas en un acto comicial determinado,nunca se elaboró una estrategia a largo plazo, que incluyera a todos los actorespolíticos.No se debe olvidar que cada individuo como parte integrante de la sociedad en la cualvive, tiene el compromiso ineludible de participar del poder político ya que esta es ydebe ser la base fundamental de la democracia; y la participación se ve favorecida porla educación, pues es la herramienta mediante la cual se está realmente informado, nosólo en relación a los procesos y mecanismos electorales específicos sino en cuanto alos contenidos que se resuelven en la contienda electoral.La formación cívico-electoral debe cimentarse en el desarrollo de acciones educativasde carácter permanentes que tengan validez universal, es decir, que estén dirigidas atodos los habitantes de la Provincia, motivo por el cual debe abarcar el amplio contextode los procesos educativos (formales y no formales), sin distingos de edad.Visto desde el ángulo de la función social, la educación electoral contribuye a que lapersona se inserte dinámicamente dentro de la sociedad democrática, asumiendo suciudadanía en forma activa, lo que redunda en su propio beneficio como individuo.Por último es importante poner de resalto que: “Una vez que los procesos electoralesse convierten en rutina institucional, adquieren relevancia otros temas o áreas detrabajo. En este contexto, la capacitación electoral deja de ser una acción de

47Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>coyuntura para convertirse en una actividad permanente y es uno de los indicadoresmás elocuentes de la modernización de los sistemas e instituciones electorales” 533.- Democracia- ParticipaciónYa hemos señalado que la democracia es algo más que una forma degobierno, es también un estilo de vida sostenido por los pilares de la comprensión, lacooperación y la solidaridad, cuyo principal objetivo es la convivencia y el progresodentro de un marco de paz y armonía. La democracia como forma de gobierno esparte integrante de la democracia como forma de vida. Por lo tanto la elaboración yplanificación de una estrategia destinada a la educación y capacitación cívica electoraldeberá necesariamente infundir los principios de igualdad, libertad, justicia, ética ysolidaridad.Democracia, capacitación y participación deben ser entendidas como trestérminos de la misma ecuación, ya que el futuro de la democracia estáindisolublemente unido al ahínco que se ponga en tratar de acrecentar la participaciónde todos los integrantes de la sociedad, y al mismo tiempo, una eficaz educación ycapacitación redundará en una mayor participación.La educación cívico-electoral debe orientarse no sólo a transmitir a las futurasgeneraciones los valores fundamentales de la democracia, sino que también debepropender a que afloren las reservas de civismo inmovilizadas que existen en lassociedades actuales.4.- Antecedente en la Provincia de Buenos Aires: Construcción de CiudadaníaEn septiembre del año 2007, la Dirección General de Cultura y Educación de laProvincia de Buenos Aires dictó a Resolución N° 2496/07, mediante la cual se aprobóel diseño Curricular de la materia “Construcción de Ciudadanía” de la EducaciónSecundaria 54 . De la lectura de sus contenidos surge claramente que son sus pilares lapromoción de la democracia como forma de vida, ya que se orienta a generar dentrode la escuela espacios institucionales concretos de participación y expresión de los53Lazarte Rojas, J. - Capacitación Electoral – IIDH CAPEL- Internet54Dicha materia fue incorporada a la estructura curricular de la Educación Secundaria por la Resolución N° 3233/06.

48Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>adolescentes y jóvenes. Consideran a la escuela secundaria “...como un lugarimportante de la vida de los chicos y chicas, que deja aprendizajes de conocimientos,de sociabilidades, de intercambios y relaciones entre pares, entre géneros y entregeneraciones. Propuestas de enseñanza escolar y extra-escolar que pensaron lademocracia como un marco político que permite el conflicto, los diferentes puntos devista, la participación, la discusión, la toma de decisiones y la transformación de lossaberes y los contextos”5.- Ámbito de desarrollo de la educación electoralDe lo dicho en el punto anterior se infiere que la Provincia de Buenos Aires hacomenzado a desarrollar acciones educativas en los ámbitos formales con el objetivoprimordial de fortalecer a la democracia como forma de vida. Queda entonces comotarea abocarse de lleno a la elaboración de una campaña de educaciónespecíficamente electoral, que abarque tanto los ámbitos educativos como así tambiénaquellos que no lo son.La obtención de buenos resultados dependerá de la elaboración de un planestratégico que se desarrolle en forma gradual, planteando inicialmente metas deposible cumplimiento. No hay duda de que toda campaña de educación electoral debeser universal, llegando a cada uno de los habitantes de la provincia, sobre todo aaquellos sectores de menor acceso a la información y a la educación formal.La idea central es establecer una estrategia a nivel provincial que unifique ypotencie recursos, energías y esfuerzos destinados a llevar a cabo la educación enmateria electoral.El primer paso, por lo tanto, es definir a los destinatarios de la campañaelectoral a fin de poder enunciar los objetivos básicos de la misma. Es la definición delos objetivos la que a posteriori nos permitirá evaluar el éxito del programa y el análisisde nuevos puntos a incorporar.El camino hacia una plena democracia que ofrezca las herramientasnecesarias para defender los derechos, que favorezca la participación activa de losciudadanos, que fomente el conocimiento sobre los procesos electorales, no essencillo pero es un reto que no se puede ni debe eludir.

49Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>La planificación de la estrategia para la capacitación y educación electoral queayude a incorporar los valores fundamentales de la democracia para de este modoalcanzar el pleno ejercicio de sus derechos, es una responsabilidad del gobierno de laProvincia de Buenos Aires.ConclusiónTodos los habitantes de la Provincia son actores fundamentales de lademocracia. Aquellos que ya forman parte del cuerpo electoral tienen el compromisoineludible de participar del poder político. La educación cívico-electoral debepropender a brindar los conocimientos necesarios para lograr una plena, eficaz yrazonada participación, contribuyendo a consolidar los valores, procedimientos,prácticas e instituciones democráticas.Los programas de educación electoral, asimismo, deben promover el desarrollode las competencias cívicas, dotando a todos los habitantes de la idoneidad requeridaal momento de ser llamados a cumplir roles específicos en un proceso electoral, enprincipio se deberán cumplir los siguientes objetivos:• Sensibilizar a los electores para que asuman su participación activa, logrando deeste modo, entre otras cosas, una disminución del abstencionismo electoral motivadoen el desinterés por los asuntos políticos.• Lograr que los electores reciban información precisa sobre los procedimientoselectorales.• Lograr a partir del conocimiento de la mecánica de los procesos electorales que laemisión del sufragio sea una libre manifestación de su voluntad.• Capacitar a los electores para que puedan ejercer funciones técnicamenteespecializadas en los procesos electorales.Si definimos al proceso electoral como las actividades necesarias para quecada uno de los electores emita su voto libremente y éste sea interpretado alproclamarse las autoridades electas, es fundamental que los electores de la provinciaposean los conocimientos técnico-jurídicos mínimos indispensables respecto de ellos.

50Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>REFLEXIONES PARA LA REFORMAADMINISTRATIVA DEL SECTOR PÚBLICO( ∗ )Carlos R. Cagnoli ( ∗∗ )Foto: Jimena CastroIntroducciónEn todas partes del mundo las administraciones públicas han sido y son,acertadamente o nó, acusadas de ineficiencia y abuso burocrático aún en aquellospaíses donde pensamos que funciona mejor (Groisman, 1991).Durante las últimas décadas, la preocupación de los países desarrollados por lainfluencia que las deficiencias del aparato burocrático ejercían sobre el resultado delas políticas públicas, acompañado de una mayor presión de los ciudadanos por lasatisfacción de sus necesidades, colocaron a estas problemáticas en la vidrierapública.Esta situación los obligó a replantear seriamente sus políticas administrativas,generando así procesos tendientes a reformar su aparato gubernamental, buscandomejorar su capacidad para gobernar eficazmente.En este sentido en nuestro país, desde los años sesenta hasta nuestros días, se hanaplicado sucesivos programas de reforma o modernización del Estado, sin que ellohaya resultado a través del tiempo, en un fortalecimiento de las capacidades estatalesy un mejoramiento cualitativo de su gestión administrativa.La reforma estatal de los 90, fue la culminación de un proceso político iniciado écadasantes que apostó al debilitamiento del Estado. Hoy así, la ciudadanía encuentra cadavez menor capacidad de respuesta de los responsables de las administraciones∗ Ponencia presentada en el 2do. Congreso Argentino de Administración Pública, Córdoba, 2003.∗∗ Lic. en Administración Pública. Egresado de la Escuela de Política y Gobierno (UNSAM).

51Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>públicas nacional y subnacional, a la creciente y cada vez más urgente demanda desoluciones. (Kuntz, Trabucco, 2001).De este modo, pasar del Estado que tenemos al Estado que queremos 55 , demandaráuna fuerte decisión política de cambio y la construcción de una administración públicaprofesionalizada, ordenada y austera que permanente en el tiempo, permita saldarnuestras deudas con la sociedad y los acreedores.Así, en el marco de las reformas de las últimas décadas, abordaremos en este trabajoalgunas características del funcionamiento del aparato estatal, planteando susdeficiencias como problemas de políticas públicas, que nuestros gobiernosindefectiblemente deberán resolver.Entendiendo que solo con un Estado ordenado podremos salir de la crisis, nosdaremos por cumplido si pudiéramos operar como disparador de un debate que, salvohonrosas excepciones, hasta hoy no ha merecido especial atención en nuestro país:Argentina debe comenzar a pensar su administración gubernamental como política deEstado y como proyecto de largo plazo.Las reformas administrativas en ArgentinaSi bien muchas veces éstos términos se utilizan indistintamente, es importantediferenciar la reforma administrativa de la reforma del Estado. Si bien la primera seencuentra inserta en el marco de la segunda, podríamos decir que la reforma delEstado tiene que ver con la definición de sus fines y roles y las formas de intervenciónque adopta, mientras que la reforma administrativa será una parte acotada de aquellay se referirá a la organización y funcionamiento del aparato burocrático y lamodificación de los valores y conductas de quienes lo integran.55Resulta necesario aclarar que cuando hablamos del Estado nos estamos refiriendo por un lado al “gobierno”, comoórgano de conducción política, compuesto por funcionarios transitorios de carácter político, que institucionalizarán susacciones a través de la sanción de normas de acuerdo a los intereses del partido dominante. Por el otro lado,encontraremos a la “administración pública”, como órgano ejecutor de las decisiones de los primeros, compuesto por ladenominada “burocracia” (conocidos indistintamente como funcionarios, agentes o empleados públicos).La voluntad política para la construcción de esa nueva administración gubernamental, obligará indefectiblemente aabandonar la costumbre que por interés, ineficiencia u omisión, han mantenido los gobiernos argentinos de atacar losefectos de los defectos, sin resolver los problemas de fondo, y deberá plantear a su vez un verdadero debate en elseno de la sociedad, sobre el rol del Estado en la Argentina y cómo debe funcionar su aparato gubernamental.Nota del autor: Si bien el presente trabajo fue escrito en el 2003, sigue manteniendo vigencia pues a la fecha más alláde algún maquillaje, no se han resuelto en profundidad los problemas aquí planteados, referidos a la organizaciónracional del Estado y la conformación de un servicio civil profesionalizado y permanente en el tiempo.

52Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>En este sentido, tal como lo observa Groisman (1991), salvo que se aspire a suprimirel Estado, no es posible desentenderse de la necesidad de mejorar la organización yel funcionamiento de la administración pública.Sin embargo desde la década del 60 los reformistas de turno convencieron alinconsciente colectivo, que la solución a todos los males se encontraba en la merareducción numérica de empleados estatales 56 y disminución del gasto público 57 , y noen la detección de problemas concretos que permitieran mejorar la capacidad delEstado, para actuar como agente de desarrollo y corrector de las desigualdadessociales (Roulet, 1988).A través de argumentos retóricos, basaron el rediseño de la organización pública endiagnósticos genéricos, prometiendo soluciones universales que no tenían en cuentala especificidad propia de cada organización y sus problemáticas –escuelas,hospitales, fuerzas armadas, etc-, logrando que la reforma administrativa –elmejoramiento de la organización pública-, fuera tratada como un problema meramentetécnico, evitando así considerar los componentes políticos que intervenían.Así las reformas implementadas, publicitadas con espectacularidad 58 , no solo noconsideraron la realidad institucional de nuestra administración pública, sino que en lapráctica parecen haber seguido la receta del “cambio para que nada cambie”, pueslejos de solucionar sus deficiencias operativas, sirvieron para ampliar el margen deacción de una estructura política que se financia a través de las instituciones delEstado.La falta de resultados concretos de las acciones encaradas a través del tiempo,permite hoy poner en tela de juicio si realmente se perseguía el mejoramiento de laadministración, o si en el marco de un Estado políticamente debilitado y endeudadoeconómicamente, en realidad se propiciaba la progresiva desarticulación de suadministración pública, a partir de una concepción anti estatista que ponía en tela dejuicio la existencia misma del Estado, pregonando su minimización.56Recordemos al breve Ministro de Economía López Murphy, quien en medio de una crisis institucional reducía elmejoramiento del Estado, a la expulsión compulsiva de empleados públicos.57Base del pensamiento económico clásico, donde los gastos estatales deben ser los mínimos para atender susfunciones esenciales, evitando intervenir en la economía a través de sus actividades empresarias.58El anuncio de las reformas generales, drásticas e inmediatas constituye una tentación para cada nuevo gobiernoporque sirve para dos fines: por una parte, tiene un efecto propagandístico respecto de los buenos propósitos opreocupaciones de las autoridades; por otra parte, pretende trasladar al aparato administrativo las eventuales culpas deuna gestión deficiente. “Así “la burocracia” como el mal tiempo o la mala suerte, ha servido por generaciones paraconsolarnos de los malos gobiernos, tomando el empleado público las culpas de una dirección deficiente” (RodriguezArias, 1987, p 217 en Groisman, 1991 p 21).

53Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>En este sentido, la responsabilidad del fracaso debe ser compartida con aquellosfuncionarios políticos que, evidenciando un completo desconocimiento de lasparticularidades del ámbito público, aplicaron reformas copiadas de libros demanagement (Lara, 2001) que nada tenían que ver con la realidad institucional denuestra administración pública.Principales proyectos de reforma desde 1958 591958 Decreto 10974 Plan de Racionalización y Austeridad1966 Decreto-Ley 17614 Ordenamiento racional de la Administración Pública1974 Decreto 574 Consejo Nacional para la Reconstrucción Administrativa1977 Decreto-Ley 21630 Sistema Nacional de la Reforma Administrativa1986 Decretos 2192/3/4 Reforma del Estado1989 Ley 23696 Reforma del Estado1996 Ley 24629 Reorganización administrativa2001 Decreto 103 Plan Nacional de Modernización de la Adm. PúblicaLa reforma del Estado argentino en los 90Durante las últimas décadas, como forma de revitalización del capitalismo, se instaló anivel mundial el pensamiento neoliberal, primando el principio de la libertad individualal de la seguridad colectiva que brindaba hasta entonces el Estado.El pensamiento económico clásico imperante, sostuvo la libertad absoluta del mercadoy el principio de no intervención (o neutralidad) del Estado en la economía. El gastopúblico argentino dejó de ser así un instrumento de política económica, y el Estadopasó a ser un Estado mínimo, relegado a cumplir solamente sus funciones esenciales.Simultáneamente, deliberadas campañas antiestatistas -a veces con fundamentosideológicos contrapuestos- (Groisman, 1991), tuvieron por objeto la completadesacreditación del Estado, demandando posteriormente profundas reformas en elámbito estatal.59Estos proyectos se diferenciaron por su orientación política o alcances, pero mantuvieron las dos finalidadesconsignadas: la disminución del gasto público y la reducción del número de agentes (Groisman 1991 p. 23).

54Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>En nuestro país, los profundos cambios introducidos durante la década de los 90 en elaparato estatal, mediante la Ley 23.696 de Reforma del Estado, se basaron en dospilares:1) El renunciamiento de roles por parte del Estado cuya ejecución fue transferida aterceros (a través de privatizaciones, desregulaciones, descentralización de saludy educación a las provincias, y la terciarización de servicios de la administración),2) El achicamiento de los organigramas estatales, y la reducción de personal(mediante disponibilidades, jubilaciones anticipadas y retiros voluntarios).Curiosamente, la concepción antiestatista imperante confiaba -podríamos decir en unaactitud casi infantil- que el achicamiento del Sector Público “crearía espontáneamentesu fortalecimiento” (Iazzetta, 1996 p.57), suponiendo resultados que en la prácticajamás se lograron: el fortalecimiento de las capacidades estatales de gestión, lareducción del gasto público como paliativo al déficit fiscal y, la eliminación delclientelismo y corrupción en los organismos estatales.De hecho, las numerosas reestructuraciones de organismos públicos encaradas, sibien debía suponer una optimización del sector público, no mejoró la capacidad degestión interna del Estado. Las reestructuraciones más ambiciosas 60 culminaron en lamera reducción de unidades organizativas y eliminación de empleados públicos, sintener en cuenta metas y resultados deseables 61 .A su vez, la necesidad de ingreso de divisas frescas al país, de atender los nuevosroles asumidos por el Estado y financiar los costos de la reestructuración pública,multiplicaron las operaciones de proyectos con financiamiento internacional (BID,BIRF, BM) que no generan beneficios económicos que sirvan como medio de repago,contribuyendo a engrosar así la deuda externa (INAP, 1993).Contrario a lo que indicaba la experiencia internacional que las reformas exitosasorientadas al mercado requerían un fortalecimiento de los poderes públicos, podemos60Decretos Nº 435/90, 479/90, 2476/90, 1757/90, 1691/91, 660/96.61En esta etapa, las consultoras externas percibieron astronómicos honorarios, para decirle al Estado como hacercosas que nunca se cumplieron (Lara, 2001).

55Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>hoy coincidir que en Argentina la experiencia privatizadora resultó en el debilitamientodel Estado en todas sus dimensiones.A partir del año 2000, como forma de captar el interés de la clientela electoral, lapalabra Modernización reemplazó al término reforma en el discurso político 62 . Pero elambicioso plan presentando por el oficialismo, fue considerado por muchos comosimples ideas sueltas en el intento de mejorar la gestión del Estado 63 .El problema de las estructuras organizacionalesEl diseño de la estructura estatal corresponde a un acto racional, mediante el cual sedetermina de acuerdo a los objetivos institucionales, la centralización odescentralización de funciones estatales y la asignación de competencias a cadaorganismo, determinando claramente las unidades organizativas sustantivas y deapoyo que los componen, la cantidad de niveles de conducción –políticos y técnicos- yla estructura de cargos correspondiente 64 .Sin embargo, en la práctica se observa una alta discrecionalidad política en eltratamiento de las estructuras, trasladando al diseño institucional, la solución decompromisos políticos 65 mediante la creación o transferencia de unidadesorganizativas, logrando aumentar así la irracionalidad de la administración pública.Durante los 90, la obsesión por achicar el tamaño del aparato estatal, llevó a aplicardos profundas reestructuraciones mediante los Decretos Nº 435/90 y 660/96,disponiendo importantes reducciones en el número de organismos. Sin embargodurante el proceso, sucesivas correcciones produjeron una verdadera metamorfosis,originada por la constante transferencia, fusión, desaparición o creación de unidadesorganizativas, algunas de las cuales duraban solo meses 66 .La observación de su evolución histórica a través del tiempo, dejan al descubiertoespasmódicas variaciones en el número de secretarías y subsecretarías, situación que62La idea de modernización de la administración pública podría disminuir el alcance real del problema, presuponiendoque lo central es su vetustez Roulet, 1988.63La Razón, 25/07/00.64Estos organismos y quienes los conducen, tienen a su cargo las funciones gubernamentales de administración,defensa, seguridad, salud, educación, seguridad social, transporte, energía, minería, turismo, etc. y la responsabilidadsobre la recaudación y administración de parte del presupuesto nacional según la distribución que de él se haga.65Muy a menudo las estructuras son creadas en función de las personas. La necesidad de ubicar a alguien en unaposición de alta responsabilidad en la estructura gubernamental se manifiesta en una designación mediante la cual,simultánea y a veces, implícitamente, se crea la institución o unidad, se establece el puesto cabeza y se designa alfuncionario que lo ocupará”. (OSZLAK, 1999 p.11)66Entre 1990 y 1998 el Decreto 479/90 (I Reforma) tuvo 269 modificaciones, y el Decreto 660/96 (II Reforma) tuvo 62modificaciones entre 1996 y 1999.

56Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>se agrava más si tenemos en cuenta la proliferación de cargos de conducción talescomo direcciones, vice-direcciones y coordinaciones de programas –gráfico 1-.Esta situación a su vez , lejos de contribuir a determinar cual es la cantidad óptima depersonal necesario, impacta sobre la estructura ocupacional produciéndose bruscasvariaciones tal como se observa en el -gráfico 2-.El problema de las políticas en personal 67En nuestro país a través del tiempo, la ineficiencia de los funcionarios políticos y lasculpas de los malos gobiernos, han sido cargadas sobre las espaldas del empleadopúblico, logrando así la desmoralización de los cuadros y su desprestigio ante lasociedad.Si bien en los países desarrollados ya nadie discute la necesidad de una burocraciapermanente, profesionalizada y bien remunerada, en nuestro país la visióncortoplacista sumada a la obsesión por la disminución del gasto, permitieron aplicarconstantes e indiscriminadas políticas de reducción de agentes 68 , sin estudios previosque determinaran los puestos sobrantes en cada organismo.Así hasta el año 2000, disponibilidades, jubilaciones anticipadas y retiros voluntariosfueron las herramientas que, mediante el pago de tentadoras indemnizaciones 69 ,permitieron descartar del Estado al personal más calificado o de mayor antigüedad,afectando no solo la organización interna de las instituciones sino también la calidadde los servicios públicos.El continuo congelamiento de las vacantes producidas por renuncias o fallecimientos,impidió renovar la estructura permanente mínima deseable para el cumplimiento de losobjetivos de las organizaciones, mediante nuevos ingresos desde el ámbito privado 70 ,o ascendiendo internamente al personal estable, jerarquizando los cuadros.67Información actualizada sobre empleo público puede encontrarse en Zeller Norberto, Rivkin Ana, El empleo en laAdministración Pública Nacional, INAP, Dirección de Estudios e Información, Documento Nº 69, 2003.68Algunas acciones fueron indirectas, como la imposición de horario discontínuo mediante Decreto Nº 2476/90, queforzó la renuncia de aquellos agentes que disponían de dos empleos.69Si bien las estadísticas exhibían una disminución en el número de agentes, aumentó el déficit económico dado queimplicaba el pago de fuertes sumas indemnizatorias, superiores a las que los agentes percibirían a largo plazo sicontinuaran trabajando. Caso patente resultaron las jubilaciones anticipadas donde se les otorgó a los agentes “licenciacon goce de haberes”, por los años que les faltaba para jubilarse. Muchos casos de retiro voluntario (algunosdenunciados públicamente) fueron recontratados por el mismo Estado.70Desde el año 1995, debido a la falta de renovación del personal, se observa un preocupante envejecimiento de laPoblación Económicamente Activa de la administración pública. Casi el 60% del personal tiene entre 45 y 65 años.Sistema Reper (Registro del Personal Sinapa) Situación al 31/12/2000.

57Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Paralelamente a partir del año 1995 mediante Decreto Nº 92/95 –actual Decreto Nº1184/01- se estableció un flexible y bien remunerado régimen de contratación depersonal temporario, cuya flexibilidad de aplicación resultaron funcionales a un sistemapolítico con alta discrecionalidad en el manejo de los recursos organizacionales(Cagnoli, 2003). Este régimen, junto a la proliferación de unidades ejecutoras deproyectos con financiamiento internacional, comenzaron a constituir verdaderasburocracias paralelas a la planta estable existente (Salas, 2001).Con respecto a la composición escalafonaria de los agentes de la administraciónpública, -si bien resultaría difícil y hasta inconveniente establecer un únicoordenamiento debido a la especificidad de ciertos servicios que presta el Estado-, seobserva una importante dispersión del personal civil. Con el correr del tiempo,diferentes organismos fueron ganando espacio propio atomizándose actualmente enaproximadamente 48 regímenes distintos de carrera, con variada composicióncuantitativa y cualitativa –Gráfico 3-.Si bien a partir de 1991 el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA)intentó establecer un sistema uniforme para el personal civil de la Nación, estuvolimitado por el escaso porcentaje de personal al que alcanzó (27%), debido a lastensiones sectoriales producidas por la posible pérdida de beneficios adquiridos.En relación a las remuneraciones del personal estable del sector público 71 , el Estadonacional ha seguido una desalentadora política salarial, manteniendo congelados loshaberes desde el año 1992, aplicando durante los ejercicios 2000, 2001 y 2002 unacompulsiva reducción del 12 y 13% respectivamente 72 .Esta situación ha permitido que muchos organismos compensen esta deficiencia através de una flexibilización en los cumplimientos horarios, control del presentismo, yla asignación de horas extraordinarias.Según la Secretaría de Hacienda, el 50% de los agentes del escalafón SINAPA (unos13.000 empleados) percibe remuneraciones equivalentes o inferiores a la CanastaFamiliar Básica, con sueldos de $ 736 o menos (Zeller, Rivkin, 2003 p.38).71Es necesario destacar que cada escalafón fue negociando separadamente suplementos, adicionales, horas cátedrasy electorales, sistemas de concursos cerrados, enganches con la recaudación, etc. observándose, a igualdad de tareasy formación, notables desequilibrios en los haberes percibidos entre unos y otros. Asimismo es destacable el celo conque cada organismo guarda sus escalas remunerativas.72Asimismo debemos recordar que durante el gobierno de Menem el pago de los haberes del Sector Público pasó del28 de cada mes al día 5 del mes siguiente.

58Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>En este sentido las escalas salariales del régimen de contrataciones y los sueldospercibidos por el personal de las unidades ejecutoras de proyectos con financiamientointernacional introdujeron fuertes distorsiones, donde los montos del nivel más bajo decontratos equivalen a los salarios más altos de la planta permanente.El problema del ingreso a la Administración PúblicaAntes de avanzar sobre este tema, resulta importante recordar que desde la etapa deformación de nuestro Estado nacional, el reparto discrecional de cargos públicos –administrativos y militares- constituyó la forma usual de pago a la fidelidad política.El reparto de cargos militares culmina en 1901 con la profesionalización del armamediante la creación de la Escuela Superior de Guerra, sin embargo el nombramientoen cargos de la administración –que ya se había convertido a principios del siglo XXen una importante fuente de empleo que condicionaba al electorado-, ha quedadoarraigada hasta nuestros días convirtiéndose en uno de los pilares de sostenimientode las estructuras políticas.Así el ingreso a los cargos permanentes o temporarios de la administración pública,continúa siendo por nombramiento discrecional según disponibilidad de vacantes opresupuesto, otorgando capacidad a las autoridades de cada organismo para elnombramiento de asesores, directores y personal administrativo, convirtiéndose enfuente de clientelismo político, lo cual ha servido en muchos casos para tejerverdaderas redes de corrupción que respondían a los intereses de determinadosfuncionarios.En este sentido el escalafón SINAPA 73 -Sistema Nacional de la ProfesiónAdministrativa-, introdujo acertadamente a partir de 1992, el ingreso obligatorio a suscuadros permanentes por concurso de antecedentes, contemplando un régimenespecial denominado de Funciones Ejecutivas para aquellos cargos consideradoscríticos –Direcciones Nacionales, Direcciones Generales, Direcciones yCoordinaciones-.Si bien el sistema por concurso reconoció ciertas falencias que con el tiempo se tendióa corregir, lo cierto es que fue brindando un mayor marco de transparencia en laocupación de los cargos públicos. Sin embargo a partir del último gobierno radical,73Recordemos que este sistema alcanza solo al 27% del personal civil.

59Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>debido a los sucesivos congelamientos de vacantes dispuestos por las Leyes delPresupuesto Nacional, casi no se concursaron cargos simples reemplazándose pornombramientos discrecionales en plantas transitorias o por contratos a tiempodeterminado.Del mismo modo para la ocupación de los cargos críticos -o con Funciones Ejecutivas-, la regla del concurso se convirtió en excepción, volviendo a ser ocupadosdirectamente mediante nombramiento político del Poder Ejecutivo, situación ésta quepersiste hasta nuestros días.En relación al empleo temporario, el régimen de contratos a tiempo determinado 74 y enunidades ejecutoras de proyectos con financiamiento internacional, constituyó a partirde 1995 una importante fuente de nombramientos políticos fuera de toda regulación,siendo objeto de abuso tanto en cantidad de nombramientos, sueldos asignados eimputación del gasto 75 .Asimismo debido a la alta rotación de personal temporario producida, y a que no seencuentran regidos por el sistema de control de asistencia y cumplimiento de horariosde la administración, en muchos casos se dificultó comprobar la real prestación deservicios, facilitando en muchos casos la proliferación de contratos fantasmas 76 .Sin embargo esto no debe servir de excusa para satanizar a todo el personalcontratado, toda vez que muchos organismos históricamente han funcionado con estetipo de plantel, sin que se haya efectivizado al personal a través del tiempo, con elagravante que se les exige en esos casos una carga laboral similar a la plantapermanente, pero sin poseer los mismos beneficios -obra social, descuento jubilatorio,aguinaldo, vacaciones pagas- 77.Ante la dispersión de nombramientos existentes en las diferentes jurisdicciones, reciénasumido el gobierno del Dr. Eduardo Duhalde, mediante Decreto Nº 491/2002 secentralizaron los actos administrativos de nombramiento de personal bajo cualquier74Actuales Decretos Nº 1184/01 y 436/00.75Esto adquiere verdadera relevancia si consideramos que estimaciones para el ejercicio 2000, determinan que elEstado nacional destinó 546.800.247 millones de pesos para el pago de servicios profesionales mediante contratos delocación. (Salas Eduardo, 2001).76Como medidas tendientes a intensificar el control del cumplimiento de las prestaciones por parte del personal,mediante Decisión Administrativa Nº 104/2001 (complementada por Res. SiGeN Nº 134/2001 y Res. SME Nº 34/2001)se dispuso la implementación de un sistema de declaraciones juradas, tendientes a la certificación de la efectivaprestación de servicios del personal bajo cualquier modalidad de contratación, como requisito previo a la autorizacióndel pago de remuneraciones. Medida ésta que no ha resuelto aún el problema.77Recientemente, mediante Resolución SSGP Nº 48/02 se aprobaron –bajo amparo de la Ley Marco de Regulacióndel Empleo Público Nacional, Ley 25.164 y Dto reglamentario Nº 1421/02- nuevas pautas para la aplicación delrégimen de contrataciones de personal, tendientes a corregir abusos, equiparar salarios e igualar las condiciones delpersonal contratado con el de planta permanente.

60Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>modalidad y financiamiento, en la firma del Presidente de la Nación, quitándolecapacidad a ministros y secretarios de Estado para suscribir los mismos 78 .Si bien en los considerandos de dicho decreto se expresaba como fundamento lanecesidad de hacer más eficiente el funcionamiento de la Administración Pública yadoptar medidas tendientes a profundizar la transparencia, en la práctica estosobjetivos se alcanzaron solo en forma muy parcial.Por un lado si bien se limitó la capacidad de los funcionarios políticos, por el otro eltiempo que tarda la tramitación de un decreto, creó situaciones distorsivas respecto delpersonal temporario que vencido su contrato y encontrándose en trámite larenovación, debe continuar prestando servicios sin un acto administrativo que losampare y sin percibir remuneración durante varios meses.En relación a la transparencia, si bien la obligación de publicación de todos losdecretos en el Boletín Oficial permitió tener una idea efectiva de la cantidad denombramientos que diariamente se suceden en la administración pública, en lapráctica la misma continúa siendo meramente formal dado que en el caso del personaltemporario se omite publicar la nómina de los designados 79 .El problema de la formación del personalLa implementación de un servicio civil profesionalizado resulta esencial para garantizarimparcialidad en la aplicación de las normas, honestidad en el ejercicio de la funciónpública y compromiso con el interés colectivo. En este sentido la capacitación delpersonal y el desarrollo de una carrera administrativa basada en el mérito juegan unpapel fundamental.Dentro del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), la capacitación -dictada a través del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)-, constituyóunos de los pilares del nuevo escalafón como requisito obligatorio para ascender en la78Decreto N° 491/2002 –12/03/2002- art 1º: “Establécese que toda designación, asignación de funciones, promoción yreincorporación de personal, en el ámbito de la Administración Pública centralizada y descentralizada…..en cargos deplanta permanente y no permanente, incluyendo en el estos últimos al personal transitorio y contratado, cualquierafuere su modalidad y fuente de financiamiento será efectuada por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta de laJurisdicción o Entidad correspondiente”.79A modo de ejemplo: Decreto N° 433/2003 y otros - art 1º.- “Apruébanse los contratos de las personas que semencionan en el ANEXO que forma parte del presente, conforme las condiciones, plazos y montos totales allíconsignados”… “NOTA: Este decreto se publica sin Anexo”.

61Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>carrera, y demandó un importante esfuerzo de inversión realizado por laAdministración Pública y los propios agentes 80 .Sin embargo debido a la falta de especificación de los contenidos de los cursos en loslineamientos de la carrera y las dificultades institucionales para la detección denecesidades, se partió de programas de capacitación basados más en presuncionesteóricas que en necesidades concretas (Oszlak, 1999). De esta manera no resultó unsistema regulado de formación, sino que los agentes según sus preferencias fueroneligiendo libremente los cursos adaptándose a la oferta existente.De todos modos significó un gran avance dado que entre 1996 y 1998 un 74% delpersonal tuvo acceso a la capacitación ofrecida, y una gran mayoría consideró haberobtenido elementos que mejoraban sus tareas (Informe EPAOYE 1999).Durante esa década, entre los intentos institucionales de profesionalización tambiéndebemos destacar logros como la carrera para el personal médico en losestablecimientos de salud e institutos de investigación, y la creación de la escuela delCuerpo de Abogados del Estado. Sin embargo para el año 2000, acertadas prácticascomo la Escuela Nacional de Gobierno y el Instituto Superior de Economistas deGobierno, por cuestiones presupuestarias o políticas fueron cancelados, como ya sehabía hecho en 1989 con el ingreso al Cuerpo de Administradores Gubernamentales.Con respecto a la educación formal alcanzada por los empleados públicos -sobre unapoblación de aproximadamente 24.000 agentes- se puede constatar que un 30% soloposee estudios primarios, un 34% completó sus estudios secundarios y solo el 31%dispone de estudios terciarios o universitarios.Es importante destacar que la movilidad producida por la reforma del Estado y lasnuevas exigencias escalafonarias, llevó a muchos empleados a comenzar o terminardiferentes niveles de estudios formales. Así entre los años 1995-2000 se puedeapreciar una mejora paulatina del nivel educativo 81 (REPER 2000).Asimismo resulta importante destacar que como contrapeso a la falta de políticaspermanentes de formación, desde 1995 aproximadamente, diferentes universidadesabrieron carreras terciarias y universitarias especializadas en administración pública 82 ,80A partir del año 2000, las políticas de capacitación se fueron discontinuando debido a la falta de recursospresupuestarios.81Entre 1995 y el 2000 el personal con más baja calificación desciende del 33.6 % al 29.9 %; el personal con estudiossecundarios pasa del 31 % a casi un 34 %; los agentes con estudios terciarios pasan del 4.7 % a 5.7 % y con estudiosuniversitarios aumentan del 22.8 % al 24 %. Reper 2000.82A modo de ejemplo: Universidades Nacionales de Gral San Martín, Cuyo, San Luis, Nordeste, Jujuy, Tres deFebrero, Gral. Sarmiento, Lomas de Zamora y Comahue.

62Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>lo cual abre hacia el futuro un panorama esperanzador para la constitución de unservicio civil de calidad.El problema de la transparencia y el acceso a la información públicaEl ejercicio responsable del poder implica la permanente rendición de cuentas,permitiéndole a la sociedad el acceso a la información que está en manos del Estado.Si bien no se encuentra reglamentado, nuestra Constitución Nacional reconoce estederecho de acceso a la información pública mediante los tratados sobre DerechosHumanos incorporados al artículo 75 inciso 22.Como medida “para mejorar la gestión a través de la publicidad de los actos degobierno”, la Ley de Responsabilidad Fiscal N° 25.152 (1999), ordenó “hacer públicos”todos los datos contenidos en el SIRHU (Sistema Integrado de Recursos Humanos) 83 ,sobre el personal -permanente, contratado y transitorio, incluido el de los proyectosfinanciados por organismos multilaterales- que presta servicios en la AdministraciónPública Nacional 84 .Sin embargo transcurrido casi cuatro años, los tres gobiernos sucedidos 85 , hasta laactualidad no han dado cumplimiento a la misma 86 . Asimismo es necesario destacarque la página Cristal –www.cristal.gov.ar- consigna, respecto al personal contratadopor unidades ejecutoras de proyectos con financiamiento internacional que el Estadonacional no posee información de requisitos, cantidad de contratados y montospercibidos, a pesar que para el año 2000 algunos cálculos permitían suponer laexistencia de unas 15.000 personas bajo esta modalidad.Del mismo modo, en relación a los aproximadamente 20.000 agentes temporarioscontratados en diferentes regímenes 87 , el reciente estudio realizado por el Instituto83El Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU) –creado mediante Decreto Nº 645/95- centraliza en laSecretaría de Hacienda toda la información existente en los sistemas liquidadores de haberes. Posee así los datoscuantitativos y cualitativos de todos los empleados públicos –políticos y administrativos- de las diferentes jurisdiccionesy entidades.84Ley 25.152 artículo 8º Inciso e).85De La Rúa (1999-2001) Duhalde (2002-2003) Kirchner (2003-2007).86Informe pormenorizado se puede encontrar en Cagnoli Carlos, Estado e Información Pública, Revista Argentina delRégimen de la Administración Pública, Ed. 286, Jul/2002. Investigación referente al nivel de información real sobre elpersonal del Estado, brindada por aquellos organismos que tienen a su cargo el cumplimiento de la Ley 25152 deResponsabilidad Fiscal.87Si bien la Subsecretaría de la Gestión Pública tiene a su cargo el “Registro Central de Personal Contratado bajo lamodalidad del Dto 1184/01”, la información suministrada por los organismos es incompleta pues no se consigna para

63Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Nacional de Administración Pública (INAP) sobre el empleo en la AdministraciónPública Nacional, señala que debieron restringir el alcance de la investigación, debidoa la imposibilidad de acceder a los datos sobre dichos agentes (Zeller, Rivkin, 2003p.9).En este sentido el presupuesto nacional, tampoco refleja la totalidad de los cargosfinanciados en el universo estatal, pues no se encuentra especificado el personaldocente y no docente de las Universidades Nacionales, el personal con contratos delocación de obras y servicios imputables al inciso 3, el personal contratado a través deorganismos multilaterales de crédito, el personal con convenios de pasantías y elpersonal de organismos extrapresupuestarios como la AFIP.ConclusionesDebemos ser conscientes que seguir atacando los defectos sin resolver las causas,significará seguir perpetuando como hasta ahora los problemas de fondo, “aceptandoremedios que son peores que la enfermedad, a riesgo de dejar al país sin aliento, ofrustrado y sin esperanza” (Rodríguez Arias, 1964 p.40)a) Nuestro país formó parte de un proceso mundial de transformación de los Estados,donde se propició la modernización (o mejoramiento) de las administraciones públicasmediante la transferencia al sector público de nuevas técnicas de “management”desarrolladas por el sector privado, tendientes a “recrear en el ámbito públicocondiciones similares a las del funcionamiento de los mercados” (López, 2003 p.13).De esta manera se importaron directamente modelos de reforma que, sin tener encuenta la realidad institucional de nuestra administración pública, implementaroncompetitivos programas de gestión tendientes a otorgar mayor libertad de acción a los“nuevos gerentes” 88 , pero lejos de solucionar las deficiencias operativas, sirvieron paraampliar el margen de discrecionalidad de una estructura política que se financia através de las instituciones del Estado.cada agente contratado la función y rango, el monto del contrato, la fuente de financiamiento y el lugar de prestación deservicios. -A mayo/2003 se registraban 5216 contratos denunciados-.88La mayoría de las técnicas de gestión “favorecen la ampliación de la discrecionalidad de los altos funcionarios, … esmuy factible que en algunos casos ocurra la violación de la tenue barrera que separa la discrecionalidad de laarbitrariedad, el abuso de poder y la corrupción” (Joaquín y Losada 1999 en López, 2003 p. 8).

64Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>Paralelamente, se propició la flexibilización de la carrera administrativa y la pérdida dela estabilidad laboral, mediante la reducción de los cuerpos estables y su reemplazopor burocracias paralelas 89 provenientes del sector privado con flexibles contratos atérmino, multiplicando a su vez el número de personal político nombrado en cargos dedirección o conducción pertenecientes antes al personal estable de la administración.b) Cuando hablamos de los defectos de la administración pública, debemos serconscientes que los valores éticos y morales de las personas que la integran, y que enla práctica se traducen en la satisfacción de sus propios intereses, transgresión de lasnormas y aplicación de la ley del menor esfuerzo, no les son exclusivos –como si alingresar en ella se convirtieran en nuevas personas-, sino que son el resultado de unasociedad que ya trae esos valores arraigados en su seno.De esta manera la reforma del sector público ya no puede ser planteada como unacaprichosa medida unilateral de los gobiernos, sino que deberá darse ampliaparticipación democrática a la sociedad, planteando el debate en su seno. “La reformaadministrativa requerirá por lo tanto una acción convergente que parta al mismotiempo desde el poder político, la cúpula de la propia administración y desde lasociedad civil” (Groisman, 1991 p.18)c) El origen de muchos males de nuestro Estado, deberá ser buscado en las prácticaspatrimonialistas profundamente arraigadas en la idiosincracia de nuestros partidospolíticos, que les permite considerar a la administración pública como un botínelectoral 90 , pregonando reformas que en realidad siguen la receta del cambio para quenada cambie.En este sentido, resultará poco probable lograr introducir una nueva cultura en elsector gubernamental sin concretar dos acciones como paso previo: 1) la prometidareforma política -que luego de los graves acontecimientos institucionales del 20/12/0189La creación de enclaves para llevar a cabo las reformas, a partir del reclutamiento de una tecnocracia paralela…sujeta a fuentes de financiamiento y controles diferentes, son difíciles de sostener una vez que se produce el cambio degobierno, dando lugar a contínuas modificaciones en los criterios programáticos” (Sheperd 1999 en López, 2003 p. 24).90Recordemos el circuito de financiamiento de la política a través de las instituciones públicas denunciado por elentonces Vicepresidente de la Nación, Carlos Alvarez (La Razón, Febrero 2001) .

65Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>aún seguimos esperando - y 2) La constitución de un Servicio Civil permanente yprofesionalizado independiente del poder político.A modo de ejemplo podemos citar el modelo británico, que se caracteriza por contarcon relativamente pocas designaciones de personal no elegido por voto popular, y unsólido plantel de funcionarios de carrera que están al servicio de los niveles políticospero no pueden ser manipulados arbitrariamente 91 .d) Las próximas reformas administrativas no deberán ser transferidas de latitudesextrañas, sino diseñadas para nuestra propia sociedad, como proyectos permanentesde largo plazo que, teniendo en cuenta la realidad institucional de nuestraadministración pública, permitan adecuar constantemente normas, procedimientos,criterios, sistemas, y especialmente la cultura y valores en su seno.Por lo tanto solucionar los graves problemas de nuestra administracióngubernamental, será el fruto esencialmente de una fuerte decisión de cambio y de unaverdadera discusión de los males concretos que la aquejan, aceptando por primeravez la participación de los agentes que la componen, profundos conocedores de susmales.En este sentido los estudiosos de la administración, debemos ser conscientes de noperder contacto con la realidad de nuestro país y sus instituciones, pues como decíadon Rodríguez Arias (1964 p.18) con el afán de perfeccionar las cosas idealmente,podemos crear gigantes y cabezudos capaces de engullirse al propio país al queintentamos servir.e) Deberán desarrollarse acciones concretas que permitan descender “del planodiscursivo del qué hacer que con tan marcada profusión vemos y escuchamos encuanto decreto, normativa y discursos… toman estado público…, al plano práctico delcómo hacerlo” (Lara, 2001 p. 83)1) Entender la definición de las estructuras estatales como una tarea permanente dediseño a cargo de un equipo especializado, que permita la eliminación desuperposición de funciones y una óptima asignación de responsabilidades y91Plowden William, La experiencia británica, en Estado & Mercado, Eudeba-INAP, Buenos Aires, 1993.

66Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>recursos, determinando a través de un concienzudo estudio los excesos o faltantesde recursos humanos en cada organismo.En este sentido urge determinar racionalmente la estructura interna de cadaorganismo –limitando la capacidad de las autoridades políticas para su constantemodificación-, definiendo: a) los niveles de conducción y dirección necesarios, b)los puestos de trabajo con especificación de las tareas a realizar y c) la cantidad depersonal permanente y temporario a utilizar.

67Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>2) Determinar la planta de personal de la macroestructura estatal con especificaciónconcreta dentro del presupuesto nacional de la “cantidad de cargos”, incluyendotodas las modalidades de contratación y fuentes de financiamiento, y a todas lasinstituciones del Estado nacional.3) Constituir un Servicio Civil permanente y profesionalizado independiente del poderpolítico, -siendo excluyente la previa determinación de los cargos a cubrir por elnivel político y por los cuadros permanentes-.Asimismo resultará esencial disminuir la cantidad de escalafones existentes,aplicando las mismas condiciones de empleo para todo los funcionarios públicos.Conjuntamente se debe implementar un sistema regulado y permanente deformación y desarrollo de los agentes públicos definiendo sus contenidos en loslineamientos de la carrera administrativa.4) Uniformar las normas de ingreso, permanencia y promoción dentro del SectorPúblico bajo los principios del mérito, precisando los conocimientos y aptitudesnecesarias tanto para los agentes de nivel operativo como para losadministradores públicos 92 . El ingreso debe suponer un examen de admisión quepermita evaluar los conocimientos, y concursos abiertos para los nivelessuperiores.En este sentido la educación formal en administración pública dictada actualmentepor universidades públicas y privadas, nos permitirán por primera vez contar entodo el país con camadas de profesionales especializados en la función pública,que al igual que en Inglaterra, España y Francia, deberían ser aprovechados paraocupar los principales puestos de la administración. La reapertura del Cuerpo deAdministradores Gubernamentales permitiría volver a contar con un excelentesistema de selección y formación de altos funcionarios.92Una encuesta realizada en cuatro países de América Latina sobre el perfil necesario de un administrador públicoreveló que existe consenso acerca de las siguientes características: 1.Buena formación científica y cultural 2.Capacidad crítica 3. Conciencia nacional 4. Capacidad creativa 5. Conocimiento de la realidad nacional 6. Capacidadtécnica en su especialidad 7. Capacidad de liderazgo (Kliksberg, 1979 p. 152 en Groisman, 1991 p.45).

68Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>f) Implementar mecanismos concretos de acceso a la información pública, terminandocon la manipulación de la información por parte de los organismos gubernamentales.La implementación de un registro único del personal estatal que presta servicios en lostres poderes del estado, puesto a disposición de la ciudadanía, permitiría asegurar laparticipación como garantía de transparencia y ejercicio democrático.Debemos entender que la mera sanción de las normas sin la acción concreta –comohemos visto con la Ley 25152- permite la continuidad de viejas prácticas autoritariasque solo aportan a la crisis institucional constituyendo una de las bases para lacontinuidad del clientelismo político. “Hay que decidirse a abrir las ventanas yresignarse a ser visto por muchos más protagonistas…” (Roulet, 1988 p.25)Reflexión finalHoy, luego de tantas décadas de fracaso institucional y de una crisis moral sinprecedentes, que han dejado como saldo niveles de pobreza, desnutrición infantil,violencia y disgregación social nunca antes conocidos en nuestro país, debemosconvencernos que el problema está en nosotros, los argentinos.Y que más allá de nuestras diferencias e ideologías, las cuestiones de Estado debenvolver a ser una cuestión de todos, donde la preeminencia de la ética, la moral y lahonestidad en la función pública no continúen siendo discursos retóricos degobernantes mediocres, sino que vuelvan a ser como antaño, normas de conducta queaseguren el porvenir de nuestras generaciones pasadas, presentes y futuras.Para esto ya no bastará con renegar de los políticos o reclamar honestidad, solo laparticipación activa de toda la ciudadanía, permitirá liderar un proceso detransformación moral en la gestión pública, a través de dirigentes que privilegien laética como comportamiento y la defensa del bienestar común como tarea a realizar.Hoy se impone el desafío de volver a creer que a pesar de todo es posible ser ético enla función pública, de renovar esperanzas en que todavía queden entre nosotros,ciudadanos dispuestos a renunciar al susurro del poder por la defensa de los ideales.

69Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>GRÁFICOSJEFATURA DE GABINETE DE MINISTROSEVOLUCION DE UNIDADES ORGANIZATIVAS 1995-20026056504030322010012129 96 774 464 41 11995-1996 1997-1999 2001 2002Secretarías Subsecretarías Direcciones Nacionales/Generales Direcciones /CoordinacionesGRÁFICO 1Fuente: Morán, Zeller, Rivkin, López, Evolución de la estructura organizativa, presupuesto ypersonal de la Jefatura de Gabinete de Ministros 1995-2002, INAP, Dirección de Estudios eInformaciónEVOLUCION DE CARGOS PRESUPUESTADOS1995-2003100.00080.00060.00040.00020.0000199519961997199819992000200120022003PresidenciaM. del InteriorM. de JusticiaGRÁFICO 2Fuente: Proyectos de Ley de PresupuestoM. de Economía

70Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>PODER EJECUTIVO NACIONALDISTRIBUCION DE ESCALAFONES PERSONAL CIVILCNEADNV 2%3%INTA3%ANA4% ANSES5%CT5%40 REGIMENES15%DGI15%SINAPA27%PECIFA20%GRÁFICO 3Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2003

71Revista virtual de Escuela de Gobierno y Formación de Líderes >>AUTORIDADESGobernadorDaniel Osvaldo ScioliMinistro de Jefatura de Gabinete y GobiernoAlberto PérezSubsecretario de Relaciones InstitucionalesMartín CosentinoDirector Provincial de Fortalecimiento Institucional y de la DemocraciaPablo YannibelliDirector de Escuela de Gobierno y Formación de LíderesDamián Deglauve