LA POLITIQUE INDUSTRIELLE A MADAGASCAR - Institut national ...

n°9606/ELA POLITIQUE INDUSTRIELLE A MADAGASCAR :LES TRAITS MARQUANTS DE 1960 A NOS JOURSFrancis ANDRIANARISONFévrier 1996RésuméDepuis l’indépendance, la politique et les actions du gouvernement en faveur du secteur industriel onténormément varié. La première République est marquée par une intervention indirecte de l’Etat dans ledéveloppement des industries d’import-substitution. Après une période de transition qui s’est caractérisée par unepolitique introvertie par la nationalisation et la promotion du traitement des produits domestiques, la main misede l’état dans l’orientation de la politique en matière d’investissement et du secteur de production par unepolitique dite d’investissement à outrance a été abordée pendant la première moitié du régime Ratsiraka. A la findes années 80, une politique de libéralisation des marchés a été entreprise, l’Etat s’est tourné progressivementvers un système d’économie libérale.La politique de l'import-substitution de biens de consommation (produits alimentaires, textiles, matériaux deconstruction,...) n'a pas permis l'émergence d'un véritable tissu industriel à cause de la forte dépendance du paysvis-à-vis des intrants importés et la dominance de capital privé. Leur développement rencontre rapidement unesérie de limites: coûts de production élevés et stagnation de la productivité du fait des protections douanières etde la présence fréquente de monopoles, concurrence des importations frauduleuses, étroitesse du marchénational.La politique d’investissement à outrance que l’on espérait transformer la structure de l’économie par l’abandonde l’agriculture en faveur de l’industrie n’a pas donné ses effets attendus, ceci à cause de la forte protectiondouanière et une mauvaise orientation des ressources. Les projets sont souvent mal adaptés aux besoins du payset source d’un déséquilibre de l’économie et n’ont pas pu se tenir longtemps.Le début de libéralisation des marchés et du commerce extérieur n'a pas donné, jusqu'à présent, les résultatsescomptés. Le désengagement de l’état du secteur productif n'a pas suscité le véritable essor du secteur privé quel'on espérait comme le moteur du développement. Même si le potentiel économique du pays est réel et constitueautant d'avantages comparatifs, un environnement économique adéquat et une stratégie de développement pourfavoriser les investissements productifs doivent être mis en place. Le dernier recensement industriel de 1995,réalisé par le projet MADIO, révèle que la valeur ajoutée du secteur industriel formel ne représente que 11,6%du PIB officiel. Le secteur industriel informel est évalué à un peu moins de 4% du PIB. Le secteur secondairereprésente donc au total 15,5% de la valeur ajoutée nationale, soit un peu moins de son niveau en 1970.Madagascar s’est engagé pour un programme basé sur un système d’économie de marché. La politique delibéralisation mise en oeuvre par le gouvernement malgache est caractérisée par le désengagement de l’Etat du

secteur productif et fait de l’émergence du secteur privé, et plus particulièrement du secteur industriel exportateurle fer de lance de sa stratégie de développement. Dorénavant, l’action de l’Etat se limite à la mise en place d’unenvironnement socio-économique favorable au développement du secteur privé.Il ressort de cette analyse que le changement fréquent de politique et de stratégie industrielle peut être le refletd'un échec des tentatives de développement. La situation actuelle du tissu industriel malgache corrobore cetteaffirmation. La part du PIB industriel dans la formation du PIB reste toujours à peu près son niveau dans lesannées 70. Depuis plus de 30 ans, les structures économiques du pays n’ont guère évolué. L’économie malgacheest toujours considérée comme sous-exploitée Le mauvais résultat vient surtout du fait d’une mauvaisearticulation de la politique économique. La politique fiscale qui devrait être outil de promotion des activitésindustrielles a constitué une entrave à leur développement.La nécessité de la mise en place d’une stratégie de développement industrielle de moyen-long terme basée surnos avantages comparatifs et l’exploitation du potentiel disponible est une nécessité.2

consommations intermédiaires et en biens d’équipements. La part des intrants importés dansl’ensemble des consommations intermédiaires atteint 40%, et elle est de 47% si on neconsidère que les sociétés et les quasi-sociétés. A titre de comparaison, la part desconsommations intermédiaires est de 28% au Cameroun chez les plus de 20 salariés 3 . Cettecaractéristique du secteur secondaire malgache le rend particulièrement sensible à toutevariation des changes.Les entreprises industrielles à Madagascar sont concentrées essentiellement autour de troisbranches: l’industrie alimentaire (24%), l’industrie du bois (17,7%) et l’industrie textile(12,3%). Les entreprises qui s’ouvrent vers l’extérieur sont peu nombreuses, mais leur poidsest loin d’être négligeable car 25% de la production manufacturière est destinée àl’exportation. Cette part est particulièrement importante pour l’industrie extractive, l’agroindustrieet l’industrie textile. Malgré tous les efforts entrepris par le gouvernement pourpromouvoir les industries textiles à Madagascar dans le cadre des zones franches industrielles,les performances économiques de cette branche restent encore mitigées.Dans le contexte actuel, où le Gouvernement a choisi de s’engager dans la voie du libéralismeet de s’appuyer sur le secteur privé, le secteur industriel en particulier, comme moteur dedéveloppement, l’adoption d’une politique industrielle et commerciale, de moyen -long terme,visant à la fois à promouvoir les nouveaux investissements et à favoriser les industries enplace est nécessaire, ceci est d’autant plus justifié, vu la trajectoire suivie et les résultatsobtenus depuis déjà 30 ans.L’objet de cette étude est d’apporter un diagnostic de la politique industrielle à Madagascar.Après une description analytique de l’évolution des différentes actions de l’Etat en faveur del’industrie, nous discuterons les points faibles et les points forts afin de dégager des lignesd’actions à entreprendre dans l’avenir. Il s’agit là de proposer des formes de mise en oeuvredes instruments de nature interne et externe pour définir une stratégie pérenne dedéveloppement industriel en faveur d’une croissance durable à Madagascar.3 voir: DIAL, DSCN, « L’industrie Camerounaise dans la crise, 1984-1992 », novembre 1993.4

I. La première République: vers une économie préindustrielle: 1960- 72En 1960, la production industrielle représente un peu moins de 10% du PIB. Le secteurindustriel est peu important, en volume où la plupart des produits manufacturés sont importésde la France. L’économie malgache est exclusivement rurale et agricole, 85% de la populationvit à la campagne. Les entreprises industrielles - essentiellement agro-alimentaires - sontfortement tributaires de la production agricole.En 1962, le gouvernement Tsiranana produit un document détaillant certaines options de plande développement. Le premier plan en 5 ans couvre la période 1964 -68. La stratégie relativeau développement industriel relève des concessions fiscales, fixés par le code desinvestissements garantissant certains types de protection contre les importations et desavantages pour l’importation des biens intermédiaires. Le plan vise comme objectifl’accroissement de la part des investissements dans le PIB (de 14% à 21% de 1960- 73), etadopte une orientation vers une économie d’import - substitution. La structure fiscale del’époque devrait favoriser les activités à forte intensité de capital. Or ceci apparaît inconsistantavec le plan qui vise à développer les industries à forte intensité de travail.Certains investisseurs ont éprouvé quand même des difficultés car quelques unes de cesconcessions sont encore à négocier selon « l’importance nationale » du projet. En mêmetemps, le gouvernement a créé des nouvelles sources de financement pour le secteurmanufacturier. Ainsi, en 1962, la Société Nationale d’Investissement qui a rôled’intermédiaire financier fut créée, la Banque Nationale Malgache de Développement en1963, et le Bureau de Développement et de Promotion Industrielle créé en 1966 pour aiderl’implantation des nouveaux investisseurs.Le gouvernement par le biais de sa planification moyen et long terme a prêté une attentionparticulière au cadre de la politique à suivre et aux problèmes posés (distribution de revenu,ratios d’investissements, danger d’une urbanisation trop rapide...). A la fin du plan 1964 -68,le gouvernement Tsiranana produisit « le programme des grandes opérations », qui attirait surun petit nombre de projets à priorité d’investissement, ceci suivi par un plan triennal de 1972-74. Ce plan n’a pas d’influence dans l’économie. Le dynamisme de l’économie est resté àcelui d’une économie à régime pré -industriel fondé sur les cultures exotiques même si unprocessus d’industrialisation par substitution a été enclenché.II. Transition et changements sectoriels: vers une économie autocentrée (1972- 75)Le successeur de Tsiranana, le général Ramanantsoa au pouvoir entre 1972- 75 a initié despolitiques économiques, qui a mis le pays sur la voie du socialisme. L’Etat s’oriente vers unestratégie d’accumulation interne. La politique générale se base sur trois structures: lecapitalisme d’Etat, les structures communautaires socialisantes et un capitalisme privé etnational. Par sa stratégie d’intervention, l’Etat prend en charge les secteurs définis comme« stratégiques » de l’économie en nationalisant les entreprises, en prenant des participationsmajoritaires sur le capital: Assurances, Commerce extérieur, Transports, Energie et Mines.5

Sur le plan industriel, la traduction de cette politique est le code d’investissement de 1973. Ils’agit de promouvoir le traitement des produits domestiques primaires, et encourage lesindustries de substitution aux importations. Le transfert des bénéfices et des dividendes estinterdit et la stimulation des entreprises implantées passe par le contrôle des entreprisesétrangères par des capitaux nationaux. Parallèlement, la sortie de la zone franc en 1973 aajouté l’incertitude à l’investissement, d’où une baisse considérable des investissementsétrangers.III. La politique industrielle de la seconde République: la politique d’investissement àoutrance, et l’ajustement structurel: 1975- 91Avec l’avènement de la deuxième République, les priorités du Gouvernement se sont tournéesvers le futur par sa politique d’investissements et le bien être collectif par la main mise del’Etat dans toutes les branches d’activités.Les grands principes de développement industriel sont décrits par la Charte de la RévolutionSocialiste Malagasy qui s’est fixée deux objectifs fondamentaux:- parvenir à nourrir et vêtir la population car « les grandes puissances de l’an 2000seront les pays qui seront capables de nourrir leurs habitants d’abord et d’exporter des denréesalimentaires vers les autres nations ensuite »;- et développer rapidement l’industrie.La charte donne aussi les efforts à faire en vue d’insuffler une nouvelle impulsion auxactivités industrielles:- activités de transformation de matière premières et autres intrants locaux (provenantsoit du secteur agricole soit du secteur des ressources naturelles) ou importés;- activités productrices de biens de consommation finale;- et activités tendant vers la production de biens intermédiaires.En 1977, après deux ans d’activité, le gouvernement Ratsiraka produit deux documents: unplan triennal et un manifeste sur les options fondamentales du développement économique deMadagascar jusque dans les années 2000. Le gouvernement énonce dans ces documents lesmesures à prendre et les effets recherchés de la politique économique. En matière deproduction, le manifeste prévoit le développement d’une base industrielle lourdeindépendante, et s’articule en 3 volets:1978 - 84: Investissement à outrance dans le secteur secondaire (produits de base, énergie,intrants) tandis que la consommation stagnerait permettant ainsi de réinvestir le surplus.6

1985 - 92: Résorption du chômage et augmentation du niveau de vie par habitant,accompagnées du développement autonome de l’industrie lourde et de la diversification desindustries légères.1993 - 2000: Plein emploi, hausse de la consommation, développement harmonieux dusecteur industriel.Cette politique de développement industriel suit la logique de « l’import - substitution »:financer les investissements importants et importer les biens d’équipements nécessaires pouratteindre les objectifs de développement, « ceci par une augmentation de l’épargnedomestique ».L’Investissement à outrance et le déclin industrielEn 1978, le gouvernement annonça la politique d’investissement à outrance par le biais d’unplan triennal de 1978-80 suivant le maxime « l’agriculture est la base, l’industrie le moteur dudéveloppement économique », maxime qui fut interprété comme un passage d’une économiede type agricole vers une économie industrielle.Si le taux d’investissement 4 de l’économie est environ 8,3% de 1970 - 77, il passe à 9,22% en1978 et atteint 15,3% en 1979. Cette politique d’investissement conduit à l’implantation degrands ensembles industriels, généralement surdimensionnés et dont les capacités defonctionnement restaient très limitées: l’investissement industriel a utilisé, en 1980, 57% dutotal des crédits (crédits à taux d’intérêts réels négatifs, encourageant la surconsommation decapital).Ces grands projets industriels ont eu peu d’effets économiques à cause d’une mauvaiseévaluation des besoins et ils se heurtaient vite à une série de limites: mauvais entretien desmatériels, approvisionnement difficile, étroitesse du marché intérieur, système de prixadministrés aux fortes rigidités.Graphique 14 Taux d’investissements de l’économie = Rapporte l’investissement aux richesses produites.TIE = FBCF / PIBFBCF = Valeur des biens durables, acquis par les unités productrices résidentes afin d’être utilisés pendant 1 anau moins dans le processus de production (Capital fixe acquis, terrains, actifs incorporels compris).7

Taux d'inv estissements16141210864201970197119721973197419751976197719781979198019811982198319841985Source: FMI. Calcul MADIO.Ce coût de fouet donné à l’investissement qu’on espérait démarrer le développementéconomique du pays n’a que peu d’effet sur la croissance du PIB (cf. graphique 2). Pendantles trois années du plan d’investissement à outrance, la croissance du PIB ralentissait etconnaît son plus bas niveau à la fin du plan triennal en 1980. Et cette année a marqué le débutd’une désarticulation accrue de l’économie, l’accentuation de la crise industrielle entraînantune réduction de l’activité et la fermeture des usines, ce qui conduit le gouvernement àrecourir à la politique d’ajustement structurel.Graphique 2Taux de croissance du PIB réel15,00%10,00%5,00%0,00%-5,00%196019621964196619681970197219741976197819801982198419861988-10,00%Source: FMI8

Les graphes suivants montrent dans la composition sectorielle du PIB que le secteur tertiaireest toujours prépondérant sur toute la période considérée (50%/60%). En 1960 , quicorrespond à l’année de l’indépendance, la part du secteur secondaire est très faible. L’année1972 correspond à la fin de la première République et marque bien les changementsstructurels: la part du secteur secondaire dans le PIB augmente; l’économie malgache abordeun régime économique pré - industriel d’import - substitution mais reste encoreessentiellement agricole. Malgré la forte poussée des investissements dans le secteursecondaire en 1978, sa part dans le PIB reste quasiment identique à celle de 1972, preuved’une mauvaise utilisation des fonds (Projets non adaptés, retours sur investissements trèslong).Graphique 3: Composition du PIB196035%197224%55%61%15%10%1987197923%28%58%61%16%14%sect. I Sect. II Sect. IIIsource FMI 1995. Calcul MADIO.9

La période de l’ajustementLa politique d’investissement à outrance lancée en 1978 a aggravé la situation économique dupays. Cette stratégie principalement financée par emprunt extérieur a explosé la detteextérieure et marque le début d’une désarticulation de l’économie malgache. Madagascar faitcourir à la politique d’ajustement « classique » sous les auspices du FMI: le premier accorddate de juin 1980.Sous la pression des bailleurs de fonds étrangers, le pays a changé de cap de manièrethéorique; à partir de 1980. Le gouvernement annonce un nombre important de mesures delibéralisation courant de cette année. Dans la pratique c’est vers 1983 qu’il a été mise enoeuvre une politique de libéralisation et de déflation dont les effets ont été compensés par unpoids accru de l’aide extérieure au niveau sectoriel (CASI: Crédit d’Ajustement du SecteurIndustriel dans le cas de l’industrie).En Décembre 1983, avec la signature d’un 4ème accord Stand - By avec le FMI, certainscritères relatifs au secteur industriel ont été adoptés:- Arrêt des nouveaux investissements.- Libéralisation progressive des prix industriels.En avril 1985 - 1986, le 5ème accord poursuit les mesures précédentes qui semblent avoir étérespectés:- Augmentation des prix agricoles;- Libéralisation des prix industriels;- Expansion limitée du crédit interne.Et le 6 ème accord qui comprend la libéralisation du commerce extérieur signé en retard(juillet 1986) a été source de désaccord.Les effets de la libéralisationA partir de 1980, le Président Ratsiraka commence à souligner la nécessité d’augmenter laproduction agricole afin d’éliminer les importations. Il annonce aussi une politiqued’exportation à outrance. La politique industrielle à partir de 1982 (cf. encadré 1) vise surtoutà valoriser les matières premières locales et la relance des exportations. Le gouvernement s’estrendu compte de l’erreur commise lors de l’investissement à outrance du fait de la fortedépendance de ces grands projets vis- à- vis de l’extérieur et la faiblesse de la demande internequi ne permet pas d’absorber l’offre supplémentaire. D’autre part, le déséquilibre extérieurrésultant du financement de ces grands investissements a conduit le gouvernement àreformuler l’accumulation des devises comme l’un des objectifs de la politique industrielledurant les six années qui suivent le début de la libéralisation.10

Encadré n°1Stratégie industrielle en 1982-1988Il est rappelé que les actions de développement des six années à venir seront axées sur les domaines ci-après:- la satisfaction des besoins de la population en produits de première nécessité et notamment en produitsvivriers,- la mise en place d’une industrie autocentrée,- la diversification des produits d’exportation, et- l’indépendance énergétique.La mise en place de cette politique globale devra aboutir d’une part, à la réduction de la dépendance vis-à-vis del’extérieur et d’autre part, à l’accumulation croissante notamment des réserves en devises, devant permettre ledéveloppement de l’ensemble de l’économie.S’agissant du secteur industriel, la mise en place d’une industrie autocentrée devra s’organiser à partir des deuxidées fondamentales ci-après:- une meilleure répartition des moyens de production afin de permettre la mise en valeur prioritaire desressources nationales et- une meilleure interrogation des activités des différentes unités industrielles.Source: Ministère de l’industrie, 1982.En 1986, après la signature du 6ème accord de stand -by qui marque le début de lalibéralisation du commerce extérieur, le gouvernement malgache a réaffirmé sa volonté dechanger de cap. Le plan en 5 ans (1986 - 1990) reflète ce récent changement dans la stratégiede développement. Le point le plus important du plan est l’autodépendance alimentaire par unrevirement de l’investissement vers l’agriculture et une politique de libéralisation. En ce quiconcerne le secteur industriel, le plan s’oriente vers une réhabilitation de l’acquis (cf. encadré2). Les objectifs fixés dans le plan de développement de 1977 ont été abandonnés. Cechangement de direction reflète surtout le mauvais choix de stratégie, l’échec de la politiqued’import - substitution et du protectionnisme.Encadré n°2Stratégie industrielle durant la période (1986-1990)Elle sera axée sur le renforcement des industries existantes prioritaires au moyen d’une politique appropriée deréhabilitation et de modernisation et d’extension. La mise en oeuvre de nouveaux projets sera dictée par lesimpératifs de rentabilisation et de l’intégration progressive de la structure existante.Pour réaliser ces objectifs, la stratégie industrielle greffe des grands axes suivants:i) - redynamisation des activités industrielles.........- par l’instauration d’un système de « libéralisation » des activités industrielles en vue d’assurer de meilleuresperformances et de rendre plus efficient le dynamisme du secteur des activités gérées par l’Etat et sesdémembrements;........- par la mise en place d’une politique fiscale moins antiéconomique, de façon à permettre aux unités industriellesde s’épanouir davantage et de produire dans les conditions normales et optimales, car une activité économiqueflorissante, et donc industrielle peut contribuer davantage à renflouer le Trésor de l’Etat.ii) - Réhabilitation industrielleA côté de la nécessité d’améliorer le système d’approvisionnement du secteur, un effort particulier sera fait envue du renouvellement voire modernisation des équipements de certaines branches faiblement performantes dufait du haut niveau de vétusté et d’obsolescence pour réaliser une meilleure productivité.11

La politique de réhabilitation est alors axée sur les priorités suivantes:- industries produisant des Produits de Première Nécessité;- les industries tournées vers l’exportation;- les industries des biens intermédiaires.iii) Rentabilisation des unités existantes et des projets en cours.iv) La promotion des activités tournées vers l’exportation- Par amélioration de la qualité et du rapport qualité/prix des produits classiques d’exportation;- Par un effort particulier de diversification de la gamme des produits manufacturés exportés sans que lesactivités y afférentes ne soient pas pour autant à charge pour l’économie nationale en général et pour le marchéintérieur en particulier.Source: Journal Officiel de la République Démocratique Malgache du 26/07/86IV.L’Etat du tissu industriel malgachePour apprécier les effets des différentes politiques industrielles une évaluation de l’état dutissu industriel malgache est nécessaire. La performance du secteur sera jugée par sa placedans l’économie nationale et par une comparaison internationale.Poids du secteur industriel au PIBLe niveau d’industrialisation de l’économie malgache est encore faible. Pendant 30 ans, lepoids du secteur secondaire dans le PIB n’a pas pratiquement évolué. Les tentatives dedéplacement de l’économie basée sur l’agriculture en faveur de l’industrie n’ont pas encoredonné leurs fruits. C’était seulement pendant la période de l’investissement à outrance que lapart de l’industrie dans le PIB a retrouvé à peu près son niveau après l’indépendance. Aprèscette période, la contribution du secteur secondaire a reculé en faveur du secteur primaire etreste stable autour de 13% (cf. Graphique 4)Graphique 412

20,00%Part de l'Industrie dans le PIB15,00%10,00%5,00%0,00%196619681970197219741976197819801982198419861988199019921994Source:FMI. Calcul MADIOEn 1991, le secteur secondaire a représenté 14% du PIB, soit une part beaucoup plus faibleque dans nombre des pays de référence indiqués dans le Tableau 1.Tableau 1Parts de l’industrie et du secteur manufacturier dans le PIB de certains paysPart de l’industrie Part du secteur manufacturierCôte D’IvoireZimbabweIndonésieKenyaGhanaMadagascarSénégal20.136.641.222.417.514.118.918.725.521.311.99.5n/a13.3Note: Les chiffres sont des pourcentages du PIB au prix des facteurs, 1991.Source: Banque MondialeEn regardant la croissance du secteur industriel, nous remarquons que seulement en 1979 quele volume de production a connu une forte croissance. Il régresse pendant les trois annéessuivantes marquant la déstabilisation de l’économie malgache et le début de l’ajustementstructurel (cf. Graphique 5).Graphique 513

Croissance en volume des secteurs I,II,III15,00%10,00%5,00%0,00%-5,00%-10,00%-15,00%-20,00%-25,00%197119721973197419751976197719781979198019811982198319841985Sect I Sect II Sect IIISource:FMI. Calcul MADIO.Les investissements privésPour évaluer l’impact des réformes de la période 1988-90, une analyse de la situation desinvestissements privés est nécessaire. Fautes des données fiables, nous considérons toutsimplement les investissements industriels dans le cadre des régimes d’exception.La politique de libéralisation se fait sentir dans certain nombre de domaines. Le tauxd’investissement du secteur privé atteint le chiffre record de 7% en 1990 (cf. Tableau 2).Tableau 2Taux des investissements fixes des secteurs public et privé dans certains pays en développementTotal *IIBF/PIB (%) Invest. Privée/PIB (%) Invest. Public/PIB (%)1989 1990 1991 1989 1990 1991 1989 1990 1991Côte D’IvoireZimbabweMalaisieIndonésieKenyaGhanaMadagascarSénégal8.118.229.321.319.115.413.413.47.821.032.423.520.416.013.37.222.035.524.718.816.511.413.73.99.318.512.711.17.53.7_-3.610.720.914.310.88.86.9-*: Investissement intérieur brut en capital fixeSource: IFC, Trends in Private Investment in Developping Countries, 1993.Banque Mondiale, Raport N° 14385 - MAG Mai 19953.212.024.115.110.4n/a4.7-4.28.910.88.68.07.99.7-4.210.311.59.29.67.27.9-4.010.011.49.68.4n/a6.7-14

Etat des diverses branches industriellesDa l’analyse des différentes branches du secteur secondaire, on remarque la prédominance detrois branches, à savoir l’alimentaire, le textile et le bois. Ce constat n’a rien d’étonnant dansla mesure où la branche alimentaire a bénéficié la politique d’import - substitution et labranche textile a profité de la promotion des zones franches.L’industrie alimentaire, de boissons et du tabacAprès l’indépendance, les agro-industries ont été créées dans le but de la substitution auximportations pour la consommation locale ou en réponse aux besoins des étrangers pourlesquels il est plus rentable de transformer sur place les produits tropicaux avant de lesimporter dans leur pays.En 1994, l’industrie alimentaire a généré 233 milliards de chiffres d’affaires et contribue pour22,1% 5 dans l’ensemble des valeurs ajoutées du secteur secondaire. L’ensemble de la branchereprésente 24 420 emplois soit 17,2% de l’ensemble du secteur. L’industrie sucrière est la plusimportante du secteur avec une production moyenne de 100.000 tonnes, dont une grandepartie est exportée.Cette branche agro-alimentaire bénéficie d’un niveau de protection nominale assezsignificatif. Pourtant, on enregistre une nette régression de la production nationale pour lesproduits de consommation. Il en est de même pour les fruits et légumes transformés et lesconfiseries. Par contre, on note une amélioration dans les activités de transformations depoissons et de fruits de mer .Globalement, ces industries sont largement dépendantes en intrants importés vis-à-vis del’extérieur et consacrent une grande partie de leur production au marché local.L’industrie du textile et de l’habillementL’industrie textile regroupe deux grands types d’activités: la filature et le tissage d’une part etla confection d’autre part. Si les entreprises locales exercent traditionnellement le premiertype d’activité, les nouvelles entreprises en zones franches se spécialisent dans le deuxièmetype. Pour une croissance moyenne de 12,4% en 1994, le taux est plus élevé dans laconfection (+30,3%) que dans la filature et le tissage (+8,6%) 6 .Le textile apporte 14,2% de la valeur ajoutée du secteur secondaire en 1994 et employait32490 salariés, soit 22,9% de l’ensemble du secteur secondaire. De plus, il est actuellement leplus créateur d’emplois de par le volet confection qui est la filière de prédilection desentreprises franches.5 Recensement industriel exercice 1994. MADIO 1995.6 Chiffre du Ministère de l’économie15

L’évolution du contexte économique depuis le début des années 80 (hausse des coûts desintrants importés, dévaluations, baisse de la demande interne site à un effondrement dupouvoir d’achat, concurrence déloyale...) n’a pas favorisé la croissance de la branche.En effet, les industries textiles sont fortement dépendantes des intrants importés (54,4% desintrants utilisés par la branche sont importés, soit 26,8% des intrants importés dans l’ensembledes industries). On peut relever la principale faiblesse de la branche, à savoir le monopole deHASYMA dans l’égrenage et la vente de coton fibre qui constitue l’un des principauxproblèmes soulevés fréquemment par les opérateurs de la branche.V. Un essai d’analyse et d’explication des problèmes de développement industrielDe l’insuffisance de l’épargne...Madagascar n’a pas réussi à mobiliser les ressources d’investissement, qu’elles soient internesou externes. De fait, l’épargne domestique et le taux d’investissement ont été relativementfaible. L’investissement représente en moyenne 12,19% du PIB de 1970-1979. L’épargneintérieure brute sur la même période avoisine en moyenne 3,89% du PIB et finance environ32% de l’investissement. Pendant la période qui inclut l’investissement à outrance,l’investissement est de l’ordre de 12% du PIB en moyenne de 1979-84. Le taux d’épargneintérieur brute est en moyenne plus faible que pendant la première période suivant la premièreRépublique, soit 14% du PIB, ce qui finance seulement près de 17,9% de l’investissement.Une part importante de l’investissement est financée par des sources privées, principalementfrançaises, et des prêts étrangers. Ces recours aux endettements extérieurs ont été encouragéspar l’espoir d’une hausse des cours du café, ce qui explique la désastreuse campagned’investissement à outrance.16

Graphique 620Evolution de l'épargne intérieur et del'investissement15% du PIB1050-51970197219741976197819801982198419861988199019921994EpargneInvet. publicInvest.Invest. privéSource: FMI 1995.On constate à Madagascar un faible rendement de l’investissement et ceci pour deux raisons.En premier, après 1975 le pays a choisi une stratégie de développement non appropriée, miseen évidence durant la période d’investissement à outrance. En second, la politique delibéralisation et la transition vers une économie de marché n’ont pas encore donné leurs effetsattendus du fait même de l’absence d’une véritable politique d’industrialisation....Au contrôle des prix...Le contrôle de prix comme il a été appliqué à Madagascar jusqu’au milieu des années 80, faitl’objet d’un multiple justification de la part du Gouvernement. Des multitudes de raisons sontévoquées: la prévention de l’inflation, la protection des couches vulnérables de la populationcontre la flambée des prix afin qu’ils puissent satisfaire leurs besoins fondamentaux à des basprix, la création d’un climat économique stable, un instrument efficace de gestion et decontrôle des unités industrielles.Au début des années 80, le contrôle des prix englobait toutes les variétés de produits et tousles secteurs de l’économie. La fixation est l’objet de l’office des prix auquel les entreprisessoumettent leurs requêtes. L’office traite ces informations de manière arbitraire; sans tenircompte par exemple du coût élevé des transports dû à la détérioration des infrastructuresroutières. Toutefois, des modalités différentes ont été appliquées dans les diverses branches del’industrie. Le contrôle des prix s’applique aussi au prix des exportations qu’au prix àl’importation.17

Encadré 3Le système des prix comme instrument de politique économique- La fixation des prix par l’Etat devront permettre d’orienter les détenteurs de fonds d’investir leur capital danschaque branche suivant les priorités établis par le Plan ou suivant les principes du développement.- Le prix est un instrument de drainage des capitaux vers les secteurs qui demandent à être davantage développés;Le système des prix comme instrument adéquat de gestion du secteur industriel- Les prix bien pesés et déterminés en fonction des valeurs effectives générées par les différentes étapes duprocessus de production constituent un instrument important dans la gestion de l’économie nationale. les rapportsde prix attribuables à chaque étape du processus de fabrication devront donc correspondre aux valeurs ajoutéeseffectivement générées par les différentes unités concernées par le ou les produits ainsi que le secteur industrielsera à même de générer de surplus aux fins de l’accumulation nationale.- d’un autre côté, le système des prix devra être un moyen d’encourager les efforts réalisés dans une branchedonnée. Toutefois, sa mise en application devra être bien étudiée conformément aux priorités établies par le plannational de développement. Dès lors, cette dernière mesure va dans la ligne de ce qui a été dit au premier point.Le système des prix comme instrument de contrôle des activités productivesQuand bien même les nouveaux rôles à assigner au système des prix, il doit être considéré comme un instrumentde contrôle du processus de production, permettant:- d’éliminer tout abus dans le calcul de coût effectif de production,- d’écarter toute possibilité de hausse des prix par les entrepreneurs,- d’éviter tout laisser aller dans le processus de distribution de revenus qui se manifeste généralement par ladétermination de trop grandes marges à chaque étape du processus de fabrication (et de distribution) au dépensdes consommateurs.Ce sont là trois niveaux à bien harmoniser pour que le système de prix joue un rôle dynamique dans le processusde développement.Source: Ministère de l’Industrie et de l’Artisanat. Document de Politique Industrielle. 1982Cette régulation des prix est source d’inégalités entre les industries qui font l’objet dedifférents traitements suivants les priorités fixés par l’état. Elle pénalise le développement dusecteur privé et ne permet pas d’atteindre l’optimum dans une logique de croissance: les prixne représentent pas, en effet, les productivités marginales. Ce contrôle de prix constitue aussiune source de défaillance du marché et peut entraîner une mauvaise orientation des ressources.En matière de change, des dévaluations successives ont été prises en vue de donner desnouvelles souffles à l’économie malgache. En théorie, après une telle dévaluation, lesindustries exportatrices bénéficient de la fameuse prime en monnaie nationale. Il devrait doncen résulter, au moins à terme, un renforcement des industries exportatrices, un accroissementdes revenus distribués et ainsi de la demande intérieure. Cet enchaînement semble ne pasavoir joué à Madagascar. Une plus grande part des exportations malgaches est constituée, eneffet, par les produits agricoles traditionnelles (café, vanille, girofle), et que la part desexportations de produits manufacturés du pays dans l’ensemble des pays en développementest négligeable. L’effet d’entraînement que pourrait avoir ce secteur sur l’économie ne jouepas. Une des raisons que l’on peut évoquer est liée à la caractéristique du secteur: à savoir laforte dépendance en biens de production importés, en raison de l’inexistence d’industries en18

amont et/ou d’un réseau local de sous-traitants. Dans ces conditions l’accroissement du prixnominal des facteurs de production importés, induit par la dévaluation, gommera tout ou unepartie du prime, auquel cas l’avantage de la dévaluation s’estompera.La régulation des prix n’a pas fonctionné longtemps car en juillet 1984, une des conditionsimposées par les Bailleurs de fonds est la libéralisation des prix. Dès lors, la fixation des prixest laissée au seul force du marché. Enfin, en mai 1994, le passage du taux de change fixe ausystème de flottement marquait la libéralisation des changes....Et une politique commerciale défavorable au développement de l’industrieA cause de son impact sur les coûts et les prix relatifs, sur la rentabilité des investissements, etcomme il est très largement utilisé à des fins de protection ou d’incitation, la politique tarifaireest un élément capital de l’environnement industriel.La politique douanière menée au cours de la décennie 70 et au début des années 80 a abouti àune protection tarifaire élevée de l’industrie malgache, renforcée par un recours de plus enplus important aux restrictions quantitatives utilisées, notamment, pour contrôler l’allocationdes devises. L’effet incitatif du tarif est quasiment inexistant en raison de la limitationdraconienne des importations. Dans le cadre de libéralisation de l’économie, le gouvernement,aidé par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire Internationale, a entamé de nombreusesréformes. La réforme fiscale de 1990 a ramené les droits à l’importation à un droit de douane,à un droit fiscal à l’importation, à un taxe à la valeur ajoutée sur les importations et aux droitsà l’importation des produits pétroliers.Le rôle de la politique tarifaire: un objectif budgétaire ou protection de l’industrie?Dans les pays en développement, la politique tarifaire est traditionnellement considéréecomme un moyen de prélever des recettes budgétaires, un outil de protection des activitésproductives nationales, une solution au problème chronique de la balance des paiements. Et enpoursuivant une politique de restriction aux importations, ces pays espèrent avoir un contrôlesur l’ensemble de l’économie et des incitations aux capitaux étrangers à s’investir auxactivités industrielles locales d’import-substitution qui génèrent des profits élevés sourcesd’épargnes pour une croissance future.Dans nombreux pays en développement, une part importante du produit des taxes est prélevéesur les importations, car la production intérieure échappe souvent à l’impôt pour diversesraisons. Madagascar ne fait pas exception si on regarde la structure du prélèvement budgétairedurant les années 80 (cf. tableau 4).L’objectif budgétaire de la politique tarifaire peut être incompatible avec le développementefficace de l’industrie. En effet, un droit nominal de douane prélevé à l’importation a pourconséquence d’augmenter le prix domestique par rapport au prix mondial, ce qui permet àl’industrie locale produisant un bien équivalent de bénéficier de protection. Et une hausse destaux en vue d’obtenir un supplément de recettes augmente la protection des activitésintérieures concernées.19

Tableau 4Evolution de la structure du prélèvement budgétaire: la taxation des transactions internationales.Unité: % des recettes budgétaires totales.1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1980-82 1986-871. Madagascar1.1 Taxes sur les importations 27,1 26,3 24,4 21,6 28,6 24,2 25,4 34,9 26,7 24,71.2 Prélèvement sur les exportations 21,1 25,9 27,8 33,9 31,7 31,7 36,5 27,6 23,5 34,11.2.1 Taxes sur les exportations 8,4 8,1 7,3 6,7 11,4 11,1 13,2 9,7 8,2 11,41.2.2 Prélèvement FNUP 12,7 17,8 20,5 27,2 34,3 20,5 27,3 17,8 nc nc1.3 Prélèvement sur les transactions internationales 48,8 52,2 52,2 55,5 60,3 55,8 61,9 62,5 50,2 58,82. Taxes sur les importations (à comparer avec 1.1)2.1 Pays d'Afrique au Sud du Sahara éligibles à l'IDA 26,9 26,32.2 Burkina Faso 38,3 30,92.3 Côté d'Ivoire 31,2 27,42.4 Ghana 12,9 20,42.5 Kenya 21,2 17,52.6 Mali 15,8 11,42.7 Tanzanie 8,6 9,73. Prélèvements sur les exportations3.1 Pays d'Afrique au Sud du Sahara éligibles à l'IDA 6 9,43.3 Burkina Faso 2,2 1,63.3 Côté d'Ivoire 9,6 16,83.4 Ghana 12,5 20,43.5 Kenya 0,8 2,83.6 Mali 3 nd3.7 Tanzanie 3,1 04. Prélèvements sur les transactions internationales4.1 Pays d'Afrique au Sud du Sahara éligibles à l'IDA 35,3 37,24.3 Burkina Faso 43,3 414.3 Côté d'Ivoire 40,8 44,24.4 Ghana 30,4 40,84.5 Kenya 22 20,44.6 Mali 19,1 14,44.7 Tanzanie5. Prélèvement sur les transactions internationales5.1 Birmanie 16,7 19,2 19,2 - 14,9 15,9 15,9 -5.2 Haïti 48,4 26,2 26,2 - - - 21,4 -5.3 Pakistan 34 31,4 32,7 - 30,9 31 32,9 -5.4 Sri Lanka 47 39,8 31,5 - 32,3 29,7 30,8 -5.5 Indonésie 4,8 4,7 4,3 - 3,3 4,9 8,3 -5.6 Philippines 22,3 23,9 26,8 - 23,7 23,7 16,9 -5.7 Pays à faible revenu hors chine et Inde 30,3 28,1 32,6 - 29 28,1 20,7 -Source: Madagascar: politique économique, commerce extérieur et développement. Une étude pour la BanqueMondiale/PNUD. CERDI Mai 1990.La politique de protection comme il a été appliqué à Madagascar a abouti à des systèmesd’incitations offrant une protection élevée aux entreprises locales, très variables suivant lesactivités, et préjudiciable au développement des exportations. La tarification douanière desinputs a pour effet d’augmenter leur prix domestique par rapport au prix mondial de référence,et, en conséquence, les coûts domestiques de production s’élèvent en aval par rapport à lasituation sans droit de douane, la compétitivité des firmes locales se réduit à marge inchangée20

(mais la concurrence rend difficile cette adaptation dans le secteur industriel) ou, ce qui est lecas général, la hausse des prix des inputs vient réduire la valeur ajoutée absolue et relativecrée par la branche. La structure des droits de douanes peut avoir pour effet une pénalisationdes industries nationales dont les inputs importés sont plus taxés que les produits finisconcurrents importables.L’analyse de la protection effective 7 éclaire ainsi les décisions de politique commerciale enfaisant le lien nécessaire avec les objectifs de la politique industrielle menée par le pays. Lestarifs modifient le système d’incitations industrielles. Ils renchérissent les coûts desexportateurs et peuvent entraîner une mauvaise allocation des ressources.Une évaluation purement illustrative de la protection effective est donnée dans le Rapport duCERDI 8 . Dans une répartition en 20 secteurs, les taux de protections en 1984 sont assez élevépour l’ensemble des secteurs et que les écarts entre les taux sont considérables, ce qui produitdes distorsions entre les secteurs d’activités. A l’exception des agro-industries et desindustries alimentaires qui sont pénalisées (taxées) par le système de protection tarifaire, tousles secteurs ont bénéficié du système (globalement subventionnés). Comparant les taux de1989 par rapport à ceux de 1984, on peut confirmer que l’harmonisation à la baisse de taux dela première étape de la réforme tarifaire a permis de réduire les écarts entre les taux deprotection effective des différents secteurs.Tableau 5Taux de protection effectif à MadagascarSecteurs TPE 1984 TPE 19891 - Agriculture 12,11 56,852 - Elevage - pêche - chasse 10,94 51,873 - Sylviculture 10,98 56,524 - Agro - industrie -9,83 49,625 - Industries extractives 102,14 42,146 - Energie 51,51 27,327 - Industries alimentaires -29,32 13,228 - Industries de boissons 75,57 83,899 - Industries du tabac 55,46 59,4910 -Industries des corps gras 45,34 16,767 Le taux de protection effective mesure « le pourcentage d’augmentation de la valeur ajoutée permis par lastructure tarifaire par rapport à la valeur ajoutée dégagée en libre-échange ». On aboutit à la formule simplifiéesuivante, qui illustre les effets contradictoires:- « effet subvention et effet taxation » -, du droit de douane sur la valeur ajoutée: l’industrie domestique estglobalement subventionée lorsque le TPE est positif. Un TPE négatif correspond à deux éventualités:- soit la valeur ajoutée obtenue après avoir appliqué les tarifs est inférieure à la valeur ajoutée au prix mondial, cequi signifie que l’activité est pénalisée (taxée) par le système de protection tarifaire;- soit la valeur ajoutée au prix mondial est négative pour l’activité considérée parce qu’au prix internationaux, lecoût des intrants est supérieur au prix du bien. Dans ce cas, l’activité n’est rentable pour le producteur nationalparce qu’il existe un écart très important entre la protection accordée au produit fini et celle qui s’applique auxintrants. Ceci se traduit par une perte de devises: il serait préférable pour le pays d’importer le produit fini plutôtque de le fabriquer localement.8 Madagascar: Politique Economique, Commerce extérieur et Développement. Etude préparée dans le cadre duprogramme d’expansion du commerce, Banque mondiale/PNUD. CERDI, Mai 1990.21

11 - Ind. chimiques et pharmaceutiques 34,22 25,6012 - Industries textiles 83,71 93,4213 - Industries du cuir 53,23 98,6914 - Industries du bois 168,64 107,7215 - Matériel de construction 4,87 30,8516 - Industries métalliques 37,19 39,2217 - Matériel de transport 20,05 42,6118 - Industries électriques 43,87 53,9119 - Papeteries - Edition 23,75 44,6120 - Industries diverses 47,35 48,53Source: « Madagascar: Politique économique, commerce extérieur et développement »: Etude du CERDI. Les calculs sonteffectués à partir de l’équation TPELes coefficients techniques de production (a ij) ont été calulés à partir du TES (Tableau Entrées Sorties) de l’économie malgache pour l’année1984. On suppose que ceux-ci sont rests inchangés en 1989.Les tarifs utilisés pour chaque secteur (t i ou t j) sont pondérés par la valeur des importations. En 1989, ceux-ci tiennent compte de la surtaxeprovisoire frappant les produits auparavant prohibés.Cette évaluation de la protection effective est purement illustrative. Du fait des variations importantes des changes et la réformecommerciale entre ces deux périodes, il est difficile d’admettre que les coefficients techniques de production soient contantes.Tableau 6Taux de Protection Effective dans quelques pays en développementPays TPE moyenne Pays TPE moyenneBrésilPakistanCoréeSingapourUruguay63356-122384ColombieIndeThaïlandeCôte d’IvoireSource: David Greenaway and Chris Milner, « Trade theory and the less developed countries, » in Norman Gemmel (ed.), Surveys inDeveloppement Economics (Oxford:Basil Blackwell, 1987), Table 1.5.19692741Dans la première moitié de la deuxième République, la politique d’import-substitution par laproduction locale des biens de consommation et des biens intermédiaires ont aboutit à uneforte protection. La plupart des industries d’import - substitution se développent à l’abri decette protection (Propriétés de l’Etat - ex:JIRAMA_eau, SNCB_sucre, SOTEMA_coton). Decette politique résulte une attraction des investissements vers les secteurs couverts, et uneconséquence néfaste dans une perspective de long terme est la non exploitation des avantagescomparatifs du pays.Limite du protectionnismeA partir de 1979, les contraintes posées à l’accès aux devises mettent en lumière les faiblessesdu secteur. Avec les restrictions sur les importations et la baisse de la demande intérieure, laproduction industrielle a stagné entre 1981 -87 car au moins 85% de cette production esttournée vers le marché national de biens de consommation.La réglementation du commerce extérieur constitue un obstacle au développement deséchanges extérieurs et a limité l’essor des industries d’import-substitution à cause de sa fortedépendance vis-à-vis des intrants importés. La réforme du tarif douanier de janvier 1988 quivise la simplification des procédures administratives et surtout la réduction de la protectionpour contraindre les entreprises nationales à une plus grande compétitivité montre la volonté22

de rompre avec cette politique. Et, en juillet 1988, l’adoption du « Système d’ImportationLibéralisée » (SILI), un système plus proche du marché où la demande et le prix (le taux dechange) se déterminent réciproquement, marque la fin des restrictions quantitatives.Au delà de l’analyse des textes, la limite de politique tarifaire réside aussi dans leurapplication. La politique douanière est très mal appliquée ce qui pénalise le commerceextérieur et le secteur industriel. La méconnaissance des règlements et l’interprétationarbitraire des textes crée un climat d’insécurité favorable au développement de la corruption etde toutes formes de fraudes.V. Quels enseignements peut-on tirer de ces parcours?Nous donnerons ci-après quelques points de réflexion pour la mise en place d’une politiqueglobale de développement du secteur industriel à Madagascar. Outre les aspects conjoncturelsde la politique, nous décrivons les problèmes de mise en oeuvre des instruments de natureinterne et externe pour définir une stratégie pérenne de développement industriel en faveurd’une croissance durable à Madagascar.Sur le rôle et la place de l’Etat.Il ressort des ces analyses qu’en dehors des problèmes structurels des entreprises, le secteurindustriel souffre du manque d’une politique cohérente de la part de l’état. Une politiqued’industrialisation repose, en effet, sur la base d’une politique fiscale, éducative, etcommerciale favorable au développement industriel. Et son succès dépend avant tout de lacapacité de l’Etat à les mettre en oeuvre.Jusqu’ici, Madagascar n’a pas encore su exploiter ses avantages comparatifs et n’arrive pas,de ce fait, à décoller son économie. Même si une politique en faveur des activités à hauteintensité de main d’oeuvre a été initiée, l’économie ne présente pas encore une spécialisationexplicite.L’économie malgache est considérée comme ayant les caractéristiques voisines de celles del’Asie de l’Est et pourrait avoir la même stratégie de développement. Les pays asiatiques, quiont toujours identifié et utilisé leurs avantages comparatifs du moment, se sont surtoutappliqués à construire, grâce à des stratégies à long terme, de nouveaux avantagescomparatifs. Leur succès est associé à des interventions actives de l’état en matière depolitique industrielle et commerciale. Les pouvoirs publics sont intervenus pour stimuler ledéveloppement, souvent de manière systématique et par voies multiples. Ceux-ci de façons àcorriger les imperfections du marché en présence des distorsions. En effet, des problèmes decoordination, comme le manque d’informations ou l’absence de marchés à risques, sont unecause fréquente de défaillance du marché et sont particulièrement fréquents dans les premiersstade de développement. L’allocations des ressources sont laissés aux seules forces dumarché.23

A Madagascar, en dehors de l’instabilité politique, la lenteur et la complexité des démarchesadministratives, la non transparence des dispositions légales et réglementaires sont évoquéscomme les principales raisons de l’hésitation des investisseurs potentiel dans la zone franche 9 .Ceux-ci sont dus surtout au manque d’une coordination et de coopération entre l’Etat et lesecteur privée d’où l’insuffisance de la circulation des informations. Comme l’a montré lerecensement industriel fait par le projet MADIO, les principaux blocages au développementde l’industrie malgache sont avant tout d’ordre interne. Une réorientation du rôle de l’Etatdans l’économie s’impose.L’Etat doit être capable de faire respecter la réforme et les mesures de politique économiqueentreprise. Bhagwati 10 a fait la distinction entre Etats « proscripteurs » et Etat« prescripteurs »: les premiers privilégient l’interdiction et la réglementation alors que lesseconds préconisent les projets et les incitations. A propos des pays asiatiques, Sautter 11 parled’Etat pro: un Etat promoteur, un Etat producteur, un Etat protecteur, et un Etatprogrammateur...- Un Etat promoteur: la promotion des investissements étrangers ne se résume pas à lapublication d’un code des investissements ni à l’établissement du régime de zone franche. Ellepasse par un démarchage systématique des entreprises que l’on estime avoir intérêts à investir.Une politique de marketing et d’informations bien précise à l’égard des investisseurspotentiels en est un exemple. Cette démarche a été celle de Taiwan dans les années 60 et deSingapour dans les années 70.- Un Etat producteur (et prospecteur): alors que, partout, on s’interroge sur le bien-fondé de laplanification, il est intéressant de voir qu’en Asie, les Etats continuent de se projeter dansl’avenir...tout en faisant preuve d’une très grande flexibilité pour tenir compte les évolutionsimprévues, pour saisir les opportunités et pour changer de trajectoire. Mais pour pouvoir selancer dans l’avenir, il faut savoir évaluer ses forces et d’apprécier ses avantages comparatifsdu moment... cela passe par la reconnaissance du secteur informel en tant que potentielindustriel. A Madagascar, ce secteur représente le quart de la valeur ajoutée du secteursecondaire.En dehors de l’investissement dans les ressources humaines, l’instruction et la santé qui sontles attributions légitimes de l’état, selon le schéma néoclassique, l’Etat a un rôle central dansle processus de développement et d’industrialisation en particulier. Certes, l’importance ducapital humain tient une place capitale dans le développement économique mais elle estinsuffisante même pour comprendre le cas asiatique.Créer un climat politique favorableAu-delà de la stabilité économique qui constitue un espace favorable au développement desentreprises, des considérations particulières en matière de politique monétaire et budgétaireméritent d’être soulignées.9 voir recensement industriel cité ci-dessus10 Protectionism, MIT Press, 1990.11 C. SAUTTER, « Un Etat pro », dans « Etat et marché en asie », Cahiers de l’IREPD, n°13. 198824

Le niveau actuel de l’inflation peut poser, en effet, des problèmes graves aux PMI surtoutlorsqu’elles ne reçoivent pas le paiement de leurs marchandises qu’après quelques mois de lalivraison. Le paiement risque de perdre une bonne partie de sa valeur.En matière de fiscalité, les petites entreprises ne sont pas bien placées pour bénéficier lesavantages fiscaux dans le cadre du Code des Investissements. Les critères d’éligibilité fondéssur le système de points en vigueur actuellement ne favorisent absolument pas à l’émergencedes PMI. Ils n’ont pas de véritable justification économique: les sélections sont baséesprincipalement sur le nombre de création d’emploi et la contribution à la valeur ajoutéenationale.L’application de l’actuel code des investissements se confronte au problème de « sélectionsadverses » car vu le peu d’informations que transmettent les entreprises agrées sur le marchéet la faiblesse de l’Etat à mener des contrôles; les engagements dans les cahiers de chargessont en général non respecter. Une solution à ce problème est que les incitations fiscalespeuvent être données ex-post et basées par les performances économiques des entreprises. Desréductions ou des exonérations d’impôts et taxes devraient être accordées par exemplessuivant les performances à l’exportation. Des exonérations pourraient être accordées pour lesentreprises mettant en oeuvre des projets produisant des avantages publics importants, parexemple une embauche supplémentaire, investissement dans la formation des ressourceshumaines ou dans l’infrastructure, accueil de stagiaires...Les récompenses peuvent être aussil’accès au crédit ou aux devises.Dans cette formule, la participation du secteur privé à l’établissement des règles du jeu et latransparence pour tous les participants sont indispensables pour sa bonne marche. Pourréussir, les interventions sélectives doivent se soumettre au jeu de la concurrence, par la voiedes marchés ou par celle des concours. La coordination et la supervision de toutes les activitéspeuvent attribuer par exemple à des « conseils délibérants » qui ont pour vocation aussi defaciliter aussi l’échange d’informations entre le secteur privé et les pouvoirs publics, entreentreprises, le patronat et les travailleurs.Sur la promotion des P.M.E./P.M.I.Dans la première phase d’industrialisation, la promotion des PMI doit occuper une premièreplace pour des multiples raisons:- Dans la mesure où le marché local est limité, les grandes entreprises ont du mal àfaire face à la conjoncture caractérisée par une contraction de la demande suite à la baisse dupouvoir d’achat des ménages;- Les PMI exigent souvent un moindre investissement par travailleur que les grandesindustries. Du fait qu’elles sont à fortes intensités de main d’oeuvres, elles sont bien adaptéesà l’économie malgache par l’abondance de main d’oeuvre à coût relativement faible.- Les PMI mobilisent efficacement les ressources locales, tant humaines quematérielles; elles peuvent mobiliser l’épargne modeste de propriétaires qui ne souhaitent pasrecourir au système bancaire, mais sont prêts à investir dans leur propre entreprise, ellespeuvent aussi exploiter les avantages comparatifs des régions.- Les PMI satisfont la demande de biens et de services simples et peu coûteux émanantdes consommateurs à faible revenus, alors que les grandes entreprises appartenant aux25

industries de remplacement des importations s’adressent aux consommateurs à revenusrelativement élevés.- Les PMI favorisent les exportations, et donc les recettes en devises;- Le développement des PMI doit pallier aussi à l’insuffisance de l’épargne interne.Dans cette phase le rôle de l’Etat revient à créer un cadre politique et réglementaire afin deconstituer une véritable base industrielle par les PMI. L’Etat doit être à la fois un facilitateuret un promoteur.Sur le problème d’intégration des micro-entreprisesDans la mesure où le taux d’intégration des industries malgaches à l’économie locale est assezfaible, le développement des PMI peut résorber ce problème. En effet, les PMI sont en généralcapable de mettre en valeur les avantages comparatifs régionaux.En ce qui concerne l’intégration des PMI (y compris le secteur informel) au secteur industriel,deux aspects peuvent être développés:- concentration verticale: il s’agit ici de la « division interentreprises » du processus deproduction par le biais de la sous-traitance. Par le développement de la sous-traitance,certaines PMI peuvent tirer profit de leurs avantages comparatifs tant au niveau nationalqu’international. A leur tour, les grandes entreprises peuvent aussi profiter de la sous-traitancepour faire baisser leur coût et accroître leur compétitivité. Ce problème de la sous-traitance estencore très peu développé à Madagascar, un projet de mise en place dune Bourse de soustraitanceet du Partenariat (BSTP) est en cours de réalisation avec le concours de l’ONUDI.- concentration horizontale ( problème de regroupement et de partenariat): pouraccroître leur compétitivité et gagner une économie d’échelle, les PMI qui ont des produitscomplémentaires peuvent développer ensemble leurs compétences par le regroupement ou lepartenariat. Ce problème suppose une action d’informations tant sur la possibilité departenariat et de coopération envers les entreprises.Sur le problème de la spécialisationIl s’agit ici à la fois de se poser la question de déplacement de la spécialisation de l’économievers les exportations industrielles et de la spécialisation à l’intérieur même du secteurindustriel.Dans un stade avancé et en fonction de nos avantages comparatifs (existants ou à créer suivantnos potentiels), la question de la promotion de certaines industries ou certains secteursindustriels peuvent se poser. Dans ce cas les mesures à prendre peuvent comprendre laprotection contre les importations ainsi que des subventions pour les importations de biensd’équipements et d’autres facteurs de production.Le choix des industries et les secteurs à promouvoir doit être fait en fonction du marché, deuxpossibilités se présentent:a) promouvoir les industries à forte intensité de capital et de savoir;b) promouvoir les secteurs à forte rentabilité26

d’action en matière de promotion et d’incitation de la part de l’Etat. Il doit jouer le rôle defacilitateur et de promoteur.Il convient de souligner que la réussite d’une politique industrielle relève de lacohérence de la politique économique globale. Et dans la mesure où nous avons opté pour unepolitique de croissance tirée par les exportations, dorénavant les critères de sélection desentreprises doivent être basés sur leurs performances à l’exportation. Et il faut le rappelerqu’une telle politique n’est soutenable à long terme avec la contraction continue de lademande interne.Nous avons mentionné dans la dernière partie des axes de réflexions qui pourraientdonner des formes de mise en oeuvre des instruments pour définir une stratégie de long termede développement industriel à Madagascar. Enfin, nous soulignons qu’à la suite de cediagnostic, nous exploitons ces axes avec les résultats du recensement industriel réalisé par leprojet MADIO en 1995.29

ANNEXELE CONTEXTE ACTUEL DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLEL e ministère de l'industrie et de l'Artisanat a pour mission de traduire dans les faits lapolitique générale du Gouvernement en matière d'industrie et de l'Artisanat, telle qu'elle a étéesquissées dans ses grandes lignes dans le Document Cadre de Politique Economique (DCPE1996-1998) (voir encadré 4).Dans sa déclaration de politique générale, le Gouvernement s'est ,en effet, prononcé pour unprogramme basé sur un système d'économie de marché et caractérisé par le désengagement del’état du secteur productif, la mise en place d'un environnement économique favorable audéveloppement du secteur privé et enfin une lutte contre la pauvreté. Dans le domaine del'industrie, les actions à mener dans ce sous secteur vise essentiellement à résorber ledéséquilibre de la balance des paiements par le développement des activités productives.Les principesEn 1994, plusieurs mesures ont été prises dans le but d’une relance économique par lacréation des conditions favorables aux investisseurs. Ces mesures concernent:. dans le cadre de l’appui au développement des petites et moyennes entreprises, uneamélioration du cadre juridique était entreprise: révision des textes sur la fiscalité, sur l’accèsau foncier, sur le code de commerce, révision du code des investissements et du régime duZone Franche;Extraits du Document Cadre de la Politique économique« Industrie: les actions à mener dans ce sous-secteur visent une augmentation de sa contribution dans laformation du PIB, une amélioration du solde de la balance des paiements et une répartition équitable de lacroissance par le développement d’activités productives rendu possible grâce à un environnement sécurisant,incitatif et suffisamment attrayant pour les investissements et capitaux nationaux et étrangers à forte valeurajoutée.L’accent devra être mis davantage sur la suppression des contraintes majeures aux exportations nontraditionnelles et à la compétitivité des produits malgaches sur les marchés internationaux ceci tenant compte ducoût concurrentiel et de la capacité de la main d’oeuvre malgache comme point de départ pour une stratégie decroissance accélérée. La démarche doit s’orienter concrètement vers la transformation des ressources du secteurprimaire en produits semi-transformés ou transformés, compétitifs sur les marchés internationaux et vers latransformation des produits semi-importés en produits plus élaborés destinés essentiellement à l’exportation. cesoptions nécessitent en particulier un réajustement des services offerts au secteur privé ainsi que la réforme despolitiques et réglementations régissant la concurrence et le droit des affaires.dans le cadre de la décentralisation des activités économiques et administratives, des actions spécifiques viserontà dynamiser et conforter les micro, petites et moyennes entreprises (MPME) dans la perspective de générer unecroissance économique nécessaire afin d’assurer la création d’emplois durables et la satisfaction des besoinsdurables de la population . La stratégie consistera à i) créer des plates-formes de concertation entre les entrepriseset l’administration publique, ii) favoriser un développement harmonieux des industries pour les marchés30

d’exportations et des industries pour le marché nationale renforçant la synergie entre les marchés par le fait defaciliter les échanges intersectoriels et les activités de sous-traitance, iii) créer des structures d’appui aux MPMEau plan national, au plan régional et au sein des filières à fort potentiel de croissance, iv)diffuser des normes dequalité répondant aux exigences de la clientèle internationale et permettant d’éviter l’importation de produits defaible qualité induisant une concurrence déloyale, v) mettre sur pieds des réseaux d’informations et développerdes centres de ressources tant au niveau national que dans les filières et iv) aider l’Etat à devenir initiateur et legarant des règles du jeu (cadre incitatif) dans l’industrie tout en assurant une certaine promotion de la « mentalitéindustrielle ».En complément à ces actions, il apparaîtra nécessaire de reconsidérer le cadre juridique et réglementaire pourpermettre un meilleur aménagement des zones industrielles par des investisseurs privés et sur des bases tout à faitcommerciales. »Source DCPE 1996-1998. dans le cadre de l’intégration du secteur informel: un recensement des artisans (pouridentification des besoins) et un regroupement par corps (pour l’encadrement et la formation).. L’extension du régime de zone franche: un Guichet Unique des Sociétés, ainsi qu’un systèmede contrôle et de suivi des agréments ont été mis en place. Entre autres, la mise en place d’unoffice Malgache de la Propriété Industrielle est en cours.. La libéralisation et l’harmonisation du régime hors zone franche avec celui de la zonefranche: une étude sur l’amélioration des infrastructures industrielles, des réseaux de transportet de télécommunication est programmée;. La révision du système des incitations à l’investissement pour améliorer l’environnement desaffaires et le climat d’investissement: des actions directes de promotion et une étude decréation d’un Office de Promotion des Investissements sont en cours. En outre, la mise enplace d’une Gestion Stratégique du Développement Industriel est à l’étude.Actuellement, le programme du MIA s'articule autour de plusieurs points:a) L'amélioration de l'environnement des affaires , du climat des Investissements ainsique l'environnement physique:. Réalisation de l'étude sur la Réforme de la fiscalité dans le cadre du Conseil National deL'industrie (CNI). La fiscalité est une des préoccupation du secteur privé industriel. Cettepréoccupation a été formulée par le secteur privé industriel dans le cadre du CNI qui est àl'initiative d'une étude sur le réforme de la fiscalité.. La fourniture de capacités de financement des investissements par la mise en place d'unebourse de partenariat entre investisseurs étrangers et opérateurs malgaches.. La facilitation de l'accès au crédit des micro-entreprises et des P.M.E./P.M.I.. la mise en place d'un environnement physique pour faciliter l'implantation desinvestissements industriels par la promotion de zones industrielles viabilisées.Pour atteindre ces objectifs, le ministère entreprend les actions suivantes:31

1. Amélioration de l’environnement des affaires et du climat d’investissement:1.1 Réalisation d’une étude sur la réforme de la fiscalité dans le cadre du Conseil National del’Industrie (CNI).Le système fiscal malgache actuel se distingue par la prépondérance du régime déclaratif. Lalégislation se caractérise par une flagrante instabilité. L’administration fiscale est toujoursorganisée selon le système cloisonné: Directes/Indirectes; le Service des Douanes étant à part.Toutes ces caractéristiques sont toujours évoquées tant par les Bailleurs de fonds que par lesopérateurs comme sources d’évasion fiscale et marquent l’absence d’une politique fiscalestable. La distorsion du système fiscal pénalise aussi certaines activités en faveur d’autres.Toutes ces considérations militent en faveur d’une réforme du système fiscal malgache. Lesobjectifs visés par ce réforme sont notamment:- l’élargissement de l’assiette- l’amélioration du recouvrement fiscal- l’unification de régime des impôtsCette réforme va dans le sens d’une fiscalité favorable au développement, économiquementneutre mais incitative. Elle vise aussi l’adéquation de la politique fiscale à la politique delibéralisation et d’économie de marché.1.2 Code des Investissements et Régime de Zone Franche IndustrielleL’insuffisance de suivi et de contrôle des entreprises agrées au titre de régimes d’exception, laméconnaissance du tissu industriel (principaux agrégats sectoriels) constituent des obstaclesdu Ministère pour la conduite et l’évaluation de sa politique. Ces problèmes favorisent aussil’évasion fiscale d’où un manque à gagner par rapports aux engagements des sociétés agrées.Dans l’objectif d’amélioration du cadre des affaires et d’une meilleure connaissance du tissusindustriel, un comité de suivi sera mise en place.Cette action doit aboutir au suivi des engagements et obligation par rapport au cahier descharges, à l’élaboration d’une politique sectorielle par branche cohérente et mieux organisée.1.3. Mise en place d’une bourse de partenariatLe manque d’informations, la méconnaissance des partenaires potentiels en matièred’investissement, de technologie, de marché nuisent au développement des entreprises,notamment les P.M.E/P.M.I. La mise en place d’une Bourse de partenariat, qui fournira lesdonnées sur les offres et demande de partenariat, permet de résoudre ce problème. Elle vise àdévelopper le partenariat entre malgaches et étrangers.1.4 Mise en place de zones industrielles viabilisésLa mise à la disposition d’infrastructures industrielles aux opérateurs pour faciliter leurimplantation favorise la venue des investisseurs étrangers. La création de zones industriellesva dans ce sens. ce projet est actuellement en cours d’étude.32

1.5 Développement des micro et P.M.EActuellement, les structures bancaires ne sont pas adaptées au financement d’entreprises depetite taille. La marginalisation de ces types d’entreprises vis-à-vis du circuit structuré(administration, banques, ...) constitue autant d’handicaps à leur développement. Encollaboration avec les institutions financières et les institutions d’appui technique, le ministèreenvisage de mettre en place un cadre réglementaire spécifique aux micro et petites etmoyennes entreprises en matière de financement de crédit d’équipement et de leasing. Laconstitution d’un réseau d’informations spécifiques en matières de législation, technologie,source de financement, .. . et la formation des entrepreneurs à la pratique de gestion, aumontage de dossier de financement facilitent l’intégration des entreprises du secteur informelau circuit structuré.2. Promotion des investissements industriels2.1 Action de promotionLes incitations des investisseurs concernent l’assistance dans l’application des textes sur lecode des investissements et le Régime de Zone Franche, l’élaboration de documents depromotion 12 , l’information aux opérateurs sur l’environnement de l’investissement àMadagascar et les opportunités de marchés à l’étranger.2.2 Mise en place de l’Office de Promotion des Investissements (OPIM)Cette politique a pour objectif la mise en place d’une structure pérenne de promotion desinvestissements industriels tant au niveau local qu’à l’étranger. En effet, le manque decoordination des actions de promotion réalisées par les diverses entités et la méconnaissancedu rôle et des activités de chacun rendent difficile la prise de décision des investisseurs.L’OPIM servira de plate forme de concertation et d’échange entre Administration et secteurprivé. C’est aussi une structure d’information et de sensibilisation des investisseurs sur lespotentialités et les opportunité d’Investissements à Madagascar.12 Investir à Madagascar, coût de facteurs qui sont déjà publiés en sont des exemples33