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EUROPE
Partenariat stratégique
Union européenne - Afrique
La non-utilisation des fonds du Fed par les
pays africains : un manque à gagner
Avec l’inscription de deux principes fondamentaux
sur lesquels doivent reposer les
relations entre les pays membres de l’Union
européenne (UE) et les Etats d’Afrique, des
Caraïbes et du Pacifique (ACP), l’adoption
de l’Accord de Cotonou, en 2000, a suscité
beaucoup d’attentes des citoyens européens
et ACP. Celui-ci introduit en effet
l’égalité des partenaires et l’appropriation
des stratégies de développement, ainsi que
la participation de la société civile comme
fondements des relations UE-ACP. Le
Fonds européen de développement (FED),
principal instrument d’aide de l’UE envers
les pays ACP géré par la Commission européenne,
devrait donc être programmé et mis
en œuvre de façon à respecter ces principes
fondamentaux.
Le rapport REPAOC-Coordination SUD
sur le 10ème FED démontre pourtant qu’il
n’en est rien. Les principes fondamentaux
de Cotonou restent peu concrétisés sur le
terrain. Les modalités de programmation du
FED ne per- mettent pas d’améliorer l’« appropriation
» démocratique des stratégies de
lutte contre la pauvreté, de même qu’elles
ne contribuent que très faiblement à la participation
citoyenne dans la définition, la
mise en œuvre et l’évaluation des politiques
publiques de développe- ment et des stratégies
de coopération de la Commission.
La programmation du 10ème FED a été
fortement contestée par les organisations
de la société civile (OSC) des pays ACP
et d’Europe, ainsi que par les parlements.
Etant souvent écartés des discussions, OSC
et parlements ont fréquemment perçu ce
processus de programmation comme un
moyen d’imposer les priorités économiques
et géostratégiques des Européens, au détriment
des réels besoins des populations les
plus pauvres.
Dans ce contexte, la révision à mi-parcours
du 10ème FED, qui s’est déroulé en 2010,
revêt une importance accrue. Après la phase
initiale de programmation, elle a en effet
permis d’analyser l’impact de la coopération
au développement de la Communauté
et a conduit à des modifications de la stratégie
de coopération, du montant de l’enveloppe
allouée ou de l’allocation des fonds.
Un nouveau cadre pour le dialogue en matière de gouvernance
En l’espace de quelques années, la gouvernance a pris une
ampleur considérable dans la coopération au développement
européenne. A l’occasion de la programmation du 10 ème
FED, la Commission a mis en place un nouveau cadre pour
le dialogue en matière de gouvernance. Celui-ci repose sur
l’élaboration, par la Commission, d’un profil de gouvernance
de l’Etat ACP, auquel ce dernier doit répondre par l’adoption
d’un plan d’action. En fonction de l’appréciation portée par la
Commission sur les mesures contenues dans ce plan d’action,
une tranche incitative gouvernance est débloquée. Elle peut
représenter jusqu’à 35% de l’enveloppe initialement accordée
au pays sur le 10 ème FED.
Ce nouveau cadre, à partir duquel la Commission envisage
d’enrichir le dialogue politique tel que défini par l’Accord de
Cotonou, est largement déséquilibré. Il repose en effet sur un
diagnostic unilatéral de la gouvernance des Etats ACP,
caractérisé de plus par une très grande opacité. Les profils
de gouvernance sont, pour certains pays, confidentiels, et les
différentes parties prenantes aux questions de gouvernance sont
généralement exclues du processus d’élaboration des profils.
Ceux-ci ne permettent à aucun processus de dialogue de se
mettre en place, le gouvernement ACP étant tenu de proposer
des mesures de réformes en réponse au diagnostic établi par la
seule Commission.
Le profil de gouvernance couvre neuf séries de critères, allant du
respect des droits humains et de l’Etat de droit à des questions de
politiques économiques, sécuritaires ou migratoires fortement
liées aux priorités domestiques européennes. L’accès à un
tiers des fonds de l’enveloppe nationale est donc, à travers le
mécanisme de la tranche incitative gouvernance, conditionné
au respect des demandes européennes, notamment en
matière de politiques économiques, migratoires ou encore
de lutte contre le terrorisme. La définition de ces critères n’a
fait l’objet d’aucun débat large, pas même en Europe.
Le fait que les critères incluent tant le respect des droits
humains et l’Etat de droit que des priorités purement
européennes telles que la libéralisation, les migrations ou le
terrorisme porte atteinte à la crédibilité de l’UE en matière
de dialogue politique.
Une participation très faible et un dialogue
déséquilibré
Le débat démocratique autour de la programmation
du 10ème FED est particulièrement
restreint. A l’échelle nationale, la
programmation du 10ème FED s’est traduite
par un dialogue faible avec les institutions
publiques et les OSC des Etats
ACP. Le dialogue avec le gouverne- ment
reste en effet fortement centralisé sur l’ordonnateur
national, principal interlocuteur
de la délégation de la Commission. Ceci
a pour conséquence d’écarter des négociations
les autres membres du gouvernement
et les administrations des ministères. La
programmation de l’aide européenne ne
constitue pas une occasion de débat au sein
du gouvernement et des administrations
sur leurs attentes.
La programmation
régionale est, quant
à elle, fortement déconnectée
de l’échelon
national, tant au
niveau des délégations
de la Commission
que des administrations
nationales.
La circulation de
l’information est très
faible. Les mécanismes
de redevabilité
entre l’échelle régionale
et nationale restent à trouver, afin
de garantir la pleine participation des administrations
nationales à la construction
et la transparence du processus d’intégration
régionale, en accord avec les attentes
des citoyens.
Les parlements nationaux ACP font partie
des grands exclus du processus de programmation,
n’étant appelés à se prononcer
ni dans le cadre des négociations, ni
pour valider le document final signé avec
la Commission, qu’il s’agisse de l’exercice
de programmation nationale ou régionale.
Leur niveau d’information sur les accords
de coopération au développement signés
avec la Commission est très faible et ceuxci
ne font l’objet d’aucun débat de fond au
parlement.
Les « consultations » de la société civile
sont également peu satisfaisantes. Elles
constituent pourtant une caracté- ristique
essentielle de l’exercice, d’après les orientations
officielles en matière de programmation
données par la Commission.
Une opacité qui s’accroit avec l’échelon
de programmation
Si l’exercice de programmation à l’échelle
nationale est encore insuffisamment participatif
et transparent, l’échelon régional
contribue certainement à l’opacité accrue
des négociations entre l’Afrique de l’Ouest
et la CE. La participation des citoyens des
Etats membres et des parlements nationaux
dans les négociations régionales est très
faible, ce qui ne permet pas de garantir un
processus d’intégration régionale soutenu
par tous, transparent et démocratique.
La programmation
intra-ACP comporte
un degré supplémentaire
d’opacité.
L’exercice de programmation
de l’enveloppe
intra-ACP
du 10ème FED représente
certes un
progrès par rapport à
l’opacité qui régnait
sur les processus
d’allocation de ces
fonds dans le cadre
du 9ème FED. Toutefois,
les orientations données à cette enveloppe
dans le cadre du 10ème FED confirment
que le déséquilibre dans le rapport de
négociations entre les pays ACP et la CE
est encore plus important qu’à l’échelle nationale
ou régionale.
Le manque de transparence démocratique
est égale- ment une lacune importante en
Europe. Le FED étant un mécanisme extrabudgétaire,
il n’est pas soumis au contrôle
du Parlement européen, mais d’un comité,
qui rassemble des représentants des
Etats membres de l’UE. Ces derniers sont
donc redevables vis-à-vis de leurs parlements
nationaux, qui devraient exercer un
rôle de contrôle sur l’implication de leur
gouverne- ment dans les politiques européennes.
Dans les faits, on constate que les
débats au sein des parlements nationaux de
l’UE restent rares. Le contrôle démocratique
sur la coopération UE – ACP au sein
de l’Europe est très faible.
L’aide budgétaire,
instrument privilégié de mise
en oeuvre du Fed
En l’espace de quelques années, la
gouvernance a pris une ampleur considérable
dans la coopération au développement
européenne. A l’occasion de la programmation
du 10 ème FED, la Commission a mis en
place un nouveau cadre pour le dialogue
en matière de gouvernance. Celui-ci repose
sur l’élaboration, par la Commission, d’un
profil de gouvernance de l’Etat ACP, auquel
ce dernier doit répondre par l’adoption d’un
plan d’action. En fonction de l’appréciation
portée par la Commission sur les mesures
contenues dans ce plan d’action, une tranche
incitative gouvernance est débloquée. Elle
peut représenter jusqu’à 35% de l’enveloppe
initialement accordée au pays sur le 10 ème
FED.
Ce nouveau cadre, à partir duquel la
Commission envisage d’enrichir le dialogue
politique tel que défini par l’Accord de
Cotonou, est largement déséquilibré. Il repose
en effet sur un diagnostic unilatéral de la
gouvernance des Etats ACP, caractérisé
de plus par une très grande opacité. Les
profils de gouvernance sont, pour certains
pays, confidentiels, et les différentes parties
prenantes aux questions de gouvernance
sont généralement exclues du processus
d’élaboration des profils. Ceux-ci ne
permettent à aucun processus de dialogue
de se mettre en place, le gouvernement
ACP étant tenu de proposer des mesures de
réformes en réponse au diagnostic établi par
la seule Commission.
Le profil de gouvernance couvre neuf séries
de critères, allant du respect des droits
humains et de l’Etat de droit à des questions
de politiques économiques, sécuritaires
ou migratoires fortement liées aux priorités
domestiques européennes. L’accès à un tiers
des fonds de l’enveloppe nationale est donc,
à travers le mécanisme de la tranche incitative
gouvernance, conditionné au respect des
demandes européennes, notamment
en matière de politiques économiques,
migratoires ou encore de lutte contre le
terrorisme. La définition de ces critères n’a
fait l’objet d’aucun débat large, pas même en
Europe.
Le fait que les critères incluent tant le respect
des droits humains et l’Etat de droit que des
priorités purement européennes telles que la
libéralisation, les migrations ou le terrorisme
porte atteinte à la crédibilité de l’UE en
matière de dialogue politique.
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