DARI PEMBUATAN KEPUTUSAN KE PERUMUSAN ...

DARI PEMBUATAN KEPUTUSAN KE PERUMUSAN KEBIJAKSANAAN
A. PENDAHULUAN
Oleh : Suratno, S.Ag., MAP.
Kepala Sub Bagian Tata Usaha Kantor Kemenag Kab. Kepl. Sitaro
Pembuatan keputusan banyak dilakukan dipelbagai macam organisasi. Pembuatan
keputusan itu adalah merupakan salah satu fungsi utama administrasi atau manager organisasi,
termasuk manager organisasi publik.
Proses pembuatan keputusan bukanlah pekerjaan yang mudah dan sederhana. Hal ini telah
mengundang banyak para ahli untuk memikirkan cara atau tehnik pembuatan keputusan yang paling
baik. Berikut ini akan dijelaskan secara singkat tentang beberapa macam pandangan mengenai
pembuatan keputusan dan perumusan kebijaksanaan, beberpa faktor yang mempengarui
pembuatan keputusan dan cara-cara untuk meingkatkan perumusan kebijaksanaan.
B. PEMBAHASAN
1. Perbedaan dan persamaan pembuatan keputusan dan perumusan kebijaksanaan.
William R. Dill memberikan definisi suatu keputusan sebagai berikut: “... a decision a choice
among alternative” (... suatu keputusan adalah suatu pilihan terhadap pelbagai macam
alternatif).
Dalam glossary of administration pembuatan keputusan (decision making) didefinisikan
sebagai: “a process in which choicers are made to change (or leave unchanged) an existing
condition, to select a course of action most appropriate to achieving a desired objective, and
to minimize risks, uncertainty, and resource expenditures in pursuing the objective, (suatu
proses dalam mana pilihan-pilihan dibuat untuk mengubah (atau tidak mengubah suatu
kondisi yang ada, memilih serangkaian tindakan yang paling tepat untuk mencari suatu
tujuan yang diinginkan, dan untuk mengurangi resiko-resiko, ketidakpastian dan
pengeluaran sumber-sumber dalam rangka mengejar tujuan”). Dari definisi diatas, nampak
jelas sekali bahwa sepanjang pembuatan keputusan itu merupakan penentuan “serangkaian
tindakan”, maka proses pembuatan keputusan itu dilakukan terus menerus dan tidak
mengenal berhenti. Dan cobalah perhatikan pernyataan Dill berikut ini : pembuatan
keputusan administrative biasanya sulit diartikan sebagai suatu pilihan tunggal diantara
alternatif-alternatif. Kebanyakan keputusan seperti itu sebenarnya terdiri dari serangkainan
pilihan-pilihan dan ikatan-ikatan yang telah ditetapkan secara berurutan.
Pernyataan Dill tentang “pembuatan keputusan” tersebut di atas pengertiannya sama
dengan pengertian ”pembuatan kebijaksanaan” (policy making). Kata-kata “a single choice”
dan “a Course of action” sering dipakai untuk membedakan pembuatan keputusan dan
pembuatan kebijaksanaan.
Nigro dan nigro berada pada pihak yang tidak membedakan antara pembuatan keputusan
dan pembuatan kebijaksanaan, dengan mengatakan: tidak nada perbedaan yang mutlak

dapat dibuat antara pembuatan keputusan dan pembuatan kebijaksanaan, karena setiap
penentuan kebijaksanaan adalah merupakan suatu keputusan. Tetapi kebijaksanaankebijaksanaan
membentuk rangkaian-rangkaian tindakan yang mengarahkan banyak macam
keputusan yang dibuat dalam rangka melaksanakan tujuan-tujuan yang telah dipilih.
Dengan mengikuti pendapat Anderson, Bintoro Tjokroamidjojo membedakan pengertian
pembuatan keputusan dan pembuat kebijaksanaan, dengan mengatakan: pembentukan
kebijaksanaan atau policy formulation sering juga disebut policy making, dan ini berbeda
dengan pengambilan keputusan (decision making). Karena pengambilan keputusan adalah
pengambilan pilihan sesuatu alternatif dari berbagai alternatif yang bersaing mengenai
sesuatu hal dan selesai. Sedangkan policy making meliputi banyak pengambilan keputusan,
jadi menurut Tjokroamidjojo, apabila pemilihan alternatif itu sekali dilakukan dan selesai,
maka kegiatan itu disebut pembuatan keputusan, sebaliknya bila pemilihan alternatif itu
terus menerus dilakukan dan tidak pernah selasai, maka kegiatan tersbut dinamakan
perumusan kebijaksanaan.
Apakah pembuatan keputusan itu dapat benar-benar di bedakan dengan pembuatan
kebijaksanaan?
Ataukah justru pembuatan keputusan itu merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari
proses perumusan kebijaksanaan? Pemahaman kita tentang kaitan pembuatan keputusan
dan perumusan kebijaksanaan akan memudahkan kita dalam memahami metode dan model
perumusan kebijaksanaan yang akan diuraikan.
2. Faktor-faktor yang mempengaruhi pembuatan keputusan/kebijaksanaan.
Sebagaimana telah pernah disinggung sebelumnya bahwa pembuatan keputusan/kebijaksanaan
bukanlah merupakan pekerjaan yang mudah dan sederhana. Setiap administrator dituntut
memiliki kemampuan/keahlian, tanggungjawab dan kemauan, sehingga ia dapat membuat
kebijaksanaan dengan segala resikonya, baik yang diharapkan (intended risks) maupun yang
tidak diharapkan (unintended risks). Berikut ini akan dijelaskan pendapat Nigro and Nigro
mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi pembuatan keputusan/kebijaksanaan serta
beberapa kesalahan umum dalam pembuatan keputusan/kebijaksanaan.
Beberapa faktor yang mempengaruhi pembuatan kebijaksanaan itu adalah sebagai berikut:
a. Adanya pengaruh tekanan-tekanan dari luar
Seringkali administrator harus membuat keputusan karena adanya tekanan-tekanan dari
luar, walaupun ada pendekatan pembuatan keputusan dengan nama “rational
comprehensive” yang berarti administrator sebagai pembuat keputusan harus
mempertiimbangkan alternatif-alternatif yang akan dipilih berdasarkan penilaian ”rasional”
semua, tetapi proses dan prosedur pembuatan keputusan itu tidak dapat dipisahkan dari
dunia nyata. Sehingga adanya tekanan-tekanan dari luar tiu ikut berpengaruh terhadap
proses pembuatan keputusannya.
b. Adanya pengaruh kebiasaan lama (konservatisme)

Kebiasaan lama organisasi (Nigro menyebutnya dengan istilah “sunk costs”) seperti
kebiasaan investasi modal, sumber-sumber dan waktu sekali dipergunakan untuk membiayai
progama-progama tertentu, cenderung akan selalu diikuti kebiasaan itu oleh para
administrator kendatipun misalnya keputusan-keputusan yang nerkenaan dengan itu telah
dikritik sebagai salah dan perlu di ubah. Kebiasaan lama itu akan terus diikuti lebih-lebih
kalau suatu kebijaksanaan yang telah ada dipandang memuaskan.
Kebiasaan-kebiasaan lama tersebut seringkali diwarisi oleh para administrator yang baru dan
mereka sering segen secara terang-terangan mengkritik atau menyalahkan kebiasaankebiasaan
lama yang telah berlaku atau yang dijalankan oleh para pendahuluannya, apalagi
para administrator baru itu ingin segera menduduki jabatan karirinya.
c. Adanya pengaruh sifat-sifat pribadi
Berbagai macam keputusan yang dibuat oleh pembuat keputusan banyak mempengaruhi
oleh sifat-sifat pribadinya. Seperti misalnya alam proses penerimaan/pengangkatan pegawai
baru, seringkali faktor sifat-sifat pribadi pembuat keputusan berperan besar sekali.
d. Adanya pengaruh dari kelompok luar
Lingkungan sosial dan para pembuat keputusan juga berpengaruh terhadap pembuatan
keputusan, seperti contoh mengenai masalah pertikaian kerja, pihak-pihak yang bertikai
kurang menaruh respek pada upaya penyelesaian oleh orang alam, tetapi keputusankeputusan
yang diambil oleh pihak-pihak yang dianggap dari luar dapat memuaskan mereka.
Seringkali juga pembuatan keputusan dilakukan dengan mempertimbangkan pengalamanpengalamandari
orang lain yang sebelumnya berada diluar bidang pemerintahan.
e. Adanya pengaruh keadaan masa lalu
Pengalaman latihan dan pengalaman (sejarah) Pekerjaan yang terdahulu berpengaruh pada
pembuatan keputusan. Seperti misalnya orang sering membuat keputusan untuk tidak
melimpahkan sebagian dari wewenang dan tanggungjawab kepada orang lain karena
khawatir kalau wewenang dan tanggung jawab yang dilimpahkan itu disalahgunakan. Atau
juga orang-orang yang bekerja di kantor pusat sering membuat keputusan yang tidak sesuai
dengan keadaan di lapangan, dan sebagainya.
Di samping adanya faktor-faktor tersebut diatas, Gerald E. Caiden menyebutkan adanya
beberapa faktor yang menyebabkan sulitnya membuat kebijaksanaan, yaitu sulitnya
memperoleh informasi yang cukup, bukti-bukti sulit disimpulkan; adanya pelbagai macam
kepentingan yang berbeda mempengaruhi pilihan tindakan yang berbeda-beda pula,
dampak kebijaksanaan sulit dikenali, umpan balik keputusan bersifat sporadis, proses
perumusan kebijaksanaan tidak dimengerti dengan benar dan sebaliknya. Selain itu Jemes E.
Anderson melihat adanya keputusan dalam pembuatan keputusan, yaitu:
1. Nilai-nilai politis (political Values), keputusan-keputusan dibuat atas dasar kepentingan
politik dari partai politik atau kelompok kepentingan tertentu.

2. Nilai-nilai organisasi (organization values), keputusan-keputusan dibuat atas dasar nilainilai
yang dianut organisasi, seperti balas jasa (rewards) dan sanksi (sanctions) yang
dapat mempengaruhi anggota organisasi untuk menerima dan melaksanakannya,
3. Nilai-nilai pribadi (personal values), seringkali pula keputusan dibuat atas dasar nilai-nilai
pribadi yang dianut oleh pribadi pembuat keputusan untuk mempertahankan status
guo, reputasi, kekayaan an sebagainya.
4. Nilai-nilai kebijaksanaan (policy values), keputusan dibuat atas dasar persepsi pembuat
kebijaksanaan tentang kepentingan publik atau pembuatan kebijaksanaan tentang
kepentingan publik atau pembuatan kebijaksanaan yang secara moral dapat
dipertanggungjawabkan, dan
5. Nilai-nilai ideologi (ideological values), nilai ideologi seperti misalnya nasionalisme dapat
menjadi landasan pembuatan kebijaksanaan seperti misalnya kebijaksanaan dalam dan
luar negeri.
Kesalahan-kesalahan umum sering terjadi dalam proses pembuatan keputusan. Nigro dan
Nigro menyebutkan adanya 7 (tujuh) macam kesalahan-kesalahan umum itu, yaitu:
a. Cara berpikir yang sempit (cognitive nearsightedness)
Adanya kecenderungan manusia membuat keputusan hanya untuk memenuhi kebutuhan
seketika sehingga melupakan antisipasi ke masa depan. Dan adanya lingkungan
pemerintahan yang beraneka ragam telah menyebabkan pejabat pemerintah sering
membuat keputusan dengan dasar-dasar pertimbangan yang sempit dengan tanpa
mempertimbangkan implikasinya ke masa depan.seringkali pula pembuat keputusan hanya
mempertimbangkan satu aspek permasalahan saja dengan melupakan kaitannya dengan
aspek-aspek lain - sehingga gagal megenali problemanya secara keseluruhan.
b. Adanya asumsi bahwa masa dapan akan mengulangi masa lalu (assumption that future
will repeat past)
Banyak anggapan yang menyatkan bahwa dalam suatu masa yang stabil orang akan
bertingkahlaku sebagaimana para pendahukuannya di masa yang lampau. Tetapi keadaan
sekarang jauh dari stabil, karena banyak orang bertingkahlaku dengan cara yang sangat
mengejutkan. Kendatipun ada perubahan-perubahan yang besar pada perilaku orang-orang,
namun masih banyak pejabat pemerintah yang picik/buta beranggapan bahwa perubahanperubahan
itu normal dan hal tersebut akan segera kembali seperti sediakala. Padahal
didalam membuat keputusan para pejabat pemerintah tersebut harus meramalkan keadaanleadaan
dan peristiwa yang akan datnag yang berbeda dengan masa lampau.
c. Terlampau menyederhanakan sesuatu (over simplification)
Selain adanya kecenderungan untuk berpikir seccara sempit, ada pula kencenderungan
pembuat keputusan untuk terlampau menyederhanakan sesuatu. Misalnya dalam melihat
suatu masalah pembuat keputusan hanya mengamati gejala-gejala masalah tersebut saja
dengan tanpa mencoba mempelajari secara mendalam apa sebab-sebab timbulnya masalah
tersebut. Cara-cara yang dipakai untuk mengatasi masalahpun dengan menerapkan “sengaja
pamungkas” yang sebenarnya belum atau “tidak” perlu dipakai, karena siapa tahu dengan

pola bertindaksederhanan hal tersebut tidak sepenuhnya dapat mengatasi masalahnya
malah ustru mungkin menimbulkan masalah-masalahnya baru, pejabat pemerintah mungkin
ada yang menolak “pola bertindak yang sederhana’ ini tetapi selalu saja membuat
pemecahan masalahnya secara sederhana. Padahal tidak ada satu masalahpun (apalagi
masalah yang besar/fundamental) dapat dipecahkan dengan pola bertindak yang sederhana
ini.
d. Terlampau mengantungkan pada pengalaman satu orang (overreliance on one’s own
experience)
Pada umumnya banyak orang meletakan bobot yang besar pada pengalaman mereka
diwaktu yang lalu dan penilaian pribadi mereka. Walaupun seorang pejabat yang
berpenglaman akan mampu membuat keputusan-keputusan yang lebih baik dibanding
dengan yang tidak berpengalaman, tetapi mengadalkan pada pengalaman dari seseorang
saja bukanlah pedoman yang terbaik. Hal ini disebabkan karena keberhasilan seseorang
diwaktu yang lampau bukannya karena ia tidak membuat keputusan yang tepat tetapi
hanyalah karena adanya faktor keneruntungan saja.
Sehubungan dengan itu, maka pembuat keputusan perlu berkonsoltasi dengan rekanrekannya,
bawahannya dan orang-orang lain unutk menimba pengalaman-pengalaman
mereka. Dan yang jelas: pembuatan keputusan bersama akan menghasilkan keputusankeputusan
yang lebih bijaksana.
e. Keputusan-keputusan yang dilandasi oleh pra konsepsi pembuat keputusan (shared
decision produces wiser decisions)
Dalam banyak kasus, keputusan-keputusan seringkali di landaskan pada prakonsepsinya
pembuat keputusan. Hal ini tidak terlalu salah tetapi jelas tidak jujur. Keputusan-keputusan
administratif akan lebih baik hasilnya kalau didasarkan pada penemuan-penemuan ilmu
sosial. Sayangnya penemuan-penemuan ini sering diabaikan bila bertentangan dengan
gagasan-gagasan/konsepsi-konsepsi pembuat keputusan. Pemikiran-pemikiran yang
prakonsepsional akan membatasi pemanfaatan penemuan-penemuan ilmu sosial dalam
membuat keputusan di lembaga-lembaga pemerintahan. Fakta-akta yang ditemukan oleh
ilmu sosial akan sangat berguna bagi pembuatan keputusan pemerintah.
f. Tidak adanya keinginan untuk melakukan percobaan (unwillingness to experiment).
Cara untuk mengetahui apakah suatu keputusan itu dapat diimplikasikan atau tidak adalah
dengan mengetesnya secara nyata pada ruang lingkup yang kecil (terbatas). Adanya tekanan
waktu, pekerjaan yang menumpuk dan sebagainya menyebabkan pembuat keputusan tidak
punya kesempatan melakukan proyek percobaan (pilot project). Atau mungkin ada
kecurigaan sementara pihak (anggota-anggota legislatif) bahwa apabila pejabat pemerintah
melakukan kegiatan percobaan pada suatu program berarti bahwa landasan pemikiran
dalam penyusunan program tersebut kurang baik.
Selain itu kegiatan-kegiatan percobaan dianggap memboros-boroskan uang saja. Pejabat
pemerintah kurang berani bereksperimen karena takut menanggung resiko dan
beranggapan bahwa bereksperimen sama saja halnya dengan berjudi. Karena problema-

problema yang dihadapi pemerintah semakin besar dan kompleks maka pemerintah harus
mampu mendorong pejabat-pejabatnya untuk lebih berani melakukan eksperimen pejabatpejabatnya
untuk lebih berani melakukan eksperimen dan berani menanggung resiko.
g. keengganan untuk membuat keputusan (reluctance to decide)
Kendatipun mempunyai cukup fakta-fakta beberapa orang enggan untuk membuat
keputusan. Hal ini disebabkan karena mereka mengannggap membuat keputusan itu sebagai
tugas yang sangat berat, penuh resiko, bisa membuat orang frustasi, kurang adanya
dukungan dari lembaga atau atasan terhadap tugas pembuatan keputusan, lemahnya sistem
pendelegasian wewenang unutuk membuat keputusan, takut menerima keritikan dari orang
lain atas keputusan yang telah dibuat dan sebagainya.
3. Cara-cara untuk meningkatkan perumusan kebijaksanaan
Menurut pengamatan Yehezkel Dror praktek-praktek pembuatan kebijaksanaan negara
sekarang ini masih kurang memuaskan. Hal ini disebabkan oleh banyak faktor, antara
lainpembuat kebijaksanaan kurang mempunyai kepemimpinan politis yang baik, kurang bersifat
inovatif dan sebagainya, tetapi yang lebih utama adalah kekurang—mampuannya dalam
memanfaatkan bantuan ilmu-ilmu sosial dan fisika. Menurut Dror untuk meningkatkan proses
pembuatan kebijaksanaan diperlukan adanya suatu relovasi ilmiah dalam dalam bentuk ilmuilmu
kebijaksanaan yang baru dengan paradigma yang baru. Ilmu kebijaksanaan yang baru itu
harus memuat tehnik-tehnik yang membantu proses pembuatan kebijaksanaan.
Sesuai dengan pendapat Dror tentang paradigma yang baru tersebut, maka ilmu-ilmu
kebijaksanaan seharusnya:
a) berhubungan terutama dengan sistem-sistem pembinaan masyarkat, khususnya sistem
perumusan kebijaksanaan negara. Hal tersebut tidak secara langsung menyangkut mengenai
isi kebijaksanaan itu, tetapi mengenai metode-metode, pengetahuan-pengetahuan dan
sistem-sistem yang telah diperbarui untuk pembuatan kebijaksanaan yang lebih baik.
b) Memusatkan perhatiannya pada sistem-sistem pembuatan kebijaksanaan negara pada
jenjang makro (subnasional, nasional dan transnasional). Namun juga perlu memperhatikan
proses pembuatan keputusan individual, kelompok dan organisasi dilihat dariperspektif
pembuatan kebijaksanaan negara.
c) Bersifat interdisipliner, dengan memfusikan ilmu-ilmu perilaku dan manajemen serta
menyerap elemen-elemen yang relevan dari disiplin-disiplin ilmu pengetahuan lainnya
seperti ilmu fisika dan teknik.
d) Mengabungkan penelitian murni dan terapan, dimana dunia nyata adalah merupakan
laboratoriumnya yang utama.
e) Memanfaatkan pengetahuan dan penglaman para pembuat kebijaksanaan dan melibatkan
meraka sebagai partner dalam membangun ilmu-ilmu kebijaksanaan.
f) Mencoba untuk menyumbangkan pada pilihan nilai dengan meneliti implikasi-implikasi nilai
tersebut dan isi nilai-nilai yang ada pada kebijaksanaan-kebijaksanaan alternatif.
g) Mendorong adanya kreativitas yang terorganisir seperti dalam menemukan alternatifalternatif
yang baru.

h) Menekan baik pada pengembangan-pengembangan pembuatan kebijaksanaan masa lalu
maupun antisipasinya pad masa depan sebagai pedoman pembuatan kebijaksanaan.
i) Terlibat secara intensif dengan proses perubahan dan dengan kondisi-kondisi perubahan
sosial.
j) Menghargai proses pembuatan kebijaksanaan ekstra rasional dan irasional seperti intuisi
dan kharisma dan mencoba memperbaiki proses ini dengan rasional.
k) Mendorong percobaan (eksperimentasi) sosial dan usaha-usaha untuk menemukan
lembaga-lembaga sosial yang baru dan hukum-hukum baru bagi perilakusosial dan politik.
l) Mempunyai kesadaran akan dirinya sendiri dan secara tetap memonitor serta mendesain
kembali ilmu-ilmu kebijaksanaan
m) Menyiapkan para profisionalisme untuk memenuhi jabatan-jabatan pembuat keputusan
yang tidak akan mencampurkan missinya atau identifikasi dirinya dengan orientasi klinis dan
analisa rasional terhadap masalah-masalah kebijaksanaan.
n) Berhati-hati dalam membutktikan kebenaran dan keberhasilan data dan mempertahankan
standar ilmiah.
C. KESIMPULAN
Komentar Nigro dan Nigro Terhadap paradigma baru Dror tersebut adalah bahwa fokus
analisa Dror sangat luas yaitu perbaikan pembuatan kebijaksaan pada keseluruhan sistem sosial.
Seluruh pengetahuan yang ada dimanfaatkan dalam desain yang besar tersebut.
Butir-butir dalam paradigma Dror tersebut memang mencakup aspek yang luas yang
diperlukan dalam menjadikan policysciences berguna bagi policy maker dalam merumuskan
kebijaksanaan negara yang lebih baik. Kebaikan dan kemanfaatan paradigmanya Dror tersebut tentu
saja masih perlu diuji baik melalui eksperimen-eksperimen yang dilakukan oleh para perumus
kebijaksanaan negara dengan menilai dampak positif dan negatifnya, ataupun melalui diskusi-diskusi
para ahli dibidang ilmu-ilmu kebijaksanaan guna memperoleh pengakuan ilmiah.

DAFTAR PUSTAKA
DR. M Irfan Islamy, Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Bumi Aksara, 2003.
Bintoro Tjokroamidjojo, Analisa Kebijaksanaan Dalam Proses Perencanaan Pembangunan Nasional,
Majalah Administrator, 2003.
Gerald E. Caiden, The Dynamics of Public Administration, New York: Hplt, RInerhart and Winston,
Inc. 1971.
Felix A. Nigro dan Lioyd G. Nigro, Modern Public Administration, New York: Harper, Row, Publiishers,
5th ed., 1980.
Prof. DR. Sondang P. Siagian, M.P.A., Administrasi Pembangunan, Bumi Aksara, 2003.
Riyadi, DKK, Perencanaan Pembangunan Daerah, Gramedia Pustaka Utama, 2004.
Kenneth N. Wexley, Ph.D., DKK, Penerjemah DRS. Muh. Shobaruddin, Perilaku Organisasi dan
Psikologi Personalia, Rineka Cipta, 2003.