L'evoluzione dei poteri della Banca d'Italia dall'Unità ... - Delpt.unina.it

Introduzione
L’evoluzione dei poteri della
Banca d’Italia dall’Unità al 1936
di
Giuliana Veltri 1
Il presente lavoro, in modo sintetico considerata l’ampiezza dell’argomento
trattato, evidenzia le principali tappe che hanno segnato le molteplici trasformazioni
della Banca d’Italia, dall’Unità sino alla riforma bancaria del
1936, alla luce delle recenti ricerche effettuate da A. Polsi, P. Pecorari, F.
Bonelli, F. Balletta, F. Belli, G. Guarino e G. Toniolo 2.
Il percorso che abbiamo deciso di intraprendere non vuole essere solo una
rassegna di fatti storici quanto, piuttosto, la valutazione attenta di quelli che
sono i fattori che hanno determinano il passaggio della Banca d’Italia, come
banca di emissione tra le altre banche, a banca centrale. Primo, fra tutti questi
fattori, è l’istituzione della Vigilanza come compito specifico della Banca
d’Italia.
Siamo partiti dal tentativo di ricostruire i rapporti tra banca centrale ed
autorità di governo, in una prospettiva istituzionale al fine di comprendere
attraverso quale strada si è formata quella tradizione di autorevolezza e di
1 Giuliana Veltri, dottoranda di Storia Economica, dipartimento di Analisi dei Processi
Economico-Sociali, Linguistici, Produttivi e Territoriali, facoltà di Economia [Federico
II] di Napoli.
2 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia. Il governo della moneta e del sistema bancario
dall’Ottocento ad oggi; P. Pecorari, La fabbrica dei soldi. Istituti di emissione e questioni
bancarie in Italia 1861-1913; F. Bonelli, La Banca d’Italia dal 1894 al 1913 e
La crisi del 1907: una tappa dello sviluppo industriale in Italia; F. Balletta, Storia economica
secoli XVIII-XX e Un colpo mancino assestato al mezzogiorno d’Italia: l’unificazione
dell’emissione di cartamoneta nel 1926; F. Belli, Legislazione bancaria italiana 1861-
2003; G. Guarino e G. Toniolo, La Banca d’Italia e l’economia di guerra. 1914-
1919.
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accumulo di poteri su di una istituzione, che per molti versi «costituisce un
qualcosa di unico nel panorama istituzionale ed amministrativo del paese» 3.
Dobbiamo considerare che l’originaria rilevanza della Banca di emissione,
in termini di politica monetaria, era strettamente connaturata alla sua tendenza
a divenire “centrale”. La riflessione è che tale sviluppo si trova in linea
con la tradizione storica della semplice banca, della banca ordinaria. Si tratta,
cioè, di un processo che inizia con l’emissione di titoli rappresentativi di
depositi, circolanti soprattutto con finalità di sostegno del funzionamento e
dell’efficienza dei pagamenti. Tuttavia, a questo ruolo originario si affianca
una funzione tipicamente creditizia. Questo elemento è il primo passo importante
per l’attribuzione, all’Istituto di emissione, di specifiche responsabilità
monetarie in senso stretto.
Storicamente, infatti, le notevoli responsabilità monetarie assegnate alla
Banca d’Italia, scaturirono da questa nuova concezione: all’incombenza iniziale
di provvedere al supporto del circuito dei pagamenti – con la diffusione dei
biglietti di banca, solo rappresentativi dell’unica “vera moneta”, ossia l’oro coniato
– si sostituì la missione di assicurare la convertibilità della moneta rappresentativa.
In questo contesto, però, la Banca d’Italia si trovò sempre in una posizione
secondaria: l’influenza primaria, infatti, era ancora rappresentata dalla
moneta aurea emessa dallo Stato o dalla banca per concessione statale. Tuttavia,
l’esperienza maturata nell’esercizio di questo ruolo secondario, consentirà
di eludere il conflitto tra la politica monetaria della banca centrale, tanto che
giunge a precludere ogni possibilità di una sua concezione 4.
Nei regimi monetari che adottarono il sistema aureo bastava attenersi alle
«regole del gioco» di un meccanismo automatico in cui l’oro si «prende[va]
cura di se stesso: travalica[va] liberamente […] le frontiere e con ciò materialmente
restringe[va] o allarga[va] la circolazione monetaria di cui [era] l’unico
componente» 5, potendo essere tramutato da moneta a merce e viceversa,
con estrema facilità. Ora, però, si verifica che l’emissione dei biglietti e la concezione
creditizia degli stessi farà in modo che, all’originaria rappresentatività
del biglietto, si accompagni una «rappresentatività creditizia del biglietto» 6,
corrispondente solo in parte, (precisamente per l’ammontare della “riserva fra-
3 A. Polsi, Introduzione a Stato e Banca Centrale in Italia. Il governo della moneta e del
sistema bancario dall’Ottocento ad oggi, Editori Laterza, Roma-Bari 2001, pag. VIII.
4 Cfr. J.H. Williams, Monetary Stability and the Gold Standard, ristampato in Post
war Monetary Plans and other Essays, New York 1945, pag. 183.
5 A. Ferrari, Politica monetaria, evoluzione e aspetti odierni, Giuffrè, Milano 1959, pag.
21.
6 Ibidem, pag. 22.
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zionale”), alla moneta metallica. Perciò il criterio della razionalità delle riserve
avrà, ovviamente, l’assenso dello Stato poiché consente allo stesso, in cambio
di concezioni di privilegi sull’emissione, di poter richiedere alla banca,
anche senza l’effettivo deposito del metallo corrispondente, l’emissione di
biglietti convertibili in oro.
Lo Stato, infatti, non avrebbe avuto nessuna convenienza a rinunciare all’aiuto
delle banche di emissione. Ecco come si spiega perché il potere monetario
si presenti originariamente come un potere che, pur derivando da una
concessione dello Stato, tende naturalmente alla banca centrale.
Tale concessione, nella fase iniziale dello sviluppo della banca centrale,
costituirà la base per una coesistenza di una politica monetaria dello Stato
accanto ad una propria della “banca centrale”.
Inoltre, il ricorso all’Istituto di emissione, da parte delle autorità statali,
si giustificava con l’incapacità dello Stato, debitore della Banca per esigenze di
bilancio, di generare autonomamente quel clima di fiducia necessario alla realizzazione
di proprie e dirette emissioni fiduciarie.
Abbiamo scelto di partire dall’Unità Nazionale, poiché fu in seguito alla
politica bancaria post-unitaria del governo del Regno che si registrò la presenza,
nel sistema bancario del tempo, di un primo embrionale nucleo della
moderna banca centrale.
L’espressione “banca centrale” comparve per la prima volta, in uno scritto
dell’economista genovese Boccardo 7. Essa designava il vertice dell’assetto, teoricamente
primordiale, che avrebbe dovuto assumere il sistema creditizio. Un
assetto che attribuiva alla “banca centrale” la moderna funzione di “banca
delle banche”, cioè di prestatore di ultima istanza, tramite il risconto, per le
banche minori 8.
Le tappe più rilevanti di questo processo sono identificabili nelle vicende
riguardanti il monopolio delle emissioni, le relazioni intercorrenti tra istituto
centrale e banche ordinarie, nei rapporti instaurati tra banca centrale ed autorità
governative, le leggi bancarie del 1926 e del 1936. In particolare ci siamo
soffermati sul ruolo del monopolio e sulle evoluzioni delle normative della
vigilanza. Attraverso il riconoscimento del monopolio dell’emissione si assiste
alla definitiva realizzazione del concetto di banca centrale. La funzione qualificante
del monopolio nei confronti della banca centrale è, del resto, supportata
dalla importanza dottrinale della cosiddetta teoria del “central banking”. La
fase storica in cui viene attribuito alla Banca d’Italia il monopolio delle emis-
7 Cfr. A. Gigliobianco, Tra concorrenza e collaborazione: considerazioni sulla natura dei
rapporti fra “Banca centrale”e sistema bancario nell’esperienza italiana (1844-1918), in S. Cardarelli,
Ricerche per la storia della Banca d’Italia, vol. I, Laterza, 1990.
8 Cfr. M.H. De Kock, Central Banking, Londra 1954, pagg. 26 e ss.
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sioni costituisce, infatti, il momento in cui viene ufficialmente riconosciuto,
sia sul piano normativo che sul piano dottrinale, il prestigio della propria funzione.
Ed è anche il momento in cui la Banca d’Italia acquista la “fiera
coscienza” della propria autorità, che le consentirà, nel prosieguo del suo cammino,
di affermarsi come una delle più prestigiose ed autorevoli istituzioni
della storia italiana.
Per la funzione di vigilanza della Banca d’Italia, abbiamo cercato di svilupparne
la parabola storica, i cambiamenti che ha prodotto ed i suoi obiettivi
nel sistema finanziario italiano. Ci siamo trattenuti, a tal fine, sulle leggi
del ’26 e del ’36, poiché è a partire da esse che la vigilanza affronta positivamente
i cambiamenti che hanno reso la finanza e gli scambi continuativamente
dinamici su qualunque asse temporale e spaziale.
1. Banche di emissione senza banca centrale
«Vi sono banche di emissione che sono alimentate e sostenute dalla ricchezza
nazionale. Esse rispecchiano, in tal caso, la prosperità di un paese che,
come la Francia, abbonda di mezzi monetari metallici, oppure, come l’Inghilterra,
possiede strumenti di credito perfezionati e un commercio mondiale tra
i più cospicui. Ve ne sono altre, invece, che per l’attività che svolgono sono
chiamate a risanare e a migliorare l’ambiente economico in cui vivono» 9.
«L’autonomia decisionale della banca centrale, in un paese e in un sistema
economico e sociale come il nostro, caratterizzato da una debole accumulazione
di capitale, è molto limitata. Quando la politica monetaria e creditizia è
una delle poche leve, probabilmente l’unica, di cui il governo disponga per
adattare la propria politica economica, questo non accresce il potere della
banca centrale. Al contrario: lo condiziona e lo diminuisce fortemente […].
Da noi […] la banca si deve far carico di responsabilità che in altri paesi non
incombono sulle autorità monetarie» 10.
La Banca d’Italia è una delle istituzioni che, in Italia, gode di grande
autorevolezza. È stato l’istituto di emissione che ha svolto funzioni di banca
centrale (fino alla fine del ’900), di monopolio della vigilanza sul sistema creditizio,
di antitrust sul sistema bancario. «Uomini provenienti dal suo interno
hanno occupato e occupano cariche di primo piano in organi istituzionali
9 M. Luzzatti, B. Stringher, C. Vivante, Consultation pour la Banque Nationale de
Roumanie, Roma 1915, trad. It. a cura di F. Bonelli, La Banca d’ Italia dal 1894 al 1913,
Roma-Bari 1991, pag. 60.
10 G. Carli, Intervista sul capitalismo italiano, a cura di E. Scalari, Roma-Bari 1977,
pagg. 45 e 46.
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ed amministrativi, secondo un processo di osmosi che non ha uguale negli
altri paesi più avanzati» 11.
Come sostiene Polsi, in Stato e Banca Centrale in Italia, le banche centrali
nascono in relazione ad una esigenza di politica monetaria: esse devono garantire
sufficiente elasticità al mercato monetario. Pertanto, alla base del potere
straordinario acquisito in Italia dal sistema bancario sta, fondamentalmente,
l’innestarsi di una scelta politica di fare della manovra monetaria lo strumento
principale e, in talune circostanze, unico regolatore dell’intervento dello
Stato in economia, su di una situazione già preesistente di marcata dissociazione
tra risparmiatori ed investitori.
«Nella stessa direzione di questa scelta, più o meno consapevole, ma
comunque volontaria, delle forze politiche che hanno governato l’Italia nel
dopoguerra e fondamentalmente della DC, hanno operato gli effetti di una
progressiva perdita di controllo della spesa corrente nel settore pubblico e la
insufficienza dello Stato nel reperimento delle entrate fiscali» 12. Si è venuto a
creare per la banca centrale, soprattutto a partire dagli anni ’60, una specie di
stato privilegiato e, allo stesso tempo, di forte stato di necessità che l’ha indotta
a fuoriuscire dai suoi compiti istituzionali.
La genesi delle banche centrali è legata alla diffusione della carta moneta,
mentre l’acquisizione delle loro attuali funzioni è relativamente recente. Storicamente
la coniazione della moneta era una prerogativa regia e simbolo della
sovranità. L’uso della carta moneta e la costituzione delle prime banche di
emissione si ebbe fra la fine del XVII e l’inizio del XVIII secolo come privilegio
che il sovrano concede ai privati in cambio di prestiti alle finanze dello
Stato.
Si cominciò a comprendere che per l’espansione del commercio fosse
necessario un incremento della quantità di moneta e del credito bancario, che
proprio i nuovi istituti, di solito forme di società anonima, potevano garantire.
Così, all’inizio dell’800, «quando si diff[use] in Europa l’economia politica,
si pens[ò] che la stabilità della moneta e la sua efficienza come mezzo di
pagamento dipend[evano] dall’aggancio del segno monetario all’oro e al
rispetto di norme prudenziali nella emissione. Le banche di emissione [furono]
ritenute necessarie […] ma la loro azione [venne] rivestita da numerose
limitazioni per evitare pericolosi eccessi nella emissione di banconote, tali da
mettere in pericolo il valore stesso della moneta» 13.
11 A. Polsi, Introduzione a Stato e Banca Centrale in Italia. Il governo della moneta e del
sistema bancario dall’Ottocento ad oggi, Editori Laterza, Roma-Bari 2001, pag. VIII.
12 L. Barca e G. Vanghetti, L’Italia delle Banche, Editori Riuniti, Roma 1976,
pag. 21.
13 Ibidem.
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Alla metà dell’800, la banca di emissione era nei paesi più avanzati, allo
snodo di due mercati: quello monetario e quello creditizio, su cui agiva con le
proprie operazioni dirette ed alla cui stabilità contribuiva attraverso il cosiddetto
credito di ultima istanza. Nasceva, pertanto, la consapevolezza che la
banca di emissione era un’istituzione che dominava il resto del sistema bancario,
pur continuando ad agire in concorrenza con le altre banche.
All’indomani del disordine monetario dei primi anni ’20 del ’900 e del
faticoso processo di ricostruzione del sistema monetario, si cominciò a teorizzare
la posizione delle banche di emissione come banche centrali. Se questo
non portò a cambiamenti giuridici delle imprese che, infatti, continuarono ad
essere private, tuttavia le arricchì di compiti e responsabilità tanto da trasformarle
in organismi istituzionali volti a salvaguardare la stabilità monetaria
interna ed internazionale.
La grande crisi del 1929 ed il crollo del sistema monetario del 1931
inflissero un duro colpo al prestigio delle banche centrali ed alla loro indipendenza.
Si avvertì l’esigenza di forme di controllo e regolamentazione del mercato
monetario e creditizio per garantire un maggiore interesse generale e
prese avvio, negli anni ’30, la stagione delle grandi leggi bancarie, che, in un
decennio finirono per attirare le banche di emissione nella sfera delle istituzioni
pubbliche e per sottoporre i sistemi bancari ad un insieme di regole e
controlli a volte affidati alla stessa banca centrale, a volte ad apparati governativi
14. Fu questo anche il periodo della collaborazione fra banche centrali e
governi durata fino all’inizio degli anni ’70, cioè fino a quando lo shock petrolifero
e le sempre crescenti spese dei sistemi di welfare misero di nuovo in
‘forse’ l’obiettivo della stabilità monetaria con le politiche di spesa dei governi,
evidenziando come le principali determinanti della stabilità monetaria
siano, a pari titolo, il bilancio statale e la politica della banca centrale.
Si accesero, di conseguenza, nuovi dibattiti: il tema dell’autonomia delle
banche centrali rispetto ai governi e politiche di bilancio ritenute non sempre
affidabili per il mantenimento della stabilità monetaria; il tema della possibilità
di un sistema bancario libero o, quanto meno, un sistema monetario senza
banca centrale 15.
L’Italia seguì con tempi propri questi cicli istituzionali: la Banca d’Italia
nacque solo nel 1893 e bisognerà attendere il 1926 per stabilire il monopolio
dell’emissione. Tuttavia, prima che altrove, nacque, in Italia, la consapevolez-
14 Cfr. M. De Cecco, Introduzione a L’Italia e il sistema finanziario internazionale
1918-1936, Editori Laterza, Roma-Bari 1993, pagg. 3-19.
15 Sono importanti per la trattazione di quest’ultimo tema gli studi di Walter
Bagehot in Lombard Street e di Vera Smith in The Rationale of Central Banking.
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za che una banca di emissione fosse anche un’istituzione orientata ad utilizzare
i propri strumenti operativi per favorire la crescita economica del paese.
All’indomani della proclamazione del Regno d’Italia, nel 1861, furono
Francia ed Inghilterra i principali Stati europei che definirono gli standard
monetari accettati dagli altri paesi. Essi erano dotati di una “costituzione
monetaria” ben definita: l’Inghilterra usava un regime di circolazione basato
sull’oro e già nel 1844 attribuì il monopolio dell’emissione di banconote alla
Banca d’Inghilterra, richiudendo il privilegio entro rigidi limiti; la Francia
manteneva un regime di circolazione bimetallico (argento ed oro), mentre l’emissione
di banconote era monopolio della Banca di Francia dal 1848.
Per l’Italia l’atto legislativo di maggior rilievo fu la legge organica 24
agosto 1862, più nota come legge Pepoli. Essa faceva della lira italiana l’unità
monetaria legale per i pagamenti e l’unità di conto per le contabilità pubbliche
e private. Per quel che riguarda il “metallo”, pur in presenza di una situazione
internazionale favorevole al monometallismo aureo, la legge Pepoli ebbe
accesso allo standard bimetallico francese, escludendo il monometallismo aureo,
ma anche altre soluzioni come la carta moneta inconvertibile ed il monometallismo
argenteo. Diversamente dal settore metallico, l’ordinamento dell’emissione
cartacea non si ispirò a criteri di unità e ciò dipese da un conflitto
interno all’equilibrio tradizionale le cui prime avvisaglie erano avvertibili nel
contrasto tra le prospettive centralistiche del Cavour e le spinte privatistiche
dei più importanti istituti bancari di Torino, Firenze e Bologna, «sommatisi
alle resistenze derivanti dalla natura “semipubblica” degli istituti meridionali
e dagli stretti rapporti tra interessi economici locali ed esigenze della finanza
statale, il che indu[sse] a legare “la soluzione dei problemi della emissione e del
credito a quella del pubblico” e a protrarre “le scelte definitive”» 16. L’emissione
fu ritenuta un’iniziativa privata, ancorché sottoposta a vincoli di statuto e
subordinata al controllo del governo. A monte di queste ragioni, stava la
carenza di volontà politica nei confronti di un problema a torto ritenuto meno
urgente, se non meno essenziale, di quello metallico 17.
Degli istituti che, nel marzo 1861, avevano la facoltà di emettere carta
moneta al portatore, dotata di potere liberatorio legale, il maggiore era la
Banca Nazionale degli Stati Sardi, nata nel 1849, dalla fusione della Banca di
Genova con la Banca di Torino. Con l’annessione dell’Italia centrale, essa
incorporò la Banca per le Quattro legazioni e la Banca Parmense con l’obiet-
16 P. Pecorari, La fabbrica dei soldi. Istituti di emissione e questioni bancarie in Italia
1861-1913, Patron Editore, Bologna 1994, pagg. 16-20.
17 Cfr. V. Sannucci, Molteplicità delle banche di emissione: ragioni economiche ed effetti
sull’efficacia del controllo monetario, 1860-1890, in «Ricerche per la storia…», I, pagg.
181-218.
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tivo di pervenire al più presto all’accorpamento di tutte le banche d’emissione
del paese. Ma tale processo trovò non poche difficoltà ed opposizioni. Le
difficoltà erano oggettive, perché i diversi regimi della circolazione monetaria
fra Nord ed ex Regno delle Due Sicilie – bimetallica ed ancorata all’area del
franco la circolazione piemontese, argentea al Centro Sud – rendevano difficoltosa
l’operosità della Banca Nazionale, che prese il nome di Banca Nazionale
nel Regno d’Italia. «Nel periodo che seguì l’Unità, il sistema bancario
[…] si trovò di fronte a tre compiti principali: favorire l’integrazione delle
realtà economiche locali in un unico sistema nazionale; porre delle solide basi
per il supporto dello sviluppo dell’agricoltura; sostenere – qualche anno più
tardi – il processo di industrializzazione che appariva sempre di più l’unica via
da seguire per la modernizzazione del paese. Estremamente complesso risultava
il primo scopo, per il raggiungimento del quale il governo contava anche
sullo strumento monetario che avrebbe dovuto essere gestito da un unico istituto
di emissione» 18. Tuttavia le opposizioni interne, soprattutto toscane e
meridionali, impedirono il processo di unificazione nell’emissione dei biglietti
di banca e così, negli anni immediatamente successivi alla formazione dello
stato unitario, erano cinque gli istituti che operavano in Italia oltre la Banca
Nazionale: due enti toscani, la Banca Toscana e la Banca Toscana di credito;
due storici istituti meridionali quali il Banco di Napoli ed il Banco di Sicilia
e, dal 1870, la Banca dello Stato Pontificio (che assume il vecchio nome di
Banca Romana). «Questi elementi – uniti alle preferenze espresse da alcuni
economisti all’epoca della scuola liberista, come Francesco Ferrara, che sostenevano
la validità di un sistema con pluralità di banche di emissione – non
impedirono tuttavia alla Banca Nazionale di assumere di fatto una forte preminenza
[…]» 19; basti tener presente che la Banca Nazionale deteneva, nel
1873, i due terzi del capitale sociale degli istituti di emissione ed il sessanta
per cento della circolazione 20.
Ma facciamo un breve passo indietro. Nella prima parte degli anni ’60 si
verificò in Europa, un momento di crescita economica e di sviluppo di istituzioni
bancarie e finanziarie. Stando così le cose, in Francia ed in Inghilterra,
ampi settori del mondo bancario cominciarono a contestare le posizioni di privilegio
delle rispettive banche di emissione. In Francia, il caso dei fratelli
Pereire, che riuscirono ad ottenere dal Parlamento una commissione per inda-
18 C. Bremond, Una rassegna del pensiero degli storici dell’economia su banche e credito
negli stati preunitari e nell’Italia liberale, 1815-1926, in «Rivista di Storia Finanziaria»,
Napoli-Arte Tipografica, Napoli Luglio-Dicembre 2002, n. 9, pagg. 26 e 27.
19 Ibidem.
20 Cfr. C. Supino, Storia della circolazione cartacea in Italia dal 1860 al 1928, Sei,
Milano 1929, pag. 61.
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gare sull’operato della Banca di Francia, inflisse a quest’ultima un duro colpo
alla sua autorevolezza.
Alla luce di ciò, si comprende come in Italia, all’inizio del 1865, le argomentazioni
a favore del monopolio dell’emissione e del conferimento della
tesoreria alla banca unica, si trovassero a fronteggiare una contestazione dottrinaria
da parte dei teorici di forme di free banking, ma soprattutto un clima
politico ed emotivo dell’opinione pubblica avverso alle istituzioni bancarie
monopolistiche.
La situazione cambiò a partire dalla primavera del 1866: in previsione
della guerra fra Austria e Prussia, i mercati finanziari europei vennero attraversati
da forti turbolenze che provocarono un rialzo dei tassi di sconto e, nel
caso dell’Italia, il ritiro di ingenti capitali esteri investiti in Italia.
La breve, ma intensa crisi, finanziaria del maggio-giugno 1866 ebbe conseguenze
di lunga durata sugli assetti creditizi continentali. Essa si tradusse, a
Londra, nel fallimento dei tentativi delle clearing house 21 di svincolarsi dalla tutela
della Banca d’Inghilterra che riprese il suo ruolo centrale di banca di emissione;
in Francia, nella fine del caso Pereire a favore della Banca di Francia.
«In Italia le conseguenze sulle banche furono più gravi, in quanto il
paese, alla vigilia di una nuova guerra con l’Austria, con i crediti esteri non più
rinnovati e la caduta delle quotazioni dei titoli del debito pubblico, fu costretto
ad una misura traumatica e lesiva dell’orgoglio nazionale appena ristabilito,
quale la proclamazione del corso forzoso dei biglietti della Banca Nazionale.
Agli altri istituti di emissione fu prescritto l’obbligo della convertibilità dei
biglietti in moneta metallica o in biglietti della Banca Nazionale» 22.
La misura potrebbe far pensare al monopolio dell’emissione a favore della
Banca nazionale, ma, a ben vedere, il corso forzoso portò conseguenze rilevanti
anche per le altre banche e, soprattutto, per i banchi meridionali, che videro
equiparare la loro circolazione di fedi di credito alle banconote. L’emissione
diventò così la fonte principale di risorse anche per le banche di emissione
minori. Certo esisteva il vincolo di cambiare a vista i propri biglietti con quelli
della Banca Nazionale, ma la politica dei governi e lo stesso interesse della
Banca Nazionale incrementarono al massimo tale operazione.
La dichiarazione del corso forzoso provocò l’espansione della moneta cartacea,
ponendo come urgente «la necessità di una regolazione legislativa della
delicata materia dell’emissione di moneta, non più affidabile a provvedimenti
parziali adottati sotto la spinta dell’emergenza» 23.
21 Le clearing houses sono istituti bancari specializzati nello sconto di cambiali.
22 A. Polsi, Stato e Banca in Italia… op. cit., pagg. 7 e 8.
23 Ibidem, pag. 9.
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Tuttavia il dibattito sugli istituti di emissione cambiò: non era più possibile
avere come obiettivo l’unificazione dell’emissione che appariva, ormai,
difficilmente realizzabile, in quanto la forte liquidità immessa nel sistema
economico e la moderata inflazione che ne seguì, svolgevano una non debole
funzione di stimolo per l’attività economica, inoltre forte era l’avversione
verso la prospettiva di un monopolio dell’emissione non solo da parte degli
operatori economici del Mezzogiorno, ma anche dal principale centro finanziario
del paese, ossia Genova, unita alle posizioni teoriche dei fautori della
libertà di emissione. All’espansione della creazione della moneta premeva,
però, un vincolo esterno che non si poteva trascurare: il rapporto di cambio
con il franco francese che, nei primi anni ’70, diede segni di deterioramento.
Alla luce di queste considerazioni riteniamo importante fare alcune valutazioni
sulla circolazione monetaria. Come sostiene Pecorari, essa può essere
distinta in due periodi. Nel primo (fino al ’66) la “carta bancale” non svolgeva
veramente la funzione della moneta ma, concorreva allo sviluppo dei commerci
e del credito. Il suo aumento avvenne in modo graduale conformemente
alla crescita della pubblica ricchezza 24.
Nel secondo periodo (dal ’67 al ’73), la circolazione raddoppiò quasi. L’aumento
si rivelò eccezionalmente rapido tra il ’71 e il ’73, interessando soprattutto
la Banca Nazionale.
L’incremento della circolazione è meglio spiegabile se consideriamo il
fatto che accanto alle emissioni legali ve ne erano anche di abusive 25. Le
responsabilità maggiori sono da attribuire alle banche ordinarie di deposito e
sconto, le banche popolari, gli istituti di credito agrario.
«La crescita debordante ed in molti casi abusiva della circolazione bancaria,
la diversa copertura dei biglietti nei vari istituti, l’esigenza di controlli
più adeguati, la carente normativa in materia di rapporti interbancari, l’importanza
sempre maggiore assunta dalla Banca Nazionale, più volte chiamata
a far fronte a richieste di prestiti da parte del governo e sempre più temuta dai
fautori del regime concorrenziale, l’inasprimento dell’aggio, l’urgenza di bloccare
la spirale inflazionistica, l’assenza di segni distintivi per i biglietti a corso
forzoso, e insieme le interconnessioni di ciascuno di questi elementi con gli
altri re[sero] indilazionabile un riordino della complessa materia» 26.
È necessario a questo punto richiamare alcuni fatti. Nel 1870-71 si ebbe
il passaggio della capitale a Roma con conseguenti spese straordinarie e l’assunzione
del debito pubblico relativo al Lazio, che incrementarono il deficit
24 P. Pecorari, La fabbrica dei soldi….op. cit., pagg. 42 e 43.
25 De Mattia, I bilanci degli istituti di emissioni…., pagg. 467-469 (tav. 7).
26 P. Pecorari, La fabbrica dei soldi… op.cit., pag. 52.
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delle finanze statali, tenuto sotto controllo, fino al ’71, ma aggravatosi nel
’72-73. Nel dicembre 1871, Sella (andato al governo nel 1870) espose alla
Camera un piano finanziario per il quinquennio 1872-76, che nelle sue previsioni
avrebbe consentito l’eliminazione del disavanzo. Il piano prevedeva: a)
un nuovo prestito di 300 milioni con la Banca Nazionale, autorizzata ad
emettere una somma corrispondente di biglietti; b) la sospensione dell’ammortamento
del debito verso lo stesso istituto; c) la cessione del servizio di
tesoreria ai quattro maggiori istituti di emissione (Nazionale nel Regno d’Italia,
Nazionale Toscana, Banco di Napoli e Banco di Sicilia) 27. Per ottenere
l’approvazione del piano, Sella accettò alcune modifiche richieste dalla Commissione,
tra le quali la rinuncia a trasferire il servizio di tesoreria.
Nel 1872, con la crescita dell’inflazione e della speculazione, Sella elaborò
un progetto di legge volto a porre freno alla circolazione cartacea. Il progetto
non andò a buon fine e, nel giugno 1873, la base politica dell’esecutivo cadde,
aprendo la via a Minghetti che, tra l’estate del ’73 e la primavera del ’74, sottoposto
a molteplici pressioni di uomini d’affari e speculatori che volevano
l’aumento della circolazione, ma consapevole che tale concessione avrebbe
aggravato le condizioni di vita dei più deboli e scatenato la borghesia agraria
ed industriale, oltre che i gruppi economici del Centro-Sud ostili ad ogni
rafforzamento della Banca Nazionale, presentò al Parlamento un progetto di
legge bancaria detto della “pluralità disciplinata”. Lo scopo era quello di regolare
la circolazione «nel solo periodo del corso forzoso» 28, ed allo stesso tempo
ridurre il «regionalismo dei biglietti e [a] pareggiare le condizioni degli istituti
fra di loro e dirimpetto allo Stato» 29.
Il progetto, diventato legge il 30 aprile 1874, istituì un Consorzio formato
da sei banche di emissione (Banca Nazionale nel Regno di Italia, Banca
Nazionale Toscana, Banca Toscana di Credito, Banca Romana, Banco di Napoli
e Banco di Sicilia), cui si affidò il compito di emettere biglietti circolanti
per conto dello Stato nel limite massimo di un miliardo. Ai biglietti consortili
non fu attribuito il corso forzoso, ma solo il corso legale. Ogni banca poteva
emettere biglietti nei limiti del triplo del patrimonio posseduto e del capitale
versato alla data del 14 dicembre 1873. I sei istituti non potevano variare
il saggio di sconto senza autorizzazione governativa. Venne sancito il divieto
a privati, società o enti di emettere biglietti per tutta la durata del corso
forzoso 30.
27 Ibidem.
28 M. Minghetti, Discorsi parlamentari, raccolti e pubblicati per deliberazione della
Camera dei deputati, Roma 1890, pag. 408.
29 Ibidem, pag. 409.
30 P. Pecorari, La fabbrica dei soldi…, op. cit., pag. 52.
119

Sebbene la legge sulla “pluralità disciplinata” regoli, per la prima volta,
dopo l’Unità, l’attività di emissione e, talvolta venga considerata la prima legge
bancaria italiana, essa rappresentò una soluzione di compromesso in quanto
se diede un certo ordine al regime dell’emissione, riuscendo sia a limitare
la circolazione per conto dello stato, sia ad influire positivamente sul mercato
dei cambi e a sopprimere la carta moneta abusiva, risultò però inadeguata
sotto altri profili. Lasciava irrisolto il problema del monopolio dell’emissione
come concreta alternativa al regime della concorrenza 31; non soddisfaceva l’esigenza
di conferire elasticità di offerta al circolante cartaceo; non affrontava il
nodo della vigilanza preventiva e non poneva le premesse per il ritorno della
convertibilità metallica.
2. La regolazione del mercato monetario dopo il 1874
Dopo l’entrata in vigore della legge sulla “pluralità disciplinata”, iniziò la
lenta liquidazione della crisi internazionale verificatasi nel 1873, le cui ripercussioni
si avvertirono anche in Italia, dove si verificò la caduta dei prezzi,
specie nel settore delle materie prime industriali e dei prodotti finiti per l’industria.
Per la circolazione dei biglietti del Consorzio non si apprezzarono
incrementi di rilievo grazie anche al raggiungimento del pareggio nel bilancio
dello Stato che, dal 1875 al 1881, presentò degli avanzi.
Quest’ultimo dato è importante da considerare, poiché la cessazione del
disavanzo eliminava una delle cause che incidevano sulla crescita della circolazione
cartacea. Infatti, «rispetto ai limiti fissati dalla legge bancaria del ’74,
non si [ebbero] in tali anni veri e propri sforamenti, ove si eccettuavano il caso
della Banca Romana e, per un’unica volta, della Banca Nazionale» 32. Sulla
base dei progressi economici del Paese, (quali gli avanzi degli ultimi bilanci
dello Stato, l’aumento dei risparmi, i più favorevoli rapporti di credito e debito
con l’estero, il rafforzamento della finanza pubblica e la migliorata situazione
monetaria nazionale), il 15 novembre 1880 il ministro delle Finanze
Agostino Migliani presentò, alla Camera, un progetto di legge per l’abolizione
del corso forzoso. Ciò nonostante, vi era una fragilità di fondo del sistema
di cui Migliani non era consapevole. Sebbene molti siano gli elementi di
31 La legge sembrava venire incontro alla preoccupazione di incrementare la concorrenza
fra gli istituti di emissione a vantaggio del mondo del commercio, ma non teneva
presente che proprio una concorrenza esasperata fra gli istituti, rischiava di compromettere
la ritrovata stabilità della moneta e poteva anche portare le banche, impegnate alla
ricerca dei clienti, ad una cattiva valutazione dei rischi.
32 P. Pecorari, La fabbrica dei soldi …op. cit., pag. 52.
120

ipresa economica, continuavano a permanere motivi di preoccupazione: i problemi
legati all’agricoltura che, specie per i cereali, il riso e la seta, non riuscivano
a fronteggiare la concorrenza europea; l’aumento del debito per l’esercizio
statale delle ferrovie sia dell’Alta Italia sia di quelle Romane. Insomma,
l’inversione di trend non eliminava la debolezza di fondo del sistema che, anzi,
si accentuò con la recessione del 1883-84, la quale, in Italia, si accompagnò
con l’epidemia di colera e con la successiva crisi del 1887-88.
È facile intuire come il progetto di Migliani non trovò consenso da parte
di tutti; tuttavia, superata l’opposizione parlamentare, esso divenne legge il 7
aprile 1881(n. 133).
Venne pertanto abolito il corso forzoso: «il Consorzio degli istituti di
emissione [doveva] essere sciolto entro il 30 giugno 1881 e i biglietti in circolazione
[dovevano] diventare debito diretto dello Stato. [Fu] rinviata la fissazione
del terminus a quo per l’apertura del cambio, come pure per la sostituzione
dei biglietti di piccolo taglio con moneta divisionaria» 33.
Con l’abolizione del corso forzoso l’aggio scomparve, il potere di acquisto
della lira si rafforzò e ricominciarono ad affluire i capitali stranieri in Italia.
Migliani, infatti, organizzò un grosso prestito estero, rimborsabile in oro, di
644 milioni di lire, in gran parte raccolto a Londra sotto gli auspici della
Hambro & Co. e della Baring Brothers 34. La maggior disponibilità di danaro
invogliò le banche a concedere più facilmente prestiti e lo Stato ad aumentare
le proprie spese.
Negli anni 1885-93, le cose peggiorarono sotto l’aspetto monetario. I
problemi economici più gravi erano due: la concorrenza dei prodotti agricoli
dell’America settentrionale portò ad una riduzione della prosperità dell’agricoltura
italiana; a seguito di prestiti bancari sconsiderati si verificò un boom
edilizio a Roma e a Napoli, che poi si interruppe. Queste difficoltà lasciarono
le maggiori banche con prestiti che i debitori non furono in grado di rimborsare.
Invece di dichiararli crediti irrecuperabili, le banche li trasformarono in
crediti ipotecari a lungo termine e crearono sezioni di credito ipotecario, sul
modello Crédit Foncier, cui li trasferirono, oltre a concederne di nuovi, finanziati
con l’emissione di obbligazioni e con fondi delle maggiori banche 35.
Una situazione di particolare vulnerabilità, tra le sei banche di consorzio,
l’aveva la Banca Romana, che oltre ad avere un’eccessiva espansione dei suoi
prestiti, soffriva di saldi sempre più negativi nel reciproco rimborso dei biglietti.
Avviò, così, una campagna per essere sollevata dalle proprie obbligazioni
di rimborso, nuovamente appoggiata dal governo che non solo manten-
33 Ibidem, pag. 69.
34 T. Canovai, Le Banche di emissione in Italia, Casa Editrice Ital., Roma 1912, pag. 48.
35 Ibidem, pagg. 62-70.
121

ne la segretezza dell’operazione ma, nel 1891, la sollevò ufficialmente dall’obbligo
di rimborsare i suoi biglietti.
Così, mentre la Banca Nazionale concedeva grossi prestiti alla Banca Romana
non presentando i suoi biglietti per il rimborso, «la Banca Romana, che [era]
già in una situazione disastrosa, si [gettò] a capofitto sulla via della rovina» 36.
Il tutto avvenne per mano di un economista, Maffeo Pantaloni, che ottenne
una copia del rapporto dell’ispezione alla Banca Romana, completato nel 1889 –
mantenuto segreto – e che rese pubblico nel 1893. Si rivelò per la Banca Romana
l’esistenza di un vuoto di cassa di 20 milioni di lire e la stampa di biglietti
con un numero di serie duplicato. Ma gravi irregolarità vennero alla luce anche
presso la Banca Nazionale, il Banco di Napoli e il Banco di Sicilia, che emisero
una quantità di biglietti superiore ai limiti legali, cambiali di comodo, e un
numero eccessivo di cambiali in sofferenza 37. Queste rivelazioni, assieme alle crisi
di altre banche, portarono al collasso tutto il sistema bancario 38.
3. La nascita della Banca Centrale in una situazione di emergenza
Giolitti, come capo del governo dal maggio 1893, fu costretto in tempi
rapidissimi a formulare una proposta di riforma delle banche di emissione, in
un clima avvelenato dalle polemiche su presunti episodi di corruzione e dalla
collusione di vertici politici con le banche di emissione. Lo stesso Giolitti
venne travolto dallo scandalo e, quindi, costretto a dimettersi nel novembre
1893. La situazione di emergenza non impedì, comunque, di varare la legge
10 agosto 1893, che istituì la Banca d’Italia. «Una legge nata in un clima di
forte sospetto e sfiducia verso le passate banche di emissione, contenente
disposizioni molto dure per gli azionisti della nuova società e una pesante
tutela dell’esecutivo su di essa» 39.
Vennero stipulate due “convenzioni”: la prima riguardava la fusione tra la
Banca Nazionale nel Regno, la Banca Nazionale Toscana e la Banca Toscana di
Credito; la seconda riguardava la fusione fra le prime tre e la Banca Romana e
la liquidazione di quest’ultima.
Si giunse così alla legge 10 agosto 1893, che diede vita alla Banca d’Italia
40 prodotto della fusione di tre istituti. La facoltà di emettere biglietti,
36 Ibidem, pag. 108.
37 F. Balletta, Storia economica secoli XVIII-XX, Arte Tipografica, Napoli 1991,
pag. 201.
38 Ibidem.
39 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 18.
40 P. Pecorari, La fabbrica dei soldi….., op. cit., pagg. 115 e 116.
122

attribuita dalla legge al nuovo istituto (art. 2) fu riconosciuta, per un periodo
di vent’anni, anche ai banchi di Napoli e di Sicilia. Il limite massimo normale
della circolazione dei tre istituti di emissione fu stabilito in 908 milioni di
lire dei quali 660 alla Banca d’Italia, 200 al Banco di Napoli e 48 al Banco di
Sicilia. Ai biglietti dichiarati convertibili in moneta metallica fu concesso il
corso legale per la durata di un quinquennio nelle province in cui ciascun istituto
emittente disponeva di una sede, di una succursale o di una rappresentanza.
Norme rigorose furono fissate per la fabbricazione dei biglietti, cui partecipò
anche lo Stato, che ad ogni biglietto appose un proprio contrassegno. Le
operazioni che i tre istituti erano autorizzati a compiere riguardavano, in particolare,
lo sconto a non più di quattro mesi, le anticipazioni a non più di sei mesi
e la compravendita, in contanti di tratte e assegni sull’estero e di cambiali sull’estero,
il ricevimento di depositi in conto corrente fruttifero. Erano vietate
nuove operazioni di credito fondiario, come pure tutte le operazione in conto
corrente allo scoperto. Le variazioni nel saggio di sconto venivano subordinate
ad approvazione del Ministero del Tesoro. Al governo spettava l’autorizzare
all’apertura o chiusura di sedi e succursali ed agenzie. Gli istituti erano sottoposti
alla vigilanza del Ministero dell’Agricoltura, industria e commercio, di concerto
con il Tesoro, ed un rappresentante del governo poteva intervenire alle riunioni
degli elettivi, con la facoltà di sospendere le deliberazioni non conformi
alla legge. La nomina del direttore generale fu affidata al Consiglio superiore
della Banca d’Italia, ma sottoposto ad approvazione del governo.
Pur mantenendo una pluralità di banche di emissione, la preminenza
della nuova Banca d’Italia sui due banchi meridionali fu tale da non dare più
adito a forme di concorrenza: ad essa si sostituì una sostanziale collaborazione
fra le banche di emissione. La Banca d’Italia restò una società privata, ma il
condizionamento posto dai pubblici poteri fu molto forte e ciò era riscontrabile
dagli eventi che seguirono subito dopo l’entrata in vigore della legge.
4. Il rapporto tra governo e Banca d’Italia
La riforma del 1893 e la nascita della Banca d’Italia, mutarono profondamente
i termini del governo della moneta. La Banca fu obbligata a realizzare
il risanamento dei propri conti senza gravare sul bilancio dello Stato ed, al
tempo stesso, dovette permettere una certa flessibilità nella circolazione senza
indebolire il cambio. In effetti, le condizioni del bilancio della Banca erano
difficili per la presenza delle immobilizzazioni dei passati istituti e della
Banca Romana. Ciò determinava una pesante dipendenza dell’istituto di emissione
dalle direttive del Tesoro. All’inizio, vi fu una forte contrapposizione tra
123

governo ed azionisti della Banca, soprattutto quando, nel dicembre 1893,
divenne ministro del Tesoro Sidney Sonnino.
Ma facciamo un breve salto indietro per determinare le cause che sono all’origine
di questo scontro, a tal fine valuteremo la situazione economica e monetaria
dell’estate 1893. Nelle settimane successive al varo dell’Atto bancario, la
situazione economica e monetaria italiana peggiorò: il cambio su Parigi, crebbe 41.
Come conseguenza del ribasso della rendita, da una parte si verificò un forte rientro
dei titoli, essendo più alte le quotazioni in Italia per il sostegno ricevuto attraverso
le banche di emissione 42, dall’altra parte si ebbe una preoccupante esportazione
di moneta metallica. Le banche dovettero fronteggiare un massiccio ritiro
di depositi e molte vennero travolte dalle crisi. I casi più clamorosi furono quelli
della Società Generale di Credito Mobiliare Italiano e della Banca Generale.
5. Tra pubblico e privato
Dopo la riforma del 1893, la Banca d’Italia continuò a mantenere la sua
natura di società privata, ma subì la forte presenza dello Stato: «era tenuta a
una contemperazione fra interesse degli azionisti e interesse pubblico, in cui il
secondo aveva ormai una certa preminenza grazie a pochi ma efficaci strumenti
di controllo sulle principali decisioni dell’istituto» 43. Il mantenimento
della struttura privatista della Banca fu necessario per garantire sia l’efficacia
nella conduzione economica della società, sia a preservare il governo della moneta
da un’ingerenza troppo pressante del potere politico. La facoltà del governo
di nominare il direttore mise in ombra gli azionisti ma, a ben vedere, la
norma non modificò quelli che erano i loro poteri all’interno della Banca poiché,
dalle sue origini, si era affermata nella Banca Nazionale una tradizione di
guida autocratica sempre attenta ai rapporti con il governo.
Dopo il 1893, il ritorno economico degli azionisti risultò fortemente indebolito,
tuttavia essi, nonostante episodiche proteste, non seppero organizzare
un’opposizione efficace alla direzione di Giuseppe Marchiori (nuovo direttore
generale della Banca d’Italia), né furono capaci di assumere iniziative di
rilievo o posizioni di forza all’interno della società. «Storicamente gli organismi
dirigenti della banca italiana non esprimevano una vera élite nazionale
della ricchezza e degli affari, ma tendevano a rappresentare geograficamente
gli interessi delle varie parti del paese» 44. Questa debolezza strutturale dell’a-
41 P. Pecorari, La fabbrica dei soldi..., op. cit., pag. 119.
42 Ibidem, pag. 120.
43 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 20.
44 Ibidem, pagg. 21 e 22.
124

zionarato e del capitalismo italiano, esaltò il ruolo mediatore fra pubblico e
privato della dirigenza della Banca, che del rapporto con il governo fece anzi
uno dei propri punti di legittimazione. Ci fu, soprattutto dopo il 1893, una
maggiore consapevolezza del ruolo pubblico dell’istituzione, organismo centrale
per garantire l’equilibrio della circolazione monetaria, ma anche degli
assetti finanziari del paese. L’azionarato non riuscì ad esercitare un peso nelle
scelte di fondo della politica e organizzazione dell’istituto.
Con una legge del 1895, il nuovo istituto assunse il servizio di tesoreria
per conto dello Stato; era questo un passo da non sottovalutarsi nel cammino
verso la banca centrale unica. Tutta questa materia giunse a maturazione
prima nel 1910 con il testo unico sugli istituti di emissione e sulla circolazione
dei biglietti di banca, che determinava il quadro istituzionale definitivo
ed, in un secondo momento, nel 1926, quando la Banca d’Italia ottenne il
monopolio dell’emissione 45. «In fase di rodaggio l’asimmetria tra forma privatistica
e compiti pubblicistici si f[ece] sentire in maniera evidente: appar[ì]
inevitabile lo scontro fra il Tesoro, che si muove[va] nel senso della subordinazione
della Banca d’Italia, e la Banca medesima, che in prima battuta [ritenne]
di potersi configurare senza sostanziali soluzioni di continuità come erede
della Banca nazionale nel regno» 46.
Alla guida della Banca d’Italia venne posto l’ex direttore della Banca
Nazionale Giacomo Grillo. Un uomo che aveva l’abitudine di schierarsi sul
fronte degli interessi degli azionisti e quindi poco sensibile ai nuovi compiti
affidati all’istituto ed ai vincoli e ai sacrifici dell’interesse privato che le scelte
di risanamento imponevano. D’altra parte, il governo aveva il coltello dalla
parte del manico. A dispetto della natura privatistica della Banca d’Italia, il
condizionamento pubblico era consistente; «basti considerare quanto segue: 1)
le variazioni del saggio ufficiale di sconto [furono] sottoposte all’approvazione
del Tesoro; 2) l’apertura o chiusura di sedi o succursali [necessitò] dell’autorizzazione
governativa; 3) la Banca [fu] sottoposta a vigilanza governativa,
accentrata presso il Tesoro dal 1895 in avanti; 4) un rappresentante del governo
interv[enne] alle riunioni degli organi della Banca ed [ebbe] facoltà di
sospendere le deliberazioni non conformi alla legge; 5) la nomina del direttore
generale, per quanto di spettanza interna, [fu] assoggettata ad approvazione
del governo» 47. La Banca era tenuta, inoltre, a risanare i propri conti senza
pesare sul bilancio dello Stato; in una situazione del genere era difficile avere
spazi di autonomia.
45 Ibidem.
46 Ibidem, pag. 104.
47 Ibidem.
125

Appena la Banca mosse i primi passi, Grillo si dimise e fu sostituito da
un politico, Giuseppe Marchiori. Se questa sostituzione placò lo scontro tra
direttore generale della Banca e Tesoro, lo spostò all’interno della Banca stessa,
cioè fra direttore e consiglio di amministrazione dell’istituto. Gli azionisti
pertanto si lamentavano: «se per un verso lo statuto della Banca [anda]va a
detrimento della ripartizione degli utili e a favore della costituzione di riserve,
per altro verso, il livello stesso degli utili si colloca[va] assai al di sotto di
quello a cui erano avvezzi gli azionisti della vecchia Nazionale» 48. Gli stessi
azionisti furono chiamati a «metter mano al portafoglio per rimpinguare il
capitale della Banca» 49.
Fu in questo clima di confronto fra gli organi dell’Istituto che prese le
mosse l’opera di risanamento e rafforzamento, di precisazione ed ampliamento
dei compiti della Banca d’Italia e di prima determinazione dei rapporti con il
governo. Marchiori morì nel novembre 1900; lo sostituì una figura di grandissimo
spicco, Bonaldo Stringher, ex direttore generale del Tesoro. In precedenza
aveva percorso la carriera all’interno dell’amministrazione finanziaria,
fino a ricoprire, dal 1893 al 1898, la carica di direttore generale del Tesoro.
Era stato, quindi, l’interlocutore istituzionale diretto della Banca, incaricato
di vigilare su di essa nei primi anni di attuazione della legge istitutiva.
6. Bonaldo Stringher
La trasformazione della Banca d’Italia da istituto di emissione fra istituti di
emissione, seppure in posizione di supremazia, a “banca centrale” fu opera in
massima parte di Stringher. Fu Stringher che gettò le basi e costruì una rete di
rapporti banca-stato capace di salvaguardare l’autonomia di giudizio della banca
medesima. «Per me fra Banca e Stato non può esservi dissidio, – rilev[ò] Stringher
– comune dove[va] essere l’intento di migliorare le condizioni dell’attività
nazionale e rialzarne le sorti. Ma comunione di intenti non significa minimamente
rinunziare all’autonomia nostra nell’esercizio del credito entro i confini
segnati dalle leggi e dagli istituti» 50. Il messaggio è chiaro: fine della contrapposizione
con il governo, ma anche riconquista dell’autonomia dell’istituto, limitato
notevolmente durante il mandato Marchiori. Stringher non fu solo direttore
della Banca d’Italia, ma svolse anche un importante ruolo in organismi consultivi
della pubblica amministrazione ed in associazioni private, appoggiando
molte iniziative in materia creditizia e monetaria. «Si [mosse] innanzitutto
48 Ibidem, pag. 105.
49 Ibidem.
50 Cfr. F. Monelli, La Banca d’Italia dal 1894 al 1913, op. cit., pag. 811.
126

come il capo di un’importante istituzione pubblica, strettamente collegata all’amministrazione
statale, e non più tanto e solo come il direttore della principale
banca di emissione su mandato dei propri azionisti» 51.
Questa era la nuova immagine che emerge dalle attività pubbliche di
Stringher e testimoniava il cambiamento di ruolo che la Banca d’Italia stava
progressivamente subendo a partire dall’inizio del secolo, e questo soprattutto
per opera di Stringher. «Egli si f[ece] promotore di rilevanti modificazioni
dello statuto della banca, che rafforza[rono] i poteri della direzione […]. [Fu]
Stringher che compre[se] il ruolo essenziale della moral suasion, come linea di
condotta basata sulla autorevolezza, sulla capacità di intessere rapporti leali
con le banche e con lo Stato e sull’autonomia di giudizio. [Fu] infine Stringher
che [colse] con chiarezza la necessità per una banca centrale di porsi per
così dire al di fuori “della mischia”, come “potere neutro” e capace di vedere
con occhio più lungo» 52.
Prima di affrontare il tema del processo di formazione della banca centrale,
è necessario chiarire il rapporto tra banche miste e Banca d’Italia. La banca
mista rappresentò un interlocutore scomodo sia per i governi che per l’istituto
di emissione. Banca Commerciale e Credito Italiano nacquero su basi d’indipendenza
dal potere politico, cosa che creò un certo disagio nella classe politica
dirigente abituata, sin dal Cavour, ad intrattenere strette relazioni con i
maggiori organismi bancari del paese. Inoltre le banche miste dimostrarono
una notevole indipendenza anche dalla Banca d’Italia. Come sia possibile questo
è facile intuirlo se si considera un aspetto fondamentale, ossia la vasta rete
di relazioni internazionali di cui le banche miste godevano, rete che permise
di sostenere gran parte del lavoro bancario e di investimento senza ricorrere al
rifinanziamento della Banca d’Italia. «Vi fu sempre una certa diffidenza fra le
due istituzioni: da Milano Stringher e la Banca d’Italia venivano percepiti
come troppo vicini al governo, troppo “politici”, mentre viceversa le iniziative
delle due banche miste venivano seguite con qualche preoccupazione per la
tenuta complessiva del sistema e per una non palese, ma convinta diffidenza
di fondo verso la grande finanza internazionale, potenzialmente destabilizzante»
53. Sicché, mentre Banca Commerciale e Credito Italiano continuarono a
crescere, la Banca d’Italia acquisì un atteggiamento benevolo e quasi di protezione
verso quegli istituti concorrenziali alle due banche. Tra questi il Banco
di Roma, che fu l’istituto a godere di maggiori favori di ampi settori del
51 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 23.
52 F. Belli, Legislazione bancaria italiana 1852-2003, G. Giappichielli Editore, Torino
2004, pag. 105.
53 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 24 ed in particolare D.
Forsyth, The crisis of liberal Italy Monetary and Financial Policy 1914-22.
127

mondo politico e la Società Bancaria Italiana, poi Banca Italiana di Sconto.
Verso quest’ultima Stringher fu benevolo. Essa nacque a Milano per fusione di
case private minori e fu subito protagonista di una rapida crescita, perciò rappresentò
una reale possibilità di concorrenza per le altre due grandi banche
miste. Inoltre, essendo un organismo prettamente nazionale, era maggiormente
controllabile dalla Banca d’Italia.
Il ruolo di supremazia della Banca d’Italia si esplicò nel 1907, quando una
breve, ma intensa, crisi finanziaria originatasi dagli Stati Uniti provocò un
repentino aumento dei saggi di interesse internazionali e mise in grave difficoltà
la Società Bancaria Italiana, divenuta ormai il terzo istituto del paese. «L’intervento
deciso della Banca d’Italia permise, per la prima volta nella storia d’Italia
e caso quasi unico nella storia secolare della finanza italiana, di procedere a un
salvataggio bancario di imponenti dimensioni senza dover ricorrere a denaro
pubblico. Utilizzando […] la propria forza di persuasione morale (moral suasion),
la Banca indusse il resto del sistema bancario a intervenire per garantire, anche
nel proprio interesse, la sopravvivenza di un importante istituto in difficoltà» 54.
Con la gestione della crisi, la Banca d’Italia ebbe una posizione sovraordinata
alle altre banche: «attorno al 1907 si situ[ò] […] il punto di svolta per cui la
Banca [uscì] dalla situazione di tutela da parte del Tesoro e ott[enne] sempre
maggior autonomia» 55. Da quel momento la Banca «cominciò ad operare come
centro autonomo di decisioni, destinatario di sempre più ampie deleghe da parte
del governo per l’espletamento di compiti in campo monetario, per interventi
sul cambio, per assicurare la stabilità del sistema finanziario» 56.
Con il salvataggio del 1907 e con la legge dello stesso anno, che consentì
ufficialmente interventi sul mercato dei cambi attraverso l’acquisizione di valute
estere, la Banca cominciò a collocarsi nella posizione di una vera banca centrale.
È importante valutare, inoltre, quanto osserva Pecorari a proposito della novità
del ruolo svolto dalla Banca d’Italia che travalicò la funzione di prestatore di ultima
istanza ed operò interventi presso altre banche e presso il governo. Per l’azione
sul governo, va osservato che Stringher non utilizzò il criterio del salvataggio
«puro e semplice della speculazione borsistica che era stata responsabile delle
instabilità del mercato italiano dei valori mobiliari» 57; operò, invece, dei distinguo
tra situazioni e situazioni, cercando di regolare le immissioni di liquidità, di
rafforzare nel contempo i margini di autonomia gestionale dell’Istituto 58.
54 Ibidem, pag. 25.
55 Ibidem.
56 F. Bonelli, La Banca d’Italia dal 1894 al 1913 op. cit.., pag. 293.
57 F. Bonelli, La crisi del 1907: una tappa dello sviluppo industriale in Italia, Fondazione
Luigi Einaudi, Torino 1971, pag. 163.
58 Ibidem, pag. 164.
128

Ciò ebbe effetto non solo a livello finanziario ma anche “prospettico”, nei
tempi medio-lunghi, ossia negli anni ’20-30, che porteranno al definitivo
strutturarsi della banca centrale e all’assunzione di quelli che saranno i suoi
compiti istituzionali: 1) l’accentramento delle risorse metalliche e valutarie
del paese, che andranno costituite e mantenute in misura rapportabile “agli
eventuali saldi passivi della bilancia dei pagamenti”; 2) l’operatività come
“organo esecutivo della politica monetaria, creditizia e valutaria dello Stato”;
3) l’impegno volto al raggiungimento dell’equilibrio finanziario del pubblico
erario; 4) la vigilanza e il controllo sul sistema bancario nazionale 59.
Dopo il 1907, dunque, aumentò la presenza istituzionale della Banca
nella gestione della politica economica. In particolare aumentarono le richieste
di interventi a favore di settori industriali in difficoltà, in primo luogo
l’industria siderurgica. Interventi in materia di politica industriale non erano
certo di competenza della Banca, ciononostante Stringher si adoperò a ricercare
una situazione finanziaria di tutto il comparto, culminata nella riorganizzazione
degli assetti proprietari dell’industria siderurgica nel 1911 e nel 1914.
Nel 1912, poi, Stringher venne nominato presidente dell’INA. La nomina
non rispose a nessuna logica di tipo economico visto la mancanza di legami fra la
società di assicurazione e la Banca, ma attestò il riconoscimento della posizione di
Stringher, considerato ormai uomo di Stato e figura dotata di tale prestigio da
rendere facilmente comprensibile la sua nomina a capo dell’ente pubblico.
Del compito “pubblicistico” che la Banca d’Italia andò assumendo Stringher
era ben consapevole, basti pensare a quanto scrisse in una relazione del
1913, per rispondere ad una richiesta del governo rumeno, che chiese alle
principali banche di emissione europee consigli per impiantare la banca centrale
in quel paese. Stringher scrisse che, in alcuni paesi in difficoltà, le banche
centrali erano chiamate a «risanare e migliorare l’ambiente economico in
cui viv[evano], allo scopo di agire favorevolmente sui corsi dei cambi e di rimborsare
i loro biglietti in specie metalliche» 60. A questo ruolo attivo della
banca di emissione doveva corrispondere «una solida struttura che ispir[asse]
fiducia nel modo più assoluto. Infatti queste istituzioni, obbligate come
[erano] nei momenti di difficoltà […] a scontare valori in cui [avrebbe potuto]
celarsi un certo carattere di immobilizzazione, [dovevano] moltiplicare le
loro riserve sia ordinarie che straordinarie, il che si [poteva] fare soltanto limitando
al massimo consentito la quota del dividendo da distribuire» 61. La limitazione
dei dividendi aveva un profondo significato: oltre che richiesta di sa-
59 P. Pecorari, La Fabbrica dei soldi… op. cit., pagg. 165 e 166.
60 F. Bonelli, La Banca d’Italia dal 1894 al 1913: momenti della formazione di una
banca centrale, op. cit., pag. 60.
61 Ibidem.
129

crifici agli azionisti privati, sottolineava anche la funzione di interesse generale
della Banca. La politica dei dividendi e la sua accettazione da parte degli
azionisti segnò un graduale avvicinamento del titolo della Banca alle caratteristiche
dei titoli pubblici.
Nel 1909 venne approvato un nuovo statuto della Banca, che riconosceva
una ridistribuzione dei poteri all’interno dell’istituto, con un ruolo maggiormente
accentuato della direzione e del direttore generale e una riduzione della
presenza del Consiglio superiore nella gestione corrente, dovuta alla soppressione
del suo Comitato in precedenza incaricato di partecipare a tale gestione 62.
Un altro episodio che va considerato è l’istituzione, nel 1914, presso la
Banca, di un ufficio studi dipendente dal gabinetto del direttore generale:
misura organizzativa che riconosceva l’importanza di un centro di raccolta di
informazioni e dati a supporto della direzione generale e un altro passo per la
costruzione della banca centrale. Le informazioni economiche non erano più
monopolio dei ministeri economici, ma anche della banca di emissione.
7. Banca e governo durante la prima guerra mondiale
Nel corso del primo conflitto mondiale aumentò l’importanza degli istituti
di emissione nel complesso del sistema bancario europeo, a causa dell’espansione
della circolazione monetaria da essi generata per finanziare la spesa pubblica 63,
così come aumentò il ruolo finanziario svolto dalle banche di credito ordinario,
che sostennero l’eccezionale crescita della produzione industriale del paese.
Ernesto Cianci in Nascita dello stato industriale in Italia, osserva in proposito:
«La Banca Commerciale Italiana, il Credito Italiano, la Banca Italiana di Sconto,
il Banco di Roma costituivano un quadrunvirato bancario onnipotente, in
ogni zona dell’economia italiana. Esse stavano dietro ad ogni impresa e a ogni
speculazione. Gli azionisti, i depositanti, i clienti delle quattro banche erano
così inconsciamente divenuti soci di una serie svariatissima di aziende» 64.
Le dinamiche produttive e finanziarie che si realizzarono nel corso della
guerra portarono ad un mutamento nei rapporti di controllo tra le quattro
grandi banche miste e le principali imprese del paese 65.
62 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…op. cit., pag. 27.
63 Cfr. G. Toniolo, La Banca d’Italia e l’economia di guerra. 1914-1919, Il Mulino,
Roma-Bari 2003, pagg. 9-18.
64 E. Cianci, Nascita dello Stato imprenditore italiano, Mursia, Milano 1977, pag. 20.
65 Se nel periodo giolittiano era venuta maturando una sostanziale subordinazione dei
gruppi industriali ai migliori istituti di credito, dipendenza che era continuata nei primi
anni di guerra, nella fase terminale del conflitto tale rapporto venne capovolgendosi.
130

Lo scoppio della guerra vide impegnata la Banca d’Italia, assieme a Stringher,
a collaborare allo sforzo bellico aiutando il governo nel reperimento di
prestiti all’estero e agevolando in ogni modo la sottoscrizione dei prestiti
interni. Quello che è interessante notare è che, nel periodo della grande guerra,
la Banca d’Italia si configurò come banca centrale.
Dal punto di vista istituzionale la scelta più rilevante fu la costituzione di
un nuovo organismo il CSVI, ossia il Consorzio Sovvenzione Valori Industriali
istituito nel 1914, che iniziò ad operare il 22 febbraio 1915, pochi mesi
prima dell’entrata in guerra dell’Italia. Esso venne costituito dagli istituti di
emissione e da altri istituti di credito, in particolare casse di risparmio, con
compiti di erogazione di prestiti alle industrie e di rifinanziamento al sistema
bancario. Inizialmente, fu concepito come «istituto provvisorio, contingente
alle vicende belliche, e si pensò di farne una sorta di rete di sicurezza per gli
istituti di credito, che potevano scontarvi cambiali munite anche di una sola
firma. L’organo si finanziava dalle banche di emissione che ne riscattavano le
cambiali, e la Banca d’Italia era, di fatto, l’istituto che ne controllava la gestione»
66. Presidente del CSVI fu lo stesso Stringher. Dopo pochi anni dalla sua
creazione, il CSVI fu investito da un altro progetto: ossia farne non solo un
ente di rifinanziamento per le imprese industriali, ma anche una seconda linea
di credito una volta esaurite le possibilità del credito ordinario.
In realtà, durante la guerra, il CSVI ebbe un’importanza limitata sia per l’abbondante
liquidità creata dalla Banca d’Italia, sia per i generosi pagamenti concessi
alle industrie impegnate nello sforzo bellico, che permisero all’apparato
industriale italiano di godere di tranquillità finanziaria e di accumulare ingenti
profitti.
Un’altra considerazione va fatta sul rapporto tra Banca e Tesoro. Durante
la guerra, la Banca d’Italia si affiancò alla conduzione della politica monetaria
gestita dal Tesoro. L’intesa fra i due organismi divenne forte ma, non mancarono
momenti di tensione, specie verso la fine del conflitto.
Uomo chiave del governo fu, in quel periodo, il ministro del Tesoro Nitti,
«ben deciso a diventare il nuovo “animatore” dello sforzo bellico» 67. Una delle
prime misure adottate da Nitti fu l’istituzione del monopolio statale dei cambi:
nel 1917 la lira andò incontro ad una progressiva svalutazione ed attraverso
il monopolio, Nitti credette di poter contenere tale svalutazione.
Rispetto al mercato dei cambi, la Banca d’Italia era stata, fino a quel
momento, in una posizione marginale, sopravanzata sia dalla Banca Commerciale
che dal Banco di Napoli. La creazione dell’ente di gestione dei cambi
avrebbe dovuto favorire la Banca d’Italia, tuttavia fu aspramente avversato da
66 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 29.
67 Ibidem, pag. 30.
131

Stringher. «Durante la guerra la Banca aveva accentuato le proprie funzioni di
banca centrale, proponendosi come guida morale e rete di sicurezza di tutto il
sistema creditizio, e referente privilegiato se non unico del Tesoro. La preoccupazione
di Stringher era stata quella di favorire in ogni modo i rapporti di
collaborazione fra le banche, gli istituti di emissione e il governo, l’istituzione
del CSVI ne era stato un positivo esempio, garantendo a ognuno la propria
sfera di autonomia e accrescendo la posizione di mediazione e guida del sistema
creditizio dell’istituto. L’iniziativa di Nitti invece veniva a rompere quel
quadro di collaborazione ed equilibrio costruito da Stringher con molta perseveranza
fin dall’inizio della sua direzione» 68.
L’Istituto Nazionale Cambi con l’Estero (INCE) venne costituito nel
1917 e fu composto dal consorzio delle tre banche di emissione a cui si
aggiunsero le quattro banche del paese e gli istituti che vennero aggregati
in base ad accordi con la Banca d’Italia. Presidente fu lo stesso direttore
della Banca d’Italia. All’Istituto si attribuì non solo il monopolio dei cambi
ma anche una potestà ispettiva nei confronti delle banche, per quanto
riguarda la materia valutaria. Si trattò della prima attribuzione di facoltà
ispettive ad un ente statale «dai tempi del cessato sindacato di controllo
sulle società commerciali» 69.
La Banca d’Italia svolse il ruolo di cassiere dell’INCE. «Con la costituzione
dell’istituto la Banca si trovava in una posizione ambigua: veniva istituzionalmente
coinvolta nella gestione della politica del cambio, arricchendo
le proprie funzioni di banca centrale ma si trovava in una posizione di
servizio rispetto ad un ente dotato di vasti poteri» 70. Infatti, nonostante la
presidenza fosse attribuita alla stesso Stringher, il vero referente della politica
dei cambi restò il ministro del Tesoro, simbolo evidente della volontà
del governo di riappropriarsi della gestione di una parte della politica
monetaria.
Alla fine del conflitto, la posizione della Banca d’Italia era ormai chiara:
«Banca centrale nel senso pieno del termine, cioè al vertice del mercato monetario
e creditizio interno, nonché gestore del mercato dei cambi. La partita ora
si giocava sul piano dei poteri e dell’autonomia dei governi all’interno di un
ambito, la determinazione della politica monetaria e, in qualche misura, la
politica economica nel suo complesso, che entrambi i soggetti intendevano
occupare» 71.
68 Ibidem, pag. 31.
69 Ibidem.
70 Ibidem.
71 Ibidem, pag. 32.
132

8. Il dopoguerra
Al momento dell’entrata in guerra, i sintomi di deterioramento del rapporto
banca-industria cominciarono a farsi evidenti. La guerra attenuò, o
quantomeno mascherò, la crisi che, tuttavia, riesplose in maniera pesante a
conflitto concluso. «La riconversione economica da un’economia di guerra ad
un’economia di pace e le rilevanti tensioni sociali connesse al forte incremento
della disoccupazione, [fecero] riaffiorare in maniera pesante ed aggravata la
crisi della banca mista. L’intreccio banche-industrie si [fece] man mano più
innaturale ed intricato con i tentativi di scalata delle industrie alle banche, le
misure d’intervento e di sostegno della Banca d’Italia e degli altri istituti di
emissione si dimostra[rono] non più sufficienti o, quantomeno, ri[uscirono]
solo a fatica ad evitare crack generalizzati, pagando, di converso, cari prezzi per
quanto riguarda il ruolo e l’autonomia di scelta, in particolare dal lato del
controllo della moneta, degli istituti di emissione» 72.
Per chiarire il ruolo della Banca d’Italia bisogna analizzare l’episodio più rilevante
di questi anni: le scalate delle banche miste e la loro crisi a partire dai
primi anni Venti, nonché i salvataggi della Banca d’Italia. Come sostiene Belli, il
discorso sulle scalate «è una matassa molto difficile da sbrogliare» 73, noi concentreremo
l’attenzione soprattutto sulla Banca Italiana di Sconto e la Banca Romana.
Gli ultimi mesi della guerra ed i primi anni Venti furono un momento molto
agitato per la comunità finanziaria: grazie alla grande liquidità creata dalla Banca
d’Italia per sostenere il Tesoro, e finita nelle casse dei grandi gruppi industriali,
si verificarono episodi di scalata ai principali istituti di credito da parte dei gruppi
industriali e finanziari. La Banca Italiana di Sconto era un istituto legato al
gruppo Ansaldo dei fratelli Perrone, imprenditori genovesi. L’intreccio Ansaldo-
BIS fu un esempio di «mostruosa fratellanza siamese» 74 poiché fin dai primi anni
di guerra l’Ansaldo possedeva il 40 per cento del capitale della BIS, e dava illusione
di poter disporre di risorse finanziarie illimitate e capaci di sostenere anche
i più ambiziosi progetti di espansione. Nei primi mesi del 1918, quando il conflitto
era ancora in corso, l’Ansaldo-BIS tentò la scalata della Banca Commerciale
Italiana, legata alle acciaierie Terni. Contemporaneamente, però, i Perrone lanciarono
la scalata alla Fiat, mentre quest’ultima, da parte sua, si alleò al finanziere
piemontese Riccardo Gualino e partì all’assalto del Credit 75. Questo primo
scontro si concluse con una tregua: la costituzione del “cartello bancario”, stipu-
72 F. Belli, Legislazione bancaria italiana 1861-2003…, op. cit., pag. 113 e 114.
73 Ibidem.
74 Ibidem.
75 N. De Ianni, Gli affari di Agnelli e Gualino 1917-1927, Prismi, Napoli 1998,
pag. 48.
133

lato nel 1918, che aveva lo scopo di limitare la concorrenza fra i quattro maggiori
istituti. Tuttavia si trattò di una tregua che non durerà a lungo, visto che nel
1920 assisteremo a quelle che Belli definisce “guerre parallele”. Guerre che scoppiarono
all’indomani della costituzione dei “consorzi” da parte di talune banche
miste che volevano collocare le loro azioni. Esempi erano la Comit, che costituì il
Consorzio Mobiliare finanziario (Comofin) e il Credit che costituì la compagnia
finanziaria nazionale (Cofina). Lo scopo dei consorzi era «un escamotage per aggirare
il divieto di acquisto delle proprie azioni contenute nel codice di commercio»
76. Fatto sta che la BIS non ebbe un proprio consorzio e fu la prima a cadere,
nel dicembre del 1921; anche il Banco di Roma non ebbe un proprio consorzio e
venne salvato “per un pelo” tra il 1922-23. L’esposizione della BIS nei confronti
dell’Ansaldo fu amplissima, ma anche la situazione del Banco di Roma non fu
delle migliori.
A fine novembre 1921 la Banca d’Italia si fece promotrice di un consorzio
di salvataggio della BIS, alla quale vennero concessi 600 milioni di lire che,
però, subito si rivelarono insufficienti e quindi sembrò non restare altra strada
che la liquidazione, anche se la Banca Italiana di Sconto riuscirà a rimborsare il
100 per cento dei depositi. In altro modo fu risolta la vicenda del Banco di
Roma pur se il punto di partenza non fu tanto diverso da quello della BIS.
Quando, nel 1922, si insediò il governo Mussolini, si avviò un’operazione di salvataggio
tramite la costituzione di una finanziaria ad hoc, la Società Finanziaria
Industriale (SFI). Alla SFI furono conferite le partecipazioni dell’istituto, cosicché
anche il Banco di Roma ebbe il proprio “consorzio”. Il controllo della Banca
venne assunto da un pool bancario costituito dalla Comit, dal Credit e dalla
Banca Nazionale di Credito. Il salvataggio comportò il sostenimento di perdite
forse più elevate di quelle derivate dalla liquidazione della Banca Italiana di
Sconto e impose un allargamento consistente della circolazione, che non potè
essere estraneo alla fiammata inflazionistica che si verifica a partire dal 1924 77.
La crisi delle banche miste degli anni Venti fu diversa da quella di inizio
secolo. La sua natura non fu solo bancaria o finanziaria ma possiamo definirla
“industriale”. Anche la tipologia degli interventi differì da quelli attuati nel
1907, infatti riguardò la sostanziale diversa organizzazione dei rapporti bancaindustria/industria-banca.
Basti pensare al CSVI che nacque come uno “sportello”
speciale della Banca d’Italia, strumento straordinario e temporaneo con
cui si doveva far fronte a una esigenza parimenti straordinaria e temporanea, e
che a guerra finita intervenne sia nella liquidazione della Banca Italiana di
Sconto sia nel salvataggio del Banco di Roma.
76 Ibidem, pag. 115.
77 Ibidem, pag. 116.
134

Ma quale fu il ruolo della Banca d’Italia? La tripartizione dell’emissione
restò vigente sino al 1926 anche se, soprattutto negli anni della guerra, il
ruolo della Banca d’Italia si ampliò fortemente sia sul terreno del credito, sia
su quello del controllo della moneta. Se durante la guerra la Banca d’Italia non
potè tener allentati i cordoni della borsa, altra fu la situazione nella temperie
della crisi post-bellica 78. Dopo il conflitto, la Banca d’Italia fu divisa tra la
necessità di evitare probabili catastrofi bancario-industriali e la necessità di
non “spuntare” il proprio ruolo di “prestatore di ultima istanza” ed i propri
strumenti di intervento (anticipazioni e risconti) in un uso “a pioggia” o, in
ogni modo, in un uso non rigorosamente vagliato 79.
In sintesi se per un verso le crisi post-belliche non interruppero – anzi
accelerarono – il processo di costituzione della “banca centrale”, per un altro
verso finirono per indebolire il ruolo della Banca d’Italia mettendo in forse le
sue stesse capacità di tenere sotto controllo il “sistema” creditizio.
I “salvataggi” dei primi anni Venti mostrarono come la Banca d’Italia, ma
anche il regime fascista appena insediato, scongiurassero una crisi bancaria di
grandi proporzioni che si sarebbe innescata con la caduta di un grande istituto
di credito quale il Banco di Roma. La Banca indicò come, nella situazione
eccezionale del tempo, i suoi interventi traessero giustificazione anche dall’esigenza
di contenere una complessiva instabilità economica e sociale. La precarietà
e sovente l’indecisione dei governi del tempo indussero a interventi in
qualche modo “di supplenza” 80.
Gli esiti delle operazioni di salvataggio furono più complessi e pericolosi di
quelli del 1893. La Banca d’Italia si trova nuovamente “immobilizzata” ma, ancora
di più, fu investita di responsabilità nella gestione di imprese manifatturiere
e bancarie, andando contro l’esigenza di mantenere una neutralità allocativa. Le
crisi bancarie dei primi anni Venti accentuarono il carattere oligopolistico del
sistema bancario che la Banca d’Italia aveva per due decenni tentato di allentare 81.
9. I primi progetti diretti a regolare l’attività delle banche
I provvedimenti del 1926, che possono essere considerati la prima legge
generale bancaria, sono intitolati alla “tutela del risparmio”. Il tema della
tutela del risparmio segna una svolta nella legislazione bancaria, ed è un tema
78 Ibidem, pag. 119.
79 Ibidem.
80 G. Guarino e G. Toniolo, La Banca d’Italia e il sistema bancario. 1919-1936,
Editori Laterza, Roma-Bari 1993, pagg. 37 e 38.
81 Ibidem.
135

che ritroviamo nei primi anni del secolo, basti pensare a quanto il noto giurista
Cesare Vivante afferma nel 1902: «Si lasciano senza difesa i depositanti che
non possono esercitare alcun controllo e alcun privilegio sulle riserve delle
banche che pur si alimentano con i loro depositi; perciò si videro e si vedranno
portar via di nuovo con periodiche razzie i loro risparmi» 82.
Le crisi dei primi anni Venti riproposero il problema della stabilità del
sistema bancario e dei singoli intermediari. Divenne indispensabile, per i
governi tutelare «per quanto [era] possibile mediante l’applicazione di regole
generali e obbiettive, il pubblico risparmio» 83.
L’ordinamento vigente si ispirava a principi di free banking, almeno per
quanto riguarda gli istituti di credito privati. Il Codice di Commercio del
1882 omologava la banca alla normale impresa commerciale, anche se erano
state introdotte norme che regolavano aspetti dell’attività bancaria. Ma ecco
quanto scriveva uno studioso del tempo: «sull’efficacia di questa pubblicazione
[…] benché avvalorata da sanzioni penali, l’esperienza insegn[ò] che non vi
[era] da fare molto assegnamento pel modo come spesso bilanci e situazioni
mensili [venivano] compilati» 84. Tali preoccupazioni, unite ai fallimenti bancari,
fornirono argomentazioni solide per rivedere tale principio. Ecco quindi
che la questione della “tutela del risparmio” venne ripresa nel 1908 in uno
schema di disegno di legge presentato dal ministro di Agricoltura, Industria
e Commercio, recante provvedimenti per la riforma degli ordinamenti del credito.
Si trattava del progetto Coccu-Orto.
Nel 1913, nel quadro della presentazione di un progetto di riordino dei servizi
del ministro di Agricoltura, Industria e Commercio, venne proposta l’estensione
di alcune norme sulle casse di risparmio alle società commerciali bancarie,
allorquando la raccolta avesse superato il triplo dell’ammontare del capitale delle
riserve. Se questo ammontare scendeva sotto il decimo dei depositi a risparmio,
due terzi degli utili andavano destinati a riserva, pena la liquidazione della
società. Fu Nitti a presentare tale proposta che, tuttavia, non andò in porto.
Il progetto Coccu-Orto venne poi riproposto, nel 1918, dal ministro dell’Industria,
Commercio e Lavoro Giuffelli (progetto Giuffelli). Questa nuova
proposta prevedeva il divieto di omologare gli atti costitutivi, gli statuti e le
modificazioni statutari concernenti società di credito che si proponevano di raccogliere
depositi; se a tali atti non veniva unito un certificato del ministro di
Agricoltura Industria e Commercio che attestava la regolarità legale e tecnica
82 Tratto da F. Belli, La legislazione Bancaria in Italia1861-2003…., op. cit., pag.
122. 83 B. I., Adunanza per il 1927, pag. 55.
84 G. Miraulo, Ordinamento bancario e tutela del risparmio, Tipografia delle Mantellate,
Roma 1927, pag. 22.
136

dell’ordinamento statutario di tali servizi. «Siamo davanti ad una sorta di regime
autorizzativo surrettizio» 85. Anche questo progetto non andò a buon fine.
Di autorizzazione vera e propria si parlò nella proposta di legge Chiesa,
presa in considerazione dalla Camera nel 1920. Vennero assoggettati ad autorizzazione
tutti gli enti e privati che intendevano esercitare il commercio del
credito e dei depositi ed anche nuove sedi e succursali; la vigilanza spettò al
Ministero del Tesoro di concerto con quello di Agricoltura industria e commercio.
Queste innovazioni rientrarono nella proposta di riforma elaborata,
sempre nel 1920, da un’apposita commissione ministeriale che si limitò a prevedere
l’istituzione di un privilegio per i depositi a risparmio, stavolta individuati
in base alla remunerazione.
Le vicende bancarie del 1921-23, tuttavia, rafforzarono il peso degli argomenti
di coloro che ritenevano necessario introdurre regole e controlli nel
mercato del credito, tanto che, appena dopo il crollo della Banca Italiana di
Sconto, il partito popolare votò un ordine del giorno con il quale auspicò che
la Banca d’Italia, trasformata in Banca di Stato, potesse svolgere un’opera
direttrice e di controllo sugli istituti privati di credito, a tutela della pubblica
economia. Sicuramente «[Fu] dall’onda emotiva suscitata dalle vicende del
Banco di Roma che trasse origine un progetto di decreto avente quale oggetto
“norme per la tutela del risparmio”» 86.
Si trattava del progetto di legge del 1923, l’ultimo, abortito prima del varo
delle norme del 1926. Esso era caratterizzato dalla completezza degli strumenti
di vigilanza predisposti e dalla previsione di un sistema sanzionatorio severo e
ben articolato: introduceva l’autorizzazione ministeriale per le società che intendevano
ricevere depositi fiduciari; istituiva un comitato di sorveglianza; poneva
limiti alla concentrazione dei rischi; istituiva una specie di “riserva obbligatoria”,
pari ai due decimi dei depositi, da investirsi in titoli di Stato depositati presso gli
istituti di emissione; si attribuiva al ministro delle Finanze il potere di commissariare
gli enti creditrici. Per la vigilanza bancaria, il progetto del 1923 prevedeva
che essa venisse gestita da un “comitato di vigilanza”, composto dai direttori
generali dei tre istituti di emissione, incaricato di esaminare i bilanci e di assicurarne
la conformità alle disposizioni di legge; al comitato era concesso il “diritto
di fare procedere da personale proprio alle verifiche di controllo che riterrà opportune”
(è questo l’unico accenno, generico e proprio per questo onnicomprensivo,
a poteri ispettivi) 87. Probabilmente, il governo che non si sentiva abbastanza forte
per imporre provvedimenti così radicali, ed anche il progetto del 1923 venne
posto in cassetto.
85 F. Belli, La legislazione bancaria italiana 1861-2003…, op. cit., pag. 124.
86 Ibidem, pag. 19.
87 Ibidem, pagg. 49 e 50.
137

10. La legge bancaria del 1926
A partire dal 1° luglio del 1926 si attuò l’unificazione dell’emissione
della carta moneta 88. Questo provvedimento che completa un processo iniziato
sin dall’Unità d’Italia, non sortì particolare enfasi o impatto, poiché si
trattò di poco più che della registrazione di una situazione di fatto, per cui la
Banca d’Italia aveva ormai la gestione autonoma della politica monetaria del
paese, limitandosi le altre due banche a seguire le direttive di Stringher. «Era
un provvedimento che la Banca d’Italia aspettava dall’Unità, ma la resistenza
degli economisti liberisti e degli istituti meridionali, forti di una tradizione
più che secolare […] ne aveva impedito la realizzazione» 89
In agosto, Mussolini annunciò, a Pesaro, la decisione di arrestare la svalutazione
interna ed esterna della lira. Nello stesso mese venne perfezionato il
testo finale della legge bancaria. Il legame tra il “risanamento monetario” e la
“tutela del risparmio”, venne stabilito dallo stesso Mussolini. Con il decreto
del settembre 1926 (Provvedimenti per tutela del risparmio) e del novembre dello
stesso anno (Norme regolamentari per la tutela del risparmio) 90 si posero le basi per
la regolamentazione dell’attività creditizia e del servizio di vigilanza sull’attività
bancaria. Al controllo furono assoggettate tutte le banche, esclusi gli istituti
di credito agrari, tutti gli enti o istituti che per leggi speciali operavano
sotto la vigilanza del Ministero dell’Economia nazionale, nonché le casse di
risparmio ed i monti di pietà.
A partire dal 1926, l’attività bancaria divenne “attività riservata”. L’autorizzazione
ad aprire aziende di credito, osserva Belli, riguardava tre diverse
situazioni. La prima era data dall’inizio delle operazioni bancarie: «Le aziende
di credito che [intendevano] iniziare la propria attività nel Regno o nelle
Colonie, [dovevano] richiedere l’autorizzazione» 91. La seconda concerneva l’apertura
di sedi o di filiali. La terza riguardava i procedimenti di fusione tra le
banche 92. Un’altra novità apportata nel 1926, fu il capitale minimo iniziale:
per la prima volta si fissarono i limiti di capitale per le banche di nuova costituzione,
diversificati a seconda della forma giuridica prescelta e dell’ambito
geografico di attività.
88 R. D. L. 26. 5. 1926, n. 812, convertito nella L. 25. 6. 1926, n. 1326 e successive
convenzioni tra Governo e banche di emissione.
89 F. Balletta, Prefazione a Un colpo mancino assestato al mezzogiorno d’Italia: l’unificazione
dell’emissione di cartamoneta nel 1926, Arte Tipografica Napoli, Napoli 2002, pag. 8.
90 Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 9 settembre 1926, n. 210.
91 Regolamento per la tutela del risparmio in G. U. del 16 dicembre 1926, n. 289,
art. 5.
92 Ibidem, art. 6.
138

Le autorizzazioni erano rilasciate dal ministro delle Finanze di concerto con
quello dell’Economia «sentito l’Istituto di emissione» 93, ossia la Banca d’Italia
diventata l’unico istituto di emissione. Tutte le banche venivano iscritte in un
apposito “albo”, tenuto dal ministro delle Finanze ed erano obbligate a comunicare
alla Banca d’Italia le situazioni contabili ed i bilanci annuali. Le aziende
dovevano compilare il bilancio e il rendiconto annuale, da trasmetterne in copia,
con le relative relazioni, all’istituto di emissione 94.
L’albo era una novità, mentre la “vigilanza informativa”, unitamente a
quella “ispettiva”, aveva radici ottocentesche. La vigilanza ispettiva fu imputata
con chiarezza alla Banca d’Italia.
Altro controllo riguardò il rispetto di una data proporzione fra il patrimonio,
i depositi ed il congelamento, sub specie di conti vincolanti presso la
Banca d’Italia o d’investimento in titoli di Stato o da esso garantiti di quota
parte dei depositi in eccedenza: «Il patrimonio (capitale versato a riserva) delle
aziende di credito non [poteva] essere inferiore ad un ventesimo dell’importo
dei depositi comunque costituiti […]. Le aziende di credito, le quali [avevano]
una somma di depositi superiore a venti volte l’ammontare del patrimonio
[dovevano] investire l’eccedenza in titoli di Stato o garantiti dallo Stato,
da depositarsi presso l’Istituto di emissione, o versarla in conto corrente fruttifero
presso l’Istituto medesimo […]» 95. Questo primo esempio di “coefficiente”
non [era] altro che la riserva bancaria obbligatoria. Tale riserva nasceva
finalizzata alla tutela dei depositanti.
In secondo luogo, va posta l’attenzione sul meccanismo del limite degli
affidamenti. Si determinò il limite massimo di fido nel 20 per cento del patrimonio
di una banca. Tale fido poteva essere superato solo dietro autorizzazione
della Banca d’Italia.
In conclusione con l’unificazione dell’emissione presso la Banca d’Italia e
con il riassetto bancario attraverso la legge del 1926, si segnò una essenziale
ma non conclusiva metamorfosi della “Banca d’Italia in banca centrale”, organo
interno di governo della moneta e del credito ed organo “internazionale” di
collegamento delle politiche economiche.
11. L’istituzione della vigilanza bancaria
Il punto essenziale della legge bancaria del 1926, fu il fatto che la Banca
d’Italia, anche se agiva in nome e per conto del Ministero delle Finanze,
93 Ibidem, art. 9.
94 Ibidem, art. 13.
95 Ibidem, art. 15.
139

acquisì vasti poteri di controllo e di ispezione, nel sistema creditizio italiano.
Per svolgere tali compiti essa organizzò un proprio “ufficio di vigilanza” 96.
Intanto si ebbe la rivalutazione della lira per favorire l’apertura del mercato
italiano ai prestiti esteri, soprattutto americani, «che avrebbero dovuto
rappresentare l’occasione per rafforzare l’apparato industriale, in particolare la
grande industria, che in quel momento era considerata come il settore che andava
sviluppato maggiormente» 97. La rivalutazione implicava uno stretto controllo
del mercato creditizio e monetario, per impedire allargamenti eccessivi
della circolazione in grado di mettere in pericolo la stabilità del cambio, ma
richiese anche una politica creditizia accorta e selettiva.
Nell’ottocento solo le casse di risparmio mantennero una vigilanza pubblica
in virtù della loro natura di enti di previdenza e beneficenza. Alla fine
della prima guerra mondiale, tranne pochi istituti (il Monte dei Paschi di
Siena, l’istituto bancario San Paolo, l’istituto di accredito per la cooperazione
e i monti di pietà), era il Ministero dell’Agricoltura che continuava ad esercitare
una qualche forma di vigilanza, «tutto il resto del sistema era libero da
qualsiasi controllo da parte dell’apparato centrale dello Stato» 98.
Durante e dopo la guerra non si fecero molti cambiamenti, tranne qualche
rilevazione statistica da parte dell’associazione fra le banche popolari. Solo
gli annuari economici privati e quelli dell’Associazione Bancaria Italiana
(ABI) fornirono informazioni su numero e presenza delle società. Dopo ogni
grave crisi bancaria, si avanzarono proposte per introdurre forme di vigilanza
sulle aziende di credito. «Nelle discussioni e nei progetti di legge seguiti alla
crisi del 1907, si pensava a uffici dell’amministrazione statale. Ancora nel
1909 quando si stabilì il principio dell’autorizzazione governativa per le banche
estere che volessero insediarsi nel nostro paese, la pratica istruttoria veniva
affidata a uffici statali» 99.
L’evento che determinò, sia nell’opinione pubblica che nel governo, un
largo consenso alla creazione di una struttura amministrativa permanente
incaricata di vigilare sul sistema bancario, fu il crollo della Banca Italiana di
Sconto nel dicembre 1921. Le soluzioni possibili erano due: affidare nuovamente
le funzioni di vigilanza all’apparato statale, oppure individuare un
nuovo soggetto, nelle banche di emissione, allora ancora in numero di tre 100.
Comunque, l’istituzione della vigilanza ebbe luogo solo nel 1926 dopo che la
Banca d’Italia ottenne il monopolio dell’emissione e quando le pressioni inter-
96 F. Belli, Legislazione Bancaria Italiana 1861-2003…, op. cit., pag. 130.
97 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag 42.
98 Ibidem, pag. 44.
99 Ibidem.
100 Ibidem, pag. 46.
140

nazionali spinsero per il potenziamento dei poteri e dell’autonomia della
banca centrale.
Come fa notare Guarino, il decreto del 1926 «contiene alcune norme di
carattere effettivamente regolamentare, dirette a precisare o completare i precetti
dell’antecedente D.L. n. 1511. […] esse danno ingresso alla Banca d’Italia
in tutte le procedure di tipo applicativo. Si introduce il concetto che il
risparmio tutelato è quello raccolto tra il pubblico. Si indicano la parte della
disciplina, comprensiva di tutte le disposizioni più importanti, applicabile
anche alle Casse di Risparmio, ai Monti di Pietà, agli Istituti di credito agrario,
alle Casse rurali, istituti soggetti antecedentemente alla sola e distinta
vigilanza del ministro dell’Economia. Anche le fusioni sono soggette ad autorizzazione.
L’autorizzazione (art. 9) comporta una valutazione di “utilità” e
“convenienza”. Le comunicazioni vanno fatte dalle banche al direttore della
filiale dell’Istituto di emissione nel capoluogo di provincia. Agli ispettori
della vigilanza vanno forniti tutti gli atti e documenti richiesti. La Banca d’Italia
riferisce in merito alle infrazioni e alle violazioni di legge al solo ministro
delle Finanze (art. 18) […]» 101.
L’attribuzione della vigilanza alla Banca d’Italia dimostra com’è cambiata
la prospettiva rispetto a pochi anni prima: all’idea ottocentesca che lo Stato
dovesse controllare un’attività strategica come l’attività bancaria per tutelare
gli interessi dei risparmiatori, si sostituisce la concezione che compito dello
Stato fosse quello di fissare principi e regole di ordine generale la cui attuazione
e sorveglianza fossero demandate ad organismi esterni, dotati di autonomia
e potere discrezionale, ma anche capace di svolgere funzioni amministrative
nuove ed altamente specializzate. Come rileva Polsi, questa tendenza rappresenta
la fine del ciclo amministrativo giolittiano, «imperniato sull’apertura
degli apparati amministrativi all’esterno grazie alla creazione di innumerevoli
consigli presso i ministeri, incaricati di fornire pareri alla normale attività
legislativa e amministrativa» 102.
La Banca d’Italia, con l’affidamento della vigilanza, svolse una nuova funzione
che diede una svolta pubblicistica all’istituzione. L’affidamento di parte
di queste funzioni alla Banca fu un fatto quasi scontato, essendo la Banca l’unica
istituzione presente capillarmente nel paese, mentre una struttura statale
avrebbe richiesto un largo dispendio di uomini e strutture e la formazione di
un personale specializzato che all’interno della pubblica amministrazione probabilmente
non esisteva.
101 G. Guarino, Il profilo giuridico in G. Toniolo, La Banca d’Italia e il sistema bancario
1919-1936, op. cit., pagg. 120 e 121.
102 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 46.
141

L’esame dei documenti dimostra che, in brevissimo tempo, la Banca d’Italia
seppe darsi un modello di organizzazione, ancora in vigore, che ne attesta
la validità. Senza tale organizzazione, la riforma bancaria si sarebbe risolta
in un nulla di fatto ed, inoltre, è grazie ad essa che la funzione della vigilanza
non venne deferita ad altri uffici diversi dalla Banca d’Italia.
Due sono le funzioni principali di controllo sancite dai decreti del ’26:
una autorizzativa ed un’altra ispettiva. Le autorizzazioni interessavano la costituzione
di nuove aziende, la fusione fra società esistenti e l’apertura di nuovi
sportelli. Tale facoltà faceva capo al Ministero delle Finanze che istituiva un
apposito albo delle aziende di credito, il quale si serviva della Banca d’Italia
per le pratiche istruttorie e per ottenere pareri. L’attività ispettiva era frammentata
fra più soggetti: le casse di risparmio, i monti di pietà e gli istituti
di credito agrario erano di competenza del Ministero dell’Economia nazionale,
gli istituti di credito pubblico (Banco di Napoli, Banco di Sicilia, Crediop)
erano sottoposti al Ministero delle Finanze, mentre le società ordinarie, le cooperative
e le casse rurali ricadevano nella sfera della Banca d’Italia. Alla Banca
d’Italia, inoltre, faceva capo la raccolta periodica dei bilanci di tutte le aziende
di credito.
Durante la preparazione del regolamento, redatto dagli uffici della Banca
d’Italia e poi presentato al ministro Volpi, le spinte del mondo bancario si
dirigevano verso la necessità di dare adeguato tempo alle aziende di mettersi
in regola con le nuove norme patrimoniali e verso la necessità di lasciare alla
Banca d’Italia un ampio spazio discrezionale nel valutare la posizione delle
aziende. Ecco quanto si legge in un appunto per Volpi del suo capo di gabinetto
Iginio Brocchi: «Il comm. Bianchini desidera richiamare l’attenzione di
V. E. sull’assoluta necessità di evitare che i depositanti abbiano la sensazione
che, nei riguardi di un numero considerevole di banche ed Istituti di credito,
viene fatta la contestazione ufficiale della loro condizione anormale o perlomeno
della mancanza di quelle garanzie e di quel giusto equilibrio fra il capitale
sociale ed i depositi, che il regolamento stesso dovrebbe al caso determinare.
Qualora il regolamento mettesse in evidenza queste deficienze di alcuni
istituti e rendesse obbligatoria la confessione delle stesse facendole pubbliche,
sarebbe da temersi che i depositanti perdano la fiducia necessaria per la conservazione
dei depositi […]» 103.
Da parte della Banca si insisteva, invece, nel rendere più penetrante la
funzione di vigilanza, evidenziando l’obbligo per gli istituti di presentare
tutti i documenti richiesti dagli ispettori. Entrambe le esigenze furono accolte,
come abbiamo visto, nel decreto 6 novembre 1926 n. 1830, che obbligava
le aziende ad esibire atti e documenti ai funzionari dell’Istituto di emissione,
103 Archivio Centrale dello Stato, Carte Volpi, cart. 4, fasc. 32, s. fasc. 139.
142

ma concedeva pure alle aziende, un tempo di quattro anni per poter regolarizzare
la loro posizione.
L’organizzazione della vigilanza si ispirava essenzialmente a due principi:
specializzazione e decentramento. Presso la sede centrale della Banca, fu costituito
un apposito ufficio di vigilanza, con un proprio nucleo di ispettori. Il
decentramento portò ad attribuire funzioni ai dirigenti delle filiali. Ognuno
doveva rispondere delle aziende di credito della propria circoscrizione. La vigilanza
divenne il mezzo attraverso il quale si affermò il ruolo guida, oltre che
di controllo, dell’intero sistema, da parte della Banca d’Italia. Ecco perché
Stringher spese tutte le sue forze non solo nell’organizzazione in sé della
Banca, ma anche nella direzione di riconoscimento dei suoi poteri. Uno dei
primi problemi da risolvere era quello della presentazione dei documenti da
parte di tutte le aziende di credito. Bisognava far capire che le attribuzioni
inerenti alla vigilanza non erano una facoltà ma un dovere: «Tutte, indistintamente
tutte, le aziende di credito avrebbero dovuto essere ispezionate» 104.
Certo, anche in passato indagini approfondite erano state fatte in momenti di
crisi e salvataggio, adesso, però, le ispezioni erano divenute istituzionali. Era
compito delle filiali controllare periodicamente e continuamente le aziende
della propria giurisdizione. Ignorare la situazione di una qualsiasi azienda,
anche la più piccola, e farsi cogliere in una condizione di inadempienza era,
per il dirigente della filiale, una grave mancanza. «La vigilanza era una potestà
propria della banca, che non poteva essere delegata» 105.
Altre conseguenze dei decreti del 1926, come ci fa notare Guarino, furono
conquiste sul piano dei principi. Innanzitutto, si affermò il principio dell’autonomia
della Banca d’Italia. Molti erano i fattori che determinavano questa
condizione: lo stato di debolezza in cui versavano le aziende di credito,
specie quelle maggiori che, legate da gravosi impegni verso il sistema industriale,
temevano l’interferenza del governo; le figure di Stringher e dei suoi
collaboratori, uomini responsabili e provenienti da ambienti culturali lontani
dal fascismo; la presenza, in quegli anni, al Ministero delle Finanze, al quale
la Banca d’Italia era collegata, di un uomo come Volpi, che «condivideva indirizzi
e idee della Banca d’Italia e né apprezzava le capacità […]» 106; lo stesso
Mussolini, consapevole dei propri limiti, avvertiva la necessità di affermare il
principio dell’autonomia.
I decreti del 1926 affermavano non solo l’autonomia della Banca d’Italia,
ma anche la sua autorità. In precedenza, la Banca aveva assunto una posizione
di supremazia, specie per i salvataggi delle due gravi crisi bancarie della Banca
104 Vedi Lettera al Direttore della filiale di Torino del 25. 11. 1927.
105 G. Guarino, Il profilo giuridico, op. cit., pag. 124.
106 Ibidem, pag. 125.
143

Italiana di Sconto e del Banco di Roma. Ed è interessante notare come sia la
Banca d’Italia a proporre: basti notare la corrispondenza con il ministro delle
Finanze, ma va anche notato come Stringher tenesse a sottolineare come la
Banca d’Italia stava lavorando con il pieno consentimento del governo. Ecco
cosa si legge nella lettera di Stringher a Peano, del 6 maggio 1922, nella sintesi
dei rapporti fra Banco di Roma e Banca d’Italia: «[…] sempre con l’intesa
del R. Governo, la Banca d’Italia fu costretta a raddoppiare, nei confronti
del Banco di Roma, il proprio rischio […]» 107.
Autorità ed autonomia si legavano al concetto che la Banca d’Italia fosse
un organo portatore di interessi generali come il governo ma, allo stesso
tempo, un’autorità non politica pertanto una garanzia per il mondo del credito.
La Banca, scriveva Stringher in una lettera del 1922, si muoveva «per
motivi di interesse pubblico, e contro ogni tornaconto proprio […]» 108.
Fondamentale era il rapporto tra vigilanza e depositanti. «Uno dei principali
argomenti usati dagli oppositori della riforma [era] che, in caso di dissesto,
la vigilanza avrebbe coinvolto la responsabilità non solo morale, ma
anche giuridica della Banca» 109. A queste opposizioni, Stringher, nella relazione
annuale della Banca d’Italia del 1927, la prima dopo l’entrata in vigore
della riforma, così rispondeva: «con queste disposizioni non si è inteso certamente
di evitare ogni pericolo e ogni inconveniente, e di dare, comunque, una
sicura garanzia ai depositanti; perché questa garanzia […] è da trarre, soprattutto,
dalla capacità, dal vigile accorgimento nell’operare e dalla rettitudine
degli uomini […]. Il nuovo provvedimento […] vuole e deve avere, soprattutto,
la portata di monito, il quale risvegli la coscienza delle proprie responsabilità
in chiunque sia chiamato ad amministrare il risparmio del popolo italiano»
110.
Da un lato, la vigilanza aveva il compito di controllare che le regole stabilite
dal legislatore fossero osservate ma, dall’altro lato, doveva essere cura
dei depositanti valutare il grado di affidabilità delle aziende. Gli amministratori
delle aziende di credito, non avrebbero potuto ripararsi sotto la tutela
della Banca d’Italia. Su di loro ricadevano per intero la responsabilità per il
modo in cui era gestita l’azienda. Sino al 1926 le aziende di credito non erano
107 ASBI, Lettera di Stringher a Peano. Sintesi dei rapporti fra Banco di Roma e Banca d’Italia.
Roma 6 maggio. Direttorio-Stringher, cart. 13, fasc. 1. – Bozza autografa di lettera
in partenza.
108 ASBI, Lettera di Stringher a Peano. Ulteriori somministrazioni urgenti al Banco di
Roma; Vicentini è stato inviato a chiarire la posizione del Banco. Direttorio-Stringher, cart. 13,
fasc. 1, Roma 10 aprile 1922.
109 G. Guarino, La Banca d’Italia e il sistema Bancario…. op. cit., pag. 129.
110 B. I., Adunanza per il 1926, pag. 71.
144

assoggettate ad altra regola al di fuori di quelle generali del Codice di Commercio.
«Le pratiche contabili e gestionali delle aziende erano le più varie, il
sistema si era sviluppato in misura spropositata e in modo irrazionale. Apparve
subito chiaro a Stringher che la nuova disciplina non andava trattata come
normativa che si potesse limitare ad una automatica applicazione ma, fosse da
considerare una rete con la quale ricondurre il sistema a pratiche uniformi e a
una maggiore razionalità. La funzione della Banca d’Italia sarebbe stata in
primo luogo quella di spiegare e istruire, bisognava elaborare regole e prassi
cui le condotte delle aziende avrebbero dovuto confrontarsi anche al fine di
poter disporre di dati omogenei» 111. «Stringher, complessivamente, concepì la
riforma del 1926 anche come uno strumento di cui la Banca d’Italia avrebbe
dovuto avvalersi per gradualmente passare da uno stato di anarchia alla formazione
di un sistema coerente. A questo effetto si dovevano ostacolare le tendenze
eccessivamente espansionistiche di alcuni istituti, evitare la concentrazione
in una medesima zona, opporsi a ogni forma di elusione delle norme,
ridurre complessivamente il numero degli sportelli e delle banche. Stringher
avvertì che quanto più fosse allargata l’area del potere autorizzativo, tanto più
la Banca d’Italia avrebbe potuto operare efficacemente per il conseguimento di
questi risultati» 112.
Dall’autunno del 1926 le autorità monetarie adottarono una politica degli
sportelli fortemente restrittiva. Dopo l’emanazione della legge vi era stata
un’immediata sospensione dell’apertura di nuovi sportelli ed il controllo
capillare della legalità delle aperture verificatesi pochi giorni prima della
legge. La sospensiva cessò nel 1927, ma riprese nel 1928 e 1929, ancora nel
marzo del 1930 fino al 1932, e poi con successive proroghe fino al 1935.
Attuata la sospensiva sui nuovi sportelli, la Banca, in accordo con i ministeri,
adottò ulteriori restrizioni per le richieste di assorbimento di aziende in liquidazione
o dissestate da parte dei grandi istituti. Così facendo la Banca d’Italia
finì per detenere un reale potere discrezionale di decisione, vincolando fortemente
ai propri pareri l’azione dell’esecutivo. Nel 1927 e nel 1928, furono
compiute 668 ispezioni, soprattutto sulle banche di piccole dimensioni, che
ebbero esiti positivi «nel senso di indurre le amministrazioni responsabili a
mettersi sulla retta via o di contestare loro le deficienze riscontrate, con invito
a porvi riparo, e in guisa tale da rendere le amministrazioni stesse responsabili
di fronte alla legge nel caso di sospensione di pagamenti» 113.
111 G. Guarino, La Banca d’Italia e il sistema Bancario…. op. cit., pagg. 131 e 132.
112 Ibidem, pag. 138.
113 ASBI, Carte Stringher, 402/2. 01/33, riprodotto da Guarino-Toniolo, La
Banca d’Italia e il sistema bancario 1919-1936, op. cit., pag. 125.
145

La Banca, pur insistendo sulla necessità di tutelare le piccole aziende sane
e vitali, ritenne comunque più valido assecondare il concentramento in istituti
più solidi di organismi minori. In quest’opera di riorganizzazione, la Banca
fu aiutata da una politica monetaria restrittiva, adottata dall’estate del 1926,
che mise in difficoltà molti istituti diventati più consenzienti, diversamente
dalle banche cattoliche, che poterono contare sull’aiuto del governo Mussolini
e che riuscirono, pertanto, a sottrarsi alle pressioni di Stringher e Volpi.
Nella relazione del bilancio del 1929, Stringher affermò con soddisfazione
che erano 435 le aziende le cui operazioni erano state sospese. «La vigilanza
però servì alla Banca in primo luogo per migliorare la propria posizione sul
mercato creditizio. Tale attività […] si concentrò nelle ispezioni al sistema
minore, che costituiva il principale cliente delle sedi» 114. Dallo studio delle
ispezioni (dal 1927 al 1935 furono compiute dai funzionari dell’Istituto 3281
ispezioni) risultò subito evidente che prevalsero le ispezioni agli istituti locali,
mentre furono rarissime quelle verso le grandi banche. Quello che premeva
all’istituto di emissione era controllare i mercati del credito locali, «le grandi
banche non furono toccate dalla nuova vigilanza per varie ragioni. Vi era certamente
la preoccupazione di non urtare istituti che […] sopravanzavano la
Banca d’Italia per capitale, sedi e personale» 115. Inoltre, l’ispezione, soprattutto
nei primi anni, rivestì un carattere eccezionale e potè perciò sollevare dubbi
tra la pubblica opinione nei confronti dell’istituto sottoposto al provvedimento
amministrativo. Ecco perché la vigilanza fu da un lato un servizio di primaria
importanza, dall’altro da trattare con prudenza. La Banca d’Italia scelse,
infatti, di agire innanzitutto sulle banche locali di cui si sapeva ben poco ed i
cui dissesti erano più frequenti. Da questa azione sarebbe derivata, successivamente,
la legittimazione alla Banca ad allargare la propria sfera di vigilanza
anche agli istituti maggiori. La vigilanza, dunque, nei primi anni, venne utilizzata
prevalentemente «ai fini di una razionalizzazione del sistema bancario
minore, mentre non [fu] neppure presa in considerazione l’idea di farne lo
strumento per una politica di controllo della qualità del credito erogato dal
sistema, e quindi della saldezza delle istituzioni creditizie» 116.
Tuttavia la situazione venne a modificarsi quando, a seguito della grande
crisi, il quadro globale del sistema bancario incominciò a farsi molto critico.
La Banca fu accusata di essere responsabile delle precarie condizioni del sistema
bancario, rese palesi dall’ampia opera di salvataggio condotta all’inizio
degli anni Trenta. Ma ecco cosa il nuovo governatore Azzolini scrisse nella
relazione del marzo 1932 in difesa della Banca: «La provvìda istituzione della
114 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…. op. cit., pag. 55.
115 Ibidem, pag. 56.
116 Ibidem, pag. 57.
146

vigilanza ha introdotto una disciplina nel campo creditizio, esercitando un
freno ad alcune concezioni di megalomania bancaria, e [ha reso] possibile, in
molte evenienze, di evitare cadute e dissesti […] quando gli organi responsabili
delle aziende vigilate si mostrano solleciti di accogliere suggerimenti e
consigli amministrativi e tecnici e inviti a intervenire con rimedi efficaci e
tempestivi. Né si deve pensare da alcuno […] alla possibilità di interventi
finanziari risanatori, solo per il fatto che gli è demandata la vigilanza […]. È
dunque evidente che le disposizioni di legge, che si riferiscono alla tutela del
risparmio, mentre tendono ad accrescere il senso del dovere in chi amministra
l’altrui, non diminuiscono nei singoli depositanti l’obbligo di rendersi conto
[…] della solidità degli enti ai quali credono affidare i loro averi» 117.
12. Lo statuto della Banca d’Italia del 1928
Il 28 giugno 1928 la Banca d’Italia riformò gli statuti precedenti. Essendo
in passato i poteri ripartiti fra direzione (direttore generale e vicedirettore),
da un lato, e Consiglio superiore, dall’altro, ora si rafforzò in maniera significativa,
la direzione con la creazione di una nuova figura, il governatore, che
rappresentò l’Istituto di fronte a terzi, a cui seguivano, in via gerarchica, il
direttore generale ed il vicedirettore. Questi venivano nominati dal Consiglio
superiore e la loro nomina era sottoposta ad approvazione dal governo. Poi dal
Consiglio superiore veniva creato un nuovo organismo, il Comitato del Consiglio,
composto dal governatore, dall’ufficio di presidenza del Consiglio e da
sei consiglieri.
Anche le competenze vennero ridistribuite 118. Tutte le decisioni di politica
monetaria e le decisioni relative al personale vennero sottratte al Consiglio
superiore ed affidate al governatore, che potè nominare gli alti gradi del personale,
mentre la nomina e la revoca degli impiegati intermedi rimase al Consiglio.
Polsi scrive: «Con questo statuto si formalizza quella separazione di competenze
fra direzione o “amministrazione centrale della Banca” […] e Consiglio
superiore, che troverà sanzione netta negli statuti del 1936 e successivi, fino ad
oggi» 119.
Al governatore spettarono ormai compiti di interesse pubblico, quali
decisioni di politica monetaria, la vigilanza e la definizione dei rapporti con le
117 B. I., Adunanza generale degli azionisti tenuta in Roma il giorno 31 marzo 1932,
Roma 1932, pag. 57.
118 Per una migliore valutazione delle singole competenze, vedere art. 48 R. D. 28
giugno 1928 n. 1404.
119 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 50.
147

altre istituzioni; al Consiglio spettarono decisioni di organizzazione interna.
Divenne primo governatore Bonaldo Stringher e direttore generale Vincenzo
Azzolini, allora direttore generale del Tesoro. A Niccolò Introna andò la vicedirezione.
Altro aspetto determinante da considerare è la discussione suscitata, a
partire dal 1926, della posizione della Banca d’Italia tra il pubblico ed il privato.
Dopo la riforma del ’26 e con l’assunzione delle nuove competenze, infatti,
l’Istituto di emissione si configurava come un ente pubblico, pur conservando
la sua base azionaria privata. La Banca d’Italia regolata da norme
legislative, ma organizzata su base privata, si collocava al confine tra la società
privata e l’ente pubblico, e perciò difficile da classificare. «La posizione della
Banca, per la natura delle sue funzioni, era inevitabilmente in bilico fra la
società privata e l’ente pubblico, e la difesa della propria autonomia, pur in un
quadro di piena collaborazione con il governo, era la difesa della propria capacità
amministrativa dall’ingerenza di influssi politici contingenti» 120.
Durante il regime fascista c’era la volontà di assoggettare la Banca ad un
più stretto controllo del governo, anche come conseguenza della delega di funzioni
amministrative compiuta dalla legge del 1926. Tuttavia, negli anni che
seguirono lo svolgimento di queste funzioni, la capacità con le quali esse vennero
svolte, portarono ad esaltare, da un lato, la crescente natura pubblicistica
che la Banca venne assumendo e, dall’altro, si consolidò il modello della separazione
rispetto all’operato amministrativo dello Stato 121.
13. Il governatore Azzolini
Bonaldo Stringher morì nel dicembre 1930, nel mezzo della crisi economica
mondiale. Per i possibili successori tre alternative sembravano possibili:
un uomo legato al regime, la nomina di un personaggio “indipendente” di
prestigio, oppure la scelta di un “interno”. Secondo Azzolini, candidati al governatorato
erano l’ex ministro delle Finanze De Stefani, «due ministri in carica
e altre personalità fasciste» 122. Sempre Azzolini sostenne che Stringher,
poco prima di morire, aveva segnalato a Mussolini il suo nome e che «circa la
metà dei membri del Consiglio Superiore non era iscritta al partito fascista e
un quinto di essi erano ebrei» 123. Al di là di ciò, è facile capire come sia stato
120 Ibidem, pag. 52.
121 Cfr. G. Guarino, La Banca d’Italia e il sistema Bancario…., op. cit.
122 ASBI, VA al Cardinale Federico Cattani, 31 maggio 1940, Direttorio-Azzolini,
cart. 16.
123 Memoriale Azzolini, pagg. 1 e 2.
148

possibile arrivare alla nomina di Azzolini. Scegliere un uomo legato al regime
appariva un’alternativa poco praticabile, perché poco opportuna in un
momento in cui la «Banca e il paese erano impegnati nella regia di importanti
accordi internazionali come la costituzione della Banca dei Regolamenti
Internazionali, sempre più compromesso dall’aggravarsi della crisi internazionale»
124. Altri personaggi potevano essere De Stefani o Beneduce. Si trattava
di due uomini agli antipodi: liberista il primo, pratico tessitore dell’economia
il secondo; di posizione politica fascista De Stefani, agnostico politicamente
Beneduce. Su De Stefani, però, pesava l’avversione degli ambienti industriali
e finanziari, che lo ritenevano colpevole della crisi del 1925 e della politica
creditizia restrittiva che ne seguì; dall’altra parte, sembra che Beneduce non
fosse incline a ricoprire la carica di governatore preferendo conservare il suo
ruolo di consigliere economico del duce e di tessitore dell’economia internazionale.
Luigi Einaudi scrisse, al momento della nomina di Azzolini, che il governo
ed il Consiglio superiore della Banca, «avevano con evidenza avvertito la
necessità di tener fuori la Banca financo dal semplice sospetto di interferenze
politiche» 125; De Felice sostenne che in Mussolini sarebbe prevalsa «la tendenza
[…] a servirsi per l’attuazione delle sue direttive, più che di uomini
politici di un certo prestigio, di personalità che […] considerava dei “puri tecnici”,
capaci ma privi di peso politico proprio, meno legati ai grandi “giri”
economici e sostanzialmente meno portati a sconfinare dai propri settori di
competenza nella “grande politica”» 126.
Effettivamente Azzolini era una personalità che, nel delicato momento
economico, rispondeva all’esigenza di nominare un governatore che fosse competente,
personalità conosciuta e con relazioni all’estero, che avesse una buona
conoscenza della Banca, buone relazioni internazionali ed una dichiarata
fedeltà politica.
In precedenza Azzolini aveva percorso una lunga carriera all’interno del
Ministero del Tesoro, così come aveva fatto Stringher; fu direttore generale del
Tesoro ed in quella veste è interlocutore diretto di Stringher. I due collaborano
nell’INCE e, nel 1928, in occasione della riorganizzazione statutaria della
Banca, Azzolini diventò direttore generale, in sostituzione di Stringher, poi
venne nominato governatore nel gennaio 1931. Il suo primo atto «fu l’elogia
124 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 59.
125 R. Marchionatti, From Our Italian Correspondent. Luigi Einauidi’s Articles in
«The Economist», Fondazione L. Einaudi-Olschki, Firenze 2000, vol. II, pagg. 517 e
518. 126 R. De Felice, Mussolini il duce: gli anni del consenso 1929-1936, Einaudi, Torino
1974, pagg. 174 e 175.
149

del suo predecessore davanti ai governatori delle principali banche centrali
presso la Banca dei regolamenti internazionali di Basilea» 127. Di Stringher si
professò “discepolo devoto” e volle ricordare i principi ai quali si era ispirato
ed ai quali anche lui sarebbe rimasto fedele: «concordanza fra gli interessi dell’economia
nazionale e gli interessi dell’istituto di emissione, autonomia operativa
dell’istituto, deferenza verso lo Stato» 128.
14. La crisi del 1929-32
La crisi economica del 1929-33 fu di ampiezza senza precedenti, poiché
non solo interessò tutti i grandi paesi europei che ormai erano legati tra loro
da relazioni economiche e finanziarie, ma anche tutti i settori dell’economia.
Scoppiata nell’autunno del 1929 ebbe il suo apice in Europa dopo la caduta
Credit Anstalt nel maggio 1931, mise a dura prova il sistema creditizio nazionale,
ma permise l’inizio di una grande opera di riorganizzazione dello stesso
sistema. Le più colpite furono le banche miste.
Per poter chiarire le cause che stanno alla base di ciò, dobbiamo tener presente
il rapporto ormai “patologico” fra banche miste e industrie. Prima del
1926, la Banca d’Italia si era posta come principale istituto finanziatore del
sistema bancario, sia delle grandi banche miste che degli istituti minori.
Dopo la rivalutazione della lira, pur riducendo il rifinanziamento al sistema,
l’azione di sostegno alle banche minori, anche quelle che appaiono in difficoltà,
non mancò. A partire dagli anni Venti, le grandi banche miste di “tipo
tedesco” «concentrarono nel proprio portafoglio una tale quantità di partecipazioni
azionarie di maggioranza in imprese manifatturiere e di servizi da
finire per configurarsi come vere e proprie “capogruppo”. A ciò si aggiungevano
cospicue linee di credito immobilizzate nel finanziamento a lungo termine
delle medesime imprese e il possesso, appena mascherato, di importanti
quantità di azioni proprie» 129. I grandi istituti di credito furono estremamente
vulnerabili nei confronti degli shock che colpirono l’economia a partire dal
1929: caduta della domanda e dei profitti delle imprese industriali, crollo dei
valori azionari, “deflazione dei debiti”, ritiro dei depositi. Nell’autunno del
1930 iniziò l’emergenza: divenne chiaro che numerosi istituti di credito
minori ma anche una grande banca come il Credito Italiano, non avrebbero
potuto superare da sole le difficoltà del momento, e si rese così necessario l’in-
127 A. Roselli, Il governatore Vincenzo Azzolini. 1931-1944, Editori Laterza, Roma-
Bari 2001, pag. 4.
128 ASBI, Commemorazione, Direttorio-Azzolini, cart. 37.
129 G. Toniolo, La Banca d’Italia e il sistema bancario. 1919-1936, op. cit., pag. 70.
150

tervento del Governo. Quest’ultimo, con un decreto non pubblicato sulla
«Gazzetta Ufficiale», e perciò in gran segreto, si apprestò tramite la Banca
d’Italia, «ancorché sotto il velo dell’Istituto di Liquidazioni» 130, a disporre
interventi finanziari a favore del «Banco di S. Spirito, Istituto S. Paolo di
Torino, Banca Popolare di Novara, Banca Nazionale dell’Agricoltura, Banca
Agricola Provinciale di Rovigo, Consorzio delle casse di risparmio veneto,
Banca delle Marche e degli Abruzzi, Banca Toscana, Banca Agricola Italiana
per più di 150 milioni di lire, altri 50 milioni erano concessi a mutuo all’Istituto
centrale di credito delle Banche Cattoliche, e ben 330 milioni alla
Società Finanziaria Italiana, società non ancora fondata […] ma già concepita
per rilevare le partecipazioni industriali del Credito Italiano» 131.
L’Istituto di Liquidazioni fu finanziato dalla Banca d’Italia, per cui questa
si ritrovò di nuovo sulla strada dei salvataggi bancari. Il fatto che il decreto
non venne reso pubblico dimostrava la gravità del momento ed il tentativo di
evitare fenomeni di panico e turbative al mercato monetario.
Nell’estate del 1931, a seguito della caduta del Credit Anstalt, fu la
Banca Commerciale a rischiare la crisi. Il suo salvataggio fu possibile grazie ad
una convenzione firmata il 31 ottobre 1931 dallo stesso Mussolini. L’impegno
finanziario che la Banca d’Italia dovette sostenere ne immobilizzò gran parte
dell’attivo e portò una restrizione creditizia verso le banche minori. Con il
R.D. 31 gennaio 1932, anche questo non pubblicato nella «Gazzetta Ufficiale»,
fu ufficialmente autorizzato il salvataggio della Banca Commerciale.
Il crollo della Banca Commerciale mostrò la necessità di radicali riforme
ed interventi nel sistema bancario nazionale. In realtà, non ci troviamo di
fronte a qualcosa di nuovo, anzi, sembra di rivedere il medesimo copione: «di
fronte ad un grave shock esogeno le autorità sono costrette a intervenire per
evitare il fallimento a catena di banche e imprese industriali» 132. L’intervento,
tuttavia, ha alcune caratteristiche innovative rispetto al passato. Coloro che
gestirono i salvataggi del 1931 avevano ben chiaro che la crisi non avrebbe
avuto nessuna possibilità di soluzione se non «mediante la netta separazione
fra banca ed industria, perché lì era la radice del male» 133. La convenzione del
20 febbraio 1931, con la quale si stabilirono le condizioni per l’erogazione dei
330 milioni al Credito Italiano, impegnò quest’ultimo a compiere, da quel
momento, solo operazioni di “credito ordinario”; analogo impegno dovette
assumere la Comit. In pratica, si individuò, inizialmente solo in modo strumentale
alle esigenze immediate e poi in modo sistematico, nel legame banca-
130 Ibidem, pag. 71.
131 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 61.
132 G. Toniolo, La Banca d’Italia e il sistema bancario. 1919-1936, op. cit., pag. 71.
133 Ibidem, pag. 72.
151

industria il nodo da sciogliere per ridare stabilità al sistema finanziario italiano.
Si intese sciogliere questo nodo scindendo le responsabilità dei banchieri
da quelle degli industriali. Volendo definire con il termine “disegno” questa
soluzione si può dire che esso partì dal 1931 ad opera, soprattutto, di Alberto
Beneduce.
Mentre l’attività bancaria avrebbe dovuto limitarsi al credito a breve, il
credito industriale avrebbe dovuto essere gestito da istituti specializzati, di
cui il primo esempio fu l’IMI, l’Istituto Mobiliare Italiano, costituito con
decreto del 13 novembre 1931. L’istituto, dopo una prima fase di estrema
prudenza, si specializzò nell’erogazione di credito industriale a medio-lungo
termine, divenendo, dopo il 1936, uno dei pilastri del sostegno finanziario del
regime ed assorbendo il Consorzio Sovvenzioni sui valori Industriali 134.
Nel 1933, Mussolini affidò a Beneduce la realizzazione di un’operazione
consistente nel raggruppare tutte le banche che erogavano finanziamenti
all’industria in un nuovo organismo, l’IRI. L’istituto è presieduto da Beneduce
e diretto da Donato Menichella, che vi rimase fino al 1943 e divenne governatore
della Banca d’Italia nel 1947. «L’IRI non [era] più solo un tentativo di
ripristinare un canale di finanziamento industriale, scrive Polsi, ma ambi[va]
a sistemare tutta la partita degli immobilizzi bancari e permettere un profondo
rimodellamento del sistema industriale» 135.
L’IRI fu, in origine, diviso in due sezioni: una per gli smobilizzi, che
subentrò all’Istituto di Liquidazioni, ed una di finanziamento industriale.
La sezione smobilizzi doveva realizzare l’integrale acquisizione delle partecipazioni
detenute dalle ex banche miste e dalle finanziarie controllate,
assumendosene tutti gli oneri. Il disegno si completò con le convenzioni
del 1934 fra IRI e Banco di Roma, Credito Italiano e Banca Commerciale.
In tali convenzioni le tre grandi banche si impegnarono a mantenere il
carattere di banche di credito commerciale e ad astenersi dal porre in essere
per l’avvenire acquisizioni di nuove partecipazioni industriali. «L’operazione
portata ad effetto dall’IRI nel febbraio 1934 (cioè lo smobilizzo
delle banche miste) fu una riforma e non un salvataggio e neppure un risanamento
[…]. Si sarebbe avuto salvataggio se l’IRI si fosse limitato a
coprire le perdite delle banche […]. L’operazione avrebbe invece potuto
definirsi risanamento se anziché limitarsi alla copertura delle perdite subite
dalle banche, l’IRI si fosse fatto trasferire le partecipazioni che le banche
stesse possedevano nelle imprese in utile oltre che nelle imprese in perdita»
136.
134 F. Belli, Legislazione Bancaria italiana 1861-2003…, op. cit., pag. 146.
135 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 65.
136 F. Belli, Legislazione Bancaria italiana 1861-2003…, op. cit., pag. 148.
152

Il vero dato nuovo, però, in questo contesto, risiedeva nella parallela e
conseguente espulsione della banca mista dalla scena economica italiana.
Infatti, con la costituzione dell’IRI, con lo smobilizzo del 1934 e con la sua
stabilizzazione nel 1937 si chiuse una prima rilevantissima tappa del processo
formativo dell’economia pubblica italiana.
Si trattò di una nuova “costituzione economica” che produsse un completo
dislocamento di funzioni e di poteri nel sistema bancario e nelle autorità
monetarie. «Ne usciva in primo luogo sminuito il ruolo imprenditoriale della
dirigenza bancaria, di cui venivano fortemente ridotti i margini operativi
[…]. Si cre[ò] un circuito finanziario gestito da IRI, IMI e Tesoro separato dal
circuito monetario gestito dalla Banca d’Italia, in cui Tesoro ed enti pubblici
godevano di un certo margine di manovra per fissare i tassi di interesse a
lungo termine» 137.
Il ruolo della Banca d’Italia, infatti, risultò ridimensionato in questo tipo
di mercato creditizio diviso a metà, in cui chi raccoglie risparmio era poi separato
dalla decisione su come investirlo. Un altro problema che si pose fu il
rapporto tra la Banca, titolare della vigilanza, e le banche sotto il controllo
IRI, e perciò di fatto pubbliche. Anche i rapporti fra IRI e Tesoro risultarono
mutati nel segno di una profonda separatezza, poiché la preoccupazione primaria
dei progettisti dell’IRI era quella di tenere lontano l’IRI dagli influssi
politici, al fine di garantire efficienza nelle gestioni industriali e bancarie che,
infatti, continuarono ad operare in regime di diritto privato 138.
«La profonda rivoluzione degli assetti istituzionali del mondo industriale
e bancario italiano fu sancita dal processo legislativo del 1936 in cui, da un
lato, l’IRI fu reso ente pubblico permanente, mentre tutto il sistema bancario,
a iniziare dalla Banca d’Italia fu regolamentato da una nuova legge bancaria»
139.
15. La nuova legge economica. La legge bancaria del 1936
La legge bancaria del 1936 comprendeva un ciclo di provvedimenti legislativi
emanati fra il 1936 ed il 1938. Con la locuzione “legge bancaria del
1936” o “del 1936-38” o “riforma bancaria”, si intendeva un aggregato normativo
composito che prende le mosse dal R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375 successivamente
modificato dal R.D.L. 17 luglio 1937, n. 1400. I due decreti
vennero poi convertiti, rispettivamente, nelle leggi 7 marzo 1938, n. 141 e 7
137 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 66.
138 Ibidem, pag. 67.
139 Ibidem.
153

aprile 1938, n. 636 (identiche nel contenuto). La legge 10 giugno 1940, n.
933, che apportò qualche modificazioni, completò il quadro originario della
legge generale bancaria.
Nel processo formativo della legge si rilevano due storie: una palese ed
una segreta. Quest’ultima è quella che si ricava dai documenti predisposti
delle riunioni della corporazione della Previdenza e del Credito, dai successivi
dibattiti ed ordini del giorno, dagli atti parlamentari. «La “storia segreta”,
antecedente e parallela alla prima, è stata ricostruita soprattutto a partire da
appunti e documenti elaborati per lo più in ambito IRI di Beneduce, Menichella,
Saraceno, De Gregorio che vengono considerati i padri, “segreti”
appunto, della legge […]» 140.
Non è certo se la genesi della legge bancaria risentisse direttamente dei
procedimenti di riforma che, nel medesimo periodo, investirono gran parte
degli ordinamenti delle banche centrali dei paesi sviluppati. C’era, comunque,
alla metà degli anni Trenta, la tendenza a rimettere in qualche modo sotto controllo
politico l’azione delle banche centrali ed a riconoscere come sfera di
interesse pubblico la gestione della moneta 141.
La legislazione bancaria degli anni Trenta tradusse due tipi di esigenze in
qualche modo diverse e forse opposte tra di loro: da un lato, la grande crisi
rese necessario una regolazione pubblica del settore bancario dell’economia,
tanto che molte furono le critiche rivolte alle stesse banche centrali che si
dimostrarono impotenti a contenere gli effetti della crisi; dall’altro lato, le
banche centrali si presentarono come gli unici organismi tecnicamente più
capaci di mettere in pratica le nuove misure che si andavano predisponendo.
Tuttavia, dal 1928, si rilevò, sia all’interno del governo che della Banca d’Italia,
l’opportunità di rivedere le norme del 1926. Mosconi, infatti, invita Stringher
a designare un esperto quale membro di un gruppo di lavoro incaricato
di studiare «eventuali ritocchi ed aggiunte alla vigente legislazione sulla tutela
del risparmio» 142. Un’altra prova, a testimonianza di ciò, è un documento
nel quale Azzolini, nell’agosto del 1933, trasmise a Jung la bozza di un nuovo
decreto sulla tutela del risparmio. Da tale documento, molto accurato, appare
chiaro che la Banca intendeva fare tesoro dell’esperienza accumulata dal 1926.
L’articolo 2 della bozza, che consta di 32 articoli, assoggettava alla legge non
solo le aziende che regolavano depositi direttamente dal pubblico, ma anche
quelle che «amministra[vano], concentra[vano], utilizza[vano] o comunque
dispongono dei depositi raccolti delle aziende consorziate, federate, od asso-
140 G. Toniolo, La Banca d’Italia e il sistema bancario. 1919-1936, op. cit., pag. 95.
141 A. Polsi, Stato e Banca Centrale in Italia…, op. cit., pag. 67.
142 ASBI, Vigilanza, cart. 78A/2, Lettera del ministro delle Finanze Antonio Mosconi al
governatore della Banca d’Italia Bonaldo Stringher, Roma 21 dicembre 1928.
154

ciate, per dare direttive o per compiere operazioni nell’interesse proprio o di
queste ultime» 143. Per il resto, gli altri articoli che componevano la bozza
riflettevano l’esperienza della Banca in materia di vigilanza. Il progetto era
importante, perché «stabilisce una specie di automatismo nella revoca dell’autorizzazione
alla raccolta di depositi qualora venga meno il capitale minimo
richiesto; estende il campo delle autorizzazioni; allarga i poteri dell’organo di
vigilanza; disciplina le società di mutuo soccorso; introduce un vero e proprio
regime di riserva obbligatoria […] con l’obbligo di investire in titolo di Stato
almeno un quinto dei depositi e l’intero ammontare di quelli eccedenti il
decuplo del capitale […]. Il documento del 1933 rappresenta il maggior sforzo
di elaborazione e il principale contributo tecnico della Banca alla preparazione
della legge […]» 144.
Con gli interventi e le normative introdotte negli anni 1931-34, il sistema
creditizio prese, nella sostanza, la sua conformazione definitiva, ossia: la
netta separazione tra banca ed industria, la concentrazione dei pieni poteri di
vigilanza e di guida nella Banca d’Italia. Ma cosa aggiungevano effettivamente
i 106 articoli del R.D.L. n. 375? Guarino parla di tre fattori: 1) molti progetti
della legge 1926 erano imprecisi: per capirne il contenuto si era dovuti
ricorrere alla prassi; adesso il contenuto del R.D.L. 1936 derivava da una prassi
ormai consolidata; 2) il R.D.L. n. 375/36 introduceva capitoli che costituiscono
il completamento delle norme già in vigore, quasi la loro continuazione;
3) le disposizioni del R.D.L. n. 375/36, che sembravano corollari della
legge precedente presentarono invece aspetti completamente nuovi ed originari.
Vediamo quali:
– l’“invenzione” del modulo organizzativo Comitato dei ministri/entità
od ente operativo che avrebbe trovato gran seguito in particolare negli anni
’50 e ’60: il modello affidava il compito della vigilanza alla Banca d’Italia,
attraverso un organismo creato apposta, ossia l’Ispettorato per la difesa del
risparmio e l’esercizio del credito;
– nel complesso organizzativo Comitato dei ministri-Ispettorato venivano
concentrati tutti i poteri che prima spettavano ai ministri in relazione alle
aziende di credito; in pratica vennero unificati i poteri di direzione, vigilanza
e controllo nei confronti di tutte le banche, indipendentemente da quale fosse
stata la loro forma giuridica: casse di risparmio, monti di pietà, casse rurali ed
agrarie, banche estere, credito edilizio, credito fondiario IMI, Crediop, Icippu,
credito navale, credito per il lavoro italiano all’estero 145;
143 ASBI, Direttorio-Introna, 13/1/63, Bozza di decreto preparata dalla Banca d’Italia,
Roma 8 dicembre 1933.
144 G. Toniolo, La Banca d’Italia e il sistema bancario. 1919-1936, op. cit., pag. 98.
145 Cfr. artt. 40 e 41 del R. D. L. n. 375/36.
155

– venne definito l’assetto della Banca d’Italia: «la Banca d’Italia […] [fu]
dichiarata Istituto di diritto pubblico» 146, se ne determinarono gli azionisti e
gli organi, si vietarono alla Banca le operazioni di risconto diretto che poterono
«essere fatte solamente nei confronti delle aziende di credito, sia di diritto
pubblico che di diritto privato, sottoposte al controllo dell’Ispettorato» 147; «il
Consiglio Superiore della Banca si compo[se] del governatore e di quindici
consiglieri, dei quali dodici da nominarsi nelle assemblee generali dei soci
[…] e tre da designarsi dalla corporazione della previdenza e del credito» 148.
Circa il governatore la legge non diceva niente, in merito alla cui nomina
avrebbe disposto lo statuto 149.
Il nuovo statuto della Banca venne approvato con il R.D. 11.6.1936, n.
1067. «In esso si confermava (art. 19) la norma anteriormente vigente, che
attribuiva al Consiglio superiore la nomina, come la revoca del governatore, al
cui mandato non era assegnato alcun termine» 150. Come rileva Guarino, queste
disposizioni sono importanti poiché con esse si affermò, in modo “istituzionalizzato”,
il principio di autonomia e di indipendenza della Banca d’Italia.
Il governo non aveva nessun mezzo giuridico per influenzare la nomina dei
consiglieri superiori e, di conseguenza, non poteva neanche intervenire sulla
nomina o revoca del governatore in carica.
La legge del 1936 racchiudeva una innovazione importante negli articoli
31-35. La legge precedente conteneva molte incertezze «circa i rapporti
tra patrimonio, ammontare dei depositi, destinazione degli utili, limite
alla concentrazione dei fidi, natura e ripartizione degli investimenti. Con la
nuova legge, negli art. 31-35, tutta la materia [venne] sottratta alla legge
ed affidata al Comitato dei ministri ed all’Ispettorato. Ad essi non [vennero]
solo affidati gli oggetti in questione ma altri ancora, come «i limiti dei
tassi, attivi e passivi, le condizioni delle operazioni di deposito e di conto
corrente, la distribuzione territoriale delle aziende, la sistemazione degli
immobilizzi».
La struttura finanziaria del 1936 fu molto differente da quella del 1926:
era avvenuta la separazione tra banche ed industrie le grandi banche persero
ogni capacità di autonomia e di contrapposizione alla banca centrale e vennero
inquadrate nell’IRI. Gli articoli 31-35 possono, per questi motivi, sembrare
soltanto una manovra tecnica, tuttavia «i poteri così accordati avrebbero in
seguito concorso in modo rilevante alla trasformazione dell’intero ruolo della
146 Cfr. art. 20.
147 Cfr. art. 23.
148 Cfr. art. 22.
149 Cfr. art. 24.
150 G. Guarino, Il profilo giuridico, op. cit., pag. 157.
156

Banca d’Italia, da guida e controllo del sistema bancario sino alla piena regolazione
della liquidità del paese» 151.
Ma quale fu il fine principale della riforma del 1936? Fu la separazione
della banca mista dalle banche ordinarie. Eppure è singolare che la sconfessione
della banca mista e della banca d’affari, il vincolo della separatezza tra
banca ed industria e la distinzione tra il credito ordinario ed i crediti speciali,
compresi quelli a medio e lungo termine, non abbiano trovato nessuna esplicita
enunciazione nella legge bancaria. In realtà chi aveva voluto questo piano,
sin dal 1915, era Beneduce, che «silenziosamente e tenacemente aveva cercato
di realizzarlo ed ora lo poneva a premessa e a risultato della grande riforma
bancaria» 152. Erano state le tre convenzioni del 1934 ad estromettere le banche
da tutte le posizioni industriali e, soltanto in seguito a questi eventi, era
stato possibile, per Beneduce ed i suoi collaboratori, concepire la riforma bancaria.
La Banca d’Italia che ruolo ebbe nell’elaborazione della legge e nella costituzione
del sistema creditizio? L’Istituto entrò solo nella fase finale di questi
eventi. Il vero protagonista fu Beneduce. Egli fu l’ispiratore dell’IMI; egli
inventò l’IRI nella forma definitiva che esso assumerà; fu Beneduce a sottoporre,
nel 1933, al governo un rapporto sui problemi del risanamento bancario
e sulla «impostazione che [doveva] avere in un paese come l’Italia, l’esercizio
del credito mobiliare» 153; e fu sempre Beneduce che, avuta l’approvazione
del rapporto, predispose le convenzioni, convocò le banche ed impose,
senza possibilità di discussione, la sottoscrizione dei testi. «Quando in sede
IRI [maturò] l’idea della legge bancaria l’apporto della Banca d’Italia [fu]
pressoché inesistente» 154. Nonostante ciò, l’istituto che uscì rafforzato dalla
riforma fu la Banca d’Italia. Vediamo come ciò è stato possibile.
La vera modificazione ed innovazione della legge n. 375/36, fu l’istituzione
dell’Ispettorato per la difesa del risparmio e per l’esercizio del credito. Tutti
i poteri esercitati in passato dalle più varie amministrazioni si unificarono. A
tale scopo non ci si sarebbe potuti avvalere della Banca d’Italia, «che non [era]
in senso stretto un’amministrazione della Stato» 155. La soluzione migliore
apparve, dunque, l’invenzione del combinato organizzatorio Comitato dei
ministri-ispettorato. Infatti, ciò consentì di sostituire i ministri con una auto-
151 Ibidem, pag. 158.
152 Ibidem, pag. 159.
153 ACS, ASIRI, Relazione dell’IRI sul bilancio per il 1935, serie nera, cart. 18, Roma
27 marzo 1935.
154 Guarino G., Il profilo giuridico, op. cit., pag. 160.
155 ASBI, Lettera del governatore della Banca d’Italia Vincenzo Azzolini al ministro delle
Finanze Guido Jung, Direttorio- Azzolini, cart. 44, fasc. 2, Roma 28 luglio 1932.
157

ità più alta, il Comitato appunto, e divenne così possibile utilizzare per i
compiti attuativi un ufficio specializzato, quale fu l’Ispettorato. «La Banca
d’Italia non veniva esclusa, ma anzi associata alle decisioni in quanto lo stesso
governatore veniva preposto all’Ispettorato e veniva ammesso, fatto del tutto
eccezionale, a partecipare alle sedute del Comitato dei ministri» 156.
L’Ispettorato, in realtà, non operò mai come un organismo distinto dalla
Banca d’Italia. Esso continuò ad avvalersi dei direttori di sede della Banca d’Italia
e, a livello centrale, la direzione per la vigilanza istituita in Banca d’Italia,
consolidò esperienze ed autorità. Non c’erano motivazioni per cui si sarebbe
dovuto sostituire un ufficio che, fino a quel momento, aveva funzionato
perfettamente. «Ci si continuò ad avvalere dunque degli ispettori della Banca
d’Italia. L’istituzione di un ufficio distinto sarebbe stata in seguito anche formalmente
abbandonata» 157.
Con la riforma del 1936 si ebbe la sostituzione diretta della Banca d’Italia
a tutti i ministeri nell’esercizio dei poteri in materia creditizia ed inoltre,
sin dalla titolarità dei poteri di vigilanza, si venne ad affermare, come conseguenza,
la prassi che il governatore dovesse sottoporre all’organo collegiale le
proposte di delibere. «La concentrazione di tutti i poteri in materia creditizia
nella Banca d’Italia con estensione a poteri nuovi di vigilanza e controllo
avrebbe consentito gradualmente di estendere le funzioni della Banca all’integrale
governo della liquidità e della moneta» 158.
La legge bancaria nacque in periodo fascista ma restò praticamente uguale
fino al 1993. Da che cosa dipende questa resistenza? Da cosa deriva questa
adattabilità a varie stagioni politiche e a varie congiunture economiche nazionali
ed internazionali? «La legge era caratterizzata da flessibilità e duttibilità,
sottolinea Tarantola-Ronchi, in quanto non dettava vincoli o norme puntuali
cui il sistema bancario doveva attenersi, ma linee-guida abbastanza ampie,
delegando all’organo di vigilanza il compito-potere di regolatore di aspetti
tipici dell’attività bancaria. In virtù di tale caratteristica la legge bancaria, pur
rimanendo invariata nel tempo, ha consentito alle autorità di adattare la regolazione
secondaria alle diverse esigenze del momento» 159.
La domanda sull’attualità della legge bancaria del 1936 viene posta ormai
da quarant’anni ed essa ha, per lo più, risposte positive. Cominciò a porsela la
commissione economica del Ministero per la Costituente nel 1945-46, «giungendo
alla conclusione che sia la scelta in ordine alla politica degli sportelli e
156 G. Guarino, Il profilo giuridico, op. cit., pag. 162.
157 Ibidem.
158 Ibidem.
159 A. Tarantola Ronchi, La vigilanza sulle e sui gruppi bancari, il Mulino, Bologna
1996, pag. 35.
158

alla specializzazione funzionale, sia la loro successiva gestione, erano, nel complesso,
da valutarsi positivamente» 160.
Nel 1975, il gruppo di lavoro di Monti e di Padoa Schioppa giunse alla
valutazione che si potesse migliorare il funzionamento della “struttura del sistema
creditizio”, ma l’assetto normativo complessivo fu comunque soddisfacente.
«Più tardi, nel 1979, al convegno dell’Associazione per il progresso sul “nuovo
ruolo per le banche”, Savona affermava che la legge bancaria non deve essere
modificata. Occorre, anzi, tornare al suo dettato originario, ripristinando la specializzazione
degli istituti e degli strumenti ad essi attribuiti» 161.
Altri esempi positivi sulla legge del ’36 possiamo farne, ma il punto che
va sottolineato è un altro. Come sostiene Cassese, noi riteniamo che la domanda
circa l’attualità e la validità della legge bancaria è posta in modo troppo
sintetico da risultare sbagliata. «La legge bancaria del 1936 è, infatti, solo la
punta di un ice-berg, costituito da almeno cinquecento altre leggi, statuti e atti
normativi di varia natura. Essa definisce, e a grandi linee, solo una piccola
parte dell’ordinamento bancario […]. Per questi motivi, piuttosto che chiedersi
se sia ancora attuale la legge bancaria, occorre chiedersi se tutte queste
varie parti che rappresentano la “costituzione” del credito siano tra loro congruenti
e se esse poi, nel complesso, siano congruenti con la realtà del sistema
creditizio» 162.
Cassese ci fa notare come, in realtà, la legge bancaria sia viva e morta allo
stesso tempo. «Se si guarda alla lettera della norma, essa sopravvive. Era,
infatti, una norma elastica, adatta a più situazioni. Non codificava la banca
“pura” […], né la separazione dei tipi di credito, né regole circa le dimensioni
territoriali delle banche […]. Se si guarda, ai presupposti su cui la legge
bancaria era fondata […] e alle altre componenti del quadro normativo, si può
dire che la legge bancaria è superata. Né l’assetto territoriale, né il reparto
funzionale, sono ancora vigenti» 163.
L’assetto del sistema bancario dopo la legge del 1936, non è vero sia rimasto
invariato fino ad oggi, «sia a causa di mutamenti di singole parti, sia per
effetto di addizioni successive» 164. Cosa si è andato modificando?
In primo luogo, la specializzazione funzionale, rispettata rigidamente dal
1936 al 1944, venne, fino al 1970, interpretata in maniera flessibile ed in
seguito, con ancor maggiore larghezza (si pensi alla legge n. 23 del 1981).
160 S. Cassese, È ancora attuale la legge del 1936? Stato, banche e imprese pubbliche dagli
anni ’30 agli anni ’80, La Nuova Italia Scientifica, Roma 1987, pag. 33.
161 Ibidem.
162 Ibidem, pag. 34.
163 Ibidem, pag. 36.
164 Ibidem.
159

In secondo luogo, a mutare fu la regolamentazione della distribuzione territoriale,
rispettata rigidamente sino al 1947, poi resa progressivamente più elastica
fino alla delibera Cicr del 19 luglio 1984, che modificò le aree territoriali di operatività,
riducendole a tre (interprovinciale, interregionale e nazionale) 165. In terzo
luogo, ebbe un grande sviluppo, nel dopoguerra, il credito speciale, nella forma di
credito agevolato, che era istituto marginale durante gli anni Trenta. Un quarto
fatto nuovo fu l’internazionalizzazione dell’attività bancaria che produsse prima il
“concordato” 1975, poi la sua revisione del maggio 1983, «nonché crescenti iniziative
congiunte delle autorità di vigilanza, dirette ad ampliare le possibilità di
controllo domestico e di quello nel paese ospitante, possibilmente su base di bilanci
consolidati, in modo da tener d’occhio l’attività bancaria indiretta» 166.
I mutamenti successivi della legge bancaria vennero indirizzati, da un
lato, verso una maggiore concorrenza, dall’altro, verso una maggiore disciplina.
È giusto pensare che tutti gli interventi apportati alla legge bancaria siano
interventi di deregulation. «Bisogna, sottolineare la storicità e, quindi, la variabilità
dei campi sui quali si esercita la disciplina pubblica» 167.
Gli anni Trenta rappresentarono uno spartiacque importante della storia
amministrativa dei paesi sviluppati. Non ci troviamo più nella situazione in
cui il potere pubblico interveniva in maniera neutrale, come garante della
pace sociale, ma ha inizio un’epoca nuova, nella quale «al capitalismo privato
si affianca un consistente settore pubblico, il potere pubblico afferma una sua
politica economica, da imporre – se necessario – ai privati» 168. Inizia un “moto
di lunga durata”, caratterizzato dallo spostamento dei poteri decisionali dall’area
privata a quella pubblica, dalla conseguente crescita degli apparati pubblici
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