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LE ISTITUZIONI INDIPENDENTI:UNA SOLUZIONE O UN PROBLEMA? 

ALESSANDRA CEPPARULO 

DOTTORATO IN ECONOMIA POLITICA 

DIPARTIMENTO DI ECONOMIA PUBBLICA 

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI “LA SAPIENZA” DI ROMA 

Direttore: Prof. Maurizio Franzini 

Tutore: Prof. Giuseppe Eusepi 

Commissione: Prof. Giuseppe Ciccarone, Prof. Antonio Nicita, Prof. Stefano Toso

Introduzione 

Autorità indipendenti e Corti Costituzionali rappresentano, per definizione, degli organi posti 

al di sopra delle umane lotte per il perseguimento di interessi particolari. Un tale status non 

può lasciare indifferenti ed in tal caso questo studio ha lo scopo di cercare di comprendere 

quanto l’aggettivo indipendente corrisponda ad una posizione di effettiva neutralità rispetto 

alle pressioni politiche e quanto invece sia solo un termine abusato. 

Per comprendere a fondo la questione, è necessario cercare di avere una chiara idea di 

quale sia la situazione istituzionale di riferimento entro cui entrambi gli istituti hanno visto la 

loro origine, sottolineando come questa sia stata in entrambi i casi ritardata rispetto all’ 

origine di equivalenti istituti nella realtà americana. 

Il primo capitolo e la prima parte del settimo svolgono il compito di ripercorrere 

brevemente il background del Governo dell’economia in Italia e delle motivazioni che resero 

necessario prevedere l’esistenza di una Corte Costituzionale al momento della definizione 

della nuova Costituzione. Mentre per le autorità indipendenti si procede più lungamente 

nell’analisi, per le Corti lo studio si esaurisce nel solo Capitolo VII, in cui si ricordano le 

decisioni della Corte chiaramente rappresentative di una atteggiamento dipendente (di 

supporto al Governo), spiegato attraverso la tendenza da parte dei giudici di assicurarsi, al 

termine del mandato, un nuovo incarico per mantenere costante il proprio reddito 

(rappresentato dalla somma della componente monetaria e di prestigio ).Per le autorità 

indipendenti si procede ad un’analisi più rigorosa in cui dapprima si descrivono le 

caratteristiche delle autorità esistenti in Italia, sottolineando il carattere fortemente eterogeneo 

(Capitolo II), per poi procedere ad individuare le spiegazioni che la letteratura economica ha 

addotto alla decisione di un Governo di cedere il diritto di esclusiva sulle scelte di politica 

economica di determinati settori a favore di organi che, per definizione, risultano immuni dal 

controllo e dalla guida del Governo stesso (Capitolo III). Le possibili motivazioni sono 

determinate attraverso l’adozione del punto di vista dei tre istituzionalismi: sociologico, 

storico e razionale.A questo punto, presupposto un rapporto di agenzia tra il Governo e le 

autorità, si procede ad osservare in che modo gli strumenti di controllo adottati dal principale 

risultino applicati al caso delle autorità italiane (Capitolo IV).Dopo aver osservato che già a 

tale livello di analisi il grado di indipendenza risulta essere indebolito, si è proceduto, sulla 

base dell’esperienza maturata in letteratura per le Corti Costituzionali (Capitolo V), a definire 

un indice attraverso il quale misurare dapprima il grado di indipendenza, calcolato sulla base 

di quanto previsto dagli atti istitutivi delle authority (index de iure), e poi confrontarlo con 

quello rappresentativo del grado di indipendenza reale (index de facto). Tale comparazione 

evidenzia due aspetti: 

1. il legislatore ha creato degli organi già di per sé scarsamente indipendenti; 

2. il grado di indipendenza de facto è sempre la metà di quello de iure. 

A questo punto si procede, nel Capitolo VI, ad una breve sintesi di altri problemi 

connessi all’esistenza delle autorità: legittimità, responsabilità ed infine nomina o elezione 

dei membri dei consigli delle autorità. 

II

INDICE 

CAPITOLO I 

Le autorità indipendenti: un istituto che viene da lontano. 

1.1 Background storico delle autorità indipendenti 1 

1.2 Efficienza e libertà: due ragioni per credere nel libero mercato 2 

1.2.1 Il mercato prima di A. Smith 2 

1.2.2 A. Smith 4 

1.2.3 M. Friedman 7 

1.2.4 F.A.von Hayek 11 

1.2.5 Ordo-liberali 13 

1.3 La cultura economica ed il governo dell’economia in Italia 14 

CAPITOLO II 

Autorità indipendenti: l’esperienza italiana. 

2.1 Autorità indipendenti: l’alternativa all’organizzazione integrata statale 18 

2.2 Perché autorità indipendenti a livello nazionale e non solo autorità a livello europeo 28 

2.3 Le autorità: come si vorrebbe che siano e quelle che si vorrebbero creare 29 

2.4 Le autorità secondo il Governo: proposte di riordino delle istituzioni indipendenti 35 

CAPITOLO III 

Le autorità e le conseguenze del delegare: costi e benefici. 

3.1 Perché proprio delle autorità indipendenti? 37 

3.2 Le ragioni possibili di una delega ad istituzioni non maggioritarie 37 

3.2.1 Istituzionalismo delle scelte razionali 37 

3.2.2 Delega come frutto dell’analisi costi-benefici svolta dal politico 44 

3.2.3 Benefici e costi: l’esperienza di alcuni paesi 44 

3.2.4 Istituzionalismo sociologico 45 

3.2.5 Istituzionalismo storico 47 

3.3 La delega alle autorità indipendenti: rapporto principale- agente o trust? 48 

CAPITOLO IV 

L’ indipendenza: un carattere reale o solo teorico? 

4.1 L’uso degli strumenti di controllo principale – agente nella relazione Governo – autorità: 

un’applicazione 52 

4.2 Nomina 52 

4.2.1 La personalizzazione del rapporto come metodo per superare, affermare il controllo sul 

delegato 52 

4.2.2 La scelta di tecnocrati 56 

4.2.3 Criteri di nomina 58 

4.3 Numero dei commissari 62 

4.4 Mandato 62 

4.4.1 Durata del mandato 62 

4.4.2 Rinnovo del mandato 63 

4.4.3 Vincoli post mandato 64 

4.5 Metodo di finanziamento 66 

4.6 Il procedimento amministrativo: uno degli strumenti di controllo ex ante 67 

4.7 Controlli 69 

4.7.1 Controllo politico 69 

4.7.2 Controlli contabili 71 

III

4.7.3 Controllo giudiziario 71 

4.8 Competizione tra le autorità 75 

CAPITOLO V 

L’indipendenza misurata attraverso l’index de iure e l’index de facto 

5.2 Misura e costruzione dell’indice d’indipendenza de iure e de facto per le autorità 

indipendenti 77 

5.3 Indipendenza e Governance: Osservazioni dal panorama europeo 87 

CAPITOLO VI 

Problematiche connesse alla creazione di autorità indipendenti. 

6.1 Le autorità e la loro legittimità 88 

6.2 Elected versus Appointed Regulators: i risultati 90 

6.3 Responsabilità 90 

CAPITOLO VII 

La Corte Costituzionale. Un trust game per spiegare le scelte dal 1956 ad oggi. 

7.1IL sistema di controllo costituzionale americano e quello europeo:la 

nascita della Corte Costituzionale in Italia 94 

7.2 Governo e Parlamento: principali o players? 95 

CONCLUSIONI 104 

Appendici 

Composizione delle Authority nel tempo 105 

Attività dei componenti delle Authority prima e dopo il mandato 110 

Bibliografia 123 

Indice delle tavole 

Tav. 1 Le autorità: come sono 25 

Tav. 2 Le autorità: come si vorrebbe che siano 31 

Tav. 3 Le autorità che si sarebbero volute e si vorrebbero creare 33 

Tav. 4 Stato dei ricorsi avverso le decisioni delle autorità 74 

Tav. 5 Indice de iure 80 

Tav. 6 Indice de iure calcolato per le 10 autorità italiane 83 

Tav. 7 Indice de facto 85 

Tav. 8 Indice de facto calcolato per 7 autorità italiane 86 

Tav. 9 Percentuale di giudici, con affiliazione politica nota, ripartiti per nominante 98 

Tav. 10 Relazione tra nominanti e ruolo dei nominati all’interno dell’ istituto 98 

Tav. 11 Evoluzione del numero di giudici di età ≤ 60 anni 99 

Tav. 12 Relazione tra il gruppo n1 e n2 nell’arco di 9 anni 100 

Tav. 13 Evoluzione di n1 nella Corte Costituzionale dal 1955 al 2001 101 

Tav. 14 Azioni della Corte e relative probabilità di nuovi incarichi post-mandato offerti 

dal Governo attualmente in carica o dal potenziale successore 101 

IV

CAPITOLO I 

Le autorità indipendenti: un istituto che viene da lontano 

1.1 Background storico delle autorità indipendenti 

Per capire l’origine di quest’istituto bisogna ritornare molto indietro nel tempo, quando, 

nell’ordinamento medioevale, fecero la loro comparsa quei principi così diversi da cui si 

diramarono le due divergenti forme di architetture giuridiche: la Common law e il diritto 

pubblico europeo. 

La prima, diffusasi nel Regno Unito e poi trasferita negli Stati Uniti, fece proprio il 

principio d’identificazione della funzione del Governo nello “ius dicere sulle doglianze e/o 

controversie fra privati”, ed il principio secondo cui “le attività economiche d’interesse 

collettivo non ricadono, perciò stesso, sotto la sfera pubblica ma rimangono” 81 sotto la 

disciplina del diritto privato, salvo prevedere speciali ed aggiuntive responsabilità a carico di 

colui che offre tale servizio, dato il genere e la peculiarità del servizio offerto. 

E’ cosa ben diversa “se uno è venuto da te e ti ha chiesto di guarirgli il cavallo e il 

cavallo dopo le tue cure, anche improvvide, muore”, o “se tu hai offerto pubblicamente i tuoi 

servigi a chiunque voglia portarti il cavallo, a quel punto rispondi dei danni che il tuo 

intervento può aver provocato.” 82 

Ben presto tale sistema mostrò i propri limiti dal momento che le aggiuntive 

responsabilità richieste vennero sempre più limitate ad un numero ridotto di settori e la “ case 

law che si era venuta radicando offriva protezione solo nei casi di lesione della proprietà e 

della libertà di contratto”, lasciando fuori da ogni tutela sia “ le esigenze dei non habentes sia 

gli interessi collettivi non riconducibili a tali schemi” 83 . Da qui il bisogno della creazione di 

nuovi istituti, gli Administrative Tribunals, “organismi amministrativi ancorati alla legge 

istitutiva (Statute law) che attribuiva poteri di adjudication in settori in cui si richiedeva un 

intervento da parte di amministratori dotati d’indipendenza ed expertise” 84 . 

Se gli Administrative Tribunals inglesi del XVII secolo possono essere considerati la 

forma embrionale delle odierne autorità indipendenti, l’istituto che più direttamente può 

essere considerato il loro modello ispiratore sono certamente le Independent Regulatory 

Agencies statunitensi. Comparse per la prima volta nel 1889, si consacrarono negli anni del 

New Deal “come forma d’intervento del governo federale dell’economia con una più attenta 

definizione all’indipendenza come elemento tipizzante e giustificate in termini di efficacia 

dell’azione” 85 . Si tratta di organi che escono fuori dalla consueta tripartizione dei poteri, 

essendo “una strana amalgama di poteri esecutivi, legislativi e giudiziari, una combinazione di 

funzioni di tutti e tre i poteri, e allo stesso tempo creatura di nessuno” 86 . 

La strada da percorrere in Europa era ancora molto lunga e naturalmente 

completamente dissimile, dal ricco “ pentolone medievale”, infatti, diversi e opposti principi 

avevano ispirato la nostra architettura giuridica e avevano portato perciò ad “identificare lo 

Stato con il suo apparato burocratico e ad assoggettare le stesse attività economiche, toccate 

81 

G. Amato, 'Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia ', Rivista trimestrale di diritto pubblico, N. 3, 

1997, 650-651. 

82 

Ibidem, pag. 650. 

83 


84 

M. De Benedetto, L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, Il Mulino, Bologna, 2000, pag.16. 

85 Ibidem, pag. 21. 


1

dall’interesse pubblico, al diritto pubblico, o per essere affidate direttamente allo Stato o per 

essere svolte sotto speciali discipline, diverse dal diritto privato” 87 . 

Se quindi da un lato, nei paesi guidati dalla Common Law, le autorità indipendenti 

nascono per superare le difficoltà ed i fallimenti del diritto comune, in Europa nascono, per 

motivi diametralmente opposti, in un clima generale di ripensamento e di ridefinizione di 

quelli che possono essere considerati i criteri guida dell’agenda o non agenda del Governo e 

con essi del ruolo da assegnare al mercato. 

La constatazione dei risultati, non così brillanti o addirittura deludenti rispetto alle 

aspettative, e dei limiti di un vivace attivismo che aveva caratterizzato l’operare dello Stato 

nel XIX sec. aveva, infatti, generato un’inversione di tendenza dapprima nel pensiero 

economico e poi nella definizione concreta dell’intervento statale. 

Inizia così quel lungo periodo di privatizzazioni e deregolazioni propri dell’ultimo 

ventennio, discendenti da una nuova definizione dei confini e dei ruoli tra l’economia e 

l’intervento dello Stato, non già quindi un “ retreat of the State …but a redrawing of the 

borders of the public sphere in a way that exclude certain fields better left to private activity, 

while at the same time strengthening and even expanding the state ‘s regulatory capacity in 

other fields like competition or environmental and consumer protection” 88 . 

Per rendere operativi i nuovi compiti statali era necessaria, quindi la “creation of 

specialised agencies entrusted with fact-finding, rulemaking and enforcement”, in quanto 

“sustained and focused control exercised …over activities that are socially valued…. is not 

achieved simply by passing a law, but by detailed knowledge of and intimate involvement 

with the regulated activity” 89 , anche perchè era invalsa l’idea che “ hierarchical, centrally 

controlled organizations lack initiative, are slow to adapt to changing conditions and are not 

adequately responsive to the interests of these they serve” 90 

1.2 Efficienza e libertà: due ragioni per credere nel libero mercato. 

Se sono state create delle autorità indipendenti al fine di salvaguardare il libero mercato, 

questo fatto è da imputarsi ai benefici da esso portati, benefici che la letteratura ha riscontrato 

da un lato nella capacità di favorire l’efficienza e la crescita di prosperità, dall’altro come un 

meccanismo da giudicare in funzione della capacità di promozione della libertà. 

Prima di procedere ad una rilettura della letteratura in merito, conviene ricordare 

brevemente quale sia stata, alle origini, la considerazione del mercato. 

1.2.1 Il mercato prima di A. Smith 

“All’inizio della parte principale del suo famoso saggio Max Weber si domandava: «come 

poté dunque accadere che un’attività, la quale moralmente era a malapena tollerata, diventasse 

per Benjamin Franklin una vocazione?» In altre parole, come poterono acquistare 

rispettabilità il commercio e la banca e le altre attività dirette solo al guadagno, dopo che per 

secoli erano state condannate o disprezzate come forma di cupidigia, amore del lucro e 

avidità” 91 , essendo una delle tre principali colpe 92 dell’uomo peccatore? 

87 G. Amato, op.cit., pag. 651. 

88 G. Majone, 'The rise of the Regulatory State in Europe', West European Politics, Vol.17, N.3, Luglio 1997, 

pag. 80. 


90 A. Schick, Agencies in Search of Principle, Distributed Public Governance, Agencies Authorities and other 

Government Bodies, OECD, 2002, pag. 33. 

91 A.O. Hirschman, Le passioni e gli interessi, argomenti politici in favore del capitalismo prima del suo trionfo, 

Campi del sapere, Feltrinelli editore, Milano, 1990, pag. 15. 

92 All’inizio dell’era cristiana, l’amore per il denaro ed i beni materiali, la brama di potere e la lussuria erano 

considerate le tre principali colpe dell’uomo peccatore. 

2

Sicuramente un rilevante contributo nella determinazione di tale cambiamento si deve 

all’invito di Machiavelli ai filosofi morali e politici, “di distinguere tra «la verità effettuale 

della cosa» e «l’immaginazione di essa» e quindi di non riferirsi a «repubbliche e principati 

che non si sono mai visti né conosciuti essere in vero», ma a concepire piuttosto «gli uomini 

quali realmente sono»” 93 . 

Un appello che fu accolto da molti: 

- Spinoza che, con veemenza, diffuse l’idea e affermò “«considererò le azioni e gli 

appetiti dell’uomo così come considererei delle linee, dei piani e dei solidi»” 94 ; 

- Rousseau che iniziò il suo Contratto sociale affermando di “«prendere gli uomini quali 

sono e le leggi quali possono essere»” 95 ; 

- Vico che analizzò come “« la filosofia consideri l’uomo quale deve essere, e sì che 

non può fruttare ch’a pochissimi, che vogliono vivere nella repubblica di Platone, non 

rovesciarsi nella feccia di Romolo»” 96 . 

E’ proprio in questo clima di studio e d’analisi della più profonda natura umana che 

le passioni dell’uomo diventano protagoniste. Essendo considerate le manifestazioni e le 

conseguenze di queste perniciose, distruttive ed ingovernabili, si pensò ai possibili modi 

per frenarle, diversi dai precetti religiosi e dalla morale filosofica, risultati metodi non 

ottimali. Tre furono i mezzi trovati: 

- la coercizione e la repressione da parte dello Stato, che si presentava 

perciò come deterrente al comportamento dell’uomo ( In questo caso si 

notava come “la prospettiva dell’affermarsi di un sovrano o di un’altra 

autorità convenientemente repressiva non avesse maggiori probabilità di 

realizzarsi dell’illusione che gli uomini riescano a frenare le passioni in 

virtù delle esortazioni dei filosofi morali o degli uomini di Chiesa” 97 ); 

- imbrigliando le passioni e trasformandole in qualcosa di costruttivo, anche 

se tale espediente non ebbe grande fortuna perché mal si capiva come 

avvenisse tale alchimia; 

- usando le passioni una contro l’altra. 

Quest’ultimo metodo trovò maggiori consensi perché “si poteva distinguere fra le varie 

passioni –combattendo il fuoco con il fuoco– e utilizzando una categoria di passioni 

relativamente innocue per neutralizzare altre più pericolose e distruttive” 98 . I problemi sorsero 

al momento di usare in pratica tale ricetta, perché bisognava “sapere quali fossero le 

specifiche passioni a cui assegnare il ruolo di domatrici e quali per contro fossero quelle 

irrimediabilmente selvagge che bisognava domare” 99 . A tal fine emerse il ruolo dell’interesse 

come elemento neutralizzante delle calamitose situazioni che prevalgono quando si lascia che 

gli uomini siano travolti dalle passioni. 

Tale termine, inizialmente usato per indicare “la totalità delle aspirazioni umane-del 

principe-, con in più un elemento di calcolata riflessione sui modi di raggiungere tali 

aspirazioni” 100 , venne infine ad essere connesso quasi esclusivamente al vantaggio economico 

93 Ibidem, pag. 16-17. 








3

dei singoli cittadini e al desiderio di beni strettamente materiali. Una “deriva semantica” 

sicuramente favorita dai particolari eventi storici propri dei diversi paesi in cui si sviluppò 101 . 

1.2.2 A. Smith 

In questo clima di rasserenata visione delle attività economiche 102 e della passione che le 

ispira, il perseguimento dell’interesse personale trova la sua più completa redenzione nel 

concetto di mano invisibile di Adam Smith. 

L’autore scozzese, nella sua celebre Indagine sulla natura e le cause della ricchezza 

delle nazioni, afferma che se è vero che “…..ogni individuo si sforza continuamente di 

trovare l’impiego più vantaggioso possibile per qualunque capitale di cui possa disporre. In 

effetti, è al suo vantaggio che egli mira, e non a quello della società. Ma la considerazione 

del suo vantaggio, lo porta naturalmente, o meglio necessariamente, a preferire l’impiego 

più vantaggioso per la società” 103 . 

Come afferma Smith, in Theory of moral sentiments, “in every part of the universe we 

observe means adjusted with the nicest artifice to the ends which they are intended to 

produce”, cioè ogni cosa appare come “the wheels of the watch, all admirably adjusted to the 

end for which it was made. Così come “… we never ascribe any such desire or intention to 

them, but to the watch-maker ”, allo stesso modo nel settore economico “when by natural 

principles we are led to advance those ends (l’interesse della società), which a refined and 

101 E’ interessante a tal fine considerare l’evoluzione del termine interesse nella realtà di due paesi europei: 

Inghilterra e Francia. “In Inghilterra la rivoluzione e la guerra civile della metà del secolo dettero al concetto un 

orientamento necessariamente più nazionale e collettivo. Ormai, “l’interesse dell’Inghilterra” non veniva 

dibattuto in rapporto alla Spagna e alla Francia, ma piuttosto in relazione ai principali protagonisti delle lotte 

interne, così come dopo la Restaurazione, le discussioni sulla tolleranza religiosa trattavano dell’interesse 

dell’Inghilterra in rapporto agli interessi dei presbiteriani, dei cattolici etc. Più tardi, verso la fine del secolo, col 

ritorno della stabilità politica e con la garanzia di una certa misura di tolleranza religiosa, gli interessi dei gruppi 

e dei singoli divennero sempre più oggetto di dibattito in termini di aspirazione economica. In Francia, invece, 

inizialmente la parola interesse ebbe un’accezione più larga, un gruppo più folto di soggetti, l’intera corte di 

Luigi XIV, perseguiva i medesimi interessi: “Non solo ricchezza ma anche, e forse principalmente, prestigio e 

potere……Si può altresì congetturare che, data la concentrazione e l’apparente stabilità del potere, gli interessi 

economici costituissero l’unica parte delle complessive aspirazioni dell’uomo comune nella quale egli poteva 

immaginare importanti variazioni di andamento”. Ibidem, pag. 33-36 

102 “Verso la metà del XVIII secolo entrò a far parte del modo di pensare corrente l’idea che il commercio era un 

agente civilizzatore di notevole portata e potenza” tanto che Montesquieu in L’Esprit des Lois affermava che “il 

commercio…raffina e addolcisce i modi barbari”e Thomas Paine, in The Rights of Man che: “il commercio è un 

sistema pacifico che fa diventare più cordiale la specie umana, rendendo le nazioni, così come gli individui, utili 

gli uni agli altri ….L’invenzione del commercio ….rappresenta senza dubbio il più grande passo avanti che sia 

mai stato compiuto verso una civilizzazione universale con mezzi che non derivino direttamente da principi 

morali”. A.O.Hirschman, L’economia politica come scienza morale e sociale, Liguori editore, Napoli, pag. 75. 

103 A. Smith, Indagine sulla natura e le cause della ricchezza delle nazioni, ISEDI, Milano, 1973, pag. 442. 

Se infatti “ ….il reddito annuale di ogni società è sempre esattamente uguale al valore di scambio dell’intero 

prodotto annuo della sua attività”, quando “…ogni individuo si sforza, nella misura del possibile, di impiegare il 

suo capitale a sostegno dell’attività produttiva nazionale, e di dirigere quell’attività in modo che il suo prodotto 

possa avere il massimo valore, ogni individuo opera necessariamente per rendere il reddito annuo della società il 

massimo possibile. In effetti egli non intende, in genere, perseguire l’interesse pubblico, né è consapevole della 

misura in cui lo sta perseguendo. Quando preferisce il sostegno dell’attività produttiva del suo paese, invece di 

quella straniera, egli mira solo alla propria sicurezza e, quando dirige tale attività in modo tale che il suo prodotto 

sia il massimo possibile, egli mira solo al suo proprio guadagno ed è condotto da una mano invisibile,…a 

perseguire un fine che non rientra nelle sue intenzioni ….Perseguendo il suo interesse, egli spesso persegue 

l’interesse della società in modo molto più efficace di quando intende effettivamente perseguirlo”. Ibidem, pag. 

444. 

4

enlightened reason would recommend to us, ……the sentiments and actions by which we 

advance those ends” 104 , li dobbiamo imputare alla saggezza di Dio. 

L’anima naturalista e, quindi, la profonda fede nell’ordine naturale e nella sua 

superiorità rispetto a qualunque artificio umano sono presenti in queste considerazioni 

insieme all’anima empirista di Smith. 

L’egoismo, infatti, qui inteso come quella tensione che spinge l’individuo a perseguire 

il suo solo interesse, non è altro che uno dei due moventi attraverso cui si possono spiegare i 

comportamenti umani. Smith “separa, infatti, il comportamento umano in due zone, in una 

delle quali, quella morale, l’utilità dei singoli e della società si consegue mediante l’esercizio 

della simpatia, e nell’altra, quella economica, la medesima utilità si consegue mediante 

l’esercizio dell’egoismo.” 105 Infatti “se è nell’interesse personale di ognuno specializzare la 

propria attività per aumentare la propria capacità produttiva e quindi trasformare 

quest’aumento di capacità in incrementi di ricchezza personale mediante lo scambio delle 

eccedenze….questo processo si trasforma in un diffuso aumento della disponibilità di beni 

per la società”. 106 

Nonostante l’agire egoistico sia stato riabilitato, il secondo movente delle azioni umane 

è sempre presente nell’uomo smithiano, il quale deve continuare a nutrire dentro di sé quella 

benevolenza verso gli altri che lo spinge, nel momento in cui agisce, a desiderare “ to be 

approved of (actual spectators) and to be what ought to be approved of if all were known 

(conscience)” 107 . E’ solo il consenso della società in cui vive e la coscienza, espressione 

internalizzata del consenso esterno, che assicurano che le azioni compiute siano svolte 

secondo la legge naturale e siano perciò morali. Tale bisogno di approvazione esterna ed 

interna per ogni azione compiuta si ritrova anche in ambito economico. 

E’ proprio la combinazione dei due moventi che assicura che, ad esempio, nel mercato 

gli scambi possano perdurare nel tempo. Se, infatti, in tale sede le azioni sono mosse dal 

“self-love combined with benevolent and other-regarding impulses” 108 sarà sempre facile 

trovare individui disposti a negoziare con noi ed inoltre si potrà godere dell’approvazione del 

resto della società. Diversamente, se si lascia che“ self-love manifests itself in avarice and the 

desire to dominate”, allora sarà plausibile un ritorno ad uno stadio primitivo con la connessa 

perdita di risultati positivi, generati dalla divisione del lavoro e dal conseguente scambio 

delle eccedenze. 

Attraverso la ricomparsa dell’egoismo, con il suo nuovo ruolo sociale, come componente 

della filosofia morale e grazie alla consapevolezza della superiorità di un ordine naturale 

immanente, Smith riesce ad affermare l’autonomia dell’attività economica ed a reintrodurre 

una spiegazione dell’esistenza stessa della realtà statuale. 109 

104 A. Smith, Theory of moral sentiments, 1759, Part II : Of Merit and Demerit; or, of the Objects of Reward and 

Punishment Consisting of Three Parts, Section II: Of Justice and Beneficence, Chap. III: Of the utility of this 

constitution of Nature, http://www.adamsmith.org/smith/tms/tms-p2-s2-c3.htm 

105 C. Napoleoni, Smith Ricardo e Marx, Considerazioni sulla storia del pensiero economico, Boringhieri, 

Torino, 1970, pag. 56. 


107 Jeffrey T. Young, Economics as Moral Science, the Political Economy of Adam Smith, Edward Elgar, 

Cheltenham, 1997, pag. 38. 


109 Dopo una fugace comparsa dell’egoismo nello stato di natura hobbesiano e il conseguente bisogno della 

nascita di uno Stato per contrastare quella tendenza naturale disgregatrice e costituire una società civile, la 

benevolenza ed i buoni sentimenti sono stati protagonisti della filosofia morale, si pensi al pensiero lockiano ed 

in particolare humiano, dove tale fede nella benevolenza, come movente delle azioni umane, consentì addirittura 

di svincolare la sfera morale dalla teoria politica. Se, infatti “l’esercizio dell’altruismo venisse considerato come 

comprendente nel proprio ambito, tutta la vita pratica e tutta la sfera della volontà, si riuscirebbe non 

5

La presenza dello Stato e la conseguente azione di Governo, sotto tali premesse, risultano 

limitate ad un’azione di garanzia, di controllo e di ripristino delle condizioni che assicurano il 

dispiegarsi delle attività quali: la produzione, lo scambio ed il consumo. 

“Il Governo”, infatti, “può raramente essere più efficiente di quando è agnostico. 

Generalmente il suo intervento nelle attività umane è dannoso.” 110 “The statesman who should 

attempt to direct private people in what manner they ought to employ their capitals would not 

only load himself with a most unnecessary attention, but assume an authority which could 

safely be trusted, not only to no single person, but to no council or senate whatever, and which 

would nowhere be so dangerous as in the hands of a man who had folly and presumption 

enough to fancy himself fit to exercise it.” 111 

I compiti del Governo possono quindi essere ricondotti a tre: il dovere di difesa da 

aggressioni straniere, il dovere di istituire una rigorosa amministrazione della giustizia e la 

manutenzione d’istituzioni e opere pubbliche che non potrebbero essere affidate ad un singolo 

individuo o ad un gruppo d’individui per mancanza di un profitto adeguato 112 . 

Se queste sono le uniche mansioni di uno Stato, in una società in cui si vogliono 

cogliere e sfruttare al massimo le utilità create dal perseguimento dei singoli interessi, allora 

è naturale che emerga una condanna ad ogni forma di regolamentazione, restrizioni, privilegi 

e monopoli. “The legislature, were it possible that its deliberations could be always directed, 

not by the clamorous importunity of partial interests, but by an extensive view of the general 

good, ought …… to be particularly careful neither to establish any new monopolies of this 

kind, nor to extend further those which are already established. Every such regulation 

introduces some degree of real disorder into the constitution of the state, which it will be 

difficult afterwards to cure without occasioning another disorder.” 113 

Nel mercato deve vigere l’ordine e perciò si deve lasciare che la legge naturale segua il 

suo corso, questo implica di fatto che si lasci operare senza limiti la concorrenza. 

Quest’ultima, raffigurata attraverso la metafora della gara, rappresenta il mezzo attraverso 

cui si esplica la mano invisibile. Infatti, attraverso l’interazione che essa assicura tra i diversi 

interessi individuali inconsapevoli, in presenza di divergenze momentanee della domanda 

effettuale rispetto all’offerta, si giunge alla piena soddisfazione di tutti i bisogni e alla felicità 

dell’intera società. 

Smith considera, al fine di osservare l’operare di questa straordinaria forza, il caso in 

cui la quantità di una merce portata al mercato sia minore della domanda effettuale, cioè la 

domanda che realmente si presenta sul mercato. In tale circostanza “non tutti coloro che sono 

disposti a pagare l’intero valore ….possono essere riforniti della quantità di cui hanno 

bisogno, piuttosto che restarne privi, alcuni di loro sono disposti a pagare di più” 114 . In 

quell’istante s’instaura una rivalità tra le parti interessate che spingerà il prezzo di mercato 

verso l’alto. Poiché “«in ogni società il prezzo di ogni merce si risolve, in definitiva, nell’una 

semplicemente ad una rivendicazione della piena autonomia della moralità, ma addirittura all’eliminazione di 

ogni altra dimensione pratica, e all’impossibilità di fornire un principio di spiegazione della realtà politica e 

statuale”. C. Napoleoni, op. cit., pag. 55. 

110 E. Roll, Storia del pensiero economico, Dai fondatori dell’economia politica ai post-keynesiani, Bollati 

Boringhieri editore s.r.l., Torino, 1992, pag. 142. 

111 A. Smith, An Inquiry into the Nature And Causes of the Wealth of Nations, Book Four: 

Of Systems of Political Economy, Chapter II: Of Restraints upon the Importation from Foreign Countries of such 

Goods as can be produced at Home, http://www.adamsmith.org/smith/won-index.htm. 

112 Si veda E. Roll, op. cit., pag. 142 

113 A. Smith, An Inquiry into the Nature And Causes of the Wealth of Nations, Book Four: 

Of Systems of Political Economy, Chapter II: Of Restraints upon the Importation from Foreign Countries of such 

Goods as can be produced at Home, http://www.adamsmith.org/smith/won-index.htm 

114 G. Lunghini, Dizionario di economia politica, Vol. 15, Bollati Boringhieri editore, Torino, 1989, pag. 19. 

6

o nell’altra di queste parti o in tutte e tre», cioè salario rendita e profitto”, l’aumento del 

prezzo di una merce comporterà che “«alcune delle parti componenti il suo prezzo debbono 

salire sopra il livello naturale 115 »” richiamando verso quel tipo di attività anche altri detentori 

di quel determinato fattore. Quest’ ulteriore processo avrà come effetto l’aumentare 

dell’offerta della merce, inizialmente insufficiente, e quindi il riportare la domanda e l’offerta 

in equilibrio. Un equilibrio in corrispondenza del quale il prezzo di ogni bene, così come di 

ogni fattore, sarà quello naturale. 

“Il processo concorrenziale di aggiustamento scaturisce dunque dall’interazione di due 

tipi di azioni individuali; le une rispondono alla necessità di realizzare un acquisto o una 

vendita in una situazione di eccesso di domanda o di offerta, e hanno una diretta 

ripercussione sui prezzi di mercato; le altre rispondono invece al desiderio di assicurarsi 

guadagni extranormali che sono momentaneamente realizzabili in particolari settori di 

produzione, e hanno diretta ripercussione sull’allocazione delle risorse produttive, e quindi 

sulle quantità offerte.” 116 La positività del risultato è perciò legata all’estrinsecarsi della 

concorrenza che appare come lo strumento che, per natura, conduce l’operare secondo la 

legge naturale (un agire egoistico bilanciato dal sentimento di altruismo e benevolenza) di 

una moltitudine d’individui verso un risultato sociale ottimale. 

Affinché tale processo possa ben funzionare è necessario, come lo stesso Smith indica, 

anche se non sempre in modo esplicito, che una serie di condizioni siano soddisfatte: 

1) una certa numerosità di concorrenti, tale da evitare che alcuni soggetti possano 

godere del beneficio dettato da posizioni di monopolio e da accordi limitativi 

della concorrenza; 117 

2) la conoscenza da parte dei singoli agenti economici delle opportunità alternative 

di uso delle proprie risorse; 118 

3) l’assenza di vincolo di entrata e di uscita dal mercato. 

1.2.3 M. Friedman 

L’intera storia della letteratura economica è caratterizzata da un continuo alternarsi di 

periodi in cui, ora la teoria confida e loda i benefici del mercato ora soggiace all’idea di 

uno Stato accentratore ed interventista. Tali opposte visioni si sono riflesse in divergenti 

tipologie di politica pubblica solo parecchi anni dopo la loro prima espressione, infatti, 

come osserva Keynes, “madmen in authority…. distilling their frenzy from some academic 

scribbler of a few years back” 119 . Tale fenomeno, fa notare Dicey 120 , è legato al fatto che 

115 

Naturale sta ad indicare il livello di prezzo o di remunerazione dei fattori produttivi in cui ciascuno riceve il 

giusto. 

116 


117 

“Se questo capitale è diviso tra due differenti commercianti, la concorrenza tra loro tenderà a vendere ad un 

prezzo più basso che se esso fosse tutto nelle mani di uno solo; e se fosse diviso tra venti, la concorrenza tra 

questi sarebbe tanto maggiore, e la possibilità che si accordino tra loro, al fine di elevare il prezzo, di tanto 

minore”. Ibidem, pag. 21. 

118 

“This equality (of remuneration) can take place only in those employments which are well known, and have 

been long established in the neighbourhood…; secrets can seldom be long kept, and the extraordinary profit can 

last very little longer than they are kept”. J.G Stigler, 'Perfect competition, historically contemplated', The 

Journal of Political Economy, Vol. 65, N.1, 1957, pag. 2. 

119 

J.M. Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money, Prometheus Books, 1997, pag. 383. 

120 

“Legislation affecting public policy follows public opinion only after a long lag. If public opinion moves, 

then some ten or twenty years later ,that movement in public opinion is reflected in policy”. M. Friedman, The 

Invisible Hand in economics and politics, Institute of Southeast Asian Studies, 1981, pag. 2. 

7

affinché un’idea possa trovare una realizzazione pratica è necessario del tempo; prima si 

deve affermare nell’opinione pubblica e solo successivamente, quando avrà ottenuto una 

vasta accettazione, potrà essere usata come guida nell’agire politico. Tali trend di opinione, 

infatti, una volta conquistati i più, tendono a permanere in una sorta di stato d’inerzia, 

riuscendo ad influenzare il sistema legislativo e la tipologia d’intervento di politica 

economica. Mentre tale trend campeggia sulla scena economica e politica, nuove idee, 

contrastanti con quella dominante, tendono a comparire e solo quando hanno acquistato la 

medesima forza di quello imperante si può sperare in un cambiamento 121 . 

La teoria smithiana, non a caso, sorse in un periodo in cui l’idea dominante era quella 

mercantilista che favoriva ed auspicava una pervasiva influenza statale in ambito 

economico, da qui il dilagare di restrizioni alle importazioni, controlli sui prezzi e sui salari 

ed interventi regolativi su ogni aspetto della vita. Tale teoria mostrò tutta la sua forza ed 

influenza solo più tardi, nel XVIII secolo. Proprio quando ebbe manifestato tutta la sua 

potenza ed i risultati che i proponenti si auspicavano: prosperità e ricchezza, il seme di una 

nuova idea si diffuse in seguito ai limiti della teoria smithiana. 

Sottolinea Friedman che raramente attira l’interesse ciò che ben funziona, tutto ciò 

che ben funziona è, infatti, dato per scontato, l’interesse è destato da ciò che, al contrario, 

non funziona come vorremmo. Anche questa teoria avversa, naturalmente di stampo 

socialista, una volta conquistata la scena, dovette lasciare spazio ad un ritorno di fede nel 

laissez- faire di matrice smithiana, data la cattiva esperienza legata al suo imperare. 

La domanda che allora ci si pone è: perché si dovrebbe essere favorevoli alle teorie 

del libero scambio e del libero mercato e contrari a quelle interventiste e socialiste? La 

risposta, secondo Friedman, è piuttosto semplice, dipende da quale sia il nostro obiettivo o 

meglio da quale sia l’aspetto che, più di ogni altro, riteniamo debba essere rispettato e 

difeso nella società. Se, come tale economista, si è liberali, allora “we take freedom of the 

individuals, or perhaps the family, as our ultimate goal in judging social arrangements” 122 . 

Un concetto questo di libertà che va intesa nella sua più ampia accezione e comprendente 

quindi anche quello di libertà economica, strumento efficace per assicurare altre forme di 

libertà. 

Infatti, se “il potere economico è separato da quello politico- in questo caso è 

strappato dalle mani dello Stato- allora ciascuno di questi poteri sarà in grado di porsi 

come controllore e limite all’altro” 123 . Solo una certa libertà economica assicura che ogni 

tipo d’idea possa trovare diffusione. 

Come potrebbe realizzarsi ciò se ciascun individuo fosse dipendente dello Stato? In 

tal caso non si potrebbero avere le risorse per diffondere nuove idee e, ammesso che si 

posseggano, si finirebbe comunque per perdere il lavoro compromettendo la propria 

sopravvivenza. 

La libertà di entrare ed uscire da un certo settore del mercato assicura, inoltre, la 

sopravvivenza delle diversità: di fede, delle idee politiche etc., evitando qualunque forma 

121 Dicey sostiene infatti che “once a trend in public opinion develops, it tends to gather momentum, to have a 

great deal of inertia, to continue for a long time. Similarly when it is affecting legislation, the legislation to 

which it gives rise has similar inertia and produces a long trend in the same direction. However, throught a 

period when such a trend in opinion is developing and later when is translated into legislation, there are always 

crosscurrents, always people who feel different, always opposite views that are being developed, and there 

generally comes a point at which the crosscurrents become stronger and stronger, at which the dominant view is 

roughly balanced by an opposing view. Those are the only times, he argued, when a fundamental change in the 

trend of policy is possible. That change, in turn, takes some time, but it does occur”. Ibidem, pag. 3. 

122 M. Friedman, Capitalism and Freedom, The University of Chicago press, Chicago, 1962, pag. 12. 


8

di violenza su chi ne è portatore. Violenza, intesa come un’imposizione o costrizione, da 

parte del sistema su un individuo al fine di uniformare le sue idee a quelle della 

maggioranza. 

La presenza di più soggetti che offrono gli stessi beni o diverse tipologie di bene atte 

a soddisfare uno stesso bisogno, “ prevents one person from interfering with another in 

respect of most of his activities. The consumer is protected from coercion by the seller 

because of the presence of another seller with whom he can deal. The seller is protected 

from coercion by the consumer because of another consumer to whom he can sell” 124 , ed il 

gioco continua immutato per tutte le parti interessate in ogni mercato. 

Il mercato, contrariamente ad ogni forma d’interventismo, che comporta 

necessariamente una regola valida per tutti, lascia maggiore spazio alla diversità e 

favorisce, detto in termini politici, una rappresentazione proporzionale della soddisfazione 

dei bisogni degli individui. 

A tutto ciò si devono aggiungere le positività connesse all’esistenza di un sistema di 

prezzi liberamente formatosi sui mercati. Non si può non considerare, ritiene Friedman: 

1. la rapidità e l’efficacia con cui ogni informazione relativa “ai gusti, alle risorse 

disponibili, alle possibilità produttive” sia trasmessa; 

2. il potere incentivante connesso ad ogni informazione e stimolante l’uso di 

metodi di produzione meno costosi e di risorse disponibili in grado di generare 

il più alto valore d’uso (Un incentivo che “not …necessarily stronger than other 

types of incentives or…nobler but simply …..automatically accompanied by the 

information that is relevant to the effective operation of the incentive…relevant 

for the response to achieve the desired objective”. “The real beauty …of a price 

system”- sostiene Friedman -“ is precisely the way in which the incentive to act 

on information accompanies the information that is transmitted” 125 ); 

3. infine la più contestata e osteggiata delle funzioni dei prezzi, la distribuzione 

del reddito (“In every society the distribution of income is a major source of 

dissatisfaction” dal momento che è proprio dell’istinto dell’uomo il considerare 

che “he deserves more than he is getting and that the other fellow deserves 

less” 126 . Numerosi sono stati i tentativi di separare questa funzione dalle altre, 

ma nel momento in cui “prices are prevented from affecting the distribution of 

income, even if they do not completely determine it, they cannot be used for 

other purpose” 127 ). 

Se dunque si desidera preservare la libertà e nello stesso tempo sfruttare al massimo i 

benefici della divisione del lavoro e dell’uso efficiente delle risorse disponibili, non si può 

far altro che organizzare la società in modo “libero” cioè lasciando che le interdipendenze, 

generate dal fatto che “literally millions of people are involved in providing one another 

with their daily bread”, trovino il loro giusto incastro attraverso le transazioni volontarie ed 

informate su cui si fonda il libero mercato. 

Inoltre, fa notare l’economista statunitense, al fine di evidenziare i motivi che lo 

spingono a sostenere la causa del libero mercato, che se è vero che “in the economic sphere 

a person who «intends only his own gain» is «led by an invisible hand» to promote a 

public interest which was no part of his intention,…a person who intends only to serve the 

public interest is led by an invisible hand to serve private interests which it was no part of 


125 M. Friedman, Market or plan?, Centre For Research into Communist Economies, pag. 9-11. 



9

his intention to serve…No person proposing a governmental programme ever defends it on 

the grounds that it is for his self-interest” 128 . 

Da qui la fallacia della mano visibile del Governo che si è mostrata a noi nel 

ventesimo secolo con “government intervention of all kinds, welfare state intervention, 

regulation, nationalization, government ownership, government privileges” 129 . Nel 

momento in cui si acconsente che un potere economico sia nelle mani dello Stato si lascia 

che il Governo possa prendere da alcuni per dare ad altri, ma “ the government does not 

give anybody anything”, poiché “the Government has nothing to give” 130 . 

Questo, naturalmente, non significa che il Governo non sia necessario. Il suo ruolo 

deve essere, afferma Friedman, quello di stabilire le regole del gioco secondo le quali gli 

individui devono svolgere la loro partita quotidiana (le loro attività). Regole che 

naturalmente nascono dall’accordo dei membri della società e che proprio per tale motivo 

sono modificabili nel tempo. 

Tali regole riguarderanno perciò le condizioni generali entro cui si devono svolgere 

le relazioni tra i partecipanti al gioco sociale, i mezzi per svolgere una funzione arbitrale, 

nel caso possano sorgere questioni relative ad una diversa interpretazione delle sopra 

menzionate regole, ed infine la predisposizione di mezzi atti a sanzionare i comportamenti 

difformi da quanto da tutti concordato. 

Da ciò emergono le funzioni dello Stato che dovrà perciò: “ to provide a means 

whereby we can modify the rules”, svolgere il ruolo di arbitro nelle controversie 

interpretative e “to enforce compliance with the rules on the part of those few who would 

otherwise not play the game” 131 . 

Nell’ambito dell’attività economica l’intervento si dovrebbe tradurre: nella 

definizione, nell’interpretazione e nel controllo del rispetto dei diritti di proprietà, 

nell’impedire ogni forma di prevaricazione da parte di un soggetto nei confronti di un altro, 

nell’offerta di una struttura monetaria e in una produzione pubblica, nei casi in cui 

particolari circostanze tecniche la rendano efficiente 132 . Allo Stato non è però permesso di 

intervenire con legislazioni limitative delle possibilità d’ingresso di nuovi concorrenti, nel 

caso con il tempo si debbano venire a creare le circostanze adeguate per un tale 

cambiamento della tipologia di mercato. 

Infine, un ultimo motivo di intervento statale, di tipo paternalistico, è rappresentato dalla 

cura dei non responsabili, essendo “ freedom ..a tenable objective only for responsible 

individuals”. Tale attività non è priva di ambiguità, non essendo facile discernere tra gli 

individui i responsabili da coloro che non lo sono. Non limitare tale tipo d’azione sarebbe 

rischioso perché si violerebbe proprio quel concetto di libertà di cui, sin dall’inizio, l’autore si 

era professato seguace. 

Tale problema non sembra porsi nel caso degli insani di mente, essendo essi incapaci di 

poter capire cosa sia meglio per loro ed essendo difficile che si sviluppi privatamente un 

128 

M. Friedman, The Invisible Hand in economics and politics, op.cit., pag. 12-13. 

129 


130 


131 

M. Friedman, Capitalism and Freedom, op.cit., pag. 25. 

132 

In talune circostanze l’esistenza di un monopolista pubblico è il minore dei mali. “ If the technical monopoly 

is of service or commodity that is regarded as essential and if its monopoly power is sizable …….or if society is 

static so that the conditions which give rise to a technical monopoly were sure to remain …….public regulation 

or ownership may be a lesser evil”. Ibidem, pag. 28-29. 

Al caso sopra menzionato si deve aggiungere anche l’intervento pubblico come soluzione dell’inefficienza 

generata dall’esternalità. In tal caso si deve comunque tener presente che tale intervento può essere esso stesso 

causa di esternalità: “every act of government intervention limits the area of individual freedom directly and 

threatens the preservation of freedom indirectly”. Ibidem, pag. 32. 

10

sistema assistenziale che si occupi della loro incolumità e della salvaguardia degli altri 

componenti della società, data la loro presenza. Tale attività, se svolta privatisticamente, 

genererebbe, infatti, benefici diffusi, difficilmente quantificabili e ricompensabili, e quindi 

scatenante fenomeni parassitari. 

Tale tipo d’intervento è esteso anche ai bambini, futuri potenziali soggetti responsabili, 

la cui salvaguardia e condizione non possono essere considerate come rientranti nell’ambito 

di applicabilità della libertà dei genitori. 

Al di là di questi casi “ there is no formula that can tell us where to stop. We must rely 

on our fallible judgement and, having reached a judgement, on our ability to persuade our 

fellow men that it is a correct judgement, or their ability to persuade us to modify our views. 

We must put our faith in a consensus reached by imperfect and biased men through free 

discussion and trial and error.” 133 

1.2.4 F.A. von Hayek 

“A dispetto del titolo del suo libro Liberi di scegliere, Milton Friedman tende a difendere il 

meccanismo del mercato in base a criteri non già di libertà, ma di prosperità e di utilità. Per 

lui «essere liberi di scegliere» è…uno strumento adeguato invece di avere valore in sé. … 

E’ in Hayek che troviamo l’articolazione classica di questo modo di considerare i meriti 

del mercato.” 134 

“Ho proposto di chiamare il gioco del mercato il gioco della catalassi…”- dal 

momento che – “ho scoperto che nel greco antico” - il verbo katallattein - “oltre a 

significare «scambio», significa anche «ammettere nella comunità» e cambiare 

«l’inimicizia in amicizia»” 135 . 

Quest’ultimo significato è indicativo di quel processo evolutivo che ha caratterizzato 

il passaggio dalla società tribale alla grande società, caratterizzata da liberi cittadini 

perseguenti ciascuno i propri fini. Dopo, infatti, il periodo tribale, caratterizzato 

dall’annullamento dell’individuo come tale, assorbito come era dal concetto di comunità, 

alla cui sopravvivenza e protezione doveva dedicare il suo tempo, rispettando 

rigorosamente ruoli prestabiliti e rigidi obblighi, senza poter decidere o svolgere alcuna 

azione che non ricevesse il plauso del resto della comunità, si passò a concepire la 

possibilità di un’esistenza autonoma ed indipendente al di fuori della società tribale, 

iniziando a prendere decisioni che soddisfacevano solo le proprie esigenze e non più ad 

agire preordinatamente, spinti solo dalle necessità del proprio clan. Iniziarono così le prime 

forme di scambio. 

Quest’ultimo, afferma Hayek, ha rappresentato il mezzo attraverso il quale si è resa 

possibile una convivenza pacifica tra gruppi sempre più vasti d’individui non condividenti 

scopi comuni, ma perseguenti fini peculiari e diversi. Il beneficio che le parti interessate ne 

ottengono e il rispetto di un minimo di regole accettate, assicuranti i diritti di proprietà e il 

rispetto degli accordi presi, possono bastare ad assicurare la continuità. Si tratta di quel 

beneficio in grado di attrarre ciascun soggetto con certe informazioni, capacità e mezzi nel 

posto in cui può offrire il massimo contributo. 

Una volta passati dalla certezza e sicurezza del gruppo all’incertezza della grande 

società, la libertà diviene un elemento fondamentale per superare l’ignoranza di quegli 

aspetti da cui dipende la sicurezza e la realizzazione degli scopi. “Siccome ogni individuo 

sa poco, …raramente sa chi di noi sa fare meglio, ci affidiamo agli sforzi indipendenti e 


134 A.K. Sen, 'Meglio liberi che ricchi', Il Sole 24 ore, 19 Ottobre 2004. 

135 F.A. von Hayek, Conoscenza, competizione e libertà, Rubbettino Editrice, Catanzaro, 1998, pag. 162. 

11

concorrenti dei molti, per propiziare la nascita di quel che desidereremo quando lo 

vedremo” 136 . Quindi il competere fondato sulla libertà dei concorrenti è il mezzo naturale 

per superare i limiti dell’imprevedibile e dell’impredicibile, è un processo di scoperta in 

cui tutti, perseguendo un proprio fine specifico, con una conoscenza limitata, 

gradualmente acquisiscono nuove informazioni che consentono di sfruttare delle 

opportunità che non avrebbero mai potuto cogliere e di acquisire informazioni che mai 

avrebbero potuto apprendere 137 , usando, come tramite per la trasmissione, il sistema dei 

prezzi, un sistema endogeno al mercato che riassume le informazioni così da favorire il 

coordinamento. 

Proprio dal perseguimento di fini specifici noti ai singoli, ma ignoti a ciascuno nel 

suo complesso, attraverso il competere leale si giunge all’ordine spontaneo, a quell’elevato 

livello di coincidenza di aspettative (e necessariamente delusione di alcune) che, proprio 

per sua caratteristica naturale, non ha un fine specifico. 

La competizione non solo mostra il modo più efficiente di fare le cose, ma spinge, 

con una forza che nessun ordine o disposizione potrebbe realizzare, colui che abbia un 

reddito dipendente dal mercato ad imitare chi ha avuto successo (se così non facesse 

rischierebbe di perdere tutto). E’, quindi, un metodo di educazione degli spiriti che spinge 

alla razionalità, spinge i meno razionali ad emulare i più razionali. E’ un fattore di sviluppo 

e crescita perché solo nel processo di cercare di fare meglio si può sviluppare l’inventiva e 

la creatività. 

Uno dei motivi di avversione a tale gioco, fondato sull’abilità e la fortuna, è costituito 

dal determinare un risultato che non tiene conto delle necessità e delle priorità dei bisogni e 

che può generare in molti una sorta d’illogica disapprovazione sulla distribuzione che di 

esso il mercato genera. “ Molti avranno più di quanto gli altri pensano che essi meritano e 

che molti di più avranno meno di quanto gli altri pensano che essi dovrebbero avere”. Un 

fatto che potrebbe spingere molti a ritenere necessari interventi redistributivi. 

Il fatto fondamentale, ritiene Hayek, è che se il risultato del gioco è strettamente 

positivo, lo è proprio grazie allo spontanea redistribuzione generata dal mercato, solo, 

infatti, un certo prezzo per un servizio può assicurare la collocazione di certi mezzi nei 

settori più contributivi. 

Per poter usufruire di tali benefici effetti, lo Stato dovrebbe essere uno stato minimo 

in cui insieme alla custodia delle regole e della difesa si aggiunge anche il sostegno di 

coloro che “ soffrono condizioni avverse. Assicurare un reddito minimo a tutti o un livello 

sotto cui non scendere …è una protezione assolutamente legittima contro rischi 

comuni” 138 , un mezzo per assicurare e spingere a superare la morale del gruppo e 

avventurarsi nella grande società. Mai, però, deve essere concepito come uno strumento 

redistributivo volto ad assicurare una garanzia per il reddito acquisito. Una posizione 

questa condivisa anche dagli Ordo-liberali. 


137 “La concorrenza è essenzialmente un processo di formazione di opinioni……crea le opinioni della gente su 

ciò che è meglio e più a buon mercato ed è grazie ad essa che giunge perlomeno a sapere che esistono tutte 

quelle possibilità ed opportunità di cui viene a conoscenza”. F.A. von Hayek, 'Il Significato della concorrenza', 

Conoscenza, mercato e pianificazione, Il Mulino, 1995, pag. 308. 

138 F.A. von Hayek, Conoscenza competizione e libertà, op.cit., pag. 168. 

12

1.2.5 Ordo-liberali 

Questi ultimi, considerati come gli ispiratori della politica antitrust a livello europeo, 

fondavano la loro visione economica e politica come soluzione contro il costruttivismo e 

la dittatura. La loro ricetta economica rappresentava non solo la fine dell’interventismo 

statale, ma anche dell’anarchia dei gruppi di pressione. 

Sostenevano, infatti, che l’essenzialità della libertà, concepita come “only possibile 

form of human existence” 139 , perseguita caldamente nel XVII e XVIII secolo, veniva a 

subire nuove minacce attraverso la sfera economica, dapprima dalla presenza dei gruppi di 

potere privati 140 che rendevano un soggetto dipendente da un altro, sottomettendo la libertà 

dei meno potenti ai più potenti, e poi da parte dello Stato che aveva acquisito il controllo 

dell’economia 141 . Da qui il loro considerare la libertà come una problematica legata agli 

strumenti di controllo usati nel processo economico. Una libertà che non poteva essere 

oggetto di privazione da parte dello stesso individuo per evitare forme di schiavismo 

volontario, quale era considerata la partecipazione a cartelli e gruppi di potere. 

Come i liberali della scuola austriaca, gli Ordo-liberali continuavano, infatti, a 

professare l’essenzialità del sistema concorrenziale 142 (concepito dinamicamente), in quanto 

espressione di libertà, valore di primaria importanza, da perseguire, contrariamente a 

quanto farebbero gli utilitaristi, “even if…less efficient” 143 . 

Ulteriore elemento comune è poi la considerazione negativa degli interventi di 

politica economica, a cui ricorrere “as infrequently as possibile so that businessmen can 

operate in a reliable, calculable and stable economic environment” 144 . Oltre a motivazioni 

legate all’instabilità che si verrebbe a creare nel sistema, l’aspetto più rilevante era 

rappresentato dalla consapevolezza del grado d’interdipendenza di diversi settori del 

processo economico, difficilmente gestibili in una realtà complessa quale quella della 

società moderna, la cui piena comprensione, a causa della limitata informazione, era 

impossibile a qualunque individuo, cosa che rendeva altamente improbabile il 

raggiungimento di risultati efficienti. 

Contrariamente alla scuola austriaca, gli Ordo-liberali non credevano nella capacità 

del sistema di autoconservarsi per ordine spontaneo, perché avevano ben chiaro come i 

gruppi di pressione sapessero sfruttare il grado d’interdipendenza esistente tra il sistema 

economico, il sistema politico e la legge. Un’interdipendenza che è spiegata da Eucken 

considerando l’effetto che la nascita di gruppi di potere nel sistema economico può causare 

sul sistema politico e sul sistema legale. 

Sebbene, infatti, inizialmente si supponga l’esistenza di una democrazia 

parlamentare, la presenza di poteri forti, con le loro influenze e richieste di protezione, 

potrebbe generare, pur non mutando la costituzione, un passaggio verso forme di controllo 

centralizzato del processo economico. “ The economic decisions which have to be made 

daily are so extensive.. that the parliament will have to surrender its authority to the 

139 

A. Peacock, H.Willgerodt, Germany’s Social Market economy: Origins and Evolution, MacMillan, Londra, 

1989, pag. 34. 

140 

“Factory owner, …exercised his monopoly in the labour market and made extensive demands on 

employees,….syndicates, large combines and trusts were formed, industrialists had acquired power in the market 

and power in the individuals firms” 140 . Ibidem, pag. 35. 

141 

“Man becomes a tiny part in the anonymous, state–run economic machine…and is the man by which the end 

is achievied”. Ibidem, pag. 35. 

142 

“Indispensable for a modern society”. Ibidem, pag. 7. 

143 


144 

Ibidem, pag. 9-10. 

13

administration through Enabling Act and blanket clauses” 145 , rendendo rischioso il 

bilanciamento dei poteri e l’esistenza stessa di una democrazia parlamentare. Un fatto che 

potrebbe portare a livello legale, tenuto conto della possibilità per tali gruppi di 

determinare leggi e regolazioni, al tentativo di “ take the place of the statute law” 146 . 

Non solo, quindi, è necessario trovare un sistema di controllo che preservi lo stato 

concorrenziale del mercato, ma nello stesso tempo difendere la stessa condizione 

istituzionale. Tale fine poteva essere realizzato attraverso la neutralità di una legge che 

creasse una struttura tale da conservare la competizione. La legge antitrust e anti-cartelli 

aveva, appunto, tale scopo e rappresentava un deterrente contro i tentativi degli 

imprenditori di uscire dalla logica di mercato. 

Il compito di custodia era affidato, infine, allo Stato ed al suo sistema burocratico 

antitrust e anti-cartelli, soggetti al controllo delle corti. 

1.3 La cultura economica ed il governo dell’economia in Italia. 

“Il ruolo dello Stato”, dopo l’unificazione, “fu in gran parte quello di un guardiano 

notturno:…..garantiva i diritti di proprietà, assicurava la difesa, la giustizia e l’ordine nelle 

strade e manteneva il valore della moneta, ….. insomma era ristretto ai tre ruoli assegnati ad 

esso da Smith” 147 .” Dunque lo Stato “era lo strumento di disciplina dell’economia ma senza 

diventare esso stesso produttore o regolatore; costruiva il mercato ( attraverso una legislazione 

unitaria), ma non ne era protagonista” 148 . 

Con il primo ventennio del XX secolo iniziò il cambiamento di tendenza, comparirono 

le prime imprese pubbliche e si sostituì il precedente sistema mutualistico con un sistema 

previdenziale. Si delineò così un nuovo ruolo dello Stato in cui, vivi e rafforzati, apparvero i 

suoi tre volti: «Stato-erogatore», «Stato-produttore» e «Stato-provvidenza», andando ad 

aggiungere nuovi strumenti e tecniche alla panoplia già in uso. 

Il passaggio successivo in questa escalation di crescita di potere statale si ebbe nel 

secondo ventennio del XX secolo con l’affermarsi del dirigismo economico, mediante vere e 

proprie pianificazioni, con la definizione delle aeree di riserva originaria, con l’estendersi del 

sistema delle autorizzazioni ed infine con la nascita di enti pubblici di privilegio, dotati di 

poteri derogatori. 

Nello stesso tempo, “ in questo periodo, seguendo l’impostazione che trova in Luigi 

Einaudi il suo più alto esponente, il governo dell’economia si caratterizzò per la fiducia nella 

possibilità di uno sviluppo spontaneo dell’economia fondato su un libero processo di 

allocazione delle risorse.” 149 Un’impostazione che invece di estendersi al mercato interno si 

limitò a quello esterno con la liberalizzazione degli scambi, l’adesione agli organismi 

internazionali e alla fondazione della CEE. Non aveva senso per un paese come il nostro, 

dipendente dall’esterno per l’approvvigionamento di materie prime, mostrarsi restio alla 

liberalizzazione internazionale dei mercati. 

Nel mercato interno, infatti, la cultura economica era dominata dal bisogno di vedere 

risorgere la propria industria nazionale, dalla necessità di risolvere il divario tra il nord ed il 

145 


146 


147 

D. Helm, 'I Confini economici dello Stato', in Pennella G., Regolazione e/o privatizzazione, Il Mulino, 

Bologna, 1992, pag. 54. 

148 

S. Cassese, La nuova Costituzione economica, Laterza, Bari, 1995, pag. 11. 

149 

T. Padoa Schioppa, Il governo dell’economia, Il Mulino, Bologna, 1997, pag. 50. 

14

sud del paese, dalle ferme convinzioni della cultura cattolica e della sinistra comunista e 

socialista. 

La prima, sulla base dei principi della dottrina sociale, considerava la concorrenza come 

una «falsa libertà» e guardava con sospetto al «feudalesimo economico» che da essa 

promanava, alla possibile sua eliminazione, generata dal potere dispotico assunto dalle 

organizzazioni finanziarie, e alla deludente esperienza americana. 

La cultura della sinistra comunista e socialista, appigliandosi a principi diversi, si 

opponeva al mercato, considerandolo come il luogo dello stravolgimento dei rapporti umani, 

inevitabilmente tradotti in rapporti tra beni, per la centralità che in esso ha lo scambio. 

Di fatto, nonostante il tema della concorrenza fosse già centrale, le visioni esistenti erano 

fortemente contrastanti. Nonostante la presentazione in Parlamento di numerose proposte di 

legge, non si riuscì a trovare un accordo, in quanto se da un lato si desiderava tutelare la 

concorrenza, intervenendo con imprese pubbliche, considerate come un utile strumento 

antimonopolistico, dall’altra si comprendeva il valore della libertà d’iniziativa economica in 

difesa della quale si volevano scongiurare restrizioni. Infine una politica a difesa della 

concorrenza era osteggiata sia dal settore pubblico sia da quello privato, perché considerata 

minante la crescita nazionale e sminuente il peso dell’equità del progresso sociale nella 

definizione dell’intervento pubblico, causato dall’inevitabile ridimensionamento. 

Nullo e vano risultò il tentativo della corrente liberale, presente nell’Assemblea 

costituente, di costituzionalizzare il mercato quale mercato concorrenziale, cioè di trovargli una 

precisa collocazione nell’ambito del Titolo III della Costituzione, inserendo misure di difesa 

contro l’emergere del potenziale strapotere privato. Circostanza che avrebbe determinato un 

cambiamento dei pesi assegnati ai due elementi di quella particolare economia mista allora 

vigente. 

Infatti sino ad allora e così ancora per molto tempo, a causa della presenza nella nostra 

Costituzione di quello strano e multiforme articolo 41, l’iniziativa privata era considerata come 

una libertà difesa dall’ordinamento, ma, comunque sia, con un valore residuale. Non è un caso, 

infatti, che la dottrina pubblicistica continuò per lungo tempo ad interpretare il primo comma 

del summenzionato articolo, non come l’espressione di un “diritto soggettivo”, ma come una 

“libertà di fatto”, il cui spazio di tutela era definito dalle aree entro cui si consentiva l’operare 

della mano visibile dello Stato. 

Una parte della dottrina, addirittura, giunse persino a considerare tale articolo come la 

testa di capitolo del dirigismo e dell’interventismo pubblico, dal quale non poteva che derivare 

una configurazione del diritto di libertà economica come un diritto affievolito. Una 

interpretazione e una visione che durerà a lungo, fino a che con l’ingresso nella comunità 

europea e quindi con la sottoscrizione del trattato di Roma (in cui si afferma all’articolo 90 che 

il mercato comune si fonda sul mercato e la concorrenza) si verificherà un’inversione di 

tendenza a livello interpretativo. Dapprima con la considerazione della libertà d’iniziativa, 

come espressione di un diritto inviolabile speciale, per cui il “ riconoscimento del valore della 

libertà convive con il valore–limite della socialità” 150 , e poi come diritto della persona, alla 

stessa stregua delle libertà civili e politiche. Proprio a partire da questo tipo di riconoscimento, 

sarebbe possibile poi “ l’affermazione di uno spazio teorico per la libertà di concorrenza ” 151 , 

150 L. Cassetti, La cultura del mercato fra interpretazione della Costituzione e principi comunitari, 

G.Giappichelli Editore, Torino, 1997, pag. 128. 


15

“da intendersi come la risultante della coesistenza, in un determinato settore, di una pluralità di 

operatori e di una disciplina giuridica in grado di garantire l’uniformità delle regole” 152 . 

Nella pratica rimaneva comunque prevalente un atteggiamento di tipo anticoncorrenziale, 

dal momento che, come evidenziato da studi dell’Autorità garante della 

concorrenza e del mercato, si registrava un’interpretazione alquanto discrezionale del 

dettato dell’articolo 43 153 della Costituzione, poiché anche per attività legittime e in 

mancanza di un evidente interesse generale da salvaguardare si ricorreva al diritto di 

riserva, favorendo il diffondersi delle concessioni e licenze con il solo scopo di ridurre il 

numero di operatori 154 . 

Nonostante tali cambiamenti, le vesti indossate dallo Stato non erano ancora 

terminate, bisognerà, infatti, aspettare gli anni ’60 e seguenti per poterlo osservare come 

Stato finanziatore, pianificatore 155 ed infine assistenziale, preoccupato di realizzare le 

misure necessarie a garantire: 

- l’uguaglianza sostanziale per il pieno sviluppo della persona umana; 

- un’espansione della spesa sociale dovuta a diversi fattori: “l’aumento della domanda di 

servizi pubblici derivante dalla crescita del reddito, l’innalzarsi del costo relativo dei 

servizi, l’invecchiamento della popolazione, l’uso della spesa pubblica quale mezzo per 

attenuare la conflittualità sociale; 

- per compensare il progressivo rallentamento della crescita” 156 . 

Un intervento questo che, a causa della disordinata modalità di realizzo, della non 

corretta valutazione degli oneri connessi alle nuove realtà legislative e della scarsa 

considerazione degli equilibri finanziari, generò un elevato ricorso all’indebitamento. 

La situazione andò ad aggravarsi nel periodo successivo, quando il rallentamento 

della crescita, l’indicizzazione dei salari, l’invecchiamento della popolazione, l’entrata a 

regime dei nuovi sistemi pensionistici e sanitari e la crisi delle partecipazioni statali, 

fronteggiata con il finanziamento delle perdite, mise in evidenza gli squilibri generati dalle 

politiche del quindicennio precedente. 

Gli anni ’80 furono perciò gli anni della correzione, in cui si cercò di porre rimedio 

agli errori, anche se in maniera insufficiente, frenando l’inflazione, ridando flessibilità al 

mercato del lavoro ed infine cercando di porre rimedio, modestamente, ai disastrati conti 

pubblici. 

Solo più tardi, negli anni ’90, con l’avvio del mercato unico europeo ed il processo 

d’unificazione monetaria, la crisi finanziaria del 1992 e gli scandali mostranti il livello di 

corruzione, riguardanti le imprese pubbliche, la pressione risanatrice si fece più forte e, nel 

frattempo, iniziò un lento arretrare della compagine statale, con l’estendersi del fenomeno 

152 

Ibidem, pag. 116. Tale interpretazione è di notevole interesse dal momento che un’altra parte della dottrina 

aveva posto in dubbio la stessa ratio di una tutela giuridica riferita alla dimensione pluralistica della libertà 

d’iniziativa economica. Secondo tale visione l’ordinamento non prevede tutele diverse da quelle verso beni 

individuali o situazioni sociali. 

153 

“Ai fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo 

indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di 

imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed 

abbiano carattere di preminente interesse generale”: art. 43 della Costituzione Italiana. 

154 

Regulatory Reform in Italy , OECD, Review of Regulatory Reform, Preliminary Edition, April 2001, 

pag.21. 

155 

“Gli anni ’60 sono la stagione de grande dibattito sulla programmazione economica…., al termine, venne 

adottata una legge di piano, la prima e l’unica dell’esperienza italiana”. S. Cassese, op.cit., pag. 25. 

156 

T. Padoa Schioppa, op.cit., pag. 52. 

16

delle privatizzazioni nel settore dei servizi, lo scomparire delle imprese pubbliche ed infine 

con l’affermarsi di un nuovo modo di concepire l’intervento dello Stato. 

“La crisi fiscale dello Stato e il deficit pubblico avevano reso insostenibile la gestione 

pubblica dell’economia; il fiume del finanziamento alle imprese a spese della collettività 

si era inaridito, … nei settori finanziari gli operatori economici avevano incominciato a 

creare mercati extralegali…..; l’innovazione tecnologica aveva, in molti casi, fatto venire 

meno i presupposti dei monopoli naturali pubblici;……. i consumatori avevano 

cominciato a scoprire che potevano essere più tutelati dalla concorrenza che dai prezzi 

pubblici amministrati” 157 ; il bisogno di una riforma in nome dell’efficienza e della 

maggiore flessibilità in seno all’amministrazione pubblica era sempre più vivo, una ormai 

non più velata sfiducia nei confronti dello Stato, dopo gli scoperti fenomeni di corruzione, 

diveniva sempre più palese ed infine riemergeva una rinnovata fede da parte della teoria 

economica verso il laissez-faire. 

La risposta a questo generale fermento che avvolgeva la società fu trovata nella 

creazione delle autorità indipendenti. Il legislatore, infatti, “aveva sentito che la coscienza 

collettiva era matura….. per affidare la funzione di tutela di particolari interessi collettivi 

di rilevanza costituzionale, che necessitano di speciale protezione, ad organismi 

indipendenti, muniti cioè di una peculiare posizione di terzietà, di rincarata imparzialità, di 

neutralità e d’indifferenza rispetto agli interessi stessi” 158 . 

La situazione che si presentava non era affatto facile, il mercato concorrenziale 

aveva acquisito un valore di rilievo nel nostro ordinamento. Il problema era ora capire 

quale ruolo spettasse allo Stato: si doveva tornare alla soluzione napoleonica 159 o c’era 

bisogno di qualcosa di diverso? 

In fondo, l’interventismo statale non era nato proprio in seguito alle mancanze o 

presunte incapacità e debolezze del mercato? La concorrenza, nelle molteplici esperienze 

dei diversi mercati, si era mostrata come “una res instabile che un attento orologiaio 

doveva seguire, momento per momento, per porre rimedio immediatamente agli 

inconvenienti che la fantasia irrefrenabile degli operatori economici inventava in 

continuazione” 160 . 

Tenace e strenua si era mostrata, nelle sue molteplici forme, la tendenza degli agenti 

del mercato ad usare ogni mezzo pur di superare lo status del contendere ad armi pari. Ciò 

che, quindi, era certo è che le norme codicistiche e l’iniziativa privata non bastavano a 

porre a freno l’insaziabilità dei concorrenti, c’era bisogno di un istituto che ammaestrasse il 

mercato, che sorvegliasse e vegliasse lo status concorrenziale e allo stesso tempo lo creasse 

lì dove ancora non era esistente. Il giudice, infatti, chiamato a risolvere le contese in base 

alle suddette regole, non poteva bastare, essendo il suo intervento solo ex post e quindi 

spesso tardivo ed incapace di assecondare il mutare della realtà all’interno di un mercato. 

157 

F. Merusi, Democrazia e autorità indipendenti, Un romanzo quasi giallo, Il Mulino Contemporanea, 

Bologna, 2000, pag. 15. 

158 

F. Longo, 'Ragioni e modalità dell’istituzione delle Autorità Indipendenti', in Cassese S. e Franchini C., I 

Garanti delle regole, Il Mulino, Bologna, 1996, pag. 13-14. 

159 

Uno stato da concepire come guardiano notturno e fornitore dei servizi essenziali nonché delle regole secondo 

cui i singoli concorrenti dovrebbero regolare le loro relazioni. 

160 

F. Merusi, op.cit. pag. 23. 

17

CAPITOLO II 

Le autorità indipendenti: l’esperienza italiana 

2.1 Autorità indipendenti: l’alternativa all’organizzazione integrata statale. 

Nasceva così il bisogno di stabilire chi si dovesse occupare di assicurare il permanere della 

concorrenzialità in seno al mercato. Gli organi ministeriali, un tempo soluzione per ogni 

dilemma, dato che con la responsabilità ministeriale si manteneva un continuo e costante 

controllo dell’attività di Governo, non erano più adeguati poiché allo “Stato è impedito di 

fare incursione nel mercato concorrenziale se non nei limiti e nei casi consentiti dalla 

costituzione federale europea” 161 . A poco potevano servire gli ordinamenti sezionali e 

l’autarchia, creati nel passato, in quanto pur con la maggiore capacità di rapido intervento, 

dato il limitato settore di controllo e nonostante la flessibilità nell’organizzazione, 

rimanevano soggetti all’indirizzo governativo, a cui doveva essere ispirata la guida del 

settore, e per questo inadeguati allo scopo: vegliare senza però influenzare ed interferire con 

le leggi del mercato. 

Ciò che serviva era quindi un organo dotato di autoreferenzialità, cioè che rispondesse 

solo alle esigenze del mercato stesso, fosse totalmente svincolato ed indipendente sia dal 

Governo sia dal Parlamento, il cui scopo doveva essere quello di introdurre, difendere e 

diffondere il concetto della parità delle armi all’interno del mercato. Coordinamento, 

subordinazione, “uniformity, integration, rule-driven behaviour” 162 , molteplicità delle 

competenze dovevano lasciare il posto a “diversity, adaptability, self-governance”, 

indipendenza ed unicità di compito. 

Così come la democraticità di uno Stato si era sostanziata nell’assicurare, all’interno 

del contraddittorio, l’eguaglianza dei cittadini nella difesa dei propri diritti politici e civili 

così, allo stesso modo, attraverso le autorità indipendenti si assicurava quella forma di 

contraddittorio che può essere considerata la concorrenza nel mercato, attraverso la 

sorveglianza dell’eguaglianza nell’esercizio di quel diritto, costituzionalmente garantito, che 

è la libertà economica. 163 

Ora poiché il mercato rappresenta il luogo giuridico, identificato con i criteri più vari, 

da quello merceologico a quello territoriale, in cui si realizza il contraddittorio e dovendo 

esso essere tutelato nella totalità delle sue manifestazioni, l’ente predisposto alla tutela 

poteva presentarsi sia in forma univoca sia in una moltitudine di enti con lo stesso scopo, ma 

operanti in settori diversi, “ purché la somma delle loro funzioni fosse totalizzante” 164 . 

Proprio quest’ ultima è stata la scelta operata in sede nazionale, con la dilagante creazione di 

autorità che ha impegnato il legislatore dal 1990. La scelta di una struttura quale quella delle 

autorità trova un’ulteriore spiegazione nell’impedimento che la struttura ministeriale oppone 

alla “mobilisation of all the knowledge relevant to public decision-making”, e “to the career 

development of scientific or technical experts” 165 , che, al contrario, verrebbero ad essere 

favorite dai rapporti paritari esistenti all’interno dei diversi collegi a capo delle varie 

autorità. 

161 


162 

A. Schick, op.cit., pag. 36. 

163 

Si veda in proposito F. Merusi, op. cit., pag. 25-27. 

164 


165 

White Paper on Governance, Work area 3, Improving the exercise of executive responsabilities, 'Establishing 

a framework for decision-making reguatory agencies', Group 3a, http://europa.eu.int/ comm/governance/areas 

/group6/report_en.pdf, Giugno 2001, pag. 9. 

18

Si è trattato, comunque, di una creazione quanto mai variegata, essendo pochi i tratti 

comuni e molte le differenze che si possono constatare tra le diverse creature dal punto di 

vista strutturale, funzionale e organizzativo. Una diversità che se in parte trova 

giustificazione nella pluralità degli ambiti in cui ci si trova ad operare, con esigenze perciò 

non necessariamente coincidenti, dall’altra è espressione di una non sempre lucida 

consapevolezza del legislatore in merito alla nuova realtà. Una mancanza che si nota non 

solo nell’aver definito dei corpi tanto differenti, ma anche per il fatto di aver esteso uno 

status speciale, quale quello dell’indipendenza, a strutture che per operare non ne avevano 

bisogno e che, di fatto, mantengono una stretta relazione con quelle istituzioni da cui 

dovevano essere indipendenti. 166 Cosa questa che rende particolarmente difficile riuscire a 

dare una chiara definizione di questi corpi. 

Un fatto sembra essere certo, si tratta di organi in cui sembrano, in diverso modo, 

essere compresenti i tre poteri che Montesquieu aveva ritenuto necessario dividere, dal 

momento che svolgono contemporaneamente compiti quasi giurisdizionali, quasi normativi 

e amministrativi. Fatto questo che ha portato negli ultimi anni ad interrogarsi sull’esigenza 

o meno di una legge quadro o addirittura di un intervento costituzionale per prevedere delle 

realtà che non sono contemplate nella nostra carta dei diritti. 

Nel panorama italiano si assiste, secondo Patroni Griffi, alla seguente possibile 

tripartizione delle esistenti autorità. 

1. Autorità arbitro, “ chiamate a far rispettare le regole di un gioco che sono altri 

a giocare” 167 , il cui scopo è quello di assicurare il ritorno ed il ripristino 

dell’equilibrio, o meglio dell’assetto riconosciuto dalla legge come rilevante, 

ogni qual volta le situazioni giuridiche simmetriche e confliggenti sembrano 

volerlo rompere. L’interesse pubblico, difeso da questi nuovi istituti, non 

s’identifica con l’interesse della Pubblica Amministrazione ma in un interesse 

“riferibile…ad una pluralità di soggetti privati, …che …può assumere, sia 

proiezione collettiva, sia proiezione individuale.” 168 

2. “Autorità con prevalente funzione di regolazione amministrativa di 

determinati settori della vita economica” 169 . 

3. “Autorità o meglio organismi con prevalente funzione amministrativa 

d’indirizzo, coordinamento e vigilanza in settori eminentemente tecnici”. 

Queste ultime, nonostante il nome, svolgono funzioni che potrebbero essere 

svolte dalla struttura amministrativa, dato che il compito non richiede uno 

speciale status di terzietà e neutralità dell’ente che lo svolge. Merusi ritiene 

che debbano essere ricondotte a questa tipologia: le Autorità per l’informatica 

nella Pubblica Amministrazione 170 , la Commissione di vigilanza sui fondi 

pensione 171 e l’Autorità di controllo sui lavori pubblici 172 . “Come dire che, in 

166 

Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici e Aipa (oggi Cnipa). 

167 

L. Torchia, ' Gli interessi affidati alla cura delle autorità indipendenti' in S. Cassese e C. Franchini, op.cit, pag. 

65. 

168 


169 

F. Patroni Griffi, 'Tipi di autorità indipendenti ' in S. Cassese e C. Franchini, op.cit., pag. 29. 

170 

Ora ridenominata Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione e comprendente oltre ai 

ruoli svolti dall’Aipa anche quelli del Centro tecnico istituito nel 1997. Opera presso la Presidenza del Consiglio 

dei Ministri per l'attuazione delle politiche del Ministro per l'innovazione e le tecnologie, definisce e utilizza i 

processi e gli strumenti per governare il processo d’innovazione tecnologica nelle amministrazioni centrali e 

locali, coordina, attraverso la redazione di un piano triennale annuale, il processo di pianificazione e i principali 

interventi di sviluppo ed infine detta norme tecniche e criteri in materia di ICT, progettazione, realizzazione, 

gestione, mantenimento dei sistemi informativi delle amministrazioni e delle loro interconnessioni, nonché della 

loro qualità e relativi aspetti organizzativi. 

171 

Svolge il compito di sorvegliare la corretta e trasparente amministrazione e gestione dei fondi per la 

funzionalità del sistema di previdenza complementare, in conformità agli indirizzi generali del Ministero del 

lavoro e della previdenza sociale. 

19

fondo alla corsa del legislatore per l’indipendenza, non sempre c’è un’autorità 

indipendente in senso proprio. Il più delle volte c’è soltanto quel che si 

cercava un tempo con la creazione di enti pubblici: un’organizzazione non 

gerarchica, l’autonomia contabile e la diversificazione dei rapporti di lavoro( o 

anche soltanto qualche indennità in più)” 173 . 

Sembra essere opinione di alcuni amministrativisti, che, autorità indipendenti, in 

senso stretto, dovrebbero essere quelle autorità arbitro il cui compito è quello non già di 

valutare comparativamente i diversi interessi pubblici per giungere a definire quale sia 

l’interesse prevalente, ma di favorire“ l’applicazione della legge …la valutazione dei 

presupposti della fattispecie astratta, in base ai precetti tecnici richiamati dal legislatore e 

suscettibili di vario apprezzamento” 174 . “Non si chiede di apprezzare e ponderare gli 

interessi, ma, invece, di verificare e assicurare che fra essi si mantenga un determinato 

equilibrio: la libertà d’uguale accesso al mercato per gli operatori, la libertà di scelta per i 

consumatori, il miglior funzionamento del meccanismo allocativo” 175 . “Le autorità 

amministrative indipendenti, insomma, si giustificano solo in quanto organi di garanzia, 

….garanzia per i cittadini nell’esercizio di alcuni diritti fondamentali connessi alla vita 

economica e garanzia per le imprese rispetto alla concorrenza e alla trasparenza della 

competizione nei mercati” 176 . 

L’indipendenza, quindi, non soltanto come un profilo della nascita e 

dell’organizzazione dell’autorità, ma come un carattere oggettivo del suo operare in vista 

di un fine. Un carattere che risulta presente lì dove ci si trova a svolgere attività 

prevalentemente di tipo contenzioso, perché da essa dipende il fatto che la decisione, la 

soluzione prospettata possa imporsi sulle parti in conflitto e dove la stessa partecipazione 

delle parti interessate non avrà più lo scopo di una semplice rappresentanza d’interessi, ma 

è l’elemento cardine per ristabilire quell’ordine che si è rotto ed in cui si sostanzia 

l’interesse pubblico. “Interesse pubblico...che s’identifica con il mantenimento 

dell’equilibrio fra diversi interessi privati ed è strumentale alla realizzazione di un interesse 

primario non riferibile alla Pubblica Amministrazione, ma piuttosto ad una pluralità di 

soggetti privati” 177 . 

Sicuramente può considerarsi avente tali caratteristiche la Banca d’Italia, per lungo 

tempo un modello in termini di prestigio, selezione, socializzazione, retribuzioni, carriere, 

dimensioni, ramificazioni dell’organizzazione ed infine per “il possedere una riserva di 

legittimazione propria tale da conferire autorevolezza ai suoi esponenti (anziché richiedere 

che essi ne abbiano in proprio) 178 ”, nel suo ruolo come garante dell’equilibrio monetario. 

Proprio con tale compito ha visto crescere sempre più il suo stato d’indipendenza: 

- da un potere di emissione strettamente legato alle riserve auree, rispetto a 

cui doveva essere mantenuta la convertibilità, si è passati a considerare 

questo come uno strumento flessibile nelle mani del banchiere centrale, da 

172 

Vigila sull' economicità di esecuzione dei lavori pubblici, sull'osservanza della disciplina legislativa e 

regolamentare in materia (in caso di inosservanza trasmette gli atti ed i propri rilievi agli organi di controllo e, se 

le irregolarità hanno rilevanza penale, agli organi giurisdizionali competenti. Il suo potere sanzionatorio riguarda, 

infatti, solo il caso di rifiuto od omissione di risposta alla richiesta d’informazioni da parte dell’autorità) e 

sull’inesistenza di danni al pubblico erario, segnala al Governo ed al Parlamento i casi d’inosservanza e propone 

al Ministro le revisioni della regolazione esistente. 

173 

F. Merusi, Democrazia e autorità indipendenti, il Mulino contemporanea, Bologna, 2000, pag. 55. 

174 

C. Malinconico, 'Le funzioni amministrative della autorità indipendenti ', in S. Cassese e C. Franchini, op.cit., 

pag. 39. 

175 

L. Torchia, op. cit., pag. 64. 

176 

Commissione I (affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni), Le Autorità amministrative 

indipendenti, Indagini conoscitive e documentazioni legislative n. 31, Atti parlamentari, XIII legislatura, 2000, 

pag. 30. 

177 


178 

A. La Spina, G. Majone, Lo Stato regolatore, Il Mulino, Bologna, 2000, pag. 305. 

20

adattare alle esigenze di liquidità del sistema (potere oggi trasferito alla 

Banca Centrale Europea); 

- da un tasso di sconto, dapprima decretato dal Ministro del Tesoro su 

proposta della Banca d’Italia, è divenuto esso stesso oggetto di 

definizione esclusiva di quest’ultima (potere poi attribuito alla Banca 

Centrale Europea); 

- dall’obbligo di assicurazione del collocamento dei titoli di debito 

pubblico non sottoscritti dal mercato e di concessione delle anticipazioni 

in conto corrente al Tesoro, si è passati al pieno controllo della base 

monetaria grazie al compiuto divorzio dalle ingerenze governative. 

Rimane fuori da questa classificazione il suo secondo ruolo: la vigilanza nei confronti delle 

banche e degli operatori finanziari, in quanto assoggettata al volere di un organo 

governativo, il Cicr (Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio). 

Si fa notare che, comunque, essendo il ruolo delle banche centrali altamente 

analizzato in altra parte della letteratura non sarà oggetto di puntuale analisi in questo 

contesto. 

Sempre con queste caratteristiche è poi l’Autorità garante della concorrenza e del 

mercato alla quale sono affidati i seguenti compiti. 

- Sorvegliare la concorrenza del mercato, individuando autonomamente o su denuncia, di 

solito del concorrente danneggiato, i casi d’intese restrittive o concentrazioni. Il suo sforzo 

è rivolto a cercare di appurare la veridicità della presunta creazione di maggiore efficienza 

e vantaggio per il consumatore, dichiarato dalle imprese coinvolte, una valutazione che è 

sempre piuttosto difficile e che è “ sempre nell’ambito dell’opinabile” 179 . 

- Contrastare i casi di abuso di posizione dominante, cercando dapprima di individuare il 

mercato rilevante e poi valutando, caso per caso, se si stia abusando della possibilità di 

poter aumentare enormemente i prezzi, in presenza dell’impossibilità dei consumatori di 

indirizzarsi verso altri prodotti (evenienza in cui si ordina la sospensione dell’abuso da 

parte dell’impresa indagata o in caso di un’intesa, il blocco dell’acquisto) 180 . 

- Assicurare che la pubblicità dei prodotti non sia ingannevole, cioè corrisponda 

effettivamente alle qualità possedute dal prodotto 181 . 

- Vegliare sul rispetto delle incompatibilità di mandato previste per i titolari di cariche di 

governo, per assicurare che questi, nell'esercizio delle loro funzioni, si dedichino 

esclusivamente alla cura degli interessi pubblici, astenendosi dal porre in essere atti in 

situazione di conflitto d'interessi 182 . 

Unico limite all’indipendenza conclamata di tale autorità è l’art. 25 della L. 287 del 

10 ottobre 1990, nel quale si prevede il potere del Consiglio dei Ministri, su proposta del 

Ministro dell'Industria, del Commercio e dell’Artigianato, di poter determinare i criteri 

sulla base dei quali l'Autorità può eccezionalmente autorizzare, per rilevanti interessi 

generali dell'economia nazionale, operazioni di concentrazione vietate, purché esse non 

comportino l’eliminazione della concorrenza dal mercato o restrizioni alla concorrenza non 

strettamente giustificate dagli interessi generali predetti. 

Un secondo obbligo, anche se meno forte, è poi rappresentato dall’obbligo di 

informare il Ministro dell’Industria del Commercio e dell’Artigianato ed il Presidente del 

179 G. Amato, Il gusto della libertà, L’Italia e l’Antitrust, Laterza, 1998, pag. 33. 

180 Legge 10 ottobre 1990, n. 287, Norme per la tutela della concorrenza e del mercato, http://www.agcm.it/ 

181 Decreto Legislativo 25 gennaio 1992, n. 74, come modificato dal Decreto Legislativo 25 febbraio 2000, n. 67, 

Attuazione della direttiva 84/450/CEE, come modificata dalla direttiva 97/55/CE, in materia di pubblicità 

ingannevole e comparativa, http://www.agcm.it/ 

182 Legge 20 luglio 2004, n. 215, Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi, http://www.agcm.it/ 

21

Consiglio delle avvenute comunicazioni di operazioni di concentrazione e l’eventuale non 

intenzione a procedere ad un’attività istruttoria 183 . 

Sempre in quest’ambito è da ricomprendere la Consob, il cui status, all’inizio. era più 

di un’autorità irrilevante, dato il suo forte legame con il Governo, che quello di un’autorità 

indipendente in senso proprio. Solo negli anni ’90, infatti, acquisì una più compiuta 

configurazione di autorità indipendente, vedendo allargati i suoi margini d’intervento dalle 

sole società quotate in borsa e fondi mobiliari al mercato mobiliare globalmente inteso, 

divenendo responsabile della regolazione dei luoghi in cui si scambiano i valori mobiliari e 

garante della completezza dell’informazione che viene trasmessa in essi. Rimane per essa 

un unico legame con il Governo 184 in merito alla definizione dei regolamenti interni che 

divengono esecutivi solo dopo il vaglio del Presidente del Consiglio e con suo decreto. 

Una storia piuttosto simile è anche quella vissuta dall’ISVAP, organo monocratico al 

pari della Banca d’Italia, a cui assomiglia anche per il compito assegnatole di regolazione e 

garanzia del mercato di riferimento. Al pari della Consob, poi, ha visto ampliarsi i suoi 

poteri: da mera ancella del Ministro dell’Industria, chiamata a svolgere un autonomo 

controllo sulla gestione tecnica finanziaria e patrimoniale delle imprese, sull’ottemperanza 

della disciplina del settore e sull’attività preparatoria degli atti propri del Ministro, è 

divenuta poi titolare del potere di adottare ogni provvedimento ritenuto utile e necessario 

alla tutela delle imprese e degli utenti, responsabile della formulazione del piano 

d’indirizzo della politica assicurativa, competente anche per l’amministrazione 

straordinaria ed il controllo delle partecipazioni delle e nelle imprese assicurative. Tutto 

ciò, comunque, sempre rispettando le linee di politica assicurativa fissata dal Governo. 

La Commissione di Garanzia per l’attuazione della Legge sullo Sciopero nei Servizi 

Pubblici Essenziali, di fatto, rappresenta l’unica autorità che non vede legato il suo atto di 

nascita ad una direttiva comunitaria e che, contrariamente alle altre, non riguarda direttamente 

la concorrenza e l’operare del mercato, ma si pone al centro di diversi diritti 

costituzionalmente garantiti, una caratteristica tipica delle autorità secondo il modello 

francese. Il suo compito è, infatti, quello di vegliare sull’esercizio del diritto di sciopero, art. 

40 della Costituzione, e “sulla tutela della vita, della salute, della libertà e della sicurezza della 

persona, .. della libertà di circolazione… dell’assistenza e della previdenza sociale… 

dell’istruzione… e della libertà di comunicazione”, come indicati dall’art. 1 della Legge n. 

146 del 1990. Un compito che nasce come meramente arbitrale con la sperimentazione di 

conciliazioni fra le parti, presentazione di proposte sulle prestazioni reputate indispensabili in 

caso d’impossibilità di un raggiunto accordo, lasciando, nei casi anche di grave pregiudizio 

dei diritti costituzionalmente garantiti, che il potere di emanazione di ordinanze, il livello 

delle prestazioni indispensabili e l’adeguato funzionamento dei servizi spetti al Presidente del 

Consiglio o agli organi governativi competenti su scala locale. Un potere che le è stato 

riconosciuto solo dieci anni più tardi insieme con quello di deliberare la provvisoria 

regolamentazione delle prestazioni minime per ogni tipo di servizio, le procedure di 

raffreddamento e di conciliazione a cui le parti devono sottostare fino al raggiunto accordo. 

Solo nel 2000, con la Legge n. 83, ha acquisito l’attribuzione del potere di intervenire in via 

preventiva (per prevenire scioperi illegittimi, per scongiurare scioperi anche legittimi ma dagli 

effetti non sopportabili dagli utenti, per indurre le parti a tentare la via della composizione 

183 Ibidem, Capo III, art. 16 commi 3-4. 

184 “I predetti regolamenti sono sottoposti al Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale, sentito il Ministro del 

tesoro, ne verifica la legittimità in relazione alle norme del presente decreto, e successive modificazioni, e li 

rende esecutivi, con proprio decreto, entro il termine di venti giorni dal ricevimento, ove non intenda formulare, 

entro il termine suddetto, proprie eventuali osservazioni”. Art. 1, comma 9, Legge 7 giugno 1974, n. 216, 

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 aprile 1974, n. 95, recante disposizioni relative al 

mercato mobiliare ed al trattamento fiscale dei titoli azionari, http://www.consob.it/main/documenti/Regolamen 

tazione/normativa/leg216.htm?hkeywords=&docid=0&page=0&hits=14 

22

pacifica dei conflitti), l’attribuzione del potere sanzionatorio, per reprimere la violazione delle 

regole relative alle prestazioni indispensabili ed infine un’autonoma gestione contabile. 

Continua comunque a lamentare, rispetto alle altre autorità, la mancanza di un’autonoma 

gestione del personale che nella maggior parte dei casi è distaccata da altre amministrazioni. 

Un altro organo che, come la Commissione, si pone all’incrocio tra due diritti 

costituzionalmente garantiti, rappresentati dalla libera circolazione dell’informazione e il 

diritto alla riservatezza, è quello del Garante per la protezione dei dati personali, il quale 

“viene a svolgere un’attività di polizia del trattamento dei dati, la cui attribuzione ad 

un’autorità amministrativa indipendente non trova giustificazioni se non nel dubbio che 

l’attività di polizia possa essere strumentalizzata dall’esecutivo nell’ambito dell’indirizzo 

politico” 185 . A differenza delle autorità prima analizzate, lamentava fino al 1999 una 

mancanza di potestà organizzativa 186 e continua a lamentare una carenza di risorse 

necessarie per diffondere la cultura che il nuovo assetto normativo, in tale contesto, 

vorrebbe far emergere. 

“Si ha, invero, l’impressione - tratta dall’esame dei compiti, delle attività, delle 

funzioni, delle competenze, dei rapporti con l’esecutivo, delle garanzie soggettive - che le 

autorità di regolazione non siano pienamente riconducibili nel novero delle autorità 

indipendenti in senso stretto: sia perché non presentano standard di garanzia e prerogative 

di neutralità e di terzietà o quanto meno di alta imparzialità altrettanto sicure quanto quelle 

di cui sono titolari queste ultime, sia soprattutto perché è difficile negare che svolgano, nei 

compiti di regolazione, attività di amministrazione e di gestione” 187 . Non a caso lo stesso 

Amato, nel riferirsi alle autorità di regolazione, sottolinea il loro carattere di semiindipendenza, 

dal momento che è prevista una maggiore ingerenza governativa sia in 

termini d’indirizzo sia d’intervento su specifici atti, questo perché, contrariamente alla 

precedente tipologia di autorità, vengono svolte funzioni “prima esercitate dai ministeri”, 

prese “decisioni che vanno direttamente al merito (tariffe, contenuti delle concessioni e dei 

contratti di servizio)” 188 e salvaguardati non già interessi costituzionalmente garantiti, ma 

la buona qualità e la ragionevolezza del prezzo dei servizi offerti. 

L’ Autorità per l’energia ed il gas rappresenta certamente il prototipo del regolatore 

di servizi, chiamata a “garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza nel 

settore dei servizi di pubblica utilità ….assicurandone la fruibilità e la diffusione in modo 

omogeneo sull'intero territorio nazionale, definendo un sistema tariffario certo, trasparente 

e basato su criteri predefiniti”, in grado di “armonizzare gli obiettivi economico-finanziari 

dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela 

ambientale e di uso efficiente delle risorse,… promuovendo la tutela degli interessi di 

185 

F. Merusi, op. cit., pag. 54. 

186 

Dal momento che si prevedeva che “le norme concernenti l'organizzazione ed il funzionamento dell’ufficio 

del Garante, nonché quelle dirette a disciplinare la riscossione dei diritti di segreteria e la gestione delle spese, 

anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, sono adottate con regolamento emanato 

con decreto del Presidente della Repubblica, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, 

previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Presidente del 

Consiglio dei Ministri, di concerto con i Ministri del Tesoro, di Grazia e Giustizia e dell’Interno, e su parere 

conforme del Garante stesso”, in sede di prima applicazione è considerato ora come valido l’articolo 33, comma 

1-quater della legge istitutiva n. 675 del 1996 (comma aggiunto dall'art. 2, comma 5, d.lg. 26 febbraio 1999, n. 

51), per cui è “il Garante che ripartisce l'organico, fissato nel limite di cento unità, tra il personale dei diversi 

livelli e quello delle qualifiche dirigenziali e disciplina l’organizzazione, il funzionamento dell’ufficio, la 

riscossione e l’utilizzazione dei diritti di segreteria, ivi compresi quelli corrisposti dall’otto maggio 1997, e la 

gestione delle spese, anche in deroga alle norme sulla contabilità generale dello Stato”. 

187 

F. Longo, 'Ragioni e modalità dell’istituzione delle autorità indipendenti', in S. Cassese e C. Franchini, op.cit., 

pag. 21. 

188 

A. La Spina, G. Majone, op.cit., pag. 299 

23

utenti e consumatori, tenuto conto della normativa comunitaria in materia e degli indirizzi 

di politica generale formulati dal Governo” 189 

Tale tipo d’ingerenza sembra invece scomparire al momento della creazione 

dell’Autorità garante delle comunicazioni a cui rimangono invece elevati poteri normativi 

e amministrativi, alcuni dei quali svolti in compartecipazione con il ministero. Si veda ad 

esempio la definizione degli standard dei decodificatori o la definizione dei piani di 

radiofrequenze e concessioni, su una vasta compagine di materie: dall’offerta e qualità di 

servizi e tariffe all’ accesso alle infrastrutture di comunicazione e criteri per 

interconnessione, agli indici di ascolto, alla tutela dei minori, agli obblighi di servizio 

pubblico, alla propaganda politica ed informazione politica ed infine al rispetto delle 

minoranze linguistiche. A tali compiti si deve aggiungere poi l’attività consultiva al 

Governo che di fatto appare come una costante propria di tutte le autorità. 

Si riassumono di seguito: le principali caratteristiche delle autorità previste dalla 

legislazione che ne ha decretato la nascita e successive integrazioni. 

189 L. 14 Novembre 1995, n. 481, Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. 

Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, art. 1. 

24

Tav.1 Le autorità: come sono 

Autorità Garante della 

Concorrenza e del Mercato 

25 

CONSOB Garante per la protezione dei dati 

personali 

Data di nascita Legge n. 287/1990 Legge n. 216/1974 Legge n. 675 /1996 

Composizione 5 5 4 

Decreto del Presidente della Eletti per una metà dalla Camera dei 

Repubblica su proposta del Deputati e per l’altra dal Senato 

Presidente del Consiglio dei Ministri 

Criterio di nomina 

Presidenti delle due Camere 

Durata della carica in anni 7 5 4 

Rinnovabilità della carica Non consentita Consentita una sola volta 

Maggioranza semplice. 

Consentita una sola volta 

Maggioranza richiesta per le 

delibere 

Maggioranza semplice 

Il voto è sempre palese 

Per particolari deliberazioni 

maggioranza rafforzata (non meno di 

4 voti favorevoli). 

Finanziamento dell’autorità Finanziamento statale 

Il voto è sempre palese 

Contributi propri ( dal 1995) e 

finanziamento statale 

Controllo della Corte dei Conti. Controllo della Corte dei conti. 

Controllo del bilancio 

Responsabile dell’organizzazione 

interna e del personale. 

Tribunale di riferimento a cui 

contestare le decisioni. 

Codice di condotta 

Trattamento economico 

Gestione delle spese anche in deroga 

alle disposizioni sulla Contabilità 

generale dello Stato. 

Autonomia organizzativa, contabile, 

amministrativa e del persona le. 

TAR del Lazio ed in secondo grado 

il Consiglio di Stato. Le azioni tra 

privati di nullità e di risarcimento del 

danno, nonché i ricorsi volti ad 

ottenere provvedimenti di urgenza 

rientrano nella giurisdizione della 

Corte d'appello competente per ter - 

ritorio. 

Codice etico adottato nell’agosto del 

1995. Divieto di esercitare, a pena di 

decadenza, alcuna attività professionale 

o di consulenza, né essere 

amministratori o dipendenti di enti 

pubblici o privati, né ricoprire 

cariche elettive. 

Indennità determinata con decreto 

del Presidente del Consiglio dei 

Ministri, su proposta del Ministro 

dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato, 

d'intesa con il Ministro 

del Tesoro. 


alle disposizioni sulla Contabilità 

generale dello Stato. 

Autonomia organizzativa, contabile e 

amministrativa. Per il personale il 

relativo regolamento è soggetto all’ 

approvazione della Presidenza del 

Consiglio. 

TAR del Lazio ed in secondo grado 

il Consiglio di Stato. 

Indennità determinata con decreto 

del Presidente del Consiglio dei 

Ministri, su proposta del Ministro del 

Tesoro. 

Maggioranza semplice 

Finanziamento statale 

Controllo della Corte dei Conti. 


alle norme sulla Contabilità generale 

dello Stato. 


amministrativa e del persona le. 

Tribunale del luogo dove risiede il 

titolare. 

Codice etico adottato il 28 giugno 

2000. Divieto di esercitare, a pena di 


o di consulenza, né essere 



cariche elettive. 

Al presidente compete un’indennità 

di funzione non eccedente, nel massimo, 

la retribuzione spettante al 

primo presidente della Corte di 

Cassazione. Ai membri compete 

un’indennità di funzione non eccedente, 

nel massimo, i due terzi di 

quella spettante al presidente.

Autorità per le garanzie nelle 

comunicazioni 

Autorità per l’energia 

elettrica ed il gas 

26 

COVIP ISVAP 

Data di nascita Legge n. 249/1997 Legge n. 481/1995 D. Lgs. n. 124 /1993 L.egge n. 576/1982 

Composizione 9 3 190 5 7 191 

Il presidente con decreto del Decreto del Presidente della Delibera del Consiglio dei Presidente nominato con decreto del 

Presidente della Repubblica su Repubblica su delibera del Ministri, adottata su pro- Presidente della Repubblica, previa 


proposta del Presidente del 

Consiglio dei Ministri, d’inte- 

Presidente del Consiglio dei 

Ministri su proposta del 

posta del Ministro del 

Lavoro e della Previdenza 

deliberazione del Consiglio dei 

Ministri, su proposta del Ministro 

sa con il Ministro delle Comu- Ministro dell’Industria, del Sociale di concerto con il dell'Industria, del Commercio e delnicazioni 

e previo parere delle Commercio e dell’Artigia- Ministro del Tesoro. 

l'Artigianato. I componenti sono 

competenti Commissioni parnato e parere vincolante 

nominati con decreto del Presidente 

lamentari. I commissari sono delle Commissioni par- 

del Consiglio dei Ministri, di con- 

eletti 4 dal Senato e 4 dalla lamentari competenti. 

certo con il Ministro dell'Industria, 

Camera. 

del Commercio e dell'Artigianato. 

Durata della 

7 7 4 Presidente 5 anni gli altri 

carica in anni 

componenti 4 anni. 

Rinnovabilità 

Presidente riconfermato un volta. 

della carica 

Gli altri componenti non più di due 

Non consentita 

Maggioranza assoluta 

Non consentita 

Consentita una volta 

volte 

Maggioranza 

richiesta per le 

delibere 

Finanziamento 

dell’autorità 

Controllo 

del bilancio 

Responsabile dell’organizzazione 

interna e del personale. 

Tribunale di 

riferimento 


Trattamento 

economico 

Il voto è sempre palese; in casi 

eccezionali e motivati l’organo 

collegiale può deliberare a 

scrutinio segreto. 

In parte con contributi propri 

in parte con finanziamento 

statale. 

Controllo della Corte dei 

Conti. 


amministrativa e del 

personale. 

TAR del Lazio, in secondo 

grado il Consiglio di Stato. 

E’ previsto un codice etico 

Divieto di intrattenere rapporti 

di consulenza o collaborazione 

e di avere interessi diretti 

ed indiretti nelle imprese 

operanti nei settori di competenza 

durante la carica e nei 4 

anni successivi al termine di 

essa. 

Le indennità spettanti ai 

componenti sono determinate 

dal Ministro del Tesoro. 

Risorse proprie 

Controllo della 

Corte dei Conti. 

Autonomia organizzativa, 

contabile, amministrativa e 

del personale. 

TAR della Lombardia, in 

secondo grado il Consiglio 

di Stato. 

Divieto di intrattenere 

rapporti di consulenza o 

col-laborazione e di avere 

inte-ressi diretti ed indiretti 

nelle imprese operanti nei 

settori di competenza 

durante la carica e nei 4 

anni suc-cessivi al termine 

di essa. 

Le indennità spettanti ai 

componenti dell’Autorità 

sono equiparate al trattamento 

economico del 

Presidente e dei Giudici 

della Corte Costituzionale, 

ai sensi del decreto del 


Ministri 13/05/ 1998. 

Decisioni prese 

collegialmente 

Finanziamento statale, degli 

istituti previdenziali e del 

settore regolato. 

Controllo della Corte dei 

Conti che riferisce poi al 

Parlamento. 

Delibera un regolamento 

soggetto ad approvazione 

della Presidenza del 

Consiglio. 

Al presidente e ai componenti 

della commissione 

competono le indennità di 

carica fissate con decreto del 


Ministri su proposta del 

Ministro del Lavoro e della 

Previdenza Sociale di concerto 

con il Ministro del 

Tesoro. 

Maggioranza semplice, in caso di 

parità vale il voto del Presidente 

Risorse proprie 

La Corte dei Conti esercita il 

controllo sulla gestione finanziaria 

sulla base dei conti consuntivi e dei 

bilanci di esercizio col relativo conto 

dei profitti e delle perdite, corredati 

dalle relazioni del Presidente e del 

collegio dei revisori, riferendo poi al 

Parlamento anche sull’efficienza 

economica e finanziaria della attività 

svolta. 

L'ISVAP delibera le norme 

concernenti l’ organizzazione, il 

funzionamento ed il personale 

dell'Istituto alle cui spese provvede 

con autonoma gestione 

Il personale in servizio, anche se in 

forza di contratto a tempo determinato, 

non può assumere altro 

impiego né esercitare altra attività 

professionale, commerciale o industriale 

né assumere incarichi di 

qualunque genere nelle imprese del 

settore. 

Al presidente è attribuita un’indennità 

determinata con decreto del 


Ministri, di concerto con il Ministro 

della Industria, del Commercio e 

dell'Artigianato. Ai componenti 

spetta un’indennità stabilita con 

decreto dal Ministro dell’Industria, 

del Commercio e dell’Artigianato. 

190 Divenuti cinque in base all’art. 1 comma 15 della Legge 23 agosto 2004, n. 239, 'Riordino del settore 

energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia', Gazzetta 

Ufficiale, n. 215, 13 settembre 2004. 

191 Come previsto dall'art. 4, D.lg. 13 ottobre 1998 n. 373, gli organi dell’Isvap sono: il presidente ed il consiglio, 

eliminando il consiglio di amministrazione, quale terzo organo, come previsto dalla legge istitutiva.

Data di nascita 

Autorità per la vigilanza sui lavori 

pubblici 

Legge n. 109/ 1994 

27 

Commissione per la garanzia attuazione 

della legge sullo sciopero 

Legge n. 146/1990 

AIPA 

Centro nazionale per 

l’informatica nella Pubblica 

Amministrazione 

D.Lgs. n. 39/1993 come 

modificato dall’ art 176 del D. 

Lgs. n. 196/2003 


Il presidente è nominato con 

decreto del Presidente del 

Consiglio dei Ministri, previa 


Ministri. Il Presidente del 

Consiglio dei Ministri nomina 

con proprio decreto, previa 


Ministri, 

membri. 

gli altri quattro 


I membri sono nominati con 

determinazione d’intesa dai Presidenti 

di Camera e Senato. 

Su designazione dei Presidenti di Camera e 

Senato. 

Durata della carica in anni 5 3 4 

Rinnovabilità della carica Non consentita Consentita una volta Consentita una volta 

Maggioranza richiesta per le Maggioranza dei presenti con voto 

Decisioni prese collegialmente, 

delibere 

palese 

in caso di disaccordo a 

maggioranza. 

Finanziamento dell’autorità Finanziamento statale Finanziamento statale Finanziamento statale 

Controllo del bilancio 

Responsabile 

dell’organizzazione interna e 

del personale. 

Su proposta dell'Autorità, il Presidente 

del Consiglio dei Ministri, di concerto 

con il Ministro del Tesoro, disciplina 

con apposito regolamento i criteri di 

gestione e le modalità di 

rendicontazione. 

Delibera le norme concernenti 

l'organizzazione, il personale ed il 

funzionamento degli uffici. 

Tribunale di riferimento Giudice amministrativo in sede di 

giurisdizione esclusiva. 

E’ previsto un codice di comportamento 



Non possono esercitare, a pena di 


o di consulenza, non possono essere 


pubblici o privati né ricoprire altri uffici 

pubblici di qualsiasi natura o rivestire 

cariche pubbliche elettive o cariche nei 

partiti politici. 

Indennità determinate con decreto del 

Presidente del Consiglio dei Ministri, su 

proposta del Ministro dei Lavori 

Pubblici, di concerto con il Ministro del 

Tesoro 

Controllo della Corte dei conti. Le norme 

dirette a disciplinare la gestione delle spese, 

anche in deroga alle disposizioni sulla 

contabilità generale dello Stato, sono 

approvate con decreto del Presidente della 

Repubblica da emanarsi ai sensi 

dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 

agosto 1988, n. 400, su proposta del 

Presidente del Consiglio dei Ministri di 

concerto con il Ministro del Tesoro 

La Commissione stabilisce le modalità del 

proprio funzionamento. 

Giudice del lavoro 

Non possono far parte della Commissione i 

parlamentari e le persone che rivestano altre 

cariche pubbliche elettive, ovvero cariche in 

partiti politici, in organizzazioni sindacali o 

in associazioni di datori di lavoro, nonché 

coloro che abbiano con i suddetti organismi 

ovvero con amministrazioni od imprese di 

erogazione di servizi pubblici rapporti 

continuativi di collaborazione o di 

consulenza. 

Controllo della Corte dei Conti 

E’ ammessa la gestione delle 

spese in deroga alla contabilità 

nazionale. 

Regolamento emanato con 

decreto del Presidente della 

Repubblica, previa deliberazione 

del Consiglio dei Ministri, 

sentito il Consiglio di Stato, su 


Consiglio dei Ministri, di 

concerto con il Ministro del 

Tesoro e su parere conforme 

dell'Autorità medesima. 

Divieto di operare nei settori 

produttivi dell’informatica nei 

due anni successivi al termine 

del mandato. 

Indennità determinate con 

decreto del Presidente del 

Consiglio dei Ministri, su 

proposta del Ministro del 

Tesoro.

2.2 Perché autorità indipendenti a livello nazionale e non solo autorità a livello europeo? 

Il concetto di sussidiarietà, guida nella distribuzione delle competenze tra istituzioni 

comunitarie e nazionali, in settori di competenza non esclusiva, non ha riscontrato lo stesso 

successo al momento della collocazione di tali nuovi istituti, la cui nascita fu in parte causata 

proprio dalla spinta liberalizzatrice dei mercati voluta dall’Unione. Infatti, sebbene la 

presenza di esternalità 190 , di elevati costi di transizione 191 nonché la presenza di eventuali 

economie di scala 192 potevano essere considerati come ottimi motivi per favorire un 

intervento al livello comunitario, di fatto, sono stati soppiantati dalla linea difensiva, adottata 

dalle istituzioni europee che, vedendo nelle autorità europee una minaccia alle proprie 

competenze, favorirono la diffusione di quelle a livello nazionale, difendendo tale scelta 

attraverso una lettura restrittiva dei trattati in materia di delega (i quali non prevedono 

esplicitamente la nascita di tali entità) e del caso Meroni (per cui le istituzioni “cannot confer 

upon the authority, powers different from those which the delegating authority itself received 

under the Treaty” 193 potendo conferire solo, nel rispetto del principio di bilanciamento 

istituzionale, “clearly defined executive powers the exercise of which can, therefore, be 

subject to strict review in the light of criteria determined by the delegating authority” 194 ). 

Tale decisione ha avuto, di fatto, due conseguenze rilevanti: 

- la creazione di autorità a livello europeo, operanti su settori prevalentemente tecnici, 

gestionali o scientifici, caratterizzate dall’essere o prive di poteri decisionali, come nel caso 

delle agenzie esecutive ( come classificate da Geradin e Petit) aventi compiti: puramente di 

supporto all’attività della Commissione 195 , di raccolta e diffusione d’informazioni 196 , di 

cooperazione 197 , o aventi poteri limitati e circoscritti dal mandato d’influenza sulle decisioni 

finali 198 ; 

- l’enorme diffusione di autorità che rappresentano una realtà della totalità degli stati membri 

e che si caratterizzano per l’estrema eterogeneità. 

Le direttive di quell’epoca, infatti, incentrate sulla liberalizzazione dei mercati e sul 

bisogno d’istituti che li sorvegliassero, lasciavano alla fantasia dei legislatori nazionali la 

definizione delle strutture più adeguate per quest’ultimi. Se da un lato l’eterogeneità consente 

di tenere conto delle peculiarità di ciascun settore, dall’altro, estesa com’è non solo a livello 

nazionale ma anche europeo, può generare dei costi informativi molto elevati che alla fine 

potrebbero rappresentare una barriera rilevante per i potenziali nuovi entranti nei mercati. 

190 “Decisions taken by NRAs are likely to create externalities, either because the matter to be dealt with is in its 

very essence of a cross-border nature (e.g. the regulation of cross-border regulatory exchanges) or because the 

decision to be taken will affect the competitiveness of market players and can thus impact the conditions of 

competition in the internal market (e.g. the adoption of interconnection rates in telecommunications)”. D. 

Geradin and N. Petit, 'The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual Analysis and 

Proposals for Reform', Jean Monnet Working Paper 01/04, NYU School of Law, NY 10012, pag. 12. 

191 “In an integrated market, inconsistent procedures regarding authorizations, allocation of scarce resources, and 

a range of other regulatory matters may create barriers to trade”. Ibidem, pag.13. 

192 “Technically complicated or analysis-intensive regulatory fields (such as network pricing, capacity allocation 

etc.), economies of scale can be realized by entrusting regulatory duties to a centralized authority”. Ibidem, pag. 

12-13. 

193 Si veda ECJ, 13 June 1958, Meroni vs. High Authority, 9/56, ECR 1957/1958, § 40. 

194 Ibidem, § 44. 

195 European Agency for Reconstruction, European Training Foundation e Translation Centre for Bodies of the 

European Union. 

196 European Environment Agency, European Monitoring Centre for Drug and Drug Addiction , European 

Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, European Food Safety Authority, European Environment 

Information e Observation Network. 

197 European Centre for the Development of Vocational Training, European Foundation for the Improvement of 

Living and Working Conditions e European Agency for Safety and Health at Work. 

198 Office for Harmonisation in the Internal Market, Community Plant Variety Office, European Aviation Safety 

Authority ed infine Agency for the Evaluation of Medicinal Products. 

28

Una necessità questa dell’omogeneizzazione che è stata avvertita a livello europeo, 

manifestandosi con il Libro Bianco sulla Governance Europea del 2002, con la richiesta di 

una maggiore attenzione alla diffusione nell’ambito delle autorità dei principi 

d’indipendenza, trasparenza, responsabilità e partecipazione ai procedimenti, e a livello 

nazionale, attraverso i tentativi, non facili, di dare una struttura univoca alle autorità esistenti. 

2.3 Le autorità: come si vorrebbe che siano e quelle che si vorrebbero creare 

Il fermento generato da tali istituti appare davvero sorprendente, sia se si considera l’attività 

d’iniziativa legislativa, nella XIII e XIV legislatura, volta a riordinare le autorità esistenti o 

in extremis anche a sopprimere quelle non necessarie (vedi tabella), sia quella volta alla 

creazione di ulteriori autorità. 

In merito al primo aspetto si può osservare come, fatta eccezione per il progetto di legge 

n. 1810 (XIV Legislatura), già presentato nella precedente legislatura come proposta di legge 

n. 5859, richiedente la soppressione di tutte le autorità esistenti, le altre proposte prevedano la 

riorganizzazione delle autorità rispetto ad un modello unico e la soppressione di alcune 

autorità che sono considerate non propriamente tali. In particolare il Disegno di Legge (XIV 

legislatura) n. 956 richiede che l’Autorità per l’informatica nella Pubblica Amministrazione 

(AIPA) sia trasformata in Agenzia con personalità giuridica di diritto pubblico e sia 

sottoposta ai poteri d’indirizzo e vigilanza del Ministro per la Funzione Pubblica, un desiderio 

in parte realizzato essendo stata trasformata nel 2003 in Centro nazionale per l'informatica 

nella Pubblica Amministrazione, chiamata ad attuare le politiche del Ministro per 

l'Innovazione e le Tecnologie. Le Proposte di legge n. 2052 e n. 2224 (entrambe della XIV 

legislatura) prevedono invece la soppressione della COVIP e dell’ISVAP, con passaggio delle 

rispettive funzioni per la prima alla Consob, per la seconda ad una neonata autorità di 

vigilanza sugli intermediari finanziari. Mentre, poi, la prima vorrebbe vedere aumentati i 

poteri rispettivamente dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas e dell’Autorità per la 

concorrenza ed il mercato, la seconda vorrebbe sopprimere anche l’Autorità per l’energia 

elettrica, per attribuire i suoi compiti ad una nuova autorità di regolazione, l’Aipa e l’Autorità 

per la vigilanza nei lavori pubblici, i cui compiti verrebbero trasferiti a delle apposite agenzie 

sottoposte l’una al Ministero della Funzione Pubblica e l’altra al Ministero delle Infrastrutture 

e dei Trasporti. 

Per quanto riguarda il riordino delle strutture esistenti in base ad un unico modello, si 

prevede: la presenza di 5 commissari con una durata del mandato pari a 4 anni, l’imposizione 

di vincoli post mandato, una più attenta analisi della relazione da parte di una commissione 

parlamentare competente e non più una generica presentazione in assemblea e un’indennità, 

per alcuni fissata dal Governo e per altri invece collegata a quanto corrisposto ai giudici della 

Corte Costituzionale. Per le nomine, invece, il criterio più richiamato vedrebbe favorito il 

Governo, prevedendo la nomina con decreto del Presidente della Repubblica su proposta o 

delibera del Presidente del Consiglio dei Ministri, formulata previo parere favorevole delle 

competenti commissioni parlamentari. 

Tra le altre vi è poi una proposta di revisione costituzionale al fine di offrire un grado di 

legittimità a tali istituti, comportando la rinuncia definitiva alla regolazione di certi settori. Per 

quanto riguarda le proposte per la creazione di nuove autorità, si può notare come questi 

istituti continuino a suscitare un forte interesse e ad essere considerati come la soluzione per 

le questioni più disparate, si leggano a tal proposito i nomi delle nuove autorità che si 

vorrebbero creare: Autorità garante della corretta diffusione dell’informazione scientifica 199 , 

199 XIII legislatura, Progetto di legge N. 4867 d'iniziativa del deputato Antonino Monteleone, Disegno di Legge 

4213 d’iniziativa del Senatore Ferdinando Di Orio. 

29

Istituzione dell'Autorità garante per le ricerche sul genoma umano 200 , Istituzione del Garante 

nazionale della produzione agroalimentare e di derivazione animale 201 , l’Autorità garante 

della qualità sociale dei prodotti 202 , Garante per i diritti degli animali 203 , Istituzione 

dell'Autorità garante per il trattamento terapeutico delle malattie mentali 204 , Istituzione del 

Garante per i diritti dell’infanzia e dell’adolescenza 205 ed infine una Commissione nazionale 

garante della promozione e della protezione dei diritti umani 206 . Anche per queste autorità le 

strutture sono eterogenee e presentano somiglianze con le autorità già esistenti (Tavola 3). 

200 

XIII legislatura, Progetto di Legge - N. 6970 d'iniziativa dei Deputati Manca e Negri; DDL 4584 del 

Senatore Martelli, XIV legislatura Disegno Di Legge N. 11 d’iniziativa del Senatore Provera. 

201 

XIII legislatura, Progetto di Legge N. 6476 d'iniziativa del deputato Gastaldi. 

202 

XIII legislatura, Proposta di legge n. 5984 d'iniziativa dei Deputati Leccese, Paissan, Cento, Turroni, Proposta 

di legge N. 5436 d’iniziativa del deputato Rezza. 

203 

XIII legislatura, Proposta di legge N. 5683 d’iniziativa del deputato Procacci, disegno di legge S. 3778 

d’iniziativa del Senatore Pieroni. 

204 

XIII Legislatura, Proposta di legge n. 2592. 

205 

XIV Legislatura, Disegno di legge N. 2703 d’iniziativa del Senatore Franco, Disegno di legge N. 2469 

d’iniziativa dei Senatori Rollandin, Boldi, Carella, Ciccanti, D’ippolito, Fabris, Fasolino, Pellicini, Peterlini E 

Sodano Disegno di legge N. 2461 d’iniziativa dei Senatori Gubert, Toia, Baratella, Fabris, Forlani, Peterlini, 

Cavallaro, De Zulueta, Bettamio, Eufemi, Danzi, Cossiga, Gaburro, Contestabile, Togni, Alberti Casellati, 

Monticone, Liguori, Bergamo, Borea, Meleleo, Iervolino e Thaler Ausserhofer. 

206 

XIV legislatura, Disegno di legge N. 2666 d’iniziativa del Senatore Pianeta. 

30

Tav. 2 Le autorità: come si vorrebbe che siano 

IV 

Legislatura 

Composizione 

Criterio di 

nomina 

Proposta di legge n. 121 

30 maggio2001 

Max 5 

Presidente nominato con decreto 

del Presidente della Repubblica su 


Consiglio dei Ministri, previo 

parere favorevole delle competenti 

Commissioni parlamentari, 

espresso a maggioranza qualificata. 

I membri sono eletti per una 

metà dalla Camera dei Deputati e 

per l’altra metà dal Senato della 

Repubblica. 


29 novembre 2001 

5 

Nominati con decreto del 

Presidente della Repubblica, 

previa deliberazione del Consiglio 

dei Ministri, su proposta del 


Ministri. Le designazioni del 

Governo circa le nomine sono 

previamente sottoposte al parere 

di un’apposita commissione 

parlamentare. 

Disegno di Legge n. 956 

11 dicembre 2001 

5 

Nominati con decreto del 

Presidente della Repubblica, 

previa deliberazione del Consiglio 



Ministri. Le designazioni del 

Governo circa le nomine sono 

previamente sottoposte al parere 

della commissione parlamentare. 


24 gennaio 2002 

Autorità di garanzia: 5 

Autorità di regolazione:7 

Autorità di vigilanza:5 

Autorità di garanzia::nomina dei 

Presidenti delle 2 Camere. 

Autorità di regolazione: nomina 

con decreto del Presidente della 


del Consiglio dei Ministri, su 

proposta del Ministro delle 

Attività Produttive, di concerto 

con il Ministro delle Comunicazioni 

e parere favorevole delle 

commissioni parlamentari competenti. 

Autorità di vigilanza: nomina con 



del Consiglio dei Ministri, su 

proposta del Ministro dell’ Economia 

e delle Finanze e parere 

favorevole delle commissioni parlamentari 

competenti. 

Durata della 

4 4 4 5 



della carica 

Consentita Non consentita Non consentita Non consentita 

Finanziamento Finanziamento statale Finanziamento statale Finanziamento statale Finanziamento statale e dove 

previsto con contributi propri. 

Doppio grado di giudizio per le 

autorità di garanzia, per quelle 

Tribunale di 

TAR del Lazio. 

Consiglio di Stato in unico grado. 

TAR del Lazio. 

regolamentari e di vigilanza nel 

caso di atti individuali mentre è 

riferimento 

previsto un solo giudizio per le 

autorità di regolazione e di 

vigilanza nel caso di atti 

regolamentari e generali. 

Nei quattro anni successivi alla Nei due anni successivi alla Nei due anni successivi alla Nell’anno successivo alla 

cessazione dall’incarico, i com- cessazione dall’incarico, i com- cessazione dall’incarico, i com- cessazione dall’incarico, i componenti 

delle Autorità indiponenti delle Autorità non ponenti delle Autorità non ponenti delle Autorità non 

Codice di pendenti non possono intrattene- possono intrattenere, direttamente possono intrattenere, direttamente possono intrattenere, direttamente 

condotta re, direttamente o indirettamente, o indirettamente, rapporti di col- o indirettamente, rapporti di col- o indirettamente, rapporti di colla- 

rapporti di collaborazione, di laborazione, di consulenza o laborazione, di consulenza o borazione, di consulenza o 

consulenza o di impiego con d’impiego con imprese operanti d’impiego con imprese operanti d’impiego con imprese operanti 

imprese operanti nel settore di nel settore di competenza, né nel settore di competenza, né nel settore di competenza del- 

competenza, né esercitarvi funzio- esercitarvi funzioni societarie. esercitarvi funzioni societarie. l’Autorità, né esercitarvi funzioni 

ni societarie. Obbligo di adozione Obbligo di adozione di un codice Obbligo di adozione di un codice societarie. Obbligo di adozione di 

di un codice deontologico. deontologico. 

deontologico. 

un codice deontologico. 

Le indennità sono determinate con Le indennità spettanti al Le indennità spettanti al Le indennità spettanti al 

decreto del Presidente del Con- presidente ed ai componenti delle presidente ed ai componenti delle presidente ed ai componenti delle 

siglio dei Ministri, su proposta del Autorità sono pari al 75% dei Autorità sono pari al 75% dei Autorità sono pari all’80% per 

Trattamento Ministro del Tesoro, del Bilancio compensi spettanti al presi-dente compensi spettanti al presi-dente cento dei compensi spettanti al 

economico e della Programmazione Econo- ed ai giudici della Corte ed ai giudici della Corte presidente e ai giudici della Corte 

mica. 

Costituzionale. 



Le Commissioni parlamentari Istituzione di una commissione Istituzione di una commissione 

competenti esaminano la relazio- parlamentare chiamata ad espri- parlamentare chiamata ad espri- 

Rapporti con 

il Parlamento 

ne contestualmente al Documento 

di programmazione economicofinanziaria 

presentato dal Governo.mere 

parere sulle nomine, 

esaminare le relazioni annuali 

presentate, svolgere audizioni, 

esprimere pareri sulle segnalamere 

parere sulle nomine, 

esaminare le relazioni annuali 

presentate, svolgere audizioni, 

esprimere pareri sulle segnala- 

Non è previsto altro eccetto la 

presentazione della relazione 

annuale. 

zioni delle autorità e sugli zioni delle autorità e sugli 

indirizzi di Governo. 

indirizzi di Governo. 

Modifiche alle 

autorità 

esistenti 

Soppressione della COVIP e 

dell’ISVAP e passaggio delle 

rispettive funzioni alla Consob. 

Allargamento delle funzioni 

dell’AEEG e dell’AGCOM che 

acquisiscono rispettivamente la 

regolamentazione e il controllo 

dei servizi idrici e postali. 

L’Autorità per l’Informatica nella 

Pubblica Amministrazione è trasformata 

in Agenzia con 

personalità giuridica di diritto 

pubblico ed è sottoposta ai poteri 

d’indirizzo e vigilanza del Ministro 

per la Funzione Pubblica. 

Soppressione: della COVIP e 

dell’ISVAP, i cui compiti sono 

trasferiti ad una nuova autorità 

denominata Autorità di vigilanza 

sugli intermediari finanziari; dell’AEEG 

i cui compiti sono 

trasferiti ad una neonata autorità 

chiamata Autorità di regolazione; 

dell’AIPA e dell’Autorità per la 

vigilanza nei lavori pubblici i cui 

compiti sono trasferiti a delle apposite 

agenzie sottoposte l’una al 

Ministero della Funzione Pubblica 

31 

e l’altra al Ministero delle 

Infrastrutture e dei Trasporti.

XIV 

Legislatura 

Proposta di 

legge n. 1810 

presentata nella 

XIII 

Legislatura 

come Proposta 

di legge n. 

5859 

XIII 

Legislatura 


Composizione 5 

Criterio di 


Durata della 



della carica 



Tribunale di 

riferimento 

Codice di 

condotta 

Trattamento 

economico 

Rapporti con il 

Parlamento 

Modifiche alle 

autorità 

esistenti 

Soppressione 

delle autorità di 

controllo 

indipendenti. 

Il presidente è nominato con 


Repubblica su proposta del Presidente 

del Consiglio dei Ministri, 

previo parere favorevole delle 

competenti Commissioni parlamentari, 

espresso a maggioranza 

qualificata secondo le norme dei 

rispettivi regolamenti. I membri 

sono eletti metà dalla Camera dei 

Deputati e metà dal Senato della 

Repubblica. 

4 

Consentita 

Finanziamento statale 

TAR del Lazio nei casi in cui la 

giurisdizione appartenga al giudice 

amministrativo. 

Rito previsto per le controversie 

davanti al giudice del lavoro ove 

la giurisdizione appartenga al 

giudice ordinario. 

Nei 4anni successivi alla cessazione 

dall'incarico, i componenti 

delle Autorità indipendenti non 

possono intrattenere, direttamente 

o indirettamente, rapporti di collaborazione, 

di consulenza o 

diimpiego con imprese operanti 

nel settore di competenza, né 

eserci-tarvi funzioni societarie. 

E’ riconosciuta la possibilità di 

dotarsi, a maggioranza, di un codice 

etico.Ipotesi di rimozione dei 

com-ponenti delle Autorità 

Indipen-denti, ad opera: degli 

stessi mem-bri a maggioranza dei 

due terzi nel caso di gravi 

mancanze; di ciascuna delle due 

Camere, a maggioranza dei due 

terzi, sulla base di una mozione 

motivata, proposta da almeno un 

quarto dei rispettivi componenti, 

volta a deli-berare la decadenza 

delle Autorità nel caso di gravi e 

persistenti violazioni della legge 

istitutiva 

Le indennità sono determinate con 

decreto del Presidente del Consiglio 


Ministro del Tesoro, del Bilancio 

e della Programmazione economica. 

Relazione annuale alle Camere 

che le Commissioni parlamentari 

competenti discutono contestualmente 

al documento di programmazione 

economico finanziaria. 

XIV Legislatura 

Proposta di Legge 

Costituzionale n. 

1143 

già presentata come 

Proposta. 

n. 6512 

nella 

XIII Legislatura 

Costituzione della Repubblica, 

ParteII, Titolo 

IV, SezioneII, è 

aggiunta la seguente 

"Sezione II-bis: Le 

Autorità Indipendenti. 

Il Parlamento elegge, 

a maggioranza dei tre 

quinti dei suoi componenti, 

i soggetti titolari 

delle autorità. 

Le Autorità riferiscono 

ad una commissione 

parlamentare, istituita 

per legge, sui risultati 

dell'attività svolta ed 

ogni qualvolta ciò sia 

richiesto. 

32 


Proposta di legge 

costituzionale 

Disegno di legge .2047 

Per l'esercizio delle funzioni 

amministrative e la tutela 

degli interessi statali nelle 

materie di cui all'articolo 67, 

comma 2 e 3, lo Stato può 

istituire enti, agenzie e, con 

legge appro-vata da entrambe 

le Camere, Autorità 

Indipendenti. 

Il Presidente della Repubblica 

nomina, tra i candidati designati 

dal Senato della 

Repubblica, i soggetti preposti 

alle Autorità Indipendenti. 

La legge disciplina la tutela 

giurisdizionale nei confronti 

degli atti delle autorità 

indipendenti e ne stabilisce i 

limiti. 


Disegno di legge 

n. 3561 

Durante il loro incarico ed 

almeno per il triennio successivo 

alla scadenza del 

mandato è vietata ogni attività 

professionale o di consulenza, 

né si può essere amministratori 

o dipendenti di enti 


altri uffici pubblici di qualsiasi 

natura.

Tav. 3 Le autorità che si sarebbero volute e si vorrebbero creare 

XIII legislatura 

Composizione 


Autorità garante della 

corretta diffusione 

dell’informazione 

Disegno 

di legge 

S. 4867 

scientifica 

5 

Disegno 

di legge 

S. 4213 

Presidenti delle due 

Camere 

Progetto di legge 

N. 6970 

Autorità garante per le 

ricerche sul genoma umano 

Disegno di legge 

n. 4584 

3 

Presidenti delle due Camere 

33 

XIV legislatura 

Disegno di legge n. 

11 

Garante nazionale 

della produzione agroalimentare 

e di derivazione animale 


N. 6476 

Il garante più un comitato di 15 

rappresentanti delle associazioni: dei coltivatori; 

degli allevatori; dei commercianti; 

dei consumatori ed ambientalistiche 

Con decreto del Presidente del Consiglio 

dei Ministri su proposta del Ministro della 

Sanità, di concerto con i Ministri delle 

Politiche Agricole e Forestali e dello 

Ambiente, in rappresentanza dei Ministri i 

Ministri competenti 

Autorità garante della qualità sociale dei 

prodotti 


C. 5436 

Presidente del 

Consiglio dei 

Ministri 

Durata della carica 3 7 3 4 


carica 

della Non consentita Non consentita 

Consentita una volta Consentita una volta 



Tribunale di 

riferimento 


Rapporti con il 

Parlamento 

Finanziamento statale Finanziamento statale Finanziamento statale 


C. 5984 

1 

Presidenti delle due 

Camere 

TAR competente In primo grado TAR del Lazio 

Relazione inviata al 

Presidente del Consiglio 

che a sua volta la invia 

al Parlamento 

Indennità determinata con decreto del 

Ministro del Tesoro, del Bilancio e della 

Programmazione economica 

Indennità determinata con 

decreto del Ministro dell’Economia 

e delle Finanze 

Relazione inviata al Presidente del Consiglio che a sua volta la invia al 

Parlamento 

Relazione inviata al Presidente del 

Consiglio che a sua volta la invia al 

Parlamento 

Le indennità sono determinate con decreto 

del Presidente del Consiglio dei Ministri, 

su proposta del Ministro degli Affari 

Esteri, di concerto con il Ministro 

dell’Economia e delle Finanze 

Relazione inviata al Parlamento ed al 

Governo



34 


Istituzione del Garante 

per i diritti dell’infanzia e dell’adolescenza 

XIV legislatura 

Garante per i diritti degli 

Autorità garante per il trattamento 

Commissione nazionale garante della 

animali 

promozione e della protezione dei diritti 

Progetto di 

legge 

Disegno di 

legge n. 3778 

terapeutico delle malattie mentali 

Disegno di 

legge 

Disegno di 

legge 

Disegno di 

legge n. 2469 

umani 

C. 5683 

Progetto di legge C. 2592 

n. 2703 n. 2461 

Disegno di legge n. 2666 



Decreto del Presidente della 

Repubblica, su proposta formulata 

dai Presidenti delle 

due Camere 

Presidente del Consiglio dei Ministri, previa 

deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito 

il parere del Consiglio superiore della Sanità 

Decreto del Presidente 

della Repubblica su proposta 

dei Presidenti delle 

due Camere 

Determinazione 

adottata d’intesa 

dai Presidenti 

della Camera 

dei Deputati e 

del Senato della 

Repubblica. 

Durata della carica 4 3 4 7 

Rinnovabilità della carica Consentita una volta Non consentita Consentita una vola Non consentita 



Finanziamento statale Finanziamento statale Finanziamento statale 

Pari alle in- Pari al 90% 

dennitàcor- delle indennità 

Trattamento economico Corrispondente alla retribuzione 

spettante al primo 

Presidente della Corte di 

Determinato con decreto del Presidente del 

Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro 

della Sanità, di concerto con il Ministro per la 

risposte ai 

capi delle 

agenzie dello 

Stato 

corrisposte ai 

giudici della 

Corte Costituzionale 

Rapporti con il Parlamento 

Cassazione 

Presentazione di una relazione 

che è consegnata anche al 

Governo 

Funzione Pubblica e gli Affari Regionali 

Relazione inviata al Presidente del Consiglio 

che a sua volta la invia al Parlamento 

Relazione 

inviata alle 

Camere 

Relazione 

inviata alla 

Commissione 

parlamentare 

per l’infanzia 

Con decreto del Presidente della Repubblica: 

- due designate dal Presidente del Consiglio dei 

Ministri di concerto con i Ministri degli Affari 

Esteri, dell’Interno, della Giustizia, del Lavoro, 

delle Politiche Sociali, della Salute e delle Pari 

Opportunità; 

- due dal Senato della Repubblica; 

- due dalla Camera dei Deputati, 

- due dalla Conferenza permanente per i 

rapporti tra lo Stato, le regioni e le autonomie 

locali; 

- ventidue dal Parlamento in seduta comune

2.4 Le autorità secondo il Governo: proposte di riordino delle istituzioni indipendenti 

Dopo aver accertato l’esistenza di 10 autorità indipendenti 207 ed aver osservato il loro 

assetto organizzativo, le tipologie d’intervento, i poteri e la composizione è emersa la 

necessità di definire, in maniera univoca, quali siano le prerogative affinché un istituto 

possa essere considerato un’autorità. 

La Commissione istituita da Frattini e presieduta da Cardia ha individuato tali 

prerogative “nell’esigenza di tutela incondizionata di diritti ed interessi essenziali della 

collettività”, a cui quella del Ministro Mazzella, istituita nel 2003 e presieduta dal 

consigliere Claudio Marrone 208 , aggiunge “l’esercizio di una discrezionalità tecnica che 

presuppone particolari qualità per la regolazione del mercato o per fenomeni produttivi” 209 . 

Attraverso l’applicazione di questo metodo di selezione, la Commissione del 2003 ha 

individuato come strutture carenti delle caratteristiche tali per essere considerate autorità: 

la Covip, per la quale si prevede la riqualificazione quale agenzia, l’Autorità per i lavori 

pubblici e l’Autorità per l’Energia elettrica, data “la presenza di un indirizzo governativo in 

materia di tariffe che potrebbe alterarne la funzione" 210 . Queste ultime, nonostante carenti 

per molti aspetti, continueranno a fregiarsi dell’immeritato titolo in attesa di un futuro 

intervento. 

Un intervento necessariamente più morbido se si considera che invece con la 

Commissione Cardia e la proposta del Ministro Frattini solo 6 erano considerate autorità 

garanti: il Garante per la protezione dei dati personali, la Commissione di garanzia per lo 

Sciopero nei servizi pubblici essenziali, l’Antitrust, l’ Autorità per le Comunicazioni 211 , la 

Consob e una nuova Authority per la Bioetica. L’Isvap e la Covip venivano soppresse con 

acquisizione delle loro competenze da parte della Banca d’Italia, della Consob e 

dell’Antitrust mentre le altre erano considerate come delle agenzie ( Autorità per l’energia 

elettrica ed il gas e Aipa, e Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici). 

207 Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), Commissione di garanzia per l'attuazione della 

legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Autorità 

per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione (AIPA), Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, Autorità 

per l'energia elettrica e il gas, Garante per la protezione dei dati personali, Autorità per le garanzie nelle 

comunicazioni, Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP), 

Commissione di vigilanza sui fondi pensione. 

208 Questi tentativi non sono altro che l’espressione di un cambiamento di tendenza. Un feeling, quello tra 

Governo, Parlamento e autorità che sembra non essere più quello di un tempo, dai tempi del Governo D’Alema, 

quando s’iniziò a pensare a come ribilanciare i poteri tra i poteri attraverso l’indagine parlamentare svolta dalla 

Commissione I della Camera. Si veda su questo aspetto G. Gentili, ' Salvate le authority. Scomode ma utili, sono 

nel mirino dei politici', Il Corriere della Sera, 14 Aprile 2000 e S. Brigantini, 'L’arbitro in soffitta', Il Corriere 

della sera, 23 Novembre 2001. 

Anche la Corte dei Conti invitava a rimeditare sui compiti e poteri delle autorità. In una relazione esprimeva 

l’esistenza di “ «una qualche eccedenza di soggetti espressamente qualificati dalla legge come autorità … e 

aspetti d’incertezza ed ambiguità in ordine ai requisiti che connotano in senso sostanziale le autorità indipendenti 

»”. 'Corte dei Conti accusa: ci sono troppe Authority', Il Corriere della Sera, 18 Luglio 1999. 

Un’idea che sembra essere condivisa anche dall’ ex presidente dell’Antitrust Amato, il quale oltre al problema 

dell’omogeneizzazione, mette in evidenza come un elemento rilevante di cambiamento deve essere il peso 

offerto al Parlamento nel rapporto con le autorità. Alla domanda “chi decide se l’operato di un organismo di 

garanzia deve privilegiare le esigenze di breve periodo del mercato?...« Il Parlamento deve dare gli indirizzi di 

massima…in Gran Bretagna ci sono delle autorità indipendenti ma il punto terminale è il Parlamento. Lo si 

ascolta e poi si resta indipendenti»”. D. De Vico, ' Amato: una legge per riordinare la giungla delle Authority', Il 

Corriere della Sera, 23 Marzo 2001. 

209 R. Bocciarelli, 'Mazzella: no ai ribaltoni per Consob e Isvap', Il Sole24Ore, 18 Febbraio 2003 

210 E. Brivio, 'Energia, salva per ora l'Authority', Il Sole 24 Ore, 2 Aprile 2003 

211 “Il ruolo di quest’ultima verrebbe drasticamente limitato alla tutela della trasparenza e del pluralismo 

dell’informazione, trasferendo tutte le competenze di natura più tecnica e autorizzativi al Ministero delle 

Comunicazioni”. S. Rizzo, 'Authority, giro di vite del Governo', Il Corriere della Sera, 4 Luglio 2002. 

35

La necessità d’intervento non si esaurisce in una semplice ridenominazione, dal 

momento che si è osservato, dall’esperienza fino ad oggi maturata, la mancanza di 

uniformità nell'istituzione di questi organismi, il verificarsi, in alcuni casi, di 

sovrapposizione di competenze e duplicazione di funzioni ed infine la presenza di regole 

organizzative poco omogenee. 

La prima commissione, dopo aver scelto la via della legge ordinaria per la revisione 

dell’ordinamento, metteva in evidenza la rilevanza di criteri uniformi volti a salvaguardare 

i principi di autonomia e indipendenza su cui le istituzioni si devono fondare. Da qui il 

desiderio di definire nuovi criteri per estendere l’autonomia, non solo all’organizzazione e 

alla contabilità, ma anche al finanziamento. E’ proposto poi un duplice criterio per le 

nomine, volto a tenere conto della diversità di funzione svolta, che prevede: 

la nomina da parte dei Presidenti delle Camere oppure da parte del Governo 

supportata dall'acquisizione di parere parlamentare vincolante, per le Autorità 

di garanzia e di controllo; 

la nomina da parte del Governo, supportata da un parere vincolante delle 

Commissioni parlamentari, previa audizione dei designati e pubblicazione dei 

rispettivi curricula nella Gazzetta ufficiale, per le Autorità di vigilanza e 

regolazione. 

Nel caso del riassetto proposto dal Ministro Mazzella, si fa riferimento a sette autorità 

per le quali si prevede 212 : 

1. estensione del potere di adottare autonomamente, “ in caso di pericolo, di danno grave 

ed irreparabile”, come fino ad ora avvenuto per l’Autorità di vigilanza sull’energia ed 

il gas, provvedimenti cautelari, anche inibitori, e comminare sanzioni a chi si rifiuti di 

fornire informazioni o documenti necessari ad istruire le pratiche; 

2. consulenza da richiedere necessariamente da parte del Presidente del Consiglio e dei 

singoli Ministri prima di prendere provvedimenti riguardanti materie di competenza 

delle autorità; 

3. numero dei componenti fissato a cinque da scegliere tra magistrati, avvocati dello 

Stato, dirigenti pubblici di prima fascia, professori universitari e professionisti con 

almeno dieci anni di esperienza; 

4. nomine parlamentari, con maggioranza qualificata dei due terzi, ugualmente 

distribuite tra le due Camere, su designazione delle competenti commissioni; 

5. presidente nominato dal Presidente della Repubblica; 

6. decisioni prese da almeno 4 dei componenti a maggioranza, con voto decisivo del 

presidente in caso di parità; 

7. durata del mandato pari a 7 anni; 

8. non immediata rieleggibilità; 

9. unico grado di giudizio non appellabile di fronte al Consiglio di Stato. 

Un testo che però non è ancora stato discusso e approvato dalla Presidenza del Consiglio 

dei Ministri 213 . 

212 Privacy, Consob, Isvap, Garante per le comunicazioni, Commissione per gli scioperi nei servizi pubblici, 

Antitrust e Autorità per la vigilanza nei servizi pubblici 

213 Le motivazioni di questo ritardo sono da alcuni addotti al fatto che il singolo grado di giudizio “tocca i poteri 

dei magistrati e i portafogli degli avvocati” e perché “la Banca d’Italia non gradiva che si sollevasse un problema 

delicato”. Focus, 'Avanti ci si riprova', Il Corriere della Sera, 2 Ottobre 2003. 

36

CAPITOLO III 

Le autorità e le conseguenze del delegare: costi e benefici. 

3.1 Perché proprio delle autorità indipendenti? 

E’ naturale che la nascita di questi nuovi istituti, proprio per le loro peculiari proprietà 

d’indipendenza ed autonomia, abbia suscitato un vasto interesse da parte degli economisti. 

Non poteva passare inosservato, a degli occhi abituati a leggere nella chiave della 

massimizzazione degli interessi privati ogni mossa dei policy maker, la scelta di questi 

ultimi di lasciare ad altri il governo di settori a volte assai rilevanti, rinunciando a priori 

addirittura ad un controllo sul nuovo organo regolante, senza presupporre, come sarebbe stato 

più ovvio, la presenza o l’imposizione di sistemi di controllo e d’indirizzo. 

Diverse sono state le domande a cui è divenuto necessario rispondere: 

Perché si effettua un tale trasferimento di poteri? 

Quale istituto giuridico coglie meglio l’essenza di tale trasferimento: agenzia o rapporto 

fiduciario? 

Perché ci si affida ad enti che non hanno una legittimazione elettorale? 

Da dove deriva la loro legittimità? 

3.2 Le ragioni possibili di una delega ad istituzioni non maggioritarie 

Per meglio comprendere i motivi di tale scelta conviene, seguendo Gilardi 214 , adottare la 

triplice angolazione offerta dai tre istituzionalismi: della scelta razionale, storico e 

sociologico, in modo da poter cogliere le diverse sfumature e superare così i limiti di un 

punto di vista univoco. “The time has come for greater interchange… a better acquaintance 

with the other schools would lead the partisans of each towards a more sophisticated 

appreciation for the underlying issues still to be resolved within their own paradigm…. 

each seems to be providing a partial account of the forces at work in a given situation or 

capturing different dimensions of the human action and institutional impact present 

there”. 215 

3.2.1 Istituzionalismo delle scelte razionali 

Indossando la lente dell’istituzionalista delle scelte razionali saremo costretti, presupposta 

l’esistenza di soggetti massimizzatori di preferenze date e dedotte, a partire dai risultati 

ottenuti, le funzioni svolte da una certa istituzione, a considerare tali funzioni come il frutto di 

una scelta deliberata volta a perseguire quei dati obiettivi. “The rationally anticipated effects 

214 F. Gilardi, 'Regulation through Independent agencies in Western Europe: New Institutionalist Perspectives', 

Workshop: Theories of regulation, Nuffield College, Oxford , 25-26 Maggio 2002. 

215 P.A. Hall, R.C.R. Taylor, 'Political Science and the Three New Institutionalisms', paper presented by 

Professor Hall, a member of the MPIFG Scientific Advisory Board, as a public lecture during the Board’s 

meeting on May 9, 1996. 

37

of given institutions, subject to uncertainty, explain actor preferences for certain types of 

institutions” 216 . 

Dato che la spiegazione delle scelte istituzionali sia in campo internazionale sia interno 

viene solitamente fatta facendo riferimento alla riduzione che, con nuovi organi, si ha dei 

costi di transazione, allo stesso modo, secondo Pollack, essendo la delega un aspetto del 

processo di creazione istituzionale, si può estendere ad essa tale aspetto. Da qui la possibilità 

di enumerare tutta una serie di funzioni che possono essere meglio svolte da un’autorità e che 

quindi implicano una riduzioni di costi, da cui far risalire la ragione di tale scelta 217 . 

In base a tale presupposto, è inevitabile considerare che il motivo primario per cui il 

governo abbia deciso di attribuire alle autorità determinati compiti sia legato alla maggiore 

specializzazione, grado di esperienza e conoscenza di coloro che sono posti alla direzione di 

tali organi. Quando cioè la realtà da regolare e preservare diventa troppo complessa, quando 

lo sviluppo tecnologico e scientifico è senza sosta e l’interdipendenza internazionale è 

crescente, e, quindi, altamente incerto il risultato di ogni azione da parte del politico, tanto 

più cresce il bisogno d’interventi operati da esperti. 

Un’ulteriore spiegazione si può legare allo stato di salute della vita politica, alla 

frequenza delle crisi di governo 218 , al livello di corporativismo 219 , al livello di competitività 

politica 220 , al grado di visibilità 221 ed infine ad una sempre più pressante regolazione 

comunitaria da recepire 222 . 

216 

M.A. Pollack, 'Delegation, agency, and agenda setting in the European Community', International 

Organization 51, 1, 1997, pag. 103. 

217 

Non bisogna però mai dimenticare che “as Keohane points out, the fact that an institution performs certain 

functions does not necessarily mean that the institution was designed with that purpose in mind”, può infatti 

verificarsi come Paul Pierson “points out, and as neofunctionalists have long asserted, the institutions in 

existence at any point in time may reflect the « unintended consequences » of earlier institutional decisions 

made by actors with imperfect information and short time horizons”. Ibidem, pag. 9 

218 

“Huber and Shipan …postulate that there is a connection between the expectation of the length of a 

ministerial tenure and the degree to which bureaucrats are likely to try to block ministerial policy initiatives. 

They state: «if expected duration is short, ministers will have difficulty achieving their policy objectives». This 

leads to their hypothesis that the expectation of cabinet instability should lead to greater bureaucratic autonomy, 

because there is less opportunity to write detailed legislative statutes that leave little room for bureaucratic 

discretion”. R. Elgie e I. Mcmenamin, 'Explaining the origins of delegation: the case of Independent 

Administrative Authorities in France', ECPR Delegation Workshop: French Independent Administrative 

Authorities, pag. 11. 

219 

“Huber and Shipan…. propose there is a link between the level of corporatism in a country and the degree of 

bureaucratic discretion. The presence of a large number of veto players reduces the incentives to control 

bureaucracies because each player has the opportunity to influence the process at some stage. This observation 

leads to the hypothesis that countries with high levels of corporatism are likely to have more independent 

bureaucratic systems”. Ibidem, pag. 9. 

220 

“Epstein and O’ Halloran …argue that ….as the level of congressional-executive conflict over policy 

increases, delegation to the executive becomes less attractive”….“Huber e Shipan propose and confirm that ….a 

greater degree of executive control is maintained during coalition majority governments than during single-party 

majority governments and that the same situation is found during minority governments than during majority 

governments……so that there will be less agency discretion when the level of political competition is high”. 

Ibidem, pag. 10 

221 

“The idea here is that the level of discretion will decrease in proportion to the extent to which the AAI’s 

activities are publicised. It assumes that government will wish to retain a greater degree of control over the 

institutions whose actions are likely to be publicised than over the ones that in all probability will receive little or 

no publicity”. Ibidem, pag. 11. 

222 

“EC decisions can be controversial, difficult to implement and impose heavy costs……..when EC 

requirements run counter to traditional standards and ways of operating….. In these circumstances, delegation by 

national governments to independent agencies has offered many advantages, notably offloading controversy, 

difficult implementation decisions and ensuring an interlocutor for Brussels”. M. Thatcher, 'Delegation to 

Independent Regulatory Agencies in Western Europe', op. cit., pag. 7. 

L’ impulso inferto dalla legislazione comunitaria non è ancora terminato, infatti, se prima era connesso alla 

liberalizzazione dei mercati a favore dei network industriali ora promuove la creazione di nuove autorità in 

diversi settori tra cui ultimamente la creazione di un “ «watchdog» for the supervision of the enforcement of 

internal market legislation”, come indicato in D. Geradin, N. Petit, 'The Development of Agencies at EU and 

38

Se gli elementi dell’elenco, prima presentato, aiutano a comprendere il perché di una 

delega, di scarso aiuto risultano di fronte all’altro carattere proprio delle autorità: 

l’indipendenza 223 . La sua ragione è da legarsi, infatti, alla risoluzione di problemi nuovi a cui 

le precedenti strutture istituzionali non sono in grado di dare soluzione. Secondo l’ottica che 

abbiamo assunto, i cambiamenti istituzionali sono generati dal perseguimento di risultati più 

efficienti e le autorità indipendenti sarebbero, secondo alcuni, proprio la risposta più efficiente 

ai nuovi problemi. Da questo legame tra l’esistenza di un’istituzione e la sua capacità di 

perseguire determinati obiettivi o soddisfacimento di bisogni deriva l’idea che le autorità 

siano nate per porre fine ad uno dei mali di cui soffre un Governo: l’inconsistenza 

temporale 224 . 

Quest’ ultima non è altro che l’incapacità, una volta presi determinati impegni, a tenere 

fede ad essi nel momento in cui, successivamente, si scopre il vantaggio di una scelta 

differente, causando, se perdurata nel tempo, una tendenza all’inerzia da parte degli agenti di 

fronte alle variazioni di politica economica. Questo perché diviene difficile per questi ultimi 

non valutare quanto a lungo possa durare la politica intrapresa e quale fiducia riporre in essa 

per prendere le proprie decisioni 225 . 

Per la risoluzione di tali problemi tre risultano essere i mezzi a disposizione: l’imporre 

coercitivamente un certo tipo di comportamento agli agenti, l’acquisizione, attraverso un 

comportamento integerrimo nel tempo, di una buona reputazione ed infine, come appare dalla 

soluzione trovata in ambito monetario, attraverso la delega di compiti ad un organo 

indipendente: la banca centrale, in quel caso. 

Tra le tre prospettive, l’ultima era sicuramente la più fattibile nello scenario in cui le 

autorità nascono, data la graduale e progressiva assunzione da parte del governo della 

funzione di regolatore. In tale circostanza la scelta dell’imposizione coercitiva era perciò 

completamente inadeguata, mentre la seconda mostrava come inconveniente il lungo tempo 

necessario prima di mostrare risultati desiderati. Secondo questa analisi, se l’obiettivo delle 

autorità è quello di conseguire e conquistare la fiducia degli agenti allora, necessariamente, la 

creazione di organi indipendenti era l’unica possibile. Una vola che la direzione di un certo 

settore è divenuta competenza di un altro organo, che contrariamente al primo non presenta “ 

the same temptation of opportunism, in reason of its preferences or legal mandate or simply 

may not discount future hiperbolically” 226 , e soprattutto se particolarmente costoso è il porre 

fine al mandato e revocare la delega, i risultati desiderati, generati dall’intrecciarsi di azioni 

individuali, come si ha nel caso di una politica regolatoria, non saranno più una chimera. 

National Levels: Conceptual Analysis and Proposals for Reform', Jean Monnet Working Paper 01/04, NYU 

School of Law, NY 10012, nota 33. 

223 

Elgie e Mcmenamin cercano di analizzare la relazione tra le variabili: Complexity, Corporatism, Political 

competition, Expectation Of Cabine Instability e Visibilità, ed il livello dell’indipendenza , misurato attraverso 

un’ indice di loro creazione, su modello di quello di Cukierman. Considerando come campione le autorità 

amministrative indipendenti francesi, nonostante i problemi connessi alla non sempre facile determinazione di 

quest’ultime per la loro diversità e una non sempre diretta rispondenza con la definizione offerta dal Consiglio di 

Stato delle AAI, hanno notato come l’unica variabile significativa sia la Complexity, cioè tanto più cresce il 

grado di complessità del settore regolato tanto più cresce il livello di indipendenza. 

224 

“Time inconsistency « occurs when the best policy currently planned for some future period is no longer the 

best when that period arrives » ( Cukierman 1992, pag. 15). As Elster (2000) stresses, this need not to be caused 

by unforeseen changes in the environment , nor by a subjective change in the preferences of the agent. It may be 

caused by the mere passage of the time .This phenomenon is known as « hyperbolic discounting » of future , 

which means that «individuals have a strong preference for the present compared to all the future dates, but are 

much less concerned with the relative importance of future dates » Elster ( 2000, pag. 25) ”. F. Gilardi, 

'Regulation through Independent agencies in Western Europe: New Institutionalist Perspectives', op.cit., pag. 6. 

225 

“If they do respond - for example , by locking themselves into long-term fixed price contracts - political 

actors can benefit by reneging, for example by switching to an expansionary monetary policy to spark a 

temporary output boom”. P. Keefer, D. Stasavage, 'When Does Delegation improve Credibility? Central Bank 

Independence and the Separation of Powers', WPS/ 98-18, pag. 2. 

226 

F. Gilardi, 'Regulation through Independent agencies in Western Europe: New Institutionalist Perspectives', 

op. cit., pag. 7. 

39

La rilevanza di tale fattore nello spiegare la nascita delle autorità lo si può riscontrare 

dai test empirici posti in essere da Gilardi, il quale, con il seguente modello di regressione 

lineare OLS: indice d’indipendenza 227 = α0 + β1opening market + β2 veto players + β3 

interdipendenza internazionale + ε 

usando un data set relativo a sette paesi 228 e cinque autorità indipendenti per ognuno 229 , ha 

evidenziato il tipo di relazione esistente tra la delega, posta in essere con la creazione di questi 

nuovi organi, ed il bisogno da parte del Governo di assumere impegni credibili, rappresentato 

dalle circostanze in cui tale bisogno dovrebbe maggiormente emergere: interdipendenza 

internazionale 230 , settori appena aperti al libero mercato 231 e veto players 232 . 

Mentre il primo fattore sembra essere poco rilevante nella determinazione del grado 

d’interdipendenza, gli altri due confermano le ipotesi della letteratura in merito al segno, 

rispettivamente positivo e negativo dei coefficienti. Solo, però, con la sostituzione della 

variabile settori appena aperti al mercato, con la variabile regolazione economica 233 , (“ in 

terms of credibility, sectors that have recently been subject to market opening seem to be 

better understood within the more general category of economic regulation” 234 ), Gilardi riesce 

a migliorare il livello di spiegazione della variazione cross-sectoral e cross-national del grado 

d’indipendenza delle agenzie, passando dal 20% al 40%, un risultato interessante, data la 

limitatezza del data set. 

Tenuto conto di quanto non spiegato da tale fattore, lo stesso Gilardi sostiene la 

necessità di trovare altrove, in un altro bisogno o mancanza da supplire, la causa 

dell’indipendenza. Tale necessità risulta essere connessa ad un aspetto peculiare della vita del 

policy maker. Contrariamente a quanto avviene nel mercato, dove, una volta che i diritti di 

proprietà degli agenti sono stati definiti, hanno valenza illimitata, nel mercato politico il 

diritto di proprietà, in termini di autorità sulla politica (dal momento che si fa riferimento a 

realtà democratiche) è soggetto, per struttura stessa del sistema, ad una fine: il termine del 

mandato del Governo. Tale fatto può generare nel rappresentante di Governo la tendenza a 

porre in essere dei mezzi per prolungare la propria autorità o comunque sfruttare in ogni modo 

tale diritto quando è disponibile, attraverso appunto organi indipendenti. Se è vero che tale 

sistema causa la perdita del controllo su certi settori, nel momento in cui il politico avrebbe la 

227 

L’indice di indipendenza dell’autorità considerata è basato su una modifica di quello creato da Cukierman, 

Webb e Neyapti per misurare l’indipendenza della Banca Centrale. In particolare “ the index is focused on 

formal independence. This can be divided into five main dimensions: the agency head status, the management 

board members’ status, the general frame of the relationship with government and parliament, financial and 

organisational autonomy, and the extent of delegated regulatory competencies”. F. Gilardi, 'Policy credibility 

and delegation to independent regulatory agencies: a comparative empirical analysis', Journal of European 

Public Policy, Dicembre 2002, pag. 880. 

228 

Belgio , Francia, Italia, Olanda ,Germania , Svezia e Gran Bretagna 

229 

Si tratta delle autorità garanti del settore elettrico, del mercato finanziario, alimentare, delle telecomunicazioni 

e farmaceutico. 

230 

“ It has been shown that multinational investment is sensitive to political hazard, defined as the feasibility of 

policy change by the host-country government…..if the government wants to convince foreign investors to put 

their money in its domestic firms…is obliged to persuade them that its policies will favour their investments”. 


231 

“The main problem for governments is attracting private investments in freshly opened markets….because 

they need to credibly persuade investors that market functioning will not be biased by the nationalization legacy 

, typically in favour of the formerly state-controlled monopolist”. Ibidem, pag. 877 

232 

“Policy stability is a function of the number of veto players, their distance and their cohesion. If we assume 

that policy stability enhances the time consistency of policies we should expect a negative relationship between 

the former and the extent of delegation”oppure come sostenuto da un’altra parte della letteratura “ delegation 

…will have greater effect on credibility when there is a larger number of veto players, because the benefits 

….depend on the existence of some costs of withdrawing the independence”. Ibidem, pag. 877-878. 

233 

“ Regulation is termed economic when it deals with the price , entry exit and service of an industry” ( ibidem, 

nota 9, pag. 891) e quindi considera settori legati a questo tipo di intervento quelli: elettrico, delle 

telecomunicazioni e del mercato finanziario. 

234 

Ibidem, pag . 888. 

40

possibilità di usare il proprio diritto, è anche vero che così facendo assicura che le sue scelte 

possano durare a lungo. 

La considerazione ed il fatto di sapere che la propria autorità politica è a tempo 

condiziona altamente l’operare del politico, tanto che come “ Persson and Svensson (1989), 

Tabellini and Alesina (1990) have shown …a current government may issue excessive 

amounts of debt if a successor government is likely to have different preferences over the 

level of public spending or the type of public goods provided. Cukierman, Edwards and 

Tabellini (1992) suggest that a current government may refrain from reforming a country’s 

tax system in order to avoid bequeathing increased revenues to a successor.” 235 “There can be 

« cases in which a person binds himself merely for the purpose of creating a constraint that 

will also limit the freedom of action of others » (Elster 2000:277)” 236 . 

Una rilevanza, quella dell’incertezza politica, che se moderatamente confermata dalla 

positività e significatività dei due coefficienti β1e β2 del modello di regressione OLS: 

independence scores 237 = β1 replacement risk 238 +β2 replacement risk and veto players+β3 

economic regulation 239 +β4 veto players 240 , β5 veto players and economic regulation 

costruito da Gilardi su un data set composto da cinque regolatori 241 per sette paesi 242 . (Lo 

scarso entusiasmo per i risultati positivi è da associare al limitato campione di riferimento ed 

al fatto che il modello vede indebolita la sua capacità esplicativa se sottoposto a test di 

sensibilità) è invece pienamente mostrata dalla positività e alta significatività dei coefficienti 

associati alle variabili replacement risk e average replacement, usate come variabili 

dipendenti nel modello di Weibull h(t) = h α(ht) α-1 che lo stesso Gilardi usa per la stima di h(t) 

= exp(βX + αlnt) dove h rappresenta, nel nostro caso, il tasso di creazione di una nuova 

autorità. 

Un altro motivo altrettanto interessante nella spiegazione del carattere d’indipendenza di 

tale delega può essere quello rappresentato dal tentativo da parte del Governo di allontanare 

da sé la responsabilità di scelte per le quali non si ha una chiara idea 243 o i cui effetti possono 

dare vita ad impopolarità e quindi minare la rieleggibilità. Lo stesso Machiavelli diceva “che 

il principe pensi, come di sopra in parte è detto, di fuggire quelle cose che lo faccino odioso e 

235 P. Keefer e D. Stasavate, op.cit., pag. 2. 

236 F. Gilardi, 'Regulation through Independent agencies in Western Europe: New Institutionalist Perspectives', 

op. cit., pag. 9. 

237 Si veda nota 147. 

238 “The replacement risk “following Franzese (2001), … is measured, for each country, by the product of 

variations of government partisanship over time (standard deviations of the partisan "centre of gravity" of 

government) and of cabinet duration (the inverse of actual duration of the incumbent in years, i.e. the hazard rate 

of losing office in a year). Measure should reflect quite accurately the incentives for governments to insulate 

policy from politics for fear of being expropriated by future governments, as it takes into account both the 

probability of losing office and the likely ideological gap between governments.” F. Gilardi, 'Explaining 

Delegation to Independent Regulatory Agencies: The Role of Political Uncertainty', pag. 11. 

239 Una variabile dummy che assume valore 0 per la regolazione economica “when it deals with the price, entry, 

exit and service of an industry” e 1 in caso di regolazione sociale “when it concerns non-economic issues such as 

safety and health (Meier 1985, pag. 3)”. Ibidem, nota 1. 

240 “Measured by the variable CHECKS3 in the Database of Political Institutions2, version 3.0 (Beck et al. 

2001)”. Ibidem, pag. 11. 

241 Electricity-Telecom-Financial markets-Food safety-Pharmaceuticals 

242 UK , Italia, Francia, Germania, Olanda, Belgio, Svezia 

243 “Facing public clamor to do something about such pressing problems as the safety of food or drug products, 

but unable to agree on precisely how to solve the problems, Congress repeatedly has passed the buck by 

establishing more federal agencies”. M.D. McCubbins, 'Abdication or Delegation? Congress, the Bureaucracy, 

and the Delegation Dilemma', Regulation, Volume 22, N. 2, pag. 31. Si veda anche A. Lupia e M.D. McCubbins, 

'Representation or abdication? How citizens use institutions to help delegation succeed', European Journal of 

Political Research, 37, 2000, pag. 291–307. 

41

contennendo; e qualunque volta fuggirà questo, arà adempiuto le parti sua, e non troverrà 

nelle altre infamie periculo alcuno”. 244 

Tale atteggiamento dei politici concreterebbe “ a frequently advanced claim in social 

psycology that individuals in general tend to give more weight to losses or negative outcomes 

than to gains” 245 . La delega con indipendenza sarebbe il metodo indolore per ottenere la 

realizzazione di una politica senza doverne subire le conseguenze 246 . In fondo questa “ is an 

ancient human reaction, labelled, appropriately enough, the ‘Pontius Pilate principle’ by 

Hood 247 ” 248 . In questo modo “aggrieved constituents receive a sympathetic ear, a speech, or 

arbitrary bureaucrat, and a promise to look into the matter” 249 . 

Shoenbrod fa notare come “Congress and the President delegate for much the same 

reason that they continue to run budget deficits”. Così, infatti, come nel caso dei deficit il 

responsabile politico ha la possibilità di usufruire immediatamente dei benefici senza che per 

essi, illusoriamente, si debba pagare nulla, allo stesso modo “delegation allows them to appear 

to deliver regulatory benefits without imposing regulatory costs.” 250 Questo in quanto 

consente ai politici di “represent themselves to some constituents as supporting an action and 

to others as opposing it, which is a political heaven.” 251 La delega verrebbe ad essere “a handy 

set of mirrors by which a politician can appear to kiss both side of the apple” 252 

Un’ulteriore motivazione potrebbe, sempre secondo Schoenbrod, riscontrarsi nel 

desiderio di cercare di prolungare i finanziamenti corrisposti dai gruppi interessati ai 

legislatori. Infatti, mentre nel caso si voglia cercare di influenzare il semplice processo 

legislativo, gli aiuti degli stakeholders continueranno fino al momento della trasformazione in 

legge e favoriranno, in caso di risultato incerto, prevalentemente i legislatori incerti, nel caso 

di una delega, i beneficiari aumenteranno perché al fianco dei legislatori incerti vi saranno le 

schiere di coloro che cercheranno di influenzare l’operare dell’agenzia. Oltre a questo sarà 

anche più lungo il periodo di godimento di tali benefici dal momento che, per il modus 

operandi e la natura settoriale delle autorità, l’interesse di coloro che desiderano influenzare i 

processi è destinato a rimanere sempre vivo e duraturo. 

Un’ idea che sembra essere condivisa da Landes e Posner secondo cui “legislators have 

an interest in an ‘independent’ judiciary because its existence enhances the benefits a 

legislator can obtain from legislation. This is because an independent judiciary can prolong 

244 

N. Machiavelli: Il Principe, De contemptu et odio fugiendo, Capitolo XIX, http://www.fausernet.novara.it/ 

fauser/biblio/machiav/mac11.htm 

245 

C. Hood, 'The Risk Game and the Blame Game', Government and Opposition 37, N. 1, 2002, pag. 19. 

246 

“Central ministries are seen as functioning too much in a bureaucratic manner, and agencies are seen as a way 

to bypass burdensome compliance requirements..; central co-ordination mechanisms between different 

departments are considered as very heavy and creating autonomous bodies is considered as a way to bypass these 

mechanisms”. OECD Global Forum on Governance Public Governance, Background Note, Conference for 

High-Level Officials: Devolving and Delegating Power to More Autonomous Bodies and Controlling Them: The 

Governance oof Public Agencies and Authorities, CCNM/GF/GOV/PUBG(2001)3, 13-Nov-2001, pag. 4. 

247 

E’ comunque necessario sottolineare come afferma Hood che il gioco della vergogna è molto più complesso 

di quanto fino ad oggi si sia sottolineato. In particolare la delega da sola non basta a generare l’effetto positivo 

che si spera, perché questo si realizzi è necessario che gli elettori siano non vendicativi, altrimenti non essendo 

la vergogna legata esclusivamente alla responsabilità, si potrebbe assistere a fenomeni di “blame reversion..(in 

such cases voters treat formal delegation like tax inspectors looking at arrangements deliberately designed to 

avoid tax)” o di “blame displacement”. “Blame shiftees… respond to the poisoned chalice offered by blame 

shifters” nella maniera più favorevole al delegato non assumendo a loro volta atteggiamenti strategici volti a far 

tornare indietro il peso della vergogna. 

248 

S. Wilks e I. Bartle, 'The Unanticipated Consequences of Creating Independent Competition Agencies', West 

European Politics, Vol.25, N.1, Gennaio 2002, pag. 157. 

249 

M.P. Fiorina, 'Legislative choice of regulatory forms: legal process or administrative process?', Public 

Choice, N.39, 1982, pag. 47. 

250 

D. Shoenbrod, Power Without Responsibility, How Congress Abuses The People Through Delegation, Yale 

University Press, 1993, pag.10. 

251 


252 


42

the life span of the legislative deals that the legislators strike with interest groups. Enhancing 

the durability of legislation, especially beyond the term of the legislator, increases its value 

for interest groups and thus increases the amount they are willing to pay the legislators for 

legislation” 253 . 

Se poi “there are constitutional or public opinion restraints on the size of government, 

the only viable option for a government to extend the range of public decision-making might 

be the delegation of powers to newly created organizations. The creation of national agencies 

in the U.S. during ‘the New Deal’ was a method to bypass separation of power limitations” 254 . 

Oppure “agencies may be created to pay off political allies, to create power bases for 

specific factions, or to provide opportunities for sequestration of public assets or 

resources” 255 . “Pressures were exerted on governments by powerful interests such as bankers 

and business, who sought delegation for their own ends, such as a more predictable, less 

‘politicised’ environment” 256 . “ Independent regulatory authorities have been more open to 

new entrants than governments, who engaged in closed relationships with national champion 

firms.” 257 

Un’ultima possibile spiegazione deriva da una necessità, per così dire quasi 

costituzionale, sentita fortemente in quei paesi in cui storicamente poco conto è stato dato al 

mercato, “just as independent courts symbolise the rule of law” 258 allo stesso modo si sente il 

bisogno di creare istituti che rappresentino il mercato. 

Nè tanto meno dobbiamo dimenticare la lezione offertaci dall’analisi di Stigler: “the 

state has one basic resource which in pure principle is not shared with even the mightiest of its 

citizens: the power to coerce. The state can seize money by the only method which is 

permitted by the laws of a civilized society, by taxation. The state can ordain the physical 

movements of resources and the economic decisions of households and firms without their 

consent. These powers provide the possibilities for the utilization of the state by an industry to 

increase its profitability” 259 la quale si presenterà su quel mercato anomalo che è il processo 

politico offrendo voti e risorse in cambio di manovre favorevoli. Proprio per questo fine il 

“business is often a strong proponent of regulation. It provides certainty, it helps to control 

irresponsible competition and it opens up a realistic possibility for business to control the 

agency concern”. 

Quindi la nascita delle istituzioni potrebbe essere puramente simbolica, da un lato 

appare come se effettivamente siano state create istituzioni volte a garantire il buon 

funzionamento del mercato, assicurando la soddisfazione della gran parte dell’elettorato non 

completamente informato, dall’altra invece ciò che s’intende realmente fare è “ delegate the 

activity to an agency that will not act or, if it does act, will do a minimal or poor job” 260 , 

without being willing to attack the monopolies, oligopolies, and restrictive practices which 

often had pragmatic uses and were strongly defended by vested interests” 261 . 

Si potrebbe sempre a tal fine ricordare l’esperienza nota agli studiosi degli anni ’30, di 

cui lo stesso Presidente Eisenhower parlava, dei cosiddetti “iron triangle”, in particolare 

relativa al settore industriale-militare, quando le agenzie erano create dal Congresso in 

253 S. Voigt and E. M. Salzberger., 'Choosing Not To Choose: When Politicians Choose To Delegate Powers', 

KYKLOS, Vol. 55, Fasc. 2, 2002, pag. 293. 


255 Distributed Public Governance : Agencies , Authorities, And Other Government Bodies, OECD 2002, pag. 

15. 

256 Thatcher M. e Stone Sweet A., 'Theory and Practice of Delegation to Non-Majoritarian Institutions', West 

European Politics, Vol.25, N.1, Gennaio 2002, pag.11. 


258 S. Wilks e I.Bartle, op. cit., pag 157. 

259 G. J. Stigler, 'The theory of economic regulation' , The Bell Journal Economics and Management Science, 

Vol. 2, N. 1, 1971, pag. 3-21. 

260 B.M. Mitnick, The Political Economy of Regulation: Creating, Designing, and Removing Regulatory Forms, 

Columbia University Press, New York, 1980, p.326, tratto da Wilks S., Bartle I., op. cit., pag. 155. 

261 Ibidem, pag. 156-157. 

43

cambio di finanziamenti per lasciare ai gruppi d’interesse l’influenza sulla politica. Edelman 

sostiene, al fine di sostenere tale posizione, che “it is not unusual in antitrust decisions to give 

the rhetoric to one side and the decision to the other, and he pleads in support Thurman 

Arnold’s view that«the actual result of the antitrust laws was to promote the growth of great 

industrial organization by deflecting the attack on them into purely moral and ceremonial 

channels … every scheme for direct control broke to pieces on the great protective rock of the 

antitrust law»” 262 . 

A queste ragioni funzionali si potrebbero aggiungere ragioni nascoste quale ad 

esempio il desiderio “to give more responsibilities to some more junior staff who were trusted 

…. for their political support to parties newly arrived in power” 263 . 

3.2.2 Delega come frutto dell’analisi costi-benefici svolta dal politico 

Tutti gli elementi fino ad ora indicati non sono altro che i benefici che spingerebbero un 

politico “to choose not to choose”, se si suppone, seguendo Stefan Voigt and Eli M. 

Salzberger, che la funzione di utilità abbia come componenti chiave: la popolarità e la 

realizzazione del credo ideologico 264 . A tali benefici inevitabilmente corrisponderanno dei 

costi: 

- il costo connesso alle difficoltà legate ad un eventuale tentativo di 

stravolgimento di una decisione presa da un corpo indipendente, dovuto 

all’inevitabile perdita di popolarità; 

- il costo legato alla perdita di controllo e d’impatto sulle politiche e 

all’eventualità di scelte in opposizione agli interessi del politico ; 

- ed infine nel caso esista una pluralità di autorità, con compiti sovrapposti in 

certi ambiti, il costo di coordinamento. 

Se poi si aggiunge alle precedenti due variabili, caratterizzanti la funzione di utilità del 

politico, la componente meramente reddituale, si otteranno ulteriori benefici offerti dal fatto 

che, essendo il governo di certi settori competenza di altri, il politico potrà godere di “more 

leisure or more time for working towards additional income elsewhere” 265 e potrà evitare di 

dover tornare più volte a decidere sullo stesso argomento, dato che con la delega si porrebbe 

fine al fenomeno delle alternanze. 

Accanto a tali benefici si dovranno sopportare dei costi: il costo in termini di tempo 

speso per controllare l’opera dei delegati, che avrebbe potuto essere speso altrimenti, ed il 

fatto che “in whatever coin legislators are paid by special interest groups, they will be paid 

less after delegation” 266 . 

3.2.3 Benefici e costi: l’esperienza di alcuni paesi 

A 10 anni circa dall’agencification sia nella governance dei singoli paesi membri sia a livello 

europeo si può iniziare a verificarne i reali effetti. Dall’analisi svolta dall’OECD si è 

osservato ad esempio che i costi o i problemi, connessi a questo nuovo modo di procedere, 

sono dati da: 

-“policy fragmentation and difficulty in maintaining government coherence; 

262 

Ibidem, pag. 155-157. 

263 

Background Note, Conference for High-Level Officials Devolving and Delegating Power to More 

Autonomous Bodies and Controlling Them: The Governance of Public Agencies and Authorities, OECD Global 

Forum on Governance Public Governance, Bratislava, 22-23 November 2001, CCNM/GF/GOV/PUBG(2001)3, 

pag . 4. 

264 

“They have ideal points with regard to all policy issues that they would like to realize”, S. Voigt, E. M. 

Salzberger , op. cit., pag. 293. 

265 


266 


44

- increased capture of the work of public organisations by special interests; 

-… lack of readability of the government’s organisational system (the number of 

organisational forms and accountability frameworks and the lack of transparency of those 

arrangements might create problems for monitoring and controlling these bodies as well as 

undermine citizens’ trust); 

-…budget disintegration (the budget and resources of autonomous or semi-autonomous might 

escape the formal and informal rules of the budget process, including the systems for 

managing and controlling public expenditure….increased political and personal patronage and 

cronyism); 

-appointments to general management of semi-autonomous entities might serve party of 

personal interests of the nominating body.” 267 

Le autorità europee hanno ottenuto risultati positivi nel senso che “reasons for 

success tie in with the advantages expected from the networking of national regulators 

within a specialised agency: more trusting relations between the national and European 

levels; credibility of the agency, on the one hand because of its specialisation as compared 

with a generalist institution like the Commission, and on the other hand because its 

interventions are more consistent thanks to more effective protection against political 

interference; visibility of the agency compared with intergovernmental committees” 268 . 

3.2.4 Istituzionalismo sociologico 

L’approccio razionalista, fa notare Pierson 269 , non è immune da limiti consistenti. Come si 

può, infatti, ritenere che le istituzioni esistenti possano essere il frutto di disegnatori razionali, 

in grado di determinare intenzionalmente la forma di un’istituzione al fine di perseguire 

determinati obiettivi, se tali creatori mostrano, in alcune circostanze, di essere guidati da 

fattori diversi dalla pura razionalità, sono portati a ragionare in un’ottica di breve periodo e, 

data la complessità della realtà, non riescono a prevedere, o meglio, a determinare quale sarà 

il risultato di un’azione per il fatto che questa è il risultato di un’interazione di più azioni 

contemporanee? Come si spiega la differenza esistente tra le diverse forme assunte da questi 

istituti nei diversi paesi Europei? Come si spiega il diverso tempo di creazione 270 ? Al fine di 

superare tali limiti e per allargare l’orizzonte delle spiegazioni ed acquisire una più ampia 

consapevolezza della portata della novità istituzionale delle authorities, conviene osservare il 

fenomeno con un diverso approccio, nella speranza di ottenere le risposte ancora non trovate. 

Se ci si affida agli istituzionalisti sociologici, nonostante le diversità esistenti all’interno 

della scuola, si sosterrà che “many of the institutional forms and procedures used by modern 

organizations were not adopted simply because they were most efficient for the tasks at hand, 

in line with some transcendent ‘rationality’, instead they …….should be seen as culturally 

specific practices, akin to the myths and ceremonies devised by many societies, and 

assimilated into organizations, not necessarily to enhance their formal means-ends efficiency, 

267 OECD Global Forum on Governance Public Governance, Background Note, Conference for High-Level 

Officials: Devolving and Delegating Power to More Autonomous Bodies and Controlling Them: The 

Governance of Public Agencies and Authorities, CCNM/GF/GOV/PUBG(2001)3, 13-Nov-2001, pag. 4. 


269 P. Pierson, 'The Limits of Design: Explaining Institutional Origins and Change, Governance: An 

International', Journal of Policy and Administration, Vol.13, N. 4, Ottobre 2000, pag. 475-499. 

K. R. McNamara, 'Rational Fictions: Central Bank Independence and the Social Logic of Delegation', West 

European Politics, Vol.25, N.1, Gennaio 2002, pag. 47–76. 

270 Si ha ad esempio che la Germania ha stabilito una banca centrale semi indipendente e un’autorità antitrust 

negli anni ’50 mentre gli altri paesi europei solo negli anni ’80 , ’90. 

45

ut as a result of the kind of processes associated with the transmission of cultural 

practices” 271 . 

Un contesto questo in cui non compaiono più “individuals or organizations seeking to 

maximize their material well-being”, ma “individuals or organizations seeking to define and 

express their identity”, soggetti che svolgono le loro azioni secondo la razionalità, la logica 

delle regole che hanno assorbito ed in cui le forme istituzionali presenti rispondono solo alla “ 

logic of social appropriatness”. La spiegazione della delega peculiare si troverebbe perciò 

proprio nella ricerca di legittimità tenendo conto dei valori riconosciuti dalla società. Una 

legittimità che, ricorda Gilardi, può essere acquisita in due modi: o attraverso la 

riproposizione di strutture che sono considerate ormai nel tessuto della realtà sociale di 

riferimento e interiorizzate come il modo naturale per fare le cose (legittimità che in questo 

caso si acquisisce con il crescere della densità organizzativa cioè tanto più cresce il numero di 

organizzazioni di un certo tipo tanto più cresce l’identificazione di quella data organizzazione 

come naturale) o attraverso la nascita di strutture le cui forme sono dettate ed influenzate dalle 

regole istituzionali e quindi dall’ambiente culturale. 

Una pressione che si può manifestare in tre forme: 

o “coercive:….., coercion is the response to such pressures as a government mandate or 

dependence on key organizations. For example, an organization will tend to become 

similar to those organizations on which it is dependent” 272 ; 

o “mimetic:…. « when goals are ambiguous, or when the environment creates symbolic 

uncertainty, organizations may model themselves on other organizations». Mimetism 

stems from the need to cope with uncertainty by imitating organizations perceived to 

be more legitimate or more successful”; 

o “ professionalization: professionals, their associations and the mechanism of formal 

education, socialization and recruitment produce a common cognitive base and a 

shared legitimization of occupational autonomy which make organizational structures 

similar one to another”. 

La rilevanza di tale chiave di lettura nello spiegare la “diffusione simbolica” 273 delle 

autorità trova una conferma nell’analisi empirica realizzata da Gilardi 274 . Usando dapprima il 

modello di regressione di Poisson E(yi|xi) = exp( βX) 275 , tipico dell’analisi sull’evoluzione di 

una popolazione e poi il modello di Weibull h(t) = h α(ht) α-1 , tipico dell’analisi degli eventi 

storici, mostra con il primo la significatività della variabile indipendente: numero totale delle 

autorità esistenti nel panorama europeo in un dato istante, nel prevedere la creazione, 

nell’istante successivo, di nuove autorità, sia con riferimento all’area funzionale di 

271 Hall P. A. e Taylor R. C. R., 'Political Science and the Three New Institutionalisms', paper presented by 

Professor Hall, a member of the MPIFG Scientific Advisory Board, as a public lecture during the Board’s 

meeting on May 9, 1996, pag. 14. 

272 C. M. Radaelli, 'Policy transfers in the European Union: Institutional Isomorphism as a Source of 

Legitimacy', Governance: An International Journal of policy and Administration, Vol.13, N.1, Gennaio 2000, 

pag. 28. 

273 “Central bank independence was introduced in Western Europe in the 1990s in an era of very low inflation” e 

“the creation of competition authorities in Britain was initially symbolic. Governments wished to reassure 

business whilst believing that the authorities would be unimportant (although in fact, those expectations were not 

fulfilled)”. M. Thatcher e A. Stone Sweet, 'Theory and Practice of Delegation to Non-Majoritarian Institutions ', 

West European Politics, Vol.25, N.1, Gennaio 2002, pag. 10. 

274 F. Gilardi, 'Spurious and Symbolic Diffusion of Independent Regulatory Agencies in Western Europe', 

Workshop: The Internationalization of Regulatory Reform, Center for the Study of Law and Society, University 

of California at Berkeley, 25-26 Aprile 2003. 

275 “Where E(yi|xi) is the expected number of events per period, conditional on the independent variables, and βX 

is a vector of the regression coefficients and the independent variables”. Ibidem, pag. 11 

46

appartenenza: economica / sociale 276 sia rispetto al settore regolato 277 . Con il secondo mostra 

invece come il numero di autorità, classificate come economiche e sociali, l’emanazione della 

direttiva comunitaria 90/387 e 92/44 278 , nonché la composizione di governo 279 siano tutte 

variabili significative nella stima del tasso di creazione di nuove autorità. 

3.2.5 Istituzionalismo storico 

Un’ultima prospettiva attraverso cui cercare una risposta all’esistenza delle autorità può 

essere quella offerta dall’istituzionalismo storico. Oltre ai fattori menzionati, ci sono tutta una 

serie di « fattori contestuali », eredità del passato, che favoriscono una certa scelta, cioè il 

passato è come se guidasse le scelte future entro un determinato sentiero 280 . Tali fattori 

sarebbero “learning and isomorphism 281 , political leadership 282 , state traditions and 

structures 283 and the broader context of state reforms” 284 . Ponendo l’accento su questi ultimi 

due fattori, non contemplati dalle altre due scuole, Gilardi osserva come se si considera la 

struttura e storia dello Stato rappresentata: dalla “forza” dello Stato, dall’ampiezza del settore 

pubblico e dalla tipologia di economia presente e dal peso delle riforme, poste in essere in un 

dato paese, si possono ottenere interessanti osservazioni. 

In particolar modo si potrebbe derivare l’ipotesi che “ delegation to IRAs”: 

276 

“"Economic" when it deals with the price, entry, exit and service of an industry, …"social" when it concerns 

non-economic issues such as safety and health (Meier1985: 3)”. F. Gilardi, 'Spurious and Symbolic Diffusion of 

Independent Regulatory Agencies in Western Europe', op. cit., nota 2. 

277 

Electricity-Telecom-Financial markets-Competition –Food safety-Pharmaceuticals-Environment 

278 

Si tratta di una direttiva “for the purpose of adaptation to a competitive environment in telecommunications” 

e che sottolinea il carattere coercitivo dell’isomorfimo. 

279 

“Centre-right governments are more sensitive to the taken for-grantedness or legitimacy-enhancing effects of 

IRAs than are centre-left governments. After a certain threshold (around 30 IRAs), the creation of an IRA even 

becomes more likely under a centre-right government without privatisation than under a centre-left government 

with privatisation”. Ibidem, pag. 14. 

280 

“ 'Path dependent' …….rejects the traditional postulate that the same operative forces will generate the same 

results everywhere in favour of the view that the effect of such forces will be mediated by the contextual features 

of a given situation often inherited from the past”. Hall P.A., Taylor R. C. R., op. cit., pag. 9. 

281 

“Within countries, ‘snowball’ effects meant that once an apparently successful model of an agency existed, it 

was copied in other domains. Thus, for instance, in Britain, the Commission for Racial Equality followed the 

lack of opposition to the creation of the Equal Opportunities Commission.…. In France, the officially recognised 

first autorité administrative indépendente (the CNIL) was only created in 1978, but thereafter similar bodies 

were gradually established in other regulatory domains such as broadcasting, telecommunications and electricity. 

In Italy, mimetism followed the establishment of the general competition authority in 1990.” M. Thatcher,' 

Delegation to Independent Regulatory Agencies: Pressures, Functions and Contextual Mediation', West 

European Politics, Vol.25, N.1, Gennaio 2002, pag. 136. 

282 

“Countries with strong leaderships could respond more quickly to pressures for delegation than those without 

such leadership. Reform was easier in Britain, with its single party majoritarian system, than in Italy, which was 

dominated by unstable weak governments during most of the 1980s and 1990s……Political leadership also 

influences the choice of agency form. In a country with majoritarian political systems and few constitutional veto 

points such as Britain, it is possible to create single-person agencies nominated by the executive (notably in the 

utilities in the 1980s). This appears an exception. In most countries, multi-partyism and multiple veto points (for 

instance, between heads of governments and presidents, or between the two legislative chambers) have 

encouraged an agency form that ensures representation for several parties and players ”. Ibidem, pag. 138. 

283 

“State traditions and existing state structures affected delegation to agencies. Establishing IRAs was easiest in 

Britain, where regulatory commissions dated from the nineteenth century…In Italy …the process of delegation 

only began in earnest after the successful creation of the Competition Authority in 1990. In France there existed 

a long-standing suspicion of ‘independent’ agencies that would either not be properly independent or which 

fragmented the unity of the state…State traditions and structures have marked the institutional design of 

delegation to IRAs ….In most continental European countries of direct parliamentary and sub-national 

involvement in utility services, and legal and political have justified legislative powers over agency 

nominations”. Ibidem, pag. 136-137. 

284 

F. Gilardi, 'Explaining Delegation to Independent Regulatory Agencies: The Role of Political Uncertainty', 

draft, 2001,pag. 17. 

47

o “should be less likely in strong states, which are traditionally concentrated and 

centralised, and whose bureaucracy is skilled and professional” 285 ; 

o “should be less likely in coordinated rather than in liberal market economies”; 

o “ should be less …..in countries with an important public sector” 286 ; 

o “ fits well in the general new public management model, which emphasises separation 

of strategic policy-making from operational management, a concern with results and 

efficiency rather than process, and a transformed bureaucratic culture”; 

o crescerebbe lì dove scarsa è la fiducia nella politica. 

3.3 La delega alle autorità indipendenti: rapporto principale-agente o trust? 

Una volta ricordati brevemente i motivi a cui si può addurre la nascita della delega che il 

Governo ha fatto a favore delle autorità indipendenti, è interessante ora analizzare più in 

dettaglio come debba essere classificato il rapporto esistente tra questi due istituti, 

facendo riferimento alle due tipologie di relazione: rapporto principale-agente o settlortrustee, 

a cui la letteratura si è ispirata. 

Ricordiamo brevemente a tale scopo che con rapporto di agenzia s’intende una 

relazione sociale in cui un soggetto: l’agente, è chiamato da un altro soggetto: il principale, 

a svolgere, dal momento che quest’ ultimo non presenta le capacità, abilità e risorse 

necessarie, un certo compito nell’interesse del secondo, ricevendo in compenso una 

remunerazione per tale servizio, il tutto definito all’interno di un contratto, che proprio per 

lo scarso grado di esperienza nel settore di riferimento da parte del principale e per le 

inevitabili situazioni inattese che si potrebbero presentare, sarà per definizione incompleto. 

Ora essendo l’agente un soggetto razionale ed opportunista, posto nella condizione di 

aver migliore accesso all’informazione e portatore d’interessi che potrebbero rivelarsi in 

contrasto con quelli del principale, potrebbe risultare facile per lui agire così da favorire se 

stesso anziché il principale. Per evitare tali indesiderate conseguenze, al principale è offerta 

una vasta gamma di meccanismi, sanzionatori o incentivanti o sistemi di controllo diretto 

o indiretto, volti a scongiurare comportamenti disonesti da parte dell’agente. 

Questo tipo di relazione, usata per studiare una serie di rapporti come: rapporto 

elettore-politico, politico - burocrate ed infine negli ultimi anni anche paesi costituenti – 

UE 287 , è stata ritenuta da alcuni non adeguata per spiegare la delega esistente tra Governo 

e autorità indipendenti, in quanto quest’ultima presenta delle peculiarità che esulano dalle 

caratteristiche proprie di un rapporto di agenzia. Sulla base di un rapporto di agenzia è 

alquanto difficile riuscire a spiegare la scelta del Governo di rinunciare a priori, nel 

momento costitutivo del rapporto, ad ogni forma di futuro controllo per assicurare uno 

status indipendente. Fatto che è apparso a molti come un vero e proprio suicidio 

apparendo difficile da conciliare l’esigenza “di un agente…costantemente in sintonia con 

le preferenze del principale”, con la nascita di un’autorità che “..può essere scelta 

precisamente perché le sue preferenze di policy potrebbero non rispecchiare, quelle 

dell’autorità delegante” 288 . 

Questi due fatti, così stridenti con la logica del modello dell’agente, hanno portato 

Majone a pensare a questa particolare delega come meglio rappresentata dai rapporti di 

tipo fiduciario. “A trustee is an agent and something more,…is an independent, responsible 

285 

Si lascierebbe invece la spiegazione della diversità settoriale al “ functional pressure …mediated by state 

strength at the sectoral level”. Ibidem, pag. 19. 

286 


287 

F. Gilardi, 'Independent Regulatory Agencies as Ultimate Step of Delegation: Hypotheses from the 

Transaction-Cost Politics Approach', Workshop: Delegating Powers to Independent Agencies, Lausanne, 6-7 

Dicembre 2001, http://wwwpeople.unil.ch/fabrizio.gilardi/download/ Gilardi_Lausanne.pdf 

288 

A. La Spina, G. Majone, op. cit., pag. 219. 

48

party” 289 a cui “il possessore di una proprietà, il settlor, la trasferisce ….con l’intesa che 

questo non la tratterà come se fosse cosa propria ma la gestirà nell’interesse del 

beneficiario” 290 , che non necessariamente deve essere lo stesso settlor. Nel nostro caso, il 

Governo trasferisce il proprio diritto: il diritto di esercitare funzioni normative, 

amministrative e giurisdizionali in determinati settori con il compito di regolarli non già 

nel suo interesse ma in base all’esigenze del settore di riferimento. 

Proprio a tale trasferimento di poteri si legherebbe il mutamento di comportamento 

del soggetto da agente persecutore dei propri interessi a trustee agente “on behalf of the 

principal”. Per quanto sia interessante l’idea di concepire la delega come un trust, è alla sua 

accezione sociologica più che a quella giuridica che ci si deve riferire. La fattispecie 

giuridica fa perdere di vista il presupposto e le condizioni del trust, il fatto che si può 

parlare di trust solo perché si è in uno stato d’incertezza sociale che in parte continua a 

persistere anche successivamente al trust. 

Esageratamente ottimistica e di matrice neoclassica è perciò l’idea che basti 

un’assegnazione di un compito, un trasferimento di un diritto perché l’indole di un soggetto 

cambi e quindi, ad esempio, che da soggetto interessato nella vita comune, su cui si poteva 

solo avere una “subjective probability” “on his good intentions to carry out some future 

behaviour” 291 , si trasformi in un despota benevolo di cui si ha concreta fiducia. Un’idea che 

manifesta un’illogicità di fondo, la stessa evidenziata dalla scuola di Public Choice negli anni 

a cavallo tra i ’40 ed i ’60. Non si può evidenziare il fallimento del mercato e attribuire la sua 

causa all’esistenza di una tendenza egoistica dei soggetti e poi proclamare il successo delle 

istituzioni che si creano per marginare questo, supponendo la benevolenza dei soggetti 

incaricati. 

L’unica soluzione è quella di far valere il principio della simmetria motivazionale, 

qualunque sia il luogo in cui i soggetti operino le loro scelte, queste ultime sono guidate dagli 

stessi impulsi, soprattutto se a decidere si è in pochi. Contrariamente alla visione di Brennan 

e Lomansky per cui nel mercato gli individui effettuano scelte strumentali mentre nella sfera 

politica solo scelte espressive, Eusepi sostiene che “when in the voting market decisionmakers 

are few, the individual's behaviour closely resembles that followed in market choices 

because each individual perceives himself as if he were the median voter and, hence, 

decisive” 292 . 

Qualunque sia il modo in cui il trust sia considerato: “as the personality trait of 

propensity to trust or as a generalized expectancy about the behavior of another person” oppure 

“as a behavioral manifestation” 293 , è comunque sempre un “behavior that reflects a reliance on 

a partner and involves a vulnerability . . . on the part of the trustor” 294 . 

Toccherà a Shapiro, enumerando i numerosi scandali di corruzione riguardanti soggetti 

regolatori, ispettori, laboratori di test indipendenti che hanno occupato le cronache nel corso 

degli anni, ricordare come il trust non implichi il venir meno di atteggiamenti interessati da 

parte del trustee e che “ the acts of trust and attributions of trustworthiness, can be made only 

289 G. Majone , 'Nonmajoritarian Institution and the Limits of Democratic Governance: A Political Transaction- 

Cost Approach', Journal of Institutional and Theoretical Economics, Vol.157, 2001, pag. 74. 

290 A. La Spina, G.Majone, op. cit., pag. 222. 

291 J. M. Whitmeyer, 'Effects of Positive Reputation Systems', Social Science Research, 29, 2000, pag. 190. 

292 G. Eusepi, 'Who shall keep the keepers themselves? On the Moral Foundations of the Separation of Powers', 

conferenza organizzata dall’ ECSPC e dal CIDEI: Beyond Conventional Economics. Studies in the Intellectual 

Development of Geoffrey Brennan, Roma, 27 Settembre 2004, pag. 12. 

293 J. A Sniezek., L. M. Van Swol, 'Trust, Confidence, and Expertise in a Judge–Advisor System', 

Organizational Behavior and Human Decision Processes,Vol. 84, N. 2, Marzo, 2001, pag. 290. 


49

in situations in which the partner has both the incentive and the opportunity to exploit the 

actor”. 295 

Come tutti gli “impersonal trust”…“social-control measures derived from social ties and 

direct contact between principal and agent are unavailable, faceless and readily 

interchangeable individual or organizational agents exercise considerable delegated power 

and privilege on behalf of principal who can neither specify, scrutinize, evaluate, nor 

constraint their performance” 296 e “more subtle problems of cooptation of regulators by the 

regulated and the conflicts of interests and favouritism in the exercise of discretion that arise 

from inevitable revolving door between positions in the public and private sectors are no less 

frequent or threatening to the institution of trust” 297 . 

Di fronte a questo tipo di problemi Shapiro indica anche i metodi da seguire per aiutare i 

principali nella loro ricerca di minimizzare le eventuali devianze dei trustee ed in particolare 

analizza l’uso che si fa di guardiani del trust. Questi, nel caso delle autorità indipendenti, 

corrispondono alla possibilità di ricorrere contro decisioni delle autorità in primo e secondo 

grado rispettivamente presso il TAR e poi il Consiglio di Stato. Questo sistema, come fa ben 

notare Shapiro, mostra, esso stesso, delle debolezze, dal momento che basandosi su 

un’ulteriore trust innesta una spirale inflattiva di relazioni fiduciarie senza fine. Cioè si viene 

a creare quel problema insolvibile del quis custodiet ipsos custodes, per cui nella speranza di 

evitare gli effetti negativi del trust ci si trova ad incrementarne le possibilità, creandone di 

nuovi. 

Schlicht fa notare, dopo aver riportato alla memoria che già Hume spiegava l’origine 

del governo fondandosi su un principio fiduciario, che il trust, così come il rapporto di 

agenzia o il rapporto servo padrone, non sono altro che diverse espressioni di un rapporto 

principale-agente, il cui mostrarsi in una delle tre varianti dipende, abbandonando un’analisi 

fondata solo sulle preferenze – costrizioni, da situational factors. 

“Factors relate to the way a situation is perceived and categorized, and thus interpreted. 

Individuals make distinction between the situations of command and obedience, independent 

agency and fiduciary obligation, and base their action on these perceptions and 

interpretations…..The same objective situation will engender quite different kinds of 

behaviour if the situation is interpreted as an authority relationship, a principal agent 

relationship or a fiduciary relationship” 298 . 

La spiegazione del perché possa mutare il comportamento di un soggetto a seconda del 

suo percepire di essere servo, agente o fiduciario si può trovare se si considerano rilevanti, 

nella determinazione delle scelte di un soggetto, non solo le motivazioni utilitaristiche ma 

anche le motivazioni intrinseche 299 . La percezione, infatti, del tipo di relazione, al pari degli 

interventi esterni (intervento imperioso o regolazione), influenza il peso che il soggetto 

attribuisce alle motivazioni intrinseche come determinanti delle azioni. Questo in quanto, a 

seconda del tipo di relazione, il soggetto si sentirà più o meno partecipe delle azioni che deve 

compiere, diverso apparirà il tipo di relazione che esisterà con il datore lavoro, l’attività da 

compiere sarà più o meno stimolante ed interessante, la retribuzione apparirà collegata o 

meno direttamente alla piena realizzazione del volere del datore di lavoro, diverso apparirà, 

quindi, il senso di fiducia di cui il soggetto si sentirà avvolto e con esso il grado di 

295 D. L. Molm, N. Takahashi, G. Peterson, 'Risk and Trust in Social Exchange: an Experimental Test of a 

Classical Proposition', The American Journal of Sociology, Vol.105, N.5, Marzo 2000, pag. 1403. 

296 S. P. Shapiro, 'The Social Control of Impersonal Trust', The American Journal of Sociology, Vol.93, N.3, 

Novembre 1987, pag. 634. 


298 E. Schlicht,' Fiduciaries, Servants , Agents , And Situational Effects', Journal of Institutional and Theoretical 

Economics, Vol. 157, 2001, pag. 81. 

299 “One is said to be intrinsically motivated to perform an activity when one receives no apparent reward except 

the activity itself”. B. S. Frey, Not Just for The Money, An Economic Theory of Personal Motivation, Edward 

Elgar Publishing, Cheltenham, 1997, pag. 13. 

50

supervisione che verrà previsto. Tanto più vedrà esaltato il suo “self-determination, selfesteem, 

expression possibility”, tanto meno sentirà di essere considerato come un furfante da 

controllare e limitare, tanto più saranno prevalenti le motivazioni intrinseche nella 

determinazione delle scelte. 

51

CAPITOLO IV 

L’ indipendenza: un carattere reale o solo teorico? 

4.1 L’uso degli strumenti di controllo principale – agente nella relazione Governo – 

autorità: il caso italiano 

Se, quindi, i trustees tendono a comportarsi opportunisticamente come gli agenti, essendo 

mitigato l’effetto delle motivazioni intrinseche nella determinazione delle loro azioni, diviene 

interessante, come indicato da Shapiro, andare ad osservare in che modo gli strumenti, 

solitamente in uso per vincolare gli agenti, tipici del modello classico principale-agente, siano 

usati nel nostro caso e come questi metodi vadano ad influenzare il livello d’indipendenza di 

tali enti direttamente o indirettamente attraverso l’annullamento delle motivazioni intrinseche. 

Vale la pena, prima di elencare ed analizzare più attentamente tali strumenti, osservare 

come di fatto il comportamento dei principali sia piuttosto paradossale, se da un lato si cercano 

metodi per controllare o supervisionare e, quindi, limitare le opportunità di scelta di coloro a 

cui ci si è affidati, dall’altra però si vuole evitare che i lacci imposti a questi siano troppi stretti 

da impedire la capacità di considerare l’intera gamma di opportunità e di sfruttare quel livello 

di discrezionalità necessaria, essendo impossibile prevedere tutte le circostanze future e non 

potendo dare vita a contratti completi. Cioè, osserva Shapiro, è come se i principali “hope that 

trustees do not take their instructions too literally yet simultaneously fear that they will not” 300 . 

4.2 Nomina 

4.2.1 La personalizzazione del rapporto come metodo per superare, affermare il 

controllo sul delegato 

Shapiro afferma che uno dei mezzi di controllo, usati al fine di superare il carattere 

impersonale ed incerto dei rapporti principale-agente, si ha attraverso la ricerca di una 

personalizzazione di questi, limitando la scelta di coloro a cui affidarsi a persone note, 

appartenenti allo stesso gruppo etnico o allo stesso partito o ad amici. 

“They entrust parties with whom they have ongoing relations , whose performance has 

been tested in the past …in short, principals forge agency relationship based on familiarity, 

interdependence, and continuity that provide strong incentives for trustworthy performance and 

a potent array of informal social control options to punish abuses” 301 . 

Un fatto che servirebbe ad avvalorare e rafforzare la razionalità della delega, essendo i 

costi di essa legati proprio alla sostituzione del principale con l’agente e alle differenti 

preferenze. Scegliere un proprio clone se è comunque preferibile in un contesto in cui le 

decisioni sono il frutto dell’intersezione delle scelte individuali, nel caso del Governo, già un 

delegato, diviene un obbligo, essendo la perdita rappresentata dal diritto di determinazione del 

risultato. Ed è ovvio che per superare l’incertezza ed il rischio del delegare si cerchi di sfruttare 

le informazioni che si hanno a disposizione ed una di queste è proprio la fede politica. E’ più 

facile, infatti, che chi abbia tale caratteristica abbia una più simile struttura di preferenze. 

In termini dell’equazione di Coleman 302 , 

300 S. Shapiro, op.cit., pag. 651 


302 G ed L sono i payoff corrispondenti rispettivamente al caso di comportamento corretto o scorretto del 

soggetto con cui si deve dar vita ad un rapporto fiduciario. 

52

p G > ( 1− 

p) 

L 

test di verifica sulla convenienza o meno ad intessere un rapporto fondato sul trust, 

l’informazione relativa alla fede politica rappresenta il mezzo, equivalente alla reputazione, per 

incrementare la probabilità soggettiva p di un comportamento irreprensibile di colui con cui ci 

si relaziona. 

Un fatto che ha avuto largo seguito nel nostro paese, tanto che si è più volte parlato di 

fenomeni di lottizzazione da parte dei partiti politici 303 , nella scelta dei candidati da nominare e 

che ha investito la totalità delle autorità, come si evince dall’analisi svolta su tutte e 10 le 

autorità, nel periodo che va dal 1990 ad oggi. Per il 62% dei membri delle autorità è nota la 

fede politica 304 . 

303 “I componenti del consiglio dell'Isvap, nominati negli ultimi mesi della precedente legislatura dal Governo di 

centro-sinistra, si sono visti recapitare una lettera firmata dal capo di gabinetto del Ministro delle Attività 

Produttive Antonio Marzano. Con la sola eccezione del presidente Giancarlo Giannini, nominato dal Governo 

Berlusconi, e del dimissionario Guido Alpa, veniva in pratica decapitato l'intero vertice dell'istituto. La lettera 

informava i consiglieri che l'incarico era «da ritenersi revocato» in applicazione della legge n. 145/2002 (la 

normativa sullo spoil system)”. R. Sabbatini,'Isvap, Tar contro lo spoil system', http://www.snaservice.it/news/ 

news667.htm 

304 Si considerano l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, il Garante per la protezione dei dati 

personali, l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, l’Autorità per la garanzia nelle comunicazioni, la Covip e la 

Consob. 

Dalla relazione che accompagna il progetto di legge n. 5859, XIII legislatura, Soppressione delle Autorita' di 

controllo indipendenti , presentato dall’ Onorevole Raffaele Costa (Forza Italia): “ I fatti hanno dimostrato come 

il loro ruolo venga svilito dall'eccessiva politicizzazione dei meccanismi di nomina dei vertici. Basta guardare 

alla coloritura politica di molti presidenti delle più importanti Authority per rendersene conto”. 

“Si è di fronte non più e non solo a fenomeni di lottizzazione, ma all'approvazione di tutti i posti 

pubblici ed alla creazione di poltrone e posti nuovi, da assegnare secondo criteri partitocratrici, in aperta 

violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità della Pubblica Amministrazione….. si chiede di 

conoscere…….se qualcuno degli individui sopra menzionati sia iscritto, o lo sia stato, ad uno dei partiti che 

fanno parte della maggioranza di Governo o a sindacati confederali”: XIII legislatura , Senato, Interrogazione a 

risposta orale presentata dall’Onorevole La Loggia ( FI) in data 14 Luglio 1998. 

In riferimento ai tre concorsi, per solo personale interno, indetto dal Garante per la protezione dei dati personali, 

l’Onorevole Gubert ( gruppo misto) fa notare nell’ Interrogazione a risposta orale, presentata alla Camera il 6 

Dicembre 2000, l’illegittimità e l’incostituzionalità di tale pratica e come il personale interno “ partecipante ai 

tre citati concorsi ad esso riservati sembra risultino esserci parenti stretti di alcuni dei componenti del predetto 

Ufficio, oltre a numerose persone legate da un rapporto di profonda "affiliazione" - non solo politica - ai quattro 

componenti dell'Ufficio del Garante” e come di fatto sia stato chiamato “a presiedere la commissione 

esaminatrice il presidente della II sezione del TAR Lazio, tribunale interessato al tempo stesso della decisione 

dei ricorsi”. 

XIII Legislatura, Camera, Interrogazione a risposta orale, 14 Dicembre 2000, l’Onorevole Bocchino chiede al 

Governo, in merito alle scelte prese all’interno dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, gli interventi di 

carattere normativo che intenda adottare affinché siano resi più trasparenti i criteri utilizzati nelle nomine 

all'interno delle autorità indipendenti. 

XIV Legislatura, Camera, Interrogazione a risposta scritta , 13 Gennaio 2001, l’Onorevole Lucchese chiede al 

Governo se : “non ritengano utile procedere al risanamento della spesa pubblica con l’ immediata soppressione 

di centinaia di enti che esistono solo per assicurare poltrone, se non ritengano necessario assumere le adeguate 

iniziative, anche di carattere normativo, affinché si proceda ad una revisione delle Autorità indipendenti che 

appaiono, all'interrogante dei carrozzoni di Stato, che nulla di concreto fanno per salvaguardare i fondamentali 

interessi degli utenti e dei comuni cittadini; se non ritengano del tutto inopportuno tale spreco di denaro, che non 

ha precedenti ed eguali in nessun paese democratico del mondo” 

XIII Legislatura, Camera, Interrogazione a risposta scritta , 8 Novembre 1999, in riferimento all’Autorità garante 

delle comunicazioni: “sarebbe stato assunto personale con contratti di diritto privato con retribuzioni nette 

mensili, ammontanti ad oltre dodici milioni, e con acquisizione del diritto alla nomina in ruolo mediante concorsi 

riservati senza ricorrere ad alcuna forma di pubblicità. Con recente delibera dell'Autorità (n. 3/1999) sarebbe 

stato emanato uno specifico bando per la selezione del personale, già precedentemente reclutato senza alcun 

criterio di trasparenza e pubblicità per costituire il cosiddetto "Gruppo di lavoro per l'avviamento", per la 

copertura di 30 posti nei ruoli organici dell'Autorità, stabilizzando così un rapporto di tipo precario senza 

garantire la partecipazione ad altri soggetti”. 

53

Oltre alla fede politica, un altro elemento che viene usato per superare l’incertezza è 

l’esperienza passata. Adottando un comportamento simile a quello osservato da Kollock nei 

commercianti di gomma naturale 305 , si osserva una tendenza a preferire soggetti con cui si è già 

avuto modo di sperimentare il grado di affidabilità piuttosto che scegliere sempre soggetti 

diversi. “Strong family and group ties, often observed in collectivistic culture, prevent trust 

from developing beyond group boundaries.” 306 

Dall’analisi svolta in estensione a quell’iniziata da Thatcher 307 si è osservato che, infatti, 

il 55 308 % dei membri ha già ricoperto incarichi di nomina governativa. Anche quest’elemento, 

come il precedente, ha un duplice scopo, quello di accrescere la probabilità soggettiva legata ai 

potenziali nominati e nello stesso tempo di prolungare il periodo su cui si deve considerare 

giocato il trust game. Proprio, infatti, la probabilità di vedere allungato il trust game favorisce 

non solo la delega, ma anche il raggiungimento di un risultato Pareto ottimale. 

La scelta di soggetti con tali requisiti sembra scontrarsi con la richiesta teorica, espressa 

nel dettato delle leggi istitutive, in cui si richiedeva come criterio per poter essere un potenziale 

nominato: uno status indipendente. Si legge, infatti, che i commissari devono essere: 

o per la CONSOB “scelti tra persone di specifica e comprovata competenza ed esperienza 

e d’indiscussa moralità e indipendenza” 309 ; 

o per il Garante per la protezione dei dati personali “scelti tra persone che assicurino 

indipendenza e che siano esperti di riconosciuta competenza delle materie del diritto o 

dell’informatica, garantendo la presenza di entrambe le qualificazioni” 310 ; 

o per l’Autorità garante della concorrenza e del mercato “il presidente è scelto tra 

persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto incarichi istituzionali di grande 

responsabilità e rilievo;…i quattro membri sono scelti tra persone di notoria 

indipendenza da individuarsi tra magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei 

conti o della Corte di cassazione, professori universitari ordinari di materie 

economiche o giuridiche, e personalità provenienti da settori economici dotate di alta 

e riconosciuta professionalità” 311 ; 

o per l’Isvap “il presidente è scelto tra persone d’indiscussa moralità ed indipendenza, 

particolarmente esperte nelle discipline tecniche e amministrative interessanti l'attività 

assicurativa”, gli altri sei componenti “devono essere scelti fra persone d’indiscussa 

305 

Il mercato della gomma naturale è un mercato con grande incertezza , in quanto si tratta di un bene la cui 

qualità può essere valutata solo durante il processo di lavorazione. Il compratore, per superare il suo handicap 

informativo, usa l’espediente di avere rapporti commerciali con un solo produttore con cui intesse rapporti di 

lungo termine anche con generazioni diverse di una stessa famiglia. Si veda per migliori indicazioni P. Kollock, 

'The emergence of Exchange Structures: An Experimental Study of Uncertainty, Commitment and Trust', 

American Journal of Sociology , Vol.100, 313-345, 1994. 

306 

T.Yamagishi, K.S. Cook, M. Watabe, 'Uncertainty, Trust, and Commitment Formation in the United States 

and Japan', The American Journal of Sociology, Vol.104, No.1, 1998, pag.166. 

307 

M. Thatcher, 'Regulation after delegation: independent regulatory agencies in Europe', Journal of European 

Public Policy , No.9, 2002, 954-972. 

308 

Determinato sulla base delle informazioni rilevate per le seguenti autorità: Antitrust, Garante per la protezione 

dei dati personali, Covip, Autorità per l’energia elettrica ed il gas, Consob e Autorità per la garanzia nelle 

comunicazioni. 

309 

Legge 7 giugno 1974, n. 216, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 aprile 1974, n. 95, 

recante disposizioni relative al mercato mobiliare ed al trattamento fiscale dei titoli azionari, art. 1 comma 3, 

http://www.consob.it/main/documenti/Regolamentazione/normativa/leg216.htm?hkeywords=&docid=0&page=0 

&hits=14 

310 

Legge n. 675 del 31 dicembre 1996, Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati 

personal' (testo consolidato con il d. lg. 28 dicembre 2001, n. 467), art. 30 comma 3. 

http://www.garanteprivacy.it/garante/doc.jsp?ID=28335 

311 

Legge 10 ottobre 1990, n. 287, Norme per la tutela della concorrenza e del mercato, art. 10 comma 2, 

http://www.agcm.it/ 

54

moralità e indipendenza e di provata competenza nelle materie tecniche o giuridiche 

interessanti le attività assicurative e finanziarie” 312 ; 

o per il Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione i commissari 

sono “scelti tra persone dotate di alta e riconosciuta competenza e professionalità e 

d’indiscussa moralità e indipendenza” 313 ; 

o per la Covip il presidente ed i quattro membri sono “ scelti tra persone dotate di 

riconosciuta competenza e specifica professionalità nelle materie di pertinenza della 

stessa e d’indiscussa moralità e indipendenza” 314 . 

Per l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e per l’Autorità per l’energia elettrica 

ed il gas basta invece “un’alta e riconosciuta professionalità e competenza nel settore” 315 , per 

l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici l’operare “in settori tecnici, economici e giuridici 

con riconosciuta professionalità” 316 ed infine per la Commissione di garanzia dell'attuazione 

della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali 317 è sufficiente essere considerati 

esperti in materia di diritto costituzionale, di diritto del lavoro e di relazioni industriali. 

Proprio questa inversione di tendenza, nell’operare pratico rispetto all’idea teorica, porta 

a ritenere necessaria una riflessione sul parametro dell’indipendenza come criterio di selezione. 

Così com’ è chiaro che indipendenza dell’authority significhi indipendenza dal Governo e dal 

Parlamento, con commissari indipendenti non si riesce a capire bene cosa si voglia intendere, 

trattandosi di un parametro difficilmente quantificabile e soggetto ad interpretazioni 

discrezionali. Pensiamo si voglia intendere quello stato di un individuo che, libero e non 

soggetto alle distorsioni generate da qualunque tipo d’ideologia, è in grado di osservare la 

realtà con maggiore oggettività e, quindi, in grado di prendere delle decisioni aiutato dalle sue 

conoscenze, considerate le migliori. Se così è, allora tale richiesta è utopica, ciascun individuo 

ha, in misura più o meno accentuata, una forma di dipendenza a questa o a quell’ideologia, ed è 

difficile che riesca a liberarsi completamente di essa quando è chiamato a prendere le sue 

decisioni. 

Se poi il criterio dell’indipendenza, inadeguato come criterio di selezione, è l’elemento 

cardine per l’indipendenza della struttura, allora, forse, l’esperienza maturata conferma l’idea 

che il desiderio del legislatore non era quella di creare organi indipendenti, ma, come molti 

sostenevano, dei mezzi per arginare la responsabilità elettorale ed i vincoli imposti dalla legge 

di spesa e dare prestigio ed alti stipendi agli amici 318 . 

312 

Legge 12 agosto 1982, n. 576,Riforma della vigilanza sulle assicurazioni, art. 10 e 11, Gazzetta Ufficiale, n. 

229, (20 agosto 1982). 

313 

D. Lgs. n. 39/1993, (come modificato dall'art. 176 D. Lgs. 30.06.03 n.196), Norme in materia di sistemi 

informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 2, comma 1, lettera mm), della L. 23 

ottobre 1992, n. 421, art. 4 comma 2, http://www.cnipa.gov.it/site/_contentfiles/01377700/1377760_ Decreto% 

20Legislativo%2012%20febbraio%201993%20n%2039.pdf 

314 

D. Lgs. 21 Aprile 1993, n. 124, Disciplina delle forme pensionistiche complementari, a norma dell’art. 3, 

comma1, lettera v) della legge 23 ottobre 1992 n. 421, art. 16 comma 3, 

http://www.covip.it/documenti/PDF/LeggiDecreti/DAL_DG_20030514_003.pdf 

315 

Legge 14 Novembre 1995, n. 481, Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. 

Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, (testo integrato con la Legge 31 luglio 

1997, n. 249), art. 2 comma 8, http://www.autorita.energia.it/che_cosa/ legge_481.htm 

316 

Legge 11 Febbraio 1994, n. 109, Legge quadro in materia di lavori pubblici, art. 4 comma 2, http:// 

massimario. avlp.it/cgi-bin/art_1.pl?art=4 

317 

Legge 12 giugno 1990 n. 146, Norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e 

sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di 

garanzia dell’attuazione della legge" e della legge 11 aprile 2000, n. 83 " modifiche ed integrazioni della legge 

12 giugno 1990, n. 146, in materia di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e di 

salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, art. 12, http://www.commissionegaranzia 

sciopero.it/ 

318 

In un certo senso a favore di questa teoria potrebbe essere interpretata anche l’affermazione dell’attuale 

ministro per la Funzione Pubblica che nello spiegare il perché di un forte ritardo nell’esame della sua proposta di 

55

4.2.2 La scelta di tecnocrati 

Un altro carattere che i commissari dovrebbero avere è quello di essere degli esperti. 

Tale richiesta s’inserisce in quella che sembra essere un filosofia diffusa. Sia a livello 

comunitario sia a livello nazionale, il bisogno di uno stato regolatore si è affiancato all’ascesa 

degli esperti. L’esperto sembra aver oggi sostituito l’intellettuale platonico, e così come un 

tempo, fino al periodo illuminista, si considerava l’intellettuale il migliore della società, 

chiamato a svolgere un ruolo politico in quanto unico in grado di sollevarsi dal mondo 

sensibile per avvicinarsi al mondo delle idee, così, allo stesso modo, si assiste ad una 

creazione di una nuova elite, quella dei tecnici, riconosciuta come la più adatta ad occuparsi 

del “ governo” di alcuni settori. Sono questi davvero migliori dei filosofi di un tempo, o come 

Platone, dovremo anche noi provare “the bitterness and disappointment at the unsuccesful 

realization and of his idea and his experience of the sense of corruption” 319 ? Non era forse 

aristoi, il migliore della società, da un punto di vista etimologico? 

Un nome, sappiamo, non basta ad evitare le lusinghe terrene. L’esperto si differenzia 

dall’individuo comune per il suo know how, che dovrebbe in circostanze peculiari 320 , in netto 

contrasto con il reale stato di cose 321 , aiutarlo a meglio comprendere la realtà di riferimento. 

Questo non assicura, però, che le scelte che prenderà saranno le migliori in senso assoluto. 

Innanzitutto in quanto, come fa notare Lasky, lo stesso essere esperto può rappresentare un 

limite dal momento che “ «no body of experts is wise enough, or good enough, to be charged 

with the destiny of mankind»” 322 , manca di umiltà “«he practises a mistery, he tends to 

assume that,..men must accept without question the conclusions at which he has arrived»” 323 , 

è portato a non considerare come rilevanti le osservazioni provenienti da coloro che hanno 

una diversa formazione, non accetta nuove visioni che possano contrastare il proprio punto di 

vista anche se assolutamente evidenti, manca di flessibilità e di spirito di adattamento a nuove 

circostanze, tutto questo in quanto “«he lives… in a very small division of human knowledge 

riforma delle autorità al consiglio dei Ministri, (ora protrattasi a causa dell’incertezza sul ruolo di tale 

intervento: meramente strutturale o anche relativo alle competenze) ha affermato che è “ ovvio che reagiscano e 

che provino a rallentare l'avvio della riforma…. tante aspettative sono deluse. Il mio progetto non prevede per 

ora aumenti di stipendio, non istituisce figure di alto livello e di alto compenso come quelle dei segretari 

generali, previsti invece nelle precedenti bozze. Un male per le potenti corporazioni e le aspettative di carriera”. 

L. Grion, 'Authority, si cambia basta ricorsi al Tar' , La Repubblica, 11 Aprile 2003. 

Oppure quando afferma in proposito ad un intervento che investa anche la Banca d’Italia ed in particolare il 

mandato a vita del governatore: “Avevo già fatto presente che il riassetto generale non poteva non coinvolgere la 

Banca d'Italia, ma mi si disse di stralciare il problema di via Nazionale. Sull'argomento, dunque, c'erano già 

fermenti politici. Così ho deciso di fermarmi”. A. Cerchi, 'La riforma delle Authority si farà', Il Sole 24 Ore, 26 

Aprile 2004. 

A riprova di ciò si pensi poi al freno opposto “dai partiti della maggioranza, schierati a difesa del governatore( 

della Banca d’Italia): Alleanza nazionale e Udc”,di fronte al progetto dell' autorità unica (di vigilanza dei mercati 

finanziari), che avrebbe sottratto molti poteri all' istituto di via Nazionale”. S. Rizzo, 'Reati contro il risparmio, 

pene più pesanti', Il Corriere della Sera, 27 Dicembre 2003. 

319 

M. Calloni, 'Neopopulism and corruption: towards a new critique of the elite', Constellation, Volume 5, N.1 

1998. 

320 

“a)the scope of the problem is narrow; b) the task of collecting data and analysing facts is difficult and 

complex; c) discretion is severely limited; d) the task involves the application of settled policy to regulatory 

situations and does not concern the formulation of basic regulatory policy; and e) Congress has defined the 

public interest with sufficient clarity to guide the direction and content of public policy”. M.H Bernstein, 

Regulating Business by Independent Commission, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1966, pag. 

117. 

321 

Caratterizzato piuttosto da “ a high degree of discretion…, the emphasis is on the formulation of policy,… a 

commission has a broad mandate for interpreting the public interest in the light of vague statutory standards and 

goals…,commissions are subject to the pressures of private interests under circumstances which leave 

considerable room for the play of clientele influences”. Ibidem, pag. 117. 

322 


323 Ibidem, pag. 121 

56

and tends to make principles of that discipline a cosmic framework for yielding answers and 

solutions to all problems and questions»” 324 , a discapito dell’interesse pubblico. 

In teoria, la migliore percezione dei problemi e della realtà dovrebbe spingerlo alla 

migliore soluzione dei problemi se non avesse altro interesse che quello legato alla sua 

specializzazione e in particolare non avesse a cuore la propria posizione al termine del suo 

mandato, cosa che appare quanto mai difficile da verificarsi, trattandosi di un incarico di alto 

prestigio ed essendo difficile ritornare al vecchio status una volta assaporata la dolcezza del 

nuovo. 

Così come un tempo si commetteva l’errore di reputare i politici, per il fatto di essere 

chiamati a ricoprire incarichi pubblici, scevri e liberati dai propri interessi privati, così si 

verrebbe a compiere un errore di ugual misura se si ritenesse che gli esperti nominati a 

guidare le authorities, nel momento in cui esprimono il loro giudizio su un certo caso, pensino 

solo ed esclusivamente a ciò che assicura il massimo benessere, il mantenimento dello stato 

concorrenziale, senza sfruttare anche a loro beneficio la discrezionalità che gli viene 

attribuita. Un errore diffuso se è vero che “the German legal understanding is that experts 

even if they are seconded from interest groups or large companies, turn into neutral 

Sachverständige once they are part of the decision-making process” 325 . 

Oltre a ciò, si dovrebbe anche osservare come tale scelta, poi, potrebbe essere ispirata da 

motivazioni più sottili, potrebbe essere, infatti, dettata dal desiderio di favorire una delle parti 

in gioco. Soggetti che hanno acquisito grande esperienza nei settori che poi dovranno andare a 

regolare è più facile che avranno, infatti, una visione di parte. “ Regulators drawn or attracted 

to a particular industry are likely to view issues from the perspective of that industry” …. “a 

perfectly well intentioned banker …..will be inclined to believe that a well functioning 

banking industry is vital to the public interest of the nation and will sacrifice much …in order 

to ensure that the industry continues to flourish” 326 . 

Tutti gli elementi che analizzeremo: un certo tipo di remunerazione, il livello di 

conoscenza specifica, la lunghezza del mandato e il criterio di nomina possono essere letti, 

secondo Macey, come un mezzo per selezionare un certo tipo di individuo, “the right thinking 

expert” 327 , al fine di influenzare il risultato che una volta che l’agenzia verrà posta in essere 

determinerà. L’idea sostanziale è che, infatti, la struttura intera delle agenzie possa essere letta 

come il risultato della contrattazione posta in essere tra i politici e certi stakeholders. Tanto 

più riusciranno ad offrire un organo in grado di assicurare, per maggiore tempo possibile, un 

atteggiamento “sympathetic …to a particolar set of interests” 328 , grazie alla nascita di una 

cultura favorevole dell’agenzia ed uno status indipendente per neutralizzare «coalitional 

drift 329 » e «bureaucratic drift 330 », tanto più gli stakeholders offriranno, in cambio, risorse 

finanziarie ed elettorali a sostegno dei diversi candidati politici. 

Per capire in che modo le preferenze di un certo gruppo influenzano la struttura e il 

grado di delega che viene istituita, pensiamo, dice Macey, di immaginare di essere al 

momento della costituzione di una banca centrale, a seconda di quale gruppo, in quel 

momento, presenti una maggiore forza, si avrà una diversa banca centrale. Se il gruppo 

324 


325 

M. Dölher, W. Jann, Germany in Distributed Public Governance , Agencies Authorities and other 

Government Bodies, OECD, 2002, pag. 97. 

326 

J.R. Macey, 'Organizational Design and Political Control of Administrative Agencies', Journal of Law, 

Economics and Organization, Vol.8, N.1, 1992, pag. 103. 

327 

K. A. Shepsle, 'Bureaucratic Drift, Coalitional Drift, and Time Consistency: A Comment on Macey', Journal 

of Law, Economics and Organization, Vol.8, N.1, 1992, pag. 113. 

328 

J.R Macey., op. cit., pag. 101. 

329 

Coalitional drift: rappresenta il mutamento che può verificarsi sia nelle preferenze dell’elettorato così come 

dei politici stessi, nel momento in cui avviene se non preventivamente scongiurata attraverso la creazione di 

agenzie ad esempio indipendenti, può generare una inversione di tendenza e attribuire ad altri la posizione 

privilegiata fino ad allora occupata da un certo gruppo di interesse . 

330 

Bureaucratic drift: rappresenta la possibilità che una volta costituito un certo organo questo usi la propria 

discrezionalità per perseguire interessi diversi rispetto a quelli desiderati dal creatore. 

57

prevalente è quello dei creditori, la loro banca centrale ideale è una banca strettamente 

indipendente, al fine di scongiurare alti livelli di inflazione e un’ eventuale crescita del peso 

del gruppo dei debitori possa sovvertire tale favorevole tendenza. 

Se usare degli esperti non implica assicurare la migliore delle decisioni poichè 

solitamente un soggetto ha più di un interesse e questi, in qualche modo, possono influenzare 

la sua oggettività nella scelta, dall’altro, afferma Wilson, bisogna considerare come la 

sostituzione dei professionisti ai burocrati può avere notevoli effetti positivi in termini, 

prevalentemente, di creazione del senso della missione, dove con questo termine si vuole 

indicare “a single culture that is widely and enthusiastically shared by the members of the 

organization” 331 , che ha come effetto quello di migliorare l’efficacia e la capacità di 

perseguire certi obiettivi. 

Sempre a favore di tale scelta vi sarebbe poi anche il fatto che, come evidenziato da 

Meier e Holbrook 332 , esiste una correlazione negativa tra l’educazione ed i fenomeni corruttivi 

e questo assicurerebbe la minore influenzabilità dei soggetti prescelti. 

4.2.3 Criteri di nomina 

E’ logico pensare che, essendo organi che rimangono in carica per un tempo limitato ed 

essendo, poi, in teoria, difficile o comunque non ammissibile, qualunque tipo di influenza 

successiva, sia da parte del Governo sia del Parlamento, le nomine appaiono come un 

momento delicato ed uno degli strumenti più rilevanti di controllo. Questo è ancor più vero 

non essendo prevista la possibilità di decadenza dal mandato in caso di decisioni non in linea 

con il volere di Governo 333 . 

In merito a tale aspetto, l’Italia mostra una realtà piuttosto eterogenea, tale potere 

risulta essere attribuito ora al Parlamento 334 , ora al Governo 335 con un obbligo di parere 

positivo delle commissioni rilevanti, per il settore che deve essere regolato, o ai 

Presidenti 336 delle due Camere 337 . Un criterio di nomina che, se ha soddisfatto pienamente il 

desiderio dei principali di controllare gli agenti, dal punto di vista della creazione di un 

organo indipendente ha mostrato tutti i suoi limiti. Se uno degli obiettivi più rilevanti sembra 

essere il desiderio di minimizzare influenze negative o, comunque sia, distorsive generate dai 

diversi portatori d’interesse, siano essi soggetti privati o istituzioni dello Stato, diventa 

doveroso considerare soluzioni alternative. Una vera e propria necessità se è vero che, 

nell’esperienza americana, si è assistito a fenomeni d’ingerenza sulle nomine da parte degli 

stessi regolati, i quali, usando i propri rappresentanti politici, riuscivano ad influenzare il 

331 

J.Q. Wilson, Bureaucracy: What government agencies do and Why they do it, New York, Basic Books, 1989, 

pag. 99. 

332 

K.J. Meier, T.M. Holbrook, 'I Seen My Opportunities and I Took ‘em: Political corruption in the American 

States', The Journal of Politics, Vol.54, N.1, 1992, pag. 140. 

333 

Per la Consob la decadenza dal mandato è prevista in “caso di impossibilità di funzionamento o di continuata 

inattività” e decretata da parte del “Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Ministro del Tesoro”, che 

“ove intenda proporre lo scioglimento della Commissione ne dà motivata comunicazione al Parlamento”. In tutti 

gli altri casi la decadenza è prevista nel caso si svolgano contemporaneamente altre attività espressamente vietate 

dalla legge istitutiva delle autorità. 

334 

Garante per la protezione dei dati personali ,Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Il presidente con 

decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa con il 

Ministro delle Comunicazioni e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari). 

335 

Consob, Autorità per l’energia elettrica ed il gas, il presidente dell’ Autorità per le garanzie nelle 

comunicazioni, COVIP, ISVAP, Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione 

336 

Se tale sistema in passato era garanzia di scelte bipartisan dato che una presidenza spettava al governo ed una 

all’opposizione, ora, non offre più alcuna sicurezza e può diventare strumento di scelte partigiane, dal momento 

che oggi entrambe le presidenze spettano al Governo. 

337 

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, Commissione 

per la garanzia attuazione della legge sullo sciopero 

58

candidato che maggiormente ritenevano sarebbe stato difensore dei propri interessi una volta 

assunto l’incarico. A questo scopo potrebbe essere interessante ricordare che il 18% dei 

membri delle autorità indipendenti (l’analisi di Thatcher si riferisce solo all’Autorità per la 

concorrenza ed il mercato, Autorità di garanzia per le comunicazioni, Autorità per l’energia 

elettrica ed il gas e la Consob) provengono dal settore privato. 

Scoperti i limiti dei sistemi oggi in uso, appare necessario riflettere sulla possibilità di 

strumenti alternativi che, sebbene non riescano a debellare gli eventuali bias politici o 

connessi alla storia personale, comunque sia riescano ad eliminare quel rapporto che 

inevitabilmente si viene a generare tra un soggetto nominato e il partito o gruppo di partiti, 

nonché un Governo che abbia sponsorizzato la sua nomina. A tale scopo, una possibile 

soluzione potrebbe essere quella di stabilire criteri per l’identificazione dei soggetti in grado 

di svolgere tali compiti cioè delimitare il campione entro cui effettuare la scelta e poi 

procedere ad un’estrazione dei membri 338 . In questo modo si svincolerebbe il requisito della 

competenza tecnica dal “criterio delle amicizie” e si offrirebbe la medesima opportunità di 

ricoprire incarichi di alto prestigio ed elevata remunerazione, in base solo ed esclusivamente 

al livello di esperienza e di specializzazione acquisite. 

Un altro metodo, suffragato dal risultato di una significativa e positiva correlazione tra 

la quota dei magistrati di nomina delle alte magistrature ed il livello dell’indipendenza delle 

sentenze emesse dalle Corti costituzionali 339 , è quella della nomina di settore. Nel caso delle 

autorità si potrebbe pensare a nomine fatte dal collegio dei docenti delle facoltà 

corrispondenti ai settori di riferimento delle diverse università italiane. 

Se, infatti, la scelta è lasciata al Parlamento o ai Presidenti delle due Camere o 

addirittura alla Presidenza del Consiglio dei Ministri è una scelta condizionata e viziata in 

partenza. Si darebbe vita così ad un sistema che, in parte proprio per la tipologia dei soggetti 

chiamati a decidere e per gli elevati interessi in gioco, è caratterizzato da un elemento 

discriminatorio. “ Selectors should act in accordance with the best interests of the 

organization” 340 e non cercare di influenzare, a priori, un istituto che in teoria dovrebbe 

essere irreprensibile. 

Inoltre, se il metodo per valutare un processo selettivo è l’efficienza e l’equità, dove 

“an efficient selection process could hence be described as a process which maximizes the 

benefit to society in the case of Government or profit in the case of firms” e “fairness could 

be described as the way that the process is viewed from the point of view of the individual 

who is being selected or rejected (nel nostro caso dal punto di vista di colui, che pur essendo 

specializzato, non è stato considerato)” 341 , appare difficile poter accettare il sistema esistente 

di selezione. 

Come si può pensare che dei soggetti, scelti allo scopo di rappresentare una visione di 

parte, possano essere paladini di una scelta che massimizzi il benessere di gran parte della 

società? E allo stesso modo, come può essere considerato equo, un sistema che discrimina in 

base non solo alla specializzazione ma alla militanza politica? 

L’ estrazione a sorte o la nomina di settore avrebbe il vantaggio di assicurare l’equità 

e, certamente, non potrebbe portare, dal punto di vista dell’efficienza, a situazioni peggiori di 

quelle che si avrebbero con l’attuale sistema. Il fatto che poi, anche con l’estrazione a sorte o 

con l’altro metodo indicato, non si riesca ad eliminare la distorsione generata dagli ideali dei 

338 Si tratta di un criterio già usato in Grecia per la nomina dei giudici della Corte Costituzionale. 

339 N. Fiorino, F. Padovano, G. Sgarra, 'The determinants of judicial Independence: Evidence from the Italian 

Constitutional Court (1956-2002)', draft, 29 Marzo 2004. 

340 C. Boyle, 'Oganizations Selecting People: How the Process Could be Made Fairer by the Appropriate Use of 

lotteries', The Statistician, Vol. 47, N. 2, 1998, pag. 293. 

341 Ibidem, pag. 293-294. 

59

potenziali candidati non riduce la positività del sistema (è praticamente impossibile poter 

pensare di scegliere dei soggetti privi di soggettività). 

Connesso in certo qual modo al desiderio di creare un organo più impermeabile è anche 

la decisione di corrispondere elevati livelli di remunerazione ai membri 342 , una decisione che 

sembra in linea con l’idea che tanto più elevato è il salario tanto minore dovrebbe essere la 

tentazione di farsi corrompere 343 . Una relazione questa che è nello spirito delle due teorie 

sulla corruzione. La prima, presupponendo la massimizzazione del reddito atteso, come 

l’interesse principale di un potenziale corrotto, prevede l’esigenza, lì dove sono indeboliti gli 

altri strumenti a disposizione del Governo (alte pene 344 ed elevata probabilità di essere 

scoperti 345 ), di livelli di salario fortemente elevati (improponibili nella pratica). La seconda 

spiega il fenomeno corruttivo come il riflesso di un inadeguato ed ingiusto pagamento e, 

quindi, risultato non già di un comportamento massimizzante, ma “satisficing”. 

Il fatto che “a robust relationship between corruption and relative civil-service pay 

appears to exist across countries” è il risultato di numerose ricerche empiriche. In 

particolare da quella svolta da Van Rijckeghem e Wederr, si è potuto osservare, sulla base 

di un campione di 30 paesi in via di sviluppo, che “an increase in civil-service pay from 

100% to 200% of the manufacturing wage is associated with an improvement in the 

corruption index of at least 0.5 points of the index, and more if the indirect effects of 

wages through the quality of the bureaucracy and rule of law are included” 346 

Oltre a ciò, l’elevato livello di salario è necessario, se si tiene conto del fatto che 

soggetti con una certa esperienza e conoscenza di certi settori sono un numero ristretto e, 

quindi, poiché sono consapevoli di possedere abilità non comuni, cercano tra le opportunità 

lavorative possibili quelle che offrono remunerazioni più alte. “In most countries and time 

periods, talented persons chose occupations in which it was the most attractive to be a 

superstar”. Tale fatto spiega, ad esempio perché in “ Great Britain during the Industrial 

Revolution, the United States in the late nineteenth and early twentieth centuries… when 

people can easily organize firms and keep their profits, many talented people become 

entrepreneurs” mentre “in many other countries talented people… join the government 

bureaucracy…other rent-seeking activities because these sectors offer the highest prize” 347 . 

342 

Per comprendere l’entità di tali salari consideriamo quanto indicato da un articolo apparso sulla Repubblica 

in data 9 Maggio 1999 

Autorità COMUNICAZIONI ANTITRUST CONSOB ENERGIA PRIVACY 

presidente L. 40.416.000 L. 40.416.000 L. 29.500.000 L. 41.500.000 L. 29.750.000 

commissario L. 34.000.000 L. 34.000.000 L. 22.750.000 L. 35.080.000 L. 19.830.000 

343 Dove con questo termine si intende l’accezione più ampia del termine, e cioè come qualunque “ deviant 

behaviour associated with a particular motivation, namely that of private gain at public expence (Heidenheimer 

et al., 1989,p. 15).” M. Qizilbash, 'Corruption and Human Development: A Conceptual Discussion', Oxford 

Development Studies, Vol. 29, N. 3, 2001, pag 266. 

344 “The higher are penalties [ for tax evasion], the more probable it is that they will not be applied to those who 

get caught…..Many societies would feel uncomfortable about singling out and punishing particular individuals, 

almost by a lottery process , when many other individuals may have committed the same offenses” in Tanzi and 

Shome (1993) tratto da C.Van Rijckeghem B. Wederr, 'Corruption and the rate of temptation: Do Low Wages in 

the Civil Service Cause Corruption?', IMF Working Paper , 1997/73, pag. 7. 

345 I bassi livelli di salario, se considerati inadeguati dalla stessa società, creano un alibi per il fenomeno 

corruttivo, in quanto la società tenderà a condonare tali azioni, ritenendole quasi come necessarie,si pensi al 

discorso di Kinshasa “ if you want to steal, steal a little cleverly, in a nice way; only if you steal so much as to 

become rich overnight, you will be caught”. Risultato di tutto ciò è una minore probabilità di trovare la 

collaborazione per favorire la cattura dei colpevoli. 

346 C. Van Rijckeghem, B. Wederr, 'Bureaucratic corruption and the rate of temptation: do wages in the civil 

service affect corruption, and by how much?', Journal of Development Economics, Vol. 65, 2001, pag. 320. 

347 K.M. Murphy, A. Shleifer, R.W. Vishny, 'The Allocation of Talent :Implication for the Growth', The 

Quarterly Journal of Economics,Vol.106, N. 2, 2001, pag. 504-505. 

60

Il salario potrebbe essere spinto verso l’alto anche in seguito alla concorrenza tra il 

settore pubblico e quello privato per accaparrarsi soggetti aventi una certa tipologia di 

conoscenza. “Regulators need the human capital for good regulatory performance” mentre 

“regulated firms need regulators’ unique expertise to minimize the cost of complying with 

regulations” 348 . 

Un aspetto questo che risulta essere rilevante e può spiegare, anche meglio, il motivo 

per cui si è osservato solo un caso di non accettazione dell’incarico (Covip) e una bassa 

percentuale, il 20,4 % in media, di casi di dimissioni prima del termine del mandato 349 . Tale 

fatto dimostra come per soggetti aventi certe abilità tale incarico sia appetibile, rimane da 

capire se la rilevanza di tale incarico sia prevalentemente dovuta al livello di salario elevato o 

all’opportunità di aprirsi un’ampia gamma di opportunità lavorative al termine del mandato, 

come vuole la letteratura che sostiene l’esistenza del fenomeno del “revolving door” 350 , 

oppure alla realizzazione di certi obiettivi ideologici. 

Secondo l’Autorità dell’energia ed il gas 351 e la Consob 352 sarebbe da attribuire proprio 

ad un problema di bassi livelli di remunerazione 353 la continua fuoriuscita dai rispettivi 

istituti, di dipendenti. Per far fronte ad essa, la prima autorità, potendo vantare rispetto alla 

seconda un potere di autonomia nella definizione della politica del personale, ha cercato di 

arginare il fenomeno procedendo ad un processo di rivalutazione del piano delle carriere e 

prevedendo, in via sperimentale nel 2001 e consolidato negli anni seguenti, un premio 

fortemente incentivante, imperniato sull’assiduità del lavoro nel corso dell’anno, sul 

riconoscimento della qualità delle prestazioni e dei risultati e sulle responsabilità e funzioni 

formalmente attribuite. 

4.3 Numero dei commissari 

“The influence of a judge depends on the number of other judges who are members of the 

same court” 354 . Tanto più il numero dei commissari è elevato tanto minore sarà il peso di 

un giudice con preferenze diverse da quelle desiderate dal Governo. Se si usasse solo 

questa chiave di lettura, senza tenere conto degli aspetti prima menzionati, la scelta del 

numero dei commissari delle autorità sembrerebbe volta a favorire un grado maggiore 

d’indipendenza dal Governo, variando la composizione delle autorità dai 3 355 -4 356 - 7 357 ai 

348 

Yeon-Koo Che, 'Revolving Doors and the Optimal Tolerance for Agency Collusion', The Rand Journal of 

Economics,Vol.6, N. 3, 1995, pag. 379. 

349 

Si fa riferimento alle 10 autorità, tenuto conto dei dati riferiti ai seguenti archi temporali: Antitrust 1990- 

2005, Autorità per la garanzia nelle comunicazioni 1998-2004, Garante per la protezione dei dati personali 1997- 

2004, Covip 1995-2004, Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici 1999-2004, Commissione di garanzia 

dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali 1990-2004, Cnipa 1995-2004. 

350 

“It is documented that regulators with five years’ public service can triple their salaries just by stepping out 

the revolving door (Newsweek, February 6, 1989, pag. 16-18)”. Che, op. cit, pag. 393. 

351 

L’unico dato riportato nelle relazioni annuali è quello relativo al 2001 dove si registrano le dimissioni di 9 

dipendenti. 

352 

L’andamento delle dimissioni all’interno della Consob è il seguente 

Numero di dimissionari 

anno 1998 1999 2001 2002 2003 2004 

Totale 383 364 389 385 408 408 

Dimissionari 27 25 14 10 17 27 

% Dimissionari 7,05 6.87 3,6 2,6 4,17 6,18 

353 Nella relazione presentata al Parlamento, l’Autorità per l’energia ed il gas esprimeva la soddisfazione di 

vantare la presenza nell’istituto di personale qualificato nonostante il livello retribuivo fosse non confrontabile 

con quello offerto nei settori regolati. 

354 L.P. Feld, S.Voigt , 'Economic growth and judicial independence: cross-country evidence using a new set of 

indicators', European Journal of Political Economy, Vol. 19, N.3, 2003, pag. 504. 

355 Autorità per l’energia elettrica ed il gas 

61

9 358 membri, con una prevalenza di quelle con 5 359 , contrariamente al caso della Corte 

Costituzionale con una numerosità triplicata. 

Se al fattore numerosità si aggiungono i fattori: criterio di nomina e personalizzazione 

del trust, allora la scelta della numerosità si può leggere come il metodo per riuscire a fare 

pesare di più le scelte di coloro che possono avere preferenze in linea con il Governo. 

Una visione che andrebbe estesa anche all’uso strumentale delle assenze nonché dei 

ritardi nelle nomine 360 per il rinnovo dei collegi delle autorità. Si è osservato che mentre è un 

fenomeno costante nel caso dei rinnovi dei componenti dei membri della Covip (11 ritardi su 

12 cambiamenti di componente), appare meno accentuato per le altre autorità: 3 casi di ritardo 

su 8 cambiamenti di commissari per l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, 1 

ritardo su 4 361 cambiamenti per l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas e 5 ritardi su 9 per la 

Consob. 

4.4 Mandato 

4.4.1 Durata del mandato 

E’concezione comune, poi empiricamente testata da Amacher e Boyles 362 , che tanto più è 

lungo il periodo di un dato incarico tanto più cresce l’indipendenza del soggetto 

preposto 363 . A differenza della Corte Costituzionale, dove tale elemento è stato 

appositamente fissato pari a 9 anni, per evitare la pericolosa concomitanza con il mandato 

del Governo e ridurre quindi l’incentivo rappresentato dalle opportunità future al momento 

delle scelte, per le autorità, al contrario, sembra che sia stato perseguito lo scopo opposto: 

favorire la dipendenza. 

Solo 3 autorità hanno un mandato settennale 364 , mentre tutte le altre o hanno una vita 

perfettamente coincidente a quella della legislatura 365 o addirittura inferiore ad essa: 3 anni 

per la Commissione per la garanzia della legge sullo sciopero e 4 per il Garante per la 

protezione dei dati personali, per la COVIP, per l’ISVAP ed infine per il Centro nazionale 

per l’informatica nella Pubblica Amministrazione. 

Un’idea questa della rilevanza della durata dell’incarico riproposta, anche se in modo 

diverso, nel trust game, giocato da due soggetti, di cui uno collettivo, su un tempo 

determinato pari alla vita lavorativa di un individuo, ideato da Brennan e Kliemt. 

L’elemento su cui l’analisi è centrata è, ovviamente, il soggetto collettivo, in quanto è la 

356 Garante per la protezione dei dati personali 

357 Isvap 

358 Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Commissione per la garanzia attuazione della legge sullo 

sciopero 

359 Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Consob, Covip, Autorità per la vigilanza sui lavori 

pubblici, Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione 

360 In merito ai ritardi la Corte Costituzionale rappresenta un caso di studio particolarmente interessante, dal 

momento che il ritardo varia a seconda dell’organo nominante. In particolare il più ridotto lasso di tempo è 

quello solitamente necessario al Presidente della Repubblica, per decidere i nominati, con un ritardo medio, 

rispetto a tutte le nomine effettuate dalla nascita della Corte ad oggi, pari a 26-27 giorni, seguito da quello delle 

alte magistrature di 30 giorni ed infine da quello del Parlamento di 184-185 giorni. 

361 Senza considerare il ritardo nella nomina dei due commissari aggiunti dalla Legge Marzano. 

362 In particolare il loro studio era volto a dimostrare come, all’aumentare del periodo che intercorreva tra due 

elezioni, cresceva l’indipendenza dei Senatori rispetto ai desideri delle loro constituencies. Si veda a tal 

proposito R.C.Amacher, W.J.Boyes, 'Cycles in senatorial voting behaviour: implication for the optimal 

frequency of elections', Public Choice, Vol.33 , N. 3, 1994. 

363 Si deve ricordare che proprio per tale motivo, negli Stati Uniti, il mandato dei giudici della Corte 

Costituzionale è a vita. 

364 Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Autorità per 

l’energia elettrica. 

365 Consob, presidente dell’Isvap, Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. 

62

sua scelta: defezionare o cooperare (dopo che il primo ha scelto di avere fiducia) che 

determina il raggiungimento di un risultato Pareto ottimale del gioco, una scelta che nasce 

dall’aggregazione di scelte individuali indipendenti. La tesi di tale studio è che, se si vuole 

dare al soggetto collettivo una data linea di condotta (in tal caso cooperare), si devono 

combinare in modo adeguato le individualità in esso presenti, così da ottenere che “the 

team goes on forever unlike individual agents who have finite lives” 366 . 

La prima cosa che i due autori citati osservano è che la scelta di cooperare dipende 

dalla struttura demografica della commissione, dato che i soggetti più anziani, vicini 

all’uscita dal gioco, sono maggiormente disposti a defezionare. Da qui la loro idea che non 

solo il periodo di durata dell’incarico deve essere il più lungo possibile, ritardando l’uscita 

si ritarda la convenienza alla defezione, ma che anche l’età dei componenti è rilevante, 

essendo una riproposizione del problema della “durata”, non più riferito al ciclo di vita di 

un incarico, ma al ciclo di vita lavorativo dei singoli soggetti. Tanto più i soggetti hanno 

tempo per ripetere il gioco della fiducia tanto più saranno cooperativi. 

In base a tale presupposto il fattore giovinezza dovrebbe essere preferito 

all’esperienza, solitamente elemento fondamentale nella scelta dei candidati per incarichi 

pubblici. Dall’analisi dell’età media dei commissari delle autorità indipendenti, si osserva 

che 367 per 3 autorità: Antitrust, Autorità di garanzia per le comunicazioni ed Autorità per 

l’energia elettrica ed il gas essa è al di sotto dei 60 anni, mentre per la Consob ed il Garante 

per la protezione dei dati personali è o pari a 60 anni o superiore. 

4.4.2 Rinnovo del mandato 

Tale elemento, concesso a 6 autorità su 10, rappresenta uno dei più canonici strumenti 

d’influenza e controllo. Ricompensa per un adeguato comportamento alla fine del mandato 

avrà, allo stesso tempo, una rilevante funzione incentivante durante il mandato. Non si può 

negare che tale aspetto possa essere uno degli elementi che condizionano le scelte operate dai 

membri dell’autorità. Proprio per questo motivo, D’Atena ritiene che “la possibilità di 

rinnovo è una soluzione debole dal punto di vista della tutela dell’indipendenza perché 

determina inevitabilmente una forma di responsabilità nei confronti dei soggetti che 

procedono alla nomina, e come in tal modo s’introduce, in un ambito in cui andrebbe esclusa, 

una sorta di responsabilità politica” 368 

4.4.3 Vincoli post-mandato 

Tali vincoli nascono allo scopo di proteggere le autorità dall’influenza dei settori regolati, 

ma potrebbero trasformarsi in un mezzo per offrire maggiore possibilità d’influenza al 

Governo. Il porre un vincolo di non operatività nei settori regolati, per un certo numero di 

anni, porrebbe il Governo nella posizione di vantaggio, in quello che possiamo definire il 

mercato delle opportunità lavorative post-mandato. Il Governo verrebbe ad essere l’unico a 

poter far pesare il potere di offerta di successivi incarichi. 

366 G. Brennan, H. Kliemt, 'Finite Lives and Social Institutions', Kyklos, Vol. 47, Fasc. 4, 1994, pag. 558. 

367 Per l’Antitrust, i dati riguardano 7 componenti su 13 con una media di 58/59 anni, per l’Autorità di garanzia 

per le comunicazioni, 4 su 9 componenti con una media di 57/58 anni, per l’ Autorità per l’energia elettrica ed 

il gas, 3 componenti su 6 con una media di 55 anni, per la Consob (membri nominati dal 1992) 7componenti su 

13 con una media di 60/61anni ed infine per il Garante per la protezione dei dati personali è 65 anni 

considerando la totalità dei componenti. 

368 Commissione I, op. cit. pag. 21. 

63

Attualmente tali vincoli non sono diffusi nel panorama delle autorità, in quanto 

presenti solo in tre casi: per l’Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni, per l’Autorità 

per l’energia elettrica ed il gas e per il Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica 

Amministrazione. Le nuove proposte legislative vorrebbero estendere tali vincoli a tutte le 

autorità. 

Mark Thatcher, analizzando l’entità del fenomeno del revolving door connesso 

all’esistenza dei vincoli, ha osservato che si tratta di una realtà presente nel nostro paese, 

ma che non è divenuta pratica comune, ricadendo nel settore privato 369 , al termine del 

mandato, solo il 38% dei membri delle autorità. Il 51% 370 dei membri dei collegi, invece, 

al termine del mandato continua a svolgere un’attività di tipo governativo. 

Tale fenomeno risulta connesso all’opportunità di titolari di incarichi pubblici di poter 

avvantaggiarsi della posizione ricoperta pubblicamente per poter acquisire un più facile 

accesso al settore privato. Ciò si verifica in quanto aver svolto determinati compiti può offrire 

un tipo di esperienza o conoscenza non acquisibile in altro modo, rappresentata da Heyes 371 

come la riduzione di costo per un’impresa dovuta alla presenza di un ex regolatore all’interno 

di essa. 

Quindi, da un lato l’esistenza della possibilità del revolving door rappresenta un 

incentivo, ex ante, ad accettare di svolgere inizialmente un determinato incarico pubblico 372 , 

dall’altro, ex post, rappresenta un mezzo per influenzare le scelte di tali dipendenti, i quali, 

per favorire il loro ingresso nel settore privato, potrebbero assumere atteggiamenti meno 

intransigenti verso le imprese. Lasciare aperta o meno la porta girevole può rappresentare un 

utile strumento di controllo. 

Che Yeon-Koo ritiene che, a seconda di quali siano le qualità ed abilità ricercate dal 

settore industriale, la decisione di favorire o, comunque, non ostacolare il passaggio al settore 

privato può avere degli effetti positivi. Se, infatti, l’acquisizione di tali abilità è strettamente 

legata ai compiti che devono essere svolti dai commissari in carica, il desiderio di questi di 

migliorare le proprie possibilità future comporterà conseguenze positive in termini di un più 

efficiente funzionamento dell’autorità. Se, al contrario, le abilità richieste dal settore privato 

riguardano prevalentemente il network di relazioni instaurato dai commissari, allora in tal 

caso non si avrà alcun effetto positivo legato al funzionamento dell’ istituto. A questo si 

dovrebbe aggiungere anche l’effetto positivo connesso al miglioramento di efficienza per i 

commissari con minori abilità, spinti a sfruttare al massimo le proprie potenzialità. Se le 

retribuzioni sono corrisposte sotto forma di premio per il tipo di lavoro svolto, dovrebbe 

esistere una relazione inversa tra il livello retributivo ed il grado di apertura. 

Tale fatto sembrerebbe contrastare con quanto sta avvenendo nella nostra realtà. Infatti, 

se fino ad oggi il livello retributivo dei commissari è stato deciso da Ministri preposti, dalla 

Presidenza del Consiglio o in due casi: ISVAP e Autorità per l’energia elettrica ed il gas, 

connesso a quello corrisposto al primo Presidente della Corte di Cassazione e a quanto 

previsto per i giudici della Corte Costituzionale, ora, invece, si vorrebbe assicurare per tutte le 

369 

Thatcher fa riferimento alle seguenti autorità: Antitrust, Autorità per l’energia elettrica ed il gas, Autorità 

garante per le comunicazioni e CONSOB, 'Regulation after delegation: independent regulatory agencies in 

Europe', op. cit., pag. 964. 

370 

Questo dato è determinato facendo riferimento alle seguenti autorità: Antitrust, Autorità per l’energia elettrica 

ed il gas, Consob (membri dal 1992), Covip, Garante per la protezione dei dati personali. L’autorità di garanzia 

per le comunicazioni è esclusa in quanto non vi è stata ancora la fine del mandato per nessun membro. 

371 

A. G. Heyes, 'Expert advice and Regulatory Complexity', Journal of Regulatory Economics, Vol. 24, N. 2, 

119-133, (2003). 

372 

“Nor can the career markets be relied upon to provide the necessary incentives .Because of its specific nature, 

regulatory human capital is in general non transferable outside the specific industries with which regulators have 

experience”. Che, op. cit., pag. 379. 

64

autorità un compenso pari al settantacinque per cento 373 o all’ottanta per cento 374 di quanto 

corrisposto ai giudici della Corte Costituzionale, a cui si contrappone una non comune 

convinzione circa il livello di apertura del revolving door. Se tale livello di apertura è 

rappresentato dalla lunghezza del periodo di tempo richiesto al termine del mandato, prima 

che sia possibile per i commissari intrattenere, direttamente o indirettamente, rapporti di 

collaborazione, di consulenza o di impiego con imprese operanti nel settore di competenza o 

esercitare funzioni societarie, osserviamo come vi sia un atteggiamento maggiormente 

tollerante dalle nuove proposte presentate in Parlamento. Mentre attualmente per le autorità, 

in cui è espressamente indicato, il periodo di impossibilità di operare nel settore privato è pari 

a 4 375 o 2 376 anni, le nuove proposte prevedono in un caso, la proposta di legge n. 121, un 

vincolo di 4 anni, in tutti gli altri un limite di massimo 2 anni. 

Si assisterebbe da un lato ad un fenomeno d’incremento del compenso salariale e 

dall’altro ad un minore vincolo nei rapporti con l’esterno al termine del mandato. Questa 

diversità, rispetto alle previsioni di Che, potrebbe essere spiegata dal fatto che il livello 

salariale previsto per i commissari è fisso ed indipendente dal lavoro svolto. Una tendenza 

che risponderebbe al desiderio da un lato di ridurre la convenienza alla collusione dei 

regolanti con i regolati, attraverso un livello salariale più elevato, dall’altro di beneficiare 

delle esternalità in termini d’impegno maggiore dei commissari, lasciando la possibilità di 

relazioni con l’esterno. 

Oltre alla maggiore efficienza si può attribuire, secondo Salant, alle porte scorrevoli la 

capacità di allargare l’insieme delle possibilità di accordi cooperativi, tra regolanti e regolati, 

in un contesto con orizzonte temporale finito e sfasamento temporale tra inizio e fine dei 

mandati dei due protagonisti. “By expanding the equilibrium set, the revolving door means 

that some projects can be built that would not be otherwise.” 377 Questo non esclude che tra i 

progetti che potrebbero essere approvati ve ne siano di socialmente poco desiderabili. 

Nello stesso tempo, fa notare Salant, la presenza di tali opportunità a fine mandato può 

essere rilevante anche ai fini di una minore presenza di fenomeni corruttivi. Infatti, poichè 

“regulators often regulate multiple, and sometimes competing firms, when postretirement 

consulting income derives from multiple firms, an individual regulator will be reluctant to 

give special considerations to any one firm so as not to risk other potential consulting 

income” 378 e in tal modo “such opportunities, which on the surface seem to invite corruption,” 

di fatto, lo limitano. “The close scrutiny often given to the relationship between firm and 

regulatory officials can deter corruption. Corruption, when discovered, unhinges the door and 

ruins the relation for both sides. Therefore, both sides have incentive to keep corruption from 

being uncovered, if not to prevent it” 379 

Nonostante il fenomeno del revolving non sia particolarmente diffuso, Thatcher fa 

notare come “…detailed case studies of the relationship between firms and sectoral IRAs 

equally suggest that IRAs have maintained a relational distance but have not sought to attack 

the structural advantages of incumbents…”. “ …Regulators may be separated from regulatees 

in terms of professional origins and destinations and their relations be marked by relatively 

high hostility, but they rarely call into question changes in the ownership of forms or seek 

rapid removal of inherited market power. 380 Yet IRAs have not broken decisively with 

regulatory traditions of favouring suppliers. Even in a highly visible area such as merger 

373 

art. 4, comma 4, Proposta di legge n. 2052 e art. 4 , comma 4, Disegno di legge n. 956. 

374 

art. 6, comma 4, Proposta di legge n. 2224. 

375 

L’ Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas 

376 

Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione 

377 

D.J. Salant, 'Behind the revolving door: a new view of public utility regulation', RAND Journal of Economics, 

Vol.26, N.3,1995, pag. 375. 

378 


379 


380 

M. Thatcher, 'Regulation after delegation: independent regulatory agencies in Europe', op. cit., pag. 966. 

65

control, IRAs have undertaken little activity. The findings are mixed but give partial support 

to studies arguing that regulators often act in the interests of regulatees. 381 

4.5 Metodo di finanziamento 

Un altro aspetto di non minor importanza nella determinazione dell’indipendenza, così come 

nell’assicurare un margine di controllo, è rappresentato dal metodo di finanziamento delle 

autorità. Anche da questo punto di vista la realtà è piuttosto eterogenea; nella maggior parte 

dei casi il sistema di finanziamento più usato è quello statale, al quale si aggiunge, per 

l’Autorità di garanzia nelle comunicazioni e la Consob, un sistema misto di 

compartecipazione al soddisfacimento del fabbisogno: in parte si usano risorse proprie in 

parte statali. Mentre per la prima il parametro contributivo dovuto da terzi è determinato dal 

Ministro competente, per la seconda è determinato dall’autorità stessa. 

Per finire si ha il caso dell’ISVAP e dell’Autorità dell’energia elettrica e del gas, per i quali il 

funzionamento è assicurato attraverso l’uso delle sole risorse proprie, raccolte entro un 

parametro contributivo fissato dal Governo. Un unicum è, invece, rappresentato dalla Covip, 

in quanto, a fianco del contributo statale si aggiunge quello degli enti previdenziali e quello 

derivante dai fondi pensione nella misura di una quota non superiore allo 0,5 per mille dei 

flussi annuali dei contributi incassati. Una forma di finanziamento subordinata dalla legge 

all’adozione di un apposito decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze, di concerto 

con il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali che fissi importi e modalità dei 

versamenti. 382 

Il fatto che il finanziamento statale possa rappresentare un utile strumento di controllo 

è dimostrato dall’affermazione di Rodotà, all’epoca presidente dell’Autorità garante della 

protezione dei dati personali, in un’audizione presso la Commissione I, quando sostiene che: 

“devono essere messe da parte le tentazioni di usare lo strumento delle dotazioni finanziarie 

per condizionare l’attività delle autorità indipendenti 383 ” 384 . Un’idea ribadita anche in 

un’intervista ad Il Sole 24 Ore 385 , dove faceva notare che il lento “stillicidio” di risorse si 

poteva trasformare in un attentato all’autonomia stessa dell’organo, dal momento che la 

mancanza di risorse non poteva essere sostituita con risorse proprie; il “diritto ad incassare il 

50% delle sanzioni amministrative comminate” rappresenta “risorse che è possibile 

reinvestire solo in attività di formazione e non in spese correnti” e gli stessi introiti, derivanti 

dai diritti di segreteria, risultano diminuiti a causa della semplificazione del Codice. 

Anche il presidente della Consob ha più volte ribadito, nella relazione generale, 

l’imprevedibilità delle riduzioni dei trasferimenti statali, ridotti di oltre 7,5 milioni di euro fra 

il 2001 e il 2003, le difficoltà che ciò comporta per il funzionamento dell’ente e come questo 

abbia causato delle entrate proprie che da meno del 40 per cento del preventivo di entrata 

negli anni 1997-98 sono passate a quasi il 64 per cento nel 2003. 

Lamentele, in tal senso, vengono anche dall’Autorità per le comunicazioni, la quale 

sostiene che, a fronte di nuovi compiti (quasi raddoppiati secondo il presidente 

dell’autorità 386 ), le risorse assegnate, attraverso il contributo statale, sono progressivamente 

diminuite fino a toccare, con l’ultima legge finanziaria, una riduzione di circa il 12%. 

381 


382 

Si tratta di una modalità non ancora usata, ma per la quale l’autorità ha fatto espresso sollecito alle 

amministrazioni competenti così da poterne usufruire a partire dal prossimo anno. 

383 

Dove con essa si vuole intendere il possibile intervento legislativo volto a riordinare e meglio definire gli 

aspetti più salienti e determinanti in merito al funzionamento delle autorità sulla base di quanto sperimentato in 

questi anni. 

384 

Commissione I, op. cit., pag. 48. 

385 

A. Che., 'Risorse scarse per l'Authority', Il Sole24 Ore, 29 Aprile 2004. 

386 

Ha acquisito il compito insieme all’Autorità garante della concorrenza e del mercato di vegliare su conflitto di 

interessi. 

66

Ancor più grave sembra essere, poi, la storia della Commissione per il rispetto della 

legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali. Fin dalla sua nascita ha lamentato non solo 

la scarsità delle risorse ma anche delle strutture necessarie, tanto da portare nel 1992 l’allora 

presidente Sabino Cassese a rassegnare le proprie dimissioni. 

L’uso delle risorse proprie, pur assicurando maggiore indipendenza, non è un sistema 

immune da difetti, potendo ingenerare un conflitto d’interessi. “L’Autorità delle 

comunicazioni è in conflitto quando norma sulla bolletta della Telecom, come l’Autorità 

dell’energia lo è quando norma sulla bolletta del gas, in quanto più le bollette sono alte più 

queste autorità incassano” 387 . Una visione condivisa anche a livello europeo, essendo 

affermato dalla Commissione, in merito alla creazione di nuove agenzie, che “to ensure that- 

le autorità- “ remain impartial and are not unduly influenced by operators, mechanisms are 

needed to keep the agencies financially independent of such revenue” 388 . 

4.6 Il procedimento amministrativo: uno degli strumenti di controllo ex ante 

L’eterogeneità, un elemento saliente dello stato delle nostre autorità, si estende anche al 

procedimento amministrativo. Nonostante l’univoco riferimento legislativo, la L. 241 del 

1990, recepito direttamente attraverso la legislazione creatrice delle autorità o attraverso 

regolamenti interni, la regolazione del procedimento non è del tutto completa e presenta delle 

lacune, prima fra tutte una non adeguata differenziazione tra i diversi procedimenti che hanno 

luogo di fronte alle autorità. Mentre, infatti, le sommarie regole esistenti sembrano essere 

sufficienti per gli atti autorizzatori, non sono, invece, del tutto adeguate nel caso di 

procedimenti a carattere contenzioso, essendo le autorità indipendenti dotate di poteri 

particolarmente penetranti per l’accertamento delle infrazioni (ad esempio poteri ispettivi, 

istruttori e sanzionatori) 389 . In tal caso si dovrebbe garantire, non già un mero interesse alla 

partecipazione procedimentale del soggetto sottoposto al procedimento, ma il suo diritto di 

difesa, da qui il bisogno di forme di partecipazione rafforzata quali il contraddittorio, la 

verbalizzazione e la piena conoscenza degli atti istruttori, così come avviene in ambito 

processuale. 

A dimostrazione dello stato d’incompletezza, la Consob non ha ancora provveduto a 

pubblicare la procedura che regola le ispezioni e per i procedimenti per inottemperanza non è 

prevista la comunicazione delle risultanze istruttorie (essenziale per l’esercizio dei diritti di 

difesa nella fase finale del procedimento). Permane, in generale, per molte autorità, una 

tendenza a differire l’accesso agli atti e nel caso dell’Autorità garante della concorrenza e del 

mercato a differire il termine del procedimento rispetto a quello previsto e a non notificare, 

tempestivamente, la comunicazione delle decisioni finali. 

Per quanto riguarda, invece, l’attività regolatoria ed il ricorso alla consultazione 

pubblica si è notato come notevoli miglioramenti si sono avuti in questi ultimi due anni. 

Infatti, al contrario delle altre, solo l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas presentava, fin 

dal primo operare, una chiara definizione delle regole per la consultazione delle parti 

interessate ai diversi provvedimenti. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, solo lo 

scorso anno, ha provveduto, con la delibera 453/03/CONS, a superare le sue mancanze: la 

387 

Commissione I, op.cit., pag. 159, intervento del Presidente dell’Associazione Difesa Utenti Servizi Bancari e 

Finanziari: Lannuti E. 

388 

Communication from the Commission, The operating framework for the European Regulatory Agencies, 

COM (2002) 718 final, Brussels, 2002, pag. 11. 

389 

“In alcune occasioni sono stati acquisiti, nel corso di ispezioni, e utilizzati contro la società investigata, i 

pareri legali redatti da consulenti esterni all’impresa”. Assonime, Autorità indipendenti : le garanzie 

procedurali, Note e Studi n. 43, Febbraio 2003 pag. 18. 

“Il diritto per gli interessati di nominare un consulente tecnico che assista alle operazioni svolte dai consulenti 

designati dall’Autorità, così da potere presentare le proprie eventuali osservazioni non è previsto per tutte le 

autorità”. Ibidem, pag. 18. 

67

generica affermazione di diritto di partecipazione e l’assenza della registrazione degli 

interventi, la Consob, invece, continua ad essere inottemperante. 

Nonostante la letteratura abbia consacrato il procedimento amministrativo come lo 

strumento principale di controllo, nonostante sia riconosciuto il suo valore intrinseco 390 , 

nonostante, se non ben congegnato, possa nascondere, dietro la complessità del processo 

decisionale e la difficoltà di reperimento delle informazioni, l’allocazione della 

responsabilità per determinate decisioni politiche, nonostante possa essere usato per limitare 

le opportunità tra cui scegliere e possa guidare il risultato (attraverso la definizione dei 

metodi di accesso al procedimento, il tipo d’informazione offerta, la distribuzione 

dell’onere della prova e tutti gli altri possibili dettagli), tale strumento è stato poco usato dal 

Governo per far sentire la propria influenza e lo dimostra la vaghezza delle regole esistenti. 

Un fatto singolare se si ricorda l’utilizzo degli altri fattori d’influenza e se si considera che 

proprio un buon processo può divenire il mezzo per superare il problema dell’asimmetria 

informativa principale-agente e dell’imperfezione del “contratto” tra essi. 

Manovrando esso, pur non conoscendo quali saranno le decisioni che si dovranno 

prendere e quali, di fatto, siano le preferite, si stabiliscono in anticipo quali dovranno essere 

i beneficiari e come i costi dovranno essere distribuiti. Regolando tale strumento, quindi, al 

momento della creazione delle autorità si assicura un risultato sempre in linea con il volere 

della coalizione. “By controlling the details of the procedures and participation, political 

actors stack the deck in favour of constituents who are the intended beneficiaries of the 

bargain struck by the coalition which created the agency” 391 . In tal modo sarebbe persino 

possibile seguire i cambiamenti di preferenze delle constituencies, dal momento che la 

politica dell’agenzia seguirebbe l’evoluzione di esse, senza il bisogno d’interventi 

legislativi. 

La richiesta di un procedimento ben studiato rientra anche tra gli interessi per la 

politica di “ buongoverno” sostenuta dalla Commissione Europea e volta ad evitare che si 

attribuisca “an objective advantage to operators better organised to advocate their point of 

view or more able to meet the costs involved in the agency’s procedures (multinationals 

compared with small and medium-sized enterprises)” 392 

La potenzialità di tale strumento, se non ben chiara al legislatore delle prime autorità, è 

divenuta tale nel momento in cui si è passati ad analizzare, attraverso un’indagine conoscitiva, 

la realtà delle autorità indipendenti e si è consolidata nelle proposte di legge ora al vaglio 

della Camera e del Senato 393 . 

Tale esigenza di rinnovamento del procedimento emerge anche dallo studio svolto 

dall’ASSONIME, secondo cui si rileva una necessità di maggiore chiarezza ed omogeneità 

390 “People derive greater value from processes that treat them respectfully and give the appearance of rationality 

than from processes that are perceived to be cruel, unfair and arbitrary”, in M.D. McCubbins, R.G. Noll, B.R. 

Weingast, 'Admiistartive Procedures as Instruments of Political Control', Jornal of Law, Economic and 

Organization, Vol.3, N.2, 1987, pag. 253. 


392 White Paper on Governance, Improving the exercise of executive responsibilities. Establishing A 

Framework For Decision-Making Regulatory Agencies, Work area 3, SG/8597/01-EN , Giugno 2001, pag. 18. 

393 “I procedimenti volti all’adozione di atti regolamentari e generali, esclusi quelli attinenti all’organizzazione 

interna, devono garantire la partecipazione all’attività istruttoria di organismi che siano espressione degli 

operatori di settore e dei destinatari delle singole norme, nonchè dei soggetti rappresentativi di interessi collettivi 

e diffusi… l’adozione degli atti deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, dalla 

diffusione di schemi e versioni preliminari dell’atto da adottare al fine di acquisire osservazioni scritte, dalla 

convocazione di audizioni … al fine di esaminare congiuntamente il contenuto degli schemi e le osservazioni 

presentate”. Art. 7, comma 2, DDL 956, art. 9, comma1, Proposta di Legge n. 2224 e art. 7, comma 1, Proposta 

n. 2052. Per i procedimenti individuali si prevede l’applicazione dei “principi sulla partecipazione al 

procedimento, sull’accesso agli atti amministrativi, sull’individuazione e sulle funzioni del responsabile del 

procedimento, stabiliti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni” e per quelli di controllo a 

carattere contenzioso e sanzionatori il rispetto “dei principi della piena conoscenza degli atti istruttori, del 

contraddittorio orale e della verbalizzazione” art. 10, comma 1 e 2, Proposta di legge n. 2224, art. 8, comma 1e 2 

Proposta n. 2052 ed art. 8, comma 1e 2, DDL n. 956. 

68

dei principi ispiratori dei procedimenti 394 , soprattutto lì dove è stato lasciato alle singole 

autorità il compito di redigere i regolamenti ad essi relativi, nonché una differenziazione degli 

stessi a seconda della tipologia. 

Dello stesso tenore è quanto previsto nel libro bianco che la Commissione Europea ha 

realizzato per migliorare il funzionamento delle agenzie europee, in cui si prevede la necessità 

di delineare, con precisione, i tempi necessari per lo svolgimento di ciascun procedimento e di 

definire i criteri di accesso alle documentazioni. 

4.7 Controlli 

4.7.1 Controllo politico 

Diverse sono le forme di controllo che un principale può usare per mantenere il controllo 

dell’attività del suo agente, può farlo attraverso: 

- il monitoraggio diretto, se pur con i suoi eccessivi costi in termini di risorse e di tempo, 

le imperfezioni dell’informazione trovata, dato il permanere di un certo grado 

d’incertezza circa il nesso di causalità tra le azioni e gli effetti (un’azione se pur 

compiuta con le migliori intenzioni, ad esempio soddisfare le esigenze del principale, 

potrebbe causare effetti indesiderati) e un margine d’informazione privata che non si 

può acquisire attraverso un controllo esterno, 

- monitoraggio indiretto: le informazioni che possono pervenire da soggetti esterni 

interessati. Pur limitando i costi, in tal caso, nascono comunque problemi di 

attendibilità dell’informazione e dell’eventuale uso strategico che di esso può essere 

fatto. 

Nel caso del rapporto Parlamento-Governo-autorità l’uso del monitoraggio diretto 

risulta piuttosto limitato, il che non è sorprendente visto il desiderio di creare degli organi 

indipendenti. Il monitoraggio, infatti, se non accompagnato da sanzioni e ricompense, risulta 

poco utile, e, nel nostro caso, proprio gli strumenti d’incentivo e le sanzioni non possono 

essere usati. 

La forma di controllo esercitata è, perciò, quella di una mera acquisizione 

d’informazioni sull’attività svolta da ciascuna autorità attraverso l’obbligo annuale di 

presentazione di una relazione. In tal caso bisogna distinguere tra le autorità per le quali è 

previsto un obbligo di presentazione della relazione: 

al Presidente del Consiglio 395 che, con le proprie osservazioni, la trasmetterà al 

Parlamento; 

al Ministro competente 396 ; 

al Parlamento 397 ; 

al Parlamento e al Governo 398 . 

Per molte autorità è previsto, poi, un obbligo di comunicazione ai Ministri competenti 

dei fatti più salienti relativi al settore regolato, e di offrire specifiche informazioni su 

richiesta dei Ministri o del Parlamento, attraverso la partecipazione ad audizioni in 

394 

“La Consob, ad esempio, non ha ancora reso pubblici i criteri generali per la partecipazione ai procedimenti 

di propria competenza e le modalità per lo svolgimento dei poteri istruttori, ai sensi degli articoli 13 e 14 del 

proprio regolamento di organizzazione”, in Assonime , op.cit., pag. 10. 

395 

Antitrust, ISVAP, CNIPA, Autorità per l’energia elettrica ed il gas ed Autorità per le garanzie nelle 

comunicazioni. 

396 

Il Ministro del Lavoro per la Covip, il Ministro del Tesoro per la Consob. 

397 

Commissione per la garanzia del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali. 

398 

Garante per la protezione dei dati personali, Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. 

69

commissione o in assemblea oppure nell’ambito d’indagini conoscitive, senza, però, che il 

Parlamento possa ricorrere agli strumenti d’indirizzo. Quest’ultima è una forma di controllo 

più accurata, dal momento che oltre alle informazioni fornite dallo stesse ente è possibile 

abbinare, ad integrazione, quelle fornite da soggetti esterni. 

Un ultimo mezzo di minaccia nei confronti delle autorità potrebbe poi essere 

rappresentato dall’attività legislativa, connessa alla presentazione di proposte e disegni di 

legge aventi come obiettivo la ridefinizione della forma e delle modalità d’intervento delle 

authorities, in tal caso un’eventuale modifica non sarebbe una vera sanzione, dato che nella 

maggior parte dei casi i commissari non possono acquisire una seconda nomina. 

Il fatto che a volte siano sufficienti delle minacce convincenti per influenzare le 

decisioni delle autorità è offerto dal caso americano, ricordato da Pollack 399 e studiato da 

Ferejohn e Shipan, in cui alcune commissioni del congresso americano facevano sentire la 

loro pressione sulla Federal Communication Commission segnalando la possibilità di una 

nullità della regolazione attraverso un’imminente legislazione, riuscendo ad ottenere un 

rallentamento del processo decisionale dell’autorità. 

Maggiore peso sembra essere stato attribuito alle forme di controllo operate da soggetti 

terzi, in tal senso oltre alla richiesta di pubblicità degli atti decisori, a cui sono obbligate tutte 

le autorità, si è registrata, come fa osservare Thatcher, “ also in traditionally more closed 

countries, such as Italy, IRAs have adopted procedures based on principles of openness and 

contestability” 400 , con una larga offerta di materiale sia cartaceo sia scaricabile on line sulla 

propria attività e su aspetti sensibili quali costi, profitti e quote di mercato. 

4.7.2 Controlli contabili 

Per la maggior parte delle autorità si registra un controllo del rendiconto finanziario da parte 

della Corte dei Conti, esteso nel caso dell’Autorità garante dell’energia elettrica e del gas 

anche al bilancio preventivo e nel caso della Consob alla verifica della regolarità della 

gestione e della rispondenza dell'azione, svolta dalle singole amministrazioni, agli obiettivi 

stabiliti dalla legge. Per la Covip ed il Cnipa è prevista inoltre una comunicazione da parte 

della Corte dei Conti al Parlamento dell’esame effettuato sull’aspetto contabile. 

Un aspetto interessante è poi dato, nell’ambito dell’autonomia organizzativa, dalla 

possibilità per le autorità stesse di dirigere e disciplinare la gestione delle spese anche in 

deroga alle disposizioni della contabilità generale dello Stato, fatta eccezione per la Consob, 

essendo ancora subordinata l'efficacia degli interventi regolamentari della Commissione in 

materia di organizzazione, amministrazione e contabilità, al rilascio del visto di legittimità da 

parte del Presidente del Consiglio dei Ministri. 

4.7.3 Controllo giudiziario 

Shapiro 401 , in seguito allo studio effettuato sull’esperienza americana, inglese e francese nello 

stesso ambito, sottolinea come, in realtà, quello che a noi sembra essere solo un mezzo di 

controllo, per assicurare che l’operare delle authority sia conforme, di fatto rappresenti un 

mezzo per affidare, in seconda battuta, un potere decisionale su certi settori. Fa notare, infatti, 

che ogni volta che si richiede l’intervento di una revisione giudiziaria è come se parte del 

potere regolatorio venisse trasferito all’organo giudiziario attraverso una seconda delega. Il 

399 

M.A. Pollack, 'Learning from the Americanists (Again): Theory and Method in the Study of Delegation', West 

European Politics, Vol.25, N.1, 2002, pag. 203. 

400 

M. Thatcher, 'Regulation after delegation: independent regulatory agencies in Europe', op. cit., pag. 967. 

401 

M. Shapiro, 'Judicial Delegation Doctrines: The US, Britain, and France', West European Politics, Vol.25, 

N.1, 2002. 

70

problema risulta quello di capire quale delle due deleghe sia migliore in termini di minori 

costi di agenzia. 

Considerato che solitamente l’intervento giudiziario riguarda tre aspetti essenziali: 

- il controllo della ragionevolezza della regola introdotta dall’autorità o il semplice rispetto 

del mandato di fatto; 

- il rispetto della legalità; 

- il rispetto della regolarità procedimentale; 

il potere di compartecipazione nell’attività regolatoria cresce tanto più vago è il mandato 

statutario, tanto più stringenti risultano gli obblighi procedimentali e a seconda di quale delle 

due interpretazioni di ragionevolezza, meno o più stringente, sia prevalente: 

- “something is unreasonable if no reasonable person could have chosen to do” 402 ; 

- “it is unreasonable to make any rule less than the best rule that could be made”. 

Il principale, una volta dato vita alle due deleghe, può cercare, a seconda della 

situazione del momento e di quale favorisca la realizzazione delle proprie preferenze, di 

aggiustare questo sistema di pesi e contrappesi, favorendo ora l’uno ora l’altro dei due istituti. 

Trattandosi però di rapporti di agenzia, non ci si può affidare ciecamente agli agenti, potendo 

essi, nel perseguimento dei propri interessi, ampliare i propri poteri oltre i desideri del 

principale. Un caso, in tal senso, c’è offerto dall’esperienza americana 403 , quando le corti, 

inizialmente completamente deferenti rispetto alle decisioni delle autorità, una volta acquisito 

maggiore potere di revisione, in seguito alla tendenza operata dal Congresso nel 1965-68 di 

restrizione dei vincoli dei processi svolti nelle nuove autorità create ed estesa anche a quelle 

preesistenti, grazie alla case law, si definirono partners del processo regolatorio. Attraverso 

un’applicazione più rigorosa dei tre principi base della revisione giudiziaria prima citati, 

iniziarono ad usare “statutory interpretation and procedural nit picking as disguises for what 

was in reality policy based judicial intervention against the agencies” 404 . 

La delega ad un corpo non maggioritario sia esso l’agenzia o le corti avrebbe, sempre 

secondo Shapiro, diverse motivazioni: potrebbero essere un mezzo estremo per il legislatore, 

che risulta perdente dalla delega alle autorità, per avere una nuova opportunità di vedere 

prevalere le proprie preferenze, un mezzo per acquisire legittimità sfruttando quella 

riconosciuta ad un altro istituto oppure usufruire della riconosciuta neutralità ed indipendenza 

attribuite solitamente ai giudici. 

Quest’ultimo aspetto solleva molti dubbi se, come ricordano e dimostrano Humphries e 

Songer 405 , nel periodo 1969-1988, le agenzie amministrative federali, a più ragione quelle 

indipendenti, sono apparse come l’attore di maggior successo nei processi svolti di fronte alla 

Corte Suprema e nelle Corti di appello (essendo vincitori nella metà dei casi in cui 

compaiono), spiegando tale fenomeno attraverso la tendenza dei giudici a sostener l’esercizio 

della discrezionalità da parte delle autorità lì dove questa soddisfa le preferenze dei giudici 

entro i vincoli della legge. 

A seconda di quanto sia dipendente la Corte dal Governo, per la nomina e le carriere dei 

giudici, tanto più questo rappresenterà un mezzo per riportare il risultato nell’ambito delle 

proprie preferenze. Uno dei costi di questa seconda agenzia, nel caso in cui sfugga dalle mani 

del principale, potrebbe essere rappresentato direttamente da un incremento delle spese di 

bilancio per le agenzie, dal momento che dovendo le agenzie impegnarsi maggiormente per 

evitare un ribaltamento delle proprie decisioni da parte delle corti, dovranno impegnarsi di più 

con un bisogno maggiore di staff e quindi di un bilancio più grande, che sarà volentieri 

finanziato dal Governo nel caso in cui le scelte dell’agenzia sono più vicine alle proprie. Molti 

402 M. Shapiro, op. cit., pag. 188. 


404 Ibidem, pag. 184-185. 

405 M. A. Humphries, D.R. Songer, 'Law and Politics in Judicial Oversight of Federal Administrative Agencies' 

The Journal of Politics, Vol. 61, N.1, 1999, 207-220. 

71

autori sostengono, addirittura, che la presenza delle corti sia usata come un mezzo per estrarre 

maggiori risorse dal bilancio pubblico 406 . 

Un’ idea questa delle ingerenze o, a volte, della sostituzione delle corti alle autorità che 

è ribadita dall’ analisi svolta dalla Commissione Europea sulle agenzie europee, tanto da 

affermare che se “in theory then, judges review decisions purely on the basis of their 

adherence to formal rules (they do not assess their substantive rationality) in reality …such 

formal review often masks substantive review” 407 . 

Uno stesso risultato si ottiene considerando la situazione nel nostro paese. Lo studio 

svolto da Lex For, su un campione significativo di sentenze, adottate in giudizi in cui le 

autorità: Banca d'Italia, Consob, Isvap, Autorità garante della concorrenza e del mercato, 

Autorità garante della radiodiffusione e dell'editoria, sono state chiamate in giudizio, in 

riferimento al periodo temporale compreso tra il 1981 e febbraio 2000, è emerso come “nella 

maggior parte delle decisioni censite non risulta che i giudici valutino la peculiare natura delle 

autorità amministrative indipendenti o considerino le autorità indipendenti in modo 

differenziato da altre amministrazioni” 408 . 

Si può, infatti, affermare, senza grandi errori, che, in generale, le corti procedano o 

mediando fra i principi generali del diritto amministrativo e la normativa speciale istitutiva 

delle autorità o “ andando ben al di là di verifiche di legittimità, a sovrapporre, a quelli delle 

autorità, propri criteri di regolamentazione delle discipline di settore” 409 , intervenendo-ad 

esempio-nelle specifiche tecnico economiche di un accordo restrittivo della concorrenza 410 o 

addirittura procedendo in alcuni casi all’integrazione dei poteri dell’autorità data la supposta 

inadeguatezza della normativa vigente 411 . 

Quindi anche in Italia il secondo rapporto principale-agente risulta problematico 412 e 

porta a riflettere e domandarsi su quanto di questa ingerenza sia stata voluta dal Governo 

stesso e quanta invece sia dovuta ai costi propri dell’agenzia. 

Su tale base, diventa interessante andare ad analizzare la scelta relativa alla prevista 

introduzione nel disegno di legge del Governo per le autorità di un solo grado di giudizio: 

quello del Consiglio di Stato, al posto dei due gradi di giudizio oggi esistenti, nell’ambito 

della legge quadro che dovrebbe definire una struttura omogenea delle authorities. Una scelta 

ritenuta, dall’attuale Ministro della Funzione Pubblica pubblica, come una “norma 

moralizzatrice, che evita gli strapoteri di alcuni organismi, certo utilissimi, ma che non 

possono pretendere di regolare l'intera vita umana” 413 . Infatti, tenuto conto che, per 

“mantenere queste strutture (le autorità) lo Stato si sobbarca una spesa enorme….basta che 

un'azienda, un individuo qualsiasi presenti ricorso al tribunale amministrativo perché tutto 

questo sforzo venga annullato o stoppato dall'intervento di tre gentiluomini laureati in 

406 

Si veda F. A. Hanssen, 'Independent Court and Administrative Agencies: An Empirical Analysis of the State', 

JLEO, Vol.16, N.2, nota 7, pag. 537. 

407 

M. Everson, G. Majone, L. Metcalfe, A. Schout, The Role of Specialised Agencies in Decentralising EU 

Governance, Report Presented to the Commission, 1999, pag. 58. 

408 

E. Midena, Natura delle autorità in Autorità indipendenti e sindacato giurisdizionale. I principali orientamenti 

del giudice, http://serforma.it.omnint11.omnibit.it/lexfor2002/2000-03/2000-03-Amm-Apr-140.asp 

409 

Ibidem, Funzioni esercitate e sindacato giurisdizionale. 

410 

Tar Lazio (Sez. I, 1157 del 21.7.1993), Tar Lazio (Sez. I, n. 1474 del 1.8.1995), Consiglio di Stato (Sez. VI, 

n. 1792 del 30.12.1996), Pretura di Roma (sentenza del 28.11.1996). 

411 

Tar Piemonte, Torino, (Sez. II, n. 64 del 2.3.1987) e Consiglio di Stato (Sez. VI, n. 280 del 25.3.1989), Tar 

Lazio, Roma, (Sez. I, n. 505, del 24.3.1995). Ibidem. 

412 

Ci si trova di fronte a due fronti: da un lato vi sono le autorità ed i loro sostenitori, che considerano l’esistenza 

di tale controllo un’inadeguata invasione di campo, da parte di “giudici amministrativi …che pur non essendo 

specialisti in nessun campo dirimono contenziosi finanziari sempre più rilevanti sia per le cifre che per le 

ricadute”, dall’altra i sostenitori del giudizio amministrativo che accusano le autorità di voler essere autoreferenti 

e di temer il controllo amministrativo in quanto spesso non rigorose nel rispetto formale degli atti . Merusi 

sostiene che in molte circostanze si rilevino degli eccessi di potere. Si veda R. Scaglarini, 'Meno Stato in 

Economia ma più tribunali', Il Corriere della Sera, 5 Febbraio 2001. 

413 

Il Corriere della Sera, 'Riforma delle Authority, avranno più poteri', 2 Ottobre 2003, http://www.funzione 

pubblica.it/comunicazione_1247_ENG_HTML.htm 

72

giurisprudenza che -basandosi su una cognizione per forza di cose sommaria- possono 

fermare tutto. Magari appellandosi ad un generico fumus, aggrappandosi ad un cavillo” 414 . 

Rimane ora da capire che cosa rappresenti questa scelta, se debba essere letta: 

- come un desiderio di dare ancora un ulteriore grado di discrezionalità alle autorità, 

come avvenne nel caso dell’unico grado di giudizio previsto dall’Administrative 

Procedure Act nel 1946, non accompagnato da un procedimento all’interno delle 

autorità simile al processo giudiziario, dato che le “requirements on the agencies, … 

were clearly meant to avoid the formal, adversarial, evidentiary, procedural, record 

keeping, and opinion writing requirements that applied to courts” 415 ; 

- come una sorta di estrema tutela, da parte del Governo, delle proprie preferenze, 

attribuendo il compito revisionale ad un organo che può essere più compatibile con le 

proprie 416 , essendo incardinato nella Presidenza del Consiglio dei Ministri 417 . 

Tale fatto potrebbe determinare o un aumento dei tempi e dei costi per la realizzazione 

del procedimento o una sorta di effettiva concertazione con il primo delegato, prima 

del realizzarsi dell’apparire di quest’ultimo in tribunale. 

Tav. 4 Stato dei ricorsi avverso le decisioni delle autorità. 

Autorità 

TAR Consiglio di Stato 

73 

Consiglio di Stato 

Autorità Controparte Autorità + Controparte 

% di rigetti % di accoglimento % di 

rigetti 

% accoglimento+ rigetti 

Autorità per l’energia ed il gas 70,34 56,97 67,39 62,07 

Autorità Tutela della 62,65 39,85 41,74 

garante della 

concorrenza e 

concorrenza 

39,85 

414 L. Grion, op.cit. 


416 “Molti di questi giudici amministrativi percorrono in veste di consulenti, gli uffici legislativi ed i gabinetti dei 

Ministri. Sono cioè interni al palazzo. E non solo nei ministeri a dire il vero. Siedono anche tra i commissari 

dell’autorità di garanzia …Corrono il rischio di ritrovarsi a giudicare nelle aule dei tribunali quelle stesse 

amministrazioni per le quali lavorano . Per non parlare della possibilità di pronunciarsi su leggi che loro stessi 

hanno contribuito a redigere…. Si tratta in genere di magistrati del TAR, del Consiglio di Stato e di quelli 

contabili”. V. Alimenti, 'Giudico in toga. Consiglio in gessato', Il Corriere della Sera, 5 Febbraio 2001. 

417 Il Consiglio di Stato è composto da: 

- un presidente nominato tra i magistrati che abbiano effettivamente esercitato per almeno cinque anni 

funzioni direttive, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio 

dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il parere del consiglio di 

presidenza; 

- da 4 magistrati di nomina parlamentare; 

- da 6 consiglieri di cui 2 supplenti, la cui nomina è per metà derivata dai consiglieri del tribunale 

amministrativo regionale facenti domanda e con almeno 4 anni di anzianità, previo giudizio favorevole 

espresso dal consiglio di presidenza a maggioranza dei suoi componenti, per un quarto a professori 

universitari ordinari di materie giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno quindici anni di servizio 

professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, o a dirigenti generali od 

equiparati dei ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche nonché a 

magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di corte d'appello o equiparata, nominati 

con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri, previo parere 

favorevole del consiglio di presidenza ed infine per l’ultimo quarto mediante concorso pubblico per 

titoli ed esami teorico-pratici, al quale possono partecipare i magistrati dei tribunali amministrativi 

regionali con almeno un anno di anzianità, i magistrati ordinari e militari con almeno quattro anni di 

anzianità, i magistrati della Corte dei conti, nonché gli avvocati dello Stato con almeno un anno di 

anzianità, i funzionari della carriera direttiva del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati 

con almeno quattro anni di anzianità, nonché i funzionari delle amministrazioni dello Stato, anche ad 

ordinamento autonomo, e degli enti pubblici, con qualifica dirigenziale, appartenenti a carriere per 

l'accesso alle quali sia richiesta la laurea in giurisprudenza.

del mercato Pubblicità 

ingannevole 

76 69,23 79,24 

74 

77,27 

Autorità per le garanzie nelle 

comunicazioni 

67,65 

20 1 55 48 

Consob 

Commissione di garanzia dell'attuazione 

della legge sullo sciopero nei servizi 

53,18 56,25 100 68,29 

pubblici essenziali 

85,7 1002 / 

/ 

Privacy 

le opposizioni proposte contro le decisioni assunte dall’Autorità sono in 

numero estremamente contenuto, e in larghissima parte rigettate dai 

tribunali o contraddette da una successiva giurisprudenza 

1 

tale dato va letto con attenzione in quanto nelle relazioni non è ben chiaro chi formuli l’appello, solo nella 

relazione relativa al 2003 si fa menzione di un appello accolto su 5 presentati da parte dell’autorità. 

2 

in tal caso tale risultato è poco indicativo dal momento che dalle relazioni si fa menzione solo di un appello 

giunto al termine mentre la maggior parte attendono ancora l’esito finale. 

Dall’analisi comparata dello stato dei ricorsi avverso l’autorità, rispettivamente, 

presso il Tar ed il Consiglio di Stato, si evince che, in entrambi i casi, vi è un’elevata 

percentuale di vittoria per le autorità. E’ da notare, però, che il dato riferito al Consiglio di 

Stato presenta una maggiore rilevanza, essendo determinato su un numero di sentenze 

estremamente ridotto rispetto a quelle sottoposte al Tar. Se tale spiegazione non fosse 

sufficiente, allora, si potrebbe pensare che il desiderio di un unico grado sia legato, nel caso 

del Consiglio di Stato, al potere del Governo di proposta sulla nomina del presidente ed 

eventualmente sui 4 rappresentanti parlamentari. 

“The actual balance between Council concerns for enforcing statutory mandates and 

enforcing its own independent views of good law and good administration when policing 

those making regulations may shift case-by-case and cannot be specified with any precision. 

Of all the administrative review courts in the world the French Council of State exhibits the 

highest level of integration, continuity, and collective identity among its judges” 418 . 

Una scelta che muterebbe il modo di concepire le stesse autorità, se fino ad ora era 

sottolineato il loro carattere amministrativo, ora ci si troverebbe ad esaltare, con tale scelta del 

Governo, il carattere giurisdizionale, dal momento che accorperebbero in sé il primo grado di 

giudizio. Un primo grado di giudizio o meglio un giudizio definitivo che di fatto è già 

attribuito ad esempio nel caso di procedimenti iniziati da un consumatore di fronte 

all’Autorità garante per la pubblicità ingannevole. Se, infatti, l’autorità non ritiene 

ingannevole il messaggio, il consumatore 419 non ha possibilità di ricorrere contro la decisione 

dell’autorità, come, invece, è consentito al concorrente, il quale vede la sua tutela accresciuta 

dalla presenza dell’autorità, dal momento che se non è soddisfatto della decisione dell’autorità 

può sempre richiedere l’intervento del Tar. 

4.8 Competizione tra le autorità 

Un ulteriore mezzo di controllo deriva poi dal creare aree di sovrapposizione delle 

competenze delle diverse autorità. Se, infatti, tale fatto potrebbe apparire in linea con l’idea 

sottesa alla separazione dei poteri, e cioè il porre ciascuna autorità in posizione di controllore 


419 “Nei procedimenti repressivi il soggetto denunciante non assume una posizione di interesse tutelata né 

all’apertura del procedimento né, tantomeno, alla conclusione di questo in senso conforme alle sue aspettative, 

essendo titolare solo di un interesse di mero fatto che lo abilita, se del caso, ad intervenire nell’eventuale giudizio 

instaurato dall’unico soggetto legittimato a reagire, ovverosia – come detto – il destinatario dell’attività 

sanzionatoria”. Studio Legale Lambertini e Associati, Pubblicità Ingannevole e Tutela Procedimentale davanti 

all'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, http://www.studiolambertini.it/pubblicita.html

e di controllata in nome di una maggiore garanzia del corretto svolgimento dei procedimenti e 

una più attenta ponderazione dei diversi interessi in causa, dall’altra potrebbe essere 

l’ulteriore elemento per favorire il Governo. “Agencies whose jurisdictions overlap will 

compete for budgets and statutory authority, making it all the more necessary for them to 

please political leaders” 420 . 

Così troviamo che ad esempio: nel caso dell’Autorità dell’energia elettrica che “per le 

materie attinenti alla tutela della concorrenza, l'Autorità garante della concorrenza e del 

mercato esprime parere obbligatorio …in ordine alla definizione delle concessioni, dei 

contratti di servizio e degli altri strumenti di regolazione dell'esercizio dei servizi 

nazionali” 421 , “il Garante per la protezione dei dati personali e l’Autorità per l’informatica 

nella Pubblica Amministrazione cooperano tra loro nello svolgimento dei rispettivi 

compiti” 422 , “nel caso di operazioni che coinvolgano imprese assicurative, i provvedimenti 

dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato sono adottati sentito il parere 

dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e d'interesse collettivo” 423 , per gli 

istituti ed aziende di credito il controllo degli abusi di posizione dominante, intese e 

concentrazioni, è svolto dalle rispettive autorità fatto salvo il bisogno di parere dell’autorità 

garante della concorrenza 424 , per gli schemi dei contratti concernenti l’acquisizione di beni e 

servizi relativi ai sistemi informativi automatizzati è necessario parere obbligatorio del 

CNIPA. 

A tale positività si contrappone però una maggiore durata dei procedimenti, a causa 

dei rinvii e del possibile realizzarsi del fenomeno della cattura da parte degli interessi forti, 

dal momento che diviene difficile per i gruppi, non organizzati, riuscire a sostenere gli alti 

costi necessari per poter esprimere la propria influenza. 

420 M. Everson, G. Majone, L. Metcalfe, A. Scout, op. cit. pag. 34. 

421 Legge n. 481, 14 Novembre 1995, art. 2 comma 34. 

422 Legge n. 675 del 31 dicembre 1996, (testo consolidato con il d. lg. 28 dicembre 2001, n. 467), art. 31, comma 

5. http://www.garanteprivacy.it/garante/doc.jsp?ID=28335 

423 Legge 10 ottobre 1990, art. 20 comma 4. http://www.agcm.it/ 

424 In particolare si fa presente che in seguito al caso Parmalat, il Governo proprio in merito alle relazioni tra 

Autorità garante della concorrenza e del mercato e Banca d’Italia in relazione alle fusioni, ha previsto con un 

abbozzo di legge del 3 febbraio 2004 un procedimento di codecisione. 

75

CAPITOLO V 

L’indipendenza misurata attraverso l’index de iure e l’index de facto 

5.1 Misura e costruzione dell’indice d’indipendenza de iure e de facto per le autorità 

indipendenti 

Al di là dei mezzi che si possono usare per controllare le autorità ed incidere sulla loro 

indipendenza, materialmente usate dal Governo, come abbiamo visto nel Capitolo IV, può 

essere interessante andare a valutare effettivamente il grado d’indipendenza delle autorità 425 . 

Un aiuto, in tal senso, proviene dalla letteratura sulle Corti Costituzionali. Sebbene 

quest’organo sia previsto costituzionalmente, un fattore che di per sé assicura un maggior 

grado d’indipendenza 426 e abbia un sistema di nomina peculiare, caratterizzato da un sistema 

misto: parlamentare, presidenziale e delle alte magistrature, di fatto può essere considerato 

come un’autorità. Al pari delle autorità è un organo collegiale con scarsa numerosità (15 

componenti, superiore rispetto alla media delle autorità), operante per un periodo determinato 

(9 anni, superiore alla durata media dei mandati delle autorità), non rinnovabile e come quelle 

chiamato a vigilare su un aspetto sensibile: la Costituzione. 

Proprio la rilevanza dell’oggetto vigilato, gli effetti negativi che tale sorveglianza e 

custodia può generare per un Governo e il carattere scarsamente indipendente delle nomine 

hanno insospettito molti studiosi che si sono interessati del problema dell’indipendenza, 

usando: 

- modelli spaziali 427 , evidenzianti il gioco strategico esistente tra i diversi poteri dello Stato, 

sottolineando come la discrezionalità dei giudici dipenda dalla capacità di prevedere 

correttamente i bliss points degli altri attori e potendo così massimizzare la propria utilità, 

sotto i vincoli rappresentati dal rischio di essere scoperti e dall’essere ignorati dall’esecutivo; 

- attraverso la stima dei parametri determinanti il grado d’indipendenza usando un modello 

logit multinomiale e le stime di massima verosimiglianza sulla base delle sentenze emesse e 

della loro tipologia 428 ; 

- attraverso la relazione numero di veto players 429 e grado d’indipendenza di una Corte; 

[All’aumentare del Pareto set dei veto players aumenterebbe anche il grado d’indipendenza di 

una Corte, misurato dal numero di sentenze d’illegittimità (il ricorso alla Corte avviene 

tramite un giudice a causa di una riscontrata illegittimità durante un processo ) emesse in via 

incidentale]; 

425 Per un’analisi su altri strumenti per valutare i regolatori si veda F. Gilardi , 'Evaluating Independent 

Regulators', OECD, Public Governance and Territorial Development Public Management Committee, Working 

Party on Regulatory Management and Reform, Regulatory Performance: Ex-Post Evaluation of Regulatory 

Policies, Expert Meeting, 22 Settembre 2003. 

426 Esistono proposte in tal senso anche per le autorità. Sarà interessante osservare in futuro se il riordino 

riguarderà tale aspetto. Prevedere infatti una garanzia costituzionale per le autorità rappresenterebbe una 

decisione quasi definitiva da parte del Governo di rinuncia all’azione in determinati settori. 

427 J. Ferejohn, B. Weingast, B., 'A positive theory of statutory interpretation', International Review of Law and 

Economics, Vol. 12, 263– 279, 1992, F. A. Hanssen, 'Is there a politically optimal level of judicial 

independence?', presentato al Western Economics Association Meeting nel 2001, e all’ American Law and 

Economics Association Meeting nel 2002. 

428 N. Fiorino, F. Padovano, G. Sgarra, 'The determinants of judicial Independence: Evidence from the Italian 

Constitutional Court (1956-2002)', Preliminary version, 29 Marzo 2004. 

429 M. Santoni e F. Zucchini, 'Does policy stability increase the Constitutional Court’s independence? The case 

of Italy during the First Republic (1956–1992)', Public Choice, Vol.120, 2004, pag. 439–461. 

76

- una misura dell’indipendenza, costruendo indici 430 ispirati a quelli creati per la 

misurazione del grado d’indipendenza delle banche centrali 431 nei modelli di analisi della 

relazione esistente tra indipendenza delle banche centrali e livello d’inflazione. In particolare 

l’originalità del lavoro svolto da Feld e Voigt è nell’aver esteso, al di là dell’orizzonte 

statunitense, a ben 75 paesi il calcolo dell’indice de iure e 66 per l’indice di fatto (mantenendo 

sotto osservazione la Corte ed i suoi componenti per un trentennio: dal 1960 al 1990) la 

misura dell’indipendenza delle Corti. 

Proprio sulla base di quest’ultimo tipo di analisi, il mio obiettivo sarà quello di 

determinare l’indice de iure e de facto per tutte le autorità italiane. Vediamo ora con maggior 

precisione in cosa consistono tali indici, indicando dapprima il modo in cui sono costruiti per 

le Corti. 

Il primo, l’indice de iure, è determinato sulla base delle caratteristiche legalmente 

riconosciute alla Corte e sintetizzate in 12 variabili che possono avere una reale influenza sul 

carattere indipendente dell’istituto: stabilità dei poteri e delle procedure della Corte, 

procedure di nomina, durata del mandato, rinnovabilità dell’incarico, peso del governo nella 

determinazione delle remunerazioni, competitività della remunerazione rispetto ad attività 

diverse, previsione nella Costituzione della possibilità di revisione costituzionale, soggetti 

titolari del diritto di richiesta d’intervento della Corte, modus operandi all’interno della 

Corte ed infine grado di pubblicità delle decisioni. A ciascuna componente di tale indice è 

assegnato un valore compreso tra 0 ed 1, per cui il grado d’indipendenza massima, ottenuto 

dalla somma delle variabili succitate, corrisponde al valore 12. 

Feld e Voigt, consapevoli del divario solitamente esistente tra quanto stabilito in teoria e 

l’effettiva realizzazione pratica, hanno proceduto poi a determinare un indice de facto che 

tenesse conto del reale operare della Corte e delle dinamiche non legalmente previste 

connesse al mantenimento della struttura. Si tratta di un indice costruito secondo la stessa 

modalità del primo che consta di 8 variabili: periodo medio di copertura dell’incarico, casi 

di rimozione dall’incarico accertati, variazione della composizione della Corte, invarianza in 

termini reali della remunerazione dei giudici e del bilancio in generale ed infine revisioni 

costituzionali realizzate. 

Il risultato di tale indagine è stato che, come era prevedibile, esiste una notevole 

divergenza tra i due indici per ciascun paese e ancor più interessante che nessuno dei paesi 

con il più alto livello d’indipendenza de iure è contemporaneamente quello con maggior 

indipendenza di fatto. 

Questo fatto ha una sola spiegazione: “Politicians all over the world have incentives 

to promise to their citizens that the judiciary will be independent ” 432 . 

Il limite più grande, in parte ammesso dagli stessi autori, legato alla determinazione 

dell’indice di fatto, è dato dalla modalità di determinazione dei valori delle corrispondenti 

variabili, dal momento che sono state ottenute inviando un questionario ad esperti per ciascun 

paese. Questo ha comportato, in molti casi, la mancanza di una completa risposta al 

questionario, con la conseguente perdita di significatività del valore riscontrato ed infine in 

quanto “it cannot be completely excluded that some questionnaire respondents pursue their 

own agenda and have an incentive to make reality fit to it: a loyal citizen could try to make his 

country look better than it really is, whereas a political activist striving for improvement 

430 L. P. Feld, S.Voigt, 'Economic growth and judicial independence: cross-country evidence using a new set of 

indicators', European Journal of Political Economy, Vol. 19, 2003, pag. 501-502. 

S. Voigt, 'Making Promises Credible –Introducing 2 New Indicators for Measuring Judicial Independence', Fifth 

Corsica Law and Economics Workshop, Marsiglia, 28-29 Maggio, 2004. 

431 A. Cukierman, S.Webb, B. Neyapti, 'Measuring the independence of central banks and its effects on 

policy outcomes', The World Bank Economic Review, Vol. 6,1992, pag. 353– 398, V. Grilli, D. Masciandaro, G. 

Tabellini, 'Political and monetary institutions and public financial policies in the industrial countries' , Economic 

Policy, Vol. 13,1991, pag. 341–392. 

432 L.P. Feld, S. Voigt, op. cit., pag. 505. 

77

might try to make his or her country look worse than it really is. Respondents may have a 

tendency to give the ‘socially desired’ answers.” 433 

Tenuto conto di tale esperienza si è proceduto, sulla base dei due indici sopra 

menzionati, alla determinazione dei corrispondenti indici per le autorità indipendenti italiane. 

Per quanto riguarda l’indice de iure già Gilardi e Robert Elgie e Iain Mcmenamin 434 , su 

modello dell’indice costruito da Cukierman ed altri, avevano determinato il valore di tale 

indice, il primo, nel caso di 5 autorità per 7 paesi europei 435 , gli altri, per il complesso delle 

autorità francesi. 

Per evitare inutili ripetizioni, essendo entrambi gli indici indicati simili nella loro 

struttura, si procede descrivendone solo uno, quello di Gilardi. Tale indice è stato costruito 

considerando 5 componenti principali, esaminate al livello di sottovariabili, tutte considerate 

ugualmente rilevanti e con valore compreso tra 0 e 1. Per il calcolo dell’indice dapprima si 

procede determinando il valore medio delle sottovariabili corrispondenti a ciascuna delle 5 

componenti e poi si scopre il grado d’indipendenza attraverso il calcolo del valore medio 

delle 5 componenti. 

Le 5 componenti in questione, a cui far risalire il maggior o minor grado 

d’indipendenza, riguardano aspetti che influenzano o l’indipendenza dell’istituto nel suo 

complesso come: tipo di obbligo nei confronti del Parlamento e del Governo, metodi di 

finanziamento ed infine grado di competenza esclusiva nella regolazione del settore di 

riferimento, oppure l’indipendenza di esso attraverso il carattere più o meno indipendente dei 

componenti: status del presidente e dei componenti. 

Dal momento che tanto più l’indice raccoglie informazioni sull’operare delle autorità 

tanto più potrà essere considerato attendibile, procediamo, quindi, ad integrare l’indice di 

Gilardi con alcuni elementi che compaiono nell’indice formulato da Feld e Voigt e che ben si 

adattano alla situazione delle autorità. Prima di introdurre tali nuovi elementi risulta 

necessario, per maggiore precisione, introdurre in corrispondenza della componente 

denominata Relationship with government and parliament, alla sottovariabile 14 nella tabella 

di Gilardi, attuale 18 nella tabella di seguito riportata, un’ulteriore opzione: presentation of an 

annual report for information only and other obligation of comunication. Il non includere 

tale aspetto impediva di cogliere quelle sottili forme di dipendenza ancora presenti in certe 

istituzioni italiane. L’introduzione di tale voce comporterà una variazione del codice 

numerico delle altre voci considerate in corrispondenza della sottovariabile14. In particolare il 

nuovo codice sarà, seguendo il criterio seguito nella restante struttura, il seguente 

Which are the formal obligations of the agency vis-a -vis the government ? 

§ none 1.00 

§ presentation of an annual report for information only 0.75 

§ presentation of an annual report for information and other 

obligation of communication 0.50 

§ presentation of an annual report that must be approved 0.25 

§ the agency is fully accountable 0.00 

In particolare un’ulteriore modifica deve essere apportata anche alla componente 

Financial and organizational autonomy, dove alla sottovariabile 17 nella tabella di Gilardi, 

attuale 21 nella tabella di seguito riportata, introduciamo la voce external funding whose 

parameter is determined by the Government e aggiungiamo alla voce preesistente 

government and external funding la specificazione whose parameter is determined by the 


434 “The most independent institutions were found to be the CSA and the Telecommunications Regulatory 

Authority (Autorité de régulation des télécommunications - ART) which both scored 0.87. The least independent 

institution was the Cinema Ombudsman (Médiateur du cinéma) which registered 0.17”. R. Elgie , I. 

Mcmenamin, op.cit., pag. 7. 

435 Si veda nota 162. 

78

Government. In questo modo si coglie meglio l’influenza che il Governo può operare non solo 

come indicato nella formulazione precedente, attraverso i fondi trasferiti alle autorità, ma in 

caso di finanziamento proprio, attraverso la determinazione del parametro contributivo 

fissato da un apposito ministero. Anche in questo caso sarà necessario un’opportuna 

variazione dei codici numerici. 

Il primo elemento che introduciamo ex novo è il grado d’incidenza che il Governo ha 

nella determinazione delle remunerazioni dei componenti, infatti, tanto più la remunerazione è 

fissa o comunque non influenzata dal Governo, tanto più cresce il livello d’indipendenza. 

Quindi assoceremo per la valutazione un valore corrispondente a 0 al caso di determinazione 

della remunerazione da parte del Governo e valore 1 se fissata altrimenti. Tale fattore andrà 

perciò ad incrementare le sottovariabili rispettivamente della componente Agency head status 

e Management board members status dell’indice di Gilardi. 

Is the remuneration determined by the Government? 

yes 0 

No 1 

Un altro aspetto altrettanto interessante è poi rappresentato dall’esistenza di particolari vincoli 

limitanti le tipologie di attività da poter svolgere successivamente alla fine del mandato. 

Questo, sebbene non direttamente legato al potere d’influenza del Governo, è determinante 

per assicurare l’indipendenza almeno in relazione al settore regolato. La domanda che ci 

porremo sarà quindi se: 

Are forecasted special limits at the end of the office ? 

yes 1.00 

no 0.00 

Ultimo elemento che consideriamo è l’esistenza o meno di atti per i quali è prevista la 

necessità o un concorso da parte di qualche altro ente per poter operare. Nel caso sia presente 

tale eventualità è logico ritenere che sia un fattore piuttosto limitante e lesivo 

dell’indipendenza e quindi a tale fattispecie debba essere attribuito valore 0 mentre 

l’inesistenza di tale vincolo abbia valore 1. 

Già di per sé l’aver attribuito, nella maggior parte dei casi, ad altro ente indipendente il 

compito di offrire pareri può rappresentare un tentativo indiretto di controllo e di 

aggiustamento di un determinato risultato, soprattutto se l’autorità a cui è chiesto di dare il 

parere è un’autorità con preferenze più vicine a quelle di Governo. 

Una volta ristrutturato l’indice, come riportato di seguito, procediamo ora a determinare 

il suo valore per tutte le autorità 436 italiane, mantenendo il criterio seguito da Gilardi, in modo 

che il massimo livello d’indipendenza sia connotato da un valore pari a 1. 

Tav. 5 Indice de iure 

Dimension lndicators Numerical 

A)Agency head status 1) Term of office 

§ over 8 years 1.00 

§ 6 to 8 years 0.80 

§ 5 years 0.60 

§ 4 years 0.40 

§ fixed term under 4 years or at the 0.20 

436 Gilardi, nel suo lavoro, determinava tale valore in base al proprio indice solo per tre autorità: Consob, 

Autorità per l’energia elettrica ed il gas e l’ Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. 

79

discretion of the appointer 

§ no fixed term 0.00 

2)Is the remuneration determined by the Government? 

§ yes 0.00 

§ no 1.00 

3)Who appoints the agency head? 

§ the management board members 1.00 

§ a complex mix of the executive and the 0.75 

legislature 

§ the legislature 0.50 

§ the executive collectively 0.25 

§ one or two ministers 0.00 

4) Dismissal 

§ dismissal is impossible 1.00 

§ only for reasons not related to policy 0.67 

§ no specific provisions for dismissal 0.33 

§ at the appointer's discretion 0.00 

5) May the agency head hold other offices in govemment? 

§ no 1.00 

§ only with permission of the executive 0.50 

§ no specific provisions 0.00 

6) ls the appointment renewable? 

§ no 1.00 

§ yes, once 0.50 

§yes, more than once 0.00 

7) ls independence a formal requirement for the appointment? 

§ yes 1.00 

§ no 0.00 

8) Are forecasted special limits at the end o the office ? 

§ yes 1.00 

§ no 0.00 

B)Management board 

members' status 9) Term of office 

§ over 8 years 1.00 

§ 6 to 8 years 0.80 

§ 5 years 0.60 

§ 4 years 0.40 

§ fixed term under 4 years or at the 0.20 

discretion of the appointer 

§ no fixed term 0.00 

10)Who appoints the management board 

members? 

§ the agency head 1.00 

§ a complex mix of the executive and the 0.75 

legislature 

§ the legislature 0.50 

§ the executive collectively 0.25 

§ one or two ministers 0.00 

11)Dismissal 

§ dismissal is impossible 1.00 

§ only for reasons not related to policy 0.67 

§ no specific provisions for dismissal 0.33 

80

§ at the appointer's discretion 0.00 

12) May management board members hold 

other offices in govemment? 

§ no 1.00 

§ only with permission of the executive 0.50 

§ no specific provisions 0.00 

13) Is the appointment renewable? 

§ no 1.00 

§ yes, once 0.50 

§ yes, more than once 0.00 

14) Is independence a formal requirement for the appointment? 

§ yes 1.00 

§ no 0.00 

15) Is the remuneration determined by the Government? 

§ yes 1.00 

§ no 0.00 

16) Are forecasted special limits at the end of the office ? 

§ yes 1.00 

§ no 0.00 

C) Relationship with 

government and 17) Is the independence of the agency 

parliament formally stated? 

§ yes 1.00 

§ no 0.00 

18) Which are the formal obligations of the agency vis-a -vis the government ? 

§ none 1.00 

§ presentation of an annual report for information only 0.75 

§ presentation of an annual report for information and an 

obligation of communication of events , acts inclusively 

those of regulamentary types 0.50 

§ presentation of an annual report that must be approved 0.25 


19) Which are the formal obligations of the 

agency vis-à-vis the parliament? 

§ none 1.00 

§ presentation of an annual report for 0.67 

information only 

§ presentation of an annual report 0.33 

and other specific indications 


20) Who, other than a court, can overturn 

the agency's decision where it has 

exclusive competency? 

§ none 1.00 

§ a specialized body 0.67 

§ the government, with qualification 0.33 

§ the government, unconditionally 0.00 

D) Financial and 21) Which is the source of the agency's organizational 

autonomy budget ? 

§ external funding 1.00 

§ external funding whose parameter 

is determined by the Government 0.75 

81

§ external funding and government 0.50 

§ government and external funding 0.25 

whose parameter is determined by the Government 

§ government 0.00 

22) How is the budget controlled? 

§ by the agency 1.00 

§ by the accounting office or court 0.67 

§ by both the government and the agency 0.33 

§ by the government 0.00 

23) Who decides the agency's internal 

organization? 

§ the agency 1.00 

§ both the agency and the government 0.50 

§ the government 0.00 

24) Who is in charge of the agency's 

personnel policy? 

§ the agency 1.00 

§ both the agency and the government 0.50 

§ the government 0.00 

E) Regulatory 25) Who is competent for regulation in the 

competencies sector? 

§ the agency only 1.00 

§ the agency and another independent 0.75 

authority 

§ the agency and the parliament 0.50 

§ the agency and the government 0.25 

§ the agency has only consultative 0.00 

competencies 

26) Are there acts for which it is necessary the 

approbation of others institutions? 

§ yes 0.00 

§ no 1.00 

Dalla determinazione di tale indice de iure, per le 10 autorità italiane sotto riportate, si 

osserva come il massimo livello d’indipendenza era già stato di fatto attribuito dal legislatore 

all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e al Garante per la protezione dei dati 

personali, seguite poi dall’ Autorità per l’energia elettrica ed il gas. Tutte le altre invece si 

caratterizzano per un pari livello d’indipendenza evidenziante un certo grado di commistione 

con gli altri poteri dello Stato. Questo a dimostrazione del fatto che già a livello legislativo era 

stato forte il desiderio di mantenere un controllo su questi nuovi istituti e che quindi non sia 

da sottovalutare, come indicato già nel Capitolo II, l’idea di molti amministrativisti di 

considerare alcune autorità impropriamente definite tali, ma come delle vere e proprie 

agenzie. 

Tav. 7 Indice de iure calcolato per le 10 autorità italiane 

Autorità 

garante della 

concorrenza 

e del 

mercato 

CONSOB 

Garante per 

la 

protezione 

dei dati 

personali 

Autorità per le 

garanzie nelle 

comunicazioni 

Autorità 

per 

l’energia 

elettrica ed 

il gas 

82 

COVIP ISVAP 

Autorità 

per la 

vigilanza 

sui lavori 

pubblici 

Commissione 

per la 

garanzia per 

l’attuazione 

della legge 

sullo 

sciopero 

Centro nazionale 

per l’informatica 

nella Pubblica 

Amministrazione 

0,77 0,51 0,77 0,51 0,67 0,4 0,54 0,52 0,51 0,54

Al fine di avere un’idea più precisa dell’effettivo livello d’indipendenza procediamo 

quindi a determinare le componenti dell’indice di fatto. In particolare caratterizziamo la nostra 

analisi con l’osservazione dapprima di aspetti che riguardano il grado d’indipendenza del 

collegio nella sua interezza, per poi passare ad individuare quei mezzi che indirettamente 

consentono lo stesso risultato attraverso i singoli membri dei collegi. Prima di procedere ad 

esaminare le singole componenti, ricordiamo che ciascuna voce indicata assume valore 

compreso tra 0 e 1 e che, come già fatto per il caso dell’indice de iure, dapprima si procederà 

alla valutazione del valore medio rispetto alle due macroaree: istituto – singoli componenti e 

poi si determinerà il valore dell’indice come valor medio di questi ultimi. 

Il primo strumento è certamente rappresentato dalle risorse finanziarie. Una tendenza 

alla riduzione delle risorse o del contributo del settore rappresenta sempre un convincente 

mezzo per anestetizzare l’operato dell’istituzione, in quanto diventerà sempre più difficile per 

le autorità far fronte alle varie attività, costringendole a continui tentativi di riorganizzazione e 

ad una sempre minore efficacia. Non vi saranno state pressioni solo se il bilancio è rimasto, 

per l’intero periodo di riferimento, costante in termini reali. 

Se poi una scarsità di risorse di bilancio non è stata sufficiente a modificare 

atteggiamenti dell’autorità, un risultato più convincente potrebbe essere rappresentato da 

interventi sulla remunerazione dei singoli componenti. Per tale ragione è interessante 

considerare anche l’evoluzione di tali compensi e controllare se differiscano o meno dalla 

costanza in termini reali. 

La seconda leva che il Governo può adoperare è poi quella legislativa e quindi un 

possibile intervento rivoluzionario nella struttura di un’autorità o addirittura soppressivo 437 

della stessa. Tanto più si fa sentire il peso di un cambiamento imminente della struttura della 

propria autorità o addirittura la sua soppressione tanto maggior è la probabilità di un 

cambiamento nelle scelte di un’autorità. 

Anche la lettura degli atti 438 del Parlamento non connessi all’attività legislativa 

rappresenta un mezzo interessante, in quanto consente, attraverso l’occhio vigile del 

Parlamento, di rilevare casi in cui vi siano degli atteggiamenti sospetti nella relazione 

Governo-autorità. 

Se il numero dei commissari presenti diminuisce si rafforzano certe posizioni in linea 

con le proprie preferenze, “ by increasing the number of judges, the weight of those judges 

who do not decide along the lines of the preferences of the median members of the other 

branches can supposedly be diminished” 439 , allora diviene fondamentale andare a considerare 

se la sostituzione dei commissari dimissionari o finenti mandato sia stata o meno sollecita. 

Se è vero che esiste una relazione inversa tra l’età ed il desiderio di continuare a 

ricoprire incarichi di prestigio o, come studiato per i giudici della Corte 440 , il desiderio di 

mantenere costante il proprio “reddito permanente”, inteso come la somma del prestigio e del 

livello contributivo connessi ad un certo compito, diviene rilevante andare a considerare l’età 

media dei commissari. Tanto più l’età media è elevata tanto minore sarà il tentativo di 

lasciarsi lusingare da incarichi futuri nelle scelte da prendere nell’ambito dell’autorità. 

Un altro elemento che incide direttamente sul risultato è poi rappresentato dal nominare 

individui con una chiara fede politica. Quanto maggiore è il numero dei componenti di una 

data autorità per i quali è nota l’affiliazione politica tanto minore è da considerarsi il grado di 

indipendenza. 

437 

Un fattore assai rilevante se si pensa a come il solo presupposto di un intervento legislativo in tal senso abbia 

determinato il mutare della direzione dell’Autorità per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione, dato che 

in quel caso il Presidente Zuliani decise di dare le proprie dimissioni. 

438 

Si tratta degli strumenti adoperati dal Parlamento per indirizzare ( mozioni o risoluzioni in Assemblea, 

risoluzioni in commissione, ordini del giorno) e chiedere informazioni al Governo riguardo determinati fatti 

(interrogazioni ed interpellanze). 

439 

L.P. Feld , S. Voigt , op. cit., pag. 504. 

440 

Si veda Capitolo VI 

83

Un’informazione simile alla precedente è offerta dal numero di soggetti aventi svolto già 

incarichi governativi o di nomina parlamentare, in quanto è logico, come già indicato nel 

Capitolo IV, che vi sia una tendenza a collocare in date posizioni uomini fidati 441 . 

Un ulteriore fattore, che qui ora non considereremo a causa delle non ricche 

informazioni in merito, che può illustrare il basso grado d’indipendenza dei singoli 

componenti del collegio, è poi rappresentato dall’eventualità di dimissioni anticipate per 

andare ad occupare altre rilevanti poltrone. 

Tav. 7 Indice di fatto 

Dimensione Indicatori 

Istituto 

Il bilancio è rimasto costante in tutto il periodo di riferimento? 

§ Si 1.00 

§ No 0.00 

Gli interventi d’indirizzo e controllo rilevano uno stato 

d’ingerenza tra il Governo e l’autorità realizzato attraverso: 

§ Più di un mezzo 0.00 

§ Solo attraverso un mezzo o nomine o ritardi o altro 0.50 

§ Nessun mezzo 1 

Quante volte si è verificato ritardo nelle nomine? 

§ Mai 1.00 

§ Meno della metà dei cambiamenti 0.75 

§ Metà de casi 0.50 

§ Più della metà dei cambiamenti 0.25 

§ Sempre 0.00 

441 Assolutamente strano è poi che tale aspetto sia un elemento necessario per essere considerati potenziali 

candidati nel caso dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. 

84

Componenti 

Le proposte legislative di soppressione presentate si 

riferiscono: 

§ Direttamente all’autorità 0.00 

§ Alle autorità indipendenti nel complesso 0.50 

§ Nessuno 1.00 

La remunerazione è rimasta costante in termini reali? 

§ Si 1.00 

§ No 0.00 

Età media dei commissari: 

§ < 60 0.00 

§ 60-70 0.50 

§ >70 1.00 

Il lavoro successivamente svolto misurato da: 

§ 1 − la frazione dei componenti aventi ricoperto incarichi 

affidati dal governo 

Il lavoro precedentemente svolto misurato da: 

§ − 

1 la frazione dei componenti aventi ricoperto incarichi 

affidati dal governo 

85

Legame politico misurato da: 

§ 1 − la frazione dei componenti di cui è certa la fede politica 

A questo punto procediamo a determinare il livello d’indipendenza delle 10 autorità, 

facendo riferimento direttamente alle informazioni relative ad esse pubblicate sui rispettivi 

siti: relazioni annuali, comunicati stampa, schede sui curriculum vitae dei componenti i 

collegi, atti d’indirizzo e controllo dalla VII alla XIV legislatura (di cui si considereranno solo 

ed esclusivamente quelli evidenzianti un chiaro comportamento anomalo del Governo rispetto 

all’operare dell’autorità), disegni e proposte dalla XI alla XIV legislatura, articoli di giornale. 

A differenza di quanto Feld e Voigt hanno fatto, non è stato inviato un questionario alle 

autorità, ma i valori dell’indice sono stati oggetto di ricerca per assicurare un’omogeneità di 

analisi e poiché alcune componenti presentavano delle difficoltà di rapida risposta e la 

necessità di un lungo esame. 

Si fa notare come mentre per tutte le autorità si è fatto riferimento alla totalità dei 

componenti svolgenti la carica di commissari dalla nascita degli istituti, per la CONSOB si è 

fatto riferimento a quelli che hanno ricoperto tale incarico dal 1996. 

E’ da rilevare, inoltre, che la difficoltà di ricostruire l’avvicendarsi dei consiglieri 

all’interno dell’Isvap ha impedito la determinazione del corrispondente indice de facto. Nel 

caso dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici e del CNIPA, nonostante si sia a 

conoscenza di chi siano stati i suoi consiglieri dalla creazione, le scarse informazioni sugli 

stessi impediscono la determinazione di un indice significativo. 

Tav. 8 Indice de facto calcolato per 7 autorità italiane. 

Autorità 

garante della 

concorrenza 

e del 

mercato 

CONSOB 

Garante per 

la 

protezione 

dei dati 

personali 

Autorità per le 

garanzie nelle 

comunicazioni 

86 

Autorità 

per 

l’energia 

elettrica ed 

il gas 

COVIP 

Commissione di 

garanzia 

dell'attuazione della 

legge sullo sciopero 

nei servizi pubblici 

essenziali 

0,44 0,28 0,43 0,2 0,32 0,27 0,36 

Confrontando i valori dell’indice di fatto con quello de iure, si osserva come il primo è 

sempre quasi pari alla metà del secondo e come di fatto, in generale, si possa ravvisare che il 

livello d’indipendenza sia per tutte le autorità al di sotto del valore 0.5, in maniera stringente 

per la quasi totalità, ad eccezione dell’Autorità garante della Concorrenza e del mercato e del 

Garante per la protezione dei dati personali. Un fatto che sembra essere avvalorato anche dal 

documento sulle Autority 442 inviato al Ministro Frattini, in occasione della costituzione di una 

commissione per il riordino delle Authority, dal Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli 

Utenti 443 . 

442 

Il Cncu: 'Il documento sulle Autority inviato al ministro Frattini', 14 Dicembre 2001, 

http://www.tuttoconsumatori.it/elenco.asp 

443 

Il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (Cncu), composto dalle associazioni dei consumatori 

rappresentative a livello nazionale, è stato istituito presso il Ministero delle Attività Produttive dalla Legge n. 

281 del 30 luglio 1998, recante disposizioni sulla disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti, ed ha sede 

presso la Direzione generale per l'armonizzazione del mercato e la tutela dei consumatori. E' un organismo di 

consultazione del Governo e del Parlamento, un organo di "consulenza istituzionale" che, di volta in volta, viene

Superano, infatti, brillantemente il vaglio dei consumatori proprio le stesse autorità: 

l’Antitrust, il Garante per la protezione dei dati personali e l’Autorità per l’energia elettrica ed 

il gas, che nel nostro caso ottengono i massimi valori sia nell’indice de iure sia de facto. Sono 

invece considerate negativamente la Consob 444 , l’Isvap 445 e l’Autorità per le garanzie nelle 

comunicazioni, apparse scarsamente indipendenti anche attraverso la misurazione dei due 

indici succitati. 

Da quanto osservato risulterebbe perciò che l’indipendenza è solo un allettante nome, con 

il quale si vuole mascherare una realtà tutt’altro diversa o comunque non pienamente 

rispondente alle aspettative. In tal modo sembrerebbe avvalorata la tesi di coloro che, come 

indicato nel Capitolo III, facevano risalire la nascita delle autorità ad un’astuta analisi dei 

politici al Governo. 

5.2 Indipendenza e Governance: Osservazioni dal panorama europeo 

L’indipendenza è un fattore la cui rilevanza è percepita anche a livello europeo, non è un 

caso, infatti, che appare come uno degli elementi cardine al fine di favorire il buon governo. Il 

livello d’indipendenza delle autorità europee, considerata la composizione del board 

management, appare quanto mai scarsa o addirittura volutamente dipendente. 

L’elemento cardine della struttura delle agenzie europee, nonostante non sia possibile 

riferirsi ad un modello unico, prevede un board costituito da un rappresentante scelto dalla 

Commissione, uno o due rappresentanti per ciascun stato membro, inevitabilmente 

scarsamente indipendenti, e in qualche caso rappresentanti scelti dal Parlamento europeo. 

Si tratterebbe perciò di una composizione che risponderebbe al desiderio di massima 

influenza da parte degli altri poteri più che di assenza d’influenza politica ed industriale. 

Nonostante la consapevolezza di ciò, l’intervento in programma per arginare la 

dipendenza, permanendo la responsabilità della Commissione, le attribuisce maggiori poteri 

estesi non solo al board management, con il diritto di nomina di 6 dei 15 membri previsti, ma 

addirittura del direttore esecutivo, fino ad ora scelto dal management board, nel caso delle 

agenzie aventi poteri di decision-making. 

Nella riforma della struttura, indicata dalla Commissione, l’unica influenza eliminata 

sarebbe quella del Parlamento Europeo, poichè la nomina da parte del Consiglio di 6 membri 

rimarrebbe. Verrebbe però, in compenso, favorita la partecipazione delle parti interessate con 

la presenza di tre rappresentanti nel management board 446 . 

interpellato sulle varie problematiche con l'obiettivo di salvaguardare i diritti dei consumatori. Nel CNCU le 

Associazioni dei consumatori si confrontano e danno voce all’ esigenze dei cittadini che rappresentano. 

444 “La situazione italiana in particolare nel settore bancario e dei servizi finanziari in generale è particolarmente 

insoddisfacente ed inadeguata anche rispetto ai modelli sia della UE sia di altri paesi. La vicenda dei mutui 

usurai, vincoli che si annidano nei contratti di conto corrente, depositi di titoli, carte di credito, bancomat ( facili 

da aprire ma quasi impossibili da chiudere) dimostrano ogni giorno che l’attività di controllo e di vigilanza è 

inadeguata”. Ibidem. 

445 “La poca trasparenza nel controllo e nella vigilanza ed inoltre che lo svolgimento delle attività economiche 

non avvenisse nel rispetto delle regole , sia pure in assenza di uno Stato ,operatore diretto”. Ibidem. 

446 Si veda a tal proposito Communication from the Commission: 'The operating framework for the European 

Regulatory Agencies', Brussels, 11.12.2002, COM(2002) 718 final, pag. 9-10. 

87

CAPITOLO VI 

Problematiche connesse alla creazione di autorità indipendenti 

6.1 Le authority e la loro legittimità 

Dato il prevalere nella nostra realtà istituzionale della connessione del concetto di democrazia 

con il modello di tipo maggioritario, per cui, “le maggioranze dovrebbero essere in grado di 

«controllare tutto ciò che vi è nel sistema di Governo -il legislativo, l’esecutivo, il giudiziarioe 

quindi controllare tutto ciò che la politica possa toccare…»” 447 , e dato che “la responsabilità 

verso gli elettori o i rappresentati elettivi …secondo il modello maggioritario, è la principale 

se non unica, fonte di legittimità” 448 , non pochi dubbi sono sorti nel nostro paese, in 

particolare, ed in tutte le realtà che hanno assistito alla nascita di tali nuove creature, in merito 

alla legittimità dei nuovi istituti introdotti. La rottura, infatti, della tripartizione dei poteri e del 

principio di responsabilità ministeriale e l’inesistenza di alcuna soggezione all’indirizzo 

politico non hanno trovato soluzione nella rappresentatività popolare, ma hanno portato a 

temere, come afferma Landis, “that actual policymaking will not come from voter preferences 

or congressional enactments but from a process of tripartite bargaining between the 

specialized administrators, relevant members of Congress, and the representatives of selfselected 

organized interests. (p. xii)” 449 

Fatto questo che ha aperto un lungo e vario dibattito, vi erano coloro che dichiaravano 

l’incostituzionalità di tali organi ed altri che superavano tale problema nei modi di seguito 

indicati: 

- attraverso una più ampia lettura dell’articolo 97 della Costituzione, contenente il principio 

d’imparzialità, da cui deducevano che “alcuni settori di amministrazione dotati di particolari 

caratteristiche e portatori di esigenze particolari ed imparziali necessitano di un’imputazione 

ad un’autorità non politica” 450 , sentendo comunque il bisogno di colmare un vuoto 

costituzionale in merito al fatto che con tale sistema si assiste ad una serie di deleghe “di 

potere normativo di carattere sostanzialmente primario e indipendente ad autorità non 

politiche ” il cui “ procedimento formativo…. non è soggetto a controllo” contrariamente “al 

potere regolamentare del Governo -anche quello primario- …assoggettato al parere 

consultivo del Consiglio di Stato ed al visto della Corte dei Conti” 451 . 

- attraverso una riflessione sulla prima parte della Costituzione, chiaramente espressa da 

Barbera “quando scrisse che le libertà costituzionali, in ragione della pregnanza loro 

riconosciuta dalla Costituzione, avevano bisogno di garanzie non esaurite dai vincoli imposti 

alla legge dalle singole disposizioni da cui esse erano previste, ma evocavano «istituzioni 

delle libertà», capaci di tenere sotto controllo i poteri che dovessero minacciarle” 452 ; 

- attraverso la legittimità “derivante dalla rappresentatività del mercato al quale afferivano, 

non perché fossero organi corporativi, come in effetti non sono, ma per un non meglio 

447 


448 


449 

M. D. McCubbins, 'Abdication or Delegation? Congress, the Bureaucracy, and the Delegation Dilemma', 

Regulation, Volume 22, N. 2, pag. 31. 

450 

Commissione I, op. cit., pag. 33 

451 


452 

G. Amato, 'Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia', Rivista Trimestrale di diritto pubblico, 1997, 

pag. 663. 

88

definito «rapporto mediatico » con il settore di afferenza” 453 , ed infine derivante dal fatto che 

riproponendo all’interno del mercato il modello del “processo” verrebbe ad assicurare il 

realizzarsi di quell’uguaglianza dei diritti che la Costituzione difende e proclama. 

A tali spiegazioni, più prettamente giurisprudenziali, deve seguire il ricordo che esiste 

un altro modello che i teorici della democrazia considerano compatibile con l’idea “«di 

governo del popolo, da parte del popolo, per il popolo»” 454 , un modello di matrice 

madisoniana, per cui, “anziché concentrare il potere nelle mani della maggioranza” è bene 

“limitare e disperdere il potere tra istituzioni differenti” 455 , al fine di proteggere le minoranze 

dalla «tirannia della maggioranza». A questa considerazione si deve aggiungere poi 

un’analisi, come indicata da Majone, di quelle che sono le fonti di legittimità sostanziale e 

procedurale dei nuovi istituti. 

In base al primo aspetto, la legittimità delle autorità indipendenti deriverebbe dal tipo di 

effetti generati dalla politica regolatoria. Essendo, infatti, quest’ultima prevalentemente volta a 

risolvere problemi di efficienza e correzione dei fallimenti del mercato, e, quindi, 

concretizzandosi in “giochi a somma positiva, in cui tutti possono guadagnare o, comunque, 

non perdere” 456 , il principio maggioritario sarebbe completamente inadeguato, dal momento 

che tali problemi possono essere risolti attraverso il criterio dell’unanimità che, se possibile in 

contesti di dimensione ridotta, lascia spazio in ambiti più ampi, quali quelli delle società oggi 

esistenti, per le difficoltà che ne deriverebbero, a meccanismi alternativi tra cui “le strategie 

consociative che incoraggiano le contrattazione tra le elites di segmenti ben organizzati della 

società….e la delega di compiti di problem-solving ad agenzie indipendenti composte da 

esperti” 457 . 

Seguendo l’idea Wickselliana, affermante la “necessità di affrontare le politiche di 

efficienza e quelle redistributive attraverso processi di decisione collettiva separati” 458 , il 

principio maggioritario sarebbe sempre richiesto in caso di politiche redistributive, trattandosi 

di giochi a somma zero in cui ai guadagni di alcuni corrispondono le perdite di altri. Proprio il 

prevalere di tali tipi di politiche negli anni ’60 e seguenti ha generato l’estensione 

dell’applicazione del principio maggioritario come uno standard per ogni tipo di policy. 

Tenuto conto che in alcune circostanze anche politiche nate per risolvere problemi di 

efficienza alla fine finiscono per avere influenza sugli aspetti redistributivi, un’altra fonte di 

legittimazione sostanziale deriverebbe, come ricordato da Majone, dal fatto che le autorità 

“ricevono un compito specifico al quale sono vincolate, il cui svolgimento (almeno con 

riguardo agli scopi) è predefinito, e il cui adempimento può essere, in senso stretto, valutato e 

giudicato” 459 . Un vincolo sui risultati attesi che, al contrario, non si crea nel caso di 

responsabilità elettorale, dato che la complessità e varietà dei temi trattati nei programmi 

elettorali impediscono al singolo elettore di poter seguire nella totalità le politiche perseguite 

dall’eletto e, quindi, di valutare le singole decisioni su temi specifici e poiché, nei sistemi 

liberal democratici, vige un divieto di mandato imperativo per assicurare che, una volta eletti, i 

rappresentanti ricerchino l’interesse collettivo. 

A questo si aggiunge infine una legittimità procedurale: “ le agenzie sono create da leggi 

democraticamente approvate, le quali definiscono la loro autorità giuridica e i loro obiettivi; 

che i regolatori siano nominati da rappresentanti elettivi del popolo; che le decisioni regolative 

453 

F. Merusi, Democrazia e autorità indipendenti Un romanzo quasi giallo, il Mulino Contemporanea, Bologna, 

2000, pag. 20. 

454 

La Spina, G. Majone, op.cit., pag. 170. 

455 


456 


457 


458 


459 


89

si attengano a regole formali, le quali spesso richiedono la partecipazione del pubblico, … che 

tali decisioni siano sottoponibili ad un eventuale esame giudiziario” 460 . 

6.2 Elected versus Appointed Regulators: i risultati 

Interessante risulta essere, a questo scopo, l’analisi di Besley e Coase 461 , i quali dopo aver 

dimostrato che, in teoria, in una società realisticamente a prevalenza di consumatori, 

l’elezione dei membri delle autorità spingerebbe le diverse parti politiche a sostenere le 

candidature di soggetti pro-comsumatori al fine di raggiungere il successo elettorale, 

osservano come nel caso di nomina dei regolatori, essendo la regolazione un elemento tra i 

tanti oggetto d’interesse dell’ elezione, si avrebbe, a fini elettorali, la scelta di soggetti 

maggiormente sensibili agli interessi di stakeholders di minoranza. Una realtà che trova 

conferma non solo nella ricerca svolta dagli stessi autori, ma anche in ricerche precedenti. 

Besley e Coase hanno osservato che il livello dei prezzi dell’energia elettrica è superiore 

nei paesi con regolatori nominati rispetto a quelli eletti. Formby, Mishra and Thistle, “using 

data from 1979-1983 on a selection of investor-owned utilities, find that election of public 

utility regulators has a negative effect on bond ratings, consistent with a squeeze on margins 

due to more pro-consumer choices”. Fields, Klein and Sfiridis, esaminando “stock price data 

…to take into account the expected changes in cash flows and firm risk resulting from 

changes in regulatory regime”, osservano che “the change in commissioner selection from 

appointed to elected is significantly and negatively related to the market value of the regulated 

firm”, tanto è vero che “firm values declined by a statistically significant 1.11 percent on the 

election day” così da poter concludere che “investors’ view of the elected versus appointed 

dichotomy is that elected commissioners are likely to reduce the risk adjusted cash flows of 

regulated firms, and hence, reduce the wealth of shareholder” 462 . Smart [1994] reports that 

telephone rates are lower in states that elect their public utility regulators”. 

6.3 Responsabilità 

“In a democratic society, political institutions are expected to be responsible” 463 : 

- internamente, svolgendo il proprio compito rispettando codici di condotta e di 

comportamento; 

- esternamente, svolgendo le proprie funzioni rispettando quanto indicato nel mandato 

legislativo che le ha istituite. Proprio in base a questo secondo punto di vista, notiamo come 

sia tutt’ altro che facile determinare, dalla vaghezza del dettato legislativo, gli effettivi 

obiettivi che dovrebbero essere raggiunti dalle autorità e quindi valutare il grado di 

responsabilità. 

Una vecchia domanda usata in America agli inizi del secolo, ricorda Cassese, era 

appunto: «Creiamo un irresponsabile quarto potere dello Stato? 464 ». 

Questo in quanto ciò che colpisce prevalentemente di tali autorità è l’alto grado di 

discrezionalità di cui godono e l’idea, di jeffersoniana memoria, che “nonelected federal 


461 T. Besley, S. Coate, 'Elected versus Appointed Regulators: Theory and Evidence', Journal of the European 

Economic Association, Vol.1, N. 5, 2003, 1176-1206. 

462 J.A. Fields, L. S. Klein, J. M. Sfiridis, 'A market based evaluation of the election versus appointment of 

regulatory commissioners', Public Choice, N. 92, 1997, pag. 337–351. 

463 M.H. Bernstein, op.cit., pag. 149. 

464 Un’ idea che in parte sembrerebbe confermata dalla percezione degli stessi commissari. “Il presidente 

dell'Autorità per la garanzia nelle telecomunicazioni, in un’ intervista al quotidiano La Stampa, di 

sabato 16 gennaio 1999, ha dichiarato che, a suo parere «le Autorità non rispondono né al Governo, né al 

Parlamento Italiano», ma, (testualmente), «all'opinione pubblica, ai consumatori e alla sfera dei poteri europei»” 

Interpellanza presentata dall’onorevole Nesi, XIII legislatura, Camera, 20 Gennaio 1999. 

90

officials should therefore be given the least possible room for discretion or interpretation in 

carrying out the laws of the land” 465 

I sostenitori delle autorità, tra cui lo stesso Landis, facevano notare come, di fatto, il 

problema non sussistesse in quanto “responsability can be more clearly and firmly fixed in 

small agencies” e quindi “«placing responsability directly upon a specific group means that a 

finger can be publicly pointed at a particular man or men with the solution of a particular 

question»” 466 . Se ciò non bastasse, si riconosce al Parlamento il compito di sorvegliare 

l’operato delle autorità 467 . “This supposed accountability through congressional oversight 

depends upon a chain of command in which the agency makes the law, the legislators 

supervise the agency, and the people supervise the legislators” 468 . 

I tre anelli della catena di relazioni non sono però così resistenti, non esistendo un vero e 

proprio controllo da parte del Parlamento, essendo organi indipendenti, ma un non rilevante 

obbligo di relazionare annualmente la propria attività alle Camere e nella possibilità, sempre 

presente, del Parlamento di ritirare la delega attraverso una nuova legge. Teoricamente “ if 

delegation was done by legislation in the post-constitutional stage, cancelling such delegation 

or changing the delegate when it stops to be beneficial (due to delegate drift or too much 

independence) should be regarded as the same sort of decision. However, if such delegation 

develops to be perceived by the public as part of the government’s institutional structure, it 

can be interpreted as part of the de facto-constitution, and therefore, its revocation or 

amendment cannot be done as easily as its creation. In other words, path-dependence might be 

relevant.” 469 . 

Oltre ciò si deve notare come gran parte dell’opinione pubblica rimane all’oscuro di 

quanto discusso dalle autorità 470 , contrariamente a quanto avviene nel caso dei dibattiti 

parlamentari. Il fatto è che “«nothing attracts a crowd so quickly as a fight……parliamentary 

debates, …political campaigns, strikes, hearings, all have about them some of the exciting 

qualities of a fight; all produce dramatic spectacles that are almost irresistibly fascinating to 

people»” 471 

Se è pur vero che non esiste una responsabilità, in senso proprio, a cui siamo abituati e 

cioè sempre e comunque verso il Parlamento, in quanto organo elettivo, fa notare Predieri, 

esiste “un controllo da parte dei giudici, di tutti i tipi di giudici, compresi quelli contabili, 

comprese quelle forme, non previste dalla Costituzione, di controllo di gestione affidato alla 

Corte dei Conti” 472 

E’ poi lo stesso Predieri a sottolineare che è necessario, per evitare che questo status 

anomalo delle autorità si trasformi in una sorta di vera irresponsabilità, che si proceda a 

compensare l’assenza della democrazia politica con una qualche forma di democrazia 

procedimentale, attraverso un procedimento ben definito e una maggiore chiarezza anche nei 

modi del sindacato giudiziario, nonché attraverso la richiesta delle motivazioni per i 

provvedimenti, al fine di rendere possibile una maggiore visibilità sia da parte giudiziaria sia 

dell’opinione pubblica. 

465 

M. D. McCubbins, 'Abdication or Delegation? Congress, the Bureaucracy, and the Delegation Dilemma', 

Regulation, vol.22, N.2, pag. 30. 

466 


467 

“ Se si partisse dall’assunto che vi siano poche autorità indipendenti e che queste non siano sovraccariche di 

compiti , la mia risposta sarebbe la seguente:rispondono al parlamento, ma nel senso che informano, non nel 

senso che il Parlamento le orienta”, intervento di S. Cassese in Commissione I, op. cit., pag. 11. 

468 

D. Schoenbrod, op.cit.,pag. 100. 

469 

S. Voigt S., E. M. Salzberger, op. cit., pag. 292. 

470 

Interessante in tal senso è il fatto che “il presidente dell'Autorità per la garanzia nelle telecomunicazioni, in 

una intervista al quotidiano La Stampa, di sabato 16 gennaio 1999, ha dichiarato che, a suo parere «le 

Autorità non rispondono né al Governo, né al Parlamento Italiano», ma, (testualmente), «all'opinione pubblica, ai 

consumatori e alla sfera dei poteri europei»”. Interpellanza n. 2/01556, Camera, XIII Legislatura, 20-01-1999. 

471 

D. Schoenbrod, op. cit. , pag. 103. 

472 Commissione I, op. cit., pag. 16. 

91

Un tipo di soluzione che è stata applicata in America dove si è proceduto a prevedere nei 

procedimenti “criteri garantistici tipici del processo penale (assistenza di un difensore, 

possibilità di esame di tutti gli atti, contro-interrogazione dei test, decisioni motivate soltanto 

sulla base delle risultanze processuali)” 473 . 

Se questo rappresenta un obiettivo per il futuro, un mezzo a cui da poco ci si affida per 

far accrescere la responsabilità è la richiesta per le “autorità amministrative indipendenti, cui 

la normativa attribuisce funzioni di controllo, di vigilanza o regolatorie”,(fatta eccezione 

dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato), di dotarsi “nei modi previsti dai 

rispettivi ordinamenti, di forme o metodi di analisi d’impatto della regolamentazione per 

l'emanazione di atti di competenza e, in particolare, di atti amministrativi generali, di 

programmazione o pianificazione, e di regolazione” 474 , da inviare tramite relazioni al 

Parlamento, al fine di consentire, data l’inesistenza di un “meccanismo di controllo 

democratico delle scelte operate, di ovviare a ciò rendendo pubblica la logica ed il criterio di 

una data regolamentazione”. 

Una relazione che ha un carattere sempre più d’informazione piuttosto che un dovere 

vincolante, non essendo prevista alcuna sanzione nel caso di un’analisi d’impatto insufficiente 

o addirittura contrastante rispetto alla scelta poi presa. Se pur incompleta, si tratta, comunque, 

di una vera e propria novità, che, in parte, ha posto fine alla possibilità, fino ad ora esistente, 

di usare la regolazione come un mezzo per riuscire a raggiungere determinati obiettivi in 

apparente assenza di costi evidenti. “Iniziatives that would otherwise exist as observable fiscal 

budgetary items may be shoved off-budget as regulation”, con la differenza però che, mentre 

“spending, is an observable outlay, capable of being added up across the economy, regulatory 

costs are not easy to track” 475 . 

Una soluzione in sintonia con la proposta di Clyde, volta a frenare la crescita 

dell’attività regolatoria e, nello stesso tempo, a favorire una più attenta analisi dei costi 

attraverso “ a regulatoy cost cap for each mandate contained in new and reauthorized law” e a 

prevedere, “ if an agency desired to exceed that limit, …further regulatory authorization and 

appropriation from Congress” 476 . 

Un’alternativa potrebbe essere una sorta di budget regolatorio “as proposed by several 

distinguished American economists—established jointly by Congress and the President, for 

each agency, starting with a budget constraint on total private expenditures mandated by 

regulation, and then allocating the budget among the different agencies” 477 . I costi a cui si 

dovrebbe far riferimento sarebbero di tre tipi: operativi, di processo ed indiretti. Particolare 

interesse avrebbero soprattutto gli ultimi due, essendo, i primi, già compresi nei bilanci 

attualmente preparati dalle autorità, e consistenti nelle spese relative al mantenimento 

dell’autorità. 

La stima dei costi, connessi alle procedure amministrative create dalle nuove regolazioni 

e quelli legati alle perdite da parte di consumatori ed imprenditori, in seguito ad una nuova 

regolazione, sarebbero, infatti, di non facile acquisizione. Se per i primi esistono sofisticate 

tecniche per il calcolo dei “compliance cost assessment”, per gli altri si dovrebbe ricorrere a 

modelli di equilibrio generale in cui si esamina simultaneamente l’interazione dei mercati dei 

consumatori e delle imprese. Un sistema che potrebbe risultare non del tutto utile per un fine 

pratico. 

473 


474 

Legge 29 luglio 2003, n. 229, Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e 

codificazione, Art. 12 (Analisi di impatto delle funzioni di vigilanza e regolazione delle autorità amministrative 

indipendenti) comma 1, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 196 del 25 agosto 2003.. 

475 

W. C.Clyde, 'Promise and peril, Implementing a regulatory budget', Policy Sciences, N. 31, 1998, pag. 352. 

476 


477 

M. Everson, G. Majone, L. Metcalfe, A. Schout, The Role of Specialised Agencies in Decentralising EU 

Governance, Report Presented to the Commission, 1999, pag. 44. 

92

CAPITOLO VII 

La Corte Costituzionale. 

Un trust game per spiegare le scelte dal 1956 ad oggi 

7.1 Background storico 

Le Corti Costituzionali, come le autorità indipendenti, trovano un loro diretto referente 

nell’esperienza americana. Il motivo di quest’ennesimo ritardo in Europa della nascita di 

nuovi istituti ha la sua spiegazione nella diversità di sistemi istituzionali adottati per la 

salvaguardia delle libertà fondamentali. La combinazione di separazione dei poteri e potere 

giudiziario forte, propria degli Stati Uniti, fu, infatti, il giusto terreno per far apparire come 

naturale una difesa della Costituzione da parte dei giudici. Non poteva essere altrimenti, il 

Chief Justice Marshall, in una famosa sentenza del 1803, afferma: “«il principio valido ..in 

ogni ..regime a costituzione scritta deve essere che un atto del potere legislativo contrastante 

con la Costituzione è nullo»” altrimenti “«le costituzioni scritte sarebbero un assurdo tentativo 

per limitare un potere per sua natura immutabile»” 478 . Non solo veniva creata una Corte ad 

hoc, la Corte Suprema, ma addirittura si affidava il controllo di costituzionalità ad ogni grado 

di giudizio (si tratta di un sistema di costituzionalità “diffuso”), per cui, in caso 

d’incostituzionalità di una legge, si procedeva alla sua disapplicazione. 

In Europa, invece, l’idea prevalente era che i diritti dovessero essere protetti facendo 

ricorso al principio maggioritario e alla supremazia del potere legislativo. Le Costituzioni, a 

tal fine, “prohibited judicial review of legislation”, “denied courts jurisdiction over 

fundamental rights” e “formally subjugated judicial to legislative authority” 479 . 

Il mutare di tendenza si deve a Kelsen e alla sua idea che la stabilità del sistema e la 

legalità di ogni atto deve essere assicurata da un gruppo di solide norme, al di sopra della 

legislazione, la cui salvaguardia spetta ad un corpo ad hoc. Un modello di controllo 

giurisdizionale accentrato che è stato riproposto anche nel nostro paese. 

L’esigenza di una Corte, in Italia, emerse in corrispondenza del crollo dello Stato 

liberale, in seguito al dilagante uso del decreto legge da parte dei Governi, e quindi ad un 

bisogno “non solo parlamentare, ma anche giurisdizionale, di un controllo dell’esistenza dei 

requisiti di necessità ed urgenza, indispensabili per giustificare la legittimità dell’uso dei 

decreti.” 480 . 

Prima la Commissione Forti del 1946, incaricata dal Ministero per la Costituente di 

studiare le forme di riorganizzazione dello Stato, e poi l’Assemblea Costituente sottolinearono 

la rilevanza di un controllo costituzionale. La prima, maggiormente tesa a realizzare un 

controllo che arginasse gli straripamenti del potere legislativo, prevedeva un controllo ad 

iniziativa popolare, sulla cui azione avrebbe dovuto intervenire una Corte, composta di soli 

giudici delle alte magistrature. La seconda, invece, una volta individuati i diritti fondamentali, 

voleva assicurargli una solida tutela dai possibili attacchi delle maggioranze parlamentari, 

data l’esperienza recente dello stravolgimento dello Statuto Albertino ad opera del Fascismo. 

Tra le garanzie doveva essere posto anche un organo che vegliasse a che le leggi fossero 

rispettose dei diritti fondamentali. Il nuovo organo, sebbene ancora in uno stato solo 

478 

E. Cheli, Il giudice delle leggi, La Corte costituzionale nella dinamica dei poteri: una nuova edizione 

aggiornata, il Mulino Contemporanea, Bologna, 1999, pag. 11. 

479 

A. S. Sweet, 'Constitutional Courts and Parliamentary Democracy', West European Politics, Vol.25, N.1, 

Gennaio 2002, pp. 77–100. 

480 

C. Rodotà, STORIA DELLA CORTE COSTITUZIONALE, Laterza, Bari, 1999, pag. 3. 

93

embrionale, era, comunque, fortemente osteggiato dalla sinistra, dai socialisti e dal partito 

liberale pre-fascista (escluso Einaudi). I primi mal consideravano l’idea di un organo che si 

ponesse al di sopra del Parlamento e della «democrazia», per essere giudice e pensavano, 

come affermava Togliatti, che potesse essere l’espediente usato per frenare “una possibile 

maggioranza, «espressione libera e diretta delle classi lavoratrici »” 481 . I secondi invece 

avrebbe preferito mantenere la struttura dello stato esistente affidando tale compito alla Corte 

di Cassazione. 

Ulteriori problemi apparvero al momento della definizione della composizione di tale 

organo. Da un lato vi era il desiderio di trasformarlo in un organo legislativo, prevedendo solo 

nomine parlamentari, dall’altro esclusivamente giurisdizionale, con nomine delle sole alte 

magistrature. Prova di quanto fosse osteggiato è che, nonostante la Costituzione entri in 

vigore nel 1948, l’elezione del Parlamento si abbia nello stesso anno, la Corte inizia ad 

operare solo nel 1956. 

7.2 Governo/ Parlamento: principali o players? 

Considerati i compiti attribuiti alla Consulta (vigilare sul rispetto della Costituzione, dirimere 

i conflitti emergenti tra Stato e regioni ed infine giudicare le accuse mosse contro il Presidente 

della Repubblica 482 ) e tenuto conto dell’effetto che tale potere delegato può avere sull’attività 

legislativa e sull’operato di un Governo, è divenuta una necessità comprendere la tipologia del 

rapporto Governo/Parlamento-Corte. 

Se inizialmente è stato catalogato come un rapporto principale-agente, come già 

avvenuto con le autorità indipendenti, ben presto ci si è accorti del carattere peculiare di tale 

rapporto e si è preferito, anche in questo caso, connotarlo come un trust. Ciò che si affida è, 

infatti, un monopolio sul controllo di costituzionalità, difficilmente scalfibile, date le 

maggioranze qualificate necessarie per una revisione costituzionale 483 . 

Tale fatto e l’inesistenza di altre forme di controllo portano a considerare il Governo ed 

il Parlamento, secondo Sweet, più come giocatori, entro lo spazio delimitato 

dall’interpretazione offerta dalla Corte, che come dei veri e propri principali. A livello teorico 

non è sufficiente il partecipare al processo di nomina ed il diritto di revisione costituzionale 

per potere essere dei principali, mancando mezzi effettivi di controllo e d’incentivo. 

Se si considera, però, l’effettivo operare della Corte, prendendo come riferimento il 

nostro paese, Volcansek 484 osserva come l’interpretazione del rapporto, sopra menzionato, 

possa ben rientrare nello schema principale-agente e come, a ben guardare, dietro il ruolo di 

controllore della costituzionalità si celi, quello indiretto, di terzo fautore del processo 

legislativo. “If in exercising review authority, the judges simply controlled the integrity of 

parliamentary procedures, and not the substance of legislation, the judges would be relatively 

minor policy makers, akin to Kelsen’s ‘negative legislator’. But the judges possess 

jurisdiction over rights that are, by definition, substantive constraints on law making 

powers” 485 . Un potere che, secondo Volkansek, porterebbe la Corte ad essere il terzo veto 

players 486 istituzionale, the “third chambers to the legislative process” indicata da Tsebelis 487 . 

Un ruolo che ha svolto: 

481 

Ibidem, pag. 9. Un’idea quest’ultima non completamente infondata in quanto la democrazia cristiana vedeva 

tra le altre cose nella corte un baluardo contro la tendenza rivoluzionaria della movimento operaio. 

482 

Costituzione della Repubblica Italiana, Sezione I – La Corte costituzionale, Titolo VI, Art. 134. 

483 

“Le leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non 

minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti nella seconda votazione”. 

Costituzione della Repubblica Italiana, Sezione II, Titolo IV, art. 138, comma1. 

484 

M.L.Volcansek, Constitutional courts as veto players: Divorce and decrees in Italy, European Journal of 

Political Research, 39 (3), (2001), 347-372. 

485 

A. S. Sweet, op. it., pag. 90. 

486 

Si ricorda che “a veto player is any actor of the legislative process whose agreement is needed for changing 

the policy status quo”. M. Santoni e F. Zucchini, 'Does policy stability increase the Constitutional Court’s 

94

- direttamente attraverso: 

a. le sentenze creative 488 , sostituendo l’intervento 

legislativo che si sarebbe ritenuto necessario in seguito a 

riconosciute incostituzionalità con un suo intervento; 

b. le sentenze monitorie 489 , assumendo un ruolo 

propositivo; 

c. l’uso del controllo sulla ragionevolezza delle leggi, usato 

non solo per valutare la legittimità di merito di una norma 

“ma per esercitare un vero e proprio sindacato sull’eccesso di 

potere legislativo, un tipo di controllo che …la stessa Corte 

non ha mai ritenuto di poter affermare, in quanto considerato 

lesivo della sfera politica riservata al legislatore” 490 . 

- indirettamente attraverso il peso che la sua presenza ha nel processo negoziale degli altri 

due veto players. 

Il fatto è che, oltre questo straripare di poteri 491 , si assiste anche ad un uso di tale ruolo 

per fiancheggiare, osserva Volkansek, alternativamente gli altri due veto players, in tal caso 

veri principali. Un fenomeno avvenuto sia nel caso della legge Fortuna-Baslini, introducente 

in Italia l’istituto del divorzio, sia per il problema della riproposizione di decreti legge 492 non 

convertiti entro i 60 giorni previsti, un fenomeno che, sebbene proibito, è stato il mezzo 

maggiormente usato dal Governo per legiferare soprattutto nei periodi in cui maggiori erano 

gli ostacoli riscontrati per le approvazioni delle leggi in Parlamento. 

Nel primo caso, in opposizione al Governo, la Corte appoggiò la visione favorevole del 

Parlamento e nel secondo caso, invece, passò da lunghissimi periodi di accettazione del 

fenomeno (1967-1988, 1992-1996) a brevi periodi di opposizione dello stesso. Un 

comportamento anomalo, ma non unico, dato che la Corte è rimasta al fianco del Governo 

anche in altre occasioni, attraverso un’interpretazione ad hoc dell’art. 75, dichiarando 

l’inammissibilità dei referendum sgraditi al Governo, o quando, con propria giurisprudenza, 

riconobbe il ricorso al debito come mezzo ammesso di copertura della spesa, liberando il 

Governo dai vincoli di determinazione dei mezzi di copertura imposti dall’art. 81 ed infine 

quando, avvallando, sempre ovviamente in violazione dell’articolo sopra menzionato, i 

tentativi di Governo e Parlamento di perseguire i propri interessi elettorali, favorendo gruppi 

independence? The case of Italy during the First Republic (1956–1992)', Public Choice, Vol.120, 2004, pag. 

440. 

487 G. Tsebelis, 'Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, 

Multicameralism, and Multipartyism', British Journal of Political Science, 1995, 25, pag. 307. 

488 Si tratta di sentenze che, comprese nelle sentenze definite manipolative, dichiarano “l’illegittimità di una 

disposizione «nella parte in cui non prevede» una certa norma (…introducendo la norma mancante) o nella parte 

in cui prevede una certa norma «anziché» un’altra ritenuta conforme a Costituzione (…sostituendo la norma 

caducata con quella ritenuta costituzionale)”. E. Cheli, op.cit., pag. 73. 

489 Sentenze in cui nel dichiarare inammissibile una questione di costituzionalità, si esprime una 

raccomandazione, un avviso o addirittura i criteri da perseguire nel regolare una certa materia ( sentenze- 

comando) o attraverso la tecnica della doppia pronuncia, annunciando in sentenze di rigetto la possibilità di 

nuovi interventi non assolutori in caso di prolungata inerzia del legislatore in certi campi. 

490 E. Cheli, op.cit. pag. 78. 

491 In un’intervista a D’Alema, quest’ultimo afferma: “le principali decisioni le prendono il Tar del Lazio e la 

Corte. È come se fossero loro a governarci. Alcuni dei provvedimenti più importanti di questo governo, lodo 

Schifani, legge Lunardi, condono edilizio, sono nelle mani della Consulta. Che finirà, pezzo dopo pezzo, col 

demolire il programma di Berlusconi”. S. Brusadelli, 'La Consulta può demolire il programma di governo ', 

Panorama, 2 ottobre 2003. 

492 “Il Governo non può, senza delegazione delle camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. 

Quando in casi straordinari di necessità ed urgenza, il governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti 

provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle camere…i decreti perdono 

efficacia se non sono convertiti in legge entro 60 giorni”. Costituzione della Repubblica Italiana, Parte II: 

Ordinamento della Repubblica Titolo I: Il Parlamento, Sezione I: Le Camere,art. 77. 

95

particolari, concentrati e politicamente organizzati e visibili, attraverso “le leggine”, le rese 

ammissibili ammantandole con il principio della generalità 493 . 

Tali fatti comportano il domandarsi se effettivamente questi organi siano indipendenti, e 

la risposta che Shapiro dà è che nessuna Corte è indipendente, poiché ogni giudice dipende 

“of those for whom he holds the office” 494 . 

Se andiamo a considerare anche quest’aspetto, notiamo che continua a permanere un 

dubbio sul grado d’indipendenza in quanto dei 15 giudici (5 di nomina parlamentare, 5 

nominati dal Presidente della Repubblica ed altri 5 nominati dalle alte magistrature: di cui 3 

da parte della Corte di Cassazione, 1 dal Consiglio di Stato e 1 dalla Corte dei Conti) previsti 

per la nostra Corte, per 10 di essi, rispettivamente di nomina parlamentare e del Presidente 

della Repubblica, si è assistito ad una spartizione politica delle nomine 495 fino al 1994, anno 

in cui si è passati ad un sistema alternato delle nomine tra il centrodestra e il centrosinistra 496 . 

In generale si osserva, evidenziando le differenze esistenti per tipo di nominante, il seguente 

grado di conoscenza degli schieramenti di appartenenza dei giudici 497 , da cui traspare 

l’elevata politicizzazione delle nomine parlametari e presidenziali. 

493 Si veda per maggiori chiarimenti G. Eusepi e A. Cepparulo, 'Guarantor of the Constitution or Defender of the 

Government? Lobbying in the Italian Constitutional Court', draft preparato per la presentazione al Public Choice 

Society Meeting, Nashville, Tennessee, 21-23 Marzo 2003. 

494 M. Shapiro, Courts: a comparative and political analysis, University of Chicago Press, 1981. 

495 F. Bonini, Storia della Corte Costituzionale, La Nuova Italiana Scientifica, Roma, 1996, pag. 103. 

“La Corte costituzionale era rimasta quasi al riparo, visto che era il Parlamento a eleggerne buona parte dei 

membri, e il Pci era sempre in minoranza. La svolta la realizzò Oscar Luigi Scalfaro..nominò giudici 

costituzionali soltanto uomini impostigli dalla sinistra. Il primo fu Gustavo Zagrebelsky, il 9 settembre del 1995. 

L’altro Guido Neppi Modona, di Torino come il primo, il 4 novembre del 1996. Premiò anche Piero Alberto 

Capotosti, democristiano da sempre e vicino al Ppi: lo trasferì direttamente dal Csm, dove era vicepresidente, 

alla Corte costituzionale il 4 novembre del 1996.[…] Ma il capolavoro fu la nomina, fatta sempre da Scalfaro, di 

Fernanda Contri. […] Scalfaro da quel momento diventava l’arbitro assoluto della Corte costituzionale… Se ai 

quattro di nomina scalfariana si aggiungono Valerio Onida, Franco Bile e Giovanni Maria Flick, la maggioranza 

è assicurata per almeno i prossimi quattro anni. Cesare Ruperto, l’attuale presidente, serve a garantire lo status 

quo in attesa dell’ultima spallata. Un processo quasi irreversibile, costruito da tempo e che servirà a 

controbilanciare una eventuale sconfitta elettorale della sinistra”. 'Avanti popolo, alla Consulta…', il VeLino, 

Anno III, supplemento al n. 60/12, 30 Marzo 2001, http://www.virusilgiornaleonline.com/velin_05.htm 

496 “Fatto questo che ha creato una strana situazione in quanto ad esempio il rapporto di forze è oggi 8 o 9 voti 

centrosinistra contro 5 o 6 centrodestra e potrebbe spiegare, rafforzando l’idea di una connotazione politica delle 

sentenze, il motivo di una tendenza della corte ad opporsi all’attività di Governo”. S. Brusandelli, 'In corsa per 

l'Alta corte', Panorama, 5 luglio 2004. 

Fatto che lascerebbe ben comprendere perché “negli ultimi mesi le pronunce della Consulta sono sempre state 

rivolte contro provvedimenti varati dal governo Berlusconi (il condono edilizio, il falso in bilancio, la legge 

Bossi-Fini sull'immigrazione)”. M. Tortorella, 'Canta un Gallo a sinistra. Onida Presidente', Panorama, 22 luglio 

2004. 

Di non minore interesse è “la decisione del Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi di scegliere tra i 

giudici di nomina quirinalizia due ex ministri: Giovanni Maria Flick e, nel settembre scorso, Franco Gallo”. Una 

tendenza che sembra essersi presto diffusa se “ha preso quota l’ipotesi di un accordo tra DS e Forza Italia per 

l’elezione alla Consulta di Luciano Violante e Donato Bruno: proprio i due parlamentari che, nei rispettivi 

Schieramenti, hanno incarnato negli ultimi anni le posizioni più oltranziste”. … “C’è chi ipotizza addirittura un 

conflitto di interesse: con quale serenità d’animo e garanzie per i cittadini ex ministri ed ex parlamentari possono 

decidere sulla costituzionalità di provvedimenti di cui sono stati artefici od oppositori?”. G. Fasanella, 'Quando i 

togati hanno le gambe Corte', Panorama, 27 Gennaio, 2005. 

497 I dati sono ottenuti sulla base delle informazioni raccolte sui giudici avvicendatisi dal 1956 al 2005. 

96

Tav. 9 Percentuale di giudici, con affiliazione politica nota, ripartiti per nominante 

1 

0 20 40 60 80 100 120 

Un dato interessante che assume un valore ancor maggiore se si associa ad esso il fatto 

che esiste, sulla base di quanto fino ad ora osservato (tav. 10) , una relazione tra tipo di 

nominante e possibilità di ricoprire la carica di presidente e vicepresidente della Corte tale da 

favorire per la carica di presidente della Corte i giudici di nomina parlamentare o 

presidenziale e per quella di vicepresidente quella presidenziale o delle magistrature. 

16 

14 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 

Tav. 10 Relazione tra nominanti e ruolo dei nominati all’interno dell’ istituto 

Alte magistarture Presidente della 

Repubblica 

Un aspetto che è di una certa rilevanza soprattutto per la prima carica dato che in “ caso 

in cui vi sia parità di voti, il suo voto vale doppio” e che, sebbene sia considerato primus inter 

pares, ha come potere essenziale “la ripartizione fra i giudici dei compiti di relatore sulle 

97 

% di giudici nominati 

dalle Alte Magistrature 

% di giudici nominati 

dalPresidente della 

Repubblica 

% di giudici nominati dal 

Parlamento 

Parlamento 

Presidenti 

Vicepresidenti 

Giudici

cause” e la fissazione dei calendari dei lavori (il "ruolo" degli affari trattati in ogni seduta)” 498 

e quindi determinante nel caso si voglia assicurare l’appoggio di tale istituto. 

Connesso a tale fenomeno è poi quello dei ritardi nelle nomine. Non è un caso che tali 

ritardi varino a seconda dell’organo nominante. In particolare il più ridotto lasso di tempo è 

quello solitamente necessario al Presidente della Repubblica, per decidere i nominati, con un 

ritardo medio, rispetto a tutte le nomine effettuate dalla nascita della Corte ad oggi, pari a 26- 

27 giorni, seguito da quello delle alte magistrature di 30 giorni ed infine da quello del 

Parlamento di 184-185 giorni. 

Si deve comunque notare che l’atteggiamento sostenitore delle cause governative, 

manifestato dalla Corte, ha subito un’improvvisa interruzione nel 1993, l’anno delle indagini 

di mani pulite e del processo di rimpasto dei partiti. Una possibile spiegazione di tale 

fenomeno si ha se si considera come elemento rilevante delle scelte dei giudici, il desiderio di 

questi, di assicurarsi, per il periodo successivo al mandato costituzionale, un reddito almeno 

pari a quello goduto fino a quel periodo. La consapevolezza di non essere riconfermati ed il 

fatto che lo stesso standard retributivo, non inteso solo in termini monetari, ma come 

costituito da una componente monetaria e una sociale: il prestigio, corrisposto solo attraverso 

nuovi incarichi, spingerebbe i giudici a cercare di guadagnare l’appoggio del Governo 499 . Un 

compito non facile, dato che la peculiare durata del loro mandato, a cavallo tra due legislature, 

fa nascere il problema di dover scegliere quale Governo conquistare o lusingare per ottenere 

l’appoggio. 

Come i protagonisti del ciclo di vita di Modigliani, avendo quale obiettivo ultimo il 

reddito permanente, sono chiamati a dover decidere, sin dall’inizio del proprio mandato, la 

giusta combinazione del binomio consumo – risparmio corrispondente al binomio 

interpretazione sottomessa a fini politici – applicazione rispettosa della Costituzione. 

Un desiderio ancor più sentito, se si considera come sia cambiato il panorama delle età 

dei giudici nominati, il numero di giudici con un’età inferiore ai 60 anni al momento della 

nomina è, infatti, andato via via crescendo. 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 

Tav. 11 Evoluzione del numero di giudici di età ≤ 60 anni 

1955 

1957 

1959 

1961 

1963 

1965 

1967 

1969 

1973 

1976 

1978 

1982 

1984 

1986 

1988 

1991 

1993 

1996 

1999 

2001 

2003 

Un’idea confermata dato che il 71,43% di coloro che hanno svolto il ruolo di Presidenti 

della Corte, il 10 % dei vicepresidenti ed il 7,41% dei giudici ha ricoperto, al termine del 

498 

Cos’è la Corte Costituzionale, pag. 7, http://www.cortecostituzionale.it/ita/lacorte costituzionale/cosaelacorte/ 

pag_07.asp 

499 

Ci riferiamo alla realtà italiana e quindi immaginiamo che esistano due coalizioni: centrodestra e 

centrosinistra che si possono alternare nella guida del Governo. 

98

mandato, un’ulteriore incarico pubblico 500 ; mentre il 41,38% di coloro che hanno svolto il 

ruolo di presidenti, il 22,72% dei vicepresidenti ed il 40,54% dei giudici hanno già ricoperto 

un incarico statale. 

Per dimostrare che tale interpretazione dei fatti può essere adeguata, procediamo ad una 

formalizzazione dei comportamenti degli attori partecipanti e osserviamo il processo delle 

loro scelte in una realtà semplificata, ideata sulla base dell’esperienza italiana, sottolineando il 

ruolo svolto dalla mutata capacità previsionale della Corte, rispetto all’andamento dei 

Governi, data la presenza, durante il suo mandato, di un’elezione politica. 

Dall’osservazione dell’andamento delle nomine e delle dimissioni, notiamo, 

innanzitutto, come, all’interno della Corte, non si è mai verificato un contemporaneo rinnovo 

del mandato per tutti e 15 i giudici (da questo momento in poi indicheremo il numero totale 

dei giudici con n), ma solo di una parte di essi. Si può sempre delineare, infatti, la presenza di 

due gruppi di cui uno n1 già in carica quando l’altro n2 entra in attività. 

In un generico istante t e su un intervallo temporale di 9 501 anni si potrà osservare allora: in t 

l’ingresso del gruppo n2, in t+5 la fine del mandato degli n1, sostituiti dai nuovi entranti , la 

fine della legislatura ed il potenziale avvicendarsi di due Governi ed infine a t+9 la fine del 

mandato del gruppo n2. 

Tav. 12 Relazione tra il gruppo n1 e n2 nell’arco di 9 anni 

n 2 fa il suo 

ingresso nella 

Corte mentre n 1 è 

già presente 

n 1 termina il mandato ed è 

sostituito da un nuovo gruppo 

n 1 

t t+5 t+9 

Ciascun giudice, nella ricerca di nuovi incarichi, cercherà di usare tutte le informazioni a 

propria disposizione per prevedere al meglio quale possa essere il Governo che sarà al potere 

al momento della fine del suo mandato, sulla base del quale decidere il comportamento da 

tenere, tra tre opzioni: mostrarsi favorevole al Governo (f), in opposizione ad esso (nf) e 

neutrale 502 (n). 

E’ ovvio ritenere che un Governo sia più propenso a nominare, per il futuro, chi nel 

presente lo ha favorito. Tale semplice relazione trova un ostacolo, in questo caso, essendo 

impossibile distinguere l’operato della Corte nella sua interezza e quello dei singoli giudici. 

Infatti, le decisioni, se pur prese a maggioranza, appaiono, all’esterno, come unanimi, dato 

che non è pubblico il voto dei singoli giudici. Elemento decisivo per il Governo, al fine di 

proporre ulteriori incarichi, è l’operare dell’organo collettivo. 

500 

In linea con quanto sopra detto è la rosa di nomi proposti dai due poli per la sostituzione del presidente 

dell’Autorità garante per le comunicazioni, dove troviamo “Cesare Ruperto e Cesare Mirabelli, proposti 

dall’Unione, … e Carlo Mezzanotte, dall’altra. ….Massimo Vari, gradito anche da parte della Margherita”. A. 

Baccaro, Corriere della Sera, 18 Marzo 2005, http://www.corriere.it/edicola/index.jsp?path= 

ECONOMIA&doc=UNO 

501 

La lunghezza del mandato dei giudici costituzionali, originariamente di dodici anni, è stato ridotto a nove da 

una riforma costituzionale del 1967. 

502 

Una scelta che deve essere letta come un tentativo di non esposizione, evitando quindi di esprimersi su 

argomenti interessanti per il Governo, favorendo piuttosto la soluzione di problematiche marginali. 

99 

n2 

termina il 

mandato

Tenuto conto del fatto che in ogni istante nella Corte sono presenti i due gruppi sopra 

n 

menzionati, e osservato che il gruppo n1 ha una composizione tale che n 1 < dove n = n1+n2, 

3 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0 

1955 

1957 

Tav. 13 Evoluzione di n1 nella Corte Costituzionale dal 1955 al 2001 

100 

1959 

1961 

1963 

1965 

1967 

1969 

1971 

1973 

1975 

1977 

1979 

1981 

1983 

1985 

1987 

1989 

1991 

1993 

1995 

1997 

1999 

2001 

si può allora ritenere le decisioni della Corte come espressione del solo gruppo di 

maggioranza n2, i cui giudici sono, per semplicità, considerati tutti uguali e perfettamente 

razionali. 

Il Governo e l’opposizione (potenziale futuro Governo), allora, possiamo supporre che 

propongano alla Corte un trust game. Il Governo (l’opposizione) s’impegna ad offrire 

incarichi post mandato in cambio di un sostegno da parte della Corte. 

Se le scelte della Corte, o meglio del gruppo n2, sono solo due, una per il periodo t-t+5 

(a.1) e l’altra per il periodo t+5-t+9 (a.2), possiamo determinare l’insieme delle possibili coppie 

di decisioni della Corte. 

Indicando con i primi pedici f, n e nf le tre possibili scelte di comportamento di ciascun 

giudice, estese di conseguenza anche alla Corte nella sua interezza, ordiniamo tali coppie in 

base alla possibilità connessa di ricevere un incarico post mandato, rispettivamente dal 

Governo attualmente in carica (seconda colonna della tabella seguente) e dall’attuale 

opposizione (potenziale vincitore alle successive elezioni, quarta colonna). 

Tav. 14 Azioni della Corte e relative probabilità di nuovi incarichi post-mandato 

offerti dal Governo attualmente in carica o dal potenziale successore 

Governo ora in carica Potenziale Governo futuro 

Azioni della Corte 

j(a.1; a.2) 

Probabilità di esser 

nominato al termine 

del mandato 

Azioni della Corte j(a.1; a.2) 

Probabilità di esser 

nominato al termine 

del mandato 

a f 1 a f 2 b a nf1 a f2 h 

a f 1 a n 2 c a n1 a f 2 l 

a n 1 a f 2 c a f1 a f 2 m 

a n 1 a n 2 d a nf1 a n 2 n 

a f 1 a nf 2 e an1 a n 2 p

a nf1 a f 2 e a f1 a n 2 q 

a n1 a nf 2 f a nf1 a nf 2 r 

a nf1 a n 2 f an1 a nf 2 s 

a nf1 a nf 2 0 a f1 a nf 2 0 

con b>c>d>e>f>0 e h>l>m>n>p>q>r>s>0 

Il primo giocatore, in questo trust game, a dover compiere le mosse è la Corte. Mentre la 

decisione sulla prima mossa della Corte si fonda sulla fiducia che ripone sulle promesse 

fattele e sulle possibilità di vittoria alle successive elezioni, la seconda mossa dipenderà dal 

comportamento tenuto dal Governo (aG) al tempo t+5 quando gli n1 lasceranno la Corte. 

E’ da notare che entrambi i giocatori non hanno nessun interesse a comportarsi 

slealmente. Il Governo, se decidesse al tempo t+5 di non rispettare le promesse, otterrebbe in 

cambio, in caso di vittoria alle successive elezioni, un comportamento ostile della Corte per il 

periodo t+5-t+9. 

La Corte, dal canto suo, chiamata nuovamente a giocare, dovendo scegliere il tipo di 

comportamento da tenere nel secondo periodo, non avrà alcun interesse a manifestare ostilità 

al Governo (nel caso di vincita da parte di questo delle elezioni) dopo un comportamento leale 

del Governo in t+5, in quanto vedrebbe ridotta la possibilità di assicurarsi un incarico post 

mandato alla fine del periodo t+9. 

Dimostriamo allora come, considerata la funzione di utilità del Governo e di un giudice 

rappresentativo, vari il comportamento della Corte in seguito al cambiamento della 

probabilità di vittoria alle elezioni del Governo attualmente in carica (nel 1993, infatti, oltre al 

rimpasto dei partiti, si è persa la certezza sui risultati delle elezioni politiche. Si è passati da 

una condizione in cui si poteva essere sicuri di quale fosse il partito che avrebbe ricevuto la 

maggioranza dei voti: la DC, ad uno stato d’incertezza). 

Se la funzione di utilità del Governo è la seguente 

Y Y 

Y Y 

Y N 

V = v ( a. 

1) 

+ p δ v [ a. 

2 ( aG 

)] + ( 1− 

p ) δV 

dove Y rappresenta l’essere il Governo in carica 

Y 

p rappresenta la probabilità del Governo di essere nuovamente eletto al tempo t+5 

Y 

v rappresenta l’utilità del Governo in carica 

δ è un fattore di sconto 

N 

V è la funzione di utilità dell’opposizione 

N N 

N Y 

N 

V = v ( a. 

1) 

+ p δ V + ( 1 − p ) δ 

dove N indica l’essere una coalizione di opposizione 

N 

p rappresenta la probabilità che l’opposizione vinca le future elezioni, con 

Y N 

p > p 

N 

v rappresenta l’utilità dell’opposizione 

δ un fattore di sconto 

a e a rappresentano le azioni possibili rispettivamente nel primo e secondo periodo 

. 1 

. 2 

e si risolve il sistema 

⎧ 

⎨ 

⎩ 

Y 

V 

Y 

Y Y 

Y 

= v ( a. 

1) 

+ p δ v [ a. 

2 ( aG 

)] + ( 1− 

p ) δ V 

N 

V 

N 

N Y 

= v ( a. 

1) 

+ p δ V 

N N 

+ ( 1− 

p ) δ V 

101 

V 

N 

N

che diviene: 

V 

V 

Y 

N 

v 

= 

Y 

v 

= 

N 

Y Y 

N 

Y N 

( a. 

1)[ 

1− 

( 1− 

p ) δ ] + p δv 

[ a. 

2 ( aG 

)][ 1− 

( 1− 

p ) δ ] + ( 1− 

p ) δv 

( a. 

1) 

N 

Y 

1− 

δ + p δ ( 1− 

δ + p δ ) 

N 

N 

N Y 

N 

N 2 Y Y 

( a. 

1)[ 

1− 

( 1− 

p ) δ ] + p δv 

( a. 

1)[ 

1− 

( 1− 

p ) δ] 

+ p δ p v [ a. 

2 ( aG 

)][ 1− 

( 1− 

p 

N 

Y 

1− 

δ + p δ ( 1− 

δ + p δ ) 

e si immagina di essere in Italia prima del 1993, il che implica una vittoria quasi certa 

Y 

dell’attuale Governo alle successive elezioni, p prossimo ad 1, si ottiene: 

Y Y 

Y 

V = 

v ( a 1) 

+ δv 

[ a. 

2 ( a 

e 

V 

N 

N 

v ( a. 

1) 

= 

1− 

δ 

Il Governo, allora, per massimizzare la propria utilità sarebbe favorevole a 

comportamenti leali e quindi manterrebbe le promesse fatte alla Corte. 

Nella medesima circostanza, la Corte, la cui funzione di utilità, espressa tramite quella 

di un giudice rappresentativo, è la seguente 

U 

= 

p 

Y 

+ ( 1− 

p 

2 

δ j 

Y 

2 

) δ 

Y 2 

[ a ; a ( a ) ] u( 

w ) + p δ 1− 

j[ 

a ; a ( a ) ] 

. 1 

. 2 

OP 

{ 1− 

j[ 

a ; a ( a )] } u( 

w ) 

. 1 

G 

. 2 

n 

G 

nn 

102 

N 

) δ ] 

Y 2 

OP 

{ } u( 

w ) + ( 1− 

p ) δ j [ a ; a ( a ) ] 

. 1 

. 2 

w n rappresentativo del reddito (somma del prestigio e della componente monetaria) 

percepito in caso di nuovo incarico 

wnn rappresentativo del reddito che il giudice otterrà in caso ritorni all’incarico 

precedente alla nomina come giudice, dato w n > wnn 

troverà conveniente assumere un atteggiamento favorevole al Governo in entrambi i periodi, 

essendo così massima la probabilità di ricevere un incarico post mandato. 

0: 

Se invece la probabilità di vittoria dell’attuale Governo è remota, 

V 

V 

N 

. G 

Y 

v 

= 

v 

= 

N 

Y 

N 

( a. 

1) 

+ δv 

( a. 

1) 

1− 

δ 

Y 

( a ) + δv 

( a ) 

. 1 

2 

1− 

δ 

)] 

. 1 

G 

nn 

. 1 

. 2 

Y 

p è quasi pari a zero 

G 

u( 

w 

n 

)

per il Governo non sarà determinante mantenere le promesse e per il giudice l’azione migliore 

sarà assumere un atteggiamento sfavorevole al Governo nel primo periodo e favorevole nel 

secondo, con una probabilità h di nomina post-mandato. 

Y 

Se infine p = 0. 

5 , condizione corrispondente allo stato successivo al 1993, il Governo 

riterrà opportuno mantenere le promesse mentre il giudice massimizzerà la sua utilità 

assumendo un comportamento neutrale nel primo periodo e favorevole al Governo nel 

secondo. 

Conclusioni 

Tre sono gli aspetti che emergono da questa analisi: 

- un basso livello di indipendenza voluto dal legislatore e manifestato dai requisiti 

fissati per la scelta dei membri delle autorità e nelle modalità di funzionamento di 

queste ultime, 

- un ancor minore grado di indipendenza manifestato nell’effettivo operare delle 

autorità 

- l’uso da parte del Governo degli strumenti solitamente usati nel controllo degli agenti. 

Se quindi l’indipendenza dalle pressioni politiche sembra non essere stata assicurata 

rimane per il futuro il desiderio di andare ad analizzare se e in quale misura sia stata invece 

protetta l’indipendenza dagli altri principali stakeholder: i soggetti regolati. 

103

APPENDICI 

Composizione delle Authority nel tempo 

Autorità dell’energia elettrica e del gas 

4/12/1996 27/11/2003 Luglio 2004 

P. Ranci O. Alessandro Alessandro 

G. Ammassari F. Pistella Pistella Si dimette 

S. Garribba T. M. Fanelli Fanelli 

07/11/1990 11/11/1994 11/11/1997 01/01/1998 

F.Saja 

(31/07/1994 

decesso ) 

G. Amato 

Autorità di garanzia per la concorrenza e del mercato 

Amato 

G. Tesauro 

L. Cafagna Cafagna G. Bernini Bernini 

F. Gobbo 

G. Militello 

Gobbo 

Militello 

M. D'Alberti 

M. Grillo 

D'Alberti 

Grillo 

F. Romani Romani G. Palmerio Palmerio 

104 

25/11/1999* 

10/12/1999** 16/02/2000 

Tesauro 

Bernini* 

Si dimette 

D'Alberti 

Grillo 

Palmerio** 

Si dimette 

Garante per la protezione dei dati personali 

Tesauro 

N.C. 

Occhiocupo 

D'Alberti 

Grillo 

C. Santagata 

de Castro 

1997 2001 16/3/2005 

C. Manganelli M. Paissan Paissan 

U. De Siervo G. Rasi F. Pizzetti 

S. Rodotà S. Rodotà G. Chiaravalloti, 

G. Santaniello G. Santaniello G. Fortunato 

11/11/2004 

30/12/2004 

Tesauro 

18/2/2005 

Tesauro 

Catricalà 

Occhiocupo Occhiocupo 

D'Alberti* 

fine mandato 

G. Guazzaloca 

Grillo* 

fine mandato 

A. Pilati 

Santagata de 

Castro 

G. Guazzaloca 

A. Pilati 

Santagata de 

Castro

12/02/1993 

20/09/ 1995 

3/06/1997 

21/03/ 2001* 

2/08/2001** 

G. Rey Rey Rey A. Zuliani* 

C. Batini 

Batini 


AIPA-CNIPA 

105 

31/01/2002* 

18/10/2002** 

Zuliani * 

Si dimette 


R. Benzi Benzi Benzi Benzi 

25/07/2003* 

9/05/2003** 

5/8/2003*** 

22/09/2003**** 

1/10/2003***** 

2004 

Zoffoli * Zoffoli 

Batini*** 

Si dimette 

M. Martini***** 

R. Benzi**** 

Fine mandato 

Martini 

F. Pierantoni Pierantoni Pierantoni C. Manganelli** Manganelli Manganelli Manganelli 

1996 

E. Berlanda 

Aprile 1997 

T. Padoa 

Schioppa 

M. Onado Onado 

S. Bragantini 

Bragantini 

Isgrò Isgrò 

1998 

Aprile * 

26 Giugno** 

22 Luglio*** 

18 Dicembre**** 

Padoa Schioppa* 

Si dimette 

L.Spaventa** 

Onado *** 

Si dimette 

Cavazzuti**** 


CONSOB 

2001 

14 Giugno* 

Ottobre** 

Aprile *** 

Spaventa 

Isgrò** 

Si dimette 

Aprile 2002 

Spaventa 

Cavazzuti Cavazzuti 

Brigantini* 

Si dimette 

E. Cervone** 

Cervone 

Ridolfi** Ridolfi 

2003 

Giugno * 

Ottobre** 

Spaventa* 

Si dimette 

P. di Benedetto* 

Cavazzuti** 

Si dimette 

Cervone 

2004 

di Benedetto 

Cervone 

A. Zurzolo L. Cardia Cardia Cardia Cardia Cardia Cardia 

M. di Lazzaro 

Decesso 

Dicembre 

R. Rordorf Rordorf Rordorf*** 

C. Rabitti 

Bedogni 

Rabitti Bedogni 

Rabitti 

Bedogni

29 Sett.1995 

13 Gen. 

1996 

M. Bessone Bessone 

1999 

Bessone 

Si 

dimette 

2000 

3 Aprile** 

22 Marzo* 

G. Marbach A. Rizzi Rizzi Rizzi 

A. Aronica Aronica 

Aronica 

Si 

dimette 

COVIP 

2001 

Gennaio* 

Maggio ** 

Settembre*** 

106 

Marzo 2002 

Nov. 2003 

L. Francario** Francario Francario Francario 

Rizzi *** 

Si dimette 

A. Pandolfo Pandolfo Pandolfo Pandolfo Pandolfo 

D. Pace Pace Pace Pace 

2004 

Aprile* 

2 agosto** 

Francario 

Fine mandato 

L. Scimia** 

E. Boni Boni 

F. Ortolani* Ortolani Ortolani Ortolani Ortolani 

Pace * 

Si dimette 

Mangiatordi** 

Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici 

29 gennaio 1999 16 settembre 2002 

F. Garri Garri 

S. Luce Luce 

Pandolfo 

Si dimette F. Seganti Seganti 

Mangiatordi Mangiatordi Mangiatordi 

Gennaio 2004* 

4 agosto 2004** 

Garri* 

A. Rossi Brigante** 

Luce* 

A. Botto** 

V. Ricciuto G. Moutier Moutier 

A. Coletta Coletta 

R. Rizzo Rizzo 

Coletta* 

L. Giampaolino** 

Rizzo* 

G. Brienza**

2001 

G. Manghetti 

Commissione di vigilanza sul diritto allo sciopero. 

1996 26 Aprile 2000 Dicembre 2002 

G. Giugni Giugni A. Martone 

M. V. Ballestrero Ballestrero G. Di Cagno 

G. P. Cella Cella M.Figurati 

L. Galantino Galantino V.Lippolis 

G. Ghezzi Ghezzi M.Magnani 

S. Magrini Magrini M.Tiraboschi 

G. Prosperetti Prosperetti G. Proia 

U. Rescigno C. Pinelli A.Vallebona 

F. Santoni Santoni L.Melica 

2002 

Aprile* 

Maggio** 

Manghetti* Si dimette 

G. Giannini** 

ISVAP 

107 

2003 2004 

Giannini Giannini 

A.M. Busnelli Busnelli Busnelli Busnelli 

Grosso Grosso Grosso Grosso 

A. Lusi Lusi Lusi Lusi 

V. Nastasi Nastasi Nastasi Nastasi 

G. Alpa Alpa Alpa 

A. Marotti Marotti Marotti

Autorità per le garanzie nelle comunicazioni 

Febbraio 1998 Luglio 1999 Dicembre 2004* Aprile 2005 

E. Cheli Cheli Cheli 

P. Manacorda Manacorda Manacorda M. Lauria 

S. Traversa Traversa Traversa G. Innocenzi 

V. Monaci Monaci Monaci R. Napoli 

G. Gargani G. Sangiorgi 

Si dimette 

A. Meocci Meocci Meocci 

A. Pilati Pilati A. Pilati* 

Si dimette 

A. Luciano Luciano Luciano 

M. Lari Lari Lari 

108 

Sangiorgi S. Mannoni

Attività dei componenti delle Authority prima e dopo il mandato 

Incarichi precedenti all’incarico presso l’autorità 

AUTORITÀ PER L’ENERGIA ELETTRICA ED IL GAS 

1974-1980 Consulente del Ministero dell'Industria 

1992-1993 Consulente della Presidenza del Consiglio dei Ministri 

1975-1988 Direttore generale delle fonti di energia al Ministero 

dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato 

1988-1996 Direttore generale della produzione industriale al Ministero 

dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato 

È stato inoltre membro della Giunta esecutiva ENI e INA, dei Consigli 

di amministrazione di IRI, Assitalia e altre società minori. 

1987-1993 Direttore per le tecnologie dell’energia, la ricerca e lo 

sviluppo dell’Agenzia Internazionale per l’Energia, presso l’OCSE a 

Parigi 

1994-1996 Direttore del Dipartimento energia dell’Ente nazionale per 

le Nuove tecnologie, l’Energia e l’Ambiente (ENEA) 

Direttore Generale per l’Energia e le Risorse Minerarie al Ministero 

Attività Produttive; Presidente della CCSE (Cassa Conguaglio per il 

Settore Elettrico), Membro del Governing Board dell’AIE, Membro 

del Consiglio Superiore dei Lavori pubblici, Membro della Commissione 

tecnico-scientifica del Dipartimento della Protezione Civile, 

Membro del Comitato scientifico della Sogin. 

Direttore Generale dell’ENEA (Ente per le Nuove tecnologie, 

l’Energia e l’Ambiente); Presidente della finanziaria pubblica REL; 

Membro del Consiglio Direttivo dell’AIRI (Associazione Italiana per 

la Ricerca Industriale) e dello IEFE (Istituto di Economia e Politica 

dell'Energia e dell'Ambiente); Presidente dell’APRE (Agenzia per la 

Promozione della Ricerca Europea) e del CERSE (Comitato Esperti 

per la Ricerca nel Settore Elettrico); Consigliere di Amministrazione 

del GRTN e del CIRA (Centro Italiano Ricerche Aerospaziali); Sub- 

Commissario del CNR; Consulente del Ministro della Pubblica 

Istruzione. 

Ha svolto la sua carriera presso l’ENEA (Ente per le Nuove tecnologie, 

l’Energia e l’Ambiente) ed il Ministero Attività Produttive, prima 

come responsabile della segreteria tecnico-operativa e poi come 

Direttore Generale per l’Energia e le Risorse Minerarie. Tra i 

principali incarichi: Membro del CERSE (Comitato Esperti per la 

Ricerca nel Settore Elettrico); Consigliere di Amministrazione del 

GRTN e della Sogin; Presidente del Consiglio Interministeriale per i 

problemi relativi all’impiego pacifico dell’energia nucleare, del 

Comitato nazionale per la sicurezza degli approvvigionamenti di gas 

naturale, del Comitato tecnico per la ristrutturazione della rete di 

distribuzione carburanti. 

109 

Corrente 

politica 

Membri 

Ranci 

Centrosinistra 58 

Ammassari 

Garibba 

Ortis 

Età al momento 

della nomina 

56 


Centrodestra 

Pistella 

Fanelli 

59 

47 

Incarichi successivi 

all’incarico presso 

l’autorità 

2004 Direttore generale al 

Ministero delle Attività 

Produttive 

Ancora in carica 

Luglio 2004 Presidente del 

CNR (Consiglio Nazionale 

delle Ricerche). 

Ancora in carica

AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO 


Giudice Corte Costituzionale 

Ha anche ricoperto incarichi amministrativi negli uffici della programmazione 

economica alla Comunità economica europea 

Inoltre è stato vicepresidente del CIRIEC 

Docente universitario 

110 

Corrente 

politica 

Socialista 

Centrosinistra 


Presidente della Commissione ministeriale di studi per i problemi della 

concorrenza istituita nel 1986 dal Ministro Zanone 

Il Ministro Battaglia presenta un disegno di legge ispirato dallo studio Romani Liberale 

1983 -1987 Sottosegretario della Presidenza del Consiglio 

1987- 1989 Ministro del Tesoro 

1992 -1993 Presidente del Consiglio dei Ministri 

Deputato e Ministro per il Commercio con l’Estero sino al 1995 

Presidente dela Commissione per l'innovazione amministrativa (1997) e ha fatto 

parte delle Commissioni per l'attuazione della legge sul procedimento 

amministrativo (1991) e per la modernizzazione delle istituzioni (1985). 

Consigliere del Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro e componente 

della Commissione per la garanzia dell'informazione statistica. 

Ha collaborato con istituti e centri di ricerca italiani (Cer-Irs, Ceris) in materia di 

politiche industriali e della concorrenza ed è stato coordinatore del progetto di 

ricerca "Industria bancaria e concorrenza" presso l'Ente per gli studi monetari, 

bancari e finanziari "Luigi Einaudi" di Roma. E'’ stato membro del Consiglio 

Scientifico dell'Istituto di Ricerca sull'impresa e lo sviluppo (Ceris) di Torino 


Centrodestra 



Membri 

Età al 

momento 

della 


Saja 

Cafagna 

Gobbo 

Militello 

Romani 

Amato 

Bernini 

D’Alberti 

Grillo 

75 

56 

49 

45 


all’incarico presso 

l’autorità 

Muore durante il 

mandato 

1999-2000 Docente 

universitario 


1998 Coordinatore 

DS per lo studio delle 

professioni 

1999 Parlamentare 

DS 

2001 FIOM CGIL 

2002 Muore 

1998-1999 Ministro 

per le riforme Costituzionali 

2000-2001Presidente 

del Consiglio 

2002 Studio Bernini 

associato Backer & 

Mckenzie 

2003 Presidente della 

rete ferroviaria 

italiana 

1996 Presidente dell’ISCO Palmerio Ordinario LUMSA 

Ottobre 1988 - Marzo 1998 Membro della Corte di giustizia delle Comunità 

europee, in qualità di Avvocato Generale 

Rettore dell’Università degli Studi di Parma 


Commissario dell’ Autorità per le garanzie nelle comunicazioni 

Presidente dell' Associazione macellai di Bologna e dell' Associazione 

commercianti di Bologna. 

1986-1999 Presidente della Confcommercio dell' Emilia Romagna; 

1991-1998 Presidente della Camera di commercio di Bologna e Presidente 

nazionale della Federcarni; 

1999 Sindaco di Bologna 

Presidente e componente di collegi amministrativi, ha collaborato con l'Ufficio 

legislativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è stato Capo di 

Gabinetto e Consigliere giuridico nei Ministeri. 

Segretario Generale dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. 

Segretario della Presidenza del Consiglio nel secondo Governo Berlusconi 

Tesauro 


Occhiocupo 

64 

Santagata De Castro 

65 

A. Pilati 

Centrodestra 57 

Centrodestra 

G. Guazzaloca 

60 

Antonio Catricalà 

53 







AIPA-CNIPA 

111 

Corrente 

politica 

Membri 



Direttore Generale dell’Autorità per l’informatica nella Pubblica Amministrazione 

Dicembre 2001-Agosto 2002 Capo del Dipartimento per l’Innovazione 

e le Tecnologie 

Zoffoli 

Agosto 2002-Luglio 2003 Direttore del Centro Tecnico presso la 

Presidenza del Consiglio dei Ministri 

61 

1997-2001 Componente del Collegio del Garante per la protezione dei 

Manganelli 

dati personali. 

1966-1970 Centro europeo di ricerca nucleare 

1970-1974Ing. C. Olivetti & C. 

66 

1974-1976Rizzoli Editore 

1976-1980 Mc Kinsey 

1980-1993 Banco di Roma 

1993-1998 Amministratore delegato Società interbancaria per l’automazione 

Martini 

1998-1999 Direttore generale presso la Consob 

1999-2003 Presidente e amministratore delegato presso la Società per i 

servizi bancari 

Membro di vari comitati e gruppi di lavoro del Ministero dell'In- 

62 

novazione e delle Tecnologie, del Ministero della Pubblica Istruzione 

e di altri organismi governativi. Membro del Comitato di valutazione 

dei progetti e-Governement e della Commissione inverministe- 

Ridolfi 

riale sullo sviluppo e l'impiego delle tecnologie dell'informazione 

per le categorie deboli. 

69 

1980 -1993 Presidente dell’ ISTAT 

1981-1982 Presidente della Commissione incaricata di individuare le 

linee di evoluzione del sistema informativo del Ministero delle 

Finanze 

1995 Presidente del gruppo di studio per l’ elaborazione di nuovi 

Rey 

57 

indici di lavoro degli uffici giudiziari presso il Ministero di Grazia e 

Giustizia 

Settembre1981-Dicembre1982 Capo del Dipartimento per l'analisi e la 

verifica del programma di governo presso la Presidenza del Consiglio 

dei Ministri 

Aprile1981-Maggio 1989 Componente del Comitato degli esperti 

presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri 

Gennaio1981-Giugno 1989 Componente del Consiglio Superiore di 

Statistica 

Luglio1987-Luglio1989 Componente del Comitato amministrativo 

dell'Istituto centrale di statistica 

Zuliani 

Febbraio1981-Maggio1993 Presidente della Commissione di garanzia 

per l'informazione statistica presso la Presidenza del Consiglio dei 

Ministri e, in tale veste, componente del Consiglio dell'Istituto 

Nazionale di Statistica 

Maggio1993-Aprile 2001 Presidente dell'Istituto nazionale di statistica 

Agosto1993-Aprile 2001 Presidente della Commissione per la 

definizione dei collegi elettorali 

1982-1990 Membro della Commissione per l’automazione della Pubblica 

Amministrazione del Provveditorato generale dello Stato, per la 

61 

quale ha coordinato il lavoro di diverse commissioni per l’esame 

tecnico e la valutazione di congruità tecnico economica per lo sviluppo 

dei sistemi informativi di diversi ministeri. E’ stato membro di un 

gruppo di lavoro per la definizione di standard per il processo di 

sviluppo di sistemi informativi per la Pubblica Amministrazione. 

Presso il Provveditorato generale dello Stato ha svolto attività di 


sperimentazione e valutazione di metodologie. È’ stato membro del 

Comitato per la Bioelettronica del Ministero della Ricerca Scientifica. 

1992-1993 Presidente della Commissione nominata dal Ministero del 

Tesoro per la verifica della produttività virtuale del sistema 

informativo della Corte dei Conti. Esperto a tempo parziale della 

Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’ambito della attività del 

Commissario straordinario per l’Informatica. 

47 

1993-1995 Consulente della Presidenza del Consiglio presso il 

Benzi 

Dipartimento dei Servizi Tecnici Nazionali 44 

1992 Collabora con il Centro Alti Studi Difesa (CASD) e con il 

CeMiSS per studi e analisi nel settore dell’Information Warfare e delle 

Guerre Incruente. 

Isgrò 57 

Pierantoni 

Incarichi successivi all’incarico 

presso l’autorità 





Marzo 2002 Presidente del 

Consorzio per lo sviluppo 

delle metodologie e delle 

innovazioni nelle pubbliche 

amministrazioni 

2004 Membro della Commissione 

ministeriale di indagine 

sull'open source 

Consigliere tecnico del Ministro 

per l’Innovazione e le 

Tecnologie. 

Presidente dell’ICE Informazione 

Telematica s.p.a.

AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI 


Presidente della Società di consulenza Reseau, specializzata nell'ICT. 

Per due anni Assessore all'organizzazione del Comune di Milano. DS 

Presidente e amministratore delegato dell'Istituto Luce per un triennio, 

ed consigliere di amministrazione di Cinecittà Holding e di Cinecittà 

Servizi . 

1997-1999 Consulente della SIAE, Società italiana autori ed editori, 

occupandosi tra l'altro, della tutela del diritto d'autore in rapporto alle 

nuove tecnologie della comunicazione multimediale. 

Svolge studi di compatibilità e sperimentazione in Italia per i sistemi 

I.S.D.N., AIRSPEIN, VIDEO ON DEMAND, ed M.D.S. Collabora 

con U.T.C.(United Technology Consultant) e D.C.S. Consulente 

STET, SNAM PROGETTI, COMERINT e AQUATER. Consigliere di 

Amministrazione di AGRAL e FIGEA. 

1955 - 1993 E’ stato alla RAI, dove ha ricoperto, tra l'altro, il ruolo di 

Direttore Tecnico e di Direttore della pianificazione aziendale. 

Per 15 anni è stato anche membro del Consiglio superiore tecnico delle 

Poste e Telecomunicazioni, e per sette anni vicepresidente di 

Telespazio. 

1993-1997 Ha svolto attività di consulenza. 

Giornalista televisivo (conduttore del Tg1), è stato Parlamentare nella 

XII Legislatura. 

Membro della Commissione bicamerale di vigilanza sulla RAI e della 

Commissione speciale per il riordino del sistema radiotelevisivo. 

1990-1993 Assessore alla cultura e allo spettacolo del Comune di 

Verona, dove è stato anche Vicepresidente dell'ente lirico. 

Ha ricoperto anche la carica di Consigliere di amministrazione 

dell'Istituto Luce Italnoleggio Cinematografico. 

In Italia è consulente ai progetti informatici della Italsider del Banco di 

Roma, della Banca d'Italia e di altre grandi istituzioni. 

1978-1993 Amministratore Delegato e presidente della System & 

Management S.p.A. 

1994-1997 Presidente della EDS Italia S.p.A. 

Direttore dell'Istituto di Economia dei Media della Fondazione Rosselli. 

Consulente nei settori della Comunicazione 

Consigliere di Stato, Segretario generale dell'Istituto per la 

documentazione e gli studi legislativi, è stato Segretario della 

Presidenza del Consiglio dei Ministri.Ha percorso l'intera carriera del 

funzionario parlamentare fino alla carica di segretario generale 

aggiunto alla Camera dei Deputati. 

1987-1996 Giudice della Corte Costituzionale. 

Ha partecipato a varie Commissioni ministeriali per la redazione di 

progetti di legge in tema di editoria, diritto all' informazione, sistema 

radiotelevisivo. Nel 1997 ha presieduto la Commissione ministeriale 

che ha preparato la riforma del Ministero per i Beni Culturali e 

ambientali. 

1972-1994 Deputato al Parlamento 

1979-1984 Sottosegretario al Ministero di Grazia e Giustizia e 

Presidente della Commissione Giustizia della Camera dei Deputati, 

responsabile del Dipartimento Stato, Istituzioni e Giustizia della Dc e, 

successivamente, del PPI 

112 

DC 

AN 

Corrente 

politica 

Centrodestra 

CCD 

Rifondazione 

comunista 

Forza Italia 

Rinnovamento 

italiano 

Diessino 

Centrodestra 

Membri 

Manacorda 

Sangiorgi 

Luciano 

Lari 

Meocci 

Monaci 

Pilati 

Traversa 

Cheli 

Gargani 

Età al 

momento 

della 


51 

58 

57 

64 

63 


all’incarico presso l’autorità 

Membro dell’Autorità garante della 

concorrenza e del mercato. 

Eletto al Parlamento Europeo. 

Presidente della Commissione Giuridica 

e per il Mercato Interno. E' il 

Responsabile del Dipartimento di 

Stato, Istituzioni e Giustizia di Forza 

Italia ed è membro per l'Italia 

dell'esecutivo del Partito Popolare 

Europeo.

È stato responsabile della selezione e della formazione del personale 

alla Rinascente, poi all'Alfa Romeo; in seguito ha assunto l'incarico di 

Direttore delle Relazioni esterne del Gruppo Volani. 

Già Direttore dei servizi giornalistici di Canale 5, Italia 1 e Rete 4, nel 

Gruppo Fininvest. Amministratore Delegato della Titanus Spa e della 

Odeon Tv. Imprenditore nel settore della produzione e comunicazione 

televisiva e cinematografica. 

Nella XII Legislatura alla Camera dei deputati è stato membro della 9a 

Commissione permanente trasporti, poste e telecomunicazioni e della 

Commissione speciale per le politiche comunitarie 

Coordinatore Regionale di Forza Italia per il Trentino-Alto Adige. 

Eletto nel 1994 nella lista di Forza Italia nella VI Circoscrizione 

Trentino-Alto Adige 

Sottosegretario al Ministero delle Comunicazioni Secondo Governo 

Berlusconi 

1985 -1990-1995 Consigliere del Comune di Bologna In questo 

periodo è stato inoltre capogruppo della DC e poi del CCD nel 

Consiglio comunale di Bologna. 

1992 Membro del Comitato dei Garanti dell'USL Bologna Nord. 

1992 - 1994 Partecipa al Consiglio di Amministrazione degli Istituti 

Ortopedici Rizzoli di Bologna in rappresentanza del Ministero del 

Lavoro. 

1994- 2003 Membro dell’ Assemblea della Fondazione Cassa di 

Risparmio in Bologna (in rappresentanza degli enti territoriali). 

1997-2002 Partecipa al Consiglio di Amministrazione di Finemiro 

Banca S.p.a (gruppo IMI San Paolo). 

2000- 2002 ha fatto parte del Consiglio di Amministrazione di SEABO 

di Bologna. 

Dal febbraio 2003 è Sottosegretario di Stato al Ministero 

dell'Economia e delle Finanze del Governo Berlusconi. 

E' attualmente governatore dell'IFAD (Fondo internazionale per lo 

Sviluppo Agricolo). 

Deputato nella XII legislatura, ex dirigente di Alitalia e poi 

vicepresidente dell'Alicos 

Professoresse ordinario di Storia delle costituzioni moderne 

Sottosegretario di Stato per le comunicazioni (Governo Amato-II) 

Dalla X alla XIV legislatura Senatore della Repubblica 

Ex capo dell'ufficio legale di Fassino, ex capo di gabinetto di 

Meccanico, magistrato del tar della Campania 

Senatore nella XIII legislatura 

Responsabile del settore piccola industria presso la Confindustria, per 

oltre dieci anni. 

Responsabile dei rapporti con le Regioni e gli Enti Locali presso 

l'Ente Nazionale Idrocarburi, per oltre cinque anni. Dal gennaio 

1977 Direttore generale della Federazione Italiana Editori Giornali. 

Rappresentante della FIEG negli organismi pubblici italiani - 

competenti nell'applicazione delle leggi sull'editoria - ed internazionali 

- rappresentativi del settore. 

Consigliere del CNEL nella VI Consiliatura. 

113 

centrodestra 

centrodestra 

An 

Innocenzi 

Magri 

Savarese 

Mannoni 

60 

50 

52 

centrodestra 39 

Lauria 


centrosinistra 

udeur 

D’Angelo 

Napoli 

Sortino 

55 

Centrosinistra 67


COVIP 

114 

Corrente 

politica 

Membri 

Età al 

momento della 




Incaricato dal Governo di costituire una società informatica a totale 

partecipazione del Ministero dell’Economia, la Consip, di cui 

divenne prima Amministratore unico poi Presidente del Consiglio 

d’Amministrazione, ne ha gestito la trasformazione (per incarico 

del Ministro del Tesoro Amato e poi Visco) nell’azienda che 

attualmente si occupa della centralizzazione degli acquisti di beni e 

servizi per conto delle Amministrazioni Pubbliche . 

Dopo questi incarichi, si è dedicato ad attività private, assumendo la 

presidenza di varie società ed entrando in molteplici Consigli di 

Amministrazione di imprese assicurative, immobiliari e di gestione 

del risparmio. 

Scimia 


Organico Cisl Boni Ancora in carica 


1985-1994Membro dei Comitati di consulenza del Consiglio Nazionale 

delle Ricerche 

Lo stesso è stato tesoriere della Uil con delega alla previdenza 

complementare 

Economisti de Cer 

Economista del Cer 

Consigliere del Ministro del Lavoro 

Organico Cisl 

Rizzi 

Ortolani 


Aronica 

DS 

Pace 

Pandolfo 

Docente universitario Marbach 

Membro eletto dal Parlamento del Consiglio Superiore della 

Magistratura e Presidente della Commissione per la riforma 

giudiziaria e l’amministrazione della giustizia dello stesso Csm. 

Dal 1987 Commissario della Consob (Commissione nazionale per le 

società e la borsa). 

E’ Presidente dal 1991 della Commissione Consob per le Marche 

dei Promotori finanziari E’ stato nominato nel 1995, con decreto del 

Ministro dell’Industria, Amministratore Straordinario del Gruppo 

Arena di Verona E’ stato nominato con decreto del 27.03.97 del 

Ministro delle Risorse Agricole, Alimentari e Forestali, subcommissario 

dell’Azienda di Stato per gli interventi nel Mercato 

Agricolo (AIMA, organismo pagatore della U.E.), carica che ha 

rivestito sino alla riforma dell’Organismo pagatore. E’ stato 

nominato con decreto 4 agosto 1999 componente del Consiglio di Ulivo 

Amministrazione della Società FINAGRA SPA in rappresentanza 

del Ministero per le Politiche Agricole, fino al completamento delle 

operazioni di riordino e di accorpamento in "Sviluppo Italia". 

Ha seguito per il Ministero dell’Economia i lavori per il varo delle 

direttive europee su servizi di investimento e fondi pensione 

2000 Direttore Esecutivo della Banca Inter-Americana di Sviluppo 

Consigliere comunale a Trieste e membro della Commissione per il 

Fondo Trieste. Assessore con le attuali competenze dal giugno 

2001. Lega nord 

DS 

Bessone 

Francario 

Magiatordi 

Seganti 

48 

63 

55 



Presidente consulenze istituzionali. 

Membro della Commissione 

per la valutazione 

degli effetti della legge n° 

335/95 e successivi provvedimenti" 

(nominata con Decreto 

ministeriale del 18 luglio 

2001 

Componente della Commissione 

ministeriale per la 

verifica degli effetti della 

legge 335 del 1995 che ha 

riformato il sistema previdenziale 

Varie commissioni governative 

In qualità di esperto ha 

partecipato a diverse Commissioni 

di studio presso il 

Ministero della Funzione 

Pubblica, il Ministero della 

Pubblica Istruzione e il Ministero 

dell’Industria. È’ stato 

membro della Commissione 

Giannini per la soppressione 

degli enti inutili. 



Incarichi Governativi precedenti all’incarico presso l’autorità 

Funzionario PCI per il settore assicurativo 

1988- Marzo 1994 Vicedirettore, poi condirettore generale ed infine 

direttore generale di Assitalia. 

1994 Amministratore delegato dell'Ina, dove guida la fase 

straordinaria della privatizzazione vissuta dall'Istituto con la 

scissione delle attività pubbliche e la quotazione alle Borse di 

Milano, Londra e New York. 

Diventa poi Amministratore delegato di Assitalia. Cura per l’Ina 

l’acquisizione del controllo del Banco di Napoli, diventando 

consigliere sia della Holding che della Spa, nonchè presidente della 

Bnl Vita. Diviene poi consigliere di amministrazione della Nuova 

Tirrena (gruppo Toro-Fiat), Fata (Generali) e Bnl Vita (Finsoe- 

Holm e Unipol). 

1982-1987 Membro della Commissione per le Scienze sociali e 

degli studi comparti di legge della Fondazione Europea delle 

Scienze. 

Membro del gruppo di ricerca sulla responsabilità medica in Europa 

promosso dal la Fondazione Europea delle Scienze 

Membro del Consiglio di Amministrazione della "Fondazione 

Cassa di Risparmio" di Livorno. 

Membro della Commissione di ricerca per la bioetica press oil 

Ministero della Giustizia 

Membro della commissione di studio promossa dall’Isvap 

1977 Membro della Commissione Ministeriale Giannini per la 

soppressione degli enti inutili 

1981 Membro della Commissione Ministeriale Mirabelli per la 

disciplina della privacy e le banche dati 

1989 Membro della Commissione Presidenziale Paladin per la 

riforma del CSM 

1986-1993 Membro della Commissione consultiva della Consob 

1994 Membro delle Commissioni presso il Dipartimento degli 

Affari sociali sulla pubblicità comparativa e sui contratti dei 

consumatori 

1994-1997 Membro del Consiglio Consultivo degli Utenti 

1995 Membro della Commissione INAIL per la riforma della 

disciplina degli infortuni sul lavoro 

1995-1997 Membro della Commissione di esperti presso l’Autorità 

per l’informatica della Pubblica Amministrazione. Membro della 

Commissione presso il Ministero della Giustizia sull’arbitrato dei 

consumatori 

ISVAP 

115 

Corrente 

politica 

PCI 

CCD 

Membri 

Manghetti 

Giannini 

Busnelli 

Alpa 

Età al 

momento della 


63 

66 

50 



2004 Presidente Cassa di 

Risparmio di Volterra spa 



Presidente del Consiglio 

Nazionale Forense 

Alto burocrate Lusi Ancora in carica 

Candidato sindaco 

2001 Membro del collegio sindacale di Rai Holding 

Luglio 2002 Membro del collegio composto da 5 revisori 

ufficiali dei conti nominati d'intesa tra i Presidenti dei due rami del 

Parlamento, individuati tra gli iscritti nel registro dei revisori 

contabili, per il controllo dei rendiconti di esercizio dei partiti e 

movimenti politici 

DS 

Nastasi 


Grosso Ancora in carica 

Marotti 

PRI 66 

Membro del Consiglio di 

Amministrazione dell'Ente 

Banca CR Firenze


Presidente di sezione della Corte dei Conti e già Capo di Gabinetto 

del Ministro della Salute 

Consigliere di Stato e già Capo di Gabinetto del Ministro della 

Funzione Pubblica nonché Segretario Generale dell’Autorità per le 

Comunicazioni 

Docente universitario già parlamentare europeo dell’U.D.C. e 

rappresentante del Governo Italiano in Albania 

Presidente di sezione della Corte dei Conti e già Capo di Gabinetto 

del Ministro delle Attività Produttive 

Già Consigliere dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici e 

Consigliere della Confederazione Regionale degli Ingegneri della 

Toscana 

AUTORITÀ GARANTE PER I LAVORI PUBBLICI 

116 

Corrente 

politica 

UDC 

Membri 

Rossi Brigante 

Botto 

Brienza 

Giampaolino 

Moutier 

Consigliere di Stato supplente Luce 


FI 

Ricciuto 

Docente universitario Rizzo 

Componente della Commissione per il Regolamento in attuazione 

della legge Merloni Ter 

Procuratore generale della Corte dei conti 

Coletta 

Garri 

Età al 

momento della 


66 

47 








Consiglio superiore dei 

trasporti pubblici Ministero 

delle Infrastrutture 

Presidente onorario della 

Corte dei conti

COMMISSIONE DI GARANZIA DELL'ATTUAZIONE DELLA LEGGE 

SULLO SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI 


117 

Corrente 

politica 

Membri 



Di Cagno 



Avvocato, già membro laico del Consiglio Superiore della 

Magistratura. DS Ancora in carica 

1983 Responsabile dell’Ente Relazioni Industriali Gruppo Fiat. 

1996-1999 Direttore Generale della Federmeccanica 

Professore straordinario di Diritto Pubblico Italiano e Comparato 

presso la Facoltà di Scienze Politiche dell’Università Federico II di 

Napoli. Già vice-segretario generale della Camera dei Deputati. 





Figurati Ancora in carica 

Lippolis Ancora in carica 

Magnani 

Tiraboschi 

53 


Proia 


Vallebona 

51 





Consigliere CNEL 

1969 Presidente della Commissione Nazionale per lo Statuto dei 

Lavoratori. 

1983 Senatore nelle liste del P.S.I.. Diviene, in seguito, Presidente 

Martone Ancora in carica 

della Commissione per il lavoro e la sicurezza sociale e membro 

della Commissione Parlamentare Inquirente sulla Loggia Massonica 

P2. 

1987 Senatore e Presidente della Commissione per il lavoro e la 

sicurezza sociale. In seguito diviene membro della Commissione 

Giugni 

Parlamentare per le Riforme Istituzionali. 

1993- Novembre 1994 Presidente nazionale del P.S.I. 

Aprile1993-Maggio1994 Ministro del Lavoro e la Sicurezza 

Sociale presso il Governo Ciampi. 

Marzo1994 Deputato nelle file del Partito Socialista, 

successivamente, membro della Commissione per l’impiego 

pubblico e privato. 

Novembre1994 Presidente del gruppo dei Socialisti Italiani 


1984-1996 Collabora con la Commissione delle Comunità Europee 

in qualità di esperto sull'applicazione delle direttive comunitarie in 

materia di parità tra uomini e donne in materia di lavoro. 

Membro del Comitato nazionale pari opportunità presso il Ministero 

del Lavoro, nonché vicepresidente della Commissione regionale 

pari oppotunità della Regione Liguria. 

Socialisti 

Italiani 

Prosperetti 

Ballestrero 

69 

49 



1995 Responsabile scientifico del progetto: "Prospettive e evoluzioni 

delle relazioni industriali nell’U.E.: quattro paesi a confronto 

(I,F,D,DK)" e membro del comitato scientifico dell’unità italiana 

Cella 


alle attività dell’ European Industrial Relations Observatory. 

54 

Docente universitario Galantino Docente universitario 



Ulivo 

Ghezzi 

Magrini 

58 


Docente universitario Pinelli Docente universitario 

Docente universitario Ugo Rescigno 


Francesco Santoni 

47 

Docente universitario


CONSOB 

118 

Corrente 

politica 

Membri 

Età al 

momento 


1968 Assunto nella sede di Milano della Banca centrale. 

1979-1983 Direttore generale per gli affari economici e finanziari nella 

Commissione delle Comunità Europee. 

1984 Vicedirettore generale della Banca centrale. 

Co-segretario del Comitato Delors per lo studio dell'unione economica e 

monetaria europea, Presidente del comitato consultivo bancario della 

commissione delle comunità, Presidente del gruppo di lavoro sui sistemi di 

Padoa Schioppa 

pagamento delle banche centrali della comunità europea, membro 

supplente del consiglio dell'Ime. 

1993 Presidente del Comitato di Basilea sulla vigilanza bancaria. 

56 

Berlanda 

1979 Senatore della Repubblica 

1987 Senatore della Repubblica 65 

1980 Capo di Gabinetto presso il Ministero delle Partecipazioni statali, 

1987 Capo di Gabinetto presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri 

1988-1989 Capo di Gabinetto del Ministro del Bilancio e della Programmazione 

Economica, 

1978-1979 Capo di Gabinetto presso il Ministero del Turismo e dello Spettacolo 

Giugno1994-Gennaio1995 Capo Ufficio Legislativo presso il Ministero del 

Tesoro 

Gennaio1995-Maggio1996 Sottosegretario di Stato e di Segretario del 

Consiglio dei Ministri, 

E’ stato più volte ViceCapo di Gabinetto presso la stessa Presidenza del 

Consiglio e presso il Ministero delle Poste e Telecomunicazioni 

Ha percorso l'intera carriera in Banca d'Italia sino al grado di Condirettore 

Centrale. 

Ha fatto parte del Comitato di gestione del Mercato telematico dei titoli di 

Stato (MTS) e del Comitato di gestione del Mercato telematico dei depositi 

interbancari (MID); è stato membro del Consiglio di amministrazione della 

Cassa di compensazione e garanzia e poi del Collegio sindacale della Cassa 

stessa. 

1988-1999 Vice Presidente della Montetitoli spa, successivamente 

Presidente carica in cui è stato riconfermato nel 2001 

1973-1985 Ufficio Fidi e poi Direzione Affari Legali della Sede del Banco 

di Napoli. 

Gennaio1985-Gennaio1994 Funzionario presso la Consob e poi dirigente. 

Marzo2000-Luglio2002 Amministratore delegato di SIM Poste spa, Società 

di Intermediazione Mobiliare del gruppo Poste Italiane. 

Marzo2000 Amministratore delegato, con i più ampi poteri di 

rappresentanza e gestione, di BancoPosta Fondi spa SGR, Società di 

gestione di Fondi Comuni di Investimento del gruppo Poste Italiane. 


Consulente di Società e gruppi in materia societaria e del mercato 

finanziario. 

E' stata, tra l’altro, per più di dieci anni nel consiglio di Amministrazione 

di una delle più importanti società di gestione di fondi comuni di 

investimento; Presidente della Commissione Regionale per l'Albo dei 

Promotori Finanziari dell'Umbria; membro della Commissione per la 

riforma del diritto delle società di capitali e della Commissione per la legge 

delega di modifica della legge fallimentare e membro della Commissione 

per il Testo Unico delle Assicurazioni 

1976-1983 Deputato al Parlamento Italiano 

1988-1989 Presidente del Comitato scientifico-consultivo sulla gestione del 

debito pubblico istituito dal Ministro del Tesoro 

Settembre1992-Aprile 1993 Coordinatore del Consiglio degli esperti presso 

la Direzione generale del Tesoro 

Aprile 1993-Maggio 1994 Ministro del Bilancio e della Programmazione 

Economica 

1997-1998 Presidente del Consiglio di Amministrazione della Banca 

Monte dei Paschi di Siena s.p.a. 

Centrodestra 

Cardia 

Rordorf 

Cervone 

Di Benedetto 

69 

64 

56 

Rabitti Bedogni 


Area di sinistra 

DS 

Spaventa 

Onado 

Direttore generale IRI Zurzolo 

1983-1996 Senatore della Repubblica 

Cavazzuti 

1996-1998 Sottosegretario di Stato al Ministero del Tesoro Centrosinistra 

Preside della Facoltà di Economia e commercio della Luiss-Guido Carli 

Di Lazzaro 

1987 Ministro per il Turismo e lo spettacolo. DC 

52 

63 

Incarichi successivi all’incarico presso 

l’autorità 

Membro del Comitato esecutivo della Banca 

Centrale Europea 

1998 Presidente del Collegio commissariale 

e rappresentante legale della Cassa conguaglio 

per il settore elettrico 

Vicepresidente vicario del Banco popolare di 

Ancona 





Amministratore delegato Centrobanca 

Consigliere CNEL(esperto di nomina del 

Presidente della Repubblica) 

Membro del comitato controllo interno della 

Telecom 

Vice presidente di Capitalia 

Presidente dell’Organismo Italiano di 

Contabilità 


Muore durante il mandato

GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI 


1987-1994 Docente universitario 

1986-1992 Consigliere dell’Agenzia per il Mezzogiorno 

1994-1997 Consigliere di amministrazione della Telecom Italia Spa 

1995 Nominato Ministro per il Commercio Estero e le Politiche 

Comunitarie dal Presidente del Consiglio Dini rinuncia all’incarico 

1996-2001 Deputato nella XIII legislatura, Vice-presidente della X 

Commissione “Attività produttive” della Camera 

1999-2001 Vicepresidente del Gruppo Parlamentare italiano per lo 

Spazio 

Professore ordinario 

1992 Eletto deputato in Toscana e confermato nelle due legislature 

successive nel collegio di Pisa. 

Per nove anni vicepresidente della Commissione parlamentare di 

vigilanza sulla Rai, e poi per cinque anni Presidente del Gruppo 

Misto. 

1978-1988 ABI 

1989-1994 Direttore Centrale presso la CR di Calabria e Lucania 

1995-1997 Vicepresidente del Consorzio Telcal 

1976-1985 Componente della Commissione parlamentare di 

vigilanza sulla Cassa depositi e prestiti e sugli istituti di previdenza. 

1987-1996 Garante per l’editoria e la radiodiffusione. 

E’ stato, tra l’altro, Commissario del Governo per la regione Umbria; 

Capo di Gabinetto nel Ministero della Sanità e nel Ministero delle 

Finanze; Consigliere giuridico nei ministeri del Commercio Estero, 

della Riforma Amministrativa e della Ricerca Scientifica. 

1979 Deputato nelle liste del PCI come indipendente di sinistra e 

membro della Commissione Affari Costituzionali. 

1983 Deputato e Presidente del Gruppo parlamentare Sinistra 

Indipendente. 

1987 Deputato e membro della Commissione della Camera per gli 

Affari Costituzionali, Affari della Presidenza del Consiglio dei 

Ministri e Affari Interni. 

1989 Ministro di Grazia e Giustizia nel gabinetto ombra del PCI 

1992 Deputato, Presidente del gruppo parlamentare alla Camera del 

PDS e vicepresidente della Camera dei Deputati. 

1993 Membro della Commissione permanente della Camera per gli 

Affari Costituzionali, Affari della Presidenza del Consiglio dei 

Ministri, e Affari Interni; membro della Commissione Bicamerale 

sulle Riforme Istituzionali; rappresentante al parlamento del 

Consiglio d'Europa a Strasburgo; membro all'Assemblea dell'UEO 

(Unione dell'Europa occidentale). 

Uno degli autori della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione 

Europea, approvata al Consiglio d’Europa di Nizza nel dicembre 

2000. 

2000-Marzo 2004 Presidente del Gruppo dei Garanti europei per la 

privacy e membro dell’ European Group on Ethics in Science and 

New Tecnologies e del Legal Advisory Board for Market 

Information della Commissione Europea. 

119 

Corrente 

politica 

AN 


Membri 

Rasi 

De Siervo 

Paissan 

Manganelli 

Santaniello 

Rodotà 

Età al 

momento della 


74 

55 

54 

62 

81 

68 




2002 Giudice costituzionale 


Membro dell’AIPA 

Presidente del Comitato 

tecnico nazionale sulla sicurezza 

informatica e delle telecomunicazioni 

nelle pubbliche 

amministrazioni. 



E’ stato membro del Consiglio di Amministrazione dell’ERI, 

del Consiglio Superiore della Pubblica Amministrazione. 

Febbraio 1981-1985 membro della Commissione statale di 

controllo sulla Regione Piemonte. 

Agosto 1987-Aprile 1988 Consigliere per gli Affari 

Istituzionali del Presidente del Consiglio Goria. 

1985 - 1992 Consigliere comunale di Torino e dal 1990 al 

1992 è stato Vice Sindaco della città. 

1996 –1998 Consigliere per gli Affari istituzionali del 

Presidente Prodi. 

E’ stato Consigliere per il coordinamento della riforma 

amministrativa del Ministro Bassanini. 

1996 -1998 Segretario della Conferenza Stato-Città-Autonomie 

locali e co-segretario della Conferenza Unificata. 

Dal 1998 è Presidente della Commissione per le Intese con le 

Confessioni Religiose diverse dalla Cattolica. 

Marzo 1998 - Aprile 2001 Direttore della Scuola Superiore della 

Pubblica Amministrazione e membro del Comitato Scientifico 

dell’EIPA. 

1998-2001 Membro del Comitato Scientifico dell’EIPA di 

Maastricht. 

Dal marzo 2001 è membro del Consiglio di Presidenza della 

Giustizia Amministrativa. 

E’ stato Pretore titolare a Crotone e, dal ’76, Consigliere Pretore 

Dirigente a Catanzaro. 

1991 E’ assegnato alla Procura Generale presso la Corte d’Appello 

di Catanzaro con funzioni di Avvocato Generale, e svolge anche di 

fatto e a lungo le funzioni di Procuratore Generale. 

Dal 3 luglio 1997 è in carica quale Procuratore Generale presso la 

Corte d’Appello di Reggio Calabria 

Agosto 2003 Presidente della Regione Calabria 

E’ stato consigliere comunale di Napoli, poi difensore civico della 

Regione Campania e Presidente dell'Associazione Nazionale 

Difensori Civici d'Italia 

120 

Margherita 

Centrodestra 

Pizzetti 

Chiaravalloti 

Fortunato 

59 

71 

AN 47

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normativo e codificazione, Art. 12 (Analisi di impatto delle funzioni di vigilanza e 

regolazione delle autorità amministrative indipendenti) comma 1, Gazzetta Ufficiale, n. 196, 

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il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia, Gazzetta Ufficiale, n. 215, ( 13 

settembre 2004). 

Progetti di legge ed Interrogazioni parlamentari 

XIII Legislatura, Progetto di legge N. 4867, Disegno di legge N. 4213, Progetto di Legge N. 

6970, Disegno di legge N. 4584, Progetto di Legge N. 6476, Progetto di legge N. 5984, 

Progetto di legge N. 5436, Progetto di legge N. 5683, Disegno di legge S. 3778 Progetto di 

legge N. 2592, Progetto di legge N. 5859, Progetto di legge N. 6197, Progetto di legge N. 

6512, Disegno di legge N. 2047, Progetto di legge N. 5859. 

XIV Legislatura, Disegno di legge N. 11, Disegno di legge N. 2703, Disegno di legge 

N. 2469, Disegno di legge N. 2461, Progetto di legge N. 121, Progetto di legge N. 2052, 

Disegno di legge N. 956, Progetto di legge N. 2224, Disegno di legge N. 2666, Progetto di 

legge N. 1810, Progetto di Legge Costituzionale N. 1143, Disegno di legge N. 3561. 

XIII Legislatura, Senato, Interrogazione a risposta orale 14 /07/1998; Camera, Interrogazione 

a risposta orale, 6/12 2000, Interrogazione a risposta orale, 14/12/2000, Interrogazione a 

risposta scritta, 8/11/1999, Interrogazione a risposta scritta, 8/11/1999. 

XIV Legislatura, Camera, Interrogazione a risposta scritta, 13/01/2001. 

130

alessandra cepparulo dottorato in economia ... - Padis - Sapienza

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