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La politica degli alti salari come causa dei
“due Mezzogiorno d’Europa”
di F. E. Caroleo
1. Le modalità dell’unificazione..
Dopo la caduta del muro di Berlino, i criteri perseguiti dalle autorità tedesche per raggiungere la
cosiddetta “German Economic Monetary and Social Union” (GEMSU) sono per certi versi analoghi
con quanto è avvenuto al momento della nascita dello Stato italiano oltre un secolo prima. In
entrambi i casi, infatti, l’area che aveva una struttura istituzionale ed economica più forte ha di
fatto annesso quella più debole.
In Germania, in particolare, il processo di unificazione è stato portato avanti secondo un
approccio coerente con quei canoni di “economia sociale di mercato” (Soziale Marktwirtschaft) che
hanno caratterizzato lo sviluppo economico della Germania Ovest dopo la seconda guerra
mondiale. L’intento del governo federale tedesco era di dare a tutto il popolo della Germania
unita uguali opportunità. La straordinarietà dell’evento, e il particolare periodo di prosperità di
quegli anni, aveva ingenerato una gran fiducia nel fatto che l’apertura delle regioni dell’Est
all’economia di mercato potesse determinare le condizioni per una transizione veloce, non
traumatica e con costi economici e sociali minimi.
I problemi da affrontare erano quelli di stabilire un nuovo assetto istituzionale, di creare
l’integrazione e la stabilità monetaria e di adattare la struttura economica reale alle nuove
condizioni. Ciascuno di questi, inoltre, poteva essere affrontato con diverse opzioni di policy.
L’integrazione politico-istituzionale ha seguito lo stesso processo avvenuto nel 1861, nel
momento dell’unificazione d’Italia, allorquando il regno d’Italia si è formato estendendo al Regno
delle due Sicilie il sistema di leggi ed istituzioni, tra cui lo Statuto Albertino del 1848, vigente nel
Regno di Sardegna. La Costituzione della Repubblica federale tedesca prevedeva peraltro, all’art.
146, la possibilità che nel momento dell’unificazione si potesse procedere alla riformulazione
della Costituzione stessa e che, quindi, il processo d’integrazione potesse avvenire tra partner
uguali e con lo stesso peso politico. Si decise, invece, di applicare il principio dell’integrazione,
previsto all’art. 23, per cui il sistema istituzionale della Germania Ovest era esteso a tutto il
territorio tedesco. I Länder tedesco-orientali sono quindi diventati parte della Repubblica federale
tedesca, facendo proprio il suo assetto economico e istituzionale. Le motivazioni per una tale
scelta erano sia di tipo politico sia d’equità sociale. La prima strada, sebbene politicamente più
“giusta”, tuttavia avrebbe necessariamente posposto il processo d’integrazione economica nel
tempo e avrebbe aggravato i problemi della transizione. Inoltre, non risolvendo in tempo il
problema dei diritti di proprietà, avrebbe creato incertezza nelle decisioni degli investitori.
Sui diritti di proprietà l’indicazione è stata quella di far prevalere il principio della restituzione su
quello dell’indennizzo. Questa decisione, tuttavia, ha creato non pochi problemi, soprattutto per
quanto riguarda la definizione dei diritti di proprietà delle imprese, ripercuotendosi negativamente
sul lavoro della Treuhand (THA), l’istituzione creata al fine di organizzare la ristrutturazione e la
privatizzazione della struttura industriale dell’ex repubblica democratica tedesca.
Ancora più controversa è stata la decisione di adottare una moneta unica e di procedere al cambio
alla pari della valuta della Germania Est (Ost Mark). Secondo le autorità tedesche, l’adozione di
una moneta unica avrebbe accelerato l’adozione di un efficiente mercato dei capitali e di una
riforma del sistema dei prezzi. Al contrario, un tasso di cambio differenziato avrebbe costretto le
autorità pubbliche ad adottare un sistema di prezzi sussidiati con conseguenti distorsioni nella
distribuzione delle risorse.

A questa decisione si erano inizialmente contrapposte la maggior parte delle istituzioni
economiche, e in particolare la Bundesbank. Le argomentazioni erano molteplici, ma soprattutto si
sottolineava come l’adozione di una cambio alla pari rappresentasse un vero e proprio shock da
apprezzamento. Il forte apprezzamento dell’Ostmark, infatti, avrebbe comportato per le imprese
dell’Est una grave perdita di competitività dal momento che avrebbero avuto molte difficoltà nel
competere sui mercati internazionali. Le alternative erano diverse, per esempio adottare due
diverse monete con un tasso di cambio flessibile o uno fisso ma con adeguamenti, oppure, come
suggerito dalla Banca centrale della Germania Ovest, adottare un tasso di cambio meno
favorevole (un Deutsche Mark contro due Ost Mark). Alla fine, adottando un tasso di cambio
diverso a seconda del tipo di attività da convertire, si raggiunse il compromesso di determinare un
tasso di cambio effettivo di 1 contro 1,8.
2. La politica salariale e il sistema di relazioni industriali..
Il punto più controverso circa il modo attraverso cui si è proceduto all’unificazione tedesca
riguarda soprattutto la scelta dei criteri di determinazione del salario e l’adozione del sistema di
relazioni industriali. Si decise, infatti, di convertire alla “pari” i contratti salariali ed estendere
all’Est la legislazione del lavoro e gli schemi di sicurezza sociale vigenti nella Germania Ovest.
Anche in questo caso la decisione è stata di tipo politico e guidata dal principio della salvaguardia
del potere d’acquisto, specie dei salari, dei tedeschi dell’Est, al fine di non aggravare i differenziali
salariali tra le due aree.
La decisione di estendere il modello di relazioni industriali, basato sul consenso tra le parti sociali
e sul diritto del sindacato e degli imprenditori di esercitare la contrattazione salariale collettiva, su
base settoriale o regionale, senza interventi da parte del governo, era fondato sul fatto che tale
modello, adottato sin dalla prima guerra mondiale, aveva contribuito a far sviluppare l’economia
tedesca negli anni sessanta e settanta a ritmi notevoli. Dall’altro lato, il governo giustificò l’assetto
contrattuale prescelto con l’opportunità di dover minimizzare il pericolo di un forte flusso di
migrazione verso la Germania Ovest, specie dei lavoratori altamente qualificati che avrebbe
provocato, tra l’altro, il depauperamento del capitale umano nelle regioni dell’Est.
Anche i sindacati della Germania Ovest, i quali in buona sostanza ebbero l’onere di contrattare le
scelte salariali a causa della scarsa esperienza che i lavoratori dell’Est avevano in questo campo,
hanno fortemente favorito la conversione dei salari alla pari. Essi, infatti, avevano tutto l’interesse
a far sì che il loro potere contrattuale non fosse intaccato da politiche di differenziazione salariale
che avrebbero comportato una maggiore concorrenza al ribasso dei salari. I manager dell’Est,
d’altro lato, non erano interessati a contrastare le rivendicazioni dei sindacati per il fatto che essi
stessi correvano seri rischi di essere licenziati e, poiché il sussidio di disoccupazione era legato
all’ultimo stipendio ricevuto, era chiaro che l’interesse era che questo fosse il più alto possibile.
In definitiva, il cambio alla pari dei salari accordato ai lavoratori della Germania Est risultò una
parziale compensazione delle espropriazioni di fatto realizzate ai loro danni. Infatti, come detto,
l’unione valutaria comportò un cambio medio di un Deutsche Mark contro 1,8 Ost Mark
comportando, quindi, per le famiglie dell’Est una perdita complessiva di un terzo della loro
ricchezza. Ciò ha limitato la spesa sia in consumi ma anche in beni d’investimento avendo, tra
l’altro, la conseguenza di impedire ai cittadini dell’Est di poter partecipare alla privatizzazione
delle imprese tramite il THA.
La decisione politica sui salari è stata fortemente criticata sia dagli economisti di ispirazione
liberista che da economisti di tradizione keynesiana. La scelta di ripristinare istantaneamente la
parità salariale tra le due aree, infatti, non rifletteva secondo costoro le condizioni di equilibrio del
mercato del lavoro. Al momento dell’unificazione la produttività della ex Rdt era circa il 30% di

quella della Germania Ovest, mentre i salari erano il 34%. Date queste condizioni di partenza, la
strada da percorrere era di fare aumentare i salari in linea, se non addirittura al di sotto
dell’aumento della produttività. Al contrario le due variabili si sono mosse nei primi anni dopo
l’unificazione in senso opposto. L’aumento dei costi salariali e la riduzione dei prezzi alla
produzione avrebbe comportato, quindi, uno schiacciamento tra costi e ricavi tale per cui la quasi
totalità delle imprese dell’Est non sarebbe stata in grado di vendere i prodotti a prezzi di mercato
e di competere con le imprese dell’Ovest. Alti costi salariali, quindi, avrebbero contribuito ad
accelerare la distruzione del vecchio apparato industriale dell’Est, impedendo alla THA di salvare
quelle in un qualche modo salvabili e scoraggiando gli investitori esteri.
Le conseguenze ancora più drammatiche riguardavano tuttavia gli effetti sulla disoccupazione.
Infatti, le regioni dell’ex Germania Est partivano da una condizione di economia over labored. In
pratica non esistevano disoccupati e il tasso di attività e di occupazione erano più alti che nella
Germania Ovest. Era, quindi, evidente che in queste regioni vi fosse una alta disoccupazione
“nascosta” che il passaggio ad un’economia di mercato, e la scelta salariale, avrebbe fatto
esplodere. Infatti, si stimava che, se si fossero riportate nei Länder dell’Est le medesime
condizioni del mercato del lavoro che vigevano in Germania Ovest, i disoccupati sarebbero
dovuti diventare 2,4 milioni. Ed effettivamente, nel 1992, sommando i disoccupati registrati ai
lavoratori occupati in programmi di “short term work”, ai lavoratori in formazione e ai pendolari, i
disoccupati erano circa 3 milioni, pari a un tasso di disoccupazione del 37%. A costoro, per avere
una dimensione approssimativa della disoccupazione nascosta, bisogna aggiungere anche circa
900 000 prepensionamenti e 2 milioni di lavoratori che avevano lasciato le forze di lavoro.
Se da un lato vi fu un consenso tra economisti e policy maker di diversa estrazione sugli effetti
perversi della scelta del cambio dei salari alla pari, le posizioni si sono fortemente differenziate
sulle possibili opzioni di policy. Alcuni economisti di estrazione keynesiana (Akerlof et al. 1991)
propendevano verso sussidi all’occupazione e alle imprese, almeno nel breve periodo (Burda
1990), al fine rendere, mediante l’abbattimento dei costi del capitale e del lavoro, un maggior
numero di imprese concorrenziali e, quindi, vendibili sul mercato. Nella misura in cui, poi, si
fosse verificato un aumento dell’occupazione, ciò avrebbe comportato anche una riduzione del
peso dei sussidi alla disoccupazione. Economisti di estrazione liberista (Siebert 1991, Oecd 1992),
invece, erano nettamente contrari a queste forme di sussidio ai fattori della produzione. Solo il
mercato e il meccanismo dei prezzi relativi sarebbero stati capaci, secondo costoro, di indurre gli
effetti benefici dell’unificazione e di riequilibrare le differenze strutturali fra le due parti del paese.
Come abbiamo detto, vi era una notevole fiducia nel fatto che il tempo necessario al riequilibrio
sarebbe stato molto breve e legato al naturale processo di un’economia di transizione da
un’economia socialista ad una di mercato 1 . Le politiche che potevano essere effettuate erano,
quindi, quelle volte alla momentanea protezione dei lavoratori espulsi, mediante sussidi di
disoccupazione e programmi di “short term works” o politiche di formazione volte alla
riqualificazione dei lavoratori.
3. La politica degli alti salari come causa dei “due Mezzogiorno d’Europa”..
Per quanto riguarda il dibattito sul ruolo dei sussidi ai fattori della produzione, il confronto con il
problema del Mezzogiorno d’Italia risulta molto interessante. Infatti, le ragioni per cui gli
economisti di estrazione liberista erano, e sono tuttora, contrari ad essi sono le stesse per le quali
in Italia veniva criticata la stagione dei Mezzogiorno sussidiato. La “sindrome del Mezzogiorno”
tedesca nasce appunto da questo punto.
1 Hallet e Ma (1993) non concordano su queste ipotesi prevedendo un periodo necessario al riequilibrio tra le due
aree di oltre 30 anni. Vedi anche Canova - Ravn 2000.

In altri termini, secondo questa impostazione i sussidi al salario e agli investimenti non avrebbero
fatto altro che ripetere quanto è avvenuto nel meridione d’Italia, e cioè avrebbero contribuito a
proteggere la vecchia struttura produttiva e avrebbero rallentato il processo di cambiamento,
impedendo l’avvio in tempi rapidi della modernizzazione e lo sviluppo le regioni dell’Est. La tesi
sottostante è che i problemi della transizione non possono essere risolti mediante politiche
strutturali ma lasciando che siano le forze del mercato a determinare il normale processo di
trasformazione economica e produttiva di paesi ad economia socialista ad una di mercato.
I sussidi dati alle imprese esistenti al fine di salvaguardarne l’occupazione, se politicamente e
socialmente auspicabili, dal punto di vista economico sono poco efficaci perché proteggono
quelle inefficienti, impediscono l’entrata di quelle nuove. Inoltre creano una competizione nella
distribuzione delle risorse finanziarie, e sono alla lunga distorsivi proprio a sfavore del fattore
lavoro. Le imprese non vendibili avrebbero dovuto essere chiuse poiché il tentativo di favorirne
la trasformazione strutturale non avrebbe fatto altro che perpetuare per lungo tempo il compito
del THA, snaturandone così la funzione primaria.
I sussidi ai salari, infine, sono costosi e mantengono lo status quo, dal momento che riducono
l’incentivo per le imprese a ristrutturarsi, inducono investimenti ad alta intensità di lavoro e non
impediscono adeguatamente gli atteggiamenti di moral hazard nel comportamento dei sindacati.
Essi, inoltre, favoriscono ulteriori spinte all’uniformità salariale e verso una contrattazione
salariale guidata da considerazioni politiche piuttosto che dal vincolo della produttività, non
permettendo quindi la formazione di differenziali necessari alla ricomposizione settoriale,
regionale e tra imprese.
Allo stesso modo i sussidi agli investimenti sono distorsivi nell’uso delle risorse e non incentivano
la domanda di lavoro dal momento che favoriscono investimenti capital intensive. Infine, sono
anche da evitare politiche basate su eccessivi trasferimenti pubblici per gli effetti negativi sul
deficit pubblico, nonché per le conseguenze sul tasso di cambio del marco rispetto alle altre
monete europee.
Come si può notare, le considerazioni negative sulle politiche strutturali di sussidio al salario e alle
imprese, durante i primi anni dell’unificazione, ripercorrono con straordinaria similitudine la
contrapposizione che si determinò alla fine degli anni cinquanta sulle modalità dell’intervento per
lo sviluppo del Mezzogiorno e la successiva critica, venti anni dopo, al ruolo dell’intervento
straordinario.
All’inizio degli anni Novanta, un diffuso timore accomunava gli studiosi dell’unificazione tedesca
e cioè che la zona orientale del paese potesse diventare quello che per l’Italia è tuttora il
Mezzogiorno: una regione a minor grado di sviluppo, a minore produttività, un’area assistita
mediante politiche di trasferimenti, non in grado di affrancarsi da questa situazione di dipendenza
e incapace di sperimentare forme di sviluppo endogeno. È quindi l’esperienza italiana del dopo
guerra, ed in particolare la storia dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno, che assume un
rilievo non trascurabile come termine di paragone per l’esperienza tedesca.
La decisione del governo federale, com’è noto, non fu univocamente a favore della posizione
liberista. A fronte della scelta sul livellamento dei salari, il governo decise di attuare un mix di
politiche che avevano lo scopo, da un lato, di proteggere i lavoratori, attraverso l’estensione dei
sussidi di disoccupazione validi nella Germania Ovest e, all’altro lato, incentivi volti a stimolare
l’economia attraverso finanziamenti dello stato federale – programma Improving the Regional
Economic Structure – che prevedevano crediti d’imposta per acquisti di macchinari ed impianti e
sussidi a fondo perduto agli investimenti.
4. Il dibattito sui differenziali regionali a dieci anni dall’Unificazione.

A distanza di dieci anni la sindrome del Mezzogiorno è ritornata a dominare il dibattito sulla
valutazione del processo di unificazione tedesco (Sinn - Westermann 2001; Sinn 2000). Infatti, il
processo di catching up, contrariamente a quanto pensato dai politici che fortissimamente vollero
l’unificazione tra le due Germanie, e anche dopo il promettente processo di crescita che si era
verificato tra il 1990 e il 1995 (Burda - Hunt 2001), sembra essersi fermato. In questo le
similitudini tra Mezzogiorno e Centro-Nord dell’Italia e tra Est e Ovest della Germania sono
diventate più evidenti dal momento che in quest’ultimo paese ciò che inizialmente era una
semplice ipotesi ora sembra diventare realtà.
All’inizio del 2000 la produttività relativa del lavoro è il 60% e il 59% delle rispettive aree più
avanzate. In Germania nel 1990 la produttività del lavoro nelle regioni dell’Est era del 30%
rispetto a quelle dell’Ovest. Il processo di convergenza si attua fino al 1994, quando la
percentuale raggiunge il 59% e poi si stabilizza. Nel Sud, invece, la convergenza si ferma verso la
fine degli anni sessanta in concomitanza, secondo alcuni, della fine delle cosiddette “gabbie
salariali” (Boltho et al. 1997; Kustoris Padoa Schioppa - Basile 2002) 2 .
Che, poi, le due aree si caratterizzino come economie sussidiate si evidenzia nel fatto che, proprio
a causa della politica di eccessivi trasferimenti pubblici adottata dai due paesi, a fronte di un
differenziale di produttività non corrisponde un differenziale di reddito. In Germania, come
abbiamo detto, i trasferimenti hanno riguardato prevalentemente il sistema di sicurezza sociale –
salute, pensioni, sussidi alla disoccupazione – e i trasferimenti finanziari – fiscalizzazioni e spese
federali per infrastrutture. Inoltre, poiché questi non sono stati finanziati tramite imposte ma con
prestiti nel mercato dei capitali, il tasso d’interesse si è mantenuto a livelli elevati contribuendo ad
aumentare i problemi del deficit pubblico e mettendo in pericolo il patto di stabilità europeo..
In Italia, i canali attraverso cui si sono attuati i trasferimenti sono stati gli accordi tra le parti
sociali, che hanno incentivato spese in sanità, pensioni sociali, spese pubbliche e sussidi finanziari
agli investimenti, e i trasferimenti indiretti, ovvero finanziamenti alle partecipazioni statali e
l’occupazione nella Pubblica Amministrazione. Nemmeno la fine dell’intervento straordinario
nella metà degli anni Novanta ha contribuito a modificare la forbice tra i differenziali di
produttività e del reddito.
Una diversa peculiarità tra i due paesi riguarda i differenziali di reddito tra le aree più sviluppate e
quella meno sviluppate. Infatti, questi risultano minori in Germania (85%) che nel Mezzogiorno
(65%) e, tuttavia, in entrambi i casi minori rispetto ai differenziali di produttività. Ciò è dovuto al
fatto che nelle regioni della Germania Est, per determinare l’assorbimento totale, ai trasferimenti
pubblici si devono aggiungere le importazioni di capitale privato dall’Ovest o dall’estero. I
trasferimenti di capitale mancano quasi del tutto nel Mezzogiorno. Infatti, nella Germania Est il
peso dei trasferimenti esteri sul totale dell’assorbimento è del 46%, ben più elevato rispetto al
12% del Mezzogiorno.
La domanda che si pone, a questo punto, è perché per i due paesi non si può applicare il
principio della convergenza assoluta del tradizionale modello di sviluppo neoclassico. Secondo
questo principio, quando in un paese vi è lo stesso sistema economico e legale e vi è un completo
accesso alla tecnologia, ci dovrebbe essere una eguaglianza dei prezzi dei fattori e nella intensità di
capitale e, quindi, eguaglianza nella produttività del capitale tra le varie regioni.
La convergenza può al più essere rallentata se si aggiungono le ipotesi di preferenze localizzative
della popolazione e costi di aggiustamento del capitale. Secondo la visione neoclassica, dunque, i
motivi per cui non si verifica la convergenza in Germania e in Italia potrebbero essere dovuti ai
fattori localizzativi – costi di trasporto, infrastrutture inefficienti e troppo costose – che
comportano una più bassa produttività complessiva dei fattori. La produzione a più bassa
intensità di capitale implica anche una più bassa produttività del lavoro e salari più bassi. Ciò
2 Per un’ipotesi differente sulle cause dell’interruzione del processo di convergenza in Italia, si veda il contributo di
Garofalo e Caroleo nel presente volume.

implica che in condizioni di steady state l’investimento pro capite in impianti e macchinari e
capannoni dovrebbe essere più basso. E in effetti ciò si verifica in entrambe le aree più arretrate.
In particolare, gli investimenti in macchinari nel Mezzogiorno sono il 40% del Centro-Nord e
anche in Germania, sia pure in misura minore, la percentuale delle regioni dell’Est è l’88%
rispetto alla Germania Ovest.
Tuttavia, se l’andamento degli investimenti pro capite è in linea con il principio neoclassico,
l’andamento della disoccupazione non lo è. Il modello neoclassico, infatti, prevede la piena
occupazione. Al contrario, nel 2000 la disoccupazione in Germania interessava 1,3 milioni di
lavoratori, pari a un tasso di disoccupazione esplicito di circa il 17% e che corrisponde a circa il
doppio del tasso di disoccupazione della Germania Ovest. A questi, se si aggiungono i short time
workers, i lavoratori in formazione o coloro che sono coinvolti nei programmi per la creazione di
occupazione, si avrebbe un numero di disoccupati nascosti maggiore del 40% rispetto alla
disoccupazione registrata (per un totale di 1,9 milioni). Inoltre, i 200 000 emigrati e i 400 000
lavoratori pendolari, che contribuiscono a ridurre la forza lavoro delle regioni dell’Est, fanno sì
che il tasso di disoccupazione complessivo risultava essere del 33%. Una percentuale che si è
ridotta ben poco rispetto al 1992, quando il tasso di disoccupazione complessivo era, come
abbiamo detto, del 37%. Questo dato, inoltre, diventa più grave se si prendono in considerazione
i circa 300 000 prepensionamenti e la considerazione che la ristrutturazione produttiva della
Germania dell’Est ha avuto un impatto drammatico sull’occupazione. L’occupazione si è ridotta,
infatti, del 40% rispetto all’inizio del processo dell’unificazione, passando dai 9,89 milioni di
occupati nel 1989 ai 5,75 milioni dell’inizio degli anni 2000.
In Italia il tasso di disoccupazione nel Mezzogiorno negli ultimi anni si attesta intorno al 20%, un
valore di circa quattro volte maggiore del tasso di disoccupazione del Centro-Nord. In buona
sostanza nelle regioni meridionali è concentrato circa il 65% della disoccupazione italiana
esplicita.
Sempre secondo la teoria della crescita neoclassica, i differenziali di disoccupazione si dovrebbero
annullare adottando salari più bassi che, da un lato, indurrebbero un aumento della domanda di
lavoro nelle regioni meno sviluppate e, dall’altro, favorirebbero il riequilibrio spingendo la
popolazione ad emigrare. La spiegazione della persistenza di una così alta disoccupazione è,
quindi, data dalla presenza di salari fissati a un livello più elevato di quelli market clearing. Salari
troppo elevati creano disoccupazione, inducono a livello macro il capitale a emigrare e, quindi,
contribuiscono a ridurre la produttività totale dei fattori produttivi.
Le ragioni del perdurare dei differenziali regionali di disoccupazione vanno, quindi, ricondotte
alla politica degli alti salari praticata nei due paesi. Nel Mezzogiorno il fenomeno inizia tra la fine
degli anni sessanta e i primi anni settanta, come conseguenza dell’abolizione delle gabbie salariali..
Da quella data le relazioni industriali, basate sostanzialmente sulla contrattazione centralizzata in
cui viene esaltato ancora di più l’aumentato potere contrattuale dei sindacati a seguito delle lotte
operaie nel periodo dell’autunno caldo, hanno teso al raggiungimento del livellamento dei salari tra
le diverse aree del paese (Boltho et al. 1997; Kostoris Padoa Schioppa 1999).
Anche in Germania, pur partendo da una situazione in cui i salari dell’Est all’inizio degli anni
Novanta era 1/3 di quelli dell’Ovest, vi è stato un recupero salariale straordinario, almeno fino
alla metà degli anni Novanta. E ciò, come abbiamo detto, è avvenuto grazie alle scelte salariali
fortemente influenzate dai sindacati della Germania Ovest, in assenza di una cultura sindacale ed
imprenditoriale nella ex Germania Est. Anche in questo caso la similitudine con quanto è
avvenuto in Italia è interessante; infatti, anche in questo paese la contrattazione è stata
sostanzialmente guidata dalla esigenze degli imprenditori e degli operai del Nord.
La spiegazione, in linea con la teoria neoclassica, che il perdurare dei differenziali di produttività
sia dovuto a una politica di alti salari e tendente alla salvaguardia degli interessi dei lavoratori più
sindacalizzati, non è tuttavia molto convincente. Infatti, nonostante la tendenza al livellamento

salariale, nei due paesi permane ancora un certo differenziale salariale. In Italia, tra il Nord e il
Sud del paese tale differenziale è del 15% (Casavola - Sestito 2000), in Germania il gap tra le
regioni dell’Ovest e dell’Est è doppio (30%).
Una spiegazione plausibile è che in entrambi paesi i salari di fatto, nell’area più sviluppata,
eccedono normalmente i salari contrattuali, mentre nell’area più arretrata i primi rimangono
sostanzialmente in linea con quelli contrattuali. In Germania, poi, negli ultimi anni i salari all’Est
mostrano una tendenza a muoversi a livelli più bassi di quelli contrattuali. Le imprese, infatti,
riescono a contrattare livelli salariali ben al di fuori dei minimi contrattuali o addirittura non
contrattano con i sindacati (Burda - Hunt 2001).
In conclusione, anche se i differenziali salariali sono minori di quelli della produttività, tuttavia la
politica salariale perseguita nei due paesi non basta a spiegare la rigidità del salario verso il basso.
In Germania, in un periodo di forte crisi, i sindacati non sembrano capaci di ottenere salari elevati
e comunque slegati dalla produttività e, addirittura, nella stessa Germania Est la contrattazione
sindacale sta subendo molte deroghe. Anche in Italia è difficile credere che i differenziali di
disoccupazione possano essere spiegati esclusivamente da rigidità salariali.
5.. Le cause dei differenziali regionali di disoccupazione: alti salari o problemi di offerta?
Il problema dei differenziali regionali nei due paesi e il mancato catch up richiede, dunque, ulteriori
motivazioni. Una spiegazione, che rientra ancora nell’ambito delle argomentazioni legate agli alti
salari, è quella che i differenziali regionali di disoccupazione vanno ricercati nelle politiche
adottate per attenuare i problemi sociali e di sostegno al reddito ai disoccupati. Ricalcando ancora
una volta il dibattito avvenuto all’inizio del processo di unificazione, tali cause vengono
ricondotte agli effetti dovuti al processo di privatizzazione attuato dalla Treuhandanstalt, laddove la
vendita delle imprese della ex Germania Est si è accompagnata a un’eccessiva negoziazione sulle
garanzie sul mantenimento dell’occupazione e sulle garanzie per la stabilità dell’occupazione
temporanea, tramite gli short term works. A questo si devono aggiungere i sussidi alla
disoccupazione, l’assistenza alla disoccupazione e l’assistenza sociale, che sono tutte forme di
sussidi passivi che contribuiscono a mantenere il reddito delle famiglie disoccupate dell’Est
troppo elevato rispetto al salario che avrebbero preso se avessero lavorato.
Secondo i sostenitori della posizione liberista, anche le politiche attive sono state eccessive ed
inefficaci. Le misure strutturali di aggiustamento, e cioè i programmi di lavori pubblici e i
programmi di formazione finanziati dai fondi pubblici, hanno comportato spese troppo elevate
soprattutto se paragonate a quelle effettuate negli altri paesi che stanno attuando il processo di
transizione. Questi programmi, inoltre, non hanno efficacia sia che se ne faccia una valutazione
degli effetti micro sia che si stimino gli effetti macro (Hujer et al. 2002).
Le argomentazioni di costoro, che da alcuni vengono definiti “ayatollah della transizione”
(Dornbush 2000), come detto, ricalcano il dibattito avvenuto all’inizio del processo
dell’unificazione. Troppo welfare state incentiva una struttura produttiva e un’allocazione delle
risorse umane lontane dai settori più produttivi. I sussidi contribuiscono a innalzare il salario
minimo e, quindi, aumentano la durata e il livello della disoccupazione e riducono l’occupazione,
o anche, come in Italia, accrescono l’economia sommersa. I trasferimenti sociali aumentano il
salario nei settori non tradeble e quindi meno produttivi (Siebert 2003). È questo ciò che è
avvenuto in Italia ed è questo ciò che con molta probabilità sta avvenendo in Germania.
Le opzioni di policy sono, quindi, quella di decentrare la contrattazione a livello aziendale per poter
avere un andamento del salario maggiormente compatibile con la produttività e quella di
riformare il sistema sociale e di prevedere sussidi non già ai disoccupati ma a chi già lavora. Ciò
incentiva i lavoratori a lavorare anche con salari più bassi. Un’ulteriore riforma dovrebbe

iguardare le pensioni e, piuttosto che spendere per il sostegno sociale, si dovrebbero incentivare
investimenti in infrastrutture.. Infine, sarebbe necessario ridurre il carico fiscale sul lavoro. Tali
riforme, inoltre non dovrebbero indurre il timore che la riduzione delle garanzie possano
aumentare la povertà, così come avviene in America, dal momento che i sistemi di welfare italiano
e tedesco rimangono comunque molto garantisti.
In sintesi, la posizione neoclassica sulle cause della disoccupazione nelle aree a minore sviluppo
riguarda due punti: alti salari, o un rapido processo di convergenza salariale, inducono un più
basso livello di investimenti e di produzione. Dall’altro lato, il processo di riequilibrio viene
impedito da rigidità istituzionali volte alla salvaguardia dei redditi o dell’occupazione di lavoratori
che dovrebbero invece ricollocarsi nel mercato del lavoro ed essere più competitivi mediante
salari più flessibili. La sindrome del Mezzogiorno nasce appunto dal fatto che queste sono
esattamente le cause del persistere dei differenziali economici che caratterizzano le regioni
italiane.
La tesi liberista è stata criticata da più parti. Bonin e Zimmerman (2000) affermano, per esempio,
che il ruolo dei salari sulla riduzione dell’occupazione sembra in realtà essere stato sovrastimato.
Anche se, infatti, la convergenza del salario contrattuale è stata rapida, i salari di fatto sono
cresciuti più lentamente. Inoltre, come abbiamo già detto, all’Est molte aziende non applicano gli
accordi sindacali e, mediante accordi separati, senza il coinvolgimento dei sindacati, pagano salari
inferiori ai minimi contrattuali. Ciò fa sì che il gap salariale è appena il 10% superiore al gap di
produttività (70% contro il 60%).
Dal punto di vista teorico, la critica alla tesi neoclassica riguarda la considerazione che, mentre
per quest’ultima la condizione che il salario debba seguire la produttività vale in una situazione di
crescita di stady state, ciò potrebbe non valere quando ci si trova in un processo di transizione o di
trasformazione strutturale. Lo stock di capitale nella Germania Est era estremamente obsoleto e
molti dei beni prodotti non si sarebbero comunque potuti vendere a qualsiasi livello di salario
reale socialmente accettabile. Quando si deve procedere al rinnovamento dello stock di capitale,
salari più alti non sono un problema, anzi la tecnologia avanzata richiede alti salari. Un iniziale
rapido incremento salariale contribuisce ad aumentare la “distruzione creativa”. Mentre i bassi
salari potrebbero comportare uno stock di capitale a bassa produttività e una lenta convergenza.
Il problema, semmai, è perché gli imprenditori non hanno proceduto al rinnovo del capitale.
Anche in Italia le critiche alla tesi che gli alti salari sono la causa dei differenziali regionali seguono
un percorso molto simile alle considerazioni precedenti (Caroleo 1991; e il dibattito in Biagioli et
al. 1999).
Le argomentazioni, diverse da quelle liberiste, che cercano di giustificare i più elevati tassi di
disoccupazione dell’Est, quindi, sono riconducibili a problemi di offerta. In altri termini, nelle
regioni della Germani Est permane ancora un tasso di partecipazione più elevato di 10 punti
percentuali rispetto alla Germania Ovest (78,1 contro il 68,8). Le ragioni sono molteplici: in
primo luogo perché, in genere, la partecipazione è più elevata laddove si effettuano massicce
politiche per incentivare l’occupazione. Un altro motivo riguarda la maggiore partecipazione
femminile che trova giustificazione nella struttura del mercato del lavoro ad alta partecipazione
che prevaleva prima dell’unificazione nell’ex Rdt e, dall’altro lato, nella necessità per le donne di
trovare lavoro al fine di completare il reddito familiare che altrimenti sarebbe troppo basso.
Dall’altro lato, le occasioni di lavoro per le donne sono poche e il risultato è l’alto tasso di
disoccupazione relativo. La bassa probabilità di trovare un’occupazione da parte delle donne non
è certamente dovuta a forme di discriminazione ma a diverse propensioni alla mobilità regionale e
alla particolare composizione delle qualifiche.
Bonin e Zimmerman, sottolineano anche come, mentre i differenziali nell’occupazione effettiva
sono alti, meno evidente risulta la differenza regionale quando si misura l’occupazione in ore
lavorate. Le ore lavorate contrattate sono più elevate all’Est; inoltre, se si prende in

considerazione il numero di ore complessivamente lavorate da ciascun occupato, all’Est si lavora
di più ma anche più a lungo. Uno dei principali motivi di questo fenomeno è la bassa percentuale
di lavoratori part-time rispetto all’Ovest. Il tasso di occupazione nelle due aree sarebbe, pertanto,
molto vicino (60% a Est contro il 61,7 % a Ovest) se il maggiore numero di ore lavorate da
ciascun lavoratore dell’Est fosse redistribuito secondo gli standard dell’Ovest, dal momento che,
facendo in questo modo, nella prima area si guadagnerebbero 390 000 ulteriori lavoratori.
Le proposte di policy in questo caso pongono l’accento sulla mancata riforma istituzionale. La
decisione di procedere in processo di unificazione veloce ha portato ad una sottostima, e spesso
alla negazione, dei costi economici e sociali legati alla transizione ad una economia di mercato. Il
processo doveva essere più graduale e doveva rappresentare un’occasione per ripensare al
ridisegno del sistema politico e sociale dell’intera Germania. Il problema quindi era quello di
procedere alla riforma della pubblica amministrazione, all’attuazione di una politica di
adeguamento delle infrastrutture pubbliche e alla rivitalizzazione del sistema scolastico e della
ricerca.
Nel Mezzogiorno i fattori di offerta sono, invece, alquanto differenti e riconducibili piuttosto a
una struttura produttiva ancora troppo diversa, mentre, per quanto riguarda la composizione
dell’offerta, il fenomeno caratteristico è che per un lungo periodo vi è stato un costante
scoraggiamento delle donne e dei giovani in entrata verso l’occupazione e ciò per la sistematica
esclusione di costoro dal mondo del lavoro. Ciò ha comportato non solo alti tassi di
disoccupazione ma anche una estremamente bassa partecipazione attiva. Le conclusioni di policy,
invece, sarebbero molto simili dal momento che i problemi del mercato del lavoro sarebbero
comunque riconducibili alla scarsità di capitale sociale e alla povertà istituzionale che
caratterizzano l’economia meridionale.
6. La disoccupazione tedesca: un problema di rigidità istituzionali?
Quando si prende in considerazione l’altro aspetto delle rigidità salariali, ovvero il fatto che
queste sono dovute alle cattive istituzioni – eccessivo potere sindacale, elevati sussidi e un sistema
di welfare troppo protettivo – i termini del dibattito subiscono un cambiamento radicale (Siebert
2003). Infatti, se la politica di alti salari a favore dei lavoratori dell’Est ha certamente una
caratterizzazione regionale, il problema diventa più complessivo allorquando le cause dei
differenziali regionali vengono ricondotte alle istituzioni che regolamentano il mercato del lavoro.
Queste, come abbiamo detto, sono quelle vigenti nella Germania Ovest ed è, quindi, da queste
che bisogna partire (Dornbush 2000). Ciò significa che la disoccupazione tedesca non è
attribuibile all’unificazione ma è invece un problema di disoccupazione strutturale, che riguarda
l’intero mercato del lavoro tedesco. In effetti, la figura 1 mostra abbastanza chiaramente come
l’andamento della disoccupazione tedesca dipenda quasi completamente da quanto avviene nelle
regioni dell’Ovest, mentre la disoccupazione nelle regioni dell’Est conta per appena il 10%.
Su questo punto l’accordo è abbastanza generalizzato e si ricollega all’ampio consenso che si è
coagulato, a livello europeo, intorno alle prescrizioni dell’Oecd – d’ora in poi Oecd consensus – in
tema di politiche economiche, e di politiche del lavoro in particolare, da adottare per risolvere il
problema della disoccupazione europea.
La posizione dell’Oecd, infatti, è che al fine di attuare un’efficace strategia per l’occupazione in
Europa è necessaria una profonda riforma degli assetti istituzionali che regolamentano il mercato
del lavoro. Essa ha come obiettivo quello di portare alla riduzione delle rigidità del mercato del
lavoro che contribuiscono agli eccessivi aumenti del costo del lavoro e include: una sostanziale
riduzione dei sussidi alla disoccupazione e dei salari minimi e una maggiore flessibilità nelle
norme a protezione dell’occupazione (Oecd 1994; Oecd 1999a). Il background teorico di tale

impostazione di politica del lavoro fa riferimento alla nozione di tasso di disoccupazione
strutturale che è quel tasso di equilibrio verso il quale il mercato del lavoro converge, in assenza
di shock, una volta che tutti i prezzi e i salari si siano aggiustati (Layard et al. 1991).
Secondo questa visione il tasso di equilibrio è interamente determinato dalle frizioni reali a livello
microeconomico quali: il potere di contrattazione salariale dei lavoratori o dei sindacati, i
problemi di informazione e di incentivi a livello di impresa, l’efficienza nella ricerca di lavoro e
nel matching. Esso non dipende invece dalle politiche di stabilizzazione fiscale e monetaria che
hanno solo effetti transitori sull’occupazione. In base a questa visione, quindi, le cause della alta
disoccupazione europea è dovuta alle eccessive rigidità che regolamentano le istituzioni che
sovrintendono all’incontro tra domanda e offerta di lavoro e la soluzione non può che basarsi su
una profonda e onnicomprensiva riforma istituzionale del mercato del lavoro (EEAG 2004;
Caroleo 2000; IMF 1999). Questo è quanto è avvenuto negli Stati Uniti, e infatti in questo paese il
tasso di disoccupazione negli ultimi decenni è stato mediamente meno della metà di quello
europeo (Nickell 1997; Nickell - Layard 1999).
Negli anni Novanta un tale mainstream teorico e di prescrizioni di policy si è fatto strada, come si è
detto, anche in Europa, dove molti paesi hanno intrapreso, grazie soprattutto all’impulso dato
dalla strategia per l’occupazione definita dall’Unione Europea, la strada delle riforme strutturali. Il
consenso su tale impostazione, tuttavia, non ha significato che tutti i paesi si siano mossi secondo
un disegno unico e con uniformità di intenti. Per esempio, i paesi anglosassoni effettivamente
hanno scelto l’opzione di una riforma sostanziale, caratterizzata da una forte riduzione dei sussidi
di disoccupazione. In Spagna si è data importanza ai lavori temporanei, salvo reintrodurre in un
secondo tempo maggiori vincoli a causa delle forti distorsioni che si sono verificate nel mercato
del lavoro. L’Olanda ha introdotto elementi di flessibilità sulla protezione all’occupazione
mediante un disegno di riforma concordato con i sindacati. I paesi del Nord dell’Europa hanno
continuato a privilegiare le politiche attive del lavoro. La Francia ha adottato politiche di
riduzione dei salari minimi dei giovani.
La Germania solo di recente -tra il 2002 e il 2003- ha cominciato a realizzare un processo di
riforma del mercato del lavoro. Gli elementi più significativi di tale riforma hanno riguardato più
stringenti misure sui sussidi di disoccupazione, la riforma dei Centri per l’Impiego che vengono
investiti della gestione del sistema di welfare e una minore protezione contro i licenziamenti
(Regini 2002; EEAG 2004).. Anche in Italia negli anni Novanta si è dato avvio a un processo
riformatore incentrato soprattutto sull’introduzione di forme contrattuali più flessibili.
Tuttavia, il modo variegato, la poca convinzione e i frequenti sbagli nel disegno delle politiche e
nella loro efficienza (Coe - Snower 1997; Lindbeck 1996) con cui si sta attuando il processo
riformatore in Europa fa concludere che esso si sta dimostrando difficoltoso se non impossibile,
con il risultato di non riuscire, da un lato, a ridurre il tasso di disoccupazione medio e di creare,
dall’altro, dei forti differenziali regionali.
In conclusione, secondo i fautori dell’Oecd consensus i differenziali di disoccupazione tra Nord e
Sud e tra Germania Est e Ovest vengono fatte risalire al poco coraggio e all’ancora insufficiente
attuazione della riforma istituzionale dimostrata dai governi dei due paesi. Le ragioni di un tale
insuccesso sono dovute a due ordini di motivi. Il primo è un vincolo politico: una riforma così
strutturale che va a toccare gli interessi e le rendite consolidate di lavoratori tradizionalmente
protetti, e che rappresentano i gruppi politicamente più numerosi, inducono i politici a essere
molto reticenti, se non apertamente contrari, e a non capire fino in fondo il guadagno
complessivo in termini di occupazione e di efficienza che può provenire dalla riforma stessa
(Saint-Paul 2000 e 2004). Il secondo è dovuto al fatto che in Europa il dibattito economico è
ancora dominato dalle ideologie che fanno sì che non ci sia un consenso deciso, così come
avviene negli Stati Uniti, al mainstream teorico che vede nel ripristino della logica del mercato e
della legge dell’unico prezzo la panacea di tutti i mali di cui soffre l’Europa.

7. Conclusione.
Il dibattito sulle diversità regionali in Germania degli anni Novanta ha seguito in maniera
straordinaria da vicino il dibattito sul dualismo italiano. La visione dominante è stata certamente
quella di stampo liberista, che fa discendere tali differenziali dalle politiche salariali
particolarmente generose a favore dei lavoratori dell’Est e a un sistema di relazioni industriali che
rendono particolarmente rigido il mercato del lavoro tedesco. L’unico equilibrio possibile,
l’equilibrio di piena occupazione, cosi come il catching up regionale, non possono che essere
perseguiti, pertanto, ripristinando le condizioni di concorrenza nei mercati, e in quello del lavoro
in particolare.
Sia in Italia come in Germania l’errore è stato, dunque, quello di non avere avuto il coraggio di
procedere fino in fondo alla flessibilità salariale e alla riforma strutturale del mercato del lavoro.
In Germania per una eccessiva fiducia nel modello dell’economia sociale di mercato, in Italia per
l’attenzione eccessiva alla capacità della concertazione tra le parti sociali di poter gestire il governo
dello sviluppo dell’economia.
Come abbiamo già detto, la nostra proposta interpretativa parte invece da un modello che vede lo
sviluppo di aree in ritardo, e il riequilibrio tra regioni, basato sulla capacità di generare e di
sostenere nessi tra istituzioni, intese in senso ampio, e le esternalità pecuniarie positive derivanti
dal disegno di policy attuato. Poiché, poi, queste interrelazioni possono essere molteplici, e legate
alle capacità e alla volontà dei soggetti coinvolti, molteplici possono essere anche i sentieri che
possono portare allo sviluppo, oppure, in caso di fallimento, al persistere delle disparità regionali.
Un punto di grande diversità tra i due casi di studio ci sembra tuttavia opportuno sottolineare. Il
confronto tra i due grafici relativi ai tassi di disoccupazione nei due paesi mostra una decisa
differenza strutturale. Infatti mentre il problema della disoccupazione in Germania si connota
come un problema quasi esclusivamente legato all’area più forte del paese, in Italia, invece, la
disoccupazione è, e rimane, un problema meridionale. Ciò ha conseguenze sostanziali in termini
di prescrizioni di policy. Infatti, mentre il catching up delle regioni dell’Est può essere ricondotto a
un obiettivo di recupero di produttività, nel Mezzogiorno permangono problemi di bassa crescita
occupazionale e bassa partecipazione, che sono legati a una sostanziale povertà tecnologica e
istituzionale che pervade queste regioni.

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Tassi di disoccupazione regionali in Germania. Dati mensili, 1992:1-2004:3
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Tasso di disocc. Centro-Nord Tasso di disocc. Sud Tasso di dis. Italia diff cn-it
Grafico 2
Tassi di disoccupazione regionali in Italia. Dati trimestrali, 1992:4-2004:1