pianificazione e sviluppo del territorio in svizzera - Institut für Raum
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PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO<br />
IN SVIZZERA<br />
OSSERVAZIONI E SUGGERIMENTI DI UN GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI<br />
SU INCARICO DELL’UFFICIO FEDERALE DELLO SVILUPPO TERRITORIALE (ARE)<br />
ETH ZURIGO<br />
ISTITUTO PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO E DEL PAESAGGIO (IRL)<br />
CATTEDRA PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO
IMPRESSUM<br />
COMMITTENTE<br />
Ufficio Federale <strong>del</strong>lo Sviluppo Territoriale (ARE)<br />
Prof. Dr. Pierre-Ala<strong>in</strong> Rumley<br />
Dr. Fritz Wegel<strong>in</strong><br />
A CURA DI<br />
ETH Zurigo<br />
Istituto per lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e <strong>del</strong> paesaggio (IRL)<br />
Cattedra per lo Sviluppo <strong>del</strong> Territorio<br />
Prof. Dr. Bernd Scholl<br />
ESPERTI INTERNAZIONALI<br />
Prof. Ir. Max van der Berg (NL)<br />
Gaëlle P<strong>in</strong>son (F)<br />
Christof Schremmer (A)<br />
Prof. Thomas Sieverts (D)<br />
John Zetter (UK)<br />
TRADUZIONE ITALIANA<br />
Julia Otto<br />
Giuseppe Imbrogno<br />
RILETTURA DEI TESTI<br />
Ilaria Tosoni<br />
PROGETTO GRAFICO<br />
Hilda Juez Salgado<br />
TITOLO E COPERTINA<br />
Oswald Roth<br />
STAMPATO DA<br />
Merkur Druck AG, Langenthal<br />
GRUPPO DI LAVORO ETH<br />
Dr. Hany Elgendy<br />
Anja Häfliger<br />
Markus Nollert<br />
Dr. Rolf Signer<br />
© 2009, Istituto per lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e <strong>del</strong> paesaggio (IRL), ETH Zurigo<br />
ISBN 978-3-9523440-3-3
PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO<br />
IN SVIZZERA<br />
OSSERVAZIONI E SUGGERIMENTI DI UN GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI<br />
SU INCARICO DELL’UFFICIO FEDERALE DELLO SVILUPPO TERRITORIALE (ARE)<br />
ETH ZURIGO<br />
ISTITUTO PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO E DEL PAESAGGIO (IRL)<br />
CATTEDRA PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO
INDICE<br />
PREMESSA DEL CURATORE 4<br />
PREMESSA DEL COMMITTENTE 6<br />
PREMESSA DEGLI AUTORI 8<br />
1| INTRODUZIONE, INCARICO E<br />
ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO<br />
1.1. Condivisione degli obiettivi generali<br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>carico 10<br />
1.2. Condivisione di alcune ipotesi di partenza 13<br />
1.3. Pr<strong>in</strong>cipali ambiti d’<strong>in</strong>tervento 15<br />
1.4. Articolazione <strong>del</strong> documento 18<br />
2| PROPOSTE DEL GRUPPO DI ESPERTI<br />
INTERNAZIONALI<br />
2.1. Paesaggio 20<br />
2.2. Agglomerazioni 24<br />
2.3. Reti di città e spazi funzionali 26<br />
2.4. Le <strong>in</strong>frastrutture come contributo alla<br />
coesione e alla competitività <strong>del</strong> Paese 29<br />
2.5. La dimensione transfrontaliera 32<br />
2.6. Pianificazione <strong>in</strong> ambito strategico 34<br />
2.7. Conclusioni 37
3| ALCUNE OSSERVAZIONI PERSONALI<br />
RISPETTO ALLA PIANIFICAZIONE<br />
IN SVIZZERA DALLA PROSPETTIVA<br />
DEI PAESI DI ORIGINE DEGLI ESPERTI<br />
3.1. Christof Schremmer: Alcune osservazioni<br />
dalla prospettiva austriaca 40<br />
3.2. Gaëlle P<strong>in</strong>son: Alcune osservazioni<br />
dalla prospettiva francese 43<br />
3.3. Thomas Sieverts: Alcune osservazioni<br />
relative alla democrazia diretta nella<br />
<strong>pianificazione</strong> <strong>svizzera</strong> dalla prospettiva<br />
tedesca 48<br />
3.4. John Zetter: Alcune osservazioni<br />
dalla prospettiva <strong>del</strong> Regno Unito 50<br />
3.5. Max van den Berg: Alcune osservazioni<br />
dal punto di vista olandese 53<br />
APPENDICE<br />
A1 Curricula vitae degli esperti 82<br />
A2 Cronologie 84<br />
A3 Una selezione di <strong>in</strong>formazioni<br />
particolarmente rilevanti emerse<br />
dalle <strong>in</strong>terviste con gli esperti 87<br />
A4 Fonti 94<br />
4| PIANIFICAZIONE TERRITORIALE<br />
NEI PAESI DEGLI ESPERTI<br />
4.1. Christof Schremmer: Organizzazione<br />
regionale <strong>del</strong>la pianifi cazione <strong>in</strong> Austria 58<br />
4.2 Gaëlle P<strong>in</strong>son: Pianificazione territoriale<br />
<strong>in</strong> Francia 64<br />
4.3. Thomas Sieverts: La <strong>pianificazione</strong> territo riale<br />
<strong>in</strong> Germania di fronte a nuovi compiti 69<br />
4.4. John Zetter: Pianificazione territoriale<br />
nel Regno Unito 72<br />
4.5. Max van den Berg: La prospettiva <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale strategica nei Paesi Bassi 77
4<br />
PREMESSA DEL CURATORE<br />
Il «Rapporto <strong>del</strong> gruppo di esperti <strong>in</strong>ternazionali sulla Pianificazione<br />
e lo <strong>sviluppo</strong> territoriale <strong>in</strong> Svizzera» si rallegra<br />
<strong>del</strong> vivo <strong>in</strong>teresse suscitato. I risultati e gli spunti di riflessione<br />
<strong>del</strong> gruppo di esperti <strong>in</strong>ternazionali sono presentati e<br />
dibattuti <strong>in</strong> occasione di numerose manifestazioni regionali<br />
e nazionali. In questo modo si raggiunge un importante<br />
obiettivo <strong>del</strong> report, vale a dire stimolare la discussione<br />
sulle questioni di rilevanza territoriale.<br />
Anche nei Paesi vic<strong>in</strong>i tuttavia il rapporto ha suscitato un<br />
grande <strong>in</strong>teresse. Soprattutto è stato notato che valutazioni<br />
e giudizi <strong>in</strong>dipendenti sono scaturiti su <strong>in</strong>iziativa ed <strong>in</strong>carico<br />
<strong>del</strong>le autorità direttamente responsabili <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong><br />
territoriale. E’ stato prevalentemente giudicata <strong>in</strong> modo<br />
positivo lo sforzo di lasciarsi mettere lo specchio davanti<br />
agli occhi e osservarsi attraverso uno sguardo esterno.<br />
La risposta positiva ci ha conv<strong>in</strong>to a pubblicare il rapporto<br />
degli esperti per un gruppo allargato di <strong>in</strong>teressati e ci ha<br />
conv<strong>in</strong>to a produrre anche una versione <strong>in</strong> <strong>in</strong>glese ed <strong>in</strong><br />
italiano <strong>in</strong>sieme alle orig<strong>in</strong>arie versioni francesi e tedesche.<br />
Il lavoro di traduzione ha portato ancora una volta alla<br />
nostra attenzione il fatto che, nell’ambito <strong>del</strong>le discipl<strong>in</strong>e<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale e <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>,<br />
non esiste un l<strong>in</strong>guaggio comune. Questo chiarisce la dipendenza<br />
<strong>del</strong>la discipl<strong>in</strong>a dagli aspetti culturali e l<strong>in</strong>guistici,<br />
ma anche le difficoltà di comprensione e comunicazione<br />
nell’ambito <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> e <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> territoriale<br />
tra l<strong>in</strong>gue diverse e attraverso i conf<strong>in</strong>i. Forse il report nelle<br />
versioni ora estese <strong>in</strong> tedesco, francese, italiano ed <strong>in</strong>glese
può favorire anche le relazioni <strong>in</strong>ternazionali al di là dei<br />
conf<strong>in</strong>i.<br />
5<br />
Il mio r<strong>in</strong>graziamento va <strong>in</strong> questa circostanza, <strong>in</strong> primo<br />
luogo, a tutti i traduttori dei testi che non sono presentati<br />
nella loro l<strong>in</strong>gua orig<strong>in</strong>aria: Beverly Zumbühl si è occupata<br />
<strong>del</strong>la traduzione <strong>in</strong> <strong>in</strong>glese dei testi e <strong>del</strong>la loro revisione<br />
critica; Cather<strong>in</strong>e Bachellerie <strong>del</strong>la traduzione francese;<br />
Julia Otto e Giuseppe Imbrogno di quella <strong>in</strong> italiano. Anja<br />
Häfliger , Markus Nollert ed Hany Elgendy si sono occupati<br />
come collaboratori <strong>del</strong>la Cattedra di Sviluppo <strong>del</strong> Territorio<br />
(Professur für <strong>Raum</strong>entwicklung) <strong>del</strong>la traduzione <strong>in</strong> tedesco,<br />
mentre Ilaria Tosoni ha curato la rilettura dei testi <strong>in</strong><br />
italiano.<br />
Va r<strong>in</strong>graziato anche Rolf Signer, che ha curato il coord<strong>in</strong>amento<br />
generale e la redazione <strong>del</strong> lavoro di traduzione.<br />
La pubblicazione <strong>del</strong> report avrà raggiunto il suo obiettivo<br />
<strong>in</strong> questo contesto, se potrà accompagnare e stimolare gli<br />
attori impegnati nelle sfide <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> e <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong><br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong> nel loro percorso verso la def<strong>in</strong>izione di<br />
soluzioni appropriate.<br />
Bernd Scholl<br />
Professore di Sviluppo <strong>del</strong> Territorio<br />
ETH Zurigo
6<br />
PREMESSA DEL COMMITTENTE<br />
Nel 2005 l’Ufficio Federale <strong>del</strong>lo Sviluppo Territoriale (ARE)<br />
ha pubblicato il «Rapporto sullo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> Territorio<br />
2005», <strong>in</strong> esso ci si esprimeva <strong>in</strong> modo critico sullo <strong>sviluppo</strong><br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong> <strong>in</strong> Svizzera e quest’ultimo, tra l’altro, veniva<br />
<strong>in</strong>dicato come non sostenibile. Sulla base <strong>del</strong>le reazioni a<br />
queste dichiarazioni l’ARE ha deciso di lasciar «valutare» lo<br />
<strong>sviluppo</strong> territoriale svizzero da un gruppo di esperti <strong>in</strong>ternazionali.<br />
In ragione <strong>del</strong>la sua esperienza è stato <strong>in</strong>caricato<br />
Bernd Scholl, che all’epoca aveva appena ottenuto una<br />
cattedra al Politecnico Federale di Zurigo e che possedeva<br />
una riconosciuta esperienza <strong>in</strong>ternazionale. Bernd Scholl<br />
ha, <strong>in</strong> seguito, messo <strong>in</strong>sieme il gruppo di esperti.<br />
Per prima cosa si è stabilito che l’ARE non sarebbe <strong>in</strong>tervenuta<br />
nel lavoro degli esperti.<br />
In conclusione è emerso, che non sarebbe stata possibile<br />
una valutazione nel senso consueto. Per condurre una valutazione,<br />
gli obiettivi devono essere chiaramente def<strong>in</strong>iti e<br />
misurabili. Nell’ambito <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale tuttavia<br />
questo non succede praticamente mai.<br />
Gli esperti hanno dunque espresso le loro op<strong>in</strong>ioni basandosi<br />
sulle proprie esperienze, diverse analisi, <strong>in</strong>contri con<br />
attori importanti e sopralluoghi nelle diverse località.<br />
Dal rapporto emerge che la <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Svizzera<br />
è buona ma migliorabile («good but not good enough»<br />
come ha formulato un esperto alla conferenza stampa per<br />
la pubblicazione). Nel complesso lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
svizzero si posiziona bene nel confronto <strong>in</strong>ternazionale.
Non soddisfa tuttavia ancora gli elevati requisiti di uno <strong>sviluppo</strong><br />
sostenibile.<br />
7<br />
Nel rapporto è <strong>in</strong>oltre rappresentata l’op<strong>in</strong>ione, che la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale <strong>in</strong> Svizzera debba essere ulteriormente<br />
sviluppata e questo, <strong>in</strong> primo luogo, ruota <strong>in</strong>torno alla domanda<br />
se la Confederazione dovrebbe ricevere maggiori<br />
competenze. Al giorno d’oggi, mentre si cercano nuove<br />
forme di governance e la governance a livello <strong>in</strong>formale diventa<br />
sempre più importante, perde di significato <strong>in</strong>terrogarsi<br />
sulle competenze formali. Una modalità di procedere orientata<br />
al progetto, attraverso la quale tutti gli attori co<strong>in</strong>volti<br />
possano essere <strong>in</strong>clusi, ha maggior significato. La Confederazione<br />
perciò deve assumere, <strong>in</strong>vece <strong>del</strong> ruolo regolativo e di<br />
controllo adottato, un ruolo come attore vero e proprio.<br />
Il rapporto fa vedere le possibilità <strong>del</strong>la rete <strong>del</strong>le città svizzere<br />
(e <strong>del</strong>le agglomerazioni). Esso richiama <strong>in</strong>oltre l’attenzione<br />
sul fatto che dovrebbero essere sviluppati approcci,<br />
che tengano conto <strong>del</strong>le caratteristiche specifiche dei diversi<br />
luoghi. Nella competizione <strong>in</strong>ternazionale la varietà e<br />
la qualità dei territori diventa sempre più un fattore decisivo<br />
per le scelte localizzative.<br />
Il rapporto è complesso e perciò non rappresenta una lettura<br />
leggera. Merita di essere letto, con molta attenzione, anche<br />
tra le righe. La strada da prendere è chiaramente <strong>in</strong>dicata.<br />
Pierre-Ala<strong>in</strong> Rumley<br />
Direttore Ufficio Federale <strong>del</strong>lo Sviluppo Territoriale
8<br />
PREMESSA DEGLI AUTORI<br />
Sondare, attraverso osservazioni, commenti, proposte formulate<br />
da esperti stranieri, il ruolo, le possibilità ed i limiti<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale di un Paese rappresenta un<br />
approccio <strong>in</strong>novativo. Sarebbe presuntuoso porsi l’obiettivo<br />
di un’analisi sistematica <strong>in</strong> poco tempo. Piuttosto qui<br />
si tratta di esplorare, <strong>in</strong> relazione ai più significativi ambiti<br />
d’<strong>in</strong>tervento futuri, le esigenze <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> e <strong>del</strong>lo<br />
<strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e, a partire da queste, cercare di elaborare<br />
nuove prospettive.<br />
Il nostro compito dunque è stato concepito come una riflessione,<br />
a partire dalle diverse esperienze <strong>in</strong>dividuali, al<br />
f<strong>in</strong>e di sviluppare un pensiero comune sulla <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>in</strong> Svizzera.<br />
In occasione di quattro visite di studio (durate più giorni),<br />
avvenute tra marzo e settembre 2006 <strong>in</strong> diverse zone <strong>del</strong>la<br />
Svizzera e degli <strong>in</strong>tensi <strong>in</strong>contri avuti con esperti di <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale, importanti attori nell’ambito <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
e politici locali, si è data occasione di un <strong>in</strong>tenso<br />
scambio di idee. Questo documento ha avuto orig<strong>in</strong>e da<br />
un <strong>in</strong>contro conclusivo durante il quale gli esperti si sono<br />
ritirati <strong>in</strong> clausura. Esso si basa su importanti premesse di<br />
fondo.<br />
Nell’era <strong>del</strong>la globalizzazione si apre, ad esempio, la possibilità<br />
di mettere <strong>in</strong> relazione <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e capacità<br />
attrattiva <strong>del</strong>lo stesso. In virtù <strong>del</strong>la loro sempre più<br />
rapida trasformazione <strong>in</strong> economie basate sul sapere, sulla<br />
ricerca, sullo <strong>sviluppo</strong>, i Paesi a tradizione <strong>in</strong>dustriale devono<br />
trasformarsi <strong>in</strong> ambiti particolarmente attraenti per
i giovani, per le <strong>in</strong>telligenze, per i lavoratori più qualificati.<br />
Queste categorie di cittad<strong>in</strong>i, <strong>in</strong> misura sempre maggiore,<br />
scelgono il proprio luogo di vita e di residenza sulla base<br />
<strong>del</strong>la qualità <strong>del</strong>la vita che vi potranno trovare. Insieme alla<br />
formazione, alla cultura, alla salute, la qualità <strong>del</strong>l’ambiente<br />
assume un particolare e crescente peso nella determ<strong>in</strong>azione<br />
<strong>del</strong>la qualità <strong>del</strong> vivere. Per questo, dunque, nell’era<br />
<strong>del</strong>la globalizzazione la qualità ambientale – che <strong>in</strong> passato,<br />
dal punto di vista degli economisti, era annoverata tra i<br />
fattori di localizzazione «deboli» – assurge oggi al ruolo di<br />
fattore di posizionamento «forte».<br />
Anche per questi motivi la <strong>pianificazione</strong>, che f<strong>in</strong>o ad oggi è<br />
stata <strong>in</strong>tesa come attività di controllo amm<strong>in</strong>istrativo <strong>del</strong>lo<br />
<strong>sviluppo</strong>, dovrebbe trasformarsi <strong>in</strong> attività politica (Politikfeld),<br />
che offra soddisfacenti ambiti di <strong>in</strong>tervento a politici<br />
con una forte volontà di dare efficacia alle trasformazioni<br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong>. Noi <strong>in</strong>tendiamo la <strong>pianificazione</strong> pr<strong>in</strong>cipalmente<br />
come un’attività creativa e <strong>in</strong>tellettuale, che sappia<br />
aprire a nuove possibilità, <strong>in</strong> senso spaziale, e dia impulsi<br />
positivi allo <strong>sviluppo</strong>.<br />
La Svizzera, <strong>in</strong> virtù <strong>del</strong> livello qualitativo <strong>del</strong>la propria struttura<br />
territoriale, già elevata <strong>in</strong> confronto ad altri Paesi, presenta<br />
dei presupposti particolarmente favorevoli per raggiungere<br />
un livello qualitativo superiore <strong>in</strong> una prospettiva<br />
di <strong>sviluppo</strong> sostenibile <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>. Per conseguire efficacemente<br />
questo obiettivo, il Governo Federale dovrebbe<br />
però assumere nella <strong>pianificazione</strong> territoriale un ruolo<br />
più attivo rispetto al passato, nell’orientamento e nello<br />
<strong>sviluppo</strong> di concetti, per poter valorizzare efficacemente il<br />
potenziale territoriale <strong>del</strong>la piccola Svizzera nella competizione<br />
<strong>in</strong>ternazionale.<br />
Vorremmo cogliere l’occasione per r<strong>in</strong>graziare i responsabili<br />
<strong>del</strong>l’Ufficio Federale <strong>del</strong>lo Sviluppo Territoriale per<br />
averci concesso l’occasione e il privilegio di affrontare <strong>in</strong><br />
modo così approfondito queste tematiche così importanti<br />
per il futuro <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>la Svizzera.<br />
Un r<strong>in</strong>graziamento particolare va ai nostri <strong>in</strong>terlocutori. La<br />
loro disponibilità alla collaborazione, la loro apertura e il<br />
loro impegno rispetto a questi temi ci hanno fortemente<br />
colpito. I loro contributi e lo scambio avuto con loro costituiscono<br />
un importante fondamento per gli spunti sviluppati<br />
<strong>in</strong> questa relazione.<br />
Saremmo felici, se potessimo contribuire ad alimentare il<br />
dibattito sulla <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Svizzera con le nostre osservazioni,<br />
spunti e proposte.<br />
Il gruppo di esperti <strong>in</strong>ternazionali<br />
Max van den Berg<br />
Gaëlle P<strong>in</strong>son<br />
Thomas Sieverts<br />
Christof Schremmer<br />
Bernd Scholl<br />
John Zetter<br />
Zurigo, novembre 2006<br />
9
1| INTRODUZIONE, INCARICO E ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO<br />
10<br />
1.1. CONDIVISIONE DEGLI OBIETTIVI<br />
GENERALI DELL’INCARICO<br />
Nel proprio recente <strong>sviluppo</strong> territoriale la Svizzera – alla<br />
pari degli altri Paesi europei – si trova, dopo mezzo secolo<br />
di crescita, di fronte ad un cambiamento estremamente<br />
significativo: la popolazione è vic<strong>in</strong>a alla crescita zero, <strong>in</strong><br />
diverse zone resta <strong>in</strong>variata o addirittura si riduce, e si assiste<br />
ad un forte <strong>in</strong>vecchiamento. L’economia cambia e, da<br />
tempo, si è passati da una società <strong>in</strong>dustriale ad una basata<br />
sul sapere e sulla ricerca, che deve sapersi affermare <strong>in</strong> un<br />
sistema di forte concorrenza a livello europeo e globale.<br />
L’agricoltura è <strong>in</strong> fase di trasformazione, senza che sia evidente<br />
dove questo fenomeno condurrà <strong>in</strong> futuro.<br />
Il clima sta cambiando con effetti importanti, ad esempio<br />
sul turismo <strong>in</strong>vernale. Queste trasformazioni possono essere<br />
di grande rilevanza per la <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong> futuro.<br />
In questo contesto, può risultare utile un confronto con<br />
esperti europei relativamente ad alcune tematiche <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> e <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> territoriale nel contesto elvetico,<br />
soprattutto perché la Svizzera, <strong>in</strong> quanto Paese di<br />
piccole dimensioni, è particolarmente esposta alla competizione<br />
<strong>in</strong>ternazionale.<br />
La Svizzera è generalmente nota nel confronto con gli altri<br />
Paesi europei come una <strong>del</strong>le società più aperte. La sovrana<br />
coesistenza di diversi l<strong>in</strong>guaggi nazionali, l’<strong>in</strong>tegrazione di<br />
diverse culture, la cooperazione oltre i conf<strong>in</strong>i ricca di tradizione<br />
ne sono prova evidente. Un alto livello di qualità<br />
<strong>del</strong>la vita e <strong>del</strong>l’ambiente sono da tempo perseguiti e si possono<br />
riscontrare nella vita di ogni giorno. La consapevolezza<br />
<strong>del</strong>l’importanza di questi fattori e lo sforzo per perseguirli<br />
sono ormai patrimonio radicato <strong>in</strong> larga parte <strong>del</strong>la popolazione.<br />
Il lavoro volontario è diffuso <strong>in</strong> molti casi e ad ogni
livello nell’ambito di molte <strong>in</strong>iziative e <strong>in</strong> diversi settori. La disponibilità<br />
ad attivarsi responsabilmente e a prendere posizione<br />
rappresenta un capitale di particolare valore, che può<br />
essere utilizzato anche per le esigenze <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale. Tuttavia ciò presuppone che il valore <strong>del</strong>la risorsa<br />
suolo (che è data e non <strong>in</strong>crementabile), questione centrale<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale, non solo trovi il suo fondamento<br />
nella Costituzione, ma possa anche essere percepito<br />
nell’esperienza quotidiana dei cittad<strong>in</strong>i. Nel sentire comune<br />
la <strong>pianificazione</strong> non rappresenta ancora una questione di<br />
rilevanza pubblica (<strong>Raum</strong>planung ist ke<strong>in</strong> «public issue»).<br />
Quanto segue sono le premesse e i punti di partenza di<br />
una discussione collettiva sulla <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Svizzera,<br />
affidata ad esperti stranieri da parte <strong>del</strong>l’Ufficio Federale<br />
<strong>del</strong>lo Sviluppo Territoriale (ARE). Sono qui raccolti diversi<br />
punti di vista <strong>in</strong>ternazionali, e tra loro <strong>in</strong>dipendenti, rispetto<br />
alla <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Svizzera, e vengono esplorati i punti<br />
nei quali maggiormente si concentra la necessità di agire <strong>in</strong><br />
relazione ai diversi ambiti di <strong>in</strong>tervento e, su questa base,<br />
sono sviluppate proposte ed <strong>in</strong>iziative.<br />
Questo modus operandi è <strong>in</strong>usuale e rappresenta una<br />
grande sfida per i professionisti a cui è stato assegnato<br />
questo compito. Gli esperti ritengono che uno sguardo<br />
esterno possa aiutare a guadagnare la giusta distanza per<br />
riconoscere i punti di forza e di debolezza, per <strong>in</strong>dividuare<br />
quali significativi sviluppi attendersi e dunque quali siano<br />
i compiti più importanti con cui si dovrà confrontare la<br />
<strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Svizzera. Gli esperti <strong>in</strong>oltre hanno convenuto<br />
che le loro analisi dovessero tenere <strong>in</strong> considerazione<br />
aspetti quali la sostenibilità, la competitività e la coesione<br />
sociale.<br />
Il gruppo è concorde nel ritenere che gli sforzi debbano essere<br />
orientati pr<strong>in</strong>cipalmente a migliorare la cooperazione,<br />
il coord<strong>in</strong>amento e la gestione rispetto ai compiti che nel<br />
futuro si riveleranno come i più significativi. A questo proposito<br />
bisogna considerare che nella <strong>pianificazione</strong> i ritardi<br />
sono <strong>in</strong> genere nell’ord<strong>in</strong>e degli anni o dei decenni. Per<br />
questo motivo, <strong>in</strong>cognite, <strong>in</strong>stabilità <strong>del</strong> contesto di lavoro,<br />
cambiamenti repent<strong>in</strong>i <strong>in</strong> ogni direzione e imprevedibilità<br />
rappresentano una condizione reale e importante per le<br />
azioni e le decisioni <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>.<br />
Negli <strong>in</strong>terventi qui raccolti è anche chiaro, che le conclusioni<br />
non potranno essere considerate alla stregua di risultati<br />
scientifici tradizionali. Metodi e strumenti non possono<br />
essere esam<strong>in</strong>ati acriticamente, né è possibile acquisire <strong>in</strong><br />
breve tempo una comprensione di tutte le questioni più<br />
importanti <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>. Dal punto di vista degli<br />
esperti avrebbe anche poco senso proporre un giudizio<br />
con lo sguardo rivolto al passato. Può però valer la pena <strong>in</strong>traprendere<br />
la ricerca adoperando uno sguardo esterno e,<br />
sulla base di diverse esperienze, <strong>in</strong>dividuare i compiti centrali<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Svizzera e, a partire da queste<br />
premesse, sviluppare proposte e spunti.<br />
Per potersi accostare alle questioni centrali da un punto di<br />
vista diretto, si è avanzata la proposta di organizzare degli<br />
<strong>in</strong>contri con esperti <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> <strong>svizzera</strong> e di ottenere,<br />
rispetto a diversi territori, attraverso dei sopralluoghi,<br />
11
il loro punto di vista rispetto ai temi più rilevanti, presenti e<br />
futuri. Questo ha condotto a considerazioni, che, per una<br />
loro migliore comprensione, non sono state raccolte come<br />
prese di posizione condivise, quanto piuttosto, sono da <strong>in</strong>tendere<br />
come sguardi e giudizi personali di esperti di <strong>pianificazione</strong><br />
e <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>. Le osservazioni sono<br />
state <strong>in</strong>tegrate da una valutazione <strong>del</strong>la situazione <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> ciascuno dei Paesi degli esperti.<br />
Il cuore <strong>del</strong>la relazione degli esperti sono le proposte sviluppate<br />
<strong>in</strong>sieme, attraverso il dialogo e il confronto comuni.<br />
Queste sono da <strong>in</strong>tendersi come tesi f<strong>in</strong>alizzate a<br />
stimolare il dibattito sulla <strong>pianificazione</strong> elvetica. Il gruppo<br />
di lavoro ad ogni modo non <strong>in</strong>tende il proprio contributo<br />
come conclusivo, ma come un impulso per successivi dibattiti<br />
ed è disponibile a discutere queste tesi con altri gruppi<br />
<strong>in</strong>teressati.<br />
In primo piano si situa certamente il rapporto tra il livello<br />
<strong>del</strong>la Confederazione e quello dei Cantoni, <strong>del</strong>le Città-Regioni,<br />
dei Comuni. Rispetto al tema <strong>del</strong> rapporto tra governi<br />
centrali/federali e regioni/città/comuni esistono <strong>in</strong> Europa<br />
esperienze fra loro molto diverse, per questo motivo un<br />
dibattito <strong>in</strong> questa direzione risulta di grande importanza.<br />
12
1.2. CONDIVISIONE DI ALCUNE<br />
IPOTESI DI PARTENZA<br />
Come già <strong>in</strong> precedenza affermato, gli Stati e le Regioni europee<br />
si trovano <strong>in</strong> un momento storico di cambiamento.<br />
Dal superamento di mura e fossati, avvenuto più di 200<br />
anni fa, lo <strong>sviluppo</strong> degli <strong>in</strong>sediamenti è legato alla crescita.<br />
Al sorgere <strong>del</strong>l’esigenza di nuove funzioni a valenza spaziale<br />
è stata data, di norma, risposta attraverso il facile ricorso<br />
ad un ulteriore consumo di suolo. Mo<strong>del</strong>li concettuali, strumenti<br />
e metodi sono stati prevalentemente orientati a ciò.<br />
L’ampliamento dei territori urbanizzati, <strong>in</strong> particolar modo<br />
<strong>in</strong> una piccola nazione dalle risorse territoriali limitate, è<br />
tuttavia giunto al suo limite. Solo un terzo <strong>del</strong>la superficie<br />
<strong>svizzera</strong> resta ancora disponibile all’<strong>in</strong>sediamento. L’eccessiva<br />
urbanizzazione, con le sue conseguenze, non ha senso<br />
né dal punto di vista economico, né da quello ambientale e<br />
riduce lo spazio d’azione per le generazioni future.<br />
La divisione, diseguale dal punto di vista territoriale, tra<br />
crescita moderata, stagnazione, dim<strong>in</strong>uzione <strong>del</strong>la popolazione<br />
e l’aumento <strong>del</strong>la popolazione anziana conduce a<br />
bisogni diversi. Gli <strong>in</strong>sediamenti sono sostanzialmente già<br />
realizzati. La crescita <strong>in</strong> queste aree è così ridotta che le<br />
città non possono praticamente più essere modificate dal<br />
punto di vista strutturale. Le richieste di spazio, ad esempio,<br />
si mutano <strong>in</strong> domanda di spazio per lo sport, il riposo,<br />
la salute. Lo <strong>sviluppo</strong> territoriale deve essere prevalentemente<br />
spostato sulla trasformazione <strong>del</strong>l’esistente. Questo<br />
implica <strong>del</strong>le sfide per il futuro <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le nostre città<br />
e regioni.<br />
Anche lo spazio aperto si trasforma: il tradizionale modo<br />
di vivere contad<strong>in</strong>o è praticamente scomparso; l’agricoltura<br />
13
14<br />
si trova <strong>in</strong> un profondo momento di trasformazione, tra<br />
esigenze a carattere ambientale e concorrenza globale. I<br />
risultati non sono ancora visibili ovunque, ma trasformeranno<br />
pesantemente il paesaggio tradizionale («Kulturlandschaft»).<br />
La globalizzazione costr<strong>in</strong>ge molte città-regioni europee a<br />
una divisione <strong>del</strong> lavoro su scala planetaria, nella quale –<br />
soprattutto nei Paesi dove i prezzi sono più elevati – sarà<br />
predom<strong>in</strong>ante un’economia basata sul sapere e orientata<br />
ai servizi. A ciò si legano un aumento <strong>del</strong> bac<strong>in</strong>o <strong>del</strong>la forza<br />
lavoro specializzata ed un maggior bisogno di accessibilità<br />
a livello nazionale, cont<strong>in</strong>entale, <strong>in</strong>tercont<strong>in</strong>entale. Lo<br />
<strong>sviluppo</strong> degli ultimi dieci anni mostra che è <strong>in</strong> costante<br />
dim<strong>in</strong>uzione la parte di popolazione attiva che trova lavoro<br />
nel luogo di residenza. Se nel 1970 ancora circa il 30%<br />
<strong>del</strong>la popolazione attiva era pendolare, nel 2000 questa<br />
percentuale è arrivata quasi al 58%. E’ prevedibile che, <strong>in</strong><br />
virtù di una sempre più profonda specializzazione e una<br />
più marcata divisione <strong>del</strong> lavoro, la percentuale di pendolari<br />
aumenterà ancora (nonostante le possibilità offerte dai<br />
nuovi mezzi di comunicazione). Perciò non è soltanto importante<br />
mantenere la qualità <strong>del</strong>le strutture cruciali per la<br />
mobilità, ma anche creare le condizioni per soddisfare la<br />
domanda di nuova mobilità.<br />
La Svizzera, <strong>in</strong> confronto al generale contesto europeo,<br />
presenta <strong>del</strong>le condizioni favorevoli perchè si riesca a fare<br />
i conti con questa trasformazione <strong>in</strong> maniera costruttiva,<br />
raggiungendo perf<strong>in</strong>o livelli di qualità <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> che stabiliscano<br />
dei nuovi canoni.<br />
Attraverso grandi sforzi, negli ultimi anni, si è riuscita a<br />
migliorare la qualità <strong>del</strong>l’ambiente. La qualità <strong>del</strong>l’aria e<br />
<strong>del</strong>l’acqua sono molto alte, rispetto al livello <strong>in</strong>ternazionale,<br />
le <strong>in</strong>frastrutture e il patrimonio immobiliare si trovano <strong>in</strong><br />
gran parte <strong>in</strong> buono stato. Non vi è un grande bisogno di<br />
ammodernamento <strong>del</strong>le strutture.<br />
L’attuale legislazione per quanto riguarda la <strong>pianificazione</strong><br />
di <strong>in</strong>dirizzo («Richtplanung») è moderna e consente lo <strong>sviluppo</strong><br />
di nuovi metodi di <strong>pianificazione</strong> e l’<strong>in</strong>troduzione<br />
di miglioramenti <strong>in</strong> quelli esistenti, che saranno all’altezza<br />
<strong>del</strong>le sfide dei prossimi anni. Il Paese può contare su validi<br />
esperti nelle discipl<strong>in</strong>e <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> e le istituzioni<br />
svizzere operanti nella formazione specialistica e nella ricerca<br />
presentano <strong>in</strong>teressanti prospettive. Ad esempio,<br />
presso l’ETH di Zurigo lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>,<br />
<strong>del</strong> paesaggio e <strong>del</strong>l’ambiente rappresentano un ambito di<br />
grande rilevanza.<br />
Le «ridotte dimensioni» <strong>del</strong>la Svizzera, con i suoi diversi<br />
paesaggi e culture sono responsabili <strong>del</strong>la facilità di comprensione<br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e, allo stesso tempo, esigono relazioni<br />
a livello personale <strong>in</strong>tense e trasparenti tra gli attori<br />
più importanti. La Svizzera presenta una situazione unica<br />
<strong>in</strong> Europa: la democrazia diretta qui si fonda su un’estrema<br />
frammentazione <strong>del</strong> potere, strutturato <strong>in</strong> forma di federazione,<br />
e su un’evoluta autonomia dei livelli comunali. La<br />
<strong>pianificazione</strong> sovra-locale spetta ai Cantoni, che si differenziano<br />
per grandezza, cultura e paesaggio e le esigenze<br />
sono molte e diverse. In questo quadro il sistema di governo<br />
presenta vantaggi e svantaggi. Non è possibile una<br />
politica di <strong>pianificazione</strong> imposta a livello centrale. Con<br />
un’<strong>in</strong>telligente applicazione, tuttavia, il sistema di governo<br />
offre vantaggi e potenzialità, che potrebbero consentire<br />
alla Svizzera di diffondere importanti <strong>in</strong>novazioni. In particolare,<br />
l’organizzazione estremamente decentralizzata e la<br />
grande autonomia degli enti locali offrono la possibilità di<br />
seguire strade proprie e di sviluppare concetti ad hoc. Ad<br />
oggi non si è fatto grande uso di queste possibilità offerte<br />
dalla legislazione. D’altra parte esiste anche il pericolo che la<br />
necessaria coesione sovra-locale, e <strong>in</strong> particolare, regionalcittad<strong>in</strong>a<br />
venga <strong>in</strong>debolita. E’ dunque da dimostrare che, a<br />
fronte <strong>del</strong>le mutate condizioni, il rapporto tra la Confederazione,<br />
i Cantoni e i Comuni sia ancora adeguato.<br />
La suddivisione <strong>del</strong> potere e la molteplicità <strong>del</strong>le culture<br />
fanno <strong>del</strong>la Svizzera un piccolo mo<strong>del</strong>lo per l’Europa. Lo<br />
sforzo costante verso la coesione e la ricerca di soluzioni<br />
adeguate ai problemi rappresentano una sp<strong>in</strong>ta ad adeguarsi<br />
ai cambiamenti. I presupposti economici relativamente<br />
favorevoli consentono di affrontare anche grandi<br />
opere, come ad esempio i nuovi corridoi ferroviari attraverso<br />
le Alpi. L’attuale certezza di poter pianificare anche<br />
su lunghi periodi, grazie al potenziale <strong>del</strong>l’economia e alla<br />
democrazia diretta, è un bene da non sottovalutare. La<br />
particolare autonomia dei Comuni e la diversità dei vari<br />
Cantoni può, come già accennato, essere vista anche come<br />
un potenziale per sperimentazioni largamente comprensibili<br />
e per soluzioni diverse, fatte su misura per le diverse<br />
condizioni.<br />
La concorrenza tra i Comuni, e tra questi e i Cantoni,<br />
rappresenta qu<strong>in</strong>di un elemento vitale ed esige soluzioni<br />
robuste e durevoli anche rispetto a possibili sviluppi non<br />
voluti e <strong>in</strong>certezze future. La democrazia diretta, spesso<br />
<strong>in</strong> larga parte def<strong>in</strong>ita da persone che non sono politici<br />
di professione, porta ad un’ampia e profonda compenetrazione<br />
<strong>del</strong>la società con il dibattito politico, la cultura, i<br />
saperi esperti.
1.3. PRINCIPALI AMBITI<br />
D’INTERVENTO<br />
Il particolare sistema politico e culturale <strong>del</strong>la Svizzera non<br />
è certo di facile trasferibilità ed è, se paragonato ad altri, dispendioso<br />
e complesso. Ciononostante, e forse proprio per<br />
queste ragioni, esso consente di percorrere nuove strade<br />
che possono risultare stimolanti anche per Paesi che presentano<br />
situazioni differenti. La domanda centrale è però,<br />
anche <strong>in</strong> questo caso, se il livello federale non debba assumere<br />
un nuovo significato per dare <strong>in</strong>izio ai necessari<br />
processi sovra-locali di negoziazione. In questo caso non<br />
si tratterebbe di ottenere maggiori competenze da parte<br />
<strong>del</strong>la Confederazione, quanto piuttosto che gli attori <strong>del</strong>la<br />
Confederazione, a cui sono stati affidati importanti compiti<br />
di <strong>pianificazione</strong>, avvi<strong>in</strong>o e promuovano processi di <strong>pianificazione</strong><br />
di rilevanza nazionale e si facciano mediatori dei<br />
diversi orientamenti degli attori <strong>in</strong> gioco. A tal f<strong>in</strong>e sono<br />
però necessari nuove risorse – questo anche per poter promuovere<br />
<strong>in</strong> modo sperimentale la possibile ricchezza di<br />
idee e modalità operative, qui considerata come una <strong>in</strong>teressante<br />
possibilità.<br />
Il particolare, e ancora favorevole, punto di partenza <strong>del</strong>la<br />
Svizzera per quanto riguarda la qualità <strong>del</strong> paesaggio e degli<br />
<strong>in</strong>sediamenti è m<strong>in</strong>acciato e può andare velocemente<br />
perduto, se non si riesce a reagire adeguatamente ai cambiamenti<br />
locali, europei e globali:<br />
• L’eccessiva urbanizzazione, sistemi di trasporto che dirompono<br />
<strong>in</strong> agglomerazioni e spazi di transito sensibili<br />
ed eccessivi <strong>in</strong>terventi sul paesaggio possono compromettere<br />
gli elementi di qualità, che per l’attrattività <strong>del</strong><br />
<strong>territorio</strong> – anche nell’accezione economica – sono di<br />
grande, se non di centrale, importanza. Non si riesce<br />
15
16<br />
ancora a prevedere <strong>in</strong> che modo la trasformazione<br />
<strong>del</strong>l’economia agricola agirà sulla forma <strong>del</strong> paesaggio<br />
– i mo<strong>del</strong>li teorici sono ancora <strong>in</strong>sufficienti. A causa<br />
<strong>del</strong>la grande importanza <strong>del</strong> paesaggio per l’immag<strong>in</strong>e<br />
e l’economia <strong>del</strong>la Svizzera si evidenzia qui un problema<br />
significativo e una particolare urgenza di sviluppare, a<br />
questo proposito, concetti differenziati per le diverse<br />
condizioni <strong>del</strong>l’agricoltura nei diversi territori.<br />
• La tendenza a puntare alla massima estensione dei<br />
piani regolatori, con zonizzazioni spesso troppo estese,<br />
impediscono uno <strong>sviluppo</strong> ord<strong>in</strong>ato e favoriscono un<br />
rapporto di sfruttamento con il <strong>territorio</strong>, rafforzato,<br />
quest’ultimo, dalla situazione di generale benessere,<br />
che favorisce il diffondersi di un’idea <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
come bene privato: la Svizzera, con più di 50 mq di superficie<br />
abitativa media per abitante, si trova a questo<br />
riguardo ai primi posti <strong>in</strong> Europa. Lo <strong>sviluppo</strong> di aree<br />
urbane con densità appropriate viene <strong>in</strong> questo modo<br />
complicato, come anche un funzionamento economicamente<br />
efficiente <strong>del</strong> trasporto pubblico.<br />
• In questo modo viene anche ostacolata una sensata<br />
armonizzazione <strong>del</strong> trasporto (pubblico) e <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong><br />
<strong>in</strong>sediativo. Ciononostante è stata fortemente<br />
potenziata la rete stradale: grazie allo stato di generale<br />
benessere di cui ha goduto la Svizzera negli ultimi<br />
decenni, è stato possibile procedere ad un generoso<br />
ampliamento <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture dei trasporti. Sarebbe<br />
da analizzare se <strong>in</strong> questo modo nel frattempo non sia<br />
stato contemporaneamente aumentato il peso degli<br />
<strong>in</strong>terventi di manutenzione e ammodernamento, che<br />
graveranno pesantemente sul futuro. Inoltre <strong>in</strong> alcune<br />
zone montane particolarmente sensibili l’<strong>in</strong>frastruttura<br />
tecnica ha condotto ad <strong>in</strong>terventi che hanno distrutto<br />
la tradizionale immag<strong>in</strong>e <strong>del</strong> paesaggio.<br />
• A causa <strong>del</strong>l’eccessiva urbanizzazione e <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong><br />
poco armonioso di <strong>in</strong>sediamenti e trasporti oltre i conf<strong>in</strong>i<br />
cantonali esiste anche il rischio di pregiudicare la<br />
raggiungibilità e la fruibilità degli <strong>in</strong>sediamenti produttivi<br />
esistenti e di avere a disposizione per nuovi<br />
<strong>in</strong>sediamenti solo zone poco attrattive e poco attrezzate<br />
– questo potrebbe danneggiare nel medio periodo<br />
la competitività <strong>del</strong>la Svizzera. Sarà importante<br />
preservare la visibilità e le caratteristiche di ciascuna<br />
agglomerazione. L’omologazione <strong>del</strong>le agglomerazioni,<br />
come effetto <strong>del</strong>l’eccessiva urbanizzazione, porterebbe<br />
alla perdita di uno specifico valore, ovvero la<br />
loro varietà, e con questa anche di un importante vantaggio<br />
competitivo <strong>del</strong> Paese rispetto alla concorrenza<br />
<strong>in</strong>ternazionale.<br />
Un altro ambito d’<strong>in</strong>tervento riguarda la recente differenziazione<br />
degli spazi funzionali, l’agire <strong>in</strong>sieme <strong>del</strong>le diverse<br />
aree di specializzazione e il poter cogliere le possibilità offerte<br />
dai mercati <strong>del</strong> lavoro ad alta specializzazione senza<br />
dover <strong>del</strong>ocalizzare. Ma questo si ottiene solo se gli spazi<br />
funzionali possono cont<strong>in</strong>uare a disporre di collegamenti<br />
affidabili ed efficienti. Si <strong>in</strong>tuisce la possibilità che, con<br />
l’aumento <strong>del</strong>la mobilità e la conseguente sovrapposizione<br />
<strong>del</strong>le reti data dall’essere <strong>territorio</strong> di transito, la necessaria<br />
qualità dei collegamenti non possa essere salvaguardata.<br />
Per contrastare questi fenomeni, un ulteriore <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong><br />
sistema dei trasporti, verso un alto se non al più alto livello,<br />
deve rimanere un tema centrale. Si tratta meno <strong>del</strong>la co-<br />
struzione di nuove <strong>in</strong>frastrutture, quanto di completare e<br />
r<strong>in</strong>novare quelle esistenti, per mantenere il livello di qualità<br />
<strong>del</strong> loro funzionamento, se non addirittura per <strong>in</strong>nalzarla.<br />
In particolare, un importante compito appare essere quello<br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tegrazione <strong>del</strong>le l<strong>in</strong>ee di <strong>in</strong>gresso e uscita dei nuovi<br />
corridoi ferroviari attraverso le alpi. Lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> trasporto<br />
regionale, sistema di vitale importanza, non dovrebbe essere<br />
ostacolato dal loro futuro funzionamento e nemmeno<br />
i territori di transito dovrebbero essere danneggiati <strong>in</strong> modo<br />
permanente dalle opere realizzate. Al contrario dovrebbe<br />
essere possibile elim<strong>in</strong>are attraverso questi <strong>in</strong>vestimenti gli<br />
errori <strong>del</strong> passato e i territori di transito, anche quelli maggiormente<br />
sollecitati, attraverso la <strong>pianificazione</strong>, potrebbero<br />
aprirsi a nuove prospettive (risultando, ad esempio,<br />
attraenti per il turismo o per la residenza). Un esempio riuscito<br />
di armonizzazione tra diversi progetti di trasporto,<br />
protezione dalle esondazioni, r<strong>in</strong>aturalizzazione dei fiumi<br />
cosi come la valorizzazione <strong>del</strong>lo spazio aperto <strong>del</strong> paesaggio<br />
si può trovare nella regione <strong>del</strong>l’Oberwallis; <strong>in</strong> molti<br />
Cantoni, come ad esempio nella regione di Basilea, Svitto e<br />
Uri esistono ancora <strong>del</strong>le problematiche da risolvere.<br />
Riassumendo si tratta di connettere e collegare <strong>in</strong> modo ancora<br />
più efficiente il piccolo Paese <strong>del</strong>la Svizzera, situato nel<br />
mezzo <strong>del</strong> Cont<strong>in</strong>ente, con i territori limitrofi. Come spesso<br />
accade nella <strong>pianificazione</strong>, si elaborano concetti partendo<br />
dalla periferia, dai conf<strong>in</strong>i verso l’<strong>in</strong>terno. Anche <strong>in</strong> questo<br />
caso la Svizzera con l’allora Regio Basiliensis può vantare<br />
un pionieristico lavoro di collaborazione transfrontaliera.<br />
Abbiamo conosciuto esempi <strong>in</strong>teressanti anche a G<strong>in</strong>evra<br />
e ad Argovia. Tuttavia, ci sembra che i conf<strong>in</strong>i comport<strong>in</strong>o<br />
tuttora numerose criticità che devono ancora essere risolte<br />
e, allo stesso tempo, present<strong>in</strong>o particolari potenzialità da<br />
sfruttare. I territori di conf<strong>in</strong>e sono territori di possibilità<br />
(«Grenzräume s<strong>in</strong>d Chancenräume»).<br />
La Svizzera condivide i problemi qui descritti con altri Paesi<br />
europei e per questo la partecipazione a uno scambio di<br />
esperienze <strong>in</strong>ternazionali assume un reciproco <strong>in</strong>teresse.<br />
Un’isolata e settoriale trattazione di problemi essenziali,<br />
prevalente anche <strong>in</strong> altri Paesi europei, e un’analisi focalizzata<br />
unicamente sul proprio Paese sono approcci non più<br />
adeguati. Infatti, la Svizzera, <strong>in</strong> quanto Paese di transito nel<br />
mezzo <strong>del</strong>l’Europa, è anche particolarmente esposta a <strong>in</strong>flussi<br />
<strong>in</strong>ternazionali. Le caratteristiche dei problemi nascenti<br />
come pure i crescenti <strong>in</strong>trecci territoriali ed economici che,<br />
superando i conf<strong>in</strong>i, si dipanano su scala globale, pongono<br />
la domanda sul significato <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale a<br />
livello nazionale anche nell’ambito <strong>del</strong>la collaborazione con<br />
il livello cantonale e comunale.<br />
Anche nelle regioni più urbanizzate, sarà importante, più<br />
che <strong>in</strong> passato, promuovere, attraverso azioni mirate e<br />
un’efficace <strong>in</strong>iezione di grandi <strong>in</strong>vestimenti, le qualità <strong>del</strong><br />
paesaggio, ancora eccellenti rispetto al contesto <strong>in</strong>ternazionale.<br />
La <strong>pianificazione</strong> sovra-locale <strong>in</strong> Svizzera resta, di fatto,<br />
non particolarmente <strong>in</strong>cisiva, nemmeno a livello federale,<br />
se commisurata ai compiti e agli scopi <strong>in</strong>dicati nella Costituzione.<br />
La Costituzione (Art. 75), <strong>in</strong>fatti, apre la strada<br />
ad un ruolo più attivo <strong>del</strong>la Confederazione nella <strong>pianificazione</strong>.<br />
D’altra parte una <strong>pianificazione</strong> nazionale, centralizzata,<br />
impositiva sarebbe <strong>in</strong> profonda contraddizione con
l’essenza stessa <strong>del</strong>l’articolata democrazia elvetica. Una<br />
<strong>pianificazione</strong> nazionale dovrebbe strutturarsi secondo<br />
modalità diverse rispetto ai Paesi vic<strong>in</strong>i. Si <strong>in</strong>dividuano qui<br />
tre questioni centrali su cui si dovrà lavorare <strong>in</strong> futuro:<br />
• La predisposizione di dati che consentano una visione<br />
d’<strong>in</strong>sieme e lo <strong>sviluppo</strong> di idee, che siano <strong>in</strong> grado di<br />
orientare e di estendersi a più settori, comprese le Regioni<br />
transfrontaliere, formulate <strong>in</strong> una qualità e concretezza<br />
che consentano di identificare progetti di significato<br />
nazionale. Concezioni e Piani Settoriali (Art.<br />
13 LPT) <strong>del</strong>la Confederazione risultano, a tal f<strong>in</strong>e, ricchi<br />
di possibilità di <strong>sviluppo</strong>.<br />
• L’elaborazione di progetti di rilevanza nazionale che –<br />
<strong>in</strong> quanto comuni a più settori – port<strong>in</strong>o alla creazione<br />
di relazioni a livello nazionale, ma anche promuovano<br />
una cooperazione transfrontaliera attraverso la trattazione<br />
settoriale di temi critici e la conservazione e<br />
l’ulteriore ampliamento <strong>del</strong> patrimonio culturale e paesaggistico.<br />
• Lo <strong>sviluppo</strong> di forme di diritto e contrattuali, così come<br />
di standard di qualità, che collegh<strong>in</strong>o a tali progetti<br />
sovvenzioni pubbliche, per creare una modalità concreta<br />
con cui la Confederazione possa esercitare la<br />
sua <strong>in</strong>fluenza sulle <strong>in</strong>iziative e sui progetti dei Cantoni,<br />
<strong>del</strong>le Città, dei Comuni.<br />
L’<strong>in</strong>dirizzo degli strumenti dovrebbe riguardare anche i<br />
territori e i temi di <strong>in</strong>teresse nazionale. Per il momento riguarda<br />
questi ambiti:<br />
• Aree con uno <strong>sviluppo</strong> economico d<strong>in</strong>amico<br />
• I luoghi <strong>in</strong> cui impattano le <strong>in</strong>frastrutture chiave a livello<br />
nazionale<br />
• I luoghi <strong>in</strong> cui impattano le importanti vie di transito<br />
svizzere che si collegano ai Paesi conf<strong>in</strong>anti<br />
• Aree a rischio di spopolamento<br />
• Aree <strong>in</strong> cui si prevedono radicali trasformazioni nell’agricoltura<br />
Queste tipologie potrebbero sostituirsi a quelle f<strong>in</strong>o ad<br />
oggi utilizzate. Ad esempio, ha ormai poco senso la vecchia<br />
divisione fra territori urbani e agricoli.<br />
Il lavoro dei Cantoni e dei Comuni deve essere supportato<br />
con questa modalità, cosi’ che possa essere portato avanti<br />
adeguatamente <strong>in</strong> necessaria connessione con il livello<br />
territoriale (regionale) – cosa che esige notevoli carichi di<br />
lavoro per il coord<strong>in</strong>amento e di conseguenza risorse f<strong>in</strong>anziarie.<br />
Quanto sopra risulta coerente con gli strumenti formali di<br />
<strong>pianificazione</strong>, come ad esempio i Piani Direttori cantonali.<br />
Ad esempio, l’Ord<strong>in</strong>anza sulla <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
contempla espressamente, per il coord<strong>in</strong>amento di attività<br />
particolarmente significative, la messa <strong>in</strong> atto di organizzazioni<br />
temporalmente limitate, <strong>in</strong>tegrate e trasversali (Confederazione-Cantone-Comune).<br />
Questa possibilità contemplata<br />
dalla legge deve essere maggiormente utilizzata.<br />
17<br />
La Svizzera presenta una lunga tradizione di utilizzo di accordi<br />
ad hoc e modalità operative specifiche per particolari<br />
progetti, strumenti ai quali <strong>in</strong> questo contesto si può fare<br />
ricorso.<br />
La trattazione di tematiche importanti, il dare avvio e il<br />
promuovere particolari processi pianificatori cooperativi,<br />
quale <strong>in</strong>tegrazione <strong>del</strong>le esistenti modalità formali, si possono<br />
<strong>in</strong>tendere come compiti importanti, <strong>in</strong> particolare<br />
relativamente alla collaborazione tra i responsabili <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong>la Confederazione e dei Cantoni. A tal<br />
f<strong>in</strong>e dovrebbero essere messi a disposizione da parte <strong>del</strong>la<br />
Confederazione anche alcuni strumenti specifici. Inoltre, è<br />
considerato un importante compito <strong>del</strong>l’Ufficio Federale<br />
<strong>del</strong>lo Sviluppo Territoriale collegare tra loro, dal punto di<br />
vista concettuale, i progetti territoriali settoriali. In questo<br />
discorso rientrano ad esempio i progetti di trasporto <strong>del</strong>la<br />
Confederazione, ma anche la nuova politica regionale <strong>del</strong>la<br />
Seco (Segreteria di Stato <strong>del</strong>l’economia). I Piani Settoriali<br />
<strong>del</strong>la Confederazione sono uno strumento importante, ma<br />
non possono funzionare anche come strumenti di comunicazione<br />
e di reciproco accordo degli <strong>in</strong>teressi <strong>in</strong> gioco.
18<br />
1.4. ARTICOLAZIONE<br />
DEL DOCUMENTO<br />
I capitoli che seguono sono relativi ai seguenti temi:<br />
• Spunti e suggerimenti generali relativi alla <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale Svizzera da parte di gruppi di esperti<br />
<strong>in</strong>ternazionali (Capitolo 2)<br />
• Osservazioni personali e apprendimenti sviluppati a<br />
partire dalle s<strong>in</strong>gole prospettive dei Paesi di provenienza<br />
degli esperti e durante i colloqui e i sopralluoghi<br />
effettuati (Capitolo 3)<br />
• Una relazione <strong>in</strong>dividuale degli esperti con riferimento<br />
all’attuale stato <strong>del</strong>la discipl<strong>in</strong>a <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> nel<br />
proprio Paese di provenienza (Capitolo 4).<br />
Nel seguente Secondo Capitolo vengono elaborate <strong>del</strong>le<br />
proposte comuni rispetto a sette punti <strong>in</strong>dividuati dagli<br />
esperti come particolarmente significativi dal punto di vista<br />
territoriale:<br />
• Paesaggio<br />
• Agglomerazioni<br />
• Reti di città e spazi funzionali<br />
• Infrastrutture come sostegno alla coesione e alla competitività<br />
nazionale<br />
• Dimensione transfrontaliera<br />
• Pianificazione <strong>in</strong> ambito strategico<br />
• Conclusioni<br />
Partendo dall’attuale situazione e dalle sfide che ci si deve<br />
attendere <strong>in</strong> questi ambiti tematici, si presentano le diverse<br />
possibili prospettive. Il concentrarsi su questi temi riflette<br />
quelle che sono, dal nostro punto di vista, le possibili m<strong>in</strong>acce<br />
foriere di importanti conseguenze per la <strong>pianificazione</strong><br />
e lo <strong>sviluppo</strong> territoriale <strong>del</strong>la Svizzera. Spesso però
dove ci sono grandi pericoli esistono anche grandi possibilità.<br />
19<br />
Nel Terzo Capitolo gli esperti presentano una serie riflessioni<br />
a partire dalla propria conoscenza <strong>del</strong>la situazione elvetica<br />
dalla prospettiva dei propri Paesi di orig<strong>in</strong>e. Gli <strong>in</strong>terventi<br />
personali <strong>in</strong>tegrano così le proposte collettive.<br />
Nel Quarto Capitolo, <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e, viene fornito, da parte degli<br />
esperti, un punto di vista personale sulla situazione <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> nel proprio Paese. In questo modo si rende<br />
possibile un paragone con lo stato <strong>del</strong>l’arte <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale <strong>in</strong> Svizzera.
20<br />
2| PROPOSTE DEL GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI<br />
2.1. PAESAGGIO<br />
SITUAZIONE ATTUALE L’immag<strong>in</strong>e <strong>in</strong>ternazionale <strong>del</strong>la<br />
Svizzera è fortemente legata al paesaggio. Un viaggio attraverso<br />
la Svizzera con il treno o con l’autobus consente di<br />
apprezzare la varietà dei luoghi e la qualità <strong>del</strong>l’ambiente<br />
naturale, dei boschi, <strong>del</strong>le zone coltivate e <strong>del</strong> paesaggio <strong>in</strong><br />
generale. Si possono dist<strong>in</strong>guere diverse tipologie di paesaggio,<br />
ad esempio, i Grigioni con le loro viti sulla Valle <strong>del</strong><br />
Reno, e la fertile Engad<strong>in</strong>a sono paesaggi di rara bellezza<br />
naturale. Lungo i laghi, come il lago di G<strong>in</strong>evra e di Walen,<br />
il paesaggio agricolo e quello produttivo sembrano convivere<br />
armoniosamente. Con la loro attività, gli agricoltori<br />
garantiscono la conservazione <strong>del</strong> paesaggio. Altri laghi,<br />
come il lago dei Quattro Cantoni, rappresentano <strong>del</strong>le<br />
mete attraenti per il tempo libero e il turismo. Gli svizzeri e<br />
anche i visitatori stranieri dimostrano di apprezzare <strong>in</strong> ogni<br />
stagione la varietà <strong>del</strong> paesaggio.<br />
Lo <strong>sviluppo</strong> <strong>in</strong>tegrato <strong>del</strong>la Valle <strong>del</strong> Rodano Superiore nel<br />
Vallese è davvero impressionante. Grazie ad una accurata<br />
<strong>pianificazione</strong> e all’accordo tra gli attori responsabili <strong>del</strong>le<br />
s<strong>in</strong>gole opere, le nuove <strong>in</strong>frastrutture, le opere idrauliche<br />
e gli stabilimenti <strong>in</strong>dustriali, si <strong>in</strong>seriscono perfettamente<br />
<strong>in</strong> un paesaggio ri-naturalizzato, che è stato nuovamente<br />
valorizzato attraverso la volontà di restituirgli una forma<br />
e un carattere di sostenibilità. Le <strong>in</strong>frastrutture e lo spazio<br />
aperto nel Cantone alp<strong>in</strong>o e di transito di Uri risultano<br />
meno equilibrati. Le possibilità per uno <strong>sviluppo</strong> sostenibile<br />
sono limitate e il paesaggio è m<strong>in</strong>acciato. Anche nel Cantone<br />
di Schwyz saranno costruite ulteriori <strong>in</strong>frastrutture e<br />
sembra che un’attenta impostazione <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
possa garantire buoni risultati. Le zone centrali si stanno
sempre più urbanizzando e allo stesso tempo rivestono<br />
un ruolo fondamentale per l’agricoltura. Più di altre zone,<br />
il Mittelland è m<strong>in</strong>acciato dall’eccessiva urbanizzazione,<br />
dalla dispersione <strong>in</strong>sediativa, da utilizzi <strong>in</strong>efficienti, da <strong>in</strong>sediamenti<br />
sovra o sottodimensionati, oppure da funzioni<br />
urbane localizzate <strong>in</strong> modo casuale. Non tutti i Comuni<br />
sono <strong>in</strong> grado di combattere la sovra-urbanizzazione, e i<br />
Cantoni o non sono <strong>in</strong> condizione di <strong>in</strong>tervenire oppure<br />
non lo vogliono fare. Il valore <strong>del</strong> suolo aumenta <strong>in</strong> ragione<br />
di aspettative che trasformano l’agricoltura e rendono più<br />
difficile conservare l’attrattività <strong>del</strong> paesaggio.<br />
L’agricoltura ha una lunga tradizione e ha oggi ancora<br />
un’importanza significativa. L’agricoltura nelle valli è collegata<br />
all’economia <strong>del</strong>le zone montane. Se l’attività agricola<br />
dovesse scomparire dalle valli, questo porterebbe prima o<br />
poi alla distruzione <strong>del</strong>le regioni montane e a fenomeni di<br />
erosione <strong>del</strong> suolo. L’attività agricola si trasforma, ma non<br />
scompare. In Svizzera i prodotti alimentari di qualità sono<br />
apprezzati e la popolazione elvetica è disposta a mantenere<br />
alto il livello di produzione <strong>in</strong>terna e a pagarne gli eventuali<br />
costi. E’ <strong>in</strong> corso un’<strong>in</strong>gente ristrutturazione <strong>del</strong>le zone rurali.<br />
L’aumento <strong>del</strong>le superfici coltivate è un processo <strong>in</strong><strong>in</strong>terrotto.<br />
Nuovi prodotti, nuovi settori commerciali, attività<br />
estensive e altri utilizzi di natura mista sono risultato <strong>del</strong><br />
processo di trasformazione. Molti di questi cambiamenti<br />
non riguardano solo la Svizzera. Questi processi di trasformazione<br />
avvengono <strong>in</strong> molti Paesi europei. Si prevede che<br />
una parte <strong>del</strong>le superfici agricole sarà dest<strong>in</strong>ata <strong>in</strong> futuro<br />
ad utilizzi differenti.<br />
I rappresentanti <strong>del</strong>l’Associazione degli Agricoltori (Bauern-Verband)<br />
salvaguardano e promuovono <strong>in</strong> modo <strong>in</strong>telligente<br />
i propri <strong>in</strong>teressi. L’agricoltura dà forma allo spazio<br />
sociale e contribuisce <strong>in</strong> modo decisivo al suo sostentamento.<br />
Perciò la concorrenza tra agricoltura e l’<strong>in</strong>cremento<br />
<strong>del</strong>l’urbanizzazione è un problema di <strong>in</strong>teresse generale.<br />
L’ambiente naturale come parte <strong>del</strong> paesaggio rappresenta<br />
<strong>in</strong>oltre una risorsa significativa per il tempo libero<br />
e per il turismo. Le aree di protezione ambientale di <strong>in</strong>teresse<br />
nazionale sono ben protette da leggi (Legge federale<br />
sulla protezione <strong>del</strong>la natura e <strong>del</strong> paesaggio) e fondazioni;<br />
mentre i proprietari privati e coloro che, a diverso<br />
titolo, utilizzano il suolo sono controllati con attenzione.<br />
I paesaggi di <strong>in</strong>teresse nazionale sono riconosciuti e documentati<br />
attentamente (Inventario federale dei paesaggi<br />
di <strong>in</strong>teresse nazionale), tuttavia, al confronto con le aree<br />
di protezione ambientale, sono protetti più debolmente. I<br />
boschi che si trovano sui pendii montani sono sotto la responsabilità<br />
cantonale e, <strong>in</strong> genere, vengono amm<strong>in</strong>istrati<br />
e protetti molto bene.<br />
Il paesaggio culturale è il risultato <strong>del</strong>le diverse attività<br />
umane passate e presenti (es. occupazione <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>,<br />
coltivazione, <strong>in</strong>terventi di ogni tipo) e viene plasmato dalla<br />
natura (acqua), dal bosco e dall’attività agricola. I vari paesaggi<br />
e la loro condizione sono recentemente diventati<br />
di responsabilità <strong>del</strong>l’Ufficio federale <strong>del</strong>l’ambiente (UFAM:<br />
il documento «Paesaggio 2020» contiene un’adeguata<br />
quantità di criteri e <strong>in</strong>dicatori, che rendono possibile trarre<br />
<strong>del</strong>le conclusioni <strong>in</strong> merito allo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> paesaggio. E’<br />
21
22<br />
stata <strong>in</strong>oltre resa disponibile una carta con tutte le tipologie<br />
di paesaggio). I Cantoni sono obbligati a tenerne conto<br />
nei Piani Direttori, laddove i Comuni, i proprietari di terreni<br />
e i cittad<strong>in</strong>i non devono sottostare ad alcun obbligo di<br />
legge. Mancano strumenti, mezzi, stimoli per <strong>in</strong>terventi e<br />
realizzazioni. Gli agricoltori sono più che mai i più <strong>in</strong>fluenti<br />
guardiani <strong>del</strong> paesaggio.<br />
SFIDE Il suolo è una risorsa scarsa. La maggior parte <strong>del</strong><br />
suolo nelle valli si trova prevalentemente <strong>in</strong> mano privata.<br />
I proprietari di terreni sono <strong>in</strong> una posizione di forza, dal<br />
momento che la proprietà privata è ben protetta dalle<br />
leggi. Ci sono molti gruppi di <strong>in</strong>teresse che hanno <strong>del</strong>le<br />
mire sul suolo. Nelle zone di accesso alle aree urbane è<br />
molto forte la pressione verso le aree ancora libere. Qui<br />
la d<strong>in</strong>amica <strong>del</strong> cambiamento si fa ancora più accelerata.<br />
Sono necessarie <strong>del</strong>le contromisure per prevenire uno <strong>sviluppo</strong><br />
<strong>in</strong>controllato.<br />
Nel lungo term<strong>in</strong>e i cambiamenti climatici graveranno ulteriormente<br />
sul paesaggio. Già adesso questi fenomeni <strong>in</strong>iziano<br />
a rendersi evidenti e per questo motivo <strong>in</strong>fluenzano<br />
l’agenda <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> (ad esempio protezione dalle<br />
<strong>in</strong>ondazioni, scioglimento dei ghiacciai, turismo).<br />
La <strong>pianificazione</strong> territoriale dovrebbe offrire il proprio<br />
contributo per armonizzare questi molteplici e fra loro diversi<br />
<strong>in</strong>teressi. Tutti i livelli di governo sono co<strong>in</strong>volti. Molti<br />
ambiti decisionali e istituzioni dispongono di idee, risorse e<br />
strumenti per offrire il proprio contributo.<br />
Le sfide più importanti sono il contenimento <strong>del</strong>l’urbanizzazione<br />
diffusa, la riforma <strong>del</strong>l’agricoltura e la (nuova) def<strong>in</strong>izione<br />
di una forma per il paesaggio.<br />
• L’avanzante urbanizzazione diffusa è pericolosa, può<br />
compromettere la riforma <strong>del</strong>l’agricoltura e <strong>in</strong>taccare<br />
la qualità <strong>del</strong> paesaggio. Nel lungo periodo le aree libere<br />
andranno perdute. Dovrebbe essere mantenuta<br />
una capacità di azione. Bisogna qu<strong>in</strong>di considerare i<br />
cambiamenti, non solo come problemi, ma anche<br />
come opportunità attraverso le quali si può ricostruire<br />
e dare nuova forma al paesaggio.<br />
• La riforma agricola è di grande importanza, ma dovrebbe<br />
però armonizzarsi con altre esigenze <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
come ad esempio il relax, il turismo, le seconde<br />
case, le <strong>in</strong>frastrutture, la gestione <strong>del</strong>le acque e lo<br />
<strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>l’ambiente naturale. Questa necessità rappresenta<br />
una grande sfida per tutti gli ambiti (politici)<br />
co<strong>in</strong>volti. La <strong>pianificazione</strong> si trova nella condizione di<br />
contribuire a realizzare un equilibrio fra i diversi <strong>in</strong>teressi<br />
e sviluppare un’impostazione orientata all’azione,<br />
f<strong>in</strong>alizzata a una riforma <strong>in</strong>tegrata degli strumenti di<br />
governo <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>. Inoltre la <strong>pianificazione</strong> può<br />
aiutare ad aprire nuove possibilità non solo per l’agricoltura,<br />
ma anche per nuovi utilizzi <strong>del</strong>lo spazio. Gli<br />
agricoltori richiedono più ampie possibilità imprenditoriali<br />
a garanzia <strong>del</strong>la propria sopravvivenza. Su alcuni<br />
ambiti scelti dovrebbero essere realizzati dei test plann<strong>in</strong>g<br />
per poter, <strong>in</strong> questo modo, verificare possibilità<br />
fra loro collegate e poterne trarre <strong>del</strong>le conclusioni per<br />
successive <strong>in</strong>iziative.<br />
• Il paesaggio culturale è un costrutto urbano e un elemento<br />
decisivo per la qualità nelle città. Paesaggi di<br />
valore sono dunque fortemente necessari per lo svi-<br />
luppo <strong>del</strong>le città. Essi attraggono imprese e cittad<strong>in</strong>i.<br />
I paesaggi esistenti possono essere visti quale futuro<br />
potenziale. F<strong>in</strong>o ad oggi i paesaggi sono stati il risultato<br />
di processi lunghi e complessi. Oggi la società ha<br />
la possibilità di costruire nuovi paesaggi. Dovrebbero<br />
essere progettati (e sviluppati) nuovi paesaggi, dove<br />
lo si desidera e dove è possibile. Dovrebbero essere<br />
promossi nuovi approcci nello <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> paesaggio.<br />
Nuove <strong>in</strong>frastrutture dovrebbero condurre alla<br />
ricostruzione di paesaggi esistenti o allo <strong>sviluppo</strong> di<br />
nuovi.<br />
Il suolo è decisivo per lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> paesaggio. Il valore di<br />
un terreno è determ<strong>in</strong>ato dal libero mercato, ma non solo.<br />
Gli strumenti di <strong>pianificazione</strong> territoriale limitano i meccanismi<br />
<strong>del</strong> libero mercato e garantiscono il valore <strong>del</strong> terreno<br />
per i proprietari. Le speculazioni vengono così a ridursi e le<br />
azioni sono rese migliori. Tutti i livelli di governo dovrebbero<br />
utilizzare maggiormente e meglio le politiche <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>.<br />
Questo può aver luogo ad esempio con riferimento<br />
alla possibilità di acquisire la proprietà <strong>del</strong> suolo per scopi<br />
strategici, al f<strong>in</strong>e di guadagnare una migliore posizione per<br />
poter agire <strong>in</strong> futuro. Una politica attiva <strong>in</strong> questo ambito<br />
può anche rimediare agli errori <strong>del</strong> passato.<br />
PROPOSTE Si propone di <strong>in</strong>dividuare alcuni paesaggi<br />
chiave, che sono particolarmente m<strong>in</strong>acciati dall’urbanizzazione<br />
e dallo <strong>sviluppo</strong> di <strong>in</strong>frastrutture per processi<br />
particolari. Lo scopo <strong>in</strong> questo caso è di conservare tutti i<br />
paesaggi di maggior valore, di migliorarli e svilupparli, <strong>in</strong><br />
modo che tutte le esigenze di quel <strong>territorio</strong> trov<strong>in</strong>o adeguata<br />
risposta. Queste esigenze sono, ad esempio, la riforma<br />
agraria, la limitazione <strong>del</strong>l’urbanizzazione diffusa,<br />
l’aumento <strong>del</strong>la varietà <strong>del</strong>le specie, il miglioramento <strong>del</strong>la<br />
gestione <strong>del</strong>le acque e l’<strong>in</strong>tegrazione <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture.<br />
Sia gli aspetti economici, sia quelli sociali, culturali e fisici<br />
sono fra loro collegati.<br />
Allo stesso tempo un obiettivo può consistere nello sperimentare<br />
processi di <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong>terattiva, che siano<br />
<strong>in</strong>tesi al cambiamento degli <strong>in</strong>terventi. La Confederazione<br />
dovrebbe supportare la strutturazione di questo nuovo<br />
approccio con tutto ciò che ne consegue. Bisognerebbe<br />
riflettere rispetto alle seguenti questioni:<br />
• La scelta dei paesaggi regionali dovrebbe avvenire<br />
con l’aiuto dei Cantoni, <strong>del</strong>le relative autorità federali,<br />
<strong>del</strong>le associazioni degli agricoltori e <strong>del</strong>la VLP-ASPAN<br />
(Schweizerische Vere<strong>in</strong>igung für Landesplanung /Associazione<br />
<strong>svizzera</strong> per la <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>).<br />
• Le <strong>in</strong>iziative possono essere portate avanti con un processo<br />
bottom-up o top-down. Dovrebbero essere costituite<br />
<strong>del</strong>le organizzazioni <strong>in</strong>formali che co<strong>in</strong>volgano<br />
le istituzioni (pubbliche e private) più co<strong>in</strong>volte ed i<br />
(futuri) utilizzatori di quel <strong>territorio</strong> ed i proprietari che<br />
vorranno partecipare attivamente. Ci si attende da tutti<br />
un atteggiamento disponibile alla sperimentazione.<br />
• L’<strong>in</strong>dividuazione degli attori portatori dei maggiori <strong>in</strong>teressi<br />
è da <strong>in</strong>tendersi come un processo cont<strong>in</strong>uo.<br />
• L’analisi <strong>del</strong>le risorse e degli strumenti <strong>del</strong>le istituzioni<br />
co<strong>in</strong>volte, necessari per l’attuazione rappresenta una<br />
parte decisiva <strong>del</strong> processo di <strong>pianificazione</strong>. Lo <strong>sviluppo</strong><br />
di metodi <strong>in</strong>novativi, non ortodossi (acquisizioni<br />
di suolo, <strong>in</strong>centivi) è parte <strong>del</strong> processo di consulenza<br />
e <strong>del</strong>le negoziazioni.
• Quadri di riferimento e un progetto <strong>in</strong>tegrato sono risorse<br />
importanti per raggiungere gli scopi e per facilitare<br />
le negoziazioni e la comunicazione.<br />
• La Confederazione dovrebbe assumere un ruolo attivo<br />
e <strong>in</strong>oltre offrire sostegno a livello di idee e di risorse,<br />
per supportare le Regioni nell’organizzazione <strong>del</strong> processo<br />
di <strong>pianificazione</strong>.<br />
L’apprendimento è parte <strong>del</strong> processo e le esperienze dovrebbero<br />
essere maggiormente partecipate dalla comunità<br />
dei pianificatori per mezzo <strong>del</strong>la VLP-ASPAN.<br />
I livelli federali dovrebbero organizzare un dibattito nazionale<br />
sul futuro <strong>del</strong> paesaggio con le istituzioni e le comunità<br />
di <strong>in</strong>teressi co<strong>in</strong>volte.<br />
Il quadro normativo potrebbe essere adeguato, non appena<br />
il processo di <strong>pianificazione</strong> sarà stato <strong>in</strong> grado di<br />
produrre nuovi ed efficaci strumenti, metodi e procedure.<br />
23
24<br />
2.2. AGGLOMERAZIONI<br />
SITUAZIONE ATTUALE Le agglomerazioni non de term<strong>in</strong>ano<br />
ancora l’immag<strong>in</strong>e <strong>del</strong>la Svizzera. Non più <strong>del</strong>la<br />
metà <strong>del</strong>la popolazione vive nelle agglomerazioni, molte<br />
<strong>del</strong>le quali hanno ancora una carattere rurale. Tuttavia il<br />
loro atteggiamento si modifica e assume un carattere sempre<br />
più urbano.<br />
Le osservazioni e le proposte che seguono si basano su sopralluoghi<br />
condotti nelle regioni metropolitane di Zurigo,<br />
Basilea e G<strong>in</strong>evra, da una parte, e nelle agglomerazioni di<br />
media dimensione di Berna e Lucerna, dall’altra. Sebbene<br />
queste due tipologie di agglomerazioni, come anche le<br />
c<strong>in</strong>que agglomerazioni di per sé, possiedano <strong>del</strong>le caratteristiche<br />
<strong>in</strong>dividuali, esse condividono alcuni elementi di<br />
criticità:<br />
• Sono costituite da un gran numero di Comuni autonomi,<br />
che sono cresciuti nelle proprie dimensioni fisiche,<br />
cosicché non si riescono più a dist<strong>in</strong>guere i loro<br />
conf<strong>in</strong>i amm<strong>in</strong>istrativi. Allo stesso modo nella vita e nel<br />
lavoro di ogni giorno <strong>in</strong> queste agglomerazioni si fa<br />
uso <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tera regione, senza curarsi di questi conf<strong>in</strong>i.<br />
Viste da fuori esse appaiono come un’unica unità urbana<br />
alla quale però non corrisponde alcun sistema<br />
organizzativo politico e amm<strong>in</strong>istrativo.<br />
• Presentano il vantaggio di una stretta relazione con<br />
il paesaggio circostante: perf<strong>in</strong>o nelle regioni metropolitane<br />
da quasi ogni zona è possibile raggiungere<br />
a piedi o <strong>in</strong> bicicletta l’aperta campagna. Il paesaggio<br />
naturale si <strong>in</strong>serisce nelle agglomerazioni, nel corso<br />
<strong>del</strong> loro costituirsi come <strong>in</strong>sieme di diversi Comuni, e<br />
crea «strutture frattali» ai loro marg<strong>in</strong>i. Questa qualità
viene m<strong>in</strong>acciata quando dim<strong>in</strong>uisce l’uso agricolo di<br />
queste aree.<br />
• Molti Comuni – nell’ottica di un’ulteriore previsione<br />
di crescita – hanno dest<strong>in</strong>ato a residenza e ad attività<br />
produttive troppe aree. Dal momento che, <strong>in</strong> molti<br />
casi, questa grande richiesta di suolo non si è di fatto<br />
verificata, questi Comuni hanno perso il controllo di<br />
buona parte <strong>del</strong>le aree dove si dovrebbe costruire.<br />
Questa eccessiva previsione di superficie dest<strong>in</strong>ata a<br />
residenza favorisce l’urbanizzazione diffusa.<br />
SFIDE Molte agglomerazioni da diversi anni hanno spontaneamente<br />
costituito <strong>del</strong>le organizzazioni <strong>in</strong>formali regionali<br />
per poter uniformare le decisioni a livello locale.<br />
Per questo motivo hanno sviluppato una preziosa cultura<br />
di condivisione di <strong>in</strong>formazioni e di forme cooperative,<br />
sebbene con diversi risultati. Queste organizzazioni spontanee<br />
sono ora giunte al limite <strong>del</strong>le loro possibilità: la<br />
globalizzazione e la forte competizione <strong>in</strong>ternazionale le<br />
sp<strong>in</strong>gono con urgenza ad elaborare forme di collaborazione<br />
più strette e formalizzate a livello politico e amm<strong>in</strong>istrativo.<br />
Questo riguarda le grandi agglomerazioni, che<br />
– come nel caso di Zurigo – nel frattempo sono cresciute<br />
oltre i propri conf<strong>in</strong>i cantonali e si devono confrontare<br />
con problemi sovranazionali – nel caso di Zurigo ad esempio<br />
con i problemi di politica estera relativi all’aeroporto<br />
<strong>in</strong>ternazionale. Non funziona ancora la cooperazione<br />
fra Cantoni e deve essere urgentemente migliorata, anche<br />
con il supporto orientativo <strong>del</strong>la Confederazione (le<br />
sfide <strong>in</strong>ternazionali vengono affrontate <strong>in</strong> un capitolo a<br />
parte).<br />
Non solo le grandi agglomerazioni, ma anche quelle più<br />
piccole, come Berna e Lucerna, sono sp<strong>in</strong>te a creare <strong>del</strong>le<br />
soggettualità più ampie, per acquisire visibilità sulla carta<br />
<strong>del</strong>l’Europa e <strong>del</strong> mondo.<br />
Entrambe queste agglomerazioni di medie dimensioni<br />
stanno cercando di perseguire la propria direzione di <strong>sviluppo</strong>:<br />
l’agglomerazione di Berna, ad esempio, sta cercando<br />
di <strong>in</strong>dividuare i propri elementi di dist<strong>in</strong>zione e di<br />
svilupparli per poter assumere la guida di una Lega di agglomerazioni<br />
europee di media dimensione che present<strong>in</strong>o<br />
un importante trascorso storico. Per conseguire questo risultato<br />
essa si affida primariamente alla propria immag<strong>in</strong>e<br />
e alla bellezza <strong>del</strong> proprio <strong>territorio</strong>.<br />
Dall’altra parte, Lucerna pone <strong>in</strong> primo piano ragioni economiche<br />
e f<strong>in</strong>anziarie e mira a una fusione amm<strong>in</strong>istrativa<br />
con i Comuni vic<strong>in</strong>i. Altre agglomerazioni urbane svilupperanno<br />
altri profili per guadagnarsi una posizione di visibilità,<br />
una «unique sell<strong>in</strong>g proposition».<br />
PROPOSTE Si suggerisce che ogni agglomerazione dovrebbe<br />
essere <strong>in</strong>coraggiata a sviluppare un proprio profilo<br />
strategico per mezzo di un forte co<strong>in</strong>volgimento pubblico<br />
tenendo <strong>in</strong> considerazione la Rete <strong>del</strong>le Città Svizzere.<br />
Questo processo dovrebbe essere supportato dal livello federale<br />
con dati e idee. Esso è già <strong>in</strong>iziato con l’«Agglomerations-Programm»,<br />
ma deve essere ulteriormente portato<br />
avanti. Nell’epoca <strong>del</strong>la formazione e <strong>del</strong> consolidamento<br />
<strong>del</strong>le strutture urbane e <strong>del</strong> percorso verso un’economia<br />
basata sul sapere, aumenta l’importanza <strong>del</strong>le qualità economiche<br />
e culturali nell’ambito <strong>del</strong>la competizione <strong>in</strong>terna-<br />
zionale. Questo fenomeno riguarda anche il paesaggio <strong>in</strong><br />
cui si trovano le agglomerazioni.<br />
Il livello federale dovrebbe elaborare quadri di riferimento e<br />
una strategia nazionale per una rete <strong>del</strong>le agglomerazioni<br />
aventi caratteristiche fra loro diverse al f<strong>in</strong>e di promuovere<br />
una d<strong>in</strong>amica politica <strong>del</strong>le agglomerazioni. Dovrebbe<br />
anche elaborare dati e <strong>in</strong>dicatori, sulla base dei quali le<br />
agglomerazioni possano confrontarsi fra loro. Basandosi<br />
su questo quadro di riferimento e su questa strategia il<br />
livello federale dovrebbe fornire supporto concettuale e<br />
anche risorse, perché ogni agglomerazione possa sviluppare<br />
le proprie l<strong>in</strong>ee strategiche con un maggiore livello<br />
di qualità. Sulla base di una politica nazionale <strong>del</strong>le agglomerazioni,<br />
si potrebbe così supportare la creazione di<br />
accordi tra ogni agglomerazione e il Governo federale <strong>in</strong><br />
modo che gli specifici profili siano adeguati alle politiche<br />
nazionali e cantonali.<br />
In questo contesto si <strong>in</strong>travedono quattro problemi di<br />
grande rilevanza:<br />
• Si rende necessaria un’armonizzazione <strong>del</strong>le aliquote<br />
fiscali dei Comuni, nel momento <strong>in</strong> cui si procederà<br />
alla loro fusione, sebbene questa rappresenti solo una<br />
<strong>del</strong>le possibilità per dare unità alle agglomerazioni. Esistono<br />
anche altre forme di amm<strong>in</strong>istrazione e cooperazione,<br />
che potrebbero funzionare ed essere promosse<br />
anche <strong>in</strong> presenza di pressioni fiscali diverse, come ad<br />
esempio le associazioni regionali, democraticamente<br />
costituite e responsabili soltanto di alcuni ambiti di rilevanza<br />
regionale.<br />
• Si renderà importante sviluppare all’<strong>in</strong>terno <strong>del</strong>le agglomerazioni<br />
una certa specializzazione <strong>del</strong>le funzioni<br />
sulla base <strong>del</strong>le eccellenze locali e conseguire un più<br />
alto livello <strong>del</strong>le prestazioni attraverso l’utilizzo di un<br />
unico mercato regionale.<br />
• Diventerà <strong>in</strong>dispensabile, all’<strong>in</strong>terno <strong>del</strong>le mutevoli<br />
condizioni <strong>del</strong>l’agricoltura, trovare una soluzione per la<br />
conservazione e per l’ulteriore <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> paesaggio<br />
dentro e <strong>in</strong>torno alle agglomerazioni, possibilmente attraverso<br />
accordi di cooperazione fra le regioni urbane<br />
e lo spazio non costruito.<br />
• Nel passaggio storico da una tendenziale crescita <strong>del</strong>la<br />
popolazione a una situazione di maggiore o m<strong>in</strong>ore<br />
stagnazione e trasformazione dovrebbe diventare più<br />
semplice correggere decisioni di <strong>pianificazione</strong> precedenti,<br />
una volta che le previsioni di crescita o alcune<br />
def<strong>in</strong>ite modalità di utilizzo si dimostr<strong>in</strong>o errate. Se<br />
necessario, la Confederazione dovrebbe supportare i<br />
Comuni nell’acquisizione <strong>del</strong>le aree necessarie. Questo<br />
aiuterebbe anche a creare gradualmente <strong>del</strong>le riserve di<br />
superficie per scopi futuri, una politica <strong>del</strong> suolo che ad<br />
esempio è stata utilizzata con successo dal s<strong>in</strong>daco di<br />
Biel. Questi problemi possono essere risolti all’<strong>in</strong>terno<br />
<strong>del</strong>le strutture politiche e amm<strong>in</strong>istrative esistenti o future,<br />
apportando pochi ma importanti miglioramenti<br />
e con l’attivazione <strong>del</strong>le risorse <strong>del</strong>l’amm<strong>in</strong>istrazione<br />
locale e <strong>del</strong>la popolazione.<br />
25
26<br />
2.3. RETI DI CITTÀ<br />
E SPAZI FUNZIONALI<br />
SITUAZIONE ATTUALE L’economia elvetica è forte e<br />
fiorente. E’ considerata, a livello mondiale, come un’economia<br />
di punta, sia nei settori tradizionali (ad esempio<br />
nel settore bancario e degli orologi), sia nei nuovi settori<br />
(biotecnologie). Molte aree <strong>in</strong>dustriali fanno parte dei cosiddetti<br />
spazi funzionali e concentrano <strong>in</strong> forma di «cluster»<br />
specifiche attività economiche. Alcuni di questi possono<br />
essere identificati come «zone chiave», «gateways»,<br />
«zone porto» e luoghi «di scambio e <strong>in</strong>contro». All’<strong>in</strong>terno<br />
degli spazi funzionali si possono osservare differenziazioni<br />
e specializzazioni. Queste aree hanno il potenziale per un<br />
ulteriore <strong>sviluppo</strong> economico. Nel complesso gli spazi funzionali<br />
costituiscono un’area urbana fatta di una rete di<br />
città e luoghi.<br />
Gli spazi funzionali possono esistere perché le persone si<br />
recano nel corso <strong>del</strong>la loro vita <strong>in</strong> diversi luoghi a seconda<br />
dei propri bisogni: scuole e università per apprendere,<br />
ospedali e case di cura per curarsi, gli aeroporti per le vacanze<br />
o per gli scambi commerciali. Qualche volta questi<br />
spazi si sovrappongono fra loro. La grandezza di uno spazio<br />
funzionale si def<strong>in</strong>isce attraverso il raggio di <strong>in</strong>fluenza<br />
<strong>del</strong>le strutture di importanza sovralocale. Ad esempio lo<br />
spazio funzionale di un aeroporto <strong>in</strong>ternazionale si differenzia<br />
da quello di un ospedale altamente specializzato. Gli<br />
spazi funzionali spesso e volentieri superano i conf<strong>in</strong>i <strong>del</strong><br />
Cantone e qualche volta anche quelli nazionali.<br />
Si può anche osservare come le aree di penetrazione degli<br />
spazi funzionali si svilupp<strong>in</strong>o e si estendano vertig<strong>in</strong>osamente<br />
come risultato di diverse circostanze, ad esempio
l’<strong>in</strong>tensificarsi <strong>del</strong>la specializzazione o la costruzione di<br />
progetti tematici e di cluster. Gli spazi funzionali sono, <strong>in</strong><br />
genere, più grandi <strong>del</strong>le agglomerazioni, che sono fra loro<br />
collegate attraverso il sistema urbano elvetico. L’idea di<br />
base <strong>del</strong>la rete di città <strong>del</strong>la Svizzera è la promozione <strong>del</strong>la<br />
differenziazione di attività e funzioni all’<strong>in</strong>terno di questi<br />
spazi. In un piccolo Paese come la Svizzera risulta più<br />
efficace un sistema <strong>in</strong> cui non ogni <strong>territorio</strong> disponga di<br />
tutte le funzionalità specifiche. Inoltre una rete urbana presenta<br />
il vantaggio di consentire sequenze di percorsi diversi<br />
e spesso sovrabbondanti. Di conseguenza le reti urbane<br />
sono sufficientemente robuste e flessibili per affrontare<br />
<strong>del</strong>le trasformazioni.<br />
La condizione <strong>in</strong>dispensabile perché avvenga quanto sopra<br />
è, tuttavia, che i collegamenti fra gli spazi funzionali, anche<br />
con un’attenzione a futuri sviluppi e al mantenimento di<br />
spazi di azione ancora liberi, siano efficienti e affidabili. La<br />
qualità <strong>del</strong>le connessioni è la condizione fondamentale per<br />
la coesione e lo scambio tra gli spazi funzionali.<br />
Le L<strong>in</strong>ee guida per l’ord<strong>in</strong>amento <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> svizzero<br />
prevedono che la ferrovia sia la sp<strong>in</strong>a dorsale <strong>del</strong>la rete<br />
urbana. Essa dovrebbe consentire collegamenti entro la<br />
mezz’ora fra tutti i centri più importanti con un’elevata<br />
puntualità e affidabilità. In questo modo si renderebbe<br />
possibile mantenere <strong>in</strong>variata la propria residenza, anche<br />
nel caso <strong>in</strong> cui si dovesse cambiare il luogo di lavoro. La stabilità<br />
<strong>del</strong> proprio contesto sociale è di grande importanza<br />
<strong>in</strong> certe fasi e situazioni <strong>del</strong>la vita e rappresenta anche un<br />
contributo da non sottovalutare relativamente all’impegno<br />
<strong>del</strong> s<strong>in</strong>golo cittad<strong>in</strong>o nelle organizzazioni volontarie, che<br />
sono così importanti per la Svizzera.<br />
Un vantaggio <strong>del</strong> sistema urbano elvetico, che non può<br />
essere ancora sufficientemente apprezzato, è il fatto che<br />
esso consente di lasciare libere da costruzioni le zone rurali<br />
e di <strong>in</strong>cludere nella strategia <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> la<br />
tradizione federale di urbanizzazione decentrata. La collaborazione<br />
fra diversi settori produttivi permette anche<br />
l’<strong>in</strong>clusione di città piccole e più grandi. Tutto questo contribuisce,<br />
<strong>in</strong> rapporto ai Paesi vic<strong>in</strong>i, ad <strong>in</strong>sediamenti contenuti<br />
e a distanze più brevi all’<strong>in</strong>terno degli spazi funzionali<br />
e fra loro.<br />
SFIDE Bisogna rafforzare e sviluppare ulteriormente le differenziazioni<br />
e le specializzazioni all’<strong>in</strong>terno e fra gli spazi<br />
funzionali <strong>in</strong> tutta la Svizzera. E’ necessario che il concetto di<br />
differenziazione funzionale sia accettato e promosso. Una<br />
competizione aperta a tutti i settori potrebbe pregiudicare<br />
il valore aggiunto <strong>del</strong>la coesistenza degli spazi all’<strong>in</strong>terno<br />
<strong>del</strong> contesto urbano. Spetta al Governo federale avere la<br />
visione d’<strong>in</strong>sieme per sviluppare, <strong>in</strong> stretto rapporto con i<br />
Cantoni, una politica <strong>del</strong>la rete urbana per tutto il Paese.<br />
La strategia territoriale per una rete urbana e il suo ulteriore<br />
<strong>sviluppo</strong> dipende, come <strong>in</strong> nessun altro Paese, da un<br />
sistema di trasporti che sia attraente e affidabile. Questo<br />
comporta anche una <strong>in</strong>telligente comb<strong>in</strong>azione <strong>del</strong> trasporto<br />
<strong>in</strong>dividuale motorizzato con quello pubblico, senza<br />
<strong>in</strong>taccare la quantità di tempo a disposizione <strong>del</strong> s<strong>in</strong>golo<br />
<strong>in</strong>dividuo. Una questione chiave è come possa essere<br />
mantenuta la qualità <strong>del</strong>l’accessibilità all’<strong>in</strong>terno e fra gli<br />
spazi funzionali. Nel contempo è importante riconoscere i<br />
potenziali di <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>la mobilità, migliorare la connessione<br />
<strong>del</strong>la Svizzera a livello cont<strong>in</strong>entale e <strong>in</strong>tercont<strong>in</strong>entale,<br />
e, <strong>in</strong>oltre, riconoscere che la Svizzera, come Paese di<br />
transito nel mezzo <strong>del</strong>l’Europa, è chiamata ad assumere<br />
specifiche funzioni. Nel trasporto su ferro si deve fare attenzione<br />
a che il trasporto nazionale e <strong>in</strong> particolare quello<br />
<strong>in</strong>ternazionale <strong>del</strong>le merci e passeggeri di lunga distanza<br />
non soppianti il trasporto regionale. Questo impedirebbe<br />
il miglioramento dei collegamenti all’<strong>in</strong>terno e fra gli spazi<br />
funzionali.<br />
Risulta complicato conseguire un efficace <strong>sviluppo</strong> territoriale<br />
all’<strong>in</strong>terno degli spazi funzionali a causa <strong>del</strong> gran numero<br />
di soggetti co<strong>in</strong>volti a livello comunale e cantonale.<br />
Ci attendono compiti complessi: devono essere garantiti<br />
il potenziamento futuro e il funzionamento <strong>del</strong> sistema<br />
di trasporti regionale, lo <strong>sviluppo</strong> di luoghi di lavoro ben<br />
collegati dal trasporto pubblico, uno <strong>sviluppo</strong> territoriale<br />
equilibrato tra zone urbane e rurali e un buon livello di<br />
qualità <strong>del</strong>l’ambiente.<br />
Per questi difficili compiti è fortemente necessario migliorare<br />
gli sforzi organizzativi tra i numerosi attori pubblici.<br />
Si dovrebbe <strong>in</strong>trodurre un sistema di «governance regionale»,<br />
che porti a una collaborazione cont<strong>in</strong>ua nella <strong>pianificazione</strong><br />
e nei processi decisionali fra i diversi soggetti<br />
co<strong>in</strong>volti, locali, regionali, cantonali.<br />
Per la <strong>pianificazione</strong> è straord<strong>in</strong>ariamente importante far<br />
fronte a questa situazione. In particolare agli snodi ferroviari<br />
spetta un ruolo importante. E’ risaputo che la costruzione<br />
di snodi ferroviari, la loro <strong>in</strong>tegrazione urbanistica e l’utilizzo<br />
<strong>in</strong>tensivo <strong>del</strong>le aree limitrofe sono compiti di grande<br />
priorità. A questo proposito un buon esempio è rappresentato<br />
dal progetto di ampliamento <strong>del</strong>la Stazione Centrale<br />
di Zurigo, che è necessario per la tenuta <strong>del</strong> denso piano<br />
orario <strong>del</strong> traffico di tutta la Svizzera e per la creazione <strong>del</strong>la<br />
nuova l<strong>in</strong>ea passante. Inoltre la necessaria costruzione <strong>del</strong>la<br />
stazione sotterranea di Löwenstrasse apre la possibilità per<br />
lo <strong>sviluppo</strong> urbanistico <strong>del</strong>le aree circostanti.<br />
PROPOSTE Per mantenere i vantaggi degli spazi funzionali<br />
con le loro attività differenziate, è necessario presidiare<br />
con particolare attenzione lo <strong>sviluppo</strong>, supportare le differenziazioni<br />
funzionali con strumenti adeguati e <strong>in</strong>oltre<br />
assicurare la qualità dei collegamenti fra gli spazi funzionali.<br />
Questo significa <strong>in</strong> particolare <strong>in</strong>dividuare i potenziali<br />
colli di bottiglia <strong>del</strong> sistema e a partire da ciò trovare <strong>del</strong>le<br />
soluzioni.<br />
Non è sufficiente affidare questi compiti alle Città e alle<br />
Regioni. Dovrebbero essere adottate <strong>del</strong>le misure che <strong>in</strong>cludono<br />
le prospettive di <strong>sviluppo</strong> nazionali e i rapporti <strong>in</strong>ternazionali.<br />
Di conseguenza il livello nazionale dovrebbe promuovere lo<br />
<strong>sviluppo</strong> di un efficace «sistema regionale di governance»<br />
all’<strong>in</strong>terno degli spazi funzionali. Prendendo spunto dall’attuale<br />
politica sulle agglomerazioni, questo <strong>in</strong>tervento dovrebbe<br />
servire a contribuire allo <strong>sviluppo</strong>, al miglioramento<br />
e alla verifica di forme efficaci di collaborazione fra attori a<br />
livello comunale, regionale, cantonale.<br />
Tenendo conto <strong>del</strong>le specifiche esigenze regionali, dovreb-<br />
27
ero essere perseguite diverse forme di cooperazione, a<br />
partire da aggregazioni di tipo <strong>in</strong>formale f<strong>in</strong>o a realtà regionali<br />
più complesse (associazioni regionali) o a soggetti<br />
politici regionali (parlamenti regionali). Anche la fusione<br />
fra Comuni può dimostrarsi uno strumento adeguato. A<br />
questo proposito bisognerebbe tuttavia pensare che gli<br />
alti costi di transizione rappresentano solo uno dei tanti<br />
problemi. Una sfida notevole per questi sistemi è rappresentata<br />
dai conflitti di <strong>in</strong>teresse fra le diverse parti <strong>in</strong> gioco.<br />
Perciò è fondamentale trovare <strong>del</strong>le forme organizzative<br />
e decisionali efficaci. Solo <strong>in</strong> questo modo <strong>in</strong>fatti gli spazi<br />
funzionali dal punto di vista economico lo diventano anche<br />
dal punto di vista territoriale!<br />
E’evidente che riflessioni sulla differenziazione degli spazi<br />
funzionali, l’identificazione di <strong>in</strong>frastrutture di significato<br />
nazionale e di colli di bottiglia, così come il contenimento<br />
<strong>del</strong>l’urbanizzazione sono compiti futuri <strong>del</strong> livello federale,<br />
<strong>in</strong> particolare quando si rende necessario il coord<strong>in</strong>amento<br />
di <strong>in</strong>terventi nazionali.<br />
La raggiungibilità <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture è d’importanza nazionale<br />
(ad esempio stazioni ferroviarie e aeroporti) e <strong>in</strong><br />
questo contesto gioca un ruolo centrale l’affidabilità <strong>del</strong>le<br />
connessioni fra loro.<br />
28<br />
In questa prospettiva, l’Ufficio Federale <strong>del</strong>lo Sviluppo<br />
Territoriale (<strong>in</strong>sieme con le città più importanti, gli spazi<br />
funzionali, i soggetti co<strong>in</strong>volti e gli altri attori le cui attività<br />
<strong>in</strong>fluiscono sullo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>) dovrebbe assumere<br />
l’<strong>in</strong>iziativa per sviluppare una strategia nazionale<br />
con l’<strong>in</strong>tento di identificare le aree chiave per <strong>in</strong>vestimenti<br />
coord<strong>in</strong>ati e <strong>in</strong>tegrati, motivare le imprese private alla partecipazione<br />
e supportare gli spazi funzionali attraverso la<br />
cooperazione.
2.4. LE INFRASTRUTTURE COME<br />
CONTRIBUTO ALLA COESIONE<br />
E ALLA COMPETITIVITÀ DEL<br />
PAESE<br />
In Svizzera le ferrovie sono parte <strong>in</strong>tegrante <strong>del</strong>la cultura<br />
nazionale. Da molto tempo le belle e costose costruzioni<br />
con gallerie audaci e ponti eleganti sono parte <strong>del</strong>l’immag<strong>in</strong>e<br />
nazionale: «Schönheit und Bahnwesen» (Bellezza e<br />
ferrovia) era il motto dei nostri viaggi attraverso la Svizzera.<br />
Esse sono state f<strong>in</strong>o a oggi uno strumento per stabilizzare<br />
la struttura federale e decentralizzata e per questa ragione<br />
esiste un forte sentimento d’affetto per le ferrovie.<br />
SITUAZIONE ATTUALE Relativamente alle <strong>in</strong>frastrutture<br />
la Svizzera ha raggiunto un livello tecnico dei servizi e una<br />
copertura territoriale che la collocano ai primi posti a livello<br />
mondiale. In questo paragrafo vengono analizzate alcune<br />
<strong>del</strong>le più importanti caratteristiche <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> territoriale<br />
e <strong>in</strong>frastrutturale <strong>del</strong>la Svizzera:<br />
• Il trasporto pubblico è caratterizzato da una copertura<br />
pressoché totale <strong>del</strong> Paese e da un alto livello di servizio.<br />
Esso consente l’accesso a tutti i centri più rilevanti<br />
e assicura a tali collegamenti un elevato livello di prestazione.<br />
La qualità e l’affidabilità <strong>del</strong> servizio sono tra<br />
i più alti <strong>in</strong> Europa.<br />
• Uno dei pr<strong>in</strong>cipi più importanti che caratterizzano lo<br />
<strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture dei trasporti è il concetto di<br />
<strong>in</strong>tegrazione <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tero Paese attraverso un ampio accesso<br />
ad attraenti sistemi di servizio pubblico piuttosto<br />
che rafforzando il trasporto ad alta velocità. Questo è<br />
il risultato di una politica di lungo term<strong>in</strong>e f<strong>in</strong>alizzata a<br />
conseguire una coesione territoriale a livello nazionale.<br />
Come conseguenza di questa politica esistono ancora<br />
dei collegamenti <strong>in</strong>ternazionali relativamente lenti (ad<br />
esempio la l<strong>in</strong>ea Zurigo-Basilea e oltre).<br />
29
30<br />
• Questo sistema, <strong>in</strong>sieme con la rete stradale che è<br />
stata ormai quasi completamente realizzata, dota la<br />
maggior parte <strong>del</strong>le città e <strong>del</strong>le agglomerazioni di una<br />
rete <strong>in</strong>frastrutturale tra le migliori <strong>in</strong> Europa. A oggi<br />
essa è tra i fattori più importanti per la competitività<br />
<strong>del</strong>la Svizzera.<br />
• La progettazione, il f<strong>in</strong>anziamento e l’autorizzazione<br />
<strong>del</strong> progetto <strong>in</strong>frastrutturale NEAT (Nuovo collegamento<br />
ferroviario transalp<strong>in</strong>o) è stato uno degli esempi<br />
più conosciuti di una politica <strong>in</strong>frastrutturale a livello<br />
europeo. Esso porterà ad un importante aumento<br />
<strong>del</strong>la capacità <strong>del</strong> trasporto su ferro, ridurrà gli effetti<br />
negativi sull’ambiente <strong>del</strong> trasporto <strong>del</strong>le merci e da<br />
esso deriveranno altre conseguenze sostanziali per<br />
lo <strong>sviluppo</strong> territoriale. Un simile progetto dovrebbe<br />
essere utilizzato per migliorare l’accessibilità locale e<br />
regionale o almeno per non peggiorarla – soprattutto<br />
nelle regioni di accesso e di transito verso i tunnel ferroviari,<br />
per le quali non è prevista la realizzazione di<br />
stazioni per l’alta velocità.<br />
• Il trasporto aereo riveste un ruolo significativo per la<br />
competitività economica <strong>in</strong>ternazionale <strong>del</strong>la Svizzera.<br />
In l<strong>in</strong>ea generale aumenta sempre di importanza e<br />
cresce <strong>in</strong> volume, nonostante l’aumento esplosivo<br />
<strong>del</strong> prezzo <strong>del</strong>l’energia e la m<strong>in</strong>accia <strong>del</strong> terrorismo.<br />
Tuttavia limiti allo <strong>sviluppo</strong> degli aeroporti ne hanno<br />
già m<strong>in</strong>acciato la funzione <strong>in</strong>ternazionale così come il<br />
significato <strong>del</strong>l’aeroporto di Zurigo, il pr<strong>in</strong>cipale <strong>del</strong>la<br />
Svizzera, fatto che può avere probabilmente dei pesanti<br />
effetti sul ruolo di centro <strong>del</strong>la f<strong>in</strong>anza <strong>in</strong>ternazionale<br />
di Zurigo. Questo è un esempio degli effetti<br />
di lungo periodo di un coord<strong>in</strong>amento <strong>in</strong>sufficiente e<br />
<strong>del</strong>la mancanza di una politica di <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
che non sa guardare avanti e che non tiene nella<br />
dovuta considerazione gli aspetti <strong>in</strong>ter-amm<strong>in</strong>istrativi<br />
e transfrontalieri.<br />
• L’alto livello <strong>del</strong>l’offerta di trasporto pubblico a livello<br />
regionale ha posto le basi per un allargamento degli<br />
spazi funzionali. Il crescere <strong>del</strong>le distanze e <strong>del</strong> numero<br />
dei pendolari ha ulteriormente rafforzato il trend generale<br />
di suburbanizzazione. Questo trend può essere<br />
regolato territorialmente solo riservando una adeguata<br />
attenzione alla localizzazione dei futuri <strong>in</strong>terventi residenziali<br />
e produttivi e al loro collegamento attraverso<br />
il sistema di trasporto pubblico. (Di per sé anche un<br />
buon sistema locale di trasporti pubblici può portare<br />
a fenomeni di sprawl<strong>in</strong>g, se è accompagnato da una<br />
debole <strong>pianificazione</strong>).<br />
• Il sistema di governo radicalmente orientato, <strong>in</strong> un’ottica<br />
di bottom-up, ai Comuni presenta tradizionalmente<br />
<strong>del</strong>le difficoltà a gestire grandi progetti, che<br />
riguard<strong>in</strong>o più Cantoni e più Comuni. Questo si rivela<br />
problematico soprattutto per i Cantoni/Regioni di piccole<br />
dimensioni con limitate capacità amm<strong>in</strong>istrative e<br />
tecniche, poiché <strong>in</strong> questi casi non può essere garantito<br />
un approccio adeguato agli impatti e ai rischi che<br />
un progetto di grande dimensioni comporta.<br />
• I progetti e le decisioni <strong>del</strong> Governo relativamente alle<br />
<strong>in</strong>frastrutture sono caratterizzati da un approccio settoriale<br />
e quasi per nulla <strong>in</strong>tegrato <strong>in</strong> un mo<strong>del</strong>lo generale<br />
<strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> o <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>.<br />
• In alcuni casi i grandi progetti <strong>in</strong>frastrutturali, con rilevante<br />
<strong>in</strong>cidenza territoriale, hanno giocato un ruolo<br />
importante avendo dato avvio a discussioni sullo <strong>sviluppo</strong><br />
regionale e impulso a processi di <strong>pianificazione</strong><br />
e dibattiti politici, <strong>in</strong> particolare <strong>in</strong> relazione a concrete<br />
opzioni di <strong>sviluppo</strong> futuro come nei casi dei Cantoni Uri<br />
e Schwyz. Se questi saranno realizzati positivamente,<br />
tali <strong>in</strong>iziative possono servire come buone prassi per<br />
uno <strong>sviluppo</strong> di progetti <strong>in</strong>tegrato, che, a sua volta,<br />
può essere utilizzato come impulso per futuri <strong>in</strong>terventi<br />
di progettazione.<br />
SFIDE Nonostante il sistema di trasporti elvetico sia ben<br />
sviluppato e di elevata qualità, nei prossimi anni ci attendono<br />
<strong>del</strong>le sfide importanti:<br />
• L’approccio svizzero f<strong>in</strong>alizzato al mantenimento <strong>del</strong>la<br />
coesione nazionale (territoriale ed economica) può essere<br />
m<strong>in</strong>acciato da una dim<strong>in</strong>uzione <strong>del</strong> livello di servizio<br />
nei trasporti nelle regioni più isolate e scarsamente<br />
urbanizzate e dalle pressioni (da parte <strong>del</strong> settore economico)<br />
a realizzare <strong>in</strong>frastrutture ad alta prestazione<br />
(come il NEAT).<br />
• L’attenzione (nazionale) rivolta alla realizzazione <strong>del</strong>le<br />
gallerie <strong>del</strong> NEAT fa nascere il pericolo che sia sottovalutata<br />
l’importanza di uno <strong>sviluppo</strong> e di una conservazione<br />
<strong>del</strong>le aree di attraversamento così come dei passi<br />
montani e di alcuni territori di <strong>in</strong>terfaccia (ad esempio<br />
la regione di Basilea come area di <strong>in</strong>gresso all’asse <strong>del</strong><br />
Gottardo e i Cantoni Uri e Schwyz come corridoi di<br />
accesso al Tunnel di Base). Questo potrebbe portare a<br />
situazioni di grande <strong>in</strong>certezza e di stallo per gli utenti,<br />
i cittad<strong>in</strong>i e le imprese che si trovano nelle regioni<br />
conf<strong>in</strong>anti. Se questi problemi non vengono risolti,<br />
potrebbero <strong>in</strong>sorgere conflitti tra i sistemi di trasporto<br />
(<strong>in</strong>ter)nazionali e regionali e potrebbe venir m<strong>in</strong>acciata<br />
l’accessibilità regionale.<br />
• Non si è potuto f<strong>in</strong>o a oggi opporre ai rilevanti impatti<br />
territoriali <strong>del</strong>le grandi <strong>in</strong>frastrutture un adeguato<br />
sistema, nel quale le nuove <strong>in</strong>frastrutture siano <strong>in</strong>tegrate<br />
<strong>in</strong> una preesistente rete di spazi funzionali. In un<br />
contesto nel quale cresce la consapevolezza rispetto<br />
agli impatti territoriali/ambientali e allo stesso tempo<br />
aumenta l’<strong>in</strong>tensità <strong>del</strong>l’utilizzo <strong>del</strong>lo spazio come risorsa<br />
economica e sociale, diventa necessario trovare<br />
strade <strong>in</strong>novative per pianificare e <strong>in</strong>tegrare le future<br />
esigenze di spazio <strong>in</strong> modo efficace e rapido (le attuali<br />
esperienze con i processi decisionali e di <strong>pianificazione</strong><br />
fatte negli ultimi dieci anni <strong>in</strong> futuro si riveleranno<br />
<strong>in</strong>adeguate). Questo assume anche una crescente rilevanza<br />
per le sempre maggiori esigenze di spazio da<br />
parte di <strong>in</strong>frastrutture di importanza economica, come<br />
gli aeroporti (<strong>in</strong> espansione).<br />
• I cittad<strong>in</strong>i e le imprese agiscono <strong>in</strong> regioni che sono di<br />
gran lunga più grandi <strong>del</strong>le soggettualità politico-amm<strong>in</strong>istrative<br />
esistenti create dal sistema politico (pendolari,<br />
filiere produttive, rapporti commerciali hanno<br />
luogo nei crescenti spazi funzionali). La differenza aumenta<br />
sia nelle aree territoriali sia <strong>in</strong> quelle tematicofunzionali<br />
(regioni funzionali di più grandi dimensioni,<br />
comprendenti più ambiti), il che rende necessario, <strong>in</strong><br />
un contesto regionale <strong>in</strong> espansione, prendere <strong>del</strong>le<br />
decisioni, <strong>in</strong> particolare rispetto alla progettazione e al<br />
f<strong>in</strong>anziamento di <strong>in</strong>frastrutture.<br />
• E’ difficile e richiede molto tempo avviare e realizzare<br />
le necessarie procedure democratiche all’<strong>in</strong>terno di un<br />
sistema politico-amm<strong>in</strong>istrativo esistente, il che porta al<br />
rallentamento o alla sospensione di <strong>in</strong>iziative necessarie.
• Nel contesto di un’importanza sempre più globale di<br />
un sistema energetico sicuro ed efficiente la Svizzera<br />
si dovrà confrontare con una crescente domanda, che<br />
vuole l’ampliamento di numerosi e sicuri sistemi di<br />
produzione e distribuzione <strong>del</strong>l’energia. L’esperienza<br />
a oggi ha dimostrato che i processi progettuali e decisionali<br />
possono richiedere f<strong>in</strong>o a venti anni e che gli<br />
effetti sullo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> non sono stati f<strong>in</strong>o a<br />
oggi sufficientemente <strong>in</strong>tegrati nella realizzazione degli<br />
<strong>in</strong>terventi (ad esempio si pensi ai crescenti <strong>in</strong>sediamenti<br />
realizzati nelle immediate vic<strong>in</strong>anze di gasdotti<br />
e cisterne).<br />
PROPOSTE Il sistema elvetico utilizza una serie di strumenti<br />
per affrontare i compiti e le sfide future. Questi sono<br />
a loro volta <strong>in</strong>seriti <strong>in</strong> un <strong>in</strong>sieme complesso di procedure al<br />
f<strong>in</strong>e di garantire il necessario flusso <strong>in</strong>formativo e pari rilevanza<br />
a tutti gli <strong>in</strong>teressi <strong>in</strong> gioco. Ciononostante, <strong>in</strong> virtù<br />
<strong>del</strong>la dimensione <strong>del</strong>le sfide e <strong>del</strong>l’attenzione ai possibili<br />
progressi e miglioramenti, vengono avanzate le seguenti<br />
proposte:<br />
• I progetti chiave ad alto impatto territoriale, <strong>in</strong> particolare<br />
i grandi progetti <strong>in</strong>frastrutturali, dovrebbero essere<br />
portati avanti con l’apporto di una <strong>pianificazione</strong> attiva<br />
e <strong>in</strong>tegrata. Questo approccio dovrebbe contribuire<br />
alla def<strong>in</strong>izione <strong>del</strong>le f<strong>in</strong>alità <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tervento <strong>in</strong> modo<br />
che le nuove <strong>in</strong>frastrutture siano <strong>in</strong>tegrate nel miglior<br />
modo possibile nel sistema territoriale preesistente<br />
<strong>del</strong>le regioni co<strong>in</strong>volte e che si possano creare ulteriori<br />
occasioni di <strong>sviluppo</strong> e dest<strong>in</strong>azioni d’uso per le aree<br />
co<strong>in</strong>volte. Un’impostazione di questo genere può chiaramente<br />
elevare la qualità <strong>del</strong>la progettazione, migliorare<br />
il sostegno pubblico a procedure democratiche e,<br />
dal punto di vista economico, aumentare decisamente<br />
l’efficienza economica degli <strong>in</strong>vestimenti. Esempi di<br />
successo sono i casi dei corridoi di accesso al Tunnel<br />
<strong>del</strong> Gottardo nei Cantoni Uri e Schwyz o la complessa<br />
<strong>in</strong>tersezione di progetti relativi a strade, autostrade,<br />
sistemi su rotaia e sistemi di protezione dalle <strong>in</strong>ondazioni<br />
nel Vallese Superiore.<br />
• Rispetto a questa impostazione si devono affrontare<br />
le seguenti questioni chiave: come può una <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>in</strong>tegrata <strong>in</strong> questo modo essere def<strong>in</strong>ita e organizzata,<br />
<strong>in</strong> modo che tutti i temi <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> territoriale<br />
ed economico siano <strong>in</strong>tegralmente considerati,<br />
siano coord<strong>in</strong>ati con grandi progetti <strong>in</strong>frastrutturali (ad<br />
esempio <strong>in</strong>cludendo le regioni che sono co<strong>in</strong>volte dalle<br />
vie di accesso <strong>del</strong> nuovo tunnel di base <strong>del</strong> Gottardo),<br />
e tutti i più autorevoli responsabili cantonali siano<br />
co<strong>in</strong>volti? Come si può garantire che il prender parte e<br />
il contribuire a un processo <strong>in</strong>tegrato di <strong>pianificazione</strong><br />
si rivel<strong>in</strong>o approcci premianti? Come si può garantire<br />
che le modalità d’<strong>in</strong>tervento future possano essere def<strong>in</strong>ite<br />
<strong>in</strong> modo più veloce ed efficace rispetto a quelle<br />
attuali?<br />
• Gli esempi positivi prima citati si sono sviluppati <strong>in</strong> un<br />
lungo arco di tempo confrontandosi necessariamente<br />
con situazioni altamente problematiche. Attraverso un<br />
ricorso sistematico a questa impostazione si possono<br />
risparmiare tempo e risorse e migliorare fortemente i<br />
processi. Perciò un supporto sistematico <strong>del</strong> livello federale<br />
e cantonale dovrebbe essere adottato per sviluppare<br />
e garantire tali modalità <strong>in</strong>tegrate di progettazione.<br />
Questo spesso farà saltare i conf<strong>in</strong>i cantonali e<br />
quelli settoriali dei soggetti politici e amm<strong>in</strong>istrativi. In<br />
questo contesto lo spazio di azione degli strumenti di<br />
<strong>pianificazione</strong> disponibili (ad esempio Piano Settoriale<br />
dei Trasporti, Piani Direttori cantonali, Politica <strong>del</strong>le<br />
Agglomerazioni) dovrebbe essere ampliato e <strong>in</strong>tegrato<br />
a livello orizzontale. L’idea di un programma per le agglomerazioni<br />
potrebbe essere ulteriormente sviluppata<br />
e a questo proposito si dovrebbero <strong>in</strong>cludere le esperienze<br />
fatte all’<strong>in</strong>terno <strong>del</strong> Programma UE Interreg.<br />
• Un quadro giuridico funzionale a una efficace progettazione<br />
<strong>in</strong>tegrata <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture attraverso i soggetti<br />
regionali può essere necessario al f<strong>in</strong>e di creare i<br />
presupposti giuridici per il supporto formale da parte<br />
di diversi livelli o autorità di governo e per garantire la<br />
consistenza di misure orizzontali relative a più settori.<br />
• A un livello generale di politica <strong>in</strong>frastrutturale dovrebbe<br />
essere garantito che la futura attenzione concentrata<br />
verso i grandi progetti <strong>in</strong>frastrutturali non<br />
porti a trascurare i progetti che si trovano <strong>in</strong> secondo<br />
piano nello <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le reti (ad esempio territori di<br />
<strong>in</strong>terfaccia e colli di bottiglia) e che il f<strong>in</strong>e complessivo<br />
di una coesione nazionale territoriale sia ulteriormente<br />
perseguito. Questo significa che anche il livello di servizio<br />
dei trasporti sia mantenuto anche nelle zone periferiche<br />
e rispetto ai nodi meno importanti (come ad<br />
esempio Thusis), poiché questo rappresenta una condizione<br />
decisiva per lo <strong>sviluppo</strong> sociale ed economico<br />
nelle regioni scarsamente popolate, come ad esempio<br />
le regioni montane. In pratica si deve mantenere un<br />
equilibrio nei futuri <strong>in</strong>terventi sul <strong>territorio</strong>.<br />
• Sorgeranno presto nuovi bisogni nell’ambito <strong>del</strong>la produzione<br />
e <strong>del</strong>la distribuzione di energia. Per garantire<br />
la sicurezza <strong>del</strong> sistema esistente e per dare adeguata<br />
risposta alle nuove sfide deve essere promosso un<br />
ulteriore <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> sistema energetico grazie alla<br />
componente di una <strong>pianificazione</strong> territoriale efficace<br />
e che sappia guardare lontano. Così si devono ottenere<br />
modalità più rapide e migliori risultati cercando<br />
di fare <strong>in</strong> modo che gli sviluppi urbanistici avvengano<br />
a distanza di sicurezza dalle <strong>in</strong>frastrutture energetiche.<br />
Questo rappresenta una vera sfida per un Paese montuoso<br />
e densamente popolato come la Svizzera<br />
31
32<br />
2.5. LA DIMENSIONE<br />
TRANSFRONTALIERA<br />
SITUAZIONE ATTUALE La Svizzera è un Paese cont<strong>in</strong>entale<br />
con conf<strong>in</strong>i lunghi e tortuosi che <strong>in</strong>teressano altri c<strong>in</strong>que<br />
Stati, quattro dei quali hanno una superficie e una popolazione<br />
maggiori e quattro fanno parte <strong>del</strong>la comunità<br />
Europea. Di conseguenza le riflessioni sulla dimensione<br />
transfrontaliera giocano un ruolo importante nella def<strong>in</strong>izione<br />
di una strategia di <strong>sviluppo</strong> territoriale per la Svizzera.<br />
In particolare una <strong>pianificazione</strong> territoriale transfrontaliera<br />
ha già luogo <strong>in</strong> quattro regioni di conf<strong>in</strong>e nell’ambito <strong>del</strong><br />
Programma UE Interreg. Queste collaborazioni sono tendenzialmente<br />
a base progettuale e, per questo, non <strong>in</strong>tersecano<br />
direttamente il tema <strong>del</strong>l’armonizzazione transfrontaliera<br />
<strong>del</strong> sistema di <strong>pianificazione</strong>.<br />
Il significato <strong>del</strong>le tematiche transfrontaliere viene aumentato<br />
dal fatto che gli spazi funzionali, che comprendono<br />
alcune <strong>del</strong>le più importanti città (G<strong>in</strong>evra, Basilea, Sciaffusa<br />
e Lugano), superano i conf<strong>in</strong>i nazionali. Complessivamente<br />
la dimensione transfrontaliera acquista significato nazionale<br />
anche perché riguarda tutti i quattro angoli <strong>del</strong>la Svizzera.<br />
Il Cantone di G<strong>in</strong>evra rappresenta a questo riguardo<br />
l’esempio più estremo, dal momento che presenta un conf<strong>in</strong>e<br />
di 103 km con la Francia e uno di soli 4,5 km con<br />
un altro Cantone svizzero. Questo esempio illustra chiaramente<br />
la necessità di una più attenta valutazione sulla<br />
<strong>pianificazione</strong> transfrontaliera.<br />
In virtù <strong>del</strong>la sua funzione di Paese attraversato da vie<br />
che collegano altri Paesi fra loro, la Svizzera ha da sempre<br />
tratto vantaggio dagli scambi culturali ed economici. La<br />
<strong>pianificazione</strong> transfrontaliera aggiunge a questa ricchezza
nazionale un’ulteriore dimensione. A causa di questo ruolo<br />
di <strong>territorio</strong> di connessione tra Paesi <strong>del</strong>l’UE, <strong>in</strong>fatti, la Svizzera<br />
può, <strong>in</strong> virtù di una maggiore partecipazione alla <strong>pianificazione</strong><br />
transfrontaliera, valorizzare la propria posizione<br />
all’<strong>in</strong>terno <strong>del</strong>l’Europa.<br />
A partire da questo contesto geografico la Svizzera dispone<br />
già di tradizioni stabilite rispetto alla collaborazione transfrontaliera<br />
nella <strong>pianificazione</strong>, con la regione di Basilea<br />
come esempio maggiormente degno di nota. Questa tradizione<br />
si rafforza perché i conf<strong>in</strong>i nazionali svizzeri, come<br />
spesso accade, non rappresentano <strong>del</strong>le barriere l<strong>in</strong>guistiche.<br />
Tuttavia il conflitto con la Germania rispetto ai voli da e<br />
per l’aeroporto di Zurigo dimostra <strong>in</strong> modo impressionante<br />
che oggi più che mai è necessario un ulteriore lavoro comune<br />
rispetto ai temi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> transfrontaliera.<br />
SFIDE Nel futuro probabilmente diversi elementi contribuiranno<br />
ad accrescere il significato <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> transfrontaliera.<br />
Per prima cosa i conf<strong>in</strong>i nazionali nel corso <strong>del</strong> ventunesimo<br />
secolo saranno probabilmente ancora più permeabili.<br />
Persone e imprese saranno più mobili e la competizione<br />
globale pretenderà dagli Stati una maggiore apertura e capacità<br />
di adattamento. Anche il crescente <strong>in</strong>flusso <strong>del</strong>la politica<br />
comunitaria ridurrà ulteriormente l’«effetto-barriera»<br />
dei conf<strong>in</strong>i nazionali, sebbene la Svizzera non sia un membro<br />
<strong>del</strong>la UE.<br />
In secondo luogo è presumibile che a livello di città-regione<br />
aumenteranno ancora le distanze nella conduzione <strong>del</strong>la<br />
vita quotidiana. Questo implica che quello che accadrà,<br />
nelle zone di conf<strong>in</strong>e elvetiche e <strong>in</strong> quelle limitrofe, sara<br />
sempre più <strong>in</strong>terdipendente. Se la Svizzera vuole controllare<br />
il proprio <strong>sviluppo</strong> territoriale, deve <strong>in</strong>tervenire con più<br />
decisione <strong>in</strong> quello <strong>del</strong>le regioni transfrontaliere. In questo<br />
modo lo <strong>sviluppo</strong> territoriale si dovrà confrontare <strong>in</strong> misura<br />
sempre maggiore con quanto accade da una parte e<br />
dall’altra <strong>del</strong> conf<strong>in</strong>e. Questo potrebbe anche comportare<br />
una certa perdita di autonomia, che, tuttavia, dovrebbe<br />
avere luogo <strong>in</strong> un contesto di riflessioni e collaborazioni<br />
piuttosto che <strong>in</strong> modo casuale e non pianificato.<br />
Le esigenze di <strong>pianificazione</strong> transfrontaliera <strong>in</strong>fluiranno <strong>in</strong><br />
modo importante su altri aspetti <strong>del</strong> governo <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>,<br />
come la Politica <strong>del</strong>le Agglomerazioni, gli <strong>in</strong>vestimenti <strong>in</strong>frastrutturali<br />
e lo <strong>sviluppo</strong> economico. Nessuno degli ambiti<br />
nom<strong>in</strong>ati potrà funzionare efficacemente senza una considerazione<br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>fluente componente transfrontaliera.<br />
PROPOSTE Soprattutto nei grandi Paesi conf<strong>in</strong>anti, i governi<br />
nazionali rivestono un ruolo più importante nello<br />
<strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> di quanto avvenga <strong>in</strong> Svizzera. Per<br />
questo motivo il Governo elvetico dovrebbe, allo stesso<br />
modo, assumere un ruolo più significativo di quello f<strong>in</strong> qui<br />
avuto nella promozione e nella partecipazione rispetto alle<br />
funzioni <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> transfrontaliera. Considerato<br />
il particolare sistema di politiche territoriali presente <strong>in</strong><br />
Svizzera, questo ruolo più attivo deve essere costruito <strong>in</strong><br />
stretta connessione con i governi cantonali.<br />
Dal momento che molte regioni di conf<strong>in</strong>e assumono<br />
un’importante funzione di <strong>in</strong>terfaccia, questo aspetto <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> dovrebbe essere rafforzato attraverso forme<br />
di cooperazione transfrontaliera. Inoltre le regioni transfrontaliere<br />
sono, per loro natura, situate ai marg<strong>in</strong>i. Per<br />
questo motivo lo <strong>sviluppo</strong> territoriale transfrontaliero dovrebbe<br />
assumere un ruolo anche più importante nelle politiche<br />
di <strong>sviluppo</strong> territoriale <strong>del</strong> Paese, <strong>in</strong> particolare per favorire<br />
la coesione territoriale <strong>in</strong>terna e <strong>in</strong> questo modo per<br />
contrastare le tendenze centrifughe, le quali potrebbero<br />
essere rafforzate da <strong>in</strong>terventi nelle regioni di conf<strong>in</strong>e.<br />
Perché tutte le opportunità disponibili per la cooperazione<br />
transfrontaliera possano essere colte pienamente a beneficio<br />
<strong>del</strong>la popolazione, il Governo federale deve garantire<br />
che le attività di <strong>pianificazione</strong>, a livello nazionale, siano<br />
basate solidamente sulla collaborazione tra tutti i livelli di<br />
governo e gli altri ambiti politici e da questi siano sostenute.<br />
A causa di questa importante dimensione gestionale<br />
e <strong>del</strong>l’importanza economica <strong>del</strong>le città di conf<strong>in</strong>e svizzere,<br />
le riflessioni sulla tematica transfrontaliera <strong>in</strong> generale rivestono<br />
un significato importante anche nelle politiche<br />
<strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture e <strong>del</strong>le agglomerazioni. I temi di <strong>pianificazione</strong><br />
transfrontaliera devono entrare stabilmente nelle<br />
agende <strong>del</strong>la Conferenza sull’assetto <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> (CAT) e<br />
<strong>del</strong> Consiglio per l’assetto <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> (COTER).<br />
L’«OECD Territorial Review» <strong>del</strong> 2002 attribuiva il crescere<br />
<strong>del</strong>le differenze territoriali <strong>in</strong> Svizzera all’andamento <strong>del</strong>le<br />
regioni straniere conf<strong>in</strong>anti. Questo fatto sottol<strong>in</strong>ea nuovamente<br />
la necessità di mettere la panificazione transfrontaliera<br />
fra le priorità <strong>del</strong>l’agenda di governo. Questo vale, <strong>in</strong><br />
particolare, per il sud <strong>del</strong>la Svizzera, dove le misure prese<br />
per aumentare l’efficienza <strong>del</strong>le conf<strong>in</strong>anti regioni francesi<br />
e italiane avranno un impatto positivo per quelle elvetiche.<br />
Il lavoro comune sulle zone di conf<strong>in</strong>e accrescerà la capacità<br />
di costruire collaborazioni tra i governi cantonali e<br />
locali. Tuttavia dal punto di vista <strong>del</strong>la coesione territoriale,<br />
la collaborazione transfrontaliera nella <strong>pianificazione</strong> potrebbe<br />
comportare effetti negativi. Per questa ragione il<br />
Governo Federale e quelli cantonali <strong>del</strong>le regioni di conf<strong>in</strong>e<br />
dovrebbero mostrare un impegno ancora maggiore nella<br />
cooperazione <strong>in</strong>ter-cantonale relativamente alla <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong>.<br />
In virtù <strong>del</strong>l’importanza crescente <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> transfrontaliera<br />
il Governo federale dovrebbe valorizzare la cooperazione<br />
attraverso la predisposizione di piani <strong>in</strong>vece che<br />
di puri e semplici progetti <strong>in</strong>frastrutturali. Inoltre il Governo<br />
federale potrebbe assumere un ruolo importante nella<br />
creazione e nel trasferimento tra le regioni di conf<strong>in</strong>e di<br />
esperienze e buone prassi relative alla cooperazione transfrontaliera<br />
nella <strong>pianificazione</strong>. Il complessivo bagaglio di<br />
esperienze potrebbe <strong>in</strong>oltre essere utilizzato come metro<br />
di valutazione e, se necessario, contribuire a migliorare la<br />
<strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Svizzera. Un’ulteriore proposta è l’utilizzo<br />
di esperienze come base per la creazione <strong>in</strong> Svizzera di un<br />
centro europeo di eccellenze per lo scambio e la diffusione<br />
di buone prassi.<br />
33
34<br />
2.6. PIANIFICAZIONE IN<br />
AMBITO STRATEGICO<br />
SITUAZIONE ATTUALE Nella Costituzione <strong>del</strong>la Confederazione<br />
Elvetica viene affermato, all’Art. 75, Comma 1,<br />
che il Governo federale stabilisce i pr<strong>in</strong>cipi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
e che demanda ai Cantoni l’esercizio <strong>del</strong>la stessa.<br />
Nel Comma 2 si afferma che il Governo federale promuove<br />
le <strong>in</strong>iziative dei Cantoni e collabora con loro. Qu<strong>in</strong>di, nel<br />
Paragrafo 3, si afferma che la Confederazione e i Cantoni<br />
presidiano alle esigenze <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> attraverso<br />
l’adempimento dei propri compiti.<br />
L’attuale Legge federale sulla Pianificazione <strong>del</strong> Territorio<br />
(LPT) risale al 1979. Nell’Articolo 2 si def<strong>in</strong>iscono gli obblighi<br />
di Confederazione, Cantoni e Comuni: essi elaborano<br />
e coord<strong>in</strong>ano le pianificazioni necessarie ai loro compiti<br />
d’<strong>in</strong>cidenza territoriale e tengono conto <strong>del</strong>le <strong>in</strong>cidenze<br />
territoriali <strong>del</strong>le loro altre attività.<br />
Successivamente saranno trattati con il titolo «misure pianificatorie»<br />
i Piani Direttori cantonali così come le «Misure<br />
particolari <strong>del</strong>la Confederazione», con le quali si <strong>in</strong>tendono<br />
le Concezioni e i Piani Settoriali. Seguono come terzi i Piani<br />
Regolatori.<br />
In vista <strong>del</strong>l’allestimento dei Piani Direttori (<strong>in</strong>tesi come<br />
istantanea o periodico risultato di un dato momento <strong>del</strong><br />
processo di <strong>pianificazione</strong>) i Cantoni determ<strong>in</strong>ano le l<strong>in</strong>ee<br />
guida <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> territoriale <strong>del</strong> proprio ambito. Nel far<br />
questo essi tengono conto <strong>del</strong>le Concezioni e dei Piani Settoriali<br />
<strong>del</strong>la Confederazione, così come dei Piani Direttori<br />
dei Cantoni vic<strong>in</strong>i. Essi collaborano con le autorità federali<br />
e con quelle dei Cantoni vic<strong>in</strong>i, «nella misura <strong>in</strong> cui i loro
compiti <strong>in</strong>terferiscono». I Cantoni di frontiera «si adoperano<br />
per collaborare con le autorità regionali dei Paesi limitrofi<br />
per quanto i loro provvedimenti possano avere degli<br />
effetti oltre conf<strong>in</strong>e.» (Naturalmente a questa norma non<br />
devono necessariamente sottostare le autorità degli altri<br />
Paesi, da cui la dicitura «si adoperano» ad <strong>in</strong>dicare un’offerta<br />
di cooperazione. L’obbligo di attivarsi per una cooperazione<br />
transfrontaliera vale anche per quei Cantoni che,<br />
pur non essendo di conf<strong>in</strong>e, assumono dei provvedimenti<br />
che si ripercuotono oltre conf<strong>in</strong>e. Una simile collaborazione<br />
eventualmente può sfociare <strong>in</strong> un trattato <strong>in</strong>ternazionale,<br />
alla cui stipula i Cantoni sono autorizzati.)<br />
I Piani Direttori, che sono v<strong>in</strong>colanti per le autorità, <strong>in</strong>dicano<br />
almeno le modalità di coord<strong>in</strong>amento <strong>del</strong>le attività<br />
d’<strong>in</strong>cidenza territoriale <strong>in</strong> vista <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> auspicabile e<br />
le sequenze temporali e i mezzi previsti per l’attuazione di<br />
questi compiti.<br />
I Cantoni discipl<strong>in</strong>ano le procedure per l’elaborazione dei<br />
Piani Direttori. Regolano il modo di collaborazione dei Comuni<br />
e degli altri enti responsabili di compiti d’<strong>in</strong>cidenza<br />
territoriale.<br />
Anche alla Confederazione spetta l’obbligo di elaborare le<br />
proprie l<strong>in</strong>ee guida <strong>in</strong> forma di Concezioni e di Piani Settoriali<br />
e di coord<strong>in</strong>arli fra loro.<br />
In questo quadro normativo vanno sottol<strong>in</strong>eati <strong>in</strong> particolare<br />
alcuni aspetti.<br />
La focalizzazione sulle «attività» senza ulteriori specificazioni.<br />
Una certa precisazione su cosa si <strong>in</strong>tende si ha<br />
nell’Ord<strong>in</strong>anza sulla Pianificazione <strong>del</strong> Territorio (OPT). Non<br />
viene neppure specificato come si debbano identificare<br />
queste attività. Esse riguardano ad ogni modo lo <strong>sviluppo</strong><br />
auspicabile. I concetti di «conflitto» e «problema» non si<br />
ritrovano nella legge e nemmeno una differenziazione <strong>in</strong><br />
conflitti attuali e prevedibili. La def<strong>in</strong>izione e l’approccio a<br />
questi temi rimane compito dei Cantoni.<br />
Si sottol<strong>in</strong>ea ripetutamente la necessità di un lavoro comune,<br />
precisamente tra i diversi uffici <strong>del</strong>la Confederazione,<br />
tra questa e i Cantoni, tra Cantone e Cantone e tra<br />
i Cantoni di conf<strong>in</strong>e e le autorità regionali degli altri Paesi.<br />
(Rispetto alle Concezioni e ai Piani Settoriali manca nella<br />
legge un esplicito riferimento alla collaborazione transfrontaliera.<br />
Questo si ha nell’Ord<strong>in</strong>anza sulla Pianificazione <strong>del</strong><br />
Territorio, art. 18.)<br />
L’Ord<strong>in</strong>anza sulla Pianificazione <strong>del</strong> Territorio contiene poi<br />
nell’art. 5 una sorta di cuore metodologico, ovvero la def<strong>in</strong>izione<br />
dei livelli di coord<strong>in</strong>amento <strong>del</strong>le s<strong>in</strong>gole attività.<br />
A prima vista la forma più leggera è rappresentata dalle «<strong>in</strong>formazioni<br />
prelim<strong>in</strong>ari». Con ciò si sottol<strong>in</strong>ea che le relative<br />
attività d’<strong>in</strong>cidenza territoriale possono avere ripercussioni<br />
rilevanti sull’ «utilizzazione <strong>del</strong> suolo» (<strong>in</strong>teressante notare<br />
che non si parla di «spazio»), pur non essendo ancora circoscritte<br />
nella misura necessaria per essere coord<strong>in</strong>ate.<br />
Questo «riconoscere come (importante)» è una componente<br />
estremamente rilevante nell’elaborazione dei Piani<br />
Direttori, che potrebbe essere anche def<strong>in</strong>ito come il vero<br />
momento di avvio. Viene qui richiesto di formulare ipotesi,<br />
di non cadere nell’errore di liquidare qualcosa come «non<br />
così importante», qui si richiede un potenziale <strong>in</strong>tellettuale<br />
e creativo e una ricchezza di idee. E qui si tratta anche<br />
di decidere se la questione sia di tale portata da meritare<br />
un’<strong>in</strong>vestimento particolare, diversa da quella di rout<strong>in</strong>e.<br />
Particolarmente <strong>in</strong> questa fase è necessaria un’apertura<br />
verso le diverse possibili soluzioni.<br />
Con «risultati <strong>in</strong>termedi» si def<strong>in</strong>isce un livello nel quale le<br />
attività d’<strong>in</strong>cidenza territoriale non sono ancora state coord<strong>in</strong>ate,<br />
ma rispetto alle quali sono chiari i passaggi per<br />
un loro coord<strong>in</strong>amento tempestivo. Oppure: «I prossimi<br />
passaggi da chiarire sono…» Anche qui troviamo – <strong>in</strong> corrispondenza<br />
<strong>del</strong> «grado di maturazione» <strong>del</strong>la questione<br />
– qualcosa di aperto, di <strong>in</strong>def<strong>in</strong>ito.<br />
Inf<strong>in</strong>e i «risultati def<strong>in</strong>itivi» <strong>in</strong>dicano il coord<strong>in</strong>amento spaziale.<br />
Oppure: «La scelta è caduta su…». In modo tacito si<br />
presuppone, anche qui, che possano ancora rendersi necessarie<br />
modifiche rispetto alle decisioni prese.<br />
Questi tre livelli sono, nella loro semplicità, plausibili e pratici.<br />
Plausibili, perché rispecchiano i consueti passaggi di<br />
un processo di chiarificazione (riconoscere e accettare un<br />
problema, esplorare le possibili soluzioni, sceglierne una).<br />
Pratici, perché consentono <strong>in</strong> ogni momento una valutazione<br />
<strong>del</strong>la situazione – anche <strong>in</strong> presenza di <strong>in</strong>formazioni<br />
<strong>in</strong>complete e contraddittorie.<br />
E proprio <strong>in</strong> questo dimostra una sua forza metodologica:<br />
la necessità di procurarsi quelle <strong>in</strong>formazioni, che sono<br />
necessarie per il progresso <strong>del</strong> processo di specificazione,<br />
viene def<strong>in</strong>ita – e qu<strong>in</strong>di anche limitata – attraverso l’emergere<br />
di problemi decisionali.<br />
Summa summarum questo quadro di riferimento consente<br />
di elaborare gradualmente <strong>del</strong>le soluzioni e così di elaborare<br />
<strong>in</strong> modo condiviso – e perciò economico – il sapere<br />
necessario rispetto ai problemi decisionali collegati. Sullo<br />
sfondo non vi è la def<strong>in</strong>izione di un programma pluriennale<br />
e comune def<strong>in</strong>ito dalla Confederazione, dai Cantoni e dai<br />
Comuni. Per questo motivo si dà la possibilità di procedere<br />
<strong>in</strong> ogni momento con una valutazione relativa al livello raggiunto<br />
nell’elaborazione dei Piani Direttori («istantanee»).<br />
La norma prevede anche che l’<strong>in</strong>treccio degli attori co<strong>in</strong>volti<br />
nella <strong>pianificazione</strong> non può essere considerato unitariamente;<br />
piuttosto si richiede un approccio commisurato<br />
ai problemi. A riprova di ciò si consideri la molteplicità <strong>del</strong>la<br />
modalità di proseguimento <strong>del</strong>l’azione pianificatoria, siano<br />
essi i Piani Direttori dei Cantoni, siano essi i Piani Settoriali<br />
<strong>del</strong>la Confederazione.<br />
SFIDE Individuiamo c<strong>in</strong>que ambiti sui quali è necessario<br />
<strong>in</strong>tervenire:<br />
1. Visione d’<strong>in</strong>sieme – Strategia – Punti focali<br />
Il sistema basato sui Piani Direttori (cantonali) e i Piani Settoriali<br />
(confederali) presenta due nodi critici: un primo nodo<br />
riguarda l’identificazione degli ambiti di significato strategico<br />
nel senso di una <strong>in</strong>dividuazione dei punti focali. Questo<br />
può risultare solo da una visione d’<strong>in</strong>sieme orientata al<br />
problema – e non secondo le competenze. Manca una visione<br />
complessiva che abbracci il <strong>territorio</strong> svizzero e perciò<br />
anche una base per l’<strong>in</strong>dividuazione dei punti focali.<br />
35
36<br />
2. Un trattamento <strong>in</strong>tegrato dei territori<br />
strategicamente più rilevanti<br />
Il secondo nodo critico riguarda la def<strong>in</strong>izione <strong>in</strong>tegrata<br />
<strong>del</strong>le situazioni problematiche nei territori dove vi sono diversi<br />
attori competenti. Di frequente i Piani Direttori cantonali<br />
e i Piani Settoriali <strong>del</strong>la Confederazione si occupano<br />
<strong>del</strong>lo stesso <strong>territorio</strong> di volta <strong>in</strong> volta dal loro punto di vista.<br />
Un classico esempio di ciò è la valle <strong>in</strong>feriore <strong>del</strong> Reuss<br />
nel Cantone Uri. La considerazione <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> nel suo<br />
complesso di frequente risulta troppo limitata, predom<strong>in</strong>ano<br />
gli approcci per s<strong>in</strong>goli progetti.<br />
3. Una considerazione differenziata degli<br />
ambiti specialistici ad <strong>in</strong>cidenza territoriale secondo<br />
gli specifici territori<br />
Per temi di importanza strategica, come ad esempio l’agricoltura,<br />
si pone la domanda di come debbano essere elaborate<br />
soluzioni che siano adeguate alla varietà dei territori<br />
<strong>del</strong>la Svizzera. Esiste una modalità che funzioni per tutti o<br />
esistono modalità diverse adeguate agli specifici «talenti»<br />
<strong>del</strong>le s<strong>in</strong>gole regioni?<br />
4. Utilizzare il potenziale offerto dal quadro<br />
normativo<br />
Le possibilità offerte dal quadro normativo a livello strategico<br />
(Piani Direttori, Piani Settoriali) non vengono utilizzate<br />
a sufficienza. Questo è il caso soprattutto <strong>del</strong>la «def<strong>in</strong>izione<br />
di punti focali» e <strong>del</strong>la «promozione di particolari<br />
modalità operative».<br />
5. Lo spazio e la <strong>pianificazione</strong> orientata all’azione<br />
non sono un tema pubblico!<br />
Il rapporto creativo con l’ambiente circostante così come<br />
una <strong>pianificazione</strong> creativa e orientata all’azione stanno<br />
nell’ombra rispetto a temi dom<strong>in</strong>anti come ad esempio la<br />
costruzione di reti di trasporto. Questo è un atteggiamento<br />
deplorevole, tanto più che le qualità territoriali di un Paese<br />
diventeranno sempre più, da deboli, fattori forti di posizionamento.<br />
PROPOSTE<br />
1. Iniziativa «Prospettive di <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>lo<br />
spazio svizzero»<br />
L’Ufficio Federale <strong>del</strong>lo Sviluppo Territoriale ha fatto propria<br />
l’<strong>in</strong>iziativa <strong>del</strong>la piattaforma orientata all’azione «Perspektive<br />
<strong>Raum</strong> Schweiz». Questa piattaforma deve essere<br />
attuata <strong>in</strong> un tempo def<strong>in</strong>ito di 3–5 anni.<br />
Con «spazio» si <strong>in</strong>tendono qui non solo gli elementi fisici<br />
<strong>del</strong> paesaggio, ma anche le possibilità che questo <strong>territorio</strong><br />
offre per le attività umane e così pure i limiti che presenta.<br />
Di conseguenza l’esplorazione di possibili future modalità<br />
di rapporto con il <strong>territorio</strong> assume un importante, se non<br />
centrale, significato. E se si considera il <strong>territorio</strong> svizzero<br />
come una rete, allora sono le forme di funzionamento di<br />
questa rete che <strong>in</strong>fluenzano <strong>in</strong> modo determ<strong>in</strong>ante le possibilità<br />
di questo rapporto. Reti ben funzionanti rappresentano<br />
una buona protezione dalle sorprese!<br />
Scopo di questa <strong>in</strong>iziativa è di dare avvio a un’ampia discussione<br />
tra gli specialisti e altri soggetti <strong>in</strong>teressati sullo<br />
<strong>sviluppo</strong> spaziale <strong>del</strong>la Svizzera, di <strong>in</strong>dividuare tematiche e<br />
territori di significato strategico e di giungere a una loro<br />
chiarificazione e soluzione.<br />
2. Visioni «Sviluppo spaziale <strong>del</strong>la Svizzera»<br />
Per l’elaborazione di queste visioni d’<strong>in</strong>sieme verranno <strong>in</strong>vitati<br />
tutti quei soggetti che sono formalmente responsabili<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>. Possono partecipare, anche su base<br />
volontaria, i soggetti responsabili dei Paesi vic<strong>in</strong>i e anche<br />
altri attori importanti, che pur non essendo formalmente<br />
responsabili <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>, siano <strong>in</strong>teressati<br />
ad un prospero <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> elvetico.<br />
Scopo di queste visioni d’<strong>in</strong>sieme è ottenere un punto di<br />
partenza per periodiche valutazioni <strong>del</strong>lo stato <strong>del</strong>l’arte.<br />
3. Valutazioni «Sviluppo spaziale <strong>del</strong>la Svizzera»<br />
All’<strong>in</strong>terno <strong>del</strong>la piattaforma saranno periodicamente<br />
condotte <strong>del</strong>le valutazioni. Lo scopo è l’identificazione di<br />
territori e ambiti strategici, che risult<strong>in</strong>o di centrale importanza<br />
per la Svizzera e l’analisi <strong>del</strong>l’adeguatezza degli strumenti<br />
attualmente disponibili. Questo avverrà secondo un<br />
approccio orientato ai problemi e non seguendo gli assi<br />
dei diversi ambiti di competenza! Non da ultimo <strong>in</strong> questo<br />
modo si deve rendere possibile <strong>in</strong> ambito specialistico un<br />
ampio dibattito sul tema «Perspektive <strong>Raum</strong> Schweiz».<br />
Il trasferimento dei risultati negli strumenti formali e nella<br />
revisione normativa avverrà solo dopo che siano stati condotti<br />
esplorazioni e test che dimostr<strong>in</strong>o l’idoneità e la fertilità<br />
dei nuovi approcci e <strong>del</strong>le direzioni di <strong>in</strong>tervento.<br />
4. Ambiti e territori strategici<br />
I punti focali tematici e territoriali, def<strong>in</strong>iti <strong>in</strong> occasione<br />
<strong>del</strong>la fase di valutazione, devono essere affrontati <strong>in</strong> un<br />
tempo def<strong>in</strong>ito e con metodologie specifiche. Rispetto a<br />
ciò l’ARE deve assumere l’<strong>in</strong>iziativa e attivarsi <strong>in</strong> prima persona<br />
rispetto allo <strong>sviluppo</strong> di soluzioni. Può essere opportuno<br />
def<strong>in</strong>ire le competenze connesse a questi processi <strong>in</strong><br />
corrispondenza <strong>del</strong>le diverse tematiche.<br />
La prassi f<strong>in</strong> qui utilizzata per presentare scenari che siano<br />
di impulso alla discussione può dunque essere completata<br />
da una modalità di procedimento orientata all’azione, che<br />
contenga elementi formali e <strong>in</strong>formali. In questo caso vale<br />
il motto: Prima i problemi, poi gli ambiti di competenza!<br />
5. Risorse<br />
E’ compito <strong>del</strong>l’Ufficio Federale <strong>del</strong>lo Sviluppo Territoriale<br />
garantire le relative risorse f<strong>in</strong>anziarie e umane.
2.7. CONCLUSIONI In questo capitolo vengono raccolte le proposte <strong>del</strong> gruppo<br />
di esperti <strong>in</strong>ternazionali.<br />
37<br />
Laddove vi sia un particolare <strong>in</strong>teresse nazionale, l’ARE dovrebbe<br />
essere più presente con <strong>in</strong>iziative e azioni rilevanti.<br />
1. SPERIMENTAZIONE DI TEST PLANNING PER<br />
IL PAESAGGIO<br />
Il paesaggi <strong>del</strong>la Svizzera subiranno anche <strong>in</strong> futuro un<br />
forte cambiamento. In particolare queste attese trasformazioni<br />
<strong>del</strong>l’attività agricola potranno avere <strong>del</strong>le ricadute<br />
sulla forma e sulla qualità dei paesaggi.<br />
• Si propone – a partire da una visione d’<strong>in</strong>sieme nazionale<br />
– di scegliere diversi ambiti <strong>in</strong> diverse regioni<br />
<strong>del</strong>la Svizzera per un <strong>in</strong>tervento di test plann<strong>in</strong>g «Perspektive<br />
Kulturlandschaft» (Prospettive <strong>del</strong> paesaggio<br />
culturale).<br />
• Insieme con gli attori co<strong>in</strong>volti dovrebbero essere progettate,<br />
esam<strong>in</strong>ate, visualizzate diverse possibilità di<br />
<strong>sviluppo</strong>. Insieme agli strumenti disponibili nuovi mezzi<br />
e metodi d’azione dovrebbero essere sviluppati e testati<br />
nella prassi.<br />
• Gli <strong>in</strong>terventi di test plann<strong>in</strong>g devono essere realizzati<br />
da team diversi e accompagnati da un gruppo di<br />
esperti selezionati.<br />
• Sulla base <strong>del</strong>le proposte avanzate e <strong>del</strong>le possibilità di<br />
<strong>sviluppo</strong> si devono def<strong>in</strong>ire i passi successivi.
2. DEFINIRE CON PRECISIONE LE DIFFERENZE FRA<br />
LE AGGLOMERAZIONI, PROMUOVERE LA COLLABO-<br />
RAZIONE E ORGANIZZARE FORME DI SUPPORTO,<br />
DOVE QUESTE SIANO NECESSARIE E DESIDERATE.<br />
la gestione regionale <strong>del</strong>le risorse territoriali. Le s<strong>in</strong>gole<br />
parti di questo programma dovrebbero essere elaborate<br />
<strong>in</strong>sieme ai relativi esperti.<br />
38<br />
Con il Programma sulle Agglomerazioni l’ARE ha dato avvio<br />
a un importante processo per il loro ulteriore <strong>sviluppo</strong>.<br />
Questo Programma dovrebbe essere portato avanti. Sarà<br />
importante poter simulare il futuro <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le diverse<br />
Agglomerazioni elaborando diverse ipotesi. Ad esempio si<br />
dovrebbe poter visualizzare e illustrare <strong>in</strong> diverse immag<strong>in</strong>i<br />
le rappresentazioni sul futuro <strong>sviluppo</strong> degli <strong>in</strong>sediamenti<br />
urbani di ogni agglomerazione. L’Ufficio Federale <strong>del</strong>lo Sviluppo<br />
Territoriale dovrebbe poter supportare con ulteriori<br />
risorse il necessario processo con e tra le Agglomerazioni.<br />
Nell’ambito di questo processo si dovrebbe poter precisare<br />
anche il particolare contributo di ogni s<strong>in</strong>gola Agglomerazione<br />
allo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> Paese e dovrebbe essere elaborato<br />
un database complessivo con dati rilevanti tali da consentire<br />
dei confronti.<br />
Gli importanti compiti <strong>in</strong> questo contesto sono:<br />
• costruire una visione d’<strong>in</strong>sieme sulle Agglomerazioni<br />
• <strong>in</strong>dividuare le Agglomerazioni che da un punto di vista<br />
nazionale necessitano di una maggiore caratterizzazione<br />
• def<strong>in</strong>ire <strong>in</strong>terventi di significato strategico<br />
• mettere <strong>in</strong>sieme risorse e strumenti auspicabili per l’ulteriore<br />
<strong>sviluppo</strong> di processi di <strong>pianificazione</strong> cooperativa<br />
• creare una task force mobile per il supporto <strong>del</strong>le Agglomerazioni<br />
• valutare periodicamente i progressi <strong>del</strong>le attività e<br />
trarre conclusioni per i successivi passaggi<br />
3. L’ULTERIORE SVILUPPO DELLA RETE DI CITTÀ<br />
DELLA SVIZZERA E DEGLI SPAZI FUNZIONALI<br />
Un’effettiva collaborazione basata sulla specializzazione<br />
degli spazi funzionali dipende essenzialmente da sistemi di<br />
trasporto capaci e affidabili.<br />
In questo contesto assumono significato:<br />
• l’ulteriore <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> concetto di rete di città e lo<br />
<strong>sviluppo</strong> di un programma con il sostegno di una cooperazione<br />
tra più istituzioni def<strong>in</strong>ita nel tempo (<strong>in</strong><br />
particolare per la cooperazione negli spazi funzionali<br />
att<strong>in</strong>enti allo stesso contesto)<br />
• l’identificazione di colli di bottiglia attuali e prevedibili<br />
• la raccolta di misure a favore <strong>del</strong>la loro elim<strong>in</strong>azione o<br />
<strong>del</strong>la «profilassi»<br />
• la scelta di <strong>in</strong>terventi di rilevanza nazionale <strong>in</strong> questo<br />
contesto<br />
• il supporto degli attori co<strong>in</strong>volti attraverso la chiarificazione<br />
e la soluzione dei compiti collegati<br />
Reti di città funzionanti dipendono anche <strong>in</strong> modo decisivo<br />
dal fatto che il fenomeno <strong>del</strong>lo sprawl<strong>in</strong>g possa essere<br />
frenato, venga assunto come pr<strong>in</strong>cipio guida il riutilizzo di<br />
aree urbane («Entwicklung nach Innen») e possano essere<br />
promossi degli <strong>in</strong>terventi <strong>in</strong> prossimità dei punti di accesso<br />
al trasporto pubblico. Questi compiti hanno rilevanza nazionale.<br />
Deve essere istituito un programma nazionale per<br />
4. CONCETTI INTEGRATI DI INSEDIAMENTO,<br />
PAESAGGIO, INFRASTRUTTURA<br />
Si propone di promuovere concetti <strong>in</strong>tegrati per lo <strong>sviluppo</strong><br />
degli <strong>in</strong>sediamenti, dei trasporti e <strong>del</strong> paesaggio. Il valore<br />
aggiunto di un simile mo<strong>del</strong>lo può giustificare l’aumento<br />
dei costi relativi alla procedura.<br />
In particolare <strong>in</strong> quelle aree dove <strong>in</strong> futuro bisognerà fare i<br />
conti con consistenti <strong>in</strong>terventi <strong>in</strong>frastrutturali (ad esempio<br />
cantieri per i trasporti, protezione dalle <strong>in</strong>ondazioni), si dovrebbe<br />
assumere un simile approccio.<br />
Un esempio a riguardo è il corridoio di importanza nazionale<br />
Basilea-Gottardo-Chiasso a seguito <strong>del</strong>la costruzione<br />
dei punti di accesso al sistema NEAT.<br />
D’ora <strong>in</strong> avanti si propone di esam<strong>in</strong>are quali effetti e conseguenze<br />
d’<strong>in</strong>cidenza territoriale sono collegati al futuro<br />
<strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> fabbisogno energetico <strong>del</strong>la Svizzera. La creazione<br />
di capacità sufficienti e di reti distributive performanti<br />
nella rete elettrica europea, <strong>in</strong>sieme alle molteplici<br />
esigenze <strong>del</strong>la Svizzera, anche <strong>in</strong> quanto Paese di transito,<br />
potrebbero sollevare diverse questioni significative a livello<br />
locale e nazionale.<br />
5. IL SUPPORTO DELLO SVILUPPO TERRITORIALE<br />
TRANSFRONTALIERO<br />
La Svizzera conf<strong>in</strong>a con c<strong>in</strong>que Paesi per la maggior parte<br />
di grandi dimensioni. In alcuni casi esistono degli importanti<br />
conflitti da risolvere che offrono però anche potenzialità<br />
per lo <strong>sviluppo</strong> territoriale.<br />
Insieme con i Cantoni co<strong>in</strong>volti si dovrebbero discutere le<br />
possibilità di sostegno e trarre <strong>del</strong>le conclusioni per i passaggi<br />
successivi.<br />
Per la preparazione <strong>del</strong>le «conferenze» collegate si dovrebbe<br />
costruire una visione d’<strong>in</strong>sieme <strong>del</strong>le attività transfrontaliere,<br />
<strong>del</strong>le potenzialità, ma anche dei conflitti e degli<br />
ostacoli a una loro risoluzione.<br />
Il dialogo e i lavori successivi dovrebbero condurre a un<br />
rafforzamento <strong>del</strong>lo scambio transfrontaliero e possibilmente<br />
ad esplorare nuovi approcci co<strong>in</strong>volgendo anche i<br />
Paesi conf<strong>in</strong>anti.<br />
6. APPROFONDIMENTO E PIENO UTILIZZO DELLA<br />
FILOSOFIA DEI PIANI DIRETTORI PER OBIETTIVI E<br />
TERRITORI DI INTERESSE NAZIONALE<br />
Come descritto ampiamente nel Capitolo 2.6, il tipo di<br />
<strong>pianificazione</strong> prevista per i Piani Direttori, secondo la normativa<br />
sulla <strong>pianificazione</strong>, contiene <strong>in</strong>teressanti possibilità<br />
per lo <strong>sviluppo</strong> territoriale <strong>del</strong>la Svizzera.<br />
Se le <strong>in</strong>iziative e gli <strong>in</strong>terventi attuali e futuri saranno piena-
mente assunti, ne potrà conseguire la creazione e il consolidamento<br />
di una visione d’<strong>in</strong>sieme.<br />
Per questa ragione si propone di dare avvio presso l’ARE<br />
a un piano <strong>in</strong>formale «Sviluppo spaziale <strong>del</strong>la Svizzera»<br />
nel quale siano portate avanti <strong>in</strong>sieme con i diversi attori<br />
le azioni avviate per gli obiettivi e i territori significativi a<br />
livello nazionale e siano rappresentate <strong>in</strong> una visione d’<strong>in</strong>sieme.<br />
Delle valutazioni periodiche mostreranno lo stato di avanzamento<br />
<strong>del</strong> progetto, le domande ancora aperte e i futuri<br />
passaggi. Si può ipotizzare che questo piano <strong>in</strong>formale<br />
possa essere utilizzato come punto di partenza per un<br />
piano settoriale «Sviluppo spaziale <strong>del</strong>la Svizzera».<br />
39
3| ALCUNE OSSERVAZIONI PERSONALI RISPETTO<br />
ALLA PIANIFICAZIONE IN SVIZZERA DALLA<br />
PROSPETTIVA DEI PAESI DI ORIGINE DEGLI ESPERTI<br />
40<br />
3.1. ALCUNE OSSERVAZIONI DALLA<br />
PROSPETTIVA AUSTRIACA<br />
CHRISTOF SCHREMMER, direttore,<br />
Istituto austriaco di <strong>pianificazione</strong> territoriale (ÖIR)<br />
Il testo che segue è il tentativo di evidenziare <strong>del</strong>le specifiche<br />
caratteristiche <strong>del</strong> sistema svizzero a partire da prospettive<br />
esterne. Sono <strong>in</strong> primo luogo <strong>in</strong>dividuate le sfide<br />
più importanti, così come alcune idee su come si potrebbe<br />
dar loro risposta.<br />
LE ATTUALI CARATTERISTICHE DEL SISTEMA<br />
DI PIANIFICAZIONE SVIZZERO<br />
• Si tratta di un sistema di governo fortemente basato<br />
su una logica bottom-up <strong>in</strong> cui sono prevalenti il livello<br />
comunale e il forte livello cantonale;<br />
• Il sistema di <strong>pianificazione</strong> riflette la suddivisione dei poteri<br />
presente nel sistema di governo. In alcuni casi, per<br />
ambiti funzionali che superano i conf<strong>in</strong>i politico-amm<strong>in</strong>istrativi,<br />
sono stati <strong>in</strong>trodotti la <strong>pianificazione</strong> regionale<br />
o un approccio <strong>in</strong>centrato sullo <strong>sviluppo</strong> regionale ai<br />
diversi livelli (al di sotto o perf<strong>in</strong>o al di sopra <strong>del</strong> livello<br />
cantonale);<br />
• Il sistema decisionale di governo è caratterizzato da<br />
un’alta complessità; cittad<strong>in</strong>anza comunale, sistema<br />
fiscale a tre livelli, norme edilizie comunali e cantonali,<br />
norme di <strong>pianificazione</strong> e democrazia diretta – questi<br />
sono tutti elementi rilevanti per il sistema decisionale e<br />
il processo di <strong>pianificazione</strong>;<br />
• Il compito pr<strong>in</strong>cipale <strong>del</strong> livello più alto di governo consiste<br />
più nel coord<strong>in</strong>are e conciliare i diversi <strong>in</strong>teressi,<br />
che nel promuovere pianificazioni attive e orientate a<br />
una visione complessiva o perf<strong>in</strong>o nel prendere <strong>del</strong>le<br />
decisioni con un approccio top-down;
• E’ molto difficile concentrare il sistema decisionale e di<br />
<strong>pianificazione</strong> a un livello regionale e funzionale, perché<br />
questo approccio sollecita le capacità <strong>del</strong> sistema<br />
f<strong>in</strong>o ai propri limiti e oltre (<strong>in</strong> particolare <strong>in</strong> presenza<br />
di un sistema politico basato sulla partecipazione dei<br />
cittad<strong>in</strong>i);<br />
• I grandi progetti (<strong>in</strong>frastrutturali) rilevanti per il <strong>territorio</strong><br />
possono giocare un ruolo importante nel dibattito<br />
sullo <strong>sviluppo</strong> regionale, sui processi di <strong>pianificazione</strong> e<br />
rispetto alla possibilità di giungere a decisioni politiche<br />
(il che rende più concreti e mirati i dibattiti sulle diverse<br />
opzioni per lo <strong>sviluppo</strong> futuro).<br />
• Differenze rilevanti <strong>in</strong> ambito economico e <strong>in</strong> relazione<br />
al gettito fiscale coabitano <strong>in</strong> questo sistema politico<br />
<strong>in</strong>dividualizzato e orientato al livello comunale e nel<br />
sistema di <strong>sviluppo</strong> regionale. Quattro misure hanno<br />
f<strong>in</strong>o a oggi pr<strong>in</strong>cipalmente contribuito a livellare le<br />
disuguaglianze economiche e a promuovere la coesione<br />
nazionale: 1. le <strong>in</strong>frastrutture (<strong>in</strong> particolare il<br />
sistema di trasporto pubblico); 2. la difesa nazionale<br />
(con un numero rilevante di postazioni decentrate);<br />
3. i fondi per le attività agricole, <strong>in</strong> particolare per le<br />
regioni montane e 4. il supporto di uno <strong>sviluppo</strong> regionale<br />
endogeno (Legge federale sull’aiuto agli <strong>in</strong>vestimenti<br />
nelle regioni montane, LIM).<br />
SFIDE<br />
• Di fatto la vita dei cittad<strong>in</strong>i e <strong>del</strong>le imprese ha luogo<br />
negli spazi funzionali, che sono più ampi <strong>del</strong>le unità<br />
politiche o amm<strong>in</strong>istrative che compongono l’attuale<br />
sistema politico. Crescono le disuguaglianze, sia negli<br />
ambiti territoriali così come <strong>in</strong> quelli tematicofunzionali<br />
(più ampi sono gli spazi funzionali, più<br />
numerosi i temi). Impulsi economici, tecnologici e<br />
politici creano una tendenza verso processi decisionali<br />
di livello regionale <strong>in</strong> contesti spaziali sempre più<br />
ampi;<br />
• Per la maggior parte dei Paesi questa sfida è rilevante,<br />
ma per un sistema complesso e decentralizzato come<br />
la Svizzera diventa decisivo trovare <strong>del</strong>le soluzioni che<br />
funzion<strong>in</strong>o. Quando un sistema si è sviluppato per secoli,<br />
sorge la domanda su come si possa dar riscontro<br />
alle crescenti disuguaglianze con modalità che si bas<strong>in</strong>o<br />
sui punti di forza <strong>del</strong> sistema esistente, <strong>in</strong> particolare<br />
mantenendo l’alta qualità <strong>del</strong>la democrazia<br />
diretta.<br />
• L’impegno <strong>del</strong>la Svizzera a garantire la coesione nazionale<br />
(territoriale ed economica) è m<strong>in</strong>acciato<br />
dalla dim<strong>in</strong>uzione <strong>del</strong>le strutture e <strong>del</strong> personale militare,<br />
fatto che riguarda soprattutto le regioni montane,<br />
dalla tendenza alla riduzione dei fondi all’agricoltura<br />
a livello globale (WTO) e da un nuovo mo<strong>del</strong>lo<br />
politico regionale, che sembra essere più orientato<br />
all’efficienza e che forse rafforza ulteriormente le disuguaglianze<br />
economiche regionali portandole a un<br />
livello sub-cantonale. Al contrario il nuovo sistema<br />
regionale di perequazione f<strong>in</strong>anziaria rappresenta un<br />
importante passo avanti per garantire a livello cantonale<br />
uno <strong>sviluppo</strong> economico più armonioso ed<br />
equo.<br />
41
42<br />
MODALITÀ D’INTERVENTO<br />
Si dovrebbero prendere <strong>in</strong> considerazioni tre possibili modalità<br />
di risposta:<br />
a) Progetti chiave con <strong>in</strong>flusso spaziale rilevante, <strong>in</strong> particolare<br />
grandi progetti <strong>in</strong>frastrutturali<br />
<strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong>frastrutturale <strong>in</strong>tegrata<br />
b) La creazione di spazi operativi come piattaforme per<br />
la <strong>pianificazione</strong> e la costruzione di politiche (questi<br />
dovrebbero essere adattati <strong>in</strong> accordo con i rispettivi<br />
ambiti funzionali rilevanti, che, ad esempio, possono<br />
riguardare lo <strong>sviluppo</strong> <strong>in</strong>sediativo, lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture<br />
o il potenziale economico.)<br />
programmi operativi per spazi funzionali<br />
c) Un sistema di <strong>in</strong>centivazione e supporto a livello confederale<br />
può essere utilizzato per basare gli <strong>in</strong>terventi<br />
di <strong>pianificazione</strong> e <strong>sviluppo</strong> sul livello degli spazi funzionali<br />
e per renderli più efficienti. La nuova <strong>in</strong>iziativa<br />
regionale per le regioni montane (già LIM) ha il potenziale<br />
per far nascere <strong>in</strong>iziative, simile <strong>in</strong> questo agli<br />
<strong>in</strong>terventi <strong>del</strong>la politica <strong>del</strong>le agglomerazioni – essa dovrebbe<br />
essere promossa per contribuire alla coesione<br />
nazionale (territoriale ed economica);<br />
• Rispetto al punto (a) – questioni chiave: che forma deve<br />
avere la struttura organizzativa <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> per<br />
cogliere completamente tutte le questioni territoriali<br />
ed economiche che sono connesse ai progetti <strong>in</strong>frastrutturali<br />
(ad esempio <strong>in</strong> relazione a tutte le regioni<br />
che sono <strong>in</strong>teressate dal Tunnel <strong>del</strong> Gottardo e dalle<br />
relative zone di accesso) e per <strong>in</strong>cludere tutti gli attori<br />
rilevanti a livello cantonale e sub-cantonale? Come si<br />
può garantire che partecipare a un processo <strong>in</strong>tegrato<br />
di <strong>pianificazione</strong> risulti più vantaggioso rispetto a non<br />
partecipare?<br />
• Rispetto al punto (b) – questioni chiave: Quali sono le<br />
tematiche stimolanti? Quali sono le personalità chiave<br />
e chi conferisce identità/risorse ai provvedimenti per<br />
uno spazio funzionale? Come si può garantire che<br />
strutture fra loro parallele funzion<strong>in</strong>o supportandosi<br />
l’un l’altra e non costituiscano un impedimento reciproco<br />
(ad esempio società, cantoni o altre piattaforme<br />
regionali, soprattutto nel caso <strong>in</strong> cui più Cantoni o<br />
addirittura più Stati siano co<strong>in</strong>volti, come nel caso di<br />
Basilea o di G<strong>in</strong>evra)?<br />
• Entrambi gli approcci necessitano di un supporto e di<br />
un sostegno concreto da parte <strong>del</strong> livello superiore di<br />
governo (Confederazione o Cantoni) e di buona volontà<br />
(<strong>in</strong>sieme alle risorse) per la partecipazione a livello<br />
regionale/cantonale<br />
• Il supporto e il sostegno sostanziale hanno come<br />
presupposto un sistema di <strong>in</strong>centivi che <strong>in</strong>ducano i<br />
partner cantonali e regionali a partecipare e cooperare<br />
nell’ambito di <strong>in</strong>terventi complessi e <strong>in</strong>tegrati di<br />
<strong>pianificazione</strong> e costruzione di politiche pubbliche di<br />
successo, come ad esempio:<br />
L’idea di un programma per le Agglomerazioni potrebbe<br />
essere ulteriormente sviluppata. A questo proposito<br />
dovrebbero essere condivise le esperienze <strong>del</strong><br />
programma UE Interreg;<br />
Un possibile elemento di novità è un programma per<br />
il supporto <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> regionale nelle regioni montane,<br />
<strong>in</strong> quelle di conf<strong>in</strong>e e nelle regioni rurali meno<br />
sviluppate (già IHG).<br />
Inoltre le risorse che <strong>in</strong> virtù <strong>del</strong> nuovo sistema di<br />
compensazione fiscale vengono assegnate ai Cantoni<br />
meno sviluppati possono essere <strong>in</strong> parte utilizzate per<br />
fornire impulso e supporto alla proposta di <strong>sviluppo</strong><br />
degli spazi funzionali – anche al di fuori <strong>del</strong>la zona di<br />
<strong>in</strong>fluenza <strong>del</strong>le Agglomerazioni;<br />
Sembra consigliabile un <strong>in</strong>tervento più sistematico di<br />
<strong>sviluppo</strong> per l’utilizzo dei fondi <strong>in</strong> precedenza dest<strong>in</strong>ati<br />
all’esercito.<br />
• La partecipazione a livello cantonale/regionale ha<br />
come presupposto il pieno supporto nei confronti di<br />
chi, al momento, si occupa <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> e di<br />
prendere decisioni e l’apertura/<strong>in</strong>tegrazione degli<br />
attuali strumenti e modalità di <strong>pianificazione</strong> di<br />
nuovi processi di programmazione e <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong><br />
un contesto (territoriale, tematico) più ampio.<br />
Questa apertura necessita di tempo, di risorse e <strong>del</strong>la<br />
armonizzazione di standard e procedure, dal momento<br />
che devono essere create ulteriori connessioni.<br />
Si rende necessario costruire una<br />
• cornice normativa,<br />
da una parte per le attività <strong>del</strong>le organizzazioni regionali<br />
e, dall’altra, per quelle dei meccanismi <strong>in</strong>tegrati<br />
di <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong>frastrutturale. Questa offrirebbe allora<br />
i fondamenti normativi per il supporto formale da<br />
parte di diversi livelli e responsabilità di governo, per il<br />
trasferimento di risorse e per il collegamento politico<br />
al sistema di democrazia diretta (per un processo di<br />
<strong>pianificazione</strong> così <strong>in</strong>novativo o per le organizzazioni<br />
regionali si rende necessaria l’approvazione <strong>del</strong>l’elettorato).<br />
CONCLUSIONI SULLE POLITICHE:<br />
SUPPORTO SISTEMATICO
3.2. ALCUNE OSSERVAZIONI DALLA<br />
PROSPETTIVA FRANCESE<br />
GAËLLE PINSON,<br />
DIACT – Delegazione <strong>in</strong>ter-m<strong>in</strong>isteriale per<br />
la <strong>pianificazione</strong> e la competitività dei territori<br />
INTRODUZIONE E CONTESTO Il punto di partenza di<br />
questa <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>e è una diagnosi sull’attuale situazione <strong>del</strong>la<br />
Svizzera, che viene descritta approfonditamente nel rapporto<br />
sullo <strong>sviluppo</strong> territoriale <strong>del</strong> 2005 redatto dall’ARE.<br />
Secondo questo rapporto il Paese non raggiunge gli obiettivi<br />
di <strong>sviluppo</strong> sostenibile che si è posto. L’<strong>in</strong>dag<strong>in</strong>e ha nel<br />
complesso registrato un alto livello di qualità <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
e <strong>del</strong>la sua gestione, ma anche un comune sentire <strong>del</strong>la<br />
popolazione rispetto al fatto che esso sia m<strong>in</strong>acciato. E’<br />
stato <strong>in</strong>oltre riscontrato un alto livello di democrazia, che<br />
tuttavia <strong>in</strong>contra dei limiti rispetto ad alcune tematiche di<br />
<strong>pianificazione</strong>, così come all’obiettivo <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile<br />
e alla mancanza di altre visioni strategiche generali<br />
rispetto al futuro, visioni che dovrebbero condurre alla futura<br />
def<strong>in</strong>izione <strong>del</strong>le politiche di <strong>pianificazione</strong>.<br />
Questi fattori, <strong>in</strong>sieme alle dimensioni ridotte <strong>del</strong> Paese e<br />
alla velocità dei cambiamenti relativi al <strong>territorio</strong> che sono<br />
<strong>in</strong> contrasto con le f<strong>in</strong>alità <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>, suggeriscono<br />
modalità di <strong>sviluppo</strong> che possano causare una rapida<br />
trasformazione o almeno una sequenza di modalità<br />
di <strong>sviluppo</strong> differenziate, che possano essere <strong>in</strong>trodotte<br />
simultaneamente con una programmazione di breve o<br />
lungo periodo.<br />
Seguendo altre analisi e suggerimenti formulati dall’ARE,<br />
la nostra <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>e rappresenta un tipo di <strong>in</strong>iziativa non<br />
ancora realizzato. Di conseguenza, le nostre raccomandazioni<br />
dovrebbero essere ambiziose. Esse considerano le<br />
esigenze espresse dagli esperti svizzeri che abbiamo <strong>in</strong>contrato,<br />
così come le riflessioni critiche formulate rispetto a<br />
43
44<br />
queste esigenze. Grazie alla libertà di riflessione che ci è<br />
stata concessa, queste raccomandazioni sono l<strong>in</strong>ee d’<strong>in</strong>dirizzo<br />
che dovrebbero contribuire al dibattito sul futuro<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Svizzera.<br />
Le possibili raccomandazioni riguardano:<br />
• Un’<strong>in</strong>troduzione supportata da dati, rappresentazioni<br />
e obiettivi sullo stato attuale e sullo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>la<br />
Svizzera con il supporto di studi, ricerche e dibattiti<br />
(punto 1);<br />
• Le possibili l<strong>in</strong>ee di <strong>in</strong>dirizzo per lo <strong>sviluppo</strong> da perseguire<br />
attraverso una nuova comprensione <strong>del</strong> ruolo<br />
e dei contenuti <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tervento pubblico nell’ambito<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> (punto 2), adeguamenti normativi<br />
(punto 3) e lo <strong>sviluppo</strong> <strong>in</strong>formale di strumenti, processi,<br />
forme organizzative che si bas<strong>in</strong>o sul confronto<br />
tra le loro prestazioni (punto 4).<br />
1. PRESENTAZIONE CONDIVISA DI DATI, RAPPRE-<br />
SENTAZIONI E OBIETTIVI RELATIVI ALLA SVIZZERA:<br />
«GLI STRUMENTI POSSONO ESSERE LE IDEE GUIDA»<br />
(INSTRUMENTE KOENNEN KONZEPTE SEIN)<br />
UNA CONOSCENZA DIFFUSA DEI FATTI Come spesso<br />
accade ai cittad<strong>in</strong>i di uno Stato, gli Svizzeri sembrano avere<br />
<strong>del</strong>le rappresentazioni contrastanti sulla situazione <strong>del</strong> proprio<br />
Paese e su cosa si aspettano da esso. Essi ne apprezzano<br />
l’ambiente naturale, sono tuttavia favorevoli allo <strong>sviluppo</strong><br />
urbano. Esprimono una forte richiesta di <strong>in</strong>frastrutture pubbliche,<br />
ma sono <strong>in</strong> competizione per avere imposte sempre<br />
più basse. Apprezzano la democrazia a livello locale per la<br />
def<strong>in</strong>izione dei compiti di <strong>pianificazione</strong>, ma non vedono i<br />
suoi limiti da un punto di vista sovra-ord<strong>in</strong>ato.<br />
Una rappresentazione condivisa e realistica sullo stato attuale<br />
<strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> e sulle possibili m<strong>in</strong>acce, relativamente<br />
alla <strong>pianificazione</strong>, dovrebbe essere prodotta a ciascun livello<br />
attraverso ricerche, esperimenti, comunicazioni e dibattiti<br />
pubblici. «E’ importante compiere una valutazione<br />
degli ambiti di attività e dei limiti <strong>del</strong>le attuali organizzazioni<br />
che si occupano di <strong>pianificazione</strong>, prima che si proceda a<br />
cambiarli», ha affermato un consigliere comunale <strong>in</strong>contrato<br />
nell’ambito <strong>del</strong>la nostra <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>e. A tale riguardo e,<br />
considerando la rilevanza <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> a livello locale,<br />
uno dei ruoli più importanti dei livelli di <strong>in</strong>tervento<br />
sovra-ord<strong>in</strong>ati potrebbe essere quello di mostrare gli effetti<br />
collettivi <strong>del</strong>le azioni <strong>in</strong>dividuali ai livelli <strong>in</strong>feriori.<br />
Insieme allo stato attuale <strong>del</strong>la Svizzera, dovrebbe essere<br />
condotta un’analisi degli sviluppi che la riguarderanno<br />
<strong>in</strong> futuro, per capire se sono determ<strong>in</strong>ati dall’<strong>in</strong>tervento<br />
umano oppure no. Una analisi supportata da una visione<br />
di lungo periodo dovrà chiarire le conseguenze di questi<br />
sviluppi sulle future politiche <strong>in</strong> generale e nello specifico<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>. I cambiamenti climatici sono un elemento<br />
rilevante, se si pensa alle conseguenze su ambiti<br />
importanti <strong>del</strong>la Svizzera come l’agricoltura, la gestione<br />
<strong>del</strong>le acque, la produzione di energia idroelettrica, il turismo<br />
<strong>in</strong>vernale ed estivo. La globalizzazione e la crescita<br />
<strong>del</strong>la competizione <strong>in</strong>ternazionale nell’ambito dei settori<br />
economici tra<strong>in</strong>anti <strong>in</strong> Svizzera come quello bancario o farmaceutico<br />
devono anche essere precisati con attenzione.<br />
Inf<strong>in</strong>e si devono considerare gli effetti <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>vecchiamento<br />
<strong>del</strong>la popolazione <strong>in</strong>sieme a quelli <strong>del</strong>le politiche sull’immigrazione<br />
sul mercato <strong>del</strong> lavoro, <strong>del</strong>le abitazioni, etc.<br />
INTRODUZIONE DI OBIETTIVI COMUNI In senso più<br />
ampio vi è la necessità di <strong>in</strong>trodurre dei temi chiave e degli<br />
obiettivi comuni e di tradurli <strong>in</strong> politiche di <strong>pianificazione</strong>:<br />
«Dobbiamo contrassegnare gli <strong>in</strong>teressi nazionali come<br />
tali, Galmiz ne è un esempio», ha dichiarato uno degli <strong>in</strong>tervistati.<br />
Devono essere <strong>in</strong>dividuate le questioni di <strong>in</strong>teresse nazionale<br />
<strong>in</strong> ambito sociale, economico, politico, prima che possano<br />
essere def<strong>in</strong>iti gli obiettivi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> e questi<br />
devono essere conseguenti alle prime. E’ <strong>in</strong>teressante che<br />
molti degli esperti <strong>in</strong>tervistati abbiano <strong>in</strong>dicato come compito<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> il porre rimedio a quanto il Paese<br />
e l’ambiente hanno subito piuttosto che la creazione di<br />
condizioni per lo <strong>sviluppo</strong> generale. Cosa vogliono gli Svizzeri<br />
per il proprio Paese? La risposta non è facile <strong>in</strong> una<br />
nazione che, tradizionalmente, rappresenta una confederazione<br />
di <strong>in</strong>teressi comuni piuttosto che uno Stato con<br />
un’identità nazionale omogenea, nel quale le possibilità<br />
di <strong>in</strong>fluenza <strong>del</strong> Governo centrale sono limitate e cresce<br />
il potere <strong>del</strong>la mano <strong>in</strong>visibile <strong>del</strong> mercato. Relativamente<br />
alla <strong>pianificazione</strong>, i cittad<strong>in</strong>i sono pronti a confrontarsi con<br />
dibattiti nazionali che super<strong>in</strong>o le questioni di ord<strong>in</strong>e locale?<br />
Il dibattito sulla <strong>pianificazione</strong> potrebbe rispecchiare<br />
alcuni profondi sviluppi <strong>del</strong> federalismo elvetico, come il<br />
cambiamento dei rapporti di potere a livello federale, la<br />
necessità di ridef<strong>in</strong>ire progetti politici <strong>in</strong>dirizzati al livello<br />
europeo e globale, la possibile riforma amm<strong>in</strong>istrativa, a<br />
ciò collegata, a livello federale <strong>in</strong> un contesto di dibattiti<br />
pubblici relativi alla questione <strong>del</strong>la coesione culturale <strong>del</strong><br />
Paese, alle debolezze <strong>del</strong>l’ «esprit de concordance» e alle<br />
conseguenti difficoltà per il funzionamento democratico<br />
<strong>del</strong> livello federale.<br />
Allo stesso tempo si possono già <strong>in</strong>dividuare alcuni temi<br />
di rilevanza nazionale che riguardano la <strong>pianificazione</strong> e<br />
lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>: salvaguardia <strong>del</strong>l’ambiente, gestione<br />
<strong>del</strong> rischio (<strong>in</strong> particolare per quanto riguarda le<br />
<strong>in</strong>ondazioni), turismo, <strong>in</strong>vestimenti esteri <strong>in</strong> settori <strong>in</strong>dustriali<br />
e manifatturieri, <strong>in</strong>tegrazione nel sistema europeo di<br />
trasporti. La def<strong>in</strong>izione condivisa di fatti e obiettivi costituirebbe<br />
anche la base per un processo decisionale che si<br />
fonda su possibili scenari nel quale, <strong>in</strong> virtù <strong>del</strong>la considerazione<br />
<strong>del</strong>le reali possibilità <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>, emergerebbe non<br />
solo la domanda «cosa ci piacerebbe?» ma anche la domanda<br />
«cosa possiamo fare?». Prima di procedere a qualsiasi<br />
tipo di riforma che <strong>in</strong>tervenga <strong>in</strong> qualche modo sulla<br />
prerogativa storica <strong>del</strong>l’autonomia dei Comuni e dei Cantoni,<br />
gli Svizzeri devono acquisire un quadro chiaro sullo<br />
stato <strong>del</strong> Paese e sulla varietà dei suoi possibili sviluppi.<br />
Soltanto sulla base di queste premesse essi accetteranno<br />
che ad esempio il perseguimento <strong>del</strong>l’obiettivo di <strong>in</strong>teresse<br />
generale <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile comporti <strong>del</strong>le possibili<br />
restrizioni all’esercizio <strong>del</strong>la democrazia locale.<br />
Inf<strong>in</strong>e alcuni obiettivi operativi potrebbero essere sperimentati<br />
dal punto di vista tecnico e politico come strumenti per<br />
giungere a obiettivi di ord<strong>in</strong>e generale, i quali siano def<strong>in</strong>iti<br />
dal punto di vista normativo. Ad esempio nuove visioni per<br />
la regolazione <strong>del</strong>l’eccessiva urbanizzazione si potrebbero<br />
conciliare con lo scopo generale <strong>del</strong>la sostenibilità e <strong>del</strong>la
gestione economica <strong>del</strong> suolo. A ciò si aggiunga che la def<strong>in</strong>izione<br />
di alcuni obiettivi operativi, relativi allo <strong>sviluppo</strong><br />
sostenibile, non corrisponde necessariamente ai desiderata<br />
<strong>del</strong>le persone: ad esempio abitare <strong>in</strong> zone non edificate con<br />
un sistema di trasporti efficiente. In un Paese a forte tradizione<br />
democratica, come si possono conciliare le esigenze<br />
<strong>del</strong> s<strong>in</strong>golo cittad<strong>in</strong>o con quelle <strong>del</strong> bene comune? L’attuale<br />
obiettivo <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile necessita decisamente<br />
di una dimensione spaziale! Possono rivelarsi utili scenari<br />
per l’<strong>in</strong>terpretazione territoriale <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile<br />
<strong>in</strong> relazione alle modalità di <strong>sviluppo</strong> a questi collegate e<br />
ulteriori studi approfonditi sulla loro efficacia. Un’ampia dis -<br />
cussione pubblica potrebbe rafforzare la coscienza politica<br />
pubblica sull’<strong>in</strong>conciliabilità di alcune modalità di <strong>sviluppo</strong><br />
che i cittad<strong>in</strong>i elvetici desiderano per il proprio Paese – un<br />
punto che è stato nom<strong>in</strong>ato da alcuni esperti <strong>in</strong> ambiti<br />
molto diversi come l’agricoltura e lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le città.<br />
2. CRESCITA DELLA COMPRENSIONE DI COSA SIA<br />
LA PIANIFICAZIONE E UN SUO RUOLO PIU’ ATTIVO<br />
NEI DIVERSI SETTORI DELLA POLITICA: «LA PIANI-<br />
FICAZIONE E’ NECESSARIA OVUNQUE, MA NESSUNO<br />
LA NOMINA.»<br />
Nella <strong>pianificazione</strong> ci si occupa <strong>del</strong>le conseguenze a livello<br />
territoriale dei mutamenti dipendenti da un contesto più<br />
ampio e <strong>del</strong>le politiche settoriali. Di fatto le conseguenze<br />
territoriali dalle politiche settoriali hanno abitualmente degli<br />
effetti più rilevanti sul <strong>territorio</strong> di quanto non ne abbiano<br />
le politiche di <strong>pianificazione</strong> e la <strong>pianificazione</strong> è più<br />
efficace se il <strong>territorio</strong> viene preso <strong>in</strong> considerazione <strong>in</strong> uno<br />
stadio precedente <strong>del</strong> processo decisionale politico.<br />
A ciò va aggiunto che un approccio territoriale <strong>del</strong>le politiche<br />
settoriali potrebbe promuovere l’efficacia di queste<br />
politiche. Il <strong>territorio</strong> di per sé è un attore attivo <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tervento<br />
pubblico, poiché le qualità <strong>del</strong>le sue risorse naturali,<br />
culturali, economiche possono rappresentare un<br />
valore aggiunto per le politiche. In Svizzera questa territorializzazione<br />
<strong>del</strong>le politiche pubbliche sembra essere già<br />
<strong>in</strong> corso. Ad esempio con la «Nuova politica regionale»<br />
che, promossa proprio sulla base <strong>del</strong>le strutture federali<br />
esistenti, differenzia territorialmente le misure <strong>del</strong>la Confederazione,<br />
volte al supporto <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> economico.<br />
In questa relazione il federalismo è un alleato <strong>in</strong>discusso<br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tervento di <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong>la politica federale e<br />
con ciò rappresenta un rafforzamento <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
a livello centrale. Questa modalità di <strong>sviluppo</strong> muta la comprensione<br />
<strong>del</strong> concetto di «<strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>» <strong>in</strong><br />
«ord<strong>in</strong>amento <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>» e qu<strong>in</strong>di <strong>in</strong> «<strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>»;<br />
da una gestione orientata al <strong>territorio</strong> e regolativa<br />
si passa qu<strong>in</strong>di a una gestione orientata ai progetti e f<strong>in</strong>alizzata<br />
a uno <strong>sviluppo</strong> più complessivo. A livello locale, le<br />
politiche di acquisizione e vendita <strong>del</strong> suolo, che sono state<br />
impiegate da alcuni Comuni <strong>in</strong>sieme come strumenti per<br />
la gestione <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e per lo <strong>sviluppo</strong> economico, mostrano<br />
come la <strong>pianificazione</strong> possa essere utilizzata anche<br />
per f<strong>in</strong>alità diverse dalla conservazione <strong>del</strong> suolo.<br />
A livello federale, cantonale e comunale la <strong>pianificazione</strong><br />
dovrebbe almeno essere sistematicamente e formalmente<br />
connessa a tutti i settori che abbiano <strong>in</strong>fluenza rilevante sul<br />
<strong>territorio</strong> come l’ambiente, la gestione <strong>del</strong> rischio, i trasporti,<br />
le politiche abitative. Come passo successivo la <strong>pianificazione</strong><br />
potrebbe giocare un ruolo nelle politiche di <strong>sviluppo</strong><br />
economico. Infatti la <strong>pianificazione</strong> e lo <strong>sviluppo</strong> territoriale<br />
potrebbero essere caratterizzati più esplicitamente come<br />
strumenti per il conseguimento <strong>del</strong>l’obiettivo generale di<br />
uno <strong>sviluppo</strong> sostenibile. A questo scopo, sarebbe necessario<br />
comunicare con i cittad<strong>in</strong>i, le amm<strong>in</strong>istrazioni e i politici<br />
che spesso hanno un’immag<strong>in</strong>e negativa <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
come di un’attività v<strong>in</strong>colante e formale.<br />
Un altro compito consiste nel nuovo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>la figura<br />
professionale <strong>del</strong> pianificatore. Quest’ultimo dovrebbe occuparsi<br />
maggiormente <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> di progetti piuttosto<br />
che <strong>del</strong> disegno di piani e <strong>in</strong>oltre diventare attore attivo<br />
nell’organizzazione e nella mediazione di discussioni pubbliche,<br />
come già accade <strong>in</strong> molti casi come ad esempio<br />
nella regione di Berna (con lo slogan «Un’immag<strong>in</strong>e <strong>del</strong>la<br />
regione») o nel Cantone Uri (con il Test-Plann<strong>in</strong>g per la<br />
Valle Inferiore <strong>del</strong> Reuss).<br />
3. ADEGUAMENTI DEL SISTEMA LEGISLATIVO:<br />
«ABBIAMO BISOGNO DI RI-COSTRUIRE, NON DI<br />
COSTRUIRE NUOVE OPERE»<br />
Insieme a queste elaborazioni <strong>in</strong>tellettuali f<strong>in</strong>alizzate a mostrare<br />
alla Svizzera il proprio futuro e a cosa può servire la<br />
<strong>pianificazione</strong>, possono essere avanzate <strong>del</strong>le proposte per<br />
l’adeguamento <strong>del</strong> sistema normativo e amm<strong>in</strong>istrativo e<br />
per l’ulteriore <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le prassi esistenti.<br />
UN MIGLIORE UTILIZZO DEL GRANDE POTENZIALE<br />
DEL SISTEMA LEGISLATIVO ESISTENTE In accordo con<br />
le op<strong>in</strong>ioni <strong>del</strong>la maggioranza degli <strong>in</strong>tervistati la proposta<br />
sarebbe quella di utilizzare per prima cosa <strong>in</strong> modo più efficace<br />
le potenzialità <strong>del</strong> sistema legislativo. Queste confermano<br />
che i fondamenti normativi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> sono<br />
adeguati e che il problema sta piuttosto nel loro utilizzo.<br />
La procedura di conciliazione (LPT, art. 12), che può essere<br />
utilizzata dal livello federale per <strong>in</strong>fluire sulla <strong>pianificazione</strong><br />
cantonale, potrebbe per esempio essere adottata con<br />
maggiore frequenza. Dovrebbe anche essere presa <strong>in</strong> considerazione<br />
la giurisprudenza collegata all’<strong>in</strong>terpretazione<br />
degli obblighi alla <strong>pianificazione</strong> def<strong>in</strong>iti nella Costituzione<br />
e dovrebbe possibilmente esserne def<strong>in</strong>ito con più precisione<br />
il ruolo nelle decisioni operative.<br />
RINNOVAMENTO DEL SISTEMA LEGISLATIVO ATTRA-<br />
VERSO UNA NUOVA DEFINIZIONE DEI SUOI OBIET-<br />
TIVI Si potrebbero anche <strong>in</strong>trodurre alcune modifiche al<br />
sistema normativo perché questo sia nuovamente adeguato<br />
alla def<strong>in</strong>izione degli obiettivi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>.<br />
Questi adeguamenti non comporterebbero una modifica<br />
radicale <strong>del</strong>la filosofia <strong>del</strong> sistema, piuttosto l’<strong>in</strong>tegrazione<br />
di alcune modificazioni che si sono verificate a partire dal<br />
1979, come ad esempio l’aumento <strong>del</strong>l’importanza <strong>del</strong>la<br />
Svizzera urbana o il fatto che l’obiettivo <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile<br />
non sia stato raggiunto nell’attuale sistema.<br />
Un’ampia discussione sugli obiettivi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>svizzera</strong>, discussione che affronti questi cambiamenti, potrebbe,<br />
di fatto, trovare una propria significativa espressione<br />
<strong>in</strong> un adeguamento degli obiettivi che sono fissati<br />
45
46<br />
per legge, così come anche un’eventuale modifica <strong>del</strong> sistema<br />
legislativo potrebbe rappresentare un importante<br />
stimolo per un dibattito pubblico sulla <strong>pianificazione</strong>.<br />
Questi adeguamenti potrebbero dunque contribuire a<br />
collegare la <strong>pianificazione</strong> con altri temi che sono a loro<br />
volta connessi con la metropolizzazione così come con lo<br />
<strong>sviluppo</strong> sostenibile e la salvaguardia <strong>del</strong>l’ambiente e così<br />
il primo obiettivo potrebbe essere lo strumento per conseguire<br />
gli altri. Queste modifiche potrebbero riguardare<br />
dunque anche la Costituzione, nella quale i s<strong>in</strong>goli articoli<br />
sullo <strong>sviluppo</strong> sostenibile, la protezione ambientale, la <strong>pianificazione</strong>,<br />
la gestione <strong>del</strong>le acque, etc. sarebbero nuovamente<br />
da valutarsi secondo un punto di vista generale<br />
e complessivo e dove lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile sarebbe da<br />
evidenziare come obiettivo esplicito <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
così come la <strong>pianificazione</strong> quale strumento per il suo raggiungimento.<br />
La def<strong>in</strong>izione comune degli scopi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong><br />
virtù di modifiche normative potrebbe servire a creare nella<br />
popolazione e negli attori <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> una consapevolezza<br />
e un quadro di riferimento comune per cambiamenti<br />
e adeguamenti che potrebbero avere luogo a livello<br />
di organizzazione amm<strong>in</strong>istrativa e di processi. Le <strong>in</strong>terviste<br />
hanno mostrato che esiste un forte consenso sulla solidità<br />
<strong>del</strong> sistema legislativo rispetto alle esigenze organizzative.<br />
Il livello cantonale e comunale hanno competenze che per<br />
la storia e l’identità elvetiche sono <strong>in</strong>toccabili e la capacità<br />
<strong>del</strong> Paese di promuovere negoziazioni e mediazioni nella<br />
gestione di complessi processi collettivi è un’alternativa di<br />
straord<strong>in</strong>aria rilevanza rispetto alle modifiche <strong>del</strong>la norma.<br />
I cambiamenti organizzativi dovrebbero perciò essere condotti<br />
gradualmente attraverso progetti pilota <strong>in</strong>vece che<br />
attraverso modifiche normative. Questa proposta sarebbe<br />
coerente con l’osservazione di uno <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> federalismo<br />
da una chiara e formale <strong>del</strong>imitazione <strong>del</strong>le competenze<br />
dei diversi ambiti a una cooperazione tra questi più<br />
ampia e maggiormente orientata ai progetti.<br />
4. SVILUPPO INCREMENTALE DI STRUMENTI,<br />
PROCESSI E ORGANIZZAZIONI SULLA BASE DI<br />
UN CONFRONTO DELLE PRESTAZIONI: «IL PIANO<br />
DIRETTORE DEVE ESSERE DISCUSSO E NON<br />
SOLTANTO APPROVATO.»<br />
LIVELLI TERRITORIALI Mentre le fusioni di Comuni,<br />
come un risultato di processi cooperativi e orientati al progetto,<br />
dovrebbero essere ulteriormente promosse, il livello<br />
regionale, basandosi su cooperazioni specifiche, dovrebbe<br />
rimanere un livello funzionale. La trasformazione <strong>del</strong> suo<br />
ruolo <strong>in</strong> amm<strong>in</strong>istrativo avrebbe come risultato una «tigre<br />
passacarte»; secondo l’espressione di uno degli <strong>in</strong>tervistati.<br />
PIANI Si deve lavorare al rafforzamento di alcuni strumenti.<br />
I piani settoriali <strong>del</strong>la Confederazione potrebbero,<br />
nell’ambito dei progetti d’<strong>in</strong>teresse nazionale, essere più<br />
v<strong>in</strong>colanti se fossero elaborati sulla base di un più ampio<br />
consenso. Il carattere v<strong>in</strong>colante dovrebbe essere rafforzato<br />
considerando due fattori. Da una parte bisognerebbe<br />
considerare che la <strong>pianificazione</strong>, <strong>in</strong> qualità di attività di<br />
gestione dei fattori di <strong>in</strong>certezza, necessita di un quadro di<br />
riferimento che renda possibile prendere decisioni rapide e<br />
che non consideri le cose come immutabili, dall’altra, che<br />
alcuni importanti progetti di <strong>in</strong>teresse nazionale dovrebbero<br />
tuttavia essere determ<strong>in</strong>ati territorialmente.<br />
Ad ogni modo un altro strumento, il Piano Direttore, potrebbe<br />
essere rafforzato. La Svizzera oggi dispone di diverse<br />
tipologie di piani direttori e si potrebbero formulare<br />
alcune ipotesi a partire dall’esperienza acquisita. Il Piano<br />
Direttore potrebbe diventare qualcosa di più di uno strumento<br />
di coord<strong>in</strong>amento e determ<strong>in</strong>are <strong>in</strong> che modo la<br />
specifica assegnazione <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> per diversi usi debba<br />
avere luogo nel piano di utilizzo <strong>del</strong> suolo. Rafforzare il<br />
Piano Direttore potrebbe anche significare che questo sia,<br />
<strong>in</strong> genere, discusso e non solo approvato dal parlamento<br />
cantonale. Attraverso <strong>in</strong>centivi potrebbe essere promossa<br />
una tabella di marcia condivisa per la costruzione dei Piani<br />
Direttori Cantonali – come presupposto per una qualche<br />
armonizzazione di questi piani. Alcune parti dei Piani direttori<br />
potrebbero <strong>in</strong> questo modo essere v<strong>in</strong>colanti anche<br />
per i Comuni. In riferimento a ciò, si dovrebbe anche<br />
chiarire il rapporto tra il piano direttore e i progetti <strong>del</strong>le<br />
Agglomerazioni.<br />
PROCESSI DI COORDINAMENTO E COOPERAZIONE Il<br />
rafforzamento e la formalizzazione dei processi <strong>in</strong>formativi,<br />
di coord<strong>in</strong>amento, cooperativi già <strong>in</strong> atto potrebbe anche<br />
garantire una maggiore <strong>in</strong>tegrazione verticale e orizzontale.<br />
In relazione a ciò il livello federale potrebbe predisporre<br />
strumenti per perseguire l’<strong>in</strong>formazione e il coord<strong>in</strong>amento<br />
di quei temi che sono comuni ad ambiti diversi,<br />
come ad esempio nel caso <strong>del</strong>la politica <strong>del</strong>le Agglomerazioni.<br />
In questo modo esso potrebbe anche cont<strong>in</strong>uare ad<br />
avere un <strong>in</strong>flusso sulla cooperazione <strong>in</strong>ter-cantonale.<br />
Il livello federale potrebbe anche predisporre strumenti per<br />
sviluppare una visione generale <strong>del</strong>la Svizzera e determ<strong>in</strong>are<br />
le possibili funzioni <strong>del</strong>le diverse regioni, come ha già<br />
fatto con le L<strong>in</strong>ee guida per l’ord<strong>in</strong>amento <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
svizzero («Grundzüge der <strong>Raum</strong>ordnung Schweiz») e – <strong>in</strong><br />
modo più preciso e su base più ampia – con il Progetto<br />
Territoriale per la Svizzera («<strong>Raum</strong>konzept Schweiz»).<br />
L’identificazione collettiva <strong>del</strong>le funzioni <strong>del</strong>le diverse zone<br />
<strong>del</strong>la Svizzera potrebbe essere l’unica via che conduce a<br />
un’effettiva strategia di <strong>pianificazione</strong> negli ambiti <strong>del</strong> turismo,<br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tegrazione <strong>del</strong>la rete dei trasporti con la UE o<br />
<strong>del</strong>l’attrazione di <strong>in</strong>vestimenti esteri.<br />
D’altra parte, la <strong>pianificazione</strong> dovrebbe essere maggiormente<br />
collegata con altri settori considerando che lo spazio<br />
<strong>del</strong>le politiche di <strong>pianificazione</strong> è ugualmente <strong>in</strong>fluenzato<br />
da altri ambiti politici e che la <strong>pianificazione</strong> è oggi<br />
eventualmente maggiormente <strong>in</strong>tesa come «<strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong><br />
<strong>territorio</strong>». Questo punto è di particolare importanza poiché,<br />
già oggi, molti ambiti d’<strong>in</strong>tervento federali sono <strong>in</strong><br />
revisione. La cooperazione tra i dipartimenti dovrebbe essere<br />
ulteriormente promossa così come <strong>in</strong>iziative come la<br />
«Netzwerk ländlicher <strong>Raum</strong>», alla quale partecipano rappresentanti<br />
<strong>del</strong>l’ARE, <strong>del</strong>l’Ufficio Federale <strong>del</strong>l’Agricoltura<br />
(UFAG), <strong>del</strong>la Segreteria di Stato <strong>del</strong>l’Economia (SECO) così<br />
come <strong>del</strong>l’Ufficio Federale <strong>del</strong>l’Ambiente (UFAM). In questo<br />
modo l’ARE sarebbe non solo <strong>in</strong> modo <strong>in</strong>formale, ma<br />
anche formalmente co<strong>in</strong>volto nella nuova politica regionale<br />
<strong>del</strong>la SECO.
Il potenziale <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> a livello federale potrebbe<br />
essere rafforzato con l’aumento <strong>del</strong>le risorse dest<strong>in</strong>ate a<br />
f<strong>in</strong>anziare studi e progetti che possano supportare i quadri<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>. Questo potrebbe avvenire anche<br />
con l’utilizzo di strumenti più potenti come lo spostamento<br />
<strong>del</strong>la competenza amm<strong>in</strong>istrativa <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> così<br />
che essa possa diventare un soggetto <strong>in</strong>tersettoriale di<br />
consulenza per il Consiglio Federale. In questo modo essa<br />
parteciperebbe all’elaborazione dei budget e <strong>del</strong>le strategie<br />
dei dipartimenti e potrebbe monitorare gli effetti sul<br />
<strong>territorio</strong>. Questo <strong>sviluppo</strong> potrebbe essere considerato<br />
un passo ulteriore nel processo di trasformazione <strong>del</strong> concetto<br />
di <strong>pianificazione</strong> che si è sperimentato negli ultimi<br />
anni: orig<strong>in</strong>ariamente accostato alle autorità giuridiche e<br />
di polizia e oggi a quelle «territoriali» <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture e<br />
<strong>del</strong>l’ambiente.<br />
5. OTTIMIZZAZIONE DELL’ATTUALE CAPACITA’ DI<br />
ELABORARE PROGETTI SPERIMENTALI, INNOVATIVI,<br />
FATTI SU MISURA NELLA PIANIFICAZIONE<br />
Con l’Associazione <strong>del</strong>la Regione di Berna (Vere<strong>in</strong> Region<br />
Bern – VRB), l’Agenzia <strong>del</strong>la Pianificazione regionale di Zurigo<br />
e d<strong>in</strong>torni, così come la Regione di Basilea abbiamo<br />
visto numerosi esempi di prassi <strong>in</strong>novative a livello regionale.<br />
Allo stesso modo abbiamo esempi di prassi <strong>in</strong>novative<br />
a livello federale con la politica <strong>del</strong>le Agglomerazioni e<br />
le <strong>in</strong>iziative <strong>del</strong>l’ARE e a livello cantonale e comunale nella<br />
forma di decisioni <strong>in</strong>novative e con i Test-Plann<strong>in</strong>g realizzati<br />
nei Cantoni di Uri e Schwyz.<br />
Da queste <strong>in</strong>iziative si potrebbero trarre <strong>del</strong>le conclusioni e<br />
– con il coord<strong>in</strong>amento <strong>del</strong>la Confederazione – si potrebbe<br />
condurre un confronto sistematico <strong>in</strong>sieme agli attori degli<br />
altri livelli regionali e anche con ulteriori attori co<strong>in</strong>volti<br />
nella <strong>pianificazione</strong> che fanno parte <strong>del</strong>la società civile (Associazione<br />
Svizzera <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> nazionale – VLP-<br />
ASPAN, gruppi <strong>in</strong>formali degli urbanisti svizzeri).<br />
47<br />
Per una visione più strategica, che dovrebbe essere elaborata<br />
nei vari livelli regionali sotto la responsabilità <strong>del</strong>la<br />
Confederazione, dovrebbero essere presi <strong>in</strong> considerazioni<br />
dei progetti pilota che si occup<strong>in</strong>o dei terreni non più necessari<br />
<strong>del</strong>l’esercito e <strong>del</strong> settore turistico.
48<br />
3.3. ALCUNE OSSERVAZIONI<br />
RELATIVE ALLA DEMOCRAZIA<br />
DIRETTA NELLA PIANIFICAZIONE<br />
SVIZZERA DALLA<br />
PROSPETTIVA TEDESCA<br />
PROF. THOMAS SIEVERTS<br />
Da molti anni lavoro occasionalmente come consulente <strong>in</strong><br />
Svizzera e per questo motivo ho acquisito esperienza con<br />
la prassi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> nel Paese a diverse scale e livelli.<br />
Di seguito cercherò di evidenziare punti di forza e di<br />
debolezza <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Svizzera sulla base <strong>del</strong>la<br />
mia attività di esperto tedesco.<br />
La differenza più rilevante consiste nelle forme di decisione<br />
democratica: mentre <strong>in</strong> Germania la democrazia rappresentativa<br />
ricorre e si confronta solo molto raramente con<br />
il Referendum diretto, questa forma democratica diretta e<br />
immediata <strong>in</strong> Svizzera vale di norma per tutte le decisioni<br />
importanti. Andando contro i miei preconcetti e l’op<strong>in</strong>ione<br />
comune diffusa <strong>in</strong> Germania secondo la quale la democrazia<br />
diretta risulterebbe troppo pesante, lenta e dispendiosa<br />
per i nostri tempi odierni che sono così accelerati, ho nel<br />
frattempo riveduto questi pregiudizi trovando <strong>in</strong> questa<br />
forma i seguenti vantaggi:<br />
• la democrazia diretta, nella competizione fra proposte<br />
e idee, costr<strong>in</strong>ge a elaborare argomentazioni chiare e<br />
comprensibili anche per i cittad<strong>in</strong>i meno istruiti e dal<br />
momento che quasi sempre nella <strong>pianificazione</strong> ci si<br />
confronta con decisioni oggettive e ben def<strong>in</strong>ite, sono<br />
rare le argomentazioni di tipo demagogico. Anche gli<br />
esperti co<strong>in</strong>volti devono sottostare all’obbligo di presentare<br />
argomenti semplici e chiari se vogliono avere<br />
una certa <strong>in</strong>fluenza nelle decisioni;<br />
• le proposte di decisione (<strong>in</strong> tedesco Entscheidungsvorlagen),<br />
<strong>in</strong>sieme con le proposte tecniche (<strong>in</strong> tedesco:<br />
Sachvorschlägen), comprendono sempre anche <strong>del</strong>le<br />
<strong>in</strong>dicazioni rispetto alle risorse: se si prende una decisione<br />
a maggioranza si decide anche rispetto alle
isorse. Questo conferisce rilievo e affidabilità alle decisioni<br />
prese .<br />
• se una proposta di decisione <strong>in</strong> democrazia diretta<br />
viene resp<strong>in</strong>ta può essere sempre riproposta. Questo<br />
fatto apre la possibilità a un suo graduale miglioramento<br />
e al raggiungimento di compromessi ragionevoli.<br />
Le caratteristiche <strong>del</strong>la democrazia diretta hanno come<br />
conseguenza che le decisioni, una volta prese, possano essere<br />
attuate sulla base di presupposti affidabili. Senza poterne<br />
fornire prova oggettiva, ho maturato l’impressione<br />
che questa modalità decisionale, se paragonata al sistema<br />
tedesco, non conduca a maggiori ritardi e a risultati più<br />
affidabili.<br />
Vedo un altro vantaggio, che risulta importante e decisivo<br />
<strong>in</strong> questi tempi caratterizzati da imprevedibilità e <strong>in</strong>certezza,<br />
nel fatto che le autorità locali dispongano di ampi<br />
spazi di libertà per lo <strong>sviluppo</strong> di contenuti e processi. Essi<br />
possono davvero sperimentare qualcosa di nuovo e con<br />
questo contribuire <strong>in</strong> maniera rilevante al clima di <strong>in</strong>novazione<br />
<strong>del</strong>la Svizzera: l’<strong>in</strong>tero Paese potrebbe diventare una<br />
sorta di «laboratorio territoriale ». Al momento <strong>in</strong>fatti i soggetti<br />
territoriali e settoriali fanno un uso ancora contenuto<br />
ed esitante di questa loro possibilità! La Confederazione<br />
e i cantoni dovrebbero <strong>in</strong>coraggiare le città e i comuni a<br />
utilizzare creativamente questi loro spazi di azione.<br />
evidenziano anche <strong>del</strong>le dist<strong>in</strong>te problematiche, che probabilmente<br />
appaiono di difficile soluzione attraverso l’utilizzo<br />
<strong>del</strong>la democrazia diretta, comunale, decentralizzata e<br />
senza un supporto esterno, come ad esempio le <strong>in</strong>frastrutture<br />
dei grandi aeroporti e i corridoi ferroviari merci. Anche<br />
il sorgere di ampi spazi metropolitani basati sulla specializzazione<br />
<strong>del</strong> lavoro e <strong>del</strong>le collegate reti di città necessita<br />
forse di un più forte sostegno da parte <strong>del</strong> livello federale.<br />
Secondo la nuova Teoria dei Sistemi, il livello statale non<br />
dovrebbe però <strong>in</strong>tervenire direttamente nei sistemi locali<br />
autonomi, quanto piuttosto dovrebbe supportare il difficile<br />
processo di mediazione tutelando le diverse autonomie e<br />
offrendo <strong>in</strong>formazioni, ipotesi alternative e progetti sperimentali.<br />
In questo campo vedo la necessità di una vera riforma<br />
strutturale: la <strong>pianificazione</strong> a livello federale dovrebbe essere<br />
presente <strong>in</strong> modo consapevole ed elaborare proposte<br />
di <strong>in</strong>formazioni, idee progettuali e procedure non convenzionali<br />
e con ciò stimolare la formulazione di nuove ipotesi,<br />
accordi settoriali e nuovi sviluppi! La sovvenzione di procedure<br />
collegate a progetti <strong>in</strong>novativi dovrebbe essere connessa<br />
al rispetto di determ<strong>in</strong>ativi obiettivi e l<strong>in</strong>ee guida.<br />
Un’obiezione da prendere seriamente <strong>in</strong> considerazione<br />
consiste nel fatto che la democrazia diretta sarebbe adeguata<br />
solo per decisioni che riguardano i livelli locali e non<br />
per <strong>in</strong>teressi più ampi a livello regionale, cantonale o federale.<br />
Le esperienze mostrano ampiamente anche <strong>in</strong> questo<br />
caso che la popolazione utilizza <strong>in</strong> prevalenza questo potere<br />
con consapevolezza e responsabilità e che si <strong>del</strong><strong>in</strong>eano<br />
nuove situazioni nelle quali le decisioni di ord<strong>in</strong>e generale<br />
vengono assunte; senza che questo comporti una riduzione<br />
<strong>del</strong>l’esercizio <strong>del</strong>la democrazia diretta.<br />
49<br />
Si può però osservare che la democrazia diretta, rispetto<br />
a spazi di <strong>in</strong>tervento politico e di contenuto ampi, a volte<br />
conduce a comportamenti concorrenziali fra i diversi soggetti<br />
locali che risultano improduttivi. Questo fatto a livello<br />
generale può impedire un armonioso <strong>sviluppo</strong> regionale<br />
nelle aree urbane fra loro connesse.<br />
Proprio rispetto a questo complesso ambito di problemi<br />
si possono osservare negli ultimi anni degli sviluppi molto<br />
<strong>in</strong>teressanti: senza che sia necessario l’<strong>in</strong>tervento <strong>del</strong>la<br />
Confederazione o <strong>del</strong> Cantone, molte città e Comuni, che<br />
<strong>in</strong>sieme costituiscono una Città-Regione, stanno <strong>in</strong>iziando<br />
a cercare nuove modalità per uno <strong>sviluppo</strong> regionale più<br />
armonioso cedendo alcune importanti competenze ai livelli<br />
sovra-ord<strong>in</strong>ati. Il motivo sta nel fatto che città e Comuni<br />
<strong>in</strong>iziano a provare sulla propria pelle che l’<strong>in</strong>tegrazione aumenta<br />
le loro possibilità di sopravvivenza nell’attuale contesto<br />
globale. Sorprendentemente è proprio dalla stessa<br />
democrazia diretta che nascono le <strong>in</strong>iziative di cooperazione<br />
rafforzata, f<strong>in</strong>o alla fusione volontaria tra Comuni!<br />
Espresso <strong>in</strong> maniera più teorica, <strong>in</strong> virtù di un’emergenza<br />
<strong>in</strong>terna nasce da molti piccoli sistemi di Comuni un più alto<br />
e complesso sistema regionale nelle forme più diverse!<br />
Nonostante queste osservazioni positive «nel piccolo» si
50<br />
3.4. ALCUNE OSSERVAZIONI DALLA<br />
PROSPETTIVA DEL REGNO UNITO<br />
JOHN ZETTER<br />
INTRODUZIONE<br />
1. Se confrontata con gli altri Paesi, la Svizzera presenta<br />
un buon livello dei servizi, un’alta qualità <strong>del</strong>l’ambiente<br />
urbano e di quello naturale e un alto livello di armonia<br />
sociale. Bisogna presupporre che, tra i molti fattori che<br />
contribuiscono a questi elevati standard di qualità, vada<br />
compreso anche il sistema di <strong>pianificazione</strong>, sebbene questo<br />
non venga completamente valorizzato. Segnale di ciò<br />
è che la <strong>pianificazione</strong> non è oggetto di grandi critiche<br />
pubbliche e politiche, come sarebbe se il suo contributo<br />
alla prosperità economica, alla qualità <strong>del</strong>l’ambiente e alla<br />
stabilità sociale fosse visto come negativo.<br />
2. Tuttavia questi puntuali esempi di efficienza nel passato<br />
non rappresentano una garanzia per il futuro, soprattutto<br />
<strong>in</strong> una situazione nella quale i contesti economici, ambientali<br />
e sociali si modificano cont<strong>in</strong>uamente e con questi<br />
l’essenza <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>. Il sistema di <strong>pianificazione</strong><br />
svizzero sembra essere giunto negli anni a questo punto<br />
e sembra che siano oggi necessari degli adeguamenti rispetto<br />
alle realtà <strong>in</strong> trasformazione.<br />
POLITICHE DI PIANIFICAZIONE<br />
3. E’ prioritario discutere più ampiamente e consolidare gli<br />
obiettivi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>. A livello nazionale lo <strong>sviluppo</strong><br />
sostenibile è stato <strong>in</strong>dividuato come il più importante<br />
obiettivo <strong>del</strong>le politiche di <strong>pianificazione</strong>. Tuttavia non vi<br />
è prova che sia stato anche chiarito come questo obiettivo<br />
vada conseguito a livello cantonale e locale. Non esistono,<br />
o quasi, <strong>del</strong>le prove di sostenibilità ambientale per piani e<br />
decisioni di <strong>pianificazione</strong>, per non parlare <strong>del</strong>le valutazioni
differenziate di <strong>sviluppo</strong> sostenibile come <strong>in</strong>vece sta accadendo<br />
<strong>in</strong> altri Paesi. Lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile, <strong>in</strong>terpretato<br />
secondo concetti <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>, esige degli <strong>in</strong>sediamenti<br />
compatti che, tra le altre cose:<br />
• Riducano la necessità di spostarsi e favoriscano il trasporto<br />
pubblico;<br />
• Rendano più economici l’attivazione e il mantenimento<br />
di servizi di pubblica utilità;<br />
• Support<strong>in</strong>o l’<strong>in</strong>tegrazione sociale;<br />
• Proteggano le risorse naturali e <strong>del</strong> paesaggio attraverso<br />
una maggiore densità <strong>in</strong>sediativa e il riutilizzo di<br />
superfici già urbanizzate.<br />
Questi fattori sono naturalmente collegati fra loro, ad<br />
esempio, i decisori rispetto agli <strong>in</strong>vestimenti nei nuovi settori<br />
high-tech considerano positivamente le località che<br />
presentano anche un alto livello di qualità complessiva. Un<br />
altro esempio di queste connessioni è il fatto che il riutilizzo<br />
di superfici già urbanizzate può far scendere i costi<br />
per la fornitura di servizi di assistenza pubblica.<br />
4. E’ collegato a queste riflessioni il grande problema<br />
<strong>del</strong>l’eccessiva urbanizzazione con le sue conseguenze economiche,<br />
ambientali, sociali. La concessione massiccia di<br />
superfici edificabili e l’atteggiamento piuttosto morbido<br />
dei livelli comunali rispetto al contenimento <strong>del</strong>l’urbanizzazione<br />
hanno avuto il vantaggio di mantenere relativamente<br />
bassi i costi <strong>del</strong>le abitazioni <strong>in</strong> Svizzera. Tuttavia l’<strong>in</strong>flazione<br />
dei prezzi immobiliari si sarebbe potuta contenere con altri<br />
mezzi, soprattutto attraverso un’adeguata concessione <strong>del</strong><br />
suolo all’<strong>in</strong>terno di contesti <strong>in</strong>sediativi compatti e lo <strong>sviluppo</strong><br />
equilibrato di superfici <strong>in</strong>dustriali non utilizzate. Attualmente<br />
le tendenze di <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>la Svizzera non perseguono<br />
questi obiettivi come potrebbero. Considerando<br />
l’<strong>in</strong>vecchiamento <strong>del</strong>la popolazione e l’aumento <strong>del</strong>la migrazione<br />
<strong>in</strong>terna deve essere data una maggiore rilevanza,<br />
sia a quelle modalità di <strong>sviluppo</strong> che devono essere promosse,<br />
sia a quelle che devono essere evitate. Mentre a<br />
prima vista la varietà può essere vista come vantaggio, la<br />
sua logica conseguenza dal punto di vista territoriale è la<br />
creazione di ghetti.<br />
5. Poiché la <strong>pianificazione</strong> mediamente ha a che fare di<br />
più con la distribuzione territoriale e con le attività <strong>del</strong>le<br />
persone che con l’utilizzo <strong>del</strong>le superfici, anche le modalità<br />
con cui essa articola i suoi obiettivi così come i criteri<br />
secondo i quali valutare le sue prestazioni devono essere<br />
cambiati. Lo <strong>sviluppo</strong> territoriale di un Paese ha tre dimensioni:<br />
la prima è la suddivisione tra s<strong>in</strong>gole regioni (ad<br />
esempio i Cantoni), la seconda è la suddivisione all’<strong>in</strong>terno<br />
<strong>del</strong>la regione. La terza, con ancora maggior dettaglio, è<br />
rappresentata dalla struttura, che deve essere pianificata,<br />
di ciascun <strong>in</strong>sediamento e <strong>del</strong>l’area circostante. A tal f<strong>in</strong>e si<br />
rendono necessari tre livelli di <strong>pianificazione</strong>: il primo è un<br />
piano comune nazionale/cantonale per la Svizzera nel suo<br />
complesso, il secondo un piano comune dei Cantoni/Comuni<br />
per i Cantoni e il terzo è un piano a livello comunale<br />
per ciascun Comune. Il quadro di riferimento relativo esiste<br />
già, tuttavia deve emergere più fortemente l’<strong>in</strong>tegrazione<br />
di questi tre livelli rispetto a obiettivi comuni.<br />
6. Tuttavia ciò necessita di pr<strong>in</strong>cipi comuni più chiari su<br />
tutti e tre i livelli e di un sistema grazie al quale il livello<br />
sovraord<strong>in</strong>ato possa verificare ed esigere la conformità<br />
dei piani di livello <strong>in</strong>feriore con quelli di livello superiore.<br />
Un’elaborazione comune dei piani dei due livelli superiori<br />
può garantire la comb<strong>in</strong>azione di processi bottom-up e<br />
top-down, come anche l’<strong>in</strong>tegrazione fra ambiti di competenza<br />
conf<strong>in</strong>anti. L’alternativa per la Svizzera sarebbe<br />
quella di lasciare pr<strong>in</strong>cipalmente al mercato e agli imprevedibili<br />
<strong>in</strong>flussi di altri fattori politici la possibilità di decidere<br />
rispetto alla distribuzione <strong>del</strong>le persone e <strong>del</strong>le attività economiche<br />
tra Cantoni, tra aree urbane e agricole, così come<br />
tra i centri cittad<strong>in</strong>i e le zone periferiche.<br />
7. A livello nazionale vi sono i primi segnali di un aumento<br />
<strong>del</strong>le differenze fra i Cantoni. Prevedibilmente questo porterà<br />
a tensioni all’<strong>in</strong>terno <strong>del</strong> sistema di governo federale,<br />
<strong>in</strong> particolare dal momento che esso non dispone di sufficienti<br />
mezzi e possibilità per la ridistribuzione di risorse<br />
tra le diverse regioni. Queste differenze territoriali saranno<br />
rafforzate ulteriormente dalla crisi <strong>del</strong> sistema agricolo<br />
tradizionale. A livello cantonale la competizione rispetto<br />
a risorse sempre più scarse diventa sempre più dura e questo<br />
porta a un <strong>in</strong>cremento <strong>del</strong>le differenze, dal momento<br />
che le regioni forti hanno la meglio su quelle più deboli.<br />
Specialmente la politica fiscale a livello locale, seguendo<br />
il motto «Sp<strong>in</strong>gi il tuo vic<strong>in</strong>o alla rov<strong>in</strong>a» («beggar thy<br />
neighbour»), avrà effetti sempre maggiori sulle condizioni<br />
territoriali, <strong>in</strong> particolare nel caso <strong>in</strong> cui la società <strong>svizzera</strong><br />
dovesse svilupparsi secondo mo<strong>del</strong>li <strong>in</strong>dividualistici, come<br />
sta avvenendo da altre parti.<br />
8. I massicci <strong>in</strong>vestimenti nel trasporto ferroviario contribuiscono<br />
a perseguire l’obiettivo di mantenere quanto<br />
meno l’attuale struttura <strong>del</strong>la popolazione come anche le<br />
attività economiche e sociali <strong>del</strong> Paese. Tuttavia anche un<br />
livello maggiore di connessione può non essere sufficiente<br />
a superare il fatto che alcune aree present<strong>in</strong>o dei vantaggi<br />
rispetto ad altre. Inoltre alcuni nodi <strong>del</strong>la l<strong>in</strong>ea ferroviaria<br />
contribuiscono <strong>in</strong> misura straord<strong>in</strong>aria alla connessione<br />
complessiva. Perciò è necessario che le politiche di <strong>pianificazione</strong><br />
abbiano una maggiore <strong>in</strong>fluenza sulle politiche<br />
dei trasporti. Come ulteriore fattore, l’eccessiva urbanizzazione,<br />
se non contenuta, avrà come risultato il fatto che<br />
parte <strong>del</strong>la popolazione elvetica passerà dal trasporto pubblico<br />
all’utilizzo di quello privato. Insieme alle conseguenze<br />
di sollecitazione e carico <strong>del</strong> sistema di trasporti questo<br />
tipo di <strong>sviluppo</strong> potrebbe portare a fenomeni di segregazione<br />
sociale.<br />
IL SISTEMA DI PIANIFICAZIONE<br />
9. Vi è <strong>in</strong>oltre la sensazione che il sistema di <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>del</strong>la Svizzera si trovi <strong>in</strong> una fase di stagnazione. Viene visto<br />
come un sistema meccanico, che ha se stesso come scopo<br />
e che produce piani statici. Per rispondere alle esigenze di<br />
una società <strong>in</strong> trasformazione, la <strong>pianificazione</strong> deve diventare<br />
meno statica. Questo obiettivo si può raggiungere <strong>in</strong>troducendo<br />
metodi più d<strong>in</strong>amici e flessibili basati su osservazioni<br />
e considerazioni critiche periodiche per potersi così<br />
adeguare ai cambiamenti più rapidi e meno prevedibili.<br />
I difetti <strong>del</strong>l’attuale sistema sono al meglio illustrati dalla<br />
perdurante <strong>in</strong>capacità dimostrata nel trovare una soluzione<br />
al problema <strong>del</strong>le crescenti superfici di <strong>sviluppo</strong> concesse,<br />
molte <strong>del</strong>le quali non certo <strong>in</strong> località ottimali.<br />
10. Ogni sistema di <strong>pianificazione</strong> deve ben accordarsi al<br />
generale sistema politico e amm<strong>in</strong>istrativo vigente nel Pa-<br />
51
ese. La caratteristica essenziale che deve essere considerata<br />
relativamente alla Svizzera è l’alto grado di responsabilità<br />
locale e la forte partecipazione <strong>del</strong>la società alla vita politica<br />
nonché il sistema decisionale pubblico. E’ necessaria<br />
una forte democrazia locale, tuttavia il suo rovescio <strong>del</strong>la<br />
medaglia è il fatto che essa sia molto prov<strong>in</strong>ciale e possa<br />
essere sfruttata facilmente per <strong>in</strong>teressi personali. Inoltre<br />
è poco probabile che gli <strong>in</strong>teressi nazionali ricevano la necessaria<br />
considerazione <strong>in</strong> una società <strong>in</strong>dividualistica e<br />
pluralistica. Questo fatto è di particolare importanza nel<br />
momento <strong>in</strong> cui i fattori economici, ambientali, sociali acquisiscono<br />
importanza e dim<strong>in</strong>uisce l’<strong>in</strong>cidenza dei conf<strong>in</strong>i<br />
nazionali.<br />
11. Per uno Stato cont<strong>in</strong>entale che conf<strong>in</strong>a con diversi<br />
grandi Paesi UE la prospettiva <strong>in</strong>ternazionale acquisterà<br />
sempre maggiore rilevanza. Questo fatto comporta <strong>del</strong>le<br />
sfide <strong>in</strong> un Paese che possiede un sistema di governo estremamente<br />
frammentato. Per la <strong>pianificazione</strong> questo significa<br />
che si rende necessaria una più forte <strong>in</strong>tegrazione dei<br />
suoi s<strong>in</strong>goli livelli. Il livello nazionale dovrebbe possedere le<br />
risorse che sono disponibili <strong>in</strong> altri ambiti (e <strong>in</strong> altri Paesi)<br />
per fornire stimoli a strategie di ampio respiro. Questo può<br />
avvenire senza togliere il potere decisionale al livello locale<br />
e senza porlo <strong>in</strong> una condizione nella quale non sia <strong>in</strong><br />
grado di approfittare di queste sollecitazioni.<br />
che possa supportare il lavoro comune tra i diversi livelli<br />
di governo. Un’ulteriore caratteristica di questa normativa<br />
sarebbe quella di dare maggiore unità di obiettivi ai diversi<br />
livelli <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>.<br />
15. Parallelamente dovrebbe essere avviata una valutazione<br />
tecnica <strong>del</strong>le condizioni attuali relativamente all’elaborazione<br />
di piani <strong>in</strong> considerazione di una seconda fase<br />
<strong>del</strong> nuovo riferimento normativo. Questo <strong>in</strong>trodurrebbe un<br />
sistema di piani direttori cantonali meno def<strong>in</strong>itivo. Questi<br />
sarebbero più flessibili e leggeri per adeguarsi ai cambiamenti.<br />
L’attenzione di questi piani sarebbe rivolta allo <strong>sviluppo</strong><br />
territoriale <strong>in</strong>vece che all’utilizzo <strong>del</strong>la superficie. Altrettanto<br />
si darebbe la possibilità che questi piani, prima di<br />
diventare operativi, fossero oggetto di una valutazione <strong>in</strong><br />
relazione alla loro compatibilità con lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile.<br />
Per supportare tutto questo dovrebbe essere <strong>in</strong>trodotto un<br />
programma di ricerca e comunicazione che si occupasse di<br />
def<strong>in</strong>ire il concetto di <strong>sviluppo</strong> sostenibile dalla prospettiva<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>.<br />
52<br />
12. Un’altra qualità specifica <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> è quella<br />
di dover rimettersi alle condizioni <strong>del</strong>le politiche degli altri<br />
settori. Per questo motivo sono fondamentalmente limitate<br />
le possibilità di conseguire un obiettivo affidandosi unicamente<br />
alla <strong>pianificazione</strong>. Nessun altro Paese ha raggiunto<br />
almeno un ragionevole grado di <strong>in</strong>tegrazione fra le diverse<br />
politiche di settore. Se la Svizzera facesse <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tegrazione<br />
dei processi e dei metodi uno scopo <strong>del</strong>le proprie politiche<br />
di <strong>pianificazione</strong>, le dimensioni <strong>del</strong> Paese così come il bilancio<br />
di un Governo consapevole e responsabile potrebbero<br />
essere punti di forza nella competizione <strong>in</strong>ternazionale. Il<br />
cambiamento renderebbe necessaria la valutazione degli<br />
effetti territoriali di tutte le nuove rilevanti politiche nazionali<br />
e cantonali.<br />
13. Non è possibile cambiare un sistema di <strong>pianificazione</strong><br />
senza che vi siano dei rischi. Per questo motivo ogni programma<br />
di cambiamento deve essere previsto come realizzabile<br />
<strong>in</strong> modo graduale e con sufficienti <strong>in</strong>dicazioni sui<br />
diversi passaggi. Esso deve anche disporre di risorse sufficienti<br />
riguardo alle <strong>in</strong>formazioni così come di programmi<br />
formativi per i pianificatori, i politici, il pubblico. Poiché,<br />
al confronto con quelli esistenti, il numero annuo di nuovi<br />
progetti di <strong>sviluppo</strong> e <strong>in</strong>vestimenti è molto ridotto, la <strong>pianificazione</strong><br />
deve <strong>in</strong>oltre diventare un metodo con il quale<br />
sia possibile anticipare e confrontarsi con le sfide di lungo<br />
periodo <strong>in</strong>vece di occuparsi unicamente dei problemi immediati.<br />
CONCLUSIONI<br />
14. Il camm<strong>in</strong>o futuro potrebbe ragionevolmente <strong>in</strong>iziare<br />
dando impulso a un ampio dibattito politico e <strong>in</strong>terdiscipl<strong>in</strong>are<br />
sugli obiettivi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>. Il chiaro esito di<br />
questo dibattito sarebbe una nuova normativa che contenesse<br />
gli scopi concordati. Questa <strong>in</strong>trodurrebbe anche<br />
il pr<strong>in</strong>cipio <strong>del</strong>la valutazione degli effetti territoriali <strong>del</strong>le<br />
altre attività politiche e istituirebbe un fondo nazionale
3.5. ALCUNE OSSERVAZIONI<br />
DAL PUNTO DI VISTA OLANDESE<br />
PROF. IR. MAX VAN DEN BERG<br />
ALCUNE OSSERVAZIONI Sebbene la Svizzera sia un paese<br />
ricco, agli Svizzeri non piace dimostrarlo. Gli Svizzeri<br />
apprezzano un alto livello di qualità <strong>del</strong>la vita ed una buona<br />
condizione <strong>del</strong> loro ambiente. Sanno apprezzare la loro democrazia<br />
e ne fanno un uso corretto e legittimo. Democrazia<br />
discipl<strong>in</strong>ata significa che le decisioni sono mantenute e<br />
spesso, ma non sempre, portano a buoni risultati. In generale<br />
la popolazione mostra una «sana diffidenza». I politici<br />
«non si vogliono immischiare». I molti (piccoli) comuni e<br />
molti cantoni operano <strong>in</strong> modo relativamente autonomo,<br />
che conduce ad obiettivi, op<strong>in</strong>ioni e culture diverse. Il «potere<br />
è estremamente frammentato», un fatto che limita la<br />
possibilità di trovare soluzioni per problemi <strong>in</strong>tercomunali,<br />
<strong>in</strong>tercantonali e transfrontalieri. Alcuni vedono l’autonomia<br />
comunale come ostacolo per la soluzione di problemi<br />
a livello più alto.<br />
Gli svizzeri sono abituati ad uno stile di vita suburbano rispetto<br />
ai centri urbani e a mezzi pubblici di alta qualità<br />
sempre adeguatamente raggiungibili. Il pendolarismo fra<br />
abitazione e luogo di lavoro non costituisce mai un problema,<br />
proprio sulla base <strong>del</strong>l’alta raggiungibilità <strong>del</strong>le aree<br />
urbane e suburbane. La situazione <strong>del</strong>l’ambiente fisico (degli<br />
spazi) svizzero è buona, con una sola riserva, dovuta<br />
ad una eccessiva urbanizzazione e ad uno sfruttamento<br />
<strong>in</strong>efficace <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>. I piani urbanistici garantiscono<br />
ord<strong>in</strong>e; tuttavia anche fuori dalle aree edificabili vengono<br />
regolarmente date autorizzazioni ad edificare. I proprietari<br />
di terreni collocati <strong>in</strong> aree edificabili d’altra parte mantengono<br />
i propri terreni non edificati. Gli strumenti disponibili,<br />
volti ad obbligare la trasformazione edilizia, non sono<br />
53
54<br />
sufficientemente assertivi. L’attuazione è ostacolata dalle<br />
garanzie normative accordate alla proprietà privata e gli<br />
atti di esproprio non vengono quasi mai eseguiti. Non sono<br />
note normative che favoriscano <strong>in</strong> tal senso l’autorità amm<strong>in</strong>istrativa.<br />
Alcune zone rurali soffrono di un’<strong>in</strong>sufficiente crescita economica:<br />
le opportunità di impiego per le persone (giovani<br />
e non) sono rare e le possibilità scarse. Per questi motivi le<br />
giovani generazioni si trasferiscono nelle città e nelle aree<br />
più urbanizzate e la popolazione <strong>del</strong>le aree agricole di conseguenza<br />
dim<strong>in</strong>uisce.<br />
La <strong>pianificazione</strong> è estremamente focalizzata verso i piani<br />
formali. I cittad<strong>in</strong>i hanno l’ultima parola. La <strong>pianificazione</strong><br />
viene portata avanti con l’aiuto di esperti e con un approccio<br />
scientifico da parte <strong>del</strong> Governo e <strong>del</strong>le autorità locali.<br />
Nella <strong>pianificazione</strong> viene favorita l’offerta rispetto alla domanda.<br />
Le organizzazioni, i cittad<strong>in</strong>i ed il settore privato<br />
non hanno un ruolo fondamentale nell’implementazione<br />
dei programmi di <strong>pianificazione</strong> (dal punto di vista istituzionale)<br />
e nella def<strong>in</strong>izione <strong>del</strong>la relativa agenda. Com<strong>in</strong>ciano<br />
a partecipare ai processi relativamente tardi. Il ruolo<br />
e la posizione dom<strong>in</strong>anti <strong>del</strong> Governo sono legittimati dalla<br />
legge. I tentativi di coord<strong>in</strong>amento fra enti non sono sempre<br />
efficaci. La Legge federale sulla Pianificazione <strong>del</strong> Territorio<br />
è considerata esaustiva e sufficientemente flessibile.<br />
Ma qual’ è il rapporto tra le leggi e la pratica <strong>in</strong> questo<br />
settore?<br />
La consapevolezza (nella <strong>pianificazione</strong>) e le conoscenze<br />
specialistiche di politici ed esperti sono pienamente soddisfacenti.<br />
A volte i politici sono troppo pragmatici e gli<br />
esperti un po’ tecnocratici, quando ad esempio producono<br />
pareri, progettano poco e ponderano troppo; tutto questo<br />
si verifica <strong>in</strong> un equilibrio quasi irritante fra <strong>in</strong>teressi pubblici<br />
e privati.<br />
La <strong>pianificazione</strong> settoriale è piuttosto sviluppata e produce<br />
risultati eccellenti. Tuttavia, sul piano nazionale, la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale potrebbe avere un <strong>in</strong>flusso maggiormente<br />
pregnante, perché a livello generale essa non viene<br />
affatto favorita. La necessità di un miglior coord<strong>in</strong>amento<br />
viene spesso ravvisata da più parti. Rappresentanti dei diversi<br />
settori ne lamentano la mancanza nella <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale. Alcuni esperti sentono la mancanza di idee <strong>in</strong>novative<br />
per il futuro. Di tanto <strong>in</strong> tanto viene criticata a livello<br />
cantonale la def<strong>in</strong>izione <strong>del</strong>l’ambito progettuale <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> di livello generale.<br />
I Comuni possiedono potenti strumenti di implementazione,<br />
per quanto gran parte dei comuni sia di ridotte<br />
dimensioni e abbia scarsa <strong>in</strong>fluenza. La <strong>pianificazione</strong> cantonale<br />
è diventata importante per la <strong>pianificazione</strong> a livello<br />
regionale, ma è meno efficace nella fase di realizzazione.<br />
A volte la politica cantonale è critica verso il suo ruolo e<br />
il suo rapporto rispetto alla Confederazione. «Il Governo<br />
confederale svizzero dovrebbe rendersi più comprensibile<br />
e flessibile.» La politica nazionale di <strong>pianificazione</strong> viene<br />
sottoposta a critiche per la mancanza di un approccio<br />
sufficientemente pro-attivo <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di supporto alle<br />
problematiche regionali e locali. «La Confederazione è<br />
troppo debole per raggiungere situazioni w<strong>in</strong>-w<strong>in</strong> con i<br />
Cantoni.»<br />
La <strong>pianificazione</strong> transfrontaliera diventa sempre più importante.<br />
Metodi di <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> questa direzione sono<br />
<strong>in</strong> fase di sperimentazione. In materia di <strong>pianificazione</strong><br />
transfrontaliera politici ed esperti sono a confronto con sistemi<br />
e obiettivi diversi.<br />
SFIDE PER IL FUTURO Sicuramente ci saranno dei cambiamenti<br />
demografici (aumento <strong>del</strong>le persone anziane,<br />
calo <strong>del</strong>la popolazione locale, immigrazione), tutto ciò<br />
modificherà di nuovo la domanda di spazi e le preferenze<br />
<strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di luoghi di residenza. La pressione sugli spazi<br />
non ancora edificati aumenterà. La competizione globale<br />
causerà una crescente selezione <strong>del</strong>le imprese sul mercato<br />
e frequenti cambiamenti di luoghi, tipologie e network di<br />
lavoro. Questi fenomeni sono una chance per città, agglomerati<br />
e reti urbane, ma costituiscono una m<strong>in</strong>accia per le<br />
aree rurali. Queste soffriranno per la perdita <strong>del</strong>l’agricoltura<br />
e per la pressione dovuta all’<strong>in</strong>sediamento di nuove<br />
furzioni urbane (residenza, centri commerciali, centri per<br />
il tempo libero ecc.). La competizione e la cooperazione<br />
con l’Europa porteranno con sé nuove sfide. Ma nessuno<br />
sa esattamente come sarà il futuro: rapidi cambiamenti<br />
globali e <strong>in</strong>certezze rendono il futuro sempre meno prevedibile.<br />
La società ha, comunque, la possibilità, almeno<br />
f<strong>in</strong>o ad un certo punto, di scegliere la propria direzione di<br />
<strong>sviluppo</strong>. Gli Svizzeri devono affrontare il proprio futuro a<br />
viso aperto, devono aprire un dibattito sulla direzione da<br />
prendere e sperimentarla nel concreto. Le istituzioni elvetiche<br />
più <strong>in</strong>fluenti (VLP-ASPAN, Associazione Svizzera per<br />
la Pianificazione Territoriale) dovrebbero aprire una discussione<br />
assieme ai cittad<strong>in</strong>i sul futuro.<br />
Le <strong>in</strong>certezze sono una sfida alla quale si può far fronte<br />
con un approccio più strategico alla <strong>pianificazione</strong>: una visione<br />
su progetti orientati alla domanda, aperti al futuro,<br />
<strong>in</strong> luogo di progetti che v<strong>in</strong>col<strong>in</strong>o il futuro. Meno controllo<br />
e più azione. La Svizzera ha tante risorse. Tra le quali le<br />
risorse umane, un settore privato solido, istituzioni cittad<strong>in</strong>e<br />
e s<strong>in</strong>goli <strong>in</strong>dividui entusiasti di partecipare. Il rapporto<br />
con tutte queste parti sociali potrebbe essere migliorato.<br />
Le risorse «hardware», come ad esempio il <strong>territorio</strong>, <strong>in</strong>vestimenti<br />
e sovvenzioni potrebbero essere meglio mobilizzati.<br />
Per ridurre le <strong>in</strong>certezze si dovrebbe, <strong>in</strong>vece <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> sp<strong>in</strong>ta dalle autorità, <strong>in</strong>centivare una crescente<br />
attività creativa e sperimentazioni sul campo da<br />
parte di istituzioni (statali e private). Le Istituzioni statali e<br />
cantonali dovrebbero, <strong>in</strong>oltre, organizzare più dibatti. Lo<br />
scambio politico fra i livelli di governo dovrebbe essere migliorato.<br />
Il sistema è ritagliato <strong>in</strong> modo da gestire compiti<br />
spazialmente def<strong>in</strong>iti dall’ambito locale. L’approccio topdown<br />
a livello nazionale e regionale può <strong>in</strong>crementare la<br />
prestazione <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>. Una regionalizzazione è<br />
già stata testata con successo (Berna).<br />
La <strong>pianificazione</strong> che superi i conf<strong>in</strong>i amm<strong>in</strong>istrativi è<br />
un’ottima occasione per imparare a sperimentare, attraverso<br />
strade non ancora percorse. Nella pratica i progettisti<br />
e politici svizzeri si trovano a confronto con colleghi<br />
francesi, austriaci, tedeschi e italiani. Ciascuno di questi<br />
lavora <strong>in</strong> base a leggi, sistemi, metodi, processi, attitud<strong>in</strong>i e<br />
obiettivi diversi. Queste procedure dovrebbero essere esam<strong>in</strong>ate<br />
bene dalla Confederazione, dagli esperti e da altre<br />
istituzioni con l’<strong>in</strong>tenzione di imperare da esse e nel caso<br />
di adattarle al contesto svizzero. Possono essere trovati
dei collegamenti con le pratiche e i provvedimenti stabiliti<br />
dall’UE, <strong>in</strong> alcuni casi riferiti proprio alle politiche di <strong>pianificazione</strong><br />
e di promozione economica e sociale.<br />
Un’ulteriore sfida potrebbe essere il miglioramento, attraverso<br />
la trasformazione e un miglior uso <strong>del</strong>le riserve, <strong>del</strong>le<br />
aree <strong>in</strong>dustriali e degli edifici <strong>in</strong>utilizzati che sono situati<br />
nelle città e nei territori rurali. Alcune strutture <strong>in</strong>formali a<br />
Zurigo, Biel e Berna provano che la cooperazione orizzontale,<br />
fra comuni e cantoni, può essere efficace.<br />
La aree di montagna e le valli con la loro natura, economia<br />
forestale, agricoltura e paesaggio sono una risorsa spaziale<br />
molto importante per la Svizzera. La protezione <strong>del</strong> paesaggio<br />
e lo <strong>sviluppo</strong> di nuovi siti naturalistici sono forse i<br />
compiti più importanti da tenere presenti.<br />
La Svizzera dispone di un sistema e di uno spazio di azione<br />
molto decentrati, nonostante questo una guida nella Confederazione<br />
a volte è necessaria per risolvere problemi,<br />
per raggiungere un’<strong>in</strong>tegrazione più significativa fra le<br />
misure e per capire che cosa può essere messo <strong>in</strong> atto al<br />
meglio a ciascun livello di governo. La regionalizzazione e<br />
l’attuazione <strong>del</strong>la politica confederale dovrebbero essere<br />
rafforzate, cosa che potrebbe essere resa possibile da un<br />
sistema normativo ottimizzato. Anche la cooperazione, fra<br />
i diversi settori <strong>del</strong>lo Stato e il settore privato, può essere<br />
migliorata. La <strong>pianificazione</strong> settoriale a livello confederale<br />
è molto forte. L’<strong>in</strong>flusso positivo di una maggiore consapevolezza<br />
<strong>del</strong> ruolo <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> potrebbe essere<br />
r<strong>in</strong>forzato sia sul piano legale, sia a livello <strong>in</strong>formale.<br />
Il mondo si sta restr<strong>in</strong>gendo, ma la Svizzera urbana sta crescendo<br />
e viene percepita come una fitta rete di città immerse<br />
nel verde che si può misurare e può competere con<br />
le altre aree metropolitane europee. Si tratta di un concetto<br />
affasc<strong>in</strong>ante che è adattabile anche ad altri siti <strong>in</strong> Europa.<br />
Tuttavia, le reti metropolitane hanno anche bisogno<br />
di ord<strong>in</strong>amenti a rete (dal punto di vista politico). Questa<br />
condizione non è ancora stata raggiunta. Il passato è stato<br />
caratterizzato da una netta separazione fra città e campagna;<br />
con città compatte e concentrazione <strong>del</strong>le attività urbane.<br />
La città concentrica si trasforma <strong>in</strong> un campo urbano<br />
policentrico. I conf<strong>in</strong>i fra urbano e rurale diventano labili.<br />
La società organizzata attraverso reti e l’economia globale<br />
sono fenomeni azionati da processi che aumentano su<br />
larga scala. Le s<strong>in</strong>gole persone e le imprese svolgono ruoli<br />
diversi e i loro rapporti che si estendono a Network con<br />
ramificazioni su tutto il globo sono <strong>in</strong> espansione <strong>in</strong>dipendenti<br />
dal luogo <strong>in</strong> cui il lavoro viene effettivamente svolto.<br />
Di conseguenza è difficile riunirle <strong>in</strong> un’unità territoriale.<br />
Reti d’affari globali portano a una coesione più forte fra<br />
regioni urbanizzate conf<strong>in</strong>anti. Per le istituzioni è difficile<br />
gestire questo fenomeno, perché le loro organizzazioni<br />
sono legate al <strong>territorio</strong> e organizzate <strong>in</strong> base a settori. I<br />
politici devono imparare a saper riadattare le concatenazioni<br />
e i network per poter <strong>in</strong>tervenire <strong>in</strong> modo efficace <strong>in</strong><br />
questa nuova ramificata società. Le gerarchie si perdono<br />
e la coproduzione fra il settore privato e quello pubblico<br />
diventa vitale. I governi devono cooperare <strong>in</strong> modo cont<strong>in</strong>uativo<br />
con i cittad<strong>in</strong>i privati e, a volte, devono addirittura<br />
cedere il loro ruolo direttivo ad altre istituzioni. Governo<br />
a rete vuol dire perseguire un obiettivo comune, processi<br />
o misure distribuiti con responsabilità suddivise o a volte<br />
<strong>del</strong>egate. L’aprirsi davanti al mondo esterno è una scelta<br />
che, per il mondo esterno stesso, è volontaria ma non v<strong>in</strong>colante.<br />
Un governo che adotta le reti è aperto, flessibile<br />
e <strong>in</strong>terattivo. Le istituzioni ufficiali curano gli obiettivi ed i<br />
concetti fondamentali <strong>del</strong>la rete, partecipano ai successi e<br />
agli <strong>in</strong>successi. Sostengono la formazione di un governo<br />
strutturato a più livelli, e l’organizzazione di relazioni e di<br />
un collegamento <strong>in</strong>tenso. Le aree <strong>del</strong>le reti urbane vanno<br />
al di là dei conf<strong>in</strong>i amm<strong>in</strong>istrativi, e le organizzazioni di reti<br />
sono fondamentalmente senza limitazioni, senza una dimensione<br />
def<strong>in</strong>ita e non centralizzate. Queste organizzazioni<br />
devono essere flessibili, d<strong>in</strong>amiche e orientate ad una<br />
crescita <strong>del</strong>l’efficienza.<br />
RACCOMANDAZIONI PER IL MIGLIORAMENTO DEI<br />
RISULTATI DELLA PIANIFICAZIONE IN SVIZZERA<br />
All’<strong>in</strong>terno di questo sistema sono stati raggiunti buoni<br />
risultati. La competenza specialistica è eccellente. Per migliorare<br />
i risultati e per affrontare il futuro <strong>in</strong> un mondo<br />
senza limiti, bisogna fare nuovi sforzi, formulare nuovi<br />
obiettivi, scoprire nuove vie di <strong>pianificazione</strong> e di azione,<br />
tentare qu<strong>in</strong>di nuovi approcci.<br />
Il contributo degli <strong>in</strong>terventi strategici<br />
Alcune zone hanno più importanza per il progresso, il benessere<br />
e la qualità di vita rispetto ad altre; come per esempio<br />
le regioni di Zurigo, Basilea, G<strong>in</strong>evra ed il Tic<strong>in</strong>o. L’<strong>in</strong>tero<br />
Paese approfitta <strong>del</strong>le loro d<strong>in</strong>amiche. C’è addirittura qualche<br />
area rurale che contribuisce maggiormente al benessere<br />
<strong>del</strong> Paese rispetto ad altre. All’<strong>in</strong>terno di tutte queste<br />
regioni possono essere <strong>in</strong>dividuate aree e zone che hanno<br />
un’importanza strategica per il futuro <strong>sviluppo</strong>. Cluster di<br />
imprese (<strong>in</strong>ternazionali) che sono attivi <strong>in</strong> tutto il mondo<br />
e che cooperano e competono, concentrazioni di attività<br />
creative (e culturali) che attirano <strong>in</strong>novazione e popolazioni<br />
creative (l’ETH!) rappresentano questo tipo di aree.<br />
Anche alcuni centri come le «zone portuali e i punti d’<strong>in</strong>tersezione»,<br />
zone ben raggiungibili dal punto di vista multimodale,<br />
regioni transfrontaliere e alcune zone (alp<strong>in</strong>e) nei<br />
territori rurali hanno il potenziale di progredire da <strong>territorio</strong><br />
«di primo piano» a centro di importanza nazionale. Rientra<br />
nella responsabilità <strong>del</strong> Governo confederale di stabilire,<br />
<strong>in</strong>sieme ad altre istituzioni, quali siano queste regioni (<strong>in</strong><br />
cont<strong>in</strong>uo cambiamento), le posizioni, i progetti <strong>in</strong> corso e<br />
altre tipologie di <strong>sviluppo</strong>.<br />
Le istituzioni statali devono <strong>in</strong>tervenire <strong>in</strong> queste regioni<br />
per sostenere lo <strong>sviluppo</strong> e per sostenere di tanto <strong>in</strong> tanto<br />
<strong>del</strong>le <strong>in</strong>iziative. Il sostengono, da parte <strong>del</strong> Governo, dovrebbe<br />
basarsi su una visione chiara perché altrimenti i<br />
provvedimenti sembrerebbero casuali e poco chiari, e questo<br />
potrebbe portare alla perdita di controllo. Per chiarire<br />
la posizione <strong>del</strong>le istituzioni statali bisognerebbe sviluppare<br />
una strategia nazionale. Concetti, visioni (l<strong>in</strong>ee guida) aiutano<br />
a determ<strong>in</strong>are il futuro <strong>del</strong>la politica strategica.<br />
Questi elementi devono essere <strong>in</strong> equilibrio con le op<strong>in</strong>ioni<br />
e gli obiettivi, che gli attori co<strong>in</strong>volti potrebbero esprimere,<br />
con i rischi, che gli <strong>in</strong>teressati sono pronti ad affrontare<br />
e con la responsabilità che le istituzioni sono disposte ad<br />
assumersi.<br />
La discussione nazionale, sperimentazioni, provvedimenti<br />
selezionati possono aiutare a imparare nozioni nuove, a<br />
55
56<br />
fare <strong>del</strong>le esperienze e a cambiare atteggiamento. Il co<strong>in</strong>volgimento<br />
di persone creative e <strong>del</strong>le istituzioni è <strong>in</strong>dispensabile.<br />
Diversi processi di <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> corso, così<br />
come alcune attività di cooperazione oltre i conf<strong>in</strong>i amm<strong>in</strong>istrativi,<br />
sono degli esempi di processi strategici e possono<br />
diventare più efficaci con la partecipazione <strong>in</strong>tensiva<br />
di istituzioni statali.<br />
Gli sviluppi basati su questi progetti fanno parte di un approccio<br />
strategico alla <strong>pianificazione</strong>. Gli <strong>in</strong>terventi possono<br />
essere sostenuti con sovvenzioni, <strong>in</strong>vestimenti, conoscenze<br />
specialistiche, visioni, regolamenti normativi, strumenti<br />
<strong>del</strong>la politica territoriale, management ed altro. Intervenire<br />
vuole anche dire facilitare la realizzazione dei piani e la loro<br />
implementazione.<br />
Le condizioni a favore dei provvedimenti possono<br />
essere migliorate<br />
Le <strong>in</strong>certezze possono essere ridotte attraverso alcuni provvedimenti.<br />
Un requisito prelim<strong>in</strong>are molto importante per<br />
tali provvedimenti è un cambiamento di atteggiamento:<br />
un’apertura verso le <strong>in</strong>iziative proposte da persone e istituzioni<br />
<strong>del</strong> settore pubblico e privato.<br />
La cooperazione, <strong>in</strong>tesa nel senso di una responsabilità<br />
ampiamente condivisa, è spesso più efficace <strong>del</strong> lavoro di<br />
coord<strong>in</strong>amento. La cooperazione per lo <strong>sviluppo</strong> di nuove<br />
possibilità riveste un’importanza strategica. La cooperazione<br />
può essere sostenuta <strong>in</strong>ternamente, fra le istituzioni<br />
statali, ed esternamente, con gli <strong>in</strong>terventi privati o parzialmente<br />
privati. Una selezione scrupolosa degli elementi capaci<br />
e pronti a collaborare e ad offrire pareri, conoscenze<br />
e idee è essenziale per un approccio di <strong>pianificazione</strong> strategico.<br />
La partecipazione alle <strong>in</strong>iziative di altri è, quasi sempre,<br />
più proficua <strong>del</strong>l’impegnarsi per ottenere il sostegno<br />
verso le proprie idee. A volte il sostegno è necessario, a<br />
volte gli stimoli sono d’aiuto, a volte alcune <strong>in</strong>iziative sono<br />
determ<strong>in</strong>anti. Durante tutte le fasi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
(<strong>del</strong>la messa <strong>in</strong> atto) le <strong>in</strong>terazioni si sono mostrate molto<br />
proficue. L’analisi dei potenziali competitivi e la cooperazione<br />
<strong>in</strong>ternazionale, la formazione di visioni generali e<br />
la def<strong>in</strong>izione di progetti attraverso negoziazioni e la comunicazione<br />
possono contribuire più efficacemente alla<br />
formazione di processi orientati alla <strong>pianificazione</strong>. Nuovi<br />
strumenti di politica territoriale possono aiutare <strong>in</strong> questo<br />
senso. Se i proprietari di aree (lotti edificabili) non accettano<br />
di trattare, possono essere rafforzate misure quali<br />
acquisizioni, vendite coatte o usucapioni, con il supporto<br />
<strong>del</strong>le Associazioni per lo <strong>sviluppo</strong> e l´<strong>in</strong>vestimento.<br />
Strategie per favorire l’impegno possono<br />
essere sviluppate<br />
Possono essere <strong>in</strong>trodotte e sviluppate la responsabilità<br />
condivisa, la suddivisione di rischi e profitti, la nascita di<br />
organizzazioni temporanee per scopi specifici e la scelta di<br />
specifiche dislocazioni <strong>del</strong>le attività. Si è <strong>in</strong>dividuata come<br />
scelta di successo l´<strong>in</strong>izio di un progetto <strong>in</strong> piccola scala al<br />
f<strong>in</strong>e di conseguire un adeguato impegno e l’aumento, <strong>in</strong><br />
ultima analisi, <strong>del</strong> co<strong>in</strong>volgimento attivo.<br />
Il sistema statale può essere esteso<br />
Una politica meno orientata ai piani, una rivalutazione dei<br />
contributi esterni, <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>terazione e degli <strong>in</strong>terventi mirati<br />
possono portare ad un´ulteriore modifica <strong>del</strong> sistema normativo<br />
<strong>in</strong> materia di <strong>pianificazione</strong>. La riduzione dei processi<br />
che richiedono molto tempo, il rafforzamento <strong>del</strong>la<br />
capacità di azione di tutti i livelli di governo, la legalizzazione<br />
<strong>del</strong>le forme di cooperazione pubblico-private e il rafforzamento<br />
di quelle <strong>in</strong>formali miglioreranno tutti i tipi di<br />
<strong>in</strong>tervento <strong>in</strong>terattivo. Se la strategia ha a che fare con il<br />
raggiungimento di un equilibrio fra «obiettivi» e «mezzi»,<br />
questi strumenti di <strong>in</strong>tervento dovrebbero essere applicati<br />
<strong>in</strong> modo realistico.<br />
ULTERIORI MIGLIORAMENTI<br />
La Cultura<br />
Più orientamento alle azioni/ai risultati; più collaborazione<br />
con le s<strong>in</strong>gole persone/istituzioni private piuttosto che <strong>in</strong>terventi<br />
per le persone! Più collaborazione con i cittad<strong>in</strong>i<br />
f<strong>in</strong> dall’<strong>in</strong>izio dei processi! Aprirsi di più al mondo reale!<br />
Bisognerebbe riflettere sulla funzione e la posizione <strong>del</strong>la<br />
politica nazionale di <strong>pianificazione</strong> riguardo ai settori, ai<br />
cantoni e i cittad<strong>in</strong>i!<br />
Attuazione<br />
Una migliore analisi dei mezzi e degli strumenti esistenti e<br />
attivabili, come ad esempio: il <strong>territorio</strong>, gli <strong>in</strong>vestimenti, la<br />
conoscenza, il supporto, i potenziali partner privati.<br />
Il ruolo dei pareri/degli studi<br />
La raccolta dei dati e le analisi più utilizzate per def<strong>in</strong>ire<br />
programmi per la <strong>pianificazione</strong> possono anche essere utilizzate<br />
per il monitoraggio dei risultati <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
e come strumenti per l’orientamento <strong>del</strong>la politica di <strong>pianificazione</strong><br />
e la def<strong>in</strong>izione dei progetti.<br />
Idee guida<br />
L’idea guida di una Rete urbana <strong>svizzera</strong> o di Svizzera policentrica<br />
o di Svizzera <strong>del</strong>le regioni deve essere elaborato<br />
<strong>in</strong> modo migliore per far sì che tutte le parti co<strong>in</strong>volte capiscano<br />
e siano <strong>in</strong> grado di collaborare.<br />
ALCUNE INIZIATIVE La politica può essere mirata attraverso<br />
misure «r<strong>in</strong>novate», una sorta di «campaign<strong>in</strong>g» con<br />
tecniche pubblicitarie moderne.<br />
1. «Rendi la casa accogliente»: l’importanza maggiore<br />
sta nel mettere <strong>in</strong> atto questo pr<strong>in</strong>cipio a livello locale. R<strong>in</strong>forza<br />
gli strumenti <strong>del</strong>la politica di <strong>pianificazione</strong> locale.<br />
I piani di azzonamento con valore legale siano accessibili<br />
alla maggioranza dei cittad<strong>in</strong>i. Comuni e proprietari di terreni<br />
hanno grande importanza. Divisione rigorosa fra <strong>in</strong>sediamento<br />
e paesaggio. Nonostante ciò i cantoni dovrebbero<br />
avere la possibilità di <strong>in</strong>tervenire per mettere <strong>in</strong> atto<br />
piani direttori cantonali se le autorità locali non agiscono<br />
secondo la loro politica. Sviluppo di <strong>in</strong>centivi statali per stimolare<br />
l´<strong>in</strong>tervento a livello locale. Non si dovrebbe sprecare<br />
troppa energia nel redigere nuovi piani o processi.<br />
2. «Sistema il giard<strong>in</strong>o»: l’aspetto rilevante è nell’approccio<br />
regionale alla gestione dei territori rurali rispetto<br />
alla riforma <strong>del</strong>l’economia rurale e lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> paesaggio.<br />
Sviluppa concetti <strong>in</strong>novativi per la cultura <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
con un nuovo utilizzo <strong>del</strong> paesaggio. Recupera nuovi stili<br />
di vita con l’aiuto <strong>del</strong>le persone e <strong>in</strong> base allo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong><br />
mercato. La cooperazione dei comuni presso le strutture<br />
regionali è fondamentale. I piani regionali formali sono la
sp<strong>in</strong>a dorsale. Le organizzazioni dei cittad<strong>in</strong>i, associazioni<br />
dei contad<strong>in</strong>i, proprietari di terreni, imprenditori, autorità<br />
locali e Cantoni sono ugualmente importanti <strong>in</strong> organizzazioni<br />
regionali flessibili. La Federazione sta cont<strong>in</strong>uamente<br />
lavorando ad una «Svizzera <strong>del</strong>le regioni» e coord<strong>in</strong>a lo<br />
<strong>sviluppo</strong> degli stimoli. L’Ufficio federale per l’agricoltura ha<br />
una grande importanza <strong>in</strong> questo senso e mette a disposizione<br />
<strong>in</strong>centivi f<strong>in</strong>anziari flessibili.<br />
3. «Ingrandisci la casa»: l’attenzione è concentrata sulla<br />
politica di agglomerazione urbana e a livello regionale<br />
(deconcentrazione concentrata). I Cantoni guidano e cooperano<br />
<strong>in</strong>tensamente con i Comuni e <strong>in</strong> questo vengono<br />
sostenuti dalla <strong>pianificazione</strong> federale e i dipartimenti dei<br />
s<strong>in</strong>goli settori. Programmi per progetti di <strong>sviluppo</strong> dovrebbero<br />
essere elaborati <strong>in</strong> relazione ai concetti di agglomerazione<br />
e secondo i Piani Direttori. I Cantoni monitorano il<br />
programma e i risultati. E’ necessaria una stretta collaborazione<br />
con i responsabili <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> e con i Comuni. I<br />
referenti <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> e i Comuni sono responsabili per<br />
la realizzazione dei progetti e li <strong>in</strong>cludono nei programmi<br />
cantonali.<br />
4. «Apri la casa al mondo»: la Svizzera è considerata<br />
una rete urbanizzata e una parte d’Europa. Le zone ad alto<br />
potenziale sono state def<strong>in</strong>ite. Tutti i livelli di governo partecipano<br />
a questo <strong>sviluppo</strong>. La Confederazione sviluppa i<br />
concetti e i programmi fondamentali <strong>in</strong>sieme ai Cantoni,<br />
ai dipartimenti settoriali e agli istituti federali come il Segretariato<br />
di Stato <strong>del</strong>l’economia. Il Dipartimento <strong>del</strong>l’ambiente,<br />
dei trasporti, <strong>del</strong>l’energia e <strong>del</strong>le comunicazioni<br />
hanno grande importanza. Tutte le istituzioni collaborano<br />
per raggiungere uno scopo comune. Le istituzioni sono più<br />
aperte e adattabili. Organizzazioni statali devono formare<br />
<strong>del</strong>le reti.<br />
57
4| PIANIFICAZIONE TERRITORIALE NEI PAESI DEGLI ESPERTI<br />
58<br />
4.1. ORGANIZZAZIONE REGIONALE<br />
DELLA PIANIFICAZIONE<br />
IN AUSTRIA<br />
CHRISTOF SCHREMMER, direttore,<br />
Istituto austriaco di <strong>pianificazione</strong> territoriale (ÖIR)<br />
1. DISTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE PER<br />
QUANTO RIGUARDA I COMPITI DI RILEVANZA<br />
TERRITORIALE<br />
In Austria le competenze legali <strong>del</strong>le funzioni pubbliche<br />
per la gestione territoriale (la loro concezione e coord<strong>in</strong>amento)<br />
sono distribuiti fra la Confederazione e i 9 Länder.<br />
Sulla base di questa distribuzione non c’è – a differenza<br />
<strong>del</strong>la Svizzera e <strong>del</strong>la Germania – una legge quadro di <strong>pianificazione</strong><br />
a livello federale.<br />
La cosiddetta «<strong>pianificazione</strong> nom<strong>in</strong>ale» è regolata attraverso<br />
proprie leggi, così come tramite normative settoriali<br />
rilevanti dal punto di vista territoriale (come ad esempio:<br />
tutela ambientale, agricoltura, <strong>in</strong>frastrutture, tutela <strong>del</strong><br />
suolo) ed è sotto la responsabilità dei Länder e dei Comuni.<br />
In base a questa struttura federale, le leggi di <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale dei s<strong>in</strong>goli Länder si dist<strong>in</strong>guono sia<br />
riguardo ai term<strong>in</strong>i e alle def<strong>in</strong>izioni usate, sia per quanto<br />
riguarda il contenuto e gli strumenti.<br />
Inoltre ci sono altri ambiti rilevanti per l’assetto territoriale,<br />
che nella Costituzione federale sono citati espressamente<br />
come competenza <strong>del</strong>lo Stato. Fra questi vi sono ad esempio:<br />
il diritto <strong>in</strong>dustriale, il diritto <strong>del</strong> lavoro, il diritto dei<br />
trasporti, la legislazione m<strong>in</strong>eraria, la legislazione forestale,<br />
diritto <strong>in</strong> materia di gestione <strong>del</strong>le acque. Per facilitare<br />
l’armonizzazione di queste pratiche, la maggior parte di<br />
quelle particolarmente rilevanti per l’assetto territoriale<br />
che sia formalmente sia legalmente ricadono nella competenza<br />
<strong>del</strong>lo Stato, a livello amm<strong>in</strong>istrativo sono portate
avanti dai Länder (Amm<strong>in</strong>istrazione federale <strong>in</strong>diretta). In<br />
conclusione lo Stato dispone anche di strumenti economici<br />
e servizi pubblici ed effettua <strong>in</strong>vestimenti per le <strong>in</strong>frastrutture<br />
che possono <strong>in</strong>fluenzare gli sviluppi territoriali. Tutto<br />
sommato, però, non c’è nessuna sfera di competenza di<br />
«politica urbana» <strong>in</strong> Austria, né a livello <strong>del</strong>lo Stato né a<br />
livello dei Länder.<br />
A compensazione <strong>del</strong>la mancanza di una normativa specifica<br />
<strong>in</strong> materia di coord<strong>in</strong>amento di politica territoriale è<br />
stata fondata, nel 1971, la ÖROK (Österreichische <strong>Raum</strong>ordnungs<br />
konferenz/Conferenza sull’ord<strong>in</strong>amento territoriale<br />
austriaco) come piattaforma di cooperazione comune<br />
<strong>del</strong>lo Stato, dei Länder, <strong>del</strong>le rappresentanze degli <strong>in</strong>teressi<br />
dei Comuni e dei partner sociali. Allo scopo di creare<br />
una comune consapevolezza di base sui punti chiave relativi<br />
alla soluzione dei problemi e per le priorità riguardo<br />
agli obiettivi, si stabilisce, a <strong>in</strong>tervalli di 10 anni, a livello<br />
politico, il piano austriaco di ord<strong>in</strong>amento territoriale o<br />
meglio di <strong>sviluppo</strong> (ÖREK). Questo documento può essere<br />
considerato una direttiva, ma non è v<strong>in</strong>colante a livello<br />
giuridico.<br />
FORME E STRUMENTI IMPLICITI DELLA POLITICA<br />
DI PIANIFICAZIONE TERRITORIALE Oltre alla piattaforma<br />
di cooperazione sopra citata esistono altre regole<br />
che esprimono <strong>in</strong> modo implicito gli obiettivi <strong>del</strong>la politica<br />
di <strong>pianificazione</strong> territoriale. Di questi fanno parte la compensazione<br />
f<strong>in</strong>anziaria all’<strong>in</strong>terno <strong>del</strong>l’Austria, la politica<br />
<strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture e una serie di unioni (funzionali) sovraregionali<br />
(vedi di seguito).<br />
(A) COMPENSAZIONE FINANZIARIA Il f<strong>in</strong>anziamento<br />
degli enti locali <strong>in</strong> Austria si attua attraverso un sistema<br />
misto: gli enti locali hanno sia le proprie entrate (costituite<br />
dalle tasse e dalle imposte) sia i fondi risultanti dalle tasse<br />
comunali (GBA – «Geme<strong>in</strong>schaftliche Abgaben»). Queste<br />
tasse sono gestite attraverso un sistema di distribuzione a<br />
due livelli: prima tra i livelli degli enti locali e poi nei relativi<br />
sotto-livelli. La distribuzione <strong>del</strong>la GBA si svolge attraverso<br />
un processo graduale:<br />
• Distribuzione superiore: Distribuzione <strong>in</strong> base alle percentuali<br />
fisse stabilite nel testo <strong>del</strong>la legge di compensazione<br />
f<strong>in</strong>anziaria fra i livelli <strong>del</strong>la Confederazione, dei<br />
Länder e dei Comuni.<br />
• Distribuzione <strong>in</strong>feriore nei s<strong>in</strong>goli Länder a seconda dei<br />
criteri precedentemente stabiliti (fra questi il numero<br />
degli abitanti, la densità di popolazione classificata –<br />
vedi sotto – il gettito di certe imposte nei s<strong>in</strong>goli Länder).<br />
• Distribuzione <strong>in</strong>feriore nei s<strong>in</strong>goli Comuni: a seconda<br />
di un criterio di ripartizione graduato sulla base dei<br />
residenti (vedi sotto).<br />
Come risultato di questo sistema di compensazione f<strong>in</strong>anziaria<br />
la Confederazione e i Comuni ricevono gran parte<br />
<strong>del</strong>le loro entrate dalle proprie tasse; le entrate dei Länder,<br />
<strong>in</strong>vece, derivano quasi esclusivamente da una parte <strong>del</strong>le<br />
imposte <strong>del</strong>la Confederazione comune e da trasferimenti<br />
ufficiali (per esempio per l’esecuzione di amm<strong>in</strong>istrazione<br />
federale <strong>in</strong>diretta). In base a questo sistema le entrate dei<br />
Länder sono prevalentemente legate al numero di residenti<br />
e solo <strong>in</strong> m<strong>in</strong>ima quantità allo <strong>sviluppo</strong> economico.<br />
59
60<br />
La distribuzione nei livelli pubblici rispetto agli <strong>in</strong>vestimenti<br />
pubblici mostra un ruolo predom<strong>in</strong>ante dei Comuni : mentre<br />
la quota di profitto di tutte le tasse confederali nel complesso<br />
è all’<strong>in</strong>circa il 62 % per lo Stato, il 20 % per i Länder<br />
e circa il 18 % per i Comuni; ai Comuni è concesso il 52<br />
% di tutti gli <strong>in</strong>vestimenti pubblici (senza contare Vienna;<br />
contando anche Vienna – essendo sia un Comune sia un<br />
Land, la percentuale <strong>del</strong>la quota è <strong>del</strong> 70 %).<br />
Uno strumento specifico <strong>del</strong>la politica implicita di <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale all’<strong>in</strong>terno <strong>del</strong> sistema <strong>del</strong>la compensazione<br />
f<strong>in</strong>anziaria è la cosiddetta chiave graduata degli abitanti<br />
(ABV). La ABV viene utilizzata per l’assegnazione <strong>del</strong>le pratiche<br />
comuni <strong>del</strong>la Confederazione fra i Länder e i Comuni,<br />
ma è di grande importanza soprattutto per i Comuni. La<br />
ABV corrisponde a un aumento artificiale <strong>del</strong> numero degli<br />
abitanti dei Comuni più grandi rispetto a quelli più piccoli.<br />
A seconda <strong>del</strong>la ABV, la popolazione è moltiplicata con un<br />
moltiplicatore che viene utilizzato per la compensazione<br />
f<strong>in</strong>anziaria <strong>in</strong>tercomunale fra i Comuni (f<strong>in</strong>o a 10.000 abitanti<br />
si moltiplica per 1 e 1/3; f<strong>in</strong>o a 20.000 abitanti per 1 e<br />
2/3; f<strong>in</strong>o a 50.000 abitanti per 2; sopra 50.000 abitanti per<br />
2 e 1/3). Attraverso questo metodo si <strong>in</strong>tende tenere conto<br />
<strong>del</strong> fatto che le spese <strong>del</strong> Comune per le istituzioni pubbliche<br />
e per i servizi aumentano <strong>in</strong> proporzione superiore alla<br />
crescita <strong>del</strong>la popolazione e che soprattutto le grandi Città<br />
devono apportare numerosi e significativi contributi anche<br />
oltre i propri conf<strong>in</strong>i (traffico locale, cultura, istituzioni sanitarie<br />
ecc.). Un’abolizione <strong>del</strong>la ABV <strong>in</strong> generale, per come è<br />
veemente <strong>in</strong>vocata dalla lega comunale (come rappresentanza<br />
degli <strong>in</strong>teressi dei piccoli Comuni a confronto con<br />
la lega <strong>del</strong>le Città) ridistribuirebbe 500 milioni di Euro a<br />
favore dei Comuni f<strong>in</strong>o a 10.000 abitanti e a spese dei<br />
Comuni con più di 20.000 abitanti, mentre per i Comuni<br />
fra i 10.000 e i 20.000 abitanti l’abolizione non avrebbe<br />
nessuna conseguenza. Solo Vienna perderebbe ogni anno<br />
all’<strong>in</strong>circa 200 milioni di Euro di entrate. Riguardo a questo<br />
tema bisogna considerare che attualmente soprattutto<br />
i piccoli Comuni ricevono, attraverso le cosiddette «assegnazioni<br />
all’occorrenza» (Bedarfszuweisungen) dei Länder,<br />
all’<strong>in</strong>circa 450 milioni di Euro.<br />
Il numero <strong>del</strong>le residenze calcolato attraverso il censimento<br />
eseguito ogni 10 anni (l‘ultimo risale al 2001) è il criterio<br />
per calcolare il numero degli abitanti <strong>in</strong> merito alla distribuzione<br />
dei fondi che risultano dalla compensazione f<strong>in</strong>anziaria<br />
(per i 10 anni successivi). Come criterio per la def<strong>in</strong>izione<br />
<strong>del</strong>la residenza è utilizzato il cosiddetto centro di<br />
<strong>in</strong>teresse <strong>del</strong>la vita (domicilio, luogo di soggiorno). Il fatto<br />
che la compensazione f<strong>in</strong>anziaria sia legata all‘<strong>in</strong>formativa<br />
sulla residenza che le persone hanno riferito durante il censimento,<br />
porta a varie distorsioni; poiché si arriva ad un<br />
effetto di rallentamento, attraverso il quale, i Comuni con<br />
una crescita rapida ricevono meno entrate rispetto a quelli<br />
che rimpiccioliscono, i quali <strong>in</strong>cassano di più <strong>in</strong> rapporto al<br />
reale numero di abitanti.<br />
L‘effetto <strong>in</strong>centivante <strong>del</strong> sistema <strong>del</strong>la compensazione f<strong>in</strong>anziaria,<br />
rilevante per la politica comunale, consiste – <strong>in</strong><br />
modo molto semplificato – <strong>in</strong> due criteri:<br />
• Aumento <strong>del</strong> numero di abitanti per la crescita<br />
<strong>del</strong>le entrate che risultano dalle tasse confederali<br />
comuni,soprattutto se con questo può essere superata<br />
la soglia <strong>del</strong>la chiave graduata degli abitanti.<br />
• Aumento <strong>del</strong> numero dei posti di lavoro poiché le<br />
tasse comunali (<strong>del</strong> proprio Comune) rappresentano<br />
una percentuale fissa degli stipendi lordi.<br />
Altri <strong>in</strong>centivi che erano rilevanti <strong>in</strong> passato, come l’imposta<br />
sull‘attività <strong>in</strong>dustriale e commerciale e l’imposta sulle<br />
bevande, non risultano più così importanti per gli sviluppi<br />
futuri, perché o sono stati aboliti (come l’imposta sull’attività<br />
<strong>in</strong>dustriale e commerciale) oppure sono stati congelati<br />
(l’imposta sulle bevande che ha reso molto bene nei<br />
Comuni con molto turismo è stata congelata al livello <strong>del</strong><br />
1994 distribuendo <strong>in</strong>vece ai Comuni, al posto <strong>del</strong> gettito<br />
<strong>del</strong>l’imposta sulle bevande, una parte <strong>del</strong> profitto <strong>del</strong>le imposte<br />
sui volumi di affari; perciò‘ a seguito <strong>del</strong>la crescita<br />
dovuta al turismo non vi è più un aumento degli <strong>in</strong>cassi<br />
come per l’imposta sulle bevande, così rilevante nel passato<br />
come ritorno fiscale).<br />
Soprattutto nelle zone <strong>in</strong>torno alle città questo <strong>in</strong>centivo<br />
per quanto ridotto rispetto al passato <strong>in</strong>fluenza molto il<br />
comportamento: la concorrenza dei Comuni di c<strong>in</strong>tura per<br />
l’<strong>in</strong>sediamento di abitanti e di imprese è sempre notevole<br />
e, <strong>in</strong>oltre, cresce attraverso l‘aumento <strong>del</strong>le spese nell‘ambito<br />
<strong>del</strong>le scuole, <strong>del</strong>la salute e <strong>del</strong>la cura degli anziani.<br />
Questa concorrenza ha comunque anche un valore politico<br />
nel senso di una prova di buone prestazioni da parte dei<br />
rappresentanti comunali; questo significa che, <strong>in</strong>dipendentemente<br />
dall‘effetto <strong>del</strong> budget di diversi progetti i politici,<br />
a livello comunale, si sentono obbligati a far sì che certe<br />
istituzioni si <strong>in</strong>sed<strong>in</strong>o nel loro Comune.<br />
Rispetto a questi supposti effetti comportamentali il risultato<br />
reale <strong>del</strong>la compensazione f<strong>in</strong>anziaria è molto difficile<br />
da valutare. Solo tramite calcoli di simulazione <strong>in</strong>dividuali e<br />
dispendiosi per il Comune <strong>in</strong> questione è possibile valutare<br />
quali conseguenze abbia un determ<strong>in</strong>ato progetto di <strong>in</strong>vestimento<br />
(ad.es. l‘<strong>in</strong>sediamento di imprese) per il bilancio<br />
comunale, poiché oltre ai riflussi <strong>del</strong>le imposte, calcolabili<br />
<strong>in</strong> anticipo, si verificano anche una serie di effetti secondari<br />
nella compensazione f<strong>in</strong>anziaria (un aumento dei propri <strong>in</strong>troiti<br />
fiscali <strong>in</strong> Comuni f<strong>in</strong>anziariamente deboli ad es. può<br />
essere compensato tramite l‘abbassamento <strong>del</strong>le entrate<br />
sulla base <strong>del</strong>la compensazione <strong>del</strong>la capacità f<strong>in</strong>anziaria e<br />
tramite meno assegnazioni all‘occorrenza etc.).<br />
F<strong>in</strong>o a poco tempo fa, nella legge <strong>in</strong> materia fiscale relativa<br />
alla compensazione f<strong>in</strong>anziaria <strong>del</strong> 2006, veniva facilitata la<br />
possibilità di ancorare la formazione di aree di <strong>sviluppo</strong> al<br />
contesto regionale, ad es. per le zone <strong>in</strong>dustriali, centri commerciali<br />
o grandi progetti <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture per il tempo libero.<br />
Dal punto di vista <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale e <strong>del</strong>la<br />
accessibilità ai mezzi di trasporto sarebbe stato di grande<br />
importanza se tali istituzioni fossero state costruite sulle aree<br />
più adeguate e concentrate su un unico <strong>territorio</strong> e non a seconda<br />
<strong>del</strong>la piu’ facile e rapida disponibilità di terreni <strong>in</strong> base<br />
al collegamento stradale. Sarebbe sensata la creazione di un<br />
pool di gestione fiscale per diversi Comuni fra loro collegati,<br />
dove i riflussi fiscali potessero essere distribuiti ad es. a seconda<br />
<strong>del</strong>la quota di partecipazione all‘apertura <strong>in</strong>frastrutturale,<br />
commercializzazione e gestione dei posizionamenti.<br />
F<strong>in</strong>ora è stato solo possibile attraverso la partecipazione a<br />
società costituite privatamente, anche se si verificano notevoli<br />
complicazioni <strong>in</strong> merito alla legge f<strong>in</strong>anziaria. Non vi è<br />
notizia <strong>del</strong>l‘<strong>in</strong>troduzione di nuove opportunità.
(B) CONSORZI INTERCOMUNALI: ASSOCIAZIONI TRA<br />
AZIENDE DI TRASPORTO MUNICIPALIZZATE, DI SCUOLE<br />
E DI ISTITUZIONI MEDICHE Oltre ai pr<strong>in</strong>cipi base <strong>del</strong>la<br />
compensazione fiscale sopra-citati,esistono una serie di altri<br />
meccanismi di compensazione, soprattutto <strong>del</strong>le quote<br />
relative a tutto il Paese per sovvenzionare i Comuni f<strong>in</strong>anziariamente<br />
estremamente deboli, e dei contributi specifici<br />
per il f<strong>in</strong>anziamento <strong>del</strong>le pratiche che vanno oltre i conf<strong>in</strong>i<br />
comunali all‘<strong>in</strong>terno <strong>del</strong>le cosiddette competenze associative,<br />
ad es. le associazioni dei trasporti o gli enti associativi<br />
<strong>del</strong>le istituzioni mediche (ma anche scuole, istituzioni<br />
umanitarie sociali, impianti di scarico). Si occupano <strong>del</strong>le<br />
pratiche che riguardano anche gli spazi degli agglomerati;<br />
soprattutto le associazioni dei trasporti di solito sono<br />
organizzate ampiamente sul <strong>territorio</strong>. A questo punto si<br />
arriva alla partecipazione f<strong>in</strong>anziaria <strong>del</strong>la Confederazione<br />
<strong>in</strong> modi diversi.<br />
2. STRUTTURA DEGLI INSEDIAMENTI<br />
E COOPERAZIONE REGIONALE IN AUSTRIA<br />
Rispetto al panorama <strong>in</strong>ternazionale le Città-regioni<br />
<strong>del</strong>l‘Austria sono relativamente piccole. Questo vale anche<br />
per l‘area di Vienna che è di gran lunga la Città austriaca<br />
con il più elevato numero di abitanti, <strong>in</strong> particolare Vienna<br />
come Regione ad alta concentrazione (<strong>in</strong>cluso la Regione<br />
circostante così’ come le agglomerazioni, collegate a sud<br />
<strong>del</strong>l’area metropolitana) occupa, nel confronto <strong>in</strong>ternazionale,<br />
solo una posizione <strong>in</strong>termedia.<br />
La struttura <strong>del</strong>le Regioni ad alta concentrazione che,<br />
all‘<strong>in</strong>terno <strong>del</strong>l‘Austria, è centrata molto sulla vasta area di<br />
Vienna dimostra, al di là dei conf<strong>in</strong>i, possibili accenni di uno<br />
<strong>sviluppo</strong> più policentrico. A questo mira anche l‘<strong>in</strong>iziativa<br />
di Vienna per l’«Euro-regione» che <strong>in</strong>cluderebbe ad ovest<br />
la Regione <strong>in</strong>torno a St Pölten, Brno a nord e Bratislava e<br />
Györ a est e sud-est. In questa Regione si <strong>in</strong>tende creare<br />
cooperazioni con attori regionali per sviluppare ulteriormente<br />
le forze <strong>del</strong>l‘area economica e <strong>del</strong>lo spazio vitale <strong>in</strong><br />
comune. L‘obiettivo pr<strong>in</strong>cipale <strong>del</strong>l’Euro-Regione sarebbe<br />
il miglioramento <strong>del</strong>la competitività a livello <strong>in</strong>ternazionale<br />
(vedi l‘ultimo paragrafo su CENTROPE).<br />
Le altre Regioni austriache ad alta concentrazione, nel confronto<br />
<strong>in</strong>ternazionale, possono essere denom<strong>in</strong>ate Cittàregioni<br />
di misura media. Queste Regioni ad alta concentrazione<br />
possono essere suddivise grossolanamente <strong>in</strong> due<br />
tipi.<br />
• Alcune presentano una dom<strong>in</strong>ante Città centrale, fra<br />
queste le Regioni ad alta concentrazione di Graz, Salisburgo<br />
e d<strong>in</strong>torni, Innsbruck, St Pölten (-Krems),<br />
• mentre nelle aree di concentrazione territoriale di piu’<br />
piccole dimensioni di L<strong>in</strong>z-Wels e di Klagenfurt-Villach,<br />
ma soprattutto nel Rhe<strong>in</strong>tal-Bodensee si mostra un<br />
aspetto più altamente policentrico.<br />
Negli ultimi anni l‘importanza di una prospettiva di <strong>sviluppo</strong><br />
che superi i conf<strong>in</strong>i amm<strong>in</strong>istrativi è aumentata notevolmente<br />
per alcune aree di concentrazione territoriale.<br />
Conformemente a ciò vi sono diversi tentativi di organizzare<br />
le attività rivolte allo <strong>sviluppo</strong> territoriale sulla base di<br />
un sistema <strong>in</strong>dipendente dai conf<strong>in</strong>i amm<strong>in</strong>istrativi. Questo<br />
vale soprattutto per le Città-regioni di Vienna (vic<strong>in</strong>a al<br />
conf<strong>in</strong>e con Slovacchia e Ungheria), Salisburgo (di fronte<br />
alla Baviera) e la valle <strong>del</strong> Reno (rivolta verso la Svizzera<br />
e la Germania). Le forme di cooperazione riguardano soprattutto<br />
lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>la struttura degli <strong>in</strong>sediamenti, le<br />
<strong>in</strong>frastrutture dei trasporti e il ruolo <strong>del</strong>l‘economia e <strong>del</strong>la<br />
scienza.<br />
3. VALUTAZIONE E PREVISIONE<br />
La politica di <strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>in</strong> Austria è considerata<br />
<strong>in</strong> modo implicito come parte di tanti ambiti <strong>del</strong>la<br />
politica (settoriale); non è vissuta qu<strong>in</strong>di <strong>in</strong> modo esplicito<br />
come agenda politica. La costituzione affida ai Länder le<br />
regole di base e ai Comuni l’attuazione concreta nell‘ambito<br />
<strong>del</strong>l’ord<strong>in</strong>amento territoriale. In realtà esistono diverse<br />
realizzazioni, competenza dei Länder e una situazione di<br />
competenza per funzioni molto dispersa fra i Comuni, i<br />
Länder e la Confederazione. Oltre a una stretta collaborazione<br />
fra il livello federale e quello dei Länder riguardo<br />
all‘amm<strong>in</strong>istrazione esecutiva ci sono vari processi di votazione<br />
e forme di trattative che possono essere «adattati»<br />
per i s<strong>in</strong>goli Länder o le s<strong>in</strong>gole Regioni, ad es. per<br />
quanto riguarda la dotazione e la priorità f<strong>in</strong>anziaria <strong>del</strong>le<br />
<strong>in</strong>frastrutture dei trasporti. Il sistema di compensazione f<strong>in</strong>anziaria<br />
austriaco ha, a livello dei Länder, un effetto fortemente<br />
equilibrante, a livello comunale rafforza le Città<br />
e i Comuni più grandi e dà degli <strong>in</strong>centivi per competere<br />
ad imprese e cittad<strong>in</strong>i privati. Perciò nelle Regioni <strong>in</strong>torno<br />
alle Città c‘è sempre un <strong>in</strong>centivo forte per i Comuni piccoli<br />
a crescere ed a <strong>in</strong>sediare abitanti e/o imprese/centri<br />
commerciali.<br />
Non vi è una solida visione comune per lo <strong>sviluppo</strong> territoriale<br />
<strong>del</strong> Paese che possa servire da norma per le decisioni<br />
a livello federale e comunale. Il Piano austriaco per lo <strong>sviluppo</strong><br />
territoriale (ÖREK 2001) è il tentativo di presentare<br />
sfide essenziali, obiettivi per raggiungere un buon livello<br />
di gestione di queste e per progettare strategie di base.<br />
Riguardo a questa materia viene dato grande valore al<br />
tema <strong>del</strong>la persistenza e di ambiente nella programmatica,<br />
che <strong>in</strong> pratica spesso si trova solo <strong>in</strong> modo <strong>in</strong>sufficiente.<br />
Come elementi implicitamente condivisi <strong>del</strong>la prospettiva<br />
di <strong>sviluppo</strong> territoriale <strong>in</strong> Austria si potrebbero considerare<br />
i seguenti:<br />
• Si <strong>in</strong>tende sviluppare e conservare l’<strong>in</strong>tero Paese, <strong>in</strong>cluse<br />
anche tutte le zone relative alle aree montuose,<br />
come <strong>territorio</strong> di <strong>in</strong>sediamento con condizioni di approvvigionamento<br />
e di accesso largamente equivalenti<br />
(approvvigionamento, <strong>in</strong>frastruttura, lavoro); una fuga<br />
«dall‘area» deve essere impedita.<br />
• Una struttura e uno <strong>sviluppo</strong> economico possibilmente<br />
equilibrato fra i Länder e all‘<strong>in</strong>terno dei Länder fra Regioni<br />
centrali e periferiche è obiettivo cui aspirare ed è<br />
sostenuto tramite strumenti di compensazione f<strong>in</strong>anziaria,<br />
il sostegno diretto e <strong>in</strong>diretto <strong>del</strong>l‘economia.<br />
• L‘agricoltura e l‘economia forestale, il paesaggio civilizzato<br />
sono considerati una forza nazionale sostanziale,<br />
fondamento di identità e centro per il turismo<br />
e anche per altri campi <strong>del</strong>l‘economia; queste aree<br />
sono – come lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> <strong>in</strong> generale – da<br />
sostenere <strong>in</strong> particolar modo e da riqualificare.<br />
• La politica <strong>del</strong>l‘<strong>in</strong>novazione tecnologica, <strong>del</strong>la ricerca<br />
e <strong>del</strong>la scienza hanno fatto un gran salto <strong>in</strong> avanti (<strong>in</strong>-<br />
61
62<br />
teso anche <strong>in</strong> modo strumentale) come fattore <strong>del</strong>lo<br />
<strong>sviluppo</strong> regionale; anche riguardo a questo tema vale<br />
l‘aspirazione di far partecipare possibilmente tutte le<br />
parti <strong>del</strong> Paese direttamente o <strong>in</strong>direttamente.<br />
Le sfide e i problemi <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> urbano e regionale <strong>in</strong>fatti<br />
sono simili a quelli riscontrabili <strong>in</strong> altri Paesi. Di questi<br />
fanno parte <strong>in</strong> particolare:<br />
• L‘aumento cont<strong>in</strong>uo <strong>del</strong>la pressione <strong>del</strong>la suburbanizzazione<br />
con raggi d‘azione di pendolari sempre più<br />
ampi e <strong>in</strong> costante estensione, che sono altamente <strong>in</strong>compatibili<br />
con l‘obiettivo di poter offrire mezzi pubblici<br />
di alta attrattiva.<br />
• La concorrenza per il posizionamento, prevalentemente<br />
di centri commerciali e zone d‘imprese, che è<br />
ricom<strong>in</strong>ciata a causa mancanza di meccanismi di compensazione<br />
riguardo alle entrate comunali, porta a localizzazioni<br />
non <strong>del</strong> tutto ottimali.<br />
• La m<strong>in</strong>ima competenza e il basso effetto <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
sovra-locale, <strong>in</strong> considerazione <strong>del</strong> controllo (comunale)<br />
regionale <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> degli <strong>in</strong>sediamenti.<br />
• L‘accordo <strong>in</strong>sufficiente dei livelli politici decisionali<br />
quali Comune - Paese - Confederazione a proposito<br />
<strong>del</strong>le domande <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> regionale territoriale<br />
sempre più complesse.<br />
• La divergenza dei livelli decisionali politici dal punto di<br />
vista dei cittad<strong>in</strong>i che vivono <strong>in</strong> spazi d‘azione sempre<br />
più vasti (lavoro - abitare - tempo libero) e <strong>in</strong> questo<br />
modo <strong>in</strong> diversi ruoli e tipologie articolate d‘<strong>in</strong>teresse<br />
(ambientalisti nel luogo di residenza e di contro sostenitori<br />
<strong>del</strong>l‘ampliamento di strade per raggiungere il<br />
luogo di lavoro e <strong>del</strong> tempo libero).<br />
La capacità di gestire questi problemi reali e sempre <strong>in</strong><br />
aumento <strong>del</strong>la Regional Governance è varia ed è costituita<br />
per lo più dal tentativo di coord<strong>in</strong>are e di «organizzare»<br />
diverse istituzioni e unità politiche. Di solito si<br />
tratta <strong>del</strong> superamento <strong>del</strong> deficit d‘<strong>in</strong>formazione organizzativi<br />
e <strong>in</strong>formali e <strong>del</strong> tentativo di compensare eclatanti<br />
debolezze contrattuali tramite contratti/società private.<br />
L‘<strong>in</strong>troduzione di questi <strong>in</strong>terventi è dovuta qu<strong>in</strong>di<br />
prevalentemente alla risoluzione di problemi e questioni<br />
concrete.<br />
Per concludere sono formulate qui di seguito alcune osservazioni<br />
riguardo agli approcci di una politica di <strong>pianificazione</strong><br />
implicita <strong>in</strong> Austria:<br />
• Attualmente la Confederazione non persegue una politica<br />
di <strong>pianificazione</strong> esplicita. Tuttavia alcune pratiche<br />
di coord<strong>in</strong>amento sono <strong>in</strong> parte condivise (ad es.<br />
attraverso la piattaforma <strong>del</strong>la coord<strong>in</strong>azione ÖROK),<br />
ma non vi sono ulteriori progetti per sostenere la collaborazione<br />
<strong>del</strong>le Regioni o <strong>del</strong>le grandi Città e le Regioni<br />
circostanti. (Comunque <strong>in</strong> genere questo non è<br />
richiesto dai Länder e dai Comuni).<br />
• Nei Länder le possibilità per il coord<strong>in</strong>amento e la politica<br />
di <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le Città-regioni sono percepiti con<br />
maggiore <strong>in</strong>teresse. In questa materia esistono diversi<br />
sforzi volti a sostenere la <strong>pianificazione</strong> di <strong>sviluppo</strong> e/o<br />
il management di <strong>sviluppo</strong> (management regionale)<br />
con diversi approcci, come ad es. la collaborazione politica<br />
a livello dei Länder (PGO, «Planungsgeme<strong>in</strong>schaft<br />
Ost», costituita da Vienna, Austria Inferiore e Burgenland)<br />
attraverso direttive legali e <strong>in</strong>carichi di <strong>pianificazione</strong><br />
come nell‘agglomerato urbano di Salisburgo o<br />
attraverso il sostegno ad una <strong>pianificazione</strong> comune<br />
e di management regionali degli agglomerati di L<strong>in</strong>z<br />
e Graz.<br />
• Anche i Comuni prevalentemente piccoli sentono <strong>in</strong><br />
parte la necessità e anche l‘opportunità offerta dalla<br />
cooperazione <strong>in</strong>tercomunale. Mentre da decenni esistono<br />
le associazioni per obiettivi (per le <strong>in</strong>frastrutture<br />
di approvvigionamento e di smaltimento, scuole,<br />
ospedali, ÖPNV), adesso – sotto la pressione <strong>del</strong>l‘aumentata<br />
concorrenza <strong>in</strong>ternazionale tra localizzazioni<br />
– sono ricercate anche zone dove fare impresa, centri<br />
tecnologici e centri fondatori di soluzioni <strong>in</strong>tercomunali.<br />
Il problema pr<strong>in</strong>cipale è sempre trovare, nel caso<br />
concreto, una giusta distribuzione dei costi e dei flussi<br />
(fiscali) fra i Comuni <strong>in</strong>teressati. Negli ultimi anni sono<br />
state sviluppate forme giuridiche e strutture organizzative<br />
adatte, ma <strong>in</strong> molte parti <strong>del</strong> Paese il tema <strong>del</strong>la<br />
compensazione f<strong>in</strong>anziaria orizzontale è sempre virulento<br />
(maggiori opportunità nella Legge per la compensazione<br />
f<strong>in</strong>anziaria).<br />
• Nell‘ambito <strong>del</strong>le Città-Regioni circostanti si trova<br />
una base di dialogo difficile; gli attuali rapporti di dipendenza<br />
sono spesso considerati uno svantaggio. A<br />
causa <strong>del</strong>la situazione problematica <strong>del</strong>le sfere di competenza<br />
sempre più sparse (lavorare nella Città, abitare<br />
nella periferia/nelle Regioni circostanti) si verificano anche<br />
notevoli conseguenze f<strong>in</strong>anziarie (vedi compensazione<br />
f<strong>in</strong>anziaria). Il rapporto fra i Comuni piccoli <strong>del</strong>le<br />
Regioni circostanti e la grande Città centrale è marcato<br />
da molte riserve che spesso, però, servono da pretesto<br />
per evitare la coord<strong>in</strong>azione e il raggiungimento di un<br />
equilibrio fra gli <strong>in</strong>teressi.<br />
• L‘agglomerazione di Vienna è una particolarità, <strong>in</strong><br />
quanto ha a che fare con conf<strong>in</strong>i sia nazionali sia <strong>del</strong><br />
Comune. Così le trattative fra il «Land di Vienna» e i<br />
«piccoli Comuni circostanti» a volte sono resi ancora<br />
più difficili. L‘estensione <strong>del</strong>la Città di Vienna e gli<br />
aspetti molto diversi dei Comuni circostanti complicano<br />
<strong>in</strong>oltre la <strong>pianificazione</strong> comune. Con la gestione<br />
<strong>del</strong>le Città e <strong>del</strong>le Regioni circostanti (SUM) recentemente<br />
<strong>in</strong>trapresa si fa il tentativo di un nuovo <strong>in</strong>izio<br />
nella direzione di uno <strong>sviluppo</strong> comune che potrebbe<br />
essere considerato «ufficialmente <strong>in</strong>formale».<br />
• Le strategie <strong>del</strong>la Comunità di Pianificazione Est (PGO)<br />
hanno dato, <strong>in</strong> alcuni campi, buoni risultati. Uno <strong>sviluppo</strong><br />
articolato e comune com‘è pensato nella Concezione<br />
degli Insediamenti Est, però, non poteva essere<br />
raggiunto. Tuttavia negli ultimi anni si è com<strong>in</strong>ciato<br />
gradualmente a sostenere la partecipazione dei Comuni<br />
adiacenti. Così è stata data vita ad un Piano per<br />
la gestione regionale <strong>del</strong>la Regione di Vienna e d<strong>in</strong>torni;<br />
la collaborazione fra la Città di Vienna e i Comuni<br />
adiacenti è stata sostenuta (programma d‘azione<br />
Simmer<strong>in</strong>g-Schwechat), e la gestione <strong>del</strong>le Città e le<br />
Regioni circostanti è stata avviata.<br />
• Una collaborazione dei tre Länder a livello politico esiste<br />
nell‘ambito <strong>del</strong>l‘estensione <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture dei<br />
trasporti, dove si cerca di ottenere una posizione più<br />
forte rispetto alla Confederazione (e agli altri Länder<br />
che competono per i fondi federali) tramite l‘elaborazione<br />
di una concezione d‘estensione comune. Questo<br />
tipo di collaborazione, però, <strong>in</strong> altri campi politici non<br />
esiste ancora.
La modifica <strong>del</strong>le condizioni <strong>del</strong> contesto <strong>in</strong>ternazionale e<br />
l’<strong>in</strong>tensificazione <strong>del</strong>la concorrenza per il posizionamento<br />
di funzioni pregiate, che si poteva notare negli ultimi<br />
anni a causa <strong>del</strong>le vic<strong>in</strong>e Regioni nei nuovi Stati membri<br />
<strong>del</strong>l’Unione Europea (soprattutto nella Slovacchia, nell’Ungheria<br />
<strong>del</strong>l’Ovest e nella Repubblica Ceca) e la sfida concreta<br />
di portare avanti uno <strong>sviluppo</strong> concordato <strong>in</strong> piena<br />
cooperazione per la Regione di Vienna - Bratislava - Györ,<br />
potrebbe, nei prossimi anni, portare alla creazione di una<br />
migliore coord<strong>in</strong>azione e cooperazione <strong>in</strong>terregionale all’<strong>in</strong>terno<br />
<strong>del</strong>le Città Regioni austriache, anche come premessa<br />
per una cooperazione di <strong>sviluppo</strong> di diritto <strong>in</strong>ternazionale<br />
nella Regione di CENTROPE. Sarebbe un compito eccellente<br />
per la Confederazione e i Länder: l’opportunità di svolgere<br />
un ruolo catalitico e di sostegno e di creare <strong>del</strong>le condizioni<br />
di base migliori per la cooperazione degli enti territoriali (ad<br />
es. per soluzioni d’associazioni, compensazione f<strong>in</strong>anziaria<br />
<strong>in</strong>tercomunale etc.)<br />
Fonti<br />
Entwicklungsleitbild Planungsregion Graz/Graz-Umgebung,<br />
1999: erstellt von TRIGON und G. Tischler im Auftrag des<br />
regionalen Planungsbeirates Graz/Graz-Umgebung.<br />
ÖIR, 1997: Wirtschaftliche Entwicklungsperspektiven österreichischer<br />
Ballungsräume, ÖROK, 134.<br />
ÖIR, 2002: (Sch<strong>in</strong>degger, F.; Tatzberger, G.), Polyzentrismus,<br />
E<strong>in</strong> europäisches Leitbild für die räumliche Entwicklung,<br />
Forschungsbericht.<br />
63<br />
ÖROK, 2002: Österreichisches <strong>Raum</strong>entwicklungskonzept<br />
2001 (ÖREK).<br />
PGO, 1994: Siedlungspolitisches Konzept Ostregion, Konzept<br />
für e<strong>in</strong>e Dezentralisisierungsstrategie im Umland von<br />
Wien, Berichte Veröffentlichungen 1/1994.<br />
Regionalprogramm Salzburg Stadt und Umgebungsgeme<strong>in</strong><br />
den, 1999: LGBl. Nr. 97/1999.<br />
Smekal, Ch.; Sausgruber, R.; Rauch, F 1997: Stadt-Umland-<br />
Kooperation im <strong>Raum</strong> Innsbruck und Umgebung.<br />
STATISTIK AUSTRIA: Österreichisches Jahrbuch 2004.<br />
STATISTIK AUSTRIA: Volkszählung 2001.
64<br />
4.2 PIANIFICAZIONE TERRITORIALE<br />
IN FRANCIA<br />
GAËLLE PINSON,<br />
DIACT – Delegazione <strong>in</strong>ter-m<strong>in</strong>isteriale per<br />
la <strong>pianificazione</strong> e la competitività dei territori<br />
LO SFONDO DELL’ATTUALE PIANIFICAZIONE TER-<br />
RITORIALE IN FRANCIA Dal punto di vista territoriale<br />
la Francia è ricca: presenta ambiti molto diversificati, 5<br />
complessi montuosi, 2 affacci al mare e una densità di popolazione<br />
relativamente ridotta di 111 abitanti per km2.<br />
Tuttavia da diverso tempo la Francia sta gestendo, da un<br />
lato, le problematiche relative allo spopolamento e, dall’altro,<br />
alla sovrappopolazione. Dal 1950 <strong>in</strong> poi, soprattutto<br />
lungo la diagonale occidentale Le Havre – Marsiglia, si sono<br />
verificati cambiamenti drammatici nella politica economica<br />
rurale sia a livello europeo, sia sul piano locale. La popolazione<br />
impegnata nell’agricoltura, residente nelle zone rurali,<br />
si è ridotta, fra il 1954 e il 2002, dal 27% al 4 %, <strong>in</strong><br />
compenso alcune regioni come Lothr<strong>in</strong>gen e Nord Pas de<br />
Calais hanno condotto una perdurante ricostruzione <strong>del</strong>le<br />
<strong>in</strong>dustrie tessili, edili e metallurgiche, condotta nell’arco di<br />
alcuni decenni. Tuttavia è Parigi l’area che ha vissuto una<br />
crescita <strong>in</strong><strong>in</strong>terrotta e ha concentrato, dagli <strong>in</strong>izi degli anni<br />
60, i talenti più significativi nei campi <strong>del</strong>l’istruzione, <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>dustria,<br />
<strong>del</strong>la f<strong>in</strong>anza, economia, e politica (ad esempio la<br />
metà di tutti gli <strong>in</strong>gegneri francesi, due terzi dei ricercatori,<br />
il 60 % <strong>del</strong>le <strong>in</strong>dustrie automobilistiche e aerospaziali, tutte<br />
le scuole di formazione superiore). Parigi è dal 2006 una<br />
città di 2 milioni di abitanti, 11 milioni se si considera l’area<br />
metropolitana che la circonda, ospita circa il 19 % <strong>del</strong>la popolazione<br />
sul 2 % <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tero <strong>territorio</strong> nazionale e ha una<br />
dimensione sette volte superiore, se paragonata alle altre<br />
grandi città francesi come Lione, Marsiglia e Lille.<br />
Come già successo, negli anni 50, la gestione <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale deve perciò porsi il problema <strong>del</strong> rie-
quilibrio nella relazione fra Parigi e la prov<strong>in</strong>cia e, sempre<br />
collegato alla ricostruzione <strong>del</strong> dopoguerra, <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong><br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>frastruttura di base; <strong>in</strong> particolar modo lo <strong>sviluppo</strong><br />
<strong>del</strong>la rete stradale e ferroviaria. La mancanza di un equilibrio<br />
territoriale, che ha nuovamente <strong>in</strong>trodotto dal 1800<br />
una forma di centralizzazione, è stato corretto, <strong>in</strong> modo<br />
quasi paradossale, attraverso un forte centralistico <strong>in</strong>tervento<br />
statale. Durante il 1963 la DATAR (Delegazione <strong>in</strong>term<strong>in</strong>isteriale<br />
per la <strong>pianificazione</strong> e la competitività dei<br />
territori) è stata <strong>in</strong>caricata di <strong>in</strong>dirizzare gli <strong>in</strong>vestimenti <strong>del</strong><br />
M<strong>in</strong>istero nei vari settori, con l’obiettivo di sviluppare <strong>in</strong><br />
modo armonioso tutto il <strong>territorio</strong> nazionale. E’ stato istituito,<br />
ed esiste tutt’oggi, un fondo che probabilmente sarà<br />
convertito <strong>in</strong> uno dei fondi m<strong>in</strong>isteriali <strong>in</strong> grado di f<strong>in</strong>anziare<br />
<strong>in</strong>vestimenti <strong>in</strong>dirizzati alla <strong>pianificazione</strong> territoriale,<br />
se la programmazione degli <strong>in</strong>vestimenti sarà coerente con<br />
l’obiettivo di una <strong>pianificazione</strong> territoriale generale.<br />
Importanti <strong>in</strong>iziative politiche sono state <strong>in</strong>traprese per<br />
controllare la crescita di Parigi attraverso la realizzazione<br />
<strong>del</strong>le «villes nouvelles» attorno alla capitale e lo <strong>sviluppo</strong><br />
degli otto agglomerati, che sembrano <strong>in</strong> grado di creare<br />
un network di «métropoles d’équilibre», seguiti da un ulteriore<br />
sostegno, elargito a partire dagli anni 70 a sostegno<br />
<strong>del</strong>le cittad<strong>in</strong>e più piccole. I risultati sembrano davvero<br />
confortanti: se il tasso di crescita fosse stato costante dagli<br />
anni 50, oggi Parigi sarebbe una città di più di 18 milioni di<br />
abitanti. In relazione allo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> turismo, a partire dal<br />
1967, sono stati realizzati parchi regionali, per co<strong>in</strong>volgere<br />
le aree agricole. Questo approccio è stato messo <strong>in</strong> atto <strong>in</strong><br />
modo tale da comb<strong>in</strong>are il turismo degli abitanti <strong>del</strong>le città,<br />
la vita rurale e la protezione <strong>del</strong>l’ambiente. Le zone montuose<br />
e le coste sono state allo stesso modo riconosciute<br />
come aree bisognose di un trattamento particolare e sviluppate<br />
<strong>in</strong> modo tale da diventare aree ad alto potenziale<br />
per il turismo.<br />
A partire dagli anni 70, la crisi economica e l’<strong>in</strong>flusso crescente<br />
<strong>del</strong>la ideologia liberale hanno sottoposto la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale a frequenti critiche e modificato la<br />
sensibilità: cioè si è passati da uno strumento di diffusione<br />
equilibrata <strong>del</strong> benessere, ad uno che deve accompagnare<br />
il cambiamento <strong>in</strong>dustriale e supportare lo <strong>sviluppo</strong> economico.<br />
SVILUPPO DEGLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE<br />
TERRITORIALE E ORGANIZZAZIONE DEGLI ATTORI<br />
COINVOLTI, DAGLI ANNI 50 AD OGGI La storia <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> territoriale francese è improntata ad alcune<br />
caratteristiche storiche perduranti: una ormai consolidata<br />
stabilizzazione dei conf<strong>in</strong>i nazionali, la consapevolezza <strong>del</strong><br />
potenziale di tutte le sue zone diversificate <strong>in</strong> relazione allo<br />
<strong>sviluppo</strong> economico, la cultura, l’eredità storica e il paesaggio<br />
ecc., una forte centralizzazione <strong>del</strong> potere economico<br />
e politico, <strong>in</strong>terventi statali centralizzati durante la ricostruzione<br />
successiva alla guerra e nel periodo <strong>in</strong> cui si è tentato<br />
di riprist<strong>in</strong>are l’equilibrio fra Parigi e la prov<strong>in</strong>cia.<br />
Ci sono alcune costanti nel modo <strong>in</strong> cui la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale è stata realizzata: attraverso la distribuzione e la<br />
ridistribuzione <strong>del</strong> benessere, la realizzazione di condizioni<br />
volte a creare possibilità di benessere, attraverso il risarcimento,<br />
la salvaguardia, la compensazione e l’adattamento<br />
di <strong>in</strong>terventi settoriali a sostengo <strong>del</strong>la qualità dei territori.<br />
Nonostante tutto questo gli <strong>in</strong>terventi pubblici sulla <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale sotto l’<strong>in</strong>flusso degli sviluppi degli ultimi<br />
decenni, ad es. la costituzione <strong>del</strong>l’Unione Europea, la costituzione<br />
e l’<strong>in</strong>troduzione <strong>del</strong>la politica regionale europea,<br />
la decentralizzazione, la globalizzazione <strong>del</strong>l’economia e il<br />
tema <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile hanno prodotto modifiche<br />
significative.<br />
Il decentramento è stato il cambiamento istituzionale più<br />
significativo <strong>in</strong> Francia nel dopoguerra e ha cambiato la<br />
<strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>in</strong> modo molto evidente. Il decentramento<br />
ha ridato forza alle comunità locali (36.000)<br />
e i «départements» (100) hanno ora una nuova unità territoriale<br />
e sono <strong>in</strong> grado di eleggere enti rappresentativi. La<br />
legge <strong>del</strong> 2 marzo 1982 sui diritti e la libertà <strong>del</strong>le Comunità,<br />
dei «départements» e <strong>del</strong>le «régions» ha consentito<br />
alle Comunità e ai «départements» di poter lavorare senza<br />
il controllo statale: le autorità elette non devono ricorrere<br />
ai permessi parlamentari per la messa <strong>in</strong> opera <strong>del</strong>le decisioni<br />
prese; non possono essere imposte norme e il f<strong>in</strong>anziamento<br />
si attua attraverso un regolare trasferimento di<br />
fondi <strong>del</strong> quale possono disporre senza limiti. Le Comunità<br />
rilasciano i propri permessi di costruire e licenziano i propri<br />
piani edilizi locali. Le Regioni, <strong>in</strong>izialmente create con obiettivi<br />
sul piano funzionale e territoriale <strong>del</strong>l’Amm<strong>in</strong>istrazione<br />
durante la guerra, sono state nom<strong>in</strong>ate immediatamente<br />
dopo, nel 1986, uffici preposti all’amm<strong>in</strong>istrazione <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>.<br />
Questo cambiamento ha giocato un ruolo importante<br />
nel processo che nel frattempo def<strong>in</strong>iva il decentramento<br />
<strong>del</strong>lo Stato. Concretamente all’<strong>in</strong>izio degli anni 80<br />
fu chiaro che il Piano di <strong>sviluppo</strong> nazionale non avrebbe<br />
mai potuto trovare una realizzazione, se <strong>in</strong>trodotto nella<br />
modalità centralizzata. Il Piano nazionale avrebbe dovuto<br />
essere realizzato secondo le caratteristiche <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> ed<br />
essere regionalizzato. I «Contrats de Plan Etat-Région –<br />
Contratti di Piano Stato-Regione», concordati fra i rappresentanti<br />
statali nelle Regioni e gli uffici regionali preposti,<br />
sono stati una possibilità per adattare il Piano territoriale<br />
nazionale al Piano regionale e accontentare gli enti neoeletti<br />
attraverso molteplici f<strong>in</strong>anziamenti devoluti a sostegno<br />
di parte dei loro progetti.<br />
La seconda fase <strong>del</strong> decentramento si è verificata <strong>in</strong> corrispondenza<br />
<strong>del</strong>la legge costituzionale <strong>del</strong> 28 Marzo 2003,<br />
che stabilì che la Repubblica francese è una, <strong>in</strong>divisibile e<br />
decentrata e che <strong>in</strong>trodusse l‘opportunità di sperimentazione,<br />
volta a testare la riorganizzazione <strong>del</strong>la cooperazione<br />
fra enti pubblici. La legge costituzionale ha anche<br />
passato qualche competenza <strong>in</strong> più dallo Stato alle Regioni<br />
ed ai Dipartimenti. Il <strong>territorio</strong> di competenza <strong>del</strong> Comune<br />
è legato alla prossimità: la costruzione di scuole, l‘edilizia<br />
urbana con i permessi di costruire e i piani edilizi locali,<br />
gli affari sociali, il mantenimento <strong>del</strong>le strade comunali, il<br />
traffico urbano, l‘applicazione territoriale <strong>del</strong>l‘attività economica<br />
et. Il «département» è responsabile degli affari<br />
sociali (60% <strong>del</strong> budget assegnato e 80% dei dipendenti<br />
vi sono dedicati), <strong>del</strong> mantenimento <strong>del</strong>le strade di competenza<br />
dipartimentale e <strong>in</strong> parte <strong>del</strong>le strade nazionali,<br />
costruzione <strong>del</strong>le scuole secondarie, di tutti i trasporti non<br />
urbani, <strong>del</strong>la cura <strong>del</strong>l’ambiente, di parte <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong><br />
commerciale etc. La «région» svolge più che altro un ruolo<br />
strategico per quanto riguarda la <strong>pianificazione</strong> territoriale,<br />
<strong>in</strong>oltre pianifica e coord<strong>in</strong>a i seguenti elementi: coord<strong>in</strong>a la<br />
realizzazione di quanto stabilito nei piani regionali e nella<br />
65
66<br />
documentazione di <strong>sviluppo</strong> (SRADT – «Schéma régional<br />
d’aménagement et de développement du territoire» –<br />
Schema regionale di gestione e <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>),<br />
dei documenti di <strong>sviluppo</strong> economico regionale (SRDE –<br />
«Schéma régional de développement économique»), preparano<br />
i «Contrats de plan Etat–Région Contratti di piano<br />
Stato-Regione», organizzano il sistema ferroviario locale e<br />
hanno altre competenze <strong>in</strong> materia di istruzione, formazione<br />
al lavoro e <strong>sviluppo</strong> economico.<br />
Gli organi amm<strong>in</strong>istrativi locali sono f<strong>in</strong>anziati <strong>in</strong> modi<br />
diversi: <strong>in</strong> primo luogo attraverso le tasse locali, che costituiscono<br />
la gran parte degli <strong>in</strong>troiti, qu<strong>in</strong>di attraverso i<br />
f<strong>in</strong>anziamenti statali, <strong>in</strong> ultima istanza attraverso prestiti e<br />
attraverso le entrate prodotte dai servizi offerti. Gli enti<br />
locali non sono autorizzati ad <strong>in</strong>trodurre nuove tassazioni,<br />
hanno però entro certi limiti il potere di modificare gli approcci<br />
e le tasse di base.<br />
Allo scopo di poter risolvere problemi funzionali, che sono<br />
connessi ad un ampio numero di Comunità, senza abolire<br />
quell’unità, che ha molto significato per i cittad<strong>in</strong>i francesi,<br />
la legge sostiene la cooperazione fra Comunità. I «Pays»<br />
– Villaggi – nelle aree rurali e i «projet d‘agglomération» –<br />
progetti d’agglomerazione – nelle aree urbane sono stati<br />
sostenuti dalle Leggi per la Pianificazione Territoriale <strong>del</strong><br />
1995 e <strong>del</strong> 1999, e queste aree che sono orientate secondo<br />
progetti lo saranno anche nel prossimo periodo dal 2006<br />
al 2013. Gli attori co<strong>in</strong>volti saranno sostenuti nel progetto<br />
comune per le loro aree, nei settori relativi allo <strong>sviluppo</strong><br />
economico, i trasporti, l‘edilizia urbana, il mantenimento<br />
<strong>del</strong>l’ambiente, le <strong>in</strong>frastrutture locali etc., cioè tutti i settori<br />
che legittimano lo <strong>sviluppo</strong> di questa nuova area <strong>in</strong><br />
term<strong>in</strong>i giuridici e funzionali. Queste aree diventeranno<br />
aree di <strong>in</strong>vestimenti privilegiati per <strong>in</strong>terventi settoriali da<br />
parte dei m<strong>in</strong>isteri. In alcuni casi questi <strong>in</strong>terventi sono<br />
costituiti da una nuova struttura, una struttura pubblica<br />
per la cooperazione fra comuni (EPCI – «Etablissement<br />
public de coopération <strong>in</strong>tercommunale»), la cui esistenza<br />
è stata rafforzata dalla legge <strong>del</strong> 13 Agosto <strong>del</strong> 2004 relativa<br />
alla collaborazione fra Comunità. Queste strutture<br />
possono essere sostenute f<strong>in</strong>anziariamente dallo Stato, se<br />
riescono a raccogliere fondi dalle imposte di tipo commerciale,<br />
possono votare e acquisire parte degli <strong>in</strong>troiti <strong>del</strong>le<br />
tasse <strong>in</strong> quanto rappresentanza <strong>del</strong>la Comunità e, qu<strong>in</strong>di,<br />
acquisire la competenza di gestione politica abitativa dei<br />
«départements» e <strong>del</strong>le «régions». All’<strong>in</strong>izio <strong>del</strong> gennaio<br />
2005, l’85% <strong>del</strong>la popolazione francese è stata <strong>in</strong> qualche<br />
modo <strong>in</strong>teressata dalla cooperazione fra comunità, 14 aree<br />
urbane (più di 500.000 persone residenti), 164 aree costituite<br />
da agglomerati di abitazioni (più di 50.000 persone<br />
residenti) e 2.389 fra le aree di altro genere.<br />
Sul piano nazionale lo Stato ha ancora molto potere <strong>in</strong> merito<br />
alla <strong>pianificazione</strong> territoriale: f<strong>in</strong>anzia circa il 30 %<br />
<strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture pubbliche, si attiene però alle problematiche<br />
più importanti come le università, le autostrade, il<br />
traffico ad alta velocità, le telecomunicazioni etc. e tiene <strong>in</strong><br />
particolare considerazione la questione <strong>del</strong>l’omogeneità di<br />
<strong>sviluppo</strong> e <strong>del</strong>l’equilibrio sul <strong>territorio</strong>.<br />
Sul piano nazionale la DATAR, nel frattempo denom<strong>in</strong>ato<br />
DIACT («Délégation <strong>in</strong>term<strong>in</strong>istérielle à l’aménagement et<br />
à la compétitivité des territoires») – e <strong>in</strong>dicando nella propria<br />
denom<strong>in</strong>azione gli obiettivi di competitività, che attraverso<br />
un <strong>in</strong>tervento sullo <strong>sviluppo</strong> economico <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
vorrebbe raggiungere- è sempre e comunque responsabile<br />
<strong>del</strong>la coord<strong>in</strong>azione <strong>del</strong>le politiche settoriali riferite al <strong>territorio</strong>.<br />
L’amm<strong>in</strong>istrazione precedente, responsabile dal 1950 <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> e <strong>del</strong>le previsioni <strong>in</strong> diversi ambiti è stata elim<strong>in</strong>ata.<br />
Il DIACT prepara la commissione tenuta dal Primo<br />
M<strong>in</strong>istro <strong>in</strong>erente la <strong>pianificazione</strong> territoriale, il «Contrats<br />
de plan Etat–Région», i Programmi Regionale Europeo,<br />
organizza studi di previsione di <strong>sviluppo</strong>, osservatori sulle<br />
aree e sostiene la territorializzazione <strong>del</strong>la politica settoriale<br />
affrontata dagli altri m<strong>in</strong>isteri. Con un budget a disposizione<br />
di ca. 300 Mio Euro/anno, viene utilizzato il FNDAT<br />
(«Fonds national d’aménagement et de développement<br />
du territoire» – Fondo nazionale di gestione e <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong><br />
<strong>territorio</strong>), con il coord<strong>in</strong>amento di altri contributi settoriali.<br />
Un ulteriore strumento è il PAT («Bonus per la gestione <strong>del</strong><br />
<strong>territorio</strong>») con ca. 40 Mio Euro, che sostiene lo <strong>sviluppo</strong> di<br />
aziende e di lavoro <strong>in</strong> zone meno agiate <strong>del</strong> paese.<br />
A livello regionale l’attore strategico per lo Stato è il «Préfet<br />
de région». Questa figura svolge il ruolo di coord<strong>in</strong>amento<br />
fra i m<strong>in</strong>isteri e gli uffici regionali <strong>in</strong> materia di<br />
<strong>pianificazione</strong> territoriale, <strong>sviluppo</strong> economico e rurale,<br />
conservazione <strong>del</strong>l’ambiente e valorizzazione sostenibile,<br />
cultura, impiego, politica <strong>del</strong>la casa, ristrutturazione dei<br />
centri urbani e politica regionale europea. Il «Préfet de<br />
région» dispone di diversi strumenti di amm<strong>in</strong>istrazione<br />
(SGAR – «Secrétaire ou Secrétariat général à l’action régionale»,<br />
CAR – «Conférence adm<strong>in</strong>istrative régionale»)<br />
e <strong>pianificazione</strong> (PASER – «Projet d’action stratégique de<br />
l’Etat en région»). Sottoscrive il «Contrat de plan Etat–Région»<br />
con il presidente eletto a capo <strong>del</strong>l’ente regionale.<br />
Con la nuova legge f<strong>in</strong>anziaria (LOLF – «Loi organique sur<br />
les lois de f<strong>in</strong>ance») più orientata agli obiettivi che alle<br />
risorse, l’accesso al Programma e alle politiche dovrebbe<br />
essere diventato più semplice. In alcuni casi il «Préfet»<br />
coord<strong>in</strong>a l’attività di altri «Préfets», se il programma prevede<br />
un <strong>in</strong>tervento che sconf<strong>in</strong>a oltre il proprio <strong>territorio</strong><br />
di competenza amm<strong>in</strong>istrativa (<strong>in</strong> presenza di montagne,<br />
fiumi).<br />
Altri attori <strong>in</strong> gioco, <strong>in</strong> particolar modo consulenti, rappresentanti<br />
<strong>del</strong>la società e <strong>del</strong> mondo economico e degli uffici<br />
dedicati allo <strong>sviluppo</strong> economico o urbanistico, svolgono<br />
un ruolo importante a livello regionale.<br />
Oggi cooperano diversi livelli e autorità nella <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale <strong>del</strong>la Francia e la descrizione <strong>del</strong>le loro f<strong>in</strong>anze e<br />
competenze, strettamente connessa con il decentramento,<br />
è percepita come complessa.<br />
In questo senso possiamo <strong>in</strong>dicare gli <strong>in</strong>terventi pubblici<br />
nella <strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>in</strong> primo luogo come strategici:<br />
la <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> è diventata ancor di più<br />
un compito regionale con forti conseguenze sullo Stato <strong>in</strong><br />
term<strong>in</strong>i di <strong>sviluppo</strong> economico, di competitività e di trasformazione<br />
<strong>del</strong>la produzione <strong>in</strong>dustriale. La sua natura è<br />
<strong>in</strong>tegrale, nel senso che non è costituita dal risultato di un<br />
specifico <strong>in</strong>tervento politico, piuttosto anche dal risultato<br />
<strong>del</strong>la coord<strong>in</strong>azione <strong>del</strong>l’impatto territoriale <strong>del</strong>le politiche<br />
settoriali. La <strong>pianificazione</strong> territoriale è <strong>in</strong>oltre non con-
centrata e decentralizzata;per questa ragione essa è alla<br />
f<strong>in</strong>e associativa (fondata sulla partnership).<br />
STRUMENTI DELLA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE<br />
La <strong>pianificazione</strong> territoriale è anche una comb<strong>in</strong>azione di<br />
strumenti diversi. Sul piano nazionale il CIACT («Comité<br />
<strong>in</strong>term<strong>in</strong>istériel d’aménagement et du développement du<br />
territoire»), la commissione <strong>in</strong>ter-m<strong>in</strong>isteriale per la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale e lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>la competitività, è uno<br />
strumento importante. Questa commissione, creata dalla<br />
DIACT, è sotto la giurisdizione diretta <strong>del</strong> primo m<strong>in</strong>istro<br />
<strong>in</strong>sieme ad altri m<strong>in</strong>istri, per il lancio di politiche territoriali<br />
specifiche o per armonizzare gli effetti territoriali sulle politiche<br />
di settore. Le decisioni prese dalla CIACT sono le l<strong>in</strong>ee<br />
guida <strong>del</strong> governo <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale.<br />
Un altro strumento è la completa documentazione sulla<br />
<strong>pianificazione</strong>, che esiste sui diversi livelli. All’<strong>in</strong>izio degli<br />
anni 90 è stata <strong>in</strong>terrotta a livello statale e nazionale e sostituita<br />
dai cosiddetti «Schémas de services collectifs» (SSC)<br />
che trattano <strong>del</strong>la gestione <strong>del</strong>lo Stato <strong>in</strong> materia di istruzione<br />
superiore e ricerca, cultura, sanità, tecnologie per la<br />
gestione di <strong>in</strong>formazioni e per la comunicazione, energia,<br />
ambiente e spazi rurali, sport per i 20 anni successivi. La<br />
politica dei trasporti è stata organizzata <strong>in</strong> base ad una<br />
decisione <strong>del</strong>la CIACT <strong>del</strong> 18 Dicembre 2003.<br />
Sul piano regionale lo Stato def<strong>in</strong>isce la direzione da prendere<br />
nel PASER («Projet d’action stratégique de l’Etat en<br />
région») tenendo <strong>in</strong> speciale considerazione i dibattiti con<br />
le autorità preposte alla preparazione <strong>del</strong> «Contrats de<br />
plan Etat–Région».<br />
Sul piano regionale l’autorità nom<strong>in</strong>ata presenta lo SRADT,<br />
che illustra la direzione che caratterizzerà lo <strong>sviluppo</strong> regionale<br />
nei successivi 10 anni. Sarà sviluppato sotto il coord<strong>in</strong>amento<br />
<strong>del</strong>le Regioni e basato su una analisi prospettica,<br />
una scala per lo <strong>sviluppo</strong> successivo <strong>del</strong>le Regioni e<br />
dei successivi documenti di <strong>pianificazione</strong>. Si occupa <strong>del</strong>le<br />
attrezzature di base, <strong>in</strong>frastrutture, servizi pubblici, urbani,<br />
extraurbani e aree rurali, protezione <strong>del</strong>la natura e<br />
<strong>del</strong>l’identità locale, cooperazione <strong>in</strong>terregionale così come<br />
traffico (<strong>in</strong> particole il sistema ferroviario regionale). Il SRDE<br />
tratta gli aspetti prettamente economici.<br />
In relazione allo <strong>sviluppo</strong> urbano le decisioni sulla <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale DTA, («Directives territoriales d’aménagement»),<br />
che sono state sancite dalla normativa sulla<br />
gestione territoriale dal 1995, sono documenti di <strong>pianificazione</strong><br />
locale elaborati dallo Stato, senza una area di <strong>sviluppo</strong><br />
def<strong>in</strong>ita. Il loro compito è esattamente la copertura<br />
di quelle aree, che sono significative per la coerenza degli<br />
<strong>in</strong>vestimenti pubblici, oppure che risultano significative<br />
per l’ambiente, la demografia o l’urbanistica. Esse fanno<br />
riferimento ad altri strumenti di pianifiaczione. L’area <strong>del</strong>le<br />
Alpi e <strong>del</strong>le coste DTA è stata <strong>in</strong>clusa e altre sono <strong>in</strong> preparazione<br />
(il <strong>del</strong>ta <strong>del</strong>la Senna, la regione metropolitana di<br />
Lione etc.).<br />
Sul piano degli agglomerati devono essere def<strong>in</strong>iti i documenti<br />
per la coerenza territoriale (SCOT – «Schéma de<br />
cohérence territoriale») documenti per la <strong>pianificazione</strong><br />
strategica, per poter armonizzare le politiche settoriali <strong>in</strong><br />
materia di residenza, traffico, commercio e per def<strong>in</strong>ire i<br />
conf<strong>in</strong>i fra le aree edificabili e quelle non edificabili. Saranno<br />
elaborati dall’EPCI («Etablissement public de coopération<br />
<strong>in</strong>tercommunale») e revisionati, pubblicati e resi<br />
consultabili almeno ogni 10 anni. F<strong>in</strong>o ad ora sono stati<br />
elaborati 331 SCOT, 207 di questi per il «pays projects».<br />
Sul piano locale saranno def<strong>in</strong>iti i piani di <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le<br />
città area per area (PLU – «Plan local d’urbanisme») dalle<br />
comunità oppure da strutture <strong>in</strong>tercomunali. Dovranno essere<br />
comunque compatibili con gli SCOT.<br />
Un altro strumento importante oltre alla <strong>pianificazione</strong><br />
sono i contratti e gli accordi: «Contrats d’agglomération»,<br />
«Contrats de plan Etat-région», «Contrats de sites» etc.<br />
In ultima analisi, i bandi per i progetti costituiscono un ulteriore<br />
fondamentale strumento, cui lo Stato e le s<strong>in</strong>gole<br />
Regioni fanno sempre più ricorso. La richiesta di modifica<br />
é percepita come sostegno pubblico, se le aree locali devono<br />
organizzarsi autonomamente al proprio <strong>in</strong>terno per<br />
ricevere questo sostegno.<br />
POLITICHE TERRITORIALI E SETTORIALI<br />
Le politiche più significative condotte <strong>in</strong> Francia<br />
dal 2002:<br />
Per le aree urbane:<br />
• Una politica per il posizionamento <strong>in</strong>ternazionale <strong>del</strong>le<br />
metropoli<br />
• Una politica per lo <strong>sviluppo</strong> coerente degli agglomerati<br />
• Una politica per i quartieri <strong>in</strong> difficoltà<br />
Per le aree rurali:<br />
• Misure economiche di diversificazione <strong>del</strong>la produzione<br />
• Misure per il miglioramento <strong>del</strong>le condizioni di vita dei<br />
residenti nelle aree agricole e nei d<strong>in</strong>torni<br />
• «Pôles d'excellence rurale», per favorire progetti <strong>in</strong>novativi<br />
per le aree rurali<br />
• Sostegno (ZZR – «Zones de revitalisation rurale») per<br />
gli <strong>in</strong>sediamenti <strong>del</strong>le aziende <strong>in</strong> zone rurali a basso<br />
reddito<br />
Le più importanti politiche di settore sono:<br />
Per lo <strong>sviluppo</strong> economico:<br />
• La politica per i poli <strong>del</strong>la competività<br />
• La politica dei Cluster (SPL – «Systèmes productifs locaux»)<br />
• La politica degli uffici per <strong>in</strong>vestimenti esteri (AFII –<br />
«Agence française pour les <strong>in</strong>vestissements <strong>in</strong>ternationaux»)<br />
• La PAT («Prime d’aménagement du territoire»)<br />
Per il trasporto:<br />
• Sviluppo <strong>del</strong> TGV, con 8 nuovi progetti, 4 dei quali su<br />
scala <strong>in</strong>ternazionale<br />
• Sviluppo dei collegamenti commerciali su 5 arterie<br />
• Sviluppo <strong>del</strong> trasporto fluviale con la realizzazione dei<br />
canali a nord <strong>del</strong>la Senna<br />
• Sviluppo dei porti con cabotaggio<br />
• 6 nuove strade oppure collegamenti ferroviari<br />
67
• 9 autostrade<br />
• 2 aeroporti e progetti, per migliorare gli aeroporti esistenti.<br />
Per il servizio pubblico<br />
• Nuove vie per il coord<strong>in</strong>amento <strong>del</strong> servizio pubblico<br />
sul <strong>territorio</strong><br />
• Nuove opportunità di sperimentazione per l’organizzazione<br />
<strong>del</strong> servizio pubblico<br />
• Tecnologie per l’<strong>in</strong>formazione e la comunicazione<br />
Per l’istruzione superiore e la ricerca<br />
• Diffusione <strong>del</strong>l’istruzione superiore da Parigi ad altri<br />
centri<br />
• Preparazione di un nuovo piano dopo il U3M 2000 –<br />
2006 («Université du troisième millénaire»).<br />
Fonti<br />
www.diact.gouv.fr<br />
40 ans d‘aménagement du territoire, C. Lacour, A. De lamarre,<br />
La Documentation française, Paris, 2003<br />
La politique d‘aménagement et de développement durable<br />
du territoire en France, Série « Partenariats »,DGCID,<br />
M<strong>in</strong>istère des affaires étrangères, DIACT, M. Tho<strong>in</strong>, Paris,<br />
2006<br />
68
4.3. LA PIANIFICAZIONE TERRITO-<br />
RIALE IN GERMANIA DI FRONTE<br />
A NUOVI COMPITI<br />
PROF. THOMAS SIEVERTS<br />
1. LA SITUAZIONE Nella struttura federalistica <strong>del</strong>la Repubblica<br />
federale tedesca la «<strong>pianificazione</strong> territoriale a<br />
livello nazionale» è una responsabilità dei s<strong>in</strong>goli «Länder»<br />
(rispetto ai quali la Svizzera, considerando il numero degli<br />
abitanti, corrisponderebbe a uno dei Länder più grandi).<br />
La «<strong>pianificazione</strong> territoriale federale» è debole quanto<br />
a competenze dirette. Esercita il proprio <strong>in</strong>flusso prima<br />
di tutto attraverso le pianificazioni specialistiche federali,<br />
soprattutto quelle <strong>del</strong>le strade e <strong>del</strong>le idrovie superiori, e,<br />
<strong>in</strong>oltre, anche attraverso «i fondi federali rilevanti per l’assetto<br />
territoriale» alle voci: compensazione f<strong>in</strong>anziaria, ampia<br />
politica <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture di trasporto, <strong>sviluppo</strong> economico,<br />
politica <strong>del</strong> mercato <strong>del</strong> lavoro, ricerca e <strong>sviluppo</strong>,<br />
<strong>sviluppo</strong> urbanistico e abitativo, e non <strong>in</strong> ultimo la politica<br />
strutturale <strong>del</strong>l’Unione Europea e la politica agricola. Questi<br />
fondi devono essere legati tra loro per raggiungere gli<br />
obiettivi posti dalla <strong>pianificazione</strong> territoriale.<br />
La <strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>in</strong> Germania consiste prima<br />
di tutto nel coord<strong>in</strong>amento dei fondi federali dipendenti<br />
dall’assetto territoriale <strong>in</strong>sieme ai fondi dei Länder e dei<br />
Comuni: <strong>in</strong> uno Stato dal forte sistema di sostegno e d’<strong>in</strong>tervento<br />
sociale, la <strong>pianificazione</strong> territoriale è condotta<br />
tramite regole e norme imposte attraverso i fondi di sostegno<br />
statale. I fondi pubblici per questo scopo sono oggi<br />
sempre più carenti.<br />
Le basi per una politica di ord<strong>in</strong>amento <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> (<strong>in</strong><br />
tedesco <strong>Raum</strong>ordnungspolitik) sono i «Rapporti sulla gestione<br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong>», redatti a <strong>in</strong>tervalli di 5 anni, e «Le<br />
l<strong>in</strong>ee guida e le strategie d’<strong>in</strong>tervento» che discendono<br />
69
70<br />
comunque da questi rapporti, ma che non hanno nessun<br />
effetto v<strong>in</strong>colante a livello politico e amm<strong>in</strong>istrativo. Il Rapporto<br />
Federale sulla gestione <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> <strong>del</strong> 2005 dimostra<br />
<strong>in</strong> modo molto chiaro e differenziato la trasformazione<br />
<strong>del</strong>le strutture territoriali e, prima di tutto, il grado <strong>del</strong>la<br />
dim<strong>in</strong>uzione <strong>del</strong>la popolazione nella Germania <strong>del</strong>l’Est, accompagnato<br />
da un notevole <strong>in</strong>vecchiamento demografico.<br />
In modo altrettanto eloquente è dimostrata la trasformazione<br />
<strong>del</strong>le «tipologie base <strong>del</strong>la struttura territoriale». I<br />
territori e gli agglomerati urbani tradizionali sono ampiamente<br />
uniti, <strong>in</strong> misura crescente, tramite territori semiurbani<br />
e formano, ad ovest <strong>del</strong>la Germania, <strong>del</strong>le concatenazioni<br />
l<strong>in</strong>eari che vanno da nord verso il sud. Non per<br />
ultimo si nota la sempre maggiore importanza economica<br />
dei territori metropolitani e la dim<strong>in</strong>uzione di importanza<br />
nelle zone ad est, dove una serie di centri tradizionalmente<br />
di medie e grandi dimensioni corrono il rischio di non svolgere<br />
più una funzione di luoghi centrali.<br />
Mentre la vecchia Repubblica Federale, <strong>in</strong> base alla sua posizione<br />
centrale all’<strong>in</strong>terno <strong>del</strong>l’Europa e alla sua storia di<br />
Stato di piccole dimensioni, aveva una struttura territoriale<br />
più equilibrata con polarizzazioni socio-economiche relativamente<br />
basse, questo vantaggio si è relativizzato molto<br />
con la riunificazione: complessivamente la Germania dimostra<br />
un crescente squilibrio fra il fronte ovest, soprattutto<br />
lungo il Reno, il Meno, il Neckar e <strong>in</strong> Baviera, rispetto al<br />
debole nord (con l’eccezione di Hamburg) e all’est. Riguardo<br />
a questo fenomeno c’è da aspettarsi un ulteriore<br />
spostamento <strong>del</strong> centro di gravità con una concentrazione<br />
economica verso ovest e sud-ovest.<br />
2. NUOVI COMPITI Sulla base di quanto analizzato, la<br />
<strong>pianificazione</strong> federale si trova di fronte a nuovi compiti.<br />
Mentre f<strong>in</strong>o al 1990, nella vecchia Repubblica Federale, è<br />
stato piuttosto facile creare condizioni di vita eguali ovunque<br />
(com’è <strong>in</strong>dicato dalla Costituzione); la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale, da allora, si trova di fronte ad un conflitto dovuto<br />
alla necessità di impegnarsi ancora, soprattutto per<br />
raggiungere un nuovo equilibrio sociale e la parità <strong>del</strong>le<br />
condizioni di vita – il che equivarrebbe alla devoluzione<br />
<strong>del</strong>la maggior parte dei fondi verso le regioni che si stanno<br />
restr<strong>in</strong>gendo – oppure ad un impegno per rafforzarne la<br />
capacità economica produttiva – tutto ciò richiederebbe<br />
una concentrazione dei fondi devoluti alle regioni metropolitane.<br />
Naturalmente questa è una contrapposizione<br />
molto semplificata. Intendo cercare di esemplificare, prendendo<br />
tre aree di conflitto come esempio, le strategie di<br />
<strong>pianificazione</strong> discusse <strong>in</strong> questo periodo, attuali, nuove e<br />
<strong>in</strong>novative: usando come esempio il Dase<strong>in</strong>svorsorge (letteralmente<br />
l’assistenza per sopravvivere), il Kulturlandschaft<br />
(il paesaggio culturale) e le regioni metropolitane.<br />
2.1 IL DASEINSVORSORGE Il contributo per la sussistenza<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>in</strong> Germania è stato<br />
basato sul «dogma» <strong>del</strong>le «località centrali», organizzate<br />
fra loro <strong>in</strong> gerarchia <strong>in</strong> base all’importanza, che nella vecchia<br />
Repubblica Federale con la sua struttura di <strong>in</strong>sediamenti<br />
piuttosto equilibrata era facile da applicare. In l<strong>in</strong>ea<br />
di pr<strong>in</strong>cipio, dopo la riunificazione si è dovuto mettere questo<br />
dogma fondamentalmente <strong>in</strong> discussione, perché la<br />
struttura territoriale è cambiata <strong>in</strong> due modi: da un lato, gli<br />
spazi per gli agglomerati urbani si sono uniti e hanno sviluppato<br />
propri posizionamenti centrali per gli approvvigionamenti,<br />
<strong>in</strong> parte altamente specializzati, ai quali la «teoria<br />
<strong>del</strong>le località centrali» non può essere più applicata poiché<br />
all’<strong>in</strong>terno di questi territori di agglomerazione altamente<br />
collegati <strong>in</strong> reti, tutte le istituzioni possono essere raggiunte<br />
<strong>in</strong> breve tempo da ogni settore <strong>del</strong> centro urbano, e<br />
così, i centri specializzati si possono facilmente completare<br />
quanto a funzionalità e spazio. Dall’altro lato, i territori<br />
lontani dagli agglomerati urbani si sono ridotti al punto,<br />
che l’approccio per località centrali non funziona più; le<br />
distanze diventano troppo lunghe, la densità <strong>del</strong>la popolazione<br />
si riduce troppo e le vecchie località centrali perdono<br />
di significato e di funzioni. Riguardo a questo fenomeno<br />
sono <strong>in</strong> discussione nuovi approcci di <strong>pianificazione</strong> territoriale:<br />
qualora le distanze lo permettano, la creazione di reti<br />
urbane deve portare a reciproci completamenti funzionali<br />
(complementarietà) <strong>in</strong> modo tale che le Città, almeno f<strong>in</strong>o<br />
ad un certo punto, si possano specializzare. Dove ciò non è<br />
possibile si discute dei centri funzionali altamente efficienti<br />
con satelliti ben collegati e servizi mobili.<br />
Nel mezzo sopravvivono comunque le strutture degli <strong>in</strong>sediamenti<br />
tradizionali per i quali il «concetto <strong>del</strong>le località<br />
centrali» è ancora adatto. L’antica categoria <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
rurale perde di valore d’uso, perché il <strong>territorio</strong> rurale autonomo<br />
e <strong>in</strong>fluenzato da uno stile di vita agricolo non esiste<br />
praticamente più: tutti i territori, <strong>in</strong>fatti, sono <strong>in</strong>fluenzati <strong>in</strong><br />
senso urbano-<strong>in</strong>dustriale riguardo agli stili di vita, lavoro e<br />
di produzione.<br />
2.2 KULTURLANSCHAFT I rapporti fra territori storicamente<br />
diversi devono essere nuovamente stabiliti e def<strong>in</strong>iti.<br />
A questo scopo si discute attualmente <strong>in</strong> modo <strong>in</strong>tenso<br />
attorno al term<strong>in</strong>e di «paesaggio»(Kulturlandschaft), un<br />
term<strong>in</strong>e che considera i territori urbani e semi-urbani <strong>del</strong>le<br />
città-regioni tanto quanto i paesaggi culturali, i territori<br />
rurali <strong>del</strong>la produzione agraria ed energetica, le vecchie e<br />
nuove regioni selvagge dei vari tipi dei territori <strong>in</strong>utilizzati.<br />
Oltre alla concezione già stabilita <strong>del</strong> network ecologico,<br />
<strong>del</strong>la compensazione ecologica e <strong>del</strong>la protezione contro<br />
le piene si discutono anche nuovi concetti, come ad es.<br />
quello <strong>del</strong>la «associazione di responsabilità». Quest’associazione<br />
suddivide la responsabilità per la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale fra lo spazio metropolitano e la sua periferia<br />
aperta. Il rapporto potrebbe essere assicurato attraverso<br />
contratti, con i quali l’agglomerato urbano metta al sicuro<br />
il suo diritto all’acqua potabile, agli alimenti freschi, all’aria<br />
pura, agli spazi ricreativi e all’attività fisica attraverso una<br />
contropartita f<strong>in</strong>anziaria o materiale, come ad es. l’accessibilità<br />
attraverso il trasporto pubblico locale. Con una tale<br />
concezione, tutto il <strong>territorio</strong> nazionale sarebbe suddiviso<br />
<strong>in</strong> «spazi metropolitani» e relative «aree di collegamento».<br />
I paesaggi culturali def<strong>in</strong>iti <strong>in</strong> questo modo sarebbero, nella<br />
loro varietà naturale, storica, funzionale e soprattutto culturale<br />
una base fondamentale per «l’identità» <strong>del</strong>le grandi<br />
e <strong>del</strong>le piccole città, mentre la loro identità deve essere<br />
<strong>in</strong>tesa come ampia e complessa.<br />
2.3 METROPOLIZZAZIONE Mentre le città, <strong>in</strong> base alla<br />
loro storia, si sono estese sul <strong>territorio</strong> <strong>in</strong> modo relativamente<br />
equilibrato, adesso si uniscono fra loro formando<br />
grandi agglomerati urbani. L’aumento <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di scala<br />
<strong>del</strong>l’Europa unita e la competizione globale portano al<br />
fatto che gli agglomerati urbani <strong>del</strong>le città-regioni man<br />
mano com<strong>in</strong>ciano a def<strong>in</strong>irsi «metropoli» e che, dalla pro-
spettiva globale, sono (ognuno di loro) percepiti come posizionamenti<br />
unici. La <strong>pianificazione</strong> territoriale sostiene<br />
questa formazione di metropoli chiedendo una forte <strong>pianificazione</strong><br />
urbana e una stretta cooperazione <strong>del</strong>le città<br />
che appartengono alle Regioni e ai Comuni. In pratica<br />
f<strong>in</strong>ora solo le Regioni di Hannover e di Stoccarda hanno<br />
amm<strong>in</strong>istrazioni regionali, sono legittimate dall’elezione da<br />
parte dei cittad<strong>in</strong>i e possiedono competenze forti. Tutte le<br />
altre Regioni, dove sono collocate metropoli, sono f<strong>in</strong>ora<br />
organizzate solo scarsamente a livello politico e amm<strong>in</strong>istrativo.<br />
La <strong>pianificazione</strong> territoriale cerca di offrire, con il concetto<br />
<strong>del</strong>la costruzione di punti di forza significativi basati su una<br />
tematizzazione (che corrispondono ai naturali «talenti» di<br />
orig<strong>in</strong>e storica di ciascuna regione) e <strong>in</strong> forma di ad es.<br />
«cluster <strong>del</strong>la conoscenza», gli impulsi per una ulteriore<br />
qualificazione attraverso lo sfruttamento di economie di<br />
scala e di un grande mercato regionale. La <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale cerca, però, di contribuire con l’<strong>in</strong>troduzione di<br />
processi di apprendimento a livello città-regionali e <strong>del</strong>lo<br />
scambio di conoscenze alla crescita <strong>del</strong>l'<strong>in</strong>novazione e <strong>del</strong>la<br />
produttività. A questo scopo il M<strong>in</strong>istero di riferimento ha<br />
sostenuto diversi progetti di ricerca.<br />
3. DALLA PIANIFICAZIONE COME ORDINAMENTO<br />
DEL TERRITORIO AL MANAGEMENT TERRITORIALE In<br />
sostanza la <strong>pianificazione</strong> territoriale tedesca presenta un<br />
distacco prudente dalla «<strong>pianificazione</strong>» vecchio stampo,<br />
priva di risorse sia pratiche sia <strong>in</strong>tellettuali, <strong>in</strong> funzione di<br />
un approccio prudente ad un più fattivo «management <strong>del</strong><br />
<strong>territorio</strong>». Mentre la «<strong>pianificazione</strong>» tradizionale, anche<br />
solo nell’ambito dei term<strong>in</strong>i tecnici, dei simboli sulle mappe<br />
e <strong>del</strong>le rappresentazioni, ricordava un’uniformazione <strong>in</strong>tenzionalmente<br />
generalizzata <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e <strong>del</strong>le possibilità<br />
di vita, con il term<strong>in</strong>e tecnico dei «paesaggi culturali»<br />
viene <strong>in</strong>trodotto nel dibattito sull’ord<strong>in</strong>amento territoriale,<br />
un elemento di differenziazione qualitativa. Così, riguardo<br />
a questo dibattito, è di nuovo possibile argomentare con<br />
un cauto approccio estetico. Tuttavia la situazione, nuova<br />
per la Germania, dei territori che si svuotano, <strong>in</strong>sieme alla<br />
perdita <strong>del</strong>le funzioni <strong>del</strong>le città antiche, belle e ricche di<br />
tradizioni sfida la <strong>pianificazione</strong> attraverso idee di gestione<br />
<strong>in</strong>novative, che vanno ben oltre »la regolazione <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>».<br />
Sfortunatamente, però, bisogna constatare,<br />
che questi approcci <strong>in</strong>novativi non sono ancora usciti dalle<br />
Università, dagli Istituti federali di ricerca e da alcuni reparti<br />
progressisti <strong>del</strong> M<strong>in</strong>istero. Nella pratica quasi non<br />
esistono. La riforma attuale <strong>del</strong> federalismo con la sua divisione<br />
chiara fra la politica federale e la politica dei Länder<br />
potrebbe garantire ai diversi Länder più libertà creativa<br />
nell’ambito <strong>del</strong>la politica territoriale. Dubito molto, però,<br />
che i Länder saranno <strong>in</strong> grado di utilizzare il nuovo spazio<br />
creativo <strong>in</strong> modo produttivo ed <strong>in</strong>novativo.<br />
4. DIE REGIONALE Alla f<strong>in</strong>e la riforma porterà probabilmente<br />
ad un ulteriore <strong>in</strong>debolimento <strong>del</strong> Piano federale<br />
di ord<strong>in</strong>amento <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>, perché molti dei fondi<br />
di sostegno, f<strong>in</strong>ora sotto la responsabilità comune <strong>del</strong>la<br />
Confederazione e dei Länder, dovranno <strong>in</strong> futuro essere<br />
amm<strong>in</strong>istrati e distribuiti solo dai Länder. I contributi attualmente<br />
più significativi da parte <strong>del</strong>la Germania, dal mio<br />
punto di vista, non riguardano il Piano federale di ord<strong>in</strong>amento<br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong>, ma possono essere <strong>in</strong>dividuati a livello<br />
di «management regionale» dei Länder e dei Comuni. Relativamente<br />
a tutto ciò, il Land <strong>del</strong>la Renania settentrionale-Westfalia<br />
è molto <strong>in</strong>novativo attraverso l’esperienza<br />
«IBA-Emscher-Park» e con le «Regionale» basate su diverse<br />
esperienze derivate dall’IBA. L’obiettivo è di attivare<br />
i potenziali endogeni presenti nelle Regioni, attualmente<br />
latenti, attraverso una stretta collaborazione concettuale<br />
fra lo Stato, la società civile e i rappresentanti <strong>del</strong>l’economia.<br />
La procedura, che deve durare 10 anni, com<strong>in</strong>cia con<br />
la concorrenza fra le Regioni con progetti per la partecipazione<br />
a una «Regionale». Questo sp<strong>in</strong>ge le Regioni a<br />
riflettere su se stesse. Dopo la determ<strong>in</strong>azione <strong>del</strong> posizionamento<br />
la Regione deve proporre <strong>del</strong>le idee di progetti.<br />
Ogni persona e ogni istituzione può esprimere le idee per<br />
futuri progetti. Fra queste proposte una giuria sceglie le<br />
idee di progetti più promettenti e poi cerca di organizzarle,<br />
a seconda dei contenuti e dei territori, <strong>in</strong> modo che<br />
si form<strong>in</strong>o diversi gruppi di progetti. Quasi tutte le idee di<br />
progetti devono qualificarsi ulteriormente; riguardo a ciò<br />
vale rigorosamente il pr<strong>in</strong>cipio <strong>del</strong>la concorrenza tra idee<br />
(competizioni, workshop, studi) con giurie <strong>in</strong>dipendenti.<br />
Quando il processo di qualificazione graduale è term<strong>in</strong>ato<br />
l’Ente che ha <strong>in</strong>vestito ed i gestori sono impegnati attraverso<br />
un «contratto di qualificazione» volto realizzare la<br />
qualità precedentemente prevista dai progetti.<br />
La partecipazione a una Regionale è <strong>del</strong> tutto volontaria;<br />
l’organizzazione <strong>del</strong>la Regionale, rigorosamente limitata rispetto<br />
ai tempi, non ha potere formale né di proibire né di<br />
controllare e neppure di imporre. Malgrado ciò, possiede il<br />
potere di <strong>in</strong>fluenzare: <strong>in</strong>fluenza gli atteggiamenti riguardo<br />
alla Regione, contribuisce alla creazione di nuove procedure<br />
e dà prestigio. Ha anche potere di attrarre <strong>in</strong>teressi<br />
attraverso «contributi di valore monetario» consigliando a<br />
proprie spese e organizzando i processi di qualificazione <strong>in</strong><br />
modo professionale, f<strong>in</strong>ora anche f<strong>in</strong>anziando questi processi.<br />
Possiede <strong>in</strong>oltre «potere» politico, poiché i progetti<br />
<strong>del</strong>la Regionale hanno priorità per quanto riguarda i f<strong>in</strong>anziamenti<br />
pubblici.<br />
Oltre ai contributi da parte <strong>del</strong>le istituzioni come le «Regionali»,<br />
alla riqualificazione territoriale <strong>del</strong>la Regione tramite<br />
edificazioni, le stesse istituzioni contribuiscono alla formazione<br />
di una «Regione che impara»: <strong>in</strong> riferimento a un<br />
grande progetto di IBA Emscher-Park abbiamo constatato<br />
che complessivamente circa 1000 persone vi hanno partecipato,<br />
alcune con una funzione importante, dalla ideazione<br />
alla formazione. In questo senso le «Regionali» (e <strong>in</strong> misura<br />
limitata questo vale anche per l’esposizione di nuove costruzioni<br />
e paesaggi) preparano una sorta di management<br />
regionale che, dopo il ridimensionamento <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tervento<br />
forte <strong>del</strong>lo Stato, deve com<strong>in</strong>ciare a formarsi.<br />
71
72<br />
4.4. PIANIFICAZIONE TERRITORIALE<br />
NEL REGNO UNITO<br />
JOHN ZETTER<br />
A<br />
AMMINISTRAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE<br />
1. Nel 2006 la responsabilità <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale<br />
affidata all’Ufficio <strong>del</strong> Vice Primo M<strong>in</strong>istro (the<br />
Office of the Deputy Prime M<strong>in</strong>ister – ODPM) è stata<br />
affidata al nuovo M<strong>in</strong>istero per le Comunità e per la<br />
Gestione territoriale locale (Department of Communities<br />
and Local Government – DCLG). Nei tre decenni<br />
precedenti le responsabilità per la <strong>pianificazione</strong> sono<br />
passate da un M<strong>in</strong>istero all’altro e spesso <strong>in</strong>tergrate<br />
nei settori dedicati alla protezione <strong>del</strong>l’ambiente o alla<br />
gestione <strong>del</strong> traffico. Proprio come per altri cambiamenti,<br />
i regolamenti attuali rappresentano un ritorno<br />
alle strutture di tempi precedenti, quando la <strong>pianificazione</strong><br />
faceva parte <strong>del</strong> M<strong>in</strong>istero per la casa e il governo<br />
locale (M<strong>in</strong>istry of Hous<strong>in</strong>g and Local Government). In<br />
questo modo la <strong>pianificazione</strong> viene riconosciuta come<br />
una funzione pr<strong>in</strong>cipale ed essenziale <strong>del</strong> governo locale<br />
e si riconosce anche che la politica <strong>del</strong>la casa è<br />
strettamente connessa con la <strong>pianificazione</strong>.<br />
2. Nonostante nel Regno Unito non vi sia alcuna strategia<br />
a livello nazionale di <strong>pianificazione</strong> territoriale, l’efficace<br />
elaborazione di una strategia relativa alle modalità<br />
di <strong>in</strong>tervento attraverso l’amm<strong>in</strong>istrazione regionale <strong>in</strong><br />
Irlanda <strong>del</strong> Nord, Galles, Scozia (per brevità successivamente<br />
nom<strong>in</strong>ate le tre Nazioni celtiche) ha acceso la<br />
riflessione sulla preparazione di un piano di <strong>sviluppo</strong><br />
territoriale per l’Inghilterra. Tuttavia la pubblicazione<br />
<strong>del</strong> ODPM <strong>del</strong> 2003 «Comunità sostenibili: costruire<br />
per il futuro» («Susta<strong>in</strong>able Communities: Build<strong>in</strong>g for<br />
the Future») è una prospettiva <strong>in</strong>glese rispetto alle mi-
sure per raggiungere lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile, per la crescita<br />
<strong>del</strong>la città metropolitana di Londra, e per gestire<br />
il decl<strong>in</strong>o nelle aree di m<strong>in</strong>ore domanda e abbandono<br />
nel Nord <strong>del</strong>l’Inghilterra.<br />
3. Le politiche di <strong>pianificazione</strong> territoriale da attuarsi a<br />
livello locale e regionale, sono def<strong>in</strong>ite da una serie<br />
di 25 Note sulla Politica di Pianificazione Territoriale<br />
(Plann<strong>in</strong>g Policy Statements – PPS) formulati dal Governo<br />
centrale. Tutti questi statements <strong>in</strong>dicano la misura<br />
<strong>del</strong>la partecipazione alla <strong>pianificazione</strong>. In seguito<br />
a una consultazione pubblica vengono rielaborati e<br />
aggiornati regolarmente. Sono efficaci poiché su di<br />
esse si basano i Piani Regionali e Locali e le decisioni locali<br />
sulle attività di <strong>pianificazione</strong>. L’ufficio di revisione<br />
dei piani, che conduce verifiche pubbliche e <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>i<br />
relative agli appelli contro le decisioni locali sulle autorizzazioni<br />
urbanistiche, è l’agenzia governativa, che, <strong>in</strong><br />
ultima analisi, attua i PPS.<br />
4. La <strong>pianificazione</strong> regionale ha avuto <strong>in</strong> Inghilterra una<br />
storia piuttosto controversa. Il piano Abercrombie <strong>del</strong><br />
1944 per l’area di Londra, che ha condotto ad una<br />
stabilizzazione <strong>del</strong>la c<strong>in</strong>tura verde (Green belt) e alla<br />
prima generazione <strong>del</strong>le nuove tipologie di città, è<br />
noto a livello mondiale. Tuttavia la messa <strong>in</strong> pratica<br />
<strong>del</strong> piano regionale secondo la conduzione di un Piano<br />
di Sviluppo Generale sulle Contee (Counties), previsto<br />
<strong>in</strong> modo generalizzato dal «Town and Country Plann<strong>in</strong>g<br />
Act» <strong>del</strong> 1974, è mancata. In merito a questo c’è<br />
sempre stata a livello <strong>del</strong> Governo centrale una suddivisione<br />
fra <strong>pianificazione</strong> e politica regionale. Questa<br />
divisione, se collegata a una mancanza di chiarezza,<br />
ad esempio per le tre Nazioni celtiche (queste aree<br />
devono essere considerate Nazioni a sé stanti oppure<br />
sono solo regioni <strong>del</strong>l’Inghilterra?) e la mancanza di<br />
una forte identità regionale <strong>in</strong> Inghilterra hanno limitato<br />
<strong>in</strong> gran parte la realizzazione <strong>del</strong>la Pianificazione<br />
Regionale.<br />
5. Un’ulteriore difficoltà è costituita dalle dimensione<br />
<strong>del</strong>l’area metropolitana di Londra, che con una popolazione<br />
di circa 20 Milioni di abitanti costituisce<br />
un terzo <strong>del</strong>la popolazione totale <strong>del</strong> Paese. Essa costituisce<br />
un vero e proprio Stato nello Stato, <strong>in</strong> particolar<br />
modo nel senso che è un punto di riferimento<br />
mondiale, i cui <strong>in</strong>teressi possono divergere da quelli<br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tera nazione. Per queste ragioni, l’area metropolitana<br />
di Londra, per meglio f<strong>in</strong>alizzare la gestione<br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong>, è stata suddivisa <strong>in</strong> tre regioni (London,<br />
South East ed East). Questo rende difficile sviluppare<br />
una <strong>pianificazione</strong> strategica per organizzare lo spazio<br />
come un’unità funzionale. Inoltre Londra è l’unica area<br />
<strong>del</strong>le nove regioni <strong>del</strong>l’Inghilterra, che dispone di un<br />
Parlamento eletto.<br />
6. Poiché <strong>in</strong> Inghilterra, fatta esclusione per Londra dal<br />
2000 <strong>in</strong> poi, non vi sia alcun governo eletto a livello<br />
regionale, la <strong>pianificazione</strong> regionale <strong>in</strong>glese ha tradizionalmente<br />
co<strong>in</strong>volto la costituzione di «stand<strong>in</strong>g<br />
conferences» di governi locali che elaborano «raccomandazioni».<br />
Dalla votazione <strong>del</strong> Governo laburista<br />
<strong>del</strong> 1997, la <strong>pianificazione</strong> regionale è stata rafforzata<br />
e resa più trasparente. Attualmente sono state def<strong>in</strong>ite<br />
tre importanti istituzioni, che sono state poi richiamate<br />
nella <strong>pianificazione</strong> territoriale britannica:<br />
• I Consigli Regionali sono costituiti da membri <strong>del</strong>egati,<br />
appartenenti agli uffici rappresentativi locali<br />
• Le Agenzie di <strong>sviluppo</strong> regionali (RDA), nom<strong>in</strong>ate<br />
dal Governo nazionale, cui partecipano rappresentanti<br />
<strong>del</strong> mondo economico e <strong>del</strong> governo <strong>del</strong>le comunità<br />
locali<br />
• Gli Uffici regionali per la rappresentanza centrale.<br />
7. In Inghilterra la struttura <strong>del</strong>la rappresentanza locale<br />
è differenziata. Nella maggior parte <strong>del</strong>le aree rurali<br />
ci sono due livelli, costituiti da 34 Contee e da 238<br />
Distretti (Shire Districts). In altri casi, c’è un unico livello<br />
di rappresentanza locale: i consigli di zona di Londra<br />
(London Boroughs), i Distretti metropolitani (Metropolitan<br />
Districts) oppure le Unitary Authorities. Queste<br />
autorità, <strong>in</strong>sieme agli Shire Districts sono i pr<strong>in</strong>cipali<br />
attori nel sistema di <strong>pianificazione</strong> e hanno la responsabilità<br />
<strong>del</strong>la amm<strong>in</strong>istrazione e gestione quotidiana.<br />
8. Le rappresentanze locali sono diventate molto più deboli<br />
<strong>in</strong> Inghilterra rispetto al 1974, quando il sistema<br />
di <strong>pianificazione</strong> è stato condotto con una particolare<br />
focalizzazione sul piano <strong>del</strong>le Contee. In primo luogo<br />
decide di partecipare alle votazioni locali, <strong>in</strong> genere,<br />
solo un terzo degli aventi diritto. In secondo luogo solo<br />
il 25 % degli <strong>in</strong>troiti <strong>del</strong>le proprie tasse locali vegono<br />
trattenute dalla comunità e qu<strong>in</strong>di non sono effettivamente<br />
utilizzabili per un migliore <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> proprio<br />
<strong>territorio</strong>.<br />
B<br />
STRUMENTI DI PIANIFCAZIONE<br />
9. Ci sono due componenti fondamentali nel sistema<br />
di <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Inghilterra. Il primo è il controllo<br />
<strong>del</strong>la crescita urbana attraverso i permessi di edificazione.<br />
Lo <strong>sviluppo</strong> è def<strong>in</strong>ito <strong>in</strong> modo ampio e <strong>in</strong>clude<br />
la modifica nell’utilizzo <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e degli edifici, così<br />
come le nuove costruzioni. Il rigetto di una richiesta<br />
di permesso può essere impugnato <strong>in</strong> appello e la decisione<br />
è affidata ad un ispettorato, che è v<strong>in</strong>colato<br />
alle direttive <strong>del</strong> Governo centrale. Inoltre il M<strong>in</strong>istro è<br />
autorizzato a prendere <strong>in</strong> carico <strong>in</strong> prima persona ogni<br />
richiesta. A questi <strong>in</strong>terventi si ricorre raramente, ma<br />
l’esistenza di questa forma di autorità ha come effetto<br />
comunque una restrizione <strong>del</strong> potere di <strong>in</strong>tervento degli<br />
uffici locali.<br />
10. Il secondo elemento <strong>del</strong> sistema di <strong>pianificazione</strong> è costituito<br />
dalla elaborazione dei Piani. Sono gli aspetti più<br />
importanti, anche se non gli unici, che devono essere<br />
tenuti <strong>in</strong> considerazione nelle decisioni sulle richieste<br />
di permessi. Per questo motivo il sistema di <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>in</strong>glese è un sistema «orientato al piano» e non<br />
un sistema fondato sullo zon<strong>in</strong>g. Fondamentalmente<br />
ci sono due tipologie di piani: Quadri di <strong>sviluppo</strong> locale<br />
(Local Development Frameworks – LDF) e Strategie territoriali<br />
regionali (Regional Spatial Strategies – RSS). E’<br />
<strong>in</strong>teressante il fatto che la parola piano non venga più<br />
adottata <strong>in</strong> questi casi.<br />
11. I governi centrali hanno <strong>in</strong>oltre la tendenza a creare uffici<br />
specializzati, quando si è <strong>in</strong> previsione di un nuovo<br />
grande <strong>in</strong>tervento, come ad esempio le New Town Development<br />
Corporations e le Urban Development Corporations.<br />
Le più recenti organizzazioni, attualmente<br />
ne esistono 21, sono Società di riqualificazione urbana<br />
(Urban regeneration companies) non giuridicamente<br />
regolate e afferenti al settore privato. Tutti questi uffici<br />
agiscono al di fuori <strong>del</strong>le rappresentanze territoriali,<br />
73
74<br />
C<br />
sebbene politici eletti al di fuori <strong>del</strong> Consiglio locale<br />
siano direttamente co<strong>in</strong>volti. Questo è un ulteriore fattore,<br />
che ha <strong>in</strong>debolito il ruolo di <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong>le<br />
rappresentanze locali.<br />
POLITICA DI PIANIFICAZIONE<br />
12. Dall’<strong>in</strong>troduzione di un sistema globale di <strong>pianificazione</strong><br />
nell’anno 1947 l’Inghilterra ha trovato secondo<br />
diverse forme e modalità un nuovo mo<strong>del</strong>lo di <strong>sviluppo</strong>,<br />
per quanto l’equilibrio sia stato <strong>in</strong>izialmente<br />
spostato verso le nuove città e solo <strong>in</strong> un secondo<br />
momento sulla valorizzazione di quelle esistenti. Si è<br />
trattato di un successo, <strong>in</strong> relazione alla valorizzazione<br />
di <strong>in</strong>sediamenti compatti, alla limitazione degli <strong>in</strong>sediamenti<br />
privi di controllo e alla creazione di c<strong>in</strong>ture verdi<br />
<strong>in</strong>torno alle città più grandi.<br />
13. La legge sulla <strong>pianificazione</strong> e sulla compensazione <strong>del</strong><br />
2004 (Plann<strong>in</strong>g and Compensation Act 2004) si discostava<br />
proprio dalle tipiche pratiche <strong>del</strong>la Legge sulla<br />
<strong>pianificazione</strong>, per affrontare solo le diverse situazioni<br />
amm<strong>in</strong>istrative, nel senso che è stato <strong>in</strong>trodotto il<br />
tema di uno <strong>sviluppo</strong> sostenibile come obiettivo pr<strong>in</strong>cipale<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale. Questo ha dato<br />
un riconoscimento legale a quello che, per oltre un<br />
decennio, è accettato come prassi ord<strong>in</strong>aria. Sviluppo<br />
sostenibile è la def<strong>in</strong>izione corretta per una politica di<br />
<strong>pianificazione</strong> territoriale a lungo consolidata, che concorre<br />
ad una riduzione degli <strong>in</strong>sediamenti discont<strong>in</strong>ui e<br />
propone un nuovo <strong>sviluppo</strong> urbano. Questa politica è<br />
stata comunque circoscritta all’obiettivo <strong>del</strong> Governo<br />
centrale: il 60 % <strong>del</strong>le nuove aree di <strong>in</strong>sediamento<br />
dovrebbe essere localizzato nei cosiddetti brownfield.<br />
Questo dovrebbe essere favorito da «test <strong>in</strong> sequenza»,<br />
attraverso i quali si dovrebbe dimostrare che<br />
nessun area già occupata è adatta all’<strong>in</strong>sediamento,<br />
prima di costruire su aree libere. Un ulteriore obiettivo<br />
governativo è stato fissato nel raggiungimento di<br />
una densità residenziale media di 35 unità per ettaro.<br />
Entrambi i valori limite sono stati superati negli scorsi<br />
anni.<br />
14. In ogni caso, queste politiche di contenimento <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>sediamento<br />
hanno avuto l’effetto non <strong>in</strong>tenzionale di<br />
far salire il valore dei terreni collocati nelle aree urbane<br />
<strong>in</strong> genere e <strong>in</strong> particolare nelle zone disponibili per<br />
lo <strong>sviluppo</strong>. Una conseguenza è stato l’<strong>in</strong>nalzamento<br />
dei costi abitativi, che ha determ<strong>in</strong>ato una pressione<br />
negativa sulla qualità e sulle dimensioni degli appartamenti,<br />
f<strong>in</strong>alizzata ad una riduzione dei prezzi. Il mercato<br />
immobiliare <strong>in</strong> Inghilterra tende tuttavia ad un<br />
<strong>in</strong>nalzamento, a causa <strong>del</strong> relativamente alto numero<br />
di proprietari di casa (>70%) e, al tempo stesso, <strong>del</strong>la<br />
mancanza di una tassazione <strong>del</strong> capitale <strong>in</strong>vestito nella<br />
crescita di valore <strong>del</strong>la prima casa. In particolare, <strong>in</strong><br />
tempi di borse <strong>in</strong>certe, gli <strong>in</strong>vestimenti sugli immobili<br />
crescono e questa ulteriore domanda porta ad un ulteriore<br />
aumento dei prezzi immobiliari.<br />
15. Inoltre, il Governo conservatore <strong>in</strong> carica dal 1979 al<br />
1997 ha <strong>in</strong>terrotto quasi completamente il f<strong>in</strong>anziamento<br />
<strong>del</strong>le costruzioni dest<strong>in</strong>ate a f<strong>in</strong>i sociali e ha<br />
legittimato la vendita <strong>del</strong> patrimonio immobiliare pubblico.<br />
Tutto ciò ha portato ad una sistematica mancanza<br />
di residenze a scopo sociale. Il calo <strong>del</strong> 50% <strong>del</strong><br />
numero disponibile di questi alloggi da circa 300.000<br />
all’anno degli anni 70, a circa 150.000 di oggi è da<br />
attribuirsi totalmente alla mancanza di nuove realizzazioni.<br />
Il sistema di <strong>pianificazione</strong> è stato adottato, allo<br />
scopo di disporre una quantità m<strong>in</strong>ima di abitazioni<br />
ad uso sociale. I politici mantengono un determ<strong>in</strong>ato<br />
quantitativo di abitazioni sociali (ad esempio a Londra<br />
il 40%) <strong>in</strong> alcune aree, che vengono costruite su grandi<br />
superfici (ad es. più di 20 unità), sui quali vengono dati<br />
i permessi di edificazione a società immobiliari private.<br />
Questo ha anche il vantaggio di poter garantire una<br />
certa mescolanza e <strong>in</strong>tegrazione sociale.<br />
16. Aff<strong>in</strong>ché cresca il tasso di realizzazione, specialmente<br />
<strong>in</strong> aree ad alta richiesta, e nella speranza che i prezzi<br />
scendano, il Governo centrale <strong>del</strong>la città-regione di<br />
Londra promuove uno <strong>sviluppo</strong> più forte. Le aree più<br />
<strong>in</strong>tensamente <strong>in</strong>teressate da questo <strong>sviluppo</strong> si trovano<br />
su entrambe le sponde <strong>del</strong> Tamigi ad est di Londra –<br />
«the Thames Gateway». Un tale <strong>sviluppo</strong> nella cittàregione<br />
di Londra non è comunque stato accettato dai<br />
conservatori Uffici locali con la motivazione <strong>del</strong>la mancanza<br />
<strong>del</strong>le necessarie <strong>in</strong>frastrutture. C’è opposizione<br />
locale contro un tale <strong>sviluppo</strong>, perchè è visto da parte<br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong> come un obbligo imposto <strong>in</strong> base alla politica<br />
nazionale <strong>del</strong> Governo centrale.<br />
17. Questo ci porta ad una specifica caratteristica <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>in</strong> Inghilterra, che risiede<br />
nell’estrema privatizzazione <strong>del</strong>la realizzazione <strong>del</strong>le<br />
<strong>in</strong>frastrutture e <strong>del</strong>la relativa manutenzione. Questo<br />
co<strong>in</strong>volgimento carente <strong>del</strong> settore pubblico significa<br />
che le <strong>in</strong>frastrutture, fatta esclusione per le strade, non<br />
possono essere utilizzate direttamente dal Governo<br />
centrale come sostegno alla politica di <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale. Le aziende private tendono naturalmente<br />
ad evitare di <strong>in</strong>vestire, prima che vi sia uno <strong>sviluppo</strong>,<br />
considerato che occorre un certo periodo di tempo<br />
f<strong>in</strong>o a che vi sia un rientro di cassa degli <strong>in</strong>vestimenti.<br />
Oltre a questo i meccanismi, volti a garantire che un<br />
progetto di <strong>sviluppo</strong> copra anche le <strong>in</strong>frastrutture che<br />
sottende, sono molto deboli. Non ci sono imposte specifiche<br />
sulla trasformazione di un’area edificabile, né<br />
nel caso di <strong>in</strong>vestimenti <strong>in</strong> <strong>in</strong>frastrutture, né <strong>in</strong> base ai<br />
permessi di edificazione. C’è un paragrafo (106) nella<br />
Legge di <strong>pianificazione</strong>, secondo il quale può essere<br />
fatto un accordo fra gli Uffici di <strong>pianificazione</strong> locale<br />
e il Responsabile <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> <strong>in</strong> merito al contributo<br />
alle relative <strong>in</strong>frastrutture. Esso viene adottato normalmente<br />
nel caso <strong>del</strong>la manutenzione stradale (non ancora<br />
privatizzata) e la realizzazione di edifici sociali su<br />
grandi superfici, come accennato sopra.<br />
18. Passando dalla <strong>pianificazione</strong> territoriale locale e regionale,<br />
per riferirsi ad una <strong>pianificazione</strong> territoriale<br />
a livello nazionale, ci sono due significativi fattori di<br />
<strong>in</strong>fluenza. In primo luogo si tratta <strong>del</strong> benessere <strong>del</strong>la<br />
città-regione di Londra rispetto al resto <strong>del</strong> Paese. Le<br />
tre regioni <strong>in</strong>teressate (Greater London, South East<br />
and East) sono le uniche con un PIL, che sia sopra la<br />
media EU e che si sono ampliate nell’ultimo secolo.<br />
Poiché l’economia <strong>del</strong>la città-regione di Londra è il<br />
motore economico <strong>del</strong> resto <strong>del</strong> Paese, c’è forte opposizione<br />
nell’impedire la sua crescita. I piani più recenti<br />
favoriscono <strong>in</strong> quest’area una evidente espansione.<br />
Nonostante i prezzi elevati <strong>del</strong> lavoro, dei terreni e dei<br />
trasporti (a causa <strong>del</strong>la congestione) il mercato non ha
avuto variazioni. Dietro ogni progetto vi è la paura che<br />
un ostacolo per lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>la città-regione porti ad<br />
uno spostamento <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> <strong>in</strong> altre paesi piuttosto<br />
che <strong>in</strong> altre regioni <strong>del</strong> Regno Unito.<br />
19. Quest’approccio alla <strong>pianificazione</strong> territoriale a livello<br />
nazionale <strong>in</strong>teragisce <strong>in</strong> modo <strong>in</strong>felice alla scala regionale<br />
e locale. Le pr<strong>in</strong>cipali riserve di aree ad ampia capacità<br />
abitativa e <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture esistenti si trova<br />
a Nord <strong>del</strong>l’Inghilterra e nelle tre Nazioni celtiche. A<br />
parte questo aspetto, i prezzi degli edifici sono <strong>in</strong> queste<br />
aree evidentemente più bassi. Un piano territoriale<br />
che si imponga a livello nazionale cercherebbe di riportare<br />
equilibrio sul <strong>territorio</strong> e di dedicarsi <strong>in</strong> egual misura<br />
ad entrambi i problemi, <strong>in</strong> modo tale da togliere<br />
pressione sulla città-regione di Londra già molto cara<br />
e affollata e utilizzare l’ampia capacità abitativa <strong>del</strong>le<br />
altre regioni.<br />
20. Vi è anche l’opportunità, che il mercato si modifichi,<br />
poiché i vantaggi dei grandi agglomerati, come la<br />
città-regione di Londra, non saranno più giudicati così<br />
positivamente da aziende e s<strong>in</strong>goli <strong>in</strong>dividui, tanto da<br />
permettere di compensare i prezzi. Ci sono avvisaglie<br />
di una r<strong>in</strong>ascita di grandi città <strong>in</strong> altre regioni. Il Governo<br />
nazionale propone anche una «Northern Way»,<br />
che consenta uno <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le grandi città nel nord<br />
<strong>del</strong>l’Inghilterra, attraverso il miglioramento dei collegamenti.<br />
Tuttavia grande consenso politico è riposto<br />
nella gestione <strong>del</strong> decl<strong>in</strong>o nelle grandi città attraverso<br />
le cosiddette aree di r<strong>in</strong>novo <strong>del</strong> mercato residenziale<br />
(«Hous<strong>in</strong>g Market Renewal Areas»), anche <strong>in</strong> seguito<br />
ad ampie demolizioni.<br />
21. La <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong> Inghilterra viene oggi trattata come<br />
un processo cont<strong>in</strong>uo. Il classico processo di Ricerca-<br />
Analisi-Pianificazione è stato sostituito con un’azione<br />
partecipativa e orientata ai risultati, sostenuta da controlli<br />
di qualità periodici, regolarmente monitorata e<br />
sottoposta a valutazione. E’ stato difficile <strong>in</strong>trodurre<br />
questo nuovo stile di <strong>pianificazione</strong> sui processi di<br />
<strong>pianificazione</strong> basati sul mo<strong>del</strong>lo <strong>del</strong> 1947. L’<strong>in</strong>soddisfazione<br />
ha dom<strong>in</strong>ato anche come conseguenza <strong>del</strong>la<br />
lentezza <strong>del</strong> nuovo sistema, poiché ad es. ci sono voluti<br />
30 anni (1971–2001) f<strong>in</strong>o a raggiungere una copertura<br />
completa dei piani strutturali (<strong>in</strong> un secondo<br />
tempo abolita). Le nuove modalità di progettazione –<br />
LDF e RSS – sono basate sul fatto che possano restare<br />
flessibili <strong>in</strong> un mondo che si evolve molto velocemente.<br />
Inoltre il subconscio <strong>del</strong>la società, collegato al livello<br />
personale di benessere, viene espresso <strong>in</strong> modo crescente<br />
attraverso le forme di abitazione, e si traduce<br />
<strong>in</strong> una crescente pressione sul consenso pubblico nel<br />
caso di cambiamenti a livello locale. Questo potrebbe<br />
impedire una <strong>pianificazione</strong> più rapida.<br />
D<br />
FUTURE POSSIBILITA’<br />
22. Il recente, ma crescente, <strong>in</strong>teresse per la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale ha <strong>in</strong> Inghilterra ragioni diverse, ma collegate<br />
le une alle altre. Alcune <strong>in</strong> diretta relazione con le<br />
caratteristiche <strong>in</strong>glesi, <strong>in</strong> particolare, l’immaturità <strong>del</strong>le<br />
istituzioni regionali rispetto ad altri paesi europei. In<br />
un contesto paragonabile a livello <strong>in</strong>ternazionale sono,<br />
<strong>in</strong>fatti, presenti fattori, che hanno un significato ben<br />
oltre i conf<strong>in</strong>i <strong>in</strong>glesi.<br />
23. Dal punto di vista demografico è possibile notare una<br />
crescita <strong>del</strong>la popolazione nel Regno Unito da 60 a 65<br />
Mio di abitanti nei prossimi 20 anni. Questo processo è<br />
il risultato di una crescita naturale e <strong>del</strong>l’immigrazione.<br />
Inoltre la richiesta di abitazioni è generata per lo più<br />
(80%) dall’allungamento <strong>del</strong>la vita media. Ne segue<br />
che il Regno Unito dovrebbe garantire abitazioni ad un<br />
numero di persone che corrisponde ad una ulteriore<br />
generazione. In relazione ad una generale riduzione<br />
<strong>del</strong>le dimensioni <strong>del</strong>le abitazioni vi è la sp<strong>in</strong>ta a modificare<br />
le suddivisione territoriale degli <strong>in</strong>sediamenti<br />
fra le regioni, i centri urbani e le loro periferie. A parte<br />
questo, nuovi e futuri immigrati e i loro figli potrebbero<br />
avere una diversa scala di valori, considerando<br />
più <strong>in</strong>teressanti le aree urbane e meno l’acquisto di<br />
terreni <strong>in</strong> zone verdi.<br />
24. Un altro fattore decisivo <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale<br />
è il cambiamento <strong>del</strong> clima. Questo fenomeno<br />
riguarda con <strong>in</strong>tensità differente i diversi paesi. L’Inghilterra,<br />
<strong>in</strong> quanto isola, è <strong>in</strong>teressata <strong>in</strong> modo particolare<br />
dall’<strong>in</strong>nalzamento <strong>del</strong> livello <strong>del</strong> mare. Le coste,<br />
a causa <strong>del</strong>la crescita <strong>del</strong> livello <strong>del</strong> mare, cercheranno<br />
probabilmente di <strong>in</strong>canalare le acque <strong>in</strong> aree ad altitud<strong>in</strong>e<br />
ridotta. Questa difficoltà impone una riflessione<br />
sulle strategie territoriali <strong>del</strong> Regno Unito. Ci sono concrete<br />
riflessioni sul Thames Gateway <strong>in</strong> particolare sul<br />
fatto che l’area <strong>del</strong>la foce <strong>del</strong> Tamigi potrebbe essere<br />
maggiormente a rischio di allegamenti a causa <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>nalzamento<br />
<strong>del</strong> livello <strong>del</strong> mare più di quanto gia oggi<br />
non sia. Tutto ciò può modificare il potenziale di <strong>sviluppo</strong><br />
e/o i costi di importanti <strong>in</strong>frastrutture.<br />
25. Un altro impulso per la modifica <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale è il sempre più ampio raggio d’azione, nel<br />
quale si svolge la vita quotidiana. Questo è collegato<br />
alla crescente mobilità conseguente al possesso di automobili<br />
private, che riflette a sua volta il crescente<br />
benessere. Il trend pr<strong>in</strong>cipale <strong>in</strong> tutte le città-regione<br />
<strong>del</strong> Regno Unito è l’ampliamento degli <strong>in</strong>sediamenti <strong>in</strong><br />
aree metropolitane lontane dal centro-città. Durante<br />
gli ultimi due decenni le sei città <strong>in</strong>glesi più grandi,<br />
oltre a Londra: Birm<strong>in</strong>gham, Leeds, Liverpool, Newcastle,<br />
Manchester e Sheffield, sono state tutte caratterizzate<br />
da una riduzione <strong>del</strong>la popolazione, mentre<br />
nelle regioni, nelle quali queste si trovano, il numero di<br />
abitanti è cresciuto. Si tratta di un <strong>in</strong>dicatore <strong>del</strong> trend<br />
generale di ampliamento <strong>del</strong>le città <strong>in</strong> aree suburbane<br />
e rurali. Un numero crescente di persone lavora da<br />
casa, a sostegno <strong>del</strong>la tendenza al decentramento. Per<br />
far fronte a questa tendenza occorre prestare maggiore<br />
attenzione al miglioramento <strong>del</strong>la qualità abitativa<br />
<strong>del</strong>le città.<br />
26. Nonostante gli <strong>in</strong>vestimenti <strong>in</strong> nuove <strong>in</strong>frastrutture per<br />
i trasporti siano <strong>in</strong>sufficienti, la raggiungibilità è migliorata.<br />
Gli <strong>in</strong>vestimenti <strong>in</strong>sufficienti nei trasporti pubblici<br />
hanno favorito l’acquisto e l’uso di automobili. Questi<br />
trend hanno portato alla luce anche un altro tema, <strong>in</strong><br />
particolare la necessità di pianificare <strong>in</strong>sieme aree urbane<br />
e rurali, poiché una netta separazione <strong>del</strong>le due<br />
sarà sempre meno possibile <strong>in</strong> molte regioni. Il crescente<br />
benessere, livello di istruzione e diversificazione etnica<br />
renderà ancora più difficile elaborare una «one-sizefits-all-Strategies».<br />
Un r<strong>in</strong>novato accento sulla cittàregione,<br />
come def<strong>in</strong>ito di seguito, consente un certo<br />
livello di flessibilità <strong>in</strong> una società sempre più pluralista.<br />
75
76<br />
27. Le questioni di governance sono <strong>in</strong>oltre importanti, <strong>in</strong><br />
particolare nel far concordare la giusta scala di governo<br />
con unità <strong>in</strong> forte crescita <strong>del</strong> panorama economico e<br />
sociale. Questo ha condotto a due grandi riforme <strong>del</strong>le<br />
regioni locali negli anni 70 e 80, che <strong>in</strong> genere hanno<br />
triplicato il numero medio di abitanti e le superficie di<br />
ogni unità. Collegato a questo c’è un ulteriore impegno,<br />
che ha come obiettivo il riempimento degli spazi<br />
vuoti rimanenti, tutto ciò si basa sul fatto che la politica<br />
locale tende a crescere attraverso le imprese <strong>del</strong>la<br />
comunità e la politica nazionale <strong>del</strong> Governo è sempre<br />
più guidata da <strong>in</strong>teressi <strong>in</strong>ternazionali (e <strong>in</strong> particolari<br />
nell’EU). Questo trend divergente potrebbe rafforzarsi<br />
e trovare la propria espressione più profonda nelle risposte<br />
NIMBY (Not <strong>in</strong> my backyard) sul piano locale,<br />
ciò collide con le strategie nazionali, che sono <strong>in</strong>dirizzate<br />
ad un <strong>in</strong>nalzamento <strong>del</strong>la competitività economica<br />
e <strong>del</strong>la convivenza sociale.<br />
28. Su questo scenario il livello regionale può sviluppare<br />
una piattaforma per raccogliere idee discordanti e preparare<br />
un meccanismo di mediazione, qualora queste<br />
siano corrette e concepite non come un prolungamento<br />
<strong>del</strong> Governo nazionale o locale. Oggi <strong>in</strong> Inghilterra<br />
viene auspicato un ulteriore periodo di riforme <strong>del</strong><br />
Governo locale. Nonostante il buon esito <strong>del</strong> processo<br />
di trasmissione <strong>del</strong>le responsabilità nella <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale ad enti selezionati per le tre nazioni celtiche<br />
e Londra, il processo di <strong>in</strong>troduzione degli Uffici regionali<br />
è stato subito <strong>in</strong>terrotto <strong>in</strong> Inghilterra a seguito<br />
<strong>del</strong> risultato negativo di un referendum. L’attenzione<br />
è concentrata sulla città-regione, che viene trattata<br />
come la più adeguata unità per governare il rapporto<br />
fra livello nazionale e quello locale.<br />
29. In questo senso, le regioni devono presentare dimensioni<br />
tali, da potersi contrapporre al Governo centrale.<br />
Sul piano politico devono allo stesso modo, per quanto<br />
possibile, essere nello stesso ord<strong>in</strong>e di dimensioni.<br />
Questo ha portato ad una suddivisione funzionale<br />
<strong>del</strong>la città-regionae di Londra <strong>in</strong> tre regioni separate,<br />
Londra stessa, il sudest, e l’ovest. Il ruolo dom<strong>in</strong>ante<br />
<strong>del</strong>la città-regione Londra, che con i suoi 20 Mio di<br />
persone ospita un terzo <strong>del</strong>la popolazione nazionale,<br />
come accennato, sposta gli equilibri <strong>del</strong>la struttura regionale<br />
<strong>del</strong> Regno Unito. Porta ad un forte co<strong>in</strong>volgimento<br />
nazionale <strong>del</strong>la città-regione di Londra nel caso<br />
di pianificazioni, perché funziona come un’unità e necessita<br />
di una visione d’<strong>in</strong>sieme nel proprio <strong>sviluppo</strong>.<br />
30. Ci sono <strong>in</strong>oltre ulteriori richieste, che sottendono lo<br />
<strong>sviluppo</strong> dei settori co<strong>in</strong>volti nella <strong>pianificazione</strong> territoriale.<br />
Un fattore è lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile, che è stato<br />
pienamente accettato dal piano <strong>in</strong>glese – ad es. un<br />
giudizio sullo <strong>sviluppo</strong> sostenibile è un elemento v<strong>in</strong>colante<br />
<strong>del</strong>la nuova strategia territoriale regionale (RSS).<br />
La necessità di <strong>in</strong>tegrare affari economici, sociali ed<br />
ecologici costituisce una <strong>in</strong>dicazione a livello regionale<br />
<strong>in</strong> quanto adeguata unità di misura per la <strong>pianificazione</strong>.<br />
In conclusione le disparità regionali, come sopra<br />
accennato, sono una sfida cont<strong>in</strong>ua. Il vecchio paradigma<br />
di una politica regionale <strong>in</strong> stile Rob<strong>in</strong> Hood, nel<br />
senso di una sottrazione <strong>del</strong>le risorse alle regioni ricche<br />
<strong>in</strong> aiuto di quelle povere, è stato sostituito dall’idea<br />
che ogni s<strong>in</strong>gola regione sviluppa il proprio capitale e<br />
trova le proprie nicchie. Questo rappresenta un premio<br />
per la <strong>pianificazione</strong> territoriale regionale, così che vi<br />
sia una cornice nella quale mettere a disposizione piani<br />
di <strong>sviluppo</strong> regionali fatti localmente (fatti <strong>in</strong> casa).<br />
31. L’ampia messa a disposizione di aree <strong>in</strong> fase di <strong>sviluppo</strong><br />
porrà ancora di più l’attenzione sul f<strong>in</strong>anziamento<br />
<strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture attraverso la tassazione <strong>del</strong> valore<br />
crescente <strong>del</strong>le aree di <strong>sviluppo</strong>. Ci sono attualmente<br />
proposte per una possibile «tassazione dei plusvalori<br />
<strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>» che potrebbe ostacolare lo <strong>sviluppo</strong><br />
degli <strong>in</strong>sediamenti, <strong>in</strong> particolare se non tutti i<br />
partiti politici sostengono questa <strong>in</strong>tenzione. La realizzazione<br />
<strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture rimane – come accennato<br />
– un tema di discussione. Una equilibrata suddivisione<br />
<strong>del</strong>la popolazione sul <strong>territorio</strong> consentirebbe un uso<br />
migliore <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture presenti e renderebbe<br />
maggiormente possibile la realizzazione di nuove <strong>in</strong>frastrutture,<br />
come ad es. la ferrovia ad alta velocità.<br />
32. La crescita dei prezzi immobiliari, evidentemente <strong>in</strong><br />
calo, a causa di una più equilibrata distribuzione dei<br />
nuovi <strong>in</strong>sediamenti, potrebbe essere adottata come<br />
un mezzo per il miglioramento <strong>del</strong> benessere abitativo.<br />
Tutto ciò è particolarmente rilevante <strong>in</strong> relazione<br />
alle dimensioni <strong>del</strong>le abitazioni, – nonostante la sempre<br />
decrescente dimensione <strong>del</strong>le stesse – alla qualità<br />
<strong>del</strong>l’ambiente e all’efficienza energetica. Il tema pr<strong>in</strong>cipale<br />
è la riqualificazione <strong>del</strong>le condizioni abitative<br />
attuali. La realizzazione di nuove case popolari è più<br />
problematica. Con il cont<strong>in</strong>uo porre l’accento politico<br />
a favore <strong>del</strong>la occupazione di case da parte dei proprietari,<br />
la politica futura metterà probabilmente le<br />
basi per una crescente libertà di <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>,<br />
al contrario le persone saranno sp<strong>in</strong>te ad acquistare<br />
edifici agli estremi <strong>in</strong>feriori <strong>del</strong> mercato.<br />
33. Una elevata offerta di abitazioni è fondamentale anche<br />
su basi macro-economiche. Prezzi immobiliari alti<br />
favoriscono l’<strong>in</strong>flazione <strong>del</strong> denaro, che ha poi effetto<br />
sulla competitività <strong>del</strong> Regno Unito. Inoltre i tassi di<br />
<strong>in</strong>teressi dovrebbero essere più alti di quanto usualmente<br />
non siano per frenare l’<strong>in</strong>flazione immobiliare.<br />
Tutto ciò rende gli <strong>in</strong>vestimenti di capitale più cari, il<br />
che darebbe adito ad un effetto senza precedenti su<br />
tali regioni <strong>del</strong> Regno Unito, che hanno bisogno di stimoli<br />
per lo <strong>sviluppo</strong>.<br />
34. La <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong>le aree rurali deve essere valutata,<br />
poiché gli <strong>in</strong>flussi urbani si diffondono e l’economia<br />
agricola recede. Qu<strong>in</strong>di si tratta di giungere ad<br />
un’ulteriore diversificazione <strong>del</strong>le attività economiche<br />
nelle aree «rurali» e ad un crescente uso <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
come complementare alla vita urbana, <strong>in</strong> particolare<br />
con f<strong>in</strong>alità di rigenerazione. Questo porterà alla realizzazione<br />
di città-regione come effettive unità di un<br />
governo sub-nazionale nel 21esimo secolo. Una successiva<br />
serie di riforme degli uffici locali e stata postulata.<br />
Questo si riferisce alla realizzazione di nuovi uffici<br />
per le città-regioni e all’abrogazione dei distretti, che<br />
attualmente sono il primo livello <strong>del</strong> governo locale.
4.5. LA PROSPETTIVA DELLA PIANI-<br />
FICAZIONE TERRITORIALE<br />
STRATEGICA NEI PAESI BASSI<br />
PROF. MAX VAN DEN BERG<br />
1. INTRODUZIONE La politica <strong>del</strong> dopoguerra nei Paesi<br />
Bassi si è concentrata sulla crescita economica, sulle riforme<br />
sociali/societarie e sull’assistenza sociale. La gente<br />
confidava <strong>in</strong> un futuro promettente. Unità nazionale, consenso<br />
sociale e solidarietà erano valori scontati. La <strong>pianificazione</strong><br />
fisica costituiva uno strumento importante <strong>del</strong>la<br />
politica di governo il cui obiettivo era l’organizzazione <strong>del</strong>lo<br />
spazio <strong>in</strong> modo tale che i bisogni esistenti potessero essere<br />
soddisfatti sulla base di un’equa re-distribuzione allo stesso<br />
tempo preservando abbastanza spazio per esigenze future.<br />
L’ampliamento <strong>del</strong>le città dove realizzare nuove zone<br />
residenziali e <strong>in</strong>dustriali, le riforme agrarie (dei suoli) per<br />
aumentare la produttività agricola e l’ampliamento <strong>del</strong>le<br />
<strong>in</strong>frastrutture per una migliore mobilità avevano la priorità.<br />
La <strong>pianificazione</strong> territoriale regolava gli <strong>in</strong>vestimenti<br />
pubblici e privati. A livello locale sono stati realizzati grandi<br />
ampliamenti grazie all’aiuto e alla collaborazione fra le<br />
amm<strong>in</strong>istrazioni comunali e gli imprenditori imprese edili.<br />
In questa materia il Governo nazionale svolgeva sia una<br />
funzione di controllo, sia un ruolo di sostegno. Nei territori<br />
rurali la riforma dei suoli è stata realizzata attraverso coalizioni<br />
di proprietari terrieri, banche cooperative e istituti<br />
di ricerca.<br />
La politica urbana di <strong>sviluppo</strong> com<strong>in</strong>ciava gradualmente ad<br />
<strong>in</strong>teressarsi all’assistenza sociale <strong>del</strong>le zone residenziali e<br />
successivamente, negli anni 80, alla rivitalizzazione <strong>del</strong>le<br />
regioni urbane. Il campo d’azione politico si estendeva<br />
sempre di più alla qualità di vita e di salute <strong>del</strong>le periferie<br />
e anche alla protezione di aree naturali e <strong>del</strong>la varietà ecologica.<br />
77
78<br />
La partecipazione pubblica cambiava il processo di <strong>pianificazione</strong>.<br />
Da un lato, la <strong>pianificazione</strong> funzionale è stata<br />
sostituita dalla <strong>pianificazione</strong> di processo e, dall’altro lato,<br />
sono stati <strong>in</strong>trodotti altri metodi strategici di <strong>pianificazione</strong>.<br />
Ultimamente l’economia creativa <strong>del</strong>le città è particolarmente<br />
<strong>in</strong>coraggiata. L’eredità <strong>del</strong>le aree <strong>in</strong> costruzione e<br />
la valorizzazione dei paesaggi accostati con una modalità<br />
artistica sono diventati parte <strong>del</strong> programma di <strong>pianificazione</strong>.<br />
Sotto l’<strong>in</strong>fluenza <strong>del</strong>la crescente mobilità e <strong>del</strong>la<br />
globalizzazione l’attenzione si è spostata da problematiche<br />
locali e nazionali a compiti di carattere regionale ed<br />
europeo.<br />
Nei decenni passati è stato realizzato molto, ma nel contempo<br />
la società è cambiata. A causa <strong>del</strong>l’importanza<br />
crescente <strong>del</strong>le <strong>in</strong>dividualità, <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> di profili personali<br />
diversi e la cura <strong>del</strong>la persona, la nostra società è<br />
improntata più alla competizione e meno alla solidarietà<br />
e al consenso. L’<strong>in</strong>sicurezza cresce e la fiducia nel futuro<br />
dim<strong>in</strong>uisce. Le necessità devono essere soddisfatte immediatamente.<br />
I provvedimenti per il futuro diventano una<br />
faccenda personale, e si preferisce lasciare il campo agli<br />
effetti <strong>del</strong>l’azione <strong>del</strong> libero mercato .<br />
2. L’ATTUALE POSIZIONE DELLA PIANIFICAZIONE<br />
TERRITORIALE E IL RUOLO DEL GOVERNO NEL CAM-<br />
BIAMENTO Una regolazione troppo forte, procedimenti<br />
lunghi, controlli che richiedono dispendio di tempo e una<br />
realizzazione <strong>in</strong>efficace e lenta, sono spesso alcuni punti<br />
critici <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> attuale. La densità di piani e autorità<br />
amm<strong>in</strong>istrative è alta. Il co<strong>in</strong>volgimento <strong>del</strong> settore<br />
privato e <strong>del</strong>la popolazione è <strong>in</strong>sufficiente. Il coord<strong>in</strong>amento<br />
fra i diversi campi e livelli <strong>del</strong> Governo è scarso e la<br />
cooperazione con il settore privato non è sempre efficace.<br />
Gli <strong>in</strong>teressati sono irritati per le procedure di approvazione<br />
troppo onerose e lunghe. E‘ vero che molti piani e documenti<br />
per la <strong>pianificazione</strong> sono formulati ad ogni livello di<br />
governo, ma raramente vengono realizzati. La fiducia <strong>in</strong> un<br />
Governo che pianifica e regola sta dim<strong>in</strong>uendo.<br />
A livello governativo nazionale l’aspetto f<strong>in</strong>anziario acquista<br />
molto significato. L‘<strong>in</strong>dirizzo (la regolazione?) contenutistico<br />
è stato sostituito dall’<strong>in</strong>dirizzo f<strong>in</strong>anziario. I governi<br />
degli scorsi decenni hanno privatizzato molte aree<br />
d’<strong>in</strong>tervento. Si allentano i collegamenti fra il Governo e<br />
istituzioni come ad esempio le imprese immobiliari, agenzie<br />
per la gestione e l’esecuzione dei lavori. La politica non<br />
ha la burocrazia sotto controllo. I piani sono sostituiti da<br />
progetti. Le imprese <strong>in</strong> fase di <strong>sviluppo</strong> richiedono di mettere<br />
a disposizione <strong>in</strong>centivi di carattere f<strong>in</strong>anziario per la<br />
realizzazione dei progetti.<br />
Gli avvenimenti più importanti <strong>del</strong>la nostra società si svolgono<br />
pr<strong>in</strong>cipalmente nel libero mercato. Il settore profit<br />
sfrutta i progetti di <strong>sviluppo</strong> con l’aiuto <strong>del</strong> market<strong>in</strong>g. Il<br />
settore pubblico rimane <strong>in</strong>vece sempre più dipendente<br />
dalle leggi, dalle regolazioni e dai piani. Tuttavia il mondo<br />
nel quale viviamo è più complesso di una pura dist<strong>in</strong>zione<br />
fra mercato e Stato. Il settore privato e quello pubblico, <strong>in</strong>dividui<br />
e istituzioni giocano ruoli specifici nella formazione<br />
comune <strong>del</strong>la nostra città e <strong>del</strong> nostro contesto di vita. Fra<br />
lo Stato e il mercato si collocano tante organizzazioni a<br />
carattere misto (pubblico e privato). Queste cercano di mediare<br />
fra le esigenze private dei cittad<strong>in</strong>i e gli <strong>in</strong>teressi comuni.<br />
Vogliono partecipare ai processi governativi e dare<br />
il proprio contributo. Promuovano la considerazione <strong>del</strong>la<br />
domanda piuttosto che <strong>del</strong>l’offerta e utilizzano le associazioni<br />
imprenditoriali. Cittad<strong>in</strong>i, istituzioni civili e imprenditori<br />
hanno spesso una buona sensibilità per la qualità aff<strong>in</strong>ché<br />
cresca la consapevolezza verso <strong>in</strong>iziative <strong>in</strong>novative,<br />
sociali e alleanze creative.<br />
Il Governo olandese (adesso 2006, di orientamento liberale)<br />
è preparato per ascoltare queste organizzazioni, per<br />
imparare da loro, e sembra essere anche pronto per collaborare<br />
con queste forze creative, ammesso che standard<br />
fondamentali e settori sensibili vengano rispettati. Queste<br />
richieste fondamentali riguardano la natura, il patrimonio<br />
culturale e la gestione <strong>del</strong>l’acqua. F<strong>in</strong>o ad oggi la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale è stato un settore politico <strong>in</strong>dipendente<br />
ed era collocata sullo stesso piano dei settori <strong>del</strong>l’economia<br />
sociale, <strong>del</strong>la cultura o dei dipartimenti settoriali. E‘ considerato<br />
un vantaggio il fatto di mettere la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale <strong>in</strong> un rapporto sempre più stretto e <strong>in</strong> connessione<br />
con le istanze esecutive.<br />
Queste riflessioni hanno conv<strong>in</strong>to il Governo nazionale e<br />
il M<strong>in</strong>istro (liberale) per l’edilizia, l’ambiente e la <strong>pianificazione</strong>,<br />
a cambiare la propria politica; <strong>in</strong> questa occasione<br />
sono stati messi <strong>in</strong> dubbio soprattutto la gestione degli affari<br />
pubblici e la filosofia di gestione. Il m<strong>in</strong>istro ha modificato<br />
il qu<strong>in</strong>to rapporto sulla <strong>pianificazione</strong> territoriale, quasi<br />
ultimato convertendolo <strong>in</strong> una strategia spaziale nazionale.<br />
Riguardo a ciò il contenuto <strong>del</strong>la politica (il «Cosa») non<br />
viene quasi modificato, ma l’<strong>in</strong>tervento più significativo è<br />
sulla metodologia di gestione e sulla gestione degli affari<br />
pubblici (il «Come»). La gestione orientata alla domanda<br />
sostituisce quella orientata all’offerta. Il Governo nazionale<br />
è preparato a cedere sfere di competenza alle Prov<strong>in</strong>ce e<br />
amm<strong>in</strong>istrazioni comunali e qu<strong>in</strong>di a decentrare di più ed<br />
è <strong>in</strong>oltre pronto a <strong>in</strong>tensificare la cooperazione con altri<br />
attori relativamente alla implementazione <strong>del</strong>le pratiche<br />
di <strong>pianificazione</strong> nazionale. Di conseguenza il M<strong>in</strong>istro ha<br />
proposto un cambiamento rigoroso <strong>del</strong>la legge <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
e un’estensione degli strumenti di <strong>sviluppo</strong> su<br />
tutti i livelli <strong>del</strong> governo.<br />
3. NUOVI ARGOMENTI, PREDISPOSIZIONI E CONCETTI<br />
Gli argomenti e gli obiettivi più importanti riguardo all’attuale<br />
strategia nazionale per il <strong>territorio</strong> sono improntati al<br />
mantenimento <strong>del</strong>la cont<strong>in</strong>uità <strong>del</strong> ruolo svolto nella <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale come contributo ad un’economia<br />
forte, una società sicura e vitale e un Paese dotato di forte<br />
attrattiva. La considerazione <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tera politica territoriale,<br />
<strong>in</strong>clusi i M<strong>in</strong>isteri speciali (con portafoglio), <strong>in</strong> un unico documento<br />
è una novità. Un’altra novità è l’agenda dei lavori<br />
da realizzare attraverso programmi e progetti.<br />
Il Governo si concentra anche sul rafforzamento <strong>del</strong>la posizione<br />
<strong>in</strong>ternazionale dei Paesi Bassi <strong>in</strong> materia di competitività<br />
attraverso la d<strong>in</strong>amicizzazione e la promozione<br />
<strong>del</strong>le regioni prevalentemente urbane e la conservazione di<br />
un paesaggio pulsante e attraente, la protezione dei valori<br />
territoriali e le garanzie di pubblica sicurezza. A livello regionale<br />
si aspira anche <strong>in</strong> avvenire ad una forte concentrazione<br />
urbanistica. La concentrazione e la differenziazione<br />
<strong>del</strong>le città vengono sostenute il più possibile e il r<strong>in</strong>novo<br />
sociale è stato <strong>in</strong>tensificato. I concetti territoriali relativi a
città compatte, porti pr<strong>in</strong>cipali e strutture ecologiche di<br />
base sono ancora validi. Riguardo a ciò il Randstad è considerato<br />
una regione di importanza vitale e un cuore culturale,<br />
amm<strong>in</strong>istrativo ed ecologico.<br />
Le nuove priorità sono:<br />
• Più forte accentuazione <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> economico e <strong>del</strong>le<br />
condizioni territoriali necessarie a questo obiettivo.<br />
• Creazione di riserve di <strong>territorio</strong> di lungo periodo per<br />
l’aereoporto di Schiphol e il porto marittimo di Rotterdam.<br />
La realizzazione di «bra<strong>in</strong>-ports» e «green-ports»<br />
nelle aree più periferiche.<br />
• Miglioramento nel breve periodo <strong>del</strong> collegamento tra<br />
le città e le regioni di rilevanza economica.<br />
• Evitare immediatamente le situazioni di segregazione<br />
sociale attraverso uno <strong>sviluppo</strong> compensatorio <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i<br />
sociali e tramite la costruzione d’abitazioni <strong>in</strong> regioni<br />
urbane.<br />
• Protezione (e <strong>sviluppo</strong>) di ambienti naturali importanti,<br />
di luoghi <strong>del</strong> patrimonio culturale mondiale e dei paesaggi<br />
per le future generazioni.<br />
La strutturazione nazionale <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e le decisioni nazionali<br />
più significative relativamente alla <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale sono rappresentate e descritte su diverse mappe<br />
esplicative (economia, <strong>in</strong>frastrutture, urbanizzazione, acqua,<br />
natura, paesaggio). (Per ulteriori <strong>in</strong>formazioni si veda<br />
il riassunto <strong>del</strong>la strategia nazionale territoriale – «Nota<br />
Ruimte».)<br />
Nel prossimo futuro verrà esam<strong>in</strong>ato lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le regioni<br />
che affacciano sul mare, gli spazi per la gestione <strong>del</strong>le<br />
acque (spazi di ritenzione) e più <strong>in</strong> genere il cambiamento<br />
climatico. Nuove forme di produzione e distribuzione energetica<br />
potrebbero diventare importanti per le loro consequenze<br />
territoriali. Potrebbero diventare un ulteriore argomento<br />
di discussione anche le ottimali dimensioni dei<br />
territori funzionali. Il Parlamento ha richiesto ricerche a<br />
lungo term<strong>in</strong>e di questo tipo.<br />
4. LE VECCHIE E NUOVE CONDIZIONI DI CONTESTO<br />
GIURIDICHE La legge attuale sulla <strong>pianificazione</strong> territoriale<br />
(«Wet Ruimtelijke Orden<strong>in</strong>g») stabilisce i ruoli e le<br />
responsabilità <strong>del</strong> Governo olandese su tutti i livelli ed è<br />
focalizzata sulla <strong>pianificazione</strong>, il procedimento e il coord<strong>in</strong>amento<br />
fra Stato, Prov<strong>in</strong>cia e Amm<strong>in</strong>istrazione comunale.<br />
Piani a livello nazionale sono il Rapporto Nazionale <strong>del</strong>la<br />
Pianificazione («Nota Ruimtelijke Orden<strong>in</strong>g») con pr<strong>in</strong>cipi<br />
e direttive di politica per la <strong>pianificazione</strong> territoriale nazionale<br />
a medio e lungo term<strong>in</strong>e, le decisioni pr<strong>in</strong>cipali <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> nazionale e i Piani di Struttura nazionali per<br />
settori specifici («Structuurschema’s»). Questi possono essere<br />
v<strong>in</strong>colanti per specifici settori di governo riguardo ad<br />
alcuni temi e progetti e formano direttive per esigenze territoriali<br />
e programmi di <strong>in</strong>vestimento.<br />
A livello prov<strong>in</strong>ciale lo strumento territoriale più importante<br />
è il piano regionale («Streekplan»). Questo è da considerarsi<br />
più un orientamento che una predisposizione v<strong>in</strong>colante.<br />
Le Prov<strong>in</strong>ce hanno anche il diritto di controllo e di<br />
obiezione. Le amm<strong>in</strong>istrazioni comunali hanno ampi diritti<br />
riguardo ai piani di struttura e di utilizzazione («Structuuren<br />
Bestemm<strong>in</strong>gsplannen»). Il processo decisionale viene<br />
sostenuto su ogni piano tramite una serie di commissioni<br />
(consultive), consigli e ispezioni. La coord<strong>in</strong>azione verticale<br />
e orizzontale durante il processo di <strong>pianificazione</strong> è obbligatoria,<br />
e il livello più alto autorizza i risultati <strong>del</strong> livello<br />
più basso. La legge formula regole per la partecipazione<br />
<strong>del</strong> pubblico e processi relativi a obiezioni e reclami. I Piani<br />
d’utilizzo locali sono obbligatori per ogni cittad<strong>in</strong>o e per il<br />
Governo e rappresentano la base giuridica per concedere<br />
permessi di costruzione («Bouwvergunn<strong>in</strong>gen»), espropri<br />
(«Onteigen<strong>in</strong>g»), privilegi («Voorkeursrecht») per terreni<br />
da sviluppare e per il risarcimento di eventuali s<strong>in</strong>istri<br />
(«Schadevergoed<strong>in</strong>g»).<br />
Una legge di <strong>pianificazione</strong> completamente nuova è stata<br />
<strong>in</strong>trodotta <strong>in</strong> parlamento. Una riduzione <strong>del</strong>le regole, maggiore<br />
decentramento e attenzione per per la fase realizzativa<br />
sono gli elementi caratteristici <strong>del</strong>la nuova legge di<br />
<strong>pianificazione</strong> territoriale. Un obiettivo fondamentale per<br />
tutti e tre i livelli di governo è l’aumento <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>dipendenza<br />
per i soggetti responsabilii e <strong>del</strong>le competenze. Ogni livello<br />
di governo è obbligato a difendere i propri <strong>in</strong>teressi<br />
<strong>in</strong> modo più efficace possibile. La politica di <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale e la relativa realizzazione sono stati molto chiaramente<br />
divisi. Lo Stato, le Prov<strong>in</strong>ce e le Amm<strong>in</strong>istrazioni<br />
comunali rappresenteranno la loro politica di <strong>pianificazione</strong><br />
attraverso un unico strumento, la «structure vision»<br />
(«Structuurvisie»). Si tratta di un documento strategico che<br />
spiega i punti pr<strong>in</strong>cipali <strong>del</strong>la politica di <strong>pianificazione</strong> e riassume<br />
le modalità di realizzazione <strong>del</strong>la politica strategica<br />
di <strong>pianificazione</strong>. Ogni livello amm<strong>in</strong>istrativo è, <strong>in</strong> questo<br />
modo, meno <strong>in</strong>fluenzato da altri livelli di governo. Il Piano<br />
d’azzonamento funzionale comunale è considerato lo<br />
strumento di <strong>pianificazione</strong> più importante e più efficace.<br />
Deve essere formulato per l’<strong>in</strong>tero <strong>territorio</strong> comunale e<br />
deve essere rivisto a <strong>in</strong>tervalli di 10 anni. Questi piani non<br />
hanno più bisogno <strong>del</strong> consenso <strong>del</strong>le Prov<strong>in</strong>ce. Le Prov<strong>in</strong>ce<br />
e lo Stato presentano prima e durante il processo<br />
di <strong>pianificazione</strong> i loro <strong>in</strong>teressi e visioni. Se non vi sono<br />
aspettative di <strong>sviluppo</strong>, i Comuni possono predisporre un<br />
regolamento per la gestione <strong>del</strong>le trasformazioni («Beheersovereenkomst»).<br />
Alle Prov<strong>in</strong>ce e allo Stato viene data la<br />
competenza di stendere Piani d’utilizzazione per territori<br />
di <strong>in</strong>teresse prov<strong>in</strong>ciale o statale. Ai Piani di utilizzazione<br />
sono collegati gli stessi diritti (esproprio, privilegi etc.) che<br />
valgono anche per i Piani d’utilizzazione comunale. In futuro<br />
il governo prov<strong>in</strong>ciale e quello centrale potranno <strong>in</strong>tervenire<br />
con maggiore frequenza quando sono co<strong>in</strong>volti<br />
<strong>in</strong>teressi importanti. Ogni livello di governo è autorizzato<br />
ad accelerare la realizzazione attraverso l‘attuazione di una<br />
decisione riguardo ad un progetto («Projectbesliss<strong>in</strong>g») e<br />
ad addattarvi successivamente ilPiano d’azzonamento funzionale.<br />
La nuova legge riduce i tempi <strong>del</strong>le procedurei e<br />
il numero dei permessi. Ci si aspetta che la nuova legge di<br />
<strong>pianificazione</strong> territorriale entri <strong>in</strong> vigore nell‘anno 2007.<br />
Inoltre la legge di <strong>pianificazione</strong> nelle zone rurali (Rural<br />
Plann<strong>in</strong>g Act) sostituirà l’attuale legge sulle dest<strong>in</strong>azioni <strong>del</strong><br />
<strong>territorio</strong> (Land Use Act – «Land<strong>in</strong>richt<strong>in</strong>gswet»). In questo<br />
modo il Governo nazionale e le Prov<strong>in</strong>ce si troveranno<br />
<strong>in</strong> una posizione più vantaggiosa per quanto riguarda la<br />
bonifica dei terreni attraverso l’esproprio. Anche la legge<br />
sui privilegi viene estesa per rafforzare la politica di attuazione.<br />
5. CONDIZIONI PER AZIONI E REALIZZAZIONE Il Governo<br />
nazionale è responsabile <strong>del</strong> sistema. La guida nazionale<br />
può essere opportuna se importanti <strong>in</strong>vestimenti<br />
79
governativi sono <strong>in</strong> gioco. Riguardo questo progetto vi è<br />
una stretta coord<strong>in</strong>azione con altri m<strong>in</strong>isteri (nazionali) e<br />
autorità e viene sostenuta la cooperazione con le Prov<strong>in</strong>ce,<br />
i Comuni, le istituzioni e il settore privato per raggiungere<br />
risultati w<strong>in</strong>-w<strong>in</strong>. Altre forze possono proporre le priorità.<br />
La politica nazionale dà più importanza ai governi locali e<br />
regionali, alle organizzazioni, agli attori privati e ai cittad<strong>in</strong>i,<br />
e sempre meno regole e regolamenti vengono stabiliti dal<br />
Governo centrale. Perciò una nuova legge sull’utilizzazione<br />
dei suoli («Grondexploitatiewet») consentirà di distribuire<br />
<strong>in</strong> maniera equa i costi e i benefici fra partner privati e<br />
pubblici.<br />
Inoltre il Governo nazionale realizzerà una Società per lo<br />
<strong>sviluppo</strong> territoriale (Development Company – «Gemeenschappelijk<br />
Ontwikkel<strong>in</strong>gsbedrijf»), per accompagnare<br />
alcuni selezionati progetti complessi (regionali), che rappresenterà<br />
un nuovo strumento forte per le misure di attuazione<br />
<strong>in</strong>ter-settoriali. La società è autorizzata ad acquistare<br />
e sviluppare terreni – anche <strong>in</strong> cooperazione con il<br />
settore privato.<br />
Le autorità locali sono <strong>in</strong>vitate a presentare idee, programmi<br />
e progetti. Gli attori privati, le istituzioni e i cittad<strong>in</strong>i<br />
sono <strong>in</strong>dotti a prendere l’<strong>in</strong>iziativa e a partecipare. Le<br />
responsabilità politiche sono rese più valutabili, personali<br />
e trasparenti. Il Governo nazionale si comporterà più <strong>in</strong><br />
qualità di partner. Le regioni sono al centro, e il Governo<br />
nazionale si associa solo <strong>in</strong> modo molto selettivo <strong>in</strong> collaborazione<br />
con alcune regioni.<br />
futura dimensione <strong>del</strong>l’urbanizzazione <strong>in</strong>torno ad Amsterdam,<br />
le pr<strong>in</strong>cipali <strong>in</strong>frastrutture future, etc. I Comuni e le<br />
Prov<strong>in</strong>ce r<strong>in</strong>novano la loro agenda ogni anno. La <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> e la negoziazione assumono una sempre<br />
maggiore rilevanza.<br />
Tutti questi programmi sono appena partiti. Sembrano<br />
funzionare, tuttavia una valutazione critica dovrà essere<br />
formulata <strong>in</strong> un secondo momento.<br />
Ulteriori <strong>in</strong>formazioni<br />
www.vrom.nl/<strong>in</strong>ternational or + 31 70 339 50 50.<br />
Le <strong>in</strong>terviste sono state condotte con il prof.dr Ton Kreukels<br />
(University of Utrecht), il prof.dr. Willem Salet (University of<br />
Amsterdam), il dr. Zef Hemel (Spatal Plann<strong>in</strong>g Department<br />
City of Amsterdam), il dr. Bart V<strong>in</strong>k e il dr. Jacques van der<br />
Jagt ( DG Spatial Plann<strong>in</strong>g).<br />
Scritti usati: disP 1/2006 pag. 41–49, Bart V<strong>in</strong>k, Arjen van<br />
der Burg: New Dutch spatial plann<strong>in</strong>g policy; National Spatial<br />
Stategy, part I,II,III e IV e Uitvoer<strong>in</strong>gsagenda Ruimte<br />
2004 e 2006.<br />
Diverse communicazioni politiche al parlamento riguardo<br />
la politica territoriale.<br />
80<br />
6. AZIONI STRATEGICHE PER LA FORMAZIONE DELLA<br />
COOPERAZIONE E DELLE COALIZIONI Come funzionerà<br />
questo sistema nella pratica? L’agenda <strong>del</strong>le attività<br />
è una parte <strong>del</strong>la strategia di <strong>pianificazione</strong> nazionale. La<br />
parte più <strong>in</strong>teressante di quest’agenda sono quattro programmi<br />
regionali cosiddetti «Programm-aanpak», sotto la<br />
responsabilità di diversi m<strong>in</strong>isteri (il M<strong>in</strong>istero per la casa,<br />
la <strong>pianificazione</strong> territoriale e l‘ambiente, il M<strong>in</strong>istero per<br />
i trasporti, le opere di <strong>in</strong>gegneria civile e la gestione <strong>del</strong>le<br />
risorse idriche, il M<strong>in</strong>istero per l’agricoltura, l’ambiente e la<br />
qualità dei prodotti alimentari, il rappresentante <strong>del</strong> M<strong>in</strong>istero<br />
per gli affari economici). Tre programmi fanno parte<br />
<strong>del</strong>la Randstad (Ala Nord, Ala Sud e Cuore Verde) e un<br />
altro, la cosidetta «bra<strong>in</strong> port area» si situa nel Brabant<br />
di sud-est. Queste località saranno considerate come le<br />
(probabilmente) più importanti per quanto riguarda l’economia<br />
con una moltitud<strong>in</strong>e di progetti nazionali, prov<strong>in</strong>ciali<br />
e comunali. All’<strong>in</strong>terno di queste aree ogni livello di<br />
governo ha un proprio «Project of <strong>in</strong>terest». Per il fatto<br />
che diversi m<strong>in</strong>istri partecipano alla gestione di un progetto,<br />
devono anche assumersi reciproche responsabilità<br />
per le loro aree di competenza,<strong>in</strong> questo modo sì possono<br />
superare le convenzionali suddivisioni di lavoro e di cultura.<br />
La realizzazione dei progetti deve svolgersi <strong>in</strong> tutte<br />
le sezioni <strong>in</strong>teressate dal Governo con tutti gli strumenti<br />
e <strong>in</strong>vestimenti disponibili, <strong>in</strong> una stretta collaborazione fra<br />
imprese e sviluppatori. Un’armonizzazione dei progetti è<br />
decisiva. L’<strong>in</strong>sieme di <strong>in</strong>vestimenti da parte <strong>del</strong> Governo e<br />
dei realizzatori privati è alla base <strong>del</strong>la buona realizzazione<br />
di progetti di successo. Tutti gli ambiti di progetto sono<br />
molto complessi e, a presc<strong>in</strong>dere dal Project-management<br />
bisogna <strong>in</strong>vestire molto <strong>in</strong> studi e lavoro di strutturazione.<br />
Questo riguarda al momento la crescita <strong>del</strong>l’aeroporto, la
82<br />
APPENDICE<br />
A1 CURRICULA VITAE DEGLI ESPERTI<br />
MAX VAN DEN BERG, nato nel 1938. Prof. Ir. Max van<br />
den Berg è urbanista e architetto urbanista. Fra 1962 e<br />
2002 ha lavorato nelgli uffici per la <strong>pianificazione</strong> territoriale<br />
di Amsterdam come architetto urbanista, pianificatore<br />
e ha svolto la funzione di dirigente. E’ stato anche<br />
amm<strong>in</strong>istratore <strong>del</strong>egato degli uffici per la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale e lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> paesasggio nella prov<strong>in</strong>cia<br />
<strong>del</strong>l’Olanda <strong>del</strong> nord. Dal 1986 f<strong>in</strong>o al 2002 è stato libero<br />
docente all’università di Utrecht presso la facoltà di scienze<br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong> (Faculty Spatial Sciences). Dal 2002 è consulente,<br />
consigliere aggiunto «Cronen Adviseurs» e membro<br />
<strong>del</strong> consiglio Staatsbosbeheer. E’ anche ex-presidente <strong>del</strong>l’<br />
ISOCARP (International Society of City and Regional Planners),<br />
membro d’onore <strong>del</strong> Royal Town Plann<strong>in</strong>g <strong>Institut</strong>e<br />
e membro <strong>del</strong>l’accademia per l’urbanistica e la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale (D).<br />
GAËLLE PINSON, nata nel 1971, è un’ex-studente <strong>del</strong>l’<br />
«Ecole Normale Supérieure» e impiegata presso il DIACT<br />
(délégation <strong>in</strong>term<strong>in</strong>istérielle à l’aménagement et à la<br />
compétitivité des territoires, ex-DATAR). Ha organizzato<br />
diversi programmi di <strong>pianificazione</strong> territoriale a livello nazionale:<br />
monitoraggio dei contratti di <strong>pianificazione</strong> pluriennali<br />
fra governi centrali e regionali («Contrats de plan<br />
Etat-Région» 2000–2006), valutazione <strong>del</strong> programma europeo<br />
«fondi strutturali 2000–2006», preparazione <strong>del</strong>la<br />
politica di <strong>in</strong>novazione per il programma «fondi strutturali<br />
2007–2013». Inoltre ha lavorato ai programmi europei di<br />
cooperazione per i cluster di competività, soprattutto <strong>in</strong><br />
collaborazione con la Germania. Attualmente sta <strong>in</strong>troducendo<br />
la funzione di «good practices survey» presso il
DIACT. Tiene regolarmente lezioni sulla <strong>pianificazione</strong> territoriale<br />
francese.<br />
CHRISTOF SCHREMMER, nato nel 1955. Laurea <strong>in</strong> <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale e assetto territoriale presso l’Università<br />
politecnica di Vienna; Master of City and Regional Plann<strong>in</strong>g<br />
presso la University of Pennsylvania (Phila<strong>del</strong>phia,USA), assistente<br />
presso l’istituto per scienze f<strong>in</strong>anziarie e politica<br />
<strong>del</strong>l’ <strong>in</strong>frastruttura <strong>del</strong>l’università politecnica di Vienna negli<br />
anni dal 1981 al 1987. Project manager presso l’istituto<br />
austriaco per la <strong>pianificazione</strong> territoriale (ÖIR) dal 1987.<br />
Membro <strong>del</strong> consiglio d’istituto <strong>del</strong>l’ ÖIR dal 1999, direttore<br />
<strong>del</strong>l’istituto ÖIR dal 2004. Punti chiave <strong>del</strong> suo lavoro<br />
sono: strategie di <strong>sviluppo</strong> economiche a livello regionale,<br />
politica regionale <strong>del</strong>l’UE, scenari di <strong>sviluppo</strong> territoriale e<br />
economico a lungo term<strong>in</strong>e, valutazione di programmi territoriali<br />
ed economici a livello regionale, <strong>pianificazione</strong> di<br />
<strong>sviluppo</strong> urbano, <strong>pianificazione</strong> di <strong>sviluppo</strong> regionale.<br />
THOMAS SIEVERTS, nato nel 1934 ad Amburgo, prof.<br />
em. per urbanistica, ha <strong>in</strong>segnato presso diverse università<br />
<strong>in</strong> Europa e negli Stati Uniti, di questi quasi 30 anni presso<br />
l’università politecnica di Darmstadt. E’ stato partner degli<br />
architetti SKAT e urbanista a Bonn, e autore di tanti<br />
pubblicazioni (Zwischenstadt 1997). Lavora ancora come<br />
consigliere <strong>in</strong>ternazionale <strong>in</strong> Europa.<br />
JOHN ZETTER, nato nel 1940, lavora come consulente<br />
per la <strong>pianificazione</strong>. E’ anche membro <strong>del</strong>la direzione <strong>del</strong>l’<br />
International Federation for Hous<strong>in</strong>g and Plann<strong>in</strong>g, <strong>del</strong>l’<br />
Town and Country Plann<strong>in</strong>g Association e <strong>del</strong> Plann<strong>in</strong>g Aid<br />
Trust. E’ membro <strong>del</strong> Royal Town Plann<strong>in</strong>g <strong>Institut</strong>e, <strong>del</strong>la<br />
Royal Geographical Society e <strong>del</strong>la Royal Society of Arts.<br />
Ha occupato posizioni dirigenziali nel governo brittannico<br />
ed è stato ospite <strong>in</strong> qualità di docente presso la Johns<br />
Hopk<strong>in</strong>s University di Baltimore e il University College London.<br />
Scrive e <strong>in</strong>segna presso congressi <strong>in</strong>ternazionali sulla<br />
<strong>pianificazione</strong> territoriale.<br />
Moderatore: BERND SCHOLL, nato nel 1953, è dal 2006<br />
professore ord<strong>in</strong>ario per lo <strong>sviluppo</strong> territoriale presso l’Istituto<br />
per lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> e <strong>del</strong> paesaggio (<strong>Institut</strong><br />
für <strong>Raum</strong>- und Landschaftsentwicklung – IRL) <strong>del</strong>l’ETH di<br />
Zurigo. La sua specializzazione, nell’ambito <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>segnamento<br />
e <strong>del</strong>la ricerca, si concentra sulla gestione efficiente<br />
<strong>del</strong>le superfici disponibili per lo <strong>sviluppo</strong> territoriale alla<br />
scala locale e sovralocale, sulla relazione tra <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong><br />
<strong>territorio</strong> e <strong>in</strong>frastrutture, sugli <strong>in</strong>terventi di cooperazione<br />
transfrontalieria ed <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e sull’ideazione e la formazione di<br />
processi e metodi <strong>in</strong>novativi per la <strong>pianificazione</strong> e lo <strong>sviluppo</strong><br />
territoriale. Bernd Scholl è stato <strong>in</strong>oltre responsabile<br />
di molteplici processi di <strong>sviluppo</strong> urbano e territoriale e f<strong>in</strong>o<br />
al suo trasferimento all’ETH è stato direttore <strong>del</strong>l’Istituto di<br />
urbanistica e <strong>pianificazione</strong> territoriale (<strong>Institut</strong> für Städtebau<br />
und Landesplanung) <strong>del</strong>l’Università di Karlsruhe.<br />
TEAM DI SUPPORTO ETH Dr. Hany Elgendy, Anja Häfliger,<br />
Markus Nollert, Dr. Rolf Signer.<br />
83
84<br />
A2 CRONOLOGIE<br />
INIZIO: Berna, 22 dicembre 2005.<br />
TOUR 1: 16–18 MARZO 2006<br />
Zurigo (ZH): Dr. Christian Gabathuler, capo <strong>del</strong>l’ufficio per<br />
la <strong>pianificazione</strong> territoriale e il rilevamento (ARV) <strong>del</strong> Cantone<br />
di Zurigo, pianificatore cantonale <strong>del</strong> Cantone di Zurigo:<br />
Pianificazione territoriale nel Cantone di Zurigo.<br />
Zurigo (ZH): Paul Pfister, capo sezione <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> territoriale,<br />
<strong>del</strong> dipartimento per le costruzioni, i trasporti e<br />
l’ambiente <strong>del</strong> Cantone di Argovia: Sviluppo territoriale nel<br />
Cantone di Argovia.<br />
Zurigo (ZH): Dr. Donald Keller, direttore <strong>del</strong> RZU (associazione<br />
regionale di Zurigo e d’<strong>in</strong>torni): L’associazione regionale<br />
di Zurigo e d’<strong>in</strong>torni.<br />
Brugg (AG): Hansjörg Walter, membro <strong>del</strong> Consiglio Nazionale,<br />
presidente <strong>del</strong>l’Unione Svizzera dei Contad<strong>in</strong>i (USC):<br />
Esigenze agricole <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale.<br />
Basilea (BS): Hans-Georg Bächtold, capo <strong>del</strong>l’ufficio per la<br />
<strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>del</strong> Cantone di Basilea e <strong>del</strong>l’area<br />
circostante, pianificatore cantonale <strong>del</strong> Cantone di Basel-<br />
Landschaft: L’agglomerato tr<strong>in</strong>azionale di Basilea.<br />
Zurigo (ZH): Prof. em. Dr. Jakob Maurer, discussione <strong>in</strong>formale<br />
durante una cena.
TOUR 2: 16–19 MAGGIO 2006<br />
G<strong>in</strong>evra (GE): Philippe Brun, rappresentante <strong>del</strong> Cantone<br />
di G<strong>in</strong>evra (Chargé de mission à l´Etat de Genève), responsabile<br />
<strong>del</strong> progetto: Progetto agglomerato franco-valdogenevois.<br />
Leuk (VS): Urs Schnydrig, aggiunto posizione di servizio per<br />
la <strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>del</strong> dipartimento per l’economia<br />
nazionale e la <strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>del</strong> Cantone<br />
<strong>del</strong> Vallese: Pianificazione nella valle superiore <strong>del</strong> Rodano.<br />
Infrastruttura, paesaggio e <strong>in</strong>dustrie <strong>in</strong>clusa la terza correzione<br />
<strong>del</strong> Rodano.<br />
Andermatt (UR): Peter Schmid, progettista cantonale <strong>del</strong><br />
Cantone di Uri: Situazione di un Cantone alp<strong>in</strong>o e di transito,<br />
nel cuore <strong>del</strong>la Svizzera.<br />
Andermatt (UR): Benno Bühlmann, capo <strong>del</strong>l’ufficio per la<br />
protezione <strong>del</strong>l’ambiente, Cantone di Uri: Ressort turistico<br />
di Andermatt.<br />
Flüelen (UR): Consigliera di Stato Heidi Z’graggen, capo <strong>del</strong><br />
Dipartimento di giustizia <strong>del</strong> Cantone di Uri: Pianificazione<br />
territoriale nel Cantone di Uri dal punto di vista <strong>del</strong> consigliere<br />
di Stato.<br />
Brunnen (SZ): Consigliere di Stato Lorenz Boesch, capo <strong>del</strong><br />
Dipartimento di costruzione <strong>del</strong> Cantone di Schwyz: Situazione<br />
di un Cantone piccolo nei pressi <strong>del</strong>le Alpi e <strong>del</strong>l’agglomerato<br />
di Zurigo.<br />
Lucerna (LU): Hans-Peter Vetsch, responsabile <strong>del</strong> settore<br />
di sicurezza e <strong>del</strong> traffico ferroviario, Associazione per la<br />
realizzazione <strong>del</strong>le nuove trasversali alp<strong>in</strong>e sull’asse <strong>del</strong><br />
Gottardo (AlpTransit San Gottardo SA): Pianificazione territoriale<br />
per il progetto AlpTransit.<br />
Lucerna (LU): Rolf Sägesser, capo <strong>del</strong>la direzione, SKS Ingenieure<br />
AG, Zurigo, responsabile <strong>del</strong> settore «<strong>territorio</strong> +<br />
energia»: L<strong>in</strong>ee per la fornitura energetica <strong>in</strong> un ambiente<br />
denso di conflitti.<br />
Lucerna (LU): Ruedi Frischknecht, responsabile <strong>del</strong> progetto<br />
di <strong>sviluppo</strong> urbano: Città di Lucerna: Prospettive <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong><br />
di Lucerna e <strong>del</strong> suo agglomerato urbano.<br />
TOUR 3: 2–5 LUGLIO 2006<br />
Berna (BE): Lukas Bühlmann, direttore <strong>del</strong>l’associazione<br />
per la <strong>pianificazione</strong> territoriale nazionale (VLP-ASPAN):<br />
Temi attuali <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>svizzera</strong>.<br />
Berna (BE): Dr. Eric Scheidegger, responsabile <strong>del</strong>la direzione<br />
per la promozione <strong>del</strong> posizionamento, SECO Segretario<br />
di Stato <strong>del</strong>’economia: Nuova politica regionale.<br />
Biel/Bienne (BE): Hans Stöckli, s<strong>in</strong>daco <strong>del</strong>la Città di Biel/<br />
Bienne: Esigenze e futuri compiti nel contesto <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
locale.<br />
Berna (BE): Friedrich Santschi, responsabile di progetto<br />
<strong>del</strong>la sezione <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>del</strong>l’associa-<br />
85
86<br />
zione Regione di Berna (VRB): Aspetti attuali e futuri <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> nella Regione di Berna.<br />
Berna (BE): Christian Wiesmann, urbanista <strong>del</strong>la Città di<br />
Berna: La posizione <strong>del</strong>le Città <strong>in</strong> Svizzera – rapporto di<br />
lavoro di un gruppo <strong>in</strong>formale di urbanisti svizzeri.<br />
Zurigo (ZH): Prof. Dr. iur. Thomas Pfisterer, membro <strong>del</strong><br />
Consiglio degli Stati, ex-membro <strong>del</strong> Tribunale federale,<br />
ex-consigliere di Stato <strong>del</strong> Cantone di Aargau: I problemi<br />
fondamentali <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>in</strong> Svizzera.<br />
Zurigo (ZH): Thomas Müller, responsabile <strong>del</strong>la sezione<br />
Master Plann<strong>in</strong>g, Unique Airport Zürich AG: Pianificazione<br />
territoriale e <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture: esigenze, problemi e prospettive<br />
<strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> di un’<strong>in</strong>frastruttura di grande significato<br />
nazionale.<br />
INCONTRO CONCLUSIVO: 5–7 SETTEMBRE 2006<br />
Coira - St.Moritz (GR): Dr. Boris Spycher, ufficio per lo <strong>sviluppo</strong><br />
territoriale <strong>del</strong> Cantone dei Grigioni: I problemi e le<br />
prospettive più importanti <strong>del</strong> Cantone dei Grigioni.<br />
St. Moritz (GR): Dr. Hanspeter Danuser, direttore <strong>del</strong>l’ufficio<br />
di cura e <strong>del</strong> turismo St. Moritz, Peter Barth, presidente comunale<br />
di St. Moritz: Problemiatiche attuali <strong>in</strong> una Regione<br />
turistica alp<strong>in</strong>a. Discussione <strong>in</strong>formale durante il pranzo.<br />
Castasegna (GR), Villa Garbald: Discussione conclusiva sul<br />
rapporto.
A3 UNA SELEZIONE DI INFORMAZIONI<br />
PARTICOLARMENTE RILEVANTI<br />
EMERSE DALLE INTERVISTE CON<br />
GLI ESPERTI<br />
Nel 1996 il Presidente <strong>del</strong> Consiglio Federale ha presentato<br />
il documento: «Grundzüge der <strong>Raum</strong>ordnung Schweiz»<br />
(Fondamenti <strong>del</strong>l’ord<strong>in</strong>amento territoriale <strong>in</strong> Svizzera): «Il<br />
nostro paese gode nel confronto <strong>in</strong>ternazionale di un alto<br />
livello di prosperità. Il livello di realizzazione <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture<br />
è eccellente, le condizioni abitative sono ampiamente<br />
soddisfacenti, l’offerta di formazione, cultura e tempo libero<br />
è ampia e di alta qualità. Il benessere e gli sviluppi socio-demografici<br />
portano però con sé modifiche degli spazi di vita,<br />
cui è necessario far fronte. … Le aree rurali, naturalmente,<br />
ospitano come aree abitative e dest<strong>in</strong>ate alla produzione<br />
economica la maggior parte <strong>del</strong>le aziende agricole, ma anche<br />
piccole e medie imprese, importanti per il nostro Paese<br />
<strong>del</strong> settore commerciale-<strong>in</strong>dustriale. Le aree rurali svolgono<br />
<strong>in</strong>oltre una funzione di zone di relax e riposo di <strong>in</strong>teresse<br />
per il Turismo e per gli abitanti <strong>del</strong>le città. In ultima analisi<br />
le aree rurali hanno un significato centrale per l’equilibrio<br />
ecologico e la protezione <strong>del</strong>le risorse naturali.»<br />
Si tratta di un buon punto di partenza per le nostre letture.<br />
1. QUELLO CHE ABBIAMO LETTO NEI RAPPORTI<br />
DISPONIBILI SUL SISTEMA DI PIANIFICAZIONE (E<br />
LA POLITICA DI PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO)<br />
SVIZZERO<br />
La <strong>pianificazione</strong> territoriale è organizzata <strong>in</strong> modo federale.<br />
La Confederazione Svizzera fornisce gli obiettivi, gli<br />
elementi chiave e gli strumenti, per garantire una gestione<br />
economa <strong>del</strong> suolo (dal punto di vista economico) nell’ambito<br />
<strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> <strong>in</strong>sediativo. I Cantoni e le comunità<br />
87
88<br />
applicano queste politiche. I più importanti strumenti di<br />
<strong>pianificazione</strong> sono il Piano Direttore Cantonale, che è v<strong>in</strong>colante<br />
per gli uffici deputati e il Piano Regolatore, che è<br />
v<strong>in</strong>colante per i proprietari. I Piani Direttori vengono considerati<br />
come processi di coord<strong>in</strong>amento e dispositivi di<br />
controllo degli stadi immediatamente successivi <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale. I piani regolatori tracciano i conf<strong>in</strong>i<br />
fra le zone edificabili e quelle non edificabili.<br />
In passato la maggior parte <strong>del</strong>le attività di <strong>pianificazione</strong><br />
è stata dedicata allo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le città. Oggi è maggiormente<br />
concentrata sul r<strong>in</strong>novamento, riqualificazione, e<br />
modifica <strong>del</strong>le zone già urbanizzate.<br />
La Confederazione ha il dovere, di coord<strong>in</strong>are i propri<br />
obiettivi con quelli dei Cantoni. Due temi chiave, molto<br />
attuali, sono lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile e la stretta collaborazione<br />
tra città e relativi agglomerati urbani con il supporto<br />
<strong>del</strong>la Confederazione.<br />
A livello federale i Piani Settoriali sono uno strumento importante<br />
per l’attuazione. La <strong>pianificazione</strong> si affida fortemente<br />
ai dipartimenti ed alle istituzioni settoriali.<br />
La <strong>pianificazione</strong> territoriale è molto frammentata <strong>in</strong> ragione<br />
<strong>del</strong>la pluralità di politiche e cultura dei Cantoni e<br />
<strong>del</strong>le comunità caratterizzate da una forte autonomia. Le<br />
diverse leggi cantonali per l’edilizia e la <strong>pianificazione</strong> sono<br />
molto diverse fra loro. Le tematiche di <strong>pianificazione</strong> territoriale<br />
e la effettiva messa <strong>in</strong> pratica nelle diverse comunità<br />
sono spesso contraddittorie.<br />
La coesione <strong>del</strong>la Svizzera e l’identità di s<strong>in</strong>gole città e regioni<br />
deve essere rafforzata. Le città devono essere collegate<br />
fra di loro e con le aree urbane. Il suolo deve essere<br />
sfruttato <strong>in</strong> modo economo, socialmente corretto e nel rispetto<br />
<strong>del</strong>l’ambiente e la pressione dei nuovi <strong>in</strong>sediamenti<br />
sulle aree rurali deve essere ridotta. Lo <strong>sviluppo</strong> degli <strong>in</strong>sediamenti<br />
<strong>in</strong> tutte le regioni deve essere concentrato nei<br />
centri urbani. Gli <strong>in</strong>sediamenti devono essere r<strong>in</strong>novati <strong>in</strong><br />
toto e adeguati alle nuove esigenze <strong>del</strong>la popolazione e<br />
<strong>del</strong>l’economia locali. Contemporaneamente le aree <strong>in</strong>sediative<br />
esistenti con una densità media dovrebbero essere<br />
sfruttati meglio.<br />
La rete fra le città deve essere ampliata attraverso la realizzazione<br />
di città di rilevanza regionale e punti di crescita nei<br />
pressi degli snodi ferroviari importanti. Le città devono essere<br />
r<strong>in</strong>novate attraverso un mix di funzioni, <strong>sviluppo</strong> economico<br />
e buona raggiungibilità dalle aree urbane vic<strong>in</strong>e<br />
(Zurigo, Basilea, Lucerna).<br />
La quotidianità – abitare, lavorare, tempo libero – va ben oltre<br />
le strutture amm<strong>in</strong>istrative. E’ il risultato di una mobilità<br />
migliorata e <strong>del</strong>la crescente attrattività dei centri tradizionali.<br />
Le aree <strong>in</strong>dustriali dismesse o sottoutilizzate pongono<br />
un problema, ma costituiscono al tempo stesso un’opportunità.<br />
Lo sfruttamento <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> deve essere limitato.<br />
La concentrazione degli edifici deve essere favorita nelle<br />
aree <strong>in</strong>sediative ben collegate al trasporto pubblico. La politica<br />
di <strong>pianificazione</strong> territoriale si muove nella direzione di<br />
una «Concentrazione decentrata», un compatto network<br />
di <strong>in</strong>sediamenti compatti di diverse dimensioni. La politica
federale <strong>del</strong>le agglomerazioni e la politica regionale <strong>in</strong>formale<br />
(Berna) cercano di far fronte a questa esigenza. La<br />
politica degli agglomerati è stata sviluppata, per migliorare<br />
la collaborazione e coord<strong>in</strong>azione fra concentrazioni urbane.<br />
Questo strumento operativo viene considerato come<br />
«un mezzo, per poter selezionare un tema prioritario <strong>in</strong> un<br />
contesto generico e valutare le adeguate e necessarie possibilità<br />
di <strong>in</strong>tervento, e dare loro corso <strong>in</strong> modo efficiente.»<br />
I Cantoni, le città e le comunità locali sono figure chiave,<br />
senza la cui collaborazione non sarebbe possibile risolvere<br />
i problemi degli agglomerati urbani. La Confederazione<br />
mette a disposizione <strong>in</strong>centivi, è però obbligata a svolgere<br />
un ruolo collaterale nella politica degli agglomerati.<br />
La domanda di suolo è dovuta all’evidente crescita <strong>del</strong>la richiesta<br />
di aree edificabili, <strong>del</strong> numero di abitazioni e <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>cremento<br />
demografico. Uno <strong>sviluppo</strong> degli <strong>in</strong>sediamenti<br />
disperso sta diventando sempre più rilevante <strong>in</strong> Svizzera.<br />
Il risultato sono alti costi <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture e <strong>del</strong>la manutenzione,<br />
e mette sotto pressione l’ambiente ed il paesaggio<br />
culturale. Nonostante lo sfruttamento <strong>del</strong> <strong>territorio</strong><br />
sia elevato e 244.000 ettari sono dest<strong>in</strong>ati a nuove costruzioni,<br />
il 40 % di questi non è ancora edificato. Soprattutto,<br />
è possibile <strong>in</strong>dividuare potenziali non adeguatamente sviluppati<br />
nei vecchi edifici e nelle aree <strong>in</strong>utilizzate. Lo <strong>sviluppo</strong><br />
economico concentrato <strong>in</strong> un piccolo numero di<br />
grandi centri. L’economia sta attraversando cambiamenti<br />
strutturali profondi. L’eccessiva urbanizzazione generata<br />
dalle esigenze di persone benestanti (<strong>in</strong> base alle possibilità<br />
di edificazione) e dai centri con aliquote d’imposta più<br />
basse,favorisce l’azzonamento di aree edificabile <strong>in</strong> posizioni<br />
non corrette e la diffusione di permessi di edificazione<br />
al di fuori <strong>del</strong>le aree edificabili.<br />
Le aree rurali prendono forma <strong>in</strong> base a <strong>in</strong>flussi diversi: la<br />
Svizzera centrale ha uno <strong>sviluppo</strong> degli <strong>in</strong>sediamenti molto<br />
frammentato, ed è <strong>in</strong>tensivamente sfruttata dal punto di<br />
vista agricolo e <strong>in</strong>dustriale; centri produttivi regionali devono<br />
essere sviluppati.Alcune aree <strong>del</strong>lo Jura sono importanti<br />
centri <strong>in</strong>dustriali, presentano però anche un’attrattività<br />
legata al paesaggio e un’alta qualità <strong>del</strong>la vita e sono<br />
adeguate per un turismo sostenibile. Le zone pre-alp<strong>in</strong>e<br />
sono per lo più aree agricole, hanno un forte potenziale<br />
per il turismo e l’<strong>in</strong>dustria e sono ambite aree abitative. I<br />
loro centri regionali dovrebbero essere migliorati attraverso<br />
lo <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>le <strong>in</strong>frastrutture e la costruzione di scuole e<br />
centri di formazione. Sulle Alpi l’attenzione è concentrata<br />
sul turismo di massa legato agli sport <strong>in</strong>vernali, al di fuori<br />
dei quali vi sono poche opportunità di occupazione. Qui si<br />
persegue la politica di miglioramento e <strong>sviluppo</strong> <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>dustria<br />
alberghiera esistente e una limitazione <strong>del</strong>la costruzione<br />
di seconde case.<br />
La più grande sfida dei Comuni a forte urbanizzazione è<br />
rappresentata dal far fronte allo <strong>sviluppo</strong> <strong>in</strong>controllato attraverso<br />
uno <strong>sviluppo</strong> <strong>in</strong>terno (Innentwicklung) di alto valore<br />
qualitativo. Le città più piccole lottano per ottenere<br />
posti di lavoro, migliori collegamenti e i piccoli paesi cercano<br />
di attirare persone benestanti.<br />
Le esigenze <strong>del</strong>le persone e <strong>del</strong>l’ambiente vengono considerate<br />
di pari valore. La conservazione <strong>del</strong> paesaggio e la<br />
89
90<br />
protezione <strong>del</strong> sistema di rotazione <strong>del</strong>le coltivazioni costituiscono<br />
un punto fondamentale.<br />
La collaborazione fra gli agglomerati deve essere migliorata.<br />
Un <strong>in</strong>tervento <strong>in</strong>tegrato è necesario, per risolvere i<br />
problemi. Un migliore coord<strong>in</strong>amento fra diversi settori<br />
politici è <strong>in</strong>dispensabile.<br />
Tutto sommato la <strong>pianificazione</strong> territoriale non è orientata<br />
alla sostenibilità. Manca un controllo degli obiettivi (con<br />
l’aiuto di un monitoraggio e di direttive). Questa politica è<br />
messa <strong>in</strong> atto <strong>in</strong> modo <strong>in</strong>sufficiente.<br />
2. QUANTO CI E’ STATO DETTO<br />
SUL SISTEMA (POLITICO)<br />
• Il sistema si basa soprattutto sulla suddivisione dei poteri<br />
e il potere dei cittad<strong>in</strong>i attraverso l’esercizio <strong>del</strong>la<br />
democrazia diretta.<br />
• Per paura <strong>del</strong>le forti autonomie, ciascuno cerca di evitare<br />
conflitti.<br />
• La proprietà privata è centrale, gli <strong>in</strong>teressi pubblici<br />
sono secondari.<br />
• E’ difficile una politica territoriale nazionale a causa <strong>del</strong><br />
sistema federale.<br />
• La funzione strutturante e omnicomprensiva <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale ha perso vigore.<br />
• La politica settoriale confederale non è <strong>in</strong>tegrata a<br />
sufficienza. La <strong>pianificazione</strong> territoriale viene sempre<br />
più vista come uno strumento per la politica dei diversi<br />
settori. La <strong>pianificazione</strong> territoriale dovrebbe tuttavia<br />
stabilire le direttive.<br />
• Un r<strong>in</strong>novamento <strong>del</strong>l’organizzazione <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale è necessario. E’ necessaria una gestione<br />
a livello nazionale. I Cantoni non accettano le<br />
<strong>in</strong>terferenze <strong>del</strong> Governo confederale.<br />
• Non è la <strong>pianificazione</strong> territoriale a fallire, piuttosto la<br />
struttura politica, che non è <strong>in</strong> grado di garantire un<br />
<strong>in</strong>sediamento ord<strong>in</strong>ato sul <strong>territorio</strong>.<br />
• La competizione fiscale fra le comunità produce stimoli<br />
territoriali sbagliati.<br />
• L’attuale legge sulla costruzione e sulla <strong>pianificazione</strong><br />
e sulla conservazione <strong>del</strong>l’ambiente favorisce la costruzione<br />
sui «prati verdi» e sfavorisce la trasformazione<br />
nelle aree urbane.<br />
• La <strong>pianificazione</strong> territoriale e la protezione <strong>del</strong>l’ambiente<br />
devono essere meglio coord<strong>in</strong>ate.<br />
• Una politica dei trasporti di rilevanza territoriale favorisce<br />
la frammentazione edilizia.<br />
• La politica confederale funziona secondo un sistema «a<br />
pioggia»: ogni Cantone, ogni Regione riceve gli stessi<br />
stanziamenti. Tutto ciò non conduce ad un corretto<br />
<strong>sviluppo</strong> territoriale. I piani direttori cantonali sono autoreferenziali<br />
e non sono sufficientemente adeguati<br />
alle realtà dei Cantoni vic<strong>in</strong>i o alle disposizioni nazionali.<br />
Sono necessari: coord<strong>in</strong>amento e approvazione<br />
dei piani direttori cantonali; programmi per il sostegno<br />
degli ambienti urbani; adeguamento <strong>del</strong>le sovvenzioni<br />
e dei f<strong>in</strong>anziamenti per le <strong>in</strong>frastrutture per lo <strong>sviluppo</strong><br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong>; adeguamento <strong>del</strong>la politica settoriale<br />
confederale.<br />
• Il sistema svizzero è stato realizzato <strong>in</strong> modo tale da poter<br />
risolvere i problemi di <strong>pianificazione</strong> territoriale locali.
Oggi si pone la domanda: questo sistema è sufficiente a<br />
far fronte alle questioni globali e cross-border?<br />
• Se un sistema non è adeguato al raggiungimento <strong>del</strong><br />
suo scopo, potrebbe non trattarsi di un sistema sbagliato,<br />
ma <strong>del</strong> fatto che occorrerebbero argomenti<br />
migliori per la <strong>pianificazione</strong> territoriale: una certezza<br />
crescente.<br />
SULLA CULTURA E L’ATTEGIAMENTO VERSO<br />
LA PIANIFICAZIONE<br />
• (Non abbiamo sentito molta sulla cultura <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong>,<br />
per questo motivo è difficile analizzarla.) Il<br />
contributo dei pianificatori è cambiato. In passato gli<br />
esperti <strong>in</strong>dicavano e disegnavano lo <strong>sviluppo</strong> futuro ottimale.<br />
Oggi è per lo più un consulente, che sp<strong>in</strong>ge a<br />
porre l’attenzione su problemi e opportunità future e<br />
propone i processi per una corretta gestione.<br />
• Gli esperti sono al servizio <strong>in</strong> primo luogo dei politici e<br />
poi <strong>del</strong>la comunità<br />
• Gli esperti sono tecnocrati<br />
• Il sistema conduce a un gioco di forze opposte fra i<br />
diversi livelli di governo. Le istituzioni governative sono<br />
<strong>in</strong> concorrenza fra loro <strong>in</strong>vece che cooperare. Sono<br />
condizionate dal potere e cercano di adeguarsi per sopravvivere.<br />
IN RELAZIONE AGLI OBIETTIVI DELLA<br />
PIANIFICAZIONE<br />
• Un importante obiettivo è il miglioramento nel coord<strong>in</strong>amento<br />
fra <strong>sviluppo</strong> degli <strong>in</strong>sediamenti e trasporti,<br />
per ottimizzare l’efficienza dei trasporti pubblici<br />
• La frammentazione dei centri abitati è da evitare, allo<br />
scopo di conservare il paesaggio per il bene comune.<br />
E’ difficile limitare la frammentazione territoriale. Le<br />
autonomie regionali svolgono un ruolo importante. Le<br />
costruzioni al di fuori <strong>del</strong>le aree edificabili vengono autorizzate<br />
caso per caso dagli uffici cantonali. Il numero<br />
degli edifici è valutato <strong>in</strong>torno ai 700.000 (hanno un<br />
forte potenziale di <strong>sviluppo</strong>).<br />
• La differenziazione è un trend attuale.<br />
• I Cantoni hanno difficoltà nel def<strong>in</strong>ire le aree di concentrazione<br />
urbana e nel comunicarlo.<br />
• I Cantoni contribuiscono alla valorizzazione <strong>del</strong>le proprie<br />
regioni rafforzando l’alta qualità dei posti di lavoro<br />
<strong>in</strong> aziende ambite. Nel Cantone di Argovia è <strong>in</strong><br />
corso il progetto pilota di sostegno <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>sediamento<br />
di attività padronali <strong>in</strong> aree rurali.<br />
• La presenza di centri commerciali nei pressi <strong>del</strong>le uscite<br />
autostradali ha serie conseguenze sugli esercizi commerciali<br />
nei centri cittad<strong>in</strong>i.<br />
SULLA REALIZZAZIONE DI PIANI<br />
E SUL LORO DECORSO<br />
• Il problema pr<strong>in</strong>cipale è la mancanza di volontà politica<br />
per il controllo <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> degli <strong>in</strong>sediamenti abitativi.<br />
Le comunità si possono sviluppare <strong>in</strong> base alla<br />
propria buona volontà. Le comunità hanno riserve per<br />
i prossimi 15–20 anni e sono sempre pronte a <strong>in</strong>cludere<br />
nuovi territori nelle aree edificabili.<br />
• I politici non tracciano <strong>del</strong>le l<strong>in</strong>ee guida per la <strong>pianificazione</strong>;<br />
<strong>in</strong>tense ricerche nell’ambito <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale portano a identificare future attività<br />
91
92<br />
di <strong>pianificazione</strong>; le trattative con i gruppi di <strong>in</strong>teresse<br />
com<strong>in</strong>ciano quando i piani sono ormai def<strong>in</strong>itivi.<br />
• La preparazione e modifica dei piani direttori e pianificazioni<br />
<strong>del</strong>le aree sono processi molto lunghi e <strong>in</strong>certi.<br />
Tuttavia a conclusione dei processi i piani sono realizzati<br />
<strong>in</strong> sicurezza. 2/3 <strong>del</strong> tempo sono dedicati al lavoro<br />
di conv<strong>in</strong>cimento.<br />
• Le comunità devono collaborare per sviluppare le strategie<br />
degli agglomerati urbani.<br />
• La cooperazione sovra regionale fra le comunità deve<br />
essere adeguatamente supportata.<br />
• Gli attori pr<strong>in</strong>cipali a livello cantonale non sono né i<br />
proprietari privati o istituzionali né le istituzioni governative,<br />
piuttosto la popolazione, che ha forte <strong>in</strong>flusso<br />
attraverso la democrazia diretta.<br />
• La <strong>pianificazione</strong> <strong>in</strong>tercantonale è complessa; c’è una<br />
carenza nella conduzione e le competenze e la fiducia<br />
devono essere recuperati.<br />
• I pianificatori vedevano il loro compito nel creare progetti;<br />
oggi i progetti sono già stati sviluppati e i cittad<strong>in</strong>i<br />
hanno la percezione che si sia già ottenuto un<br />
successo.<br />
SUGLI ATTORI<br />
• I politici sono tacciati, di non essere sempre coerenti<br />
e di <strong>in</strong>teressarsi solo degli <strong>in</strong>teressi locali (cos’altro potrebbero<br />
fare?).<br />
• Gli esperti sono molto consapevoli e hanno esperienza.<br />
• La popolazione viene co<strong>in</strong>volta soltanto quando si<br />
tratta di verificare la reazione ai processi di <strong>pianificazione</strong>.<br />
• Le aziende non svolgono alcun ruolo fondamentale.<br />
Addirittura gli sviluppatori sono a volte reattivi.<br />
SULLA REALIZZAZIONE<br />
• La distanza fra <strong>pianificazione</strong> e realizzazione è troppo<br />
grande.<br />
• Una forza propulsiva per la <strong>pianificazione</strong> territoriale<br />
attualmente manca (politica territoriale?).<br />
• La <strong>pianificazione</strong> e la realizzazione dovrebbe essere<br />
nelle stesse mani (politiche). Il <strong>territorio</strong> di proprietà<br />
di una città può essere uno strumento per la realizzazione<br />
degli obiettivi di <strong>pianificazione</strong>. Pianificazione e<br />
proprietà dovrebbero collaborare.<br />
• L’obiettivo <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> dovrebbe essere l’istituzione<br />
di condizioni per la realizzazione.<br />
• Le risorse f<strong>in</strong>anziarie sono vic<strong>in</strong>e alla popolazione. Il<br />
40 % <strong>del</strong>le imposte dirette vanno al Cantone.<br />
• Solo con una tassazione standardizzata i diversi centri<br />
posso essere <strong>in</strong>seriti <strong>in</strong> misura uguale a strategie a livello<br />
globale. Oggi le tasse sono un forte ostacolo per<br />
uno <strong>sviluppo</strong> sensato.<br />
• Essere attivi <strong>in</strong> un ambito nel quale vi sono cambiamenti,<br />
essere consapevoli <strong>del</strong> ciclo di vita degli edifici e<br />
<strong>del</strong>lo sfruttamento <strong>del</strong> <strong>territorio</strong>.<br />
• A Zurigo ovest (Zürich West) un piano <strong>in</strong>formale dei proprietari<br />
terrieri (<strong>del</strong>la banca cantonale) funziona bene.<br />
SUI RISULTATI DELLA PIANIFICAZIONE<br />
• Una significativa riserva di aree edificabili: ca 60.000<br />
ettari, il 27 % <strong>del</strong>le aree edificabili non è adeguatamente<br />
sviluppata.
• Abbiamo zone edificate eccessivamente volum<strong>in</strong>ose,<br />
<strong>in</strong> parte <strong>in</strong>utilmente accumulate oppure nelle aree<br />
sbagliate. Non c’è uno strumento per risolvere il problema.<br />
Da poco è stata aperta una discussione sulla<br />
limitazione <strong>del</strong>le aree edificabili.<br />
• La differenza <strong>del</strong>le imposte sp<strong>in</strong>ge ad un <strong>in</strong>sediamento<br />
dispersivo. La competizione fiscale fra i Cantoni diventa<br />
sempre più rilevante.<br />
• Le comunità suburbane approfittano <strong>del</strong>la vic<strong>in</strong>anza ai<br />
centri cittad<strong>in</strong>i.<br />
• I centri commerciali, i grandi mercati e i parchi tematici<br />
attraversano una fase di boom, sono però edificati <strong>in</strong><br />
luoghi poco appropriati.<br />
• L’alta percentuale di seconde case <strong>in</strong> centri turistici (Lo<br />
si può considerare positivo o negativo?).<br />
• «un po’di tutto dappertutto» – politica e riflessi negativi<br />
<strong>del</strong>la Metropolizzazione (?).<br />
• Risolvere i problemi attuali piuttosto che <strong>in</strong>ventare<br />
nuove l<strong>in</strong>ee guida e strumenti. La legge sulla <strong>pianificazione</strong><br />
territoriale è adeguata. I piani direttori dovrebbero<br />
essere ampliati e migliorati.<br />
SULLE CONDIZIONI DELLE CITTA’ SVIZZERE<br />
(FORMULATE DAI RESPONSABILI DEI PIANI URBANI)<br />
• La Svizzera deve capire quello che vuole e comportarsi<br />
di conseguenza.<br />
• La Svizzera necessaria di una l<strong>in</strong>ea guida per la <strong>pianificazione</strong>,<br />
che colleghi il Governo e i Cantoni.<br />
• E’ necessario sviluppare <strong>in</strong>teressi comuni tra le città<br />
ma anche elaborare le differenze, che le fanno essere<br />
<strong>in</strong> competizione e le rendono complementari fra loro.<br />
• Un Network fra le città è importante e dovrebbe essere<br />
sviluppato.<br />
• I fondamenti per pr<strong>in</strong>cipi di <strong>pianificazione</strong> dovrebbero<br />
essere preparati anche <strong>in</strong> considerazione dei programmi<br />
di agglomerazione. I programmi di agglomerazione<br />
dovrebbero essere allo stesso modo v<strong>in</strong>colanti<br />
come i piani direttori cantonali.<br />
• Devono essere formulate proposte per l’ottimizzazione<br />
dei processi e degli strumenti di <strong>pianificazione</strong>.<br />
• Differenziare fra la città fisica e la città come ambiente<br />
per lo stile di vita urbano.<br />
• Il m<strong>in</strong>imo livello di «Service publique» deve essere def<strong>in</strong>ito<br />
a livello nazionale.<br />
• Progetti di portata nazionale devono essere pianificati<br />
e coord<strong>in</strong>ati (gestiti?) a livello nazionale.<br />
• Progetti di <strong>in</strong>teresse generale devono essere progettati<br />
e coord<strong>in</strong>ati da tutti i livelli.<br />
• Conflitti fra la pipel<strong>in</strong>e e gli <strong>in</strong>sediamenti sono <strong>in</strong>tr<strong>in</strong>seci<br />
<strong>in</strong> modo duraturo.<br />
• Un meccanismo politico superato costituisce un vero e<br />
proprio problema. Non c’è <strong>in</strong>teresse a livello regionale<br />
alla <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong>la gestione <strong>del</strong>l’energia.<br />
SUL RUOLO DELLA ARE<br />
• L’obiettivo <strong>del</strong>la ARE è di dare un impulso alla attività<br />
cantonale attraverso concorsi di progettazione – il requisito<br />
è qu<strong>in</strong>di una cooperazione <strong>in</strong>tercantonale.<br />
93
94<br />
A4 FONTI<br />
ARV Amt für <strong>Raum</strong>ordnung und Vermessung (Hrsg.)<br />
(2004), <strong>Raum</strong>beobachtung Kanton Zürich, Siedlungsentwicklung,<br />
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Ufficio federale <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> territoriale (ARE) (2003),<br />
Sied lungsbegrenzung für e<strong>in</strong>e nachhaltige Siedlungsentwicklung,<br />
Bern.<br />
Ufficio federale <strong>del</strong>lo <strong>sviluppo</strong> territoriale ARE (2005), Rapporto<br />
sullo <strong>sviluppo</strong> territoriale 2005, Berna.<br />
Bundesamt für <strong>Raum</strong>planung (BRP) (1998), Vademecum<br />
<strong>Raum</strong>planung Schweiz,Bern.<br />
Bundesamt für <strong>Raum</strong>planung (Hrsg.) (1996), Grundzüge<br />
der <strong>Raum</strong>ordnung Schweiz, Eidg. Drucksachen- und<br />
Materialienzentrale, Bern.<br />
Ufficio federale di statistica (UST) (2005), Lo <strong>sviluppo</strong> sostenibile<br />
<strong>in</strong> breve,Neuchâtel.<br />
Ufficio federale <strong>del</strong>l’ambiente, <strong>del</strong>le foreste e <strong>del</strong> paesaggio<br />
(UFAFP) (2003), Paesaggio 2020,Berna.<br />
Das kle<strong>in</strong>e Forum (2002), Settlement Development <strong>in</strong><br />
the Canton of Zurich.<br />
Departement für Verkehr, Bau und Umwelt (Hrsg.) (2001),<br />
Orig<strong>in</strong>elles Verkehrskonzept für den Pfynwald, A9 <strong>in</strong>fo<br />
Nr. 3 / April 2001, Brig.
Departement für Verkehr, Bau und Umwelt (Hrsg.) (2005),<br />
2010 Visp zweispurig umfahren, A9 <strong>in</strong>fo Nr. 7 / Mai<br />
2005, Brig.<br />
Gabathuler, Christian; Peter, Sascha (2001), Siedlungsentwicklung<br />
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R<strong>in</strong>dlisbacher, Jürg; Rediger, Markus (2004), L’agricoltura<br />
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Jahresbericht 2004, RZU, Zürich.<br />
RZU Regionalplanung Zürich und Umgebung (Hrsg.) (2005),<br />
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Schweizerischer Bauernverband (Hrsg.), Standpunkt Agrarpolitik<br />
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VRB Vere<strong>in</strong> Region Bern (Hrsg.) (2005), E<strong>in</strong> Bild der Region<br />
– Schlussbericht, Ideenkonkurrenz im Rahmen<br />
des Projektes Siedlungs- und Bevölkerungsentwicklung,<br />
Regionaler Richtplan Teil 3, VRB, Bern.<br />
VRB Vere<strong>in</strong> Region Bern (Hrsg.) (2005), E<strong>in</strong>blick – Ausblicke,<br />
VRB, Bern.<br />
Internationale Gesellschaft für Stadt- und Regional planer<br />
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wicklung (ARE): <strong>Raum</strong>planung <strong>in</strong> der urbanen<br />
Schweiz. Zum 40. Weltkongress der IGSRP– Internationa le<br />
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95
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RIFERIMENTI NORMATIVI<br />
Costituzione federale <strong>del</strong>la Confederazione Svizzera <strong>del</strong><br />
18 aprile 1999 (Stato 8 agosto 2006).<br />
Legge federale sulla <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> (LPT) <strong>del</strong><br />
22 giugno 1979 (Stato 13 maggio 2003).<br />
Ord<strong>in</strong>anza sulla <strong>pianificazione</strong> <strong>del</strong> <strong>territorio</strong> (OPT) <strong>del</strong><br />
28 giugno 2000 (Stato 22 dicembre 2003).<br />
Legge federale sulla protezione <strong>del</strong>la natura e <strong>del</strong> paesaggio<br />
<strong>del</strong> 1° luglio 1966 (Stato 3 maggio 2005).<br />
Ord<strong>in</strong>anza sulla protezione <strong>del</strong>la natura e <strong>del</strong> paesaggio<br />
(OPN) <strong>del</strong> 16 gennaio 1991 (Stato 10 luglio 2001).
Nel 2006 un gruppo di esperti <strong>in</strong>ternazionali si é confrontato<br />
con il compito di approfondire opportunità e limiti <strong>del</strong>la<br />
<strong>pianificazione</strong> territoriale <strong>svizzera</strong>.<br />
Il gruppo comprendeva esperti provenienti da Germania,<br />
Inghilterra, Francia, Paesi Bassi così come dall’Austria. Esso<br />
é stato composto per <strong>in</strong>iziativa <strong>del</strong> Prof. Bernd Scholl, il<br />
quale ha ricevuto l’<strong>in</strong>carico di elaborare questa analisi da<br />
una prospettiva <strong>in</strong>ternazionale dall’Ufficio <strong>del</strong>lo Sviluppo<br />
Territoriale (ARE).<br />
In occasione di quattro <strong>in</strong>contri di più giornate, che hanno<br />
avuto luogo <strong>in</strong> diverse parti <strong>del</strong>la Svizzera, sono state condotti<br />
dibattiti con esperti di <strong>pianificazione</strong>, attori significativi<br />
dal punto di vista territoriale, così come politici. In primo<br />
piano sono sempre stati i compiti, nel futuro maggiormente<br />
rilevanti, per quanto riguarda la <strong>pianificazione</strong> e lo <strong>sviluppo</strong><br />
<strong>del</strong> <strong>territorio</strong>.<br />
Questo documento comprende tre ambiti pr<strong>in</strong>cipali:<br />
• i suggerimenti <strong>del</strong> gruppo di esperti rispetto alla <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>svizzera</strong>;<br />
• le osservazioni personali <strong>del</strong> gruppo di esperti sulla <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>in</strong> Svizzera a partire dal punto di vista <strong>del</strong> proprio<br />
Paese di orig<strong>in</strong>e;<br />
• i rapporti sullo stato <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong> nei Paesi di orig<strong>in</strong>e<br />
degli esperti.<br />
I suggerimenti e le proposte sui temi <strong>del</strong> paesaggio, <strong>del</strong>le<br />
agglomerazioni, <strong>del</strong>la rete di città e spazi funzionali, <strong>del</strong>le<br />
<strong>in</strong>frastrutture, <strong>del</strong>la dimensione trans-frontaliera e <strong>del</strong>la <strong>pianificazione</strong><br />
<strong>in</strong> ambito strategico, contengono sia un’analisi<br />
<strong>del</strong>la situazione attuale sia le sfide attese, così come le<br />
proposte degli esperti rispetto ai temi di attualità. Essi sono<br />
da <strong>in</strong>tendere come ipotesi f<strong>in</strong>alizzate ad animare il dibattito<br />
sulla <strong>pianificazione</strong> <strong>svizzera</strong>.<br />
Questa pubblicazione è disponibile <strong>in</strong> tedesco, francese,<br />
italiano ed <strong>in</strong>glese.<br />
ISBN 978-3-9523440-3-3