Articolo Antonio Meola Segretario generale del ... - Anci Toscana

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Segretario comunale e provinciale - Ruolo e responsabilità
Il ruolo del segretario
nei nuovi controlli interni
degli enti locali tra management,
legalità e civil servants
di Antonio Meola
Segretario Generale del Comune di Firenze
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Con il D.L. n. 174/2012 convertito in legge n. 213/2012, il legislatore ha rafforzato e
accentrato i controlli interni ed esterni. Il segretario comunale, i responsabili dei servizi, il
collegio dei revisori e la Corte dei conti unitamente alle amministrazioni locali sono i
protagonisti della nuova sfida: come coniugare controlli di legalità, di efficienza e di qualità
per offrire i migliori servizi alla comunità in condizioni di scarsità di risorse
I controlli in Italia: la sinusoide
temporale tra controlli formali
e controlli di efficienza (1)
In Italia si è ritenuto per molti anni che nella pubblica
amministrazione i controlli dovessero assumere
prevalentemente carattere formale o ispettivo.
Sino alle riforme degli anni ’90, infatti, l’azione
pubblica è stata sottoposta a controlli sugli atti, di
legittimità e di merito, preventivi e successivi, controlli
sostitutivi e sugli organi. Tale tipologia di
controlli (2), nata con lo Stato liberale, coerente e
funzionale ad un modello burocratico di organizzazione
amministrativa, si è dimostrata in una prima
fase inadeguata a fronteggiare le esigenze di un
nuovo modello organizzativo basato sulla gestione
per obiettivi e risultati. È emersa, dunque, la necessità
di limitare i controlli tradizionali, valorizzando
una nuova tipologia di controlli, interni all’amministrazione,
in modo da dotare gli amministratori e il
management dell’ente di strumenti in grado di individuare
gli scostamenti tra obiettivi prefissati e risultati
raggiunti, analizzandone le cause e apprestando
i dovuti rimedi e correzioni di rotta, nel rispetto
del programma amministrativo.
La riforma dell’ordinamento degli enti locali (3) e
le nuove norme in materia di procedimento amministrativo
(4) hanno introdotto le prime innovazioni
di grande rilievo nella disciplina dell’azione amministrativa
e dell’assetto dei controlli. La legge n.
142/1990, nella sua versione originaria, aveva previsto
il controllo interno nella disposizione sulla revisione
contabile, rendendolo facoltativo e rimettendo
all’autonomia statutaria di ogni ente la decisione
di introdurre il controllo di gestione e le relative
modalità di controllo.
Successivamente, con l’emanazione delle norme
generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni (5), è stato proposto
a tutte le pubbliche amministrazioni un sistema
di controlli interni da organizzare in piena autonomia
e da attuare mediante l’istituzione di servizi
di controllo interno, o nuclei di valutazione, cui affidare
il ‘‘compito di verificare, mediante valutazione
comparativa dei costi e dei rendimenti, la corretta
ed economica gestione delle risorse pubbliche,
l’imparzialità e il buon andamento dell’azione am-
Note:
(1) L’impianto del presente articolo fa riferimento al lavoro dell’autore pubblicato
su ‘‘AA.VV., Guida ANCI per l’Amministrazione locale, Anci-EDK, 2011
(2) Cfr. AA. VV., Testo unico degli enti locali, Ordinamento istituzionale, commento
coordinato da Vittorio Italia, Giuffrè editore, Milano, 2000.
(3) Legge n. 142/1990.
(4) Legge n. 241/1990.
(5) Art. 20, D.Lgs. n. 29/1993, poi abrogato con l’art. 10 del D.Lgs. n. 286/
1999, ad eccezione del comma 8.
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ministrativa’’. Il ‘‘nuovo ordinamento contabile e
finanziario degli enti locali’’ (6), confermando il sistema
dei controlli, ne ha accentuato la componente
della contabilità analitica e la sua strumentalità al
servizio finanziario. Il Parlamento avvertendo la
necessità di una riforma complessiva del sistema,
nel 1997, ha delegato il Governo, a riordinare e potenziare
i sistemi di monitoraggio e valutazione dei
costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta
dalle amministrazioni pubbliche. In attuazione
della delega, è stato emanato il D. Lgs. n. 286/
1999, mediante il quale è stato delineato un nuovo
sistema dei controlli interni delle pubbliche amministrazioni.
Il Tuel (7) ha rafforzato la scelta effettuata
con il nuovo decreto (8) di non obbligare gli
enti locali ad omologare il proprio sistema di controlli
a quello delle amministrazioni statali, limitandosi
a delineare le linee guida del sistema e i principi
generali da rispettare. Non vi è dubbio, tuttavia,
che le riforme ‘‘Cassese’’ e ‘‘Bassanini’’ abbiano
rappresentato un punto essenziale nel regime
del sistema dei controlli, riducendo quelli di legittimità
e rafforzando i sistemi di controllo interni volti
a privilegiare l’efficienza e l’efficacia dell’azione
amministrativa. La struttura del D. Lgs. n. 286/
1999 conserva intatta tutta la sua validità, ma bisogna
riconoscere che l’esperienza dei nuclei di valutazione
non ha prodotto i frutti sperati, comprimendo
quelli di legittimità e rafforzando i sistemi di
controllo interni volti a privilegiare l’efficienza e
l’efficacia dell’azione amministrativa. Alla situazione
delineata si è aggiunta la riforma ‘‘Brunetta’’
(9) che ha assunto come obiettivo ambizioso
l’integrazione e la sincronia del controllo strategico,
del controllo di gestione e del controllo sul
management nell’alveo della massima trasparenza,
all’interno del ‘‘ciclo di gestione della performance’’.
Alla luce dei fatti tali ambizioni,
unitamente all’introduzione dell’Organismo indipendente
di valutazione (OIV) risultano frustrate
peggiorando, in alcuni casi, i risultati conseguiti
con i nuclei di valutazione che, seppur faticosamente,
avevano implementato le competenze
all’interno degli enti locali, dando un contributo
al cambio di mentalità. La perniciosa
crisi finanziaria degli ultimi anni e la conseguente
sofferenza anche delle economie locali hanno
indotto il legislatore a correre ai ripari, introducendo
una nuova disposizione normativa sui
controlli (10) prima che gli enti locali siano costretti
(in numero affatto trascurabile) a dichiarare
il dissesto finanziario o a rendere evidente
una situazione di deficitarietà strutturale. La riforma
dei controlli negli enti locali, in verità, da
una parte tende a rafforzare i controlli di legalita`
, sia preventivi che successivi, e di preservazione
degli equilibri finanziari e dall’altra si colloca
nell’alveo di piu` innovativi controlli in itinere (a
screening) e di qualità.
Il ruolo del segretario nell’ambito dei
nuovi controlli interni degli enti locali
La moderna rappresentazione della figura del segretario
comunale intende raccogliere la sfida di
una dirigenza che deve essere al passo con i tempi,
protesa verso l’armonizzazione di molteplici aspetti
della vita degli enti pubblici che accompagni l’azione
degli amministratori, dei dipendenti e del management
dell’ente, coniugando idoneamente efficienza
e legalità. In tale alveo il segretario è:
figura di legalità e garanzia,
manager,
civil servants.
Nel presente lavoro daremo particolare attenzione
ai diversi aspetti dei controlli più innovativi, essendo
consolidati quelli più tradizionali di legalità e
garanzia. Va da sé che le caratteristiche indicate assumeranno
una valenza e un peso diversi, a seconda
della dimensione degli enti, della collocazione
geografica e delle caratteristiche socio - economiche
dei territori fondendosi o specializzandosi, secondo
le necessità del contesto.
In effetti la figura è unica, almeno nei comuni e
nelle province fino a 100 mila abitanti, secondo
le previsioni normative, atteso che il direttore generale
esterno può essere previsto unicamente negli
enti locali che superino tale dimensione demografica,
ove non ci si avvalga del segretario generale anche
quale direttore generale.
Se nei piccoli enti gli aspetti di coordinamento e
sovrintendenza o di controllo strategico saranno
poco sviluppati, sicuramente saranno più frequenti
le attività connesse alle funzioni di legalità e garanzia
o di controllo della gestione.
Diversamente per altro da una concezione tradizionale
del segretario non è affatto detto che le attività
di programmazione, gestione e controllo non possano
risiedere in un’unica figura dirigenziale, e sovente
assumeranno, pertanto, caratteristiche miste.
Proveremo più avanti a delineare le diverse attività
Note:
(6) D.Lgs. n. 77/1995.
(7) Art. 147, D.Lgs. n. 267/2000.
(8) Art. 1, comma 3, D.Lgs. n. 286/99
(9) Legge n. 15/2009 e D.Lgs. n. 150/2009.
(10) D.L. n. 174/2012, conversione in legge n. 213/2012.
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di controllo, compresa quella inerente alla qualità
introdotta dalla legge n. 213/2012
Il controllo strategico (11)
L’attività di valutazione e controllo strategico assume
la funzione di verificare, anche in rapporto all’esercizio
dei poteri di indirizzo politico, l’effettiva
attuazione delle scelte contenute nel programma
amministrativo e delle direttive conferite annualmente
in occasione dell’aggiornamento della relazione
previsionale e programmatica, dell’approvazione
del bilancio di previsione e del piano esecutivo
di gestione (Peg).
Le tecniche formali di controllo strategico sono,
tuttavia, ancora poco conosciute e applicate nel panorama
nazionale. Alcuni tra i maggiori enti locali
italiani di maggiori dimensioni rimangono, comunque,
convinti assertori della utilizzazione di uno
strumento fondamentale quanto generalmente ignorato.
La limitata utilizzazione del controllo strategico
dipende, probabilmente, da una pianificazione
strategica approssimativa che determina il rischio
di un appiattimento sulla verifica degli scostamenti
rispetto ai target di budget ed una perdita di visione
complessiva del sistema e degli obiettivi generali
(12).
Scontiamo un ritardo grave seppur individuabile
sul territorio ‘‘a macchia di leopardo’’, basato su
una ‘‘mentalità’’ superata, legata in particolare, alla
gestione delle attività ordinarie, alla ricerca, talvolta,
del facile consenso, all’incremento della spesa
corrente e ‘‘volatile’’ anziché di quella per investimenti,
all’amministrazione e non al governo dei fenomeni
e dei processi.
In Italia il primo deciso e articolato intervento normativo
(13) in materia è datato 1999, con l’emanazione
del D.Lgs. n. 286, sulla scia della delega al
Governo conferita con la ‘‘Bassanini 1’’ (14).
In particolare dall’art. 1 del predetto D. Lgs. emerge
che: ‘‘Le pubbliche amministrazioni, nell’ambito
della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti
adeguati a:
1.(omissis)
d) valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in
sede di attuazione dei piani, programmi ed altri
strumenti di determinazione dell’indirizzo politico,
in termini di congruenza tra risultati conseguiti e
obiettivi predefiniti
2. (omissis)
a) l’attività di valutazione e controllo strategico
supporta l’attività di programmazione strategica e
di indirizzo politico-amministrativo di cui agli articoli
3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del decreto n.
29 [oggi 165/2001]. Essa è pertanto svolta da strutture
che rispondono direttamente agli organi di indirizzo
politico-amministrativo. ....’’
L’attività di valutazione e controllo strategico assume,
dunque, la funzione di verificare, anche in rapporto
all’esercizio dei poteri di indirizzo politico,
l’effettiva attuazione delle scelte contenute nel programma
amministrativo e delle direttive conferite
annualmente in occasione dell’aggiornamento della
relazione previsionale e programmatica, dell’approvazione
del bilancio di previsione e del Peg.
Il controllo strategico tende a stabilire un ponte
ideale di collegamento tra le fasi decisionali del
processo di pianificazione e della congruità dei relativi
obiettivi con i programmi e i progetti, monitorandone
periodicamente il grado di raggiungimento.
Non è necessario, in questo caso, un controllo
troppo frequente di tipo concomitante, potendo
essere accettabile anche una cadenza trimestrale
o semestrale. È indispensabile, invece, che gli
obiettivi, le azioni e i tempi risultanti dalle schede
Peg siano in armonia tanto con il controllo di gestione
che con la pianificazione e il relativo controllo
strategico.
Gli attori del controllo strategico
Il sindaco (anche con l’ausilio degli assessori) e il
consiglio comunale o provinciale hanno competenze
spiccate in materia di controllo strategico, strettamente
collegate alla pianificazione strategica dell’ente.
Il sindaco o il presidente della provincia,
sentita la giunta, presenta al consiglio le linee programmatiche
relative alle azioni e ai progetti da
realizzare nel corso del mandato (art. 46, c. 3, D.
Lgs. n. 267/2000).
L’organo consiliare, tuttavia, si rivela sovente poco
incline ad esercitare con efficacia i poteri che, al riguardo,
la legge gli assegna.
Invece il consiglio è, in realtà, un alleato prezioso.
Il consiglio, infatti, nei modi disciplinati dallo Statuto,
partecipa alla definizione, all’adeguamento e
alla verifica periodica dell’attuazione delle linee
programmatiche da parte del sindaco o del presi-
Note:
(11) La struttura dei prossimi paragrafi si basa sull’impianto del testo A. Meola,
R. Antonelli, Pianificazione strategica, controlli e peg nella pubblica amministrazione
locale, F. Angeli, 2006, corredata di aggiornamenti.
(12) Cfr. A. Meola, Autonomie in ritardo sulle verifiche strategiche, in ‘‘Guida
agli enti locali’’, Milano, Il Sole 24 Ore, 31/2005.
(13) D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, Riordino e potenziamento dei meccanismi e
strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati
dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 11 della
legge 15 marzo 1997, n. 59.
(14) Legge 15 marzo 1997, n. 59.
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dente della provincia e dei singoli assessori (art. 42,
c. 3, D. Lgs. n. 267/2000).
Inoltre il consiglio, sulla base dell’art. 193 del Tuel,
con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità
dell’ente locale, e comunque almeno una volta
entro il 30 settembre di ciascun anno, provvede con
delibera a effettuare la ricognizione sullo stato di
attuazione dei programmi.
In tale sede l’organo consiliare dà atto del permanere
degli equilibri generali di bilancio:
o, in caso di accertamento negativo, adotta contestualmente
i provvedimenti necessari per il ripiano
degli eventuali debiti,
e, qualora i dati della gestione finanziaria facciano
prevedere un disavanzo, di amministrazione o di
gestione, adotta le misure necessarie a ripristinare il
pareggio.
Anche la struttura tecnica può coadiuvare efficacemente
l’attività dell’amministrazione. Il direttore
generale, ove istituito, e il segretario generale, nei
comuni sopra i centomila abitanti (privi di direttore
generale esterno) e nella generalità degli enti sotto i
centomila abitanti, sulla scorta dell’art. 147ter del
Tuel (introdotto con l’art. 3, c. 1, lett. d) della legge
n. 213/2012), potranno svolgere, secondo la tempistica
prevista dalla legge, unitamente al management
di vertice, un’attività di verifica periodica tesa
a favorire un appassionato e consapevole livello di
condivisione e partecipazione della struttura alla
realizzazione del programma amministrativo. Potranno
concorrere, inoltre, a produrre una reportistica
chiara, quanto sintetica ed agevolmente interpretabile
in favore del vertice politico-amministrativo
dell’ente. Apposite riunioni con il capo dell’amministrazione
e con la giunta, e almeno annuali con il
consiglio comunale (15), saranno utilissime per verificare
gli eventuali scostamenti tra gli obiettivi
strategici prefissati ed i risultati raggiunti, anche
al fine di evidenziare potenziali nuovi bisogni della
collettività e stabilire i correttivi conseguenti.
Novità e conferme derivano dall’art. 3 D.L. n. 174/
2012 che inserisce l’art. 147ter nel Tuel:
1) l’ente locale con popolazione inferiore a 15 mila
abitanti (anche in forma associata) definisce, secondo
la propria autonomia organizzativa, metodologie
di controllo strategico finalizzate alla rilevazione:
— dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi
predefiniti,
— degli aspetti economico finanziari connessi ai
risultati ottenuti,
— dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni,
— delle procedure operative attuate confrontate
con i progetti elaborati,
— della qualità dei servizi erogati e del grado di
soddisfazione della domanda espressa;
— degli aspetti socio - economici;
2) l’unità di controllo strategico elabora rapporti
periodici per la giunta comunale e per il consiglio
comunale per le successive deliberazioni consiliari
di ricognizione dei programmi.
Il controllo direzionale, il controllo
operativo e il controllo di gestione (16)
Il legislatore, con l’art. 196 del D. Lgs. n. 267/
2000, ha ribadito l’attenzione verso l’utilizzo di
metodologie di controllo di stampo aziendalistico,
nell’intento di stimolare l’ente locale verso un approccio
basato sull’efficienza, ma anche sull’efficacia
e sull’economicità dell’azione amministrativa.
La stretta relazione tra il controllo di gestione e la
programmazione risulta chiara ed evidente. A tale
forma di controllo sono attribuite le seguenti funzioni
fondamentali:
la realizzazione degli obiettivi programmati,
la corretta ed economica gestione delle risorse,
l’imparzialità ed il buon andamento della pubblica
amministrazione,
la trasparenza dell’azione amministrativa.
Un controllo efficace dipende, dunque, oltre che da
una buona pianificazione strategica, anche da una
programmazione esecutiva ben studiata e condivisa.
Il controllo di gestione è associato sovente al termine
inglese management control. In letteratura, tuttavia,
è frequente ritrovare l’espressione controllo
direzionale. In ogni caso, nell’accezione italiana,
il termine assume un significato incoerente con la
funzione essenziale che intende svolgere: guida,
ausilio e supporto all’attività del management e
non in contrasto o in funzione ispettiva rispetto alla
dirigenza. Il controllo di gestione deve essere considerato
dalle amministrazioni pubbliche in generale
e dagli enti locali, in particolare, uno strumento
per la generazione di nuove risorse e non come
un ulteriore adempimento previsto dalla legge.
Un efficace sistema di controllo della gestione, infatti,
si misura sull’effetto moltiplicatore delle risorse
a disposizione di un ente locale. Gli strumenti
necessari per la costruzione di un moderno sistema
di controllo di gestione sono costituiti soprattutto
Note:
(15) Il consiglio comunale si riunisce entro il mese di settembre di ciascun anno
per la verifica della permanenza degli equilibri di bilancio e dello stato di attuazione
degli obiettivi.
(16) A. Meola, R. Antonelli, op. cit.
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In primo piano
dal ‘‘controllo dei processi’’, da un ‘‘sistema di indicatori’’
idoneo a misurare le performances, dall’attività
di benchmarking (17), ma anche dalla tenuta
di una moderna contabilità economica, analitica
e finanziaria.
Il coordinamento di questi strumenti, deve essere in
grado di verificare i margini di miglioramento nell’uso
delle risorse disponibili, con indubbi vantaggi
per la collettività.
Il controllo di gestione è una materia molto trattata
in dottrina, ma ancora oggi può essere considerata
un’araba fenice. Tutti la ‘‘cercano’’ ma nessuno sa
precisamente dove sia. Le forme di controllo di gestione
sono, infatti, molteplici e, talvolta, si confonde
il controllo di gestione con attività di controllo
esclusivamente finanziarie o economiche se non,
addirittura, di tipo ispettivo.
Il termine ‘‘controllo’’, per altro, nella sua accezione
comune assume connotazioni infelici molto diffuse
nella pubblica amministrazione. Beckett, ad
esempio, evidenzia che spesso viene usato nel senso
di ‘‘comandare, confinare, costringere, dirigere,
frenare, impedire, manipolare, prevenire, reprimere,
spiare, superare, vigilare’’ (18).
In realtà, per dirla con Anthony, tutte queste connotazioni
non sono per nulla reali come descrizioni di
ciò che si fa o, meglio, si dovrebbe fare in un’organizzazione
ben diretta. ‘‘Così pure il termine controller
ha molti significati, alcuni dei quali non
consoni in relazione ai nostri fini. Sembra, per
esempio, implicito che il controller debba esercitare
il controllo; il che non è. Egli dovrebbe, invece,
approntare e gestire un sistema attraverso il quale la
direzione possa esercitare il controllo’’ (19). Cerchiamo
allora di fare un po’ di chiarezza, ancorché
in forma sintetica, sul significato dei termini maggiormente
diffusi in materia: controllo direzionale,
controllo operativo e controllo di gestione.
Il controllo direzionale
Il controllo direzionale è il processo mediante il
quale i dirigenti si assicurano che le risorse sono ottenute
e usate efficientemente per il raggiungimento
degli obiettivi dell’organizzazione.
Questa definizione ha lo scopo di trasmettere tre
idee chiave:
il processo coinvolge i dirigenti, le persone cioè
che fanno sì che le idee e gli obiettivi vengano realizzati,
lavorando con altre persone;
il processo si inserisce in un contesto di obiettivi
e di politiche che debbono essere raggiunti e quindi
nel processo di pianificazione strategica;
i criteri rilevanti per un giudizio sulle azioni prese
in tale processo, sono l’efficacia e l’efficienza.
Il controllo operativo
Il controllo operativo è il processo che assicura che
compiti specifici siano portati a termine in maniera
efficace ed efficiente. Questa definizione è sicuramente
generica e molto abusata; essa, tuttavia, vuole
trasmettere l’idea che il controllo operativo deve
essere distinto dal controllo direzionale almeno nei
seguenti punti essenziali:
1) il controllo operativo fa riferimento ai compiti,
mentre il controllo direzionale si riferisce agli individui
ossia ai dirigenti;
2) i compiti a cui si riferisce il controllo operativo sono
specificati, ragion per cui il giudizio su ciò che
deve essere fatto è richiesto poco o non è richiesto
affatto; invece le attività a cui si riferisce il controllo
direzionale non sono specificate e quindi la direzione
decide ciò che si deve fare, naturalmente nel rispetto
dei limiti prefissati dalla pianificazione strategica.
Nel controllo operativo l’attenzione è volta verso l’esecuzione;
nel controllo direzionale essa è volta sia
verso l’esecuzione che verso la pianificazione.’’ (20)
Il controllo di gestione (21)
Il controllo di gestione assume, come sopra detto,
nell’accezione italiana un significato incoerente
con la funzione essenziale che intende svolgere:
guida, ausilio e supporto dell’attività del management
e non in contrasto od in funzione ispettiva rispetto
alla dirigenza.
Gli strumenti necessari per la costruzione di un moderno
controllo di gestione sono:
contabilità economica,
contabilità analitica,
contabilità finanziaria (solo in parte),
sistema degli indicatori,
attività di benchmarking.
Il coordinamento di questi strumenti, infatti, deve
Note:
(17) Benchmarking, o parametro di riferimento, definisce uno standard a cui
rapportarsi. È uno strumento valido che consente un miglioramento continuo
ed un’evoluzione costante all’interno dell’organizzazione dell’ente. Dopo aver
valutato i processi operativi che consentono di individuare i punti di forza e
di debolezza dell’organizzazione o dell’ente, si individuano gli enti che abbiano
realizzato esperienze d’eccellenza o di particolare efficienza, confrontandosi
con essi al fine di ottenere informazioni utili a migliorare le proprie attività ed
i relativi risultati.
(18) Iohn A. Beckett, Motivation and Systemation - New Realities for Industrial
Management, Durham, N. H.: Whittemore School of Business and Economics,
University of New Hampshire, 1963, p.6.
(19) Robert N. Anthony, Sistemi di pianificazione e controllo, Etas Libri, ristampa
1993.
(20) Tratto da Robert N. Anthony, op. cit.
(21) Articolo 196 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
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In primo piano
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essere in grado di verificare i margini di miglioramento
nell’uso delle risorse a disposizione, con indubbi
vantaggi per la collettività.
Ad oggi, purtroppo, sono ancora pochi gli enti della
pubblica amministrazione locale che adottano efficaci
sistemi di controllo interno.
Trattandosi comunque di un problema di ‘‘crescita
culturale’’, il tempo e nuove iniziative di best practice,
saranno in grado di migliorare la situazione
generale.
Gli attori del controllo di gestione
Nella pubblica amministrazione locale il controllo
di gestione si realizza prioritariamente attraverso
il piano esecutivo di gestione (Peg); quest’ultimo
assume a tale riguardo un valore essenziale, tenuto
conto delle tre fasi principali per attuare un corretto
controllo:
predisposizione di un piano dettagliato degli
obiettivi;
rilevazione dei dati relativamente alle variabili ed
agli indicatori predeterminati;
valutazione dei dati.
Gli obiettivi del controllo, dunque, altro non sono
che l’articolazione e il dettaglio di quelli inseriti
nel Peg.
Il Peg, partendo dagli obiettivi assegnati dalla giunta
ai responsabili dei servizi, e a supporto dell’azione
dell’amministrazione, del direttore generale e
dei dirigenti, sarà munito sia delle fasi necessarie
per il raggiungimento degli obiettivi in esso descritti,
sia delle tempistiche e delle risorse umane, finanziarie
e strumentali, nonché degli indicatori utili
a monitorarne il livello di raggiungimento.
Così come previsto dall’art. 169 del Tuel modificato
dall’art. 3, c. 1, lett. g) bis del D.L. n. 174/2012,
il Peg è deliberato in coerenza con bilancio di previsione
e relazione previsionale e programmatica; il
piano degli obiettivi e il piano della performance
sono unificati nel Peg.
Il controllo di regolarità
amministrativa e contabile
I soggetti preposti
I controlli di regolarità amministrativa e contabile
sono operati congiuntamente e da una serie di soggetti
in forma talvolta concorrente e in altri casi
complementare. Possiamo ritenere che il segretario
generale, il responsabile del servizio economico-finanziario
e il collegio dei revisori possano svolgere
al meglio tale importante funzione.
Nella fase preventiva all’adozione degli atti deliberativi
tale tipo di controllo è effettuato:
1) da ogni responsabile di servizio con parere di regolarità
tecnica, attestante la regolarità e la correttezza
dell’azione amministrativa e
2) dal responsabile del servizio finanziario mediante
il parere di regolarità contabile (art. 49, Tuel).
Per quanto attiene, invece, all’adozione delle determinazioni
il controllo è esercitato:
1) dal responsabile del servizio al momento della
sottoscrizione dell’atto e
2) dal responsabile del servizio finanziario al momento
dell’emissione del visto attestante la copertura
finanziaria (art. 147 bis, c. 1, Tuel).
Ricordiamo anche che l’art. 9 del D.L. n 78/2009
convertito in legge n. 102/2009 stabilisce per le p.a.:
— al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione
di debiti pregressi, il funzionario che adotta
provvedimenti che comportano impegni di spesa
ha l’obbligo di accertare preventivamente che il
programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile
con i relativi stanziamenti di bilancio e con le
regole della finanza pubblica;
— la violazione dell’obbligo comporta responsabilità
disciplinare e amministrativa;
— qualora lo stanziamento di bilancio, per ragioni
sopravvenute, non consenta di far fronte all’obbligo
contrattuale, l’amministrazione adotta le opportune
iniziative, di tipo contabile, amministrativo o
contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi.
Nella fase successiva oggetto di controllo di regolarità
amministrativa sotto la direzione del segretario
sono:
1) le determinazioni di impegno;
2) gli atti di accertamento di entrata e gli atti di liquidazione
della spesa. Tali atti, ancorché espunti
in sede di conversione in legge del decreto, di fatto
si ripresentano sotto la voce Altri atti;
3) i contratti e altri atti amministrativi. Sotto questa
ultima voce possiamo ricomprendere, oltre agli atti
indicati al punto 2), anche ad esempio le ordinanze
di sospensione e di demolizione dei lavori, i decreti
ecc.(art. 147 bis, c. 2, Tuel).
I controlli a feedforward, a feedback
e a screening (22)
Programmazione e controllo costituiscono parti interdipendenti
del medesimo processo.
In dottrina, specialmente d’oltre oceano, c’è chi ritiene
che il controllo non segua la programmazione,
ma quest’ultima costituisca una fase importante
Nota:
(22) A. Meola, R. Antonelli, op. cit.
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In primo piano
dell’intero processo di controllo, secondo l’accezione
anglosassone di controllo come guida, ausilio,
accompagnamento all’azione.
In effetti, tale concezione è rivoluzionaria rispetto
all’essenza del controllo secondo l’uso invalso nella
nostra pubblica amministrazione.
Un programma è sostanzialmente un piano riferito
al complesso delle attività necessarie a realizzare
una determinata linea di condotta (23).
Quando si pianifica si mette in moto un processo
stabilendo gli obiettivi da conseguire e le modalità
migliori per conseguirli. È preferibile che la pianificazione
sia centralizzata, perché quando la funzione
è decentralizzata c’è il rischio che vengano
elaborati piani non coordinati tra loro o, addirittura,
in contrasto.
Possiamo dire, dunque, che il controllo rappresenta
una funzione complementare della pianificazione.
La pianificazione prevede la rotta da seguire, il
controllo verifica che la stessa sia costantemente
mantenuta.
Anche il controllo, tuttavia, quasi per un gioco di
parole, deve essere controllato, e deve essere caratterizzato
da:
tempestività,
precisione,
verifica della frequenza.
I principali sistemi di controllo sono:
a) feedforward,
b) in concomitanza o a screening;
c) feedback o consuntivo.
Il controllo a feedforward tende a prevenire i problemi
intervenendo prima che essi si verifichino.
Il controllo in concomitanza, a screening, si effettua
mentre si svolge l’attività che deve essere controllata.
Il controllo a feedback o consuntivo si svolge quando
l’attività da controllare ha già avuto ‘‘compimento’’.
I sistemi di controllo a feedforward (a preventivo)
quale il bilancio di previsione ed a feedback (a consuntivo),
come il rendiconto, sono molto diffusi
nella pubblica amministrazione locale italiana ma
legati, probabilmente, ad una cultura di stampo giuridico
e di tipo ispettivo. La verifica ispettiva consente
l’emersione di situazioni che talvolta sono patologiche
e rispetto alle quali si può intervenire
traumaticamente o comunque acclarando il mancato
raggiungimento di obiettivi importanti. La verifica
a consuntivo ha dunque un comportamento sinusoidale
ed inadeguato a fronteggiare situazioni
emergenti non in linea con i programmi stabiliti.
Il sistema di controllo più efficace è, dunque, quello
a screening o concomitante proprio perché consente
di effettuare correzioni di rotta mentre il
‘‘viaggio’’ si sta svolgendo, con indubbi vantaggi
a tutela dell’interesse pubblico.
Inoltre, questo tipo di controllo presenta alcuni notevoli
vantaggi, in quanto è:
economico: talvolta, infatti, i sistemi di controllo
hanno un costo anche notevole di risorse umane;
preciso;
tempestivo: consente l’archiviazione completa
dei dati e massima velocità di controllo.
È una tecnica di controllo quantitativa e si serve,
spesso, dello strumento del diagramma di Gantt,
per monitorare le performance nel tempo, raffrontando,
infatti, il lavoro programmato con quello realizzato.
Consente, in questo modo, l’individuazione
immediata dei programmi in anticipo, di quelli in ritardo
e di quelli in linea con i tempi prefissati.
Il controllo di qualità
La strategia della qualità o, meglio, della qualità totale
si sta diffondendo nell’ambito della pubblica
amministrazione in quanto consente, in forma unitaria
ed omogenea, di promuovere un rapporto più
stretto tra cittadini ed istituzioni, basato sulla qualità
dei servizi come soddisfazione dei bisogni e delle
aspettative.
Il controllo di qualità, operando sia verso l’esterno (i
cittadini), sia all’interno dell’ente (cliente interno)
produce altri importanti risultati: consente di liberare
risorse finanziarie, mediante la riduzione dei costi
derivanti dall’inefficienza, e sostiene la motivazione
dei dipendenti dell’ente, mediante la partecipazione,
il coinvolgimento e la valorizzazione del patrimonio
di esperienze e competenze, che costituiscono il bene
intangibile di ogni pubblica amministrazione.
È bene ricordare che la qualità dell’organizzazione
viene prima della qualità dei servizi. Buoni servizi
per la collettività sono spesso il risultato della qualità
dei processi. Se i processi interni sono di qualità,
il servizio erogato sarà di qualità.
La qualità dell’organizzazione riguarda, pertanto, la
formazione del personale, la qualità del posto e degli
strumenti di lavoro, ma anche la qualità della
comunicazione sia interna che esterna all’ente.
È noto, per altro, che la qualità rappresenta un concetto
relativo e dinamico, essendo legato ai bisogni
dei cittadini che sono in continuo cambiamento ed
evoluzione.
È bene, al riguardo, operare con l’ausilio della strategia
del miglioramento continuo, sia mediante il
miglioramento per innovazione che delle risorse disponibili.
Il miglioramento per innovazione (breakthrough)
Nota:
(23) Cfr. A. Meola, Programmazione e controllo delle opere pubbliche, Milano,
Il Sole 24 Ore, 2000.
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3/2013 107
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In primo piano
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evidenzia la possibilità per le organizzazioni di operare
mediante ‘‘grandi salti’’ o grandi miglioramenti,
sia sul fronte dei servizi, della modifica dei programmi
e dell’organizzazione, che della ristrutturazione
del debito e del finanziamento degli investimenti.
Il miglioramento ‘‘a piccoli passi’’ si basa, invece,
sul presupposto che nessuno conosce il lavoro meglio
di chi lo svolge tutti i giorni.
Sviluppare continuamente il lavoro ordinario rappresenta,
talvolta, un compito arduo ma molto produttivo.
Migliorare con le risorse disponibili, fare leva sull’apporto
di tutti, sviluppare le funzioni ordinarie,
costituiscono attività volte a rappresentare la nuova
frontiera dell’amministrazione pubblica, in quanto
basate sul cambiamento di mentalità.
Alcuni enti locali propongono un doppio binario
programmatico, ormai necessario alla luce della
legge n. 213/2012, improntato all’innovazione:
la rilevazione della qualità percepita dai cittadini
e dagli utenti (customer satisfaction);
il perseguimento dell’obiettivo della qualità totale
dei servizi e dell’attività amministrativa, avendo
riguardo agli standard europei di certificazione della
qualità.
In effetti, la previsione regolamentare, talvolta, non
si limita alla verifica della soddisfazione del cittadino/utente,
bensì alla qualità percepita dallo stesso.
Tale modalità di rilevazione consente all’amministrazione
pubblica di uscire dalla propria autoreferenzialità.
Èuna visione, dunque, che sostiene le politiche
di ascolto, in funzione permanente, organizzata
e governata, nonché la partecipazione dei cittadini
alla realizzazione delle politiche pubbliche.
La chiave di volta è costituita non solo da una leva
strategica volta a conoscere meglio i bisogni del
cittadino, ma dalla promozione di una partecipazione
più consapevole della comunità, che tenda a costruire
un nuovo modello di relazione tra amministratori
ed amministrati, fondato sulla fiducia, su
un più forte sostegno e sulla legittimazione dell’azione
pubblica.
La rilevazione della customer satisfaction assume
valore anche per altri aspetti.
L’aspetto etico, in quanto il cittadino, oltre ad essere
il ‘‘primo cliente’’ è anche il principale ‘‘azionista’’
del sistema pubblico. Pertanto la mission dell’ente
pubblico è proprio quella di servire il cittadino,
assicurando condizioni di sviluppo, soddisfazione
e miglioramento della qualità di vita.
L’aspetto relazionale, in quanto si richiede una
maggiore capacità di ascolto, ma anche cura, attenzione,
comprensione ed idonea comunicazione.
L’aspetto del valore del servizio, ossia della percezione
da parte del cittadino di aver ricevuto prestazioni
adeguate rispetto alle proprie aspettative.
La strategia della qualità totale può essere avviata e
migliorata, anche in relazione agli standard europei,
in rapporto alle caratteristiche e al contesto dell’ente.
Di norma, la prima fase è rappresentata dalla sensibilizzazione
effettuata dagli agenti del cambiamento
(sindaco/presidente, amministratori, Segretario e
management). Segue la fase della sperimentazione
pilota, in rapporto all’interesse, alla disponibilità
ed al coinvolgimento dei principali attori del cambiamento.
Infine si procede all’estensione ed al consolidamento
del programma, sia riguardo al numero
delle persone coinvolte, sia agli ambiti di intervento
che agli strumenti operativi per il perseguimento della
qualità. I percorsi operativi da studiare ed attuare
dipendono dalla disponibilità delle risorse, dalla cultura
organizzativa, ma anche e soprattutto dal livello
di motivazione del ‘‘vertice’’ e dalla collocazione
temporanea del mandato amministrativo.
Le novità del D.L. n. 174/2012
Dopo aver brevemente illustrato le caratteristiche
delle principali tipologie di controllo, evidenziando
come possono essere attivate negli enti locali, poniamo
ora l’attenzione sulle novità introdotte dal
D.L. n. 174/2012, convertito in legge n. 213/
2012, sul sistema dei controlli interni che ha rivisto
le funzioni di tutti gli attori coinvolti con particolare
riferimento a quelle del segretario generale.
Nel nuovo sistema dei controlli interni, infatti, il segretario
generale:
— esercita il controllo di regolarità amministrativa
nella fase successiva (non solo) a campione e applica
i principi di revisione aziendale;
— elabora rapporti periodici, attraverso l’Unità preposta
al controllo strategico, che è posta sotto la sua
direzione (negli enti in cui non è prevista la figura
del direttore generale), da sottoporre all’organo esecutivo
e al consiglio per la successiva predisposizione
di deliberazioni consiliari di ricognizione dei programmi
secondo modalità da definire con il regolamento
di contabilità in base a quanto previsto dallo
statuto (art. 147 ter, c. 2 Tuel);
— cura la trasmissione periodica delle risultanze
del controllo ai responsabili dei servizi, unitamente
alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate
irregolarità, nonché ai revisori dei conti, all’OIV o
al nucleo di valutazione e al consiglio (art. 147 bis,
c. 3 Tuel),
— partecipa all’organizzazione del sistema dei
controlli interni (art. 147, c. 4, Tuel),
— ècoinvolto attivamente nel controllo sugli equilibri
finanziari (art. 147 quinquies Tuel),
— invia semestralmente (per conto del capo dell’amministrazione)
il referto sulla regolarità della ge-
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108 3/2013
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In primo piano
stione alla sez. regionale di controllo della Corte dei
conti e al presidente del consiglio (art. 148 Tuel).
Le altre funzioni del Segretario generale, in materia
di controllo, possono essere così riassunte:
a) predisposizione della relazione di fine mandato:
‘‘Al fine di garantire il coordinamento della finanza
pubblica, il rispetto dell’unità economica e giuridica
della Repubblica e il principio di trasparenza
delle decisioni di entrata e di spesa, le province
ed i comuni sono tenuti a redigere’’ una relazione
di fine mandato (art. 1 bis, legge n. 213/2012,
che modifica l’art. 4, c. 2, D.Lgs. n. 149/2011),
b) predisposizione della relazione di inizio mandato,
volta a verificare la situazione finanziaria e patrimoniale
e la misura dell’indebitamento dei medesimi
enti (art. 1 bis, legge n. 213/2012 e art. 4 bis,
c. 2, D.Lgs. n. 149/2011).
La relazione di inizio mandato e la relazione di fine
mandato sono redatte o proposte dal responsabile
del servizio finanziario o dal segretario generale e
sottoscritte dal presidente della provincia o dal sindaco,
rispettivamente:
— entro il 90º giorno dall’inizio del mandato (art.
1 bis legge n. 213/2012 e art. 4 bis, c. 2, D.Lgs. n.
149/2011),
— non oltre il 90º giorno antecedente alla data di
scadenza del mandato (art. 1bis legge n. 213/2012,
che modifica l’art. 4, c. 2, D.Lgs. n. 149/2011).
Concludiamo l’esame sui controlli interni presentando
un quadro sinottico che riassume, le principali
innovazioni introdotte dal D.L. n. 174/2012, convertito
nella legge n. 213/2012, riguardanti i protagonisti
dei nuovi controlli negli enti locali, distinti
per riferimenti normativi e funzioni. Pertanto il segretario
potrà ben armonizzare le proprie funzioni e
le relative attività con quelle degli stakeholders di
riferimento, siano essi amministratori, dirigenti e
funzionari, organi collegiali o di controllo.
Soggetti
Sindaco
Giunta
Articolo D.L. 174/2012
convertito con L. 213/2012
1 bis comma 2
1 bis comma 3
1 bis comma 2 lett. e)
3 comma 1 lett.a) 41 bis
Articolo Tuel Funzioni
3 comma 1 lett.d) 147 quinquies
3 comma 1 lett. e) 148
3 comma 1 lett. s) 248 comma 5
3 comma 1 lett.a) 41 bis
3 comma 1 lett. b) 49 comma 4
3 comma 1 lett. d) 147 ter
Modifica art. 4 D.Lgs. n. 149/2011. La relazione
di fine mandato è redatta dal responsabile del
Servizio finanziario o dal Segretario generale
e sottoscritta dal Sindaco.
Inserisce l’art. 4 bis del D.Lgs. n. 149/2011. La
relazione di inizio mandato è predisposta dal
Responsabile del Servizio finanziario o dal Segretario
generale e sottoscritta dal Sindaco
Mancato adempimento obbligo di redazione e
pubblicazione sul sito dell’ente della relazione
di fine mandato - sanzione: riduzione della metà
dell’indennità di mandato.
Pubblicità stato patrimoniale da pubblicare sul
sito internet dell’ente annualmente nonché all’inizio
e alla fine del mandato
Coinvolgimento attivo nel controllo equilibri finanziari
Trasmissione semestrale di referto su regolarità
gestione a Corte dei conti che delibera linee
guida entro 30 gg. da entrata in vigore presente
disposizione
Amministratori responsabili dissesto finanziario
non possono ricoprire per 10 anni incarichi pubblici
Pubblicità stato patrimoniale da pubblicare sul
sito internet dell’ente annualmente nonché all’inizio
e alla fine del mandato
Motivazione di non conformazione ai pareri dei
responsabili dei servizi
Ricezione da parte dell’Unità preposta al controllo
strategico del rapporto periodico su stato
attuazione programmi e verifica dei risultati
conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti (controllo
strategico). L’ Unità preposta al controllo
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3/2013 109
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In primo piano
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Soggetti
Consiglio
comunale
Articolo D.L. 174/2012
convertito con L. 213/2012
Articolo Tuel Funzioni
3 comma 1 lett. d) 147 quinquies
3 comma 1 lett. g) 166 comma 2 bis
3 comma 1 lett. g) 166 comma 2 ter
3 comma 1 lett. g) bis 169 comma 3 bis
3 comma 1 lett. i) 191 comma 3
3 comma 1 lett. s) 248 comma 5
3 comma 1 lett.a) 41 bis
3 comma 1 lett. b) 49 comma 4
3 comma 1 lett. d) 147
3 comma 1 lett. d) 147 bis
3 comma 1 lett. d) 147 ter
3 comma 1 lett. d) 147 quater
3 comma 1 lett. d) 147 quinquies
3 comma 1 lett. e) 148 bis
strategico è posta sotto la direzione del Segretario
comunale o del Direttore generale ove
previsto
Coinvolgimento attivo nel controllo equilibri finanziari
Fondo di riserva per copertura spese non prevedibili
Utilizzo entrate a specifica destinazione e anticipazione
tesoreria limite minimo fondo riserva
0,45%
Il Peg è deliberato in coerenza con bilancio di
previsione e relazione previsionale e programmatica.
Il Pdo e il Piano della performance sono
unificati nel Peg
Lavori pubblici somma urgenza per evento eccezionale/imprevedibile
la giunta, qualora i fondi
previsti in bilancio si dimostrino insufficienti,
deve entro 20 gg. da ordinazione sottoporre
al consiglio delibera riconoscimento spesa (debito
fuori bilancio).
Amministratori responsabili dissesto finanziario
non possono ricoprire per 10 anni incarichi pubblici
Pubblicità stato patrimoniale da pubblicare sul
sito internet dell’ente annualmente nonché all’inizio
e alla fine del mandato
Motivazione di non conformazione ai pareri dei
responsabili dei servizi
Controllo stato attuazione obiettivi e redazione
bilancio consolidato (controlli interni)
Ricezione trasmissione periodica risultanze controllo
a campione di regolarità amministrativa
da parte del Segretario generale unitamente
alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate
irregolarità.
Ricezione da parte dell’Unità preposta al controllo
strategico del rapporto periodico su stato
attuazione programmi e verifica dei risultati
conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti (controllo
strategico). L’ Unità preposta al controllo
strategico è posta sotto la direzione del Segretario
comunale o del Direttore generale ove
previsto
Controlli su società partecipate non quotate
mediante bilancio consolidato (controllo non
esercitato su società quotate e quelle da esse
controllate ex art. 2359 c.c.)
Coinvolgimento attivo nel controllo equilibri finanziari
La Sezione regionale Corte conti esamina bilancio
preventivo e rendiconto consuntivo per verifica
patto di stabilità interno, osservanza vincolo
indebitamento interno, assenza irregolarità, accertando
altresì che il rendiconto tenga conto
della partecipazione in società controllate cui
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110 3/2013
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In primo piano
Soggetti
Collegio
Revisori
dei conti
Articolo D.L. 174/2012
convertito con L. 213/2012
Articolo Tuel Funzioni
3 comma 1 lett. h) 187 comma 3 bis
3 comma 1 lett. i) 191 comma 3
3 comma 1 lett. l) 227 comma 2 bis
è affidata gestione servizi pubblici e servizi strumentali
all’ente. L’accertamento di squilibri obbliga
l’ente ad adottare entro 60 gg. dalla comunicazione
di deposito della pronuncia di accertamento,
i provvedimenti idonei a ripristinare
equilibri di bilancio. La Corte verifica i provvedimenti
entro 30 gg; se ente non trasmette i
provvedimenti o la verifica dà esito negativo, è
preclusa l’attuazione dei programmi di spesa
per i quali è stata accertata la mancata copertura
o insussistenza sostenibilità finanziaria.
Non utilizzo avanzo di amministrazione se ente
è nella situazione di cui agli articoli 195 e 222
Tuel
Riconoscimento debito fuori bilancio entro 30
giorni dalla data della proposta di delibera della
Giunta per lavori pubblici somma urgenza e comunque
entro 31 dicembre dell’anno in corso.
Mancata approvazione rendiconto di gestione
entro 30 aprile - applicazione art. 141 comma
2 Tuel (scioglimento e sospensione Consiglio)
3 comma 1 lett. o) 239 comma 1 bis
Adozione provvedimenti conseguenti parere
obbligatorio Collegio Revisori Conti o motivazione
in caso di mancata adozione - nuove
competenze
3 comma 1 lett.r) 243 bis Procedura riequilibrio finanziario pluriennale
3 comma 1 lett.r) 243 quater
3 comma 1 lett. s) 248 comma 5
3 comma 2
Esame Piano riequilibrio finanziario pluriennale
- deliberazione del dissesto
Amministratori responsabili dissesto finanziario
non possono ricoprire per 10 anni incarichi pubblici
Adozione regolamento strumenti e modalità
controllo interno entro 3 mesi da entrata in vigore
del Decreto Legge. Decorso inutilmente
tale termine il Prefetto invita l’ente ad adempiere
entro 60 giorni. Decorso inutilmente il termine
sanzione scioglimento Consiglio
3 comma 1 lett. d) 147 bis
Ricezione trasmissione periodica risultanze controllo
a campione di regolarità amministrativa
da parte del Segretario generale unitamente
alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate
irregolarità
3 comma 1 lett. d) 147 quinquies Vigilanza su controllo equilibri finanziari
3 comma 1 lett.f) 153 comma 6
3 comma 1 lett. i.) bis 222 comma 2 bis
3 comma 1 lett. o) 239 comma 1 lett. b)
Ricezione segnalazione obbligatoria responsabile
servizio finanziario per eventi che pregiudichino
equilibri di bilancio
Rilascio, congiuntamente a Responsabile Servizio
finanziario, di certificazione di grave indisponibilità
di cassa per enti che hanno adottato delibera
di dissesto finanziario
Nuove competenze: pareri in materia di 1) strumenti
di programmazione economico-finanziaria;
2) proposta di bilancio di previsione, verifica
degli equilibri e variazioni di bilancio; 3) modalità
di gestione dei servizi e proposte di costituzione
o di partecipazione ad organismi esterni;
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3/2013 111
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In primo piano
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Soggetti
Segretario
generale
Articolo D.L. 174/2012
convertito con L. 213/2012
Articolo Tuel Funzioni
3 comma 1 lett. o) 239 comma 1 bis
4) proposte di ricorso all’indebitamento; 5) proposte
di utilizzo di strumenti di finanza innovativa;
6) proposte di riconoscimento di debiti
fuori bilancio e transazioni; 7) proposte di regolamento
di contabilità, economato-provveditorato,
patrimonio e di applicazione dei tributi locali.
Pareri dei revisori sono obbligatori e contengono
giudizio di congruità, coerenza e attendibilità
tenendo conto dell’attestazione del Responsabile
Servizio Finanziario. Suggeriscono al Consiglio
le misure da adottare
3 comma 1 lett. o) 239 comma 2 lett. a)
Ricezione di rilievi e decisioni su sana gestione
finanziaria da parte della Corte dei conti
3 comma 1 lett.r) 243 bis Procedimento riequilibrio finanziario pluriennale
3 comma 1 lett.r) 243 quater Esame piano riequilibrio finanziario pluriennale
3 comma 1 lett. s) 248 comma 5 e 5 bis
1 bis comma 2
1 bis comma 3
1 bis comma 2 lett. e)
3 comma 1 lett. b) 49 comma 2
3 comma 1 lett.d) 147
3 comma 1 lett.d) 147 comma 4
3 comma 1 lett.d) 147 bis
3 comma 1 lett.d) 147 ter
3 comma 1 lett.d) 147 quinquies
3 comma 1 lett. e) 148
Amministratori responsabili dissesto finanziario
non possono ricoprire per 10 anni incarichi pubblici
Modifica art. 4 D.Lgs. n. 149/2011. La relazione
di fine mandato è redatta dal responsabile del
Servizio finanziario o dal Segretario generale
e sottoscritta dal sindaco
Inserisce l’art. 4 bis del D.Lgs. n. 149/2011. La
relazione di inizio mandato è predisposta dal
Responsabile del Servizio finanziario o dal Segretario
generale e sottoscritta dal Sindaco
Mancata predisposizione relazione fine mandato
del Responsabile del servizio finanziario o del
Segretario sanzione riduzione della metà degli
emolumenti.
Pareri su proposte di deliberazione in assenza di
responsabili di servizi in relazione alle sue competenze.
Valutazione congruenza tra risultati conseguiti
e obiettivi predefiniti (controlli interni)
Partecipa all’organizzazione del sistema dei
controlli interni
Direzione sul controllo regolarità amministrativa
su atti individuati a campione e trasmissione periodica
risultanze unitamente alle direttive cui
conformarsi in caso di riscontrate irregolarità
L’Unità preposta al controllo strategico da sottoporre
a Giunta e Consiglio è posta sotto la direzione
del Segretario o del Direttore generale
ove previsto
Coinvolgimento attivo nel controllo equilibri finanziari
Il Sindaco trasmette semestralmente referto su
regolarità gestione e sistema controlli interni a
Corte dei conti ‘‘avvalendosi’’ del Segretario
o del Direttore generale ove previsto. La Corte
dei conti delibera entro 30 gg. da entrata in vigore
presente disposizione, linee guida sulle
modalità di redazione del referto.
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112 3/2013
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In primo piano
Soggetti
Responsabile
dei servizi
Responsabile
Servizio
Finanziario
Articolo D.L. 174/2012
convertito con L. 213/2012
3 comma 1 lett. b) 49
3 comma 1 lett.d) 147
Articolo Tuel Funzioni
3 comma 1 lett.d) 147 comma 4
3 comma 1 lett.d) 147 bis
3 comma 1 lett.d) 147 quater
3 comma 1 lett.d) 147 quinquies
3 comma 1 lett. i) 191 comma 3
1 bis comma 2
1 bis comma 3
1 bis comma 2 lett. e)
3 comma 1 lett. b) 49
3 comma 1 lett. d) 147
3 comma 1 lett. d) 147 bis
3 comma 1 lett. d) 147 quinquies
3 comma 1 lett. f.) 153 comma 4 e 6
3 comma 1 lett. i.) bis 222 comma 2 bis
3 comma 1 lett. o) 239 comma 1 bis
Pareri di regolarità tecnica su proposte di deliberazione
Controllo interno gestione finanziaria e controllo
qualità servizi erogati e valutazione congruenza
tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti
(controlli interni)
Partecipa all’organizzazione del sistema dei
controlli interni
Controllo regolarità amministrativa - parere regolarità
tecnica e ricezione trasmissione periodica
risultanze controllo a campione di regolarità
amministrativa da parte del Segretario generale
unitamente alle direttive cui conformarsi in caso
di riscontrate irregolarità.
Controlli su società partecipate non quotate
(controllo non esercitato su società quotate e
quelle da esse controllate ex art. 2359 c.c.)
Coinvolgimento attivo nel controllo equilibri finanziari
Proposta di delibera alla Giunta come responsabile
del procedimento per lavoro pubblico somma
urgenza
Modifica art. 4 D.Lgs. n. 149/2011. La relazione
di fine mandato è redatta dal responsabile del
Servizio finanziario o dal Segretario generale
e sottoscritta dal Sindaco
Inserisce l’art. 4 bis del D.Lgs. n. 149/2011. La
relazione di inizio mandato è predisposta dal
Responsabile del Servizio finanziairo o dal Segretario
generale e sottoscritta dal Sindaco
Mancata predisposizione relazione fine mandato
del Responsabile del servizio finanziario o del
Segretario - sanzione riduzione della metà degli
emolumenti.
Parere di regolarità contabile del responsabile
ragioneria su proposta di deliberazione
Coordinamento e vigilanza su gestione finanziaria
- controllo interno
Controllo regolarità contabile - parere regolarità
contabile e visto copertura finanziaria
Direzione e coordinamento controllo equilibri finanziari
Salvaguardia equilibri finanziari complessivi
della gestione e dei vincoli di finanza pubblica
+ invio segnalazione obbligatoria a Corte dei
conti
Rilascio, congiuntamente a Collegio dei revisori
dei conti, di certificazione di grave indisponibilità
di cassa per enti che hanno adottato delibera
di dissesto finanziario
Il Collegio dei revisori nell’espressione dei pareri
tiene conto dell’attestazione del responsabile
del servizio finanziario
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3/2013 113
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In primo piano
.......................................................................................................................
Soggetti
Corte dei conti
Articolo D.L. 174/2012
convertito con L. 213/2012
3 comma 1 lett. e) 148
Articolo Tuel Funzioni
3 comma 1 lett. e) 148 comma 3
3 comma 1 lett. e) 148 comma 4
3 comma 1 lett. e) 148 bis
3 comma 1 lett.f) 153 comma 6
3 comma 1 lett o) 239 comma 2 lett. a)
Verifica semestrale legittimità e regolarità della
gestione su referto inviato dal sindaco. La Corte
dei conti delibera, entro 30 gg. da entrata in vigore
presente disposizione le linee guida per
adozione referto. (controllo esterno)
Può attivare, come il Ministero dell’economia e
delle finanze, verifiche sulla regolarità gestione
amministrativo - contabile sia nei casi previsti dalla
legge sia qualora ente evidenzi situazioni di
squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori
(codici SIOPE): a) ripetuto utilizzo anticipazioni
tesoreria; b) disequilibrio consolidato parte corrente
bilancio; c) anomale modalità di gestione
servizi per conto terzi; d) aumento non giustificato
di spesa degli organi politici istituzionali.
Irrogazione di sanzioni agli amministratori responsabili
della inadeguatezza dei sistemi di
controllo interno
Sezione regionale esamina bilancio preventivo e
rendiconto consuntivo per verifica patto di stabilità
interno, osservanza vincolo indebitamento
interno, assenza irregolarità accertando altresì
che il rendiconto tenga conto della partecipazione
in società controllate cui è affidata gestione
servizi pubblici e servizi strumentali all’ente.
L’accertamento di squilibri obbliga l’ente ad
adottare, entro 60 gg. dalla comunicazione di
deposito della pronuncia di accertamento, i
provvedimenti idonei a ripristinare equilibri di
bilancio. La Corte verifica i provvedimenti entro
30 gg; se ente non trasmette i provvedimenti o
la verifica dà esito negativo, è preclusa l’attuazione
dei programmi di spesa per i quali è stata
accertata la mancata copertura o insussistenza
sostenibilità finanziaria.
Ricezione segnalazione obbligatoria responsabile
servizio finanziario per eventi che pregiudichino
equilibri di bilancio
Trasmissione a Collegio Revisori dei conti di rilievi
e decisioni su sana gestione finanziaria
Procedimento riequilibrio finanziario pluriennale
3 comma 1 lett.r) 243 bis
3 comma 1 lett.r) 243 quater Esame piano riequilibrio finanziario pluriennale
3 comma 1 lett. s) 248 comma 5 e 5 bis
3 comma 2
Presidente
Consiglio
Comunale 3 comma 1 lett. e) 148
Nucleo
Valutazione
o OIV
3 comma 1 lett. d) 147 bis
Gli amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto
come responsabili dissesto finanziario
non possono ricoprire per 10 anni incarichi pubblici
Ricezione degli strumenti e modalità controllo
interno adottati con regolamento dal consiglio
Ricezione di referto semestrale su regolarità gestione
inviato dal sindaco a Corte dei conti
Ricezione trasmissione periodica risultanze controllo
a campione di regolarità amministrativa
da parte del Segretario generale unitamente alle
direttive cui conformarsi in caso di riscontrate
irregolarità.
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114 3/2013
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In primo piano
Soggetti
Direttore
Generale
Controllo
di Gestione
o Ufficio
addetto
ai controlli
o Unità
i controllo
Articolo D.L. 174/2012
convertito con L. 213/2012
3 comma 1 lett.d) 147
Articolo Tuel Funzioni
3 comma 1 lett.d) 147 comma 4
3 comma 1 lett.d) 147 ter
3 comma 1 lett.d) 147 quinquies
3 comma 1 lett. e) 148
3 comma 1 lett. d) 147
3 comma 1 lett.d) 147 comma 4
3 comma 1 lett. d) 147 ter
Controllo qualità servizi erogati e valutazione
congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi
predefiniti
Partecipa all’organizzazione del sistema dei
controlli interni
L’Unità preposta al controllo strategico da sottoporre
a Giunta e Consiglio è posta sotto la direzione
del Segretario comunale o del Direttore
generale ove previsto
Coinvolgimento attivo nel controllo equilibri finanziari
Il sindaco, trasmette semestralmente referto su
regolarità gestione e sistema controlli interni a
Corte dei Conti ‘‘avvalendosi’’ del Segretario
o del Direttore generale ove previsto. La Corte
dei conti delibera entro 30 gg. da entrata in vigore
presente disposizione, linee guida sulle
modalità di redazione del referto.
Controllo interno efficacia, efficienza dell’azione
amministrativa + controllo qualità servizi erogati
e valutazione congruenza tra risultati conseguiti
e obiettivi predefiniti
Partecipa all’organizzazione del sistema dei
controlli interni
Verifica stato attuazione programmi elaborando
rapporti periodici da inviare a Giunta e Consiglio.
L’Unità preposta al controllo strategico è
posta sotto la direzione del Segretario comunale
o del Direttore generale ove previsto.
Organismi
gestionali
esterni 3 comma 1 lett. d) 147 comma 2 lett.e) Controllo qualità servizi erogati
Prefetto
Ministero
economia
e finanze
3 comma 2
Fonte: Comune di Firenze.
3 comma 1 lett. e) 148 comma 2
Ricezione regolamento sugli strumenti e modalità
controllo interno adottato dal Consiglio entro
3 mesi da entrata in vigore del Decreto Legge.
Decorso inutilmente tale termine il Prefetto
invita l’ente ad adempiere entro 60 giorni. Decorso
inutilmente il termine sanzione scioglimento
Consiglio
Può attivare verifiche sulla regolarità gestione
amministrativo - contabile sia nei casi previsti
dalla legge sia qualora ente evidenzi situazioni
di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori
(codici SIOPE): a) ripetuto utilizzo anticipazioni
tesoreria; b) disequilibrio consolidato
parte corrente bilancio; c) anomale modalità
di gestione servizi per conto terzi; d) aumento
non giustificato di spesa degli organi politici istituzionali.
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3/2013 115
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