Appunti legislazione urbanistica Campania - Facoltà di Architettura ...

SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLIFACOLTA’ DI ARCHITETTURA LUIGI VANVITELLI(corso integrativo)docente: arch. Enrico Formato, PhDanno accademico 2011-2012APPUNTI SULLA LA RIFORMA URBANISTICA IN CAMPANIA(Principi dedotti da: Legge urbanistica regionale n. 16/2004, Regolamento per ilGoverno del territorio n.5/2011, Legge regionale n. 13/2008 di approvazione delPiano territoriale regionale)Il Piano urbanistico comunale: principali differenze concettuali rispetto al vecchioPRGLa legge urbanistica regionale n. 16/2004 scinde, come chiarito dall’art. 9 delRegolamento regionale n.5 dell’agosto del 2011, le previsioni urbanistiche comunali indue livelli: “strutturale” ed “operativo”.La divisione del piano urbanistico comunale (il vecchio “Piano regolatore generale”della Legge urbanistica nazionale n. 1150/1942) in previsioni strutturali e previsioniprogrammatiche previsto dalla legge regionale campana accoglie le proposte avanzatedall’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) negli anni 80’ e ’90 e sperimentate inalcune Regioni sin dalla metà degli anni ’90 (in primis: Toscana ed Emilia Romagna).La riforma nasce dalla constatazione del basso livello di attuazione delle previsioni deivecchi PRG e dalla volontà di riequilibrare il regime giuridico delle destinazionipubbliche con quelle d’interesse privato: le previsioni strutturali, avendo valore ditipo previsionale e non prescrittivo, configurano un disegno generale (masterplan) cheincide direttamente sul territorio (e sulla proprietà privata) solo relativamente ad unsistema di invarianti territoriali – elementi emergenti e/o relativi a vincoli provenientida provvedimenti dello Stato e delle Regioni – per le quali è solo possibile, comesancito dalla Corte costituzionale, comprimere l’edificabilità privata senzaindennizzo. Per questo il masterplan strutturale, deve essere, anche graficamente, unprodotto più schematico del vecchio, iperdisegnato e rigido, Piano regolatoregenerale; il masterplan recepisce gli elementi di struttura delineati dal quadrosovraordinato (ad esempio dal Piano territoriale di coordinamento provinciale),delimita le aree che vanno sottoposte a regime di tutela a tempo indeterminato ecostruisce l’ossatura progettuale del piano. Sia le previsioni di espansione(residenziale, produttiva), sia le previsioni di servizi pubblici assumono invece merocarattere schematico, essendo demandato ai piani operativi (o “programmatici”) laloro individuazione, il loro dimensionamento e le priorità di attuazione.1

Previsioni “strutturali” del PUCLe previsioni di tipo “strutturale”, valide a tempo indeterminato, non rivestonocarattere prescrittivo ma strategico: “sono tese a individuare le linee fondamentalidella trasformazione a lungo termine del territorio, in considerazione dei valorinaturali, ambientali e storico-culturali, dell’esigenza di difesa del suolo, dei rischiderivanti da calamità naturali, dell’articolazione delle reti infrastrutturali e deisistemi di mobilità” (art. 3 della L.16/2004). In particolare tali previsioni riguardano:a) l’assetto idrogeologico e la difesa del suolo;b) la perimetrazione dei nuclei storici;c) la perimetrazione (indicativa, non su base catastale) delle aree di trasformazioneurbana;d) la perimetrazione delle aree produttive (manifatture, media e grande distribuzionecommerciale, terziario);e) l’individuazione delle aree a vocazione agricola e degli ambiti, agricoli e forestali,d’importanza strategica;f) la ricognizione delle aree vincolate;g) le infrastrutture a rete e puntuali.Previsioni “operative” del PUCLe previsioni di tipo “programmatico” (o “operativo”) sono invece “tese a definire gliinterventi di trasformazione fisica e funzionale del territorio in archi temporalilimitati, correlati alla programmazione finanziaria dei bilanci annuali e pluriennalidelle amministrazioni interessate” (art. 3 della L. 16/2004).Le previsioni programmatiche del PUC comportano la redazione di un “pianooperativo”, valevole a termine, e di volta in volta elaborato per una o più porzioni delterritorio comunale, in base alle esigenze strategiche espresse dall’amministrazione (ilpiano operativo è anche detto “piano del sindaco” perché la sua valenza risultatemporalmente legata alla tornata amministrativa). Il “piano operativo” devecontenere gli “atti di programmazione degli interventi” previsti dall’articolo 25 dellaL. 16/2004: in pratica deve coordinare le ipotesi urbanistiche più cogenti con laprogrammazione delle risorse economiche stanziate per i lavori pubblici dall’Ente.Il “piano operativo” specifica, per determinate porzioni di territorio:a) le destinazioni d’uso ammissibili;b) gli indici di utilizzazione territoriale e fondiaria delle aree;c) i parametri edilizi ed urbanistici di riferimento;d) la localizzazione degli standard urbanistici;e) la localizzazione delle attrezzature e dei servizi.A differenza di quanto accade in altre leggi regionali il Piano operativo ed il Pianostrutturale non sono sottoposti a due differenti atti di adozione ed approvazione:seguono invece un iter integrato, nell’ambito della c.d. “Proposta di PUC” (che poidiventa “PUC” dopo il recepimento dei pareri e l’affinamento mediante osservazionipubbliche).Nell’ambito della Proposta di PUC il Piano strutturale deve essere accompagnato dalprimo piano operativo (redatto anche per una porzione del territorio comunale)correlato da relativa programmazione degli interventi (API, art. 25 della Lr 16/2004).Tutto ciò rende necessario adottare, già in sede di pianificazione comunale, approcciprogettuali interdisciplinari ed interscalari, capaci di delineare quadri strategici erelative soluzioni ed analisi di dettaglio per le aree di prioritariatrasformazione/riqualificazione.Con il vantaggio - valido sia per le pubbliche amministrazioni che per i soggetti privati- di limitare al minimo il rimando a pianificazione attuativa e consentire, sulla base dideterminate prefigurazioni tipo-morfologiche, la diretta attuazione delle previsioniprogrammatiche del piano, sia nei tessuti di antico impianto che in consistenti partidella città moderna; con attenzione alla fattibilità economica e della sostenibilitàambientale delle scelte di piano e nell’ambito di un processo flessibile, partecipato,2

aperto alla interazione tra amministrazione, progettisti e realtà associative presentisul territorio.Il PUC: metodi e tecniche di redazioneIl PUC suddivide il territorio comunale in parti, ciascuna delle quali costituisce unità dibase per la disciplina dettata dalle Norme Tecniche d’Attuazione. Per ciascuna partedel territorio il PUC provvede a dettare le necessarie prescrizioni, a definire i vincoli ele cautele atte a garantire la tutela dell'ambiente e delle sue risorse naturali, ilrecupero ed il positivo riuso del patrimonio edilizio, l'adeguata attrezzatura delterritorio comunale a mezzo di servizi, di spazi e di impianti pubblici e di usopubblico.Schematicamente individuiamo le seguenti tipologie territoriali:a) Città d’antico impianto e manufatti storici isolatiSono in genere individuate due tipi di zone storiche (zto “A” del D.I. 1444/1968): laprima includente i tessuti storici insediati, la seconda costituita dai manufatti isolatidi antico impianto. Per tali zone il piano fornisce norme di livello particolareggiato,immediatamente eseguibili dopo l’approvazione del PUC: le norme di carattere“urbanistico” - modalità d’intervento e destinazioni d’uso – sono contenute nelleNorme Tecniche d’Attuazione, mentre quelle aventi carattere “edilizio” – principicostruttivi, materiali, trattamento delle facciate e degli spazi comuni – sono riportatenel Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale.Ai sensi del Piano territoriale regionale e della bozza di Piano di coodinamentoprovinciale, la perimetrazione della città storica è verificata in funzione delle mappeIGM del 1936 e sulla loro comparazione con il “catasto di primo impianto” (1890) equello di “revisione” (1930-52). In questa zona il PUC mira a rafforzare la leggibilitàdell’impianto urbano antico, salvaguardare le caratteristiche degli edifici storici,discernendoli da quelli di moderna origine, e migliorare la fruibilità degli spazipubblici, con particolare riferimento all’uso pedonale delle piazze, delle strade e deigiardini.Ulteriore zona storica, punteggiante il territorio aperto o recentemente urbanizzato, èquella relativa ai manufatti isolati d’antico impianto con relative pertinenze. Questazona – come previsto dal PTR - comprenderà il sistema delle antiche masserie, casinee ville, chiese, cappelle e conventi isolati, castelli, mulini, opifici pre-industriali ecase cantonali. I manufatti sono individuati in base alla lettura delle foto aeree IGMdel 1954-55 e dei documenti catastali da reperire presso gli Archivi dell’Agenzia delTerritorio. Ogni manufatto, analiticamente rilevato, è ricondotto ad una categoriatipologica cui sono associati, come per le unità edilizie del centro storico, le tipologiedi intervento consentite e le loro modalità di realizzazione. E’ resa possibile lariconversione delle antiche masserie ad attività produttive di servizio e turisticoricettive,anche studiando il sistema di interconnessione attraverso sentierinaturalistici ed ì itinerari verdi.b) Zone urbane insediate di moderna origineSono le parti completamente o parzialmente insediate della città esistente (zone “B”del DIM 1444 del 1968). Sono distinte, a seconda della funzione prevalente, in: Bs (perservizi pubblici e di uso pubblico), Br (residenziali) e Bp (produttive).Le “Bs” sono le aree destinate ad accogliere o che accolgono ad oggi i cosiddetti“standard urbanistici”: scuole, attrezzature, parchi e parcheggi pubblici (diquartiere). Gli standard urbanistici non costituiscono una zona omogenea ma unasottozona inclusa nella più generale zona B di cui sono al servizio; essi possono esseredi proprietà pubblica o privati, convenzionati all’uso pubblico: i nuovi “standard” sonopreferibilmente reperiti attraverso procedure non basate sull’apposizione di vincolipreordinati all’esproprio.Le “Br”, insediate residenziali, sono le aree che presentano una notevole estensione emolteplici tipologie costitutive e di struttura, a loro volta associabili all’epoca di3

edificazione, alla costituzione tipo-morfologica e al contesto. Da questi dati si ricavain genere un’articolazione in più sottozone, cui corrisponderanno principi normativi edattuativi commisurati allo stato di fatto e alle propensioni di ogni zona allariqualificazione o alla trasformazione. Il PUC mira a riqualificare le zone urbaneinsediate attraverso il reperimento di aree per attrezzature e servizi pubblici e lapredisposizione di meccanismi d’innesco di operazioni di ristrutturazione urbanisticadelle parti di minore qualità architettonica ed urbanistica, anche prevedendo, in lineacon il PTCP, premialità in termini volumetrici in caso di riconfigurazioni e/omiglioramenti della struttura urbana esistente e/o suo adeguamento. Nell’ambito delprogetto di riqualificazione della periferia gli insediamenti abusivamente sorti, sesanati e compatibili con le condizioni di rischio idrogeologico, possono essere integraticon la struttura urbana contigua. Sono in genere anche specificate le modalità e gliincentivi quantitativi per la riconversione a fini non residenziali o la delocalizzazionedi parti di città di bassa qualità.Le “Bp” sono le aree insediate con destinazione attuale di tipo prevalentementeproduttivo. In primo luogo va verificata la possibilità di inserire armoniosamentequeste aree nel contesto e di densificarne la consistenza fondiaria per attivitàcompatibili.c) Integrazione insediativa residenzialeSi tratta delle zone “C” del DIM 1444/1968: parti, attualmente non edificate o conedificazione rada, nelle quali il piano può prevedere l’eventuale espansione o ladensificazione a fini residenziali. In base alla valutazione del fabbisogno residenzialeda soddisfare e al grado di saturazione delle capacità edificatorie degli strumentiurbanistici vigenti viene valutata la necessità e l’eventuale consistenza di ulteriorizone di espansione residenziale. Tali aree vanno individuate in funzione dell’obiettivostrategico del minimo consumo di suolo e della opportunità di costruire in prossimitàdelle edificazioni esistenti e comunque non in aree di pregio ambientale. Il pianoutilizza le aree di ristrutturazione urbanistica e le eventuali aree di espansione perinnalzare la qualità urbana e la dotazione di standard urbanistici: i nuovi insediamenti– attraverso la fornitura di schemi prestazionali ed eventuali disegni puntuali - e lacontestuale realizzazione di infrastrutture ed attrezzature pubbliche – possonoconcorrere a migliorare la qualità ambientale ed urbanistica dei settori di città in cuisono inserite.d) Aree per insediamenti produttivi di nuovo impiantoSi tratta delle zone “D” del D.I. 1444/1968: parti nelle quali il piano localizzal’eventuale insediamento di nuove attività produttive, di tipo manifatturiero,commerciale, terziario o quaternario. Prioritariamente, in coerenza con i pianiterritoriali, va verificata la disponibilità di aree produttive esistenti da densificare o dilotti disponibili in aree ASI (Aree attrezzate per lo Sviluppo industraiale derivanti daun Piano regionale del 1968, in larga parte attuate ad opera della Cassa per ilMezzogiorno) poste in Comuni del comprensorio. Obiettivo del PUC è l’integrazionedelle eventuali nuove zone per insediamenti produttivi con il contesto paesaggisticoambientale e con gli eventuali brani di città contigua.e) Zone agricole ed elementi naturali strutturantiSi tratta delle zone “E” del D.I. 1444/1968: sono le parti del territorio destinateprevalentemente alla produzione agricola. Il progetto urbanistico consida – inattuazione degli indirizzi sovraordinati - le aree rurali come elemento identitario ecaratterizzante il territorio, da riqualificare dal punto di vista paesaggisticoambientalein sinergia con il rilancio della produzione agricola. A seconda dellamorfologia, delle coltivazioni in atto e della posizione rispetto gli insediamenti, il PUCpuò distinguere diverse sottozone “E” (produttive, di pregio agronomico, periurbane,di rispetto infrastrutturale, ecc.). Vanno inoltre individuati gli eventuali “aggregatiedilizi in territorio agricolo”: insediamenti di tipo spontaneo, prevalentemente4

monofunzionali ed in generale di recente formazione. Per tali insediamenti il PUCdispone azioni mirate alla integrazione paesaggistica - con il territorio agricolo alcontorno - e funzionale - con la rete degli spazi pubblici urbani, anche eventualmenteincentivando le trasformazioni in chiave non residenziale delle volumetrie esistenti.Alla valorizzazione complessiva del territorio agricolo di pregio concorre anche ilrecupero dei manufatti storici isolati di cui al punto a).Vanno individuate, in accordo con le Linee guida regionali per il paesaggio inCampania e con i piani di area vasta, “unità di paesaggio” dello spazio apertoassociando ad ognuna di esse norme di tipo urbanistico e realizzativo (nelRegolamento urbanistico edilizio comunale).f) Attrezzature pubbliche e di uso pubblicoCorrispondono alle zone “F” del DIM 1444/1968: attrezzature per l’istruzionesuperiore, attrezzature sociali, sanitarie ed ospedaliere, aree archeologiche e/onaturali attrezzate, cimiteri, ecc. Occorre valutare nello specifico il livello diattuazione ed il regime vincolistico presente sulle aree classificate come “F”dall’eventuale PRG vigente; su eventuali zone con vincolo espropriativo scadutopossono essere studiati meccanismi di tipo perequativo atti a recuperare areepubbliche in cambio di iniziative private su quote parte dei fondi. Difficile è difattioggi, sia per condizioni giuridiche sia per la scarsità di fondi pubblici, procedere conespropri, soprattutto se occorrerebbe effettuarli su aree già soggette ad esproprio macon vincolo decaduto (il vincolo scade dopo cinque anni dall’apposizione).g) Infrastrutture per la mobilitàLe infrastrutture, esistenti e di nuovo impianto, vanno collocate dal PUC all’interno diuna integrata ipotesi di sistemazione del territorio: acquistano ruolo centrale i sistemidi trasporto pubblico – in specie i nodi d’interscambio modale – l’implementazionedella rete ciclo-pedonale e l’inserimento paesaggistico delle opere, realizzate ed inprogramma. Il RUEC può indicazioni di merito per quanto attiene la configurazionestradale e la morfologia degli spazi pubblici, regolati con schemi compositivicongruenti e materiali edilizi compatibili.Rapporti tra piani e superamento del meccanismo gerarchico a cascataLa legge regionale n. 13/2008, di approvazione del PTR, specifica il concetto di“copianificazione” sancito dall’art. 4 della L.U.R. n. 16/2004: dal 2001, in attuazionedella riforma del Titolo V della Costituzione italiana, il rapporto tra Enti (ad esempio:Regione, Provincia, Comuni) non è più di tipo “gerarchico” ma improntato alla“sussidiarietà”. Questo vuol dire che non va più inteso in senso “meccanico”, secondoil meccanismo “a cascata” della Legge urbanistica 1150 del 1942, il rapporto tra pianidi coordinamento e piani comunali. In particolare gli articoli 4, 5, 6, 7 della citataLegge regionale 13/2008 definiscono l’istituto della “copianificazione” mediante ilquale un comune, ad esempio, può richiedere, nel perseguimento del prevalenteinteresse pubblico la modifica “concertata” di alcune delle previsioni sovraordinateche si dimostrino inadeguate o superate per il corretto Governo del Territorio, ilcontenimento del rischio o la salvaguardia del paesaggio. La copianificazione vaaccompagnata da un processo di urbanistica partecipata in cui ruolo determinanteassumono le comunità locali e la loro conoscenza dei luoghi.5