Social Housing e agenzie pubbliche per la casa - Federcasa

Dexia Crediop S.p.A.Social Housing eagenzie pubblicheper la casaRicerca realizzata daC E N S I Sin collaborazione con

868_08Il presente dossier è l’esito di un lavoro comune tra Dexia-Crediop (committente della ricerca), FondazioneCensis (incaricata del rapporto) e Federcasa che ha raccolto e fornito i dati riguardanti le agenzie territorialiper la casa e le politiche regionali.Il testo del rapporto è stato redatto, sotto il coordinamento di Giuseppe Roma, da Stefano Sampaolo e SilviaCataldo della Fondazione Censis, che si sono potuti avvalere del prezioso contributo di tutto il gruppo dilavoro. Anna Maria Pozzo e Francesca Perugia della Direzione Nazionale di Federcasa si sono occupate dellastesura del capitolo 6 e della raccolta delle best practices; Fabio Vittorini e Alberto Brandolini per DexiaCrediop hanno curato la stesura del capitolo 5.2

INDICE1. Introduzione Pag. 11.1. Obiettivi e contenuti principali della ricerca “ 11.2. L’articolazione del rapporto “ 62. Le ragioni della centralità del social housing “ 72.1. Limiti e contraddizioni delle dinamiche recenti “ 72.2. La crisi del comparto dell’affitto “ 133. I principali fattori di spinta della domanda “ 173.1. L’atomizzazione delle famiglie “ 173.2. Giovani e processi di autonomizzazione “ 193.3. Immigrazione, casa e processi di inserimento “ 253.4. Anziani e condizione abitativa “ 304. Il patrimonio pubblico: dimensioni, utenza e gestione “ 364.1. Il profilo generale del patrimonio “ 364.2. Gli aspetti gestionali “ 404.3. Il profilo dell’utenza “ 485. Le Aziende Casa “viste” attraverso i bilanci “ 555.1. Il campione oggetto di analisi “ 555.2. I dati aggregati dell’esercizio 2006 “ 585.3. I dati aggregati del trend 2004 - 2006 “ 615.4. Considerazioni conclusive “ 646. Il quadro delle politiche regionali “ 666.1. L’evoluzione delle politiche nazionali e delrapporto Stato-Regioni “ 666.2. Regioni, diritto alla casa, criteri per l’accesso “ 676.3. Le politiche delle Regioni fra aiuto alla persona edaiuto all’investimento “ 686.4. I bilanci regionali e l’investimento sul tema “casa” “ 806.5. Linee di intervento comuni e proposte innovative “ 847. Il ventaglio delle esperienze locali “ 937.1. Politiche per incrementare l’offerta in affitto “ 937.2. La finanza etica per la casa “ 977.3. Buone pratiche locali “ 988. Un confronto europeo “ 1358.1. Welfare e diritto alla casa in Europa “ 1358.2. Francia “ 1368.3. Regno Unito “ 1428.4. Spagna “ 146

868_081. INTRODUZIONE1.1. Obiettivi e contenuti principali della ricercaIl presente rapporto di ricerca, realizzato dal Censis per conto di Dexia-Crediop è il frutto di un lavoro comune con Dexia stessa (che ha curatol’indagine sui bilanci delle Agenzie territoriali per la casa, riportata nelcapitolo 5) e con la Direzione nazionale di Federcasa, che oltre acontribuire all’impostazione del lavoro, ha fornito materiali e datiappositamente elaborati per l’occasione e si è occupata della stesura delcapitolo relativo alle politiche regionali.La casa: un tema rimosso ma più che mai attualeL’Italia ha di fatto per molti anni “rimosso” il problema casa, nellaconvinzione diffusa che l’elevato tasso di proprietà fosse ormai unagaranzia sufficiente della soddisfazione del fabbisogno.Nel frattempo la competenza sulle politiche abitative è stata regionalizzatamentre le risorse pubbliche sono venute meno. Le politiche abitativepubbliche si sono praticamente azzerate con l’esaurirsi delle risorseprogrammate. Di conseguenza, più o meno contemporaneamente, sonovenuti a mancare sia una strategia nazionale sul tema casa e sia glistrumenti operativi efficienti per realizzarla.Come è noto, per diverse concomitanti ragioni, le politiche sociali incampo abitativo si sono nuovamente imposte all’attenzione del dibattitopubblico.Fattori di pressione sul fronte demografico, sociale ed economico hannomodificato i termini del problema sia dal lato della domanda che dal latodell’offerta, dimostrando come la rigidità di un offerta tutta basata sullacasa in proprietà risulta accrescere le situazioni di disagio abitativo.Tra questi temi: la crescita del numero delle famiglie, l’aumento deifenomeni migratori e l’invecchiamento della popolazione dal punto di vistadelle evoluzioni demografiche; la precarizzazione dei rapporti di lavoro e ledifficoltà per i giovani di uscire dalle famiglie di origine; il crescenteindebitamento delle famiglie e le difficoltà connesse all’andamento delledinamiche salariali e dei saggi d’interesse.La congiuntura economica non ha consentito un miglioramento del tenoredi vita e un innalzamento dei redditi disponibili delle famiglie, a fronte di1

868_08una forte crescita dei valori immobiliari. In Italia la corsa allapatrimonializzazione a partire dalla fine degli anni ’90 è stata massiva, tantoche chi non ha acquistato una casa nelle favorevoli condizioni degli annipassati – in un momento in cui i mutui erano molto vicini come costoall’affitto,– oggi ha ancora maggiori difficoltà a sostenerne le spese. Lalievitazione dei canoni oltre ad aver aumentato le difficoltà a far fronte allespese della casa per molte famiglie ha, nei fatti, ridotto la possibilità diaccedere a costi ragionevoli ad un alloggio in locazione, riducendo escoraggiando nuove forme di mobilità territoriale.L’inadeguatezza delle risposteA fronte di questi fenomeni, le soluzioni offerte dal sistema tradizionale diaiuti per la casa e di operatori non sono più adeguate ad offrire unarisposta.Infatti:- la crescente domanda di abitazioni in affitto non trova più un sufficientesupporto nel settore degli investitori istituzionali (che hanno a loro voltaalienato il loro patrimonio);- l’aiuto personale per l’affitto è inadeguato quantitativamente(dovrebbe essere almeno raddoppiato) e non risolve strutturalmente ilproblema, ma richiede una spesa corrente costante e crescente neltempo (il mercato si adegua alla presenza dell’aiuto).- l’offerta di alloggio sociale è andata riducendosi percentualmente acausa del processo di alienazione e non è più in grado di dare rispostesufficienti per i bisogni delle grandi città (vedi domande in attesa).Peraltro il decentramento regionale ha portato ad un aggravamento dellafrattura nord-sud che già esisteva anche negli anni precedenti il 1998. Leregioni più povere non sono in condizione di investire risorse proprie per lacasa e quindi continuano ad investire grazie all’onda lunga deitrasferimenti statali dei residui ex Gescal (che per queste regioni erano piùconsistenti).Le altre regioni, in particolare nel centro-nord, avviano però interessantisperimentazioni tendenti a dare risposta alla domanda emergente.Nascono esperienze di nuovo housing sociale (affitto intermedio) anchegrazie al contributo dato dalle Fondazioni bancarie che iniziano ad investirein questo settore (Lombardia, Piemonte). Si sviluppano interventi innovatividi welfare attivo (autocostruzione, cohousing), a volte promossidirettamente dalla Regione (Lombardia) a volte su iniziativa degli operatori(ITEA Trento, cooperazione).2

868_08Un importante capitolo connesso alla casa si rivela quello dellariqualificazione energetica del patrimonio e della sostenibilità dei nuoviinterventi.Le riforme urbanistiche regionali più avanzate incentivano la produzione dialloggi sociali.Una nuova politica dell’affittoNei principali Paesi europei il settore pubblico svolge un ruolofondamentale, accanto al settore privato, nella gestione di abitazioni inaffitto e nello stimolare ed incentivarne una nuova offerta di abitazioni acanone accessibile, quale elemento costitutivo di una strategia globaleche favorisce la mobilità territoriale della forza lavoro, l’integrazione degliimmigrati, lo sviluppo economico, la tutela di categorie socialmentesvantaggiate. L’incentivo all’accesso alla proprietà non è ovviamente ingrado di dare una risposta valida in molti casi.Nel nostro Paese per far fronte alle diverse e nuove domande di casa acosti accessibili, è indispensabile ripensare le logiche di intervento socialeper l’abitare. La scelta è dotarsi nuovamente di una strategia pergovernare il cambiamento e rispondere ai bisogni o esserne travolti.E’ questo peraltro il reale obiettivo di questo rapporto: fornire un quadrodella complessità delle questioni in gioco per dimostrare la rilevanza dellaquestione abitativa in relazione ad alcuni fondamentali processi sociali (tra iquali l’inserimento degli immigrati, l’autonomizzazione dei giovani,l’integrazione e il supporto agli anziani) e la conseguente necessità dimettere in campo risorse e misure organiche e non estemporanee per darerisposte efficaci ad una domanda articolata.In particolare servono politiche di incremento del patrimonio in affitto e diaumento dello stock con prezzi calmierati o controllati e quindi rispostearticolate e flessibili:- articolate sul territorio (non è la stessa cosa rispondere ai bisogni nellearee a forte tensione –Milano, Roma, Napoli – e nelle altre aree in cui ilmercato è meno “drogato” da fenomeni speculativi legati alla fortepressione della domanda);- basate su un sistema di aiuti diversificato e in grado di rispondere adiversi tipi di necessità: il bisogno di casa temporaneo (studenti,lavoratori stagionali e in mobilità), il bisogno di casa per un periodo didifficoltà (separazioni, disoccupazione, problemi di emarginazionesociale).3

868_08- incentrate su un nuovo sistema di operatori che comprenda anche ilsettore privato e che veda la nascita di società immobiliari di tipoeuropeo anche in Italia.In Italia, la scelta irreversibile del decentramento consente di perseguire unnuovo sviluppo del settore, non dettato dall’Amministrazione centrale mada essa comunque favorito con una politica coerente, che conti su:- una compresenza di attori pubblici e privati che sia in grado di darerisposte differenziate e articolate ai fabbisogni;- un ruolo positivo e creativo delle differenti articolazioni normative eorganizzative, che potranno accogliere e travasare da un territorioall’altro proposte e best practices.Il ruolo delle agenzieLe agenzie di promozione e gestione degli alloggi sociali, nei fatti,rappresentano tuttora il riferimento per le politiche pubbliche di settore. Puressendo relazionate ad un patrimonio abitativo di proporzioni rilevanti (paria circa un milione di alloggi), hanno in parte perso il ruolo propulsivo eoperativo avuto nel passato e sono state oggetto di un hostile takeover daparte della politica che ne ha ridotto l’efficienza. Come conseguenza, ne èderivata nella percezione collettiva una visione semplicistica secondo laquale il patrimonio pubblico è ovunque mal gestito, non assolve alla suafunzione sociale e rappresenta per lo Stato più un peso che una risorsa.Tuttavia le analisi svolte in questo rapporto mostrano come le Aziende casapubbliche sono in larghe zone del Paese perfettamente in grado disvolgere in futuro questo ruolo.Sta alle Regioni progettare il ruolo delle Aziende casa pubbliche nel proprioterritorio, senza perdere di vista la collaborazione tra pubblico e privato esenza deprivarsi di un patrimonio pubblico che rappresenta lo strumento direalizzazione di politiche concrete.Per questo nuovo sviluppo le Aziende casa pubbliche sono un fattoreovviamente non esclusivo ma imprescindibile se non si vuole rinunciare agovernare il cambiamento invece di esserne governati.La lettura del rapporto dimostra che il settore pubblico ha ancora un ruoloda svolgere, non soltanto per dare risposte alla domanda debole, ma cheal contrario deve allargare il suo ambito di intervento e trovare nuoveforme di collaborazione, oltre che con i Comuni, anche con il settoreprivato.Le risposte date dagli operatori pubblici “aziendalizzati” sono infatti quasitutte quelle improntate ad una valorizzazione del patrimonio, attraverso4

868_08interventi di riqualificazione energetica in Finanziamento Tramite Terzi, oattraverso interventi complessi di rinnovo e rivitalizzazione urbana, o ancora,rivolgendo particolare attenzione alle nuove fasce di utenza attraversointerventi mirati per gli anziani, gli immigrati, i giovani e improntati allacreazione di nuovi modelli di convivenza nei quartieri urbani.Questo tipo di intervento, che risponde spesso con soluzioni innovative ainuovi bisogni, ha anche lo scopo di controbilanciare la crescita del deficitstrutturale legato alla gestione dell’edilizia residenziale pubblica, in cuiaumenta la presenza delle fasce deboli e la difficoltà di pagare gli affitti,con conseguente riduzione delle entrate.I processi di aziendalizzazione effettuati dalle regioni del centro-nord hannomesso gli enti in condizione di muoversi più liberamente nello svolgere lapropria funzione, nel trovare forme di organizzazione più flessibili (grazie allacreazione di società strumentali) e nell’avviare rapporti di partenariato colsettore privato.La permanenza di elevate quote di liquidità non impegnate nei bilancidegli enti dimostra però come ancora essi risentano della struttura di entepubblico, con scarsa capacità imprenditoriale autonoma, da una parte,ma dall’altra dimostra anche il peso dei vincoli derivanti dall’essere aziendapubblica, sottoposta per ogni atto rilevante al controllo edall’autorizzazione regionale (ad esempio per il reinvestimento dei ricavatidalle vendite), oltre che la scarsità di aree a costi compatibili con i limiti dispesa (anche questi imposti dalle Regioni).La questione delle venditeDall’avvio del piano vendite “Nicolazzi” della legge 560/93 ad oggi si èvenduto circa il 19% del patrimonio esistente all’epoca. Tuttavia questoprocesso non ha dato luogo ad un rinnovo del parco di edilizia pubblica,che è calato del 6%, per due motivi: i prezzi di vendita troppo bassi (oggi sivendono almeno quattro alloggi per costruirne uno) e l’erosione delricavato (in particolare nel sud, in cui le Regioni hanno autorizzato l’impiegodi quote superiori al 20% previsto dalla legge) per far fronte al deficit dibilancio.Serve sicuramente una revisione della 560/93, dando maggior autonomiaagli enti proprietari nel definire criteri di vendita e prezzi che consentano laricostruzione del patrimonio dismesso, contribuendo così ad un effettivorinnovo e alla reimmissione di quote di patrimonio pubblico a disposizionedelle graduatorie comunali.Non dimentichiamo che una pura e semplice dismissione a prezzi “politici”non risolve un problema di domanda abitativa e sottrae quote didisponibilità di alloggi, dovute alla rotazione degli abitanti (circa il 3%annuo).5

868_081.2. L’articolazione del rapportoNella costruzione del rapporto si è cercato di delineare un quadrocomplessivo del tema, facendo il punto sia dal lato delle dinamiche delladomanda che da quello delle politiche.In particolare:- il capitolo 2 (“Le ragioni della centralità del social housing”), presentauna serie di dati ad illustrazione dei fattori di mutamento che rendono dinuovo centrale anche nel nostro Paese il tema dell’accesso all’alloggio;- nel capitolo 3 (“I principali segmenti della domanda debole”) vengonoanalizzate con maggiore dettaglio le i caratteri attuali della questioneabitativa con riferimento a tre grandi questioni sociali: i processi diinserimento degli immigrati, quelli di autonomizzazione dei giovani edinfine ai quelli di integrazione e supporto degli anziani;- il capitolo 4 (“Il patrimonio pubblico: dimensioni, utenza e gestione”) èdedicato ad un’analisi sul ruolo ed il funzionamento delle AgenzieTerritoriali per la casa, e utilizza dati relativi ad un’apposita indagineeffettuata da Federcasa presso i propri associati in occasione di questorapporto.- Nel capitolo 5 vengono riportati i risultati di un’apposita indagineeffettuata da Dexia-Crediop sui bilanci di alcune aziende territoriali;- il capitolo 6 (“Il quadro delle politiche regionali”), a cura di Anna MariaPozzo e Francesca Perugia di Federcasa, fa il punto sugli indirizzi dellepolitiche abitative adottate dalle singole regioni;- nel capitolo 7 (“Il ventaglio delle esperienze locali”) si è cercato diricostruire un quadro orientativo delle politiche innovative sperimentalinate “dal basso” come risposta alla mancanza di organiche politichenazionali per incrementare l’offerta in affitto a carattere sociale. Ilcapitolo è corredato dalla presentazione di una serie di casi diparticolare interesse;- infine il capitolo 8 (“Un confronto europeo”) rende conto delle principalicaratteristiche dei sistemi di housing sociale di Francia, Spagna e RegnoUnito.6

868_082. LE RAGIONI DELLA CENTRALITÀ DEL SOCIAL HOUSING2.1. Limiti e contraddizioni delle dinamiche recentiIl rinnovato interesse collettivo (dell’opinione pubblica, della politicanazionale e locale, delle forze sociali ed economiche) per le tematicheabitative è indubbio: la casa è tornata prepotentemente ad essere unargomento al centro dell’agenda politica e non solo in Italia.Eppure questo ritorno della questione abitativa presenta degli aspettiapparentemente paradossali. Veniamo infatti da un recente ciclo diespansione del mercato immobiliare e del settore delle costruzioni che haavuto al centro proprio il segmento residenziale. Per circa 10 anni (1997-2007) le compravendite di abitazioni hanno registrato un trend positivo concirca 800.000 alloggi scambiati negli anni di maggiore intensità del mercato(tab. 1).Di fatto oltre 5 milioni di acquirenti di case dal 2000 a oggi hannodeterminato il più lungo e intenso boom del mercato immobiliare registratoin Italia. Come risulta dai dati ufficiali dell’Agenzia del Territorio, solo negliultimi mesi del 2007 e nei primi del 2008 si è avuto un raffreddamento degliscambi, senza dubbio legato alle mutate condizioni del mercato delcredito, cioè all’incremento dei tassi di interesse sui mutui, e con gli effettidella crisi dei mutui subprime statunitensi, che hanno indotto le banche aselezionare in modo maggiormente restrittivo la propria clientela.I dati del primo semestre 2008 dell’Agenzia del Territorio segnalano un calodelle compravendite residenziali del 14% riseptto allo stesso periodo del2007. Si tratta di una discesa iniziata nella seconda emtà del 2007 e dovutain larga parte al ridimensionamento della domanda di fascia bassa(acquisti sotto i 250.000 euro), quella che ha più difficoltà ad accedere adun mutuo.Ma, è bene ricordarlo, in questi ultimi anni, soprattutto grazie ai bassi tassi diinteresse, molte famiglie hanno avuto accesso al bene casa in proprietà,anche in un momento in cui i prezzi, dopo la caduta verticale del 1992,hanno ricominciato a crescere in modo sensibile, soprattutto nelle grandiaree urbane.Come è noto, siamo, dopo la Spagna, il Paese europeo con il più elevatotasso di famiglie che abitano in un alloggio di loro proprietà o comunqueche non pagano un affitto (essendo magari l’abitazione in comodatod’uso).7

868_08Alla propensione all’acquisto dell’abitazione, considerato nel confrontocon l’affitto un’azione più lungimirante e conveniente o semplicementeun’opzione inevitabile, fa da sfondo la generale crescita quantitativa deisoggetti di domanda: l’incremento del numero di famiglie negli ultimi anniha registrato valori elevati, come si vedrà più avanti (fig.1), in parte ancheper la crescita di separazioni e divorzi, un fattore che incide anch’esso sulfabbisogno abitativo (tab. 2).La voglia/necessità di passare alla proprietà e l’incremento dei soggettiportatori di esigenze abitative, hanno avuto un impatto rilevante sul settoredelle costruzioni: dal 1998 ad oggi la crescita del settore delle costruzioni èstata alimentata in modo continuativo dal comparto abitativo (gli interventidi riqualificazione crescono a partire dal 1998 e la nuova edilizia abitativadal 1999) offrendo peraltro un importante contributo al prodotto internolordo e all’occupazione (tab.3).Per le costruzioni il 2007 è stato il nono anno consecutivo di crescita (gliinvestimenti sono aumentati dell`1% rispetto al 2006) ed anche nel 2007 lacrescita è stata trainata dall’edilizia: quella residenziale, in particolare hafatto segnare un incremento dell`1,6%, soprattutto per effetto del buonandamento del comparto della riqualificazione. Nel 2008, secondo l’Ance,gli investimenti in abitazioni faranno registrare un aumento più contenutorispetto al 2007.Tendenzialmente in questi anni si sono costruite 300.000 nuovaabitazioni/anno (tab. 4). Da notare che Lombardia e Lazio da solerappresentano circa il 30% delle nuove costruzioni residenziali del Paese.Naturalmente la voglia di casa delle famiglie italiane si è dovuta misurarecon il rialzo dei prezzi: e quindi da un lato chi ha comprato si è indebitato dipiù, per periodi più lunghi; dall’altro ha cercato un’offertaeconomicamente più “accessibile” (quella che gli anglosassoni chiamanoaffordable), andando ad acquistare nelle zone più esterne delle città edelle aree metropolitane, nelle prime ma soprattutto nelle seconde coroneurbane, magari servite da qualche linea di trasporto ferroviario regionale.Gli effetti territoriali di queste dinamiche sono sempre più evidenti. Mentrel’economia si è progressivamente terziarizzata, concentrando nelle città iposti di lavoro nei servizi avanzati e tradizionali, sono cresciute dal punto divista residenziale e demografico le aree periferiche, dove i valori immobiliarisono più alla portata dei portafogli familiari. Si tratta di un fenomenogenerale, in atto da alcuni anni, ma che solo ora appare in tutta la suaevidenza. Gli effetti sono la crescita delle seconde cinture urbane, maanche delle aree più esterne (tab. 5) ed il calo demografico delle areecentrali.Ma l’effetto più generale è stato l’ulteriore incremento del consumo disuolo, l’aumento contestuale del numero dei pendolari, cioè di coloro cheescono dal proprio comune di residenza), e l’allungamento dei tempi deglispostamenti casa-lavoro.8

868_08Nella sola Lombardia, secondo una recente ricerca del Politecnico diMilano, il consumo di suolo è stato pari a 5000 ha l’anno, una superficieparagonabile a quella occupata dalla città di Brescia, ma evidentementedistribuita in una miriade di microaree di nuova urbanizzazione.L’aumento dei processi di dispersione insediativa ha avuto un effettorilevante sul sistema della mobilità come dimostra l’esplosione delpendolarismo: fra il 2001 e il 2007 + 35,8%, a un tasso medio annuo del 6%.9

868_08Tab. 1 - Numero di transazioni normalizzate (1) del settore residenziale (2000-2007)2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Nord Ovest 231.547,68 223.629,20 250.234,49 251.412,67 264.225,05 273.770,68 281.253,43 268.400,76Nord Est 129.786,84 131.406,88 147.679,36 149.429,30 157.224,83 161.838,49 165.506,60 157.501,47Centro 142.150,83 143.086,63 159.936,50 156.669,04 166.636,54 171.666,67 170.989,96 164.931,87Sud e isole 186.992,73 183.141,54 203.671,82 204.574,86 216.039,24 226.073,96 227.301,50 215.390,68Italia 690.478,08 681.264,25 761.522,17 762.085,87 804.125,66 833.349,80 845.051,49 806.224,78(1) Numero di transazioni ponderate con la quota di proprietà effettivamente compravendute(2) Esclude il Trentino-Alto AdigeFonte: elaborazione Censis su dati Agenzia del Territorio10

868_08Tab. 2 – Andamento degli investimenti in costruzioni residenziali, 2000-20082000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (*) 2008 (°)Valori correnti (milioni di euro)Abitazioni nuove 24.763 25.428 27.996 30.225 32.853 35.791 38.112 39.933 41.050Abitazioni in manutenzionestraordinaria27.202 28.532 30.589 32.048 35.017 37.896 40.394 42.996 45.393Totale investimenti in abitazioni 51.965 53.960 58.585 62.273 67.870 73.687 78.506 82.929 86.443Valori a prezzi 2000 (milioni di euro)Abitazioni nuove 24.763 24.918 26.358 27.750 29.053 30.352 31.262 31.512 31.494Abitazioni in manutenzionestraordinaria27.202 27.960 28.798 29.423 30.967 32.136 33.132 33.911 34.776Totale investimenti in abitazioni 51.965 52.878 55.156 57.173 60.020 62.488 64.394 65.423 66.270Variazioni % in valoreAbitazioni nuove 2,7% 10,1% 8,0% 8,7% 8,9% 6,5% 4,8% 2,8%Abitazioni in manutenzionestraordinaria4,9% 7,2% 4,8% 9,3% 8,2% 6,6% 6,4% 5,6%Totale abitazioni 3,8% 8,6% 6,3% 9,0% 8,6% 6,5% 5,6% 4,2%Variazioni % in quantitàAbitazioni nuove 0,6% 5,8% 5,3% 4,7% 4,5% 3,0% 0,8% -0,1%Abitazioni in manutenzionestraordinaria2,8% 3,0% 2,2% 5,2% 3,8% 3,1% 2,4% 2,6%Totale abitazioni 1,8% 4,3% 3,7% 5,0% 4,1% 3,1% 1,6% 1,3%(*) Stima su Conti Economici Nazionali(°) Stime e previsioni AnceFonte: Ance11

868_08Tab. 3 - Nuove costruzioni residenziali, 2005-2006 per regione (unità immobiliari)2005 2006u.i. % sul totale u.i. % sul totalePiemonte 20.883 7,1% 22.270 7,0%Valle d`Aosta 1.299 0,4% 1.291 0,4%Liguria 5.893 2,0% 6.573 2,1%Lombardia 58.971 19,9% 62.080 19,6%Nord-Ovest 87.046 29,4% 92.214 29,1%Veneto 30.881 10,4% 31.337 9,9%Friuli Venezia Giulia 5.976 2,0% 6.044 1,9%Emilia Romagna 28.119 9,5% 30.762 9,7%Nord-Est 64.976 21,9% 68.143 21,5%Umbria 5.756 1,9% 6.080 1,9%Toscana 14.929 5,0% 16.472 5,2%Marche 9.857 3,3% 10.878 3,4%Lazio 26.913 9,1% 28.948 9,1%Centro 57.455 19,4% 62.378 19,7%Abruzzo 9.217 3,1% 9.822 3,1%Molise 1.458 0,5% 2.012 0,6%Campania 20.069 6,8% 23.347 7,4%Puglia 16.513 5,6% 15.590 4,9%Basilicata 2.619 0,9% 3.109 1,0%Calabria 8.110 2,7% 9.117 2,9%Sicilia 18.613 6,3% 19.607 6,2%Sardegna 10.125 3,4% 12.052 3,8%Sud e isole 86.724 29,3% 94.656 29,8%Totale Italia 296.201 100,0% 317.391 100,0%Fonte: elaborazione Censis su dati Agenzia del Territorio12

868_08Tab. 4 - Popolazione residente nelle città con 250.000 abitanti e oltre, nei comuni diprima e seconda corona urbana e nel resto della provincia, 1991-2007 (var. %)Var. %1991-2001Var. %1991-2007Grandi città -6,9 -5,4Prime corone urbane 4,4 11,4Seconde corone urbane 7,1 14,9Resto della provincia 3,6 9,3Fonte: elaborazioni Censis su dati IstatFig. 1 - Numero e incidenza dei pendolari in Italia, 1991-2007 (v.a. e val. %)Valori assoluti in migliaia20.00018.00016.00014.00012.00010.0008.0006.0004.00015,48.73717,09.68518,910.95522,213.149252015105Valori %2.00001991 2001 2005 20070Pendolari (migliaia) Incidenza sulla popolazione residente (%)Fonte: Censis, 200813

868_082.2. La crisi del comparto dell’affittoCome si è visto, l’attuale questione abitativa deriva in gran parte dalladifficoltà ad intercettare le diverse e nuove domande con un quadrodell’offerta tutto sbilanciato sull’accesso all’abitazione in proprietà.Gli investimenti in edilizia residenziale destinata alla locazione non sono statifin qui presi in considerazione da parte degli operatori professionali a causadella generale bassa redditività del capitale investito che raggiunge il suominimo nella fascia destinata ai ceti più disagiati. Non a caso gli investitoriistituzionali (Fondi Immobiliari, Casse di Previdenza, Società di Assicurazione,ecc.), negli ultimi anni si sono rivolti esclusivamente al settore immobiliarecorporate (uffici, commercio, industria, hotel, leisure, ecc.).Peraltro, se è vero che non si produce nuova offerta in locazione, èaltrettanto vero che il patrimonio esistente in affitto da un lato siridimensiona per effetto delle vendite dei singoli privati e dei grandiproprietari, dall’altro registra una crescente associazione tra l’abitare inaffitto e la difficile condizione economica della famiglia.Che la corsa alla proprietà e l’erosione del patrimonio in locazione abbianofinito per fa coincidere il settore dell’affitto con le fasce sociali medio-basseè bene illustrato dalla tabella 6, relativa a dati storici della Banca d’Italia.Solo 21 anni fa (1987), nella fascia di reddito più alta delle famiglie italiane,ben il 17,4% risiedeva in un alloggio in affitto: tale percentuale ègradualmente scesa al 12,3% nel 1991 e nel 1995 è crollata al 7,8%. Oggi èpari al 7,1%. Di contro nella fascia più bassa i valori, pur oscillando, sonorimasti in sostanza gli stessi.A fronte di tale composizione del settore privato non stupisce che l’effettodel caro-affitti sia una notevole e pesante incidenza dei costi abitativirispetto al reddito delle famiglie. Nelle fasce basse tale incidenza raggiungevalori molto elevati (tab. 7). In particolare, una ricerca Censis-Sunia hamostrato come nella fascia fino a 10.000 euro l’affitto nei grandi centri pesaper i due terzi del reddito nelle grandi città, e per il 42% sotto i 250.000abitanti. Per la fascia di reddito tra i 10.000 ed i 15.000 euro, cherappresenta circa il 30% dell’inquilinato, l’incidenza media è pari al 30%sotto i 250.000 abitanti e al 48% sopra questa soglia. Nella fascia di redditodirettamente superiore, quella compresa tra 15.000 e 20.000 euro, in cuiricade circa il 27% delle famiglie in affitto, l’incidenza dell’affitto scende al24% nei comuni con meno di 250.000 abitanti, ma rimane elevata nellegrandi città, dove è pari al 35%.14

868_08A fronte di tali valori è cresciuta la difficoltà delle famiglie in affitto a farfronte alle spese abitative. Lo dimostrano chiaramente i dati sugli sfratti:quelli che hanno come motivazione la morosità dell’inquilinorappresentano nel 2007, il 77,2% del totale (tab. 8), nel 1990 erano appena il26%.In particolare nuove forme di disagio riguardano non solo le fasce piùpovere in condizioni di emergenza abitativa, ma anche le famiglie dellafascia medio-bassa in affitto nel libero mercato nelle grandi aree urbane:soggetti che anche per ragioni di reddito sono fuori dall’offerta dell’ediliziasociale sovvenzionata, che non hanno mezzi adeguati per accedere allacasa in proprietà e che soffrono del rilevante aumento degli affitti.A fronte di una situazione di crescente difficoltà per una variegata plateadi soggetti (ed in modo particolare nelle grandi aree urbane), a sostenere icosti abitativi e ad eccedere ad una sistemazione abitativa stabile edignitosa, vi è nei fatti una sostanziale inadeguatezza delle risposte e dellerisorse pubbliche.Sul fronte affitti, come è noto la legge 431 ha istituito uno specifico Fondosociale e negli ultimi anni le risorse stanziate dallo Stato centrale hannoquindi in gran parte finanziato il sostegno diretto delle famiglie in affitto sullibero mercato.Anche da questo punto di vista la situazione è comunque critica, vistal’insufficienza delle risorse stanziate. Il fabbisogno accertato dalle Regioniammonta ad oltre 500 milioni di euro a fronte di una dotazione assegnatadalle varie leggi finanziarie che è oscillata nel tempo intorno ai 300 milioni eche negli ultimi anni è andata diminuendo ulteriormente e che è in gradodi soddisfare solo il 40% delle richieste ritenute valide (tab. 9).Questo tipo di intervento, è bene ricordarlo, pur essendo assolutamenteindispensabile per fronteggiare le emergenze, sottrae risorse chepotrebbero essere utilizzate per realizzare nuove abitazioni in affitto.Risorse che notoriamente sono ridotte ai minimi termini. La produzionecomplessiva annua di alloggi sociali è come nota crollata (siamo sotto le2000 unità annue).15

868_08Tab. 5 -Percentuale famiglie in affitto per quintili di redditoAnnoFino al 20percentileDal 20 al 40percentileDal 40 al60percentileDal 60 al80percentileOltre l’80percentileTotale1983 38,3 46,1 28,9 27,6 16,3 31,51987 34,1 37,7 27,2 27,2 17,4 28,71991 35,7 29,0 23,4 19,8 12,3 24,11995 39,0 30,3 22,2 17,7 7,8 23,42000 32,8 26,9 20,4 15,0 7,3 20,52004 39,8 28,6 18,4 12,6 7,1 21,3Fonte: elaborazione Censis su dati Banca d’Italia 2006Tab. 6 - L’incidenza dell’affitto sul reddito nel settore privato (calcolata sul limite superioredella classe di reddito)Ampiezzademograficadel comuneClasse di reddito(euro/anno)Canonemedio(euro/mese)Incidenza mediacanone su reddito(val.%)Fino a 10.000 euro 346,1 42%Fino a 250.000 Da 10.000 a 15.000 euro 375,4 30%abitantiDa 15.000 a 20.000 euro 406,8 24%Da 20.000 a 25.000 euro 425,6 20%Oltre 250.000 abitantiTotaleFino a 10.000 euro 543,8 65%Da 10.000 a 15.000 euro 596,6 48%Da 15.000 a 20.000 euro 584,8 35%Da 20.000 a 25.000 euro 630,3 30%Fino a 10.000 euro 402,6 48%Da 10.000 a 15.000 euro 425,3 34%Da 15.000 a 20.000 euro 441,9 27%Da 20.000 a 25.000 euro 471,1 23%Fonte: indagine Censis-Sunia-Cgil, 200716

868_08Tab. 7 – Procedure di sfratto in Italia, 1997-2007 (v.a., val%)Annov.a.Provvedimenti esecutivi di sfratto emessiDi cui per morositàv.a. %1997 50.226 26.322 52,4%1998 44.919 25.569 56,9%1999 38.944 24.203 62,1%2000 39.406 25.412 64,5%2001 40.500 26.937 66,5%2002 40.130 27.154 67,7%2003 39.284 27.781 70,7%2004 45.535 32.112 70,5%2005 44.988 33.200 73,8%2006 44.897 33.893 75,5%2007 41.888 32.540 77,7%Fonte: elaborazione Censis su dati Ministero degli InterniTab. 8 - Dotazione annuale nazionale Fondo sociale (“buono casa” ex art. 11legge 431/1998)Anno Norma di riferimento Stanziamento(in milioni di euro)1998 Legge n. 431/1998 309,881999 Legge n. 431/1998 309,882000 L. 23 dicembre 1999, n. 488 366,682001 L. 23 dicembre 2000, n. 388 335,702002 L. 28 dicembre 2001, n. 448 249,182003 L. 27 dicembre 2002, n. 289 246,502004 L. 24 dicembre 2003, n. 350 246,012005 L. 30 dicembre 2004, n. 311 230,142006 L. 23 dicembre 2005, n. 266 310,662007 L. 27 dicembre 2006, n. 296 210,992008 L. 24 dicembre 2007, n. 244 205,59Fonte: Federcasa17

868_08Tab. 9 – Famiglie in graduatoria per il “buono casa” nelle grandi cittàCittàDomandeammissibilibuonocasaAnnoAssegnazionecontributi per l’ affitto% domande Importoammissibili contributisu famigliein affittoImportomedio/famigliaTorino 14.570 2006 12% 10.927.500 750Milano 8.869 2006 4% 12.500.000 1.409Venezia 1.574 2006 5% 3.880.000 2.465Bologna n.d. - n.d. n.d. -Firenze 1.610 2008 4% n.d. n.d.Roma 9.971 2006 3% 29.300.000 2.939Napoli n.d. - n.d. n.d. n.d.Bari 6.318 - 20% n.d. n.d.Palermo n.d. - n.d. n.d. n.d.Catania 1.764 2005 5% n.d. n.d.Cagliari 643 2008 5% 1.676.146 2.607Fonte: indagine Federcasa 200818

868_083. I PRINCIPALI FATTORI DI SPINTA DELLA DOMANDA3.1. L’atomizzazione delle famiglieCertamente un fattore di spinta importante della domanda abitativa ècostituito dalla generale crescita quantitativa dei soggetti di domanda:l’incremento del numero di famiglie negli ultimi anni ha registrato valorielevati. Processo che si è accompagnato alla costante diminuzione delnumero di componenti.In particolare in Italia, dal 2000 al 2007 il numero delle famiglie è cresciuto dioltre 2 milioni, mentre il numero medio dei componenti di una famiglia èpassato da 2,52 del 2003 a 2,44 del 2007 (figg. 2 e 3).L’atomizzazione della famiglia italiane è certamente un fenomeno cheinteressa tutto il territorio nazionale, pur presentandosi in maniera piùincisiva nelle regioni del centro nord rispetto a quelle del sud.Fig. 2 - L’andamento del numero di famiglie in Italia, 2000-2007 (dati inmigliaia)Fonte: elaborazione Censis su dati Istat - Bilancio demografico19

868_08Fig. 3- L’andamento del numero di componenti per famiglia in Italia, 2003-2007Fonte: elaborazione Censis su dati Istat - Bilancio demograficoTab. 10 –Andamento di separazioni e divorzi - Anni 1995-2005 (v.a. e tassi di separazionetotali)AnniNumeroSeparazioniTassi diseparazionetotale per1.000matrimoniTassi diseparazionetotale per100.000abitantiNumeroDivorziTassi didivorziototale per1.000matrimoniTassi didivorziototale per100.000abitanti1995 52.323 158,4 91,3 27.038 79,7 47,21996 57.538 175,4 100,2 32.717 96,9 57,01997 60.281 185,6 104,8 33.342 99,8 58,01998 62.737 195,1 108,9 33.510 100,9 58,21999 64.915 203,9 112,6 34.341 104,2 59,62000 71.969 228,0 124,6 37.573 114,9 65,02001 75.890 242,7 132,2 40.051 123,8 69,82002 79.642 256,5 139,3 41.835 130,6 73,22003 81.744 266,0 141,9 43.856 138,6 76,12004 83.179 272,7 143,0 45.097 143,8 77,52005 82.291 272,1 140,4 47.036 151,2 80,32006 80.407 268,1 136,4 49.534 160,6 84,0Fonte: Istat20

868_083.2. Giovani e processi di autonomizzazione3.2.1. Casa e diritto allo studioPer gli studenti universitari la ricerca di un alloggio rappresenta un primoostacolo per avvalersi del tanto dibattuto diritto allo studio: ad oggi infatti laquestione abitativa costituisce una notevole criticità in tutte le cittàuniversitarie raggiungendo livelli più o meno allarmanti.In tutta Italia gli studenti universitari iscritti ad un ateneo di un’altra provinciao un’altra regione rispetto a quella di residenza sono complessivamentecirca 650.000, pari al 47,3% del totale degli studenti universitari. In rispostaalla domanda abitativa generata dalla loro presenza sono offerti a livellonazionale solamente 54 mila posti letto divisi tra case dello studentepubbliche, collegi privati e religiosi. Si può affermare che in media ladisponibilità sia pari ad un posto letto ogni 12 studenti fuori sede manaturalmente in alcune singole città si registrano condizioni anche piùdrammatiche.Disagi rilevanti si hanno in regioni come l’Abruzzo dove gli studenti fuorisede sono oltre 30.000 (circa il 69% del totale degli studenti) e possonocontare su appena 334 posti letto o come la Campania dove, per gli oltre40.000 studenti fuori sede ci sono solo 728 posti letto a disposizione. Ma lacondizione è emergenziale soprattutto nel Lazio dove gli studenti residentiin province o regioni diverse dalla propria sede universitaria sono il 40% e nelcomplesso, per un totale di circa 75.000 studenti, sono disponibili solamente4.446 posti letto (tab. 14).Andando ad analizzare la situazione nelle principali città universitarie si notacome nelle grandi metropoli la comunità studentesca “immigrata” hadimensioni rilevantissime: a Milano gli atenei hanno raggiunto, per l’annoaccademico 2007-2008, oltre 72 mila iscritti fuori sede mentre le universitàdella Capitale ne ospitano oltre 65 mila. Ma soprattutto si segnalano quellecittà dove la presenza degli studenti fuori sede è meno rilevante in sensoassoluto ma lo è assai di più in senso relativo: estremo è da questo punto divista il caso di Pisa dove i circa 30 mila fuori sede (quasi 8 studenti su 10vengono da fuori provincia), equivalgono al 33,8% della popolazioneattualmente residente; o ancora il caso di Padova dove i circa 33.000 fuorisede corrispondono al 15,6% degli abitanti della città (tab. 15).In mancanza di un’adeguata offerta di posti letto nelle residenze e collegiuniversitari, la principale soluzione per tutti resta quella dell’affitto di un21

868_08appartamento, di una stanza o addirittura di un posto letto da privati.Naturalmente una pressione della domanda così elevata non fa altro chedrogare il mercato degli affitti facendo crescere in maniera spropositata iprezzi soprattutto nelle aree centrali o prossime alle sedi degli atenei. Inaggiunta al fenomeno crescono i cosiddetti contratti “in nero”, nonadeguatamente fermati dagli ultimi provvedimenti adottati in materia diaffitti per motivi di studio.Tab. 14 - Studenti universitari e posti letto, distribuzione regionale A.A. 2007-08 -Aggiornato al 31 maggio 2008RegioneStudenti fuorisede% sul totaledegli studentidelle universitàdella regionePosti letto inresidenzeuniversitariepubbliche eprivateRapportostudenti fuorisede / postilettoAbruzzo 32.474 68,9 334 97,2Basilicata 2.103 34,9 160 13,1Calabria 15.894 37,0 5.761 2,8Campania 40.502 30,2 728 55,6Emilia Romagna 80.979 66,6 5.890 13,7Friuli V.Giulia 17.038 59,5 1.900 9,0Lazio 74.973 40,8 4.446 16,9Liguria 11.033 36,9 806 13,7Lombardia 94.951 48,1 9.739 9,7Marche 25.002 64,5 3.566 7,0Molise 4.133 51,4 0 n.d.Piemonte 27.762 37,6 3.428 8,1Puglia 18.564 24,5 1.469 12,6Sardegna 15.735 43,3 1.270 12,4Sicilia 45.667 38,9 2.484 18,4Toscana 63.577 67,4 4.253 14,9Trentino Alto Adige 6.515 42,9 1.654 3,9Umbria 13.505 49,6 1.491 9,1Valle d'Aosta 166 17,0 0 n.d.Veneto 59.103 63,2 5.030 11,8Totali 649.676 47,3 54.409 11,9Fonte: Elaborazione Censis su dati Miur22

868_08Tab. 15 - Studenti iscritti nelle principali città sedi universitarie in Italia, A.A. 2007-2008 (v.a., val. %)CittàStudentiiscrittiuniversitàA.A. 2007-2008Studentifuori sede(residenti inaltraprovincia oregione)%studentifuori sedesul totalestudentiPosti lettostatali ereligiosiRapportostudentifuorisede/postilettopubbliciRapporto %studenti /popolazioneRapportostudentifuori sede /popolazione(val.%)Pisa 37.390 29.476 78,8 1.590 18 42,9 33,8Bologna 50.030 35.713 71,4 3.242 11 13,4 9,6Padova 47.253 32.912 69,7 1994 16 22,5 15,6Parma 23.396 16.302 69,7 1.039 16 20,0 13,9Venezia 19.870 13.707 69,0 867 16 7,4 5,1Firenze 39.681 23.366 58,9 1.378 17 10,8 6,4Milano 143.634 72.702 50,6 5.632 13 11 5,6Cagliari 24.490 11.262 46,0 935 12 15,4 7,1Torino 60.252 27.214 45,2 1.148 24 6,7 3Roma 162.195 65.207 40,2 2.337 28 6 2,4Catania 43.792 17.440 39,8 1.242 14 14,5 5,8Genova 26.732 9.621 36,0 806 12 4,3 1,6Palermo 37.726 13.508 35,8 1.018 13 5,7 2Napoli 82.675 22.936 27,7 386 59 8,5 2,4Bari 41.812 9.837 23,5 1.085 9 12,9 3Fonte: Elaborazione Censis su dati Miur3.2.2. La permanenza dei giovani nella famiglia di origineLa questione abitativa resta un problema per i giovani anche una voltaterminati gli studi. Per loro si prospetta infatti un mercato immobiliare didifficile accesso date le condizioni economiche di chi oggi si inserisce nelmondo del lavoro.Il diffondersi delle condizioni di precariato e di flessibilità lavorative e leconseguenti incertezze sul proprio futuro fanno sì che per le giovanigenerazioni sia sempre più difficoltoso usufruire dei servizi bancari (come adesempio l’accensione di un mutuo) o comunque impegnarsi a lungotermine per sostenere le spese di una propria abitazione.23

868_08Peraltro il mercato dell’affitto mantiene le sue criticità, anche in relazionealla scarsa disponibilità da parte dei locatari a stipulare contratti cheabbiano valenza giuridica. Oltretutto loro stessi mostrano una certaresistenza ad affittare appartamenti a giovani che non possano mettere agaranzia una busta paga o un reddito comunque stabile.La difficoltà che si incontra nell’andare a vivere in maniera indipendente inun alloggio proprio o in affitto è alla base della forma di disagio che minaanche le opportunità per i giovani di crearsi un proprio nucleo familiare.Con i dati a disposizione è possibile provare a misurare il potenzialefabbisogno abitativo delle giovani generazioni, celato appunto dai varifenomeni di contorno.L’indagine Istat multiscopo al 2006 rivela che nell’ambito dei giovanioccupati, tra i 26 e i 35 anni, il 44,5% non vive autonomamente e denunciadifferenti altre condizioni (tab. 16).Il 3,5%, infatti, pur scegliendo la vita di coppia (con il matrimonio o laconvivenza) vive aggregata ad altri nuclei, presumibilmente quellod’origine di uno dei due. Similmente anche un altro 3,4% della categoriadei giovani occupati, pur possedendo uno stato di famiglia autonomo daquello di origine e rispondendo quindi allo stato di nubile, celibe, separato omono-genitore, vive aggregato ad altri nuclei familiari.Per entrambe queste categorie ipotizziamo dunque che l’aggregazione adaltri nuclei nasca da una necessità dovuta a difficoltà economiche oindisponibilità di una propria abitazione.Infine c’è un’ampia fetta di giovani occupati tra i 26 e i 35 anni (pari al37,6%) che all’interno della struttura familiare rispondono ancora al ruolo difigli e continuano a vivere sotto lo stesso tetto dei propri genitori. Si tratta dioltre due milioni di cittadini italiani che per diverse ragioni non hannoancora lasciato il proprio nucleo familiare.Come anticipato in precedenza, risulta difficile stimare per quanti di loro lamancanza di una casa sia un reale impedimento e per quanti invece ilpermanere con la propria famiglia nasca da ragioni di convenienza, chespingono i giovani a sfruttare al massimo la disponibilità dei propri genitorialla loro cura e sostegno.La tabella 17 conferma un dato intuitivamente noto a tutti, ovvero che laposticipazione dell’uscita dalla famiglia di origine sia sempre un fenomenoche caratterizza maggiormente il sesso maschile. La differenziazione non ètanto marcata nel periodo dello studio (circa il 95% dei giovani studenti vive24

868_08con i suoi contro il 93,5% delle studentesse) ma si distanzia maggiormentetra i giovani occupati (è ancora nella casa di origine il 55,9% degli uominicontro il 43,6% delle donne) e tra quelli in cerca di occupazione (restano infamiglia l’80,4% contro il 67,9%).Se andiamo a confrontare i “numeri” del nostro Paese con quelli delle altrenazioni vediamo che l’Italia si colloca su posizioni estreme rispetto agli altristati europei. I dati disponibili al 2005 indicano nella fascia d’età tra i 25 e i29 anni la permanenza nella propria famiglia di origine del 71% degli uominie del 53% delle donne. Parzialmente assimilabile alla condizione dell’Italia èla Spagna con il 62% degli uomini e il 49% delle donne dei giovani tra i 25 e i29 anni ancora a casa. Per tutto il resto delle nazioni oggetto di indagine,sono davvero pochi i giovani che superati i 25 anni vivono ancora nellafamiglia di origine: nel Regno Unito solo il 24% degli uomini e il 14% delledonne similmente alla Francia con il 23% degli uomini e l’11% delle donne,fino alla situazione all’altro estremo della Finlandia dove solo il 16% degliuomini e il 5% delle donne condividono lo stesso tetto dei propri genitorisuperati i 25 anni (tab. 18).E la tabella 19 non fa altro che confermare questa condizione tutta italianasegnalando peraltro un dato di tendenza ancor più critico di incrementodel fenomeno dal 1995 al 2005: in Italia, nei dieci anni presi a riferimento,l’età media a cui i giovani hanno lasciato la casa è salita, a differenza dellealtre nazioni europee oggetto di indagine, dove è rimasta stabile o inqualche caso è addirittura scesa.25

868_08Tab. 16 - Giovani dai 26 ai 35 anni, occupati che presentano un potenzialefabbisogno abitativo, 2006 (v.a. in migliaia e val. %)Giovani occupati con potenziale fabbisogno abitativov.a. Val.% sul totalegiovanioccupatiVal.% sul totalepersone che nonvivonoautonomamentePersone che vivono incoppia aggregate ad altrinucleiSingle (nubili, celibi,separati, monogenitori)che vivono aggregati adaltri nucleiFigli che vivono con igenitoriTotale persone che nonvivono autonomamenteTotale giovani 26-35 annioccupati204.177 3,5 7,9195.282 3,4 7,62.185.238 37,6 84,52.584.697 44,5 1005.807.652 100 -Fonte: elaborazione Censis su dati IstatTab. 17 - Giovani da 18 a 34 anni celibi e nubili che vivono con almeno ungenitore per classe di età e condizione - Anno 2006 (per 100 giovanidella stessa classe di età e condizione)Classi di eta’ / condizione Maschi Femmine Maschi efemmine18-19 98,3 97,6 9820-24 91,6 84,9 88,325-29 68,5 49,4 59,130-34 41,1 20,8 31,2Occupati 55,9 43,6 50,9In cerca di occupazione 80,4 67,9 74,6Casalinghe - 7,5 7,5Studenti 94,9 93,5 94,1Altra condizione 75,5 54,8 65,5Totale 67,3 52,6 60,1Fonte: Istat26

868_08Tab. 18 - Giovani secondo la permanenza nelle famiglie di origine, 2005 (val.%)18-24 anni 25-29 anniuomini donne uomini donneItalia 94 90 71 53Spagna 90 81 62 49Regno Unito 67 50 24 14Francia 70 56 23 11Germania 72 56 25 12Olanda 71 53 20 8Finlandia 39 56 16 5EU-25 (1) 78 66 42 28(1) stimaFonte: Eurostat, LFSTab. 19 - Età media a cui i giovani lasciano la casa, 1995 e 20051995 2005uomini donne uomini donneetà mediaItalia 29 26 30 27Spagna 29 27 29 27Regno Unito 23 20 24 20Francia 24 21 24 22Germania 24 22 23 21Olanda 23 21 24 21Danimarca n.d. n.d. 21 20Finlandia n.d. n.d. 21 20Fonte: Eurostat, LFS27

868_083.3. Immigrazione, casa e processi di inserimentoNell’analisi delle categorie sociali che sono investite più direttamente dacondizioni di disagio abitativo, un approfondimento specifico deve esserededicato in primo luogo alla popolazione immigrata.Il nostro si è trasformato, nel giro di pochi decenni, in un paese interessatoda forti flussi migratori con una presenza sul territorio connotata da caratteridi stabilità e di lunga durata.La presenza dei cittadini stranieri immigrati è cresciuta in modorilevantissimo quasi ovunque (in media di quasi il 90% tra il 2003 ed il 2007,tab. 11) ma permane e anzi si accentua uno squilibrio geograficoabbastanza marcato, legato alla maggiore appetibilità dell’offertalavorativa delle regioni del nord. Regioni che assorbono il 63,6% dei residenti(in particolare la Lombardia da sola accoglie poco meno di un quarto deltotale degli immigrati). Di contro le regioni del sud (con appena l’11,6%),assolvono soprattutto al ruolo di territorio di ingresso, tappa iniziale di unpercorso migratorio che ha come destinazione finale altre regioni italiane oaltri paesi europei.In pochi anni la presenza degli immigrati è praticamente raddoppiata inmolte città (tab. 12) come Torino, Venezia, Napoli, raggiungendo adesempio a Milano una percentuale del 13% sulla popolazione residente.Pur a fronte di quasi 3 milioni di immigrati residenti registrati dall’Istat (ma isoggiornanti per la Caritas sono 3,7 milioni) e di diversi indicatori distabilizzazione in crescita (aumento dei ricongiungimenti, dei minori, paritànumerica tra uomini e donne ecc), il caso italiano è connotato dallamancanza di organiche politiche di integrazione, chiaramente orientate.Non solo, ma manca anche un modello forte di riferimento: si pensiall’approccio assimilazionista francese, che mira ad assicurare una certaparità di diritti e a creare una buona mixitè sociale, ma che, puntandoall’uniformità, mette in secondo piano le appartenenze religiose e culturali;o dall’altra, all’approccio multiculturalista anglosassone che ha permessoalle diverse comunità di conservare le proprie abitudini culturali o religiose,costruendo le proprie scuole e i propri centri di aggregazione, organizzandocioè dei “recinti etnici”, ma senza mirare ad una reale integrazione. Dueapprocci che peraltro, negli esiti reali, hanno dato prova di produrre effettiin parte simili e di cui oggi sono evidenti i limiti.Nel contesto italiano i principali fattori di rischio per la tenuta della coesionesociale che rimandano al problema immigrazione riguardano soprattutto la28

868_08diffusione di condizioni di disagio legate alla precarietà e alla irregolarità,esito dell’incrocio tra una forte pressione ad entrare e l’assenza di canali disbocco regolari, e che producono un mancato riconoscimento di alcunidiritti di base e forti tensioni tra gli italiani.In quest’ottica la difficoltà di accesso ad un’abitazione dignitosarappresenta l’ostacolo più diffuso. La condizione abitativa media degliimmigrati presenti nel nostro Paese, oltre ad essere profondamente lontanada quella degli autoctoni, è contrassegnata da una situazione di diffusaprecarietà, superiore a quella lavorativa. Inevitabilmente, oltre ai fattoridiscriminatori, sui processi di inserimento abitativo degli immigrati ha pesatola generale debolezza delle politiche abitative per le fasce medio-basse dicui sono espressione l’esiguità del patrimonio di edilizia sociale pubblica, ela carenza di un’offerta di abitazioni in affitto a prezzi accessibili. Ciò haevitato fenomeni concentrativi nel patrimonio pubblico come quelliesistenti nelle banlieues francesi, ma ha prodotto un disagio diffuso.Naturalmente anche su questo fronte qualcosa si sta muovendo. Dai pochidati disponibili, si nota la tendenza ad una polarizzazione delle situazioniabitative: da un lato gli immigrati di vecchio insediamento che hannodeciso di compiere il proprio progetto migratorio nel nostro Paese e chemigliorano progressivamente la propria condizione abitativa, iniziandoanche ad accedere al mercato della proprietà per immobili di livellomedio-basso, di modesta dimensione, situati nelle zone periferiche dellagrande città o nell'hinterland (tab. 13); dall’altro le componenti più deboli,e che si trovano all’inizio del percorso, confinate nelle città invisibili chesorgono ai bordi delle aree ferroviarie, nelle aree dismesse o nei casolariabbandonati.Peraltro laddove esiste una qualche nuova offerta di abitazioni socialipubbliche, spesso la popolazione immigrata, da poco ammessa ad essereinserita nelle liste dei candidati, si colloca in testa alle graduatorie.Il disagio abitativo può essere considerato un fattore indicativo di un rischioprecarietàche aumenta considerevolmente quando si considera l’areadell’irregolarità: la clandestinità comporta spesso, quale direttaconseguenza, situazioni di vera e propria emarginazione sociale.29

868_08Tab. 11 - Andamento della popolazione residente straniera per ripartizione geografica2003 2007Maschi Femmine Totale % Maschi Femmine Totale %Var. %2003-2007Nord-Ovest 284.316 266.623 550.939 35,6% 548.532 518.686 1.067.218 36,3% 93,7Nord-Est 229.285 197.697 426.982 27,6% 415.859 386.380 802.239 27,3% 87,9Centro 180792 201008 381800 24,6% 348.628 379.062 727.690 24,8% 90,6Sud e isole 93881 95771 189652 12,2% 160.054 181.721 341.775 11,6% 80,2Totale Italia 788.274 761.099 1.549.373 100,0% 1.473.073 1.465.849 2.938.922 100,0% 89,7Fonte: Elaborazione Censis su dati Istat30

868_08Tab. 12 - La crescita della presenza straniera nelle città, 2003-2007 (v.a., var.%)CittàImmigrati residential 2007Immigrati residentisu popolazione 2007(val. %)Immigrati residenti2003-2007(var. %)Torino 83.977 9,3 106,7Genova 35.255 5,7 93,1Milano 170.619 13,1 70,6Venezia 16.959 6,3 141,1Bologna 30.319 8,1 71,7Firenze 34.939 9,5 64,9Roma 199.417 7,4 85,3Napoli 19.188 2,0 110,0Bari 5.413 1,7 -4,1Palermo 14.734 2,2 40,2Catania 5.959 2,0 39,9Cagliari 3.049 1,9 65,7Fonte: Elaborazione Censis su dati IstatTab. 13 - Compravendita di abitazioni da parte di lavoratori immigratiAnnoNumerocompravenditeVariazione %annuaSpesamedia2004 110.000 93.0002005 116.000 5,4 103.0002006 131.000 12,9 117.0002007 135.000 3,0 124.0002008 120.000 -11,1 128.000Fonte: elaborazione Censis su dati Scenari Immobiliari 200831

868_083.4. Anziani e condizione abitativaGli anziani rappresentano, per ragioni diverse, un altro segmento dipopolazione esposto in modo particolare al problema della scarsarispondenza della soluzione abitativa alle esigenze ed alle risorse individuali.Un problema che rimanda a dimensioni demografiche notevoli dato chel’Italia, come tutti i Paesi avanzati, presenta rilevantissimi tassi disenilizzazione. Basti pensare che le famiglie con persona di riferimento conpiù di 65 anni sono 7,75 milioni, più di un terzo (34%) del totale, e che ormaiun italiano su 5 ha più di 65 anni. Si tratta di quasi 12 milioni di persone, circa1.340.000 dei quali hanno superato la soglia degli 85 anni e quindi, solo incasi rari, sono del tutto indipendenti (tab. 20).Questo segmento della popolazione è in costante aumento. Soltanto nelperiodo 2002-2007 il numero delle persone over 65 anni è aumentato dicirca 1,1 milioni (+ 10,7%), registrando un tasso di crescita triplo rispetto aquello generale della popolazione (+ 3,6%) (tab. 21).Gli anziani sono portatori di bisogni molto particolari, anche rispetto alladimensione abitativa, che attengono almeno a tre fattori:- quello economica, trattandosi in gran parte di persone a reddito mediobasso;- quello fisico, relativa cioè all’adeguatezza dello spazio abitato rispettoalle specifiche esigenze;- quello sociale, trattandosi spesso di persone sole.Per quanto riguarda gli aspetti reddituali, da un’indagine Censis sullefamiglie in affitto risulta che ben il 90,4% di quelle composte da anzianidichiara di avere un reddito familiare che non supera i 20.000 euro. Dallastessa indagine risultava che sul totale delle famiglie in affitto con redditofino a 10 mila euro, per il 39% si tratta di famiglie di anziani, mentre fra quelletra i 10 e i 15 mila euro la percentuale degli anziani è pari al 34% (tab. 22).Ne consegue che gli anziani rappresentano nel quadro attuale una dellecategorie più esposte al caro-affitti. In particolare l’incidenza della spesaabitativa per le famiglie di anziani in affitto nel mercato privato èparticolarmente elevata laddove si incrociano bassi redditi (pensionisociali) e la localizzazione in una grande area urbana. In questo caso perredditi fino a 10.000 euro il costo dell’affitto incide in media per i due terzidel reddito; percentuale che scende naturalmente per le fasce di redditosuperiori mantenendosi comunque alta: 48% e 39% rispettivamente perredditi fino a 15.000 e fino a 20.000 euro. A dimostrazione di come gli anzianirappresentino un segmento particolarmente esposto al caro-affitto vi è ildato relativo alla fruizione del buono casa: le famiglie di anziani che hanno32

868_08ricevuto il contributo per l’affitto del Fondo sociale, sempre secondo i datidell’indagine, sono il 18,9%, contro un dato generale del 12,5%.Ulteriori bisogni si originano da particolari correlazioni tra condizionieconomiche e abitative. Molti anziani a basso reddito vivono in immobilisovradimensionati rispetto alle loro esigenze, con alti costi di gestione(manutenzione ordinaria e straordinaria, aspetti fiscali, ecc.).Per gli anziani proprietari le difficoltà possono derivare anche dalle mediocrio pessime condizioni dell’abitazione con carenze di vario genere,situazione aggravata dalla eventuale presenza di disabilità negli occupantianzianiNon va trascurata la tipologia edilizia e le condizioni dell’immobile, in molticasi non adeguate ai bisogni di cui gli anziani sono portatori. Si pensi allecase senza ascensore, agli immobili fatiscenti, alle case isolate. Questifattori, tenendo presente la forte correlazione tra anzianità e disabilità,spesso si configurano come vere e proprie barriere architettoniche in gradodi penalizzare fortemente la qualità della vita degli anziani.Secondo una rielaborazione dei dati Istat dell’ultimo censimento condottadalla rivista Abitare Anziani relativa proprio a tale tematica, al 2001 eranoquasi 4 milioni gli anziani (il 47,7%) residenti in case costruite prima del 1962;quasi 1,5 milioni quelli che occupavano abitazioni per le quali lo stato diconservazione dell’edificio è stato considerato "mediocre" o "pessimo"questa situazione riguarda prevalentemente (946.205 casi) gli anziani chevivono soli o condividono l’abitazione solo con altre persone anziane; è parial 78,6% il numero degli anziani che vivono in edifici privi di ascensore;400.000 anziani vivono in abitazioni prive di impianto di riscaldamento.Infine un ultimo importante tema è quello della socialità: la fascia dipopolazione anziana è quella che affronta un maggior rischio di isolamentoproprio perché nella maggioranza dei casi si trova a vivere da sola. In molticasi, specie quando subentrano oggettive limitazioni alla mobilità spaziale,questo coincide con una situazione di protratto stato di abbandono(solitudine).Inoltre la nuclearizzazione spinta delle famiglie e la progressiva difficoltà diquest’ultime ad offrire assistenza ai parenti anziani, finiscono per impattaredirettamente sulla qualità della vita delle persone in età avanzata.La tabella 23 mette in luce, attraverso i dati delle indagini Multiscopo Istat,la condizione abitativa degli italiani che hanno superato i 65 anni di età.Complessivamente circa il 27% degli anziani dichiara di abitare da solo incasa, all’interno di questa categoria riscontriamo un 79% di individui di sessofemminile.Le indagini rilevano che negli ultimi anni la quota parte di cittadini anzianiche vive da sola non ha subito incrementi significativi, tuttavia33

868_08l’allungamento della vita media ha fatto sì che il numero di anziani che solisia passato dai 2 milioni e 400 mila individui del 1993 ai 3 milioni nel 2006.Considerando che nella maggior parte dei casi la condizione di solitudinenon rappresenta una scelta ne consegue oltre ad un incremento nelladomanda di cura e assistenza domiciliare, anche una richiesta di“compagnia”, alla quale i servizi sociali potranno difficilmente dare rispostamentre possono risultare determinanti i buoni rapporti di vicinato.34

868_08Tab. 20 - Gli anziani in Italia al 2002 e al 2007Anno 2002 Anno 200765-84 anni 85 anni e oltre Totale 65 annie oltre65-84 anni 85 anni e oltre Totale 65 annie oltreNord-ovest 2.612.767 354.396 2.967.163 2.952.196 370.244 3.322.440Nord-Est 1.859.483 273.807 2.133.290 2.050.780 293.380 2.344.160Centro 1.957.808 257.637 2.215.445 2.137.896 328.063 2.465.959Sud 2.007.101 228.222 2.235.323 2.191.663 259.492 2.451.155Isole 986.312 117.116 1.103.428 1.080.537 128.501 1.209.038Italia 9.423.471 1.231.178 10.654.649 10.449.072 1.343.680 11.792.752Nord-ovest 17,5% 2,4% 19,9% 18,9% 2,4% 21,3%Nord-Est 17,5% 2,6% 20,1% 18,3% 2,6% 20,9%Centro 17,9% 2,4% 20,3% 18,5% 2,8% 21,4%Sud 14,4% 1,6% 16,1% 15,6% 1,8% 17,4%Isole 15,0% 1,8% 16,7% 16,2% 1,9% 18,1%Italia 16,5% 2,2% 18,7% 17,7% 2,3% 19,9%Fonte: elaborazione Censis su dati Istat 200835

868_08Tab. 21 - La crescita del numero di anziani tra il 2002 ed il 2007Incremento 2002-2007(v.a.)65-84 anni 85 anni e oltre Totale 65 annie oltreIncremento 2002-2007(val. %)65-84 anni 85 anni e oltre Totale 65 annie oltrePopolazionetotaleNord-ovest 339.429 15.848 355.277 13,0% 4,5% 12,0% 4,4%Nord-Est 191.297 19.573 210.870 10,3% 7,1% 9,9% 5,0%Centro 180.088 70.426 250.514 9,2% 27,3% 11,3% 5,5%Sud 184.562 31.270 215.832 9,2% 13,7% 9,7% 1,2%Isole 94.225 11.385 105.610 9,6% 9,7% 9,6% 1,2%Italia 1.025.601 112.502 1.138.103 10,9% 9,1% 10,7% 3,6%Fonte: elaborazione Censis su dati Istat 200836

868_08Tab. 22 - Peso delle famiglie con persona di riferimento con più di 65 anni sul totaledelle famiglie in affitto per fascia di redditoFascia di redditoPeso percentuale famiglie di anzianiFino a 10.000 euro 39,2%Da 10.000 a 15.000 euro 34,0%Da 15.000 a 20.000 euro 21,3%Da 20.000 a 25.000 euro 12,4%Da 25.000 a 30.000 euro 11,5%Oltre 30.000 euro 8,5%Totale 26,4%Fonte: indagine Censis-Sunia-CGIL, 200737

868_08Tab. 23 - Persone sole che hanno compiuto 65 anni - Medie 1993-94, 1998, 2003 e 2006Annov.a. inmigliaiaAnziani soliMaschi Femmine Totale% sul v.a. in % sul v.a. intotale migliaia totale migliaiadeglideglianzianianziani% sul totaledeglianzianiPer 100 anziani soliMaschi Femmine Totale1993-1994 478 12,9 1.928 36,6 2.406 26,9 19,9 80,1 100,01998 485 11,9 2.090 35,7 2.576 25,9 18,8 81,2 100,02003 595 13,2 2.431 38,5 3.026 27,9 19,7 80,3 100,02006 643 13,4 2.426 36,7 3.069 26,9 21,0 79,0 100,0Fonte: elaborazione Censis su dati Istat - Indagine Multiscopo38

868_084. IL PATRIMONIO PUBBLICO: DIMENSIONI, UTENZA E GESTIONE4.1. Il profilo generale del patrimonioLa politica della casa ha costituito uno degli elementi principali dellepolitiche di welfare attuate, in forme e dimensioni diverse, nei paesi europeisoprattutto nel dopoguerra. Garantire a tutti l’accesso ad una abitazioneaccettabile è stata infatti una delle grandi promesse del secolo passatodelle democrazie occidentali.In questo ambito l’intervento diretto dello Stato nella realizzazione di allogginasceva con il doppio scopo di assicurare il diritto alla casa anche a quantisono penalizzati dalla debolezza delle risorse economiche e di svolgere unruolo di ammortizzatore rispetto alle dinamiche del mercato immobiliare.Ma in un Paese come l’Italia, dove l’accesso alla proprietà abitativa daparte delle famiglie ha rappresentato il principale obiettivo delle politiche edove lo stock di immobili disponibili per l’affitto è sempre statonotevolmente ridotto rispetto ad altri Paesi europei, anche il patrimonio diedilizia sociale pubblica ha avuto ed ha tuttora dimensioni decisamentemodeste. L’incidenza del patrimonio gestito dagli ex-Iacp sullo stockcomplessivo degli alloggi occupati al 2001, anno del censimento sullaabitazioni (tab. 24), era pari ad appena il 3,8%, mentre quella sul solo stockin affitto era pari al 18,8% a livello nazionale, ma solo al 16,7% nelle regionidel nord (contro il 20,9% del sud).Un patrimonio in fase di ulteriore riduzione, visto che nel corso degli anniNovanta l’impegno pubblico è stato progressivamente ridimensionate finoad arrivare ad un sostanziale smantellamento dell’intervento diretto. Comeè noto, il trasferimento alle Regioni delle competenze in materia (1998), hacoinciso con la fine del prelievo Gescal che aveva avuto il merito digarantire al comparto un flusso finanziario costante e piuttosto consistente(3-4 mila miliardi di vecchie lire l’anno). Non stupisce dunque che negliultimi anni la produzione annua di alloggi sociali su tutto il territorionazionale sia scesa sotto le 2.000 unità (su un totale di circa 300.000abitazioni costruite). Del resto è noto come, soprattutto nelle grandi città,siano numerosissime le famiglie in graduatoria in attesa dell’assegnazione diun alloggio sociale (tab. 25).39

868_08Peraltro un contributo significativo alla ulteriore contrazione del mercatodell’affitto è derivato dal processo di dismissione degli immobili residenzialidegli ex IACP e dei Comuni (nonché degli Enti previdenziali) in particolarenelle aree metropolitane dove più è concentrato questo patrimonio.In particolare le politiche di alienazione di parte del patrimonio ERP (dovutaalla legge 560/1993) hanno portato alla dismissione, tra il 1993 ed il 2006 dioltre 150.000 alloggi (tab. 26), con un ricavo unitario medio di appena23.700 euro. Come si vede l’apice di questo processo si è avuto tra il 1996ed il 1999 quando il volume annuo di vendite si è attestato sulle 16-000-17.000 unità (fig. 4).Oggi lo stock gestito dalle Ater assomma a soli circa 940.000 alloggi di cuiperò solo 768.000 in locazione (tab. 27); di questi ben il 45,5% si trova nelleregioni del nord. Tra il 2001 ed il 2005 il patrimonio gestito dalle aziende èdiminuito di quasi il 6% (tab. 28).Venendo al grado di utilizzo del patrimonio (tab. 29) la percentuale dialloggi occupati abusivamente rispetto al totale degli alloggi gestiti inlocazione sale scendendo verso il Meridione: è pari all’1,4% nel nord, al 4,6%nelle regioni dell’Italia Centrale e al 7,7 in quelle del Sud.Tab. 24- Peso percentuale del patrimonio Ater sullo stock abitativo al 2001 (val.%)Alloggi in locazione2001Incidenzapatrimonio Atersul totale alloggiIncidenzapatrimonio Ater sultotale alloggi inaffittoNord 362.126 3,5% 16,7%Centro 162.001 3,9% 20,8%Sud 287.361 4,1% 20,9%Italia 811.488 3,8% 18,8%Fonte: elaborazione Censis su dati Federcasa e Istat40

868_08Tab. 25 - Famiglie in graduatoria per un alloggio sociale in alcune città italianeCittàFamiglie ingraduatoriaAssegnazione alloggio sociale% richieste sul totaleData bando o agg.famiglieTorino 10.000 2007 2%Milano 12.820 2007 2%Venezia 4.179 2005 3%Bologna 5.361 2007 3%Firenze 3.437 2006? 2%Roma 29.302 2005 3%Napoli 10.000 1995 1%Bari 11.370 2005 9%Palermo 4.073 2003 2%Catania 10.800 2003 8%Cagliari 979 2005 1%Fonte: Indagine Federcasa, 2008Tab. 26 - Andamento delle vendite del patrimonio ERP per anno (1993-2006)Anno Alloggi venduti Ricavi da vendite(in milioni)1993 4.956 1151994 4.533 1051995 9.933 2311996 16.133 3751997 14.444 3361998 17.007 4141999 17.756 4132000 10.714 2842001 10.500 1922002 7.050 1982003 10.731 2062004 9.289 2332005 9.484 2322006 12.238 331Totale 154.768 3.665Fonte: elaborazione Censis su dati Federcasa41

868_08Fig. 4 - L’andamento delle vendite del patrimonio ex Iacp (1993-2006)Fonte: Federcasa, 2008Tab. 27 – Il patrimonio gestito dalle Aziende al 2006 (stima Federcasa)Alloggi inlocazioneAlloggi ariscattoAlloggi privati(gestionecondominiale)TotaleVal.%Nord 340.415 36.194 50.293 426.902 45,5%Centro 152.922 19.289 12.999 185.211 19,7%Sud 280.499 19.292 26.917 326.708 34,8%Italia 768.047 74.775 90.210 938.821 100,0%Fonte: elaborazione Censis su dati Federcasa42

868_08Tab. 28 - Variazione del patrimonio gestito 2001-2006 (val.%)Alloggi in locazione2001Alloggi in locazione2006Var.%2001-2005Nord 362.126 340.415 - 6,0%Centro 162.001 152.922 - 5,6%Sud 287.361 280.499 - 2,4%Italia 811.488 768.047 - 5,4%Fonte: elaborazione Censis su dati FedercasaTab. 29 - Grado di utilizzo del patrimonio in locazione al 2006 (val.%)Assegnati(val.%)Alloggi in locazioneOccupatiAbusivamente(val.%)Sfitti(*)(val.%)Totale(val.%)Nord 93,0 1,4 5,6 100,0Centro 92,4 4,6 3,0 100,0Sud 89,5 7,7 2,8 100,0Italia 91,6 4,3 4,1 100,0(*) da riassegnare o da ristrutturareFonte: elaborazione Censis su dati Federcasa43

868_084.2. Gli aspetti gestionaliCanoni di affitto talvolta quasi simbolici, rilevanti fenomeni di abusivismo,morosità diffusa: questi sono i luoghi comuni che accompagnano pressol’opinione pubblica l’immagine della gestione del patrimonio di edilizia“popolare” del Paese.Per andare al di là degli stereotipi, che naturalmente discendono anche darealtà concrete, occorre riferirsi direttamente alle variegate situazioni locali.Al riguardo l’indagine effettuata nel 2008 presso le aziende territoriali ditutta Italia da Federcasa per questa ricerca promossa da Dexia, in parteconferma ed in parte smentisce tale visione semplicistica.Si guardi ad esempio al fenomeno dell’abusivismo (tab. 30): in gran partedel Paese (centro-nord e molte realtà del Mezzogiorno) è a livelli bassissimi,assolutamente fisiologici (0,1-0,3%). In qualche città del nord raggiunge l’1%(Brescia, Trento). In una realtà difficile e complessa dal punto di vista delladomanda abitativa come Milano sale al 5%. Ma in alcune, poche per laverità, realtà del sud invece è un fenomeno assai rilevante. I casi estremisono rapprsentanti dalle due grandi città della Sicilia, Palermo e Catania,dove sono abusive più di un quarto delle famiglie (27%). Ma percentualirilevanti si registrano anche a Cosenza (15%), e a Brindisi ( 11,2%), adesempio.Riguardo ai canoni c’è da premettere un dato importante: in altri paesieuropei gli affitti del comparto sociale sono ben più elevati, ma larga partedelle famiglie degli inquilini ricevono un sussidio pubblico. In Italia ciòavviene solo, ed in misura comunque insufficiente come si è visto nelcapitolo introduttivo della ricerca, nell’ambito del settore privato.Ne deriva che le entrate da canoni sono assolutamente modeste. Latabella 31 mostra come il ricavo annuo medio per alloggio gestito, ingenerale molto basso, registri delle marcate differenze nelle varie aree delPaese. Si attesta sui 1.000 euro/anno (90 euro mensili) nel nord-ovest(Piemonte-Liguria, Lombardia), sale attorno ai 1.200/1.300 euro nel nord-est(Veneto, Emilia), in qualche caso anche sui 1.400 nel centro Italia (Firenze,Terni) per poi scendere nelle regioni del Sud su valori tra 600 e 800 euro.Peraltro, come è noto, nonostante l’evidente funzione sociale svolta, finoragli ex Iacp, oggi aziende territoriali, sono stati obbligati a pagare l’impostacomunale sugli immobili e sono stati esclusi dai benefici fiscali sulleristrutturazioni degli immobili (il famoso 36%). In questo senso il recenteintervento di cancellazione dell’ICI sull’ERP va salutato come un fattoestremamente positivo. Nell’attuale formulazione tale esenzione libera circa44

868_0880 milioni di euro, pari a oltre il 10% del monte affitti totale, che possonoessere investiti nella riqualificazione energetica del patrimonio con positivericadute sull’occupazione, sulla produzione e sulla bolletta energetica degliutenti.Per quanto concerne la morosità (tab. 32), anche questa risulta moltodifferenziata: il fenomeno è molto rilevante nelle grandi città (Torino,Milano, Genova, Roma, Napoli, Bari e Palermo), mentre assume contorniassai più contenuti nelle medie città soprattutto del centro-nord.Basti pensare che se si considera al 2006 il rapporto tra mancati introiti permorosità e ricavi da canoni in città come Bergamo, Brescia, Parma maanche a Venezia, Firenze e Bologna, siamo su valori intorno al 5%, mentre aCagliari si arriva al 44%, a Palermo siamo al 35%, a Torino e Genova al 32%,a Roma e Napoli al 30%, a Bari al 23 e a Milano al 19%.Una situazione che mediamente tra il 2001 ed il 2006 è peggiorata.L’aumento generalizzato delle morosità, è senz’altro da mettere in relazionecon l'impoverimento generale della popolazione che abita nei quartieri diedilizia sociale pubblica.Peraltro i mancati introiti corrispondono a cifre importanti: a Roma lamorosità annua ammonta a 21 milioni di euro, a Milano a 17 milioni, aTorino a 11,5 a Napoli a 7 milioni di euro.Infine se si guarda al personale impiegato nella gestione del patrimonio(tab. 33), sono evidenti le discrepanze tra aziende. Se al nordgeneralmente il numero di alloggi per addetto si attesta intorno al valore100, (con casi di maggiore dotazione di personale come Milano, Bergamo,Udine, Forlì), nelle aziende meridionali si arriva a casi limite come quelli diPalermo e Brindisi dove ad ogni addetto in servizio corrispondono più di 300alloggi da gestire.45

868_08Tab. 30 - Alloggi occupati abusivamente, 2006Ente, aziendaAlloggigestitiDi cui occupatiabusivamente% alloggi occupatiabusivamenteTorino 32.674 110 0,3%Novara 6.132 5 0,1%Alessandria 5.108 3 0,1%Genova 12.050 92 0,8%La Spezia 4.124 36 0,9%Milano 65.930 3.409 5,2%Bergamo 6.882 0 0,0%Brescia 9.946 119 1,2%Cremona 5.387 0 0,0%Trento 10.118 156 1,5%Venezia 12.518 137 1,1%Padova 9.327 35 0,4%Udine 7.072 0 0,0%Trieste 13.379 34 0,3%Bologna 19.092 27 0,1%Parma 6.263 0 0,0%Forlì-Cesena 4.380 21 0,5%Firenze 12.036 138 1,1%Livorno 8.941 214 2,4%Perugia 4.726 10 0,2%Terni 3.735 27 0,7%Ancona 5.788 3 0,1%Teramo 2.554 2 0,1%Pescara 4.543 96 2,1%Roma Comune 52.845 5.863 11,1%Latina 7.890 326 4,1%Napoli 34.430 1.243 3,6%Avellino 6.742 24 0,4%Bari 20.877 563 2,7%Brindisi 6.007 675 11,2%Potenza 5.957 161 2,7%Cosenza 11.010 1.639 14,9%Palermo 11.000 3.000 27,3%Catania 10.003 2.386 23,9%Messina 7.841 500 6,4%Cagliari 11.309 39 0,3%Nuoro 4.039 33 0,8%Totale 462.655(60,2% del patrimonioin locazione)21.126 4,6%Fonte: elaborazione Censis su dati indagine Federcasa 200846

868_08Tab. 31 - Ricavi da canoni relativi al patrimonio residenziale gestito, 2006Ente, aziendaRicavi da canonialloggiRicavo medio peralloggioRicavo mediomensileTorino 35.511.587 1.087 91Novara 6.636.379 1.082 90Alessandria 4.644.276 909 76Genova 13.098.678 1.087 91La Spezia 4.568.099 1.108 92Milano 77.141.836 1.170 97Bergamo 7.144.960 1.038 87Brescia 13.973.000 1.405 117Cremona 4.553.133 845 70Trento 12.040.338 1.190 99Venezia 12.712.279 1.016 85Padova 12.975.996 1.391 116Udine 8.971.083 1.269 106Trieste 16.261.228 1.215 101Bologna 24.389.588 1.277 106Parma 8.379.075 1.338 111Forlì-Cesena 5.048.348 1.153 110Firenze 17.557.529 1.459 122Livorno 9.768.642 1.093 91Perugia 8.062.487 1.706 106Terni 5.714.311 1.530 127Ancona 7.438.571 1.285 107Teramo 1.684.183 659 55Pescara 2.513.567 553 46Roma Comune 45.857.895 868 72Latina 3.651.043 463 39Napoli 19.722.690 573 48Avellino 3.770.625 559 47Bari 14.661.100 702 59Brindisi 4.685.227 780 65Potenza 5.333.097 895 75Cosenza 7.340.703 667 56Palermo 14.420.166 1.311 109Catania 8.055.253 805 67Messina 8.090.799 1.032 86Cagliari 10.962.161 969 81Nuoro 4.081.856 1.011 84Totale 471.421.788 1.041 87Fonte: elaborazione Censis su dati indagine Federcasa, 200847

868_08Fig. 5 – Ricavo medio annuo per alloggio 2006 (valori in euro)PerugiaTerniFirenzeBresciaPadovaParmaPalermoAnconaBolognaUdineTr iesteTr entoMilanoFor lì-CesenaLa SpeziaLivornoGenovaTor inoNovaraBergamoMessinaVeneziaNuoroCagliar iAlessandriaPotenzaRoma ComuneCremonaCataniaBrindisiBariCosenzaTer amoNapoliAvellinoPescaraLatina1.5301.4591.4051.3911.3381.3111.2851.2771.2691.2151.1901.1701.1531.1081.0931.0871.0871.0821.0381.0321.0161.0119699098958688458057807026676595735595534631.7060 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800Fonte: elaborazione Censis su dati indagine Federcasa, 200848

868_08Tab. 32- La morosità relativa ai canoni di affittoEnte, aziendaMorositàcanoni(euro)2001 2006ImportoMorositàdovutocanoni(euro)(euro)%MorositàsuimportodovutoImportodovuto(euro)%MorositàsuimportodovutoTorino 12.823.839 49.654.649 25,8% 11.529.996 35.511.587 32,5%Novara 800.000 6.000.000 13,3% 908.890 8.137.044 11,2%Alessandria 589.852 4.703.542 12,5% 440.000 4.710.508 9,3%Genova 577.039 15.200.000 3,8% 1.404.355 14.770.904 9,5%La Spezia 350.592 5.094.366 6,9% 122.659 4.993.020 2,5%Milano 4.204.811 76.451.115 5,5% 7.860.753 77.141.836 10,2%Bergamo 177.342 6.658.278 2,7% 411.760 8.066.671 5,1%Brescia 310.526 9.389.569 3,3% 996.900 15.423.000 6,5%Cremona 93.507 4.988.589 1,9% 313.641 5.694.056 5,5%Trento 255.386 10.546.080 2,4% 282.721 14.312.080 2,0%Venezia 664.868 14.033.446 4,7% 590.008 13.635.317 4,3%Padova 316.211 12.216.845 2,6% 972.085 13.336.627 7,3%Udine 45.274 7.233.933 0,6% 336.930 9.347.749 3,6%Bologna 362.906 23.603.069 1,5% 1.376.913 28.458.788 4,8%Parma 73.131 5.576.659 1,3% 493.058 9.535.697 5,2%Forlì-Cesena 184.434 5.591.139 3,3% 245.131 5.348.641 4,6%Firenze 918.683 11.905.142 7,7% 737.964 18.062.367 4,1%Livorno 1.000.000 7.655.095 13,1% 849.721 10.522.057 8,1%Perugia 300.000 6.704.920 4,5% 1.453.682 8.062.487 18,0%Terni 894.467 5.552.247 16,1% 679.569 6.634.238 10,2%Ancona 41.233 7.664.725 0,5% 355.140 7.968.948 4,5%Teramo 363.826 1.576.374 23,1% 446.713 1.684.383 26,5%Pescara 106.601 3.413.721 3,1% 259.596 2.753.268 9,4%Roma Comune 18.420.136 73.078.135 25,2% 23.474.373 57.003.994 41,2%Latina 1.288.648 4.711.184 27,4% 1.026.848 4.049.358 25,4%Napoli 3.624.666 22.500.000 16,1% 5.383.000 22.605.477 23,8%Avellino 321.695 3.735.000 8,6% 277.456 3.989.843 7,0%Bari 3.739.724 14.877.380 25,1% 3.765.541 16.147.646 23,3%Brindisi 1.490.589 5.114.733 29,1% 826.449 5.010.287 16,5%Potenza 913.902 6.768.599 13,5% 1.952.685 6.492.393 30,1%Cosenza - - - 5.862.251 7.786.069 75,3%Palermo 7.602.832 15.000.000 50,7% 5.389.259 15.524.095 34,7%Catania 6.536.229 - - 7.973.304 8.617.680 92,5%Messina - 4.500.000 - - 9.066.562 -Cagliari 3.530.092 10.928.198 32,3% 4.824.179 10.962.161 44,0%Nuoro 1.033.074 3.839.943 26,9% - - -Totale 12,9% 15,9%Fonte: elaborazione Censis su dati indagine Federcasa 200849

868_08Tab. 33 – Il rapporto addetti/patrimonio gestito, 2006AziendaAddetti inservizion. alloggi gestiti Alloggi per addettoTorino 293 39.429 135Novara 37 6.235 171Alessandria 37 5.553 150Genova 108 12.200 113La Spezia 39 4.348 111Milano 952 65.930 70Bergamo 75 6.882 92Brescia 87 10.956 126Cremona 31 5.458 176Trento 144 15.264 106Venezia 108 12.639 117Padova 54 9.416 174Udine 97 7.072 73Trieste 160 17.524 110Bologna 176 35.109 199Parma 53 6.283 119Forlì-Cesena 49 4.380 89Firenze 72 13.020 181Livorno 55 10.973 200Perugina 43 5.072 118Terni 25 3.964 159Ancona 53 5.860 111Teramo 26 2.839 109Roma Comune 742 66.618 90Latina 52 7.890 152Napoli 184 39.199 213Avellino 54 7.440 138Bari 134 22.366 167Brindisi 28 9.389 335Potenza 64 6.488 101Cosenza 74 11.968 162Palermo 172 11.000 64Catania 90 14.713 163Messina 236 7.925 34Cagliari 46 11.309 246Nuoro 21 4.297 205Fonte: elaborazione Censis su dati indagine Federcasa 200850

868_084.3. Il profilo dell’utenzaIn opposizione alla fenomenologia sempre più diffusa in Italia che staportando ad una progressiva diminuzione del numero medio deglioccupanti delle abitazioni private, dai dati a disposizione emerge inveceche nel patrimonio pubblico, in diverse province, si sta verificando undiscreto incremento del numero medio degli occupanti delle abitazioni(tab. 34).Il fenomeno è sicuramente legato alla condizione economica degli inquilinidelle case popolari che, in molte città, non riuscendo a far fronteall’incremento dei prezzi degli affitti sul mercato si trovano costretti ascegliere di continuare a vivere sotto lo stesso tetto nonostante gli inevitabilidisagi.E’ sicuramente nella porzione di cittadini immigrati che questa condizione èpiù diffusa e l’incremento della loro presenza nel patrimonio pubblico ne èla conferma.I dati raccolti nella tabella 35 evidenziano infatti una significativa crescitadella presenza di immigrati negli alloggi ERP. Fra i casi più evidenti c’èquello della provincia di Bergamo dove la presenza di cittadiniextracomunitari in case popolari è cresciuta dal 2001 al 2006 del 686 % intermini assoluti; mentre, se si valuta la quota percentuale sul totale degliabitanti dell’edilizia pubblica, si è passati dall’ 1,6 % del 2001 al 12,9% del2006.Anche a Milano per gli stessi anni gli inquilini immigrati nelle case dello statosono passati dalle 7.690 alle 12.412 unità e a Bologna la loro presenza neglialloggi popolari si è addirittura raddoppiata.Ormai all’interno del parco abitativo di alcune aziende del centro-nord delPaese la presenza di famiglie di immigrati ha raggiunto percentualidecisamente considerevoli: il 18,9% a Parma, il 15,5% a Brescia, 15,2% adAncona, il 14,2% a Bologna, il 14% a Perugia, il 12,9% a Milano, solo percitare i casi maggiori.Se l’incremento della presenza di immigrati negli ultimi anni ha portato adun abbassamento dell’età media dell’utenza degli alloggi pubblici, questofattore è controbilanciato dalla lunga permanenza nelle case da partedegli aggiudicatari. Una ricerca Censis – Sunia – Cgil del 2007 ha rilevato iltempo di permanenza nelle abitazioni di proprietà pubblica, dimostrandoche il 46,6% degli inquilini vive negli alloggi popolari da più di 16 anni e unaltro 35,2% da almeno 6 anni. (tab. 36)51

868_08Ecco quindi che, come evidenziato nella tabella 37, in proporzione lapresenza di inquilini che hanno superato i 65 anni nelle abitazioni diproprietà pubblica, ha subito, dal 2001 al 2006, un incremento fra il 20 e il30% nella quasi totalità delle province prese ad esame nell’ambito diquesta ricerca. Mentre in termini assoluti l’aumento della fetta dipopolazione anziana è stato rilevato solo in poche province, e soprattuttoa Brescia, Bergamo, ma anche a Perugia. Complessivamente gli entiprovinciali che si trovano a dover far fronte alla maggiore quota di inquilinianziani sono quelli di La Spezia, Bologna e Parma con rispettivamente il33,1%, il 32,2% e il 31,6% di inquilini over 65.Tutto questo dimostra, ancora una volta, lo scarso turn over degli inquilininelle abitazioni pubbliche, da attribuirsi in parte alla difficoltà diricollocazione sul mercato delle famiglie non aventi diritto, ma anche ad unreale mantenimento delle condizioni di svantaggio da parte degli abitantidegli alloggi pubblici.In termini di povertà e disagio, per il 2006 la presenza di nuclei in primafascia di reddito presenta situazioni sostanzialmente differenziate a livelloterritoriale. Fra gli enti provinciali oggetto della nostra indagine, quelli chehanno una maggior quota di inquilini che pagano il canone minimo sonoquelli di Alessandria (77,1%), Novara (57,1%), Parma (52,7%), Forlì (51,3%) eBrindisi (50,2%) (tab. 38).52

868_08Tab. 34 - Inquilini nel patrimonio abitativo in locazione gestito dagli Ater/Iacp: confronto2001/ 2006Ente, aziendaAlloggi2001Abitantialloggi 2001n. medioabitanti peralloggio 2001Alloggi2006Abitantialloggi2006n. medioabitanti peralloggio2006Torino 33.001 67.896 2,1 32.674 70.000 2,1Novara 6.041 16.422 2,7 6.132 13.384 2,2Alessandria 5.033 12.583 2,5 5.108 11.980 2,3Genova 12.811 - - 12.050 20.953 1,7La Spezia 4.331 8.250 1,9 4.124 8.516 2,1Milano 89.501 178.318 2,0 65.930 132.158 2,0Bergamo 5.964 18.357 3,1 6.882 15.823 2,3Brescia 9.335 14.495 1,6 9.946 19.751 2,0Cremona 5.346 10.582 2,0 5.387 10.920 2,0Trento 8.386 18.028 2,1 10.118 21.143 2,1Venezia 12.915 27.462 2,1 12.518 24.619 2,0Padova 9.706 28.635 3,0 9.327 21.850 2,3Udine 7.102 16.315 2,3 7.072 14.144 2,0Trieste 13.233 23.819 1,8 13.379 20.750 1,6Bologna 18.664 36.562 2,0 19.092 35.846 1,9Parma 6.087 10.095 1,7 6.263 11.401 1,8Forlì-Cesena 4.350 9.055 2,1 4.380 9.218 2,1Firenze 13.127 30.192 2,3 12.036 27.793 2,3Livorno 7.680 22.135 2,9 8.941 19.704 2,2Perugia 4.538 9.984 2,2 4.726 12.655 2,7Terni 3.662 6.958 1,9 3.735 6.446 1,7Ancona 6.175 13.727 2,2 5.788 13.976 2,4Teramo 2.539 8.200 3,2 2.554 - -Pescara 5.167 13.227 2,6 4.543 12.375 2,7Roma65.686 -52.845 127.846Comune-2,4Latina 8.531 25.593 3,0 7.890 - -Napoli 36.728 - - 34.430 110.357 3,2Avellino 5.496 - - 6.742 20.803 3,1Bari 21.230 - - 20.877 52.193 2,5Brindisi 5.955 - - 6.007 16.043 2,7Potenza 6.474 - - 5.957 - -Cosenza 11.048 - - 11.010 - -Palermo 14.460 40.488 2,8 11.000 27.500 2,5Messina 12.746 - - 7.841 31.700 4,0Catania 12.553 - - 10.003 - -Cagliari 10.946 32.838 3,0 11.309 34.779 3,1Nuoro 4.132 10.819 2,6 4.039 10.905 2,7Fonte: elaborazione Censis su dati indagine Federcasa 200853

868_08Tab. 35 - L’utenza: la presenza di immigrati. Confronto 2001-2006Provincia diriferimentodell’aziendaTotaleabitanti2001 2006% immigrati Totaleextracomunitari abitantisul totaleimmigratiextracomunitariimmigratiextracomunitari% immigratiextracomunitarisul totaleVariazione2001-2006.Val.%Torino 67.896 3.201 4,7% 70.000 5.700 8,1% 78,1Novara 16.422 388 2,4% 13.384 1.815 13,6% 367,8Alessandria 12.583 1.342 10,7% 11.980 1.989 16,6% 48,2Genova 21.000 562 2,7% 20.953 - - -La Spezia 8.250 218 2,6% 8.516 175 2,1% -19,7Milano 178.318 7.690 4,3% 132.158 12.412 9,4% 61,4Bergamo 18.357 297 1,6% 15.823 2.038 12,9% 586,2Brescia 14.495 2.047 14,1% 19.751 3.094 15,7% 51,1Cremona 10.582 300 2,8% 10.920 1.804 16,5% 501,3Trento 18.028 824 4,6% 21.143 849 4,0% 3,0Venezia 27.462 172 0,6% 24.619 - - -Padova 28.635 228 0,8% 21.850 933 4,3% 309,2Udine 16.315 207 1,3% 14.144 400 2,8% 93,2Trieste 23.819 200 0,8% 20.750 704 3,4% 252,0Bologna 36.562 2.546 7,0% 35.846 5.080 14,2% 99,5Parma 10.095 n.d. n.d. 11.401 2.155 18,9% -Forlì-Cesena 9.055 389 4,3% 9.218 1.248 13,5% 220,8Firenze 30.192 1.980 6,6% 27.793 1.945 7,0% -1,8Perugia 9.984 - - 12.655 1.767 14,0% -Terni 6.958 200 2,9% 6.446 516 8,0% 158,0Ancona 13.727 502 3,7% 13.976 2.123 15,2% 322,9RomaComune - - - 127.846 2.422 1,9% -Avellino - - - 20.803 773 3,7% -Palermo 40.488 20 0,05% 27.500 - - -Messina - - - 31.700 15 0,04% -Nuoro - - - 10.905 25 0,2% -Fonte: elaborazione Censis su dati indagine Federcasa 200854

868_08Tab. 36 - L’utenza: gli inquilini con più di 65 anni. Confronto 2001-2006Provincia diriferimentodell’aziendaTotaleabitanti2001 2006% %Con piùInquilini Totaledi 65con più di abitantianni65 anniCon piùdi 65anniInquilinicon piùdi 65anniVariazione2001-2006Val.%Torino 67.896 14.555 21,4% 70.000 14.000 20,0% - 3,8Novara 16.422 3.500 21,3% 13.384 2.805 21,0% - 19,9Alessandria 12.583 2.400 19,1% 11.980 2.663 22,2% 11,0Genova - - - 20.953 5.834 27,8% -La Spezia 8.250 2.378 28,8% 8.516 2.823 33,1% 18,7Milano 178.318 48.517 27,2% 132.158 39.568 29,9% - 18,4Bergamo 18.357 3.671 20,0% 15.823 4.763 30,1% 29,7Brescia 14.495 3.312 22,8% 19.751 5.538 28,0%Cremona 10.582 2.654 25,1% 10.920 2.938 26,9%Trento 18.028 3.866 21,4% 21.143 4.264 20,2% 10,3Venezia 27.462 7.433 27,1% 24.619 7.353 29,9% - 1,1Padova 28.635 7.135 24,9% 21.850 1.865 8,5% - 73,9Udine 16.315 3.397 20,8% 14.144 3.413 24,1% 0,5Trieste 23.819 7.000 29,4% 20.750 6.189 29,8% - 11,6Bologna 36.562 12.460 34,1% 35.846 11.551 32,2% - 7,3Parma 10.095 3.896 38,6% 11.401 3.602 31,6% - 7,5Forlì-Cesena 9.055 2.621 28,9% 9.218 2.822 30,6% 7,7Firenze 30.192 6.500 21,5% 27.793 7.638 27,5% 17,5Livorno 22.135 5.828 26,3% 19.704 5.635 28,6% - 3,3Perugia 9.984 2.100 21,0% 12.655 2.561 20,2% 22,0Terni 6.958 1.700 24,4% 6.446 1.831 28,4% 7,7Ancona 13.727 5.025 36,6% 13.976 3.681 26,3% - 26,7Teramo 8.200 1.150 14,0% - - - -Pescara 13.227 3.325 25,1% 12.375 3.228 26,1% - 2,9Roma Comune - - - 127.846 32.031 25,1% -Latina 25.593 5.119 20,0% - - - -Napoli - - - 110.357 17.629 16,0% -Avellino - - - 20.803 2.988 14,4% -Brindisi - - 16.043 3.663 22,8% -Palermo 40.488 4.049 10,0% 27.500 - - -Cagliari 32.838 - - 34.779 4.996 14,4% -Fonte: elaborazione Censis su dati indagine Federcasa, 200855

868_08Tab. 37 - Anni di residenza (in classi) in abitazioni di proprietà pubblica (Ater, Stato,Regione, Provincia, Comune) , val.%Anni di residenza Val. %Fino a 5 anni 18,2Da 6 a 15 anni 35,216 anni e oltre 46,6Totale 100,0Fonte: indagine Censis-Sunia-Cgil, 200756

868_08Tab. 38 - L’utenza: la presenza di nuclei in prima fascia di reddito, 2006Provincia di riferimentodell’aziendaTotale alloggiNuclei in primafascia di redditoNuclei in prima fascia direddito su alloggi(val.%)Torino 32.674 11.928 36,5%Novara 6.132 3.500 57,1%Alessandria 5.108 3.937 77,1%Genova 12.050 3.859 32,0%La Spezia 4.124 1.150 27,9%Milano 65.930 11.870 18,0%Bergamo 6.882 1.881 27,3%Brescia 9.946 2.712 27,3%Cremona 5.387 1.240 23,0%Trento 10.118 1.355 13,4%Venezia 12.518 1.491 11,9%Padova 9.327 1.373 14,7%Udine 7.072 3.000 42,4%Trieste 13.379 5.413 40,5%Bologna 19.092 7.472 39,1%Parma 6.263 3.298 52,7%Forlì-Cesena 4.380 2.249 51,3%Firenze 12.036 2.870 23,8%Livorno 8.941 2.470 27,6%Perugia 4.726 1.428 30,2%Terni 3.735 1.087 29,1%Ancona 5.788 838 14,5%Teramo 2.554 381 14,9%Pescara 4.543 1.128 24,8%Roma Comune 52.845 20.839 39,0%Latina 7.890 2.701 34,2%Napoli 34.430 12.851 37,3%Avellino 6.742 1.887 28,0%Bari 20.877 - -Brindisi 6.007 3.015 50,2%Potenza 5.957 2.369 39,8%Cosenza 11.010 - -Palermo 11.000 - -Catania 8.694 3.501 40,3%Messina 7.841 4.800 61,2%Cagliari 11.309 5.477 48,4%Nuoro 4.039 1.707 42,3%Fonte: elaborazione Censis su dati indagine Federcasa 200857

868_085. LE AZIENDE CASA “VISTE” ATTRAVERSO I BILANCI5.1. Il campione oggetto di analisiSuccessivamente al trasferimento delle competenze in materia di housingsociale, le Regioni hanno avviato un creativo processo di riforma del settore- in parte ancora in corso (L.R. Sardegna n. 12/2006) - sino a disegnaremodelli organizzativi che presentano significative differenze. Il percorso di“personalizzazione” delle modalità operative di intervento non poteva noncoinvolgere le aziende casa, il “braccio operativo” delle Regioni e degliEnti locali nell’edilizia residenziale pubblica.Nel disegnare i nuovi modelli di housing sociale, nessuna Regione haritenuto di poter far a meno delle aziende casa, ereditate dal precedentemodello (ex Iacp); al 1.01.2008 sono 108 le aziende casa operative sulterritorio nazionale (che aderiscono, come soci ordinari, a Federcasa).Un primo elemento di differenziazione è dato dalla denominazione, cheriflette in taluni casi anche il diverso assetto normativo aziendale: ACER inEmilia Romagna, ALER in Lombardia, ATC in Piemonte, AREA in Sardegna,ARTE in Liguria, ATER in Basilicata, etc., oltre alle aziende casa che, nonessendo state oggetto di specifica riforma, rimangono denominate Iacp(Campania, Sicilia, Puglia, ecc.).Circa la forma giuridica, alcune aziende casa sono costituite in formasocietaria (Toscana e Trentino), sebbene solo in alcuni casi risulti previstoper legge l’obbligo del mantenimento del capitale sociale interamentepubblico (ad es. l’art. 7, L.Prov. Trento n. 15/2005). Gran parte delle aziendecasa sono costituite, tuttavia, in forma di enti pubblici economici (EmiliaRomagna, Liguria, Veneto, Umbria, Friuli-Venezia Giulia, ecc.) ovvero di entipubblici non economici (Piemonte, Campania, Puglia, Calabria, Basilicata,Sicilia, ecc.).Le Regioni hanno generalmente optato per aziende casa con competenzesu bacini provinciali; sono dunque normalmente presenti tante aziendecasa quante sono le provincie. Tuttavia, in Sardegna l’azienda casa èunica ma articolata per distretti territoriali periferici, corrispondenti aciascuna delle circoscrizioni provinciali ovvero a più circoscrizioni provincialiin relazione all’entità del patrimonio gestito.58

868_08Le differenze riguardano anche i profili patrimoniali; gran parte delleaziende casa sono proprietarie degli alloggi di edilizia residenziale pubblicapresenti nel bacino di riferimento. Non mancano, tuttavia, Regioni chehanno preferito assegnare la proprietà degli alloggi agli Enti locali;quest’ultimi si avvalgono poi delle aziende casa per gestire tale patrimonio(Emilia Romagna e Toscana).Va segnalato, però, che anche le aziende casa operative in EmiliaRomagna e Toscana sono comunque proprietarie di alcuni alloggi, inquanto finanziati con risorse proprie; di converso, anche nelle Regioni conaziende casa c.d. “pesanti” (in quanto proprietarie del patrimonio), unrilevante numero di alloggi risulta comunque detenuto dagli Enti localianziché dalle aziende casa.In un quadro di riferimento così eterogeneo, appare utile poter confrontarel’andamento della gestione che risulta dai bilanci delle aziende casa.L’obiettivo del presente capitolo è dunque quello di poter confrontarel’andamento aggregato della gestione economica, finanziaria epatrimoniale che risulta dai bilanci delle aziende casa; più in particolare,dai bilanci degli anni 2004, 2005 e 2006.L’analisi è stata svolta su n. 33 bilanci di aziende casa (tab. 39) scelte traquelle che adottano la contabilità di tipo economico; va segnalato, inproposito, che una parte rilevante delle aziende casa (principalmentequelle operative nel sud del Paese), adotta ancora una contabilità dinatura finanziaria (al pari degli Enti locali) con evidenti criticità di analiticoconfronto con il sistema a contabilità economica.L’unica azienda con contabilità di natura finanziaria compresa nelcampione è l’ATC di Torino; ciò in quanto tale azienda rende disponibilianche dei prospetti contabili di natura economica.Nel corso dell’analisi dei bilanci sono emerse, inoltre, alcune differenze nellemodalità di allocazione di alcune poste; alcuni elementi di costo compresinella voce “Oneri diversi di gestione”, in particolare, non è riservato untrattamento omogeneo. Al fine di assicurare l’analisi tra dati omogenei si èprovveduto a riallocare – in limitati casi – alcune delle poste di bilancio.Le 33 aziende casa oggetto di osservazione rappresentano, nel 2006, il34,5% (35,8% nel 2001) degli alloggi gestiti dalle aziende casa italiane;complessivamente le aziende del campione hanno generato nel 2006 unvalore della produzione di circa 650 €/mln.59

868_08Si tratta, dunque, di un campione comunque significativo ed in grado diassicurare un’adeguata rappresentatività alle aziende pubbliche operativenel settore.60

868_08Tab. 39 – Patrimonio gestito e valore della produzione, 2006Aziende casa Alloggi gestiti 2001 Alloggi gestiti 2006 Valore Produz. 2006(migliaia di euro)Ancona 6.175 5.788 11.249Bergamo 5.964 6.882 16.122Bologna 18.664 19.092 61.673Brescia 9.335 9.946 19.699Busto Arsizio 2.877 2.349 4.504Chieti 3.980 2.695 7.640Como 3.700 3.888 10.305Cremona 5.346 5.387 7.606Firenze 13.127 12.036 25.053Forlì-Cesena 4.350 4.380 5.494Gorizia 4.101 4.745 7.439Grosseto 2.895 3.069 4.021Lecco 1.744 2.281 6.198Lodi 2.306 2.159 6.028Macerata 2.754 2.932 5.102Mantova 3.472 3.353 8.930Massa Carrara 3.994 3.743 7.338Milano 89.501 65.930 190.141Modena 6.253 6.674 11.639Padova 9.706 9.327 21.906Parma 6.087 6.263 10.921Pescara 5.167 5.351 5.862Prato 1.689 1.671 4.501Reggio Emilia 4.224 4.321 17.943Rimini 1.816 1.931 2.767Rovigo 4.522 4.330 8.238Siena 2.028 2.380 6.561Sondrio 1.519 1.547 5.268Terni 3.662 3.735 7.454Torino 33.001 32.674 64.513Trento 8.386 10.118 44.243Udine 7.102 7.072 14.141Varese 6.418 5.811 17.743285.865 264.374 648.242% su totale alloggi 35,8% 34,5%Fonte: elaborazione Dexia Crediop su Bilanci aziende61

868_08Appare utile segnalare, altresì, che tra le aziende del campione sonocomprese le uniche due aziende casa alle quali risulta assegnato un ratingpubblico da parte di un’Agenzia internazionale. L’Agenzia FitchRatings haassegnato all’ATC di Torino “AA-” (aprile 2008) e ad ITEA S.p.A. di Trento“AA” (luglio 2008). Si tratta di livelli di rating molto elevati, compresi nel c.d.Investment grade e solo poco al di sotto del massimo punteggioassegnabile (AAA); in proposito, appare utile rammentare che l'AgenziaFitchRatings ha assegnato all'Italia un rating “AA-”.Si evidenzia che nel campione oggetto di analisi non risultano presenti leAziende di due tra le città più importanti, come Roma e Napoli. In terminidimensionali, l’operatività dell’ATER di Roma e dello Iacp di Napoli è tra lemaggiori a livello nazionale; le due aziende gestiscono, rispettivamente,circa 53.000 e 34.500 alloggi.Con la Legge della Regione Lazio n. 30/2002 si è disposta la trasformazionedell'Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di Roma in due aziendecasa, ripartendo tra tali operatori la competenza corrisponde al territoriodel Comune di Roma ed a quello della Provincia di Roma (escluso ilcomprensorio di Civitavecchia). L’azienda casa operativa a Napoli non èstata oggetto di trasformazione ed è, pertanto, costituita in forma di IstitutoAutonomo per le Case Popolari.Si è ritenuto di non inserire le aziende casa di Roma e Napoli nella presenteanalisi per il peso “rilevante” dell’ATER di Roma (che avrebbe sensibilmenteinciso sui risultati medi del campione) e per la natura finanziaria dellacontabilità dello IACP di Napoli (che non consente un confrontoomogeneo).Di recente le due aziende casa hanno evidenziato una situazionefinanziaria critica e sono state oggetto di contestazioni di natura fiscale.Nel maggio 2008 l’ATER di Roma è stata oggetto di un pignoramento perun valore di oltre 370 €/mln da parte del Comune di Roma a causa delmancato versamento dell’ICI (relativamente agli anni 1993-2002) mentre, loscorso anno, l’IACP di Napoli è stata oggetto di un analogo provvedimentoper ca. 8 €/mln da parte dell’Agenzia delle entrate per accertamenti Irpege Ilor. Tali vicende hanno rischiato di bloccare, oltre ai nuovi investimenti,anche l’attività ordinaria (manutenzione di ascensore, rinnovo contrattiassicurativi, ecc.).62

868_085.3. I dati aggregati dell’esercizio 2006Si riportano di seguito delle tavole di sintesi dello Stato patrimoniale e delConto economico, relativamente all’anno 2006, delle aziende compresenel campione.Tab. 40 - Sintesi dello stato patrimoniale e del conto economico (dati in milioni dieuro)Stato Patrimoniale Aggregato 2006AttivoImmobilizzazioni Materiali 3.869,5 77,0%Altre Immobilizzazioni 208,2 4,1%Attivo circolante 941,8 18,7%Altre attività a breve 7,3 0,1%Totale Attivo 5.027PassivoPatrimonio Netto 2.612,7 52,0%Fondi Rischi ed Oneri 173,7 3,5%TFR 55,5 1,1%Debito Medio / Lungo vs sistemacreditizio 390,8 7,8%Passivo Corrente 1.794,1 35,7%Totale Passivo 5.027Fonte: Elaborazione Dexia Crediop su dati Bilanci 200663

868_08Tab. 41 – Conto economico aggregato (dati in milioni di euro)Conto Economico Aggregato 2006% su VdPValore della Produzione 648Costi operativi, variaz-magazz. e oneri (-) 442 68,3%Valore Aggiunto 205,8Spesa per il Personale (-) 123 19,0%Margine Operativo Lordo 82,5Ammortamenti e Accantonamenti (-) 68 10,6%Risultato Operativo 14,0Saldo gestione Finanziaria &Straordinaria22Risultato Ante Imposte 35,7Imposte su reddito d'esercizio (-) 35Utile / Perdita 1,0Fonte: Elaborazione Dexia Crediop su dati Bilanci 2006Nel 2006 il Patrimonio Netto del campione (l'insieme delle fonti difinanziamento interne costituito da capitale sociale, riserve e utili/perdited’esercizio) è pari a circa 2,6 €/mld, rappresentando oltre il 50% del totaledi Bilancio.Nell’ambito dei Fondi rischi ed oneri (3,5% del totale di Bilancio) trovanoallocazione, tra l’altro, i fondi stanziati per rischi connessi al deperimento dialloggi in gestione che, negli anni a venire, avranno bisogno di interventi dimanutenzione straordinaria. La quota destinata a coprire rischi imposterappresenta circa il 20% del Fondi rischi ed oneri.Le fonti di finanziamento a lungo termine, includendo i Debiti a Medio /Lungo termine (7,8% dell’Attivo), rappresentano oltre il 64% del totale diBilancio; le passività correnti rappresentano meno del 36%.Nel 2006 il Conto economico del campione evidenzia un utile netto di 1€/mln (tab. 41).Il Valore della produzione (comprensivo di introiti da canoni di locazione,contributi, incremento delle immobilizzazioni e ricavi vari) ammonta a circa648 €/mln.64

868_08In relazione al Valore della produzione, i Costi operativi rappresentano oltreil 68% e la Spesa per il personale circa il 20%; tale struttura dei costidetermina un Margine operativo lordo nel 2006 di 82,5 €/mln, pari al 13% delValore della produzione.Sul Margine operativo lordo incidono gli Ammortamenti e gliAccantonamenti per 68 €/mln; l’elevata incidenza di tale componente(che rappresenta circa l’11% del Valore della produzione) si giustifica con ilrilevante patrimonio delle aziende. Si segnala, tuttavia, come taleincidenza sia molto contenuta nelle aziende casa prive di patrimonioimmobiliare (c.d. aziende casa leggere) ove, in rapporto al Valore dellaproduzione, Ammortamenti ed Accantonamenti incidono nell’ordine del 2-5%.Il Risultato Operativo del 2006 è positivo per 14 €/mln. La gestionefinanziaria assicura un contributo positivo di circa 9 €/mln; tale apportotrova la sua spiegazione con il duplice effetto generato da un modestolivello di indebitamento delle aziende casa (gli interessi passivi verso ilmondo creditizio sono pari a circa 9 €/mln, circa l’1% del Valore dellaproduzione) e dalla gestione della liquidità. L’erogazione a stato diavanzamento lavori consente, infatti, alle aziende casa di valorizzare leproprie disponibilità.Si segnala, tra l’altro, che le aziende casa sono soggette, ai sensi dellavigente normativa, a destinare i proventi delle alienazioni di alloggi diedilizia residenziale pubblica alla Tesoreria dello Stato (c.d. Gestionespeciale). Tali risorse possono esser utilizzate dalle aziende casa,normalmente, previa autorizzazione regionale per la realizzazione diinvestimenti concordati.Anche in considerazione dell’apporto positivo assicurato dalla Gestionestraordinaria (13 €/mln), il Risultato d’esercizio ante imposte è positivo per35,7 €/mln.Le imposte sul reddito d’esercizio del 2006 raggiungono 34,7 €/mln; sisegnala che tale ammontare non comprende il carico fiscale che gravasugli alloggi (ad es. l’ICI), contabilizzato tra gli Altri oneri di gestione. In taleposta di bilancio trovano allocazione altre componenti fiscali che gravanosull’operatività delle aziende casa quali le imposte registro box e negozi,l’IVA indetraibile, ecc.65

868_085.4. I dati aggregati del trend 2004-2006L’analisi ha riguardato anche gli anni 2004 e 2005 al fine di registrare il trenddel campione nel triennio. Si riportano di seguito delle tavole di sintesi delloStato patrimoniale (tab. 42) e del Conto economico (tab. 43),relativamente al triennio 2004-2006, delle aziende comprese nel campione.Il trend del Patrimonio netto registra una contenuta crescita nel triennio2004-2006 (+4,3%). Si segnala, in particolare, una modesta apertura alsistema creditizio; l’incremento del debito a medio / lungo termine sebbenerilevante in termini percentuali (+39% rispetto al 2004), risulta alquantolimitato in termini di volumi (110 €/mln).L’Attivo dello Stato patrimoniale evidenzia, nel triennio, una modestacrescita (+1,9%), principalmente generata dal lineare incremento delleimmobilizzazioni materiali (3.869 €/mln nel 2006) e dalle immobilizzazionifinanziarie. Significativa la riduzione dei crediti - principalmente verso entipubblici - registrata nel triennio (-18%).Il trend del conto economico per gli anni 2004-2006 evidenziaun’evoluzione del Valore della produzione (-0,6%) che non riesce a farfronte alla dinamica - pur contenuta - dei costi; l’incremento dei costirisulta, infatti, inferiore all’inflazione. Si segnala, in particolare, che tra le vocidi costo il maggior incremento è imputabile ai Servizi (+9% rispetto al 2004).La riduzione della componente Ammortamenti ed Accantonamentidetermina, tuttavia, la tenuta del Risultato Operativo (+3,9%), stabilmentepositivo nel triennio. Si segnala, in proposito, la progressiva riduzione deglialloggi gestiti dalle aziende del campione (-7,5% dal 2001 al 2006).Il saldo della gestione finanziaria si mantiene pressoché costante nei treanni, mentre si riduce progressivamente il saldo positivo della gestionestraordinaria. Detratte le imposte sul reddito d’esercizio, l’utile netto – purrestando positivo - registra una riduzione (da 9 €/mln del 2004 a 1 €/mln del2006).Si riportano inoltre alcuni indicatori sull’operatività delle aziende casacomprese nel campione(tab. 44). Gli indicatori di struttura del patrimonioevidenziano una rilevante e stabile solidità patrimoniale delle aziende casaed un basso livello di debito verso il sistema creditizio. I Mezzi propri e le Fonticonsolidate rappresentano, rispettivamente, il 68% e l’84% delleImmobilizzazioni materiali.La spesa per il personale, in relazione al valore della produzione“rettificato”, rimane stabile nel triennio.66

868_08Il Margine operativo lordo del 2006 (82 €/mln) risulta pari al doppio dellarata (capitale interesse) stimata.La spesa per il personale delle aziende casa, in relazione al numero dialloggi gestiti all’anno 2006, evidenzia un lieve incremento.Tab. 42 - Trend 2004/2006 dello Stato Patrimoniale AggregatoTrend Stato Patrimoniale Aggregato 2004 2005 2006 2004/06%AttivoImmobilizzazioni Immateriali 8 6 8 0,2%Immobilizzazioni Materiali 3.658 3.699 3.869 5,8%Immobilizzazioni Finanziarie 108 106 201 86,0%Totale Immobilizzazioni 3.774 3.810 4.078 8,1%Rimanenze 60 69 78 30,1%Crediti 610 633 498 -18,3%Attiv. Finanziarie non immobilizzate 33 37 55 67,2%Disponibilità liquide 360 391 310 -13,9%Totale Attivo Circolante 1.063 1.131 942 -11,4%Altre attività a breve 3 6 7Totale Attivo 4.934 5.054 5.027 1,9%PassivoCapitale sociale 405 415 420 3,6%Riserve, Utile/Perdite 2.099 2.089 2.193 4,5%Patrimonio Netto 2.504 2.504 2.613 4,3%Fondi Rischi ed Oneri 181 180 174 -4,0%TFR 51 54 55 8,6%Totale Fondi 232 234 229 -1,3%Debito Medio / Lungo vs sistemacreditizio281 323 391 39,3%Passivo Corrente 1.917 1.993 1.794 -6,4%Totale Passivo 4.934 5.054 5.027 1,9%Fonte: Elaborazione Dexia Crediop su dati Bilanci 200667

868_08Tab. 43 -Trend 2004/2006 del Conto Economico Aggregato (dati in milioni di euro)Trend Conto EconomicoAggregato2004 2005 2006 2004/06%Valore della Produzione 652 632 648 -0,6%Costi operativi 422 421 442 4,8%Materie prime 14 13 14Servizi 296 300 322Godimento beni di terzi 12 11 13Variazioni magazzino 1 0 - 2Oneri diversi di gestione 100 97 96Valore aggiunto 230 210 206 -10,5%Costi del Personale 117 126 123 5,4%Margine operativo lordo 113 84 82 -26,9%% su VdP 17% 13% 13%Ammortamenti edAccantonamenti99 80 68 -31,1%Risultato Operativo 13 4 14 3,9%Saldo Gestione Finanziaria 10 10 9SaldoGestioneStraordinaria 23 17 13Risultato ante imposte 47 32 36 -23,9%Imposte sul redditod'esercizio- 38 - 31 - 35Utile/Perdita 9 1 1 -89,5%Fonte: Elaborazione Dexia Crediop su dati Bilanci 200668

868_08Tab. 44 – Indicatori di sintesi sull’operatività delle aziendePrincipali Indicatori 2004 2005 2006Struttura del Patrimonio e del DebitoMezzi propri / Immobilizzazioni Materiali 0,68 0,68 0,68Fonti consolidate / Immobilizzazioni Materiali 0,82 0,83 0,84Debito v/Sistema Creditizio a medio-lungo/VdP (*) 0,22 0,28 0,36Struttura dei CostiSpese personale / Costi della Produzione 0,18 0,20 0,19Rata annua mutui (**) / Valore della Produzione (*) 0,05 0,05 0,07Spese Personale / Alloggi gestiti (in €) 442,5 477,6 466,5Margini RedditualiRisultato prima delle imposte / Valore della Produzione (*) 0,08 0,05 0,06Risultato d'esercizio / Valore della Produzione (*) 0,02 0,00 0,00(*) VdP netto di incremento immobiliz. e variazioni magazzino(**) Stima Dexia CrediopFonte: Elaborazione Dexia Crediop su dati Bilanci 20065.5. Considerazioni conclusiveDall’analisi del campione emerge una struttura economico- finanziariadelle aziende casa tendenzialmente equilibrata, sebbene in gradualerallentamento.Tra gli elementi di debolezza si segnalano, in particolare, la stabilità delValore della produzione, principalmente imputabile al mancatoadeguamento dei canoni di locazione all’inflazione in numerose aree,nonché alla progressiva riduzione degli alloggi gestiti dalle aziende casa.Elemento di attenzione è altresì la significativa crescita dei costi per i servizi(+50% nel triennio 2004-2006), legata per una parte considerevoleall’andamento dei consumi energetici.Alle dinamiche della gestione operativa sopra indicate si aggiunge laprogressiva riduzione, sebbene ancora consistente, delle componentistraordinarie e finanziarie (-24% tra il 2004 ed il 2006).69

868_08Le disponibilità liquide non vincolate, le residue disponibilità presso laTesoreria dello Stato, il possibile ricorso all’indebitamento (attualmentealquanto contenuto), nonché le professionalità presenti nelle aziende casasegnalano la potenziale capacità di tali aziende di contribuiresignificativamente a programmi di sviluppo del settore.Potenzialità spesso ostacolata da limitazioni non dipendenti dalle aziendecasa e, principalmente, dalla carenza di aree appositamente riservateall’edilizia sociale pubblica, da livelli di canoni medi (non fissati dalleaziende) che risultano insufficienti ad assicurare non solo un’adeguatamanutenzione ordinaria e straordinaria degli alloggi, ma anche i carichifiscali imposti alle aziende casa, nonché l’andamento dei consumienergetici.Un elemento di riforma del sistema dovrebbe basarsi su una revisione deicanoni che assicuri integralmente la copertura degli oneri gestionali,nonché l’alleggerimento del carico fiscale complessivo (considerata lanatura no profit delle aziende casa) e, laddove possibile, lo spostamentosull’utente dei consumi energetici.Inoltre per il rinvestimento della liquidità derivante dalle dismissioni delpatrimonio, sono da rimuovere gli ostacoli derivanti dai tempi lunghi delleautorizzazioni regionali.70

868_086. IL QUADRO DELLE POLITICHE REGIONALI6.1. L’evoluzione delle politiche nazionali e del rapporto Stato-RegioniL’autonomia regionale sancita con il Dlgs 112/98 e con la legge di modificadella Costituzione n. 3/2001 ha portato ad un allargamento del divario fra lepolitiche regionali che già esisteva precedentemente.Negli anni dal dopoguerra al 1998, il quadro di riferimento nazionale cheindirizzava le linee generali della programmazione e la disponibilità di risorsecerte cadenzate nel tempo avevano l’obiettivo della copertura dei bisogniper le famiglie dei lavoratori più deboli e di assicurare un livello minimocomune di servizi su tutto il territorio. L’attuazione di questo quadro eratuttavia influenzata dal diverso livello di efficienza delle strutture regionali elocali nell’attuare la programmazione nazionale in tempi ragionevoli.Dopo il 1998, le Regioni hanno avuto la responsabilità diretta di definire leproprie politiche per la casa, pur continuando, per un primo periodo, aspendere principalmente fondi derivanti dalle riserve accumulate sui contidei Fondi ex Gescal e risorse derivanti da programmi nazionali 1 .Successivamente alla devoluzione delle competenze ci si potrebbeattendere una maggiore attenzione delle Regioni alle Politiche per la casaoltre ad un fermento di nuove sperimentazioni, legato alla necessità diottimizzare l’uso delle risorse.La lettura, ad un decennio di distanza dall’avvio del decentramento,dimostra come ancora, tranne poche eccezioni, stenti ad affermarsi lacapacità di iniziativa autonoma delle Regioni nella materia e come spessola questione casa venga trascurata o trattata con frammenti di politicheobsolete negli obiettivi e negli strumenti oltre che spesso scarsamentecoerenti fra loro.1 Legge 21/2001, 20.000 alloggi per l’affitto, Contratti di Quartiere 1 e 2.71

868_086.2. Regioni, diritto alla casa, criteri per l’accessoLa Costituzione italiana ignora la questione del Diritto alla Casa dei cittadini,ma riserva allo Stato la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto ilterritorio nazionale”, fra cui, da ultimo, il DL 112/2008 (convertito in Legge133/2008) colloca i servizi abitativi.Rispetto al Diritto alla Casa le Regioni, nei loro Statuti si comportano inmaniera molto diversa fra loro. Innanzitutto è da rilevare che poche regionihanno aggiornato il proprio statuto a seguito della modifica costituzionale espesso le Regioni che lo hanno fatto non hanno affrontato all’interno diquesto importante documento la questione degli obiettivi delle politichegenerali della Regione, che era affrontata invece nei precedenti statuti natinegli anni Settanta.Così alcune Regioni (la Puglia, la Toscana, la Lombardia e l’Umbria) hannoespunto dai loro nuovi statuti i riferimenti al diritto alla casa che vi eranoinseriti. Altre Regioni invece hanno colto l’occasione della redazione delnuovo Statuto per precisare la propria posizione rispetto al Diritto alla casa.Così l’Abruzzo 2 (La Regione [...] persegue l’obiettivo di assicurare a tutti ildiritto all’abitazione), la Basilicata nel suo PDL del 2003 ([…] la Regionepersegue quali obiettivi primari della propria azione: […] il sostegno allefamiglie, alla genitorialità, all’infanzia e all’adolescenza, con l’erogazione diservizi ed interventi adeguati, anche di politica abitativa;) il Lazio 3 ((LaRegione) Promuove come obiettivi prioritari [...] la disponibilità abitativa [...]persegue una politica abitativa che, compatibilmente con le esigenze dirispetto del territorio e dell’ambiente, crei le condizioni per assicurare a tuttiil diritto ad un’abitazione adeguata ) e il Piemonte 4 (La Regione riconoscee promuove il diritto all’abitazione).In conclusione, anche per quanto riguarda il riconoscimento formale deldiritto dei cittadini alla casa, si assiste a comportamenti molto diversi, nonsempre in linea con le linee regionali di programmazione degli interventi percontrastare il disagio abitativo.Per quanto riguarda i criteri di accesso alla casa, normalmente associati adun massimale di reddito familiare, le regioni si differenziano notevolmente,2Deliberazione in seconda lettura 12 settembre 2006 (BURA 10 gennaio 2007)3Legge regionale statutaria 11 novembre 2004, n. 14Legge regionale statutaria 4 marzo 2005, n. 172

868_08in particolare per quanto riguarda le soglie di accesso e di permanenzanell’edilizia sociale pubblica. Ciò sarebbe spiegabile se le differenze disoglia fossero in relazione con i diversi livelli di reddito delle famiglie nellaregione, ma da un’analisi svolta da Federcasa emergono delleincongruenze evidenti.Il limite di reddito per l’assegnazione degli alloggi nella maggior parte delleRegioni italiane è utilizzato anche per l’applicazione del canone el’inserimento nelle varie fasce e per fissare il limite di reddito per ladecadenza (normalmente il doppio di quello per l’accesso).Alcune regioni fissano un limite di reddito in valore assoluto per ladecadenza e altre ancora uno specifico per l’inserimento nelle fasce. Alfine di individuare il limite di reddito familiare per l’assegnazione, ilmassimale può essere unico o aumentato in funzione del numero deicomponenti il nucleo familiare. Più frequentemente lo stesso effetto(prevedere un limite di reddito superiore per i nuclei numerosi) è ottenutocon detrazioni dal computo del reddito familiare, ancora in funzione delnumero dei componenti. Il Piemonte propone un range di coefficienti diadattamento fino a un massimo di 1,6 per più di 4,5 componenti (0,5 perciascun figlio a carico), Bolzano una detrazione in valori assoluti per ciascuncomponente.Per il calcolo del canone adottano il criterio dell’ISEE, puro o adattato:Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Toscana e Trento (ICEF, reddito procapite).Abbiamo raccolto gli ultimi dati sui limiti di reddito regionali per offrire ilquadro complessivo e aggiornato della situazione nazionale e l’esito èquello di una notevole diversificazione e disomogeneità da Regione aRegione, per di più non coerente con le specificità regionali, rappresentatedal PIL regionale e dal reddito medio regionale per famiglia.Con la tabella 43 viene proposto il confronto tra il reddito d’accesso per lafamiglia tipo dell’edilizia sociale (tre persone, un reddito da lavorodipendente o pensione) e il reddito medio regionale, ancora di trecomponenti e ancora con soli redditi da lavoro dipendente o pensione. Nerisulta un’oscillazione estremamente ampia, da – 40% (Piemonte) a quasi +40% (Sardegna), che sottintende una valutazione notevolmentedifferenziata del servizio che si intende offrire. A confronto sonorappresentati i valori pro capite del PIL regionale, utilizzato come indicatoredi ricchezza della Regione.73

868_086.3. Le politiche delle Regioni fra aiuto alla persona ed aiutoall’investimentoDa una prima ricognizione sulla normativa regionale si nota che la maggiorparte di queste non esplicita attraverso norme specifiche la propria politicaabitativa e non sempre si riconosce una chiara precisazione degli obiettiviriguardo al tema della casa.In alcuni casi, poi, sono le normative mirate a categorie speciali, qualianziani, famiglie e stranieri, che contengono particolari riferimenti allepolitiche abitative con l’esplicitazione dell’indirizzo che si vuole perseguire,la tipologia di intervento e gli operatori coinvolti.Le iniziative a livello regionale si muovono raramente a livello autonomogenerando degli esempi forti di presenza istituzionale; i programmi e i bandiattuati e promossi dalle regioni si muovono prevalentemente all’interno difinanziamenti statali, che le regioni distribuiscono ai livelli di gestioneterritoriale più bassi (Comuni o ex Iacp).Bisogna dire però che l’accresciuto potere normativo delle Regioni non èstato di fatto accompagnato da una corrispondente attribuzione di risorse,indispensabile per poter effettivamente esercitare il nuovo ruolo che lestesse sono chiamate a svolgere. In questo contesto le Regioni sonoobbligate ad ottimizzare le risorse indirizzandole verso interventi localizzati inaree e situazioni urbanistiche e sociali dove il fabbisogno è maggiore.Quindi quello che la situazione attuale dipinge è un quadro moltoframmentato che si è mosso finora all’interno di una politica nazionaledell’alloggio pubblico debole, e sostanzialmente legata a finanziamentispot o comunque ad interventi urgenti, e pertanto non costituisce unquadro definito nel quale ogni Regione, attraverso il suo potere legiferativoin materia di edilizia, possa trovare il suo modo di rispondere alle esigenzecontingenti, legate strettamente al proprio territorio.Il livello comunale a questo punto diventa il maggior interlocutore e ilmaggior responsabile del patrimonio abitativo pubblico e la crescita e lagestione del patrimonio sono lasciate alla capacità del singolo comune ealla sua intraprendenza.Di seguito presentiamo una sintesi dei programmi regionali maggiormenteinnovativi.74

868_086.3.1. Lombardia: una programmazione articolata per bisogni e risposteIl PRERP 2007-2009 (programma regionale per l'edilizia residenziale pubblica,giunto alla seconda edizione dopo il primo relativo agli anni 2002-2006)approvato dal consiglio regionale il 5 dicembre 2006 individua fra gliobiettivi generali delle Politiche Abitative “Strutturare nuovi percorsi diintegrazione urbana degli interventi […] e di accompagnamento versoun’autonomia economica e sociale[…] L’ERP ha la necessità di trasformarsiin un servizio abitativo, una casa integrata a un insieme di servizi collegati ,il più funzionale possibile alla necessità della famiglia e della persona.”Gli obiettivi confermano quelli del 1° PRERP, con l’individuazione di 4macro-aree di intervento:1. area dell’inclusione sociale, finalizzata all’inclusione della marginalità cuisi risponde con interventi di locazione temporanea associati ad interventidi supporto;2. area del disagio grave3. area del disagio diffuso4. area della difficoltàLe modalità di attuazione della Programmazione sono affidate ad Accordiquadro di sviluppo territoriale per la Casa (AQST) 5 . La Regione sviluppa nelquadro del PRERP una serie di linee di intervento, fra cui quella dellaprogrammazione integrata a livello comunale e infracomunale, definita dal2° Programma Regionale dei Contratti Di Quartiere 6Particolare importanza è attribuita all’aumento del patrimonio in affitto,attraverso il Programma regionale “Locazione Temporanea II” 7 e ilcompletamento del Piano Operativo Regionale per l'attuazione del"Programma Nazionale 20.000 abitazioni in affitto" 8 .La locazione a canone di affitto definito “sociale” ovvero rivolto ai cittadinicon grave disagio economico, familiare e abitativo è cofinanziata dallaRegione Lombardia ad Aler e Comuni per la realizzazione di alloggi da5Del. Giunta Reg. n. VIII/6246 del 19 dicembre 20076Del. Giunta Reg. n. VIII/4933 del 15 giugno 20077Del. Giunta Reg. n. 7/20845 del 16 febbraio 20058Del. Giunta Reg. n. 15613 del 12 dicembre 2003 BURL n. 53 del 29 dicembre 200375

868_08destinare alla locazione 9 : l’assegnazione in affitto, viene effettuata daiComuni competenti.Il Comune individua le persone a cui assegnare un alloggio sulla base dellasituazione economica, familiare e abitativa delle famiglie rilevataattraverso l’apposito indicatore economico equivalente (ISEE). I bandicomunali sono tendenzialmente sempre aperti e la graduatoria èsemestrale. Nei casi di particolare gravità, il Comune può accogliere ladomanda del cittadino e assegnare l'alloggio senza attenderel'approvazione della graduatoria in deroga all'ordine da essa previsto.Un altro filone di intervento è rappresentato dalla sperimentazione dimodelli alternativi, quali quello del Programma Sperimentale Regionale diAutocostruzione Associata in Affitto 10 , che consente di offrire alloggi inlocazione a proprietà differita (10 anni) a coloro che hanno collaboratoalla realizzazione dell'alloggio; infatti gli "autocostruttori", al termine deilavori, potranno scegliere di abitare la nuova casa prima come affittuari edopo come proprietari.Il sostegno all’affitto, oltre che ai contributi ex art. 11 della legge 341/98comprende anche bandi per l'erogazione di finanziamenti per larealizzazione di strutture alloggiative per studenti iscritti a corsi universitari epost universitari 11 , borsisti, stagisti, parenti di malati in cura presso ospedali ecentri clinici. Questa formula di locazione temporanea prevede anchel’assegnazione di alloggi ERP (edilizia residenziale pubblica) in affitto in basead una graduatoria e alla disponibilità degli alloggi. Il canone di locazioneapplicato dai soggetti attuatori degli interventi deve essere commisuratoalla necessità di remunerare il costo di realizzazione, di arredo, di globalservice e riscaldamento.Per il triennio 2007 – 2009 Regione Lombardia ha previsto lo stanziamento dirisorse per la realizzazione di circa 1825 abitazioni a canone sociale e 1812a canone moderato. La locazione temporanea prevede la messa adisposizione di 1044 posti letto e 340 posti per l’inclusione sociale.Il Fondo Sostegno Affitti dovrebbe dare risposta nel triennio a 210.000famiglie, allargando il proprio ambito di intervento attraverso ilcollegamento con le politiche di welfare a sostegno della famiglia, iniziative9LR n. 8 novembre 2007, n. 27: legge canoni e vendite.10Del. Giunta Reg. n. VIII/1558 del 22 dicembre.12.2005, BURL n. 5 – I° Supplementostraordinario del 31.01.200611art- 1, LR n. 40/2004, Dec. Dir. n. 7760 del 05 luglio 200676

868_08per prevenire morosità e sfratti e meccanismi premiali per i comuni cheaggiungono risorse proprie e producono progetti organici ed innovativi.L’intervento in direzione del sostegno all’abitazione in proprietà è sviluppatoattraverso bandi per l’assegnazione di Contributi per agevolare l’accessoed il recupero della prima casa d’abitazione 12 e bandi riservati alle giovanicoppie 13 , per un numero previsto di 10.000 contributi.Inoltre per la costruzione, l'acquisto o la ristrutturazione delle abitazioni, nellacategoria di interventi classificabili di sostegno alla persona la Regioneattua il meccanismo del "Risparmio Casa", attraverso un sistema di risparmioe finanziamento combinati.Chi stipula un contratto di questo genere con un Istituto di credito, stabiliscefin dall'inizio il tasso di interesse da applicare sia alle somme che si impegnaa risparmiare sia al mutuo che stipulerà per l'acquisto della sua casa.Quando il contratto di Risparmio Casa ha raggiunto la somma minimacontrattuale di risparmio, corrispondente al 50% del capitale sottoscritto, ilcapitale risparmiato, con gli interessi maturati ed il mutuo, come previstodal contratto iniziale, è immediatamente utilizzabile per l'acquisto o laristrutturazione della prima casa.Le risorse messe a disposizione del PRERP al 1 gennaio 2007 sono in totale512.786.000 euro, comprensivi del Fondo Sostegno Affitti ex art. 11 L. 431/98pari a 164.8896.000 euro (di cui 43.500.000 di cofinanziamento regionale) suitre anni (2007-2008-2009).Inoltre la Regione intende attivare un Fondo per favorire l’apertura asoggetti pubblici e privati in grado di innescare processi generatori dirisorse.L’Osservatorio regionale sulla condizione abitativa è considerato lostrumento principale per acquisire la conoscenza della domanda edell’offerta e come supporto per la programmazione generale. E’ previstal’integrazione con gli altri Osservatori regionali (LLPP, Lavoro, Famiglia,Trasporti).12art. 3 LR 23/199913Del. Giunta Reg. n. 8/5294 del 2 dicembre 2007 ss. n. 3 al BUR n. 39 del 24settembre 200777

868_086.3.2. Piemonte: pianificazione e sperimentazioneCon l’approvazione da parte del Consiglio regionale del “Programmacasa: 10.000 alloggi entro il 2012” 14 intervenuta nel 2006, ha preso avvio unanuova stagione di azioni e interventi a favore delle fasce deboli dellapopolazione che hanno difficoltà a trovare una soluzione abitativa stabile edecorosa a prezzi accessibili rispetto alle capacità reddituali.Il Programma è articolato in tre bienni in relazione alla necessità diconciliare i tempi di risposta al fabbisogno rilevato con le risorse finanziariedisponibili e con l’organizzazione degli interventi e contempla numeroselinee d’azione, alcune già stabilite per l’intero programma, altresperimentali limitate al primo biennio (edilizia agevolata sperimentale,sostegno alle agenzie locali per la locazione, fondo di garanzia per gliinterventi autofinanziati).L’obiettivo è di rendere disponibili alla fine del periodo pluriennale diprogrammazione 6.063 alloggi di edilizia sovvenzionata, 1937 di ediliziaagevolata, 300 di edilizia agevolata sperimentale, 300 destinati agli anzianie 1.400 ai giovani e prevede il monitoraggio periodico delle linee di azionesperimentali al fine della loro riproposizione o ridefinizione nei biennisuccessivi anche con riferimento alla loro sostenibilità finanziaria.Il fabbisogno finanziario complessivo è quantificato in 748,850 milioni di eurodestinati alla realizzazione di 10.000 alloggi nonché alla predisposizione distudi di fattibilità, al sostegno alle agenzie sociali per la locazione ed allacreazione di due fondi di garanzia (programma giovani e alloggiautofinanziati).Gli obiettivi qualificanti del Programma Casa sono così riassumibili:- intervenire a favore delle fasce deboli della popolazione, che hannodifficoltà a trovare una soluzione abitativa stabile e decorosa, conl’offerta di alloggi in affitto a prezzi accessibili rispetto alle capacità direddito;- realizzare prioritariamente alloggi da destinare all’affitto a canonesociale o a canone calmierato;- supportare con specifiche misure la ricerca della casa da parte digiovani e anziani e favorire il mix sociale;14Deliberazione n. 93-43238 del 20 dicembre 200678

868_08- incentivare la possibilità di poter stipulare contratti di affitto a canoneconcordato (legge 431/98) anziché a libero mercato;- privilegiare la realizzazione degli interventi di recupero del patrimonioedilizio esistente al fine di ridurre la tendenza ad occupare nuovi spazicompromettendo il territorio;- vincolare la progettazione e la realizzazione degli interventi all’obiettivodi contenere i consumi dell’energia e delle risorse ambientali, favorirel’uso delle fonti energetiche rinnovabili e dei materiali eco-compatibili.In termini generali, ad eccezione del programma giovani per il quale èprevista la possibilità di partecipazione diretta dei cittadini interessati, pertutte le altre misure il finanziamento può essere richiesto dai soggettiattuatori previsti dalla normativa vigente al momento dell’apertura deibandi.La programmazione del primo biennio (306.900.000 euro) ha visto unrisultato superiore alle aspettative. Per il programma giovani le domandefinanziate sono state il doppio di quelle ipotizzate in origine (1.400 al postodi 700). Va ricordato che il programma giovani prevedeva lapartecipazione diretta dei cittadini interessati e il finanziamento degliinterventi di recupero della prima casa di abitazione con un contributo afondo perduto di 12.500 euro a cui poteva essere associata la richiesta diun fondo di garanzia regionale sull’importo di mutuo eventualmentecontratto per la realizzazione dell’intervento.Le domande presentate sono state complessivamente 4.346 di cui 3.859dichiarate ammissibili (88.79%) mentre quelle finanziate sono 1.400 pari al36,28% delle domande ammesse. Il fondo di garanzia è stato richiestosoltanto da 381 giovani (27,21% delle domande finanziate).Il programma anziani, a sua volta articolato in interventi sovvenzionati (274alloggi) ed interventi agevolati (156 alloggi), assume quale elementiconnotanti la localizzazione in ambiti urbani caratterizzati da un adeguatosistema di supporti sociali ed assistenziali (pubblici, privati, del terzo settore)e la realizzazione all’interno degli interventi stessi di spazi destinati ad attivitàdi interesse comune, alla socializzazione o alla cura, aperti anche allacomunità esterna.Le domande presentate dai comuni per il bando sostegno alle Agenziesociali per la locazione sono state tutte finanziate; l’importocomplessivamente attribuito è pari ad euro 2.752.563,82 a fronte dei 2milioni previsti in sede di programmazione iniziale.La misura, che mira a stimolare e sostenere la sottoscrizione di contratti di79

868_08affitto convenzionati ai sensi dell’articolo 2, comma 3, della legge 431/1998,ha riscosso un notevole successo sul territorio: le richieste sono localizzatenel comune di Torino e della prima cintura, oltre che ad Asti, Verbania,Ivrea, Pinerolo e Fossano.Alle Agenzie sociali possono rivolgersi i cittadini in emergenza abitativa e iproprietari di immobili per avere informazioni sui contratti del cosiddettosecondo canale della 431 che, come noto, comporta canoni calmieratiper gli inquilini a fronte di vantaggi fiscali per i proprietari, ma che risulta adoggi scarsamente praticato sia per una generale scarsa informazione inproposito sia per il timore dei proprietari rispetto alla solvibilità dei conduttoricon redditi medio bassi o monoreddito.Di particolare interesse risulta la costituzione, grazie anche al costruttivostimolo della Provincia di Torino, di un’Agenzia a livello metropolitano traundici comuni dell’area, con il comune di Torino come capofila, conl’obiettivo di diffondere in rete il servizio, di utilizzare, potenziandole, leesperienze già presenti e di favorire economie di scala.Sperimentazione Social HousingLe “Linee guida per il social housing in Piemonte” 15 sono state approvatead integrazione del Programma casa: 10.000 alloggi entro il 2012. Gliinterventi considerati nelle Linee guida sono suddivisi in due macro-tipologieper realizzare:1. residenze temporanee, a loro volta articolate in alloggi individuali,residenze collettive e alloggi per l’inclusione sociale, qualimicrocomunità protette o pensioni/alberghi sociali;2. alloggi individuali destinati alla locazione permanente;Le residenze temporanee possono offrire una prima risposta alla perdita distabilità dovuta a cambiamenti sistemici quali le trasformazionidell’organizzazione del lavoro, l’irrigidimento del mercato abitativo inlocazione o le modificazioni dell’organizzazione familiare ovvero unarisposta al mancato o precario inserimento nei contesti del lavoro e dellafamiglia, nonché alle situazioni di vulnerabilità causate da sovraccarico dicura. La loro principale caratteristica è costituita dalla necessità che ilservizio abitativo sia integrato con servizi di accompagnamento sociale apregnanza variabile in relazione alla marginalità considerata, fino alla15Del. Giunta Reg. n. 27-7346 del 5 novembre 200780

868_08possibilità per il beneficiario di essere inserito in progetti personalizzati diinclusione sociale e ricostruzione della rete di coesione sociale.Gli alloggi individuali destinati alla locazione permanente costituisconoun’ulteriore possibile soluzione all’esigenza di trovare una sistemazionealloggiativa stabile, a canoni inferiori a quelli del libero mercato, coneventuale futura possibilità di riscatto per quei cittadini che pur avendoredditi superiori al limite di permanenza nell’edilizia sovvenzionata nonriescono ad accedere al mercato della libera locazione o della proprietà.Rispetto agli interventi del Programma casa: 10.000 alloggi entro il 2012questa tipologia si colloca come fascia cerniera con il libero mercato.E’ prevista una fase di sperimentazione funzionale alla definizione dellametodologia da adottarsi per la selezione degli interventi a regime conparticolare riferimento agli aspetti socio-economici.6.3.3. Liguria: un Programma regionale per il social HousingCon l’approvazione del Documento di Programmazione economico –finanziaria la Regione Liguria per il triennio 2006 – 2008 16 individua, fra l’altro,gli indirizzi prioritari della politica economica organizzati in aree di interventoed in obiettivi strategici, fra cui, in particolare l’Obiettivo Strategico 1.4relativo all’utilizzo ordinario di strumenti di governance territoriale erigenerazione urbana tesi a garantire, attraverso lo strumento deiprogrammi urbani complessi che consentono anche lo sviluppo di sinergietra le risorse messe a disposizione dalla Regione e quelle di altri soggettipubblici o privati, azioni di indirizzo e supporto finanziario agli enti locali perla promozione di interventi finalizzati alla riqualificazione delle aree urbanedegradate al fine di garantire una maggiore vivibilità limitando l’insorgeredi fenomeni di degrado sociale; e l’Obiettivo strategico 7.4 relativoall’incremento dell’offerta in affitto attraverso una precisa strategia che siain grado di offrire una quota di alloggi a canoni moderati attraverso l’utilizzodi Programmi complessi. Da questi obiettivi scaturisce il ProgrammaRegionale per il Social Housing, lanciato nel 2006 17 , con cui la RegioneLiguria invita le Amministrazioni comunali ad alta problematicità abitativa,da sole o in funzione del bacino di utenza di appartenenza, a definire informa coerente e di medio periodo una politica della casa per il proprioterritorio, presentando un "Programma Locale per il Social Housing", cheindividui una serie coordinata di interventi fattibili entro breve termine.16Del. Consiglio reg. n. 47 DEL 13 dicembre 200517Del. Giunta Reg. n. 653 del 23 giugno 200681

868_08All’atto dell’avvio del Programma gli stanziamenti previsti ammontano a €4.800.000.Nell'ottica della rigenerazione urbana, gli interventi sono volti aincrementare e valorizzare il patrimonio di edilizia residenziale sociale dadestinare alla locazione nel proprio territorio, in risposta al fabbisognospecifico effettivamente rilevato e/o stimato per ciascuna delle diversetipologie di offerta sociale di casa e devono prevedere o il recuperoedilizio/urbanistico dell'esistente, attraverso l'acquisto di immobili con osenza recupero edilizio oppure una nuova costruzione/nuova edificazione,mediante la sostituzione edilizia o la riqualificazione di aree dismesse o sottoutilizzate.Sono cofinanziati alloggi di edilizia residenziale pubblica, alloggi a canonemoderato (canone di locazione non superiore al 75% di quello“concertato” ai sensi dell’art.2, comma 3, della legge 9 dicembre 1998n°431), nonché strutture alloggiative di natura temporanea, per soggettiaventi necessità abitative temporanee legate a contratti o rapporti dilavoro e/o formazione e studio o altre categorie individuate dal Comune inrelazione alle specificità socioeconomiche del proprio territorio e centri perl’inclusione sociale sono generalmente rivolti al reinserimento abitativo disoggetti senza fissa dimora ovvero immigrati con lavori precari.Gli interventi e le azioni di rigenerazione urbana, da condursipreferibilmente promuovendo la partecipazione degli abitanti, sonofinalizzati alla riqualificazione sociale, urbanistica ed edilizia dei quartieri diedilizia residenziale pubblica degradata e ad attualizzarne eincrementarne – anche con il concorso di investimenti privati-, la dotazioneinfrastrutturale e il recupero degli alloggi e delle volumetrie inutilizzate, sottoutilizzate o fonte di disagio e insicurezza prevedendo, al contempo, misuree interventi volti a favorire l’integrazione sociale e l’occupazione.I Comuni possono presentare il programma anche in forma congiunta,stipulando un ‘intesa che individui un' Amministrazione capofila comelegittima presentatrice del programma. E possono inoltre assumere intesecon l'Arte competente per territorio, al fine di convenire che l'attuazione ela titolarità degli interventi, o di parte di essi, competa all'Arte stessa.La partecipazione al programma è aperta anche ai privati, purchéabbiano stipulato un'intesa con le amministrazioni.I Comuni, che aderiscono al Programma regionale per il Social Housing, e isoggetti che attuano gli interventi cofinanziati di canone moderato inseritinei rispettivi Programmi locali, utilizzano una convenzione tipo regionale,82

868_08per determinare il regime di locazione degli alloggi realizzati, recuperati oacquisiti e la loro conseguente gestione e vincolistica.6.3.4. Toscana: progetti innovativiFin dal piano Casa 2003-2005 18 , la Regione Toscana cerca di rispondere ainuovi bisogni con una politica precisa che mira da accrescere l'offerta dialloggi in locazione a prezzi calmierati.Il piano utilizza la disponibilità finanziaria totale di oltre 300 milioni di euro,per circa un terzo per l’attivazione di nuovi progetti regionali, mentre il restorappresenta il completamento di misure di accelerazione di progetti inessere all’epoca dell’avvio del programma.La Regione Toscana, alla luce delle nuove competenze regionali derivantidalla modifica del Titolo V della Costituzione e della Riforma regionale inmateria di edilizia residenziale pubblica, sta avviando una complessarevisione della normativa del settore in direzione di una più articolatapolitica sociale della casa capace di fornire risposte coerenti con le semprepiù articolate componenti della domanda sociale (mobilità occupazionale,nuove povertà, anziani, immigrati, giovani coppie, studenti ecc.) chetroverà i capisaldi e la definizione nello Statuto dell’edilizia sociale.I principali interventi previsti dal Piano Casa, alcuni dei qualiparticolarmente innovativi sono:1. un bando regionale per affitti a costo intermedio rivolto ai comuni dellaToscana. E' lo strumento che dà maggiore concretezza al concetto dipolitica sociale della casa. Interessa infatti fasce sociali notevoli escluseda ogni provvedimento perché collocate appena al di sopra dellesoglie minime per l'accesso agli alloggi di edilizia sociale, eppureimpossibilitate a muoversi nel libero mercato con i prezzi inaccessibili chepropone. E' il caso di giovani coppie, single, immigrati, studenti maanche di molte famiglie che hanno redditi medi. I 50 milioni di euro(frutto di risorse residue) a disposizione del programma sono destinati allarealizzazione di immobili in edilizia agevolata (cioè con contributopubblico) da immettere sul mercato a "canone controllato" (conriduzioni rispetto al costo corrente). Gli interventi, in gran parte diriqualificazione o recupero privilegiano le aree dismesse e l’attuazioneattraverso programmi integrati, ovvero interventi che possono contare su18Del. Consiglio reg. n. 51 del 26 maggio 2004 "Programma Regionale EdiliziaResidenziale Pubblica 2003-2005"83

868_08più fonti finanziarie (pubbliche e private) e che considerano sia lapresenza di funzioni diverse di appoggio alla residenza (spazicommerciali e residenziali), sia quella di opere di urbanizzazione,comprese aree verdi e spazi in cui vengono offerti servizi sociali quali unasilo nido o un centro anziani.2. Il riutilizzo dei proventi derivanti dalla cessione e dalla gestione (canoni ealienazione) del patrimonio ERP (Edilizia Residenziale Pubblica) finalizzatiallo sviluppo del settore.3. La sperimentazione di forme diverse di gestione del patrimonio di ediliziaresidenziale pubblica con la partecipazione dell'inquilino allamanutenzione dell'alloggio. Al fine di promuovere più alti livelli dipartecipazione dell’utenza nella gestione del patrimonio ERP, di elevaregli standard qualitativi degli alloggi nonché di ridurre i tempi diinoccupazione di quelli destinati a nuovi assegnatari (cosiddetti alloggidi risulta),un fondo di 5 milioni consente ai legittimi assegnatari diprovvedere direttamente alla ristrutturazione o al miglioramento deiservizi e degli impianti senza aspettare che lo faccia la proprietà.4. L'autorecupero, una forma che vede la partecipazione sinergica didomanda e di offerta. Le finalità di tale azione sono molteplici einvestono ambiti di intervento assai diversi tra loro (ad es. il lavoro e laformazione professionale). Tutte, comunque, sono riconducibili allaopportunità di incentivare l’apporto diretto della proprietà edilizia edell’utenza nella costruzione di una politica della casa in grado disoddisfare le aspettative che compongono le cosiddette “nuovedomande emergenti”. Immaginiamo che un ente (un comune, lachiesa, la locale Misericordia) abbia la disponibilità di un immobiledismesso e non sia in grado, autonomamente, di ristrutturarlo. In virtù delcontributo regionale e dell'intervento del Comune interessato, ilproprietario accetta di far attuare l'intervento di recupero ad unacooperativa di soggetti autoorganizzati che diviene locatariadell'immobile pagando però un canone ribassato. In sostanza sipermette al futuro inquilino o meglio, alla cooperativa di inquilini, inaccordo con la proprietà, di intervenire direttamente sull'immobile perristrutturarlo e quindi per renderlo rapidamente abitabile. Si tratta di unaoperazione vantaggiosa sia per il proprietario, che può rendereutilizzabile un immobile altrimenti abbandonato, sia per gli affittuari, chepossono garantirsi l'alloggio a prezzi ribassati. L'intervento regionale (percirca 15 milioni di euro) è finalizzato a sostenere sia il proprietario, negliinterventi di recupero, sia le cooperative di affittuari.5. L'acquisizione delle nude proprietà è una misura tesa a contribuire allapromozione di politiche di tutela e sostegno degli anziani (e di particolari84

868_08categorie sociali a questi assimilabili) e di salvaguardia della funzioneresidenziale dei centri/insediamenti storici, è facoltà dei Comuniacquisire la “nuda proprietà” di alloggi occupati dai legittimi proprietarida destinare nel medio-lungo periodo, ad estinzione di ogni diritto diusufrutto, alle finalità proprie dell’ERP. Un anziano ha la casa di proprietà,ma con la pensione fatica moltissimo a sbarcare il lunario. Ilprovvedimento regionale autorizza il Comune ad acquistare la nudaproprietà della casa: l'anziano può così utilizzare i proventi della venditama restare nell'abitazione per il resto dei suoi giorni con la garanzia diuna vita dignitosa. Dopodiché l'immobile entra a far parte delpatrimonio di edilizia pubblica. L'acquisto della nuda proprietà èvantaggioso sia per l'anziano (che può utilizzare subito il denaro ottenutocon la vendita) sia per la parte pubblica (che acquisisce patrimonio dadestinare a Erp a costi più bassi).6. Strumenti conoscitivi, ovvero un adeguato supporto tecnico chepermetta di catalogare il patrimonio di edilizia residenziale pubblicaesistente e, nello stesso tempo, calcolare il reale fabbisogno. Lo scopo èquello di far incontrare domanda e offerta, un processo indispensabileperché il lavoro e gli sforzi in questo settore siano costruttivi.La Regione ha deciso recentemente di costruire, in accordo e di concertocon gli altri enti locali, un corpo normativo regionale che punti alla massimaunitarietà e semplificazione (Statuto dell’edilizia sociale). Esso saràcomposto da una legge quadro che sancisca i principi generali, le finalità, isoggetti istituzionali, gli strumenti e le modalità di reperimento delle risorse eda una serie di regolamenti che ne disciplinino l'attuazione. Lo statutodovrà fare riferimento ai nuovi elementi fondativi della politica sociale dellacasa, alla programmazione regionale, all'attuazione del programma perquanto riguarda soggetti, modalità, regole, all'assegnazione, la gestione ela cessione degli alloggi pubblici.6.3.5. Marche: programmazione e qualitàIl Programma ERP 1996-1998 ha teso ad ottimizzare l’uso delle poche risorsedisponibili ed ha quindi privilegiato nuove linee di intervento destinate allalocazione (a termine, con proprietà differita). Analogamente hanno agito ipiù recenti Piano di Edilizia Residenziale 2004-2005 e Piano di EdiliziaResidenziale 2006-2008.Le risorse ancora disponibili per nuovi programmi provengono dalla venditadegli alloggi pubblici mediante piani di reinvestimento proposti dagli entiproprietari degli alloggi e da un'esigua quota dei canoni di locazione degli85

868_08alloggi pubblici; altre risorse provengono dalle economie dei precedentiprogrammi di edilizia agevolata per effetto del minor costo dei mutui edilizi.Il Piano Regionale di Edilizia Residenziale 2006-2008 19 è originato dalla leggeregionale 16 dicembre 2005, n. 36, che ha definito in modo sistematico lestrategie del settore, le categorie degli interventi, le funzioni degli enti locali,i beneficiari, i requisiti d’accesso; esso recepisce inoltre i contenuti dellarecente intesa di programma per lo sviluppo in ordine agli obiettivi dipolitica abitativa e di edilizia sostenibile.Le risorse stanziate nel triennio 2006-2008 sono pari a circa 100 milioni dieuro.Le strategie privilegiano il sostegno alla locazione mediante incrementodell’offerta di abitazioni a canone sociale e moderato e mediantecontributi alle famiglie per le quali il rapporto canone/reddito risultiparticolarmente gravoso; le agevolazioni per l’accesso alla proprietà dellaprima casa mediante contributi "buoni casa" diretti a giovani coppie el’istituzione di un fondo di garanzia per i mutui accesi da giovani coppiecon contratti di lavoro precario o atipico.Particolare attenzione è posta all’incentivare un’elevata qualità delprodotto edilizio (nuovi alloggi ERP accessibili al 100%, parametri obbligatoridi bioedilizia, sperimentazione di soluzioni di edifici autosufficientienergeticamente e forme organizzative nuove di autocostruzione incooperative miste italiani - immigrati).Il piano regionale si attua attraverso:- Programmi provinciali (50,2 Mln)- Programmi di reinvestimenti ERAP/Comuni dei proventi delle dismissionidel patrimonio abitativo pubblico (32 Mln);- Programma di sperimentazione (2,6 Mln);- Fondo di sostegno alla locazione con contributi diretti alle famiglie (15Mln).19Approvato con Deliberazione Amministrativa del 5 giugno 2007, n. 55 pubblicatonel BURM n. 55 del 21 giugno 2007 e modificato con DACR del 17 marzo 2008, n. 87pubblicato nel BURM n. 33 del 3 aprile 200886

868_08I programmi provinciali si articoleranno in tre annualità secondo le risorsedisponibili ed il grado di fattibilità degli interventi e dovranno attenersi allelinee guida regionali in materia di qualificazione del processo edilizio.Tutti gli interventi di nuova costruzione dovranno raggiungere un grado disostenibilità edilizia (in termini di limitazione dei carichi ambientali e diconsumo delle risorse) corrispondente ad un netto miglioramento delleprestazioni rispetto ai regolamenti vigenti ed alla pratica corrente; qualorala costruzione raggiunga un grado di sostenibilità maggiore sono previsticontributi aggiuntivi.Tutti i nuovi alloggi pubblici di edilizia sociale dovranno essere privi dibarriere architettoniche sia all’esterno che all’interno.Fra le nuove linee di intervento l’erogazione di Buoni casa a giovanicoppie, di contributi per interventi sperimentali in autocostruzione, lacreazione di un fondo di garanzia mutui. Le risorse del fondo di sostegnoalla locazione sono utilizzate anche per incentivare la costituzione diagenzie comunali per la locazione.6.4. I bilanci regionali e l’investimento sul tema “casa”Il graduale decentramento delle competenze dello Stato iniziato nel 1990attraverso la riforma della Legge 142/90, e proseguito con le LeggiBassanini, ha portato con sè una trasformazione del sistema finanziariopassando prima per un sistema di finanza decentrata e arrivando ad unsistema di finanza autonoma.Il Bilancio annuale regionale rappresenta dunque il momento in cui le lineedella programmazione incontrano inevitabilmente la necessità dellafattibilità finanziaria: alla primaria funzione di documento contabile,pertanto, si accosta quella politica; esso, infatti, é utile per vedere qualitemi i Governi Locali intendano privilegiare.Per questo motivo si è scelta l’analisi dei bilanci per l’anno 2008, qualemezzo per mettere in luce le politiche abitative delle singole regioni e delleprovince autonome.D’altra parte è facile, in questo modo, fare un confronto diretto fra il livellodi spesa statale per la casa (che negli ultimi anni si attesta intorno a 5euro/procapite, rappresentati per la maggior parte dal Fondo affitti ex art.11 L. 431/98)87

868_08La lettura dei bilanci è stata effettuata partendo dall’evidenziazione dellaspesa di competenza 20 nelle unità di previsione di bilancio che sono stateinserite sotto le ‘funzioni obiettivo/capitoli’ dell’edilizia residenziale epolitiche per la casa.Quello che si nota dalla lettura è il minore importo nelle spese correnti (ossiaspese riferite al funzionamento dei pubblici servizi) rispetto alle spese inconto capitale (ossia quelle che individuano tutte quelle spese cheincidono direttamente o indirettamente sulla formazione del capitale dellaRegione).Queste ultime costituiscono il comparto all’interno del quale sono collocaticontabilmente gli investimenti che la Regione sovvenziona nel corsodell'esercizio finanziario annuale. Da notare tuttavia che alcuni bilanciinseriscono in questa categoria di spese anche spese che non in mododiretto intervengono a incrementare il patrimonio dell’ente ma checomunque intervengono all’aumento o il miglioramento dello stockabitativo anche di proprietà privata, ad esempio i contributi per l’acquisto,il recupero, o il risanamento della prima casa o dell’abitazione principale.Le Regioni difficilmente hanno la possibilità di finanziare la propria attività,facendo leva solo sulle proprie risorse, e se a questa carenza si unisce unariduzione dei trasferimenti dallo Stato, ben si comprende come mai moltevoci di bilancio siano collegate alla richiesta di mutui e/o agli strumenti difinanza innovativa. A favorire questo comportamento senza dubbio èintervenuta la riduzione dei tassi di interesse, che ha favorito ilmiglioramento della spesa complessiva della Pubblica Amministrazioneriducendone gli oneri finanziari e consentendo la razionalizzazione dellepolitiche di spesa per investimento.Tra gli strumenti di finanza regionale senza dubbio rientrano i fondiimmobiliari etici. Attraverso questi fondi gli investitori privati si propongono direalizzare progetti di Housing sociale.In Italia siamo ancora alla sperimentazione iniziale di queste realtà, anchese a incoraggiare i privati nel seguire questa strada di investimento ci sonole esperienze europee già avviate che hanno mostrato negli anni buonitassi di crescita, mentre gli enti pubblici dal canto loro non sottovalutanoquesta opportunità, come mezzo per affrontare la scarsità di liquidità.20Le “competenze” ricordiamo rappresentano le spese che l’ente si è impegnatoad erogare durante l’esercizio finanziario, indipendentemente dal fatto cheverranno in esso effettivamente riscosse o pagate.88

868_08Questo processo è definibile come costruzione privata di housing sociale,tuttavia il ruolo del Pubblico non è marginale. Questo viene chiamato aentrare in gioco in diversi momenti del progetto dai primi momenti dicreazione dei presupposti per la formazione del fondo, alla finedell’intervento.Il ruolo dell’ente pubblico sia esso Regione o Comune risulta determinantenella fase iniziale: è infatti necessario ed indispensabile per il reperimentodelle aree su cui è possibile realizzare gli interventi, fino all’aiuto economicodiretto attraverso l’elargizione di fondi o indiretto attraverso l’intervento sulladiminuzione delle imposte.Anche le politiche nazionali si stanno muovendo in questa direzione dandosempre più peso all’ingresso dei privati nell’affrontare l’emergenza abitativaattraverso l’ideazione di forme di partenariato pubblico/privato (cfr.decreto legge 159/2007 di accompagnamento alla finanziaria 2008 ePiano casa art 11, DL 112/2008).Oltre che la forma di finanziamento della spesa, dall’analisi dei bilanci èpossibile evidenziare la categoria delle voci che fanno riferimento al temadella ‘Casa’. Le unità di previsioni di bilancio che vengono classificate sottotale categoria sono sostanzialmente raggruppate sotto tre macro livelli:- Edilizia Residenziale Sociale (ERP,Convenzionata, Sovvenzionata);- Programmi di recupero Urbano (contratti di quartiere e di riqualificazioneurbana, recupero centri storici);- Edilizia residenziale privata e sostegno alla persona; (come si può vederenella tavola sinottica 46)L’articolazione in queste categorie e nelle sottovoci mostra come leamministrazioni pubbliche siano sempre più coscienti che un tema comequello della casa non possa essere unicamente legato alla costruzione eristrutturazione del patrimonio immobiliare ma come questo sia connessoad una serie di variabili che passano anche attraverso la qualità della vitaa livello urbano e di quartiere, la differenziazione della soluzione proposta(differenti tipi di locazione, attenzione a categorie speciali, ecc.) e chenecessitano di fondi per la ricerca e per l’innovazione.La tabella 46 riunisce in una stessa voce le spese che le regioni collocanosotto il tema casa, e quindi si sconta una certa disomogeneità: infatti peralcune Regioni l’importo destinato alla casa potrebbe risultare più alto seaggiungessimo le voci che sono inserite sotto ulteriori categorie. Unesempio ce lo dà l’Emilia Romagna, l’unica regione ad aver inserito il tema89

868_08del risparmio energetico per la casa all’interno della funzione obiettivodell’edilizia residenziale, mentre quasi tutte le altre regioni hanno dedicatoun capitolo specifico al risparmio energetico; la stessa problematica siripresenta per le politiche relative alle sovvenzioni e agli aiuti per il sostegnoeconomico alle famiglie o rivolte a categorie speciali (vedi ad esempio glistudenti, che il Molise inserisce nel capitoli casa e non educazione, scuola,università come molte altre regioni fanno).La nostra scelta, tuttavia, consente di cogliere quello che le regioni stessevedono come proprie politiche per la casa in modo diretto e quindi ci dàun’idea del diverso atteggiamento che esse assumono rispetto a questotema.L’ultima nota va fatta sul peso dell’investimento nel settore casa rispettoalla spesa totale delle regioni.Quello che si nota è che non si presenta una vera e propria distribuzione ditipo nord/sud, e non è vero che le Regioni più ricche investono di più sullacasa.l peso dell’investimento di competenza per l’anno 2008 per la casa sultotale del bilancio regionale si aggira su valori inferiori al 1% per almeno dueterzi delle regioni italiane, con picchi che non superano il 3% fattaeccezione per la provincia autonoma di Bolzano.Incrociando la lettura dei temi del capitolo di bilancio sulla casa conquesta classifica delle spese di competenza si nota che le regioni cheinvestono di più come Basilicata, Calabria, e Trentino Alto Adigeconcentrano i loro stanziamenti prevalentemente sull’aumento e il rinnovodel patrimonio immobiliare e sui programmi di riqualificazione a livellourbano.Casa e ambiente urbanoCollegata con il tema della “casa”, si nota anche un’attenzione aifinanziamenti per la creazione di servizi e ai piani di recupero urbano.Questa tendenza è il linea con quanto accade negli altri paesi europei.Questi temi introducono la questione della qualità che sempre di piùaccompagna l’edilizia residenziale sia pubblica che privata. L’ambiente incui si vive diventa sempre più di prioritaria importanza. La parola ambienteviene intesa nella duplice accezione di ambiente urbano, quindi contesto(del quale abbiamo detto) ma anche di ambiente nel senso più90

868_08‘naturalistico’, quindi con un’attenzione alla promozione di programmi einterventi legati al risparmio energetico e all’uso di energia rinnovabile.Sebbene come sopra detto solo l’Emilia Romagna stanzia i fondi per questepolitiche ambientali legate alla casa nel capitolo Casa del bilancioregionale, non significa che questo tema non sia presente nelle politichedelle altre regioni, infatti, quasi tutte le regioni hanno nelle previsioni dispesa uno stanziamento dedicato alla casa/risparmio energetico posto nelcapitolo appositamente dedicato alle politiche ambientali.Riguardo gli interventi promossi dalle Regioni si vede che tutte le Regionihanno attivato iniziative nel campo delle fonti energetiche rinnovabiliseguendo due principali linee di intervento in attuazione dei decreti delMinistero dell’Ambiente emanati a partire dal 2000 e legate ai programmi“Tetti fotovoltaici” e “Solare termico”.A questi interventi si accompagnano una serie di proposte a marchioregionale: le Regioni promuovono iniziative autonome attraverso DelibereRegionali, spesso in attuazione dei Piani Energetici Regionali, i qualivalutano le potenzialità, dell’impatto e i benefici ambientali nonché gliinvestimenti necessari.Riassumendo si possono iscrivere gli interventi in tema ambientale promossidalle Regioni che coinvolgono la sfera dell’abitare e l’edificio in mododiretto in tre categorie:- incentivo all’utilizzo di sistemi a tecnologia avanzata con lo scopo didiminuire le emissioni e risparmiare energia ( es. sostituzione vecchieCaldaie);- incentivi all’utilizzo di sistemi che utilizzino fonti rinnovabili (impiantifotovoltaici, solare) anche al fine di produrre energia per auto-consumoe non (ossia finalizzata all’immissione sul mercato);- incentivi per la manutenzione ordinaria e straordinaria che impieghimateriali, sistemi e tecnologie innovativi nel settore energetico (nuovacoibentazione, sostituzione infissi, etc.)Alcune Regioni si distinguono per accompagnare gli incentivi e ifinanziamenti ad una campagna di sensibilizzazione cittadini,all’educazione ambientale, tra questi possiamo segnalare la campagna sulconsumo delle caldaie della regione Emilia Romagna e il progetto “la casaintelligente”della Provincia Autonoma di Trento, un programma on-line chesegue la tipologia del test per auto-verificare in modo semplice e rapido i91

868_08consumi e gli sprechi all'interno dell’abitazione e alcuni sistemi di calcolodei consumi di energia.6.5. Linee di intervento comuni e proposte innovativeNonostante la scarsità di risorse proprie da destinare alla casa, proprio fra leRegioni che hanno minori disponibilità si nota come si stiano avviandopolitiche sperimentali ed innovative. Buone pratiche che meritano unadiffusione al di fuori dei confini regionali, al fine di alimentare gli spunti adisposizione delle Regioni in ritardo.Proprio fra queste sperimentazioni si possono individuare delle linee diintervento comune: la priorità riservata all’affitto, l’attenzione alle soluzioniper dare casa ai giovani, la sperimentazione di nuovi modelli di produzionedella casa (autocostruzione, autorecupero), la promozione di agenzie perl’affitto come modalità di coinvolgimento dei proprietari privatinell’aumento dell’offerta in locazione, l’attenzione alla qualità abitativa (fornitura di servizi, risparmio energetico).Nuova è anche l’attenzione riservata alla categoria del disagio estremo,cui si rivolgono soluzioni abitative temporanee integrate alle politiche disostegno sociale (vedi Lombardia).Tutte queste buone pratiche necessiterebbero però di essere inscritte in unpiano strategico comune, troppo spesso ancora mancante, fattaeccezione per alcune regioni d’eccellenza.Le Regioni tendono a programmare gli interventi in modo poco organico,l’opportunità di avere una visione di insieme di quello che accade sarebbeun buon punto di partenza per l’analisi dell’efficacia dei sistemi attuati eper migliorarne la sinergia quando necessario. In tutto questo giocano unruolo chiave gli Osservatori Casa, come strumento di ricerca e valutazione,oltre che di comunicazione tra le varie Regioni al fine di far veicolare leidee.Sulla questione Osservatorio Casa alcune Regioni stanno investendo e loconsiderano uno strumento imprescindibile delle loro politiche (Piemonte,Lombardia, Marche, Emilia Romagna), ma purtroppo molte regioni ancoranon si sono mosse o si limitano ad enunciazioni di principio.Per quanto riguarda la questione del reperimento delle aree, alcune regionisi sono mosse nell’ambito della revisione della normativa urbanistica.92

868_08Gli impianti di alcune leggi urbanistiche regionali prevedono, nell’ambitodel processo attuativo del piano, che quote di superfici (aree o immobili)vengano destinate all’edilizia residenziale sociale. È il caso della LUR Veneto11/2004, articolo 39, LUR Lombardia 12/2005, articolo 11, comma 5, edanche, del disegno di legge per la modifica della LUR Emilia Romagna20/2000 (il 20% della volumetria complessiva dei nuovi insediamentiresidenziali è destinato ad alloggi di edilizia residenziale sociale) e dellarecente legge 12/2008 della Regione Puglia.Su questo tema, va ricordato che durante la scorsa legislatura sono statepresentate diverse proposte di legge di riforma della normativa urbanisticaa livello nazionale che affrontavano tra l'altro (anche se non in modochiaro ed esaustivo) il tema della casa come diritto, riconoscendo il dirittoall’abitazione come diritto di cittadinanza, e proponevano che l'alloggiosociale (definito come previsto dall’art. 5 della legge 9/2007 e dal relativoDM attuativo del 22 aprile 2008) potesse rientrare negli standard urbanisticicome standard aggiuntivo nei nuovi insediamenti di espansione.Relativamente alla perequazione urbanistica, e alle modalità di attuazionedelle cessioni delle aree a standard e competenze di gestione del processodi costruzione dell’edilizia sociale, la normativa nazionale proposta nonsuggerisce alcun meccanismo di compensazione legata, ad esempio, asoglie minime o massime di quote edificatorie destinate all’abitazionepubblica all’interno dei programmi di espansione o di trasformazioneurbana.Il Piano casa previsto all’art 11 del DL 112/2008 (convertito in legge133/2008) introduce invece:a) il trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori degli interventidi incremento del pa-trimonio abitativo;b) incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi,spazi pubblici e di miglioramento della qualità urbana, nel rispetto dellearee necessarie per le superfici minime di spazi pubblici o riservati alleattività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto delMinistro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444”.I provvedimenti attuativi previsti dovranno chiarire il rapporto fra questeindicazioni e la normativa urbanistica regionale.93

868_08Tab. 45 - Limiti di accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica nelle regioni italiane (aggiornamento 12/2006)RegioneLimiti di reddito normativiaccesso edilizia socialeLimiti di redditoaccesso esPer famiglia tipo [1]Reddito medioregionalePer famiglia tipo [2]% scarto Pil ai prezzi dimercato perabitante [3 ]Abruzzo 22.616,00 32.178,86 25.133,00 - 28% 19.621,00Basilicata 12.435,01 17.925,47 23.596,00 24% 16.884,90Calabria 12.394,97 17.869,42 21.132,00 15% 15.648,50Campania 11.977,39 17.284,81 22.835,00 24% 15.491,70Friuli Venezia Giulia 20.000,00 25.000,00 29.594,00 16% 26.783,40Lazio 13.298,00 19.133,66 28.493,00 33% 29.397,50Marche 13.343,00 19.196,66 28.955,00 34% 24.154,00Molise 12.883,26 18.553,02 26.805,00 31% 17.541,70Piemonte 24.645,00 38.871,60 27.785,00 - 40% 26.332,60Puglia 13.000,00 18.716,46 22.868,00 18% 15.918,70Sardegna 11.465,00 16.567,46 26.519,00 38% 19.367,50Sicilia 12.807,13 18.446,44 21.907,00 16% 16.027,20Trentino Alto Adige - Bolzano 13.700,00 26.083,44 31.781,00 18% 31.691,60Umbria 15.000,00 21.516,46 27.968,00 23% 22.829,50Valle d’Aosta 12.452,00 14.929,00 29.189,00 49% 31.941,60Veneto 12.794,00 18.428,06 29.122,00 37% 27.830,60NB: sono escluse dall’elenco le regioni che calcolano il reddito limite di accesso all’edilizia pubblica attraverso il reddito convenzionaleespresso tramite valore ISEE e ICEF.[1] composta da tre componenti, reddito da lavoro dipendente di un solo componente e due a carico.[2] Esclusi i fitti imputati, fonte principale di reddito, lavoro dipendente (fonte: dati ISTAT “Conti economici regionali, periodo diriferimento: anni 2000-2005”, diffuso il 23.1.2007, anno considerato 2005.[3] Fonte: dati ISTAT “Conti economici regionali, Periodo di riferimento: anni 2000-2005”, diffuso il: 23.1. 2007, anno considerato 2005Fonte: elaborazione Federcasa sui provvedimenti regional94

868_08Tab. 46 - Tavola sinottica delle principali voci di finanziamento per categorie di interventi nei bilanci regionali 2008Principali voci difinanziamento percategorie diinterventi nei bilanciregionali 2008ContributinuovacostruzioneediliziaresidenzialeEPR/ConvenProgramma20.000alloggi inaffittoCofinanziamentisostegnoallalocazione L.431/98Altri FonditnazionaliContratti diquartiere/Programmariqualificazione urbanaRecuperocentri storiciFinanziamentocostruzioneserviziaccessori eRicercasettoreedilizia/OsservatorioCasaSpese per ilpersonale eper laprogrammazioneAbbattimento barriereArchitettonicheContributiacquisto,recuperodella primacasa/bit iAiuti agliassegnatariERPAiutidifficoltàmutuiAbruzzo X X X XBasilicata X X X X X XCalabria X X X XEmilia Romagna X X XLazio X X X X X X X X XLiguria X X X X X X X X X XLombardia X X X X X XMolise X X X X X X X XPuglia X X X X X X X XSicilia X X X X XTrentino AA - Bolzano XTrentino AA - Trento X X X XValle d'Aosta X XVeneto X X X X XNota: le regioni Campania, Friuli Venezia Giulia, Marche, Piemonte, Sardegna, Toscana, Umbria non sono state inserite in quanto le voci di bilancio sonoelaborate in modo sintetico e non contengono informazioni di dettaglio sulla destinazione dei fondi.Fonte: elaborazione Federcasa sulle Leggi di Bilancio regionali95

868_08Tab. 47 - Incidenza della spesa per la casa sui Bilanci di previsione 2008 delleRegioniRegione Tot. Spesa per la casa Tot. Bilancio % spesa subilancio Tot.Calabria 460.759.601 13.277.522.384 3,47%Trentino Alto Adige-Bolzano 180.200.000 5.365.500.000 3,36%Basilicata 152.897.414 5.136.628.298 2,98%Toscana 400.278.890 15.924.561.030 2,51%Lazio 491.432.349 28.525.178.225 1,72%Trentino Alto Adige- Trento 80.194.963 6.124.000.000 1,31%Umbria 29.994.018 2.298.274.799 1,31%Emilia Romagna 328.069.277 25.962.562.700 1,26%Piemonte 158.137.831 17.970.751.856 0,88%Campania 132.353.261 17.473.723.792 0,76%Liguria 58.841.375 8.987.231.911 0,65%Sicilia 155.187.000 24.875.250.000 0,62%Friuli Venezia - Giulia 66.731.326 10.742.723.414 0,62%Sardegna 46.151.000 7.757.208.000 0,59%Molise 10.410.640 2.563.436.752 0,41%Veneto 82.471.727 20.329.848.056 0,41%Lombardia 103.641.133 35.147.927.404 0,29%Abruzzo 11.200.000 7.066.881.670 0,16%Valle d’Aosta 3.590.692 2.402.000.000 0,15%Puglia 33.805.305 31.764.424.191 0,11%Marche 7.005.113 10.149.570.242 0,07%Fonte: elaborazione Federcasa sulle Leggi di Bilancio regionali96

868_08Tab. 48 - Spesa procapite delle Regioni per il tema casa nei Bilanci di previsione2008RegioneSpesa competenza tema casa€/pro capiteTrentino Alto Adige Bolzano 370Basilicata 259Calabria 231Trentino Alto Adige Trento 158Toscana 110Lazio 89Emilia Romagna* 78Friuli Venezia - Giulia 55Liguria 37Piemonte 36Umbria 34Molise 33Sicilia 31Valle d’Aosta 29Sardegna 28Campania 23Veneto 17Lombardia 11Abruzzo 9Puglia 8Marche 5* valore medioFonte: elaborazione Federcasa sulle Leggi di Bilancio regionali97

868_08Tab. 49 - Spesa procapite delle Regioni nei Bilanci di previsione 2008Regionespesa competenza€/pro capiteValle d’Aosta 19.245Trentino Alto Adige Trento 12.078Trentino Alto Adige Bolzano 11.002Friuli Venezia - Giulia 8.859Basilicata 8.686Molise 8.009Puglia 7.805Calabria* 6.645Marche 6.607Emilia Romagna 6.148Liguria 5.589Abruzzo 5.395Lazio 5.193Sicilia 4.958Sardegna 4.675Toscana 4.377Veneto 4.259Piemonte 4.129Lombardia 3.682Campania 3.018Umbria 2.633* valore medioFonte: elaborazione Federcasa sulle Leggi di Bilancio regionali98

868_08Fig. 6 - Visualizzazione della spesa procapite per la casa delle Regioni - Bilancio200899

868_087. IL VENTAGLIO DELLE ESPERIENZE LOCALI7.1. Politiche per incrementare l’offerta in affittoPoste quotidianamente davanti alla drammaticità del problema casa, leamministrazioni locali mentre sono impegnate a far fronte alle emergenze,tentano anche di dare risposte innovative che contribuiscano a trattare lecause di un problema che appare sempre più grave.Il tratto comune delle iniziative innovative in fase di sperimentazione daparte degli enti locali, è costituito senza dubbio dal tentativo di creareun’offerta di alloggi in locazione a canone moderato o sostenibile (cioèsignificativamente più basso di quello di mercato), per quei ceti mediobassitagliati fuori dalla possibilità di accedere all’edilizia sociale e che nonsono in grado di sostenere i costi locativi del libero mercato né di imbarcarsinell’acquisto di una abitazione.Se il fine è sostanzialmente comune, si evidenziano tuttavia almeno trediverse linee di azione per perseguirlo, linee che possono essere anche inparte compresenti nell’azione della stessa amministrazione:- la prima è finalizzata ad introdurre all’interno dei processi ditrasformazione urbana una quota di nuovo volume edificabile vincolataall’affitto e concordata con gli operatori economici in fase dinegoziazione urbanistica;- la seconda mira a creare una riserva di aree pubbliche edificabili dadestinare alla locazione, su cui far convergere investimenti pubblici esoprattutto privati, incentivati questi ultimi dall’abbattimento dei costilegati all’area;- la terza consiste nell’azione diretta di società immobiliari partecipatedall’amministrazione comunale, che pur muovendosi sul mercato comeun normale operatore economico (e quindi acquisendo, trasformando evendendo), perseguono anche finalità sociali ed operano in particolarenel settore dell’housing mirando a creare nuova offerta in affittoaccessibile.Il primo approccio è ben rappresentato dal nuovo Piano strutturale diFirenze, che prevede l'obbligo per chi realizza interventi di edilizia100

868_08residenziale (nuove edificazioni o recuperi con demolizione e ricostruzione)di dimensione superiore a 2.000 mq di destinare almeno il 20% dellasuperficie utile ad alloggi per l'affitto convenzionato. I prezzi dovrannoessere del 20% inferiori a quelli stabiliti dai patti stipulati in sede locale daorganizzazioni dei proprietari e degli inquilini.Tale norma ha applicazione immediata, anche in questa fase transitoria incui il nuovo regolamento urbanistico deve essere ancora approvato. Nellafase a regime si prevede che la piena ottemperanza alla norma avvengaesclusivamente con l’affitto permanente.In alternativa, l’operatore può scegliere:- di limitare il periodo di affitto a 12 anni ed in questo caso dovrà versareal Comune una somma che consenta di attivare altrove altrettanti affittitemporanei per 18 anni (periodo residuale rispetto ai trent’anni dinormale ammortamento di un investimento immobiliare), mediante unsovvenzionamento proporzionale a quello fissato dal governo per i“Ventimila alloggi in affitto” (25% del costo di costruzione);- oppure di non realizzare la corrispondente volumetria ed in questo casosarà tenuto al versamento al Comune di una somma che consenta diattivare la costruzione altrove di altrettante case in affitto, mediante unsovvenzionamento pari a quello fissato dal governo per i “Ventimilaalloggi in affitto” (45% del costo di costruzione).Dopo Firenze, anche il Comune di Bologna con il suo Piano Strutturaleapprovato in via definitiva nel luglio del 2008, ha introdotto la regola cheprevede che in tutti i quartieri di nuova espansione residenziale realizzati suaree private, il 20% debba essere adibito ad edilizia sociale.Un altro caso assimilabile al primo approccio è rappresentato dal metodoadottato dal Comune di Torino attraverso la variante n. 37 al PianoRegolatore della città, approvata il 25 marzo del 2002. Essa, all’interno dellenorme urbanistico - edilizie di attuazione del PRG, stabilisce che per quantoriguarda gli interventi di completamento, ristrutturazione urbanistica onuovo impianto, che superano i 4.000 mq di superficie lorda complessiva(SLP) e che ricadono in zone urbane storico-ambientali o consolidateresidenziali miste, nell’ambito dell'attuazione delle zone di trasformazione,una quota pari al 10 % della S.L.P. residenziale deve essere destinataall’edilizia convenzionata.La SLP residenziale di riferimento è quella effettiva al netto di una franchigiache è pari alla differenza fra 4.000 mq e la SLP non residenziale totale101

868_08prevista. Su tale quota la città può esercitare al momentodell'approvazione della Convenzione Urbanistica il diritto di acquisto.Qualora la città non eserciti tale diritto o lo eserciti in parte, gli interventi dicui sopra dovranno essere accompagnati da una convenzione o da attounilaterale d'obbligo, da parte dei proprietari che assumono l'impegno,anche per i loro aventi causa, a dare in locazione, ai sensi dell'art. 32 legge457/78 la quota di S.L.P. da destinare ad edilizia convenzionata per la qualela Città non si è avvalsa dell'opzione all'acquisto, a soggetti appartenenti acategorie indicate dalla Città stessa.Il Comune si riserva di valutare eventuali proposte di localizzazione dellesuddette quantità di S.L.P. all'esterno dell'area di intervento. Tale propostadovrà riguardare alloggi le cui caratteristiche siano conformi a quantoprevisto dalle convenzioni di recepimento della normativa in materia diedilizia agevolata-convenzionata, siano essi nuovi o ristrutturati in modo dagarantire uno stato conservativo equiparabile al nuovo, con interventi direcupero e adeguamento impiantistico documentabili. In tal caso laproposta dovrà comunque essere approvata dal Consiglio Comunalecontestualmente all'approvazione della Convenzione.”Riguardo la Variante le disposizioni normative successive hanno precisatoche quel 10% di edilizia convenzionata è da destinarsi nella sua totalità alladestinazione residenziale, sia in risposta alla crescente domanda abitativama anche alla esigenza di garantire un modello abitativo improntato sullamixitè sociale.Il secondo approccio, quello centrato sulla messa a disposizione di areepubbliche per realizzare nuova edilizia abitativa in affitto, è invece alcentro delle politiche abitative promosse dall’amministrazione comunalemilanese.Anche a Milano gli interventi di trasformazione urbana attuati negli ultimianni (si pensi alle tante aree industriali dismesse riconvertite ad usiresidenziali) non hanno creato offerta accessibile per le famiglie a bassoreddito. Per rispondere a tale fabbisogno (stimato in 19.000 alloggi), ilComune di Milano ha utilizzato una recente legge regionale (la n. 8 del2005, cosiddetta “legge Borghini”) che dà la possibilità ai comuni lombardiad emergenza abitativa di utilizzare, in deroga agli strumenti urbanisticivigenti, le aree a standard per realizzare nuova edilizia residenzialepubblica.In applicazione di tale legge l’amministrazione comunale con la deliberapromossa dall’assessore Verga (maggio 2005), ha individuato ben 46 aree102

868_08di proprietà pubblica in cui realizzare edilizia residenziale pubblica nell’arcodi 4-5 anni.Si tratta di circa 1,2 milioni di metri quadrati su cui potranno essere realizzatetre diverse tipologie di intervento:- edilizia residenziale a canone sociale- edilizia a canone moderato/convenzionato/speciale- edilizia residenziale universitaria.Un primo pacchetto riguarda 4 aree comunali da destinare all’ediliziasociale: con risorse della Regione Lombardia e del Comune su circa 60.000mq si conta di realizzare circa 750 alloggi generando una capacitàinsediativa di circa 2.250 abitanti. La scelta di queste aree, oltre ad essereispirata dai criteri generali, ha anche tenuto conto della vicinanza dallalinee di forza del trasporto pubblico e di un’adeguata dotazione di servizi dizona. La loro trasformazione avverrà sulla base di un progettoarchitettonico che è stato selezionato mediante un concorso internazionaledi progettazione (che tra l’altro ha registrato un notevole successo dipartecipazione).Per le rimanenti aree si prevede la realizzazione di edilizia a canone socialee moderato. Gli interventi potranno essere attuati direttamente dalComune stesso, avvalendosi eventualmente dell’Aler o di altri soggettipubblici o privati individuati mediante attraverso procedura ad evidenzapubblica. In particolare la delibera prevede che qualora gli interventivengano realizzati con risorse pubbliche la totalità degli alloggi siadestinata al canone sociale e moderato. Nel caso in cui, invece, le risorsesiano tutte private il 60% degli alloggi possa essere venduto come primacasa destinando il restante 40% all’affitto comprendendo canone sociale emoderato.Peraltro su 4 di queste 37 aree è già stato attivato un secondo concorso diinternazionale di progettazione e si prevede di realizzare circa 470 alloggimediante risorse interamente stanziate dal Comune di Milano.La terza linea di lavoro è quella relativa all’azione diretta di societàimmobiliari partecipate dall’amministrazione comunale, che operanoanche nel settore dell’housing mirando a creare nuova offerta in affittoaccessibile.A questo proposito, un caso interessante è quello relativo a “La ImmobiliareVeneziana” (Ive) una s.r.l partecipata al 97% dal Comune di Venezia, che103

868_08negli ultimi dieci anni ha allargato la propria mission: non più semplicecontenitore di immobili acquisiti dal Comune, ma soggetto che gestisce ilpatrimonio e acquisisce con mezzi propri aree e immobili che urbanizza,restaura, fraziona, affitta o rivende a soggetti di varia natura.L’Ive interviene in molti ambiti (recupero e rifunzionalizzazione di areeindustriali dismesse, realizzazione dei terminal sulla laguna, gestione di serviziimmobiliari), ed anche nella trasformazione di aree a destinazioneresidenziale da cedere a particolari categorie di utenti.In quest’ambito la società è impegnata in operazioni di costruzione dialloggi a Mestre da ceder al Comune che le metterà in affitto a canonesostenibile. Inoltre Ive ha acquistato alloggi dell’ex San Paolo Imi per i qualigli inquilini non avevano esercitato diritto di prelazione, evitando così loro ilrischio di sfratto.Le risorse finanziarie necessarie per tali operazioni possono derivare, aseconda dei casi, dal proprio patrimonio, dalla compartecipazione disoggetti privati, dal finanziamento pubblico, da altre forme difinanziamento.104

868_087.2. La finanza etica per la casaA fronte di una sostanziale erosione delle risorse pubbliche destinate allaquestione della casa (i pochi finanziamenti sono in gran parte assorbiti dalFondo sociale per l’affitto che tuttavia è stato progressivamenteridimensionato), la sperimentazione in questo ambito ruota essenzialmenteintorno al problema di creare le condizioni di base per realizzare una nuovaofferta residenziale a basso costo ma che assicuri rendimenti minimi tali dainteressare investimenti privati.Nuove iniziative di un certo interesse sono state avviate grazie all’impegnodi soggetti quali le fondazioni bancarie. In particolare si segnalano perinteresse due iniziative promosse rispettivamente dalla Fondazione Cariploe dalla Associazioni Industriali di Bologna. In entrambi i casi si tratta insostanza dell’ipotesi di costituire, previa una intesa con l’ente locale, unfondo immobiliare con finalità legate alla creazione di alloggi in locazionea costi contenuti per fasce medio-basse che, pur avendo disponibilitàfinanziarie contenute, non presentano rischi di morosità.Per quanto riguarda la Fondazione Cariplo, la società continua a dedicarenegli anni notevoli sforzi oltre che investimenti economici al settoredell’housing sociale. Nel giugno 2004, in compartecipazione con la RegioneLombardia e l’ANCI Lombardia, ha costituito la Fondazione Housing Sociale(FHS) allo scopo di lavorare su progetti di incremento all’accesso alla casadelle persone svantaggiate attraverso la realizzazione di nuove residenze suterreni ottenuti a condizioni agevolate, gestiti da operatori del non profit.Gli alloggi realizzati vengono concessi in locazione a canoni calmierati allecategorie di soggetti in condizioni di difficoltà (famiglie di nuovacostituzione o monoreddito, studenti, anziani, immigrati e altri soggetti arischio di esclusione).L’FHS ha inoltre istituito il Fondo Abitare Sociale 1, il primo fondo immobiliarededicato a interventi di edilizia sociale, il cui regolamento è statoapprovato dalla Banca d’Italia. Essendo un fondo etico offre rendimentiridotti, ed è quindi riservato a investitori qualificati.Fino ad oggi il fondo ha operato unicamente sul territorio della RegioneLombardia. A breve, grazie ad una modifica dello statuto e ad unacapitalizzazione di dieci milioni di euro la fondazione supererà i confinioperativi regionali e sarà autorizzata a lavorare su progetti in tutta Italia.Per quanto riguarda il caso bolognese l’operazione è legataspecificamente all’obiettivo di rendere più attraente Bologna come sede di105

868_08lavoro per i giovani, nel caso lombardo si tratta principalmente di unobiettivo sociale.A Bologna in questi anni da molte parti si è sottolineato il rischio di unprogressivo impoverimento delle risorse umane della città. Rischio reale,riconducibile sia ad un tasso di senilizzazione tra i più elevati in Italia, chealle dinamiche di un mercato immobiliare che non solo spinge le coppiegiovani a scegliere la residenza nei comuni periferici della cinturametropolitana, ma che disincentiva anche le migliaia di neo-laureati fuorisede delle facoltà bolognesi a rimanere a lavorare e vivere a Bologna.Tale riflessione riguarda, più in generale, il pericolo di un allentamento dellatradizionale attenzione al lavoro e al “fare impresa”, più che comprensibilein una città caratterizzata da ricchezza diffusa, dove più della metà dellapopolazione si compone di ultrasessantacinquenni e di studenti universitari.In sostanza il problema del caro-affitti rischia di diventare “un tappo” nonsolo per la tenuta della coesione sociale, ma anche per lo sviluppoeconomico di Bologna.Da ciò la necessità di politiche tese a migliorare una delle vocazioni piùdistintive di questa città, l’accoglienza, a cominciare dalla casa, peravversare il processo di impoverimento di risorse umane e il conseguentescadimento della competitività della realtà urbana.Per tali ragioni l’Associazione industriali bolognese ha deciso di impegnarsidirettamente su questo fronte facendosi promotrice di uno studio/propostaper la costituzione di un fondo immobiliare etico ad apporti.Lo studio, che ipotizza come risultato la realizzazione di circa 500 nuovialloggi (con un taglio medio di 70 mq), prevede il conferimento dei terrenida parte del Comune di Bologna e di un conferimento in liquidità da partedi investitori istituzionali per il controvalore necessario a costruire gli alloggi(circa 46 milioni di euro).L’apporto dei terreni da parte del Comune, che viene remunerato altermine dell’operazione attraverso le quote corrispondenti al valore dimercato, consentirebbe di praticare un canone moderato di 400 euro almese, con un rendimento lordo del capitale investito di 5,1% annuo,corrispondente ad un rendimento finale, quindi al netto delle spese digestione, dell'ordine del 3%.Gli utenti dovranno essere selezionati tenendo conto del reddito, dell’età edal tipo di lavoro svolto. Lo studio prevede una durata contrattuale diquattro anni con possibilità di rinnovo per soli altri quattro, al termine deiquali l’alloggio ritorna al libero mercato o viene riaffittato ad un nuovo106

868_08utente. Si suppone che nel frattempo siano maturate le condizioni per unastabilizzazione lavorativa e per un radicamento nella città dell’inquilino talida consentirgli il passaggio ad altro tipo di sistemazione abitativa.7.3. Buone pratiche localiQui di seguito vengono presentati i casi studio relativi ad alcune buonepratiche locali. Tra le numerose iniziative realizzate in risposta alla domandadi casa, sono state individuate le esperienze che si caratterizzano e sidistinguono per l’innovazione degli strumenti utilizzati, la durata nel tempodell’operazione, il positivo impatto dei risultati ottenuti.A) Il Villaggio Barona a Milano: un intervento di riqualificazioneurbana integratoIl Villaggio Barona è uno dei principali interventi di housing sociale nellaperiferia di Milano, rilevante per la sua concezione di centro di assistenzaintegrato, che affianca soluzioni abitative e commerciali ad attività diservizio alla persona.Sorge in un’area della periferia sud-ovest di Milano, ampia circa 45.000 mq,situata tra le vie Svevo, Ponti, Cassoni e Zumbini e dismessa da attivitàindustriali e artigianali.La realizzazione del villaggio costituisce un intervento di riqualificazioneurbana dal carattere innovativo e che presenta diversi elementi distintivi intema di rete di collaborazione tra enti pubblici, soggetti privati e operantinel privato sociale. La partecipazione di 1000 volontari per la maggior parteresidenti nel quartiere stesso ha, fra l’altro, permesso di porre al centro dellavita del quartiere una serie di realtà e di situazioni sociali in passato poste aimargini.Il progetto nasce dalla collaborazione tra la Fondazione Attilio e TeresaCassoni, proprietaria dell’area di intervento, e la Parrocchia dei SantiNazaro e Celso che si è avvalsa anche del supporto dell’Associazione divolontariato Sviluppo e Promozione. Altri soggetti coinvolti nell’interventosono stati la Cooperativa La Cordata, gestore del pensionato, e l’OspedaleS.Paolo di Milano per la gestione del Centro Psicosociale. Per quantoriguarda la progettazione dell’intervento essa è stata affidata al107

868_08Dipartimento di Architettura e Pianificazione del Politecnico di Milano chene ha curato anche la fase realizzativa.In base al piano regolatore del 1976, l’area era vincolata a standard e solograzie ad un innovativo trattamento tecnico è stato possibile includerenell’intervento le case e le attività commerciali che ricoprono una funzionesociale, poiché sono state incluse nelle funzioni di servizio per la comunitàinsediata. Per poter ottenere la destinazione a “servizi collettivi di interessecomunale”, la Fondazione Cassoni ha stipulato una convenzione con ilComune di Milano nella quale si è impegnata, tra l’altro, all’asservimentoperpetuo dell’area ad uso di interesse pubblico.Scopo dell’intervento è stato quello di integrare funzioni di interessepubblico e risposte ai bisogni diffusi nella comunità locale, individuandointerventi sociali rivolti a categorie svantaggiate. Lo spazio fisico è statoorganizzato in modo da favorire l’incontro tra gruppi sociali differenti perdivenire luogo della contaminazione tra linguaggi diversi.Il progetto è suddiviso in quattro lotti di intervento caratterizzati da diversefunzioni: la residenza sociale, le attività commerciali, il pensionato socialeintegrato, i servizi alla persona e il verde pubblico.Nello specifico, l’intervento è consistito nella realizzazione di:- 78 alloggi di edilizia sociale in locazione a canone calmierato eagevolato con annessi spazi per il commercio e l’artigianato (primolotto)- 4 comunità alloggio per ragazze madri, disabili intellettivi, anziani emalati terminali da 250 mq ciascuna (primo lotto)- il pensionato sociale integrato 110 posti letto per studenti, lavoratori esoggetti deboli segnalati dai servizi sociali (secondo lotto)- strutture di servizio rivolte a famiglie in difficoltà con bambini in etàprescolare, o per gli anziani del quartiere (terzo lotto)- un centro di animazione e promozione culturale (terzo lotto)- un giardino attrezzato di uso pubblico su una superficie complessiva di22.000 mq (quarto lotto)La realizzazione del Villaggio è partita nell’ottobre 2001. Il primo lottocomprendente le abitazioni di edilizia sociale e le comunità alloggio è statocompletato nel dicembre 2003, mentre il pensionato integrato del secondo108

868_08lotto è stato terminato nel settembre del 2005. Il terzo lotto con i servizi èstato terminato nel 2008. Mentre è ancora in fase di completamento ilparco che andrà a costituire il cuore del Villaggio e il luogo di connessionetra le sue diverse parti e le strutture dei servizi alla persona.I diversi progetti hanno potuto usufruire di finanziamenti ed agevolazioni.Oltre alla Fondazione Cassoni, contributi importanti sono stati elargiti dallaFondazione Cariplo e dalla Banca Popolare di Milano. Altri sostenitori delprogetto sono stati Mediaset, Mondadori, Cattolica Assicurazioni, la societàBorio Mangiarotti (società costruttrice), la Società La Ligure e la FondazioneIcare.Per quanto riguarda le residenze sociali si tratta di alloggi in locazione inseritinel mercato per un 15% a canoni “molto sociali”, dunque in prima fascia,così da accogliere situazioni di grave disagio abitativo e per un 85% a“canone concordato” ovvero in seconda fascia, per facilitare l’accessoalla casa in un sistema simile a quello del mercato.Il pensionato sociale, gestito dalla Cooperativa La Cordata, è invece statosuddiviso in base alla permanenza delle utenze: dei 5 nuclei, 3 sono statidestinati alle permanenze lunghe (mensili o annuali) mentre i restanti 2nuclei sono stati adibiti ad ostello e foresteria, con un tempo dipermanenza previsto di due/tre giorni.Il Villaggio Barona ha rappresentato una sfida impegnativa per le realtà delterzo settore coinvolte e ha assunto una forte connotazione sperimentale einnovativa in virtù del fatto di essere innanzitutto uno dei primi interventipromossi, realizzati e gestiti da un proprietario privato “sociale”.Ulteriore importante fattore innovativo e determinante per laconcretizzazione del progetto è stata la definizione della nuova proceduradi attuazione urbanistica che ha consentito di realizzare, grazie alla formadell’asservimento perpetuo all’uso pubblico, un intervento integrato dalpunto di vista funzionale su un’area destinata dal piano a servizi collettivi.109

868_08Fig. 7 – Planimetria del Villaggio Barona – Fonte: www.villaggiobarona.itFig. 8 – Vista dell’area di intervento - Fonte: www.villaggiobarona.it110

868_08B) Inserimento abitativo degli stranieri nel quartiere Stadera diMilanoIl Programma di riqualificazione urbana del quartiere Stadera èun’interessante esperienza di nuova gestione del patrimonio pubblico daparte del comune attraverso la cooptazione del terzo settore, in particolaredella cooperativa Dar-Casa, in un progetto sperimentale di recupero eristrutturazione di abitazioni pubbliche e di successiva assegnazione afamiglie immigrate. L’intervento rappresenta il primo su scala così grandenella storia della città; come abbiamo visto, in passato l'ente pubblico sirivolgeva al privato sociale per la gestione di singoli appartamenti, mai perun intero edificio, e senza che fosse previsto in modo organico ancheun'attività di accompagnamento sociale.L’esperienza, iniziata nel 2000 ha visto coinvolto come principale soggettodi riferimento Dar-Casa, una cooperativa di abitazione che si propone dicercare alloggi a basso costo da affittare ai lavoratori italiani e stranieri chenon possono sostenere un canone di mercato. Alla cooperativa è statoassegnato uno degli edifici del blocco delle quattro corti di Stadera chesono state ristrutturate e quasi integralmente assegnate alla popolazioneimmigrata. Si trattava di persone iscritte da anni alla cooperativa, conrilevanti problemi di inserimento abitativo.L’inserimento della popolazione immigrata è stato possibile grazie allasensibilità di vari attori, istituzionali e non, ed ha avuto un carattereassolutamente sperimentale in quanto mai prima era stato realizzato unintervento di tale portata, consistente in 51 alloggi dati a famiglieimmigrate, per un totale di più di 150 persone, con la realizzazione paralleladi un programma di mediazione territoriale a sostegno dell'inserimentoabitativo.Stadera è un quartiere di edilizia popolare situato alla periferia sud diMilano nel quale la quasi totalità delle case (90%) appartiene all'ALER (exIACP). Dalla anni ’90 la presenza di immigrati di diversa provenienza haregistrato un continuo incremento. Gli alloggi sono in situazione di degradoe abbandono e c’è una forte presenza di occupazioni illegali.La logica del programma era intervenire in modo complessivo sul quartiere,riqualificando il patrimonio di edilizia residenziale, aumentando ladisponibilità di alloggi e la dotazione di servizi, mettendo in campo uncircolo virtuoso volto a sostenerne lo sviluppo, ma anche ridurre il livello ditensione sociale, cercando di inserire nel quartiere nuovi abitanti chemodificassero la forte concentrazione di problematiche sociali e potessero111

868_08svolgere un ruolo positivo e di rinnovamento rispetto alla situazione nelquartiere.Questa operazione è stata fatta sottraendo alcuni degli alloggi all’ediliziaresidenziale pubblica ed assegnandoli fuori bando a operatori del privatosociale che, lavorando nel campo del disagio abitativo, potesserocontribuire alla gestione del processo. Attraverso l'intervento dell'operatoreprivato si perseguiva anche lo scopo di ridurre i tempi e i costi dellaristrutturazione, rimettendo in tempi brevi sul mercato un buon numero dialloggi popolari.Nel luglio del 2001 viene firmata la Convenzione trilaterale tra Regione, Alere Agenzia Lombarda riguardante l’edificio delle Quattro Corti, un bloccocomprendente quattro edifici e ben 200 appartamenti, e che prevedevache:- la ristrutturazione delle Quattro Corti, fosse svolta per metà dall’Aler eper metà da un operatore privato, indicato dall’Agenzia Lombarda perl'Affitto;- la ristrutturazione delle abitazione fosse svolta da Dar casa e dallacooperativa La Famiglia, come operatori identificati dall’Agenzia;- le case ristrutturate fossero assegnate al di fuori dei bandi ordinari perl’edilizia residenziale pubblica;- le cooperative ottenessero la gestione degli alloggi ristrutturati incomodato gratuito per 25 anni;- gli alloggi fossero affittati al canone concordato ex L. 431/98, superiorea quello per l'assegnazione degli alloggi ERP, ma inferiore a quello dimercato.Per quanto riguarda le categorie di utenza ammesse alla locazione,l'intento è stato quello di rompere il carattere monoclasse del quartiere,inserendo, attraverso l'operatore privato, soggetti che presentasserosituazioni di disagio meno forti rispetto alla media. In questo sensol'inserimento di famiglie immigrate è stato definito come elemento positivodi riqualificazione del quartiere, anche grazie alla mediazione di Dar casa.I lavori di ristrutturazione sono iniziati nel marzo del 2002 e le assegnazioni sisono interamente concluse nella primavera del 2005. La ristrutturazione èstata effettuata accorpando gli alloggi più piccoli per ottenere bilocali etrilocali di circa 60 mq., in modo che fossero idonei ad ospitare anchenuclei familiari. Al termine della ristrutturazione sono stati resi disponibili 48112

868_08appartamenti per ogni edificio; e alle due cooperative è stata lasciatalibertà nell'assegnazione degli alloggi, pur nel rispetto dei criteri previsti dallaConvenzione.Per quanto riguarda i criteri di assegnazione degli alloggi, Dar casa haattinto al bacino dei propri soci, utilizzando come criterio per l'assegnazionequello dell'anzianità di iscrizione alla cooperativa, con una sola eccezione:l’inserimento di alcuni iscritti di nazionalità italiana, per evitare unaeccessiva concentrazione di popolazione straniera e fenomeni dighettizzazione.L'assegnazione finale degli alloggi ha fatto sì che i 2/3 fossero assegnati afamiglie straniere e gli alloggi rimanenti a famiglie italiane. Sono stati cosìinseriti 31 nuclei di famiglie straniere, per un totale di circa 90 persone e conuna la presenza di 18 nazionalità diverse.La cooperativa La Famiglia, invece, segue una modalità differente diassegnazione, con la raccolta di domande in collaborazione con ilcomitato di quartiere, il sindacato degli inquilini della zona, la parrocchia, lecooperative consorziate. Realizza quindi interviste volte a verificarel'esistenza dei seguenti requisiti:- lo stato di disagio abitativo;- la presenza di un reddito che consentisse comunque di sostenere ilcanone di cui alla L. 431/98 (vedi sopra).Il risultato è stato l'inserimento di 31 nuclei familiari italiani, in gran parteprovenienti dal quartiere, e 17 stranieri, per un totale di 43 persone.L'Aler infine ha assegnato i suoi alloggi attraverso apposito bando e,cercando di intervenire sulla situazione delle famiglie del quartiere, ha datoassoluta priorità a coloro che risiedono nel quartiere. L’assegnazione afamiglie immigrate è stata in questo caso minoritaria (tre nuclei familiari).Successivamente all'assegnazione degli alloggi, Dar-Casa si è impegnata, arealizzare, con le proprie risorse, un programma di accompagnamentodelle famiglie inserite, per garantire assistenza in caso di problemi con lamanutenzione dell'alloggio, il pagamento puntuale del canone, il rispetto dirapporti di buon vicinato. Nel progetto è stato incluso un programma dimediazione territoriale svolto prima dell’inserimento abitativo, perpreparare il quartiere all'arrivo delle 51 famiglie immigrate e limitare i rischidi scontro o di rigetto. L’intervento, finanziato dai Servizi Sociali del Comunedi Milano, Settore Stranieri, è stato affidato ad ABCittà, cooperativa socialeesperta di progettazione partecipata.113

868_08L’operazione di ristrutturazione, invece, è stata finanziata dalle cooperativeattraverso canali differenti, con costo notevole, circa 2 milioni di euro perciascuna; per Dar-Casa si è trattato dell’intervento più costoso svolto dallasua costituzione. Grazie ad un generoso contributo della FondazioneCariplo (circa un milione di euro) le due cooperative riescono a coprirecirca 1/3 dell'intervento. La restante parte è stata reperita attingendo inparte al prestito sociale, in parte accendendo un mutuo bancario.Fig. 9 - Foto aerea del quartiere Stadera - Fonte: www.alersistemamilano.itFig. 10 - Il quartiere Stadera – Fonte: www.darcasa.org114

868_08C) L’Agenzia per la Locazione dell’Acer di RiminiL’esperienza dell’Azienda Casa Emilia-Romagna (ACER) della Provincia diRimini appare interessante come esempio di servizio pubblico efficienteche risponde alla domanda abitativa con strumenti innovativi, lavorandosulla creazione di reti territoriali e aprendo la propria attività alle nuoveforme di disagio abitativo.La storia dell’ACER di Rimini comincia nell’agosto del 2001, quando l'IstitutoAutonomo per le Case Popolari della Provincia di Rimini viene trasformatocon la Legge Regionale sull'Edilizia Residenziale Pubblica in un entepubblico economico. La titolarità dell’ACER viene conferita alla Provincia diRimini (a cui compete il 20% del valore patrimoniale netto dell’ACER) e aiComuni (che si dividono la quota restante, in proporzione al numero deiloro abitanti).Accanto alla mission principale, ossia quella di costruire e gestire alloggipubblici finalizzati alla locazione permanente, l’ACER ha attivato all’iniziodel 2002, grazie ad un finanziamento del Ministero del Lavoro e dellePolitiche Sociali, un’Agenzia per la locazione con l’obiettivo di soddisfare leesigenze abitative delle famiglie in stato di disagio, così come previsto dallalegge regionale.Infatti, in seguito alla trasformazione dello IACP in Azienda Casa EmiliaRomagna, il legislatore regionale ha reso possibile lo svolgimento di attivitàrivolte anche alla gestione di patrimoni immobiliari pubblici e privati ed inparticolare alla costituzione di Agenzie per la locazione tese a favorire lamobilità nel mercato degli affitti attraverso il reperimento di alloggi sulmercato privato, atti a soddisfare le esigenze abitative delle famiglie instato di emergenza.L'Agenzia ha il compito di trovare gli alloggi e assegnarli in affitto aidestinatari, facendo da intermediario e garantendo direttamente neiconfronti dei proprietari i pagamenti e il rispetto degli accordi contrattuali.Tale modalità operativa ha come obiettivo quello di calmierare i prezzidelle locazioni, particolarmente elevati in una realtà come quella riminese,facendo inoltre emergere una fetta del sommerso esistente nel mercatodegli affitti.In questi primi tre anni di attività l’Agenzia è riuscita a contenere i canoni dicirca il 20%.Di recente all’Agenzia per la Locazione è stata affiancata l’Agenzia AffittoGarantito che autonomamente ma con lo stesso metodo dell’esistente,offre i propri servizi sul mercato dell’affitto privato, al di fuori dell’emergenza115

868_08abitativa, con l’intento di favorire il ricorso ai canoni concertati ed unamaggiore trasparenza e regolarità nel mercato della locazione.L’attività dell’Agenzia per la Locazione è svolta in nome e per conto deiComuni e degli Enti Pubblici della provincia di Rimini (Comuniconvenzionati, Provincia, Organizzazioni Sindacali, Università, Associazionidegli Imprenditori, Associazioni dei Proprietari Immobiliari).In questo contesto, l'ACER di Rimini ha stipulato tre convenzioni persoddisfare diverse tipologie di domanda sociale, con la possibilità dirispondere, accanto alle forme più gravi di disagio abitativo, anche adun’utenza solvibile, ma ugualmente vulnerabile, come quella immigratache, nonostante sia in grado di pagare un canone di mercato non riescespesso ad accedervi per questioni di carattere puramente discriminatorio.Le tre convenzioni stipulate dall'ACER riguardano:- le famiglie in stato di disagio abitativo, con il coinvolgimento dei Comunidella provincia;- i lavoratori immigrati, con il coinvolgimento della Provincia e delleAssociazioni di categoria;- gli studenti universitari fuori sede, con la partecipazione del Comune diRimini e dell'Università di Bologna - Polo Riminese.L'assegnazione degli alloggi avviene secondo i criteri e le graduatoriestabilite dall'Ente convenzionato di riferimento (Amministrazioni pubbliche,Associazioni di categoria, Università di Rimini).Bisogna considerare inoltre che l'Agenzia per la Locazione si impegna con iproprietari che decidono di affittare le proprie abitazioni a curare lariscossione dei canoni dai locatari e corrisponderli direttamente aiproprietari; ad occuparsi della manutenzione ordinaria degli immobili; adattivare le azioni, anche legali, relative ad eventuali inadempienze di chi hapreso in sublocazione l'appartamento e infine a restituire l'appartamentoalla data convenuta nelle stesse condizioni di consegna.Il contratto a canone libero è ancora decisamente predominante (circadue terzi del totale). Tuttavia, l’Agenzia si pone lo scopo di promuovere lacrescita del contratto a canone concertato poiché permette un maggiorecalmieramento dei canoni d'affitto, mentre offre ai proprietari alcuneimportanti agevolazioni. Infatti, per chi affitta l'alloggio stipulando uncontratto a canone concertato è previsto che:116

868_08- il reddito imponibile, ai fini fiscali, venga ridotto del 40,5% (per esempio:canone annuo di 7.000 euro - 40,5% = 4.165 euro di reddito imponibiledell'alloggio locato);- l'ICI venga ridotta al 2 per mille dall’attuale 7 per mille;- la registrazione del contratto ottenga uno sconto del 30%.Nel mese di settembre del 2002, l’ACER ha siglato un accordo con laProvincia di Rimini, le Associazioni degli Imprenditori, le Associazioni deiProprietari Immobiliari e le Organizzazioni Sindacali.L’accordo nasce dall'esigenza sempre più sentita dalle aziende riminesi direperire manodopera, soprattutto straniera, e di garantire ad essa soluzioniabitative idonee alle proprie esigenze, e prevede per i firmatari obblighidifferenti:- l'ACER ha il compito di reperire gli alloggi sul mercato, stipulare i contrattidi affitto con i proprietari e a sua volta subaffittarli ai lavoratori; inoltre, siimpegna a curare la riscossione dei canoni dagli affittuari ecorrisponderli ai proprietari e ad attivare le azioni, anche legali, relativead eventuali inadempienze dei proprietari o di chi ha preso in affittol'appartamento;- la Provincia si impegna a corrispondere all'ACER un corrispettivo per ilservizio reso, pari a 1.063 euro per alloggio all'anno;- le associazioni degli imprenditori si impegnano ad accordarsi con leaziende associate per ripartire le spese per le provvigioni di mediazionee a fare azione di promozione verso gli associati affinché, per tutta ladurata del rapporto di lavoro, le aziende si facciano carico di garantire ilpagamento dei canoni di affitto per evitare le problematiche legate aglisfratti e alla morosità;- le associazioni dei proprietari degli immobili si impegnano a compiere unmonitoraggio periodico presso i propri associati per accertare ladisponibilità di appartamenti da rendere disponibili a questo scopo acanoni equi;- le organizzazioni sindacali assistono i lavoratori che richiedono alloggi oche hanno in subaffitto un appartamento e hanno l'obbligo di vigilaresulla correttezza nei rapporti tra datori di lavoro, lavoratori e proprietari.Nei primi tre anni di attività l’Agenzia per la Locazione ha reperito sulmercato privato e, successivamente sublocato 133 alloggi di varia117

868_08dimensione per 465 persone. 71 alloggi, pari al 53,4% sono stati destinati adimmigrati. Per la restante parte si tratta di studenti fuori sede e di famiglie instato di disagio abitativo. Fra i 295 inquilini stranieri sono rappresentate ben21 nazionalità. Inoltre, vi sono 43 nuovi appartamenti già disponibili e prontiper essere assegnati nei prossimi mesi.Fig. 11 - Il logo dell’Agenzia per la locazione di Rimini - Fonte: www.acerimini.it118

868_08D) “Un tetto per tutti”: un progetto di autocostruzione in UmbriaIl progetto “Un tetto per tutti” propone un possibile modello di interventoper risolvere il problema del disagio abitativo praticando un’edilizia socialedi qualità attraverso l’utilizzo della pratica dell’autocostruzione. Perrealizzarlo nel 2001 è stata fondata la cooperativa sociale Alisei che comebraccio operativo del progetto riunisce nella sua compagine architetti,esperti di immigrazione, psicologi, mediatori e amministratori. La scelta diincentivare l’autocostruzione nasce dalla consapevolezza che per moltiimmigrati il problema della casa non è legato al reddito, ma alla scarsacapacità di patrimonializzazione.L’autocostruzione consiste nel fatto che a costruire sono gli stessi futuriproprietari, impegnati a prestare la loro opera manuale per un numeroprestabilito di ore fino al completamento del progetto. L’attività edile ènaturalmente diretta e controllata da professionisti e da organismi diconsulenza cui è affidata la soluzione di tutti i problemi legali e burocraticilegati alle pratiche edilizie. I progetti adottati presentano tecniche semplicie materiali a costi non troppo elevati, ma di qualità, per edificare nuoviquartieri sollecitando la costituzione di cooperative dei futuri proprietari. Inquesta maniera si riesce ad abbattere i costi di costruzione sino al 70%.Condizioni necessarie per la riuscita del progetto, oltre che la buonavolontà degli autocostruttori e la presenza delle professionalità necessarie,sono il coinvolgimento degli enti locali, ed in particolare del comune, siaper la concessione a prezzo calmierato di terreni adibiti all’edilizia popolare(PEEP), che per le concessioni edilizie e infine per fornire le garanzie dipagamento alle banche che concedono i mutui.L’iter di realizzazione è stato avviato nella primavera del 2001, quando laAlisei Coop ha presentato il progetto alla Regione Umbria e agli assessoraticompetenti delle amministrazioni comunali di Perugia, Terni e Marsciano.Una volta vinte le resistenze degli uffici tecnici, nell’aprile 2001 la regioneUmbria, i comuni di Perugia, Terni e Marciano, Alisei Coop. e Gepafin(finanziaria regionale) hanno firmato un Protocollo d’intesa.Oltre ai comuni, impegnati a mettere a disposizione i terreni edificabili,anche la Regione Umbria ha assunto compiti di promozione, sostegnodell’intervento sperimentale e monitoraggio. Nello specifico ha assegnatoun finanziamento iniziale di 62.000 euro alla cooperativa Alisei Coop perl’avvio dei progetti e ha dato mandato alla finanziaria Gepafin di fare daintermediaria e da garante con gli istituti bancari per l’accesso aifinanziamenti e per la copertura delle spese.119

868_08Le domande di partecipazione al bando sono state superiori alle attese:150 a Marsciano, più di 60 sia a Terni che a Perugia. In particolare, si èricevuto un numero di domande da parte di cittadini italiani superiore alleaspettative. Una Commissione di selezione, formata da alcunirappresentanti della Alisei Coop e delle istituzioni coinvolte, ha esaminato ledomande e verificato il possesso dei requisiti richiesti. Uno dei criteri utilizzatiè stato quello della varietà di nazionalità dei richiedenti, al fine di costituireun gruppo con caratteristiche di mutietnicità.Nell’arco di sette mesi sono stati selezionati e preparati i primi 51autocostruttori, per più della metà di nazionalità straniera. La Alisei Coop hapoi organizzato incontri allo scopo di illustrare la tecnicadell’autocostruzione e le fasi del progetto. Durante gli incontri, con l’ausiliodi psicologi, sono state indagate le motivazioni dei partecipanti.Tra il 2001 e il 2002 si sono formate, con l’assistenza della Alisei Coop, lacooperativa Quarantottomani a Terni e la cooperativa Casatua aMarsciano e infine la cooperativa Arna Insieme a Perugia. Una voltacostituite, le tre cooperative edilizie hanno presentato ai Comuni ladomanda di concessione dei terreni e hanno avviato la fase diprogettazione che si struttura come un processo partecipato che hacoinvolto i soci autocostruttori e gli architetti di Alisei.Si è progettato tenendo conto di fattori e vincoli imprescindibili come lavolumetria disponibile, il numero di case da edificare, la loro disposizione sulterreno, i materiali da impiegare; è stato mantenuto inoltre uno dei principifondamentali dell’autocostruzione, che è quello secondo il quale tutte lecellule abitative sono standardizzate, ossia perfettamente uguali tra loro. Ilprogetto finale è composto da villette a schiera di 100 mq, con tre camereda letto, una cucina, un soggiorno, due bagni con garage e giardino.In attesa dell’approvazione del progetto per il rilascio del permesso dicostruire da parte delle autorità competenti, i tecnici di Alisei hannodefinito il prezzo delle abitazioni, dato dalla somma di materiali,attrezzature, assistenza tecnica e costo del terreno, risultato pari a circa70.000/75.000 euro per unità abitativa e hanno individuato, con lacollaborazione della Gepafin, le banche cui sottoporre il piano finanziario.La richiesta di finanziamento, proveniente dalle tre cooperative, è stataaccolta a Perugia dalla Banca dell’Umbria, a Marsciano dalla BancaPopolare di Todi, a Terni dalla Cassa di risparmio di Terni e di Narni. Unavolta esercitati, da parte delle banche, i necessari controlli sulla situazioneeconomica dei singoli soci (già effettuata dalla Cooperativa Alisei in fase diselezione), le banche hanno disposto un prefinanziamento, per far partire ilcantiere.120

868_08Terminati i lavori, le abitazioni sono state sorteggiate e attribuite agliautocostruttori con il vincolo di vietata alienazione per almeno cinque anni.Solo una volta ricevute le case, quest’ultimi hanno iniziato a pagare i mutuia loro assegnati, che proprio a causa del ridotto costo a loro caricosaranno verosimilmente molto contenuti. In ogni caso ciascunautocostruttore ha avuto la possibilità di scegliere la formula di mutuo piùconveniente, da pagare al massimo in 20 anni.Il progetto ha avuto un successo che è andato oltre le più roseeaspettative: sono in via di completamento 51 abitazioni nei tre cantieriumbri. In tempi molto brevi le prime 48 famiglie entreranno in possesso deipropri alloggi. A seguito di questa prima esperienza sono stati aperti altricantieri: a Perugia (per 46 unità abitative), in diverse località nella provinciadi Ravenna per un totale di 50 abitazioni, a Cesena per 20 unità abitative,in provincia di Milano per 56 abitazioni, in provincia di Padova per 16 unitàabitative.Per il prossimo futuro la Cooperativa Alisei è già impegnata nellapromozione di una legge nazionale sull’autocostruzione associata.L’obiettivo è principalmente quello di trasferire la buona pratica e dievitarne usi distorti o scorretti. Nella legge dovrebbe essere sancito chel’autocostruzione è una pratica che va incentivata, ancheeconomicamente, all’interno dei Piani Regolatori Regionali; che gliautocostruttori non anticipano niente, ma pagano solo un mutuo a casafinita; che non c’è sovvenzione diretta da parte dell’ente pubblico. Matuttavia è necessario il supporto dell’ente pubblico per l’individuazionedelle aree edificabili, per avere la concessione edilizia, per dare garanziealle banche per il finanziamento.121

868_08Figg. 12 e 12 – Interventi di autocostruzione in UmbriaFonte: www.autocostruzione.net122

868_08E) Il co-housing: l’esperienza dell’Urban Village Bovisa 01Il modello abitativo del Cohousing – letteralmente co-abitazione- è nato inDanimarca nel 1972, grazie ad un’esperienza portata avanti da ventisettefamiglie di Copenhagen, che si è poi diffusa in diversi stati del Nord Europa,negli USA e in Australia.Favorendo la condivisione degli spazi e delle spese di gestione da parte dipiù individui o famiglie, può rappresentare una risposta efficace ai nuovibisogni della società postindustriale che sente l’esigenza di rinforzare ilegami sociali e di perseguire stili di relazione funzionali ad una sanaconvivenza tra le persone, anche attraverso la realizzazione di nuove formeabitative.La pratica si rende preziosa nelle condizioni in cui i bisogni sociali sianopressanti - anziani, disabili, ma anche minori - poiché il sostegno reciproco evicendevole che la comunità può scambiarsi migliora notevolmente laqualità di vita e di relazione. La possibilità, inoltre, di condividere con altricohousers i costi di molti servizi consente un abbattimento delle speseindividuali e un notevole vantaggio economico per i singoli nuclei familiari.Il co-housing è un modello di piccola comunità, essenzialmente urbana,caratterizzato da livelli di condivisione diversi a seconda dei casi. Di solitovede riuniti dai 10 ai 40 nuclei familiari, ognuno dei quali possiede unapropria abitazione, ma condivide con altri membri gli spazi comuni, chevanno a costituire il centro propulsore delle comunità e che in generecostituiscono intorno al 20% del totale costruito. Oltre agli spazi abitativi,talvolta gli abitanti della comunità scelgono di mettere in comune anchealcuni servizi e la gestione economica della struttura.Per quanto riguarda spazi e attività comuni, molto spesso gli abitanti in cohousinghanno una cucina-sala da pranzo dove si ritrovano per cenarealmeno alcune sere a settimana, una lavanderia, uno spazio per ilriciclaggio e un grande ripostiglio-magazzino. In altri casi si hanno incomune un salotto, un angolo bar o una biblioteca, oppure stanze per gliospiti o uno spazio autogestito dagli adolescenti o dai bambini. Talvoltaanche più semplicemente gli abitanti scelgono di condividere una stanzaper guardare la televisione o fare musica. Nel caso di grandi aree adisposizione, e quando l’edificio lo permette, viene predisposta ancheun’area attrezzata comune all’aperto.L’Urban Village Bovisa 01 è uno dei più grandi insediamenti in cohousingd’Italia che include residenze e spazi in condivisione. Si trova a Milano in viaDodandoni 12 nell’area industriale dismessa di Bovisa, nei pressi della sede123

868_08del Politecnico e a ridosso della nuova sede dell’Accademia di Brera, inun’area già a destinazione residenziale.Il progetto, avviato nel 2005 e attualmente in fase di realizzazione, consistein trentadue unità abitative, di differenti tagli e schemi tipologici, disposteattorno ad un’ampia corte di 400 mq, dotate di garage e giardino, 700 mqdi spazi comuni e una piscina con solarium. Le consegne delle nuove casesono previste per il mese di giugno del 2009.Già ventisei famiglie hanno aderito al progetto e acquistato le loroabitazioni, entrando così a far parte della più grande comunità residenzialemai formata in Italia. Principalmente sono giovani coppie, giovani famiglie,ma anche alcuni membri della terza età.La comunità da subito ha iniziato a riunirsi per stilare la “cartacostituzionale” dell’Urban Village e definire le caratteristiche e lesistemazioni dei loro spazi comuni, nonché le forme di governo dellacomunità nascente. Inoltre, in maniera collettiva e partecipata, sono statiprogettati gli spazi condivisi previsti nell’intervento: il living condominiale, lalavanderia, la sala hobby, l’area della piscina e l’ampio giardino.In Italia, ad oggi, all’attivo risultano sei progetti di cohousing alcuni già indirittura d’arrivo. La società che in Italia gestisce la loro realizzazione è laCohousing Ventures, il cui compito è innanzitutto quello di reperire,attraverso un gruppo di professionisti, le aree più adatte al tipo dicoabitazione. Alla società spetta inoltre il compito di verificare la fattibilitàdel progetto, assistere le famiglie nella costruzione della nuova comunità,attivare sistemi per la ricerca dei coresidenti, fornire consulenze legali einfine gestire i rapporti con le imprese di costruzione.La maggior parte dei progetti di co-housing nasce dalla volontà di ungruppo di amici o conoscenti che decidono di intraprendere un processoche li porterà alla realizzazione di una vera e propria comunità.In altri casi è invece la società di accompagnamento che si occupa dellaformazione dei gruppi di coresidenti.Questa attività richiede un tempo vario che, generalmente, va dai sei ainove mesi, nel quale si cerca di mettere assieme soggetti che abbiano lastessa idea di condivisione che non si limita solo alla spartizione degli spazicomuni ma si spinge alla scelta delle soluzioni progettuali e tecnologicheper le proprie abitazioni e soprattutto ad un modo comune di concepire lavita che parte proprio dalla dimensione quotidiana.Il buon esito di queste operazioni si esplica innanzitutto in un abbattimentodei costi fissi poiché uso e proprietà sono ripartiti su più persone. Inoltre la124

868_08convivenza tra più generazioni e gli scambi di vicinato possono indurre unariduzione di alcuni cosiddetti “costi sociali” legati alla cura e all’assistenza.Figg. 14 e 15 - Il Progetto per l’Urban Village Bovisa 01Fonte: http://urbanvillagebovisa.googlepages.com125

868_08F) ITEA TRENTO: Coresidenza nuova tipologia abitativaA differenza della maggior parte delle esperienze di coresidenza chenascono da iniziative di privati cittadini, Itea Trento nasce dallacollaborazione fra tre enti pubblici: la Provincia Autonoma di Trento,l’Istituto Trentino Edilizia Abitativa (ITEA) e il Comune di Aldeno, che cogliequesta occasione per affrontare anche un problema di riqualificazioneurbana recuperando lo spazio produttivo, ora in disuso, della CantinaSociale.Lo scopo principale del programma è, all’interno di abitazionitipologicamente e tecnologicamente idonee, offrire a soggetti anziani soli,una modalità abitativa che, pur in condizioni di relativa autosufficienza, neritardi il più possibile il ricovero in strutture istituzionali.Il comune di Aldeno si colloca fra Trento e Rovereto, e presenta unaconformazione disposta su un asse lineare nord-sud lungo la riva destradell’Adige. Nello sviluppo che ha seguito il secondo dopoguerra sono statirealizzati nuovi insediamenti residenziali e produttivi.Fra questi, l’edificio della cantina sociale, collocato in posizione strategica,alle porte del centro abitato. L’edificio da anni dismesso, incombeva sulpaesaggio con la sua mole priva di qualità. Nel piano di recupero, l’area dipertinenza di forma stretta e allungata è stata destinata ad accogliere,oltre alla coresidenza, altri servizi d’interesse comunale fra cui l’autorimessadei vigili del fuoco e quella degli automezzi comunali. Infine all’incrocio frale due strade che fiancheggiano l’area, si è deciso di collocare uno spaziodi rappresentanza, come una sorta di reception urbana. Il progettoarchitettonico ha quindi dato corpo ad un programma sociale cheriguardava non solo la dimensione interna della coresidenza ma anchequella esterna.Al suo interno la coresidenza di Aldeno comprende 23 alloggi di diversotaglio, con una superficie che va da un minimo di 46 mq ad un massimo di100 mq, destinati a tre categorie di utenti: anziani, famiglie giovani (anchecon bambini piccoli), famiglie mature (con figli più grandi) e comprendeanche un nucleo di servizi comuni di pertinenza. Inoltre, nella suadimensione esterna, il progetto dà spazio ad alcuni servizi destinati aglianziani assistiti dal servizio sociale comprensoriale.Il piano complessivo dispone le diverse funzioni secondo una logica urbana,in una sequenza che pone all’inizio del lotto, ossia nel punto più vicino alcentro cittadino, i servizi sociali, che offrono, nell’ambito dei programmi diassistenza domiciliare, l’opportunità di trascorrere periodi diurni dedicati allacura della persona, all’igiene (bagno assistito, lavanderia),126

868_08all’alimentazione (cucina-pranzo) alla ricreazione e al riposo pomeridiano.La coresidenza si sviluppa su tre livelli fuori terra: al piano terra si trovanoprevalentemente locali di uso collettivo, mentre al primo e al secondopiano gli alloggi. Nel lotto sono collocate anche le due autorimesse deiVigili del Fuoco e Comunale, ed infine, lo spazio di rappresentanzaMunicipale.Il progetto prende a modello tipologico la tradizione delle corti storiche diAldeno e esprime efficacemente l’antico spirito di coesione abitativa dellegenti del luogo ben adattandosi all’innovativo programma dellacoresidenza.I due piani destinati agli alloggi si sviluppano secondo un concettotipologico anch’esso desunto dalla tradizione, il ballatoio, chiudibile, nelpieno rispetto del principio del risparmio energetico.Oltre alla grande sala, al piano terra, nella corte aperta sulla strada amonte, nel lato ovest verso il paesaggio dei vigneti, trovano posto: laportineria, un piccolo ambulatorio a disposizione dell’assistenza domiciliareinfermieristica, una piccola palestra per attività ginniche dotata dispogliatoi e servizi, ed infine un laboratorio per attività manuali, ad esempiodi tipo artigianale, ecc.. Le molteplici attività offrono agli abitanti dellacoresidenza più anziani l’occasione per trasmettere ai giovani esperienzeartigianali in estinzione.Il progetto è stato realizzato utilizzando la metodologia AWS (AwarenessScenario Workshop). Attraverso ripetuti incontri con gli abitanti, leassociazioni e gli enti amministratori interessati, hanno organizzato dei Focusgroup, per definire il progetto nelle sue caratteristiche funzionali, sociali,estetiche, culturali.Particolari accorgimenti sono stati adottati in tutti gli alloggi, al fine diconsentire livelli di comfort, fruizione, sicurezza e accessibilità a misura degliutenti deboli: tutti gli alloggi sono stati predisposti per l’applicazione didomotica, security e safety. Questa scelta evita discriminazioni tipologicheo tecnologiche, rifacendosi al principio noto come universal designsecondo il quale la soglia qualitativa è per tutti quella relativa alle esigenzedegli utenti che in via temporanea o stabile si trovino nella condizione piùdisagiata.Per il comfort ambientale sono stati adottati impianti di ventilazione forzatae programmata al fine di garantire livelli adeguati di purezza e umiditàdell’aria negli alloggi; per la sicurezza sono stati approntati dispositivi atti aevitare incidenti domestici, la chiamata di soccorso e il controllo remotodell’impianto di riscaldamento centralizzato. Per quanto riguarda127

868_08l’accessibilità i servizi igienici sono stati predisposti all’utilizzo da parte disoggetti disabili motori.Per la fruibilità si prevedono infissi esterni dotati di sottofinestra perconsentire la vista del paesaggio esterno anche in posizione seduta oallettata e logge interamente vetrate; per l’ambiente e il risparmioenergetico oltre al recupero dell’acqua piovana per l’irrigazione degli spaziverdi, sono stati montati pannelli solari per la produzione di acqua caldasanitaria e predisposti pannelli fotovoltaici per la produzione di energiaelettrica.Negli alloggi realizzati sono stati effettuati interventi di cablatura degli edificiper fornire in via potenziale tutti i servizi telematici utilizzabili dai servizi diassistenza e controllo personalizzati sulla base delle esigenze espresse dallapersona, e per garantire ai residenti negli alloggi l’accesso ai servizitelematici quali il telelavoro, la telemedicina, la teleassistenza, iltelesoccorso, il controllo termoigrometrico, il controllo di manovra degliimpianti, l’home-banking, l’accesso ad internet.L’introduzione dell’articolo 25 bis della Legge provinciale 21/1992 haconsentito di dare effettivamente corso alla sperimentazione del progettodella coresidenza. Gli elementi fondamentali della gestione sociale dellacoresidenza, sperimentati nel Comune di Aldeno, sono legati allacomposizione della coresidenza, alla popolazione anziana ed alle famigliecoinvolte. Particolare importanza viene data anche alla formazione degliattori della coresidenza, alla presenza di un facilitatore delle relazioni (tutor)ed al coinvolgimento di attori sociali quali associazionismo familiare,volontariato o altre istituzioni. Come è immaginabile, i servizi offerti risultanoindispensabili.Gli anziani che fanno domanda per la coresidenza devono soddisfare icriteri per la permanenza negli alloggi pubblici previsti dalla LP n. 21/1992,art. 25 bis. La selezione dei soggetti da alloggiare nella coresidenzaavviene, previa presentazione di specifica domanda, sulla base dispecifiche condizioni fra cui: il possesso dei requisiti per la permanenza neglialloggi pubblici indicati dalla LP n. 21/1992, art. 25 bis; la manifestazioneesplicita, a seguito di dettagliata esposizione dei contenuti del nuovomodello abitativo, di aderire al progetto della coresidenza (coinvolgimentoattivo della persona, sostegno agli altri attori della coresidenza,partecipazione delle attività, ecc.).Nella scelta viene data la preferenza alla presenza di legami affettiviparentali fra l’anziano e le coppie giovani (genitori anziani con figli; parentianziani con figli) e si tiene in considerazione la richiesta di avvicinamentoda parte di un anziano non residente nel Comune interessato dalla128

868_08coresidenza con una famiglia di parenti che risulta essere residente nelComune in cui viene realizzata la coresidenza.Per tutti i nuclei che entrano a fare parte della coresidenza vengonovalutate non solo le condizioni economiche ma anche il cosiddettocurriculum sociale. Tali requisiti sociali riguardano in particolar modo aspettidi natura attitudinale, psicologica e sociologica delle famiglie richiedenti evalutano, fra l’altro, le esperienze come famiglie affidatarie e adottive, diaccoglienza o di impegno sociale, di volontariato, i legami con il territorio(impegno sociale, culturale, civico), nonché le particolari professionalitàricollegabili allo spirito della coresidenza (sanitarie e socio-assistenziali) ouna competenza in attività di microartigianato (lavorazione del legno,cuoio, cucito, ricamo), artistiche (pittura, musica) e hobbystiche, lapresenza all’interno della famiglia di disabili ed i legami affettivi parentali fracoppie giovani e anziani.A parità di condizioni sociali ha la precedenza nell’assegnazione la famigliache possiede un reddito inferiore e/o vive in condizioni abitative disagiate.129

868_08G) Il Piano Regionale per l’autocostruzione in LombardiaIl piano sperimentale della regione Lombardia (2002-2004) ha l’obiettivo direalizzare 400 alloggi in cinque anni, attraverso lo strumentodell’autocostruzione associata.Coloro che hanno collaborato alla realizzazione dell'alloggio(autocostruttori) al termine dei lavori potranno scegliere di abitare la nuovacasa come affittuari pagando un canone sostenibile e successivamente(dopo 10 anni) come proprietari, mediante riscatto, per un prezzo diacquisto inferiore del 40/50% al prezzo di mercato (1000/1300 € al mq). Ilfinanziamento regionale è pari al 20% dei costi convenzionali.L'autocostruzione/autorecupero prevede l'autogestione dell'85% delprocesso edilizio, con un ammontare minimo di 1.000 ore di lavoro prestatedal nucleo familiare per singolo alloggio.In sintesi, invece di accendere un mutuo e pagarne le rate, i cittadini"costruttori" hanno la possibilità di abitare la casa senza diventarneproprietari, pagando un canone sostenibile e rimandando a dopo la sceltadi acquistare l'alloggio.Le Aler partecipano al programma della Regione perché è un interventosu fasce sociali che non possono entrare nel mercato immobiliare, cioè lefamiglie in graduatoria (ma non in emergenza) con pochissime possibilità diavere un alloggio in assegnazione, in particolare le famiglie di recenteimmigrazione che non possono avere o pagare mutui.E’ un intervento con importanti valori in quanto coinvolge le persone nellasoluzione del problema casa, crea comunità socialmente integrateattraverso il lavoro e non consuma risorse pubbliche ma produce case acosti accessibili.Aler Milano ha un ruolo centrale nella sperimentazione, in quanto:garantisce ai comuni le competenze tecniche per la gestione del cantiere(in convenzione con RTI Innosense-Alisei), si impegna a locare e a cedere ariscatto gli alloggi realizzati agli autocostruttori, finanzia l’80% dellacostruzione con mutuo fondiario, segue la realizzazione con i propri tecnicie infine gestisce per 10 anni il patrimonio immobiliare realizzato conl’autocostruzione in una logica di piena sostenibilità economica (no profitnoloss)130

868_08I primi risultatiL’esperienza dimostra che questo modello di integrazione attiva funziona,perché i bandi sono tutti in overbooking (domande pari a 3 volte gli alloggidisponibili) in quanto i valori economici offerti sono interessanti.Il rischio dell’intervento per Aler è basso, in quanto garantito da unaconvenzione a prezzo chiuso con RTI Innosense-Alisei (cooperativa cheorganizza e supporta gli autocostruttori), vi è un impegno mutualistico suicanoni (zero morosità attesa), si può ottenere una plusvalenza in caso dimancato riscatto (o comunque un impegno dei comuni al riacquisto delnon riscattato). I cantieri funzionano, pur con l’imprevedibilità e leincertezze sui tempi di realizzazione tipici dei processi in autocostruzione.Le qualità edilizie delle abitazioni sono generalmente superiori a quelledell’edilizia popolare tradizionale.In conclusione, si tratta sicuramente di un tipo di intervento adatto allapiccola scala e certamente non proponibile come intervento destinato asvilupparsi oltre una certa soglia quantitativa, anche in considerazione degliostacoli normativi e burocratici che deve affrontare, dei problemi disicurezza nel cantiere e dell’attribuzione di responsabilità che è necessariorisolvere per praticarlo. Tuttavia è sicuramente interessante in quantomodello di integrazione sociale.1. Le nazionalità degli autocostruttori2. Un gruppo di autocostruttori davanti al cantiere a Paderno Dugnano3. Lo schema di funzionamento del processo di autocostruzione131

868_08Fig. 16- Alcuni fra gli autocostruttori dell’intervento a MilanoFig. 17 - Milano autocostruzione. La distribuzione per nazionalità degli autocostruttoridel programma Regionale della Lombardia132

868_08H) Insieme per migliorare la vita nel quartiere: il quartiereSiberia a NapoliA poche centinaia di metri dalle Vele di Scampia un gruppo di abitantidegli alloggi Iacp si difende dal degrado sociale circostante e si organizzaper migliorare il proprio ambiente di vita.Il Rione Siberia (burocraticamente Lotto IV della Legge 422/68 ed il Lotto VIdella Legge 1179/65), rispettivamente localizzati in Via Pietro Piovani ed inVia Pietro la Vigna a Piscinola sono tra i Rioni meglio tenuti di case popolari.Gli assegnatari originari provengono dalla realtà fortemente degradata diun rione, denominato “Siberia” originariamente ubicato in altra zona dellacittà, adiacente a Corso Malta. Consapevoli del miglioramento dellaqualità di vita determinato dal loro trasferimento nei fabbricati di nuovacostruzione negli anni Settanta, gli abitanti hanno ritenuto di doversiadoperare per conservare e migliorare quanto loro veniva offerto.Da qui inizia la storia del Rione “Siberia II”, in cui l’impegno del gruppo chesi esprime nell’autofinanziamento per mantenere il decoro ambientale, eper sostenere attività sociali, ha un importante risvolto anche diprevenzione e contenimento di fenomeni di emarginazione e degradoculturale.Nel comparto ubicato in Via Pietro Piovani abitano 156 famiglie, che hannodato vita ad un Comitato denominato “Siberia”. Le famiglie si tassanospontaneamente per pagare un giardiniere addetto alla cura degli spaziverdi, che hanno personalizzato con statue e opere varie (vedi foto).Nell’ambito del Rione è stato realizzato dallo IACP, con contributi anchedella Regione Campania, un campetto di calcio in erba sintetica,gratuitamente usufruito dai ragazzi e gestito dal Comitato degli abitanti.Funzione sociale ed economica dell'autogestioneGli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, in particolare quelli recenti,soffrono, in Italia come negli altri paesi europei, di fenomeni didisgregazione sociale che derivano da una serie di fattori:- la creazione ex-nihilo di nuove parti di città comporta un processo di"colonizzazione" da parte dei primi abitanti, che vivono sulla propria pelle133

868_08il disagio della fase di completamento delle strutture di servizio allaresidenza (viabilità, illuminazione pubblica, trasporti, servizi di base),processo che induce un sentimento di estraniamento e di insicurezza neiconfronti dell'ambiente di vita;- la popolazione che abita i nuovi quartieri di edilizia pubblica provieneda diversi luoghi della città e da diverse condizioni sociali, manca ilsenso del "gruppo" sociale di appartenenza, sono frequenti gli episodi difrizione e di diffidenza che si creano fra alloggio e alloggio, fabbricato efabbricato, aggravati dai primi atti di vandalismo e di intrusione che siverificano.Le condizioni di disagio, a fronte dei ritardi che spesso si verificano nelcompletamento delle strutture di servizio, contribuiscono a creare unfenomeno di conflittualità fra utente ed ente gestore che sfocia spesso inuna morosità diffusa. A questo punto si entra in un circolo vizioso, in cui allamorosità corrisponde la scarsa qualità del servizio manutentivo, che generaa sua volta nuova morosità. La popolazione dei quartieri di ediliziapubblica, peraltro, è pervasa dalla cultura dell'assistenzialismo, per cui labuona gestione degli spazi abitativi esterni al proprio alloggio deveforzatamente essere assicurata dal servizio pubblico e ogni disfunzione, siaessa provocata da uso scorretto, come da effettivo malfunzionamentodegli impianti o delle strutture, diventa nuovo oggetto di contenzioso.La proposta agli utenti di attivare l'autogestione dei fabbricati da loroabitati, in queste condizioni, si scontra spesso con un rifiuto, in quanto vieneletta come un modo per scaricare sul gruppo di volontari che se ne accollil'onere il contenzioso connesso alla morosità sui servizi e agli atti divandalismo.Le esperienze in cui sono stati attivati meccanismi di gestione dellamanutenzione di fabbricati e spazi esterni con la partecipazione attivadegli abitanti dimostrano tuttavia come questo dispositivo sia in grado dicreare quella coesione sociale e quel processo di riconoscimento degliabitanti rispetto al loro habitat, che mancano nei quartieri recenti.Contesto normativo dell'autogestioneL'autogestione è prevista fin dal 1972, col D.P.R. 1035 del 31.12 .1972 , all'art.24. Successivamente tale forma di gestione è stata ribadita dalla DeliberaCIPE del 19 novembre 1981, che al punto 12, recita "gli enti gestorifavoriscono e promuovono la autogestione da parte dell'utenza dei serviziaccessori e degli spazi comuni (c.d. servizi a rimborso) in conformità con ilregolamento tipo definito dalla Regione.... E' in facoltà dell'ente gestore,134

868_08sulla base di apposito regolamento, estendere l'autogestione alla piccolamanutenzione, accreditando agli organi dell'autogestione una parte dellaquota del canone destinata alla manutenzione non superiore al 30%, conesclusione di qualsiasi altra riduzione. Gli assegnatari che si rendono morosiverso l'autogestione sono considerati a tutti gli effetti inadempienti degliobblighi derivanti dal contratto di locazione."Nonostante la norma prevedesse una graduale estensionedell'autogestione alla totalità del patrimonio pubblico, di fatto le esperienzeattivate sono sporadiche, e l'iniziativa si è sempre scontrata con ladiffidenza degli utenti verso una responsabilizzazione vista sopratutto comedisimpegno da parte dell'ente gestore.Il caso del rione Siberia è un caso anomalo, in quanto si colloca al di fuoridell’inquadramento normativo dell’autogestione, pur conseguendo glistessi risultati sul piano della gestione degli spazi comuni.Fig. 18 - Vista dall’alto dell’area di intervento135

868_08Fig. 19 - Il campo di calcio del quartiere136

868_08I) Sviluppo locale, partecipazione e sostenibilità: viaArquata a TorinoIl quartiere di case popolari di via Arquata è stato scelto dal Comune diTorino come area in cui sperimentare un intervento di riqualificazioneurbana e sociale all’interno del programma di intervento denominato“Contratto di quartiere” promosso dal Ministero dei Lavori pubblici.La proposta è stata completata nel 1998 e si ispira ad un approcciointegrato che prevede azioni di recupero tanto di livello urbanistico ededilizio, quanto di sviluppo locale in ambito sociale ed occupazionale. IlProgetto Speciale Periferie del Comune di Torino (PSP) svolge un dupliceruolo di supervisore del programma e di coordinamento operativo locale,con una presenza fissa nel quartiere attraverso un presidio realizzato daalcuni operatori in attuazione di una “Azione di sviluppo locale partecipatodi via Arquata”. Tale presidio diventa la sede operativa del progetto maanche uno sportello per il cittadino, luogo di incontro per gli anziani e igiovani del quartiere. La sede infatti diventa il luogo dove si svolgono azionisignificative di accomunamento anche del programma di recupero edilizioed urbanistico tramite sia un’azione di monitoraggio dei bisogni che disupporto all’azione esecutiva degli interventi svolti dall’Atc di Torino(Azienda territoriale della Casa ex Iacp). Le metodologie proposte sono ditipo negoziale e partecipativo: sono state realizzate attività di indagineascolto,cantieri-evento, focus group, legati all’individuazione di problemi,risorse, strategie per il raggiungimento degli obiettivi previsti.Tre sono le principali strutture organizzative messe in atto per la gestione delprogramma: Il Tavolo sociale, il Tavolo tecnico-politico, l’Agenzia di sviluppolocaleIl Tavolo sociale è un laboratorio sperimentale per l’attuazione di politicheintegrate che coinvolge: l’Agenzia Territoriale della Casa di Torino (ATC),Azienda sanitaria locale, Comitato spontaneo di quartiere, cooperativesociali, organizzazioni sindacali, associazioni di volontariato, con il compitodi attuare le proposte progettuali (già avanzate e redatte nel 1996) edefinire azioni ed interventi.Il Tavolo tecnico-politico è un gruppo di lavoro formato da soggettireferenti istituzionali quali: Comune, Regione, Atc, al fine di favorire laconcertazione istituzionale da coordinare con i lavori del Tavolo sociale.L’Agenzia di Sviluppo locale è una struttura per la mediazione el’accompagnamento ai soggetti locali alla quale partecipano alcunisoggetti costituenti il Tavolo sociale: Comitato spontaneo di quartiere,137

868_08cooperative sociali, organizzazioni sindacali, associazioni di volontariato,che svolge funzioni di coordinamento degli attori e delle competenzeattorno ad un unico progetto (gestione delle parti sociali del Cdq) e dicontrollo qualitativo dei lavori (istituzione della figura del “direttore socialedei lavori” designato dall’Agenzia che valida tutte le fasi del progetto)L’Agenzia di sviluppo locale di via Arquata è la prima esperienza di sviluppolocale riconosciuta come organizzazione di partecipazione dei cittadiniattraverso la partecipazione di forme organizzate di cittadini per la gestionedella cosa pubblica. Essa si configura sia come un “attore” dellatrasformazione sia come un “servizio”: è una associazione di soggettiresponsabile dell’integrazione dei servizi presenti nell’area incoordinamento con gli operatori dei servizi sociali della Circoscrizione. Ilcompito dell’Agenzia è quello di mettere a punto un piano di integrazionedei servizi, coordinare gli interventi e monitorarli.Uno degli aspetti caratteristici dell’esperienza del contratto di quartiere divia Arquata è stato quello di fare lavorare le associazioni con il serviziosociale pubblico, ovvero i servizi sociali, sanitari, le scuole.Il Contratto di Quartiere prevedeva l’attuazione di una serie di interventisull’edilizia residenziale pubblica (parzialmente già alienata), sui cortili esugli spazi esterni, come la riqualificazione di aree pedonali con piazzetteattrezzate e barriere antirumore e la sistemazione delle aree verdi e deiparcheggi comuni. La scala dei servizi era però particolarmenteimportante, al fine di rompere l’isolamento in cui il quartiere versavanonostante la sua posizione centrale, a causa della vicinanza con l’asseferroviario ed il cavalcavia di corso Dante. Erano quindi previsti il recuperodi nuovi spazi comuni (ex locali commerciali, ex deposito comunale e salapubblica) da adibire a centro di incontro per anziani e giovani e lacreazione di una sala polifunzionale sotto la sede dell’ATC.Il progetto di recupero coinvolge 42 palazzine costruite negli anni Venti diproprietà dell’ Atc di Torino, di quattro piani ciascuna e caratterizzate daun taglio degli alloggi molto piccoloGli alloggi coinvolti erano in totale 823 (di cui 250 già ceduti in proprietà)portati a 800 (di cui 12 duplex) attraverso la ristrutturazione.I residenti erano per la maggior parte persone sole o anziani o genitrici conunico figlio/a ed il 30% dei residenti risultava in carico ai servizi sociali.Le caratteristiche degli alloggi, la loro diversificazione proprietaria e lafragilità degli utenti hanno ispirato la metodologia di intervento basata suun piano della mobilità che prevede un cambio degli alloggi all’interno138

868_08dello stesso palazzo e sulla creazione di “moduli di ristrutturazione” per pianie per colonne introducendo una struttura tecnologica da sovrapporre aquella esistente e contenente elementi di dotazione aggiuntiva.Oltre all’intervento fisico il programma propone due principali filoni diintervento: le azioni di sviluppo locale partecipato e le attività di formazionelavoroLe azioni di sviluppo locale partecipato coinvolgono una molteplicità disoggetti quali Amministrazione comunale (servizi socio-assistenziali, socioeducativi,culturali), Circoscrizione 1 (servizi socio-assistenziali), ATC (servizioprogettazione, manutenzione, inquilinato, condomini), ASL (dipartimentosalute mentale e tossicodipendenze, servizio infermieristico territoriale), eprivato operante nel sociale (Quattro cooperative sociali ed unaassociazione operanti nel settore dei servizi alla persona, tre associazioni divolontariato pensioni, Forum del terzo settore) e sviluppano molteplici servizialla persona: assistenza domiciliare di condominio, attività ricreative,culturali e di mediazione e gestione dei conflitti; servizio di lavanderia;sportello di segretariato sociale; interventi di educativa territoriale e distrada; assistenza ai pensionati; servizio di spesa a domicilio, sostegno,socializzazione integrazione per utenti del servizio mentale, iniziative dicittadinanza attiva.Le attività di formazione al lavoro individuano come soggetti istituzionali,quattro cooperative sociali e una associazione operanti nel settore deiservizi alla persona, tre associazioni di volontariato dei pensionati chesviluppano attività per l’integrazione degli utenti del servizio di salutementale; iniziative di “cittadinanza attiva”; progetto di integrazione socialeper lavoratori svantaggiati (fondi unione europea) ; creazione dipartnership tra attori locali; inserimento lavorativo in imprese sociali per lamanutenzione dei servizi e il recupero del quartiere in associazione con duecentri di formazione professionale; inserimento lavorativo delle donnedisoccupate residenti negli interventi di sviluppo locale.L’aggiunta del progetto PolicityNella fase finale del progetto, ATC Torino ha saputo cogliere l’opportunitàdel progetto europeo Policity21, per aggiungere un ulteriore elementoqualitativo al programma.Il progetto, completato recentemente, prevedeva l’installazione di una retedei teleriscaldamento a servizi di 30 degli edifici del CdQ (622 alloggi) e21Finanziato nell’ambito del VI Programma Quadro Ricerca dell’UE (Concerto)139

868_08dalla sede ATC, alimentata da una centrale di trigenerazione, l’installazionedi impianti fotovoltaici per una potenza totale di 100 kwp (edificicoinvolti:11); la sostituzione di circa 500 serramenti con vetri basso-emissivi(alloggi coinvolti: 180 circa); l’installazione di lampade ad induzione perl’illuminazione degli spazi comuni e di contatori individuali di acqua contelelettura; il tutto collegato ad un gestore telematico dei flussi energetici.Gli impianti fotovoltaici per un totale di 100 kW sono collocati sul tetto di 11edifici e sui frangisole dell’edificio pluripiano della sede ATC.Il nuovo impianto di trigenerazione installato nella sede ATC fornirà calore eacqua sanitaria al quartiere tramite la rete di teleriscaldamento; calore eraffrescamento all’edificio ATC ed inoltre convoglierà tutta l’energiaelettrica prodotta in rete.La riqualificazione del complesso di abitazioni si completa così con unintervento destinato a ridurre i consumi energetici per gli abitanti e leemissioni di CO2 dell’intero quartiere.Fig. 20 - Planimetria di via Arquata con la localizzazione delle attrezzature previstedal Contratto di quartiere140

868_08L) Nuovi modelli finanziari a costo zero per l’amministrazione:Casa Spa, Ater RomaLa carenza di risorse pubbliche per affrontare la riqualificazione delpatrimonio di edilizia sociale, che versa spesso in cattive condizioni a causadell’arretrato di manutenzione accumulato nel tempo come conseguenzadell’esiguità degli affitti che non consentono margini per intervenire, èormai un dato di fatto consolidato.Il patrimonio inadeguato che necessita di interventi importanti di rinnovoimpiantistico e strutturale ammonta ad oltre 450.000 alloggi e quindi non èpensabile di affrontare in tempi brevi questi numeri con risorse pubbliche.Da anni gli enti gestori stanno immaginando delle strategie appropriate perintervenire, utilizzando al massimo le risorse disponibili e sfruttando al megliole opportunità offerte dalla valorizzazione del patrimonio, attraverso latrasformazione degli spazi inutilizzati e la ricerca di partenariati pubblicoprivato.Inaspettatamente, un aiuto è giunto dalle politiche di risparmio energeticoe dalla liberalizzazione delle fonti di energia.La disponibilità di vasti spazi disponibili per l’installazione di pannellifotovoltaici, da una parte, la possibilità di sostituire gli impianti diriscaldamento esistenti con impianti di cogenerazione da mettere adisposizione di altre amministrazioni o di privati offre la possibilità di ricavarerisorse da destinare alla riqualificazione degli edifici di edilizia residenzialepubblica.Gli esempi cominciano ad essere presenti un po’ in tutta la penisola: nepresentiamo alcuni fra i più significativi in quanto esplorano delle piste diintervento innovative che possono essere facilmente trasferite ad altresituazioni: un intervento su vasta scala, possibile solo in presenza di unpatrimonio di ampie dimensioni, quale quello dell’Ater di Roma, unintervento che punta a risolvere in un colpo solo due problemi: la presenzadi amianto e la necessità di rifacimento delle coperture.Tutti questi interventi utilizzano uno strumento quale il Finanziamento TramiteTerzi (Third Part Financing - FTT), strumento di ingegneria finanziaria cheprevede la fornitura globale, da parte di una società esterna, dei servizi didiagnosi, finanziamento, gestione, installazione e manutenzione necessarialla realizzazione di impianti tecnologici. Dalle prestazioni dell’impiantoderiverà quel risparmio energetico-finanziario che garantiscel’ammortamento dell’investimento iniziale e del pagamento dei servizierogati. Il FTT è attuato attraverso il ricorso a una Energy Service Company141

868_08(ESCO), società esterna specializzata in servizi energetici, il cui compito è diproporre ad un utilizzatore di energia l’esecuzione di un intervento dirazionalizzazione energetica, offrendosi di sostenere l’investimento ed ilrischio legato all’eventualità di un mancato risparmio, a fronte della stipuladi un contratto pluriennale in cui siano fissati gli utili della stessa.OUT Amianto IN FotovoltaicoIl problema che si pone in Toscana agli operatori dell’alloggio sociale èduplice, in quanto essendo la proprietà dei fabbricati comunale, nel casodi richiesta di un finanziamento non ci sono garanzie accessorie dellaproprietà e la sola garanzia è data dall’attribuzione dei canoni di locazionee/o dei proventi di vendita all’ente gestore.In questo quadro, Casa S.p.A, la società pubblica per la gestione deglialloggi di edilizia residenziale pubblica di Firenze . si è posta il problema dicome poter contribuire, di concerto con i Comuni interessati, alla soluzionedel problema della presenza nelle coperture di alcuni complessi edilizi. dieternit e dei costi da sostenere per la loro messa in sicurezza.A questo scopo Casa S.p.A. ha pensato di utilizzare la recente normativa diattuazione e incentivazione introdotta dal D.M. 10.02.2007 che ha stabilito icriteri e le modalità per incentivare la produzione di energia elettrica daimpianti solari fotovoltaici.Ha proceduto quindi ad una studio di fattibilità tecnico-economica di unintervento che preveda la rimozione e smaltimento delle coperture ineternit esistenti, il montaggio di una nuova copertura con l’installazione dicampi fotovoltaici, ricercando l’equilibrio economico-finanziario attraverso iricavi derivanti dagli incentivi previsti dal conto energia (installazionedell’impianto fotovoltaico e vendita dell’energia prodotta).Il punto di partenza del piano finanziario è che il finanziamento dovràcoprire il 100% del costo e la sola garanzia del finanziamento è data dallacanalizzazione del conto energia e dalla vendita dell’energia prodotta,mentre la tempistica di rimborso del finanziamento dovrà tenere contodell’attivazione dell’impianto fotovoltaico.I risultati di tale verifica sono positivi, nel senso che al verificarsi dideterminate condizioni, quali la dimensione, la morfologia e ilsoleggiamento delle coperture interessate dall’installazione del campofotovoltaico, e di conseguenza il rendimento ottimale dell’impiantofotovoltaico installato, e le modalità della provvista finanziaria, necessaria afar fronte all’investimento, sul mercato creditizio, puntando al mutuo a tassofisso per 18-20 anni, gli introiti derivanti dalla sommatoria del conto energia142

868_08per la produzione elettrica così realizzata e dalla vendita dell’energiaelettrica prodotta, sono allineati con gli oneri finanziari necessari per capirele spese dell’intera operazione.Il piano finanziario quindi dimostra che l’operazione è possibile e già i primiesempi sono stati realizzati.La Regione dal canto suo promuove e coordina gli interventi e contribuiscea sostenere le attività di verifica e progettazione, da un punto di vistatecnico e finanziario. Si stima che i costi di questo programma ammontinocomplessivamente a 55 milioni di euro. La resa economica, in un arco di 20anni, della vendita di energia e degli incentivi previsti dal Governo (DecretoMinisteriale 10-2-2007 per l’istallazione di pannelli fotovoltaci) sarà di circa64 milioni di euro. Ne risulta un utile di 9 milioni di euro che va a coprire icosti di rimozione e smaltimento dell’amianto delle coperture eternit.Fig. 21. Lo schema operativo143

868_08Ater RomaOltre 1.000 alloggi recuperati ecologicamente, ovvero un intervento dicirca 160 milioni di euro in tre complessi Erp situati nell’estrema periferiadella Capitale realizzato a costo zero per l’ATER del Comune di Roma. È laprima volta che un’azienda di edilizia pubblica residenziale italianaraccoglie la sfida del cosiddetto “conto energia” e utilizza il projectfinancing per un’operazione di questa dimensione, che ha tre obiettivi:risanare il proprio patrimonio immobiliare, rispettare l’adeguamentoenergetico imposto dalla legge, non spendere soldi pubblici perl’investimento. Un progetto ambizioso a due anni dalla ratifica in Italia delProtocollo di Kyoto.Con serre solari, pareti ventilate, coperture e muri vegetali sarà realizzatol’adeguamento energetico, e nello stesso tempo la necessariamanutenzione straordinaria avverrà utilizzando anche le innovative azioni dibioedilizia. Pannelli solari, sistemi olografici fotovoltaici e miniwind sarannoinvece installati per la produzione di energia elettrica in misuramassimamente compatibile per essere anche venduta.Tutto ciò avverrà con finanza di progetto, ovvero ricorrendo ai privati che,tramite gara pubblica, si sono aggiudicati la realizzazione dei lavori (ivicompresi l’abbattimento delle barriere architettoniche e la sistemazione averde degli spazi esterni) e la gestione ventennale degli impianti diproduzione energetica. Un investimento che si ammortizzerà nei primi diecianni e che produrrà guadagni nei successivi dieci. Al termine dellaconvenzione ventennale, l’ATER diventerà proprietaria degli impianti.Il progetto prevede di recuperare 3 MWh di energia, di produrne 16 MWhall’anno e di evitare 100.000 tonnellate di emissioni annue di CO2.Il bando di project financing pubblicato nel 2007 si articola in tre programmidi recupero ecologico, che comprendono la realizzazione di opere ediliziedi riqualificazione, l’installazione di impianti per la produzione di energia dafonte energetiche alternative (FER) e la realizzazione di volumi tecnici e diservizio.Gli interventi coinvolgono tre quartieri dell’Ater di Roma: Tor Sapienza, n.504 alloggi, Casale Caletto, n. 440 alloggi e Decima, n. 72 alloggi.Il corrispettivo per la realizzazione dei lavori è connesso alla gestioneeconomica ventennale dei singoli interventi limitatamente alla venditadell’energia elettrica prodotta dalle FER, alle relative tariffe incentivanti, almeccanismo premiale per gli interventi di efficienza energetica negli edifici,alla cessione di volumetrie di servizio nell’ambito delle quali sono compresi i144

868_08volumi tecnici strettamente funzionali alla produzione e gestione di energiadalle FER (che restano esclusi dalla cessione).Il finanziamento a carico dell’ATER è quindi pari ad Euro zero, tranne cheper l’intervento di Decima, per il quale sono previsti anche contributiregionali. Il periodo medio di ammortamento del capitale investito èprevisto mediamente in dieci anni. La gestione manutentiva delle opererealizzate è a totale carico del promotore per l’intera durata dellaconvenzione.La valutazione delle proposte premiava anche la previsione di meccanismidi partecipazione degli abitanti alla progettazione ed alla gestione delprogetto.Il modello proposto da Ater Roma è particolarmente significativo per ladimensione che consente di affrontare nel progetto di FTT interventi diriqualificazione a scala urbana e non solo di edificio. Il numero dipartecipanti alla gara (un solo soggetto) ha però testimoniatol’inadeguatezza del sistema delle ESCO ad affrontare questa scala diproblematiche. Eppure la carenza di risorse finanziarie per la riqualificazionerenderà sempre più frequente il ricorso a questo modello di intervento checonsente di coinvolgere capitali privati sfruttando le opportunità divalorizzazione del patrimonio.145

868_08Fig. 22 – Il rendering dell’intervento nel quartiere di DecimaFig. 23 – L’intervento nel quartiere di Tor Sapienza146

868_088. UN CONFRONTO EUROPEO8.1. Welfare e diritto alla casa in EuropaQuesto capitolo della ricerca è dedicato ad una breve presentazione dellasituazione delle politiche abitative di tre paesi europei: la Francia, il RegnoUnito, la Spagna.Nel panorama europeo la diversità degli approcci alle politiche della casaè stata, soprattutto in passato, chiaramente leggibile nella diversasegmentazione del patrimonio abitativo (proprietà, affitto sociale, affitto dimercato) e nella dimensione finanziaria dell’impegno pubblico. Non vi èdubbio che tale diversa segmentazione rifletta l’impostazione generale delsistema di welfare. Essa peraltro, dal dopoguerra ad oggi, è parzialmente (etalvolta nettamente) mutata, essendo l’esito dell’evoluzione delle politichepubbliche dei vari paesi nel settore abitativo.L’impegno dello Stato nel settore abitativo, avviato dall’inizio del secoloscorso nell’Europa settentrionale e centrale, è essenzialmente volto adassicurare, attraverso interventi diretti ed indiretti, il generale dirittoall’accesso ad una condizione abitativa adeguata e dignitosa. La fase piùrilevante, in termini quantitativi, di questa stagione è stata certamentequella avviata con la ricostruzione nel secondo dopoguerra, fase in cui unaquota rilevante delle abitazioni costruite soprattutto nei paesi del centronorddell’Europa è stata promossa dall’intervento pubblico.Ciò è avvenuto con modalità differenti, in relazione ad un quadro dioperatori e procedure diversificato: in Gran Bretagna e in Olandamediante un’edilizia residenziale pubblica realizzata e gestita soprattuttodagli enti locali; in Francia ed in Germania attraverso una delega a privati oa società di pubblica utilità sotto il controllo pubblico. E’ importantericordare che nella maggior parte dei paesi del nord Europa si è attribuitoall’intervento pubblico una funzione generale di regolazione e riequilibriodel mercato abitativo, con un’apertura verso tutte le categorie sociali enon solo per le fasce più povere.Come è noto, invece, nei paesi del Sud Europa, il sostegno alle famiglienell’acquisto di una casa in proprietà, piuttosto che nell’accesso all’affitto,ha costituito il pilastro principale delle politiche pubbliche. In questo quadroil peso della casa all’interno della spesa sociale è stato (ed è tuttora)147

868_08tradizionalmente molto basso, e di conseguenza la consistenza delpatrimonio in affitto sociale assolutamente marginale, riservata, almenosulla carta, alle famiglie più povere e disagiate. In parte diverso il casoitaliano, dove almeno tra il 1949 ed i primi anni sessanta ciò si èaccompagnato contemporaneamente ad un impegno diretto allacostruzione di alloggi in affitto a canone sociale per le fasce più debolinelle grandi città, anche se di entità assai più contenuta che nei paesinord-europei.In ogni caso il ruolo centrale che il welfare mediterraneo attribuisce alsoggetto famiglia nell’integrare le politiche pubbliche ha segnatonettamente le politiche abitative: la forte mobilitazione di risorse e retifamiliari unita alle agevolazioni pubbliche per la prima casa ha consentitoinfatti in questi paesi il raggiungimento di quote elevatissime di famiglieproprietarie dell’alloggio in cui vivono (Spagna ed Italia in testa).Se dunque le impostazioni di partenza sono state profondamente diverse,la fase successiva, dal 1980 in poi, ha in parte modificato questo quadro. Apartire dagli anni ‘80 si è infatti verificata un progressivo e generaleriorientamento delle politiche, improntato ad un significativoridimensionamento dell’intervento pubblico, sempre meno centratosull’impegno diretto dello Stato a costruire un’offerta abitativa in affitto acosti accessibili, e sempre più diretto a sostenere il progressivo espandersidell’accesso all’abitazione in proprietà.Un’evoluzione (molti hanno parlato di una vera e propria “ritirata”) legata inprimo luogo a ragioni di finanza pubblica, alla limitatezza delle risorsedisponibili, ma sulla quale, oltre a ragioni di compatibilità finanziaria, hannogiocato anche altri fattori quali i problemi sociali ed urbanistici legati adalcuni esperimenti di iniziativa pubblica di mass housing degli anni ’60 e ’70basati sulla standardizzazione, sul ricorso a tipologie edilizie intensive (torri,barre), sulla grande dimensione degli interventi, che ha finito per produrrein molti quartieri effetti segregativi e conflitti urbani.Tale riorientamento delle politiche si è tradotto non solo in una diminuzionedelle risorse stanziate ma anche in una riarticolazione della spesa pubblicanel settore casa, che si è spostata dalla costruzione di alloggi al sostegnodiretto alle famiglie per sostenere i costi abitativi di mercato, sia per lefamiglie impegnate nell’acquisto che per quelle in affitto per le qualil’incidenza del canone sul reddito familiare supera determinate soglie.La generale convergenza delle politiche a sostenere il progressivoespandersi dell’accesso all’abitazione in proprietà da parte delle famiglieha riguardato anche paesi con un consistente patrimonio in affitto. Lacontestuale riduzione del settore locativo ha determinato quindi un quadro148

868_08in gran parte diverso da quello precedente. Basti ricordare che, tra il 1980ed il 2003, la quota di abitazioni in affitto è scesa dal 42% al 31% nel RegnoUnito, dal 58% al 43% nei Paesi Bassi, dal 38% al 31% in Belgio, dal 21% al 11%in Spagna, dal 36% al 20% in Italia.Il ridimensionamento dell’impegno pubblico è stato attuato ancheattraverso l’avvio di politiche di parziale dismissione del patrimonio diedilizia residenziale sociale pubblica, di cui il caso più eclatante è statoquello della Gran Bretagna nell’epoca Thatcher con l’introduzione nel 1980del “Right to buy” e la vendita di circa 1,1 milioni di alloggi).La fase attuale segna invece un ritorno di attenzione per le housing policies:tutti i governi sono impegnati a varare piani casa pluriennali che segnanoun rinnovato coinvolgimento dello Stato nella promozione di un’offertaabitativa in affitto a costi accessibili. È il caso del governo Sarkozy, delgoverno Zapatero e del governo Brown.149

868_088.2. Francia8.2.1. Introduzione al sistema del social housing in FranciaIn Francia, negli ultimi anni, il tema dell’housing sociale è tornato al centrodell’attenzione per due ordini di ragioni: da un lato per la minoredisponibilità di case a prezzi sostenibili dalle famiglie più povere, dall’altro inrelazione al dibattito seguito ai disordini verificatisi nelle periferie francesidurante l’autunno 2005.I prezzi delle case e i canoni degli affitti sono aumentati notevolmente apartire dal 1997, anche a seguito di un decennio in cui, soprattutto nelcomparto residenziale, si è costruito poco. La crisi di tutto il settore hacolpito soprattutto le famiglie a basso e medio reddito e ha coinvoltodiverse regioni, oltre che la maggior parte dei centri urbani. Nonostante ciò,a partire dalla metà degli anni ‘90 fino alla metà degli anni 2000, lacostruzione di nuovi alloggi per il comparto sociale ha rappresentato unabassa priorità per i governi francesi. Una ripresa di attenzione si è registratainvece a partire dal 2004, quando sono stati avviati da un lato il Programmadi rinnovamento urbano promosso dal ministro Borloo, dall’altro il Piano perla coesione sociale (di entrambe queste iniziative si parlerà più avanti neltesto).Per quanto riguarda le dimensioni dello stock abitativo, in Francia gli alloggiin affitto rappresentano complessivamente il 43,8% del patrimoniooccupato (dato 2004). Nel comparto degli alloggi a canone sociale, laFrancia può contare su 4,2 milioni di appartamenti, pari al 17,5% dello stockabitativo del paese ed al 45,5% del settore dell’affitto (tab. 49).Circa il 55% del patrimonio di edilizia sociale è stato costruito prima del1976, di cui il 29% tra il 1966 e il 1975. Nel corso degli anni ’90 sono statirealizzati in media circa 56.000 nuovi alloggi all’anno, scendendo a circa44.000 l’anno tra il 2000 e il 2003.Dal punto di vista della localizzazione, lo stock residenziale sociale èprevalentemente di tipo urbano: il 62% si trova in città o agglomerati conpiù di 100.000 abitanti, mentre solo il 14% è in piccole città con meno di10.000 abitanti, o anche in zone rurali.Come è noto esiste una forte sovrapposizione tra il tema della coesionesociale nelle aree urbane è quello dell’housing sociale: all’interno delle 752“zone urbane sensibili” (le ZUS) ricadono infatti circa un milione di alloggi150

868_08sociali pari al 25% del stock sociale complessivo. In particolare la lorolocalizzazione è concentrata in tre aree: Nord (Lille), Rhone (Lione) e SeineSt Denis (la periferia nord-est di Parigi).Mission e organizzazione dell’housing sociale del governo franceseL’housing sociale francese è generalmente associato al concetto diabitazione ad affitto moderato (HLM, habitation à loyer modéré) un settorespecifico del mercato abitativo, disciplinato da disposizioni legislative eregolamentari, distinto dal diritto comune e regolamentato da Le code dela Construction et de l'Habitation.La Cassa Depositi è il principale finanziatore dell’edilizia sociale,garantendo agli operatori degli tassi molto bassi. A sua volta la Cassa èalimentata in gran parte dal risparmio che le famiglie fanno confluire nel“livret A”, un libretto di risparmio molto diffuso in Francia.E’ inoltre attiva una tassa per l’housing sociale che detrae dai salari unimporto pari all’1%.Negli ultimi anni le sovvenzioni dirette sono rimaste sostanzialmenteinvariate, dai 442 milioni di euro spesi nel 1997 ai 455 milioni del 2004. Mentrei sussidi per la casa “alla persona” sono passati da meno di 5 miliardi di € nel1984 a più di 14 miliardi di euro nel 2004, costituendo più del 55% del costototale delle politiche per la casa. Come mostra la tabella 28, negli ultimiventi anni le politiche di aiuto alle famiglie per la casa, sono stateriorientate verso il settore privato dell’affitto, che attualmente assorbe piùsovvenzioni (dirette e indirette) da parte dello Stato rispetto al settoredell’affitto sociale.Lo stock HLM non è destinato esclusivamente alle fasce povere dellapopolazione. Attualmente i massimali di reddito per l’accesso all’abitazionesociale sono piuttosto elevati, e almeno teoricamente il 70% delle famigliefrancesi avrebbe diritto ad un alloggio HML. Del resto sono ben 1,2 milioni lefamiglie iscritte alle liste di attesa per accedere alle abitazioni HLM.Il patrimonio di edilizia sociale è classificato, in base alle caratteristichedegli alloggi, in tre grandi tipologie, a cui corrispondono tre tipi di prestitoutilizzati dal governo per il loro finanziamento. Questi sono noti comehousing sociale di tipo standard, superiore e inferiore (o 'molto sociale').151

868_08Prima di 1977, lo stock sociale di tipo standard era pari all’81% del totale,per poi scendere, negli ultimi anni, al di sotto del 70%. Dal 2000, le politichenazionali hanno favorito la costruzione di alloggi di tipo superiore,nonostante le dichiarazioni del governo riguardo l’emergenza abitativa.I soggetti che forniscono alloggi sociali sono denominati OPHLM(Organisme d'habitations à loyer modéré) e possono essere sia agenziepubbliche (offices publics) finanziate dalle amministrazioni locali, cheaziende private che lavorano nell’edilizia sociale (entreprises socialesd’habitat). Gli organismi sono riuniti in federazioni, che a loro volta sonoriunite nell’Union sociale pour l’habitat.Entrambe le tipologie di soggetti offrono soprattutto housing di tipo“standard”, che rappresenta rispettivamente l’80% e il 78% del loro stock;anche se, mentre il primo fornisce una maggiore percentuale di alloggi ditipo“inferiore”, pari al 10% del loro stock, il secondo ha una maggiorepercentuale di housing di tipo “superiore” (8% dello stock, contro il 4,5%delle agenzie pubbliche).Nel 2007, vi erano circa 800 organismi HLM:- 279 agenzie di alloggi pubblici (OPH, offices publics de l’habitat(finanziate dalle amministrazioni locali);- 284 aziende per l’edilizia sociale (ESH, entreprises sociales pour l’habitat);- 57 società di credito immobiliare e 19 filiali di prestiti finanziari;- 163 società cooperative di HLM.Per compensare la loro attività sociale, tutti gli organismi HLM beneficianodi esenzioni fiscali e assistenza speciale dallo Stato.Inoltre sono attive nel settore della costruzione e gestione dell’housingsociale anche alcune società di economia mista (SEM), che non sonogiuridicamente organizzazioni HLM.Criteri di attribuzione e modalità di occupazione degli alloggiBisogna considerare che la metà delle famiglie che vivono nel patrimoniodi edilizia sociale ricevono sussidi per la casa.Le famiglie che presentano la domanda per ottenere un alloggio socialedevono disporre di un reddito. I massimali di reddito dipendono dal tipo di152

868_08abitazione in questione (standard, superiore o inferiore), e sono piuttostoelevati; ad esempio nel 2006 per una famiglia con due figli, il massimale direddito per un alloggio di tipo standard, era di circa 40.000 euro.Nel 2001, la media di reddito delle famiglie in Francia (esclusi gli studenti) èstata pari a 1.449 euro al mese; nel caso degli inquilini dell’edilizia socialetale valore si attestava a 1.062 euro, tra gli inquilini privati a 1.410 euro,mentre tra i proprietari a 1.606 euro.In termini di struttura familiare, il settore sociale ospita sempre più famigliemonoparentali e coppie con figli rispetto al settore privato in affitto, cheospita più singles.La crescente difficoltà che gli immigrati stranieri incontrano nel trovarealloggi in affitto nel settore privato fa sì che circa il 29% delle famiglie diimmigrati vivono in alloggi del settore a canone sociale, contro il 14% deinon-immigrati.8.2.2. Situazione attuale e priorità nelle politiche per il social housingAnche in Francia i governi stanno cercando di incrementare l’offerta inaffitto non solo per i ceti bassi ma anche per le fasce intermedie. Nel 2006 èstato predisposto un nuovo incentivo fiscale noto come Borloo Populaire'(dal nome di Jean-Louis Borloo, Ministro del lavoro, della coesione sociale edella casa) volto a incoraggiare nuovi investimenti nel settore dellecostruzioni per il mercato intermedio dell’affitto. In cambio di unadeduzione fiscale, l'investitore ha l’obbligo di affittare l'alloggio per almenonove anni a nuclei familiari il cui reddito è al di sotto del massimale perl’edilizia sociale di tipologia “elevata”, (piuttosto alto e non considerabilecome “sociale”). Il canone di locazione imposto deve essere il 30% al disotto del prezzo di mercato dell’affitto.Il Governo attuale vuole ricentrare il patrimonio HLM sulla sua vocazionesociale e per fra questo intende abbassare del 10% i massimali di reddito.Anche in Francia peraltro vi sono molte famiglie che non hanno più irequisiti. Fuori dalle ZUS ben 140.000 alloggi sociali sono attualmenteoccupati da famiglie che superano di almeno il 20% il massimale di redditodell’edilizia sociale. Il Governo ha posto l’obiettivo del riesame, ogni treanni, della situazione di ciascuna famiglia occupante per permettere unrialloggia mento più adatto nell’ambito del parco sociale o un percorso diaccesso alla proprietà.153

868_08La vendita degli alloggi agli inquilini finora è stata contenuta: circa 6.000alloggi all’anno. L’obiettivo del Governo è quello di aumentare verso la finedel decennio ad arrivare a 40.000 alloggi venduti all’anno.L’obiettivo ufficiale del governo, di creare 500.000 nuovi alloggi sociali incinque anni (2005-2009), è lontano dall'essere raggiunto, con 39.000 alloggicostruiti nel 2004, 43.000 nel 2005, e meno di 50.000 nel 2006. La scarsadisponibilità è particolarmente sofferta nella regione parigina, dove laquota di housing sociale nell’ambito delle nuove costruzioni è scesa dal37% al 15%. Ulteriore motivo di preoccupazione è la limitata quota di alloggidi tipo “standard”, prevista dagli obiettivi del piano: solo il 62%, mentre laparte restante è destinata ad edilizia sociale di tipo “superiore”.Nel dicembre 2007 il presidente Sarkozy ha presentato un “piano casa”basato su alcuni obiettivi prioritari:- fare della Francia un paese con una quota del 70% di proprietari;- realizzare 500.000 nuovi alloggi per anno di cui 120.000 sociali;- generalizzazione del Livret A per finanziare l’edilizia sociale;- raddoppiare il numero di vecchi alloggi ristrutturati, a cominciare dagli800.000 alloggi HLM più degradati;- per far fronte alla scarsità di aree edificabili, lo Stato si impegnerà avendere terreni pubblici;- riesame, ogni tre anni, della situazione economica degli inquilini el’eventuale pagamento di un canone aggiuntivo nel caso che il redditosuperi il tetto fissato per legge (attualmente circa 400.000 alloggi sonooccupati da famiglie che hanno superato i massimali di reddito).A partire dal 1 gennaio 2009 tutte le banche potranno distribuire il Livret A,operazione finora riservata alle Casse di Risparmio e alla Banca Postale. Lageneralizzazione del Livret A è legata al dibattito sul finanziamentodell’edilizia sociale.154

868_08Tab. 50- Francia: lo stock delle prime case: 1984-2006 (v.a. * 1000, val. %)v.a. * 1000 val. %1984 1991 2001 2006 1984 1991 2001 2006In proprietà 10.544 11.999 13.739 15.025 52,1% 54,8% 56,0% 57,2%In affitto 9.686 9.878 10.816 11.238 47,9% 45,2% 44,0% 42,8%di cuida personefisiche5.277 5.175 5.853 6.074 26,1% 23,7% 23,8% 23,1%HLM 2.865 3.262 3.672 3.915 14,2% 14,9% 15,0% 14,9%da altrioperatorisociali emorali1.544,0 1.441,0 1.291,0 1.248,5 7,6% 6,6% 5,2% 4,8%TOTALE 20.230,0 21.877,0 24.555,0 26.262,7 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Fonte: Elaborazione Censis su dati Comptes du LogementTab. 51 - Lo stock dell’housing sociale franceseStock diediliziasociale al1/1/2005Di cui inedifici apiùalloggiNumerodialloggiper1000abitantiAlloggia unao duestanzeDimensioneAlloggia tre oquattrostanzeAlloggia 5stanzeo piùPercentualepatrimoniosfittoTasso dimobilità4.290.133 86,4% 69,2 24,1% 66,5% 9,4% 2,5% 10,0%Fonte: SG-DAEI-SESP155

868_08Tab. 52 – Confronto condizione abitativa dei cittadini francesi e degli immigratiTotale1996 2001Cittadini Immigrati Totale CittadinifrancesifrancesiImmigratiProprietari 54,3% 55,9% 37,0% 56,0% 57,7% 39,6%In affitto sociale 15,7% 14,6% 27,9% 15,6% 14,2% 28,9%In affitto 21,0% 20,7% 24,5% 21,3% 21,2% 22,3%Altre condizioni 9,0% 8,9% 10,7% 7,1% 6,9% 9,1%Fonte: DEEF/USH, d’apres ENL-INSEETab. 53 - Aiuti alle famiglie per la casa: confronto 1984-2004BeneficiariAiuti alle famiglie per la casa1984(%)Aiuti alle famiglie per lacasa2004(%)Famiglie in affitto privato 11 28Famigli in affitto a canone sociale 41 26Proprietari occupanti 48 45Totale 100 100Fonte: INSEE (2006), Compte du logement 2004156

868_088.3. Regno Unito8.3.1. Il sistema del social housing in Gran BretagnaStoricamente le politiche abitative nel Regno Unito sono state caratterizzatedal massiccio intervento dello Stato nel settore dell’edilizia residenziale,attraverso la produzione di abitazioni realizzate e gestite direttamente daglienti locali (le “council housings”). Tale intervento non si connotava in terminidi sostegno alle fasce più deboli ma piuttosto assumeva la funzione diregolazione e riequilibrio del mercato degli alloggi.Si è trattato di una grande sforzo intrapreso a partire dal 1919 emassicciamente rilanciato nel dopoguerra, che ha ribaltato l’articolazionedel parco abitativo: basti pensare che il settore privato dell’affitto èpassato dal 90% dell’inizio del ‘900 all’attuale 11% e che il settore sociale nel1975 ha raggiunto la quota del 30% della abitazioni totali.Come è noto all’inizio degli anni ’80 si è aperta una nuova fase, improntataad un disimpegno dello Stato dal settore dell’edilizia sociale. Le politichetatcheriane hanno attuato una svolta significativa attraverso una drasticariduzione dei finanziamenti agli enti locali, la vendita degli alloggi pubbliciagli inquilini e gli incentivi all’accesso alla proprietà. In Inghilterra, tra il 1979e il 2006, attraverso il “Right to buy” sono stati venduti a prezzo ribassato1,65 milioni di alloggi comunali.Sempre in quella fase sono stati introdotti i sussidi alle famiglie in affitto(housing benefit) soprattutto per rendere più facile per gli inquilini conbasso reddito provenienti dal comparto pubblico il passaggio al settoreprivato. Oggi sono beneficiari di sussidi per l’affitto i due terzi delle famiglieche pagano un canone sociale ed un quarto degli inquilini del settoreprivato.Negli ultimi vent’anni la diffusione della proprietà abitativa è stata notevole:all’inizio degli anni ’80 la quota dei proprietari non raggiungeva il 60%mentre oggi ha di poco superato il 70%. Nelle grandi città la situazione è inparte diversa: specialmente a Londra, tale quota è notevolmente ridotta,con una consistente prevalenza dell’affitto sia pubblico che privatoAttualmente nel Regno Unito il settore dell’affitto ha una quota pari al 31%dello stock abitativo; il solo settore sociale equivale al 18,5% di questo ed al66,0% del comparto in locazione.157

868_08Il social housing fa riferimento a due tipologie di soggetto, le amministrazionicomunali e le “housing associations” (HAs).Negli ultimi 25 anni il peso del patrimonio gestito dagli enti locali è statodecisamente ridimensionato, e dal 1981 in poi si è ridotto circa ad un terzo.Per quanto riguarda il patrimonio, le Housing Associations gestiscono 2,2,milioni di alloggi, mentre 2,7 sono gestiti dalle amministrazioni comunali,direttamente o attraverso l’ALMOs (Arm’s Lenght ManagementOrganization – Organizzazione per la gestione dell’edilizia sociale).Il ruolo delle housing associations è molto cresciuto, specialmente a Londrae nel sud del paese, e la percentuale di alloggi gestiti in tutto il Regno Unitoè passata dal 2,2% del 1981 all’8,3% del 2006 (tab. 52).Si tratta di società di mutuo soccorso che hanno una lunga storia in GranBretagna e che fino agli anni ’70 coprivano appena il 2,3% del patrimonio.Le housing associations sono organizzazioni senza scopo di lucro (in cuiquindi non è prevista la redistribuzione dei profitti, bensì il loro reinvestimentonelle attività stesse); che includono una componente specifica di lavorovolontario e che sono autonome dal governo e dotate di capacità di autogoverno.L’obiettivo di fondo di queste associazioni (che sono più di 2.000, moltedelle quali di modeste dimensioni) è quello di fornire, grazie anche afinanziamenti pubblici, alloggi mediante l’affitto e la proprietà a carattereindiviso a quelle fasce svantaggiate (tra cui gli immigrati) che non sono ingrado di acquistare abitazioni sul libero mercato, e/o non possiedono irequisiti per accedere all’affitto di alloggi di proprietà comunali. I serviziofferti sono sia a carattere prettamente immobiliare che sociale (con servizidi accompagnamento destinati ai soggetti con particolari esigenze comeanziani, madri sole, ecc.) e territoriale (azioni di rigenerazione urbana, ecc.).Le Housing Associations sono regolate dall’Housing Corporation, un’agenziacon potere esecutivo che fa riferimento agli enti comunali e ai governilocali.La supervisione da parte del governo britannico è assicurata da diversisoggetti nei singoli stati: in Scozia dallo Scottish Executive, in Galles dallaNational Assembly of Wales (che agisce anche da soggetto finanziatore eregolatore) e nell’Irlanda del Nord dalla Northern Ireland Assembly.I soggetti regolatori e finanziatori o le Housing Authorities sonorispettivamente Communities Scotland, the Northern Ireland Housingexecutive assieme al Dipartimento di Sviluppo Sociale e l’Assembleanazionale del Galles.158

868_08Per rendersi conto della dimensione di questi organismi basti pensare che laNHF (ex Federazione nazionale delle cooperative edilizie) ha dichiaratoall'inizio del 2003 di raggruppare al suo interno 1400 organizzazioni senzascopo di lucro, e di gestire circa 1,8 milioni di abitazioni in tutta l'Inghilterra.Criteri di attribuzione e modalità di occupazione degli alloggiNel Regno Unito ogni amministrazione comunale definisce uno schema cheattraverso un punteggio individua i soggetti prioritari per l’attribuzione deglialloggi e le conseguenti liste di attesa.A livello nazionale il governo indica alle amministrazioni comunali alcunecategorie prioritarie per l’assegnazione degli alloggi: si trattaprincipalmente di soggetti senza casa, individui che vivono in abitazionimalsane, sovraffollate o insoddisfacenti, quelli con esigenze mediche o diwelfare, oppure chi ha un’esigenza irrinunciabile ai fini della sopravvivenzadi muoversi verso una particolare località nel distretto dell’autoritàcompetente.Oltre ciò i criteri di attribuzione fanno riferimento al luogo di residenza delrichiedente, alla sua situazione finanziaria (ad esempio se usufruisce disussidi economici o se è in cassa integrazione), al tempo già passato in listadi attesa. In tutti gli stati del Regno Unito c’è la possibilità per gli occupantidegli alloggi sociali di accedere alla proprietà.8.3.2. Situazione attuale e priorità per il social housingNel Regno Unito la domanda abitativa corre molto più velocementedell’offerta. I recenti incrementi dei salari non sono riusciti a star dietroall’aumento dei prezzi delle case. Attualmente il prezzo medio delleabitazioni è circa 11 volte quello dei redditi; già nel 2005 i prezzi medi divendita erano cresciuti del 156% in più rispetto al 1997, mentre i redditi, nellostesso periodo, avevano subito un incremento pari a solo il 35%.L’elevata e prolungata domanda abitativa ad oggi non è ancora statarisolta da alcun ampliamento del patrimonio abitativo a disposizione. Lacarenza di alloggi ha contribuito all’aumento dei prezzi, richiedendo cosìda parte delle pubbliche amministrazioni sforzi addizionali per il settoredell’housing sociale; cosicché per una crescente e larga parte della159

868_08popolazione, l’unico modo per far fronte alla questione abitativa è utilizzaregli aiuti economici.In particolare nella sola Inghilterra dal 2001 al 2006 la lista di attesa perl’edilizia sociale è cresciuta del 60%, passando da 1.039.265 famiglierichiedenti nel 2001 a 1.634.301 famiglie nel 2006. La soddisfazione delladomanda abitativa richiederebbe la costruzione di 70.000 nuovi alloggisociali l’anno, dei quali 50.000 dovrebbero essere destinati all’affitto e20.000 all’acquisto, ciononostante nel 2005-06 la previsione di costruzioneper l’edilizia sociale era di circa 40.000 nuovi alloggi.Anche nell’Irlanda del Nord, la scarsa disponibilità di alloggi a prezzisostenibili sta causando una forte pressione su tutti i settori del mercatoabitativo, portando anche ad un aumento delle liste di attesa per glialloggi sociali, pari a 36.182 richiedenti, e ad un corrispondente incrementodelle persone in difficoltà o addirittura senza casa.Nell’ambito del Comprehensive Spending Review, lo Stato inglese ha messoa disposizione per il triennio che va dal 2008 al 2010-2011, un investimento dicirca 8 miliardi di sterline (pari a circa 10 miliardi di euro), incrementando di3 miliardi di sterline la cifra messa a disposizione rispetto al precedenteperiodo di spesa. Le azioni future sono state poi illustrate nel Government’sHousing Green Paper.Il governo inglese si è impegnato a realizzare 3 milioni di case in più entro il2020 e almeno 70.000 nuove case a basso costo l’anno entro il 2010-2011.Il Piano punta alla promozione di un maggior numero di case attraverso ilsostegno al settore delle costruzioni, l’incremento degli investimenti e ladefinizione di nuove strade per la determinazione e l’utilizzo delle aree disviluppo. Secondariamente punta ad offrire maggiori opportunità dihousing sociale, anche attraverso una più rapida realizzazione delleabitazioni grazie allo sblocco del sistema pianificatorio e alla liberazione diaree di sviluppo.Mira infine all’incremento dell’offerta di case a basso costo per la proprietàanche grazie a mutui a basso prezzo.160

868_08Tab. 54 - Regno Unito: alloggi per titolo di godimento: 1981-2006 (val.%)Titologodimentodi1981 1992 2001 2006In proprietà 57,6 66,1 69,4 70,2In affitto da privati 11,0 9,6 9,7 11,3Local Authority 29,2 21,2 14,5 10,2Housing2,2 3,1 6,4 8,3associationTotale 100,0 100,0 100,0 100,0Fonte: elaborazione Censis su dati UK Housing Review, 2007161

868_088.4. Spagna8.4.1. Introduzione al sistema del social housing in SpagnaLa Spagna, dopo aver conosciuto un periodo di intensa crescita nellaproduzione nel settore residenziale, in cui le costruzioni di nuove abitazioni siattestavano tra le 700.000 e il milione di unità (più o meno quanto in tutta laFrancia, Germania e Gran Bretagna messi insieme), sta facendo i conti conun improvviso arresto del settore generato dalla crisi dei subprime e dagliaumenti dei tassi che hanno stroncato la propensione all’acquisto deglispagnoli. Per conseguenza, nel giro di pochi mesi, hanno chiuso 40.000agenzie immobiliari e si è registrato un blocco delle nuove costruzioni conun immediato impatto sui livelli occupazionali. Secondo un recenterapporto della Deutsche Bank, per il 2008 si prevede una diminuzione pari al49% delle nuove costruzioni, assieme ad un calo dei prezzi delle case che,nel giro di tre anni, potrebbe superare il 20%. Situazione inevitabile vista lapresenza sul territorio di uno stock di un milione di case invendute.Nel 2006 le vendite registrate di appartamenti sono scese di oltre il 7%rispetto l’anno precedente. Il fenomeno è risultato più marcato nelcomparto delle nuove abitazioni (-12,4%) rispetto a quello degli alloggi giàabitati (-5%). Per quanto riguarda gli investimenti stranieri nel settoreabitativo sono calati per il terzo anno consecutivo (-11%). Si tratta di unchiaro segnale dell’inizio di un lento declino nello sviluppo del settoreprivato della casa.Per quanto riguarda il mercato delle compravendite l’aumento dei prezzidal 1998 al 2006 è stato pari al 183,2% e ha raggiunto il 200% in quattroregioni (Baleari, Murcia, Andalusia e Valencia). Nel 1999 per comprare unacasa era necessario aprire un mutuo corrispondente al 25,3% del redditofamiliare. Ad oggi, a seguito dell’innalzamento dei prezzi e delle rate deimutui bancari (4,09% per il 2007), l’acquisto di una casa richiede un mutuoche impegni fra il 46,6% (mutui a 25 anni) e il 53,3% (mutui a 20 anni) delreddito familiare.Nel settore della produzione di housing sociale, per la Spagna,tradizionalmente un paese con una scarsissimo stock di edilizia sociale, ci siattende un proseguimento nella crescita. Dal 1990, quando ancora levendite del settore privato avevano prezzi sostenibili, il governo si èprogressivamente disimpegnato dalle politiche per l’housing, riducendonotevolmente la produzione di edilizia sociale. Gli alloggi in affitto al 2004rappresentavano appena l’11% dello stock totale. Alla stessa data l’edilizia162

868_08sociale era pari ad appena l’1% dell’intero patrimonio edilizio e a solol’11,6% dello stock in locazione.Con l’innalzamento dei prezzi e la conseguente riduzione dell’accessoall’acquisto della casa, la domanda per abitazioni a basso costo èaumentata, al punto che diverse categorie sociali, incluse le famiglie amedio reddito, non hanno più avuto accesso al mercato abitativo,generando una questione molto spinosa per tutto il Paese.Mission e organizzazione dell’housing sociale del governo spagnoloIl mercato delle abitazioni in Spagna è fortemente orientato verso laproprietà della casa. Come mostra la tabella 54, solo una piccola quotadello stock di abitazioni è destinata all’affitto, mentre fra le prime casequelle in proprietà sono pari a circa l’87% del totale (dati 2007).Tuttavia bisogna tener conto che, come indicato nella tabella 55, ilpatrimonio abitativo in locazione è fortemente concentrato nelle grandiaree metropolitane del paese. In queste zone la percentuale di abitazioniin affitto si avvicina maggiormente agli standard europei.A partire dal 1963, il governo spagnolo ha definito, mediante il regiodecreto 2131/1963, la Vivienda de Protección Oficial (VPO, ancheconosciuta come Vivienda con Protección Publica o Vivienda Protegida).Si tratta di una tipologia di edilizia parzialmente sovvenzionata dallapubblica amministrazione spagnola, il cui obiettivo è l’agevolazionedell’acquisto (e talvolta dell’affitto) per la popolazione a basso reddito. Ibenefici legati ad un alloggio classificato come VPO sono indirizzati sia alcostruttore (o al promotore) che all’acquirente.Il costruttore, impegnandosi a vendere l’abitazione entro un tetto di prezzomassimo fissato dalla pubblica amministrazione di competenza che ingenere è abbastanza al di sotto dei prezzi di mercato, riceve in cambio ifinanziamenti per gran parte del progetto (80%) ad un basso tasso diinteresse. In alcuni casi inoltre le amministrazioni pubbliche impongono lacostruzione di edifici in VPO come condizione necessaria alla costruzione dicase per il libero mercato.L’acquirente invece ottiene una casa ad un prezzo notevolmente inferiorea quello di mercato (talvolta anche sussidi nella forma di prestiti a interessiridotti). In cambio la casa avrà una normativa di uso e di vendita speciale:per prima cosa deve essere il domicilio abituale dell’acquirente, esecondariamente, nel caso quest’ultimo desiderasse vendere l’alloggio, il163

868_08prezzo sarebbe fissato dalla pubblica amministrazione di riferimento chepossiede anche il diritto preferenziale per l’acquisto.I sussidi statali per le abitazioni VPO ad oggi aiutano a finanziare circa100.000 abitazioni all’anno. I proprietari degli alloggi sono soggetti ad unospeciale regime che impone uno stretto controllo e consistenti limitazioni suiprezzi. Gli alloggi mantengono il loro status di VPO per 30 anni. Le stimeevidenziano che in tutto il territorio nazionale, il settore della “viviendaprotegida” è pari a poco più dell’11% dello stock abitativo disponibile (tab.38). La spesa per una casa “protetta” varia tra il 19 e il 35% del redditofamiliare, a seconda della tipologia dell’appartamento.In tutta la nazione, l’altissima domanda di “vivienda protegida” ha portatoalla creazione di più compagnie di housing pubblico.Dal 2001 al 2007 lo stock di abitazioni a regime protetto è cresciuta del7,3% contro una crescita pari al 17,7% delle abitazioni a libero mercato(tab. 53). Mentre se andiamo a vedere il numero di nuove abitazionicostruite l’anno, si è passati dalle 15.069 del 2002 alle 42.651 del 2007. (tab.56)Attori, enti ed operatori coinvoltiLa costruzione delle “viviendas protegida” è prerogativa di diversesoggettualità tenute unicamente a rispettare i criteri stabiliti dalla legge; sitratta principalmente di organi statali, governi regionali, municipalità,aziende pubbliche, società miste pubblico-private, associazioni, impresecommerciali, cooperative, organizzazioni no profit, ma anche privaticittadini. Inoltre alcune abitazioni in affitto sociale sono rese disponibili daprovider pubblici (circa 200.000); in questo caso è possibile rintracciaredifferenti schemi di proprietà condivisa che variano nelle singole ComunitàAutonome.Le cooperative di housing partecipano alla costruzione delle “viviendasprotegida”, sebbene loro stesse operino anche sul libero mercato. Oltre aquesto si occupano anche di fornire un limitato numero di appartamentiper l’affitto.Il settore della cooperative di housing sociale ha sofferto dell’incrementodel prezzo del costo del terreno di costruzione e dei costi di costruzione (+28% tra il 2000 e il 2006). Di conseguenza, le nuove costruzioni sono scesedai 35.000 appartamenti costruiti nel 1994 a circa 21.900 nel 2003;recentemente la produzione ha iniziato di nuovo a crescere (32.000164

868_08appartamenti nel 2004). Le cooperative di housing hanno anche di recentericominciato a costruire più alloggi che fanno sempre riferimento alle VPO.Criteri di attribuzione e modalità di occupazione degli alloggiIn Spagna i piani per l’housing sociale hanno da sempre puntato adun’ampia fascia della popolazione, stabilendo differenti programmi disostegno in base al livello di reddito dei beneficiari. Le singole ComunitàAutonome utilizzano simili requisiti per l’attribuzione degli alloggi: massimalidi reddito, generalmente espressi in multipli dell’IPREM (valori di riferimentoper le soglie di reddito in Spagna), nessuna disponibilità di altre case,registrazione nelle liste di attesa del territorio.Quando il numero dei potenziali acquirenti supera l’offerta di VPO, leamministrazioni locali sono solite ricorrere al sorteggio per decidere isoggetti aggiudicatari.A seguito della recente approvazione del nuovo Piano per l’housing che haampliato il suo campo di interesse includendo i richiedenti il cui reddito èsuperiore di 6,5 volte il salario minimo, diverse famiglie della classe media sisono ritrovate a non poter più accedere all’edilizia sovvenzionata. Questecategorie hanno la possibilità di accedere alle abitazioni “a prezzoconcordato”, che consistono negli appartamenti VPO venduti a personecon un più alto reddito e ad un prezzo maggiore, rispetto al tradizionalesettore del VPO.Gli alloggi VPO sono a disposizione degli occupanti per l’acquisto, anchegrazie a sussidi messi a disposizione a questo scopo.Attualmente le Comunità Autonome stanno implementando diversi modellidi proprietà condivisa per i giovani, con la possibilità di accedereall’acquisto dopo 7-10 anni (alquiler con opcion de compra).Sistemi di finanziamentoPer l’housing sociale il governo spagnolo promuove e attua convenzionicon le banche commerciali, mettendo anche a disposizione sussidi pubbliciper la realizzazione di nuove abitazioni.Oltre ciò sono previsti aiuti per le famiglie che devono far fronte ai prestiticon gli interessi. Per quanto riguarda il regime fiscale, per l’housing sociale165

868_08viene applicata l’esenzione dalle tasse locali e aziendali e la riduzionedell’IVA.Lo sviluppo dell’edilizia sociale viene incoraggiato soprattutto con gliincentivi fiscali, cioè attraverso esenzioni fiscali per gli acquirenti delle case.Per bilanciare l’offerta di housing per l’affitto e per la vendita, viene definitoun regime fiscale preferenziale per le aziende, la cui principale attività è lacostruzione e la gestione delle case in affitto.8.4.2. Governo e priorità nelle politiche per l’housing socialeIl Piano nazionale per la casa 2005-2008 ha portato ad un rilevanteincremento nella produzione di alloggi. Tale piano stabilisce un ampiagamma di aiuti dal lato della domanda, includendo misure che puntano afacilitare la costruzione di nuovi alloggi, la riabilitazione dello stock esistenteed anche l’occupazione di appartamenti vuoti attraverso l’affitto. Inoltre leComunità Autonome hanno iniziato ad integrare i piani nazionali dell’housing con sussidi dal bilancio regionale, di diverse entità.La politica fiscale, che nel precedente piano veniva applicata in modoindiscriminato favorendo così le persone con alti redditi, è stata modificatain via definitiva: attualmente viene concessa dallo Stato solo una parzialeesenzione dalle tasse sul reddito e solo se l’appartamento viene utilizzatocome residenza permanente.Riguardo allo stanziamento del budget, il Piano prevede un incremento nelfinanziamento pubblico per il VPO, attraverso lo stanziamento di fondi dallecasse statali. Per l’anno 2007 gli stanziamenti sono stati incrementati del14,4% rispetto al 2006.Sia le Comunità Autonome che le singole municipalità allocano risorse perla promozione dell’housing sociale su base annuale. Inoltre, a seguitodell’introduzione della legislazione regionale sul tema della pianificazioneurbana, nelle nuove aree di sviluppo, almeno il 30% del terreno adisposizione deve essere utilizzata per housing sociale. La percentualeminima è definita nella nuova legge sull’uso del suolo attualmente indiscussione in Parlamento.L’attuale governo mira sostanzialmente ad incrementare il numero dellecase in VPO a 180.000 appartamenti, allo scopo di accrescere l’offertaabitativa per le categorie con i redditi più bassi, aumentando quindi lasoddisfazione da parte di una domanda sempre crescente.166

868_08Il governo spagnolo ha promosso la costruzione di oltre 230.000 nuoveabitazioni dal 2004, delle quali 195.000 per la vendita e 38.000 per l’affitto.Gli obiettivi del governo sono:- la promozione e la costruzione di alloggi protetti sia in acquisto che inaffitto- la realizzazione di alloggi destinati a categorie specifiche (studentiuniversitari, giovani, famiglie monoparentali ecc)- un forte impulso a promuovere il comparto dell’affitto, un’opzionecomplementare e non antitetica a quella della proprietà.Come si è visto in Spagna l’affitto rappresenta appena l’11% del mercatoabitativo e gli alloggi pubblici in locazione rappresentano poco più dell’1%delle abitazioni protette, una situazione che il Governo intendeurgentemente correggere per garantire il diritto alla casa delle fasce piùdeboli.La svolta si basa su tre interventi:- in primo luogo attraverso incentivi fiscali ed economici per le società edi fondi di investimento immobiliare che operano nell’ambito dellapromozione, costruzione e commercializzazione di alloggi protetti inregime di affitto. E’ in programma una riforma legislativa che aiuti lacessione di suoli pubblici in diritto di superficie in modo tale dapermettere su questi la realizzazione di alloggi in affitto da gestire daparte del promotore per un arco di tempo determinato e che poitornano nella disponibilità dell’amministrazione pubblica;- In secondo luogo, un intervento pubblico diretto nel mercato dell’affittosovvenzionato;- in terzo luogo nel prossimo Piano Casa 2009-2012 incrementare ilfinanziamento della costruzione di alloggi protetti in affitto portandolo al40% del totale dei nuovi alloggi protetti dei prossimi 10 anni;- infine continuare nella linea di offrire garanzie ai proprietari e agli inquiliniper aumentare l’offerta in locazione di alloggi sfitti.167

868_08Tab. 55 - Spagna: stock complessivo delle abitazioni, comprendente prime eseconde case, 2001 e 2007 (v.a., var.%)v.a. 2001 v.a. 2007 var. %2001-2007Abitazioni convenzionate(vivienda protegida) 2.547.121 2.732.317 7,3Abitazioni a liberomercato (vivienda libre) 18.486.638 21.763.527 17,7Totale 21.033.759 24.495.844 16,5Fonte: Elaborazione Censis su dati Ministerio de Vivienda, Gobierno de Espana,2007Tab. 56 - Spagna: titolo di godimento delle prime casev.a. 2001 v.a. 2007 val. % var. % 2001 -2007In proprietà 12.194.339 14.621.334 87,1 % 19,9In affitto 1.614.221 1.881.402 11,2 % 16,6Altro 375.466 273.986 1,6 % -27,0Totale 14.184.026 16.776.722 100,0 % 18,3Fonte: Elaborazione Censis su dati Ministerio de Vivienda, Gobierno de Espana,2007168

868_08Tab. 57 - Case in affitto, 2006Regioni val. %Andalusia 13,9%Catalogna 25,7%Comunità di Madrid 18,5%Altro 41,9%Totale 100,0%Fonte: Elaborazione Censis su dati Ministerio de Vivienda, Gobierno de Espana,2007Tab. 58 - Spagna: nuove costruzioni residenziali per anno al netto delle demolizioni,2002 e 2007 (v.a., var. %)v.a. 2002 v.a. 2007 val. %var. % 2002 -2007Abitazioni convenzionatenuove (vivienda protegida) 15.069 42.651 6,7% 183,0Abitazioni a libero mercatonuove o ristrutturate 502.598 594.179 93,3% 18,2(vivienda libre)Totale 517.667 636.830 100,0 % 23,0Fonte: Elaborazione Censis su dati Ministerio de Vivienda, Gobierno de Espana, 2007169