QUESTIONE GIUSTIZIA

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Obiettivo 2: Il punto sul processo civile durata, mentre altri tipi di procedure esecutive (l’espropriazione immobiliare ed, in parte, quella mobiliare) sono state caratterizzate da scarsa efficienza; complessivamente, tuttavia, l’Italia è da sempre negli ultimi posti in Europa per l’efficacia e la durata delle procedure esecutive 2 . Questa situazione si è, in parte, modificata a partire dalla seconda metà degli anni Novanta per il concorso di due fattori, uno di carattere generale, l’altro più contingente. Il primo è stata la progressiva presa di coscienza, a livello macroeconomico e politico, che il cattivo funzionamento del modello di recupero dei crediti porta un nocumento al sistema economico sia in termini di competitività che in termini di credibilità e che, quindi, l’enorme ritardo del nostro Paese in questo settore ha avuto una ricaduta negativa sull’economia nel suo complesso tanto da incidere sul prodotto interno lordo 3 . Il secondo fattore, più interno, è legato allo sviluppo in alcune realtà di quelle che, con una espressione utilizzata in campo giuridico per le prime volte proprio rispetto alle procedure fallimentari ed esecutive, furono denominate best practices. Verso la fine degli anni Novanta al tribunale di Bologna, e poi, con uno sviluppo ulteriore, al tribunale di Monza alcuni giudici, che venivano, in genere, da una precedente esperienza in campo fallimentare, sfruttando proprio i modelli di gestione delle procedure concorsuali, iniziarono ad elaborare, con la collaborazione dei professionisti (avvocati, commercialisti, notai) modelli di processo esecutivo, soprattutto in campo immobiliare, più moderni ed efficaci riuscendo ad ottenere risultati molto significativi in termini di riduzione della durata media delle procedure e di incremento della loro redditività. I modelli elaborati in quei tribunali furono, nell’arco di qualche anno, adottati anche in altri uffici di varie dimensioni e di ogni parte d’Italia con esiti il più delle volte molto positivi 4 . Le buone prassi mostrarono come, anche sulla base delle disposizioni vigenti, era possibile rendere più efficiente il sistema; tuttavia, in mancanza di una loro diffusione omogenea su tutto il territorio nazionale, non era possibile operare una completa inversione di tendenza 5 . Questa constatazione ha indotto il legislatore ad operare una serie di riforme con l’obiettivo di dare efficacia al sistema 6 . 2. Da uno studio compiuto dall’ABI all’inizio degli anni 2000 emergeva che la durata media delle procedure esecutive immobiliari in Italia era di 76 mesi mentre nel resto dell’Europa cd occidentale era di 12 e che il peggiore risultato dopo quella del nostro Paese era quello del Portogallo nel quale comunque le procedure esecutive immobiliari duravano in media circa un terzo (27 mesi) rispetto alla durata di quelle italiane. Peraltro proprio il Portogallo, nel 2013, ha varato un nuovo sistema totalmente informatizzato di pignoramenti che ha consentito nel primo anno di portare il ricavato annuo delle procedure esecutive da 20 a 337 milioni di euro (cfr. De Stefano, L’effettività dell’esecuzione in materia civile e commerciale in alcuni Paesi europei, in Questione giustizia on line, www.questionegiustizia.it/articolo/l-effettivita-dell-esecuzione-in-materia-civile-e-commerciale-in-alcuni-paesi-europei_24-07-2015.php) 3. Una recente conferma della persistente attenzione generale sul tema è dato dalla organizzazione da parte del dipartimento legale del Fondo monetario internazionale di una Tavola rotonda sull’effettività dell’esecuzione in materia civile e commerciale svoltasi a Vienna il 12 e 13 marzo 2015 a cui hanno preso parte esperti della materia di Grecia, Cipro, Portogallo, Ucraina, Polonia, Spagna, Germania, Austria e Italia, con rappresentanti della Banca Centrale Europea, della Commissione Europea e della Banca Mondiale (cfr. (cfr. De Stefano, L’effettività dell’esecuzione in materia civile e commerciale all’attenzione del Fondo monetario internazionale: il punto di vista italiano, cit 4. Per una illustrazione delle varie best practice, Donvito, Il processo esecutivo immobiliare, Torino, 2005, 229 ss.. Sulle singole esperienze Liccardo, L’esecuzione immobiliare: prassi applicative e prospettive di riforma in Documenti giustizia, 1997, 358 ss.; Id. La ragionevole durata del processo esecutivo: l’esperienza del Tribunale di Bologna negli anni 1996-2001 ed ipotesi di intervento in Riv. esec. forz., 2001, 566 ss.; Miele-Roda-Fontana, La prassi delle vendite immobiliari nel Tribunale di Monza, in Riv. esec. forz., 2001, 501 ss.; Berti Arnoaldi Veli, Prassi e giurisprudenza del Tribunale di Bologna nelle espropriazioni immobiliari: in particolare il custode giudiziario e le azioni del custode finalizzate alla liberazione del compendio, in Riv. esec. forz., 2003, 69 ss.; Vigorito, Il progetto di rinnovamento dell’ufficio esecuzioni immobiliari del Tribunale di Roma tra obiettivi realizzati e “problemi insolubili”, in Processo e organizzazione. Le “riforme” possibili per la giustizia civile, Roma, 2004, 255; Fontana, La gestione attiva del compendio immobiliare pignorato, in Riv. esec. forz., 2005, 571 ss.. Per un esame dei modelli organizzativi Aa. Vv., Esecuzioni individuali e concorsuali: revisione del modello organizzativo in Quaderni di giustizia e organizzazione, 2008. Per l’illustrazione di una nuova modalità di confronto tra i giudici dell’esecuzione Verzelloni. La comunità dei giudici delle procedure esecutive e concorsuali in Quaderni di giustizia e organizzazione, 2009. Un ruolo importante nel confronto all’interno della magistratura e tra giudici e studiosi ha avuto, in questi anni, il Centro studi sulle procedure esecutive e concorsuali, CESPEC, costituito da magistrati, analogamente ad altre strutture organizzative che si sono occupate della materia concorsuale e di altri aspetti dell’attività giurisdizionale. 5. Da una rilevazione operata nel corso del 2006 in occasione di un incontro di studio organizzato dal Consiglio superiore della magistratura emerge che in molte sedi vi era stata una importante riduzione dei tempi di durata delle procedure ma nessun ufficio raggiungeva la media europea di 12 mesi e pochi avevano una durata media inferiore ai 36 mesi. 6. Dal 1998 ad oggi, per limitarsi a quelli che hanno inciso direttamente sul codice di rito, vi sono stati questi interventi legislativi: - legge 3 agosto 1998, n. 302; - decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80; Questione Giustizia 4/2015 136
Obiettivo 2: Il punto sul processo civile Non sempre l’intervento del legislatore è, però, riuscito a realizzare gli obiettivi perseguiti e talvolta la formulazione delle norme è stata caratterizzata da lacune ed errori. Dopo un processo riformatore che, per ora, è durato oltre tre lustri, tanto da essere, ironicamente, definito “perenne” 7 vi è l’esigenza di interrogarsi, sia pur per linee generali, sulle caratteristiche che sono andate assumendo le “nuove” espropriazioni forzate. 2. L’espropriazione immobiliare La procedura esecutiva immobiliare è stata oggetto di quasi tutti gli interventi legislativi operati nell’ultimo ventennio: il percorso è stato aperto dalla legge 3 agosto 1998, n. 302, che ha introdotto la delegabilità della vendita immobiliare ai notai 8 , ed è stato chiuso, non a caso, con il decreto legge 27 giugno 2015 n. 83 convertito con legge 6 agosto 2015, n. 132, che ha stabilito come la vendita delegata al professionista sia ormai divenuta la forma tipica di alienazione in sede di espropriazione immobiliare. Il procedimento che porta alla vendita del bene immobile pignorato per la realizzazione forzosa del diritto di credito del creditore procedente e dell’eventuale creditore intervenuto 9 è stato completamente trasformato dalle riforme di questi anni; le modifiche hanno riguardato i tempi del processo, gli atti, le attività dei soggetti che partecipano alla procedura (il cui numero si è ampliato), le modalità di pubblicità della vendita, le modalità di vendita, la distribuzione del ricavato. La procedura esecutiva immobiliare nella sua originaria definizione normativa, restata in vigore senza alcuna modifica fino al 1998, si svolgeva, in sintesi, come segue: - dopo il pignoramento, con il quale il debitore era designato custode ex lege del bene (art. 559 co. 1 cpc), doveva essere depositata l’istanza di vendita (art. 567 co. 1 cpc) nel termine di novanta giorni previsto dall’art. 497 cpc nonché la documentazione costituita dall’estratto del catasto e delle mappe censuarie, dai certificati delle iscrizioni e trascrizioni relative all’immobile pignorato e dal certificato del tributo diretto verso lo Stato (art. 567 co. 2 cpc); non era previsto un termine per il deposito di tale documentazione; - acquisita la documentazione veniva, quindi, in genere disposta ed effettuata la stima dell’immobile prevista dall’art. 568 co. 3 cpc (di regola questa attività richiedeva almeno tre udienze, quella di comparizione delle parti e di nomina dell’esperto, quella di giuramento, quella di deposito della relazione); la relazione si limitava alla stima del bene, senza ulteriori approfondimenti da parte del consulente; - sulla base della relazione veniva, quindi, emessa l’ordinanza di vendita (generalmente) con incanto, regolata dagli artt. 576 ss. cpc; - l’esperimento di vendita era preceduto dalla pubblicità obbligatoria (la pubblicazione all’albo del Tribunale e nel Foglio annunci legali della Provincia) prevista dall’art. 490 co. 1 e 2 cpc e da una pubblicità facoltativa (sui giornali e nelle forme della pubblicità commerciale) prevista dall’art. 490 co. 3 cpc ; - in caso di esito positivo dell’incanto vi era la possibilità di effettuare offerte in aumento, ai sensi dell’art. 584 cpc; - la fase della distribuzione era regolata dagli artt. 510 ss. cpc e poteva essere bloccata dalla sospensione disposta dal giudice a seguito di una opposizione cd “distributiva” che si svolgeva nelle forme del giudizio ordinario di cognizione (art. 512 cpc). Tutto il procedimento si svolgeva dinanzi al giudice dell’esecuzione. - legge 28 dicembre 2005, n. 263; - legge 24 febbraio 2006 n. 52; - legge 18 giugno 2009 n. 69; - decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179 convertito dalla legge 24 dicembre 2012, n. 228; - decreto legge 24 giugno 2014 n. 90 convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114; - decreto legge 12 settembre 2014, n. 132 convertito dalla legge 10 novembre 2014, n. 162; - decreto legge 27 giugno 2015 n. 83 convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 132. 7. Sassani, Il codice di procedura civile e il mito della riforma perenne, in Riv. dir. proc., 2012, 1429 ss. 8. Sulla scorta di alcune esperienze pratiche oggetto, tra l’altro, di un convegno tenutosi a Roma nel maggio del 1993; cfr. Delegabilità ai notai delle operazioni di incanto nelle espropriazioni immobiliari - Normativa vigente e prospettive di riforma, Atti del convegno di Roma (22-23 maggio 1993), Milano, 1994. 9. Che dopo la modifica dell’art. 499 cpc introdotta con il decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80 per poter intervenire nella procedura esecutiva deve essere “munito” di titolo esecutivo, o aver eseguito, al momento del pignoramento, un sequestro sui beni pignorati ovvero vantare un diritto di pegno o un diritto di prelazione risultante da pubblici registri o, ancora, essere titolare di un credito di somma di denaro risultante dalle scritture contabili di cui all’art. 2214 del codice civile. Questione Giustizia 4/2015 137
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