Boek PROmO - ESSAY 6 Kijk op Waterveiligheid ... - Leven met Water

AllemAAl op de bok
Naar de implementatie van nieuw waterveiligheidsbeleid
Bertien Broekhans (Technische Universiteit Delft)
Aad Correljé (Technische Universiteit Delft)
Jacko van Ast (Technische Universiteit Delft / Erasmus Universiteit)
122 123

AllemAAl op de bok
6.1
InleIdIng
Het Nederlandse waterveiligheidsbeleid is in beweging. Dat betekent dat ook de
instituties van het water(veiligheids)beleid veranderen. Er vinden verschuivingen
plaats in de ‘regels van het spel’ rond de bescherming tegen overstromen.
Spelregels die lang duidelijk leken, staan opnieuw ter discussie, zoals het idee
dat de rijksoverheid borg staat voor de waterveiligheid van burgers en het
beschermingsniveau waarop iedere burger recht heeft. Verschillende bestuurlijke
ontwikkelingen zorgen voor verandering: het ‘anders omgaan met water’ en het
algemene streven naar een ‘andere overheid’ (lees ook het essay Van deltacommissie
1 tot deltacommissie 2 voor de achtergronden bij deze ontwikkelingen).
Lange tijd werd onder supervisie van Rijkswaterstaat veiligheid tegen
overstromen gerealiseerd door het bouwen van sterkere dijken om water uit zee
en rivieren buiten te houden. Het nieuwe beleid wil anders omgaan met water,
wat betekent dat inrichting en beheer niet langer uitsluitend gericht zijn op het
traditionele ‘water keren’ om de kans op overstromen te reduceren, maar op een
combinatie van ‘water keren’ en ‘water accommoderen’. Deze visie pretendeert
de klassieke kwetsbaarheidsparadox (Saeijs et al. 2004) te doorbreken: We weten
ons steeds beter beschermd tegen overstromingen, niet op de laatste plaats
door het uitblijven van rampen. Maar we blijven kwetsbaar, omdat we denken
dat we zo veilig zijn. Bovendien zijn de kansen op overstromingen zo klein dat
we ons eigenlijk niet meer druk maken over het risico. Dat betekent allerminst
dat we in de polders achter de dijken minder risico lopen; integendeel zelfs.
Dit betekent onder andere een verschuiving van de traditionele aanpak,
gebaseerd op beheersen van de kans op overstroming, naar een risicobenadering
die ook rekening houdt met de gevolgen van een potentiële overstroming en
met de consequenties van klimaatverandering in de toekomst: Centraal in het
waterveiligheidsbeleid staat het overstromingsrisicobeheer, met als belangrijkste
opgave verstandig omgaan met onzekerheden. Het kabinet kiest op basis van een
risicobenadering voor een duurzame aanpak, door inzet op ‘meerlaagsveiligheid’.
(V&W 2008a: 12). Meerlaagsveiligheid omvat aandacht voor Preventie (laag 1),
Duurzame ruimtelijke inrichting (laag 2) en Rampenbeheersing (laag 3)
Het ministerie van Verkeer & Waterstaat (V&W) zet bovendien met haar
nieuwe meerlaagse waterveiligheidsbeleid in op het delen van verantwoordelijkheden
met burgers en bedrijven en met decentrale overheden en andere
departementen. Het beleid en beheer was, en is grotendeels nog steeds, geïnstitu-
tionaliseerd in hiërarchische structuren, eenduidige regels en harde normen.
Maar de Nederlandse overheid als geheel en daarmee ook V&W formuleert haar
rol in toenemende mate als zorgen dat publieke zaken, zoals veiligheid tegen
overstromingen geborgd zijn, in plaats van ‘zorgen voor’ voldoende preventie,
zoals lange tijd het geval was (ACW 2007; BZK 2003; RLG 2006; V&W 2007;
WRR 2000). Doel van het nieuwe beleid is in de eerste plaats het voorkomen en
beperken van de negatieve gevolgen van een overstromingsramp, maar het tracht
eveneens het beleidsproces te versoepelen door de rol van de centrale overheid
te beperken en die van lokale overheden te vergroten (onder het motto: centraal
wat moet, decentraal wat kan). Ook dient de inbreng van burgers en andere
publieke en private partijen versterkt te worden. Dit blijkt onder meer uit
publiekscampagnes, zoals ‘Nederland leeft met Water’ en ‘Denk Vooruit’, waarin
de overheid tracht burgers meer bewust te maken van het overstromingsrisico
dat zij lopen en hen wil wijzen op hun eigen verantwoordelijkheid.
Dit essay verkent wat deze verschuivingen in het rijksbeleid betekenen
voor de rol van (lokale) overheden in het bestuur, het beleid en het
beheer. Hiervoor hebben we geprobeerd inzicht te krijgen in de ideeën van
lokale en regionale ambtenaren en bestuurders over de implicaties die zij
verwachten van het nieuwe waterveiligheidsbeleid, in een omgeving waar de
macht- en werkrelaties in het waterbeheer en –beleid veranderen. In interviews
in 2008 en 2009 vroegen we ze wat ze verwachten dat er gaat veranderen in
het institutionele samenspel tussen beheer, beleid, politiek en de verwachte
bijdrage van de samenleving daaraan.
Aangegeven wordt dat er spanningen tussen de verschillende
veiligheidslagen te voorzien zijn, zoals de spanning tussen het collectieve
belang van ‘droge voeten’ en de individuele zorg en mogelijkheden voor bestuur
én publiek om daaraan bij te dragen. Bestuurders willen zich inzetten voor het
124 125

collectieve belang, maar zien beperkte handelingsruimte om dat te doen. Zeker
wanneer zij burgers en bedrijven perspectief moeten/willen bieden wat die bij
kunnen dragen aan waterveiligheid. Bovendien hebben functionarissen in de
drie veiligheidslagen andere taken, rollen en mandaten die niet vanzelfsprekend
probleemloos samen zullen gaan. Het meewegen van waterveiligheidsbelangen
in de vele RO-beslissingen die in Nederland genomen worden betekent nog niet
dat ze altijd van doorslaggevend belang zullen zijn. Preventief waterbeheer en
rampenbeheersing gaan ook niet zonder meer hand in hand. Pogingen om vanuit
de verschillende perspectieven van meerlaagsveiligheid burgers te informeren
over en te betrekken bij de uitvoering ervan, zijn niet overtuigend congruent.
6.2
InstItutIonele ontwIkkelIngen
De verschuivingen van overstromingskans naar -risico, van preventief naar
meerlaags waterveiligheidsbeleid (Preventie (laag 1), Duurzame ruimtelijke
inrichting (laag 2) en Rampenbeheersing (laag 3)) schetsen we in een viertal
institutionele ‘lagen’. Anders dan de lagen van het veiligheidsbeleid, bevatten
die institutionele lagen ‘de regels van het spel’ die uiteindelijk bepalen hoe
individuele burgers, ambtenaren en bestuurders in Nederland vorm (moeten)
geven aan waterveiligheid. Hierbij maken we onderscheid tussen:
- basisopvattingen van Nederlanders ingebakken in hun cultuur;
- formele regels in de Nederlandse wet- en regelgeving;
- informele ‘werk’regels in beleid en management; en
- routines van dagelijkse activiteiten en afwegingen.
Hierna wordt eerst – enigszins gestileerd – het traditionele waterveilig-
heidsbeleid van grofweg de afgelopen vijftig jaar geschetst, zodat het gespiegeld
kan worden aan de drie componenten van het nieuwe beleid gericht op
meerlaagsveiligheid. Door de vergelijking kunnen we potentiële spanningen
en discrepanties op het spoor komen tussen de verschillende institutionele
lagen en de veiligheidslagen.
Voorkómen van overstromen als culturele basisopvatting
Fundamentele, cultureel bepaalde, opvattingen worden vaak breed gedeeld door
de maatschappij en zijn relatief constant over langere periodes. Deze opvattingen
geven in algemene zin richting aan ideeën over wat problemen zijn en wat niet;
over ethische vraagstukken; wat tot het publieke of het private domein behoort;
hoe verantwoordelijkheden verdeeld dienen te zijn enzovoort. Toegepast op het
voorkomen van overstromingen betreft dat onder meer het risicobesef en de
manier waarop daarmee omgegaan moet worden, door middel van bescherming
en voorbereiding, en wie daarvoor zorg dient te dragen. Ook gaan deze opvat-
tingen over de acceptatie van lokale verschillen en opvattingen over ‘aansprakelijkheid’.
Tegelijkertijd raken deze natuurlijk ook aan ideeën over de waarde
van de natuur en het landschap, de rol van techniek, de toekomst van de wereld.
Figuur 6.1
De institutionele lagen van het ‘traditionele’ waterbeheer
De aanpak van overstromingsrisico’s, al dan niet rekening houdend met
natuur en ecologie, zorgt ervoor dat de burger droge voeten houdt.
De overheid draagt hiervoor zorg.
V&W is organisatorisch en financieel verantwoordelijk voor primaire
waterkeringen en het hoogwaterplan; de waterschappen voor secundaire
keringen, beheer en onderhoud.
Rijkswaterstaat en de waterschappen beheren hun dijken aan de hand van
hoogwaterstanden en overschrijdingskansen, gebruikmakend van technische
leidraden.
Lokale maatregelen ter bescherming tegen overstromingen, zoals dijkversterkingen
en onderhoud worden gefinancierd door het rijk en waterschappen.
Het risicobesef van de Nederlandse bevolking met betrekking tot
overstromingen is vrij gering, zoals onder andere in het essay Tegen dovemansoren
gezegd? wordt gepresenteerd. Bovendien zien de gemiddelde burger en
bestuurder geen rol voor zichzelf weggelegd als het om ‘droge voeten’ gaat,
laat staan dat het geaccepteerd is dat er slachtoffers zouden kunnen vallen
(Lees ook het essay Alle dijkringen zijn gelijk, maar.... zijn sommige meer gelijk
dan andere? voor meer achtergronden bij deze constatering.) Dit besef wortelt
in een lange geschiedenis. Tijdens de 19e eeuw ontwikkelde zich een sterk op
technologie steunende, gedepolitiseerde en centralistische aanpak van het
keren van water, gestuurd en uitgevoerd door Rijkswaterstaat en de waterschappen.
De ramp van 1953 leidde tot het opschroeven en standaardiseren van
lokale kansen op overstroming. Kustverkorting, dijkverhoging en -versterking
bepaalden de aanpak. Tijdens de jaren ’70 kwam deze aanpak geleidelijk onder
druk te staan omdat de toenemende maatschappelijke waardering voor natuur
en ecologie een steeds belangrijker rol ging spelen en actiegroepen de
waterbeheerders dwongen deze overwegingen in hun aanpak mee te nemen.
126 127

Voorbeelden zijn het besluit tot de open Oosterscheldekering en de aanpak van
hoogwater in de rivieren. Nog later werden deze natuurwaarden zelfs ingezet
voor het reduceren van overstromingskansen, door ruimte te bieden voor de
rivier en een ecologisch kustbeheer.
Toch kan gesteld worden dat de aanpak van de bescherming tegen
overstromen, al dan niet rekening houdend met natuur en ecologie, altijd op
grote afstand bleef van de burger en de meeste bestuurders. In essentie bleef
de boodschap tot voor kort dat de burger droge voeten zou houden en dat de
overheid hier zorg voor zou dragen. De burgers weten zich beschermd tegen
overstromingen door het uitblijven daarvan en de boodschappen die de
overheid daarover uitzendt. Zij maken zich dus niet druk over het risico.
Ze gaan er bovendien van uit dat natuurwaarden in te passen zijn en dat de
overheid ook daar zorg voor draagt.
Het is duidelijk dat V&W de afgelopen jaren aan de gang is gegaan
deze opvattingen te doorbreken. Zij probeert de vanzelfsprekendheid van het
besef van waterveiligheid bij de Nederlandse burger bij te stellen. 6.1
Dit is een
ambitieus streven; hoe terecht het ook kan zijn. Het veranderen van dergelijke
fundamentele opvattingen, die historisch gevormd zijn en over de lange termijn
hun weerslag gevonden hebben in de wetgeving, in de rollen van andere
bestuurslagen, en daarmee in de percepties en het handelingsperspectief van
individuele ambtenaren en burgers is een langdurige en lastige opgave. Te meer
daar het ook aanpassingen vereist in de andere (in)formele institutionele lagen
met ieder hun eigen dynamiek.
Formele regels en kans op overstromen
De tweede laag (zie figuur 6.1) omvat de formele overheidsinstituties, het
beleidsproces, de wetgeving en de uitvoerende macht. Artikel 21 van de Grondwet,
bijvoorbeeld, stelt dat de Staat verantwoordelijk is voor de bewoonbaarheid
van het land en regelt zo de zorg voor het waterbeheer en de waterveiligheid.
Ook specifieke wetten op het gebied van overstromingsrisico’s vallen hieronder,
zoals de Wet op de waterhuishouding; de Wet droogmakerijen en indijkingen;
de Wet op de waterkering; de Wet beheer rijkswaterstaatswerken; en de
Waterstaatswet 1900. 6.2
Zo zijn de waterkeringen aangewezen in de Wet op de
waterkering. Nederland kent een stelsel van primaire waterkeringen die het
water van de grote rivieren, de meren en de zee keren. Dit stelsel gaat uit van
dijkringen. De waterschappen beheren 90% van de primaire waterkeringen en
bekostigen het beheer en onderhoud via heffingen. Rijkswaterstaat beheert en
betaalt de rest. De primaire waterkeringen worden elke vijf jaar getoetst op
sterkte en hoogte met behulp van een wettelijk instrumentarium.
6.1
Essentieel, in dit verband, is de Wet op de waterkering (1995) die
voor elk dijkringgebied een veiligheidsnorm definieert, als ‘de gemiddelde
overschrijdingskans – per jaar – van de hoogste hoogwaterstand waarop de tot
directe kering van het buitenwater bestemde primaire waterkering moet zijn
berekend, mede gelet op overige het waterkerend vermogen bepalende factoren’
(art. 3). Grote dijkringen in het westen van het land hebben een veiligheidsnorm
van 1/10.000 en de grote dijkringen langs de grote rivieren hebben een
norm van 1/1250. De waterkeringen worden iedere vijf jaar aan deze normen
getoetst (Het essay Waar gaat dat heen? gaat dieper in op de toetsingsprocedure).
Het doel van deze toetsing is een geactualiseerd, systematisch en landelijk
dekkend beeld te krijgen van de veiligheid tegen overstromen ten aanzien
van de sterkte van de waterkeringen. De minister heeft vastgesteld voor welke
plaatsen welke relatie tussen hoogwaterstanden en overschrijdingskansen
geldt voor de beheerder van de primaire waterkering voor het bepalen van het
waterkerend vermogen. Sinds de evaluatie van de wet in 2003 zal elke tien jaar
de veiligheidsnorm worden geëvalueerd.
Management van bescherming
In de derde laag (figuur 6.1) vinden we de ‘regels’ die bepalen wat er gebeurt
en wanneer. Rijkswaterstaat en de waterschappen dienen hun dijken te beheren
volgens de normen aan de hand van hoogwaterstanden en overschrijdingskansen
te toetsen. Voor het ontwerpen, beheren, toetsen en onderhouden van water-
keringen zijn technische leidraden beschikbaar als aanbeveling. Deze leidraden
bepalen voor een groot deel de actuele bescherming tegen overstromingen.
Deze betreffen bijvoorbeeld ook de aanwijzing en kwaliteit van regionale
waterkeringen. In de praktijk hebben lokale budgettaire beperkingen en
problemen in de ruimtelijke ordening een aanzienlijke impact op de uitvoering
en vinden er regelmatig onderhandelingen plaats tussen waterautoriteiten en
lokale overheden en belangengroepen.
Het gedrag en de maatregelen
Het gedrag van de verschillende partijen (Rijkswaterstaat, waterschappen,
gemeenten, burgers) bepaalde, simpel gesteld, wat er gebeurde ter plekke.
Rijkswaterstaat en de waterschappen verdeelden hun middelen over uitgaven
voor bescherming en versterking van dijkvakken volgens de bestaande regels.
Provincies en gemeenten hadden hun ruimtelijke ordeningsplannen aan te
passen en op te leggen aan ingezetenen. Burgers en bedrijven hadden zich
hierbij neer te leggen en hun bijdragen te betalen. Daarnaast konden ze een rol
spelen via inspraakprocedures in de ruimtelijke ordening of waterbeheersplannen.
128 In het essay Van Deltacommissie 1 tot Deltacommissie 2 zijn hier verschillende redenen voor
aangegeven: de complexiteit van het huidige integrale waterbeleid (overstroming, ecologie,
ruimte, enzovoort); de dreiging van (de gevolgen van) klimaatveranderingen in de toekomst;
het streven naar efficiëntie en effectiviteit, enzovoort.
129
6.2
De aanstaande Waterwet voegt, onder meer, deze wetten samen in een integratief kader.

6.3
naar een nIeuwe aanpak
De overheid, V&W in het bijzonder, streeft naar een nieuwe aanpak van het
waterveiligheidsbeleid (dit beleid wordt eveneens belicht in andere essays:
Van Deltacommissie I tot Deltacommissie II; Niet bij preventie alleen; en Alle
dijkringen zijn gelijk … maar zijn sommige meer gelijk dan andere?). Dat heeft
de afgelopen jaren geleid tot een stroom van plannen, kabinetsstandpunten,
onderzoeksprogramma’s, bestuurlijk overleg, publiekscampagnes en ontwerpwetgeving.
Langzamerhand komt er met de presentatie van de Waterwet,
het Ontwerp Nationaal Waterplan (V&W 2008b) en de Ontwerp Beleidsnota
Waterveiligheid (V&W 2008a) meer zicht op de structuur van het nieuwe waterveiligheidsbeleid.
Met het nieuwe beleid tracht V&W de traditionele opvatting
dat ‘de burger droge voeten houdt en dat de overheid hier zorg voor draagt’ aan
te passen door een nieuwe integrale wetgeving, met
een aantal nieuwe technische en organisatorische
uitgangspunten, en andere verwachtingen met
betrekking tot het gedrag van burgers, bedrijven
en bestuurders. Het centrale concept hierbij is
meerlaagsveiligheid, waarin veiligheid op drie (in
plaats van op één) manieren wordt gewaarborgd,
namelijk door (zie figuur 6.2): Preventie (laag 1),
Duurzame ruimtelijke inrichting (laag 2) en
Rampenbeheersing (laag 3) (V&W 2008a).
Figuur 6.2
Meerlaagsveiligheid (V&W 2008a)
Wanneer de nadruk verschuift van
uitsluitend preventie naar preventie als onderdeel
van de meerlaagse veiligheid zal dat naar ons
inzien onvermijdelijk gevolgen hebben voor het
institutionele krachtenveld. In onze woorden, V&W
wil met het nieuwe veiligheidsconcept een andere
invulling geven aan de vier institutionele lagen:
nieuwe basisopvattingen rond veiligheid gaan
gepaard met nieuwe wetgeving en formele institu-
ties, met nieuw management, en met veranderend
gedrag van burgers, bedrijven en uitvoerende
publieke organisaties. In die vier lagen zullen we
de voorgestelde beleidswijziging in de volgende
paragrafen samenvatten in één kader (zie figuur 6.3).
Figuur 6.3
De institutionele lagen van het ‘nieuwe’ waterbeheer
De aanpak van overstromingsrisico’s houdt rekening met natuur, ecologie en
efficiëntie en verdeelt de verantwoordelijkheid daarvoor tussen de burger en
overheden op verschillende niveau’s.
De organisatorische en financiële verantwoordelijkheid voor het beleid en de
uitvoering wordt gespreid over een aantal departementen en beleidsdomeinen.
Rijkswaterstaat en de waterschappen beheren dijken op basis van overstromingsrisico.
R.O. maatregelen verlagen dit risico. Restrisico wordt beperkt door
rampenbeheersing.
Mix van lokale maatregelen gericht op preventie, gebiedsontwikkeling en rampenbeheersing
Gefinancierd door publieke en private partijen en waterschappen.
Nieuwe basisopvattingen en uitgangspunten
Zoals hiervoor gesteld is staan integraal beheer en de watersysteembenadering
centraal in het nieuwe beleid. Uitgegaan wordt van het geheel van relaties
binnen watersystemen: waterkwaliteit, kwantiteit, oppervlakte- en grondwater,
in samenhang met grond- en watergebruik en de ecologische en natuurlijke
omgeving. Daarnaast worden langetermijnzekerheid en robuustheid van groot
belang geacht. De erkenning dat er altijd een restrisico zal blijven bestaan, in
combinatie met het inzicht dat centrale aansturing door de rijksoverheid inefficiënt
en ineffectief is, heeft tot gevolg dat er verschuivingen in de verantwoordelijk-
heden en taken noodzakelijk worden geacht van publieke naar private partijen.
Nieuwe wetgeving en nieuwe formele regels
In lijn met de integrale beleidsaanpak streeft de nieuwe Waterwet naar de
benadering van waterkwaliteit, -kwantiteit, oppervlakte- en grondwater, in
samenhang met grond- en watergebruik en met de omgeving. Zo legt de Waterwet
een expliciete relatie met beleidsterreinen als natuur, milieu, ruimtelijke ordening
en veiligheid. Daarnaast wordt gestreefd naar een modernisering van het water-
beheer, door het reduceren van de bureaucratie en de regeldruk voor burgers en
bedrijven, door aansluiting op de nieuwe wet ruimtelijke ordening (Wro), de
uitvoering van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Richtlijn over
beoordeling en beheer van overstromingsrisico’s (ROR). Ook de Wet veiligheidsregio’s,
die naar verwachting op 1 januari 2010 in werking treedt, is van belang in
de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing op regionaal niveau.
130 131

Kortom, er staan nieuwe wetten op stapel, maar dit betekent nog niet
dat de normen en toetsingskaders bekend zijn en of deze overal gelijk moeten
zijn. Daarover is de discussie nog in volle gang. Wie voert die discussie?
Sommige ambtenaren zijn van mening dat dit geen onderwerp van regionale
maar van landelijke politiek moet zijn; ook in het oude systeem zat daardoor
immers differentiatie. ‘Dat weet ook niemand en dat accepteert ook iedereen en dat
vindt ook niemand een probleem.[…] dus deze discussie houdt de burger niet bezig.
De burger in zijn algemeenheid, die zegt dat de overheid het gewoon goed heeft
geregeld. Die gaat zich echt niet bezighouden met of dit wel de goede norm is qua
hoogte en type’. 6.3
Tegelijkertijd wordt het belang van maatschappelijke discussie
benadrukt: ‘Als je overstapt naar een ander type norm dan zit je met differentiatie.
Dat kun je erg vinden of niet maar dan creëer je een maatschappelijke discussie
vanwege die verschillen’. 6.4
Regionale en lokale ambtelijke en bestuurlijke
watermanagers bevestigen dat die discussie onder hen echter nog niet leeft.
6.3
Naar nieuw management
De nieuwe aanpak van waterveiligheid gaat vergezeld van nieuwe arrangementen
die het gedrag van bestuurders, burgers en bedrijven in de gewenste richting
moet sturen. Duidelijk is dat de nieuwe aanpak zich steeds verder uitstrekt naar
belangen en tradities uit andere maatschappelijke domeinen, zowel wat betreft
de bestuurlijke inbedding daarvan als de betrokken maatschappelijke actoren.
Het (ontwerp) Nationaal Waterplan (2008b: 33) stelt: ‘Samengevat is het rijk
verantwoordelijk voor het nationaal waterbeleid en het beheer in de rijkswateren.
Het rijk heeft voor de werking van het waterbeheer de systeemverantwoordelijkheid,
hetgeen betekent dat waterbeheer zo georganiseerd moet zijn dat door het
nemen van de vastgelegde verantwoordelijkheden en het uitvoeren van toebedeelde
taken door alle betrokken partijen waterdoelstellingen gerealiseerd kunnen
worden’. Die betrokken partijen zijn onder andere de departementen BZK, VROM
en LNV, de provincies, de waterschappen en de gemeenten.
Een dergelijke verdeling van verantwoordelijkheden klinkt niet anders
dan logisch. Op ieder bestuurlijk niveau moeten echter afwegingen gemaakt
worden, voor de ene maatregel of voor de andere, met verschillende consequenties
voor de waterveiligheid, die vervolgens weer gevolgen hebben voor andere
bestuurlijke besluiten. Bovendien zullen bestuurders vaak ook afwegingen
moeten maken tussen waterveiligheid gerelateerde en andere onderwerpen.
Zoals zo vaak opgemerkt: iedere euro kan maar een keer uitgegeven worden.
Tijdens deze afwegingen gebeurt dus nogal wat, en zal veel afhangen van hoe
goed geïnformeerd, hoe urgent, hoe bewust van overstromingsrisico’s een
provincie, waterschap of gemeente is én handelt. En dat is nog niet vanzelfspre-
kend, getuige het volgende citaat: ‘Ik denk dat de gemiddelde bestuurder waar wij
mee te maken hebben, gemeentes met name, die zijn namelijk helemaal niet met
waterbeleid bezig en zeker niet met hoogwaterbescherming [..]. Het beschermen
tegen overstromingen dat overstijgt al echt snel de gemeente, dat is een boven-
lokale, regionale, nationale kwestie waarvan de gemeente denkt dat moet gewoon
op orde zijn en daar hoeven we ons niet zo intensief mee te bemoeien’. 6.5
Ander gedrag
Wat betreft de dagelijkse gang van zaken heeft de nieuwe aanpak gevolgen
voor de taken van waterbeheerders, de provincie, de gemeente, en veiligheidsdiensten,
zoals politie, brandweer en GGD. Deze partijen zullen moeten gaan
samenwerken in het beheer van waterkeringen, wanneer die meer functies
zullen gaan krijgen. Daarnaast zal er samenwerking nodig zijn op het gebied
van de ruimtelijke ordening in relatie met waterveiligheid. Ook zullen ze elkaar
tegenkomen bij de rampenbestrijding. Als laatste spelen alle partijen een rol
van belang in het informeren van het publiek; niet alleen rond overstromingsrisico’s,
maar ook op het gebied van andere thema’s.
132 Provinciaal ambtenaar
Provinciaal ambtenaar
133
6.4
Provinciaal ambtenaar
6.5

Bij gedrag gaat het in de nieuwe aanpak niet meer uitsluitend om de
overheden. Ook bedrijven en burgers worden aangesproken en spelen een rol
in de uitvoering van het lokale beleid; individueel, dan wel collectief via de
politiek, of in participatieprocessen en belangenorganisaties. Door middel
van publiekscampagnes wil de overheid burgers en bedrijven bovendien meer
bewust maken van het overstromingsrisico dat zij lopen en ze wijzen op hun
eigen verantwoordelijkheid. (Zie ook de essays Geen paniek!, Alles of niets en
Tegen dovemansoren gezegd?)
De meerlaagse veiligheidsaanpak ontleed
Zoals gezegd heeft V&W zo zijn redenen voor de herziening van het waterveiligheidsbeleid.
‘Het land’ of ‘de regio’ herkent zich niet onmiddellijk in de discussie
daarover: ‘Er is geen regio, ik ken ze niet, waar een beweging zit die het rijk ertoe
oproept om hier toch maar eens even stevig werk van te maken. […] er is niemand
die roept: het kan wel een tandje minder, maar ook niemand dat het meer moet.
Het is dus een klein clubje van betrokken bestuurders en ingewijden die de
discussie voeren’. Dat is opmerkelijk omdat het beleid veronderstelt dat de
regionale en lokale functionarissen in het waterbeheer uiteindelijk toch een
groot deel van het werk (de implementatie) zullen moeten doen. Hoe en door
wie zal het precies geïmplementeerd worden? En welke institutionele en
bestuurlijke spanningen zal dat mogelijk met zich brengen?
Om daar inzicht in te geven zullen we de drie veiligheidslagen,
Preventie (laag 1), Duurzame ruimtelijke inrichting (laag 2) en Rampenbeheersing
(laag 3), beschrijven als drie min of meer eigen institutionele arrangementen.
Door basisopvattingen, formele regels, management en gedrag van actoren
binnen de veiligheidslagen in kaart te brengen en die met elkaar te vergelijken
tussen de veiligheidslagen, krijgen we inzicht in mogelijke spanningen en
blokkades in de implementatie en uitvoering van het nieuwe beleid. De essentie
én uitdaging van het nieuwe overstromingsbeleid is dat de drie veiligheidslagen
op redelijk consistente wijze met elkaar gecombineerd moeten gaan worden,
gegeven lokale omstandigheden van uiteenlopend aard.
Laag 1: Preventie
Binnen de meerlaagse aanpak van waterveiligheid blijft bovenaan staan dat
overstromingen voorkomen moeten worden, maar niet uitgesloten kunnen
worden. Met andere woorden, de basisopvatting zal (moeten) verschuiven naar de
overheidsgarantie van basisveiligheid voor iedereen, waarbij het restrisico
onder ogen wordt gezien. Normeren, toetsen en het beheer van waterkeringen
blijven de formele regels en de kern van het beleid. Hoewel het beleid en de
Waterwet de beide Kamers binnenkort zullen passeren, is daarmee het nieuwe
normeringstelsel nog niet vastgesteld. De Waterwet vormt de basis voor nieuwe
normen die aan watersystemen kunnen worden gesteld. In de wet – die onder
andere de oude Wet op de waterkering vervangt – is het begrip overschrijdingskans
vervangen door de veiligheidsnorm (art. 2.2 lid 2): de gemiddelde kans per
jaar op een overstroming van het door de dijkring beschermde gebied door het
bezwijken van een primaire waterkering (zie ook het essay Alle dijkringen zijn
gelijk … maar zijn sommige meer gelijk dan anderen?). Deskundige ambtenaren
vrezen dat dit voor bestuurders inderdaad eenvoudig lijkt, maar dat het
management van de technische complexiteit die daarachter schuil gaat – en de
keuzen die dat op lokaal en regionaal niveau met zich mee brengt – onzichtbaar
blijft: ‘Maar dat is ontzettend ingewikkeld want die getallen die komen niet
zomaar tot stand. Er zitten oneindig veel keuzes en aannames in om het maar
hanteerbaar te kunnen maken. […] En in het kader van die risicobenadering zegt
het rijk, dat een overstromingskans beter is, want als die met de gevolgen wordt
vermenigvuldigd dan bestaat er meteen zicht op het risico. Nou daar zit naar
mijn idee een heleboel meer achter, dat is echt niet zo eenvoudig’.
Figuur 6.4
De institutionele lagen van preventie
De beheersing van overstromingsrisico’s, al dan niet rekening houdend met natuur
en ecologie, zorgt voor basisveiligheid voor iedereen; er blijft een restrisico bestaan.
Het ministerie van V&W is verantwoordelijk voor het vaststellen van de basisveiligheid,
het maatschappelijk aanvaardbaar groepsrisico en een economisch optimaal
veiligheidsniveau.
Rijkswaterstaat en de waterschappen beheren hun dijken aan de hand van
overstromingskansen, gebruikmakend van technische leidraden.
Lokale maatregelen door robuust versterken van waterkeringen en innovatieve
combinatie van versterking met andere functies: publieke, maar mogelijk ook
private investeringen.
134 135

Op het informele niveau neemt de verwarring sterk toe. Nieuw is dat
deze normering systematisch aandacht zal geven aan het aantal potentiële
slachtoffers en kosteneffectiviteit (zie ook het essay Alle dijkringen zijn gelijk
… maar zijn sommige meer gelijk dan anderen?). Het voldoen aan de norm zal
daardoor niet langer uitsluitend bepaald worden door de sterkte van de
waterkering. Bovendien gaat de norm gelden per dijkring, en zal daardoor
mogelijk ook door andere (regionale of lokale) beslissingen beïnvloed worden
zoals door de aanleg van kunstwerken. V&W heeft aangegeven (V&W 2008a) dat
de normen toekomstvast moeten zijn. Dat betekent dat bij de nieuwe normen al
rekening wordt gehouden met de voorziene (regionale) economische ontwikkeling,
waardoor een sterke relatie wordt gesuggereerd tussen economisch beleid
en de normstelling voor waterveiligheid. De vraag is daarbij: wat gebeurt er als
bij de tienjaarlijkse evaluatie blijkt dat economische waarde meer of minder is
toegenomen? Gaat er dan een andere norm gelden? Kan, of moet, regionaal of
lokaal bestuur daarop anticiperen in de besluitvorming over nieuwe bedrijfsterreinen
of andere grote (des)investeringen? Wie gaat dat dan betalen? Dergelijke
vragen en afwegingen zouden in de praktijk in en rondom lokale maatregelen
en investeringen, het strategisch gedrag van betrokkenen kunnen beïnvloeden.
Onder het motto: ‘centraal wat moet’ blijven het ministerie van V&W
en de regionale waterbeheerders ogenschijnlijk verantwoordelijk voor de
preventie. De norm wordt vastgelegd in een AmvB of provinciale verordening en
is daarmee niet langer louter een zaak van de landelijke bestuurders, maar
eveneens van regionale. De minister zorgt echter nog steeds – net als voorheen
– voor de technische leidraden als aanbeveling voor de beheerders van de
waterkeringen. Hoe die leidraden tot stand gaan komen, is op dit moment nog
onderwerp van overleg.
We kunnen concluderen dat het nieuwe arrangement voor preventie in
hoofdlijnen ogenschijnlijk lijkt op het ‘traditionele’ arrangement. Echter, de
overlegstructuren tussen de waterbeheerders zijn de afgelopen jaren – sinds het
Nationaal Bestuursakkoord Water (2003) – ingrijpend veranderd, waardoor het
gedrag minder hiërarchisch wordt aangestuurd dan de afgelopen dertig jaar.
Nieuwe normen krijgen bovendien een andere grondslag en geven meer aan-
leiding tot lokale differentiatie en zullen daardoor vaker dan voorheen doorklinken
in andere besluitvormingsprocessen op regionaal en lokaal niveau, met nieuwe
actoren en belangen. Een provinciale ambtenaar zegt hierover: ‘het zijn
allemaal aspecten die je moet weten om goed met beleid om te kunnen gaan.
Overstappen naar een ander soort norm kan dit hele stelsel op de schop zetten.
En dat moet je dus goed weten, want anders zit je straks met de gebakken peren’.
Laag 2: Duurzame ruimtelijke inrichting
De provincies, gemeenten en het ministerie van VROM moeten streven naar een
ruimtelijke inrichting waarbij rekening wordt gehouden met het overstromingsrisico.
De achterliggende opvatting is dat een zorgvuldige ruimtelijke planning
slachtoffers en schade bij eventuele overstromingen kan beperken. V&W pleit
hiervoor, maar heeft geen eindverantwoordelijkheid voor het ruimtelijk beleid.
Anders dan in de huidige aanpak veronderstelt het nieuwe beleid dat waterbeheerders
samenwerken met de ruimtelijke ordenaars op provinciaal en
gemeentelijk niveau, met projectontwikkelaars, de bouwsector en uiteindelijk
met (toekomstige) huiseigenaren. De waterbeheerders hebben daarbij een
proactieve, adviserende en informerende rol. Het is ten minste een aantal van
hen nog niet duidelijk hoe normstelling en duurzame inrichting zich in formele
regels tot elkaar (kunnen) verhouden: ‘RO in Nederland is een vertaling van
rijksbeleid naar de regio en dan gaan we ervan uit dat de beveiliging tegen
overstromingen in feite rijksbeleid is dat op een regionaal niveau wordt uitgewerkt.
En als je ziet wat we de komende jaren en decennia in Nederland nog te
investeren en te ontwikkelen hebben, dan verwacht men ook dat het
beschermingsniveau daarbij aansluit’. 6.6
136 Provinciaal ambtenaar
137
6.6

Rijkswaterstaat en de waterschappen gaan proactief adviseren over
ruimtelijke initiatieven en inrichtingsmaatregelen, zoals evacuatieroutes in
nieuwe woonwijken, aanwijzen en inrichten van vluchtplaatsen of toepassing
van aangepaste bouwvormen. Zo kan in het management van een duurzame
ruimtelijke inrichting de kwetsbaarheid van gebieden nader [worden] gedefi-
nieerd en gekoppeld aan concrete beleidsregimes (V&W 2008a: 28). Dat betekent
dat de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van die regimes aan bevoegdheden
en formele regels worden gekoppeld. Leidraden zoals overstromingsrisicozonering
zouden daarbij een rol kunnen gaan spelen. (Pols et al. 2007)
Er is behoefte aan leidraden om het voorbereiden en nemen van
lokale maatregelen voor een duurzame waterveiligheid ‘zin’ te geven. Voor
dergelijke maatregelen is immers een lange adem nodig, als de relatie tussen
maatregel en effect al zichtbaar wordt. Hoe zijn maatregelen te motiveren, als
de reserveringen, gebieden voor wateropvang en dijkversterkingen, misschien
pas over een eeuw effect zullen krijgen? Tegelijkertijd wordt ook gesteld dat
een focus op nieuw te ontwikkelen gebieden beperkt is: ‘die RO duurt heel erg
lang en is erg lastig en volgens VROM bereik je daar dan vermindering van de
gevolgen [mee] die in de orde van 5% ligt. […] onze opgaven in RO de
aankomende tijd liggen meer in herstructurering van naoorlogse wijken en
renovatie van industrieterreinen dan in uitbreiding. Die locaties kun je niet
zomaar 5 meter hoger gaan bouwen’. 6.7
Figuur 6.5
De institutionele lagen van duurzame ruimtelijke inrichting
Zorgvuldige ruimtelijke planning (locatiekeuze en inrichtingsvraagstukken) kan
slachtoffers en schade bij eventuele overstromingen beperken.
Het ministerie van VROM is verantwoordelijk voor de beleidslijnen. Overstromingsrisico’s
moeten een sterkere rol spelen bij afwegingen die in de ruimtelijke planning
gemaakt worden.
Provincie, gemeenten en waterschappen houden in ruimtelijke plannen rekening
met overstromingsrisico’s. De waterschappen doen de watertoets.
Lokale maatregelen voor waterproof bouwen en inrichten, publieke en private
investeringen
6.7
Leidraden kunnen behulpzaam zijn bij de afstemming tussen formele
regels en management en maatregelen. In de praktijk zullen zich echter ook
afwegingen voordoen die daarin niet te vatten lijken. Regionale ambtenaren
brachten een aantal dilemma’s naar voren die te maken hebben met de manier
waarop waterveiligheid in de toekomst meegewogen wordt bij ruimtelijke
ontwikkelingsplannen. ‘Meewegen’ en ‘de doorslag geven’ zijn in besluitvormings-
processen twee verschillende dingen, zeker wanneer financiële argumenten in het
geding zijn. Dat realiseren ook ambtenaren zich: ‘[…] met name de ruimtelijke
beperkingen die liggen heel zwaar. Dat is natuurlijk een heel gevoelig iets in
Nederland, ruimtelijke beperkingen. Dus dat speelt ook een belangrijke rol’. 6.8
Gemeenten en waterschappen kunnen op hetzelfde (afgewogen) voornemen
immers een andere kijk hebben: ‘De gemeente had bijvoorbeeld huizen gebouwd
in de primaire waterkering (...). Daar gruwelen ze [bij het waterschap] van, daar
moeten ze niks van hebben’. 6.9
Tussen gemeenten is vaak sprake van ‘beleidsconcurrentie’; ze willen
allemaal zoveel mogelijk woningbouwprojecten en bedrijventerreinen binnen
hun grenzen krijgen. Duurzame ruimtelijke inrichting kan van invloed zijn op
die concurrentiepositie; in positieve en negatieve zin. We noemen een aantal
mogelijke mechanismen die juist bij het nemen van lokale maatregelen
zichtbaar kunnen worden, soms buiten het zicht van waterbestuurders.
- Waterveilige gebiedsontwikkeling kan extra (ontwikkel- en bouw)kosten
mee brengen.
- De te beschermen gebieden en functies krijgen een economische waarde
die wordt erkend en vastgelegd (onder andere in de veiligheidsnorm).
Dit kan leiden tot marktmechanismen en speculatie. Dit leidt mogelijk tot
herwaardering die weer tot claims voor extra bescherming kan leiden.
- De ontwikkeling van publiek/private financieringsmechanismen voor
overstromingsbescherming en voorbereiding kan leiden tot economische
(en mogelijk sociale) differentiatie tussen functies en gebieden. In science
fiction zouden differentiatie en compartimentering kunnen leiden tot de
ontwikkeling van ‘diked communities’: de rijkeren verzorgen hun eigen
compartimentering. Welke bestuurder stelt zich de vraag of dat mag en of
we dat willen in Nederland? Zo ver weg lijkt dat soms niet eens, wanneer in
plannen wordt gesuggereerd, onder meer door de commissie Veerman, om
dijken zodanig over te dimensioneren dat ze niet meer kunnen falen en
bovendien geschikt worden voor allerlei vormen van multifunctioneel
ruimtegebruik. Dit betekent samenwerking in veel grotere netwerken,
waarbij behalve de overheden ook projectontwikkelaars en andere private
partijen betrokken zijn.
138 Gemeenteambtenaar
Provinciaal ambtenaar
139
6.8
6.9
Wethouder

- Waterveilige gebiedsontwikkeling kan effect hebben op de grondprijs en de
waarde van de projecten. Om die op peil te houden kan het van belang zijn
dat de boodschap is ‘dat het allemaal zo’n vaart niet loopt’. Die boodschap
kan contrair zijn aan de boodschap die nodig is om urgentie van maatregelen
te benadrukken of de zelfredzaamheid van burgers te stimuleren. Kortom,
het beginsel van kosteneffectiviteit kan in lokale praktijken onvoorziene
effecten hebben.
- Bovendien kunnen regionale en lokale ontwikkelingen – naast fysieke
kenmerken van een gebied – de mate van bescherming en de waardering
van het risico in een gebied bepalen. Dat betekent dat lokale verschillen in
waterveiligheid ongewenst door de politiek tot een ‘issue’ gemaakt kunnen
worden, ondanks het feit dat burgers verschillen in bescherming lijken te
accepteren. ‘Kijk nu is alles 1/1250. Niemand maakt zich zorgen, ook de
burger maakt zich geen zorgen. Tot op het moment dat die [verschillen]
voorgeschoteld krijgt. Dan moet deze bestuurder gaan ageren. Die kan niet
zeggen dat vind ik goed’. 6.10
- Ook tussen overheden kan de verdeling van de lusten en de lasten een heet
hangijzer worden. Hoewel het voor de burger niets uit lijkt te maken of hij
zijn euro aan de gemeente of het waterschap betaalt, kan het wel bepalend
zijn voor de gekozen oplossingen, zonder dat de burger daar een stem in
heeft. Bij wijze van voorbeeld vertelde een wethouder dat ‘ze [van het
waterschap] sturen op een traditionele vorm van waterveiligheid; hogere en
bredere dijken en zorgen dat we water buitenhouden. Niet bouwen buiten de
dijken. Dat is daar not done, daar moeten ze niks van hebben. Ze sturen op
kosten. Niet kosten voor de maatschappij, maar voor het waterschap zelf’.
- Last but not least komt daar nog het ‘institutionele schaalverschil’ bij.
De bevoegdheden en opgaven van waterschappen, provincies en gemeentes
zijn geformuleerd op een andere geografische schaal dan de dijkring, waardoor
het lastig is de opties en belangen voor overstromingsbescherming tegen
elkaar af te wegen. Bij gebiedsontwikkeling is de schaal van het planproces
op provinciaal en gemeentelijk niveau een dominante factor in wat er waar
gedaan kan worden wat betreft grondgebruik en bebouwing. Maar ook de
aanwijzing van safe places, vluchtroutes en eventuele compartimentering
zijn dingen die uit het RO-perspectief van de dijkring voortvloeien. Dit maakt
duurzame ruimtelijke inrichting van een dijkring extra gecompliceerd. 6.11
Het gedrag van lokale, politieke en private belangen en partijen zal dus
steeds belangrijker worden in het afwegen van publieke waarden, zoals bescherming,
en economische waarden; zeker als daar een langetermijnperspectief aan
gekoppeld wordt. Verschillende publieke en private partijen zullen onderhandelen
over de afweging van (de mate van) preventie tegen andere uiteenlopende
doelen en conflicterende belangen. Individuele en publieke belangen zullen
6.10
verward worden. Hoewel de beschermde waarde op het eerste gezicht hetzelfde
lijkt, hebben de belangen een heel ander gewicht in een specifieke regionale,
lokale en individuele context. Individuele private belangen kunnen niet zonder
meer opgeteld worden tot het publieke belang. Water bezorgt individuen een
gevoel van vrijheid en plezier en iedereen waardeert mooie, open en toegankelijke
waterpartijen. Dat kan monetaire waarde creëren, die tot bouwen uitnodigt. Maar
waterveiligheid over de langere termijn is veel lastiger te waarderen op individuele
basis en blijft een collectieve zorg. Uiteindelijk zal dus de overheid verantwoordelijk
gehouden worden voor eventuele overstromingen. Dit pleit voor een duurzame
inrichting, maar maakt het tevens lastig te realiseren; niet in de laatste plaats
omdat het zich grotendeels buiten het schootsveld van V&W af zal spelen.
Laag 3: Rampenbeheersing
Bij duurzame inrichting heeft V&W een meer adviserende rol dan haar traditioneel
sterke sturende positie; bij de regionaal vorm te geven rampenbeheersing en in
te vullen calamiteitenplannen staat V&W op nog grotere afstand van ‘het roer’.
Niet V&W, maar BZK is verantwoordelijk voor de formele spelregels neergelegd in
beleidslijnen en de calamiteitenplannen. Tot voor kort waren er nauwelijks
calamiteitenplannen voor overstromingen en de samenwerking met brandweer,
politie, GGD en risicobedrijven. Die plannen vergen een intensievere samenwerking
met andere regionale overheden binnen de veiligheidsregio’s
aangestuurd door een van de burgemeesters.
Lokale waterbeheerders zijn een nieuwe partner in de rampenbestrijding,
naast de traditionele partijen, zoals de gemeente, en de politie, brandweer en
GGD. Hun kennis van ruimtelijke en hydrologische karakteristieken en daarmee
van het verloop van overstromingen is nodig voor het crisismanagement ter
voorbereiding en tijdens een overstromingsramp, voor vluchtroutes, evacuatieplannen,
veilige plaatsen en de mogelijke noodvoorzieningen. Beleids- en besluit-
vorming daarover heeft niet overal prioriteit, en lijkt voor sommige bestuurders
nog minder aantrekkelijk dan het agenderen van preventief beleid. Komt rampen-
beheersing op de lokale politieke wateragenda? ‘Nee. Onze conclusie [...] was er
met hernieuwde energie voor zorgen dat het zo niet misgaat. Wat natuurlijk tot op
zekere hoogte je kop in het zand steken’ is antwoordde desgevraagd een wethouder.
De beheersing van overstromingsrampen vereist plannen van aanpak
met regels, scenario’s afspraken en informatiestromen. De aandacht voor het
management verschilt per waterbeheerder en per regio. In de ene regio wordt een
hechte samenwerking geschetst: ‘Dus het waterschap draait gewoon mee in het
veiligheids-MT in dit gebied. […] Daar maakt ook een dijkgraaf deel van uit en een
directeur waar veiligheid onder valt binnen het waterschap en één van de provincie
zit daar ook in. In die zin is men wel bezig om elkaars taal te leren spreken’. 6.12
140 Provinciaal ambtenaar
Wethouder
141
6.11
Een dergelijk institutioneel schaalverschil doet zich eveneens voor in het watersysteem- en
waterkwaliteitsbeheer, zoals bij de implementatie van de Europese Kaderrichtlijn Water.
6.12

‘Maar dat is niet overal hetzelfde. Op een wat hoger abstractieniveau,
de veiligheidsregio, […] werken de brandweer, politie, GGD, voor diezelfde
gemeenten die op beleidsmatig niveau wel […] mee doen, maar de veiligheidsregio
als hulpdienst die richt zich veel meer op de situatie zoals die uiteindelijk
door het beleid is ingericht. […] de veiligheidregio’s, die zitten ook tot hier in
het werk en dan is [overstromingsrisico] eigenlijk geen item voor hen. Het heeft
echt heel veel inspanning gekost om hen te vragen om met zo’n soort ramp aan
de slag te gaan. Ze hebben een ander soort prioriteiten’. 6.13
Duidelijk is echter dat er van een echte preparatie op overstromingen
in de rampenbeheersing nog weinig sprake is. Gemeenten hebben vrijwel geen
plannen om het aantal slachtoffers te beperken. Er zijn nauwelijks afspraken
rond het verkeer, zoals de mogelijkheid snelwegen die je in één richting zou
kunnen leiden voor evacuatie; oplossingen voor het feit dat je het regionaal
ziekenhuis niet meer kan gebruiken om mensen op te vangen enzovoort.
Er liggen geen scenario’s klaar die ervan uitgaan dat je je niet kunt verdedigen
en dus acties moet ondernemen als het echt misgaat. Wat er dan gebeurt?!
‘Uit mijn zwijgen blijkt dat ik daar nog niet heel erg over heb nagedacht. Anders
dan een aantal scenario’s, dat we hier al eens hebben geoefend en we daar
hopeloos in vast lopen.[…] We weten dat wij er dan echt absoluut niet uitkomen.
Als er hier echt water komt dan staan wij echt met de rug tegen de muur. Dan
weten wij gewoon niet waar de mensen naartoe moeten. Met het aantal mensen
over twee uitvalswegen met de gebieden die daar vervolgens weer achter liggen en
waar ook het probleem is. Daar kom je niet uit’. 6.14
Voor ieder gebied of dijkring
zal dit anders zijn, maar vele bestuurders lijken iets dergelijks te ervaren.
Ook veiligheidsdeskundigen erkennen dat rampenplannen weliswaar
essentieel zijn, maar dat ze voor overstromingen niet of mondjesmaat bestaan.
Een van de redenen daarvoor is dat aan echt grote overstromingen weinig te
redden valt; de energie valt uit, telefoonverkeer is onmogelijk, evacuatie lukt
ook niet, de brandweerauto’s drijven in het water, auto’s waarmee mensen
willen vluchten spoelen van de weg, ziekenhuizen zijn niet bereikbaar en de
voedseldistributie kan ook niet meer plaatsvinden.
Anders dan bij ‘droge’ rampen heeft een overstromingsramp tot gevolg
dat de operationele organisatie van de rampenbeheersing volledig vanuit andere
regio’s moet plaatsvinden. Bovendien is gebleken dat in de praktijk lokale
‘reddingswerkers’ niet altijd prioriteit geven aan hun taak, maar aan de veilig-
heid van eigen have en goed. Dit blijkt onder meer uit de ervaringen uit Zeeland
en New Orleans (Slager 2008, Jonkman 2005). Overstromingen zullen over het
algemeen een verwoestende uitwerking hebben op vitale infrastructuren, zoals
de voorziening van elektriciteit, water, communicatie en transport.
6.13
Veiligheidskundigen hanteren het principe dat besluitvorming hierover moet
plaatsvinden op het niveau waarop het probleem speelt. Voor overstromingen
en evacuaties is er nog weinig geregeld op bovenregionaal niveau. Daar zouden
afspraken gemaakt moeten worden over bijvoorbeeld de evacuaties: waar gaan
de mensen uit een bepaald overstroomd gebied naar toe? Hoe worden die mensen
medisch verzorgd? Hoe krijgen ze eten en onderdak? Ambtenaren denken dat de
complexiteit van het onderwerp en de besluitvorming erover het aflegt tegen
preventief beleid. Eén van hen zei tegen ons: ‘Dit is een ontzettend ingewikkeld
onderwerp, je kunt je niet voorstellen wat zich dan afspeelt. En om die reden
hebben wij ook gezegd, bestuurders kunnen wel leuk praten over risico’s en normen
maar ik zeg gewoon een overstroming is in Nederland maatschappelijk onacceptabel’.
Vanuit het perspectief van rampenbeheersing geldt: Waterveiligheid
vereist waterbewust gedrag. Bestuurders, bedrijven en burgers moeten kennis
hebben van overstromingsrisico’s en daarmee rekening houden bij hun afwegingen
en handelen. Door middel van publiekscampagnes wil de overheid burgers
meer bewust maken van het overstromingsrisico dat zij lopen en ze wijzen op
hun eigen verantwoordelijkheid. Burgers wordt aangeraden om noodpakketten
in huis te nemen, afspraken te maken met familie en zich te oriënteren op
evacuatiemogelijkheden. Ook zijn er lokale oefeningen om de uitvoering van
plannen en voorbereidingen te verbeteren. In het essay Waar gaat dat heen?
wordt hierover meer uit de doeken gedaan.
Cultureel ingebedde opvattingen veranderen langzaam in de loop van decennia.
De basisopvatting van rampenbeheersing is dat een goede individuele voorbereiding
essentieel is om effectief te kunnen handelen bij een eventuele
overstromingsramp en slachtoffers en schade zoveel mogelijk te beperken.
Delen burgers die opvatting en zullen zij zich voorbereiden? Een ambtenaar
schetste ons: ‘Er zijn twee soorten burgers. De burger die rechtstreeks te maken
krijgt met uitvoering van het beleid dus als je zegt: ik ga de dijk verhogen, bij
wijze van spreken, dan is de dijkbewoner daar erg in geïnteresseerd en heeft hij
een direct belang. De burger die ergens achter de dijk woont, interesseert het
weinig. Het moet op orde zijn. En in Nederland zullen wij het wel op orde hebben’.
De laatste rekent erop dat het collectief belang goed geborgd is. De eerste weet
zijn individueel belang nu die in het geding is. Dergelijke opmerkingen attenderen
ons op het onderscheid tussen redelijk concrete individuele belangen op de
korte termijn en het relatief abstracte collectieve belang op de lange termijn.
Door veel ambtenaren en bestuurders wordt betwijfeld of burgers bij
kunnen of zullen dragen aan de abstracte discussie rond normen en maatregelen,
wanneer die niet direct hun eigen leefwereld raakt. Daarbij wordt regelmatig
verwezen naar de beleidsprocessen ‘ruimte voor de rivier’, waar pas in intensieve
142 Provinciaal ambtenaar
143
6.14
Wethouder

gebiedsprocessen ‘de burger’ echt betrokken raakte. Dat geldt ook voor andere
private partijen. Op landelijk niveau doen landelijke belangenorganisaties mee,
zoals Natuurmonumenten en de ANWB. Daarvan verwachtten ambtenaren dat
‘die [...] minder geïnteresseerd [zijn] in het beleid want dat wordt […] geacht
door een aantal deskundigen goed neergezet te worden. Die zijn vooral geïnteresseerd
in, als het dan op ons afkomt, willen we wel dat er goede redenen voor
zijn en voldoende compensatie: financieel, in hectare, dat soort dingen. Dat is
hun invalshoek. Ze gaan zich niet bemoeien met het waterveiligheidsbeleid’.
Van burgers, belangengroepen en lokale politici lijken ambtenaren en
bestuurders dus het beeld te hebben dat zij denken ‘dat het allemaal wel goed
zit met die veiligheid’ en daardoor lastig te interesseren zijn. Wanneer het
beleid erop uit is de basisopvatting te veranderen, dan betekent dat niet alleen
dat communicatie gericht moet zijn op de percepties van burgers, belangengroepen
en lokale politici, maar ook op de beeldvorming over die burgers door
regionale en landelijke ambtenaren en bestuurders.
Eigenlijk verwachten de lokale en regionale bestuurders niet zo heel
veel van de burger. Zij vertellen dat een uitgewerkt voorlichtingsbeleid nog niet
is ontwikkeld. Als zij op dit terrein activiteiten ontwikkelen dan gebeurt dat
veelal op basis van incidentele aanleidingen. Zo versturen een aantal gemeenten
zogenaamde hoogwaterbrieven om inwoners eraan te herinneren dat de kans op
natte voeten bestaat, en wat in zo’n geval te doen.
1
Zo stuurde de gemeente Capelle aan den IJssel een brief naar alle bewoners over het veiligheidsrisico van
een laaggelegen wijk. Uitgebreid werd daarin ingegaan op het handelingsperspectief van de betreffende
burgers in het geval de wijk inderdaad zou overstromen. Aanleiding was een aantal berichten in de pers
naar aanleiding van een onderzoek naar de evacuatiemogelijkheden tijdens een potentiële overstroming.
Na de eerste grote oefeningen vestigden deskundigen de aandacht
erop dat er nu veel te weinig bestuurlijke aandacht is voor de fase na de ramp.
Na een overstroming is er geen elektriciteit. Niets doet het. Er is geen telefoonverkeer
mogelijk. Er ontstaan ziektes, mede doordat het rioolwater naar boven is
gekomen. Veel wegen zijn niet begaanbaar. Het openbaar vervoer functioneert niet.
De zorgsector wordt overvraagd. Hoe kan zo’n gebied weer opgebouwd worden?
De echte ramp begint pas na vijf dagen. Een overstromingsramp vereist uitgebreide,
vaak langdurige nazorg waarbij de samenwerking van vele partijen noodzakelijk
is (HubHolland 2009). Wellicht dat daar juist voor de waterbeheerders in de
rampenbeheersing een concrete taak is weggelegd. Hoe zou de infrastructuur van
waterkeringen en waterwerken hersteld en opnieuw opgebouwd kunnen worden?
6.4
ConClusIes
Het waterveiligheidsbeleid is veel complexer geworden! Was het oude waterveilig-
heidsbeleid gebaseerd op één arrangement met een centrale sturende rol voor
V&W, het nieuwe meerlaagse waterveiligheidsbeleid zet in op drie arrangementen
preventie, duurzame ruimtelijke inrichting en rampenbeheersing, waarin
gedeeltelijk dezelfde partijen (in andere rollen) met elkaar gaan samenwerken.
V&W staat ook in het nieuwe waterveiligheidsbeleid weliswaar centraal, maar
heeft in de drie verschillende lagen minstens zoveel rollen. Ook voor de andere
partijen geldt dat ze in de verschillende lagen verschillende verantwoordelijkheden
en rollen hebben. Veelal zijn dit nieuwe verbanden en relaties die nog
vorm moeten krijgen en geïnstitutionaliseerd moeten worden, door en met een
aantal partijen met sterk ‘eigendommelijke’ basisopvattingen. In toenemende
mate werd dit ook herkend door regionale betrokkenen in dijkringgesprekken en
interviews, maar de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat velen nog niet
voor ogen hebben wat er wel en niet zal veranderen, wat hun rol is of kan zijn in
de verschillende arrangementen, en wat zij kunnen doen, waarover ze moeten
besluiten en wat voor gevolgen dat heeft voor de andere lagen van het water-
veiligheidsbeleid en voor de waterveiligheid. Het ontbreekt hen vooralsnog aan
een helder handelingsperspectief.
Opnieuw enigszins gechargeerd, delegeerde het ‘oude’ beleid slechts
uitvoerende taken naar het regionale niveau, terwijl beleidsaangelegenheden
grotendeels centraal werden aangestuurd. Daarmee waren noch de plaatselijke
beschermingsniveaus, noch de duurzame inrichting, noch de rampenbestrijdingsaanpak
kwesties van lokaal belang en bestuur. Nu ze dat wel zouden moeten
worden, blijft het echter lastig om lokale bestuurders te betrekken bij de nieuwe
aanpak. Soms is dat zo omdat er onder lokale bestuurders en hun organisaties
uiteenlopende opvattingen bestaan hoe bijvoorbeeld preventie te organiseren.
Dit draagt ertoe bij dat ze (nog) niet altijd openstaan voor nieuwe ideeën, nieuwe
partijen en het gezamenlijk zoeken naar een nieuwe werkverdeling en -aanpak.
144 145

De implementatie van de nieuwe principes op het regionale en lokale
niveau lijkt stevige weerstand te ontmoeten. Het traditionele waterveiligheidsbeleid
was gebaseerd op begrippen als transparantie, uitlegbaar en uitvoerbaar.
In het nieuwe beleid lijkt de betekenis van deze begrippen sterk te veranderen.
Nu zullen lokale bestuurders ze in termen van lokale belangen moeten interpreteren
en ze op de lokale en regionale agenda zetten. Het is niet vanzelfsprekend
of en hoe veiligheid tegen overstromen op die agenda’s komt en blijft, omdat:
- Veiligheid als beleidsthema niet erg populair is en weinig urgent,
- Veiligheid als onderdeel van duurzame ruimtelijke inrichting niet altijd even
herkenbaar zal zijn en verstopt blijft in allerlei RO-beslissingen,
- het lastig een handelingsperspectief voor overstromingen te bieden aan
bestuurder en burger vanuit het perspectief van rampenbeheersing.
Kortom, in de praktijk zijn de arrangementen nog lang niet uitgekristalliseerd.
Dat is haast vanzelfsprekend, nu (eind 2009) de ontwerpplannen
net ter besluitvorming voorliggen. Daaraan voorafgaand is natuurlijk al veel
besproken, besloten en veranderd in de samenwerking tussen partijen (denk
aan het Nationaal Bestuursakkoord Water), maar de veranderingen die dat voor
operationele dagelijkse activiteiten met zich meebrengt zijn nog niet in praktijk
gebracht. Het anders gaan denken is – bij sommigen meer dan bij anderen – in
gang gezet. Nu nog anders gaan doen. Ook dat zal, net als het anders denken,
tijd vergen en overal zijn eigen dynamiek krijgen. De betrokkenheid van
dezelfde partijen in verschillende veiligheidslagen en arrangementen kan aan
de ene kant zorgen voor afstemming en consensus; aan de andere kant kan
verwarring en onzekerheid het gevolg zijn. Beide kanten van de medaille
worden door de betrokkenen in de regio naar voren gebracht als uitdagingen
bij de implementatie van het nieuwe waterveiligheidsbeleid.
Het omgaan met en invulling geven aan de toegenomen complexiteit
van het waterveiligheidsbeleid, kan niet zonder dilemma’s en besluiten. Veel
spanningen zijn niet zonder meer ‘op te lossen’ door te kiezen voor het een of
het ander, zoals soms wordt gesuggereerd: ‘Het advies van de Deltacommissie
brengt ons land op een tweesprong. Kiezen we voor het opnieuw openen van de
zeearmen in Zeeland en voor het bouwen met de natuur. Of gaan we door op de
eeuwenoude weg van het verkorten van de kustlijn ter verdediging tegen het
water, de economie, de scheepvaart en de landbouw scherp in het oog houdend’
(Vrijling 2009). Het beleid voor meerlaagsveiligheid kiest nadrukkelijk voor
beide, en zelfs voor nog meer.
In dit essay zijn een aantal spanningen tussen de verschillende
veiligheidslagen naar voren gekomen.
- De spanning tussen het collectieve belang van ‘droge voeten’ en de
individuele zorg en mogelijkheden voor bestuur én publiek om daaraan bij
te dragen. Bestuurders willen zich inzetten voor het collectieve belang,
maar zien maar beperkt handelingsruimte om dat te doen. Zeker wanneer zij
burgers en bedrijven perspectief moeten/willen bieden wat die bij kunnen
dragen aan waterveiligheid.
- Zowel ambtenaren als bestuurders hebben in de lokale en regionale beleids-
en besluitvormingsprocessen in de drie veiligheidslagen andere taken, rollen
en mandaten die niet vanzelfsprekend probleemloos samen zullen gaan.
- Het meewegen van waterveiligheidsbelangen in de vele RO-beslissingen die
in Nederland genomen worden, betekent nog niet dat ze altijd van
doorslaggevend belang zullen zijn. Lokale en regionale bestuurders zullen
keer op keer met dergelijke afwegingen te maken krijgen (bijvoorbeeld
wanneer regionale investeringen aanlopen tegen ruimtelijke beperkingen),
waarbij bovendien niet altijd transparant is en kan zijn wat precies de
gevolgen voor waterveiligheid zijn. Duurzame ruimtelijke inrichting loopt
hiermee het risico gefragmenteerd te raken.
- Preventief waterbeheer en rampenbeheersing gaan niet zonder meer hand
in hand. Rampenbeheersing kijkt en reikt immers verder dan bescherming
tegen overstromingen alleen, en raakt ook (de organisatie van) andere
kritische infrastructuren. Wanneer dit – zoals bepleit – buiten de regio
geregeld wordt, bestaat de kans dat dit afstemmingsvraagstukken met
preventie en duurzame inrichting eerder vergroot dan verkleint.
- De pogingen vanuit de verschillende perspectieven van meerlaagsveiligheid
om burgers te informeren over en te betrekken bij de uitvoering ervan, zijn
niet overtuigend congruent.
Dit zijn belangrijke boodschappen uit ‘de regio’. Het is van belang dat
ook in bovenregionaal en landelijk debat oog blijft voor deze spanningen, die
voor een groot deel toe te schrijven zijn aan ‘gewone’ institutionele dynamiek.
Lessen uit het verleden in andere beleidsdomeinen zijn dat beleidslijnen,
regelgeving en toezicht alleen niet voldoende ‘monitoring’ bieden om vinger
aan de pols te houden bij het omgaan met dergelijke dilemma’s (Steenhuisen
2009). Bij de implementatie daarvan in lokale praktijken zullen lokale waterbeheerders,
ambtenaren en bestuurders immers altijd wel wat doen. Zij staan aan
de lat om de verwachtingen van het waterveiligheidsbeleid te realiseren samen
met anderen en met en voor hun burgers.
146 147

2
De krant van gisteren stelt dat iedereen veilig is voor een stormramp. Maar in de flyer van de gemeente
word ik gemaand mij voor te bereiden op een overstroming en uitgenodigd voor een bijeenkomst in het
dorpshuis. De televisie vertelt mij dat ik een noodpakket moet aanschaffen. De gemeente Almere kondigt
aan buitendijks te willen bouwen. En de vereniging ‘Eer en Waarde: Waardeer de Uiterwaarde’ nodigt
mij uit protest aan te tekenen tegen het nieuwe bouwplan Plain River, waar mijn vrouw en ik juist naar
een eco-huis wilden gaan kijken. Ook las ik net een stuk op de site van Leven met Water over een
onderzoeksproject Hoe Omgaan Met Overstromingsrisico’s. Dat was helemaal vaag!!!
Bestuurders en beleidsmakers hebben uiteenlopende verwachtingen
van burgers. Aan de ene kant wordt een actieve bijdrage van burgers gevraagd
aan preventie, duurzame ruimtelijke inrichting en rampenbeheersing. Dit alles
vanwege het bevorderen van hun waterveiligheid. Meestal zijn de meeste
burgers zich niet echt bewust van hun risico en weten ze ook niet precies wat
te verwachten van de verschillende overheden, die al dan niet tegenstrijdige
boodschappen verspreiden. Tegelijkertijd lijkt de hoofdboodschap van landelijke,
regionale en lokale bestuurders te zeggen: ‘Nederland was nooit zo veilig tegen
overstromingsrisico’s’. Inderdaad, dat kan allemaal samengaan, maar het kan
ook heel tegenstrijdig klinken. Als we een beroep willen doen op burgers en
bedrijven om hun verantwoordelijkheid te nemen in het omgaan met het
‘restrisico’ op een overstroming, dan zijn stevige en betrouwbare verhoudingen
met de vele betrokken beleidsmakers en bestuurders noodzaak.
lIteratuur
ACW (2007). Advies over de Watervisie. Adviescommissie Water. http://www.adviescom-
missiewater.nl/adviescommissiewater/images/20071220%20AcW%200215%20
advies%20watervisie%20eindversie%2020-12_tcm203-209970.pdf.
ACW (2009). Advies ontwerp nationaal waterplan. Adviescommissie Water.
http://www.adviescommissiewater.nl/adviescommissiewater/images/20090619%20
AcW%200256%20definitief%20advies%20NWP_tcm203-249569.pdf.
BZK (2003). Kabinetsvisie Andere Overheid. Den Haag, ministerie van Binnenlandse zaken
en Koninkrijkrelaties.
HubHolland magazine (2009). Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende
ramp. 2/1, Delft, Next Generation Infrastructures Foundation. http://hubholland.eu/
content/index.php?option=com_content&task=view&id=13&Itemid=38.
Jonkman, S.N., M.J.F. Stive & J.K. Vrijling (2005). Editorial: New Orleans is a Lesson to
the Dutch, In: Journal of Coastal Research, 21/6: xi-xii.
Pols, L., P. Kromberger, N. Pieterse & J. Tennekes (2007). Overstromingsrisico als
ruimtelijke opgave. NAi uitgevers/Ruimtelijk Planbureau, Rotterdam/Den Haag.
RLG (2006). Van zorgen naar borgen - Advies over een bestuurlijke omslag bij LNV. Utrecht,
Raad voor het Landelijk Gebied.
Saeijs, G.E.M., M.H.P. Otten, M.J. van Duin & U. Rosenthal (2004). De perceptie van
veiligheid tegen overstromingen door bestuurders en politici. Den Haag, COT Instituut
voor Veiligheid en Crisismanagement.
Steenhuisen, B. (2009). Competing public values: coping strategies in heavily regulated
utility industries. Delft, Next Generation Infrastructures foundation.
V&W (2007). De Watervisie ‘Nederland veroveren op de toekomst’. Den Haag, ministerie van
Verkeer en Waterstaat.
V&W (2008a). Ontwerp Beleidsnota Waterveiligheid. Den Haag, ministerie van Verkeer en
Waterstaat, 22 december 2008.
V&W (2008b). Ontwerp Nationaal Waterplan. Den Haag, minsterie van Verkeer en
Waterstaat, 22 december 2008.
Vrijling, H. (2009). Hippolytuslezing: ik & de professor. 29 november 2009, Delft.
http://www.dezebra.com/sg/publiek/agenda.asp?courseID=551.
WRR (2000). Het borgen van publiek belang. Rapporten aan de regering. Den Haag.
148 149