Innovatief samen verder - Gemeente Achtkarspelen
Innovatief samen verder - Gemeente Achtkarspelen
Innovatief samen verder - Gemeente Achtkarspelen
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong><br />
<strong>verder</strong><br />
prof. dr. M. Herweijer<br />
mr. drs. Jan R. Lunsing
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
- 2 -
Inhoud<br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
1 Samen innoveren .......................................................................................................................... 4<br />
1.1 Opdracht ................................................................................................................................ 5<br />
1.2 Onderzoeksmethode .............................................................................................................. 6<br />
1.3 Leeswijzer ............................................................................................................................. 7<br />
1.4 <strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong> ........................................................................................................ 7<br />
2 Waarnemingen.............................................................................................................................. 9<br />
2.1 Twee zelfbewuste maar complementaire organisaties .......................................................... 9<br />
2.2 Het proces van organisatie uitwerking: te weinig sturing van bovenaf? ............................. 10<br />
2.3 Een tijdelijke focus op management en beheer: te veel tijdsdruk? ..................................... 12<br />
2.4 Witte rook? .......................................................................................................................... 14<br />
3 <strong>Innovatief</strong> <strong>verder</strong> ........................................................................................................................ 16<br />
3.1 Woordgebruik ...................................................................................................................... 16<br />
3.2 Tijd ...................................................................................................................................... 16<br />
3.3 Grafische weergave ............................................................................................................. 17<br />
3.4 Inzet van medewerkers ........................................................................................................ 18<br />
3.5 <strong>Innovatief</strong> <strong>verder</strong> ................................................................................................................. 19<br />
4 Samenvatting en advies .............................................................................................................. 20<br />
4.1 Enkele praktische adviezen voor de organisatie .................................................................. 20<br />
4.2 Het overbruggen van verschillen ......................................................................................... 21<br />
4.3 De bestuursfilosofie of visie ................................................................................................ 21<br />
Lijst van geïnterviewde personen .............................................................................................. 22<br />
Bibliografie ........................................................................................................................................ 23<br />
- 3 -
1 Samen innoveren<br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
Twee zelfbewuste gemeenten in Noordoost Fryslân ontwikkelen sinds 2009 een uniek model van<br />
ambtelijke <strong>samen</strong>werking. In dit model is er een evenwicht gevonden. Enerzijds is er de<br />
eigenheid en zelfbeschikking van twee eeuwenoude gemeentelijke organisaties. Anderzijds zijn<br />
er de voordelen van gebundelde dienstverlening en gedeelde apparaatsondersteuning.<br />
Ondertussen wordt deze gezamenlijke bedrijfsondersteuning en dienstverlening doorlopend<br />
gemoderniseerd. Die innovatie vindt plaats door geïntegreerde toepassing van ICT, door een<br />
informele en directe dienstverlening, en door een transparante planning en control. Daarbij leren<br />
de beide dragende organisaties van elkaar. Door oog te hebben voor elkaars sterke punten zijn de<br />
ambtelijke medewerkers niet alleen op trots op de prestaties van de eigen organisatie (de blik<br />
naar binnen), maar vooral trots op de kwaliteiten van de preferente <strong>samen</strong>werkingspartner (de<br />
blik naar buiten). De complementariteit van de onderscheidende kwaliteiten van de beide<br />
dragende organisaties nodigt uit tot groei van de onderlinge werkverdeling. De beide raden en de<br />
colleges betoonden zich in september 2012 een uitgesproken voorstander van een voortgaande<br />
innovatie. Hierbij wordt weliswaar van alles onderzocht maar wordt ook het goede behouden.<br />
Tijdens onze gesprekken medio 2013 blijkt dat de <strong>verder</strong>e ontwikkeling van dit innovatieve<br />
model van ambtelijke <strong>samen</strong>werking van harte wordt ondersteund door de werkvloer. Er wordt<br />
met smart uitgezien naar het aanwijzen van (een) initiatiefrijke kwartiermaker(s) voor de<br />
gezamenlijke werkmaatschappij “De Wâlden”.<br />
Nu is het formuleren van wensen en desiderata (ten aanzien van model 3c) een eerste stap, maar<br />
het komt natuurlijk vooral aan op het vinden van een concrete uitwerking. Het spreekt voor zich<br />
dat bij de uitwerking van deze innovatieve ambtelijke <strong>samen</strong>werking de directie en de beide<br />
managementteams in de eerste helft van 2013 voor de nodige keuzes zijn geplaatst. Het gaat niet<br />
om een standaard herindeling waarvan er dertien in een dozijn gaan en waarvoor de<br />
verschillende draaiboeken op de plank liggen. Bij de nadere uitwerking van deze innovatieve<br />
vorm van ambtelijke <strong>samen</strong>werking moeten soms onbetreden paden worden bewandeld. Soms<br />
moeten er knopen worden doorgehakt. We moeten daarbij bedenken dat de eerste ambtelijke<br />
fusies in ons land pas dateren van 1 januari 2007. Er zijn nog weinig empirische evaluaties en<br />
beproefde draaiboeken voor ambtelijke fusies beschikbaar. Wel telt Nederland inmiddels negen<br />
(en mogelijk al meer) duurzame ambtelijke fusies. 1<br />
Lastige keuzes op een innovatief pad vragen soms wat meer tijd en reflectie dan aanvankelijk<br />
gepland. De een neemt die tijd voor reflectie wel (“thinking slow”), de ander heeft daar grote<br />
moeite mee (“thinking fast”). Waar – schertsenderwijs - de herenboer eerst het gedetailleerde<br />
plan wil doorrekenen voordat de schep eindelijk de grond in mag, vraagt de noeste verveender<br />
zich soms ongeduldig af “wenn wird endlich wieder in die Hände gespuckt?”. In het boek<br />
Thinking Fast and Slow gaat de psycholoog en Nobel-prijswinnaar economie Daniel Kahnemann<br />
uitvoerig in op het grote belang van het combineren van thinking slow and thinking fast voor het<br />
1 Naast Ten Boer – Groningen, Pekela-Veendam, Losser-Enschede, Blaricum-Eemnes en Laren (BEL), tegenwoordig<br />
ook Ommen-Hardenberg, Dinkelland-Tubbergen, Wassenaar-Voorschoten, Amstelveen-Aalsmeer, Wormerland-<br />
Oostzaan. Een duurzame ambtelijke fusie wil zeggen dat een herindeling beslist niet op de agenda staat: de ambtelijke<br />
fusie zelf is het gewenste eindresultaat: beleidsverscheidenheid wordt gecombineerd met professionele uitvoering. Bij<br />
een herindeling – zoals de ambtelijke fusie De Waard die per 1-1-2013 veranderde in de fusiegemeente Molenwaard –<br />
gaat deze diversiteit en het beleidsverschil verloren. Zie ook: Samen werken aan bestuurskracht, Kluwer, 2011.<br />
- 4 -
succes van organisaties.<br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
In de voor u liggende, door twee belangstellende bestuurskundigen opgestelde, spiegel zal de<br />
boodschap – kort <strong>samen</strong>gevat - zijn: leer van uw ervaringen tot nog toe (dus trek de gekozen<br />
aanpak van onderop gewoon door), maar ga vooral voort (stapje voor stapje, en zonder onnodige<br />
tijdsdruk) en oogst vooral de vele verbetertips die door uw zeer betrokken medewerkers in maar<br />
liefst 18 werkgroepen het afgelopen half jaar naar voren zijn gebracht. Deze 18 ambtelijke<br />
werkgroepen hebben voorstellen gedaan de huidige <strong>samen</strong>werking van onderop <strong>verder</strong> te<br />
verbeteren: niet vanuit een deductief plan of vanuit een streven naar een ver gelegen en hoog<br />
verheven doel, maar vanuit praktische ervaring met alledaagse werkprocessen in de drie<br />
proeftuinen en de andere spontane vormen van <strong>samen</strong>werking: laten we met deze praktische<br />
suggesties aan de slag gaan: door aan deze werkgroepen een passende terugkoppeling te geven<br />
en door nu ook op korte termijn de kwartiermaker(s) aan te stellen voor de gezamenlijke<br />
werkmaatschappij “De Wâlden”.<br />
1.1 Opdracht<br />
Op 23 mei 2013 bespreken de burgemeesters Ter Keurs van Tytsjerksteradiel en Gerbrandy van<br />
<strong>Achtkarspelen</strong> met prof. dr. Michiel Herweijer van de Radboud Universiteit Nijmegen en mr. drs.<br />
Jan R. Lunsing van StiBaBo, een ontstane keuzesituatie bij het <strong>verder</strong> ontwikkelen van de<br />
ambtelijke <strong>samen</strong>werking tussen beide gemeenten. Per 1 januari 2014 zal er – zo is althans de<br />
bedoeling - door beide gemeenten een gemeenschappelijk orgaan of een Openbaar Lichaam<br />
krachtens de WGR zijn opgericht. Maar wanneer zullen welke taken aan dit Openbaar Lichaam<br />
worden toegekend? Welke organisatorische voorwaarden moeten eerst worden vervuld voordat<br />
deze taken en betrokken personeelsleden overgaan? De adviezen die de beide burgemeesters<br />
vanuit het ambtelijk vooronder ontvangen zijn niet eensluidend. Het ene advies luidt om in het<br />
eerder afgesproken tempo een forse taakoverdracht in één keer te doen plaatsvinden (the big<br />
bang); het andere advies bepleit een zekere geleidelijkheid en het loslaten van het strakke<br />
tijdspad en de gekozen serieschakeling van voorbereidende activiteiten (uit het Stappenplan).<br />
Ook wordt gesteld dat de intensieve <strong>samen</strong>werking het ook kan stellen zonder Openbaar<br />
Lichaam, bijvoorbeeld op basis van DVO’s en met een kruislingse centrumgemeente constructie.<br />
Het is een groot voordeel – zo blijkt ons in de recente gespreksronde – dat de voor- en<br />
tegenstanders van de beide opties niet <strong>samen</strong>vallen met de medewerkers van de beide dragende<br />
organisaties. In de top van beide ambtelijke organisaties treffen wij deze twee verschillende<br />
voorkeuren aan. Het niet <strong>samen</strong>vallen van de adviezen maakt de keuzesituatie wat lastiger. Beide<br />
burgemeesters zijn van mening dat het nu wijs is om externen te vragen met een onbevangen blik<br />
naar de ontstane keuzesituatie te kijken. Aan ons de opdracht te onderzoeken welke aanpak het<br />
beste aansluit bij de ontwikkelingsfase waarin de ambtelijke <strong>samen</strong>werking zich nu bevindt.<br />
Welke aanpak heeft de grootste kans om bij implementatie een meerwaarde te bieden voor de<br />
burgers, de raden en het gemeentebestuur? De beide burgemeesters ons op het hart dat van de<br />
ambtelijke medewerkers in een proces van ambtelijke <strong>samen</strong>werking veel wordt gevraagd en dat<br />
in het uit te brengen advies ter dege met de zienswijzen van de ambtelijke medewerkers rekening<br />
moet worden gehouden.<br />
Meer concreet ligt er de vraag of de inmiddels geconstateerde verschillen tussen het<br />
personeelsbeleid (HRM), de ambtelijke mandatering (planning en control), de<br />
organisatiestructuur (de andere bevoegdheidsverdeling over de twee managementlagen) en de<br />
- 5 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
organisatiecultuur (leiderschap, verandermanagement) van de beide ambtelijke organisaties<br />
fundamenteel van aard zijn. En of deze verschillen het rechtvaardigen het tempo van het proces<br />
van ambtelijke <strong>samen</strong>werking bij te stellen. De colleges vragen ‘advies uit te brengen over een te<br />
bereiken eenduidige visie (cq besturingsfilosofie) voor de <strong>samen</strong>werking (van de beide<br />
gemeenten), de <strong>samen</strong>werkingsorganisatie, en over de wijze waarop de (geconstateerde)<br />
verschillen kunnen worden overbrugd’. 2<br />
Met het oog op het aanstormende zomerreces en de toezegging tijdig terug te koppelen naar de<br />
beide gemeenteraden is de adviesopdracht zonder dralen in uitvoering genomen. Dankzij de<br />
bijzonder efficiënte werkwijze van de medewerkers van de bestuurssecretariaten, mevrouw Van<br />
der Zee en mevrouw Broers, is het mogelijk gebleken in week 23 (eerste week juni) gesprekken<br />
te voeren met alle 22 functionarissen die vanuit de beide dragende organisaties een belangrijke<br />
rol spelen in het doorontwikkelen (uitwerking model 3c) van de ambtelijke <strong>samen</strong>werking. Dat<br />
op zo’n korte termijn alle betrokkenen, zonder uitzondering, bereid zijn hun zienswijze te geven<br />
is zowel een teken van hun betrokkenheid als een teken van de efficiënte wijze waarop de beide<br />
organisaties op operationeel niveau <strong>samen</strong> werken.<br />
Door waarnemend gemeentesecretaris Jan Waijer en medewerker directiestaf Gerben<br />
Stellingwerf, worden de onderzoekers in no time voorzien van de relevante besluiten van de<br />
raden en de colleges van beide gemeenten, relevante beleidsstukken en ook concepten daarvan.<br />
Het ging hierbij om de intenties tot <strong>samen</strong>werking uit 2009, de eerste stappen in 2010, het<br />
operationeel worden van de drie proeftuinen 3 in 2011, de evaluatie en keuze van het streefmodel<br />
in 2012, en de lopende uitwerking van dat streefmodel in 2013. Dankzij de openhartige wijze<br />
waarop genoemde functionarissen met de onderzoekers hebben gesproken over hun ervaring met<br />
de onderlinge <strong>samen</strong>werking tot nog toe en hun argumenten toelichtten voor en tegen het<br />
onverkort volgen van het Stappenplan 4 , is het mogelijk om de vragen van de beide<br />
burgemeesters van een duidelijk antwoord te voorzien. Overigens denken wij, thans terugkijkend<br />
op deze ontmoetingen, dat onze gesprekspartners de door ons onderzochte keuzesituatie ook op<br />
eigen kracht en zonder onze externe advisering, heel goed de baas hadden gekund.<br />
1.2 Onderzoeksmethode<br />
De voor dit advies gekozen werkwijze begint met interviews met sleutelfiguren. De selectie van<br />
deze sleutelfiguren is overgelaten aan beide bestuurssecretarissen. In overleg kwamen zij uit op<br />
gesprekken met de beide burgemeesters, de gemeentesecretaris van Tytsjerksteradiel en de<br />
voormalige gemeentesecretaris van <strong>Achtkarspelen</strong>, alle leden van de projectgroep die de<br />
<strong>samen</strong>werking in de periode 2012-2013 <strong>verder</strong> hebben uitgewerkt, de voorzitters van de<br />
ondernemingsraden, de externe kwartiermaker, en alle leden van de beide ambtelijke<br />
Managementteams, voor zover deze niet onder een andere titel reeds op het lijstje van<br />
gesprekpartners staan. Een lijst met de namen van alle informanten is als bijlage toegevoegd. Van<br />
elk interview is een kort verslag gemaakt dat aan de geïnterviewde persoon is teruggezonden met<br />
het verzoek datgene wat de onderzoekers in het verslag verkeerd, te weinig genuanceerd of juist<br />
te genuanceerd hebben weergegeven te verbeteren en indien gewenst aanvullingen te doen. De<br />
2<br />
Opdrachtformulering advies over voortgang <strong>samen</strong>werking <strong>Achtkarspelen</strong>+Tytsjerksteradiel, 17 mei 2013, gemeenten<br />
Tytsjerksteradiel en <strong>Achtkarspelen</strong>.<br />
3<br />
Klantcontactcentrum, Afdeling Werk en Inkomen, Afdeling Handhaving en Veiligheid.<br />
4<br />
Projectgroep Samenwerking, Stappenplan: <strong>samen</strong>werking gemeenten Tytsjerksteradiel en <strong>Achtkarspelen</strong> 2012-2013, 6<br />
november 2012.<br />
- 6 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
interviews zijn in drie dagen afgenomen. Alle verslagen zijn een dag na afname van het laatste<br />
interview aan de respondenten teruggezonden met het verzoek tenminste voor 10 juni 17.00 uur<br />
te reageren. Op één na alle reacties zijn voor dat tijdstip binnen gekomen en één respondent heeft<br />
verzocht of het inzenden later die avond nog mogelijk is. Dat kan. Alle door de informanten<br />
gecorrigeerde verslagen zijn bestudeerd en hebben met elkaar een beeld geschetst van de<br />
ontwikkeling van de <strong>samen</strong>werking tot nu toe en de keuzes die nu op de agenda staan. Daarnaast<br />
is er voor gekozen de ontwikkelingen in <strong>Achtkarspelen</strong>+Tytsjerksteradiel te spiegelen aan wat uit<br />
recent empirisch onderzoek inmiddels bekend is over processen van ambtelijke <strong>samen</strong>werking. 5<br />
1.3 Leeswijzer<br />
In dit rapport vindt u in hoofdstuk 2 de voor dit advies relevante waarnemingen van de<br />
onderzoekers, zowel gebaseerd op bestudering van de dossiers als op de gesprekken. In<br />
hoofdstuk 3 geven we antwoord op de vragen die beide burgemeesters hebben gesteld. Het<br />
grootste deel van deze antwoorden bevat geen nieuwe inzichten. Deze antwoorden zijn ons<br />
rechtstreeks aangereikt door onze gesprekspartners. Wel hebben wij enkele nieuwe elementen in<br />
deze antwoorden toegevoegd. Deze nieuwe elementen zijn afkomstig uit ervaringen van andere<br />
clusters van gemeenten die in Nederland het innovatieve pad van ambtelijke fusie doorlopen. 6<br />
Tenslotte hebben we in hoofdstuk 4 onze adviezen uit de eerste drie hoofdstukken puntsgewijs<br />
<strong>samen</strong>gevat.<br />
1.4 <strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
We spreken 22 betrokken functionarissen. Geen van hen zegt tegen ons dat de <strong>samen</strong>werking<br />
Tytsjerksteradiel+<strong>Achtkarspelen</strong> geen toekomst heeft. Wel is er twijfel over de weg die derwaarts<br />
leidt. Het normatieve kader blijkt een geaccepteerd gegeven. Dat normatieve kader is het besluit<br />
van beide gemeenteraden, op 27 september 2012 om “er mee in te stemmen, dat beide colleges<br />
het spoor van het voorkeursscenario van de colleges uit de op 13 september 2012 besproken<br />
scenarioanalyse – scenario 3c – gaan volgen, in het proces van het <strong>verder</strong> vormgeven van de<br />
<strong>samen</strong>werking tussen beide gemeenten.”<br />
Het is van belang op te merken dat dit scenario 3c een innovatieve vorm van partieel ambtelijk<br />
<strong>samen</strong>werken is. Er is niet gekozen voor een bestaand model van ambtelijk <strong>samen</strong>werken. Het is<br />
geen volledig centrumgemeente model, waarbij zoals bij Groningen-Ten Boer de ene<br />
centrumgemeente de uitvoering van al het ambtelijk werk op zich neemt en de andere gemeente<br />
in de opdrachtgeverrol kruipt. Het is ook geen complete ambtelijke fusie geworden, zoals de<br />
Kompanjie van Veendam en Pekela, waar een nieuwe organisatie alle diensten aan de beide<br />
aangesloten gemeenten levert. Het door Tytsjerksteradiel en <strong>Achtkarspelen</strong> gekozen 3c model<br />
kent twee nevengeschikte, dragende gemeenten die belangrijke delen van het ruimtelijke beleid,<br />
het sociale beleid en het beheer zelfstandig blijven uitvoeren. De gemeenschappelijke<br />
werkmaatschappij De Wâlden richt zich op de betrekkelijk beleidsarme publiekscontacten en dus<br />
ook de dienstverlening, maar ook op een moderne bedrijfsondersteuning van de beide dragende<br />
organisaties en de gemeenschappelijke dienstverlening. Met het 3c-model kan vooral op het<br />
ruimtelijke domein (omgevingsbeleid) de eigenheid van de beide beleidstradities behouden<br />
5<br />
Te denken valt onder andere aan: Drs.A.J. Speulman, Een voor allen: ambtelijke fusies in de provincie Overijssel, 31-<br />
10-2012, Radboud Universiteit Nijmegen.<br />
6<br />
Zie ook: Dr.M.L. van Genugten, Innovatie van binnenlands bestuur, in: Bestuurswetenschappen, jrg 67, nr. 3, pp.45-<br />
57, juni 2013.<br />
- 7 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
worden. Door het stroomlijnen van dienstverleningsprocessen en ondersteunende processen van<br />
bedrijfsvoering wordt op het vlak van efficiënte automatisering en stroomlijning van<br />
afhandelingsprocessen een moderniseringsslag gemaakt die mikt op kwaliteitsbehoud, besparing,<br />
verminderde kwetsbaarheid en grotere klanttevredenheid. Sinds de besluitvorming op 27<br />
september 2012 zijn er op de werkvloer en het in het ambtelijk vooronder heel wat stappen gezet.<br />
Ook in de gemeenschappelijke dienst voor werk en inkomen, de telefonie (klant contact<br />
centrum) en de ondersteuning van de beide burgemeesters in de uitoefening van hun openbare<br />
orde taken (handhaving en veiligheid) is vooruitgang geboekt. Vaak waren dat stappen vooruit,<br />
en soms ook een stap achteruit. Zo’n proces is – zeggen andere onderzoekers – heel kenmerkend<br />
voor innovatie: vandaar de titel van dit advies: “innovatief <strong>samen</strong> <strong>verder</strong>”.<br />
- 8 -
2 Waarnemingen<br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
Wij groeperen de observaties in vier paragrafen. Aan de ene kant ontmoeten wij<br />
vertegenwoordigers van twee zelfbewuste organisaties die trots zijn op wat ze hebben bereikt en<br />
in hun kwaliteiten complementair zijn ten opzichte van elkaar (paragraaf 2.1). Aan de andere<br />
kant treffen we onderlinge werkrelaties aan waarbij er tussen functionarissen van beide<br />
organisaties soms sprake is van onzekerheid over hoe het nu <strong>verder</strong> moet (paragrafen 2.2 en 2.3).<br />
We proberen een verklaring te geven voor het ontstaan van deze onzekerheid. Tenslotte hebben<br />
we enkele waarnemingen gedaan die helpen bij het bepalen van de richting voor de volgende<br />
stappen in het proces van <strong>samen</strong>werking (paragraaf 2.4).<br />
2.1 Twee zelfbewuste maar complementaire organisaties<br />
Beide dragende organisaties hebben de laatste jaren veel vernieuwingen doorgevoerd. In<br />
<strong>Achtkarspelen</strong> worden op het ruimtelijke domein redelijk wat taken uitbesteed. Op dit domein is<br />
<strong>Achtkarspelen</strong> een slanke regiegemeente geworden: kostenbesparing is daarbij een dominante<br />
drijfveer. Tytsjerksteradiel is op het ruimtelijke domein vooral een doe-gemeente gebleven. Veel<br />
klassieke ruimtelijke taken worden in eigen beheer uitgevoerd en worden nu meer planmatig dan<br />
vroeger in uitvoering gebracht: kwaliteit en continuïteit zijn daarbij centrale drijfveren. Op zich<br />
biedt deze complementariteit een uitstekende basis voor een efficiënte onderlinge taakverdeling.<br />
Op het vlak van het landmeten is daar inmiddels ervaring mee opgedaan. Maar er zijn meer<br />
terreinen (afvalinzameling, planologie, civiele techniek, onderhoudswerk) waarbij<br />
Tytsjerksteradiel of <strong>Achtkarspelen</strong> taken voor de ander in uitvoering kan nemen. Maar dat neemt<br />
tijd, mede in het licht van lang lopende contracten en de huidige nadruk op kostenbesparing<br />
versus kwaliteit.<br />
In <strong>Achtkarspelen</strong> wordt een groot beroep gedaan op de professionaliteit en vindingrijkheid van<br />
de individuele medewerker. Het ambtelijk mandaat is ver doorgevoerd. De teamleiders (het<br />
tweede managementniveau) beschikken over ruime bevoegdheden op het vlak van budgetbeheer<br />
en personeelsbeleid. Veel sturing is in de lijn gebracht (ontstaffing). De ondersteunende staf is<br />
relatief smal. In <strong>Achtkarspelen</strong> treffen we op de werkvloer creatieve opdrachtnemers aan. Aan<br />
hun ontwikkeling wordt aandacht besteed. Deze organisatieverandering wordt door de<br />
gesprekspartners beleefd als belangrijke innovatie.<br />
In Tytsjerksteradiel wordt sterker gehecht aan heldere procedurering waarbij vooraf de opdracht<br />
wordt gedefinieerd en waarbij de medewerker binnen de vooraf gemaakte afspraken blijft en<br />
over de uitwerking daarvan verantwoording aflegt. De mandatering aan de medewerkers is<br />
minder ver doorgevoerd. Veel zaken op het vlak van budgetbeheer en P&O liggen op het eerste<br />
managementniveau (leden van het managementteam). De ondersteunende staf is wat breder<br />
geoutilleerd. De teamcoördinatoren (het tweede managementniveau) richten zich op de<br />
werkverdeling en kwaliteitsbewaking, en zijn meer afhankelijk van de staf en het eerste<br />
managementniveau (voor groen licht en/of paraaf). In Tytsjerksteradiel treffen we kortom een<br />
doordachte opdrachtverlening aan. Een sluitend systeem van planning en control, aansluitend bij<br />
het dualisme, wordt in deze gemeente beleefd als belangrijke innovatie.<br />
Ook op deze tweede dimensie is er sprake van een complementariteit in stijlen. Ook zijn er<br />
mogelijkheden van elkaars verworvenheden te leren (“best of both worlds”). De uitdaging is om<br />
een gestroomlijnde planning en control die in deze tijden zeker van waarde is, te verbinden aan<br />
- 9 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
een stimulerend en motiverend personeelsmanagement dat past bij de grotere professionaliteit<br />
van de nieuw aangetrokken medewerkers (deels ook in het sociale domein).<br />
Beide organisaties zijn bij voortduring bezig met het ontwikkelen van passende ICT en slimme<br />
procedures om het klantcontact te verbeteren. Het Klant Contact Centrum is sinds 2010 een<br />
gezamenlijke proeftuin waar veel ervaring en voortgang wordt geboekt. Wel is er de bekende<br />
erfenis vanuit het verleden. De in het verleden aangeschafte systemen en registraties zijn lang<br />
niet altijd identiek of compatibel. Alleen op de langere termijn – wanneer lopende contracten<br />
aflopen – kunnen systemen worden geharmoniseerd. Deze vertraging bij de integratie van<br />
systemen is frustrerend voor alle betrokkenen: voor hen die vooral streven naar meer kwaliteit en<br />
klantgerichtheid, maar ook voor hen die streven naar kostenbesparing door contracts- en<br />
onderhoudskosten te delen. De enige troost voor beide groepen is dat ook de meeste andere<br />
gemeenten bij voortduring worden geconfronteerd met de “legacy” van voorgaande<br />
investeringen in systemen en registraties 7 . De afnemende gemeenten betalen de prijs voor het<br />
onstuimige en ongeordende aanbod van ICT-pakketten op de gemeentelijke markt. Overigens<br />
signaleerden onze gesprekspartners met deskundigheid op ICT-gebied diverse mogelijkheden om<br />
door integratie op de langere termijn zowel kwaliteitswinst als besparing te realiseren. De<br />
ambtelijke werkgroep ICT heeft begin mei 2013 bruikbare adviezen uitgebracht voor <strong>verder</strong>e<br />
<strong>samen</strong>werking in deze tak van gezamenlijke bedrijfsvoering.<br />
Beide organisaties hebben niet alleen te maken met elkaars stijlen van werken. Op de<br />
achtergrond moeten beide organisaties thans ook bezuinigingen en taakstellende besparingen<br />
realiseren die voortvloeien uit de landelijke, economische perikelen sinds oktober 2008. Ook<br />
worden beide organisaties geconfronteerd met onzekerheden over de bestuurlijke inrichting van<br />
de Provinsje Fryslân, voortdurende verandering in het Haagse (zigzag)beleid en onduidelijkheid<br />
over de wettelijke opdracht met betrekking tot de drie decentralisaties in het sociale domein na<br />
de verkiezingen van maart 2014. 8 Deze druk noodzaakt beide gemeentebesturen aanhoudend te<br />
streven naar kostenbesparing, terwijl in deze fase van de organisatieontwikkeling – idealiter –<br />
veel aandacht past voor kwaliteit (van de inputs en de outputs). Dit is een context die veel van<br />
het ambtelijk topmanagement vraagt.<br />
2.2 Het proces van organisatie uitwerking: te weinig sturing van bovenaf?<br />
Op 27 september 2012 hebben beide gemeenteraden zich op advies van beide colleges positief<br />
uitgesproken over een ambtelijk <strong>samen</strong>werkingsmodel waarbij de gemeenschappelijke<br />
werkmaatschappij De Wâlden zich gaat richten op dienstverlening (de oorspronkelijke<br />
proeftuinen: KCC, Werk en Inkomen, Veiligheid en Handhaving en nog meer publieksgerichte<br />
producten) en op gezamenlijke bedrijfsvoering (PICOFAJH) voor alle drie organisaties: de beide<br />
dragende gemeenten en de werkmaatschappij zelf. In het raadsvoorstel 9 zit een straf tijdpad. In<br />
7 Dr. Matthieu Paapst, Barrières en doorwerking: onderzoek naar open source en open standaarden, proefschrift<br />
universiteit Groningen, 10-1-2013; en Lector Dr. Ir. Hugo Verheul, Digitaal in dialoog, Thorbecke Academie, Ljouwert,<br />
7-2-2013.<br />
8 Het gaat dan om de overdracht door de Provinsje Fryslân van de bekostiging van de jeugdzorg per 1-1-2015 aan een<br />
<strong>samen</strong>werkingsverband van Friese gemeenten. Om een mogelijke overdracht van de Wajong door het UWV aan het<br />
bureau werk en inkomen, op zijn vroegst per 1-1-2015. En om de mogelijke overdracht van de bekostiging van de<br />
dagopvang door de in Fryslân opererende verzekeraars aan de afdelingen WMO. Eveneens op zijn vroegst per 1-1-<br />
2015.<br />
9 Scenarioanalyse De Wâlden, 7 augustus 2012.<br />
- 10 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
het eerste jaar (2013) moet het formele kader voor deze vorm van ambtelijke <strong>samen</strong>werking<br />
worden opgesteld. In het tweede jaar (2014) moeten de taken (die zich nu nog in een<br />
centrumgemeenteconstructie bevinden) en het betrokken personeel overgaan naar de nieuwe<br />
werkmaatschappij. Deze nieuwe werkmaatschappij zal net als de huidige proeftuinen van<br />
<strong>samen</strong>werking opereren vanuit de beide gemeentehuizen. In het raadsvoorstel is een belangrijk<br />
element dat een nieuw aan te stellen directeur van deze werkmaatschappij als kwartiermaker de<br />
werkmaatschappij stapje voor stapje gaat ontwikkelen (vanaf medio 2013) en inrichten (2014).<br />
In het proces van nadere uitwerking van dit raadsbesluit hebben beide burgemeesters niet de<br />
beide directiesecretarissen rechtstreeks belast met het aanstellen van de genoemde kwartiermaker<br />
(tevens beoogd directeur van de werkmaatschappij). In plaats van deze korte klap is door hen<br />
gekozen voor een voorzichtig en gelaagd traject. Er is besloten de nadere uitwerking over te<br />
laten aan een reeds functionerende projectgroep 10 die bij haar instelling begin 2012 als primaire<br />
taak krijgt de evaluatie van de vier proeftuinen te organiseren per medio 2012. De <strong>samen</strong>stelling<br />
van deze projectgroep is zonder meer adequaat voor het uitvoeren van de opgedragen evaluatie.<br />
Maar deze <strong>samen</strong>stelling was – naar ons oordeel - niet adequaat voor het organiseren van de<br />
uitwerking van het gekozen organisatiemodel. Bij deze uitwerking komt het ook aan op het<br />
definieren van posities, bevoegdheden en het voorsorteren op de voorbereiding van<br />
benoemingsprocedures. De paritair <strong>samen</strong>gestelde werkgroep (vier leden) bestaat uit één lid van<br />
het Managementteam en de bestuurssecretaris van elk van beide gemeenten. Hoewel de beide<br />
burgemeesters de directe bestuurlijke opdrachtgevers van deze projectgroep blijven, oefenen<br />
beide voltallige managementteams en beide directeuren-secretarissen de nodige druk uit op de<br />
inhoud van de adviezen van deze projectgroep. Gezien de fase van organisatieontwikkeling kent<br />
deze projectgroep - naar ons oordeel - een te lichte <strong>samen</strong>stelling. Eén van onze gesprekspartners<br />
zegt dat de leden van de projectgroep in de meer recente periode “zijn gesandwiched”.<br />
Het door ons beschouwde proces van organisatieuitwerking (van november 2012 tot medio mei<br />
2013) wordt in de tweede plaats gekenmerkt door de wisseling van vier sleutelpersonen: de<br />
waarnemende burgemeester wordt medio januari 2013 vervangen door de benoemde<br />
burgemeester; het ene ingewerkte lid van het managementteam in de projectgroep wordt<br />
november 2012 vervangen door een ander lid van dat managementteam; een vertrekkende<br />
gemeentesecretaris wordt gedurende enkele maanden tijdelijk vervangen door een lid van het<br />
managementteam; de externe die optreedt als adviseur van de projectgroep vertrekt voordat de<br />
kwartiermaker(s) van de gezamenlijke werkmaatschappij is benoemd. Dit zijn natuurlijk<br />
toevallig <strong>samen</strong>komende, exogene ontwikkelingen, maar ze maken het voor de projectgroep<br />
lastig om met gedragen en eenduidige adviezen op de proppen te komen.<br />
In de loop van februari 2013 valt intern het besluit in dit stadium van organisatieontwikkeling<br />
nog geen kwartiermaker, beoogd directeur, te benoemen voor de inrichting en opbouw van de<br />
gezamenlijke werkmaatschappij. De overheersende gedachte is dat de beide directeurensecretarissen<br />
vooralsnog de gezamenlijke directie gaan voeren over de werkmaatschappij. 11 Maar<br />
gezien bovengenoemde personele mutaties is ook de <strong>samen</strong>stelling van dit directieteam aan<br />
verandering onderhevig. Hiermee wordt de invloed van de externe adviseur, zonder dat deze dat<br />
wil, wel wat groter.<br />
10<br />
Zie: Bestuursopdracht onderzoek t.b.v. visieontwikkeling op de toekomst van de gemeentelijke <strong>samen</strong>werking De<br />
Wâlden, januari 2012.<br />
11<br />
Projectgroep, Volgt het proces de structuur of de structuur het proces?, februari 2013.<br />
- 11 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
Het Stappenplan 12 zet een forse tijdsklem op het uitwerkingsproces. “Er wordt bewust gekozen<br />
voor een strak stappenplan, omdat voldoende tempo in het proces vanuit veranderkundige optiek<br />
en goed werkgeverschap van groot belang is. Uiteraard mag dit nooit ten koste gaan van de<br />
kwaliteit van het proces” (citaat, p.5). Het genoemde Stappenplan bevat een relevante risicoanalyse.<br />
We citeren uit de risico-analyse: “bestuurders hebben in deze fase een enorme<br />
voorbeeldfunctie te vervullen”; “cultuurverschillen kunnen alleen maar worden overbrugd als er<br />
begrip is voor elkaars verschillende achtergronden, wijzes van werken en wijzen van<br />
communiceren;” “zoals bij alles, is ook hier voorbeeldgedrag vanuit de top zeer aansprekend”.<br />
(citaten: pp.16-17).<br />
In de eerste helft van 2013 zal blijken dat er met dit Stappenplan in een periode met diverse<br />
personele wissels veel verandering op de rails wordt gezet. Niet alleen in de proeftuinen en het<br />
uitwerken van de schets (contouren) voor de gezamenlijke werkmaatschappij, maar ook in de<br />
beide dragende organisaties. Want wat blijft er in de beide dragende organisaties, en wat gaat er<br />
naar de gezamenlijke werkmaatschappij? Er wordt door alle betrokkenen stevig gebrainstormd.<br />
Op diverse punten kan als er consensus is, ook voortgang worden geboekt. 13 Maar wanneer er<br />
een impasse ontstaat, is het nu – door de hiervoor genoemde factoren - tijdelijk even lastig<br />
knopen door te hakken. Wij vermoeden dat het Stappenplan na 1 juli 2013 zal worden herijkt:<br />
even wat meer tijd nemen. Een aangrijpingspunt voor deze herijking is de benoeming per die<br />
datum van de nieuwe directeur-secretaris in de gemeente <strong>Achtkarspelen</strong>.<br />
2.3 Een tijdelijke focus op management en beheer: te veel tijdsdruk?<br />
Op pagina 1 van het Stappenplan (8 november 2012) wordt de organisatiestructuur van de<br />
gekozen <strong>samen</strong>werkingsvariant 3c duidelijk en conform het raadsbesluit neergezet. Bovenaan<br />
staan de beide raden, dan ter voorbereiding en uitvoering van de beleidskaders het college van<br />
B&W en daaronder de gemeentesecretaris(sen). De beide colleges leveren tevens het algemeen<br />
bestuur van de werkmaatschappij, het Openbaar Lichaam De Wâlden. In de onderste helft van de<br />
figuur staat het management van de drie organisaties, waartussen horizontale lijntjes zitten: want<br />
de drie directeuren en hun managementteams gaan nauw <strong>samen</strong>werken. In dit plaatje komt<br />
duidelijk tot uitdrukking gebracht dat de beide raden hun zelfstandigheid behouden. Dat de raden<br />
en colleges vinden dat de drie ambtelijke apparaten tenminste twee smaken moeten kunnen<br />
leveren. Er is bewust niet gekozen voor bestuurlijke fusie (herindeling want dat leidt tot<br />
uniformering van beleid) maar voor een partiele ambtelijke fusie. Dit is een plaatje dat de<br />
raadsleden herkennen.<br />
Enkele maanden later (april 2013) ziet het plaatje waarop alle aandacht zich gaat richten er wat<br />
anders uit. De raden en bestuurscolleges komen in de centrale figuur nu niet meer voor. In de nu<br />
op de agenda staande uitwerking van het organisatiemodel draait het om het zogeheten<br />
klaverblad 14 . Midden in dat klaverblad staat de directie: inmiddels tweehoofdig. Daaromheen in<br />
het eerste concept vier en in een later concept zes managers. Een eerste manager is<br />
verantwoordelijk voor de overblijvende afdelingen van de gemeente <strong>Achtkarspelen</strong>, een tweede<br />
manager stuurt de overblijvende afdelingen aan van de gemeente Tytsjerksteradiel (dit zijn de<br />
12 Projectgroep, Stappen Samenwerking Tytsjerksteradiel en <strong>Achtkarspelen</strong>, 8 november 2012.<br />
13 Zo wordt het niet nodig gevonden dat de beide dragende organisaties gespiegeld zijn.<br />
14 Aan de gezamenlijke raden gepresenteerd op maandagavond 8 april 2013. Uitvoerig toegelicht in: Conceptnotitie:<br />
uitgangspunten en organisatie-inrichting, opgesteld door de voorbereidingsgroep, versie 3 april 2013, p.13, figuur<br />
Organisatiemodel Td8K (ook wel genoemd: de Contourennota).<br />
- 12 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
beide vleugels), een derde manager leidt de dienstverlening binnen de werkmaatschappij De<br />
Wâlden, en tenslotte stuurt de vierde manager de bedrijfsvoering aan ten dienste van alle drie de<br />
ambtelijke apparaten (dit is de zogeheten zandloper). Kortom: in de beeldvorming van de<br />
gesprekspartners is er nu sprake van één managementteam voor drie ambtelijke organisaties. Dit<br />
deelmodel is in principe een nuttig hulpmiddel om tot een goed beeld te komen van de nieuwe<br />
organisatie(s) en de diverse functies die in deze drie ambtelijke organisaties te onderscheiden<br />
zijn. Maar zo menen wij uit onze gesprekken te hebben begrepen de discussie over dit deelmodel<br />
gaat meer en meer een eigen leven leiden. Hoe kan dat?<br />
In de schriftelijke toelichting op dit klaverblad wordt de tweehoofdige directie wat zwaar<br />
aangeduid als het ‘centrale zenuwcentrum’ (Conceptnotitie: Uitgangspunten en Organisatieinrichting,<br />
p.14). 15 Rond dit centraal geplaatste managementteam worden ook enkele<br />
functionarissen Beleid en Advies gegroepeerd zodat de vraag kan worden gesteld of de<br />
beleidsontwikkeling nog wel in de dragende organisaties is ondergebracht of inmiddels is<br />
ondergebracht bij de beleidsarme werkmaatschappij. De beide dragende en bestuur<br />
ondersteunende organisaties worden in de toelichting aangeduid met de term “latende<br />
organisatie”. In de notitie wordt veel nadruk gelegd op het harmoniseren van beleid en<br />
werkprocessen: want dat leidt tot besparing. De term gemeentesecretaris komt niet meer in het<br />
vocabularium voor. Terwijl de beide gemeenten toch de staande organisaties zijn die in de<br />
Grondwet en <strong>Gemeente</strong>wet hun verankering vinden. De afgeleide, op de WGR-gebaseerde<br />
organisatie De Wâlden, staat nu in het middelpunt van het organisatieplaatje. 16 Als je de hele<br />
Conceptnotitie goed leest dan is de politiek-bestuurlijke context er wel en wordt deze ook goed<br />
verwoord. Maar in de discussies in de beide managementteams gaat het steeds minder om het<br />
grotere geheel en steeds meer om het specifieke plaatje: het klaverblad. We zijn dan ook<br />
geleidelijk in de fase terecht gekomen waarbij er zal worden geschoven met posities, te beginnen<br />
met de ambtelijke top meteen onder de beide directeuren. Eén van onze gesprekspartners<br />
verwoordt het fraai: “aan de gans wordt nu gevraagd om het kerstmenu <strong>samen</strong> te stellen”. In<br />
deze fase blijkt dat de projectgroep, de ondersteunende voorbereidingsgroep, en de externe<br />
adviseur te weinig bevoegdheden hebben om met gezag richtinggevende voorstellen te doen. In<br />
deze fase had er – naar ons oordeel - een taak gelegen voor het bestuurlijk overleg dan wel voor<br />
het directieteam. Maar beide gremia zitten in deze fase in een proces van personele mutatie.<br />
Natuurlijk leveren modellen 17 een vereenvoudigd beeld van de werkelijkheid. In een model laat<br />
je als adviseur dingen weg die er nu even niet toe doen. Dit om overzicht te krijgen en de<br />
besluitvorming te vergemakkelijken. Maar het hier gehanteerde model (het klaverblad) zet menig<br />
discussiant toch – althans zo veronderstellen wij - op het verkeerde been. Centraal moet ons<br />
inziens staan dat de gemeenschappelijke werkmaatschappij twee politieke meesters kan dienen.<br />
De beide zenuwcentra worden ons inziens gevormd door beide gemeenteraden (en colleges). Het<br />
centrale proces van selectie is niet de benoeming van de kwartiermaker en het toekomstig hoofd<br />
van de gezamenlijke werkmaatschappij. Centraal staan in een gemeentelijke organisatie nu<br />
eenmaal de verkiezingen van 19 maart 2014 en de daarop aansluitende collegevorming. De<br />
15 De Conceptnotitie (3-4-2013) en het Organisatieplan (14-5-2013) hebben beide geen status, maar zijn concepten die<br />
door de projectgroep zijn besproken. Beide documenten zijn in de wandelgangen ook bekend onder de naam<br />
Contourennotitie en zijn ons voor het onderzoek ter beschikking gesteld.<br />
16 Als we heel erg sterk overdrijven zouden we kunnen zeggen dat hier sprake is van een zogeheten “staart kwispelt<br />
hond geval”.<br />
17 Zoals het klaverblad.<br />
- 13 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
uiteindelijke toetsingscriteria van de juistheid van het ambtelijke organisatieontwerp liggen - in<br />
deze bestuurskundige optiek - niet in intrinsiek optimale ambtelijke processen maar in<br />
vruchtbare ondersteuning van de bestuursorganisaties en een goede dienstverlening aan de<br />
burgers. 18<br />
Wij veronderstellen dat deze overaccentuering van de managementstructuur deels is ontstaan<br />
doordat in het Stappenplan deductief wordt gewerkt. 19 De tien activiteiten staan in de figuur op<br />
pagina 5 (Doorkijk in het stappenplan, p. 5) volgtijdelijk in het gelid: van visie en<br />
dienstverleningsconcept naar nadere uitwerking in organisatiestructuur en functieboek. Een<br />
alternatieve weg (die nadrukkelijk ook aanwezig is in de bestuursopdracht van februari 2012) is<br />
om te werken van onderop: dus vanuit de ervaringen met drie proeftuinen: Handhaving en<br />
Veiligheid, Werk en Inkomen en het gezamenlijke Klant Contact Centrum. Gelukkig zijn deze<br />
ervaringen op papier gezet: in 2012 in een evaluatierapport, en in 2013 door rapporten van de<br />
betreffende ambtelijke werkgroepen. Die ervaringen en suggesties zijn dus zeker niet verloren en<br />
vragen om een zorgvuldige follow up vanuit het management.<br />
Dat plaatjes, iconen of metaforen een eigen leven gaan leiden, is niets nieuws. Als er tijdsdruk is,<br />
er belangen op het spel staan, en niet helemaal duidelijk is wie waarover beslist, roepen abstracte<br />
plaatjes heel verschillende interpretaties op. Pas bij een concrete uitwerking blijkt opeens dat<br />
deelnemers een heel andere interpretatie kunnen geven aan dezelfde metafoor of hetzelfde<br />
plaatje. Als je deelnemer bent in zulke groepsprocessen kan het makkelijk gebeuren dat je jouw<br />
eigen interpretatie van de metafoor of het plaatje als de enig denkbare acht. Als anderen het<br />
plaatje of de metafoor dan anders hebben uitgelegd, wordt dat – versterkt door tijdsdruk en<br />
betrokkenheid – niet altijd begrepen. Gelukkig zijn er geen processen van wij- en zij-denken op<br />
gang gekomen. Daarvoor zijn de managers van beide gemeenten gelukkig te goed getraind en te<br />
veel door de wol geverfd. 20<br />
2.4 Witte rook?<br />
In veel gesprekken is herhaaldelijk gesteld dat de organisatieverschillen tussen de beide<br />
gemeenten veel kleiner zijn dan in de discussie over het klaverblad (in de maand april 2013) het<br />
geval leek te zijn. Het gaat om twee gemeenten die centraal liggen in de Friese Wouden. Beide<br />
gemeenten delen in dezelfde regionale cultuur en taal. Natuurlijk bleek bij de <strong>samen</strong>voeging van<br />
de afdelingen Werk en Inkomen in 2012 en de totstandkoming van de afdeling KCC in 2011 dat<br />
er enkele verschillen zijn die de medewerkers vanuit hun herkomstorganisatie met zich<br />
meenemen. Maar veel groter dan die verschillen is de gedeelde betrokkenheid op de WWB (het<br />
inhoudelijk vakgebied) of op het gedeelde concept van dienstverlening.<br />
18 Nogmaals in de complete tekst van de Conceptnotitie wordt wel degelijk aandacht besteed aan de politiek bestuurlijke<br />
context en het dienen van twee meesters. Maar in de interne discussies in de beide Managementteams ging het met<br />
verloop van tijd vooral over interne structuren, ambtelijke culturen en procedures. Deze opvattingen daarover werden<br />
niet meer getoetst aan externe criteria zoals: goedkoper, kwalitatief beter, meer robuust, of meer klantgericht,<br />
ondersteunen beleidsdifferentiatie. De voorstellen werden getoetst aan dieper beleefde waarden (principes). En dan<br />
wordt de puzzel wat lastiger oplosbaar (zie daarvoor: Roger Fisher and William L. Ury, Getting to Yes, Harvard, 1991..<br />
19 Bij een herindeling met een dwingende formeel wettelijke deadline, inderdaad altijd 1 januari van een kalenderjaar,<br />
moet (en kan) dat ook. Maar een dergelijke dwingende formeel wettelijke deadline ontbreekt nu juist bij een proces van<br />
ambtelijke <strong>samen</strong>werking.<br />
20 De Utrechtse bestuurskundige Paul ’t Hart heeft in zijn onderzoek naar besluitvorming veel aandacht besteed aan de<br />
vraag onder welke condities processen van groepsdenken tot stand komen.<br />
- 14 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
Er zijn achttien werkgroepen die tijdig hebben onderzocht hoe de twee gemeenten op het<br />
beleidsterrein van de betreffende werkgroep kunnen <strong>samen</strong>werken en de processen efficiënter en<br />
klantvriendelijker kunnen stroomlijnen. Er moet iets met dit vele werk van onderop worden<br />
gedaan. Alleen al de hoeveelheid werk laat zien dat er operationele steun (stemmen met de<br />
tekstverwerker) is voor de <strong>samen</strong>werking. Ook bij degenen die in de afgelopen periode<br />
verwikkeld raken in een gedetailleerde uitwerking van het klaverblad, blijkt er desgevraagd veel<br />
draagvlak te zijn voor <strong>verder</strong>e ontwikkeling van deze <strong>samen</strong>werking.<br />
Natuurlijk zijn er in de beide, twee eeuwen oude, gemeenten verschillen in ontwikkeling. Het<br />
zou ook vreemd zijn als die er niet waren. Bovendien is de complementariteit vooral ook een<br />
kans. Hoewel er medewerkers zijn die de waarden van de eigen organisatie voorop stellen, blijkt<br />
bij doorvragen dat de overeenkomsten groter zijn en de verschillen niet fundamenteel. De<br />
praktijk – de vraag van de klant, het dringende verzoek vanuit de raad, of de noodzaak nog weer<br />
een nieuwe besparing te vinden – dwingt over deze kleinere verschillen heen te stappen. En dat<br />
blijkt te lukken: maar bij de discussie over het klaverblad even niet. Hadden de betrokkenen<br />
meer tijd genomen: ze waren er zeker con amore uitgekomen.<br />
- 15 -
3 <strong>Innovatief</strong> <strong>verder</strong><br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
Gezien de waarnemingen die wij op grond van de documenten en de gesprekken hebben gedaan,<br />
is het scenario 3c zeker een haalbaar vergezicht: een bereikbaar punt aan de horizon (per 1-1-<br />
2015). In dit hoofdstuk doen we enkele aanbevelingen die helpen het proces voort te zetten op<br />
een wijze die recht doet aan wat de raden willen en recht doet aan de vaardigheden van de<br />
medewerkers in de beide organisaties. Deze aanbevelingen worden overigens opnieuw<br />
<strong>samen</strong>gebald gepresenteerd in hoofdstuk 4.<br />
3.1 Woordgebruik<br />
3.2 Tijd<br />
Woorden roepen beelden op. Het veelvuldig gebruikte begrip ‘latende organisatie’ moet worden<br />
vervangen door ‘dragende organisatie’. Hiermee wordt meer recht gedaan aan waar de primaire<br />
bevoegdheden door de wetgever zijn neergelegd: in de raad. De dragende organisaties nemen het<br />
initiatief tot het <strong>samen</strong>werkingsverband dat van de weeromstuit in dienst staat van deze beide<br />
gemeenten. En niet andersom.<br />
Om het belang van het Openbaar Lichaam op de juiste waarde te schatten, bevelen we aan om te<br />
spreken van een werkmaatschappij. Het wordt immers de organisatie die een deel van het werk<br />
verricht dat de twee gemeenten moeten en willen doen om hun inwoners te dienen.<br />
Het woord harmonisatie kan op zich in gebruik blijven, maar moet gezien worden in <strong>samen</strong>hang<br />
met het besef dat de medewerkers voortaan twee raden en twee publieken moeten dienen.<br />
Harmonisatie is zeker geen doel op zich. Procesharmonisatie kan echter nuttig zijn als het andere<br />
doelen naderbij brengt. Die andere doelen worden wel de vier k’s genoemd, kwaliteit,<br />
klantgerichtheid, verminderde kwetsbaarheid en lagere kosten. Het hoogste doel van elke<br />
ambtelijke organisatie blijft echter het dienen van het hoofd van de gemeente: de raad. In dit<br />
model dus het dienen van twee raden en die hebben met de keuze voor scenario 3c aangegeven<br />
dat zij hun beleidsautonomie willen behouden.<br />
We adviseren u het Openbaar Lichaam De Wâlden op 1 januari 2014 conform de gewekte<br />
verwachtingen op te richten. 21 Met deze bestuurlijke handeling onderstrepen de beide<br />
gemeentebesturen - wellicht symbolisch - dat ze serieus <strong>verder</strong> gaan met de innovatie van het<br />
aangegane <strong>samen</strong>werkingsverband.<br />
Onafhankelijk daarvan, is het goed mogelijk om het Stappenplan op onderdelen gefaseerd in te<br />
vullen. Aangezien de beide dragende organisaties blijven bestaan, is het een goede gedachte om<br />
stapsgewijs de ondersteunende en de dienstverlenende onderdelen in De Wâlden onder te<br />
brengen. Zodra de randvoorwaarden daarvoor rijp zijn. Bijvoorbeeld omdat de aanbevelingen<br />
van de betreffende ambtelijke werkgroep voor zover geaccordeerd, nu ook zijn<br />
geïmplementeerd. In de ons ter beschikking gestelde DVO’s staan ten aanzien van de<br />
dienstverlening duidelijke ambities. Die zijn de moeite van het realiseren zeker waard.<br />
Door meer tijd te nemen, is er meer ruimte om te kijken naar elkaars kwaliteiten. Er is ook meer<br />
21 Ook al zijn de DVO’s KCC en W&I recent opnieuw vastgesteld en in beginsel toereikend om de huidige<br />
gezamenlijke dienstverlening te schragen.<br />
- 16 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
tijd het werk van de 18 werkgroepen naar waarde in te schatten en in te passen in het groeimodel.<br />
Het is goed om de ambitie helder te houden en niet af te dwalen naar eventuele alternatieve<br />
<strong>samen</strong>werkingsverbanden. Er is in dit soort processen zeker noodzaak enige druk op de ketel te<br />
houden, maar er is geen noodzaak om 1 januari 2014 als einddatum voor alle veranderingen vast<br />
te leggen.<br />
3.3 Grafische weergave<br />
De grafische weergave van het klaverbladmodel in de Contourenschets van april (p. 13) en de<br />
nieuwere in de Contourenschets van 14 mei (p. 14) moet worden gezien als een grafische<br />
weergave van de schets uit het raadsvoorstel van 27 september 2012 en de schets uit het<br />
Stappenplan (p.1). We zijn op zoek gegaan naar een wat andere weergave van de<br />
organisatiestructuur. Daarbij hebben we ervoor gekozen om iets meer van de context van het<br />
model in beeld te brengen, te weten het college, de raad en de kiezers en overige inwoners van<br />
de gemeenten. We hopen dat een dergelijke voorstelling van zaken duidelijker maakt voor wie<br />
ambtenaren uiteindelijk werken. Daarnaast zijn we zo vrij geweest om in dit voorstel alvast de<br />
terminologievoorstellen in te passen uit paragraaf 3.1.<br />
Bovenstaand model is zeker niet het eindbeeld of een blauwdruk. Om dit te benadrukken hebben<br />
we niet de namen van afdelingen genoemd en delen van de blokken wat vager aangegeven. We<br />
stellen ons voor dat het vele werk dat door de 18 werkgroepen is gedaan een belangrijke rol zal<br />
spelen bij het plaatsen van afdelingen, clustermanagers, teamcoördinatoren en teamleiders. Voor<br />
ons staat bijvoorbeeld het aantal clustermanagers niet vast.<br />
We keren met bovenstaand model terug naar een zelfstandige directeur (en kwartiermaker) voor<br />
- 17 -
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
de werkmaatschappij zoals dat is voorzien in het voorstel dat door de raad op 27 september 2012<br />
is aangenomen. De functie van deze zelfstandige directeur is om leiding te geven aan de<br />
afdelingen die gezamenlijk diensten leveren aan de twee dragende organisaties of werk<br />
verrichten namens beide gemeenten voor de inwoners. De te benoemen directeur kan in onze<br />
visie tevens één van de clustermanagers van de werkmaatschappij worden (de primus inter pares<br />
variant).<br />
We adviseren weliswaar tijdig een kwartiermaker/directeur te benoemen voor de faciliterende<br />
organisatie en voor 1 januari 2014 formeel het Openbaar Lichaam op te richten, maar de<br />
invulling daarvan 22 hoeft zeker niet met één gelijktijdige big bang te gebeuren. Er functioneren<br />
op dit moment al enkele afdelingen waarvan duidelijk is, dat ze onderdeel van de<br />
werkmaatschappij zullen worden, zodat de directeur vanaf zijn aanstelling al een leidinggevende<br />
taak heeft, maar er is geen noodzaak alle gemeenschappelijk uit te voeren taken op 1 januari<br />
2014 onder te brengen.<br />
3.4 Inzet van medewerkers<br />
De angst voor verzelfstandiging van de gemeenschappelijke werkmaatschappij De Wâlden is<br />
ongegrond. De medewerkers van de gezamenlijke werkmaatschappij worden gehuisvest op de<br />
beide gemeentelijke locaties in Buitenpost en Burgum. De beide gemeentesecretarissen zijn de<br />
ambtelijke opdrachtgever. Zij kunnen deze opdrachtgeverrol beter vervullen als ze<br />
gemeentesecretaris zijn van hun eigen beleidsbepalende organisatie. Hiermee worden de posities<br />
in de ambtelijke top van de drie organisaties beter onderscheiden. Dat leidt ook tot checks and<br />
balances. Het veronderstelt geen omvattende consensus vooraf. Daarmee is de structuur beter in<br />
staat lastige knopen die zich zo nu en dan zullen voordoen, te beslechten.<br />
Het lijkt ons belangrijk vanwege de huidige context dat de nieuwe directeur van de<br />
ondersteunende werkmaatschappij wordt geworven via een externe procedure. Het spreekt voor<br />
zich dat ook kandidaten van binnen de beide organisaties reflecteren. De directeur van de<br />
werkmaatschappij krijgt een belangrijke functie in het vervolgproces. Aangezien de cultuur van<br />
een organisatie toch vaak varieert met de stijl van de leidinggevende, moet er rekening mee<br />
worden gehouden dat er stijlverschillen blijven tussen de drie ambtelijke organisaties. Deze<br />
diversiteit is geen nadeel, maar juist een voordeel.<br />
De projectgroep <strong>samen</strong>werking heeft de afgelopen periode (februari 2012 tot mei 2013) veel en<br />
goed werk verzet. Wij vinden een compliment op zijn plaats. Gelet op de fase waarin de<br />
<strong>samen</strong>werking zich nu bevindt, ligt het voor de hand om de projectgroep te doen opvolgen door<br />
een nieuwe kwartiermakergroep. Het kan overwogen worden daarin op te nemen de beide<br />
gemeentesecretarissen en de op korte termijn aan te trekken directeur van het<br />
<strong>samen</strong>werkingsverband.<br />
We veronderstellen dat op de korte termijn het uitwerken van de Contourenschets kan worden<br />
volbracht onder directe verantwoordelijkheid van beide burgemeesters en beide<br />
gemeentesecretarissen. De positie van deze vier centrale functionarissen is niet meer in het<br />
geding, zodra vastgesteld is dat de gemeentesecretarissen alleen directeur zijn binnen de eigen<br />
dragende organisatis. Dit viertal wordt aangevuld met de directeur van De Wâlden zodra die is<br />
aangesteld.<br />
22 Het bekleden met taken en bevoegdheden en het in dienst nemen van de betrokken medewerkers.<br />
- 18 -
3.5 <strong>Innovatief</strong> <strong>verder</strong><br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
Van belang is dat de <strong>samen</strong>werking niet wordt gezien als tussenstap in een proces dat uiteindelijk<br />
zal leiden tot een bestuurlijke (of complete ambtelijke) fusie. De raden hebben voor scenario 3c<br />
gekozen, omdat men wil <strong>samen</strong>werken, maar niet wil fuseren. Hoewel niets de eeuwigheid heeft,<br />
moet scenario 3c gezien thans wel worden als einddoel van het proces.<br />
De voordelen van scenario 3c zijn dat twee gemeenten met een lange geschiedenis en met<br />
moderne ambtelijke organisaties in staat zijn de komende jaren voort te blijven bestaan met een<br />
nog professionelere dienstverlening en bedrijfsvoering. Elk van de gemeenten zal een deel van<br />
de eigen organisatie overeind houden, zodat de contacten tussen burgers en ambtenaren blijven<br />
direct en open.<br />
Een tweede voordeel is dat in de werkmaatschappij De Wâlden medewerkers kunnen leren van<br />
elkaars kennis en ervaring. Dit dient de kwaliteit, maar ook de innovatiekracht. Er is ruimte om<br />
de kwetsbaarheid van de organisatie te verminderen.<br />
Scenario 3c is een innovatief model dat wel eens heel aantrekkelijke zou kunnen blijken voor<br />
twee gemeenten met vergelijkbare omvang die ambtelijk willen <strong>samen</strong>werken.<br />
- 19 -
4 Samenvatting en advies<br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
Het is de professionaliteit van de ambtelijk medewerker om loyaal beleid te ontwikkelen en uit te<br />
voeren naar de wensen van het bestuur. Niet alleen zijn er de periodieke veranderingen na afloop<br />
van de gemeenteraadsverkiezingen, maar er zijn voor de medewerkers van De Walden nu ook<br />
twee verschillende politieke meesters. Hoewel de bestuurlijke wensen in deze periode sterk<br />
parallel lopen, zijn in de toekomst ook situaties denkbaar – en bij andere ambtelijke<br />
<strong>samen</strong>werkingsverbanden ook opgetreden – dat de beleidsopvattingen van de beide<br />
gemeenteraden uit elkaar gaan lopen. Dat is het gevolg van de beleidsdifferentiatie die het<br />
onmiddellijke gevolg is van het gewenste behoud van lokale autonomie.<br />
Scenario 3c vraagt voor de medewerkers van De Wâlden een wat hogere professionaliteit dan bij<br />
een doorsnee gemeente. Medewerkers van De Walden moeten twee smaken kunnen leveren: en<br />
zijn er trots op wanneer zij daarin slagen.<br />
Door de werkorganisatie De Wâlden door één directeur te laten besturen, is er de garantie dat die<br />
organisatie voldoende efficiënt kan worden aangestuurd om zoveel mogelijk de schaalvoordelen<br />
van de <strong>samen</strong>werking binnen te halen.<br />
We geven de aanbevelingen puntsgewijs weer. Deze aanbevelingen zijn gegroepeerd in een<br />
aantal praktische adviezen en een aantal adviezen ten aanzien van de bestuursfilosofie (ook wel<br />
visie genoemd).<br />
4.1 Enkele praktische adviezen voor de organisatie<br />
Hierbij enkele adviezen ten aanzien van de ontwikkeling van de <strong>samen</strong>werking.<br />
1. Hoeder van het gemeenschappelijk belang: we adviseren dat de burgemeesters <strong>samen</strong><br />
blijven optreden als de hoeder van het gemeenschappelijk belang van de <strong>samen</strong>werking.<br />
Zij zijn als bestuurlijk overleg ideaal gepositioneerd als voorzitter van de raad en<br />
als voorzitter van het college.<br />
2. <strong>Gemeente</strong>secretaris: de gemeentesecretaris blijft op ambtelijk niveau de eerstverantwoordelijke<br />
in zijn dragende organisatie.<br />
3. Directeur: De Wâlden wordt door één nog te benoemen directeur aangestuurd. De directeur<br />
moet twee gemeentesecretarissen dienen en kan er redelijkerwijs van uitgaan<br />
dat hij zal worden aangesproken op de kwaliteit, de soberheid, de klantgerichtheid, en<br />
de robuustheid van de dienstverlening en bedrijfsondersteuning.<br />
4. Openbaar Lichaam: Het Openbaar Lichaam De Wâlden wordt op 1 januari 2014 opgericht.<br />
5. Projectgroep: de projectgroep wordt met bijzondere dankzegging voor het belangrijke<br />
werk dat zij tot stand heeft gebracht van zijn taken ontheven.<br />
6. Kwartiermakeroverleg: we adviseren op korte termijn een kwartiermakeroverleg in te<br />
stellen met daarin beide gemeentesecretarissen, en zodra deze is aangesteld, de directeur<br />
van De Wâlden. Dit overleg rapporteert aan de beide burgemeesters. Een van de<br />
taken is het benutten van de adviezen van de achttien werkgroepen.<br />
- 20 -
4.2 Het overbruggen van verschillen<br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
In deze paragraaf enkele aanbevelingen voor het overbruggen van verschillen.<br />
7. Van onderop: we adviseren intensief gebruik te maken van het werk dat is verricht<br />
door de 18 werkgroepen alsmede van de ervaring die is opgedaan in de drie proeftuinen<br />
en de spontane <strong>samen</strong>werkingsinitiatieven. De direct leidinggevenden van deze<br />
drie proeftuinen kunnen bruikbare adviezen geven.<br />
8. Weergave organisatiemodel: Voor de schets van de organisatie wordt niet langer gebruik<br />
gemaakt een klaverbladweergave, maar van een weergave vergelijkbaar met die<br />
uit paragraaf 3.3. Dit in <strong>samen</strong>hang met punt 12 van deze lijst.<br />
9. Tijd: door een geleidelijke invulling van het Openbaar Lichaam wordt een big bang<br />
voorkomen en wordt de tijd genomen voor een inspelen op de werkwijzen die bij de<br />
preferente <strong>samen</strong>werkingspartner als belangrijk worden beleefd. Complementariteit is<br />
verrijkend en vormt de basis voor tot wederzijds voordeel strekkende ruil. Door het<br />
centraal stellen van beide dragende organisaties, vervalt de noodzaak om eventuele<br />
verschillen te overbruggen. Er zal meer gebruik worden gemaakt van elkaars sterke<br />
punten.<br />
4.3 De bestuursfilosofie (of ook wel visie)<br />
In deze paragraaf tenslotte enkele adviezen ten aanzien van de bestuursfilosofie of visie.<br />
10. Einddoel: scenario 3c wordt conform de opdracht van beide raden gezien als een permanente<br />
situatie voor beide gemeenten. Het is geen voorportaal voor een complete<br />
ambtelijke of bestuurlijke fusie.<br />
11. Geleidelijk waar mogelijk: er wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid die scenario<br />
3c biedt de <strong>samen</strong>werking in stappen <strong>verder</strong> op te bouwen. Het toewijzen van taken<br />
aan het Openbaar Lichaam gaat geleidelijk.<br />
12. Kaders: naast de vier k’s is het behoud van de lokale autonomie leidend (de vijfde centrale<br />
waarde). De gemeentelijke organisaties zijn de dragende organisaties. De Walden<br />
is een efficiënte werkmaatschappij die de beide dragende organisaties ondersteunt.<br />
De raden van <strong>Achtkarspelen</strong> en Tytsjerksteradiel hebben voor iets nieuws gekozen. De<br />
medewerkers van deze twee zelfbewuste gemeenten in Noord-Oost Fryslân gaan dat uitvoeren:<br />
innovatief <strong>samen</strong> <strong>verder</strong>.<br />
- 21 -
Lijst van geïnterviewde personen<br />
Brouwer, M.<br />
De Jager, O.<br />
Dölle, N.<br />
Doorn, N.<br />
Feen, M. van der<br />
Gerbrandy, G.<br />
Hiemstra, H.<br />
Keurs, E. J. ter<br />
Ligtvoet, M.<br />
Melessen, J.<br />
Pieters, R.<br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
- 22 -<br />
Ploeg, A.J. van der<br />
Sluis, E. van der<br />
Stellingwerf, G.<br />
Stoelinga, E.<br />
Tasma, H.<br />
Tebberen, I. van<br />
Urbach, H.J.<br />
Verbeek, M.<br />
Waijer, J.<br />
Wijnsma, J.<br />
Yakoub, M.<br />
We danken alle geïnterviewde personen voor het getoonde vertrouwen en de mevrouw Van der<br />
Zee en mevrouw Broers voor het maken van de vele afspraken op de door ons bepaalde korte<br />
termijn en binnen de voor ons beschikbare tijd.
Bibliografie<br />
<strong>Innovatief</strong> <strong>samen</strong> <strong>verder</strong><br />
Genugten, M. v. (2013). Innovatie van binnenlands bestuur. Bestuurswetenschappen, 67(3), 45-57.<br />
Herweijer, M., & Fraanje, M. (2011). Samen werken aan bestuurskracht. Kluwer: Alphen aan de<br />
Rijn.<br />
Kahneman, D. (2011). Thinking, fast and slow. Penguin Books: London.<br />
Speulman, A. (2012). Een voor allen, Ambtelijke fusies in de provincie Overijssel. Nijmegen.<br />
- 23 -
Stichting voor Beleidsanalyse<br />
en Bestuursondersteuning<br />
Breede 18<br />
9989 TA Warffum<br />
info@stibabo.nl<br />
www.stibabo.nl