Horeca tussen de regels door - Vereniging van Nederlandse ...
Horeca tussen de regels door - Vereniging van Nederlandse ...
Horeca tussen de regels door - Vereniging van Nederlandse ...
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
X——"I—V<br />
(££} Ïüé2<br />
V$t$rMfy
VERENIGING VAN NEDERLANDSE GEMEENTEN<br />
Af<strong>de</strong>ling Sociaal-Geografisch en Bestuurskundig On<strong>de</strong>rzoek<br />
Postbus 30435<br />
2500 GK 's-Gravenhage<br />
SGBO 419<br />
Deze uitgave is opgesteld <strong>door</strong> en voor wat <strong>de</strong> inhoud betreft, voor uitsluiten<strong>de</strong> verantwoording<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> af<strong>de</strong>ling SGBO, De hierin weergegeven meningen en opvattingen behoeven dan ook niet<br />
noodzakelijkerwijs ge<strong>de</strong>eld te wor<strong>de</strong>n <strong>door</strong> het bestuur <strong>van</strong> <strong>de</strong> VNG.
Inhoudsopgave<br />
1. INLEIDING<br />
1.1. Achtergron<strong>de</strong>n <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rzoek<br />
1.2. Probleemstelling<br />
1.3. De aanpak <strong>van</strong> het vooron<strong>de</strong>rzoek<br />
1.4. Opzet <strong>van</strong> het vooron<strong>de</strong>rzoeksrapport<br />
2. ACHTERGRONDEN VAN WET- EN REGELGEVING VOOR<br />
HORECA-ONDERNEMINGEN<br />
3. ALGEMENE KNELPUNTEN VOOR DE HORECA<br />
3.1. Inleiding<br />
3.2. Knelpunten met betrekking tot regelgeving<br />
3.2.1. Regelgevers<br />
3.2.2. Veel <strong>regels</strong><br />
3.2.3. Eenduidige regelgeving<br />
3.2.4. Niet samenhangen<strong>de</strong> <strong>regels</strong><br />
3.2.5. Kosten <strong>door</strong> <strong>regels</strong><br />
3.2.6. Procedurele kant <strong>van</strong> regelgeving<br />
3.2.7. Draagvlak <strong>van</strong> <strong>regels</strong><br />
3.2.8. Tekort aan <strong>regels</strong><br />
3.3. Knelpuntgebie<strong>de</strong>n<br />
3.4.<br />
4.<br />
4.1.<br />
4.2.<br />
4.3.<br />
4.3.1.<br />
4.3.2.<br />
4.3.3.<br />
4.3.4.<br />
4.3.5.<br />
4.3.6.<br />
4.3.7.<br />
4.3.8.<br />
4.3.9.<br />
4.3.10.<br />
4.3.11.<br />
Algemene problemen <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> met <strong>de</strong> overheid<br />
OVERHEIDSBELANGEN EN WETTELIJK KADER<br />
Inleiding<br />
Drank- en <strong>Horeca</strong>wet<br />
Overheids<strong>de</strong>eltaken<br />
Economisch welzijn<br />
Maatschappelijk welzijn<br />
Volksgezondheid<br />
Milieu<br />
Openbare or<strong>de</strong>, rust en ze<strong>de</strong>lijkheid<br />
Ruimtelijke ontwikkeling en or<strong>de</strong>ning<br />
Woon- en leefmilieu (binnenshuis)<br />
Openbare veiligheid<br />
Verkeer en (openbaar) vervoer<br />
Recreatie<br />
Financiën<br />
blz.<br />
1<br />
2<br />
3<br />
4<br />
9<br />
9<br />
9<br />
9<br />
10<br />
10<br />
10<br />
10<br />
11<br />
11<br />
11<br />
12<br />
12<br />
13<br />
13<br />
14<br />
15<br />
15<br />
16<br />
16<br />
17<br />
18<br />
19<br />
20<br />
20<br />
20<br />
21<br />
21
5. KNELPUNTEN BIJ DE OVERHEID<br />
5.1. Gegevens uit 'Verstorend Genoegen'<br />
5.1.1. Achtergrond<br />
5.1.2. Samenvatten<strong>de</strong> conclusies<br />
5.1.3. Aanbevelingen<br />
5.1.4. Knelpunten <strong>van</strong> gemeenten met <strong>Horeca</strong>-overlast<br />
5.1.5. Instrumenten om overlast tegen te gaan<br />
5.2. Knelpunten bij gemeenten<br />
5.2.1. <strong>Horeca</strong> als <strong>de</strong>elprobleem<br />
5.2.2. Handhaving<br />
5.2.3. Verkeersbeleid<br />
5.2.4. Criminaliteit<br />
5.2.5. Alcoholmatigingsbeleid<br />
5.2.6. Ruimtelijke or<strong>de</strong>ning en woon- en leefmilieu<br />
5.2.7. Procedures<br />
5.3. Knelpunten bij <strong>de</strong> rijksoverheid<br />
5.3.1. Achtergrond<br />
5.3.2. Alcohol- en vestigingswetgeving<br />
5.3.3. Hin<strong>de</strong>rwet en Wet Geluidhin<strong>de</strong>r<br />
5.3.4. De inspecties<br />
5.3.5. Coördinatie<br />
6. HUIDIGE ONTWIKKELINGEN 41<br />
7. BEVINDINGEN EN OPZET VAN HET HOOFDONDERZOEK<br />
7.1. Resumé<br />
7.2. Voorlopige bevindingen<br />
7.3. Sturing <strong>door</strong> mid<strong>de</strong>l <strong>van</strong> regelgeving<br />
7.4. Opzet <strong>van</strong> het hoofdon<strong>de</strong>rzoek<br />
7.4.1. Doelstellingen<br />
7.4.2. Probleemstelling en aanpak<br />
BIJLAGEN:<br />
A. <strong>Horeca</strong>-inrichtingen naar soort en aantallen per september 1985<br />
B, Schema 1. Wettelijk ka<strong>de</strong>r en in me<strong>de</strong>bewindsregelgeving <strong>van</strong> gemeenten<br />
C. Schema 2. Autonome regelgeving <strong>van</strong> gemeenten<br />
D. Overzicht <strong>van</strong> gesprekspartners en overige geraadpleeg<strong>de</strong> personen en<br />
instanties<br />
E. Overzicht <strong>van</strong> geraadpleeg<strong>de</strong> documentatie<br />
blz.<br />
23<br />
23<br />
23<br />
23<br />
25<br />
25<br />
26<br />
27<br />
27<br />
27<br />
30<br />
30<br />
30<br />
31<br />
32<br />
32<br />
32<br />
32<br />
35<br />
36<br />
39<br />
43<br />
43<br />
43<br />
45<br />
46<br />
46<br />
47<br />
51<br />
53<br />
55<br />
57<br />
59
1. Inleiding<br />
1.1. ACHTERGRONDEN VAN HET ONDERZOEK<br />
Tij<strong>de</strong>ns <strong>de</strong> opening <strong>van</strong> <strong>de</strong> 34ste <strong>Horeca</strong>-vakbeurs (18 januari 1988) wees <strong>de</strong> staatssecretaris<br />
<strong>van</strong> Economische Zaken (EZ) op het woud <strong>van</strong> wet- en regelgeving, waar <strong>de</strong>ze<br />
economische sector mee geconfronteerd wordt.<br />
Hij noem<strong>de</strong> in dit verband on<strong>de</strong>r meer:<br />
- Wet op <strong>de</strong> Ruimtelijke Or<strong>de</strong>ning<br />
- Wet op <strong>de</strong> Stads- en Dorpsvernieuwing<br />
- Hin<strong>de</strong>rwet<br />
-Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne<br />
- Hin<strong>de</strong>rbesiuit <strong>Horeca</strong><br />
- Brandveiligheidveror<strong>de</strong>ning<br />
- Algemene Politieveror<strong>de</strong>ning<br />
- Vestigingswet<br />
- Drank- en <strong>Horeca</strong>wet.<br />
De staatssecretaris wees ver<strong>de</strong>r op <strong>de</strong> complexiteit <strong>van</strong> <strong>de</strong> thema's waar <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen<br />
mee te maken krijgen en op het feit dat, voor bijna ie<strong>de</strong>r thema afzon<strong>de</strong>rlijke<br />
regelgeving bedacht is. Een <strong>Horeca</strong>-bedrijf krijgt om te beginnen te maken met <strong>de</strong><br />
algemene regelgeving, die voor ie<strong>de</strong>r bedrijf <strong>van</strong> kracht is. Maar daarnaast heeft een<br />
<strong>Horeca</strong>-bedrijf nog een paar bijzon<strong>de</strong>re kenmerken. Deze bedrijven zijn 's avonds en <strong>de</strong>els<br />
's nachts open. In een aantal gelegenhe<strong>de</strong>n wordt een forse hoeveelheid geluid geproduceerd.<br />
Het verstrekken <strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> dranken genereert daarnaast op zich weer<br />
een aantal bijzon<strong>de</strong>re problemen. Het berei<strong>de</strong>n <strong>van</strong> etenswaren leidt er toe, dat reglementering<br />
in verband met <strong>de</strong> volksgezondheid wenselijk is.<br />
De rijksoverheid en <strong>de</strong> gemeentelijke overhe<strong>de</strong>n had<strong>de</strong>n <strong>de</strong> neiging ie<strong>de</strong>r <strong>van</strong>uit hun eigen<br />
invalshoek voor alle voorkomen<strong>de</strong> problemen afzon<strong>de</strong>rlijke regelingen te treffen. Door <strong>de</strong><br />
ongelijkheid in tijd dat <strong>de</strong>ze regelingen wer<strong>de</strong>n bedacht en <strong>de</strong> actoren die <strong>de</strong> regelingen<br />
vaststel<strong>de</strong>n was een samenhang in regelgeving eer<strong>de</strong>r toeval dan resultaat <strong>van</strong> zorgvuldige<br />
afweging. In <strong>de</strong> praktijk blijken <strong>de</strong> <strong>regels</strong> elkaar ook nogal eens te overlappen of - nog<br />
sterker - elkaar tegen te spreken.<br />
Uit het voorgaan<strong>de</strong> blijkt, dat het gebrek aan samenhang in wet- en regelgeving <strong>door</strong> <strong>de</strong><br />
staatssecretaris wordt her- en erkend. Bij <strong>de</strong> opening <strong>van</strong> <strong>de</strong> 34ste <strong>Horeca</strong>va-beurs sprak<br />
hij <strong>de</strong> wil uit een wijziging in <strong>de</strong>ze niet-gewenste situatie aan te brengen. Hij verbindt hier<br />
een tweetal voorwaar<strong>de</strong>n aan. Om te beginnen moet <strong>de</strong> overheid in staat blijven om <strong>van</strong>uit<br />
het algemeen belang <strong>de</strong> nodige bevoegdhe<strong>de</strong>n te behou<strong>de</strong>n. Daarnaast zal <strong>de</strong> regelgeving<br />
echter <strong>door</strong>zichtiger en zullen <strong>de</strong> procedures zo kort mogelijk moeten wor<strong>de</strong>n voor <strong>de</strong><br />
on<strong>de</strong>rneming.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 1
Op woensdag 25 oktober 1989 vond een gesprek plaats <strong>tussen</strong> vertegenwoordigers <strong>van</strong><br />
het Ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken en <strong>van</strong> <strong>de</strong> af<strong>de</strong>ling Sociaal-Geografisch en<br />
Bestuurskundig On<strong>de</strong>rzoek (SGBO) <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Vereniging</strong> <strong>van</strong> Ne<strong>de</strong>rlandse Gemeenten (VNG).<br />
Aan <strong>de</strong> or<strong>de</strong> was <strong>de</strong> vraag op welke wijze on<strong>de</strong>rzoek een bijdrage kan leveren aan het<br />
oplossen <strong>van</strong> <strong>de</strong> geschetste problematiek.<br />
Gezien <strong>de</strong> ervaring die <strong>de</strong> af<strong>de</strong>ling SGBO heeft met on<strong>de</strong>rzoek <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-sector werd<br />
voorgesteld eerst een vooron<strong>de</strong>rzoek te doen waarbij om te beginnen het eer<strong>de</strong>r verzamel<strong>de</strong><br />
materiaal voor het nieuwe on<strong>de</strong>rzoek <strong>door</strong> secundaire analyse opnieuw gebruikt kon<br />
wor<strong>de</strong>n. Daarnaast zou het inzicht in <strong>de</strong> problematiek <strong>door</strong> aanvullen<strong>de</strong> gesprekken met<br />
sleutelpersonen ver<strong>de</strong>r aangevuld en verdiept kunnen wor<strong>de</strong>n. Naast het verslag <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze<br />
werkzaamhe<strong>de</strong>n zou het vooron<strong>de</strong>rzoek moeten resulteren in een a<strong>de</strong>quate opzet voor het<br />
hoofdon<strong>de</strong>rzoek.<br />
Op 7 mei 1990 verleen<strong>de</strong> het Ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken <strong>de</strong> on<strong>de</strong>rzoeksaf<strong>de</strong>ling<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Vereniging</strong> <strong>van</strong> Ne<strong>de</strong>rlandse Gemeenten <strong>de</strong> opdracht een vooron<strong>de</strong>rzoek te doen<br />
naar <strong>de</strong> regelgeving met betrekking tot <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>. Het verslag <strong>van</strong> dit vooron<strong>de</strong>rzoek ligt<br />
nu voor u.<br />
1.2. PROBLEEMSTELLING<br />
Rekening hou<strong>de</strong>nd met het voorgaan<strong>de</strong> is vooralsnog voor het on<strong>de</strong>rzoek <strong>de</strong> volgen<strong>de</strong><br />
probleemstelling te formuleren:<br />
Welke mogelijkhe<strong>de</strong>n zijn er om uitgaan<strong>de</strong> <strong>van</strong> <strong>de</strong> taak <strong>van</strong> <strong>de</strong> overheid om<br />
<strong>van</strong>uit overwegingen <strong>van</strong> algemeen belang <strong>regels</strong> te stellen aan het<br />
functioneren <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemlngen, meer samenhang in <strong>de</strong>ze <strong>regels</strong><br />
aan te brengen en <strong>de</strong>ze - me<strong>de</strong> hier<strong>door</strong> - voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer<br />
beter <strong>door</strong>zichtig, toepasbaar en daarmee aanvaardbaar te maken.<br />
Deze probleemstelling is meerledig. Voor <strong>de</strong> beantwoording zullen verschillen<strong>de</strong> te<br />
on<strong>de</strong>rzoeken on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>len aan <strong>de</strong> or<strong>de</strong> gesteld moeten wor<strong>de</strong>n.<br />
Deze zijn met name:<br />
- Om te beginnen zal het hele netwerk <strong>van</strong> wet- en regelgeving dat op (verschillen<strong>de</strong><br />
aspecten <strong>van</strong>) <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> <strong>van</strong> toepassing is in kaart gebracht moeten wor<strong>de</strong>n (wet- en<br />
regelgeving wordt hier breed opgevat).<br />
- Vervolgens zal <strong>de</strong>ze wet- en regelgeving geanalyseerd moeten wor<strong>de</strong>n op overlappingen<br />
en discrepanties.<br />
- Daarnaast zal een beoor<strong>de</strong>ling plaats moeten vin<strong>de</strong>n <strong>van</strong> <strong>de</strong> formele en praktische<br />
toepasbaarheid <strong>van</strong> het juridische instrumentarium waarbij uitgegaan wordt <strong>van</strong> zowel <strong>de</strong><br />
overheid als <strong>de</strong> on<strong>de</strong>rneming.<br />
- Een laatste element <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rzoek zal zijn een verkenning <strong>van</strong> <strong>de</strong> mogelijkhe<strong>de</strong>n om<br />
te komen tot een verbetering <strong>van</strong> <strong>de</strong> hanteerbaarheid <strong>door</strong> <strong>de</strong> on<strong>de</strong>rnemer <strong>van</strong> <strong>de</strong> wet-<br />
en regelgeving betreffen<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> (inclusief <strong>de</strong> procedurele kanten daar<strong>van</strong>). Even-<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 2
tueel kan dit ook suggesties inhou<strong>de</strong>n voor aanpassing <strong>van</strong> <strong>de</strong> wet- en regelgeving. Als<br />
randvoorwaar<strong>de</strong> hierbij geldt dat <strong>de</strong> overheid in staat moet blijven om <strong>van</strong>uit het algemeen<br />
belang sturend op te tre<strong>de</strong>n.<br />
1.3. DE AANPAK VAN HET VOORONDERZOEK<br />
Naast het on<strong>de</strong>rzoek 'Verschijningsvormen <strong>van</strong> paracommercialisme' (1987) heeft <strong>de</strong><br />
af<strong>de</strong>ling SGBO onlangs (1988) een on<strong>de</strong>rzoek uitgevoerd naar <strong>de</strong> overlast <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>on<strong>de</strong>rnemingen.<br />
Het doel <strong>van</strong> laatstgenoem<strong>de</strong> on<strong>de</strong>rzoek was:<br />
1. een beter inzicht krijgen in <strong>de</strong> problematiek <strong>van</strong> <strong>de</strong> overlast die wordt veroorzaakt <strong>door</strong><br />
<strong>Horeca</strong>-inrichtingen;<br />
2. informatie te krijgen over te verwachten effecten <strong>van</strong> voorgenomen beleidswijzigingen<br />
en<br />
3. informatie te verzamelen over <strong>de</strong> maatregelen die op lokaal niveau zijn ontwikkeld voor<br />
<strong>de</strong> aanpak <strong>van</strong> <strong>de</strong> gesignaleer<strong>de</strong> problemen.<br />
Hoewel <strong>de</strong> invalshoek bij het on<strong>de</strong>rzoek uit 1988 - <strong>de</strong> <strong>door</strong> <strong>de</strong> overheid aan te pakken<br />
overlast veroorzaakt <strong>door</strong> <strong>Horeca</strong>-inrichtingen - een an<strong>de</strong>re was dan het <strong>door</strong> het Ministerie<br />
<strong>van</strong> Economische Zaken gewenste on<strong>de</strong>rzoek, zijn toch dui<strong>de</strong>lijke overlappingen te<br />
constateren.<br />
De belangrijkste overlap is wel dat ook bij het on<strong>de</strong>rzoek uit 1988 een <strong>de</strong>el <strong>van</strong> het<br />
bestuurs-juridische instrumentarium op zijn werkzaamheid werd geanalyseerd. Om te<br />
voorkomen dat werk dubbel uitgevoerd zou wor<strong>de</strong>n, is, voorafgaand aan het presenteren<br />
<strong>van</strong> een <strong>de</strong>finitief on<strong>de</strong>rzoeksvoorstel, eerst een vooron<strong>de</strong>rzoek gehou<strong>de</strong>n waarbij het<br />
zwaartepunt kwam te liggen op een secundaire analyse <strong>van</strong> het reeds <strong>door</strong> <strong>de</strong> af<strong>de</strong>ling<br />
SGBO verzamel<strong>de</strong> materiaal.<br />
Daarnaast heeft tij<strong>de</strong>ns dit vooron<strong>de</strong>rzoek een ver<strong>de</strong>re verkenning plaatsgevon<strong>de</strong>n <strong>van</strong> het<br />
<strong>van</strong> toepassing zijn<strong>de</strong> instrumentarium <strong>van</strong> wet- en regelgeving dat tij<strong>de</strong>ns voorgaand<br />
on<strong>de</strong>rzoek niet in beschouwing genomen werd. Een beperkt aantal gesprekken met<br />
vertegenwoordigers <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-organisaties en vertegenwoordigers <strong>van</strong> wet- en<br />
regelgevers heeft ver<strong>de</strong>r bijgedragen aan <strong>de</strong> operationalisering <strong>van</strong> <strong>de</strong> probleemstelling.<br />
Met behulp <strong>van</strong> <strong>de</strong> resultaten <strong>van</strong> het vooron<strong>de</strong>rzoek zal een keuze gemaakt kunnen<br />
wor<strong>de</strong>n ten behoeve <strong>van</strong> <strong>de</strong> tij<strong>de</strong>ns het hoofdon<strong>de</strong>rzoek te hanteren on<strong>de</strong>rzoeksinstrumenten.<br />
In on<strong>de</strong>rhavige rapportage wor<strong>de</strong>n <strong>de</strong> resultaten <strong>van</strong> het vooron<strong>de</strong>rzoek gepresenteerd.<br />
On<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze rapportage is een uitgewerkte opzet voor het hoofdon<strong>de</strong>rzoek.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong>
1.4. OPZET VAN HET VOORONDERZOEKSRAPPORT<br />
Zoals hierboven reeds gesteld, had een groot <strong>de</strong>el <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rzoek betrekking op <strong>de</strong><br />
secundaire analyse <strong>van</strong> het reeds <strong>door</strong> <strong>de</strong> af<strong>de</strong>ling SGBO verzamel<strong>de</strong> materiaal in het<br />
ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> on<strong>de</strong>rzoek naar overlast <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen.<br />
Het overlast-on<strong>de</strong>rzoek is voornamelijk uitgevoerd <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> gemeentelijke invalshoek. Voor<br />
<strong>de</strong> opzet <strong>van</strong> dit rapport is een enigszins an<strong>de</strong>re invalshoek gekozen.<br />
In <strong>de</strong> inleiding is al vermeld dat er sprake is <strong>van</strong> een 'woud' <strong>van</strong> wet- en regelgeving waar<br />
<strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen mee te maken hebben. Een droge opsomming <strong>van</strong> toepasselijke<br />
wet- en regelgeving leidt er ongetwijfeld toe dat '<strong>door</strong> <strong>de</strong> bomen het bos niet meer wordt<br />
gezien'.<br />
In dit rapport is er daarom voor gekozen om ten eerste kort in te gaan op <strong>de</strong> achtergrond<br />
<strong>van</strong> wet- en regelgeving voor <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen (hoofdstuk 2). Op basis hier<strong>van</strong> kan<br />
een eerste verkenning <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rzoeksterrein plaatsvin<strong>de</strong>n.<br />
Vervolgens zal wor<strong>de</strong>n ingegaan op <strong>de</strong> bij <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> bestaan<strong>de</strong> (algemene) knelpunten<br />
met betrekking tot <strong>de</strong> wet- en regelgeving (hoofdstuk 3). Deze knelpunten zijn een eerste<br />
aanduiding voor <strong>de</strong> in het hoofdon<strong>de</strong>rzoek te volgen lijn.<br />
Daarna wordt in grote lijnen aangegeven welke overheidsbelangen <strong>de</strong> achtergrond vormen<br />
<strong>van</strong> het huidige woud <strong>van</strong> wet- en regelgeving (hoofdstuk 4). Hierbij komen met name het<br />
<strong>van</strong> toepassing zijn<strong>de</strong> wettelijke ka<strong>de</strong>r, en <strong>de</strong> betekenis daar<strong>van</strong> voor <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen<br />
aan <strong>de</strong> or<strong>de</strong>. Dan zal aandacht geschonken wor<strong>de</strong>n aan <strong>de</strong> bij <strong>de</strong> overheid bestaan<strong>de</strong><br />
knelpunten met betrekking tot <strong>de</strong>ze regelgeving (hoofdstuk 5).<br />
Vervolgens zal, voor zover dat al niet gebeurd is, aandacht geschonken wor<strong>de</strong>n aan<br />
ontwikkelingen die momenteel gaan<strong>de</strong> zijn en die een relatie hebben met het on<strong>de</strong>rwerp<br />
<strong>van</strong> dit on<strong>de</strong>rzoek (hoofdstuk 6).<br />
Op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze gegevens zal vervolgens een bezinning plaats vin<strong>de</strong>n met betrekking<br />
tot <strong>de</strong> te kiezen on<strong>de</strong>rzoeksopzet voor het hoofdon<strong>de</strong>rzoek (hoofdstuk 7).<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong>
2. Achtergron<strong>de</strong>n <strong>van</strong> wet- en regelgeving voor<br />
<strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen<br />
'Wet- en regelgeving <strong>van</strong> toepassing op <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>' is een veelomvattend begrip. Enerzijds<br />
is het moeilijk een precieze omschrijving te geven <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen c.q.<br />
inrichtingen. An<strong>de</strong>rzijds is het begrip 'wet- en regelgeving' <strong>de</strong>rmate breed dat een afbakening<br />
noodzakelijk is om gericht on<strong>de</strong>rzoek mogelijk te maken.<br />
Er zijn verschillen<strong>de</strong> omschrijvingen <strong>van</strong> het begrip '<strong>Horeca</strong>-inrichting' in omloop. Een<br />
eerste omschrijving is er één die aansluit op <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet: een inrichting die<br />
beschikt over een vergunning ex artikelen 3a. of 3c, op grond <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet.<br />
Deze omschrijving is echter beperkt, het richt zich alleen op het verstrekken (an<strong>de</strong>rs<br />
dan om niet) <strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> drank.<br />
In <strong>de</strong> praktijk blijkt on<strong>de</strong>r <strong>Horeca</strong>-inrichting te wor<strong>de</strong>n verstaan: elke inrichting waar logies,<br />
drank en etenswaren bestemd voor consumptie ter plaatse tegen betaling wor<strong>de</strong>n verstrekt,<br />
waarbij dienstverlening te pas komt. Ofwel: alle inrichtingen die zich bezighou<strong>de</strong>n<br />
met het verschaffen <strong>van</strong> eten, drank, logies, muziek etc. Daaron<strong>de</strong>r vallen dus ook<br />
inrichtingen die geen zogenaam<strong>de</strong> 3a. of 3c. vergunning (moeten) hebben, dat wil zeggen<br />
die geen alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> drank schenken: lunchrooms, koffieshops, pensions etc. De in<br />
<strong>de</strong> praktijk gehanteer<strong>de</strong> <strong>de</strong>finitie is zeer ruim en blijkt in sommige gemeenten ook inrichtingen<br />
met een tij<strong>de</strong>lijke vergunning te omvatten, bijvoorbeeld feesttenten en inrichtingen die<br />
niet in eerste instantie bedoeld zijn voor <strong>de</strong> verstrekking <strong>van</strong> drank en etenswaren e.d.:<br />
kerkgebouwen met zaalruimte, sportkantines, koffiehoeken in winkels, musea etc.<br />
Binnen het begrip '<strong>Horeca</strong>-inrichting' zijn weer verschillen<strong>de</strong> afbakeningen mogelijk.<br />
Door het Bedrijfsschap <strong>Horeca</strong> wordt een lijst uitgegeven met daarop een on<strong>de</strong>rscheiding<br />
naar 28 soorten <strong>Horeca</strong>-inrichtingen (zie bijlage A.). Hierop staan echter niet <strong>de</strong> zogenaam<strong>de</strong><br />
paracommerciële instellingen vermeld: sportkantines, buurt- en clubhuizen, dorpshuizen<br />
e.d. Echter in het dagelijks - gemeentelijk - leven wor<strong>de</strong>n <strong>de</strong>ze instellingen, als zij tenminste<br />
een bar hebben, <strong>door</strong>gaans wel tot <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-inrichtingen gerekend.<br />
Door gemeenten wor<strong>de</strong>n verschillen<strong>de</strong> soorten in<strong>de</strong>lingen gemaakt, al dan niet gebaseerd<br />
op een in<strong>de</strong>ling naar afgegeven vergunningen. Een voorbeeld is een on<strong>de</strong>rscheid naar<br />
winkelon<strong>de</strong>rsteunen<strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> en overige <strong>Horeca</strong>.<br />
Met betrekking tot het doel <strong>van</strong> dit on<strong>de</strong>rzoek is het niet verstandig om op voorhand een<br />
scherpe afbakeningen te hanteren voor het begrip '<strong>Horeca</strong>-inrichting 1 . De structuur <strong>van</strong><br />
regelgeving zit zo in elkaar dat een rechtsregel (rechtsnorm) wel of niet <strong>van</strong> toepassing is,<br />
afhankelijk <strong>van</strong> het feit of een rechtssubject wel of niet aan bepaal<strong>de</strong> condities voldoet.<br />
Door <strong>Horeca</strong>-inrichtingen <strong>van</strong> tevoren in soorten te on<strong>de</strong>rschei<strong>de</strong>n bestaat het gevaar dat<br />
binnen één soort twee on<strong>de</strong>rnemingen aan verschillen<strong>de</strong> condities voldoen, en dus aan<br />
verschillen<strong>de</strong> rechts<strong>regels</strong> on<strong>de</strong>rhevig zijn.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong>
Een voorbeeld: er zijn twee sportkantines en twee cafés in een dorp. In sportkantine<br />
'Kracht' wordt alcohol geschonken, in sportkantine 'Power' niet. Sportkantine 'Kracht' heeft<br />
een vergunning ex artikel 3 <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet nodig, sportkantine 'Power' een<br />
vergunning voor alcoholvrije inrichtingen. In café 'Chez Jean' wor<strong>de</strong>n tij<strong>de</strong>ns lunchtijd en<br />
rond zessen dagschotels aangebo<strong>de</strong>n. In café 'Ome Jan' kun je alleen wat pinda's of<br />
olijven bij <strong>de</strong> borrel krijgen. Café 'Chez Jean' heeft een Hin<strong>de</strong>rwetvergunning, café 'Ome<br />
Jan' een muziekvergunning. Desondanks zijn het twee sportkantines en twee cafés.<br />
Een in<strong>de</strong>ling die, theoretisch gezien, wel mogelijk zou zijn is een in<strong>de</strong>ling naar wettelijke<br />
(dan wel op <strong>de</strong> wet gebaseer<strong>de</strong>) condities. Bij gebreke aan een uitputtend overzicht <strong>van</strong><br />
wettelijke (dan wel op <strong>de</strong> wet gebaseer<strong>de</strong>) condities - <strong>de</strong>ze staan weer verspreid over het<br />
hele scala <strong>van</strong> wet- en regelgeving - is het echter niet zinvol <strong>van</strong> tevoren een on<strong>de</strong>rver<strong>de</strong>ling<br />
voor <strong>Horeca</strong>-inrichtingen te hanteren.<br />
Wet- en regelgeving in het bestuursrecht omvat, naast rechtsbetrekkingen binnen en<br />
<strong>tussen</strong> overhe<strong>de</strong>n, regelingen betreffen<strong>de</strong> <strong>de</strong> publiekrechtelijke rechtsbetrekkingen <strong>tussen</strong><br />
overhe<strong>de</strong>n enerzijds en burgers en hun organisaties an<strong>de</strong>rzijds. Deze regelingen komen tot<br />
gelding als formele wetten, algemene maatregelen <strong>van</strong> bestuur, ministeriële veror<strong>de</strong>ningen,<br />
veror<strong>de</strong>ningen <strong>van</strong> lagere overhe<strong>de</strong>n, pseudo-wetten, beleids<strong>regels</strong>, bin<strong>de</strong>n<strong>de</strong> plannen en<br />
wat dies meer zij. 1<br />
In het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> dit on<strong>de</strong>rzoek dienen met name <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> vergunningenstelsels te<br />
wor<strong>de</strong>n genoemd. Het vooron<strong>de</strong>rzoek richt zich namelijk voor een belangrijk <strong>de</strong>el op <strong>de</strong><br />
verschillen<strong>de</strong> loketten waarmee <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnerner geconfronteerd wordt.<br />
Een belangrijk aandachtspunt in het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> dit on<strong>de</strong>rzoek is het verschil <strong>tussen</strong><br />
me<strong>de</strong>bewind en gemeentelijke autonomie met betrekking tot <strong>de</strong> taken en bevoegdhe<strong>de</strong>n<br />
<strong>van</strong> het gemeentebestuur.<br />
Voor gemeenten wordt <strong>de</strong> bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun 'huishouding'<br />
aan hun bestuur overgelaten, daartoe hebben <strong>de</strong>ze een veror<strong>de</strong>ningsbevoegdheid<br />
(autonomie; artikelen 124 en 127 Grondwet). Daarnaast wordt het gemeentebestuur<br />
gevor<strong>de</strong>rd mee te werken aan <strong>de</strong> uitvoering <strong>van</strong> wetten, algemene maatregelen <strong>van</strong><br />
bestuur en <strong>van</strong> provinciale reglementen en veror<strong>de</strong>ningen (me<strong>de</strong>bewind; art. 124 Grondwet).<br />
De afbakening <strong>tussen</strong> me<strong>de</strong>bewindstaken en autonome taken wordt gemaakt <strong>door</strong> mid<strong>de</strong>l<br />
<strong>van</strong> een negatieve omschrijving <strong>van</strong> het begrip 'gemeentelijke huishouding': al die belan-<br />
gen die gemeenten zich tot taak kunnen rekenen en die niet reeds <strong>door</strong> Rijk of provincie<br />
wor<strong>de</strong>n behartigd. Dit on<strong>de</strong>rscheid is niet scherp omdat op een groot aantal beleidsterreinen<br />
het Rijk of <strong>de</strong> provincie belangen behartigt waarbij me<strong>de</strong>werking gevraagd wordt <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> gemeenten terwijl er tegelijk een zelfstandige aanvullingsbevoegdheid op die terreinen<br />
aan <strong>de</strong> gemeente wordt toegekend.<br />
Het gegeven <strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeentelijke autonomie en <strong>de</strong> zelfstandige aanvullingsbevoegdheid<br />
is er <strong>de</strong> oorzaak <strong>van</strong> dat er grote verschillen kunnen bestaan <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> gemeenten<br />
on<strong>de</strong>rling wat betreft <strong>de</strong> op <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> <strong>van</strong> toepassing zijn<strong>de</strong> regelgeving.<br />
Ruiter, D.W.P., 'Bestuursrechtelijke Wetgevingsleer', blz. 3, Assen/Maastricht 1987.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong>
Voordat begonnen wordt met het in kaart brengen <strong>van</strong> het hele netwerk <strong>van</strong> wet- en<br />
regelgeving dat op (verschillen<strong>de</strong> aspecten <strong>van</strong>) <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> <strong>van</strong> toepassing is moeten een<br />
aantal prealabele vragen beantwoord wor<strong>de</strong>n. Wet- en regelgeving kan <strong>van</strong>uit verschillen<strong>de</strong><br />
invalshoeken bena<strong>de</strong>rd wor<strong>de</strong>n. Het is dus zaak die invalshoeken te kiezen die <strong>de</strong> meeste<br />
aanknopingspunten bie<strong>de</strong>n voor het beantwoor<strong>de</strong>n <strong>van</strong> <strong>de</strong> probleemstelling.<br />
Regelgeving heeft tot doel gedrag te reguleren. Regelgeving is echter niet het enige<br />
instrument dat <strong>de</strong> overheid hanteert om gedrag te reguleren. Naast regelgeving zijn<br />
voorlichting, planning, overleg, het treffen <strong>van</strong> voorzieningen en het financieel stimuleren<br />
<strong>van</strong> bepaal<strong>de</strong> activiteiten an<strong>de</strong>re instrumenten die gehanteerd wor<strong>de</strong>n. Regelgeving kan<br />
daarom veelal niet los gezien wor<strong>de</strong>n <strong>van</strong> het beleidska<strong>de</strong>r waarin het vormgegeven is. Dit<br />
pleit voor een uitbreiding <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rzoeksgebied. Gezien het toch al om<strong>van</strong>grijke<br />
on<strong>de</strong>rzoeksgebied wordt er hier echter voor gekozen <strong>de</strong>ze uitbreiding nog even uit te<br />
stellen. Vanuit efficiëntie-overwegingen wordt <strong>de</strong> aandacht <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rzoek eerst<br />
geconcentreerd op knelpunten die een directe relatie hebben met regelgeving. Pas als<br />
<strong>de</strong>ze knelpunten enigszins uitgekristalliseerd zijn wordt het bre<strong>de</strong>re beleidska<strong>de</strong>r erbij<br />
betrokken. Met name in het hoofdon<strong>de</strong>rzoek zal dit bre<strong>de</strong>re beleidska<strong>de</strong>r meer aandacht<br />
krijgen.<br />
Een volgend gegeven dat tot uitbreiding <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rzoeksgebied uitnodigt is <strong>de</strong><br />
ontwikkeling <strong>van</strong> <strong>de</strong> regelgeving in <strong>de</strong> tijd. Regelgeving on<strong>de</strong>rgaat voortdurend veran<strong>de</strong>ring.<br />
Geen aandacht schenken aan <strong>de</strong> ontwikkelingen die zich momenteel voordoen zou tot een<br />
sterke beperking <strong>van</strong> <strong>de</strong> gebruikswaar<strong>de</strong> <strong>van</strong> het rapport lei<strong>de</strong>n. Daarom wor<strong>de</strong>n <strong>de</strong>ze<br />
ontwikkelingen al zij<strong>de</strong>lings meegenomen in <strong>de</strong> volgen<strong>de</strong> hoofdstukken, terwijl er daarnaast<br />
een apart hoofdstuk gewijd wordt aan <strong>de</strong>ze vernieuwing <strong>van</strong> het beleidsinstrumentarium.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong>
3. Algemene knelpunten voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong><br />
3.1. INLEIDING<br />
In dit hoofdstuk zal aandacht geschonken wor<strong>de</strong>n aan algemene knelpunten voor <strong>de</strong><br />
<strong>Horeca</strong> zoals die met name <strong>door</strong> vertegenwoordigers uit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche zijn geformuleerd.<br />
Er zal eerst een na<strong>de</strong>re uitwerking plaatsvin<strong>de</strong>n, toegespitst op <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>, <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
problemen die zich met betrekking tot regelgeving kunnen voordoen. Hierbij zal alleen op<br />
concrete zaken (<strong>regels</strong>) ingegaan wor<strong>de</strong>n voorzover <strong>de</strong>ze dienen als voorbeeld voor het<br />
algemene probleem. Vervolgens zal, in een bre<strong>de</strong>re context dan <strong>de</strong> regelgeving sec, enige<br />
aandacht geschonken wor<strong>de</strong>n aan meer algemene problemen <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen<br />
in relatie tot <strong>de</strong> overheid.<br />
3.2. KNELPUNTEN MET BETREKKING TOT REGELGEVING<br />
Problemen met regelgeving zijn niet uniek voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche. On<strong>de</strong>r het eerste<br />
KabineMubbers is <strong>de</strong>regulering tot één <strong>van</strong> <strong>de</strong> grote operaties uitgeroepen. Hieron<strong>de</strong>r<br />
wor<strong>de</strong>n daarom <strong>de</strong> knelpunten met betrekking tot regelgeving in <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> bena<strong>de</strong>rd<br />
<strong>van</strong>uit een algemene oriëntatie op problemen die zich met betrekking tot regelgeving<br />
kunnen voordoen. De knelpunten hangen vaak nauw met elkaar samen. Een knelpunt<br />
volgens het ene type leidt tot knelpunten volgens een an<strong>de</strong>r.<br />
3.2.1. Regelgevers<br />
Een probleem komt voort uit het teveel aan regelgevers. De afstemming <strong>tussen</strong> en binnen<br />
regelgevers kan nog wel eens te wensen overlaten.<br />
Een teveel aan regelgevers is <strong>de</strong> voornaamste oorzaak voor problemen met betrekking tot<br />
<strong>de</strong> regelgeving. Voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer is <strong>de</strong> gemeente <strong>de</strong> overheidsinstantie waar<br />
men het meest mee te maken krijgt.<br />
De veelheid aan <strong>regels</strong> die <strong>de</strong> gemeente uitvoert (en ook wel in het leven roept) heeft tot<br />
consequentie dat binnen <strong>de</strong> gemeente <strong>de</strong> afstemming nog wel eens kan ontbreken. Voor<br />
<strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer kan dit betekenen dat hij voor het verkrijgen <strong>van</strong> een bouwvergun-<br />
ning langs verschillen<strong>de</strong> loketten moet, terwijl voor <strong>de</strong> tevens benodig<strong>de</strong> vergunning of<br />
ontheffing op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet weer een heel an<strong>de</strong>r mechanisme in<br />
werking wordt gezet.<br />
Daarnaast bestaat er een verschil in regelgeving. In <strong>de</strong> ene gemeente wor<strong>de</strong>n an<strong>de</strong>re<br />
vergunningen gevraagd dan in een an<strong>de</strong>re gemeente. Ook het omgaan met <strong>de</strong> <strong>regels</strong><br />
verschilt per gemeente: in <strong>de</strong> ene gemeente wordt er streng toegezien op <strong>de</strong> naleving <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>regels</strong> terwijl een an<strong>de</strong>re gemeente een 'piep'systeem hanteert. Dat dit <strong>de</strong> concurrentie-<br />
verhoudingen beïnvloedt zal dui<strong>de</strong>lijk zijn.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong>
3.2.2. Veel <strong>regels</strong><br />
Een volgend probleem, dat nauw aansluit bij veel regelgevers, is <strong>de</strong> hoeveelheid <strong>regels</strong>.<br />
Een groot aantal regelgevers leidt gemakkelijk tot een groot aantal <strong>regels</strong>. Door een teveel<br />
aan <strong>regels</strong> wordt aan <strong>de</strong> kant <strong>van</strong> <strong>de</strong> on<strong>de</strong>rnemers '<strong>door</strong> <strong>de</strong> bomen het bos niet meer<br />
gezien'.<br />
Ondui<strong>de</strong>lijkheid als gevolg <strong>van</strong> een teveel aan <strong>regels</strong> is een verschijnsel dat tot uiting komt<br />
in een niet naleven <strong>van</strong> <strong>regels</strong>.<br />
3.2.3. Eenduidige regelgeving<br />
Een an<strong>de</strong>r probleem is <strong>de</strong> eenduidigheid <strong>van</strong> <strong>regels</strong>, ofwel het ontbreken daar<strong>van</strong>.<br />
Ondui<strong>de</strong>lijke <strong>regels</strong> lei<strong>de</strong>n tot onzekerheid.<br />
Als <strong>regels</strong> die op zichzelf ondui<strong>de</strong>lijkheid veroorzaken, wordt <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche met<br />
name gewezen op <strong>de</strong> eisen die <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> milieuwetgeving gesteld wor<strong>de</strong>n en op <strong>de</strong> eisen<br />
ten aanzien <strong>van</strong> het bezoekersverkeer. Met name <strong>de</strong> geluidseisen, die veel kosten voor <strong>de</strong><br />
<strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer met zich mee kunnen brengen veroorzaken veel ondui<strong>de</strong>lijkheid, en<br />
daarmee onzekerheid. Ook ten aanzien <strong>van</strong> <strong>de</strong> eisen te stellen aan het bezoekersverkeer<br />
bestaat er ondui<strong>de</strong>lijkheid. De <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer wordt wel <strong>door</strong> <strong>de</strong> gemeente op het<br />
gedrag <strong>van</strong> het bezoekersverkeer aangesproken, maar voelt zich niet verantwoor<strong>de</strong>lijk voor<br />
het gedrag <strong>van</strong> bezoekers die zich een paar straten ver<strong>de</strong>rop bevin<strong>de</strong>n.<br />
Daarnaast wordt gewezen op <strong>de</strong> ongelukkige <strong>de</strong>finities <strong>van</strong> <strong>de</strong> begrippen 'restaurant' en<br />
'maaltijd' in het Besluit Vestigingseisen (Drank- en <strong>Horeca</strong>wet). Aan <strong>de</strong>ze begrippen is een<br />
heel on<strong>de</strong>rwijsstelsel gehangen. Diploma's wor<strong>de</strong>n vereist voor het uitoefen <strong>van</strong> een beroep<br />
in het restaurantwezen, echter <strong>door</strong> <strong>de</strong> gebrekkige <strong>de</strong>finities is het mogelijk zon<strong>de</strong>r<br />
diploma's toch een bestaan te verwerven <strong>door</strong> mid<strong>de</strong>l <strong>van</strong> het berei<strong>de</strong>n en verstrekken <strong>van</strong><br />
etenswaren.<br />
3.2.4. Niet samenhangen<strong>de</strong> <strong>regels</strong><br />
Ook een probleem is het overlappen en elkaar tegenspreken <strong>van</strong> verschillen<strong>de</strong> <strong>regels</strong>.<br />
Overlappen<strong>de</strong> <strong>regels</strong> doen zich vooral voor als <strong>van</strong>uit verschillen<strong>de</strong> belangen <strong>regels</strong><br />
wor<strong>de</strong>n gesteld aan eenzelf<strong>de</strong> rechtsobject. Met betrekking tot <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> gaat het dan met<br />
name om '<strong>de</strong> inrichting'. Zo zijn bijvoorbeeld <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> bouwvergunning, <strong>de</strong> brandveiligheidsveror<strong>de</strong>ning<br />
en <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> hin<strong>de</strong>rwetvergunning eisen te stellen aan <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>inrichting<br />
(en werkwijze), terwijl er ook inrichtingseisen gesteld wor<strong>de</strong>n <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> Drank- en<br />
<strong>Horeca</strong>wet. Voor <strong>de</strong> inrichting <strong>van</strong> een restaurant wor<strong>de</strong>n <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> Warenwet eisen<br />
gesteld. Daarnaast geeft ook <strong>de</strong> Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet <strong>regels</strong> waaraan ruimten<br />
moeten voldoen willen ze geschikt zijn als arbeidsomgeving. Als voorbeeld kan gewezen<br />
wor<strong>de</strong>n op <strong>de</strong> ventilator die <strong>van</strong>uit een oogpunt <strong>van</strong> hygiëne verplicht is terwijl <strong>de</strong>ze zelf<strong>de</strong><br />
ventilator tot gevolg heeft dat er voor <strong>de</strong> omgeving geluid- of stankoverlast ontstaat<br />
Een an<strong>de</strong>rsoortig probleem dat samenhangt met <strong>de</strong>ze overlapping is het begrip 'inrichting'<br />
zelf. Het is een gegeven dat dit begrip niet in alle gevallen op hetzelf<strong>de</strong> object betrekking<br />
heeft.<br />
3.2.5. Kosten <strong>door</strong> <strong>regels</strong><br />
Een an<strong>de</strong>r probleem is dat <strong>de</strong> naleving <strong>van</strong> <strong>regels</strong> in veel gevallen kosten met zich<br />
meebrengt. Kosten waar<strong>van</strong> het nut niet altijd ingezien wordt<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 10
In dit ka<strong>de</strong>r wordt <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> specifiek gewezen op kosten als gevolg <strong>van</strong> geluidhin<strong>de</strong>reisen.<br />
Zo zijn <strong>de</strong> kosten <strong>van</strong> te nemen isolatiemaatregelen op basis <strong>van</strong> een<br />
akoestisch on<strong>de</strong>rzoek een zware belasting voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer. Wat betreft <strong>de</strong><br />
kosten <strong>van</strong> het akoestisch on<strong>de</strong>rzoek zelf, recente jurispru<strong>de</strong>ntie geeft aan dat, bij<br />
hin<strong>de</strong>rwetplichtige bedrijven, <strong>de</strong> gemeente <strong>de</strong> kosten <strong>van</strong> een akoestisch on<strong>de</strong>rzoek voor<br />
haar rekening moet nemen.<br />
Meer algemeen wordt er gewezen op <strong>de</strong> kosten die samenhangen met het verkrijgen <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> soorten vergunningen. Niet alleen <strong>de</strong> leges maar ook het tijdverlies leidt<br />
tot kosten voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer. Ingeval dit vergunningen betreft waar men het nut<br />
niet altijd <strong>van</strong> inziet (dansvergunning) leidt dit tot <strong>de</strong> nodige irritatie over bureaucratisch<br />
gedrag <strong>van</strong> gemeenten. De vraag wordt gesteld waarom niet vaker volstaan wordt met een<br />
systeem <strong>van</strong> algemene <strong>regels</strong> met meldingen.<br />
3.2.6. Procedurele kant <strong>van</strong> regelgeving<br />
Een volgend probleem vormt <strong>de</strong> vaak met regelgeving gepaard gaan<strong>de</strong> procedures.<br />
Procedures die veel tijd kunnen kosten en niet altijd op elkaar afgestemd zijn.<br />
De <strong>Horeca</strong> heeft te maken met een groot aantal vergunningen. Vergunningen die onafhankelijk<br />
<strong>van</strong> elkaar verleend wor<strong>de</strong>n (drankvergunning en bouwvergunning) en die verschillen<strong>de</strong><br />
verstrekkingstermijnen en beroepsprocedures kennen.<br />
3.2.7. Draagvlak <strong>van</strong> <strong>regels</strong><br />
Dan kan nog gewezen wor<strong>de</strong>n op <strong>de</strong> legitimiteit <strong>van</strong> <strong>regels</strong>. Dit probleem hangt veelal<br />
samen met an<strong>de</strong>re hierboven genoem<strong>de</strong> problemen. Het ontbreken <strong>van</strong> legitimiteit leidt<br />
tevens tot problemen met <strong>de</strong> handhaving <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze <strong>regels</strong>. Controle en handhaving vormen<br />
veelal <strong>de</strong> zwakke schakel in <strong>de</strong> reguleringsketen. Over het algemeen zal dit meer een<br />
probleem <strong>van</strong> <strong>de</strong> regelgever zijn dan <strong>van</strong> <strong>de</strong> regelnemer. In het geval <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> heeft<br />
echter ook <strong>de</strong> regelnemer in een aantal gevallen baat bij een strikte naleving <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>regels</strong>. Gewezen kan wor<strong>de</strong>n op het bestrij<strong>de</strong>n <strong>van</strong> 'beunhazen' zon<strong>de</strong>r drank- of vestigingsvergunning,<br />
het aanpakken <strong>van</strong> <strong>de</strong> 'rotte appels' in <strong>Horeca</strong>-concentratiegebie<strong>de</strong>n en<br />
het tegengaan <strong>van</strong> <strong>van</strong>dalisme en criminaliteit.<br />
3.2.8. Tekort aan <strong>regels</strong><br />
Een laatst te noemen probleem dat zich met betrekking tot regelgeving kan voordoen is<br />
een tekort aan <strong>regels</strong>.<br />
Vanuit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> wordt gewezen op het in onbruik geraakte distributie-planologisch<br />
on<strong>de</strong>rzoek. Op basis <strong>van</strong> een <strong>de</strong>rgelijk on<strong>de</strong>rzoek kan in het bestemmingsplan wor<strong>de</strong>n<br />
opgenomen hoeveel <strong>Horeca</strong>-gelegenhe<strong>de</strong>n <strong>van</strong> een bepaal<strong>de</strong> soort in een bepaald gebied<br />
wor<strong>de</strong>n toegestaan.<br />
Tevens wordt gewezen op het ontbreken <strong>van</strong> <strong>regels</strong> voor <strong>de</strong> vestiging <strong>van</strong> <strong>de</strong> zogenaam<strong>de</strong><br />
'droge' <strong>Horeca</strong> (niet-alcoholverstekken<strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen).<br />
Daarnaast wordt <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> gewezen op <strong>de</strong> wenselijkheid om in het stadsvernieuwingsfonds<br />
<strong>de</strong> mogelijkheid op te nemen dat <strong>de</strong> gemeenten, in het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> <strong>de</strong> saneringsoperaties,<br />
ook geld kunnen uittrekken voor het verplaatsen <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-gelegenhe<strong>de</strong>n<br />
waar het probleemsituaties betreft.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 11
3.3. KNELPUNTGEBIEDEN<br />
Naast een in<strong>de</strong>ling naar soorten <strong>van</strong> knelpunten, zoals dat in <strong>de</strong> vorige paragraaf is<br />
gedaan, kan ook een inventarisatie <strong>van</strong> knelpuntgebie<strong>de</strong>n gemaakt wor<strong>de</strong>n. Een na<strong>de</strong>re<br />
analyse <strong>van</strong> <strong>de</strong> knelpunten kan zich dan richten op een combinatie <strong>van</strong> knelpuntsoorten en<br />
knelpuntgebie<strong>de</strong>n. Aan vertegenwoordigers uit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche werd daarom gevraagd<br />
aan te geven op welke gebie<strong>de</strong>n <strong>de</strong> knelpunten met betrekking tot regelgeving zich<br />
voornamelijk voordoen. Met name werd gevraagd naar <strong>de</strong> gebie<strong>de</strong>n waarop veel beroepsprocedures<br />
plaatsvin<strong>de</strong>n, als indicator voor knelpunten.<br />
De volgen<strong>de</strong> gebie<strong>de</strong>n wer<strong>de</strong>n, in willekeurige volgor<strong>de</strong> aangeduid als knelpuntgebie<strong>de</strong>n:<br />
- vestigingswetgeving;<br />
- overlast algemeen;<br />
- overlast <strong>van</strong> bezoekers;<br />
- geluidseisen.<br />
3.4. ALGEMENE PROBLEMEN VAN DE HORECA MET DE OVERHEID<br />
Naast <strong>de</strong> knelpuntsoorten en knelpuntgebie<strong>de</strong>n werd als meer algemeen knelpunt gewezen<br />
op het ontbreken (bij <strong>de</strong> meeste gemeenten) <strong>van</strong> een totaal (integraal) beleid ten opzichte<br />
<strong>van</strong> toerisme en <strong>Horeca</strong>, in plaats <strong>van</strong> een beleid gericht op het woon- en leefklimaat en<br />
openbare or<strong>de</strong>. De klacht is dat <strong>de</strong> gemeenten zich teveel concentreren op <strong>de</strong> uitvoering<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong>, waarbij er te weinig aandacht is voor te voeren beleid. Momenteel ervaart<br />
<strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> het gedrag <strong>van</strong> gemeenten met betrekking tot <strong>de</strong> regelgeving als het dichten<br />
<strong>van</strong> gaten. Als een probleem niet met <strong>de</strong> bestaan<strong>de</strong> <strong>regels</strong> kan wor<strong>de</strong>n opgelost, wor<strong>de</strong>n<br />
er nieuwe <strong>regels</strong> bedacht Overigens werd dit gedrag niet alleen aan gemeenten toege-<br />
schreven.<br />
In dit ka<strong>de</strong>r werd ook <strong>de</strong> klacht geuit dat <strong>de</strong> gemeenten te weinig overleg voeren met <strong>de</strong><br />
(georganiseer<strong>de</strong>) <strong>Horeca</strong>. Naar <strong>de</strong> mening <strong>van</strong> vertegenwoordigers uit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche<br />
voorkomt een goe<strong>de</strong> samenwerking <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemers met politie en gemeente veel<br />
problemen.<br />
Daarnaast zou in een dui<strong>de</strong>lijk <strong>Horeca</strong>-beleid aangegeven kunnen wor<strong>de</strong>n welke <strong>Horeca</strong>concentratiegebie<strong>de</strong>n<br />
men wenst. Veel problemen met betrekking tot het woon- en<br />
leefmilieu zou<strong>de</strong>n gemakkelijker te hanteren zijn als een dui<strong>de</strong>lijke scheiding aangebracht<br />
werd <strong>tussen</strong> woongebie<strong>de</strong>n en <strong>Horeca</strong>-concentratiegebie<strong>de</strong>n.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
12
4. Overheidsbelangen en wettelijk ka<strong>de</strong>r<br />
4.1. INLEIDING<br />
De <strong>Horeca</strong> wordt met verschillen<strong>de</strong> overheidsbelangen geconfronteerd. In dit hoofdstuk zal<br />
een overzicht <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze verschillen<strong>de</strong> overheidsbelangen wor<strong>de</strong>n gegeven en <strong>de</strong> daarop<br />
gebaseer<strong>de</strong> regelgeving. Voorafgaand daaraan zal kort ingegaan wor<strong>de</strong>n op <strong>de</strong> wet die<br />
specifiek op <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> is gericht en die meer<strong>de</strong>re overheidsbelangen poogt te behartigen:<br />
<strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet.<br />
Bij <strong>de</strong> in<strong>de</strong>ling naar overheidsbelangen is gekozen voor <strong>de</strong> in<strong>de</strong>ling naar <strong>de</strong>eltaken <strong>van</strong> het<br />
gemeentebestuur zoals <strong>de</strong>ze in <strong>de</strong> literatuur gebruikelijk is. 1<br />
De <strong>de</strong>eltaken cultuur en on<strong>de</strong>rwijs zijn weggelaten (on<strong>de</strong>rwijs is ten <strong>de</strong>le meegenomen in<br />
het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> <strong>de</strong> vestigingwetgeving). Deze in<strong>de</strong>ling is discutabel, zoals elke in<strong>de</strong>ling dat<br />
is. Afgezien <strong>van</strong> <strong>de</strong> vraag of 'het overheidsbelang' te <strong>de</strong>finiëren of on<strong>de</strong>r te ver<strong>de</strong>len is in<br />
<strong>de</strong>elbelangen, heeft vrijwel elk <strong>de</strong>elgebied een overlapping met een an<strong>de</strong>r <strong>de</strong>elgebied,<br />
In wetten <strong>van</strong> enige om<strong>van</strong>g zijn dan ook meestal meer<strong>de</strong>re overheidsbelangen op elkaar<br />
afgestemd. De keuze voor een in<strong>de</strong>ling naar <strong>de</strong>eltaken <strong>van</strong> het gemeentebestuur is dan<br />
het meest voor <strong>de</strong> hand liggend aangezien <strong>de</strong> gemeente <strong>de</strong> belangrijkste gesprekspartner<br />
voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer is als het gaat om regelgeving.<br />
In <strong>de</strong> bijlagen is een schematisch overzicht opgenomen <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>van</strong> toepassing zijn<strong>de</strong><br />
regelgeving. Bij het opzetten <strong>van</strong> het schema is ook weer gekozen voor <strong>de</strong> gemeentelijke<br />
invalshoek. Er zijn twee schema's gemaakt.<br />
Schema 1. bevat <strong>de</strong> hoofdlijnen <strong>van</strong> <strong>de</strong> regelgeving op <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> overheidsgebie<strong>de</strong>n<br />
waar <strong>de</strong> gemeente niet dan wel via me<strong>de</strong>bewind bij betrokken is.<br />
Schema 2. bevat een overzicht <strong>van</strong> <strong>de</strong> autonome regelgeving die gemeenten zelf (kunnen)<br />
hanteren.<br />
Bij het maken <strong>van</strong> een overzicht <strong>van</strong> <strong>de</strong> op <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen <strong>van</strong> toepassing zijn<strong>de</strong><br />
regelgeving is overwogen om daarbij een on<strong>de</strong>rscheid te maken naar categorieën <strong>van</strong><br />
on<strong>de</strong>rnemingen. Bij het on<strong>de</strong>rschei<strong>de</strong>n <strong>van</strong> categorieën <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen kunnen<br />
verschillen<strong>de</strong> criteria gehanteerd wor<strong>de</strong>n.<br />
Er kan on<strong>de</strong>rscheid gemaakt wor<strong>de</strong>n naar:<br />
- <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen die gelijksoortige problemen on<strong>de</strong>rvin<strong>de</strong>n;<br />
- <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen die met eenzelf<strong>de</strong> regelgeving, rechtscondities, te maken hebben<br />
(verstrekken <strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> drank, berei<strong>de</strong>n <strong>van</strong> etenswaren, logies, terrassen,<br />
muziek, overlast, geluidhin<strong>de</strong>r, afval);<br />
Zie J.C. Schoot, M. <strong>van</strong> Vliet, N. Wijma, 'Begrip <strong>van</strong> <strong>de</strong> Ne<strong>de</strong>rlandse Gemeente', (<strong>de</strong>el 3), Alphen a/d Rijn,<br />
1979,<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 13
- problemen die overhe<strong>de</strong>n on<strong>de</strong>rvin<strong>de</strong>n met een bepaald soort <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen;<br />
- <strong>Horeca</strong>-inrichtingen zoals het Bedrijfschap <strong>Horeca</strong> dat doet;<br />
- winkelon<strong>de</strong>rsteunen<strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> en an<strong>de</strong>rsoortige <strong>Horeca</strong>.<br />
Zoals in hoofdstuk 2 al is uiteengezet is het echter niet mogelijk een scherpe on<strong>de</strong>rver<strong>de</strong>ling<br />
te maken. Er is daarom gekozen om vooralsnog alleen aan te geven als regelgeving<br />
specifiek gericht is op het reguleren <strong>van</strong> bepaal<strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-kenmerken: het ten gehore<br />
brengen <strong>van</strong> muziek, het verstrekken <strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> drank, het berei<strong>de</strong>n en<br />
verstrekken <strong>van</strong> maaltij<strong>de</strong>n, het berei<strong>de</strong>n en verstrekken <strong>van</strong> etenswaren zijn<strong>de</strong> nietmaaltij<strong>de</strong>n<br />
en het verstrekken <strong>van</strong> logies. Op <strong>de</strong>ze manier kan een eerste aanduiding<br />
gegeven wor<strong>de</strong>n <strong>van</strong> mogelijke overlappingen.<br />
4.2. DRANK- EN HORECAWET<br />
De Drank- en <strong>Horeca</strong>wet stelt <strong>van</strong>uit zowel sociaal-hygiënisch als <strong>van</strong>uit een sociaaleconomisch<br />
oogpunt regelen ten aanzien <strong>van</strong> het verstrekken <strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> drank.<br />
De Drank- en <strong>Horeca</strong>wet is ontstaan uit een fusie <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> Drankwet en een <strong>de</strong>el <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
Vestigingswet Bedrijven (Vestigingsbesluit <strong>Horeca</strong>-bedrijven 1958 en Vestigingsbesluit<br />
kleinhan<strong>de</strong>l in sterke drank). De Drank- en <strong>Horeca</strong>wet bevat naast algemene <strong>regels</strong> een<br />
vergunningenstelsel. Zon<strong>de</strong>r vergunning is het verbo<strong>de</strong>n, an<strong>de</strong>rs dan om niet, alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong><br />
drank te verstrekken.<br />
Aan <strong>de</strong> verlening <strong>van</strong> <strong>de</strong> vergunning wor<strong>de</strong>n een drietal eisen gesteld;<br />
1. inrichtingsetsen;<br />
2. moraïiteitseisen;<br />
3. vestigingseisen.<br />
De drankvergunning wordt verleend <strong>door</strong> burgemeester en wethou<strong>de</strong>rs <strong>van</strong> <strong>de</strong> betreffen<strong>de</strong><br />
gemeente. Deze vergunning is een gebon<strong>de</strong>n beschikking, d.w.z. <strong>de</strong> gemeente is verplicht<br />
<strong>de</strong> vergunning te verstrekken als aan <strong>de</strong> in <strong>de</strong> wet gestel<strong>de</strong> eisen voldaan is. Elke<br />
vergunning wordt ter advies voorgelegd aan <strong>de</strong> Drankwetinspectie.<br />
Aansluitend op dit vergunningenstelsel is tot voor kort een uitgebreid ontheffingenstelsel<br />
gegroeid. Een verzoek tot ontheffing dient <strong>door</strong> <strong>de</strong> Kamer <strong>van</strong> Koophan<strong>de</strong>l aan het<br />
Bedrijfschap voorgelegd te wor<strong>de</strong>n. In een volgend hoofdstuk zal hier ver<strong>de</strong>r op wor<strong>de</strong>n<br />
ingegaan.<br />
Een aantal on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>len <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet verdient in dit ka<strong>de</strong>r nog enige<br />
aandacht. Ten eerste artikel 18. Dit artikel geeft gemeenten <strong>de</strong> bevoegdheid om het tappen<br />
of slijten <strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> drank te verbie<strong>de</strong>n. Dit kan <strong>de</strong> gehele gemeente betreffen,<br />
maar ook alleen een bepaal<strong>de</strong> straat of bepaal<strong>de</strong> gelegenhe<strong>de</strong>n. Zo ziet men veelal in<br />
sportkantines een verbod <strong>van</strong> alleen sterke drank. Ten twee<strong>de</strong> zijn er ontheffingsmogelijkhe<strong>de</strong>n<br />
voor bepaal<strong>de</strong> gelegenhe<strong>de</strong>n. Ten <strong>de</strong>r<strong>de</strong> kan gewezen wor<strong>de</strong>n <strong>de</strong> mogelijkheid die<br />
aan gemeenten gebo<strong>de</strong>n wordt om na<strong>de</strong>re <strong>regels</strong> te stellen, bijvoorbeeld ten aanzien <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> inrichtingseisen of leeftijdsetsen. Bepalingen ten aanzien <strong>van</strong> <strong>de</strong> verstrekking <strong>van</strong><br />
alcoholvrije drank valt buiten <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
14
Een herziening <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet staat op stapel. Een resultaat hier<strong>van</strong> zal is<br />
on<strong>de</strong>r an<strong>de</strong>re zijn dat aspecten met betrekking tot <strong>de</strong> verstrekking <strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong><br />
dranken on<strong>de</strong>rgebracht wor<strong>de</strong>n in een aparte Alcoholwet. Aspecten met betrekking tot <strong>de</strong><br />
vestiging <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-bedrïjven zullen dan weer apart wor<strong>de</strong>n geregeld.<br />
4.3. OVERHEIDSDEELTAKEN<br />
4.3.1. Economisch welzijn<br />
Voor <strong>de</strong> alcoholverstrekken<strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen is <strong>de</strong> vestiging geregeld in <strong>de</strong> Dranken<br />
<strong>Horeca</strong>wet, terwijl <strong>de</strong> vestiging <strong>van</strong> <strong>de</strong> overige ('droge') <strong>Horeca</strong> niet is geregeld.<br />
Daarnaast hebben <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen te maken met an<strong>de</strong>re wetgeving zoals:<br />
- <strong>de</strong> Han<strong>de</strong>lsregisterwet;<br />
- <strong>de</strong> Winkelsluitingswet;<br />
- <strong>de</strong> Auteurswet;<br />
- <strong>de</strong> Wet Economische Me<strong>de</strong>dinging;<br />
- <strong>de</strong> Arbeidswet;<br />
- veror<strong>de</strong>ningen <strong>van</strong> het Bedrijfschap <strong>Horeca</strong>.<br />
Op basis is <strong>van</strong> <strong>de</strong> Vestigingswet Bedrijven is het Besluit Vestigingseisen vastgesteld voor<br />
<strong>de</strong> restaurateurs on<strong>de</strong>r <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>.<br />
le<strong>de</strong>re in Ne<strong>de</strong>rland gevestig<strong>de</strong> on<strong>de</strong>rneming is volgens <strong>de</strong> Han<strong>de</strong>lsregisterwet verplicht<br />
zich in te schrijven in het han<strong>de</strong>lsregister. Ook als er een nevenvestiging is dient <strong>de</strong>ze<br />
nevenvestiging ingeschreven te wor<strong>de</strong>n. De Kamers <strong>van</strong> Koophan<strong>de</strong>l beheren het han<strong>de</strong>lsregister.<br />
De Winkelsluitingswet 1976 regelt <strong>de</strong> uren <strong>van</strong> openstelling voor <strong>de</strong> diverse vormen <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong>tailhan<strong>de</strong>l. Zij bepaalt dat winkels niet meer dan 52 uur per week geopend mogen zijn.<br />
In <strong>de</strong> Winkelsluitingswet zijn <strong>Horeca</strong>-bedrijven (cafés, restaurants, maar ook sociëteiten,<br />
cafetaria's en afhaalcentra) vrijgesteld <strong>van</strong> <strong>de</strong> verbo<strong>de</strong>n die ten aanzien <strong>van</strong> <strong>de</strong> winkelopenstelling<br />
gel<strong>de</strong>n. Deze wet is enkel <strong>van</strong> belang voor ('droge') <strong>Horeca</strong>-bedrijven als <strong>de</strong>ze zich<br />
als een winkel gedragen. Bijvoorbeeld als een broodjeszaak kant en klare broodjes gaat<br />
verkopen niet voor consumptie ter plaatse en zon<strong>de</strong>r dat er enige bewerking aan <strong>de</strong>ze<br />
broodjes heeft plaatsgevon<strong>de</strong>n. Dan zijn ze namelijk vergelijkbaar met een bakker. Als <strong>de</strong><br />
broodjeszaak zelf <strong>de</strong> broodjes belegd is er weer sprake <strong>van</strong> horeca-werkzaamhe<strong>de</strong>n.<br />
De Auteurswet stelt dat voor het gebruik <strong>van</strong> muziek een auteursrechtelijke regeling moet<br />
wor<strong>de</strong>n getroffen tot 50 jaar na <strong>de</strong> dood <strong>van</strong> <strong>de</strong> auteur, on<strong>de</strong>r an<strong>de</strong>re voor het uitvoeren<br />
<strong>van</strong> muziek in het openbaar en voor <strong>de</strong> mechanische reproduktie <strong>van</strong> muziek. Voor<br />
<strong>de</strong>genen die muziek in het openbaar (laten) uitvoeren is toestemming nodig <strong>van</strong> BUMA<br />
(tegen betaling). Voor het vastleggen <strong>van</strong> auteursrechtelijke muziek is toestemming <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
rechthebben<strong>de</strong> nodig. STEMRA zorgt (tegen betaling) voor die toestemming.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 15
De Wet Economische Me<strong>de</strong>dinging is in dit ka<strong>de</strong>r met name <strong>van</strong> belang voor wat betreft<br />
<strong>de</strong> aspecten controle en handhaving. Veel wetten hebben een koppeling met <strong>de</strong>ze wet<br />
gelegd met betrekking tot <strong>de</strong>ze aspecten. Overigens is <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet niet<br />
gekoppeld aan <strong>de</strong> Wet Economische Delicten voor wat betreft <strong>de</strong> sanctiebepalingen.<br />
In <strong>de</strong> Arbeidswet wor<strong>de</strong>n <strong>de</strong> werktij<strong>de</strong>n en ontheffingen geregeld. In CAO's wor<strong>de</strong>n na<strong>de</strong>re<br />
afspraken daaromtrent neergelegd.<br />
Het Bedrijfschap <strong>Horeca</strong> heeft een aantal veror<strong>de</strong>ningen uitgevaardigd met betrekking tot<br />
on<strong>de</strong>r an<strong>de</strong>re prijsaanduidingen, glasinhoud, logiesprijzen en <strong>de</strong> Benelux-Hotelclassificatie.<br />
De controle op <strong>de</strong> naleving <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze veror<strong>de</strong>ningen is, evenals voor <strong>de</strong> vestigings<strong>regels</strong>, in<br />
han<strong>de</strong>n <strong>van</strong> <strong>de</strong> Economische Controle Dienst.<br />
4.3.2. Maatschappelijk welzijn<br />
De belangrijkste regelgeving op dit gebied is te vin<strong>de</strong>n in <strong>de</strong> a) behan<strong>de</strong>l<strong>de</strong> Drank- en<br />
<strong>Horeca</strong>wet. De in <strong>de</strong>ze wet gestel<strong>de</strong> inrichtingseisen en moraliteitseisen beogen condities<br />
te scheppen ter bevor<strong>de</strong>ring <strong>van</strong> het maatschappelijk welzijn. Met name <strong>de</strong> moraliteitseisen<br />
zijn geformuleerd in verband met <strong>de</strong> verantwoor<strong>de</strong>lijkheid <strong>van</strong> '<strong>de</strong> kastelein' voor het<br />
drankgebruik binnen zijn on<strong>de</strong>rneming. De Drankwetinspectie en <strong>de</strong> gemeente zijn belast<br />
met <strong>de</strong> uitvoering <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze regelgeving.<br />
Daarnaast kan <strong>de</strong> Wet op <strong>de</strong> Kansspelen genoemd wor<strong>de</strong>n. Op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze wet<br />
wor<strong>de</strong>n <strong>regels</strong> gesteld aan het aantal en soort kans- en behendigheidsspelen dat<br />
toegestaan is in (<strong>Horeca</strong>-) inrichtingen.<br />
Ook kan nog gewezen wor<strong>de</strong>n op <strong>de</strong> regelgeving met betrekking tot <strong>de</strong> sociale zekerheid.<br />
Deze regelgeving is zeer uitgebreid, maar heeft niet specifiek betrekking op <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>.<br />
Tevens betreft het een vrij dui<strong>de</strong>lijk afgebakend gebied dat weinig overlappingen met<br />
an<strong>de</strong>re gebie<strong>de</strong>n <strong>van</strong> regelgeving heeft, zodat het in dit on<strong>de</strong>rzoek ver<strong>de</strong>r buiten beschouwing<br />
gelaten wordt.<br />
4.3.3. Volksgezondheid<br />
Naast (alweer) <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet kan op het gebied <strong>van</strong> <strong>de</strong> volksgezondheid met<br />
name gewezen wor<strong>de</strong>n op <strong>de</strong> Warenwet en <strong>de</strong> Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet.<br />
In <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet zijn inrichtingseisen opgenomen met betrekking tot <strong>de</strong> hygiëne<br />
en toiletten.<br />
In <strong>de</strong> Warenwet en <strong>de</strong> Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet wor<strong>de</strong>n algemene <strong>regels</strong> gesteld. Bei<strong>de</strong><br />
wetten stellen zowel eisen aan <strong>de</strong> inrichting als aan uit te voeren han<strong>de</strong>lingen.<br />
De Warenwet stelt <strong>regels</strong> ter bevor<strong>de</strong>ring <strong>van</strong> <strong>de</strong> goe<strong>de</strong> hoedanigheid <strong>van</strong> waren en <strong>de</strong><br />
<strong>regels</strong> betreffen<strong>de</strong> <strong>de</strong> aanduiding <strong>van</strong> waren. De Keuringsdienst <strong>van</strong> Waren is belast met<br />
het uitoefenen <strong>van</strong> toezicht op <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>van</strong> <strong>de</strong> Warenwet. Het op <strong>de</strong> Warenwet gebaseer-<br />
<strong>de</strong> Algemeen Besluit Warenwet (K.B. 11 juli 1949) stelt in art. 1 een aantal eisen aan<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
16
<strong>Horeca</strong>-bedrijven in het licht <strong>van</strong> hygiëne en zin<strong>de</strong>lijkheid. Ge<strong>de</strong>eltelijk overlappen <strong>de</strong>ze <strong>de</strong><br />
eisen <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet, echter <strong>de</strong> Warenwet heeft een groter bereik (ook <strong>de</strong><br />
'droge' <strong>Horeca</strong>), in het besluit staat on<strong>de</strong>r an<strong>de</strong>re dat <strong>de</strong> bereiding <strong>van</strong> etenswaren niet<br />
mag geschie<strong>de</strong>n in ruimten, die zich in <strong>de</strong> buurt <strong>van</strong> beerputten, urinoirs en <strong>de</strong>rgelijke<br />
bevin<strong>de</strong>n. Ver<strong>de</strong>r eist het betegel<strong>de</strong> vloeren, <strong>de</strong>ug<strong>de</strong>lijke afvoerputten en volledig betegel<strong>de</strong><br />
wan<strong>de</strong>n in <strong>de</strong> keuken, afzuiginstallaties boven fornuizen en <strong>de</strong>rgelijke.<br />
De Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet stelt <strong>regels</strong> ten aanzien <strong>van</strong> <strong>de</strong> arbeidsomstandighe<strong>de</strong>n in<br />
het algemeen en <strong>de</strong> veiligheid, gezondheid en het welzijn in verband met <strong>de</strong> arbeid in het<br />
bijzon<strong>de</strong>r. De Arbeidsinspectie is belast met het uitoefenen <strong>van</strong> het toezicht op en <strong>de</strong><br />
handhaving <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>van</strong> <strong>de</strong> Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet. Op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong> Arbeids-<br />
omstandighe<strong>de</strong>nwet is het Veiligheidsbesluit Fabrieken en Werkplaatsen <strong>van</strong> kracht. De<br />
Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet, in 1980 aangenomen <strong>door</strong> het parlement als opvolger <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
Veiligheidswet, wordt gefaseerd ingevoerd.<br />
In 1983 is het eerste ge<strong>de</strong>elte <strong>van</strong> <strong>de</strong> eerste fase <strong>van</strong> <strong>de</strong> wet feitelijk ingevoerd voor het<br />
particuliere bedrijfsleven, in 1990 is <strong>de</strong> invoering <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>r<strong>de</strong> en laatste fase aan <strong>de</strong> or<strong>de</strong>.<br />
Aan het eind <strong>van</strong> het jaar wordt het voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemers rele<strong>van</strong>te Veiligheidsbesluit<br />
Restgroepen <strong>van</strong> kracht<br />
4.3.4. Milieu<br />
Op milieugebied kan met name wor<strong>de</strong>n gewezen op <strong>de</strong> Wet Algemene Bepalingen<br />
Milieuhygiëne (WABM), <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet, <strong>de</strong> Algemene Politieveror<strong>de</strong>ning (APV) en <strong>de</strong> Wet<br />
Geluidhin<strong>de</strong>r. Daarnaast kan gewezen wor<strong>de</strong>n op <strong>de</strong> gemeentelijke lozingsveror<strong>de</strong>ning.<br />
Het ligt in <strong>de</strong> bedoeling dat <strong>de</strong> WABM een 'basiswet' wordt voor het milieu, een wet dus<br />
waarin alle rele<strong>van</strong>te milieuwetgeving kan wor<strong>de</strong>n on<strong>de</strong>rgebracht. Het is een zogenoem<strong>de</strong><br />
'aanbouwwet'. Daarmee wordt aangegeven dat allerlei on<strong>de</strong>rwerpen op het gebied <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
milieuhygiëne nog in <strong>de</strong> wet zullen wor<strong>de</strong>n on<strong>de</strong>rgebracht (= 'aangebouwd'). Momenteel<br />
kent <strong>de</strong> wet al een aantal regelingen en bepalingen. Voor <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen zijn met<br />
name <strong>de</strong> inspraak- en beroepsprocedures <strong>van</strong> belang. Onlangs zijn vier nieuwe wetsvoor-<br />
stellen ingediend ter uitbreiding <strong>van</strong> <strong>de</strong> WABM. Het wetsvoorstel Vergunningen en<br />
algemene <strong>regels</strong> en het wetsvoorstel Dwangsom zijn in dit ka<strong>de</strong>r vermel<strong>de</strong>nswaardig. Het is<br />
<strong>de</strong> bedoeling dat <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet in <strong>de</strong> toekomst on<strong>de</strong>rgebracht wordt in <strong>de</strong> WABM.<br />
De Hin<strong>de</strong>rwet bepaalt dat voor het oprichten, in werking hebben, uitbrei<strong>de</strong>n of wijzigen <strong>van</strong><br />
inrichtingen die scha<strong>de</strong>lijk, gevaarlijk of hin<strong>de</strong>rlijk voor an<strong>de</strong>ren kunnen zijn een vergunning<br />
is vereist. In het op <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet gebaseer<strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rbesluit staat aangegeven welke<br />
inrichtingen on<strong>de</strong>r <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet vallen. Momenteel is er een Algemene Maatregel <strong>van</strong><br />
Bestuur (AMvB) in voorbereiding die beoogd alle <strong>Horeca</strong>-inrichtingen on<strong>de</strong>r <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet<br />
te brengen. Voor <strong>de</strong> meeste inrichtingen komt dan het systeem <strong>van</strong> algemene <strong>regels</strong> te<br />
gel<strong>de</strong>n (meldingssysteem) in plaats <strong>van</strong> <strong>de</strong> vergunning.<br />
De bedoeling is dat <strong>de</strong> reikwijdte <strong>van</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet voor <strong>Horeca</strong>-inrichtingen beperkt wordt<br />
tot <strong>de</strong> drempel <strong>van</strong> <strong>de</strong> inrichting. Hin<strong>de</strong>r buiten <strong>de</strong>ze inrichting zou dan <strong>door</strong> <strong>de</strong> gemeente<br />
geregeld wor<strong>de</strong>n in <strong>de</strong> Algemene Politieveror<strong>de</strong>ning (APV). Er is een nieuwe mo<strong>de</strong>l-APV,<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 17
aansluitend op <strong>de</strong>ze AMvB, in voorbereiding. Deze mo<strong>de</strong>l-APV bevat een vergunningenstelsel.<br />
Vanuit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche wordt gepleit om dit vergunningenstelsel te ver<strong>van</strong>gen <strong>door</strong><br />
een meldingssysteem.<br />
De Wet Geluidhin<strong>de</strong>r biedt een uitgebreid stelsel <strong>van</strong> maatregelen om geluidhin<strong>de</strong>r te<br />
beperken of te voorkomen. Zo moeten toestellen, apparaten en voertuigen aan verschillen<strong>de</strong><br />
<strong>regels</strong> voldoen. Hetzelf<strong>de</strong> geldt voor recreatie-inrichtingen. Voor bepaal<strong>de</strong> inrichtingen,<br />
die in belangrijke mate geluidshin<strong>de</strong>r kunnen veroorzaken, geldt een vergunningplicht. In<br />
het 'Besluit categorie A-inrichtingen' is aangegeven om welke inrichtingen het hierbij gaat.<br />
De vergunning moet wor<strong>de</strong>n aangevraagd bij Ge<strong>de</strong>puteer<strong>de</strong> Staten. Daarnaast zijn<br />
gemeenten op basis <strong>van</strong> art. 11 <strong>van</strong> <strong>de</strong> Wet Geluidhin<strong>de</strong>r verplicht bij veror<strong>de</strong>ning <strong>regels</strong><br />
te stellen voor het gebruik <strong>van</strong> geluidapparaten in inrichtingen als bedoeld in artikel 3,<br />
eerste lid, on<strong>de</strong>r a of c, <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet.<br />
De gemeente is, ingevolge <strong>de</strong> Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren, verantwoor<strong>de</strong>lijk<br />
voor het beheer <strong>van</strong> <strong>de</strong> riolering. In <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>l-lozingsveror<strong>de</strong>ning <strong>van</strong> <strong>de</strong> VNG is een<br />
algemeen lozingsverbod neergelegd. Daarnaast is een vergunningvereiste opgenomen voor<br />
bedrijfsmatige lozingen <strong>van</strong> afvalstoffen, verontreinig<strong>de</strong> en scha<strong>de</strong>lijke stoffen; een nietlimitatieve<br />
opsomming <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze stoffen is in <strong>de</strong> veror<strong>de</strong>ning opgenomen. De vergunningplicht<br />
kan voor bepaal<strong>de</strong> lozingen wor<strong>de</strong>n ver<strong>van</strong>gen <strong>door</strong> algemene voorschriften. Aan <strong>de</strong><br />
vergunning kunnen voorschriften wor<strong>de</strong>n verbon<strong>de</strong>n.<br />
De gemeente kan algemene <strong>regels</strong> stellen waaraan recreatie-inrichtingen moeten voldoen.<br />
Ver<strong>de</strong>r kan <strong>de</strong> op grond <strong>van</strong> <strong>de</strong> Woningwet verplichte bouwveror<strong>de</strong>ning bepalingen<br />
bevatten die zijn gericht op geluidhin<strong>de</strong>rbestrijding. Tevens kan <strong>de</strong> APV bepalingen<br />
bevatten die zijn gericht op <strong>de</strong> bestrijding <strong>van</strong> geluidhin<strong>de</strong>r <strong>door</strong> het gebruik <strong>van</strong> bepaal<strong>de</strong><br />
toestellen en <strong>door</strong> geluidhin<strong>de</strong>rlijk gedrag,<br />
4.3.5. Openbare or<strong>de</strong>, rust en ze<strong>de</strong>lijkheid<br />
Naast <strong>de</strong> lan<strong>de</strong>lijke regelgeving met betrekking tot strafbare feiten en overtredingen, neemt<br />
binnen <strong>de</strong> gemeentelijke regelgeving <strong>de</strong> APV (Algemene Politie Veror<strong>de</strong>ning, of Algemene<br />
Plaatselijke Veror<strong>de</strong>ning) een belangrijke plaats in. De APV steunt op artikel 168 <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
Gemeentewet. Van oudsher was <strong>de</strong> APV een bun<strong>de</strong>ling <strong>van</strong> alle algemeen werken<strong>de</strong> en<br />
met dwang te handhaven voorschriften betreffen<strong>de</strong> <strong>de</strong> gemeentelijke openbare or<strong>de</strong>.<br />
In <strong>de</strong> loop <strong>de</strong>r tijd zijn steeds meer on<strong>de</strong>rwerpen die eertijds in <strong>de</strong> APV wer<strong>de</strong>n geregeld<br />
daaruit verdwenen <strong>door</strong>dat het rijkstaken of me<strong>de</strong>bewindstaken wer<strong>de</strong>n. Ook zijn bepaal<strong>de</strong><br />
regelingen <strong>van</strong>wege hun om<strong>van</strong>g in een zelfstandige gemeentelijke veror<strong>de</strong>ning opgenomen.<br />
Per gemeente is dit, met dwang te handhaven, regelbestand verschillend vormgegeven.<br />
Veel voorkomen<strong>de</strong> veror<strong>de</strong>ningen die een ontheffingen- of vergunningenstelsel bevatten<br />
zijn: <strong>de</strong> muziekveror<strong>de</strong>ning, <strong>de</strong> overlastveror<strong>de</strong>ning, <strong>de</strong> terrasveror<strong>de</strong>ning, <strong>de</strong> veror<strong>de</strong>ning<br />
sluitingstij<strong>de</strong>n en <strong>de</strong> reclameveror<strong>de</strong>ning.<br />
Overigens is het begrip 'openbare or<strong>de</strong>, rust en ze<strong>de</strong>lijkheid' een zeer ruim begrip waar<br />
ook zaken als het woon- en leefmilieu on<strong>de</strong>r begrepen kunnen wor<strong>de</strong>n.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
18
Tevens kunnen in dit ka<strong>de</strong>r <strong>de</strong> moraüteitseisen uit <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet genoemd<br />
wor<strong>de</strong>n. Deze eisen zijn, zoals ook hierboven al genoemd in het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> het maatschappelijk<br />
welzijn, geformuleerd met het oog op <strong>de</strong> verantwoor<strong>de</strong>lijkheid <strong>van</strong> '<strong>de</strong> kastelein' voor<br />
het gebeuren binnen zijn on<strong>de</strong>rneming. Deze eisen wor<strong>de</strong>n aan <strong>de</strong> persoon <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
toezichthou<strong>de</strong>r gesteld. Het is een soort bewijs <strong>van</strong> goed gedrag.<br />
Tot slot kan nog gewezen wor<strong>de</strong>n op artikel 221 <strong>van</strong> <strong>de</strong> Gemeentewet waarin bepaald<br />
wordt dat <strong>de</strong> burgemeester het toezicht heeft over alle voor het publiek toegankelijke<br />
gebouwen.<br />
4.3.6. Ruimtelijke ontwikkeling en or<strong>de</strong>ning<br />
In het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> <strong>de</strong> ruimtelijke ontwikkeling en or<strong>de</strong>ning kan gewezen wor<strong>de</strong>n op <strong>de</strong> Wet<br />
op <strong>de</strong> Ruimtelijke Or<strong>de</strong>ning, <strong>de</strong> Wet op <strong>de</strong> Stads- en Dorpsvernieuwing en <strong>de</strong> Monumentenwet.<br />
Voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> is met name <strong>de</strong> relatie <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> ruimtelijke ontwikkeling en het<br />
woon- en leefmilieu <strong>van</strong> belang.<br />
Met betrekking tot <strong>de</strong> Wet op <strong>de</strong> Ruimtelijke Or<strong>de</strong>ning is vooral het gemeentelijke bestemmingsplan<br />
<strong>van</strong> belang. Hierin wordt aangegeven welke bestemming aan een bepaald stuk<br />
grond wordt gegeven. Gekoppeld aan het bestemmingsplan heeft <strong>de</strong> gemeente een aantal<br />
instrumenten om een bestemming te realiseren. De belangrijkste koppeling is die met <strong>de</strong><br />
bouwveror<strong>de</strong>ning op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong> Woningwet. Een bestemmingsplan kan meer of min<strong>de</strong>r<br />
ge<strong>de</strong>tailleerd zijn. Aanpassingen <strong>van</strong> het bestemmingsplan vergen langdurige procedures.<br />
Kleine aanpassingen <strong>van</strong> het bestemmingsplan kunnen op basis <strong>van</strong> artikel 19 <strong>van</strong> <strong>de</strong> Wet<br />
op <strong>de</strong> Ruimtelijke Or<strong>de</strong>ning via een korte procedure geregeld wor<strong>de</strong>n.<br />
Om <strong>de</strong> gemeente meer mogelijkhe<strong>de</strong>n te geven voor het tegengaan <strong>van</strong> verloe<strong>de</strong>ring <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong>len <strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeente zijn in <strong>de</strong> Wet op <strong>de</strong> Stads- en Dorpsvernieuwing twee nieuwe<br />
figuren ingevoerd. Het eerste is het stadsvernieuwingsplan. Het stadsvernieuwingsplan lijkt<br />
veel op een bestemmingsplan. Het is op twee punten echter sterk afwijkend. Ten eerste is<br />
het mogelijk om bij een stadsvernieuwingsplan een gebied op een plankaart aan te wijzen<br />
als verbeteringsgebied. Ten twee<strong>de</strong> is er een sterkere gerichtheid op <strong>de</strong> uitvoering <strong>door</strong><br />
mid<strong>de</strong>l <strong>van</strong> een uitvoeringsschema. De twee<strong>de</strong> nieuwe figuur is <strong>de</strong> leefmilieuveror<strong>de</strong>ning.<br />
Doel <strong>van</strong> <strong>de</strong> leefmilieuveror<strong>de</strong>ning is <strong>de</strong> wering <strong>van</strong> dreigen<strong>de</strong> en het stoppen <strong>van</strong> reeds<br />
ingetre<strong>de</strong>n achteruitgang <strong>van</strong> <strong>de</strong> woon- en werkomstandighe<strong>de</strong>n in en het uiterlijk aanzien<br />
<strong>van</strong> het bij die veror<strong>de</strong>ning aangewezen gebied of <strong>de</strong> daarbij aangewezen gebie<strong>de</strong>n. De<br />
werkingsduur is beperkt tot vijf jaar en mag voor een gebied maar eenmaal vastgesteld<br />
wor<strong>de</strong>n. In een leefmilieuveror<strong>de</strong>ning wor<strong>de</strong>n beperken<strong>de</strong> maatregelen gesteld ten aanzien<br />
<strong>van</strong> bepaal<strong>de</strong> vormen <strong>van</strong> gebruik. Hiertoe kan een vergunningen- of vrijstellingstelsel<br />
gehanteerd wor<strong>de</strong>n. 2<br />
inge<strong>de</strong>eld naar lengte <strong>van</strong> <strong>de</strong> procedures kunnen op het gebied <strong>van</strong> <strong>de</strong> bestemming <strong>van</strong> gron<strong>de</strong>n drie<br />
gemeentelijke instrumenten on<strong>de</strong>rschei<strong>de</strong>n wor<strong>de</strong>n; aanpassing bestemmingsplan volgens <strong>de</strong> normale procedure<br />
(zeer langdurig), leefmHieuveror<strong>de</strong>ning (mid<strong>de</strong>llang) en artikel 19 <strong>van</strong> <strong>de</strong> Wet op <strong>de</strong> Ruimtelijke Or<strong>de</strong>ning (kort).<br />
Vanuit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche is men <strong>van</strong> mening dat <strong>de</strong> leefmilieuveror<strong>de</strong>ning teveel als noodstop wordt gehanteerd.<br />
De VNG is <strong>van</strong> mening dat het, mits als on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el <strong>van</strong> een geïntegreerd beleid, een goed mid<strong>de</strong>l is dat nog te<br />
weinig <strong>door</strong> gemeenten gebruikt wordt. Artikel 19 staat al iange tijd ter discussie als instrument.<br />
SGBO/HOREGA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 19
In <strong>de</strong> Monumentenwet tenslotte wor<strong>de</strong>n beperkingen gesteld aan het gebruik (en verbouwen)<br />
<strong>van</strong> monumentale pan<strong>de</strong>n. Gemeenten kunnen een monumentenveror<strong>de</strong>ning<br />
opstellen met daaraan gekoppeld een monumentenlijst. Deze monumentenlijst is weer<br />
gekoppeld aan <strong>de</strong> bouwveror<strong>de</strong>ning.<br />
Naast <strong>de</strong>ze instrumenten op het gebied <strong>van</strong> <strong>de</strong> ruimtelijke or<strong>de</strong>ning kan nog gewezen<br />
wor<strong>de</strong>n op instrumenten die niet rechtstreeks ingrijpen op <strong>de</strong> ruimtelijke or<strong>de</strong>ning maar wel<br />
een indirecte invloed hebben. Deze instrumenten hebben ook een belangrijke relatie met<br />
het woon- en leefmilieu.<br />
Zo kan gewezen wor<strong>de</strong>n op artikel 18 <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet waarin gemeenten <strong>de</strong><br />
mogelijkheid wordt gebo<strong>de</strong>n om voor (<strong>de</strong>len <strong>van</strong>) <strong>de</strong> gemeente een verbod (geduren<strong>de</strong><br />
bepaal<strong>de</strong> tijd) tot het verstrekken <strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> dranken uit te vaardigen.<br />
Daarnaast kunnen autonome (artikel 168 Gemeentewet) veror<strong>de</strong>ningen bepalen dat <strong>de</strong><br />
sluitingstij<strong>de</strong>n <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-inrichtingen gereguleerd wor<strong>de</strong>n. Deze maatregelen hebben een<br />
meer indirecte werking zodanig dat het gebied voor bepaal<strong>de</strong> bestemmingen (<strong>Horeca</strong>) zeer<br />
onaantrekkelijk wordt gemaakt.<br />
4.3.7. Woon- en leefmilieu (binnenshuis)<br />
Het woon- en leefmilieu heeft een sterke relatie met <strong>de</strong> ruimtelijke ontwikkeling en<br />
or<strong>de</strong>ning. Het is toch zinvol om op <strong>de</strong>ze plaats een on<strong>de</strong>rscheid te maken. Woon- en<br />
leefmilieu heeft dan betrekking op aspecten die niet direct te maken hebben met <strong>de</strong><br />
omgeving <strong>van</strong> een (woon- of leef-)gebouw. Met name kan in dit ka<strong>de</strong>r gewezen wor<strong>de</strong>n op<br />
<strong>de</strong> Woningwet.<br />
In <strong>de</strong> Woningwet wordt een gemeentelijke bouwveror<strong>de</strong>ning voorgeschreven. In <strong>de</strong>ze<br />
bouwveror<strong>de</strong>ning wor<strong>de</strong>n on<strong>de</strong>r an<strong>de</strong>re eisen gesteld met betrekking tot: soliditeit,<br />
brandveiligheid, afvoer <strong>van</strong> water en vuil, weren <strong>van</strong> ratten en muizen, welstandseisen,<br />
geluidhin<strong>de</strong>r.<br />
Vanuit verschillen<strong>de</strong> wetten wordt een relatie gelegd met <strong>de</strong> bouwveror<strong>de</strong>ning (Wet op <strong>de</strong><br />
ruimtelijke Or<strong>de</strong>ning, Monumentenwet, Brandweerwet). In <strong>de</strong> herziene Woningwet die in<br />
1992 in werking treedt zal ook een koppeling gelegd wor<strong>de</strong>n met <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet.<br />
4.3.8. Openbare veiligheid<br />
In het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> <strong>de</strong> openbare veiligheid kan met name gewezen wor<strong>de</strong>n op <strong>de</strong> Brandweer-<br />
wet. Op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze wet stelt <strong>de</strong> gemeente een brandbeveiligingsveror<strong>de</strong>ning vast ter<br />
voorkoming, beperking en bestrijding <strong>van</strong> brand en brandgevaar. De inspectie voor het<br />
Brandweerwezen heeft tot taak advies te geven en <strong>de</strong> gemeente bij te staan bij het<br />
uitoefenen <strong>van</strong> haar bevoegdhe<strong>de</strong>n,<br />
4.3.9. Verkeer en (openbaar) vervoer<br />
Verkeer en (openbaar) vervoer heeft geen directe relatie met <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen. De<br />
Wegenverkeerswet speelt een rol bij het voldoen aan <strong>de</strong> moraliteitseisen in het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> vergunning op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet. Tevens kan <strong>de</strong> uitritveror<strong>de</strong>ning<br />
genoemd wor<strong>de</strong>n op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong> Wegenwet. Hierin kan wor<strong>de</strong>n bepaald dat een<br />
vergunning nodig is voor het hebben <strong>van</strong> een uitrit.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
20
Verkeerscirculatieplannen, parkeerexessenveror<strong>de</strong>ningen en parkeer- en parkeergeldveror<strong>de</strong>ningen<br />
<strong>van</strong> gemeenten kunnen daarnaast wel een indirecte invloed hebben op <strong>Horeca</strong>on<strong>de</strong>rnemingen.<br />
4.3.10. Recreatie<br />
Regelgeving met betrekking tot het beleidsterrein recreatie is veelal besloten in regelgeving<br />
dat op an<strong>de</strong>re beleidsterreinen ligt. Als uitzon<strong>de</strong>ring kan <strong>de</strong> in voorbereiding zijn<strong>de</strong> Wet op<br />
<strong>de</strong> Openluchtrecreatie genoemd wor<strong>de</strong>n waarin on<strong>de</strong>r an<strong>de</strong>re <strong>de</strong> huidige Kampeerwet<br />
opgenomen is. Voor <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen is <strong>de</strong>ze regelgeving in het algemeen echter<br />
niet direct rele<strong>van</strong>t.<br />
4.3.11. Financiën<br />
Zoals elke on<strong>de</strong>rnemer heeft ook <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer te maken met verschillen<strong>de</strong><br />
rijksbelastingen. Genoemd kunnen wor<strong>de</strong>n: inkomstenbelasting, vermogensbelasting,<br />
omzetbelasting.<br />
Vermel<strong>de</strong>nswaardig in dit ka<strong>de</strong>r zijn <strong>de</strong> voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer meer specifieke<br />
gemeentebelastingen. Met name gaat het dan om toeristenbelasting, verschillen<strong>de</strong> leges in<br />
verband met vergunningverlening en precario's. Daarnaast kan <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer<br />
on<strong>de</strong>rhevig zijn aan <strong>de</strong> onroerend-goedbelasting, baatbelasting en bouwgrondbelasting.<br />
Financiële regelingen met een an<strong>de</strong>r karakter zijn <strong>de</strong> stimuleringsregelingen.<br />
Stimuleringsregelingen komen op een aantal gebie<strong>de</strong>n voor. Genoemd kunnen wor<strong>de</strong>n<br />
regelingen op het gebied <strong>van</strong> <strong>de</strong> arbeid, technologie, management, milieu en energie en<br />
kredietregelingen.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 21
5. Knelpunten bij <strong>de</strong> overheid<br />
5.1. GEGEVENS UIT 'VERSTOREND GENOEGEN'<br />
5.1.1. Achtergrond<br />
Het rapport 'Verstorend Genoegen 1 doet verslag <strong>van</strong> een in 1988 <strong>door</strong> <strong>de</strong> af<strong>de</strong>ling Sociaal-<br />
Geografisch en Bestuurskundig On<strong>de</strong>rzoek (SGBO) uitgevoerd on<strong>de</strong>rzoek naar <strong>de</strong> aard en<br />
mate <strong>van</strong> <strong>de</strong> overlastproblematiek, <strong>de</strong> beleidsmatige aanpak (<strong>van</strong>uit <strong>de</strong> gemeentelijke<br />
invalshoek), knelpunten die gemeenten on<strong>de</strong>rvin<strong>de</strong>n en mogelijkhe<strong>de</strong>n voor toekomstig<br />
on<strong>de</strong>rzoek.<br />
Het on<strong>de</strong>rzoek bestond uit twee <strong>de</strong>len. Het eerste <strong>de</strong>el omvatte case-studies in vijf<br />
gemeenten. Het twee<strong>de</strong> <strong>de</strong>el betrof een lan<strong>de</strong>lijke enquête. Op <strong>de</strong>ze enquête hebben 642<br />
gemeenten gereageerd.<br />
Hieron<strong>de</strong>r wor<strong>de</strong>n allereerst <strong>de</strong> samenvatten<strong>de</strong> conclusies en aanbevelingen uit Verstorend<br />
Genoegen' weergegeven.<br />
5.1.2. Samenvatten<strong>de</strong> conclusies<br />
Inleiding:<br />
Rond <strong>Horeca</strong>-inrichtingen doen zich meer<strong>de</strong>re soorten problemen voor; <strong>de</strong> overlast zelf in<br />
diverse verschijningsvormen; problemen in <strong>de</strong> sfeer <strong>van</strong> regelgeving die on<strong>de</strong>r meer tot<br />
gevolg hebben dat <strong>de</strong> aanpak <strong>van</strong> <strong>de</strong> overlast wordt bemoeilijkt, en knelpunten in controle<br />
en handhaving en in procedurele en organisatorische sfeer.<br />
Aard en om<strong>van</strong>g <strong>van</strong> <strong>de</strong> problematiek:<br />
1. Uit het on<strong>de</strong>rzoek blijkt dat zo'n 80 procent <strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeenten te maken heeft met<br />
<strong>Horeca</strong>-overlast in enigerlei zin. De vorm en mate waarin <strong>de</strong>ze overlast zich voordoet<br />
is sterk afhankelijk <strong>van</strong> specifieke lokale omstandighe<strong>de</strong>n.<br />
2. Niet alle soorten <strong>Horeca</strong>-inrichtingen veroorzaken in <strong>de</strong>zelf<strong>de</strong> mate overlast, het zijn<br />
vooral <strong>de</strong> discotheken, jongerencentra, cafés en snackbars in en rond welke <strong>de</strong><br />
overlast zich concentreert.<br />
3. De overlast doet zich met name in <strong>de</strong> volgen<strong>de</strong> vormen voor;<br />
- geluidsoverlast <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> inrichting zelf (muziek, praten);<br />
- overlast buiten <strong>de</strong> inrichting die te maken heeft met het komen en gaan <strong>van</strong><br />
bezoekers (openen en sluiten <strong>van</strong> <strong>de</strong>uren, taxiverkeer, starten <strong>van</strong> motoren) en met<br />
het gebruik <strong>van</strong> <strong>de</strong> openbare weg (terrassen, parkeren);<br />
- overlast buiten <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-inrichting met een excessief karakter: smijten met<br />
<strong>de</strong>uren, schreeuwen op straat, bevuiling en vernieling.<br />
4. Tussen het aantal aanwezige <strong>Horeca</strong>-inrichtingen en <strong>de</strong> mate <strong>van</strong> overlast bestaat<br />
geen causaal verband: ook één <strong>Horeca</strong>-inrichting kan onaanvaardbare overlast<br />
veroorzaken.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
23
De beleidsmatige aanpak werd tij<strong>de</strong>ns het on<strong>de</strong>rzoek naar <strong>Horeca</strong>-overlast als volgt<br />
geïnventariseerd:<br />
1. Wat geldt voor <strong>de</strong> omschrijving <strong>van</strong> <strong>de</strong> aard <strong>van</strong> <strong>de</strong> problematiek geldt tot op zekere<br />
hoogte ook voor <strong>de</strong> beleidsmatige aanpak er<strong>van</strong>: <strong>de</strong>ze is afhankelijk <strong>van</strong> <strong>de</strong> plaatselijke<br />
situatie. Desondanks wordt een aantal instrumenten <strong>door</strong> vrijwel alle gemeenten<br />
gebruikt.<br />
2. De manier waarop die instrumenten wor<strong>de</strong>n gebruikt wil nogal eens verschillen; dit<br />
geldt vooral voor <strong>de</strong> geluidhin<strong>de</strong>rveror<strong>de</strong>ning of geluidhin<strong>de</strong>rbepalingen in an<strong>de</strong>re<br />
veror<strong>de</strong>ningen, en voor <strong>de</strong> afgifte <strong>van</strong> Hin<strong>de</strong>rwetvergunningen. Naast <strong>de</strong>ze instrumenten<br />
wordt met name gebruik gemaakt <strong>van</strong> <strong>de</strong> Algemene Politieveror<strong>de</strong>ning, het<br />
bestemmingsplan, <strong>de</strong> Veror<strong>de</strong>ning ex artikel 18 Drank- en <strong>Horeca</strong>wet en overleg.<br />
3. In alle gemeenten wordt gewerkt met een combinatie <strong>van</strong> instrumenten, gemid<strong>de</strong>ld<br />
zo'n vier: <strong>de</strong> case-studies geven hier<strong>van</strong> een aantal voorbeel<strong>de</strong>n.<br />
4. In ongeveer een kwart <strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeenten is sprake <strong>van</strong> een specifiek beleid, dat wil<br />
zeggen dat aan het <strong>Horeca</strong>-probleem bewust bestuurlijke aandacht wordt besteed.<br />
Vaak is <strong>de</strong>rgelijk beleid neergelegd in een <strong>Horeca</strong>-plan of -notitie, toegespitst op<br />
woon- en leefklimaat en/of openbare or<strong>de</strong> aspecten.<br />
5. De invalshoek <strong>van</strong> waaruit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-problematiek wordt aangepakt kan per gemeen-<br />
te verschillen en is afhankelijk <strong>van</strong> <strong>de</strong> vorm en mate waarin <strong>de</strong> problematiek zich<br />
voordoet. Door veel gemeenten wordt <strong>de</strong> vergunningverlening, het doen <strong>van</strong> na<strong>de</strong>r<br />
on<strong>de</strong>rzoek en het stellen <strong>van</strong> voorwaar<strong>de</strong>n als invalshoek gekozen. An<strong>de</strong>re gemeenten<br />
kiezen als invalshoek <strong>de</strong> alcoholpreventie, voorlichting, overleg met on<strong>de</strong>rnemers en<br />
bezoekers, een bewust vestigingsbeleid voor <strong>Horeca</strong>-inrichtingen, of (een proef met)<br />
het vrijlaten <strong>van</strong> het sluitingsuur.<br />
Knelpunten in huidige aanpak:<br />
Bijna 40 procent <strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeenten geeft aan knelpunten te on<strong>de</strong>rvin<strong>de</strong>n bij het tegengaan<br />
<strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-overlast. De knelpunten zijn <strong>van</strong> diverse aard.<br />
Meest voorkomen<strong>de</strong> knelpunten zijn:<br />
- het gebrek aan financiële mid<strong>de</strong>len en personele mid<strong>de</strong>len bij handhaving en controle;<br />
- onvoldoen<strong>de</strong> haalbaarheid voor het opleggen <strong>van</strong> sancties hetgeen optre<strong>de</strong>n frustreert;<br />
- problemen met technische aspecten op het gebied <strong>van</strong> geluidhin<strong>de</strong>rvoorschriften e.d.;<br />
- <strong>de</strong> onoverzichtelijkheid <strong>van</strong> regelgeving ten aanzien <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-inrichtingen.<br />
Mogelijkhe<strong>de</strong>n voor toekomstig beleid:<br />
Van <strong>de</strong> gemeenten die bij het tegengaan <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-overlast knelpunten on<strong>de</strong>rvin<strong>de</strong>n acht<br />
het grootste <strong>de</strong>el het on<strong>de</strong>r <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet brengen <strong>van</strong> alle <strong>Horeca</strong>-inrichtingen een goe<strong>de</strong><br />
stap vooruit om <strong>de</strong> huidige onoverzichtelijkheid in <strong>de</strong> regelgeving weg te nemen. Tegen<br />
een <strong>de</strong>rgelijke oplossing bestaan echter ook bezwaren.<br />
Uit het on<strong>de</strong>rzoek blijkt dat een aantal problemen rond <strong>Horeca</strong>-inrichtingen in elk geval niet<br />
zal zijn opgelost met <strong>de</strong> nieuwe regelgeving. Voor <strong>de</strong> overlast buiten <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-inrich-<br />
tingen zullen oplossingen gezocht dienen te wor<strong>de</strong>n in <strong>de</strong> sfeer <strong>van</strong> vestigingsbeleid,<br />
openbare or<strong>de</strong> etc. en zullen <strong>door</strong> ons gesignaleer<strong>de</strong> knelpunten zoals gebrek aan<br />
financiële mid<strong>de</strong>len en <strong>de</strong> onvoldoen<strong>de</strong> haalbaarheid <strong>van</strong> sancties blijven bestaan.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
24
Tot slot:<br />
In het on<strong>de</strong>rzoek is buiten beschouwing gebleven het ge<strong>de</strong>elte <strong>van</strong> <strong>de</strong> problematiek dat<br />
zou kunnen wor<strong>de</strong>n aangeduid met <strong>de</strong> maatschappelijke achtergron<strong>de</strong>n.<br />
Hoewel veel gemeenten er wel in slagen een voor alle partijen bevredigen<strong>de</strong> oplossing tot<br />
stand te brengen, doen zich verschijnselen voor die nauwelijks op te lossen zijn. In het<br />
rapport is dit ter sprake gekomen: je kunt alies regelen, maar hoe voorkom je dat iemand<br />
schreeuwt? Een belangrijk <strong>de</strong>el <strong>van</strong> <strong>de</strong> problemen rond <strong>Horeca</strong>-inrichtingen wordt<br />
veroorzaakt <strong>door</strong> omstandighe<strong>de</strong>n die in feite met <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-inrichting zelf niets te maken<br />
hebben en zich ook el<strong>de</strong>rs voordoen bij voorbeeld overmatig alcoholgebruik, kleine<br />
criminaliteit.<br />
5.1.3. Aanbevelingen<br />
In 'Verstorend Genoegen' wordt on<strong>de</strong>r meer aanbevolen te komen tot een betere afstemming<br />
<strong>van</strong> wetgeving. Tij<strong>de</strong>ns het on<strong>de</strong>rzoek was gebleken dat zich in <strong>de</strong> praktijk ondui<strong>de</strong>lijkhe<strong>de</strong>n<br />
voordoen waar het gaat om <strong>de</strong> on<strong>de</strong>rlinge afstemming <strong>van</strong> <strong>de</strong> eisen die op<br />
grond <strong>van</strong> verschillen<strong>de</strong> wettelijke bepalingen aan <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-inrichtingen wor<strong>de</strong>n gesteld.<br />
Met name <strong>de</strong> eisen die <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet ten aanzien <strong>van</strong> <strong>de</strong> inrichting stelt, stroken<br />
niet met <strong>de</strong> geluidseisen, gesteld op grond <strong>van</strong> <strong>de</strong> Wet Geluidhin<strong>de</strong>r, c.q. <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet.<br />
Het verdien<strong>de</strong> aanbeveling dit na<strong>de</strong>r te on<strong>de</strong>rzoeken. Het on<strong>de</strong>rhavige on<strong>de</strong>rzoek kan<br />
gezien wor<strong>de</strong>n als uitwerking <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze aanbeveling.<br />
Een an<strong>de</strong>re aanbeveling was <strong>de</strong> voorlichting aan <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemers te verbeteren. Uit<br />
het on<strong>de</strong>rzoek was gebleken dat veel <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemers zich slechts in beperkte mate<br />
verantwoor<strong>de</strong>lijk achten voor <strong>de</strong> veroorzaakte <strong>Horeca</strong>-overlast. De <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer zelf<br />
blijkt echter wel een belangrijke rol te kunnen spelen bij het beteugelen <strong>van</strong> <strong>de</strong> overlast.<br />
De bewustwording, <strong>door</strong> bijvoorbeeld voorlichting, <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer zou extra<br />
aandacht moeten krijgen, dit met inschakeling <strong>van</strong> <strong>de</strong> branche-organisaties.<br />
Inmid<strong>de</strong>ls wordt <strong>door</strong> <strong>de</strong> branche-organisatie gewerkt aan een systeem voor interne<br />
milieuzorg voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>, waarmee aan een <strong>de</strong>el <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze aanbeveling uitvoering wordt<br />
gegeven.<br />
On<strong>de</strong>rhavig on<strong>de</strong>rzoek kan gezien wor<strong>de</strong>n als uitwerking <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze aanbevelingen.<br />
5.1.4. Problemen <strong>van</strong> gemeenten met <strong>Horeca</strong>-overlast<br />
Het is niet al te gewaagd te veron<strong>de</strong>rstellen dat - <strong>de</strong> in het on<strong>de</strong>rzoek 'Verstorend<br />
Genoegen' <strong>door</strong> <strong>de</strong> gemeenten genoem<strong>de</strong> - knelpunten ten aanzien <strong>van</strong> <strong>de</strong> regelgeving<br />
zich voornamelijk pas zullen manifesteren als er sprake is <strong>van</strong> overlast.<br />
Een evenmin gewaag<strong>de</strong> veron<strong>de</strong>rstelling is, dat overlast <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen zich<br />
vooral zal voordoen bij ste<strong>de</strong>n met veel <strong>Horeca</strong> en bij gemeenten met een regionale of<br />
centrumfunctie op uitgaansgebied.<br />
Uit <strong>de</strong> gegevens <strong>van</strong> 'Verstorend Genoegen' blijkt dat in 29,4 procent <strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeenten<br />
zich meer dan 50 inrichtingen bevin<strong>de</strong>n. Terwijl 23,7 procent een regionale of centrumfunctie<br />
op uitgaansgebied heeft. Het gegeven dat toch 40 procent <strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeenten<br />
knelpunten signaleert bij het tegengaan <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-overlast geeft aan dat overlast zich<br />
ook al bij een kleiner aantal <strong>Horeca</strong>-inrichtingen kan voordoen.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 25
Wordt er gekeken naar <strong>de</strong> soort knelpunten dan valt het, in het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> een on<strong>de</strong>rzoek<br />
naar regelgeving, op dat <strong>de</strong> coördinatie <strong>van</strong> <strong>de</strong> vergunningverlening slechts <strong>door</strong> 16<br />
gemeenten als probleem gesignaleerd wordt. Daarbij dient aangetekend te wor<strong>de</strong>n dat<br />
alleen naar problemen met betrekking tot overlast gekeken is, problemen <strong>van</strong> an<strong>de</strong>re aard<br />
in relatie tot <strong>Horeca</strong>-regelgeving zijn niet in het on<strong>de</strong>rzoek betrokken.<br />
Als alleen gekeken wordt naar gemeenten die knelpunten signaleren dan valt op dat een<br />
groter probleem lijkt te liggen in <strong>de</strong> controle en handhaving: 66,8 procent signaleert een<br />
tekort aan financiële en personele mid<strong>de</strong>len voor <strong>de</strong> controle en handhaving, 26,7 procent<br />
vindt dat er onvoldoen<strong>de</strong> haalbaarheid is voor het opleggen <strong>van</strong> sancties en 20,8 procent<br />
vindt dat strafrechtelijke sancties te kort schieten. Aanvullend hierop, en in relatie hiermee,<br />
kan nog vermeid wor<strong>de</strong>n dat 27,7 procent vindt dat <strong>de</strong> regelgeving ten aanzien <strong>van</strong><br />
<strong>Horeca</strong>-inrichtingen onoverzichtelijk is, en dat 22,3 procent <strong>de</strong> procedures te lang vindt<br />
(bijvoorbeeld vergunningverlening, beroepsprocedures).<br />
Problemen <strong>van</strong> technische aard bij <strong>de</strong> uitvoering <strong>van</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet (22,3 procent) en <strong>de</strong><br />
gemeentelijke geluidhin<strong>de</strong>rbepalingen (27,7 procent) wor<strong>de</strong>n voorts <strong>door</strong> <strong>de</strong> gemeenten als<br />
belangrijk aandachtspunt genoemd. Problemen <strong>van</strong> juridische aard doen zich ook voor, zij<br />
het in iets min<strong>de</strong>re mate (19,3 bij <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet en 11,4 procent bij <strong>de</strong> geluidhin<strong>de</strong>rbepalingen).<br />
Overigens is in het on<strong>de</strong>rzoek 'Verstorend Genoegen' alleen gevraagd of er<br />
problemen <strong>van</strong> juridische aard zijn, zodat niet dui<strong>de</strong>lijk wordt wat <strong>de</strong> aard <strong>van</strong> <strong>de</strong> juridische<br />
knelpunten is, of wat er <strong>door</strong> <strong>de</strong> respon<strong>de</strong>nten wel en niet on<strong>de</strong>r wordt verstaan.<br />
5.1.5. Instrumenten om overlast tegen te gaan<br />
Gemeenten hebben <strong>de</strong> vrijheid om verschillen<strong>de</strong> instrumenten te gebruiken om <strong>Horeca</strong>-<br />
overlast tegen te gaan. In 'Verstorend genoegen' is on<strong>de</strong>rzocht welke instrumenten <strong>door</strong><br />
hoeveel gemeenten gebruikt wor<strong>de</strong>n om overlast tegen te gaan. On<strong>de</strong>rstaan<strong>de</strong> tabel bevat<br />
een overzicht hier<strong>van</strong>.<br />
Tabel 1. Inzet <strong>van</strong> <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> instrumenten om <strong>Horeca</strong>-overlast tegen te gaan.<br />
Instrumenten f<br />
ii<br />
aantal gemeenten in % (N=516)<br />
1 . Geluidhin<strong>de</strong>r-veror<strong>de</strong>ning<br />
2. APV en geluidhin<strong>de</strong>rbepalingen<br />
3. Qverlastveror<strong>de</strong>ning en gelui dhïn<strong>de</strong>rbepa tingen<br />
233<br />
268<br />
3<br />
45,2<br />
51,9<br />
0,6<br />
4, Veror<strong>de</strong>ning wering overlast an<strong>de</strong>rszins<br />
16<br />
3,1<br />
5. Afgifte Hin<strong>de</strong>rwet-vergunningen<br />
371<br />
71,9<br />
6. APV j 328<br />
63,6<br />
7. Bestemmingsplan<br />
8, Structuurplan<br />
157<br />
15<br />
30,4<br />
2,9<br />
9. Leefmi l ïeuveror<strong>de</strong>ning<br />
20<br />
3,9<br />
10. Bouwveror<strong>de</strong>ning<br />
87<br />
16,9<br />
11. Veror<strong>de</strong>ning ex art. 18 Drank- en <strong>Horeca</strong>wet<br />
141<br />
27,3<br />
12. Terras veror<strong>de</strong>ning<br />
59<br />
11,4<br />
13. Veror<strong>de</strong>ning alcohoL vrije inrichtingen<br />
14. Experiment vrij sluitingsuur<br />
55<br />
37<br />
10,7<br />
7,2<br />
15. Vrijlaten sluitingsuur<br />
42<br />
8,1<br />
16. Parkeer- en verkeersmaatregelen<br />
17. Toeristisch plan<br />
18. Beleidsnotities<br />
19. Gericht handhavingsbeleid<br />
73<br />
6<br />
61<br />
54<br />
;<br />
;<br />
14,1<br />
1,2<br />
11,8<br />
10,5<br />
20. Overleg<br />
254 i<br />
:<br />
49,2<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
26
5.2. KNELPUNTEN BIJ GEMEENTEN<br />
5.2.1. <strong>Horeca</strong> als <strong>de</strong>elprobleem<br />
In paragraaf 5.1. zijn <strong>de</strong> gegevens met betrekking tot overlast <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen<br />
weergegeven zoals die in het on<strong>de</strong>rzoek 'Verstorend Genoegen' naar voren kwamen. De<br />
scope <strong>van</strong> 'Verstorend Genoegen' was beperkt tot het gemeentelijk beleid met betrekking<br />
tot overlast <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen. Gemeenten hebben echter ook te maken met<br />
an<strong>de</strong>re vormen <strong>van</strong> overlast. Overlast die wordt bestre<strong>de</strong>n met <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> beschikbare<br />
mid<strong>de</strong>len, waar<strong>van</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet en <strong>de</strong> gemeenteveror<strong>de</strong>ningen een belangrijk on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el<br />
uitmaken. <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen zijn slechts <strong>de</strong>elnemers in <strong>de</strong> overlastcontext, zij het<br />
veelal belangrijke <strong>de</strong>elnemers. Afstemming <strong>van</strong> beieid op <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen is<br />
afhankelijk <strong>van</strong> het gewicht dat zij hebben in relatie tot <strong>de</strong> rest <strong>van</strong> <strong>de</strong> probleemgroep. Met<br />
betrekking tot <strong>de</strong> overlast is het nog wel mogelijk een speciaal op <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-overlast<br />
afgestemd beleid te voeren.<br />
In het volgen<strong>de</strong> hoofdstuk zal dieper wor<strong>de</strong>n ingegaan op <strong>de</strong> in gang gezette ontwikkelingen<br />
op dit terrein. Op an<strong>de</strong>re gemeentelijke beleidsterreinen, waar 'overlastbeleid'<br />
overigens ook een relatie mee kan hebben, vormen <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen vaak een<br />
kleiner <strong>de</strong>el <strong>van</strong> <strong>de</strong> probleemgroep,<br />
In <strong>de</strong>ze paragraaf zullen enkele <strong>van</strong> <strong>de</strong> (an<strong>de</strong>re) beleidsterreinen verkend wor<strong>de</strong>n waar<br />
<strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen een (kleiner) on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el <strong>van</strong> <strong>de</strong> probleemgroep vormen. Met behulp<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong>ze verkenning wordt beoogd een dui<strong>de</strong>lijker beeld te vormen <strong>van</strong> <strong>de</strong> oorzaken <strong>van</strong><br />
knelpunten die <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen kunnen ervaren bij <strong>de</strong> <strong>van</strong> toepassing zijn<strong>de</strong> wet-<br />
en regelgeving. Eerst echter zal aandacht geschonken wor<strong>de</strong>n aan een beleidson<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el<br />
dat in zeer sterke mate rust op regelgeving en bij meer<strong>de</strong>re beleidsterreinen rele<strong>van</strong>t is, en<br />
een on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el dat <strong>door</strong> gemeenten als een knelpunt ervaren wordt: <strong>de</strong> handhaving.<br />
5.2.2. Handhaving<br />
In het rapport 'De Amsterdamse <strong>Horeca</strong> <strong>tussen</strong> beleving en beleid 1 , 1 een studie in<br />
opdracht <strong>van</strong> <strong>de</strong> staf voor Hin<strong>de</strong>rwet- en milieuzaken <strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeente Amsterdam, wordt<br />
on<strong>de</strong>r meer ruimschoots aandacht besteed aan problemen die zich voordoen met<br />
betrekking tot <strong>de</strong> handhaving <strong>van</strong> (<strong>Horeca</strong>-)wetgeving en pseudo-wetgeving. In het rapport<br />
wordt een tekortschieten<strong>de</strong> handhaving <strong>van</strong> toepasselijke normen geconstateerd. Als<br />
belangrijke oorzaken hiervoor wor<strong>de</strong>n genoemd een gebrek aan coördinatie <strong>tussen</strong> <strong>de</strong><br />
verschillen<strong>de</strong> betrokken diensten en een onvoldoen<strong>de</strong> afstemming <strong>tussen</strong> beleid en<br />
uitvoering. Daarnaast wordt gewezen op knelpunten op het juridische vlak.<br />
Als belangrijkste bestuurskundige kanttekeningen wor<strong>de</strong>n in het rapport genoemd:<br />
1. Organisatie<br />
De gebrekkige organisatie <strong>van</strong> en <strong>de</strong> onvoldoen<strong>de</strong> coördinatie <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> met handha-<br />
ving belaste organen en instanties:<br />
Centrum voor Milieurecht, Universiteit <strong>van</strong> Amsterdam, oktober 1989.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 27
- onvoldoen<strong>de</strong> interne coördinatie bij bestuurlijke diensten, reguliere politie en<br />
Openbaar Ministerie (OM), alsme<strong>de</strong> onvoldoen<strong>de</strong> externe coördinatie <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> drie<br />
organen on<strong>de</strong>rling;<br />
- een gebrekkige beleidsbepaling en -uitvoering en een reageren op klachten<br />
('piep'systeem) <strong>van</strong> <strong>de</strong> kant <strong>van</strong> het bestuur;<br />
- geen a<strong>de</strong>quate registratie <strong>van</strong> <strong>de</strong>licten;<br />
- <strong>de</strong> overschrijding <strong>van</strong> termijnen en <strong>de</strong> lange tijd die procedures in beslag nemen:<br />
duur <strong>van</strong> <strong>de</strong> vergunningverlening, trage strafprocedures, on<strong>de</strong>r meer ten gevolge <strong>van</strong><br />
overbelasting <strong>van</strong> OM en gewone rechter.<br />
2. On<strong>door</strong>zichtige regelgeving<br />
De om<strong>van</strong>grijke en on<strong>door</strong>zichtige regelgeving, waarin met name opvallen:<br />
- <strong>de</strong> ondui<strong>de</strong>lijke afbakening <strong>van</strong> het terrein <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>licten;<br />
- <strong>de</strong> ontoereikendheid, on<strong>de</strong>r meer tot uiting komend in lage sancties.<br />
3. Ambtelijk rolconflict<br />
Dit punt kan samenhangen met an<strong>de</strong>re punten. Ambtenaren, en ook politie in dit geval,<br />
zijn zowel adviseur bij vergunningverlening als handhaver. Overleg en on<strong>de</strong>rhan<strong>de</strong>ling<br />
krijgen <strong>de</strong> voorkeur boven strikte handhaving <strong>van</strong> <strong>de</strong> normen. Dit mondt soms uit in<br />
gedoogsituaties, waarbij <strong>de</strong> ene handhaver niet weet wat <strong>de</strong> an<strong>de</strong>r afgesproken heeft<br />
in afwijking <strong>van</strong> <strong>de</strong> formele besluitvorming,<br />
4. Keuze <strong>tussen</strong> strafrechtelijke of bestuurlijke handhaving en <strong>de</strong> rol <strong>van</strong> <strong>de</strong> diverse<br />
betrokkenen<br />
- ondui<strong>de</strong>lijkheid met betrekking tot <strong>de</strong> keuze <strong>van</strong> strafrechtelijke of bestuurlijke<br />
handhaving (samenhangend met eer<strong>de</strong>r genoem<strong>de</strong> punten);<br />
- <strong>de</strong> neiging tot terughou<strong>de</strong>ndheid bij het OM ten aanzien <strong>van</strong> strafrechtelijk optre<strong>de</strong>n,<br />
vaak ingegeven <strong>door</strong> het niet meege<strong>de</strong>el<strong>de</strong> eigen beleid <strong>van</strong> het bestuur, dat een<br />
a<strong>de</strong>quaat strafrechtelijk optre<strong>de</strong>n <strong>door</strong>kruist,<br />
5. Deskundigheid<br />
- gebrek aan <strong>de</strong>skundigheid bij politie om technische zaken, zoals geluidsniveaus e.d.<br />
te bepalen;<br />
- onvoldoen<strong>de</strong> kennis bij bijzon<strong>de</strong>re opsporingsambtenaren met betrekking tot eisen<br />
<strong>van</strong> strafvor<strong>de</strong>ring, o.a. proces-verbaal opmaken,<br />
6. Gedogend bestuur<br />
De betrokkenheid <strong>van</strong> het bestuur bij het ontstaan <strong>van</strong> overtredingen <strong>van</strong> wetgeving<br />
('gedoogsituaties'), on<strong>de</strong>r meer <strong>door</strong> soms bewust getolereer<strong>de</strong> vergunningloosheid.<br />
7. An<strong>de</strong>re punten<br />
- <strong>de</strong> gecompliceer<strong>de</strong> 'driehoeksverhouding <strong>tussen</strong> politici, ambtenaren en strafrechtelijk<br />
apparaat;<br />
- het tweehoofdig gezag <strong>van</strong> <strong>de</strong> opsporingsambtenaar' fdit probleem lijkt in Amsterdam<br />
min<strong>de</strong>r moeilijkhe<strong>de</strong>n op te leveren).<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
28
Wat betreft <strong>de</strong> juridische knelpunten wordt in het amsterdamse rapport eerst gewezen op<br />
<strong>de</strong> verbrokkeling en on<strong>door</strong>zichtigheid <strong>van</strong> het voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> gel<strong>de</strong>n<strong>de</strong> publiekrechtelijke<br />
regime.<br />
Dit zou na<strong>de</strong>len kunnen hebben voor:<br />
- <strong>de</strong> rechtszekerheid voor gemeente en burgers, zowel <strong>Horeca</strong>-exploitanten als an<strong>de</strong>re<br />
burgers zoals omwonen<strong>de</strong>n;<br />
- <strong>de</strong> handhaafbaarheid <strong>van</strong> wetgeving en pseudo-wetgeving;<br />
- het functioneren <strong>van</strong> <strong>de</strong> uitvoeringsorganisatie;<br />
- <strong>de</strong> rechtsbescherming.<br />
In het rapport wordt aandacht geschonken aan mogelijke oorzaken en oplossingen, zon<strong>de</strong>r<br />
overigens <strong>de</strong> ernst <strong>van</strong> <strong>de</strong> situatie nauwkeurig te bepalen.<br />
Als mogelijke oorzaken wor<strong>de</strong>n on<strong>de</strong>r meer aangewezen:<br />
- <strong>de</strong> problematiek <strong>van</strong> <strong>de</strong> afstemming <strong>van</strong> autonome veror<strong>de</strong>ningen op verplichte me<strong>de</strong>bewindstaken<br />
(met name Drank- en <strong>Horeca</strong>wet);<br />
- slechte afstemming Hin<strong>de</strong>rwet en Wet Geluidhin<strong>de</strong>r;<br />
- het specialïteitsbeginset (bevoegdheid mag alleen gebruikt wor<strong>de</strong>n voor doel waarvoor hij<br />
in het leven geroepen is);<br />
- gedogend bestuur;<br />
- voorlopige vergunningen/toestemmingen;<br />
- gebrek aan afstemming <strong>tussen</strong> verschillen<strong>de</strong> diensten/belangen.<br />
Tevens wordt er in het rapport gewezen op eventuele gevolgen <strong>van</strong> het in werking tre<strong>de</strong>n<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-AMvB: hier<strong>door</strong> lopen een aantal gemeentelijke veror<strong>de</strong>ningen het gevaar<br />
onverbin<strong>de</strong>nd verklaard te wor<strong>de</strong>n.<br />
De (handhavings)problemen <strong>van</strong> een stad als Amsterdam kunnen niet vergeleken wor<strong>de</strong>n<br />
met die <strong>van</strong> een mid<strong>de</strong>lgrote gemeente. Zoals in het rapport 'Verstorend Genoegen' al<br />
geconstateerd werd zijn lokale verschillen <strong>van</strong> invloed op het gevoer<strong>de</strong> beleid. Als<br />
bijvoorbeeld eens naar een mid<strong>de</strong>lgrote gemeente als Haaksbergen gekeken wordt<br />
ontstaat een geheel an<strong>de</strong>r beeld.<br />
Haaksbergen is een Overijsselse gemeente <strong>van</strong> bijna 23.000 inwoners en is op 15<br />
kilometer afstand gelegen <strong>van</strong> Ensche<strong>de</strong>. Haaksbergen kent geen <strong>Horeca</strong>-beleid buiten <strong>de</strong><br />
Drank- en <strong>Horeca</strong>-veror<strong>de</strong>ning. In Haaksbergen zijn 60 vergunningen op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
Drank- en <strong>Horeca</strong>wet verstrekt. Ongeveer 10 procent <strong>van</strong> <strong>de</strong> vergunningplichtige inrichtingen<br />
heeft geen vergunning. De helft <strong>van</strong> <strong>de</strong> vergunningen heeft betrekking op sport- en<br />
campingkantines. Problemen met <strong>Horeca</strong>-overlast heeft Haaksbergen alleen met <strong>de</strong> in het<br />
centrum gelegen discotheek.<br />
Na meer<strong>de</strong>re klachten (na <strong>de</strong> uitbreiding <strong>van</strong> een café tot discotheek waar<strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeen-<br />
te <strong>de</strong> problemen niet had voorzien) <strong>van</strong> omwonen<strong>de</strong>n over <strong>de</strong> bezoekers, is <strong>de</strong> gemeente<br />
met <strong>de</strong> eigenaar om tafel gaan zitten. De eigenaar werd verantwoor<strong>de</strong>lijk gesteld voor het<br />
gedrag <strong>van</strong> <strong>de</strong> bezoekers. Tevens werd aangegeven dat aanscherping <strong>van</strong> het sluitingsuur<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 29
als mid<strong>de</strong>l gebruikt zou wor<strong>de</strong>n om <strong>de</strong> rust te handhaven. Elk week-end wordt <strong>door</strong> <strong>de</strong><br />
politie gecontroleerd of men zich aan het sluitingsuur houdt. Voor <strong>de</strong> eigenaar zou<br />
aanscherping <strong>van</strong> het sluitingsuur een gevaar voor zijn broodwinning betekenen. De<br />
dreiging met <strong>de</strong> aanscherping bleek voor <strong>de</strong> eigenaar voldoen<strong>de</strong> re<strong>de</strong>n om meer aandacht<br />
aan het bezoekersverkeer te beste<strong>de</strong>n. Er is na<strong>de</strong>rhand slechts één maal een procesverbaal<br />
opgemaakt. Overigens werd daarbij wel opgemerkt, zon<strong>de</strong>r een causaal verband te<br />
veron<strong>de</strong>rstellen, dat het gemid<strong>de</strong>ld aantal bezoekers aan <strong>de</strong> discotheek recentelijk ook<br />
sterk afgenomen is.<br />
5.2.3. Verkeersbeleid<br />
Gemeenten en <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen ontmoeten elkaar ook op terrein <strong>van</strong> het verkeersbeleid.<br />
Met name gaat het dan om <strong>de</strong> verkeersaantrekken<strong>de</strong> werking die <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>on<strong>de</strong>rnemingen<br />
uitgaat.<br />
Op dit terrein spelen <strong>de</strong> volgen<strong>de</strong> zaken een rol:<br />
- aan- en afrij<strong>de</strong>n <strong>van</strong> personenauto's;<br />
- aan- en afrij<strong>de</strong>n <strong>van</strong> vrachtauto's;<br />
- parkeren personenauto's;<br />
- parkeren/la<strong>de</strong>n en lossen vrachtauto's;<br />
- verkeersveiligheid;<br />
- verkeersintensiteit.<br />
Om verkeersopstoppingen te vermij<strong>de</strong>n wordt wel gebruik gemaakt <strong>van</strong> verkeerscirculatieplannen,<br />
afsluiten <strong>van</strong> <strong>de</strong> binnenstad, instellen <strong>van</strong> betaald parkeren en het weren <strong>van</strong><br />
verkeersaantrekken<strong>de</strong> inrichtingen. Deze maatregelen hebben negatieve effecten op <strong>de</strong><br />
bereikbaarheid <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen.<br />
Voor gemeenten is het een probleem dat niet altijd dui<strong>de</strong>lijk in hoeverre inrichtingen<br />
geweerd kunnen wor<strong>de</strong>n op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong> verruim<strong>de</strong> reikwijdte <strong>van</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet,<br />
5.2.4. Criminaliteit<br />
Het beleid op het gebied <strong>van</strong> <strong>de</strong> criminaliteitsbestrijding heeft slechts in beperkte mate een<br />
relatie met regelgeving voor <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen. <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen spelen echter<br />
wel een rol, in die zin dat uitgaanscentra een aantrekkingskracht kunnen uitoefenen op<br />
criminele activiteiten. Naast (fietsen)diefstal, illegaal wapenbezit, <strong>van</strong>dalisme en geweldple-<br />
ging kan gewezen wor<strong>de</strong>n het verhan<strong>de</strong>len <strong>van</strong> gestolen goe<strong>de</strong>ren en drugs.<br />
In het beleid ter bestrijding <strong>van</strong> criminaliteit is <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet voor gemeenten<br />
een aanknopingspunt om inrichtingen waar criminele activiteiten plaatsvin<strong>de</strong>n te weren.<br />
Daarnaast kan <strong>de</strong> APV of <strong>de</strong> Wapenwetgeving ook ingezet wor<strong>de</strong>n om <strong>de</strong>rgelijke inrichtin-<br />
gen te sluiten. De Drank- en <strong>Horeca</strong>wet is, met een beroep op <strong>de</strong> moraliteitseisen, slechts<br />
bruikbaar ingeval het gaat om een zaak die alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> drank schenkt.<br />
5.2.5. Alcoholmatigingsbeleid<br />
De afgelopen jaren heeft <strong>de</strong> regering zich sterk gemaakt voor het alcholmatigingsbeleid.<br />
Doel is het voorkomen <strong>van</strong> problemen <strong>door</strong> alcoholgebruik. In 1986 is <strong>de</strong> nota 'Alcohol en<br />
Samenleving' uitgebracht waarin een samenhangend alcoholmatigingsbeleid wordt<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
30
voorgesteld. Dit bestaat uit meer voorlichting, een doelmatiger hulpverlening en een nieuwe<br />
alcoholwetgeving.<br />
Ook gemeenten zijn bezig met het alcoholmatigingsbeleid. Verschillen<strong>de</strong> notities met <strong>de</strong><br />
titel 'alcoholmatiging' zijn inmid<strong>de</strong>ls verschenen. Hiernaast dient vermeld te wor<strong>de</strong>n dat het<br />
bedrijfsleven in het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> zelfregulering een co<strong>de</strong> voor alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> dranken heeft<br />
opgesteld. Overigens vindt volgens gegevens <strong>van</strong> het Bedrijfschap <strong>Horeca</strong> ongeveer 15 a<br />
20 procent <strong>van</strong> het alcoholgebruik binnen <strong>Horeca</strong>-inrichtingen plaats en 15 procent binnen<br />
paracommerciële instellingen.<br />
Een probleem voor <strong>de</strong> gemeenten is dat nog niet dui<strong>de</strong>lijk is hoe <strong>de</strong> nieuwe alcoholwetgeving<br />
er uit komt te zien en wat dit betekent voor <strong>de</strong> huidige Drank- en <strong>Horeca</strong>wet en het<br />
daarmee samenhangen<strong>de</strong> gemeentelijke beleid.<br />
Hierbij kan opgemerkt wor<strong>de</strong>n dat <strong>de</strong> dienst Welzijn bij gemeenten veelal niet betrokken is<br />
bij het beleid ter bestrijding <strong>van</strong> <strong>de</strong> overlastproblematiek.<br />
5.2.6. Ruimtelijke or<strong>de</strong>ning en woon- en leefmilieu<br />
Een meer prangend probleem voor gemeenten heeft betrekking op <strong>de</strong> ruimtelijke or<strong>de</strong>ning,<br />
en dan met name met betrekking tot <strong>de</strong> bescherming <strong>van</strong> het woon- en leefmilieu. Het<br />
bestemmingsplan is hiervoor veelal een te globaal en log instrument.<br />
In een aantal gevallen wordt <strong>de</strong> leefmilieuveror<strong>de</strong>ning gebruikt als (tij<strong>de</strong>lijke) aanvulling op<br />
het bestemmingsplan. De Hin<strong>de</strong>rwet is een meer bruikbaar instrument, echter <strong>de</strong>ze biedt<br />
weinig houvast als <strong>de</strong> gemeente <strong>van</strong> mening is dat in een bepaal<strong>de</strong> wijk voldoen<strong>de</strong><br />
<strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen aanwezig zijn en dat een toename leidt tot een aantasting <strong>van</strong> het<br />
woon- en leefmilieu. Het criterium 'aantasting <strong>van</strong> woon- en leefmilieu' is dan een moeilijk<br />
operationaliseerbaar begrip.<br />
In een aantal gevallen, waar bijvoorbeeld <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet niet <strong>van</strong> toepassing is, wordt ook<br />
wel gebruik gemaakt <strong>van</strong> artikel 18 <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet. Dit artikel geeft <strong>de</strong><br />
gemeenten <strong>de</strong> bevoegdheid om het tappen of slijten <strong>van</strong> <strong>de</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> sterke drank<br />
te verbie<strong>de</strong>n. Dit kan <strong>de</strong> gehele gemeente betreffen, maar ook alleen een bepaal<strong>de</strong> straat<br />
of bepaal<strong>de</strong> gelegenhe<strong>de</strong>n.<br />
Artikel 18 is volgens <strong>de</strong> wetgever niet bedoeld om een maximumstelsel (kwantitatieve<br />
maatstaf) in te voeren. Op grond <strong>van</strong> <strong>de</strong> jurispru<strong>de</strong>ntie blijkt <strong>de</strong>ze bepaling echter wel<br />
bruikbaar om een ontheffingenbeleid te voeren zodanig dat overconcentratie <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>on<strong>de</strong>rnemingen<br />
(alcoholverstrekkend) wordt tegengegaan met het oog op een ongewenste<br />
aantasting <strong>van</strong> het woon- en leefmilieu (kwalitatieve maatstaf).<br />
Artikel 18 is alleen <strong>van</strong> toepassing voor alcoholverstrekken<strong>de</strong> on<strong>de</strong>rnemingen. Daarom<br />
gebruiken enkele gemeenten ook wel hun autonome veror<strong>de</strong>ningsbevoegheid om bescherming<br />
<strong>van</strong> het woon- en leefmilieu te beschermen. Een <strong>de</strong>rgelijke (overlast- of APV-)veror<strong>de</strong>ning<br />
omvat dan alle <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen. Hierin wordt niet <strong>de</strong> vestiging verbo<strong>de</strong>n, maar<br />
wordt het <strong>door</strong> een selectief beleid ten aanzien <strong>van</strong> het sluitingsuur potentiële on<strong>de</strong>rnemers<br />
feitelijk onmogelijk gemaakt een on<strong>de</strong>rneming te starten in een bepaal<strong>de</strong> buurt.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 31
5.2.7. Procedures<br />
Een tot slot te behan<strong>de</strong>len knelpunt voor gemeenten betreft een ook <strong>door</strong> <strong>Horeca</strong>on<strong>de</strong>rnemers<br />
gesignaleerd knelpunt: procedures.<br />
Voor <strong>de</strong> klantvrien<strong>de</strong>lijke gemeente is het storend om een starten<strong>de</strong> on<strong>de</strong>rnemer al na vier<br />
weken een bouwvergunning te kunnen geven terwijl een drankvergunning of een Hin<strong>de</strong>rwetvergunning<br />
nog lange tijd op zich laat wachten, of zelfs geweigerd wordt. Vooral als<br />
klanten met <strong>de</strong> bouwvergunning in <strong>de</strong> hand alvast beginnen met het bouwen <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
toekomstige <strong>Horeca</strong>-gelegenheid. Aan <strong>de</strong> klant is het ook moeilijk uit te leggen dat een<br />
verzoek om ontheffing op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet eerst naar <strong>de</strong> Kamer <strong>van</strong><br />
Koophan<strong>de</strong>l gestuurd moet wor<strong>de</strong>n omdat <strong>de</strong>ze het verzoek ter advies naar het Bedrijfschap<br />
<strong>Horeca</strong> moet sturen.<br />
Daarnaast is ook voor gemeente-ambtenaren het bestaan <strong>van</strong> verschillen<strong>de</strong> rechtsbeschermingsprocedures<br />
voor <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> vergunningen en ontheffingen complicerend.<br />
5.3. KNELPUNTEN BIJ DE RIJKSOVERHEID<br />
5.3.1. Achtergrond<br />
Zoals uit het overzicht behorend bij hoofdstuk 4 blijkt, is er op het gebied <strong>van</strong> <strong>de</strong> rijksregelgeving<br />
<strong>van</strong>uit meer<strong>de</strong>re sectoren <strong>van</strong> <strong>de</strong> rijksoverheid bemoeienis met <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>.<br />
On<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el <strong>van</strong> het vooron<strong>de</strong>rzoek was het voeren <strong>van</strong> gesprekken met rijksactoren om een<br />
beeld te vormen <strong>van</strong> <strong>de</strong> op <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> gebie<strong>de</strong>n bestaan<strong>de</strong> knelpunten en ontwikkelingen.<br />
Evenals bij <strong>de</strong> gemeenten is <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> ene sector uit bezien meer<br />
rele<strong>van</strong>t als on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el <strong>van</strong> het beleidsterrein dan <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> an<strong>de</strong>re sector. In <strong>de</strong>ze<br />
paragraaf wor<strong>de</strong>n vier aandachtsgebie<strong>de</strong>n on<strong>de</strong>rschei<strong>de</strong>n waar <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche een<br />
dui<strong>de</strong>lijk aanwijsbaar on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el <strong>van</strong> het werkgebied is. Het eerst te behan<strong>de</strong>len gebied<br />
betreft <strong>de</strong> specifiek voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> ontworpen Drank- en <strong>Horeca</strong>wet. Vervolgens wordt<br />
ingegaan op het veel in <strong>de</strong> praktijk gesignaleer<strong>de</strong> knelpunt <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet en <strong>de</strong> Wet<br />
Geluidhin<strong>de</strong>r. De laatste twee aandachtsgebie<strong>de</strong>n betreffen sectoroverschrij<strong>de</strong>n<strong>de</strong> zaken,<br />
<strong>de</strong> controle en handhaving <strong>door</strong> <strong>de</strong> inspecties en <strong>de</strong> coördinatie <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> ministeries.<br />
5.3.2. Alcohol- en vestigingswetgeving<br />
Zoals al vermeld in hoofdstuk 4, is een herziening <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet in<br />
voorbereiding. In <strong>de</strong> nota 'Alcohol en Samenleving' 2 wor<strong>de</strong>n <strong>de</strong> voornemens uiteengezet<br />
om sociaal-hygiënische en <strong>de</strong> sociaal-economische aspecten uit <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet<br />
uit elkaar te halen en in aparte wetten on<strong>de</strong>r te brengen. De sociaal-hygiënische aspecten<br />
zullen in een nieuwe Alcoholwet opgenomen wor<strong>de</strong>n. Deze Alcoholwet zal <strong>de</strong> verstrekking<br />
<strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> drank in het bre<strong>de</strong>re ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> het alcoholmatigingsbeleid plaatsen.<br />
De vestigingsaspecten zullen on<strong>de</strong>rgebracht moeten wor<strong>de</strong>n bij <strong>de</strong> reeds bestaan<strong>de</strong><br />
vestigingswetgeving voor het mid<strong>de</strong>n- en kleinbedrijf, on<strong>de</strong>r volledige verantwoor<strong>de</strong>lijkheid<br />
<strong>van</strong> het Ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken,<br />
Twee<strong>de</strong> Kamer, verga<strong>de</strong>rjaar 1986-1987, 19243, nrs. 2-3.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
32
In <strong>de</strong> nota 'Alcohol en Samenleving' wordt uiteengezet welke kritiek er bestaat op <strong>de</strong><br />
huidige Drank- en <strong>Horeca</strong>wet. Belangrijk kritiekpunt is <strong>de</strong> marginale uitvoering <strong>van</strong> <strong>de</strong> wet<br />
in <strong>de</strong> praktijk rond <strong>de</strong> kernpunten: vergunningverlening, controle op <strong>de</strong> naleving <strong>van</strong> het<br />
vergunningenstelsel, aanpassing <strong>van</strong> <strong>de</strong> vergunningenregistratie, alsme<strong>de</strong> het toezicht op<br />
<strong>de</strong> naleving en <strong>de</strong> strafrechtelijke handhaving <strong>van</strong> <strong>de</strong> verbodsbepalingen.<br />
Als oorzaak wor<strong>de</strong>n hiervoor genoemd:<br />
- <strong>de</strong> wet is te complex om <strong>door</strong> gemeente-ambtenaren in <strong>de</strong>eltaak uit te voeren;<br />
- <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet spreekt niet aan <strong>van</strong>wege het dualisme in <strong>de</strong> vergunningverlening<br />
(vestigingaspect en gezondheidsbescherming).<br />
Vanuit <strong>de</strong> optiek <strong>van</strong> het Ministerie <strong>van</strong> Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur is het<br />
voornaamste bezwaar dat <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet onvoldoen<strong>de</strong> is gericht op <strong>de</strong> bescherming<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> volksgezondheid.<br />
In <strong>de</strong> nota wordt tevens uiteengezet hoe <strong>de</strong> nieuwe alcoholwetgeving eruit zal zien: 3<br />
"Samenvattend: een nieuwe alcoholwetgeving zal gegrondvest zijn op een vergunningenstelsel<br />
dat een zo verantwoord mogelijke distributie <strong>van</strong> alcohol beoogt. De vergunningverlening<br />
zal, zoals nu, <strong>door</strong> <strong>de</strong> gemeenten kunnen gebeuren. Met <strong>de</strong> gemeentelijke vergunningsvoorwaar<strong>de</strong>n,<br />
vastgelegd in een veror<strong>de</strong>ning, zou<strong>de</strong>n <strong>de</strong> gemeenten <strong>de</strong> aard en om<strong>van</strong>g <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
beschikbaarheid <strong>van</strong> alcohol op lokaal niveau kunnen reguleren. Van groot belang is een<br />
sanering <strong>van</strong> het aantal adviesprocedures bij <strong>de</strong> uitvoering <strong>van</strong> een nieuwe alcoholwetgeving.<br />
Ver<strong>de</strong>r zullen snelle beroepsprocedures moeten wor<strong>de</strong>n gecreëerd.<br />
Aan ontheffingen <strong>van</strong> algemene <strong>regels</strong> zal in bepaal<strong>de</strong> gevallen niet kunnen wor<strong>de</strong>n<br />
ontkomen. Bij <strong>de</strong> uitvoering <strong>van</strong> een nieuwe alcoholwetgeving kan echter een aanzienlijke<br />
vereenvoudiging wor<strong>de</strong>n bereikt als in plaats <strong>van</strong> met individuele ontheffingen gewerkt wordt<br />
met vrijstellingen, bijvoorbeeld per gebied of activiteit Dergelijke vrijstellingen dienen <strong>van</strong><br />
een tij<strong>de</strong>lijke aard te zijn en kunnen <strong>door</strong> burgemeester en wethou<strong>de</strong>rs wor<strong>de</strong>n verleend."<br />
Gecoördineerd <strong>door</strong> het Ministerie <strong>van</strong> Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur is in samenwerking<br />
met <strong>de</strong> Ministeries <strong>van</strong> Economische Zaken, <strong>van</strong> Justitie en <strong>van</strong> Binnenlandse<br />
Zaken een concept-tekst voor <strong>de</strong> nieuwe Alcoholwet opgesteld. De concept-tekst, die sinds<br />
mei 1989 gereed is, is sindsdien on<strong>de</strong>rwerp <strong>van</strong> ambtelijk en politiek overleg.<br />
Een belangrijk knelpunt dat nog bestaat betreft <strong>de</strong> verkoop <strong>van</strong> zwak-alcoholische dranken.<br />
Het Ministerie <strong>van</strong> Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur wil dit sterk aan ban<strong>de</strong>n leggen<br />
(alleen <strong>door</strong> slijters, cafés e.d,), terwijl het Ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken <strong>de</strong> verkoop<br />
<strong>van</strong> zwak-alcoholische dranken <strong>door</strong> supermarkten, visboeren enz. mogelijk wil hou<strong>de</strong>n.<br />
De vestigingswetgeving, waartoe een <strong>de</strong>el <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet behoord, is sinds<br />
enkele jaren ook een on<strong>de</strong>rwerp <strong>van</strong> discussie.<br />
Een als zeer zwaar ervaren knelpunt is <strong>de</strong> starheid <strong>van</strong> het systeem, als mensen ook maar<br />
een stapje buiten hun vakgebied zetten hebben ze een ontheffing nodig als gevolg <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
3 T.a.p. blz. 53.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 33
vele diploma's en certificaten die binnen <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> branches nodig zijn.<br />
Om <strong>de</strong>ze stapjes toch mogelijk te maken is in <strong>de</strong> loop <strong>de</strong>r tijd een ingewikkeld ontheffingenstelsel<br />
tot stand gekomen.<br />
In 1988 is <strong>door</strong> <strong>de</strong> Stichting SIBAS een beleidsanalytische studie verricht over <strong>de</strong> vestigingswetgeving.<br />
4<br />
Hieron<strong>de</strong>r wor<strong>de</strong>n enkele kernpassages uit (<strong>de</strong> samenvatting <strong>van</strong>) <strong>de</strong>ze studie weergegeven:<br />
"Branches die tij<strong>de</strong>ns <strong>de</strong> crisis <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>rtiger jaren sterk le<strong>de</strong>n on<strong>de</strong>r <strong>de</strong>structieve<br />
concurrentie kregen steun <strong>van</strong> <strong>de</strong> overheid in <strong>de</strong> vorm <strong>van</strong> vestigingswetgeving (<strong>de</strong><br />
Vestigingswet Kleinbedrijf 1937). Aan beginnen<strong>de</strong> on<strong>de</strong>rnemers wor<strong>de</strong>n dan kwaliteitseisen<br />
gesteld, die in feite neerkomen op een leerplicht. Het uitoefenen <strong>van</strong> een na<strong>de</strong>r omschreven<br />
bedrijf zon<strong>de</strong>r vergunning is verbo<strong>de</strong>n; een vergunning wordt verleend indien wordt voldaan<br />
aan <strong>de</strong> vastgestel<strong>de</strong> minimum bekwaamheidseisen. De beunhaas is nu <strong>de</strong> illegaal gevestig<strong>de</strong>,<br />
waartegen <strong>de</strong> overheid dient op te tre<strong>de</strong>n- <strong>de</strong> handhavsngslasten zijn naar <strong>de</strong> overheid<br />
geschoven.<br />
Met <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnisering <strong>van</strong> <strong>de</strong> wet en overgang naar <strong>de</strong> VWB in 1954 kwam als motief voor<br />
regulering <strong>de</strong> bevor<strong>de</strong>ring <strong>van</strong> een goe<strong>de</strong> bedrijfsuitoefening primair te staan. Aangezien<br />
echter een operationele doelstelling ontbreekt, kan <strong>de</strong> effectiviteit <strong>van</strong> <strong>de</strong> wetgeving niet<br />
wor<strong>de</strong>n vastgesteld. Een vestigingswet is alleen <strong>van</strong> toepassing op het moment <strong>van</strong><br />
vestiging; een instrument om een feitelijke goe<strong>de</strong> bedrijfsuitoefening te controleren<br />
ontbreekt. Bovendien is niet dui<strong>de</strong>lijk wat men on<strong>de</strong>r een goe<strong>de</strong> bedrijfsuitoefening zou<br />
moeten verstaan. In <strong>de</strong> geschie<strong>de</strong>nis <strong>van</strong> <strong>de</strong> vestigingswetgeving lopen twee motieven voor<br />
regulering - or<strong>de</strong>ning en kwaliteitsbevor<strong>de</strong>ring - voortdurend <strong>door</strong> elkaar heenr terwijl het<br />
gehanteer<strong>de</strong> instrument aan geen <strong>van</strong> bei<strong>de</strong> motieven recht doet. ..."<br />
"... Om vestigingswetgeving te laten functioneren is een verkaveling <strong>van</strong> <strong>de</strong> branches met<br />
sterk branche-gekleur<strong>de</strong> vakbekwaamheidseisen onontkoombaar. Daar<strong>door</strong> wordt <strong>de</strong><br />
branche als het ware bevroren. Branche-organisaties zetten <strong>de</strong> overheid voortdurend on<strong>de</strong>r<br />
druk om regelingen uit te brei<strong>de</strong>n en te verfijnen. Dit proces <strong>van</strong> regelverdichting leidt tot<br />
afgrenzingsproblemen met moeizame on<strong>de</strong>rhan<strong>de</strong>lingen en tot complexe ontheffings<strong>regels</strong>.<br />
De handhavingscapaciteit <strong>van</strong> <strong>de</strong> overheid is beperkt zodat <strong>de</strong> vestigingswetten veelvuldig<br />
overtre<strong>de</strong>n wor<strong>de</strong>n. Bovendien zijn <strong>de</strong> strafrechtelijke sancties relatief laag, zodat er weinig<br />
preventieve werking <strong>van</strong> uitgaat. De vestigingswetgeving vergt alles bijeengenomen een<br />
jaarlijkse inspanning <strong>van</strong> ruim 220 mensjaren bij <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> betrokken instanties. De<br />
baten <strong>van</strong> vestigingswetgeving - bescherming tegen concurrentie <strong>door</strong> branchevreem<strong>de</strong>n en<br />
onbekwamen - zijn geconcentreerd bij een relatief goed georganiseer<strong>de</strong> belangengroep,<br />
namelijk <strong>de</strong> zitten<strong>de</strong> on<strong>de</strong>rnemers. Het gevolg is dat er sterke krachten tegen <strong>de</strong>regulering<br />
zijn, dit ondanks <strong>de</strong> vele na<strong>de</strong>len <strong>van</strong> vestigingswetgeving die in <strong>de</strong> loop <strong>de</strong>r jaren manifest<br />
zijn gewor<strong>de</strong>n. De vestigingswetgeving wordt gezien als 'strategische steunpilaar' zon<strong>de</strong>r<br />
welke beunhazen niet te weren zijn. De prijs voor bescherming is echter verstarring,"<br />
4 S!BAS, 'Gevestig<strong>de</strong> belangen, een beleidsanalytische studie over <strong>de</strong> vestigingswetgeving', Delft, juli 1988.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 34
Door het Ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken wordt momenteel overleg gevoerd met het<br />
bedrijfsleven om <strong>de</strong> vestigingswetgeving te stroomlijnen. De beleidslijn hierbij is om<br />
zelfregulering (<strong>door</strong> mid<strong>de</strong>l <strong>van</strong> erkenningsstelsels) <strong>door</strong> <strong>de</strong> branches zoveel mogelijk te<br />
stimuleren.<br />
Zoals al gesteld in <strong>de</strong> hierboven weergegeven passages blijkt dat het zitten<strong>de</strong> bedrijfsleven<br />
niet echt zit te springen om stroomlijning <strong>van</strong> <strong>de</strong> vestigingswetgeving. Immers alle zitten<strong>de</strong><br />
on<strong>de</strong>rnemers hebben zich al <strong>door</strong> alle moeilijkhe<strong>de</strong>n heengeworsteld. De logische vraag<br />
<strong>van</strong>uit dit gezichtspunt is dan waarom <strong>de</strong> nieuwkomers het een stuk gemakkelijker moeten<br />
krijgen, hier<strong>door</strong> zal <strong>de</strong> concurrentie alleen maar toenemen.<br />
5.3.3. Hin<strong>de</strong>rwet en Wet Geluidhin<strong>de</strong>r<br />
De afstemming <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet en <strong>de</strong> Wet Geluidhin<strong>de</strong>r (voor <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen)<br />
is problematisch. Dit is al meer<strong>de</strong>re malen geconstateerd (Commissie-Wessel, 5 Verstorend<br />
Genoegen'). Voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> is men <strong>van</strong> plan <strong>de</strong>ze afstemmingsproblemen op te lossen<br />
<strong>door</strong> <strong>Horeca</strong>-inrichtingen buiten <strong>de</strong> werkingssfeer <strong>van</strong> <strong>de</strong> Wet Geluidhin<strong>de</strong>r te laten vallen<br />
en on<strong>de</strong>r <strong>de</strong> werkingssfeer <strong>van</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet te brengen.<br />
Door mid<strong>de</strong>l <strong>van</strong> algemene <strong>regels</strong> zullen voor <strong>de</strong> 'stille' <strong>Horeca</strong> milieuvoorschriften gesteld<br />
wor<strong>de</strong>n, waarbij tevens een meldingsplicht ingesteld wordt. De algemene <strong>regels</strong> hebben<br />
betrekking op <strong>de</strong> hin<strong>de</strong>r die binnen <strong>de</strong> inrichting veroorzaakt wordt. De Algemene<br />
Maatregel <strong>van</strong> Bestuur waarin dit geregeld zal wor<strong>de</strong>n ligt momenteel ter advies bij <strong>de</strong><br />
Raad <strong>van</strong> State. Aanvullend op <strong>de</strong>ze AMvB stelt <strong>de</strong> VNG een mo<strong>de</strong>l-APV op waarin <strong>door</strong><br />
mid<strong>de</strong>l <strong>van</strong> een vergunningenstelsel beoogd wordt <strong>de</strong> hin<strong>de</strong>r buiten <strong>de</strong> inrichting (indirecte<br />
overlast) te bestrij<strong>de</strong>n. Overigens betreft het hier een knelpunt dat weliswaar op rijksniveau<br />
aangepakt wordt, maar dat vooral op gemeenteniveau tot uitdrukking komt.<br />
Uit het rapport 'Verstorend Genoegen' blijkt dat veel gemeenten <strong>de</strong> hierboven uiteengezette<br />
veran<strong>de</strong>ring als een verbetering beoor<strong>de</strong>len. Echter niet <strong>door</strong> alle gemeenten wordt <strong>de</strong>ze<br />
mening ge<strong>de</strong>eld. Vanuit <strong>de</strong> VNG wordt on<strong>de</strong>r meer gewezen op een te verwachten<br />
inkomensvermin<strong>de</strong>ring voor gemeenten. Ook <strong>de</strong> gemeente Amsterdam bijvoorbeeld voorziet<br />
men enkele knelpunten ingeval <strong>de</strong> AMvB's ex art. 2a (waaron<strong>de</strong>r <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-AMvB) in hun<br />
huidige vorm <strong>van</strong> kracht wor<strong>de</strong>n.<br />
In een inleiding voor <strong>de</strong> <strong>Vereniging</strong> voor Milieurecht zet drs. J. Cleij, hoofd <strong>van</strong> <strong>de</strong> Staf<br />
voor Hin<strong>de</strong>rwet en Milieuzaken <strong>van</strong> <strong>de</strong> gemeente Amsterdam, (op persoonlijke titel) on<strong>de</strong>r<br />
meer uiteen dat: 6<br />
- me<strong>de</strong> als gevolg <strong>van</strong> het vervallen <strong>van</strong> <strong>de</strong> verruim<strong>de</strong> reikwijdte ex. art. 12a Hin<strong>de</strong>rwet <strong>de</strong><br />
kwaliteit <strong>van</strong> het milieu on<strong>de</strong>r druk gezet wordt;<br />
- <strong>de</strong> voorschriften in <strong>de</strong> AMvB's ex art. 2a Hin<strong>de</strong>rwet vaak onnodig verzwarend zijn voor<br />
het bedrijfsleven;<br />
5 Evaluatie <strong>van</strong> <strong>de</strong> werking <strong>van</strong> <strong>de</strong> Wet Geluidhin<strong>de</strong>r - Eindrapport, publikatie CW-ER-Q1 <strong>van</strong> <strong>de</strong> Commissie<br />
Evaluatie Wet Geluidhin<strong>de</strong>r, 19 <strong>de</strong>cember 1985.<br />
f-<br />
<strong>Vereniging</strong> voor Milieurecht 1988-1, 'AMvB's op grond <strong>van</strong> artikef 2a <strong>van</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet', W.E.J. Tjeenk<br />
Willink, Zwolle 1989.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 35
- het aantal beroepen, zowel <strong>door</strong> exploitanten als <strong>door</strong> an<strong>de</strong>re belanghebben<strong>de</strong>n, zal<br />
toenemen;<br />
- inkomensvermin<strong>de</strong>ring voor <strong>de</strong> gemeenten wegens het niet kunnen heffen <strong>van</strong> vergunningenleges<br />
onvermij<strong>de</strong>lijk zal lei<strong>de</strong>n tot vermin<strong>de</strong>ring <strong>van</strong> het aantal 'hin<strong>de</strong>rwet-ambtenaren'.<br />
5.3.4. De Inspecties<br />
Verschillen<strong>de</strong> instanties zijn belast met <strong>de</strong> controle en naleving <strong>van</strong> <strong>de</strong> op <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> <strong>van</strong><br />
toepassing zijn<strong>de</strong> wet- en regelgeving. In het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> het vooron<strong>de</strong>rzoek is er contact<br />
geweest met <strong>de</strong> Inspectie voor <strong>de</strong> Drankwetgeving <strong>van</strong> het Staatstoezicht op <strong>de</strong> Volksgezondheid<br />
(Drankwetinspectie), <strong>de</strong> Arbeidsinspectie en <strong>de</strong> Economische Controledienst,<br />
Daarnaast kon geput wor<strong>de</strong>n uit het Verslag <strong>van</strong> <strong>de</strong> Algemene Rekenkamer over 1989 7<br />
waarin verslag wordt gedaan naar een on<strong>de</strong>rzoek <strong>van</strong> <strong>de</strong> inspecties.<br />
De Drankwetinspectie<br />
De Drankwetinspectie telt een bezetting <strong>van</strong> 10 mensjaren. De Drank- en <strong>Horeca</strong>wet is <strong>de</strong><br />
enige wet op basis waar<strong>van</strong> taken zijn toegewezen aan <strong>de</strong> Drankwetinspectie. Voor<br />
toezicht op naleving wor<strong>de</strong>n 5 mensjaren ingezet, evenals voor het meewerken aan <strong>de</strong><br />
uitvoering. Se<strong>de</strong>rt 1 januari 1990 vallen <strong>de</strong> Drankwetinspectie, <strong>de</strong> Rijkskeuringsdienst <strong>van</strong><br />
Waren en <strong>de</strong> Inspectie <strong>van</strong> <strong>de</strong> Volksgezondheid belast met het toezicht op Levensmid<strong>de</strong>len<br />
<strong>van</strong> het Staatstoezicht op <strong>de</strong> Volksgezondheid on<strong>de</strong>r één Hoofdinspectie Volksgezondheidsbescherming.<br />
Als knelpunt in handhavings- en sanctiebevoegdhe<strong>de</strong>n wordt genoemd dat sommige<br />
verbodsbepalingen als weigeringsgrond dan wel als intrekkingsgrond voor een vergunning<br />
zou<strong>de</strong>n moeten kunnen fungeren. Consequentie hier<strong>van</strong> is dat ongewenste situaties te<br />
lang blijven bestaan, lokaal bestuur en inspectie hebben geen a<strong>de</strong>quaat bestuursinstrument.<br />
Als oplossing wordt een wetswijziging voorgesteld.<br />
Als knelpunt voortvloeiend uit <strong>de</strong> hoogte <strong>van</strong> <strong>de</strong> sanctie wordt genoemd dat het overtre<strong>de</strong>n<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> verbodsbepaling geen economisch <strong>de</strong>lict oplevert. Hier<strong>door</strong> heeft <strong>de</strong> strafdreiging<br />
een geringe reikwijdte. Ook ontbreekt een gespecialiseer<strong>de</strong> rechter, zijn er mil<strong>de</strong> uitspraken<br />
en wor<strong>de</strong>n verbo<strong>de</strong>n al te gemakkelijk overtre<strong>de</strong>n. Een wetswijziging wordt voorgesteld.<br />
Als knelpunt met betrekking tot het personeel wordt gewezen op <strong>de</strong> te geringe personeelsom<strong>van</strong>g.<br />
Als consequenties hier<strong>van</strong> wordt gewezen op <strong>de</strong> te grote tolerantie met betrek-<br />
king tot alcoholverstrekking, dat het lokaal bestuur te gemakkelijk te grote beschikbaarheid<br />
alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> dranken gedoogt, en dat er teveel overtredingen zijn <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en<br />
<strong>Horeca</strong>wet hetgeen leidt tot rechtsongelijkheid.<br />
Als knelpunt met betrekking tot <strong>de</strong> bestuurlijke omgeving wordt er op gewezen dat er<br />
(nog) sprake is <strong>van</strong> te grote bestuurlijke- en maatschappelijke tolerantie en acceptatie met<br />
betrekking tot ongebrei<strong>de</strong>l<strong>de</strong> distributie <strong>van</strong> alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> dranken. Met als consequentie<br />
dat er te weinig aandacht voor naleving <strong>van</strong> <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet op justitieel terrein<br />
Twee<strong>de</strong> Kamer, verga<strong>de</strong>rjaar 1989-1990, 21418, nrs. 1-2.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
36
is, hetgeen leidt tot aantasting <strong>van</strong> <strong>de</strong> geloofwaardigheid <strong>van</strong> <strong>de</strong> wetshandhaving en een<br />
ongelijke rechtsbe<strong>de</strong>ling.<br />
Als knelpunt met betrekking tot het werkveld tenslotte wordt gewezen op het grote aantal<br />
(nog steeds toenemen<strong>de</strong>) mutaties met betrekking tot vergunningen en ontheffingen.<br />
Het algemene oor<strong>de</strong>el over <strong>de</strong> aanvaardbaarheid <strong>van</strong> het niveau <strong>van</strong> handhaving is<br />
negatief. Er wordt gesteld dat <strong>de</strong> inspectie te weinig formatieve ruimte heeft en dat <strong>de</strong><br />
pretenties met betrekking tot regelgeving veel ver<strong>de</strong>r reiken dan hetgeen vooralsnog met<br />
toezicht en opsporing waar te maken valt.<br />
De Arbeidsinspectie<br />
De Arbeidsinspectie telt een bezetting <strong>van</strong> 460 mensjaren. Er zijn 15 wetten op grond<br />
waar<strong>van</strong> taken zijn toegewezen aan <strong>de</strong> Arbeidsinspectie. Voor toezicht op <strong>de</strong> naleving <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet wor<strong>de</strong>n 263 mensjaren ingezet, voor <strong>de</strong> beleidsrapportage<br />
aan het <strong>de</strong>partement wor<strong>de</strong>n 30 mensjaren ingezet.<br />
De werkwijze <strong>van</strong> <strong>de</strong> Arbeidsinspectie ten opzichte <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-inrichtingen bestaat<br />
voornamelijk uit het uitvoeren <strong>van</strong> steekproeven. Recentelijk is een on<strong>de</strong>rzoek gedaan naar<br />
keukens in <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>. Op basis <strong>van</strong> het adressenbestand <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen,<br />
zoals dat bij <strong>de</strong> Kamer <strong>van</strong> Koophan<strong>de</strong>l aanwezig is, werd een steekproef uitgevoerd.<br />
Controle op naleving <strong>van</strong> <strong>de</strong> Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet bij het oprichten <strong>van</strong> <strong>de</strong> inrichting<br />
wordt volledig aan <strong>de</strong> gemeenten overgelaten in het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet. Het<br />
personeelstekort bij <strong>de</strong> Arbeidsinspectie is hier <strong>de</strong>bet aan.<br />
In het verslag <strong>van</strong> <strong>de</strong> Algemene Rekenkamer zijn als knelpunten voortvloeiend uit <strong>de</strong><br />
werkingssfeer <strong>van</strong> wet- en regelgeving vermeld:<br />
- De Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet is nog niet <strong>van</strong> toepassing op alle arbeidssituaties.<br />
Hier<strong>door</strong> zijn belangrijke groepen zon<strong>de</strong>r wettelijke bescherming, echter een uitvoeringstraject<br />
loopt al; oplossing vindt op korte termijn plaats.<br />
- De Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet maakt het niet mogelijk om tij<strong>de</strong>ns ontwerp- en bouwfase<br />
bestuurlijke invloed uit te oefenen op <strong>de</strong> factoren die <strong>de</strong> toekomstige arbeidsomstandighe<strong>de</strong>n<br />
beïnvloe<strong>de</strong>n. De consequentie hier<strong>van</strong> is dat <strong>de</strong> inspectie zich voor toezicht moet<br />
behelpen met metho<strong>de</strong>n voor marginale toetsing. Op veel gebie<strong>de</strong>n moet <strong>de</strong> inspectie<br />
zich beperken tot crisistoezicht (brandblussen). Het wordt wenselijk geacht dat regering<br />
en parlement precies aangeven wat er <strong>van</strong> <strong>de</strong> inspectie verwacht wordt.<br />
Als knelpunt met betrekking tot het personeel wordt er gewezen op het ontbreken <strong>van</strong><br />
voldoen<strong>de</strong> menskracht voor intensieve controle in situaties met ongunstige arbeidsomstandighe<strong>de</strong>n,<br />
waar<strong>door</strong> <strong>de</strong> kwaliteit <strong>van</strong> <strong>de</strong> arbeid achterblijft, er oneerlijke concurrentie <strong>tussen</strong><br />
<strong>de</strong> werkgevers bestaat en er hoge maatschappelijke kosten ontstaan. Men ziet als<br />
oplossing: meer menskracht gericht op specifieke bedrijfstakken.<br />
Als knelpunt met betrekking tot het werkveld wordt on<strong>de</strong>r meer genoemd dat <strong>de</strong> arbeidsorganisaties<br />
onvoldoen<strong>de</strong> aandacht geven aan beleidsvoering, overleg en <strong>de</strong>skundige<br />
on<strong>de</strong>rsteuning met betrekking tot <strong>de</strong> arbeidsomstandighe<strong>de</strong>n.<br />
Het algemeen oor<strong>de</strong>el <strong>van</strong> <strong>de</strong> Arbeidsinspectie over <strong>de</strong> aanvaardbaarheid <strong>van</strong> het niveau<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 37
<strong>van</strong> handhaving is negatief. Als toelichting hierop wordt gewezen op <strong>de</strong> relatief geringe<br />
personeelsbezetting.<br />
Economische Controledienst<br />
De Economische Controledienst (ECD) heeft een personele bezetting <strong>van</strong> 250 mensjaren.<br />
Er zijn 43 wetten op basis waar<strong>van</strong> <strong>de</strong> ECD taken behoort te verrichten (voor 13 <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze<br />
wetten werd in 1988 overigens geen personele inzet geleverd).<br />
Er wer<strong>de</strong>n 220 mensjaren besteed aan toezicht op naleving, en 31 mensjaren aan<br />
beleidsrapportage aan het <strong>de</strong>partement.<br />
Met betrekking tot <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche opereert <strong>de</strong> ECD <strong>van</strong>uit twee invalshoeken:<br />
1. De vestigingstechnische invalshoek; er wordt gecontroleerd of er een vergunning is.<br />
Met name wordt er op gelet of aan <strong>de</strong> opleidingseisen voldaan is, en of er geen<br />
sprake is <strong>van</strong> schijnbeheer. De rest laat men over aan <strong>de</strong> Drankwetinspectie. De<br />
controle geschiedt ofwel op basis <strong>van</strong> afspraken <strong>door</strong> <strong>de</strong> plaatselijke politie ofwel <strong>door</strong><br />
<strong>de</strong> ECD.<br />
Af en toe wordt een steekproef gehou<strong>de</strong>n, maar veelal wordt er op basis <strong>van</strong> vermoe<strong>de</strong>ns<br />
gecontroleerd, bijvoorbeeld als <strong>de</strong> Kamer <strong>van</strong> Koophan<strong>de</strong>l constateert dat er geen<br />
vestigingsvergunning is terwijl een on<strong>de</strong>rnemer wel in het han<strong>de</strong>lsregister staat<br />
ingeschreven, of <strong>door</strong> tips <strong>van</strong> concurrenten of plaatselijke politie.<br />
2. De naleving <strong>van</strong> <strong>de</strong> PBO-wetgeving: <strong>de</strong> veror<strong>de</strong>ningen <strong>van</strong> het Bedrijfschap <strong>Horeca</strong>.<br />
In het verslag <strong>van</strong> <strong>de</strong> Algemene Rekenkamer wordt als knelpunt voortvloeiend uit <strong>de</strong><br />
werkingssfeer <strong>van</strong> wet- en regelgeving genoemd <strong>de</strong> toename <strong>van</strong> <strong>de</strong> (wettelijke) regelgeving.<br />
Als consequentie wordt <strong>de</strong> verhoog<strong>de</strong> werkdruk bij toezicht genoemd. Als oplossing<br />
wordt gezien een betere afstemming <strong>tussen</strong> regelgeving en personele inzet respectievelijk<br />
capaciteit.<br />
Als knelpunten voortvloeiend uit <strong>de</strong> wettelijke normering wor<strong>de</strong>n genoemd:<br />
- Technisch-juridische gecompliceerdheid <strong>van</strong> <strong>de</strong> wetgeving, met als consequentie<br />
onbekendheid bij justitiabelen met inhoud regelgeving en daaruit voortvloeien<strong>de</strong> fricties<br />
bij controle. Als oplossing wordt genoemd vooroverleg met handhaven<strong>de</strong> instanties bij<br />
totstandkoming regelgeving.<br />
- Gebruik <strong>van</strong> voor het strafrecht vage termen, met <strong>de</strong>zelf<strong>de</strong> consequentie als hierboven.<br />
Als oplossing wordt genoemd het min<strong>de</strong>r gebruiken <strong>van</strong> vage termen.<br />
Als knelpunt met betrekking tot het personeel wordt gewezen op <strong>de</strong> afname <strong>van</strong> personele<br />
capaciteit waar<strong>door</strong> maatschappelijk onbegrip ontstaat voor het uitblijven <strong>van</strong> controles.<br />
Als knelpunt met betrekking tot <strong>de</strong> bestuurlijke omgeving wordt genoemd <strong>de</strong> geschei<strong>de</strong>n<br />
verantwoor<strong>de</strong>lijkhe<strong>de</strong>n met betrekking tot beheer (EZ) en bestuur (Justitie), waaruit<br />
afstemmingsproblemen voortvloeien. Er wordt op gewezen dat vele oplossingen al op<br />
politiek en wetenschappelijk niveau zijn aangegeven.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 38
De ECD heeft geen oor<strong>de</strong>el over <strong>de</strong> aanvaardbaarheid <strong>van</strong> het niveau <strong>van</strong> handhaving,<br />
aangezien men <strong>van</strong> mening is dat dit oor<strong>de</strong>el niet <strong>door</strong> een uitvoeren<strong>de</strong> instantie kan<br />
wor<strong>de</strong>n gegeven aangezien aanvaardbaarheid een beleids- dan wel politiek oor<strong>de</strong>el bevat,<br />
Tot zover <strong>de</strong> knelpunten zoals die blijken uit het verslag <strong>van</strong> <strong>de</strong> Algemene Rekenkamer.<br />
Vanuit het Ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken wordt er op gewezen dat <strong>de</strong> uitvoering <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> taken <strong>van</strong> <strong>de</strong> ECD met betrekking tot <strong>de</strong> vestigingswetgeving ernstige gebreken<br />
vertoond,<br />
Hiervoor is een aantal oorzaken aan te wijzen:<br />
- onvoldoen<strong>de</strong> mankracht bij ECD;<br />
- EZ geeft an<strong>de</strong>re prioriteiten;<br />
- <strong>de</strong> Twee<strong>de</strong> Kamer stelt an<strong>de</strong>re prioriteiten;<br />
- <strong>de</strong> ECD stuit op een aantal problemen bij het uitoefenen <strong>van</strong> haar taak.<br />
De problemen waar <strong>de</strong> ECD bij <strong>de</strong> uitvoering op stuit zijn verschillend <strong>van</strong> aard. De in het<br />
verslag <strong>van</strong> <strong>de</strong> Algemene Rekenkamer al genoem<strong>de</strong> technisch-juridische problemen en het<br />
gebruik <strong>van</strong> vage termen ('maaltijd') lei<strong>de</strong>n er ten eerste toe dat een opsporingsambtenaar<br />
in lang niet alle gevallen waar hij een overtreding meent te constateren een proces-verbaal<br />
kan opmaken.<br />
Ten twee<strong>de</strong>, als een proces-verbaal zinvol lijkt, wordt <strong>de</strong> opsporingsambtenaar veelal<br />
geconfronteerd met een Officier <strong>van</strong> Justitie die <strong>de</strong> vestigingswetgeving als verou<strong>de</strong>r<strong>de</strong><br />
wetgeving beschouwt. Sommige Officieren <strong>van</strong> Justitie seponeren in 80 procent <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
gevallen.<br />
Ten <strong>de</strong>r<strong>de</strong> is er, ingeval er geen sepot plaats vindt, <strong>de</strong> politierechter die ook <strong>van</strong> mening is<br />
dat <strong>de</strong> vestigingswetgeving verou<strong>de</strong>rd is. Met als gevolg dat tot vrijspraak, of tot kleine<br />
boetes wordt besloten. Voor <strong>de</strong> opsporingsambtenaar geen situatie om optimale arbeidssatisfactie<br />
en motivatie uit te distilleren en voor het niveau <strong>van</strong> handhaving niet erg bevor<strong>de</strong>rlijk.<br />
5.3.5. Coördinatie<br />
Tot slot wordt in dit hoofdstuk kort aandacht besteed aan <strong>de</strong> coördinatie binnen en <strong>tussen</strong><br />
<strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> <strong>de</strong>partementen.<br />
Elk <strong>de</strong>partement heeft een eigen taakgebied, in <strong>de</strong> praktijk (<strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer)<br />
zijn er verschillen<strong>de</strong> raakvlakken <strong>tussen</strong> <strong>de</strong>ze taakgebie<strong>de</strong>n. Optimale afstemming <strong>tussen</strong><br />
<strong>de</strong>ze taakgebie<strong>de</strong>n is een schoon streven. In Ne<strong>de</strong>rland is het echter een bekend gegeven<br />
dat <strong>de</strong>ze afstemming nog wel eens ontbreekt. Termen als 'verkokering' en 'compartimentering'<br />
illustreren dit gegeven.<br />
Ondanks het utopische karakter <strong>van</strong> het streven naar volledige afstemming lijkt het toch<br />
zinvol enige aandacht te beste<strong>de</strong>n aan dit on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el <strong>van</strong> regelgeving. Tij<strong>de</strong>ns het<br />
vooron<strong>de</strong>rzoek werd dit nog eens bevestigd. Ondanks dat tij<strong>de</strong>ns het vooron<strong>de</strong>rzoek niet<br />
specifiek aandacht geschonken is aan <strong>de</strong> coördinatie <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> (rijks) regel-<br />
gevers bleek dat <strong>de</strong> voorbereidingen voor <strong>de</strong> nieuwe Alcoholwet en <strong>de</strong> voorbereidingen<br />
<strong>Horeca</strong>-AMvB parallel aan elkaar verliepen zon<strong>de</strong>r dat er sprake was <strong>van</strong> coördinatie<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 39
<strong>tussen</strong> <strong>de</strong>ze twee vormen <strong>van</strong> regelgeving. Ook is het <strong>de</strong> vraag hoe <strong>de</strong> WABM zich<br />
verhoudt tot <strong>de</strong> nieuwe Alcoholwet. Hier wordt <strong>de</strong> verwachting uitgesproken dat na<strong>de</strong>r<br />
on<strong>de</strong>rzoek meer <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze afstemmingsgebreken aan het licht zal brengen.<br />
Voor <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer is het met name <strong>van</strong> belang dat er op uitvoeringsniveau<br />
afstemming bestaat, dan wel dat afstemmingsproblemen opgelost kunnen wor<strong>de</strong>n. Een<br />
knelpunt hierbij is dat <strong>de</strong> uitvoer<strong>de</strong>rs gebon<strong>de</strong>n zijn aan regelgeving uit verschillen<strong>de</strong><br />
bronnen die niet op elkaar afgestemd kunnen wor<strong>de</strong>n.<br />
De huidige afstemming <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet en <strong>de</strong> Wet Geluidhin<strong>de</strong>r is een voorbeeld<br />
waar verbeteringen in wet- en regelgeving wordt nagestreefd. Gepoogd wordt om <strong>door</strong><br />
mid<strong>de</strong>l <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rbrengen <strong>van</strong> alle <strong>Horeca</strong>-inrichtingen on<strong>de</strong>r <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet <strong>de</strong>ze<br />
afstemmingsproblemen te verhelpen. Hieruit blijkt dat afstemming toch mogelijk is.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
40
6. Huidige ontwikkelingen<br />
In <strong>de</strong> voorgaan<strong>de</strong> hoofdstukken zijn verschillen<strong>de</strong> ontwikkelingen, die zich momenteel op<br />
het gebied <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> wet- en regelgeving voordoen, al uitgebreid besproken. In dit<br />
hoofdstuk wor<strong>de</strong>n <strong>de</strong>ze ontwikkelingen nog eens kort op een rij gezet. Daarnaast wordt in<br />
dit hoofdstuk ingegaan op een aantal ontwikkelingen die nog niet in voorgaan<strong>de</strong> hoofdstukken<br />
behan<strong>de</strong>ld zijn en die in het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> dit vooron<strong>de</strong>rzoek vermel<strong>de</strong>nswaardig zijn.<br />
De meest in het oog springen<strong>de</strong> ontwikkelingen zijn <strong>de</strong> plannen en voorbereidingen voor<br />
<strong>de</strong> nieuwe Alcoholwet, <strong>de</strong> ontwikkelingen met betrekking tot <strong>de</strong> vestigingswetgeving en <strong>de</strong><br />
<strong>Horeca</strong>-AMvB ex. art, 2a Hin<strong>de</strong>rwet met <strong>de</strong> daarop aansluiten<strong>de</strong> wijziging <strong>van</strong> <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>l-<br />
APV <strong>van</strong> <strong>de</strong> VNG.<br />
Afhankelijk <strong>van</strong> <strong>de</strong> uitkomsten <strong>van</strong> <strong>de</strong> regelgevingsprocessen kunnen <strong>de</strong> gevolgen voor <strong>de</strong><br />
<strong>Horeca</strong> aanzienlijk zijn, alhoewel het nog niet helemaal dui<strong>de</strong>lijk is wat <strong>de</strong> precieze<br />
uitwerking op het huidige regelbestand zal zijn. Dit zal ook afhankelijk zijn <strong>van</strong> <strong>de</strong> manier<br />
waarop gemeenten om zullen gaan met <strong>de</strong> AMvB en <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>l-APV.<br />
Aangezien in <strong>de</strong> voorlopige knelpunteninventarisatie met betrekking tot <strong>Horeca</strong> wet- en<br />
regelgeving <strong>de</strong> Warenwet niet als voornaam knelpunt werd genoemd, is in het vooron<strong>de</strong>rzoek<br />
relatief weinig aandacht geschonken aan <strong>de</strong> recent gewijzig<strong>de</strong> Warenwet en <strong>de</strong> rol<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> Rijkskeuringsdienst <strong>van</strong> Waren.<br />
De Wijzigingswet 1988 Warenwet (Stb. 358) is per 1 januari 1989 in werking getre<strong>de</strong>n. De<br />
werkingssfeer <strong>van</strong> <strong>de</strong> Warenwet is verruimd. Voor het verruim<strong>de</strong> <strong>de</strong>el wor<strong>de</strong>n nog<br />
uitvoeringsbesluiten genomen. Deze wijziging had enige gevolgen voor <strong>de</strong> werkwijze <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> Rijkskeuringsdienst <strong>van</strong> Waren. In het verslag <strong>van</strong> <strong>de</strong> Algemene Rekenkamer over 1989<br />
wordt <strong>door</strong> <strong>de</strong> Rijkskeuringsdienst <strong>van</strong> Waren opgemerkt dat <strong>de</strong> jarenlange reorganisatie<br />
enige arbeidsonrust tot gevolg heeft gehad, en dat <strong>de</strong> verwachting is dat in 1989 een<br />
doelmatige organisatie opgebouwd zal wor<strong>de</strong>n.<br />
De gang <strong>van</strong> zaken rond <strong>de</strong> Warenwet is enigszins vergelijkbaar met die <strong>van</strong> <strong>de</strong> Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet.<br />
Ook bij <strong>de</strong> Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet is sprake <strong>van</strong> een wetswijziging,<br />
zij het enigszins ingrijpen<strong>de</strong>r, en ook hier is het nog niet helemaal dui<strong>de</strong>lijk hoe <strong>de</strong>ze<br />
wijziging in <strong>de</strong> praktijk zal uitwerken. Tevens wordt <strong>de</strong> Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet <strong>van</strong>uit<br />
<strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> niet als een majeur knelpunt ervaren, zodat in het vooron<strong>de</strong>rzoek relatief weinig<br />
aandacht aan <strong>de</strong>ze wet is geschonken.<br />
De Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet wordt, als opvolger <strong>van</strong> <strong>de</strong> Veiligheidswet, <strong>van</strong>af 1983 in<br />
fasen ingevoerd. De fasen 3 en 4 wor<strong>de</strong>n in 1990 ingevoerd.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
41
Als belangrijke verschillen met <strong>de</strong> Veiligheidswet wor<strong>de</strong>n wel genoemd: 1<br />
- <strong>de</strong> samenwerking <strong>tussen</strong> werkgever en werknemers staat in <strong>de</strong> nieuwe wet centraal, <strong>de</strong><br />
werknemers moeten een actievere rol spelen op 'Arbo-gebied';<br />
- <strong>de</strong> Arbowet legt een groter accent op beleid, structuren en optimalisering dan op het<br />
naleven <strong>van</strong> concrete normen;<br />
- het aandachtsveld welzijn wordt toegevoegd aan <strong>de</strong> vel<strong>de</strong>n veiligheid en gezondheid; en<br />
- <strong>de</strong> rol <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>skundige diensten en <strong>de</strong> overheid (Arbeidsinspectie) veran<strong>de</strong>rt.<br />
Een volgend te noemen aandachtspunt is het in 1987 <strong>door</strong> het Ministerie <strong>van</strong> Binnenland-<br />
se Zaken gelanceer<strong>de</strong> 'D'project 1 : provincies en gemeenten wer<strong>de</strong>n opgeroepen voorstellen<br />
te doen voor (het experimenteren met) <strong>de</strong>centralisatie en <strong>de</strong>regulering. Na <strong>de</strong> vele<br />
enthousiaste en creatieve voorstellen <strong>van</strong> gemeenten en provincies werd het project <strong>door</strong><br />
het vallen <strong>van</strong> het Kabinet-Lubbers II ten <strong>de</strong>le opgeschort. Voor een aantal <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
voorstellen, waarvoor experimenten zou<strong>de</strong>n wor<strong>de</strong>n opgezet, waren namelijk wetswijzigin-<br />
gen nodig of waren Algemene Maatregelen <strong>van</strong> Bestuur vereist. Deze wetgeving werd<br />
opgeschort. Ook voor <strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet waren voorstellen gedaan. Experimenten op<br />
basis <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze voorstellen vereisten echter <strong>de</strong> genoem<strong>de</strong> wetgeving. Het experiment met<br />
<strong>de</strong> Drank- en <strong>Horeca</strong>wet is dus voorlopig ook opgeschort. Het is niet dui<strong>de</strong>lijk of een<br />
<strong>de</strong>rgelijk experiment alsnog gestart gaat wor<strong>de</strong>n.<br />
Een tot slot te noemen aandachtspunt is <strong>de</strong> bedrijfsinterne milieuzorg. Vanuit het Ministerie<br />
<strong>van</strong> Volksgezondheid, Ruimtelijke Or<strong>de</strong>ning en Milieubeheer wordt het opzetten <strong>van</strong><br />
bedrijfsinterne milieuzorgsystemen <strong>door</strong> branche-organisaties gestimuleerd. Ook bij het<br />
Bedrijfsschap <strong>Horeca</strong> wor<strong>de</strong>n acties on<strong>de</strong>rnomen om dit on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el <strong>van</strong> milieubeleid voor<br />
<strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> ver<strong>de</strong>r uit te werken. In het on<strong>de</strong>rhavige vooron<strong>de</strong>rzoek is nog niet on<strong>de</strong>rzocht<br />
in hoeverre <strong>de</strong>ze ontwikkeling invloed kan hebben op <strong>de</strong> wet- en regelgeving voor <strong>Horeca</strong>on<strong>de</strong>rnemingen.<br />
Th. Reubsaet, J. Warmerdam en P. <strong>de</strong>n Boer; De Arbowet bij bedrijfsleven en overheid, in: Tijdschrift voor<br />
Arbeidsvraagstukken', blzz. 21-34, jaargang G, 1990/1,<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
42
7. Bevindingen en opzet hoofdon<strong>de</strong>rzoek<br />
7.1. RESUMÉ<br />
Doel <strong>van</strong> dit vooron<strong>de</strong>rzoek was het verkrijgen <strong>van</strong> een algemeen beeld tegen <strong>de</strong><br />
achtergrond <strong>van</strong> <strong>de</strong> in hoofdstuk 2 geformuleer<strong>de</strong> probleemstelling, op basis waar<strong>van</strong> een<br />
uitgewerkte opzet voor het hoofdon<strong>de</strong>rzoek gemaakt kon wor<strong>de</strong>n. Hiertoe wer<strong>de</strong>n reeds<br />
beschikbare gegevens geanalyseerd, heeft een na<strong>de</strong>re verkenning <strong>van</strong> rele<strong>van</strong>te wet- en<br />
regelgeving plaatsgevon<strong>de</strong>n, en zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers <strong>van</strong><br />
<strong>Horeca</strong>-organisaties, gemeentelijke actoren en rijksactoren.<br />
Om een algemeen beeld te verkrijgen is het gegeven 'wet- en regelgeving voor <strong>Horeca</strong>on<strong>de</strong>rnemingen'<br />
<strong>van</strong>uit verschillen<strong>de</strong> invalshoeken bena<strong>de</strong>rd.<br />
Allereerst werd <strong>de</strong> bottom-up bena<strong>de</strong>ring gehanteerd: <strong>van</strong>uit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer werd<br />
bekeken welke problemen zich met regelgeving voordoen. Vervolgens werd het bre<strong>de</strong>re<br />
ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> wet- en regelgeving in kaart gebracht, zodat een meer precieze situering <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
problemen mogelijk is. Daarna werd (top-down) geïnventariseerd welke problemen er bij <strong>de</strong><br />
verschillen<strong>de</strong> overheidsinstanties bestaan met betrekking tot <strong>de</strong> regelgeving op het gebied<br />
<strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen.<br />
Zowel bij <strong>de</strong> bottom-up als, en vooral, bij <strong>de</strong> top-down bena<strong>de</strong>ring zijn ook an<strong>de</strong>re, met<br />
regelgeving samenhangen<strong>de</strong>, aspecten meegenomen. Regelgeving is immers veelal<br />
ingepast in een bre<strong>de</strong>r beleidska<strong>de</strong>r.<br />
Tot slot is aandacht geschonken aan enkele ontwikkelingen die zich momenteel voordoen<br />
en die rele<strong>van</strong>t zijn in het ka<strong>de</strong>r <strong>van</strong> dit on<strong>de</strong>rzoek.<br />
7.2. VOORLOPIGE BEVINDINGEN<br />
Op grond <strong>van</strong> het inventariseren<strong>de</strong> vooron<strong>de</strong>rzoek kunnen enkele voorlopige conclusies<br />
wor<strong>de</strong>n getrokken. Op basis hier<strong>van</strong> ontstaan <strong>de</strong> lijnen waarlangs het hoofdon<strong>de</strong>rzoek<br />
moet verlopen om rele<strong>van</strong>te informatie op te leveren ter bestrijding ver<strong>de</strong>re beantwoording<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> probleemstelling.<br />
Een eerste, en weinig verrassen<strong>de</strong>, bevinding is dat <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche met een zeer<br />
om<strong>van</strong>grijk pakket aan regelgeving te maken heeft. De veel gehoor<strong>de</strong> klacht dat het<br />
mid<strong>de</strong>n- en kleinbedrijf 'overspoeld wordt <strong>door</strong> regelgeving' blijkt voor wat betreft <strong>de</strong><br />
<strong>Horeca</strong>-branche zeer zeker gegrond te zijn.<br />
Een twee<strong>de</strong> bevinding hangt met <strong>de</strong> eerste bevinding samen. <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen<br />
krijgen bij <strong>de</strong> uitoefening <strong>van</strong> hun bedrijf relatief veel te maken met on<strong>de</strong>rwerpen die op<br />
gebie<strong>de</strong>n liggen waar <strong>de</strong> overheid een taak heeft orn regulerend op te tre<strong>de</strong>n; alcohol,<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 43
arbeid, stank, hygiëne, geluid, bezoekers, criminaliteit, verkeer enz. Hieruit ontstaat het<br />
beeld dat <strong>de</strong> om<strong>van</strong>grijke regelgeving waar <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen mee te maken krijgen<br />
groten<strong>de</strong>els een weerspiegeling is <strong>van</strong> <strong>de</strong> problemen die nu eenmaal met <strong>de</strong> aard <strong>van</strong> het<br />
<strong>Horeca</strong>-bedrijf samenhangen. Niet alleen <strong>de</strong> <strong>regels</strong>, maar ook <strong>de</strong> aard <strong>van</strong> het <strong>Horeca</strong>bedrijf<br />
veroorzaakt het probleem.<br />
Een <strong>de</strong>r<strong>de</strong> bevinding is dat in het vooron<strong>de</strong>rzoek nog niet vastgesteld kon wor<strong>de</strong>n waar nu<br />
precies <strong>de</strong> overlappingen en inconsistenties in <strong>de</strong> wet- en regelgeving zich in <strong>de</strong> praktijk<br />
voordoen. Wel kon globaal aangeduid wor<strong>de</strong>n dat verschillen<strong>de</strong> wetten overlappingen<br />
vertonen, meer<strong>de</strong>re regelgeven<strong>de</strong> instanties naast elkaar bestaan, procedures niet op<br />
elkaar afgestemd zijn, coördinatie <strong>tussen</strong> regelgevers verbetering behoeft en een <strong>de</strong>el <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>regels</strong> verou<strong>de</strong>rd is.<br />
Een vier<strong>de</strong> bevinding is dat geïntegreerd <strong>Horeca</strong>-beleid <strong>door</strong> gemeenten veelal ontbreekt.<br />
Door vertegenwoordigers uit <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-branche wordt hierop gewezen, en in het voor-<br />
on<strong>de</strong>rzoek is gebleken dat <strong>Horeca</strong>-beieid <strong>door</strong> gemeenten, voor zover er een beleid is, zich<br />
beperkt tot <strong>de</strong> invalshoeken openbare or<strong>de</strong> en woon- en leefmilieu. In <strong>de</strong> meeste gevallen<br />
ontbreekt een soort 'doelgroepenbeleid' ten aanzien <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> bij gemeenten.<br />
Een vijf<strong>de</strong> bevinding betreft zowel <strong>de</strong> knelpunten met betrekking tot regelgeving zoals dat<br />
<strong>door</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen wordt ervaren, als een direct knelpunt voor <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong><br />
overhe<strong>de</strong>n: <strong>de</strong> problemen met <strong>de</strong> handhaving.<br />
De vele geconstateer<strong>de</strong> problemen met <strong>de</strong> handhaving kunnen een indicatie zijn <strong>van</strong> een<br />
gebrek aan legitimiteit <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong>. Dit gebrek kan op verschillen<strong>de</strong> manieren ontstaan.<br />
Bijvoorbeeld <strong>door</strong> het te grote aantal <strong>regels</strong> of <strong>de</strong> financiële na<strong>de</strong>len die <strong>de</strong> naleving met<br />
<strong>de</strong> <strong>regels</strong> met zich mee zou brengen. Vergroting en verbetering <strong>van</strong> het handhavingsapparaat<br />
alleen is geen voldoen<strong>de</strong> oplossing. Op dit handhavingsaspect zal in <strong>de</strong> volgen<strong>de</strong><br />
paragraaf wor<strong>de</strong>n teruggekomen.<br />
Een zes<strong>de</strong> bevinding betreft <strong>de</strong> procedures.<br />
Zowel <strong>door</strong> bedrijfsleven als <strong>door</strong> overheid wordt hierop gewezen als een probleem dat<br />
oplossingen behoeft. Overigens ontbreekt in het vooron<strong>de</strong>rzoek <strong>de</strong> visie <strong>van</strong> omwonen<strong>de</strong>n<br />
<strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen. Rechtsbescherrningsprocedures zijn voor omwonen<strong>de</strong>n veelal<br />
een belangrijk instrument om hun belangen te behartigen.<br />
Een zeven<strong>de</strong> en laatste bevinding betreft <strong>de</strong> huidige ontwikkelingen op het gebied <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
wet- en regelgeving voor <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen.<br />
Een vrij ongewaag<strong>de</strong> stelling is: 'het veld is altijd in beweging'. Dit mag waar zijn, maar<br />
rnet betrekking tot het on<strong>de</strong>rwerp <strong>van</strong> dit on<strong>de</strong>rzoek is het opvallend dat er op <strong>de</strong> meest<br />
belangrijke gebie<strong>de</strong>n nieuwe regelgeving wordt overwogen, dan we! al vrijwel gereed is. De<br />
vestigingswetgeving staat ter discussie, <strong>de</strong> herziene milieuwetgeving (WABM, AMvB +<br />
mo<strong>de</strong>l-APV) staat er aan te komen, een nieuwe Alcoholwet staat in <strong>de</strong> steigers. Daarnaast<br />
spelen nog zaken als 'bedrijfsinterne milieuzorgsystemen' een rol. Voorwaar geen margina-<br />
le wijzigingen. En een goed moment om <strong>de</strong> verschillen<strong>de</strong> ontwikkelingen op elkaar af te<br />
stemmen.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
44
7.3. STUREN DOOR MIDDEL VAN REGELGEVING<br />
Zoals in hoofdstuk 1 al uiteengezet is, is het gegeven 'wet- en regelgeving voor <strong>Horeca</strong>on<strong>de</strong>rnemingen'<br />
een vrij breed begrip waarbij enige afbakening nodig is om tot bruikbare<br />
on<strong>de</strong>rzoeksresultaten te geraken. Daarnaast is het nodig om het on<strong>de</strong>rzoeksgebied te<br />
verbre<strong>de</strong>n aangezien regelgeving veelal in combinatie met an<strong>de</strong>re instrumenten ingezet<br />
wordt.<br />
Op basis <strong>van</strong> <strong>de</strong> hierboven vermel<strong>de</strong> bevindingen kan al globaal aangegeven wor<strong>de</strong>n op<br />
welke wijze het hoofdon<strong>de</strong>rzoek een bijdrage kan leveren aan een vermin<strong>de</strong>ring <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
knelpunten als gevolg <strong>van</strong> regelgeving. Hieron<strong>de</strong>r wordt <strong>door</strong> mid<strong>de</strong>l <strong>van</strong> een meer<br />
theoretisch mo<strong>de</strong>l gepoogd het hoofdon<strong>de</strong>rzoek een stevige basis te geven. Inpassing <strong>van</strong><br />
<strong>de</strong> bevindingen levert dan een dui<strong>de</strong>lijk en gestructureerd overzicht op voor <strong>de</strong> opzet <strong>van</strong><br />
het hoofdon<strong>de</strong>rzoek.<br />
Sturing wordt wel ge<strong>de</strong>finieerd als 'doelconforme beïnvloeding <strong>van</strong> maatschappelijke<br />
wisselwerkingen' 2 . Als voorbeeld <strong>van</strong> maatschappelijke wisselwerking kan genoemd wor<strong>de</strong>n<br />
<strong>de</strong> café-hou<strong>de</strong>r die zijn klanten niet te vroeg naar huis wil sturen in relatie met omwonen<strong>de</strong>n<br />
die last hebben <strong>van</strong> laat vertrekken<strong>de</strong> bezoekers. Sturing beperkt en verruimt<br />
gedragsalternatieven, een vroeg sluitingsuur beperkt <strong>de</strong> mogelijkhe<strong>de</strong>n <strong>van</strong> <strong>de</strong> café-hou<strong>de</strong>r.<br />
Tevens betekent sturing; beïnvloeding, gericht op een doel. Indien niet <strong>de</strong> gedragsalternatieven<br />
gekozen wor<strong>de</strong>n die <strong>door</strong> <strong>de</strong> sturing beoogd wer<strong>de</strong>n kan <strong>de</strong> sturing niet effectief<br />
blijken te zijn.<br />
Dat <strong>de</strong> sturing <strong>door</strong> mid<strong>de</strong>l <strong>van</strong> regelgeving op het gebied <strong>van</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen niet<br />
effectief is kwam in verschillen<strong>de</strong> <strong>de</strong>len <strong>van</strong> het vooron<strong>de</strong>rzoek naar voren. De meer<strong>de</strong>re<br />
malen geconstateer<strong>de</strong> problemen met <strong>de</strong> handhaving tonen aan dat <strong>de</strong> naleving <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>regels</strong> te wensen overlaat.<br />
De naleving <strong>van</strong> <strong>regels</strong> is <strong>van</strong> verschillen<strong>de</strong> factoren afhankelijk. Naleving <strong>van</strong> <strong>regels</strong> is niet<br />
<strong>van</strong>zelfsprekend als:<br />
- <strong>de</strong> <strong>regels</strong> niet normatief juist ervaren wor<strong>de</strong>n (al of niet beïnvloed <strong>door</strong> <strong>de</strong> omgeving);<br />
- <strong>de</strong> <strong>regels</strong> een financieel-economisch na<strong>de</strong>el opleveren;<br />
- <strong>de</strong> <strong>regels</strong> gewoonweg niet bekend zijn;<br />
- er (te) hoge eisen aan het handhavingsapparaat wor<strong>de</strong>n gesteld om naleving <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>regels</strong> te garan<strong>de</strong>ren.<br />
Er zijn vier factoren aan te geven die bepalen of <strong>regels</strong> nageleefd wor<strong>de</strong>n:<br />
1. informatie over het bestaan <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong>;<br />
2. legitimiteit <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong>;<br />
3. (financieel-)economische consequenties <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong>;<br />
4. pakkans bij overtreding <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong>.<br />
2 W. Derksen, 'De werkelijkheid <strong>van</strong> <strong>de</strong> terugtred', in: W. Derksen, Th. G. Drupsteen en W.J. Witteveen (red.),<br />
'De terugtred <strong>van</strong> regelgevers', Zwolle 1989, t.a.p. 18.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 45
Vertaald naar <strong>de</strong> regelgeving die op <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong> <strong>van</strong> toepassing is betekent dit in het<br />
i<strong>de</strong>ale geval dat:<br />
a. <strong>de</strong> gemeente, die <strong>de</strong> voornaamste uitvoer<strong>de</strong>r <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze regelgeving is, met een<br />
volledig en consistent regelbestand naar <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer toe moet kunnen<br />
stappen (algemene voorwaar<strong>de</strong>);<br />
b. <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer geïnformeerd is (<strong>door</strong> branche-organisatie, Kamer <strong>van</strong><br />
Koophan<strong>de</strong>l, of gemeente) over het bestaan<strong>de</strong> regelbestand (ad 1.);<br />
c. <strong>de</strong> on<strong>de</strong>rnemer overtuigd is c.q. overtuigd wordt <strong>van</strong> <strong>de</strong> juistheid <strong>van</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> (ad<br />
2.); instrumenten hiervoor zijn een dui<strong>de</strong>lijk <strong>Horeca</strong>-beleid, afstemming <strong>van</strong> beleid met<br />
branche-organisaties, dui<strong>de</strong>lijke en korte procedures;<br />
d. <strong>de</strong> <strong>regels</strong> geen niet te beargumenteren negatieve financieel-economische consequenties<br />
met zich meebrengen voor <strong>de</strong> on<strong>de</strong>rnemer (ad 3,);<br />
e. er een uitvoerbaar handhavingsbeleid is (ad 4.); dit betekent on<strong>de</strong>r an<strong>de</strong>re een goe<strong>de</strong><br />
afstemming <strong>tussen</strong> gemeente, politie en justitie, en voldoen<strong>de</strong> en bruikbare sanctiemogelijkhe<strong>de</strong>n.<br />
7.4. OPZET HOOFDONDERZOEK<br />
De resultaten <strong>van</strong> het vooron<strong>de</strong>rzoek maken het mogelijk <strong>de</strong> doelstellingen <strong>van</strong> het<br />
hoofdon<strong>de</strong>rzoek na<strong>de</strong>r te specificeren, <strong>de</strong> probleemstelling op haar waar<strong>de</strong> te schatten en<br />
te bepalen welke on<strong>de</strong>rzoeksinstrumenten voor <strong>de</strong> beantwoording <strong>van</strong> <strong>de</strong> probleemstelling<br />
ingezet dienen te wor<strong>de</strong>n.<br />
7.4.1. Doelstellingen<br />
Om te beginnen zal het hoofdon<strong>de</strong>rzoek moeten lei<strong>de</strong>n tot aanbevelingen ter verbetering<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> volledigheid en consistentie <strong>van</strong> het regelbestand. Hiervoor is het nodig dat<br />
on<strong>de</strong>rzocht wordt waar zich precies het grootste <strong>de</strong>el <strong>van</strong> <strong>de</strong> discrepanties en inconsistenties<br />
in <strong>de</strong> regelgeving voordoen.<br />
Op basis <strong>van</strong> het meer gerichte on<strong>de</strong>rzoek naar discrepanties en inconsistenties in <strong>de</strong><br />
huidige regelgeving zal een analyse moeten plaats vin<strong>de</strong>n <strong>van</strong> <strong>de</strong> huidige ontwikkelingen<br />
om te zien of <strong>de</strong>ze ontwikkelingen bijsturing behoeven. Het i<strong>de</strong>aalmo<strong>de</strong>l zou zijn een<br />
geïntegreerd <strong>Horeca</strong>-beleid op rijksniveau dat naadloos aansluit op het geïntegreer<strong>de</strong><br />
gemeentelijke <strong>Horeca</strong>-beleid.<br />
De verschillen<strong>de</strong> procedures <strong>van</strong> toepassing in <strong>de</strong> huidige regelgeving en <strong>de</strong> momenteel in<br />
ontwikkeling zijn<strong>de</strong> regelgeving dienen gescreend te wor<strong>de</strong>n op mogelijkhe<strong>de</strong>n ter<br />
stroomlijning c.q. afstemming.<br />
Tevens zal bezien moeten wor<strong>de</strong>n hoe naast dit geïntegreer<strong>de</strong> beleid <strong>de</strong> informatievoorziening<br />
naar <strong>de</strong> <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemer momenteel verloopt en of er verbeteringen mogelijk zijn.<br />
Naast <strong>de</strong>ze doelstellingen zal op basis <strong>van</strong> het hoofdon<strong>de</strong>rzoek een mo<strong>de</strong>l geconstrueerd<br />
kunnen wor<strong>de</strong>n dat gemeenten ten behoeve <strong>van</strong> een geïntegreerd (doelgroep) <strong>Horeca</strong>-<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
46
eleid adviseert. Een beleid dat meer beleidsgebie<strong>de</strong>n dan alleen <strong>de</strong> openbare or<strong>de</strong> en het<br />
woon- en leefmilieu omvat. Hiervoor kan on<strong>de</strong>r meer gekeken wor<strong>de</strong>n naar verschillen<strong>de</strong><br />
initiatieven die gemeenten momenteel al hebben ontplooid.<br />
In het adviesmo<strong>de</strong>l voor een geïntegreerd gemeentelijk <strong>Horeca</strong>-beleid zal aandacht<br />
geschonken moeten wor<strong>de</strong>n aan <strong>de</strong> financieel-economische consequenties voor <strong>Horeca</strong>on<strong>de</strong>rnemers.<br />
Daarnaast zal handhavingsbeleid on<strong>de</strong>r<strong>de</strong>el moeten uitmaken <strong>van</strong> dit adviesmo<strong>de</strong>l. Evenals<br />
bij <strong>de</strong> procedures kan in het hoofdon<strong>de</strong>rzoek aandacht wor<strong>de</strong>n besteed aan <strong>de</strong> mogelijkhe<strong>de</strong>n<br />
voor stroomlijning <strong>van</strong> huidige knelpunten bij <strong>de</strong> handhaving.<br />
7.4.2. Probleemstelling en aanpak<br />
Deze gespecificeer<strong>de</strong> doelstellingen betekenen dat <strong>de</strong> resultaten <strong>van</strong> het vooron<strong>de</strong>rzoek<br />
geen aanleiding geven <strong>de</strong> probleemstelling aan te passen. Wel behoeft <strong>de</strong> ver<strong>de</strong>re<br />
uitwerking een actualisering om <strong>de</strong> beantwoording <strong>van</strong> <strong>de</strong> probleemstelling mogelijk te<br />
maken en daarmee <strong>de</strong> doelstellingen <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rzoek te realiseren.<br />
Als bouwstenen hiervoor zullen <strong>de</strong> volgen<strong>de</strong> activiteiten moeten wor<strong>de</strong>n verricht:<br />
1. Om te beginnen zullen <strong>de</strong> huidige ontwikkelingen in <strong>de</strong> wet- en regelgeving geanalyseerd<br />
moeten wor<strong>de</strong>n op hun aansluiting op het gemeentelijke <strong>Horeca</strong>-beleid.<br />
2. Daarnaast zullen <strong>de</strong> procedures bij <strong>de</strong> uitvoering <strong>van</strong> <strong>de</strong> huidige en toekomstige<br />
regelgeving gescreend moeten wor<strong>de</strong>n op hun toepasbaarheid aan <strong>de</strong> kant <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
overheid en aanvaardbaarheid aan <strong>de</strong> kant <strong>van</strong> <strong>de</strong> doelgroep.<br />
3. De huidige en toekomstige regelgeving zal ook gescreend moeten wor<strong>de</strong>n op <strong>de</strong><br />
handhaafbaarheid. De criteria hiervoor volgen uit het vooron<strong>de</strong>rzoek.<br />
4. Een analyse <strong>van</strong> <strong>de</strong> informatievoorziening naar <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemingen met betrekking<br />
tot wet- en regelgeving moet het mogelijk maken een betere aansluiting <strong>van</strong> <strong>de</strong>ze<br />
activiteit op <strong>de</strong> behoefte <strong>van</strong> <strong>de</strong> doelgroep mogelijk te maken.<br />
5. Een enquête on<strong>de</strong>r <strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemers moet inzicht geven in <strong>de</strong> aard en <strong>de</strong> om<strong>van</strong>g<br />
<strong>van</strong> <strong>de</strong> knelpunten zoals <strong>de</strong>ze <strong>door</strong> <strong>de</strong> doelgroep wor<strong>de</strong>n ervaren. Ver<strong>de</strong>r zullen<br />
concept-voorstellen voor verbeteringen op hun draagvlak bij <strong>de</strong> doelgroep getoetst<br />
kunnen wor<strong>de</strong>n.<br />
6. De aldus verzamel<strong>de</strong> informatie maakt het mogelijk te komen tot het opstellen <strong>van</strong> een<br />
adviesmo<strong>de</strong>l/handboek voor geïntegreer<strong>de</strong> gemeentelijk doelgroepbeleid voor <strong>de</strong><br />
<strong>Horeca</strong>. De ontwikkeling <strong>van</strong> dit mo<strong>de</strong>l/handboek zal in nauwe samenspraak met<br />
gemeenten ontwikkeld moeten wor<strong>de</strong>n om een zo hoog mogelijke praktijkwaar<strong>de</strong> te<br />
behalen.<br />
7. De resultaten <strong>van</strong> het hoofdon<strong>de</strong>rzoek zullen in een tweetal publikaties gepresenteerd<br />
kunnen wor<strong>de</strong>n.<br />
In een eerste publikatie wordt het adviesmo<strong>de</strong>l/handboek gepresenteerd. De twee<strong>de</strong><br />
publikatie bevat <strong>de</strong> eindrapportage <strong>van</strong> het on<strong>de</strong>rzoek.<br />
Bij <strong>de</strong> uitvoering <strong>van</strong> <strong>de</strong> eerste vier activiteiten ligt het accent op bureau-on<strong>de</strong>rzoek<br />
aangevuld met gesprekken met <strong>de</strong>skundigen.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong> 47
Bij het uitvoeren <strong>van</strong> <strong>de</strong> enquête zal het zowel gaan om een mon<strong>de</strong>linge enquête als een<br />
schriftelijke enquête. De mon<strong>de</strong>linge enquête - on<strong>de</strong>r een beperkt aantal respon<strong>de</strong>nten -<br />
zal tot doel hebben <strong>de</strong> schriftelijke enquête on<strong>de</strong>r een representatieve steekproef <strong>van</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>Horeca</strong>-on<strong>de</strong>rnemers op een a<strong>de</strong>quate wijze voor te kunnen berei<strong>de</strong>n.<br />
SGBO/HORECA <strong>tussen</strong> <strong>de</strong> <strong>regels</strong> <strong>door</strong><br />
48
Bijlage A.<br />
HORECA-INRICHTINGEN NAAR SOORT EN AANTALLEN PER SEPTEMBER 1985.<br />
Soort<br />
Café/bar 1<br />
Sociëteit<br />
Coffeeshop<br />
Kiosk<br />
IJssalon<br />
<strong>Horeca</strong>-af<strong>de</strong>ling<br />
Recreatiebedri jf<br />
Bedrijfskantine<br />
Strand bedrijf<br />
Buffet-exploitatie bij sportaccommodaties<br />
Ontmoet i ngscent rum<br />
Zalen-exploitatie<br />
Café-restaurant<br />
Totaal: 37.802<br />
Aantal<br />
13.007<br />
47<br />
1.603<br />
90<br />
202<br />
975<br />
545<br />
262<br />
1.639<br />
1.640<br />
369<br />
Soort<br />
Cafetaria<br />
Restauratie<br />
Bïstro<br />
Traiteur<br />
Wegrestaurant<br />
C repen" e<br />
Automatiek<br />
Hotel-garni<br />
Hotel-café<br />
Hotel-restaurant<br />
Hotel -café- restaurant<br />
Kamerverhuurbedri jven<br />
Pension<br />
3.000 j Restaurant<br />
i<br />
Aantal<br />
5.965<br />
121<br />
1.323<br />
53<br />
98<br />
165<br />
98<br />
633<br />
265<br />
189<br />
1.395<br />
197<br />
645<br />
3.276<br />
: '<strong>Horeca</strong> in cijfers', Bedrijfsschap <strong>Horeca</strong>, september 1985, 's-Gravenhage, overgenomen uit:<br />
'Verstorend Gennecmn 1 Bron:<br />
SGBO 'Verstorend Genoegen . 's-Gravenhage, 1988.<br />
De discotheken zijn on<strong>de</strong>rgebracht bij <strong>de</strong> categorie café/bar, Medio 1986 bedroeg het aantal discotheken in totaal<br />
ongeveer 800, waar<strong>van</strong> 350 'pure' discotheken on 450 discotheek-achtige inrichting.
Bijlage B.<br />
SCHEMA 1. WETTELIJK KADER EN MEDEBEWINDSREGELGEVING VAN GEMEENTEN
SCHEMA 1. WETTELIJK KADER EN HEDEBEUINDSREGELGEVING VAN GEMEENTEN<br />
OVERHEIDSDEELTAKEN<br />
Economisch Welzijn<br />
Maatschappelijk Welzijn<br />
Volksgezondheid<br />
H i L ieu<br />
Openbare or<strong>de</strong>, rust en<br />
ze<strong>de</strong>lijkheid<br />
Ruimtelijke ontwikkeling<br />
en or<strong>de</strong>ning<br />
Woon- en leef mi l ieu<br />
Openbare veiligheid<br />
Verkeer en vervoer<br />
Recreatie<br />
———————————————————<br />
F i nanc i en<br />
WETTELIJK KADER<br />
Drank- en <strong>Horeca</strong>wet<br />
Vestigingswet Bedrijven<br />
Han<strong>de</strong>lsregisterwet<br />
Winkelsluitingswet<br />
Arbeidswet<br />
Auteurswet<br />
Wet Economische Me<strong>de</strong>dinging<br />
Drank- en <strong>Horeca</strong>wet<br />
Wet op <strong>de</strong> Kansspelen<br />
Warenwet<br />
Arbeidsomstandighe<strong>de</strong>nwet<br />
Drank- en <strong>Horeca</strong>wet<br />
Wet Algemene Bepalingen Milieuhyg<br />
i ene<br />
Hin<strong>de</strong>rwet<br />
Wet Geluidhin<strong>de</strong>r<br />
Wet op <strong>de</strong> Ruimtelijke Or<strong>de</strong>ning<br />
Wet op <strong>de</strong> Stads- en Dorpsvernieuwing<br />
Monumentenwet<br />
Woningwet<br />
Brandweerwet<br />
Wegenverkeerswet<br />
Wegenwet<br />
Wet op <strong>de</strong> Openluchtrecreatie<br />
(in voorbereiding)<br />
———————————————————————<br />
Belastingwetgeving<br />
Stimuleringsregelingen<br />
REGELGEVING<br />
Veror<strong>de</strong>ningen (gemeente)<br />
Veror<strong>de</strong>ning (Bedrijfschap<br />
<strong>Horeca</strong>)<br />
Veror<strong>de</strong>ningen<br />
Veror<strong>de</strong>ning<br />
Bestemmingsplan<br />
Leef mi l ieuveror<strong>de</strong>ning<br />
Monumentenveror<strong>de</strong>ning<br />
Bouwveror<strong>de</strong>ning<br />
Brandprevent i everor<strong>de</strong>ni ng<br />
Uitritveror<strong>de</strong>ning<br />
BETROKKEN OVERHEIDSINSTANTIE<br />
D rank inspectie<br />
gemeente<br />
Economische Controle Dienst<br />
Economische Controle Dienst<br />
Kamers <strong>van</strong> Koophan<strong>de</strong>l<br />
gemeente<br />
Keuringsdienst <strong>van</strong> Waren<br />
Arbeidsinspectie<br />
gemeente<br />
gemeente<br />
gemeente<br />
gemeente<br />
gemeente<br />
gemeente<br />
gemeente/brandweer<br />
gemeente<br />
SPECIFIEK V/ ^N TOEPASSING OP:<br />
ten gehore<br />
brengen<br />
<strong>van</strong> muziek<br />
x<br />
X<br />
X<br />
verstrekken<br />
<strong>van</strong><br />
alcohol-<br />
drank<br />
X X<br />
X<br />
X<br />
X<br />
berei<strong>de</strong>n<br />
en ver-<br />
maaltij<strong>de</strong>n<br />
X<br />
X<br />
X<br />
————————<br />
berei<strong>de</strong>n<br />
en verstrekken<br />
etenswaren<br />
tij<strong>de</strong>n)<br />
——<br />
X<br />
————<br />
X<br />
————<br />
————<br />
verstrekken<br />
<strong>van</strong><br />
l og i es<br />
X<br />
X<br />
——————————<br />
1<br />
1<br />
1
Bijlage C.<br />
SCHEMA 2. AUTONOME REGELGEVING VAN GEMEENTEN
SCHEMA 2. AUTONOME REGELGEVING VAN GEMEENTEN<br />
GEMEENTELIJKE DEELTAKEN REGELGEVING<br />
Economisch Welzijn<br />
Maatschappelijk Welzijn<br />
Volksgezondheid<br />
Mi lïeuzorg<br />
———————————————————————————<br />
Openbare or<strong>de</strong>, rust en ze<strong>de</strong>lijkheid<br />
Ruimtelijke ontwikkeling en or<strong>de</strong>ning<br />
Woon- en leefmilieu<br />
———————————————————————————<br />
Openbare veiligheid<br />
Verkeer en vervoer<br />
Recreatie<br />
Financiën<br />
Lozingsveror<strong>de</strong>ning<br />
APV (geluidhin<strong>de</strong>rbepalingen}<br />
Overlastveror<strong>de</strong>ning<br />
APV (algemeen)<br />
Muziekveror<strong>de</strong>ning<br />
Terrasveror<strong>de</strong>ning<br />
Veror<strong>de</strong>ning sluitingstij<strong>de</strong>n<br />
Veror<strong>de</strong>ning voor alarminstallaties<br />
Reclameveror<strong>de</strong>ning<br />
Veror<strong>de</strong>ning op het verstrekken <strong>van</strong> alcoholvrije drank<br />
Veror<strong>de</strong>ning op het ste<strong>de</strong>schoon<br />
Verbod om scherpe afsluitingen lager dan 2 meter te hebben<br />
Parkeer- en parkeergeldveror<strong>de</strong>ning<br />
Parkeerexcessenveror<strong>de</strong>ning<br />
Belasting- en legesveror<strong>de</strong>ning<br />
SPECIFIEK VAN TOEPASSING OP:<br />
ten gehoren brengen<br />
<strong>van</strong> muziek<br />
X<br />
X<br />
X<br />
X<br />
verstrekken <strong>van</strong><br />
alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong><br />
drank<br />
————————————<br />
X<br />
X<br />
——————<br />
berei<strong>de</strong>n en verstrekken<br />
<strong>van</strong><br />
etenswaren niet<br />
zijn<strong>de</strong> maaltij<strong>de</strong>n<br />
X<br />
verstrekken <strong>van</strong><br />
logies<br />
X<br />
——————————————
Bijlage D.<br />
OVERZICHT VAN GESPREKSPARTNERS<br />
- <strong>de</strong> heer mr B. Berkhout (<strong>Horeca</strong> Ne<strong>de</strong>rland)<br />
- <strong>de</strong> heer mr. J.W. <strong>van</strong> Schie (Bedrijfschap <strong>Horeca</strong>)<br />
- mevrouw mr. C.J. Kuijpers (VNG)<br />
- <strong>de</strong> heer mr. drs. J.W. Edinga (VNG)<br />
- <strong>de</strong> heer mr. R. <strong>van</strong> Binsbergen (gemeente Amsterdam)<br />
- <strong>de</strong> heer drs. B.M. Kustner (Inspectie Drankwetgeving)<br />
- mevrouw mr. S.A. Horn (Ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken)<br />
- <strong>de</strong> heer J. <strong>van</strong> <strong>de</strong>r Wou<strong>de</strong> (VNG)<br />
- <strong>de</strong> heer P. Wennink (gemeente Haaksbergen)<br />
OVERIGE GERAADPLEEGDE PERSONEN EN INSTANTIES:<br />
- Economische Controle Dienst<br />
- Arbeidsinspectie<br />
- <strong>de</strong> heer L.A.A. <strong>van</strong> Wakeren (gemeente Hoorn)<br />
- Ministerie <strong>van</strong> WVC, Hoofdaf<strong>de</strong>ling Alcohol, Drugs- en Tabaksbeleid
Bijlage E.<br />
OVERZICHT VAN GERAADPLEEGDE DOCUMENTATIE<br />
Alcohol en Samenleving, Twee<strong>de</strong> Kamer, nr. 19243, klass. nr. -1.761.1., 04/10/85.<br />
Algemene Rekenkamer, Verslag <strong>van</strong> <strong>de</strong> Algemene Rekenkamer 1989, Twee<strong>de</strong> Kamer,<br />
verga<strong>de</strong>rjaar 1989-1990, 21481 nrs. 1-2.<br />
Beke, dr. B.M.W.A., Recreatie-criminalïteit en alcohol, Utrecht 1989.<br />
Centrum voor Milieurecht Universiteit <strong>van</strong> Amsterdam, 'De Amsterdamse <strong>Horeca</strong> <strong>tussen</strong><br />
beleving en beleid', Amsterdam, oktober 1989.<br />
Coördinerened Politie Beraad, bestuurlijke en politiële preventie <strong>van</strong> criminaliteit, Den Haag<br />
1988.<br />
Derksen, W., Drupsteen, Th.G., Witteveen, W.J, (red.), 'De terugtred <strong>van</strong> regelgevers, Meer<br />
<strong>regels</strong>, min<strong>de</strong>r Sturing', W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1989.<br />
Gilhuis, Woningwet en milieuvergunning, in: 'Milieu en Recht', (maart) 1988/3.<br />
Lok, J.A., Wegverkeerslawaai en bestemmingsplannen, in; 'Milieu en Recht', (mei) 1988/5.<br />
Nijhoff, mr. H.P., Verkeersoverlast <strong>van</strong> (horecabedrijven, in: 'Milieu en Recht', (maart)<br />
1989/3.<br />
Ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken, Regelingen voor han<strong>de</strong>l, ambacht en dienstverlening,<br />
1987.<br />
Ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken, 'Overzicht regelingen voor on<strong>de</strong>rnemers in het mid<strong>de</strong>nen<br />
kleinbedrijf, Den Haag, 1990.<br />
Reubsaet, Th., Warmerdam, J., De Arbowet bij bedrijfsleven en overheid, in: 'Tijdschrift voor<br />
Arbeidsvraagstukken', jaargang 6 (1990), nr. 1.<br />
Schroot, J.C., <strong>van</strong> Vliet, mr. M. <strong>van</strong>, Wijma, mr. N., 'Begrip <strong>van</strong> <strong>de</strong> Ne<strong>de</strong>rlandse Gemeente'<br />
(<strong>de</strong>el 3), Alphen a/d Rijn, 1979.<br />
SGBO, 'Verstorend Genoegen, een on<strong>de</strong>rzoek naar <strong>de</strong> overlast <strong>van</strong> horecaon<strong>de</strong>rnemingen',<br />
Den Haag, 1988.<br />
SIBAS, 'Gevestigen<strong>de</strong> belangen, een beleidsanalytische studie over <strong>de</strong><br />
vestigingswetgeving', Delft, juli 1988.
gi-sW??<br />
Sonsbeek, R.K. <strong>van</strong>, 'Regelgeving voor <strong>de</strong> HORECA on<strong>de</strong>rnemer', Groningen, 1988.<br />
STIVA, 'Co<strong>de</strong> voor alcoholhou<strong>de</strong>n<strong>de</strong> dranken', mei 1990.<br />
<strong>Vereniging</strong> voor Milieurecht, 'AMvB's op grond <strong>van</strong> artikel 2a <strong>van</strong> <strong>de</strong> Hin<strong>de</strong>rwet', W.E.J.<br />
Tjeenk Willink, Zwolle, 1989.<br />
VNG, 'Van kwaad tot erger', een VNG-rea<strong>de</strong>r over kleine criminaliteit, Den Haag, 1986.<br />
VNG, 'Bedrijven en gemeentelijke vergunningen', Den Haag, 1980.<br />
VNG, 'Gemeente en <strong>de</strong>regulering', Den Haag, 1987.<br />
Wijziging <strong>van</strong> <strong>de</strong> Warenwet, Twee<strong>de</strong> Kamer, nr. 17495, klass. nr, -1.773.11, 21/04/88.