Horeca tussen de regels door - Vereniging van Nederlandse ...

X——"I—V
(££} Ïüé2
V$t$rMfy

VERENIGING VAN NEDERLANDSE GEMEENTEN
Afdeling Sociaal-Geografisch en Bestuurskundig Onderzoek
Postbus 30435
2500 GK 's-Gravenhage
SGBO 419
Deze uitgave is opgesteld door en voor wat de inhoud betreft, voor uitsluitende verantwoording
van de afdeling SGBO, De hierin weergegeven meningen en opvattingen behoeven dan ook niet
noodzakelijkerwijs gedeeld te worden door het bestuur van de VNG.

Inhoudsopgave
1. INLEIDING
1.1. Achtergronden van het onderzoek
1.2. Probleemstelling
1.3. De aanpak van het vooronderzoek
1.4. Opzet van het vooronderzoeksrapport
2. ACHTERGRONDEN VAN WET- EN REGELGEVING VOOR
HORECA-ONDERNEMINGEN
3. ALGEMENE KNELPUNTEN VOOR DE HORECA
3.1. Inleiding
3.2. Knelpunten met betrekking tot regelgeving
3.2.1. Regelgevers
3.2.2. Veel regels
3.2.3. Eenduidige regelgeving
3.2.4. Niet samenhangende regels
3.2.5. Kosten door regels
3.2.6. Procedurele kant van regelgeving
3.2.7. Draagvlak van regels
3.2.8. Tekort aan regels
3.3. Knelpuntgebieden
3.4.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.3.1.
4.3.2.
4.3.3.
4.3.4.
4.3.5.
4.3.6.
4.3.7.
4.3.8.
4.3.9.
4.3.10.
4.3.11.
Algemene problemen van de Horeca met de overheid
OVERHEIDSBELANGEN EN WETTELIJK KADER
Inleiding
Drank- en Horecawet
Overheidsdeeltaken
Economisch welzijn
Maatschappelijk welzijn
Volksgezondheid
Milieu
Openbare orde, rust en zedelijkheid
Ruimtelijke ontwikkeling en ordening
Woon- en leefmilieu (binnenshuis)
Openbare veiligheid
Verkeer en (openbaar) vervoer
Recreatie
Financiën
blz.
1
2
3
4
9
9
9
9
10
10
10
10
11
11
11
12
12
13
13
14
15
15
16
16
17
18
19
20
20
20
21
21

5. KNELPUNTEN BIJ DE OVERHEID
5.1. Gegevens uit 'Verstorend Genoegen'
5.1.1. Achtergrond
5.1.2. Samenvattende conclusies
5.1.3. Aanbevelingen
5.1.4. Knelpunten van gemeenten met Horeca-overlast
5.1.5. Instrumenten om overlast tegen te gaan
5.2. Knelpunten bij gemeenten
5.2.1. Horeca als deelprobleem
5.2.2. Handhaving
5.2.3. Verkeersbeleid
5.2.4. Criminaliteit
5.2.5. Alcoholmatigingsbeleid
5.2.6. Ruimtelijke ordening en woon- en leefmilieu
5.2.7. Procedures
5.3. Knelpunten bij de rijksoverheid
5.3.1. Achtergrond
5.3.2. Alcohol- en vestigingswetgeving
5.3.3. Hinderwet en Wet Geluidhinder
5.3.4. De inspecties
5.3.5. Coördinatie
6. HUIDIGE ONTWIKKELINGEN 41
7. BEVINDINGEN EN OPZET VAN HET HOOFDONDERZOEK
7.1. Resumé
7.2. Voorlopige bevindingen
7.3. Sturing door middel van regelgeving
7.4. Opzet van het hoofdonderzoek
7.4.1. Doelstellingen
7.4.2. Probleemstelling en aanpak
BIJLAGEN:
A. Horeca-inrichtingen naar soort en aantallen per september 1985
B, Schema 1. Wettelijk kader en in medebewindsregelgeving van gemeenten
C. Schema 2. Autonome regelgeving van gemeenten
D. Overzicht van gesprekspartners en overige geraadpleegde personen en
instanties
E. Overzicht van geraadpleegde documentatie
blz.
23
23
23
23
25
25
26
27
27
27
30
30
30
31
32
32
32
32
35
36
39
43
43
43
45
46
46
47
51
53
55
57
59

1. Inleiding
1.1. ACHTERGRONDEN VAN HET ONDERZOEK
Tijdens de opening van de 34ste Horeca-vakbeurs (18 januari 1988) wees de staatssecretaris
van Economische Zaken (EZ) op het woud van wet- en regelgeving, waar deze
economische sector mee geconfronteerd wordt.
Hij noemde in dit verband onder meer:
- Wet op de Ruimtelijke Ordening
- Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing
- Hinderwet
-Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne
- Hinderbesiuit Horeca
- Brandveiligheidverordening
- Algemene Politieverordening
- Vestigingswet
- Drank- en Horecawet.
De staatssecretaris wees verder op de complexiteit van de thema's waar Horeca-ondernemingen
mee te maken krijgen en op het feit dat, voor bijna ieder thema afzonderlijke
regelgeving bedacht is. Een Horeca-bedrijf krijgt om te beginnen te maken met de
algemene regelgeving, die voor ieder bedrijf van kracht is. Maar daarnaast heeft een
Horeca-bedrijf nog een paar bijzondere kenmerken. Deze bedrijven zijn 's avonds en deels
's nachts open. In een aantal gelegenheden wordt een forse hoeveelheid geluid geproduceerd.
Het verstrekken van alcoholhoudende dranken genereert daarnaast op zich weer
een aantal bijzondere problemen. Het bereiden van etenswaren leidt er toe, dat reglementering
in verband met de volksgezondheid wenselijk is.
De rijksoverheid en de gemeentelijke overheden hadden de neiging ieder vanuit hun eigen
invalshoek voor alle voorkomende problemen afzonderlijke regelingen te treffen. Door de
ongelijkheid in tijd dat deze regelingen werden bedacht en de actoren die de regelingen
vaststelden was een samenhang in regelgeving eerder toeval dan resultaat van zorgvuldige
afweging. In de praktijk blijken de regels elkaar ook nogal eens te overlappen of - nog
sterker - elkaar tegen te spreken.
Uit het voorgaande blijkt, dat het gebrek aan samenhang in wet- en regelgeving door de
staatssecretaris wordt her- en erkend. Bij de opening van de 34ste Horecava-beurs sprak
hij de wil uit een wijziging in deze niet-gewenste situatie aan te brengen. Hij verbindt hier
een tweetal voorwaarden aan. Om te beginnen moet de overheid in staat blijven om vanuit
het algemeen belang de nodige bevoegdheden te behouden. Daarnaast zal de regelgeving
echter doorzichtiger en zullen de procedures zo kort mogelijk moeten worden voor de
onderneming.
SGBO/HORECA tussen de regels door 1

Op woensdag 25 oktober 1989 vond een gesprek plaats tussen vertegenwoordigers van
het Ministerie van Economische Zaken en van de afdeling Sociaal-Geografisch en
Bestuurskundig Onderzoek (SGBO) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
Aan de orde was de vraag op welke wijze onderzoek een bijdrage kan leveren aan het
oplossen van de geschetste problematiek.
Gezien de ervaring die de afdeling SGBO heeft met onderzoek van de Horeca-sector werd
voorgesteld eerst een vooronderzoek te doen waarbij om te beginnen het eerder verzamelde
materiaal voor het nieuwe onderzoek door secundaire analyse opnieuw gebruikt kon
worden. Daarnaast zou het inzicht in de problematiek door aanvullende gesprekken met
sleutelpersonen verder aangevuld en verdiept kunnen worden. Naast het verslag van deze
werkzaamheden zou het vooronderzoek moeten resulteren in een adequate opzet voor het
hoofdonderzoek.
Op 7 mei 1990 verleende het Ministerie van Economische Zaken de onderzoeksafdeling
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten de opdracht een vooronderzoek te doen
naar de regelgeving met betrekking tot de Horeca. Het verslag van dit vooronderzoek ligt
nu voor u.
1.2. PROBLEEMSTELLING
Rekening houdend met het voorgaande is vooralsnog voor het onderzoek de volgende
probleemstelling te formuleren:
Welke mogelijkheden zijn er om uitgaande van de taak van de overheid om
vanuit overwegingen van algemeen belang regels te stellen aan het
functioneren van Horeca-ondernemlngen, meer samenhang in deze regels
aan te brengen en deze - mede hierdoor - voor de Horeca-ondernemer
beter doorzichtig, toepasbaar en daarmee aanvaardbaar te maken.
Deze probleemstelling is meerledig. Voor de beantwoording zullen verschillende te
onderzoeken onderdelen aan de orde gesteld moeten worden.
Deze zijn met name:
- Om te beginnen zal het hele netwerk van wet- en regelgeving dat op (verschillende
aspecten van) de Horeca van toepassing is in kaart gebracht moeten worden (wet- en
regelgeving wordt hier breed opgevat).
- Vervolgens zal deze wet- en regelgeving geanalyseerd moeten worden op overlappingen
en discrepanties.
- Daarnaast zal een beoordeling plaats moeten vinden van de formele en praktische
toepasbaarheid van het juridische instrumentarium waarbij uitgegaan wordt van zowel de
overheid als de onderneming.
- Een laatste element van het onderzoek zal zijn een verkenning van de mogelijkheden om
te komen tot een verbetering van de hanteerbaarheid door de ondernemer van de wet-
en regelgeving betreffende de Horeca (inclusief de procedurele kanten daarvan). Even-
SGBO/HORECA tussen de regels door 2

tueel kan dit ook suggesties inhouden voor aanpassing van de wet- en regelgeving. Als
randvoorwaarde hierbij geldt dat de overheid in staat moet blijven om vanuit het algemeen
belang sturend op te treden.
1.3. DE AANPAK VAN HET VOORONDERZOEK
Naast het onderzoek 'Verschijningsvormen van paracommercialisme' (1987) heeft de
afdeling SGBO onlangs (1988) een onderzoek uitgevoerd naar de overlast van Horecaondernemingen.
Het doel van laatstgenoemde onderzoek was:
1. een beter inzicht krijgen in de problematiek van de overlast die wordt veroorzaakt door
Horeca-inrichtingen;
2. informatie te krijgen over te verwachten effecten van voorgenomen beleidswijzigingen
en
3. informatie te verzamelen over de maatregelen die op lokaal niveau zijn ontwikkeld voor
de aanpak van de gesignaleerde problemen.
Hoewel de invalshoek bij het onderzoek uit 1988 - de door de overheid aan te pakken
overlast veroorzaakt door Horeca-inrichtingen - een andere was dan het door het Ministerie
van Economische Zaken gewenste onderzoek, zijn toch duidelijke overlappingen te
constateren.
De belangrijkste overlap is wel dat ook bij het onderzoek uit 1988 een deel van het
bestuurs-juridische instrumentarium op zijn werkzaamheid werd geanalyseerd. Om te
voorkomen dat werk dubbel uitgevoerd zou worden, is, voorafgaand aan het presenteren
van een definitief onderzoeksvoorstel, eerst een vooronderzoek gehouden waarbij het
zwaartepunt kwam te liggen op een secundaire analyse van het reeds door de afdeling
SGBO verzamelde materiaal.
Daarnaast heeft tijdens dit vooronderzoek een verdere verkenning plaatsgevonden van het
van toepassing zijnde instrumentarium van wet- en regelgeving dat tijdens voorgaand
onderzoek niet in beschouwing genomen werd. Een beperkt aantal gesprekken met
vertegenwoordigers van de Horeca-organisaties en vertegenwoordigers van wet- en
regelgevers heeft verder bijgedragen aan de operationalisering van de probleemstelling.
Met behulp van de resultaten van het vooronderzoek zal een keuze gemaakt kunnen
worden ten behoeve van de tijdens het hoofdonderzoek te hanteren onderzoeksinstrumenten.
In onderhavige rapportage worden de resultaten van het vooronderzoek gepresenteerd.
Onderdeel van deze rapportage is een uitgewerkte opzet voor het hoofdonderzoek.
SGBO/HORECA tussen de regels door

1.4. OPZET VAN HET VOORONDERZOEKSRAPPORT
Zoals hierboven reeds gesteld, had een groot deel van het onderzoek betrekking op de
secundaire analyse van het reeds door de afdeling SGBO verzamelde materiaal in het
kader van onderzoek naar overlast van Horeca-ondernemingen.
Het overlast-onderzoek is voornamelijk uitgevoerd vanuit de gemeentelijke invalshoek. Voor
de opzet van dit rapport is een enigszins andere invalshoek gekozen.
In de inleiding is al vermeld dat er sprake is van een 'woud' van wet- en regelgeving waar
Horeca-ondernemingen mee te maken hebben. Een droge opsomming van toepasselijke
wet- en regelgeving leidt er ongetwijfeld toe dat 'door de bomen het bos niet meer wordt
gezien'.
In dit rapport is er daarom voor gekozen om ten eerste kort in te gaan op de achtergrond
van wet- en regelgeving voor Horeca-ondernemingen (hoofdstuk 2). Op basis hiervan kan
een eerste verkenning van het onderzoeksterrein plaatsvinden.
Vervolgens zal worden ingegaan op de bij de Horeca bestaande (algemene) knelpunten
met betrekking tot de wet- en regelgeving (hoofdstuk 3). Deze knelpunten zijn een eerste
aanduiding voor de in het hoofdonderzoek te volgen lijn.
Daarna wordt in grote lijnen aangegeven welke overheidsbelangen de achtergrond vormen
van het huidige woud van wet- en regelgeving (hoofdstuk 4). Hierbij komen met name het
van toepassing zijnde wettelijke kader, en de betekenis daarvan voor Horeca-ondernemingen
aan de orde. Dan zal aandacht geschonken worden aan de bij de overheid bestaande
knelpunten met betrekking tot deze regelgeving (hoofdstuk 5).
Vervolgens zal, voor zover dat al niet gebeurd is, aandacht geschonken worden aan
ontwikkelingen die momenteel gaande zijn en die een relatie hebben met het onderwerp
van dit onderzoek (hoofdstuk 6).
Op basis van deze gegevens zal vervolgens een bezinning plaats vinden met betrekking
tot de te kiezen onderzoeksopzet voor het hoofdonderzoek (hoofdstuk 7).
SGBO/HORECA tussen de regels door

2. Achtergronden van wet- en regelgeving voor
Horeca-ondernemingen
'Wet- en regelgeving van toepassing op de Horeca' is een veelomvattend begrip. Enerzijds
is het moeilijk een precieze omschrijving te geven van Horeca-ondernemingen c.q.
inrichtingen. Anderzijds is het begrip 'wet- en regelgeving' dermate breed dat een afbakening
noodzakelijk is om gericht onderzoek mogelijk te maken.
Er zijn verschillende omschrijvingen van het begrip 'Horeca-inrichting' in omloop. Een
eerste omschrijving is er één die aansluit op de Drank- en Horecawet: een inrichting die
beschikt over een vergunning ex artikelen 3a. of 3c, op grond van de Drank- en Horecawet.
Deze omschrijving is echter beperkt, het richt zich alleen op het verstrekken (anders
dan om niet) van alcoholhoudende drank.
In de praktijk blijkt onder Horeca-inrichting te worden verstaan: elke inrichting waar logies,
drank en etenswaren bestemd voor consumptie ter plaatse tegen betaling worden verstrekt,
waarbij dienstverlening te pas komt. Ofwel: alle inrichtingen die zich bezighouden
met het verschaffen van eten, drank, logies, muziek etc. Daaronder vallen dus ook
inrichtingen die geen zogenaamde 3a. of 3c. vergunning (moeten) hebben, dat wil zeggen
die geen alcoholhoudende drank schenken: lunchrooms, koffieshops, pensions etc. De in
de praktijk gehanteerde definitie is zeer ruim en blijkt in sommige gemeenten ook inrichtingen
met een tijdelijke vergunning te omvatten, bijvoorbeeld feesttenten en inrichtingen die
niet in eerste instantie bedoeld zijn voor de verstrekking van drank en etenswaren e.d.:
kerkgebouwen met zaalruimte, sportkantines, koffiehoeken in winkels, musea etc.
Binnen het begrip 'Horeca-inrichting' zijn weer verschillende afbakeningen mogelijk.
Door het Bedrijfsschap Horeca wordt een lijst uitgegeven met daarop een onderscheiding
naar 28 soorten Horeca-inrichtingen (zie bijlage A.). Hierop staan echter niet de zogenaamde
paracommerciële instellingen vermeld: sportkantines, buurt- en clubhuizen, dorpshuizen
e.d. Echter in het dagelijks - gemeentelijk - leven worden deze instellingen, als zij tenminste
een bar hebben, doorgaans wel tot de Horeca-inrichtingen gerekend.
Door gemeenten worden verschillende soorten indelingen gemaakt, al dan niet gebaseerd
op een indeling naar afgegeven vergunningen. Een voorbeeld is een onderscheid naar
winkelondersteunende Horeca en overige Horeca.
Met betrekking tot het doel van dit onderzoek is het niet verstandig om op voorhand een
scherpe afbakeningen te hanteren voor het begrip 'Horeca-inrichting 1 . De structuur van
regelgeving zit zo in elkaar dat een rechtsregel (rechtsnorm) wel of niet van toepassing is,
afhankelijk van het feit of een rechtssubject wel of niet aan bepaalde condities voldoet.
Door Horeca-inrichtingen van tevoren in soorten te onderscheiden bestaat het gevaar dat
binnen één soort twee ondernemingen aan verschillende condities voldoen, en dus aan
verschillende rechtsregels onderhevig zijn.
SGBO/HORECA tussen de regels door

Een voorbeeld: er zijn twee sportkantines en twee cafés in een dorp. In sportkantine
'Kracht' wordt alcohol geschonken, in sportkantine 'Power' niet. Sportkantine 'Kracht' heeft
een vergunning ex artikel 3 van de Drank- en Horecawet nodig, sportkantine 'Power' een
vergunning voor alcoholvrije inrichtingen. In café 'Chez Jean' worden tijdens lunchtijd en
rond zessen dagschotels aangeboden. In café 'Ome Jan' kun je alleen wat pinda's of
olijven bij de borrel krijgen. Café 'Chez Jean' heeft een Hinderwetvergunning, café 'Ome
Jan' een muziekvergunning. Desondanks zijn het twee sportkantines en twee cafés.
Een indeling die, theoretisch gezien, wel mogelijk zou zijn is een indeling naar wettelijke
(dan wel op de wet gebaseerde) condities. Bij gebreke aan een uitputtend overzicht van
wettelijke (dan wel op de wet gebaseerde) condities - deze staan weer verspreid over het
hele scala van wet- en regelgeving - is het echter niet zinvol van tevoren een onderverdeling
voor Horeca-inrichtingen te hanteren.
Wet- en regelgeving in het bestuursrecht omvat, naast rechtsbetrekkingen binnen en
tussen overheden, regelingen betreffende de publiekrechtelijke rechtsbetrekkingen tussen
overheden enerzijds en burgers en hun organisaties anderzijds. Deze regelingen komen tot
gelding als formele wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële verordeningen,
verordeningen van lagere overheden, pseudo-wetten, beleidsregels, bindende plannen en
wat dies meer zij. 1
In het kader van dit onderzoek dienen met name de verschillende vergunningenstelsels te
worden genoemd. Het vooronderzoek richt zich namelijk voor een belangrijk deel op de
verschillende loketten waarmee de Horeca-ondernerner geconfronteerd wordt.
Een belangrijk aandachtspunt in het kader van dit onderzoek is het verschil tussen
medebewind en gemeentelijke autonomie met betrekking tot de taken en bevoegdheden
van het gemeentebestuur.
Voor gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun 'huishouding'
aan hun bestuur overgelaten, daartoe hebben deze een verordeningsbevoegdheid
(autonomie; artikelen 124 en 127 Grondwet). Daarnaast wordt het gemeentebestuur
gevorderd mee te werken aan de uitvoering van wetten, algemene maatregelen van
bestuur en van provinciale reglementen en verordeningen (medebewind; art. 124 Grondwet).
De afbakening tussen medebewindstaken en autonome taken wordt gemaakt door middel
van een negatieve omschrijving van het begrip 'gemeentelijke huishouding': al die belan-
gen die gemeenten zich tot taak kunnen rekenen en die niet reeds door Rijk of provincie
worden behartigd. Dit onderscheid is niet scherp omdat op een groot aantal beleidsterreinen
het Rijk of de provincie belangen behartigt waarbij medewerking gevraagd wordt van
de gemeenten terwijl er tegelijk een zelfstandige aanvullingsbevoegdheid op die terreinen
aan de gemeente wordt toegekend.
Het gegeven van de gemeentelijke autonomie en de zelfstandige aanvullingsbevoegdheid
is er de oorzaak van dat er grote verschillen kunnen bestaan tussen de gemeenten
onderling wat betreft de op de Horeca van toepassing zijnde regelgeving.
Ruiter, D.W.P., 'Bestuursrechtelijke Wetgevingsleer', blz. 3, Assen/Maastricht 1987.
SGBO/HORECA tussen de regels door

Voordat begonnen wordt met het in kaart brengen van het hele netwerk van wet- en
regelgeving dat op (verschillende aspecten van) de Horeca van toepassing is moeten een
aantal prealabele vragen beantwoord worden. Wet- en regelgeving kan vanuit verschillende
invalshoeken benaderd worden. Het is dus zaak die invalshoeken te kiezen die de meeste
aanknopingspunten bieden voor het beantwoorden van de probleemstelling.
Regelgeving heeft tot doel gedrag te reguleren. Regelgeving is echter niet het enige
instrument dat de overheid hanteert om gedrag te reguleren. Naast regelgeving zijn
voorlichting, planning, overleg, het treffen van voorzieningen en het financieel stimuleren
van bepaalde activiteiten andere instrumenten die gehanteerd worden. Regelgeving kan
daarom veelal niet los gezien worden van het beleidskader waarin het vormgegeven is. Dit
pleit voor een uitbreiding van het onderzoeksgebied. Gezien het toch al omvangrijke
onderzoeksgebied wordt er hier echter voor gekozen deze uitbreiding nog even uit te
stellen. Vanuit efficiëntie-overwegingen wordt de aandacht van het onderzoek eerst
geconcentreerd op knelpunten die een directe relatie hebben met regelgeving. Pas als
deze knelpunten enigszins uitgekristalliseerd zijn wordt het bredere beleidskader erbij
betrokken. Met name in het hoofdonderzoek zal dit bredere beleidskader meer aandacht
krijgen.
Een volgend gegeven dat tot uitbreiding van het onderzoeksgebied uitnodigt is de
ontwikkeling van de regelgeving in de tijd. Regelgeving ondergaat voortdurend verandering.
Geen aandacht schenken aan de ontwikkelingen die zich momenteel voordoen zou tot een
sterke beperking van de gebruikswaarde van het rapport leiden. Daarom worden deze
ontwikkelingen al zijdelings meegenomen in de volgende hoofdstukken, terwijl er daarnaast
een apart hoofdstuk gewijd wordt aan deze vernieuwing van het beleidsinstrumentarium.
SGBO/HORECA tussen de regels door

3. Algemene knelpunten voor de Horeca
3.1. INLEIDING
In dit hoofdstuk zal aandacht geschonken worden aan algemene knelpunten voor de
Horeca zoals die met name door vertegenwoordigers uit de Horeca-branche zijn geformuleerd.
Er zal eerst een nadere uitwerking plaatsvinden, toegespitst op de Horeca, van de
problemen die zich met betrekking tot regelgeving kunnen voordoen. Hierbij zal alleen op
concrete zaken (regels) ingegaan worden voorzover deze dienen als voorbeeld voor het
algemene probleem. Vervolgens zal, in een bredere context dan de regelgeving sec, enige
aandacht geschonken worden aan meer algemene problemen van Horeca-ondernemingen
in relatie tot de overheid.
3.2. KNELPUNTEN MET BETREKKING TOT REGELGEVING
Problemen met regelgeving zijn niet uniek voor de Horeca-branche. Onder het eerste
KabineMubbers is deregulering tot één van de grote operaties uitgeroepen. Hieronder
worden daarom de knelpunten met betrekking tot regelgeving in de Horeca benaderd
vanuit een algemene oriëntatie op problemen die zich met betrekking tot regelgeving
kunnen voordoen. De knelpunten hangen vaak nauw met elkaar samen. Een knelpunt
volgens het ene type leidt tot knelpunten volgens een ander.
3.2.1. Regelgevers
Een probleem komt voort uit het teveel aan regelgevers. De afstemming tussen en binnen
regelgevers kan nog wel eens te wensen overlaten.
Een teveel aan regelgevers is de voornaamste oorzaak voor problemen met betrekking tot
de regelgeving. Voor de Horeca-ondernemer is de gemeente de overheidsinstantie waar
men het meest mee te maken krijgt.
De veelheid aan regels die de gemeente uitvoert (en ook wel in het leven roept) heeft tot
consequentie dat binnen de gemeente de afstemming nog wel eens kan ontbreken. Voor
de Horeca-ondernemer kan dit betekenen dat hij voor het verkrijgen van een bouwvergun-
ning langs verschillende loketten moet, terwijl voor de tevens benodigde vergunning of
ontheffing op basis van de Drank- en Horecawet weer een heel ander mechanisme in
werking wordt gezet.
Daarnaast bestaat er een verschil in regelgeving. In de ene gemeente worden andere
vergunningen gevraagd dan in een andere gemeente. Ook het omgaan met de regels
verschilt per gemeente: in de ene gemeente wordt er streng toegezien op de naleving van
de regels terwijl een andere gemeente een 'piep'systeem hanteert. Dat dit de concurrentie-
verhoudingen beïnvloedt zal duidelijk zijn.
SGBO/HORECA tussen de regels door

3.2.2. Veel regels
Een volgend probleem, dat nauw aansluit bij veel regelgevers, is de hoeveelheid regels.
Een groot aantal regelgevers leidt gemakkelijk tot een groot aantal regels. Door een teveel
aan regels wordt aan de kant van de ondernemers 'door de bomen het bos niet meer
gezien'.
Onduidelijkheid als gevolg van een teveel aan regels is een verschijnsel dat tot uiting komt
in een niet naleven van regels.
3.2.3. Eenduidige regelgeving
Een ander probleem is de eenduidigheid van regels, ofwel het ontbreken daarvan.
Onduidelijke regels leiden tot onzekerheid.
Als regels die op zichzelf onduidelijkheid veroorzaken, wordt vanuit de Horeca-branche met
name gewezen op de eisen die vanuit de milieuwetgeving gesteld worden en op de eisen
ten aanzien van het bezoekersverkeer. Met name de geluidseisen, die veel kosten voor de
Horeca-ondernemer met zich mee kunnen brengen veroorzaken veel onduidelijkheid, en
daarmee onzekerheid. Ook ten aanzien van de eisen te stellen aan het bezoekersverkeer
bestaat er onduidelijkheid. De Horeca-ondernemer wordt wel door de gemeente op het
gedrag van het bezoekersverkeer aangesproken, maar voelt zich niet verantwoordelijk voor
het gedrag van bezoekers die zich een paar straten verderop bevinden.
Daarnaast wordt gewezen op de ongelukkige definities van de begrippen 'restaurant' en
'maaltijd' in het Besluit Vestigingseisen (Drank- en Horecawet). Aan deze begrippen is een
heel onderwijsstelsel gehangen. Diploma's worden vereist voor het uitoefen van een beroep
in het restaurantwezen, echter door de gebrekkige definities is het mogelijk zonder
diploma's toch een bestaan te verwerven door middel van het bereiden en verstrekken van
etenswaren.
3.2.4. Niet samenhangende regels
Ook een probleem is het overlappen en elkaar tegenspreken van verschillende regels.
Overlappende regels doen zich vooral voor als vanuit verschillende belangen regels
worden gesteld aan eenzelfde rechtsobject. Met betrekking tot de Horeca gaat het dan met
name om 'de inrichting'. Zo zijn bijvoorbeeld vanuit de bouwvergunning, de brandveiligheidsverordening
en vanuit de hinderwetvergunning eisen te stellen aan de Horecainrichting
(en werkwijze), terwijl er ook inrichtingseisen gesteld worden vanuit de Drank- en
Horecawet. Voor de inrichting van een restaurant worden vanuit de Warenwet eisen
gesteld. Daarnaast geeft ook de Arbeidsomstandighedenwet regels waaraan ruimten
moeten voldoen willen ze geschikt zijn als arbeidsomgeving. Als voorbeeld kan gewezen
worden op de ventilator die vanuit een oogpunt van hygiëne verplicht is terwijl deze zelfde
ventilator tot gevolg heeft dat er voor de omgeving geluid- of stankoverlast ontstaat
Een andersoortig probleem dat samenhangt met deze overlapping is het begrip 'inrichting'
zelf. Het is een gegeven dat dit begrip niet in alle gevallen op hetzelfde object betrekking
heeft.
3.2.5. Kosten door regels
Een ander probleem is dat de naleving van regels in veel gevallen kosten met zich
meebrengt. Kosten waarvan het nut niet altijd ingezien wordt
SGBO/HORECA tussen de regels door 10

In dit kader wordt vanuit de Horeca specifiek gewezen op kosten als gevolg van geluidhindereisen.
Zo zijn de kosten van te nemen isolatiemaatregelen op basis van een
akoestisch onderzoek een zware belasting voor de Horeca-ondernemer. Wat betreft de
kosten van het akoestisch onderzoek zelf, recente jurisprudentie geeft aan dat, bij
hinderwetplichtige bedrijven, de gemeente de kosten van een akoestisch onderzoek voor
haar rekening moet nemen.
Meer algemeen wordt er gewezen op de kosten die samenhangen met het verkrijgen van
de verschillende soorten vergunningen. Niet alleen de leges maar ook het tijdverlies leidt
tot kosten voor de Horeca-ondernemer. Ingeval dit vergunningen betreft waar men het nut
niet altijd van inziet (dansvergunning) leidt dit tot de nodige irritatie over bureaucratisch
gedrag van gemeenten. De vraag wordt gesteld waarom niet vaker volstaan wordt met een
systeem van algemene regels met meldingen.
3.2.6. Procedurele kant van regelgeving
Een volgend probleem vormt de vaak met regelgeving gepaard gaande procedures.
Procedures die veel tijd kunnen kosten en niet altijd op elkaar afgestemd zijn.
De Horeca heeft te maken met een groot aantal vergunningen. Vergunningen die onafhankelijk
van elkaar verleend worden (drankvergunning en bouwvergunning) en die verschillende
verstrekkingstermijnen en beroepsprocedures kennen.
3.2.7. Draagvlak van regels
Dan kan nog gewezen worden op de legitimiteit van regels. Dit probleem hangt veelal
samen met andere hierboven genoemde problemen. Het ontbreken van legitimiteit leidt
tevens tot problemen met de handhaving van deze regels. Controle en handhaving vormen
veelal de zwakke schakel in de reguleringsketen. Over het algemeen zal dit meer een
probleem van de regelgever zijn dan van de regelnemer. In het geval van de Horeca heeft
echter ook de regelnemer in een aantal gevallen baat bij een strikte naleving van de
regels. Gewezen kan worden op het bestrijden van 'beunhazen' zonder drank- of vestigingsvergunning,
het aanpakken van de 'rotte appels' in Horeca-concentratiegebieden en
het tegengaan van vandalisme en criminaliteit.
3.2.8. Tekort aan regels
Een laatst te noemen probleem dat zich met betrekking tot regelgeving kan voordoen is
een tekort aan regels.
Vanuit de Horeca wordt gewezen op het in onbruik geraakte distributie-planologisch
onderzoek. Op basis van een dergelijk onderzoek kan in het bestemmingsplan worden
opgenomen hoeveel Horeca-gelegenheden van een bepaalde soort in een bepaald gebied
worden toegestaan.
Tevens wordt gewezen op het ontbreken van regels voor de vestiging van de zogenaamde
'droge' Horeca (niet-alcoholverstekkende Horeca-ondernemingen).
Daarnaast wordt vanuit de Horeca gewezen op de wenselijkheid om in het stadsvernieuwingsfonds
de mogelijkheid op te nemen dat de gemeenten, in het kader van de saneringsoperaties,
ook geld kunnen uittrekken voor het verplaatsen van Horeca-gelegenheden
waar het probleemsituaties betreft.
SGBO/HORECA tussen de regels door 11

3.3. KNELPUNTGEBIEDEN
Naast een indeling naar soorten van knelpunten, zoals dat in de vorige paragraaf is
gedaan, kan ook een inventarisatie van knelpuntgebieden gemaakt worden. Een nadere
analyse van de knelpunten kan zich dan richten op een combinatie van knelpuntsoorten en
knelpuntgebieden. Aan vertegenwoordigers uit de Horeca-branche werd daarom gevraagd
aan te geven op welke gebieden de knelpunten met betrekking tot regelgeving zich
voornamelijk voordoen. Met name werd gevraagd naar de gebieden waarop veel beroepsprocedures
plaatsvinden, als indicator voor knelpunten.
De volgende gebieden werden, in willekeurige volgorde aangeduid als knelpuntgebieden:
- vestigingswetgeving;
- overlast algemeen;
- overlast van bezoekers;
- geluidseisen.
3.4. ALGEMENE PROBLEMEN VAN DE HORECA MET DE OVERHEID
Naast de knelpuntsoorten en knelpuntgebieden werd als meer algemeen knelpunt gewezen
op het ontbreken (bij de meeste gemeenten) van een totaal (integraal) beleid ten opzichte
van toerisme en Horeca, in plaats van een beleid gericht op het woon- en leefklimaat en
openbare orde. De klacht is dat de gemeenten zich teveel concentreren op de uitvoering
van de regels, waarbij er te weinig aandacht is voor te voeren beleid. Momenteel ervaart
de Horeca het gedrag van gemeenten met betrekking tot de regelgeving als het dichten
van gaten. Als een probleem niet met de bestaande regels kan worden opgelost, worden
er nieuwe regels bedacht Overigens werd dit gedrag niet alleen aan gemeenten toege-
schreven.
In dit kader werd ook de klacht geuit dat de gemeenten te weinig overleg voeren met de
(georganiseerde) Horeca. Naar de mening van vertegenwoordigers uit de Horeca-branche
voorkomt een goede samenwerking van Horeca-ondernemers met politie en gemeente veel
problemen.
Daarnaast zou in een duidelijk Horeca-beleid aangegeven kunnen worden welke Horecaconcentratiegebieden
men wenst. Veel problemen met betrekking tot het woon- en
leefmilieu zouden gemakkelijker te hanteren zijn als een duidelijke scheiding aangebracht
werd tussen woongebieden en Horeca-concentratiegebieden.
SGBO/HORECA tussen de regels door
12

4. Overheidsbelangen en wettelijk kader
4.1. INLEIDING
De Horeca wordt met verschillende overheidsbelangen geconfronteerd. In dit hoofdstuk zal
een overzicht van deze verschillende overheidsbelangen worden gegeven en de daarop
gebaseerde regelgeving. Voorafgaand daaraan zal kort ingegaan worden op de wet die
specifiek op de Horeca is gericht en die meerdere overheidsbelangen poogt te behartigen:
de Drank- en Horecawet.
Bij de indeling naar overheidsbelangen is gekozen voor de indeling naar deeltaken van het
gemeentebestuur zoals deze in de literatuur gebruikelijk is. 1
De deeltaken cultuur en onderwijs zijn weggelaten (onderwijs is ten dele meegenomen in
het kader van de vestigingwetgeving). Deze indeling is discutabel, zoals elke indeling dat
is. Afgezien van de vraag of 'het overheidsbelang' te definiëren of onder te verdelen is in
deelbelangen, heeft vrijwel elk deelgebied een overlapping met een ander deelgebied,
In wetten van enige omvang zijn dan ook meestal meerdere overheidsbelangen op elkaar
afgestemd. De keuze voor een indeling naar deeltaken van het gemeentebestuur is dan
het meest voor de hand liggend aangezien de gemeente de belangrijkste gesprekspartner
voor de Horeca-ondernemer is als het gaat om regelgeving.
In de bijlagen is een schematisch overzicht opgenomen van de van toepassing zijnde
regelgeving. Bij het opzetten van het schema is ook weer gekozen voor de gemeentelijke
invalshoek. Er zijn twee schema's gemaakt.
Schema 1. bevat de hoofdlijnen van de regelgeving op de verschillende overheidsgebieden
waar de gemeente niet dan wel via medebewind bij betrokken is.
Schema 2. bevat een overzicht van de autonome regelgeving die gemeenten zelf (kunnen)
hanteren.
Bij het maken van een overzicht van de op Horeca-ondernemingen van toepassing zijnde
regelgeving is overwogen om daarbij een onderscheid te maken naar categorieën van
ondernemingen. Bij het onderscheiden van categorieën van Horeca-ondernemingen kunnen
verschillende criteria gehanteerd worden.
Er kan onderscheid gemaakt worden naar:
- Horeca-ondernemingen die gelijksoortige problemen ondervinden;
- Horeca-ondernemingen die met eenzelfde regelgeving, rechtscondities, te maken hebben
(verstrekken van alcoholhoudende drank, bereiden van etenswaren, logies, terrassen,
muziek, overlast, geluidhinder, afval);
Zie J.C. Schoot, M. van Vliet, N. Wijma, 'Begrip van de Nederlandse Gemeente', (deel 3), Alphen a/d Rijn,
1979,
SGBO/HORECA tussen de regels door 13

- problemen die overheden ondervinden met een bepaald soort Horeca-ondernemingen;
- Horeca-inrichtingen zoals het Bedrijfschap Horeca dat doet;
- winkelondersteunende Horeca en andersoortige Horeca.
Zoals in hoofdstuk 2 al is uiteengezet is het echter niet mogelijk een scherpe onderverdeling
te maken. Er is daarom gekozen om vooralsnog alleen aan te geven als regelgeving
specifiek gericht is op het reguleren van bepaalde Horeca-kenmerken: het ten gehore
brengen van muziek, het verstrekken van alcoholhoudende drank, het bereiden en
verstrekken van maaltijden, het bereiden en verstrekken van etenswaren zijnde nietmaaltijden
en het verstrekken van logies. Op deze manier kan een eerste aanduiding
gegeven worden van mogelijke overlappingen.
4.2. DRANK- EN HORECAWET
De Drank- en Horecawet stelt vanuit zowel sociaal-hygiënisch als vanuit een sociaaleconomisch
oogpunt regelen ten aanzien van het verstrekken van alcoholhoudende drank.
De Drank- en Horecawet is ontstaan uit een fusie tussen de Drankwet en een deel van de
Vestigingswet Bedrijven (Vestigingsbesluit Horeca-bedrijven 1958 en Vestigingsbesluit
kleinhandel in sterke drank). De Drank- en Horecawet bevat naast algemene regels een
vergunningenstelsel. Zonder vergunning is het verboden, anders dan om niet, alcoholhoudende
drank te verstrekken.
Aan de verlening van de vergunning worden een drietal eisen gesteld;
1. inrichtingsetsen;
2. moraïiteitseisen;
3. vestigingseisen.
De drankvergunning wordt verleend door burgemeester en wethouders van de betreffende
gemeente. Deze vergunning is een gebonden beschikking, d.w.z. de gemeente is verplicht
de vergunning te verstrekken als aan de in de wet gestelde eisen voldaan is. Elke
vergunning wordt ter advies voorgelegd aan de Drankwetinspectie.
Aansluitend op dit vergunningenstelsel is tot voor kort een uitgebreid ontheffingenstelsel
gegroeid. Een verzoek tot ontheffing dient door de Kamer van Koophandel aan het
Bedrijfschap voorgelegd te worden. In een volgend hoofdstuk zal hier verder op worden
ingegaan.
Een aantal onderdelen van de Drank- en Horecawet verdient in dit kader nog enige
aandacht. Ten eerste artikel 18. Dit artikel geeft gemeenten de bevoegdheid om het tappen
of slijten van alcoholhoudende drank te verbieden. Dit kan de gehele gemeente betreffen,
maar ook alleen een bepaalde straat of bepaalde gelegenheden. Zo ziet men veelal in
sportkantines een verbod van alleen sterke drank. Ten tweede zijn er ontheffingsmogelijkheden
voor bepaalde gelegenheden. Ten derde kan gewezen worden de mogelijkheid die
aan gemeenten geboden wordt om nadere regels te stellen, bijvoorbeeld ten aanzien van
de inrichtingseisen of leeftijdsetsen. Bepalingen ten aanzien van de verstrekking van
alcoholvrije drank valt buiten de Drank- en Horecawet.
SGBO/HORECA tussen de regels door
14

Een herziening van de Drank- en Horecawet staat op stapel. Een resultaat hiervan zal is
onder andere zijn dat aspecten met betrekking tot de verstrekking van alcoholhoudende
dranken ondergebracht worden in een aparte Alcoholwet. Aspecten met betrekking tot de
vestiging van Horeca-bedrïjven zullen dan weer apart worden geregeld.
4.3. OVERHEIDSDEELTAKEN
4.3.1. Economisch welzijn
Voor de alcoholverstrekkende Horeca-ondernemingen is de vestiging geregeld in de Dranken
Horecawet, terwijl de vestiging van de overige ('droge') Horeca niet is geregeld.
Daarnaast hebben Horeca-ondernemingen te maken met andere wetgeving zoals:
- de Handelsregisterwet;
- de Winkelsluitingswet;
- de Auteurswet;
- de Wet Economische Mededinging;
- de Arbeidswet;
- verordeningen van het Bedrijfschap Horeca.
Op basis is van de Vestigingswet Bedrijven is het Besluit Vestigingseisen vastgesteld voor
de restaurateurs onder de Horeca.
ledere in Nederland gevestigde onderneming is volgens de Handelsregisterwet verplicht
zich in te schrijven in het handelsregister. Ook als er een nevenvestiging is dient deze
nevenvestiging ingeschreven te worden. De Kamers van Koophandel beheren het handelsregister.
De Winkelsluitingswet 1976 regelt de uren van openstelling voor de diverse vormen van
detailhandel. Zij bepaalt dat winkels niet meer dan 52 uur per week geopend mogen zijn.
In de Winkelsluitingswet zijn Horeca-bedrijven (cafés, restaurants, maar ook sociëteiten,
cafetaria's en afhaalcentra) vrijgesteld van de verboden die ten aanzien van de winkelopenstelling
gelden. Deze wet is enkel van belang voor ('droge') Horeca-bedrijven als deze zich
als een winkel gedragen. Bijvoorbeeld als een broodjeszaak kant en klare broodjes gaat
verkopen niet voor consumptie ter plaatse en zonder dat er enige bewerking aan deze
broodjes heeft plaatsgevonden. Dan zijn ze namelijk vergelijkbaar met een bakker. Als de
broodjeszaak zelf de broodjes belegd is er weer sprake van horeca-werkzaamheden.
De Auteurswet stelt dat voor het gebruik van muziek een auteursrechtelijke regeling moet
worden getroffen tot 50 jaar na de dood van de auteur, onder andere voor het uitvoeren
van muziek in het openbaar en voor de mechanische reproduktie van muziek. Voor
degenen die muziek in het openbaar (laten) uitvoeren is toestemming nodig van BUMA
(tegen betaling). Voor het vastleggen van auteursrechtelijke muziek is toestemming van de
rechthebbende nodig. STEMRA zorgt (tegen betaling) voor die toestemming.
SGBO/HORECA tussen de regels door 15

De Wet Economische Mededinging is in dit kader met name van belang voor wat betreft
de aspecten controle en handhaving. Veel wetten hebben een koppeling met deze wet
gelegd met betrekking tot deze aspecten. Overigens is de Drank- en Horecawet niet
gekoppeld aan de Wet Economische Delicten voor wat betreft de sanctiebepalingen.
In de Arbeidswet worden de werktijden en ontheffingen geregeld. In CAO's worden nadere
afspraken daaromtrent neergelegd.
Het Bedrijfschap Horeca heeft een aantal verordeningen uitgevaardigd met betrekking tot
onder andere prijsaanduidingen, glasinhoud, logiesprijzen en de Benelux-Hotelclassificatie.
De controle op de naleving van deze verordeningen is, evenals voor de vestigingsregels, in
handen van de Economische Controle Dienst.
4.3.2. Maatschappelijk welzijn
De belangrijkste regelgeving op dit gebied is te vinden in de a) behandelde Drank- en
Horecawet. De in deze wet gestelde inrichtingseisen en moraliteitseisen beogen condities
te scheppen ter bevordering van het maatschappelijk welzijn. Met name de moraliteitseisen
zijn geformuleerd in verband met de verantwoordelijkheid van 'de kastelein' voor het
drankgebruik binnen zijn onderneming. De Drankwetinspectie en de gemeente zijn belast
met de uitvoering van deze regelgeving.
Daarnaast kan de Wet op de Kansspelen genoemd worden. Op basis van deze wet
worden regels gesteld aan het aantal en soort kans- en behendigheidsspelen dat
toegestaan is in (Horeca-) inrichtingen.
Ook kan nog gewezen worden op de regelgeving met betrekking tot de sociale zekerheid.
Deze regelgeving is zeer uitgebreid, maar heeft niet specifiek betrekking op de Horeca.
Tevens betreft het een vrij duidelijk afgebakend gebied dat weinig overlappingen met
andere gebieden van regelgeving heeft, zodat het in dit onderzoek verder buiten beschouwing
gelaten wordt.
4.3.3. Volksgezondheid
Naast (alweer) de Drank- en Horecawet kan op het gebied van de volksgezondheid met
name gewezen worden op de Warenwet en de Arbeidsomstandighedenwet.
In de Drank- en Horecawet zijn inrichtingseisen opgenomen met betrekking tot de hygiëne
en toiletten.
In de Warenwet en de Arbeidsomstandighedenwet worden algemene regels gesteld. Beide
wetten stellen zowel eisen aan de inrichting als aan uit te voeren handelingen.
De Warenwet stelt regels ter bevordering van de goede hoedanigheid van waren en de
regels betreffende de aanduiding van waren. De Keuringsdienst van Waren is belast met
het uitoefenen van toezicht op de regels van de Warenwet. Het op de Warenwet gebaseer-
de Algemeen Besluit Warenwet (K.B. 11 juli 1949) stelt in art. 1 een aantal eisen aan
SGBO/HORECA tussen de regels door
16

Horeca-bedrijven in het licht van hygiëne en zindelijkheid. Gedeeltelijk overlappen deze de
eisen van de Drank- en Horecawet, echter de Warenwet heeft een groter bereik (ook de
'droge' Horeca), in het besluit staat onder andere dat de bereiding van etenswaren niet
mag geschieden in ruimten, die zich in de buurt van beerputten, urinoirs en dergelijke
bevinden. Verder eist het betegelde vloeren, deugdelijke afvoerputten en volledig betegelde
wanden in de keuken, afzuiginstallaties boven fornuizen en dergelijke.
De Arbeidsomstandighedenwet stelt regels ten aanzien van de arbeidsomstandigheden in
het algemeen en de veiligheid, gezondheid en het welzijn in verband met de arbeid in het
bijzonder. De Arbeidsinspectie is belast met het uitoefenen van het toezicht op en de
handhaving van de regels van de Arbeidsomstandighedenwet. Op basis van de Arbeids-
omstandighedenwet is het Veiligheidsbesluit Fabrieken en Werkplaatsen van kracht. De
Arbeidsomstandighedenwet, in 1980 aangenomen door het parlement als opvolger van de
Veiligheidswet, wordt gefaseerd ingevoerd.
In 1983 is het eerste gedeelte van de eerste fase van de wet feitelijk ingevoerd voor het
particuliere bedrijfsleven, in 1990 is de invoering van de derde en laatste fase aan de orde.
Aan het eind van het jaar wordt het voor de Horeca-ondernemers relevante Veiligheidsbesluit
Restgroepen van kracht
4.3.4. Milieu
Op milieugebied kan met name worden gewezen op de Wet Algemene Bepalingen
Milieuhygiëne (WABM), de Hinderwet, de Algemene Politieverordening (APV) en de Wet
Geluidhinder. Daarnaast kan gewezen worden op de gemeentelijke lozingsverordening.
Het ligt in de bedoeling dat de WABM een 'basiswet' wordt voor het milieu, een wet dus
waarin alle relevante milieuwetgeving kan worden ondergebracht. Het is een zogenoemde
'aanbouwwet'. Daarmee wordt aangegeven dat allerlei onderwerpen op het gebied van de
milieuhygiëne nog in de wet zullen worden ondergebracht (= 'aangebouwd'). Momenteel
kent de wet al een aantal regelingen en bepalingen. Voor Horeca-ondernemingen zijn met
name de inspraak- en beroepsprocedures van belang. Onlangs zijn vier nieuwe wetsvoor-
stellen ingediend ter uitbreiding van de WABM. Het wetsvoorstel Vergunningen en
algemene regels en het wetsvoorstel Dwangsom zijn in dit kader vermeldenswaardig. Het is
de bedoeling dat de Hinderwet in de toekomst ondergebracht wordt in de WABM.
De Hinderwet bepaalt dat voor het oprichten, in werking hebben, uitbreiden of wijzigen van
inrichtingen die schadelijk, gevaarlijk of hinderlijk voor anderen kunnen zijn een vergunning
is vereist. In het op de Hinderwet gebaseerde Hinderbesluit staat aangegeven welke
inrichtingen onder de Hinderwet vallen. Momenteel is er een Algemene Maatregel van
Bestuur (AMvB) in voorbereiding die beoogd alle Horeca-inrichtingen onder de Hinderwet
te brengen. Voor de meeste inrichtingen komt dan het systeem van algemene regels te
gelden (meldingssysteem) in plaats van de vergunning.
De bedoeling is dat de reikwijdte van de Hinderwet voor Horeca-inrichtingen beperkt wordt
tot de drempel van de inrichting. Hinder buiten deze inrichting zou dan door de gemeente
geregeld worden in de Algemene Politieverordening (APV). Er is een nieuwe model-APV,
SGBO/HORECA tussen de regels door 17

aansluitend op deze AMvB, in voorbereiding. Deze model-APV bevat een vergunningenstelsel.
Vanuit de Horeca-branche wordt gepleit om dit vergunningenstelsel te vervangen door
een meldingssysteem.
De Wet Geluidhinder biedt een uitgebreid stelsel van maatregelen om geluidhinder te
beperken of te voorkomen. Zo moeten toestellen, apparaten en voertuigen aan verschillende
regels voldoen. Hetzelfde geldt voor recreatie-inrichtingen. Voor bepaalde inrichtingen,
die in belangrijke mate geluidshinder kunnen veroorzaken, geldt een vergunningplicht. In
het 'Besluit categorie A-inrichtingen' is aangegeven om welke inrichtingen het hierbij gaat.
De vergunning moet worden aangevraagd bij Gedeputeerde Staten. Daarnaast zijn
gemeenten op basis van art. 11 van de Wet Geluidhinder verplicht bij verordening regels
te stellen voor het gebruik van geluidapparaten in inrichtingen als bedoeld in artikel 3,
eerste lid, onder a of c, van de Drank- en Horecawet.
De gemeente is, ingevolge de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren, verantwoordelijk
voor het beheer van de riolering. In de model-lozingsverordening van de VNG is een
algemeen lozingsverbod neergelegd. Daarnaast is een vergunningvereiste opgenomen voor
bedrijfsmatige lozingen van afvalstoffen, verontreinigde en schadelijke stoffen; een nietlimitatieve
opsomming van deze stoffen is in de verordening opgenomen. De vergunningplicht
kan voor bepaalde lozingen worden vervangen door algemene voorschriften. Aan de
vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
De gemeente kan algemene regels stellen waaraan recreatie-inrichtingen moeten voldoen.
Verder kan de op grond van de Woningwet verplichte bouwverordening bepalingen
bevatten die zijn gericht op geluidhinderbestrijding. Tevens kan de APV bepalingen
bevatten die zijn gericht op de bestrijding van geluidhinder door het gebruik van bepaalde
toestellen en door geluidhinderlijk gedrag,
4.3.5. Openbare orde, rust en zedelijkheid
Naast de landelijke regelgeving met betrekking tot strafbare feiten en overtredingen, neemt
binnen de gemeentelijke regelgeving de APV (Algemene Politie Verordening, of Algemene
Plaatselijke Verordening) een belangrijke plaats in. De APV steunt op artikel 168 van de
Gemeentewet. Van oudsher was de APV een bundeling van alle algemeen werkende en
met dwang te handhaven voorschriften betreffende de gemeentelijke openbare orde.
In de loop der tijd zijn steeds meer onderwerpen die eertijds in de APV werden geregeld
daaruit verdwenen doordat het rijkstaken of medebewindstaken werden. Ook zijn bepaalde
regelingen vanwege hun omvang in een zelfstandige gemeentelijke verordening opgenomen.
Per gemeente is dit, met dwang te handhaven, regelbestand verschillend vormgegeven.
Veel voorkomende verordeningen die een ontheffingen- of vergunningenstelsel bevatten
zijn: de muziekverordening, de overlastverordening, de terrasverordening, de verordening
sluitingstijden en de reclameverordening.
Overigens is het begrip 'openbare orde, rust en zedelijkheid' een zeer ruim begrip waar
ook zaken als het woon- en leefmilieu onder begrepen kunnen worden.
SGBO/HORECA tussen de regels door
18

Tevens kunnen in dit kader de moraüteitseisen uit de Drank- en Horecawet genoemd
worden. Deze eisen zijn, zoals ook hierboven al genoemd in het kader van het maatschappelijk
welzijn, geformuleerd met het oog op de verantwoordelijkheid van 'de kastelein' voor
het gebeuren binnen zijn onderneming. Deze eisen worden aan de persoon van de
toezichthouder gesteld. Het is een soort bewijs van goed gedrag.
Tot slot kan nog gewezen worden op artikel 221 van de Gemeentewet waarin bepaald
wordt dat de burgemeester het toezicht heeft over alle voor het publiek toegankelijke
gebouwen.
4.3.6. Ruimtelijke ontwikkeling en ordening
In het kader van de ruimtelijke ontwikkeling en ordening kan gewezen worden op de Wet
op de Ruimtelijke Ordening, de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing en de Monumentenwet.
Voor de Horeca is met name de relatie tussen de ruimtelijke ontwikkeling en het
woon- en leefmilieu van belang.
Met betrekking tot de Wet op de Ruimtelijke Ordening is vooral het gemeentelijke bestemmingsplan
van belang. Hierin wordt aangegeven welke bestemming aan een bepaald stuk
grond wordt gegeven. Gekoppeld aan het bestemmingsplan heeft de gemeente een aantal
instrumenten om een bestemming te realiseren. De belangrijkste koppeling is die met de
bouwverordening op basis van de Woningwet. Een bestemmingsplan kan meer of minder
gedetailleerd zijn. Aanpassingen van het bestemmingsplan vergen langdurige procedures.
Kleine aanpassingen van het bestemmingsplan kunnen op basis van artikel 19 van de Wet
op de Ruimtelijke Ordening via een korte procedure geregeld worden.
Om de gemeente meer mogelijkheden te geven voor het tegengaan van verloedering van
delen van de gemeente zijn in de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing twee nieuwe
figuren ingevoerd. Het eerste is het stadsvernieuwingsplan. Het stadsvernieuwingsplan lijkt
veel op een bestemmingsplan. Het is op twee punten echter sterk afwijkend. Ten eerste is
het mogelijk om bij een stadsvernieuwingsplan een gebied op een plankaart aan te wijzen
als verbeteringsgebied. Ten tweede is er een sterkere gerichtheid op de uitvoering door
middel van een uitvoeringsschema. De tweede nieuwe figuur is de leefmilieuverordening.
Doel van de leefmilieuverordening is de wering van dreigende en het stoppen van reeds
ingetreden achteruitgang van de woon- en werkomstandigheden in en het uiterlijk aanzien
van het bij die verordening aangewezen gebied of de daarbij aangewezen gebieden. De
werkingsduur is beperkt tot vijf jaar en mag voor een gebied maar eenmaal vastgesteld
worden. In een leefmilieuverordening worden beperkende maatregelen gesteld ten aanzien
van bepaalde vormen van gebruik. Hiertoe kan een vergunningen- of vrijstellingstelsel
gehanteerd worden. 2
ingedeeld naar lengte van de procedures kunnen op het gebied van de bestemming van gronden drie
gemeentelijke instrumenten onderscheiden worden; aanpassing bestemmingsplan volgens de normale procedure
(zeer langdurig), leefmHieuverordening (middellang) en artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (kort).
Vanuit de Horeca-branche is men van mening dat de leefmilieuverordening teveel als noodstop wordt gehanteerd.
De VNG is van mening dat het, mits als onderdeel van een geïntegreerd beleid, een goed middel is dat nog te
weinig door gemeenten gebruikt wordt. Artikel 19 staat al iange tijd ter discussie als instrument.
SGBO/HOREGA tussen de regels door 19

In de Monumentenwet tenslotte worden beperkingen gesteld aan het gebruik (en verbouwen)
van monumentale panden. Gemeenten kunnen een monumentenverordening
opstellen met daaraan gekoppeld een monumentenlijst. Deze monumentenlijst is weer
gekoppeld aan de bouwverordening.
Naast deze instrumenten op het gebied van de ruimtelijke ordening kan nog gewezen
worden op instrumenten die niet rechtstreeks ingrijpen op de ruimtelijke ordening maar wel
een indirecte invloed hebben. Deze instrumenten hebben ook een belangrijke relatie met
het woon- en leefmilieu.
Zo kan gewezen worden op artikel 18 van de Drank- en Horecawet waarin gemeenten de
mogelijkheid wordt geboden om voor (delen van) de gemeente een verbod (gedurende
bepaalde tijd) tot het verstrekken van alcoholhoudende dranken uit te vaardigen.
Daarnaast kunnen autonome (artikel 168 Gemeentewet) verordeningen bepalen dat de
sluitingstijden van Horeca-inrichtingen gereguleerd worden. Deze maatregelen hebben een
meer indirecte werking zodanig dat het gebied voor bepaalde bestemmingen (Horeca) zeer
onaantrekkelijk wordt gemaakt.
4.3.7. Woon- en leefmilieu (binnenshuis)
Het woon- en leefmilieu heeft een sterke relatie met de ruimtelijke ontwikkeling en
ordening. Het is toch zinvol om op deze plaats een onderscheid te maken. Woon- en
leefmilieu heeft dan betrekking op aspecten die niet direct te maken hebben met de
omgeving van een (woon- of leef-)gebouw. Met name kan in dit kader gewezen worden op
de Woningwet.
In de Woningwet wordt een gemeentelijke bouwverordening voorgeschreven. In deze
bouwverordening worden onder andere eisen gesteld met betrekking tot: soliditeit,
brandveiligheid, afvoer van water en vuil, weren van ratten en muizen, welstandseisen,
geluidhinder.
Vanuit verschillende wetten wordt een relatie gelegd met de bouwverordening (Wet op de
ruimtelijke Ordening, Monumentenwet, Brandweerwet). In de herziene Woningwet die in
1992 in werking treedt zal ook een koppeling gelegd worden met de Hinderwet.
4.3.8. Openbare veiligheid
In het kader van de openbare veiligheid kan met name gewezen worden op de Brandweer-
wet. Op basis van deze wet stelt de gemeente een brandbeveiligingsverordening vast ter
voorkoming, beperking en bestrijding van brand en brandgevaar. De inspectie voor het
Brandweerwezen heeft tot taak advies te geven en de gemeente bij te staan bij het
uitoefenen van haar bevoegdheden,
4.3.9. Verkeer en (openbaar) vervoer
Verkeer en (openbaar) vervoer heeft geen directe relatie met Horeca-ondernemingen. De
Wegenverkeerswet speelt een rol bij het voldoen aan de moraliteitseisen in het kader van
de vergunning op basis van de Drank- en Horecawet. Tevens kan de uitritverordening
genoemd worden op basis van de Wegenwet. Hierin kan worden bepaald dat een
vergunning nodig is voor het hebben van een uitrit.
SGBO/HORECA tussen de regels door
20

Verkeerscirculatieplannen, parkeerexessenverordeningen en parkeer- en parkeergeldverordeningen
van gemeenten kunnen daarnaast wel een indirecte invloed hebben op Horecaondernemingen.
4.3.10. Recreatie
Regelgeving met betrekking tot het beleidsterrein recreatie is veelal besloten in regelgeving
dat op andere beleidsterreinen ligt. Als uitzondering kan de in voorbereiding zijnde Wet op
de Openluchtrecreatie genoemd worden waarin onder andere de huidige Kampeerwet
opgenomen is. Voor Horeca-ondernemingen is deze regelgeving in het algemeen echter
niet direct relevant.
4.3.11. Financiën
Zoals elke ondernemer heeft ook de Horeca-ondernemer te maken met verschillende
rijksbelastingen. Genoemd kunnen worden: inkomstenbelasting, vermogensbelasting,
omzetbelasting.
Vermeldenswaardig in dit kader zijn de voor de Horeca-ondernemer meer specifieke
gemeentebelastingen. Met name gaat het dan om toeristenbelasting, verschillende leges in
verband met vergunningverlening en precario's. Daarnaast kan de Horeca-ondernemer
onderhevig zijn aan de onroerend-goedbelasting, baatbelasting en bouwgrondbelasting.
Financiële regelingen met een ander karakter zijn de stimuleringsregelingen.
Stimuleringsregelingen komen op een aantal gebieden voor. Genoemd kunnen worden
regelingen op het gebied van de arbeid, technologie, management, milieu en energie en
kredietregelingen.
SGBO/HORECA tussen de regels door 21

5. Knelpunten bij de overheid
5.1. GEGEVENS UIT 'VERSTOREND GENOEGEN'
5.1.1. Achtergrond
Het rapport 'Verstorend Genoegen 1 doet verslag van een in 1988 door de afdeling Sociaal-
Geografisch en Bestuurskundig Onderzoek (SGBO) uitgevoerd onderzoek naar de aard en
mate van de overlastproblematiek, de beleidsmatige aanpak (vanuit de gemeentelijke
invalshoek), knelpunten die gemeenten ondervinden en mogelijkheden voor toekomstig
onderzoek.
Het onderzoek bestond uit twee delen. Het eerste deel omvatte case-studies in vijf
gemeenten. Het tweede deel betrof een landelijke enquête. Op deze enquête hebben 642
gemeenten gereageerd.
Hieronder worden allereerst de samenvattende conclusies en aanbevelingen uit Verstorend
Genoegen' weergegeven.
5.1.2. Samenvattende conclusies
Inleiding:
Rond Horeca-inrichtingen doen zich meerdere soorten problemen voor; de overlast zelf in
diverse verschijningsvormen; problemen in de sfeer van regelgeving die onder meer tot
gevolg hebben dat de aanpak van de overlast wordt bemoeilijkt, en knelpunten in controle
en handhaving en in procedurele en organisatorische sfeer.
Aard en omvang van de problematiek:
1. Uit het onderzoek blijkt dat zo'n 80 procent van de gemeenten te maken heeft met
Horeca-overlast in enigerlei zin. De vorm en mate waarin deze overlast zich voordoet
is sterk afhankelijk van specifieke lokale omstandigheden.
2. Niet alle soorten Horeca-inrichtingen veroorzaken in dezelfde mate overlast, het zijn
vooral de discotheken, jongerencentra, cafés en snackbars in en rond welke de
overlast zich concentreert.
3. De overlast doet zich met name in de volgende vormen voor;
- geluidsoverlast vanuit de inrichting zelf (muziek, praten);
- overlast buiten de inrichting die te maken heeft met het komen en gaan van
bezoekers (openen en sluiten van deuren, taxiverkeer, starten van motoren) en met
het gebruik van de openbare weg (terrassen, parkeren);
- overlast buiten de Horeca-inrichting met een excessief karakter: smijten met
deuren, schreeuwen op straat, bevuiling en vernieling.
4. Tussen het aantal aanwezige Horeca-inrichtingen en de mate van overlast bestaat
geen causaal verband: ook één Horeca-inrichting kan onaanvaardbare overlast
veroorzaken.
SGBO/HORECA tussen de regels door
23

De beleidsmatige aanpak werd tijdens het onderzoek naar Horeca-overlast als volgt
geïnventariseerd:
1. Wat geldt voor de omschrijving van de aard van de problematiek geldt tot op zekere
hoogte ook voor de beleidsmatige aanpak ervan: deze is afhankelijk van de plaatselijke
situatie. Desondanks wordt een aantal instrumenten door vrijwel alle gemeenten
gebruikt.
2. De manier waarop die instrumenten worden gebruikt wil nogal eens verschillen; dit
geldt vooral voor de geluidhinderverordening of geluidhinderbepalingen in andere
verordeningen, en voor de afgifte van Hinderwetvergunningen. Naast deze instrumenten
wordt met name gebruik gemaakt van de Algemene Politieverordening, het
bestemmingsplan, de Verordening ex artikel 18 Drank- en Horecawet en overleg.
3. In alle gemeenten wordt gewerkt met een combinatie van instrumenten, gemiddeld
zo'n vier: de case-studies geven hiervan een aantal voorbeelden.
4. In ongeveer een kwart van de gemeenten is sprake van een specifiek beleid, dat wil
zeggen dat aan het Horeca-probleem bewust bestuurlijke aandacht wordt besteed.
Vaak is dergelijk beleid neergelegd in een Horeca-plan of -notitie, toegespitst op
woon- en leefklimaat en/of openbare orde aspecten.
5. De invalshoek van waaruit de Horeca-problematiek wordt aangepakt kan per gemeen-
te verschillen en is afhankelijk van de vorm en mate waarin de problematiek zich
voordoet. Door veel gemeenten wordt de vergunningverlening, het doen van nader
onderzoek en het stellen van voorwaarden als invalshoek gekozen. Andere gemeenten
kiezen als invalshoek de alcoholpreventie, voorlichting, overleg met ondernemers en
bezoekers, een bewust vestigingsbeleid voor Horeca-inrichtingen, of (een proef met)
het vrijlaten van het sluitingsuur.
Knelpunten in huidige aanpak:
Bijna 40 procent van de gemeenten geeft aan knelpunten te ondervinden bij het tegengaan
van Horeca-overlast. De knelpunten zijn van diverse aard.
Meest voorkomende knelpunten zijn:
- het gebrek aan financiële middelen en personele middelen bij handhaving en controle;
- onvoldoende haalbaarheid voor het opleggen van sancties hetgeen optreden frustreert;
- problemen met technische aspecten op het gebied van geluidhindervoorschriften e.d.;
- de onoverzichtelijkheid van regelgeving ten aanzien van Horeca-inrichtingen.
Mogelijkheden voor toekomstig beleid:
Van de gemeenten die bij het tegengaan van Horeca-overlast knelpunten ondervinden acht
het grootste deel het onder de Hinderwet brengen van alle Horeca-inrichtingen een goede
stap vooruit om de huidige onoverzichtelijkheid in de regelgeving weg te nemen. Tegen
een dergelijke oplossing bestaan echter ook bezwaren.
Uit het onderzoek blijkt dat een aantal problemen rond Horeca-inrichtingen in elk geval niet
zal zijn opgelost met de nieuwe regelgeving. Voor de overlast buiten de Horeca-inrich-
tingen zullen oplossingen gezocht dienen te worden in de sfeer van vestigingsbeleid,
openbare orde etc. en zullen door ons gesignaleerde knelpunten zoals gebrek aan
financiële middelen en de onvoldoende haalbaarheid van sancties blijven bestaan.
SGBO/HORECA tussen de regels door
24

Tot slot:
In het onderzoek is buiten beschouwing gebleven het gedeelte van de problematiek dat
zou kunnen worden aangeduid met de maatschappelijke achtergronden.
Hoewel veel gemeenten er wel in slagen een voor alle partijen bevredigende oplossing tot
stand te brengen, doen zich verschijnselen voor die nauwelijks op te lossen zijn. In het
rapport is dit ter sprake gekomen: je kunt alies regelen, maar hoe voorkom je dat iemand
schreeuwt? Een belangrijk deel van de problemen rond Horeca-inrichtingen wordt
veroorzaakt door omstandigheden die in feite met de Horeca-inrichting zelf niets te maken
hebben en zich ook elders voordoen bij voorbeeld overmatig alcoholgebruik, kleine
criminaliteit.
5.1.3. Aanbevelingen
In 'Verstorend Genoegen' wordt onder meer aanbevolen te komen tot een betere afstemming
van wetgeving. Tijdens het onderzoek was gebleken dat zich in de praktijk onduidelijkheden
voordoen waar het gaat om de onderlinge afstemming van de eisen die op
grond van verschillende wettelijke bepalingen aan de Horeca-inrichtingen worden gesteld.
Met name de eisen die de Drank- en Horecawet ten aanzien van de inrichting stelt, stroken
niet met de geluidseisen, gesteld op grond van de Wet Geluidhinder, c.q. de Hinderwet.
Het verdiende aanbeveling dit nader te onderzoeken. Het onderhavige onderzoek kan
gezien worden als uitwerking van deze aanbeveling.
Een andere aanbeveling was de voorlichting aan de Horeca-ondernemers te verbeteren. Uit
het onderzoek was gebleken dat veel Horeca-ondernemers zich slechts in beperkte mate
verantwoordelijk achten voor de veroorzaakte Horeca-overlast. De Horeca-ondernemer zelf
blijkt echter wel een belangrijke rol te kunnen spelen bij het beteugelen van de overlast.
De bewustwording, door bijvoorbeeld voorlichting, van de Horeca-ondernemer zou extra
aandacht moeten krijgen, dit met inschakeling van de branche-organisaties.
Inmiddels wordt door de branche-organisatie gewerkt aan een systeem voor interne
milieuzorg voor de Horeca, waarmee aan een deel van deze aanbeveling uitvoering wordt
gegeven.
Onderhavig onderzoek kan gezien worden als uitwerking van deze aanbevelingen.
5.1.4. Problemen van gemeenten met Horeca-overlast
Het is niet al te gewaagd te veronderstellen dat - de in het onderzoek 'Verstorend
Genoegen' door de gemeenten genoemde - knelpunten ten aanzien van de regelgeving
zich voornamelijk pas zullen manifesteren als er sprake is van overlast.
Een evenmin gewaagde veronderstelling is, dat overlast van Horeca-ondernemingen zich
vooral zal voordoen bij steden met veel Horeca en bij gemeenten met een regionale of
centrumfunctie op uitgaansgebied.
Uit de gegevens van 'Verstorend Genoegen' blijkt dat in 29,4 procent van de gemeenten
zich meer dan 50 inrichtingen bevinden. Terwijl 23,7 procent een regionale of centrumfunctie
op uitgaansgebied heeft. Het gegeven dat toch 40 procent van de gemeenten
knelpunten signaleert bij het tegengaan van Horeca-overlast geeft aan dat overlast zich
ook al bij een kleiner aantal Horeca-inrichtingen kan voordoen.
SGBO/HORECA tussen de regels door 25

Wordt er gekeken naar de soort knelpunten dan valt het, in het kader van een onderzoek
naar regelgeving, op dat de coördinatie van de vergunningverlening slechts door 16
gemeenten als probleem gesignaleerd wordt. Daarbij dient aangetekend te worden dat
alleen naar problemen met betrekking tot overlast gekeken is, problemen van andere aard
in relatie tot Horeca-regelgeving zijn niet in het onderzoek betrokken.
Als alleen gekeken wordt naar gemeenten die knelpunten signaleren dan valt op dat een
groter probleem lijkt te liggen in de controle en handhaving: 66,8 procent signaleert een
tekort aan financiële en personele middelen voor de controle en handhaving, 26,7 procent
vindt dat er onvoldoende haalbaarheid is voor het opleggen van sancties en 20,8 procent
vindt dat strafrechtelijke sancties te kort schieten. Aanvullend hierop, en in relatie hiermee,
kan nog vermeid worden dat 27,7 procent vindt dat de regelgeving ten aanzien van
Horeca-inrichtingen onoverzichtelijk is, en dat 22,3 procent de procedures te lang vindt
(bijvoorbeeld vergunningverlening, beroepsprocedures).
Problemen van technische aard bij de uitvoering van de Hinderwet (22,3 procent) en de
gemeentelijke geluidhinderbepalingen (27,7 procent) worden voorts door de gemeenten als
belangrijk aandachtspunt genoemd. Problemen van juridische aard doen zich ook voor, zij
het in iets mindere mate (19,3 bij de Hinderwet en 11,4 procent bij de geluidhinderbepalingen).
Overigens is in het onderzoek 'Verstorend Genoegen' alleen gevraagd of er
problemen van juridische aard zijn, zodat niet duidelijk wordt wat de aard van de juridische
knelpunten is, of wat er door de respondenten wel en niet onder wordt verstaan.
5.1.5. Instrumenten om overlast tegen te gaan
Gemeenten hebben de vrijheid om verschillende instrumenten te gebruiken om Horeca-
overlast tegen te gaan. In 'Verstorend genoegen' is onderzocht welke instrumenten door
hoeveel gemeenten gebruikt worden om overlast tegen te gaan. Onderstaande tabel bevat
een overzicht hiervan.
Tabel 1. Inzet van de verschillende instrumenten om Horeca-overlast tegen te gaan.
Instrumenten f
ii
aantal gemeenten in % (N=516)
1 . Geluidhinder-verordening
2. APV en geluidhinderbepalingen
3. Qverlastverordening en gelui dhïnderbepa tingen
233
268
3
45,2
51,9
0,6
4, Verordening wering overlast anderszins
16
3,1
5. Afgifte Hinderwet-vergunningen
371
71,9
6. APV j 328
63,6
7. Bestemmingsplan
8, Structuurplan
157
15
30,4
2,9
9. Leefmi l ïeuverordening
20
3,9
10. Bouwverordening
87
16,9
11. Verordening ex art. 18 Drank- en Horecawet
141
27,3
12. Terras verordening
59
11,4
13. Verordening alcohoL vrije inrichtingen
14. Experiment vrij sluitingsuur
55
37
10,7
7,2
15. Vrijlaten sluitingsuur
42
8,1
16. Parkeer- en verkeersmaatregelen
17. Toeristisch plan
18. Beleidsnotities
19. Gericht handhavingsbeleid
73
6
61
54
;
;
14,1
1,2
11,8
10,5
20. Overleg
254 i
:
49,2
SGBO/HORECA tussen de regels door
26

5.2. KNELPUNTEN BIJ GEMEENTEN
5.2.1. Horeca als deelprobleem
In paragraaf 5.1. zijn de gegevens met betrekking tot overlast van Horeca-ondernemingen
weergegeven zoals die in het onderzoek 'Verstorend Genoegen' naar voren kwamen. De
scope van 'Verstorend Genoegen' was beperkt tot het gemeentelijk beleid met betrekking
tot overlast van Horeca-ondernemingen. Gemeenten hebben echter ook te maken met
andere vormen van overlast. Overlast die wordt bestreden met de verschillende beschikbare
middelen, waarvan de Hinderwet en de gemeenteverordeningen een belangrijk onderdeel
uitmaken. Horeca-ondernemingen zijn slechts deelnemers in de overlastcontext, zij het
veelal belangrijke deelnemers. Afstemming van beieid op Horeca-ondernemingen is
afhankelijk van het gewicht dat zij hebben in relatie tot de rest van de probleemgroep. Met
betrekking tot de overlast is het nog wel mogelijk een speciaal op de Horeca-overlast
afgestemd beleid te voeren.
In het volgende hoofdstuk zal dieper worden ingegaan op de in gang gezette ontwikkelingen
op dit terrein. Op andere gemeentelijke beleidsterreinen, waar 'overlastbeleid'
overigens ook een relatie mee kan hebben, vormen de Horeca-ondernemingen vaak een
kleiner deel van de probleemgroep,
In deze paragraaf zullen enkele van de (andere) beleidsterreinen verkend worden waar
Horeca-ondernemingen een (kleiner) onderdeel van de probleemgroep vormen. Met behulp
van deze verkenning wordt beoogd een duidelijker beeld te vormen van de oorzaken van
knelpunten die Horeca-ondernemingen kunnen ervaren bij de van toepassing zijnde wet-
en regelgeving. Eerst echter zal aandacht geschonken worden aan een beleidsonderdeel
dat in zeer sterke mate rust op regelgeving en bij meerdere beleidsterreinen relevant is, en
een onderdeel dat door gemeenten als een knelpunt ervaren wordt: de handhaving.
5.2.2. Handhaving
In het rapport 'De Amsterdamse Horeca tussen beleving en beleid 1 , 1 een studie in
opdracht van de staf voor Hinderwet- en milieuzaken van de gemeente Amsterdam, wordt
onder meer ruimschoots aandacht besteed aan problemen die zich voordoen met
betrekking tot de handhaving van (Horeca-)wetgeving en pseudo-wetgeving. In het rapport
wordt een tekortschietende handhaving van toepasselijke normen geconstateerd. Als
belangrijke oorzaken hiervoor worden genoemd een gebrek aan coördinatie tussen de
verschillende betrokken diensten en een onvoldoende afstemming tussen beleid en
uitvoering. Daarnaast wordt gewezen op knelpunten op het juridische vlak.
Als belangrijkste bestuurskundige kanttekeningen worden in het rapport genoemd:
1. Organisatie
De gebrekkige organisatie van en de onvoldoende coördinatie tussen de met handha-
ving belaste organen en instanties:
Centrum voor Milieurecht, Universiteit van Amsterdam, oktober 1989.
SGBO/HORECA tussen de regels door 27

- onvoldoende interne coördinatie bij bestuurlijke diensten, reguliere politie en
Openbaar Ministerie (OM), alsmede onvoldoende externe coördinatie tussen de drie
organen onderling;
- een gebrekkige beleidsbepaling en -uitvoering en een reageren op klachten
('piep'systeem) van de kant van het bestuur;
- geen adequate registratie van delicten;
- de overschrijding van termijnen en de lange tijd die procedures in beslag nemen:
duur van de vergunningverlening, trage strafprocedures, onder meer ten gevolge van
overbelasting van OM en gewone rechter.
2. Ondoorzichtige regelgeving
De omvangrijke en ondoorzichtige regelgeving, waarin met name opvallen:
- de onduidelijke afbakening van het terrein van de delicten;
- de ontoereikendheid, onder meer tot uiting komend in lage sancties.
3. Ambtelijk rolconflict
Dit punt kan samenhangen met andere punten. Ambtenaren, en ook politie in dit geval,
zijn zowel adviseur bij vergunningverlening als handhaver. Overleg en onderhandeling
krijgen de voorkeur boven strikte handhaving van de normen. Dit mondt soms uit in
gedoogsituaties, waarbij de ene handhaver niet weet wat de ander afgesproken heeft
in afwijking van de formele besluitvorming,
4. Keuze tussen strafrechtelijke of bestuurlijke handhaving en de rol van de diverse
betrokkenen
- onduidelijkheid met betrekking tot de keuze van strafrechtelijke of bestuurlijke
handhaving (samenhangend met eerder genoemde punten);
- de neiging tot terughoudendheid bij het OM ten aanzien van strafrechtelijk optreden,
vaak ingegeven door het niet meegedeelde eigen beleid van het bestuur, dat een
adequaat strafrechtelijk optreden doorkruist,
5. Deskundigheid
- gebrek aan deskundigheid bij politie om technische zaken, zoals geluidsniveaus e.d.
te bepalen;
- onvoldoende kennis bij bijzondere opsporingsambtenaren met betrekking tot eisen
van strafvordering, o.a. proces-verbaal opmaken,
6. Gedogend bestuur
De betrokkenheid van het bestuur bij het ontstaan van overtredingen van wetgeving
('gedoogsituaties'), onder meer door soms bewust getolereerde vergunningloosheid.
7. Andere punten
- de gecompliceerde 'driehoeksverhouding tussen politici, ambtenaren en strafrechtelijk
apparaat;
- het tweehoofdig gezag van de opsporingsambtenaar' fdit probleem lijkt in Amsterdam
minder moeilijkheden op te leveren).
SGBO/HORECA tussen de regels door
28

Wat betreft de juridische knelpunten wordt in het amsterdamse rapport eerst gewezen op
de verbrokkeling en ondoorzichtigheid van het voor de Horeca geldende publiekrechtelijke
regime.
Dit zou nadelen kunnen hebben voor:
- de rechtszekerheid voor gemeente en burgers, zowel Horeca-exploitanten als andere
burgers zoals omwonenden;
- de handhaafbaarheid van wetgeving en pseudo-wetgeving;
- het functioneren van de uitvoeringsorganisatie;
- de rechtsbescherming.
In het rapport wordt aandacht geschonken aan mogelijke oorzaken en oplossingen, zonder
overigens de ernst van de situatie nauwkeurig te bepalen.
Als mogelijke oorzaken worden onder meer aangewezen:
- de problematiek van de afstemming van autonome verordeningen op verplichte medebewindstaken
(met name Drank- en Horecawet);
- slechte afstemming Hinderwet en Wet Geluidhinder;
- het specialïteitsbeginset (bevoegdheid mag alleen gebruikt worden voor doel waarvoor hij
in het leven geroepen is);
- gedogend bestuur;
- voorlopige vergunningen/toestemmingen;
- gebrek aan afstemming tussen verschillende diensten/belangen.
Tevens wordt er in het rapport gewezen op eventuele gevolgen van het in werking treden
van de Horeca-AMvB: hierdoor lopen een aantal gemeentelijke verordeningen het gevaar
onverbindend verklaard te worden.
De (handhavings)problemen van een stad als Amsterdam kunnen niet vergeleken worden
met die van een middelgrote gemeente. Zoals in het rapport 'Verstorend Genoegen' al
geconstateerd werd zijn lokale verschillen van invloed op het gevoerde beleid. Als
bijvoorbeeld eens naar een middelgrote gemeente als Haaksbergen gekeken wordt
ontstaat een geheel ander beeld.
Haaksbergen is een Overijsselse gemeente van bijna 23.000 inwoners en is op 15
kilometer afstand gelegen van Enschede. Haaksbergen kent geen Horeca-beleid buiten de
Drank- en Horeca-verordening. In Haaksbergen zijn 60 vergunningen op basis van de
Drank- en Horecawet verstrekt. Ongeveer 10 procent van de vergunningplichtige inrichtingen
heeft geen vergunning. De helft van de vergunningen heeft betrekking op sport- en
campingkantines. Problemen met Horeca-overlast heeft Haaksbergen alleen met de in het
centrum gelegen discotheek.
Na meerdere klachten (na de uitbreiding van een café tot discotheek waarvan de gemeen-
te de problemen niet had voorzien) van omwonenden over de bezoekers, is de gemeente
met de eigenaar om tafel gaan zitten. De eigenaar werd verantwoordelijk gesteld voor het
gedrag van de bezoekers. Tevens werd aangegeven dat aanscherping van het sluitingsuur
SGBO/HORECA tussen de regels door 29

als middel gebruikt zou worden om de rust te handhaven. Elk week-end wordt door de
politie gecontroleerd of men zich aan het sluitingsuur houdt. Voor de eigenaar zou
aanscherping van het sluitingsuur een gevaar voor zijn broodwinning betekenen. De
dreiging met de aanscherping bleek voor de eigenaar voldoende reden om meer aandacht
aan het bezoekersverkeer te besteden. Er is naderhand slechts één maal een procesverbaal
opgemaakt. Overigens werd daarbij wel opgemerkt, zonder een causaal verband te
veronderstellen, dat het gemiddeld aantal bezoekers aan de discotheek recentelijk ook
sterk afgenomen is.
5.2.3. Verkeersbeleid
Gemeenten en Horeca-ondernemingen ontmoeten elkaar ook op terrein van het verkeersbeleid.
Met name gaat het dan om de verkeersaantrekkende werking die van Horecaondernemingen
uitgaat.
Op dit terrein spelen de volgende zaken een rol:
- aan- en afrijden van personenauto's;
- aan- en afrijden van vrachtauto's;
- parkeren personenauto's;
- parkeren/laden en lossen vrachtauto's;
- verkeersveiligheid;
- verkeersintensiteit.
Om verkeersopstoppingen te vermijden wordt wel gebruik gemaakt van verkeerscirculatieplannen,
afsluiten van de binnenstad, instellen van betaald parkeren en het weren van
verkeersaantrekkende inrichtingen. Deze maatregelen hebben negatieve effecten op de
bereikbaarheid van Horeca-ondernemingen.
Voor gemeenten is het een probleem dat niet altijd duidelijk in hoeverre inrichtingen
geweerd kunnen worden op basis van de verruimde reikwijdte van de Hinderwet,
5.2.4. Criminaliteit
Het beleid op het gebied van de criminaliteitsbestrijding heeft slechts in beperkte mate een
relatie met regelgeving voor Horeca-ondernemingen. Horeca-ondernemingen spelen echter
wel een rol, in die zin dat uitgaanscentra een aantrekkingskracht kunnen uitoefenen op
criminele activiteiten. Naast (fietsen)diefstal, illegaal wapenbezit, vandalisme en geweldple-
ging kan gewezen worden het verhandelen van gestolen goederen en drugs.
In het beleid ter bestrijding van criminaliteit is de Drank- en Horecawet voor gemeenten
een aanknopingspunt om inrichtingen waar criminele activiteiten plaatsvinden te weren.
Daarnaast kan de APV of de Wapenwetgeving ook ingezet worden om dergelijke inrichtin-
gen te sluiten. De Drank- en Horecawet is, met een beroep op de moraliteitseisen, slechts
bruikbaar ingeval het gaat om een zaak die alcoholhoudende drank schenkt.
5.2.5. Alcoholmatigingsbeleid
De afgelopen jaren heeft de regering zich sterk gemaakt voor het alcholmatigingsbeleid.
Doel is het voorkomen van problemen door alcoholgebruik. In 1986 is de nota 'Alcohol en
Samenleving' uitgebracht waarin een samenhangend alcoholmatigingsbeleid wordt
SGBO/HORECA tussen de regels door
30

voorgesteld. Dit bestaat uit meer voorlichting, een doelmatiger hulpverlening en een nieuwe
alcoholwetgeving.
Ook gemeenten zijn bezig met het alcoholmatigingsbeleid. Verschillende notities met de
titel 'alcoholmatiging' zijn inmiddels verschenen. Hiernaast dient vermeld te worden dat het
bedrijfsleven in het kader van zelfregulering een code voor alcoholhoudende dranken heeft
opgesteld. Overigens vindt volgens gegevens van het Bedrijfschap Horeca ongeveer 15 a
20 procent van het alcoholgebruik binnen Horeca-inrichtingen plaats en 15 procent binnen
paracommerciële instellingen.
Een probleem voor de gemeenten is dat nog niet duidelijk is hoe de nieuwe alcoholwetgeving
er uit komt te zien en wat dit betekent voor de huidige Drank- en Horecawet en het
daarmee samenhangende gemeentelijke beleid.
Hierbij kan opgemerkt worden dat de dienst Welzijn bij gemeenten veelal niet betrokken is
bij het beleid ter bestrijding van de overlastproblematiek.
5.2.6. Ruimtelijke ordening en woon- en leefmilieu
Een meer prangend probleem voor gemeenten heeft betrekking op de ruimtelijke ordening,
en dan met name met betrekking tot de bescherming van het woon- en leefmilieu. Het
bestemmingsplan is hiervoor veelal een te globaal en log instrument.
In een aantal gevallen wordt de leefmilieuverordening gebruikt als (tijdelijke) aanvulling op
het bestemmingsplan. De Hinderwet is een meer bruikbaar instrument, echter deze biedt
weinig houvast als de gemeente van mening is dat in een bepaalde wijk voldoende
Horeca-ondernemingen aanwezig zijn en dat een toename leidt tot een aantasting van het
woon- en leefmilieu. Het criterium 'aantasting van woon- en leefmilieu' is dan een moeilijk
operationaliseerbaar begrip.
In een aantal gevallen, waar bijvoorbeeld de Hinderwet niet van toepassing is, wordt ook
wel gebruik gemaakt van artikel 18 van de Drank- en Horecawet. Dit artikel geeft de
gemeenten de bevoegdheid om het tappen of slijten van de alcoholhoudende sterke drank
te verbieden. Dit kan de gehele gemeente betreffen, maar ook alleen een bepaalde straat
of bepaalde gelegenheden.
Artikel 18 is volgens de wetgever niet bedoeld om een maximumstelsel (kwantitatieve
maatstaf) in te voeren. Op grond van de jurisprudentie blijkt deze bepaling echter wel
bruikbaar om een ontheffingenbeleid te voeren zodanig dat overconcentratie van Horecaondernemingen
(alcoholverstrekkend) wordt tegengegaan met het oog op een ongewenste
aantasting van het woon- en leefmilieu (kwalitatieve maatstaf).
Artikel 18 is alleen van toepassing voor alcoholverstrekkende ondernemingen. Daarom
gebruiken enkele gemeenten ook wel hun autonome verordeningsbevoegheid om bescherming
van het woon- en leefmilieu te beschermen. Een dergelijke (overlast- of APV-)verordening
omvat dan alle Horeca-ondernemingen. Hierin wordt niet de vestiging verboden, maar
wordt het door een selectief beleid ten aanzien van het sluitingsuur potentiële ondernemers
feitelijk onmogelijk gemaakt een onderneming te starten in een bepaalde buurt.
SGBO/HORECA tussen de regels door 31

5.2.7. Procedures
Een tot slot te behandelen knelpunt voor gemeenten betreft een ook door Horecaondernemers
gesignaleerd knelpunt: procedures.
Voor de klantvriendelijke gemeente is het storend om een startende ondernemer al na vier
weken een bouwvergunning te kunnen geven terwijl een drankvergunning of een Hinderwetvergunning
nog lange tijd op zich laat wachten, of zelfs geweigerd wordt. Vooral als
klanten met de bouwvergunning in de hand alvast beginnen met het bouwen van de
toekomstige Horeca-gelegenheid. Aan de klant is het ook moeilijk uit te leggen dat een
verzoek om ontheffing op basis van de Drank- en Horecawet eerst naar de Kamer van
Koophandel gestuurd moet worden omdat deze het verzoek ter advies naar het Bedrijfschap
Horeca moet sturen.
Daarnaast is ook voor gemeente-ambtenaren het bestaan van verschillende rechtsbeschermingsprocedures
voor de verschillende vergunningen en ontheffingen complicerend.
5.3. KNELPUNTEN BIJ DE RIJKSOVERHEID
5.3.1. Achtergrond
Zoals uit het overzicht behorend bij hoofdstuk 4 blijkt, is er op het gebied van de rijksregelgeving
vanuit meerdere sectoren van de rijksoverheid bemoeienis met de Horeca.
Onderdeel van het vooronderzoek was het voeren van gesprekken met rijksactoren om een
beeld te vormen van de op de verschillende gebieden bestaande knelpunten en ontwikkelingen.
Evenals bij de gemeenten is de Horeca-branche vanuit de ene sector uit bezien meer
relevant als onderdeel van het beleidsterrein dan vanuit de andere sector. In deze
paragraaf worden vier aandachtsgebieden onderscheiden waar de Horeca-branche een
duidelijk aanwijsbaar onderdeel van het werkgebied is. Het eerst te behandelen gebied
betreft de specifiek voor de Horeca ontworpen Drank- en Horecawet. Vervolgens wordt
ingegaan op het veel in de praktijk gesignaleerde knelpunt tussen de Hinderwet en de Wet
Geluidhinder. De laatste twee aandachtsgebieden betreffen sectoroverschrijdende zaken,
de controle en handhaving door de inspecties en de coördinatie tussen de ministeries.
5.3.2. Alcohol- en vestigingswetgeving
Zoals al vermeld in hoofdstuk 4, is een herziening van de Drank- en Horecawet in
voorbereiding. In de nota 'Alcohol en Samenleving' 2 worden de voornemens uiteengezet
om sociaal-hygiënische en de sociaal-economische aspecten uit de Drank- en Horecawet
uit elkaar te halen en in aparte wetten onder te brengen. De sociaal-hygiënische aspecten
zullen in een nieuwe Alcoholwet opgenomen worden. Deze Alcoholwet zal de verstrekking
van alcoholhoudende drank in het bredere kader van het alcoholmatigingsbeleid plaatsen.
De vestigingsaspecten zullen ondergebracht moeten worden bij de reeds bestaande
vestigingswetgeving voor het midden- en kleinbedrijf, onder volledige verantwoordelijkheid
van het Ministerie van Economische Zaken,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19243, nrs. 2-3.
SGBO/HORECA tussen de regels door
32

In de nota 'Alcohol en Samenleving' wordt uiteengezet welke kritiek er bestaat op de
huidige Drank- en Horecawet. Belangrijk kritiekpunt is de marginale uitvoering van de wet
in de praktijk rond de kernpunten: vergunningverlening, controle op de naleving van het
vergunningenstelsel, aanpassing van de vergunningenregistratie, alsmede het toezicht op
de naleving en de strafrechtelijke handhaving van de verbodsbepalingen.
Als oorzaak worden hiervoor genoemd:
- de wet is te complex om door gemeente-ambtenaren in deeltaak uit te voeren;
- de Drank- en Horecawet spreekt niet aan vanwege het dualisme in de vergunningverlening
(vestigingaspect en gezondheidsbescherming).
Vanuit de optiek van het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur is het
voornaamste bezwaar dat de Drank- en Horecawet onvoldoende is gericht op de bescherming
van de volksgezondheid.
In de nota wordt tevens uiteengezet hoe de nieuwe alcoholwetgeving eruit zal zien: 3
"Samenvattend: een nieuwe alcoholwetgeving zal gegrondvest zijn op een vergunningenstelsel
dat een zo verantwoord mogelijke distributie van alcohol beoogt. De vergunningverlening
zal, zoals nu, door de gemeenten kunnen gebeuren. Met de gemeentelijke vergunningsvoorwaarden,
vastgelegd in een verordening, zouden de gemeenten de aard en omvang van de
beschikbaarheid van alcohol op lokaal niveau kunnen reguleren. Van groot belang is een
sanering van het aantal adviesprocedures bij de uitvoering van een nieuwe alcoholwetgeving.
Verder zullen snelle beroepsprocedures moeten worden gecreëerd.
Aan ontheffingen van algemene regels zal in bepaalde gevallen niet kunnen worden
ontkomen. Bij de uitvoering van een nieuwe alcoholwetgeving kan echter een aanzienlijke
vereenvoudiging worden bereikt als in plaats van met individuele ontheffingen gewerkt wordt
met vrijstellingen, bijvoorbeeld per gebied of activiteit Dergelijke vrijstellingen dienen van
een tijdelijke aard te zijn en kunnen door burgemeester en wethouders worden verleend."
Gecoördineerd door het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur is in samenwerking
met de Ministeries van Economische Zaken, van Justitie en van Binnenlandse
Zaken een concept-tekst voor de nieuwe Alcoholwet opgesteld. De concept-tekst, die sinds
mei 1989 gereed is, is sindsdien onderwerp van ambtelijk en politiek overleg.
Een belangrijk knelpunt dat nog bestaat betreft de verkoop van zwak-alcoholische dranken.
Het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur wil dit sterk aan banden leggen
(alleen door slijters, cafés e.d,), terwijl het Ministerie van Economische Zaken de verkoop
van zwak-alcoholische dranken door supermarkten, visboeren enz. mogelijk wil houden.
De vestigingswetgeving, waartoe een deel van de Drank- en Horecawet behoord, is sinds
enkele jaren ook een onderwerp van discussie.
Een als zeer zwaar ervaren knelpunt is de starheid van het systeem, als mensen ook maar
een stapje buiten hun vakgebied zetten hebben ze een ontheffing nodig als gevolg van de
3 T.a.p. blz. 53.
SGBO/HORECA tussen de regels door 33

vele diploma's en certificaten die binnen de verschillende branches nodig zijn.
Om deze stapjes toch mogelijk te maken is in de loop der tijd een ingewikkeld ontheffingenstelsel
tot stand gekomen.
In 1988 is door de Stichting SIBAS een beleidsanalytische studie verricht over de vestigingswetgeving.
4
Hieronder worden enkele kernpassages uit (de samenvatting van) deze studie weergegeven:
"Branches die tijdens de crisis van de dertiger jaren sterk leden onder destructieve
concurrentie kregen steun van de overheid in de vorm van vestigingswetgeving (de
Vestigingswet Kleinbedrijf 1937). Aan beginnende ondernemers worden dan kwaliteitseisen
gesteld, die in feite neerkomen op een leerplicht. Het uitoefenen van een nader omschreven
bedrijf zonder vergunning is verboden; een vergunning wordt verleend indien wordt voldaan
aan de vastgestelde minimum bekwaamheidseisen. De beunhaas is nu de illegaal gevestigde,
waartegen de overheid dient op te treden- de handhavsngslasten zijn naar de overheid
geschoven.
Met de modernisering van de wet en overgang naar de VWB in 1954 kwam als motief voor
regulering de bevordering van een goede bedrijfsuitoefening primair te staan. Aangezien
echter een operationele doelstelling ontbreekt, kan de effectiviteit van de wetgeving niet
worden vastgesteld. Een vestigingswet is alleen van toepassing op het moment van
vestiging; een instrument om een feitelijke goede bedrijfsuitoefening te controleren
ontbreekt. Bovendien is niet duidelijk wat men onder een goede bedrijfsuitoefening zou
moeten verstaan. In de geschiedenis van de vestigingswetgeving lopen twee motieven voor
regulering - ordening en kwaliteitsbevordering - voortdurend door elkaar heenr terwijl het
gehanteerde instrument aan geen van beide motieven recht doet. ..."
"... Om vestigingswetgeving te laten functioneren is een verkaveling van de branches met
sterk branche-gekleurde vakbekwaamheidseisen onontkoombaar. Daardoor wordt de
branche als het ware bevroren. Branche-organisaties zetten de overheid voortdurend onder
druk om regelingen uit te breiden en te verfijnen. Dit proces van regelverdichting leidt tot
afgrenzingsproblemen met moeizame onderhandelingen en tot complexe ontheffingsregels.
De handhavingscapaciteit van de overheid is beperkt zodat de vestigingswetten veelvuldig
overtreden worden. Bovendien zijn de strafrechtelijke sancties relatief laag, zodat er weinig
preventieve werking van uitgaat. De vestigingswetgeving vergt alles bijeengenomen een
jaarlijkse inspanning van ruim 220 mensjaren bij de verschillende betrokken instanties. De
baten van vestigingswetgeving - bescherming tegen concurrentie door branchevreemden en
onbekwamen - zijn geconcentreerd bij een relatief goed georganiseerde belangengroep,
namelijk de zittende ondernemers. Het gevolg is dat er sterke krachten tegen deregulering
zijn, dit ondanks de vele nadelen van vestigingswetgeving die in de loop der jaren manifest
zijn geworden. De vestigingswetgeving wordt gezien als 'strategische steunpilaar' zonder
welke beunhazen niet te weren zijn. De prijs voor bescherming is echter verstarring,"
4 S!BAS, 'Gevestigde belangen, een beleidsanalytische studie over de vestigingswetgeving', Delft, juli 1988.
SGBO/HORECA tussen de regels door 34

Door het Ministerie van Economische Zaken wordt momenteel overleg gevoerd met het
bedrijfsleven om de vestigingswetgeving te stroomlijnen. De beleidslijn hierbij is om
zelfregulering (door middel van erkenningsstelsels) door de branches zoveel mogelijk te
stimuleren.
Zoals al gesteld in de hierboven weergegeven passages blijkt dat het zittende bedrijfsleven
niet echt zit te springen om stroomlijning van de vestigingswetgeving. Immers alle zittende
ondernemers hebben zich al door alle moeilijkheden heengeworsteld. De logische vraag
vanuit dit gezichtspunt is dan waarom de nieuwkomers het een stuk gemakkelijker moeten
krijgen, hierdoor zal de concurrentie alleen maar toenemen.
5.3.3. Hinderwet en Wet Geluidhinder
De afstemming tussen de Hinderwet en de Wet Geluidhinder (voor Horeca-ondernemingen)
is problematisch. Dit is al meerdere malen geconstateerd (Commissie-Wessel, 5 Verstorend
Genoegen'). Voor de Horeca is men van plan deze afstemmingsproblemen op te lossen
door Horeca-inrichtingen buiten de werkingssfeer van de Wet Geluidhinder te laten vallen
en onder de werkingssfeer van de Hinderwet te brengen.
Door middel van algemene regels zullen voor de 'stille' Horeca milieuvoorschriften gesteld
worden, waarbij tevens een meldingsplicht ingesteld wordt. De algemene regels hebben
betrekking op de hinder die binnen de inrichting veroorzaakt wordt. De Algemene
Maatregel van Bestuur waarin dit geregeld zal worden ligt momenteel ter advies bij de
Raad van State. Aanvullend op deze AMvB stelt de VNG een model-APV op waarin door
middel van een vergunningenstelsel beoogd wordt de hinder buiten de inrichting (indirecte
overlast) te bestrijden. Overigens betreft het hier een knelpunt dat weliswaar op rijksniveau
aangepakt wordt, maar dat vooral op gemeenteniveau tot uitdrukking komt.
Uit het rapport 'Verstorend Genoegen' blijkt dat veel gemeenten de hierboven uiteengezette
verandering als een verbetering beoordelen. Echter niet door alle gemeenten wordt deze
mening gedeeld. Vanuit de VNG wordt onder meer gewezen op een te verwachten
inkomensvermindering voor gemeenten. Ook de gemeente Amsterdam bijvoorbeeld voorziet
men enkele knelpunten ingeval de AMvB's ex art. 2a (waaronder de Horeca-AMvB) in hun
huidige vorm van kracht worden.
In een inleiding voor de Vereniging voor Milieurecht zet drs. J. Cleij, hoofd van de Staf
voor Hinderwet en Milieuzaken van de gemeente Amsterdam, (op persoonlijke titel) onder
meer uiteen dat: 6
- mede als gevolg van het vervallen van de verruimde reikwijdte ex. art. 12a Hinderwet de
kwaliteit van het milieu onder druk gezet wordt;
- de voorschriften in de AMvB's ex art. 2a Hinderwet vaak onnodig verzwarend zijn voor
het bedrijfsleven;
5 Evaluatie van de werking van de Wet Geluidhinder - Eindrapport, publikatie CW-ER-Q1 van de Commissie
Evaluatie Wet Geluidhinder, 19 december 1985.
f-
Vereniging voor Milieurecht 1988-1, 'AMvB's op grond van artikef 2a van de Hinderwet', W.E.J. Tjeenk
Willink, Zwolle 1989.
SGBO/HORECA tussen de regels door 35

- het aantal beroepen, zowel door exploitanten als door andere belanghebbenden, zal
toenemen;
- inkomensvermindering voor de gemeenten wegens het niet kunnen heffen van vergunningenleges
onvermijdelijk zal leiden tot vermindering van het aantal 'hinderwet-ambtenaren'.
5.3.4. De Inspecties
Verschillende instanties zijn belast met de controle en naleving van de op de Horeca van
toepassing zijnde wet- en regelgeving. In het kader van het vooronderzoek is er contact
geweest met de Inspectie voor de Drankwetgeving van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid
(Drankwetinspectie), de Arbeidsinspectie en de Economische Controledienst,
Daarnaast kon geput worden uit het Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1989 7
waarin verslag wordt gedaan naar een onderzoek van de inspecties.
De Drankwetinspectie
De Drankwetinspectie telt een bezetting van 10 mensjaren. De Drank- en Horecawet is de
enige wet op basis waarvan taken zijn toegewezen aan de Drankwetinspectie. Voor
toezicht op naleving worden 5 mensjaren ingezet, evenals voor het meewerken aan de
uitvoering. Sedert 1 januari 1990 vallen de Drankwetinspectie, de Rijkskeuringsdienst van
Waren en de Inspectie van de Volksgezondheid belast met het toezicht op Levensmiddelen
van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid onder één Hoofdinspectie Volksgezondheidsbescherming.
Als knelpunt in handhavings- en sanctiebevoegdheden wordt genoemd dat sommige
verbodsbepalingen als weigeringsgrond dan wel als intrekkingsgrond voor een vergunning
zouden moeten kunnen fungeren. Consequentie hiervan is dat ongewenste situaties te
lang blijven bestaan, lokaal bestuur en inspectie hebben geen adequaat bestuursinstrument.
Als oplossing wordt een wetswijziging voorgesteld.
Als knelpunt voortvloeiend uit de hoogte van de sanctie wordt genoemd dat het overtreden
van de verbodsbepaling geen economisch delict oplevert. Hierdoor heeft de strafdreiging
een geringe reikwijdte. Ook ontbreekt een gespecialiseerde rechter, zijn er milde uitspraken
en worden verboden al te gemakkelijk overtreden. Een wetswijziging wordt voorgesteld.
Als knelpunt met betrekking tot het personeel wordt gewezen op de te geringe personeelsomvang.
Als consequenties hiervan wordt gewezen op de te grote tolerantie met betrek-
king tot alcoholverstrekking, dat het lokaal bestuur te gemakkelijk te grote beschikbaarheid
alcoholhoudende dranken gedoogt, en dat er teveel overtredingen zijn van de Drank- en
Horecawet hetgeen leidt tot rechtsongelijkheid.
Als knelpunt met betrekking tot de bestuurlijke omgeving wordt er op gewezen dat er
(nog) sprake is van te grote bestuurlijke- en maatschappelijke tolerantie en acceptatie met
betrekking tot ongebreidelde distributie van alcoholhoudende dranken. Met als consequentie
dat er te weinig aandacht voor naleving van de Drank- en Horecawet op justitieel terrein
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21418, nrs. 1-2.
SGBO/HORECA tussen de regels door
36

is, hetgeen leidt tot aantasting van de geloofwaardigheid van de wetshandhaving en een
ongelijke rechtsbedeling.
Als knelpunt met betrekking tot het werkveld tenslotte wordt gewezen op het grote aantal
(nog steeds toenemende) mutaties met betrekking tot vergunningen en ontheffingen.
Het algemene oordeel over de aanvaardbaarheid van het niveau van handhaving is
negatief. Er wordt gesteld dat de inspectie te weinig formatieve ruimte heeft en dat de
pretenties met betrekking tot regelgeving veel verder reiken dan hetgeen vooralsnog met
toezicht en opsporing waar te maken valt.
De Arbeidsinspectie
De Arbeidsinspectie telt een bezetting van 460 mensjaren. Er zijn 15 wetten op grond
waarvan taken zijn toegewezen aan de Arbeidsinspectie. Voor toezicht op de naleving van
de Arbeidsomstandighedenwet worden 263 mensjaren ingezet, voor de beleidsrapportage
aan het departement worden 30 mensjaren ingezet.
De werkwijze van de Arbeidsinspectie ten opzichte van Horeca-inrichtingen bestaat
voornamelijk uit het uitvoeren van steekproeven. Recentelijk is een onderzoek gedaan naar
keukens in de Horeca. Op basis van het adressenbestand van Horeca-ondernemingen,
zoals dat bij de Kamer van Koophandel aanwezig is, werd een steekproef uitgevoerd.
Controle op naleving van de Arbeidsomstandighedenwet bij het oprichten van de inrichting
wordt volledig aan de gemeenten overgelaten in het kader van de Hinderwet. Het
personeelstekort bij de Arbeidsinspectie is hier debet aan.
In het verslag van de Algemene Rekenkamer zijn als knelpunten voortvloeiend uit de
werkingssfeer van wet- en regelgeving vermeld:
- De Arbeidsomstandighedenwet is nog niet van toepassing op alle arbeidssituaties.
Hierdoor zijn belangrijke groepen zonder wettelijke bescherming, echter een uitvoeringstraject
loopt al; oplossing vindt op korte termijn plaats.
- De Arbeidsomstandighedenwet maakt het niet mogelijk om tijdens ontwerp- en bouwfase
bestuurlijke invloed uit te oefenen op de factoren die de toekomstige arbeidsomstandigheden
beïnvloeden. De consequentie hiervan is dat de inspectie zich voor toezicht moet
behelpen met methoden voor marginale toetsing. Op veel gebieden moet de inspectie
zich beperken tot crisistoezicht (brandblussen). Het wordt wenselijk geacht dat regering
en parlement precies aangeven wat er van de inspectie verwacht wordt.
Als knelpunt met betrekking tot het personeel wordt er gewezen op het ontbreken van
voldoende menskracht voor intensieve controle in situaties met ongunstige arbeidsomstandigheden,
waardoor de kwaliteit van de arbeid achterblijft, er oneerlijke concurrentie tussen
de werkgevers bestaat en er hoge maatschappelijke kosten ontstaan. Men ziet als
oplossing: meer menskracht gericht op specifieke bedrijfstakken.
Als knelpunt met betrekking tot het werkveld wordt onder meer genoemd dat de arbeidsorganisaties
onvoldoende aandacht geven aan beleidsvoering, overleg en deskundige
ondersteuning met betrekking tot de arbeidsomstandigheden.
Het algemeen oordeel van de Arbeidsinspectie over de aanvaardbaarheid van het niveau
SGBO/HORECA tussen de regels door 37

van handhaving is negatief. Als toelichting hierop wordt gewezen op de relatief geringe
personeelsbezetting.
Economische Controledienst
De Economische Controledienst (ECD) heeft een personele bezetting van 250 mensjaren.
Er zijn 43 wetten op basis waarvan de ECD taken behoort te verrichten (voor 13 van deze
wetten werd in 1988 overigens geen personele inzet geleverd).
Er werden 220 mensjaren besteed aan toezicht op naleving, en 31 mensjaren aan
beleidsrapportage aan het departement.
Met betrekking tot de Horeca-branche opereert de ECD vanuit twee invalshoeken:
1. De vestigingstechnische invalshoek; er wordt gecontroleerd of er een vergunning is.
Met name wordt er op gelet of aan de opleidingseisen voldaan is, en of er geen
sprake is van schijnbeheer. De rest laat men over aan de Drankwetinspectie. De
controle geschiedt ofwel op basis van afspraken door de plaatselijke politie ofwel door
de ECD.
Af en toe wordt een steekproef gehouden, maar veelal wordt er op basis van vermoedens
gecontroleerd, bijvoorbeeld als de Kamer van Koophandel constateert dat er geen
vestigingsvergunning is terwijl een ondernemer wel in het handelsregister staat
ingeschreven, of door tips van concurrenten of plaatselijke politie.
2. De naleving van de PBO-wetgeving: de verordeningen van het Bedrijfschap Horeca.
In het verslag van de Algemene Rekenkamer wordt als knelpunt voortvloeiend uit de
werkingssfeer van wet- en regelgeving genoemd de toename van de (wettelijke) regelgeving.
Als consequentie wordt de verhoogde werkdruk bij toezicht genoemd. Als oplossing
wordt gezien een betere afstemming tussen regelgeving en personele inzet respectievelijk
capaciteit.
Als knelpunten voortvloeiend uit de wettelijke normering worden genoemd:
- Technisch-juridische gecompliceerdheid van de wetgeving, met als consequentie
onbekendheid bij justitiabelen met inhoud regelgeving en daaruit voortvloeiende fricties
bij controle. Als oplossing wordt genoemd vooroverleg met handhavende instanties bij
totstandkoming regelgeving.
- Gebruik van voor het strafrecht vage termen, met dezelfde consequentie als hierboven.
Als oplossing wordt genoemd het minder gebruiken van vage termen.
Als knelpunt met betrekking tot het personeel wordt gewezen op de afname van personele
capaciteit waardoor maatschappelijk onbegrip ontstaat voor het uitblijven van controles.
Als knelpunt met betrekking tot de bestuurlijke omgeving wordt genoemd de gescheiden
verantwoordelijkheden met betrekking tot beheer (EZ) en bestuur (Justitie), waaruit
afstemmingsproblemen voortvloeien. Er wordt op gewezen dat vele oplossingen al op
politiek en wetenschappelijk niveau zijn aangegeven.
SGBO/HORECA tussen de regels door 38

De ECD heeft geen oordeel over de aanvaardbaarheid van het niveau van handhaving,
aangezien men van mening is dat dit oordeel niet door een uitvoerende instantie kan
worden gegeven aangezien aanvaardbaarheid een beleids- dan wel politiek oordeel bevat,
Tot zover de knelpunten zoals die blijken uit het verslag van de Algemene Rekenkamer.
Vanuit het Ministerie van Economische Zaken wordt er op gewezen dat de uitvoering van
de taken van de ECD met betrekking tot de vestigingswetgeving ernstige gebreken
vertoond,
Hiervoor is een aantal oorzaken aan te wijzen:
- onvoldoende mankracht bij ECD;
- EZ geeft andere prioriteiten;
- de Tweede Kamer stelt andere prioriteiten;
- de ECD stuit op een aantal problemen bij het uitoefenen van haar taak.
De problemen waar de ECD bij de uitvoering op stuit zijn verschillend van aard. De in het
verslag van de Algemene Rekenkamer al genoemde technisch-juridische problemen en het
gebruik van vage termen ('maaltijd') leiden er ten eerste toe dat een opsporingsambtenaar
in lang niet alle gevallen waar hij een overtreding meent te constateren een proces-verbaal
kan opmaken.
Ten tweede, als een proces-verbaal zinvol lijkt, wordt de opsporingsambtenaar veelal
geconfronteerd met een Officier van Justitie die de vestigingswetgeving als verouderde
wetgeving beschouwt. Sommige Officieren van Justitie seponeren in 80 procent van de
gevallen.
Ten derde is er, ingeval er geen sepot plaats vindt, de politierechter die ook van mening is
dat de vestigingswetgeving verouderd is. Met als gevolg dat tot vrijspraak, of tot kleine
boetes wordt besloten. Voor de opsporingsambtenaar geen situatie om optimale arbeidssatisfactie
en motivatie uit te distilleren en voor het niveau van handhaving niet erg bevorderlijk.
5.3.5. Coördinatie
Tot slot wordt in dit hoofdstuk kort aandacht besteed aan de coördinatie binnen en tussen
de verschillende departementen.
Elk departement heeft een eigen taakgebied, in de praktijk (van de Horeca-ondernemer)
zijn er verschillende raakvlakken tussen deze taakgebieden. Optimale afstemming tussen
deze taakgebieden is een schoon streven. In Nederland is het echter een bekend gegeven
dat deze afstemming nog wel eens ontbreekt. Termen als 'verkokering' en 'compartimentering'
illustreren dit gegeven.
Ondanks het utopische karakter van het streven naar volledige afstemming lijkt het toch
zinvol enige aandacht te besteden aan dit onderdeel van regelgeving. Tijdens het
vooronderzoek werd dit nog eens bevestigd. Ondanks dat tijdens het vooronderzoek niet
specifiek aandacht geschonken is aan de coördinatie tussen de verschillende (rijks) regel-
gevers bleek dat de voorbereidingen voor de nieuwe Alcoholwet en de voorbereidingen
Horeca-AMvB parallel aan elkaar verliepen zonder dat er sprake was van coördinatie
SGBO/HORECA tussen de regels door 39

tussen deze twee vormen van regelgeving. Ook is het de vraag hoe de WABM zich
verhoudt tot de nieuwe Alcoholwet. Hier wordt de verwachting uitgesproken dat nader
onderzoek meer van deze afstemmingsgebreken aan het licht zal brengen.
Voor de Horeca-ondernemer is het met name van belang dat er op uitvoeringsniveau
afstemming bestaat, dan wel dat afstemmingsproblemen opgelost kunnen worden. Een
knelpunt hierbij is dat de uitvoerders gebonden zijn aan regelgeving uit verschillende
bronnen die niet op elkaar afgestemd kunnen worden.
De huidige afstemming tussen de Hinderwet en de Wet Geluidhinder is een voorbeeld
waar verbeteringen in wet- en regelgeving wordt nagestreefd. Gepoogd wordt om door
middel van het onderbrengen van alle Horeca-inrichtingen onder de Hinderwet deze
afstemmingsproblemen te verhelpen. Hieruit blijkt dat afstemming toch mogelijk is.
SGBO/HORECA tussen de regels door
40

6. Huidige ontwikkelingen
In de voorgaande hoofdstukken zijn verschillende ontwikkelingen, die zich momenteel op
het gebied van de Horeca wet- en regelgeving voordoen, al uitgebreid besproken. In dit
hoofdstuk worden deze ontwikkelingen nog eens kort op een rij gezet. Daarnaast wordt in
dit hoofdstuk ingegaan op een aantal ontwikkelingen die nog niet in voorgaande hoofdstukken
behandeld zijn en die in het kader van dit vooronderzoek vermeldenswaardig zijn.
De meest in het oog springende ontwikkelingen zijn de plannen en voorbereidingen voor
de nieuwe Alcoholwet, de ontwikkelingen met betrekking tot de vestigingswetgeving en de
Horeca-AMvB ex. art, 2a Hinderwet met de daarop aansluitende wijziging van de model-
APV van de VNG.
Afhankelijk van de uitkomsten van de regelgevingsprocessen kunnen de gevolgen voor de
Horeca aanzienlijk zijn, alhoewel het nog niet helemaal duidelijk is wat de precieze
uitwerking op het huidige regelbestand zal zijn. Dit zal ook afhankelijk zijn van de manier
waarop gemeenten om zullen gaan met de AMvB en de model-APV.
Aangezien in de voorlopige knelpunteninventarisatie met betrekking tot Horeca wet- en
regelgeving de Warenwet niet als voornaam knelpunt werd genoemd, is in het vooronderzoek
relatief weinig aandacht geschonken aan de recent gewijzigde Warenwet en de rol
van de Rijkskeuringsdienst van Waren.
De Wijzigingswet 1988 Warenwet (Stb. 358) is per 1 januari 1989 in werking getreden. De
werkingssfeer van de Warenwet is verruimd. Voor het verruimde deel worden nog
uitvoeringsbesluiten genomen. Deze wijziging had enige gevolgen voor de werkwijze van
de Rijkskeuringsdienst van Waren. In het verslag van de Algemene Rekenkamer over 1989
wordt door de Rijkskeuringsdienst van Waren opgemerkt dat de jarenlange reorganisatie
enige arbeidsonrust tot gevolg heeft gehad, en dat de verwachting is dat in 1989 een
doelmatige organisatie opgebouwd zal worden.
De gang van zaken rond de Warenwet is enigszins vergelijkbaar met die van de Arbeidsomstandighedenwet.
Ook bij de Arbeidsomstandighedenwet is sprake van een wetswijziging,
zij het enigszins ingrijpender, en ook hier is het nog niet helemaal duidelijk hoe deze
wijziging in de praktijk zal uitwerken. Tevens wordt de Arbeidsomstandighedenwet vanuit
de Horeca niet als een majeur knelpunt ervaren, zodat in het vooronderzoek relatief weinig
aandacht aan deze wet is geschonken.
De Arbeidsomstandighedenwet wordt, als opvolger van de Veiligheidswet, vanaf 1983 in
fasen ingevoerd. De fasen 3 en 4 worden in 1990 ingevoerd.
SGBO/HORECA tussen de regels door
41

Als belangrijke verschillen met de Veiligheidswet worden wel genoemd: 1
- de samenwerking tussen werkgever en werknemers staat in de nieuwe wet centraal, de
werknemers moeten een actievere rol spelen op 'Arbo-gebied';
- de Arbowet legt een groter accent op beleid, structuren en optimalisering dan op het
naleven van concrete normen;
- het aandachtsveld welzijn wordt toegevoegd aan de velden veiligheid en gezondheid; en
- de rol van de deskundige diensten en de overheid (Arbeidsinspectie) verandert.
Een volgend te noemen aandachtspunt is het in 1987 door het Ministerie van Binnenland-
se Zaken gelanceerde 'D'project 1 : provincies en gemeenten werden opgeroepen voorstellen
te doen voor (het experimenteren met) decentralisatie en deregulering. Na de vele
enthousiaste en creatieve voorstellen van gemeenten en provincies werd het project door
het vallen van het Kabinet-Lubbers II ten dele opgeschort. Voor een aantal van de
voorstellen, waarvoor experimenten zouden worden opgezet, waren namelijk wetswijzigin-
gen nodig of waren Algemene Maatregelen van Bestuur vereist. Deze wetgeving werd
opgeschort. Ook voor de Drank- en Horecawet waren voorstellen gedaan. Experimenten op
basis van deze voorstellen vereisten echter de genoemde wetgeving. Het experiment met
de Drank- en Horecawet is dus voorlopig ook opgeschort. Het is niet duidelijk of een
dergelijk experiment alsnog gestart gaat worden.
Een tot slot te noemen aandachtspunt is de bedrijfsinterne milieuzorg. Vanuit het Ministerie
van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer wordt het opzetten van
bedrijfsinterne milieuzorgsystemen door branche-organisaties gestimuleerd. Ook bij het
Bedrijfsschap Horeca worden acties ondernomen om dit onderdeel van milieubeleid voor
de Horeca verder uit te werken. In het onderhavige vooronderzoek is nog niet onderzocht
in hoeverre deze ontwikkeling invloed kan hebben op de wet- en regelgeving voor Horecaondernemingen.
Th. Reubsaet, J. Warmerdam en P. den Boer; De Arbowet bij bedrijfsleven en overheid, in: Tijdschrift voor
Arbeidsvraagstukken', blzz. 21-34, jaargang G, 1990/1,
SGBO/HORECA tussen de regels door
42

7. Bevindingen en opzet hoofdonderzoek
7.1. RESUMÉ
Doel van dit vooronderzoek was het verkrijgen van een algemeen beeld tegen de
achtergrond van de in hoofdstuk 2 geformuleerde probleemstelling, op basis waarvan een
uitgewerkte opzet voor het hoofdonderzoek gemaakt kon worden. Hiertoe werden reeds
beschikbare gegevens geanalyseerd, heeft een nadere verkenning van relevante wet- en
regelgeving plaatsgevonden, en zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van
Horeca-organisaties, gemeentelijke actoren en rijksactoren.
Om een algemeen beeld te verkrijgen is het gegeven 'wet- en regelgeving voor Horecaondernemingen'
vanuit verschillende invalshoeken benaderd.
Allereerst werd de bottom-up benadering gehanteerd: vanuit de Horeca-ondernemer werd
bekeken welke problemen zich met regelgeving voordoen. Vervolgens werd het bredere
kader van wet- en regelgeving in kaart gebracht, zodat een meer precieze situering van de
problemen mogelijk is. Daarna werd (top-down) geïnventariseerd welke problemen er bij de
verschillende overheidsinstanties bestaan met betrekking tot de regelgeving op het gebied
van Horeca-ondernemingen.
Zowel bij de bottom-up als, en vooral, bij de top-down benadering zijn ook andere, met
regelgeving samenhangende, aspecten meegenomen. Regelgeving is immers veelal
ingepast in een breder beleidskader.
Tot slot is aandacht geschonken aan enkele ontwikkelingen die zich momenteel voordoen
en die relevant zijn in het kader van dit onderzoek.
7.2. VOORLOPIGE BEVINDINGEN
Op grond van het inventariserende vooronderzoek kunnen enkele voorlopige conclusies
worden getrokken. Op basis hiervan ontstaan de lijnen waarlangs het hoofdonderzoek
moet verlopen om relevante informatie op te leveren ter bestrijding verdere beantwoording
van de probleemstelling.
Een eerste, en weinig verrassende, bevinding is dat de Horeca-branche met een zeer
omvangrijk pakket aan regelgeving te maken heeft. De veel gehoorde klacht dat het
midden- en kleinbedrijf 'overspoeld wordt door regelgeving' blijkt voor wat betreft de
Horeca-branche zeer zeker gegrond te zijn.
Een tweede bevinding hangt met de eerste bevinding samen. Horeca-ondernemingen
krijgen bij de uitoefening van hun bedrijf relatief veel te maken met onderwerpen die op
gebieden liggen waar de overheid een taak heeft orn regulerend op te treden; alcohol,
SGBO/HORECA tussen de regels door 43

arbeid, stank, hygiëne, geluid, bezoekers, criminaliteit, verkeer enz. Hieruit ontstaat het
beeld dat de omvangrijke regelgeving waar Horeca-ondernemingen mee te maken krijgen
grotendeels een weerspiegeling is van de problemen die nu eenmaal met de aard van het
Horeca-bedrijf samenhangen. Niet alleen de regels, maar ook de aard van het Horecabedrijf
veroorzaakt het probleem.
Een derde bevinding is dat in het vooronderzoek nog niet vastgesteld kon worden waar nu
precies de overlappingen en inconsistenties in de wet- en regelgeving zich in de praktijk
voordoen. Wel kon globaal aangeduid worden dat verschillende wetten overlappingen
vertonen, meerdere regelgevende instanties naast elkaar bestaan, procedures niet op
elkaar afgestemd zijn, coördinatie tussen regelgevers verbetering behoeft en een deel van
de regels verouderd is.
Een vierde bevinding is dat geïntegreerd Horeca-beleid door gemeenten veelal ontbreekt.
Door vertegenwoordigers uit de Horeca-branche wordt hierop gewezen, en in het voor-
onderzoek is gebleken dat Horeca-beieid door gemeenten, voor zover er een beleid is, zich
beperkt tot de invalshoeken openbare orde en woon- en leefmilieu. In de meeste gevallen
ontbreekt een soort 'doelgroepenbeleid' ten aanzien van de Horeca bij gemeenten.
Een vijfde bevinding betreft zowel de knelpunten met betrekking tot regelgeving zoals dat
door Horeca-ondernemingen wordt ervaren, als een direct knelpunt voor de verschillende
overheden: de problemen met de handhaving.
De vele geconstateerde problemen met de handhaving kunnen een indicatie zijn van een
gebrek aan legitimiteit van de regels. Dit gebrek kan op verschillende manieren ontstaan.
Bijvoorbeeld door het te grote aantal regels of de financiële nadelen die de naleving met
de regels met zich mee zou brengen. Vergroting en verbetering van het handhavingsapparaat
alleen is geen voldoende oplossing. Op dit handhavingsaspect zal in de volgende
paragraaf worden teruggekomen.
Een zesde bevinding betreft de procedures.
Zowel door bedrijfsleven als door overheid wordt hierop gewezen als een probleem dat
oplossingen behoeft. Overigens ontbreekt in het vooronderzoek de visie van omwonenden
van Horeca-ondernemingen. Rechtsbescherrningsprocedures zijn voor omwonenden veelal
een belangrijk instrument om hun belangen te behartigen.
Een zevende en laatste bevinding betreft de huidige ontwikkelingen op het gebied van de
wet- en regelgeving voor Horeca-ondernemingen.
Een vrij ongewaagde stelling is: 'het veld is altijd in beweging'. Dit mag waar zijn, maar
rnet betrekking tot het onderwerp van dit onderzoek is het opvallend dat er op de meest
belangrijke gebieden nieuwe regelgeving wordt overwogen, dan we! al vrijwel gereed is. De
vestigingswetgeving staat ter discussie, de herziene milieuwetgeving (WABM, AMvB +
model-APV) staat er aan te komen, een nieuwe Alcoholwet staat in de steigers. Daarnaast
spelen nog zaken als 'bedrijfsinterne milieuzorgsystemen' een rol. Voorwaar geen margina-
le wijzigingen. En een goed moment om de verschillende ontwikkelingen op elkaar af te
stemmen.
SGBO/HORECA tussen de regels door
44

7.3. STUREN DOOR MIDDEL VAN REGELGEVING
Zoals in hoofdstuk 1 al uiteengezet is, is het gegeven 'wet- en regelgeving voor Horecaondernemingen'
een vrij breed begrip waarbij enige afbakening nodig is om tot bruikbare
onderzoeksresultaten te geraken. Daarnaast is het nodig om het onderzoeksgebied te
verbreden aangezien regelgeving veelal in combinatie met andere instrumenten ingezet
wordt.
Op basis van de hierboven vermelde bevindingen kan al globaal aangegeven worden op
welke wijze het hoofdonderzoek een bijdrage kan leveren aan een vermindering van de
knelpunten als gevolg van regelgeving. Hieronder wordt door middel van een meer
theoretisch model gepoogd het hoofdonderzoek een stevige basis te geven. Inpassing van
de bevindingen levert dan een duidelijk en gestructureerd overzicht op voor de opzet van
het hoofdonderzoek.
Sturing wordt wel gedefinieerd als 'doelconforme beïnvloeding van maatschappelijke
wisselwerkingen' 2 . Als voorbeeld van maatschappelijke wisselwerking kan genoemd worden
de café-houder die zijn klanten niet te vroeg naar huis wil sturen in relatie met omwonenden
die last hebben van laat vertrekkende bezoekers. Sturing beperkt en verruimt
gedragsalternatieven, een vroeg sluitingsuur beperkt de mogelijkheden van de café-houder.
Tevens betekent sturing; beïnvloeding, gericht op een doel. Indien niet de gedragsalternatieven
gekozen worden die door de sturing beoogd werden kan de sturing niet effectief
blijken te zijn.
Dat de sturing door middel van regelgeving op het gebied van Horeca-ondernemingen niet
effectief is kwam in verschillende delen van het vooronderzoek naar voren. De meerdere
malen geconstateerde problemen met de handhaving tonen aan dat de naleving van de
regels te wensen overlaat.
De naleving van regels is van verschillende factoren afhankelijk. Naleving van regels is niet
vanzelfsprekend als:
- de regels niet normatief juist ervaren worden (al of niet beïnvloed door de omgeving);
- de regels een financieel-economisch nadeel opleveren;
- de regels gewoonweg niet bekend zijn;
- er (te) hoge eisen aan het handhavingsapparaat worden gesteld om naleving van de
regels te garanderen.
Er zijn vier factoren aan te geven die bepalen of regels nageleefd worden:
1. informatie over het bestaan van de regels;
2. legitimiteit van de regels;
3. (financieel-)economische consequenties van de regels;
4. pakkans bij overtreding van de regels.
2 W. Derksen, 'De werkelijkheid van de terugtred', in: W. Derksen, Th. G. Drupsteen en W.J. Witteveen (red.),
'De terugtred van regelgevers', Zwolle 1989, t.a.p. 18.
SGBO/HORECA tussen de regels door 45

Vertaald naar de regelgeving die op de Horeca van toepassing is betekent dit in het
ideale geval dat:
a. de gemeente, die de voornaamste uitvoerder van deze regelgeving is, met een
volledig en consistent regelbestand naar de Horeca-ondernemer toe moet kunnen
stappen (algemene voorwaarde);
b. de Horeca-ondernemer geïnformeerd is (door branche-organisatie, Kamer van
Koophandel, of gemeente) over het bestaande regelbestand (ad 1.);
c. de ondernemer overtuigd is c.q. overtuigd wordt van de juistheid van de regels (ad
2.); instrumenten hiervoor zijn een duidelijk Horeca-beleid, afstemming van beleid met
branche-organisaties, duidelijke en korte procedures;
d. de regels geen niet te beargumenteren negatieve financieel-economische consequenties
met zich meebrengen voor de ondernemer (ad 3,);
e. er een uitvoerbaar handhavingsbeleid is (ad 4.); dit betekent onder andere een goede
afstemming tussen gemeente, politie en justitie, en voldoende en bruikbare sanctiemogelijkheden.
7.4. OPZET HOOFDONDERZOEK
De resultaten van het vooronderzoek maken het mogelijk de doelstellingen van het
hoofdonderzoek nader te specificeren, de probleemstelling op haar waarde te schatten en
te bepalen welke onderzoeksinstrumenten voor de beantwoording van de probleemstelling
ingezet dienen te worden.
7.4.1. Doelstellingen
Om te beginnen zal het hoofdonderzoek moeten leiden tot aanbevelingen ter verbetering
van de volledigheid en consistentie van het regelbestand. Hiervoor is het nodig dat
onderzocht wordt waar zich precies het grootste deel van de discrepanties en inconsistenties
in de regelgeving voordoen.
Op basis van het meer gerichte onderzoek naar discrepanties en inconsistenties in de
huidige regelgeving zal een analyse moeten plaats vinden van de huidige ontwikkelingen
om te zien of deze ontwikkelingen bijsturing behoeven. Het ideaalmodel zou zijn een
geïntegreerd Horeca-beleid op rijksniveau dat naadloos aansluit op het geïntegreerde
gemeentelijke Horeca-beleid.
De verschillende procedures van toepassing in de huidige regelgeving en de momenteel in
ontwikkeling zijnde regelgeving dienen gescreend te worden op mogelijkheden ter
stroomlijning c.q. afstemming.
Tevens zal bezien moeten worden hoe naast dit geïntegreerde beleid de informatievoorziening
naar de Horeca-ondernemer momenteel verloopt en of er verbeteringen mogelijk zijn.
Naast deze doelstellingen zal op basis van het hoofdonderzoek een model geconstrueerd
kunnen worden dat gemeenten ten behoeve van een geïntegreerd (doelgroep) Horeca-
SGBO/HORECA tussen de regels door
46

eleid adviseert. Een beleid dat meer beleidsgebieden dan alleen de openbare orde en het
woon- en leefmilieu omvat. Hiervoor kan onder meer gekeken worden naar verschillende
initiatieven die gemeenten momenteel al hebben ontplooid.
In het adviesmodel voor een geïntegreerd gemeentelijk Horeca-beleid zal aandacht
geschonken moeten worden aan de financieel-economische consequenties voor Horecaondernemers.
Daarnaast zal handhavingsbeleid onderdeel moeten uitmaken van dit adviesmodel. Evenals
bij de procedures kan in het hoofdonderzoek aandacht worden besteed aan de mogelijkheden
voor stroomlijning van huidige knelpunten bij de handhaving.
7.4.2. Probleemstelling en aanpak
Deze gespecificeerde doelstellingen betekenen dat de resultaten van het vooronderzoek
geen aanleiding geven de probleemstelling aan te passen. Wel behoeft de verdere
uitwerking een actualisering om de beantwoording van de probleemstelling mogelijk te
maken en daarmee de doelstellingen van het onderzoek te realiseren.
Als bouwstenen hiervoor zullen de volgende activiteiten moeten worden verricht:
1. Om te beginnen zullen de huidige ontwikkelingen in de wet- en regelgeving geanalyseerd
moeten worden op hun aansluiting op het gemeentelijke Horeca-beleid.
2. Daarnaast zullen de procedures bij de uitvoering van de huidige en toekomstige
regelgeving gescreend moeten worden op hun toepasbaarheid aan de kant van de
overheid en aanvaardbaarheid aan de kant van de doelgroep.
3. De huidige en toekomstige regelgeving zal ook gescreend moeten worden op de
handhaafbaarheid. De criteria hiervoor volgen uit het vooronderzoek.
4. Een analyse van de informatievoorziening naar Horeca-ondernemingen met betrekking
tot wet- en regelgeving moet het mogelijk maken een betere aansluiting van deze
activiteit op de behoefte van de doelgroep mogelijk te maken.
5. Een enquête onder Horeca-ondernemers moet inzicht geven in de aard en de omvang
van de knelpunten zoals deze door de doelgroep worden ervaren. Verder zullen
concept-voorstellen voor verbeteringen op hun draagvlak bij de doelgroep getoetst
kunnen worden.
6. De aldus verzamelde informatie maakt het mogelijk te komen tot het opstellen van een
adviesmodel/handboek voor geïntegreerde gemeentelijk doelgroepbeleid voor de
Horeca. De ontwikkeling van dit model/handboek zal in nauwe samenspraak met
gemeenten ontwikkeld moeten worden om een zo hoog mogelijke praktijkwaarde te
behalen.
7. De resultaten van het hoofdonderzoek zullen in een tweetal publikaties gepresenteerd
kunnen worden.
In een eerste publikatie wordt het adviesmodel/handboek gepresenteerd. De tweede
publikatie bevat de eindrapportage van het onderzoek.
Bij de uitvoering van de eerste vier activiteiten ligt het accent op bureau-onderzoek
aangevuld met gesprekken met deskundigen.
SGBO/HORECA tussen de regels door 47

Bij het uitvoeren van de enquête zal het zowel gaan om een mondelinge enquête als een
schriftelijke enquête. De mondelinge enquête - onder een beperkt aantal respondenten -
zal tot doel hebben de schriftelijke enquête onder een representatieve steekproef van de
Horeca-ondernemers op een adequate wijze voor te kunnen bereiden.
SGBO/HORECA tussen de regels door
48

Bijlage A.
HORECA-INRICHTINGEN NAAR SOORT EN AANTALLEN PER SEPTEMBER 1985.
Soort
Café/bar 1
Sociëteit
Coffeeshop
Kiosk
IJssalon
Horeca-afdeling
Recreatiebedri jf
Bedrijfskantine
Strand bedrijf
Buffet-exploitatie bij sportaccommodaties
Ontmoet i ngscent rum
Zalen-exploitatie
Café-restaurant
Totaal: 37.802
Aantal
13.007
47
1.603
90
202
975
545
262
1.639
1.640
369
Soort
Cafetaria
Restauratie
Bïstro
Traiteur
Wegrestaurant
C repen" e
Automatiek
Hotel-garni
Hotel-café
Hotel-restaurant
Hotel -café- restaurant
Kamerverhuurbedri jven
Pension
3.000 j Restaurant
i
Aantal
5.965
121
1.323
53
98
165
98
633
265
189
1.395
197
645
3.276
: 'Horeca in cijfers', Bedrijfsschap Horeca, september 1985, 's-Gravenhage, overgenomen uit:
'Verstorend Gennecmn 1 Bron:
SGBO 'Verstorend Genoegen . 's-Gravenhage, 1988.
De discotheken zijn ondergebracht bij de categorie café/bar, Medio 1986 bedroeg het aantal discotheken in totaal
ongeveer 800, waarvan 350 'pure' discotheken on 450 discotheek-achtige inrichting.

Bijlage B.
SCHEMA 1. WETTELIJK KADER EN MEDEBEWINDSREGELGEVING VAN GEMEENTEN

SCHEMA 1. WETTELIJK KADER EN HEDEBEUINDSREGELGEVING VAN GEMEENTEN
OVERHEIDSDEELTAKEN
Economisch Welzijn
Maatschappelijk Welzijn
Volksgezondheid
H i L ieu
Openbare orde, rust en
zedelijkheid
Ruimtelijke ontwikkeling
en ordening
Woon- en leef mi l ieu
Openbare veiligheid
Verkeer en vervoer
Recreatie
———————————————————
F i nanc i en
WETTELIJK KADER
Drank- en Horecawet
Vestigingswet Bedrijven
Handelsregisterwet
Winkelsluitingswet
Arbeidswet
Auteurswet
Wet Economische Mededinging
Drank- en Horecawet
Wet op de Kansspelen
Warenwet
Arbeidsomstandighedenwet
Drank- en Horecawet
Wet Algemene Bepalingen Milieuhyg
i ene
Hinderwet
Wet Geluidhinder
Wet op de Ruimtelijke Ordening
Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing
Monumentenwet
Woningwet
Brandweerwet
Wegenverkeerswet
Wegenwet
Wet op de Openluchtrecreatie
(in voorbereiding)
———————————————————————
Belastingwetgeving
Stimuleringsregelingen
REGELGEVING
Verordeningen (gemeente)
Verordening (Bedrijfschap
Horeca)
Verordeningen
Verordening
Bestemmingsplan
Leef mi l ieuverordening
Monumentenverordening
Bouwverordening
Brandprevent i everordeni ng
Uitritverordening
BETROKKEN OVERHEIDSINSTANTIE
D rank inspectie
gemeente
Economische Controle Dienst
Economische Controle Dienst
Kamers van Koophandel
gemeente
Keuringsdienst van Waren
Arbeidsinspectie
gemeente
gemeente
gemeente
gemeente
gemeente
gemeente
gemeente/brandweer
gemeente
SPECIFIEK V/ ^N TOEPASSING OP:
ten gehore
brengen
van muziek
x
X
X
verstrekken
van
alcohol-
drank
X X
X
X
X
bereiden
en ver-
maaltijden
X
X
X
————————
bereiden
en verstrekken
etenswaren
tijden)
——
X
————
X
————
————
verstrekken
van
l og i es
X
X
——————————
1
1
1

Bijlage C.
SCHEMA 2. AUTONOME REGELGEVING VAN GEMEENTEN

SCHEMA 2. AUTONOME REGELGEVING VAN GEMEENTEN
GEMEENTELIJKE DEELTAKEN REGELGEVING
Economisch Welzijn
Maatschappelijk Welzijn
Volksgezondheid
Mi lïeuzorg
———————————————————————————
Openbare orde, rust en zedelijkheid
Ruimtelijke ontwikkeling en ordening
Woon- en leefmilieu
———————————————————————————
Openbare veiligheid
Verkeer en vervoer
Recreatie
Financiën
Lozingsverordening
APV (geluidhinderbepalingen}
Overlastverordening
APV (algemeen)
Muziekverordening
Terrasverordening
Verordening sluitingstijden
Verordening voor alarminstallaties
Reclameverordening
Verordening op het verstrekken van alcoholvrije drank
Verordening op het stedeschoon
Verbod om scherpe afsluitingen lager dan 2 meter te hebben
Parkeer- en parkeergeldverordening
Parkeerexcessenverordening
Belasting- en legesverordening
SPECIFIEK VAN TOEPASSING OP:
ten gehoren brengen
van muziek
X
X
X
X
verstrekken van
alcoholhoudende
drank
————————————
X
X
——————
bereiden en verstrekken
van
etenswaren niet
zijnde maaltijden
X
verstrekken van
logies
X
——————————————

Bijlage D.
OVERZICHT VAN GESPREKSPARTNERS
- de heer mr B. Berkhout (Horeca Nederland)
- de heer mr. J.W. van Schie (Bedrijfschap Horeca)
- mevrouw mr. C.J. Kuijpers (VNG)
- de heer mr. drs. J.W. Edinga (VNG)
- de heer mr. R. van Binsbergen (gemeente Amsterdam)
- de heer drs. B.M. Kustner (Inspectie Drankwetgeving)
- mevrouw mr. S.A. Horn (Ministerie van Economische Zaken)
- de heer J. van der Woude (VNG)
- de heer P. Wennink (gemeente Haaksbergen)
OVERIGE GERAADPLEEGDE PERSONEN EN INSTANTIES:
- Economische Controle Dienst
- Arbeidsinspectie
- de heer L.A.A. van Wakeren (gemeente Hoorn)
- Ministerie van WVC, Hoofdafdeling Alcohol, Drugs- en Tabaksbeleid

Bijlage E.
OVERZICHT VAN GERAADPLEEGDE DOCUMENTATIE
Alcohol en Samenleving, Tweede Kamer, nr. 19243, klass. nr. -1.761.1., 04/10/85.
Algemene Rekenkamer, Verslag van de Algemene Rekenkamer 1989, Tweede Kamer,
vergaderjaar 1989-1990, 21481 nrs. 1-2.
Beke, dr. B.M.W.A., Recreatie-criminalïteit en alcohol, Utrecht 1989.
Centrum voor Milieurecht Universiteit van Amsterdam, 'De Amsterdamse Horeca tussen
beleving en beleid', Amsterdam, oktober 1989.
Coördinerened Politie Beraad, bestuurlijke en politiële preventie van criminaliteit, Den Haag
1988.
Derksen, W., Drupsteen, Th.G., Witteveen, W.J, (red.), 'De terugtred van regelgevers, Meer
regels, minder Sturing', W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1989.
Gilhuis, Woningwet en milieuvergunning, in: 'Milieu en Recht', (maart) 1988/3.
Lok, J.A., Wegverkeerslawaai en bestemmingsplannen, in; 'Milieu en Recht', (mei) 1988/5.
Nijhoff, mr. H.P., Verkeersoverlast van (horecabedrijven, in: 'Milieu en Recht', (maart)
1989/3.
Ministerie van Economische Zaken, Regelingen voor handel, ambacht en dienstverlening,
1987.
Ministerie van Economische Zaken, 'Overzicht regelingen voor ondernemers in het middenen
kleinbedrijf, Den Haag, 1990.
Reubsaet, Th., Warmerdam, J., De Arbowet bij bedrijfsleven en overheid, in: 'Tijdschrift voor
Arbeidsvraagstukken', jaargang 6 (1990), nr. 1.
Schroot, J.C., van Vliet, mr. M. van, Wijma, mr. N., 'Begrip van de Nederlandse Gemeente'
(deel 3), Alphen a/d Rijn, 1979.
SGBO, 'Verstorend Genoegen, een onderzoek naar de overlast van horecaondernemingen',
Den Haag, 1988.
SIBAS, 'Gevestigende belangen, een beleidsanalytische studie over de
vestigingswetgeving', Delft, juli 1988.

gi-sW??
Sonsbeek, R.K. van, 'Regelgeving voor de HORECA ondernemer', Groningen, 1988.
STIVA, 'Code voor alcoholhoudende dranken', mei 1990.
Vereniging voor Milieurecht, 'AMvB's op grond van artikel 2a van de Hinderwet', W.E.J.
Tjeenk Willink, Zwolle, 1989.
VNG, 'Van kwaad tot erger', een VNG-reader over kleine criminaliteit, Den Haag, 1986.
VNG, 'Bedrijven en gemeentelijke vergunningen', Den Haag, 1980.
VNG, 'Gemeente en deregulering', Den Haag, 1987.
Wijziging van de Warenwet, Tweede Kamer, nr. 17495, klass. nr, -1.773.11, 21/04/88.