X-factor besluit eerste reguleringsperiode netbeheerders gas

Openbaar
Nederlandse Mededingingsautoriteit
Nummer 100636-152
BESLUIT
Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit namens de
Minister van Economische Zaken op de bezwaren ingebracht tegen het besluit van 29
augustus 2001, kenmerk 100350/149, inzake de factor xt 2002/2003 zoals bedoeld in artikel
80 Gaswet voor netbeheerders en tegen het besluit van 12 juli 2002, kenmerk
100801/16, tot wijziging van dat besluit.
Betreft: 100636/1 Essent Netwerk Brabant B.V., Essent Netwerk Friesland NW-ZO N.V.,
Essent Netwerk Limburg B.V., Essent Netwerk Noord N.V. en
InfraMosane N.V.
100636/2 EnergieNed
100636/3 GNET Eindhoven B.V.
100636/4 N.V. Continuon Netbeheer
100636/5 DELTA Netwerkbedrijf B.V.
100636/9 ENECO Netbeheer Amstelland B.V., ENECO Edelnet Delfland B.V.,
ENECO Netbeheer Midden-Holland B.V., ENECO Netbeheer B.V.,
ENECO Netbeheer Zuid-Kennemerland B.V., ENECO Netbeheer
Midden-Kennemerland B.V., ENECO Netbeheer NOF B.V., ENECO
Netbeheer Zeist en Omstreken B.V. en ENECO Netbeheer Weert N.V.
100636/11 Westland Energie Infrastructuur B.V.
100636/12 Intergas Netbeheer B.V.
100636/13 REMU N.V. en Elektriciteitsnetbeheer Utrecht B.V.
100636/14 Netbeheerder Centraal Overijssel B.V.
100636/15 ONS Netbeheer B.V.
100636/16 B.V. Netbeheer Haarlemmermeer
100636/20 N.V. RENDO Holding en RENDO Netbeheer B.V.
100636/21 Obragas Net B.V.
1 Openbaar

Openbaar
I. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
1. Bij besluit van 29 augustus 2001 (Stcrt. 2001, 167; hierna: het bestreden besluit) heeft de
directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Energie (hierna: de directeur DTe) namens de
Minister van Economische Zaken (hierna: de Minister) de factor xt (hierna: x-factor) zoals
bedoeld in artikel 80 Gaswet voor netbeheerders, voor elk van de jaren 2002 en 2003 voor
alle in de aanhef van dit besluit vermelde netbeheerders, met uitzondering van DELTA
Netwerkbedrijf B.V. (8,8) en Essent Netwerk Brabant B.V. (7,7), vastgesteld op 9.
2. Ter voorbereiding op het bestreden besluit heeft de directeur DTe overleg gevoerd met de
netbeheerders. De gevolgde procedure is beschreven in hoofdstuk 2 van het
achtergrondrapport bij dit besluit. 1 Het achtergrondrapport is een onderdeel van het
bestreden besluit.
3. Naast de vertegenwoordigers van gasdistributiebedrijven zijn vertegenwoordigers van
belangenorganisaties en andere belangstellenden uitgenodigd voor overleg. Van de
Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW) is een reactie op het consultatiedocument
ontvangen. VEMW en de Consumentenbond waren aanwezig op de hoorzitting van 23 maart
2001. 2
4. Tegen het bestreden besluit hebben tijdig bezwaar gemaakt:
Essent Netwerk Brabant B.V., Essent Netwerk Friesland NW-ZO N.V., Essent Netwerk
Limburg B.V., Essent Netwerk Noord N.V. en InfraMosane N.V. (verder tezamen:
Essent)
EnergieNed
GNET Eindhoven B.V. (verder: GNET)
N.V. Continuon Netbeheer (verder: Continuon)
DELTA Netwerkbedrijf B.V. (verder: DELTA)
ENECO Netbeheer Amstelland B.V., ENECO Edelnet Delfland B.V., ENECO Netbeheer
Midden-Holland B.V., ENECO Netbeheer B.V., ENECO Netbeheer Zuid-Kennemerland
B.V., ENECO Netbeheer Midden-Kennemerland B.V., ENECO Netbeheer NOF B.V.,
ENECO Netbeheer Zeist en Omstreken B.V. en ENECO Netbeheer Weert N.V. (verder
tezamen: ENECO)
Westland Energie Infrastructuur B.V. (verder: Westland)
Intergas Netbeheer B.V. (verder: Intergas)
REMU N.V. en Elektriciteitsnetbeheer Utrecht B.V. (verder: ENBU)
1 Price cap-regulering Gaswet. Achtergrondrapport bij het besluit inzake de factor xt 2002/2003
zoals bedoeld in artikel 80 Gaswet (nr. 100350/150)
2 Zie randnummer 7 van het achtergrondrapport.
2 Openbaar

Openbaar
Netbeheerder Centraal Overijssel B.V.
ONS Netbeheer B.V.
B.V. Netbeheer Haarlemmermeer
N.V. RENDO Holding en RENDO Netbeheer B.V. (verder: RENDO)
Obragas Net B.V. (verder: Obragas)
5. Bij besluit van 12 juli 2002, nr. 100801/16 (Stcrt. 2002, 135; hierna: het wijzigingsbesluit)
heeft de directeur DTe het bestreden besluit gewijzigd en voor iedere netbeheerder opnieuw
een x-factor vastgesteld. Deze varieert van 7,9 voor ENBU tot 9 voor de overige
netbeheerders. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna:
Awb) worden de ingestelde bezwaren geacht mede te zijn gericht tegen dit wijzigingsbesluit.
6. Bij brief van 12 augustus 2002 zijn de bezwaarmakers naar aanleiding van het
wijzigingsbesluit nog in de gelegenheid gesteld binnen twee weken hun bezwaren aan te
vullen of (gedeeltelijk) in te trekken. Van die gelegenheid hebben EnergieNed, GNET,
Continuon, DELTA, ENECO, Intergas, REMU N.V. en ENBU, en Obragas tijdig gebruik
gemaakt.
7. Overeenkomstig het bepaalde bij artikel 7:4, tweede lid, van de Awb zijn de bezwaarschriften
en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken vanaf 24 september 2002 gedurende
een week voor belanghebbenden ter inzage gelegd.
8. Op 1 oktober 2002 heeft ten kantore van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna:
NMa) aan de Wijnhaven 24, te Den Haag een gemeenschappelijke hoorzitting
plaatsgevonden waarvoor de indieners van de bezwaarschriften zijn uitgenodigd. VEMW en
de Consumentenbond zijn op de hoogte gesteld van de hoorzitting. Van deze hoorzitting is
een verslag gemaakt, dat op 8 november 2002 is toegezonden aan degenen die aanwezig
waren op de gemeenschappelijke hoorzitting.
9. Op 1 oktober 2002 heeft aansluitend op de gemeenschappelijke hoorzitting op verzoek van
Intergas en Essent nog een tweetal vertrouwelijke hoorzittingen plaatsgevonden. Van deze
hoorzittingen zijn verslagen gemaakt die op 8 november 2002 zijn toegezonden aan Intergas
en Essent afzonderlijk. De overige aanwezigen op de gemeenschappelijke hoorzitting is
medegedeeld dat hun deze verslagen niet zijn toegezonden omdat zij bedrijfsvertrouwelijke
gegevens bevatten.
10. In zijn uitspraak van 13 november 2002 (no. AWB 01/841 e.v.; AB 2003/80, m.nt. IcvdV) heeft
het CBb de x-factorbesluiten op grond van artikel 41 Elektriciteitswet 1998 (hierna: E-wet)
vernietigd op de grond dat de directeur DTe één uniforme x-factor dient vast te stellen en het
3 Openbaar

Openbaar
hem niet is toegestaan per netbeheerder een afzonderlijke x-factor te bepalen. Vervolgens is
de beslissing op bezwaar aangehouden.
11. Naar aanleiding van de situatie die was ontstaan door voormelde uitspraak van het CBb en
het wetsvoorstel tot wijziging van de Overgangswet elektriciteitsproductiesector en van de
Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet (Kamerstukken 28 174; hierna: Wet Wijziging OEPS),
hebben de directeur DTe en de netbeheerders gas verkennende gesprekken gevoerd met
betrekking tot de regulering van de netbeheerders gas. Deze gesprekken waren erop gericht
om enerzijds een voor alle partijen bevredigende afwikkeling te bewerkstelligen van de eerste
reguleringsperiode, en anderzijds op voorhand zekerheid te verkrijgen omtrent enkele
aspecten van de regulering en de tariefsontwikkeling in de tweede reguleringsperiode
(2005-2007), waaronder het niveau van het gelijke speelveld per 2007. Verdere gesprekken
hebben plaatsgevonden tussen 16 juni en 3 november 2003.
12. Met inachtneming van de uitspraak van het CBb, de Wet Wijziging OEPS en de uitkomsten
van de gesprekken met de netbeheerders gas, dient de d-g NMa thans een beslissing te
nemen op de bezwaren die zijn ingebracht tegen het bestreden besluit zoals dat is gewijzigd
bij het wijzigingsbesluit.
II. JURIDISCH KADER
13. Artikel 80 Gaswet luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en van het
wijzigingsbesluit:
“1. Onze Minister stelt met betrekking tot gas dat bestemd is voor levering aan beschermde
afnemers of afnemers die jaarlijks per aansluiting minder dan 170000 m3 gas verbruiken voor
iedere netbeheerder de tarieven vast die deze ten hoogste mag berekenen voor het transport
van dat gas en de daarmee noodzakelijkerwijs verbonden diensten, met inachtneming van het
belang dat door middel van marktwerking ten behoeve van afnemers een doelmatige
bedrijfsvoering en kostenverlaging worden bevorderd, en met toepassing van
de formule pt = (1 + ((cpi – xt) / 100)) pt-1, waarbij:
pt = de tarieven die zullen gelden in periode t;
pt – 1 = de tarieven die golden in de periode voorafgaand aan periode t;
cpi = de relatieve wijziging van de consumentenprijsindex (alle huishoudens), berekend uit het
quotiënt van deze prijsindex, gepubliceerd in de vierde maand voorafgaande aan periode t, en
van deze prijsindex, gepubliceerd in de zestiende maand voorafgaande aan periode t, zoals
deze maandelijks wordt vastgesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek;
xt = de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering door netbeheerders.
2. Onze Minister stelt de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering vast voor
een periode van ten minste één en ten hoogste twee jaar.
4 Openbaar

Openbaar
3. Alvorens Onze Minister de korting vaststelt voert hij overleg met de gezamenlijke
netbeheerders en met representatieve organisaties van partijen op de gasmarkt over de
vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering en geeft in het
besluit tot vaststelling van die korting aan welke gevolgtrekkingen hij heeft verbonden aan de
uitkomsten van dat overleg.”
14. Op 19 augustus 2003 trad de Wet Wijziging OEPS (Stb. 2003, 316) in werking. 3 Artikel 80
Gaswet is daarbij - voor zover hier van belang - als volgt gewijzigd:
“1. In het eerste lid wordt na ingevoegd: vanaf 1 januari 2002.
2. Na het eerste lid wordt, onder vernummering van het tweede en derde lid tot derde en
vierde lid, een nieuw lid ingevoegd, luidende:
2. De in het eerste lid bedoelde korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering heeft
mede ten doel om een rendement te bewerkstelligen dat in ieder geval niet hoger is dan in het
economisch verkeer gebruikelijk en dient de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering van de netbeheerders te bevorderen.
3. Het derde (…) lid kom[t] te luiden:
3. Onze Minister stelt de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering telkens vast
voor een periode van ten minste drie en ten hoogste vijf jaar. Voor iedere netbeheerder kan een
afzonderlijke korting worden vastgesteld.”
Ingevolge artikel VI, tweede lid, van de Wet Wijziging OEPS, werken voormelde wijzigingen
van artikel 80 Gaswet terug tot en met 1 januari 2001. Voorts voorziet artikel IV, onderdeel I,
van de Wet Wijziging OEPS erin dat artikel 80 Gaswet blijft bestaan tot, in ieder geval, 1
januari 2012.
15. Bij artikel 14 van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 4 heeft de Minister aan de
directeur DTe voor zover hier van belang mandaat verleend tot het nemen van besluiten die
verband houden met artikel 80 Gaswet. Voorts heeft de Minister bij artikel 13 van dat Besluit
aan de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: d-g NMa)
mandaat verleend voor het behandelen van bezwaarschriften, waaronder het nemen van
beslissingen op bezwaarschriften, tegen besluiten die zijn gebaseerd op onder meer artikel
80 Gaswet.
3 Zie Stb. 2003, 324.
4 Staatscourant 2 april 2001, nr. 65.
5 Openbaar

Openbaar
III. HET BESTREDEN BESLUIT EN HET WIJZIGINGSBESLUIT
III.1 Het bestreden besluit
16. Bij het bestreden besluit heeft de directeur DTe individuele x-factoren vastgesteld. Uit
relevante kamerstukken had hij afgeleid dat de x-factoren waarover in de Gaswet wordt
gesproken, zijn bedoeld als individuele x-factoren. De directeur DTe was van mening dat
daarbij het principe van price cap-regulering met behulp van benchmarking gevolgd dient te
worden, omdat de wetgever dit principe voorschrijft en omdat door middel van
benchmarking het doel van het bevorderen van een doelmatige bedrijfsvoering van de
netbeheerders het beste is gediend.
17. In het achtergrondrapport 5 heeft de directeur DTe uiteengezet dat uitgangspunt bij het
toepassen van price cap-regulering de gedachte is dat alle netbeheerders, evenals reguliere
bedrijven in een concurrerende markt, moeten opereren op een economisch efficiënt
kostenniveau. De omzet is in een concurrerende markt immers gelijk aan deze economisch
efficiënte kosten. Onder economisch efficiënte kosten wordt hier verstaan de totale efficiënte
kosten, inclusief een marktconforme rendementsvergoeding voor geïnvesteerd vermogen.
Het toepassen van individuele x-factoren maakt dat de gastransporttarieven convergeren
naar het economisch efficiënte kostenniveau. Netbeheerders krijgen voldoende tijd om naar
dit kostenniveau toe te werken doordat de reguleringsperiode twee jaar betreft, en doordat
rekening wordt gehouden met de haalbaarheid van de x-factor. Bij doorberekening van de
individuele x-factor in de gastransporttarieven voor consumenten, leidt dit ertoe dat deze
tarieven zich ook naar een economisch efficiënt kostenniveau zullen ontwikkelen. De
netbeheerders berekenen in deze situatie geen kosten meer door in de tarieven die in een
markt met concurrentie niet doorberekend zouden kunnen worden.
18. In hoofdstuk 3 van het achtergrondrapport is nader ingegaan op de uitgangspunten van het
model voor price cap-regulering gas, terwijl in de hoofdstukken 4, 5 en 6 daarvan is
beschreven op welke wijze de x-factoren zijn berekend.
19. Als gevolg van de gehanteerde benchmarkmethode, is de hoogte van iedere individuele x-
factor afhankelijk van de hoogte van iedere andere x-factor door middel van de benchmark.
Om die samenhang te benadrukken zijn de x-factoren die ten aanzien van ieder van de
netbeheerders zijn vastgesteld, neergelegd in een en hetzelfde besluit.
5 Zie paragraaf 3.4.
6 Openbaar

Openbaar
III.2 Het wijzigingsbesluit
20. In het bestreden besluit is geen rekening gehouden met het feit dat de kosten en
opbrengsten voor onderhoud en vervanging van meters en aansluitingen tot het vrije domein
behoren. Bij het wijzigingsbesluit zijn de kosten, boekwaarden en netto omzet van meters en
aansluitingen verwijderd uit de berekening ten behoeve van het vaststellen van de x-factoren
van de netbeheerders gas. Dit heeft ertoe geleid dat de directeur DTe voor iedere
netbeheerder opnieuw een x-factor heeft vastgesteld, die varieert van 7,9 voor ENBU tot 9
voor de overige netbeheerders.
IV. BEZWAREN
21. In hun bezwaarschriften, zoals al dan niet toegelicht op de hoorzitting van 1 oktober 2002,
hebben de indieners ervan een groot aantal bezwaren tegen het bestreden besluit en het
wijzigingsbesluit aangevoerd. Zo wordt onder meer bezwaar gemaakt tegen de gevolgde
procedure en de systematiek van de vaststelling van de x-factor, waaronder de gebruikte
benchmarkmethode. In de overwegingen van het onderhavige besluit wordt niet specifiek
ingegaan op de bezwaren die naar het oordeel van de d-g NMa inmiddels achterhaald zijn.
V. OVERWEGINGEN
Bezwaren tegen de individuele x-factoren
22. De dg-NMa stelt vast dat aangezien artikel 80 Gaswet een met artikel 41 E-wet vergelijkbare
bepaling bevat, uit voormelde uitspraak van het CBb van 13 november 2002 volgt dat ook op
grond van artikel 80 Gaswet, zoals dat artikel luidde tot 19 augustus 2003, één uniforme x-
factor moest worden vastgesteld.
23. Deze uitspraak van het CBb gaf de Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de
Staatssecretaris) aanleiding de betekenis van de x-factor te verduidelijken. In de zesde nota
van wijziging van het voorstel van de Wet Wijziging OEPS heeft hij duidelijkheid in de
wettekst verschaft over enkele doelstellingen van het reguleringssysteem, zoals die indertijd
in de toelichting bij het voorstel van wet tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 ten
behoeve van het stellen van nadere regels ten aanzien van het netbeheer en de levering van
elektriciteit aan beschermde afnemers en de discussies met de Tweede en Eerste Kamer tot
7 Openbaar

Openbaar
uitdrukking zijn gebracht (Kamerstukken II 1998/1999 26 303, nr. 3, blz. 6, Kamerstukken I
1998/1999 26 303, nr. 225f, blz. 9). 6
24. In artikel 80 Gaswet werd een nieuw tweede lid ingevoegd, waarbij werd bepaald dat de x-
factor mede ten doel heeft om een rendement te bewerkstelligen dat in ieder geval niet hoger
is dan in het economisch verkeer gebruikelijk en de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid
van de bedrijfsvoering van de netbeheerders dient te bevorderen. 7
25. De x-factor dient een doelmatige bedrijfsvoering van de netbeheerders te bevorderen. In de
toelichting op de zesde nota van wijziging is uiteengezet dat de bedoeling van het
reguleringssysteem in de Gaswet is om bedrijven die zich in een monopoloïde situatie
bevinden een prikkel te geven net zo doelmatig te handelen als bedrijven op een markt met
concurrentie. Dat wordt ook tot uitdrukking gebracht door de verwijzing naar het begrip
marktwerking in artikel 80, eerste lid, Gaswet. Dit betekent in de eerste plaats dat eventuele
winsten die qua omvang uitgaan boven het redelijk rendementsniveau (monopoliewinsten)
bij deze bedrijven moeten worden teruggebracht tot een redelijk rendement. In de tweede
plaats zullen de bedrijven ernaar moeten streven om net zo efficiënt te werken als het meest
efficiënte bedrijf in de sector. In de derde plaats zal de sector sowieso als geheel haar
efficiencyniveau dienen te verhogen. 8
26. Met de bepaling dat de korting mede dient om de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid van
de bedrijfsvoering van de netbeheerders te bevorderen, is uitdrukkelijk vastgelegd dat het
wegwerken van efficiencyverschillen tussen de bedrijven één van de doelstellingen van een
individuele efficiencykorting is. 9
27. Thans kan ingevolge artikel 80, derde lid, tweede volzin, Gaswet met terugwerkende kracht
tot 1 januari 2001 voor iedere netbeheerder een afzonderlijke korting worden vastgesteld,
maar het betreft hier een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat de d-g NMa de
beleidsvrijheid heeft om in deze beslissing op bezwaar zowel een individuele als een
generieke x-factor vast te stellen. Ten aanzien van de invulling van deze beleidsvrijheid
overweegt de d-g NMa het volgende.
28. De leden van de CDA-fractie in de Eerste Kamer meenden dat het invoeren met
terugwerkende kracht van de bevoegdheid om individuele x-factoren vast te stellen, inbreuk
maakt op de rechtspositie van energiebedrijven en voorbij gaat aan het belang van de
6 Zie TK, 2002-2003, 28 174, nr. 28, p. 11-12.. Zie ook TK, 2002-2003, 28 174, nr. 48, p. 13 en EK,
2002-2003, 28 174, nr. 110b, p. 5.
7 TK 2002-2003, 28 174, nr. 28, p. 7.
8 TK, 2002-2003, 28 174, nr. 28, p. 13.
9 Idem, p.13-14.
8 Openbaar

Openbaar
rechtszekerheid. Daarom verzochten zij de Staatssecretaris af te zien van deze
terugwerkende kracht door, bij aanvaarding van het wetsvoorstel, de directeur DTe op te
dragen om af te zien van zijn discretionaire bevoegdheid van het toepassen van individuele x-
factoren over de jaren die liggen voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. 10
De Staatssecretaris merkte dienaangaande op:
“Het voorstel van de leden van de CDA-fractie heeft mij ertoe gebracht de hier in het geding
zijnde belangen [het beginsel van de rechtszekerheid; de overweging dat consumenten ook
over de afgelopen periode moeten kunnen profiteren van de voordelen van liberalisering als
één van de hoofddoelstellingen van de liberalisering; en het belang dat recht gedaan wordt
aan de uitspraak van het CBb] opnieuw te wegen. In dit verband heb ik met de directeur DTe
overlegd over de mogelijkheid om enerzijds consumenten te laten profiteren van de
liberalisering zonder dat gebruik wordt gemaakt van de terugwerkende kracht die in het
wetsvoorstel is voorzien. In dit gesprek heeft de directeur DTe aangegeven voornemens te zijn
een besluit te nemen inhoudende dat een generieke efficiencykorting wordt opgelegd voor de
afgelopen reguleringsperiode. Derhalve zie ik ruimte voor een voorstel dat aansluit bij de
zorgen die door met name de CDA-fractie zijn verwoord. Dit voorstel houdt in dat ik een brief
zal sturen aan de directeur DTe waarin ik de lijn die door hem is ingezet zal ondersteunen.
Dat zou betekenen dat aan de mogelijkheid van terugwerkende kracht geen invulling wordt
gegeven.
Het voorgaande laat onverlet dat met de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel
alsnog de mogelijkheid ontstaat voor de directeur DTe voor de komende reguleringsperiode
individuele efficiencykortingen vast te stellen per netbeheerder. Zodoende zullen op de langere
termijn bestaande verschillen in doelmatigheid tussen netbeheerders nagenoeg kunnen
verdwijnen.” 11
29. Gelet op het voorgaande, is de d-g NMa van mening dat het vertrouwensbeginsel zijn
wettelijke beleidsvrijheid tot het vaststellen van individuele of generieke x-factoren heeft
beperkt. Het vertrouwensbeginsel laat hem slechts de ruimte om met betrekking tot de jaren
voor de inwerkingtreding van de Wet Wijziging OEPS (2002/2003) een generieke x-factor
vast te stellen. Ten behoeve van een zorgvuldige invoering van de systematiek die DTe
voornemens is na de eerste reguleringsperiode te gebruiken voor het vaststellen van de x-
factoren, acht de d-g NMa het daarnaast noodzakelijk om de eerste reguleringsperiode met
één jaar te verlengen. Dat betekent dat een generieke x-factor wordt vastgesteld voor de
periode 2002 tot en met 2004.
10 EK, 2002-2003, 28 174, nr. 110c, p. 1.
11 EK, 2002-2003, 28 174, nr. 110d, p. 1-2. Zie ook EK, 1 juli 2003, p. 31-941 lk; en EK, 1 juli 2003, p.
31-957 rk.
9 Openbaar

Openbaar
30. Het bezwaar van onder anderen Continuon dat de directeur DTe ten onrechte voor alle
netbeheerders verschillende x-factoren heeft vastgesteld, is derhalve gegrond.
Bezwaren tegen de benchmarkmethode
31. Het oordeel van het CBb impliceert dat de methodiek ter bepaling van x-factoren ook voor de
netbeheerders gas ingrijpend dient te worden herzien. De voorheen gehanteerde systematiek
leidde immers per definitie tot verschillende x-factoren. Hieronder wordt de nieuwe
systematiek beschreven.
32. Ter bepaling van de hoogte van de generieke x-factor is het benchmarkonderzoek uitgevoerd.
Daarbij is als uitgangspunt genomen de overweging dat consumenten ook in de eerste
reguleringsperiode moeten kunnen profiteren van de voordelen van liberalisering en dat op
termijn sprake moet zijn van tariefconvergentie naar een uniform niveau. Aangezien in de
eerste periode een generieke x-factor wordt toegepast, is tariefconvergentie slechts aan het
einde van de tweede reguleringsperiode mogelijk (dat wil zeggen ultimo 2007).
33. Derhalve heeft DTe per ultimo 2007 een eindpunt vastgesteld waarbij de tarieven van de
verschillende netbeheerders naar elkaar toe zijn geconvergeerd. Het vaststellen van het
eindpunt is geschied door de tarieven van de netbeheerders te vergelijken ten opzichte van
de zogeheten “samengestelde output”, en door het toepassen van een algemene
productiviteitsverbetering.
34. DTe heeft daarbij met bezwaarmakers geconstateerd dat de vergelijkbaarheid van de
kostengegevens slecht is omdat de netbeheerders verschillende boekhoudmethodes
hanteren en de betrouwbaarheid van de door hen aangeleverde data onvoldoende is. Daarom
zijn de tariefniveaus van de verschillende (groepen van) netbeheerders vergeleken, waarbij
het laagste niveau binnen de sector is vastgesteld als redelijk tarief. De kosten behorende bij
dit tarief zijn als efficiënt doel gesteld voor alle andere netbeheerders. Verondersteld is tevens
dat in de periode 2001-2007 de efficiënte kosten jaarlijks dalen met 1%.
35. Een vergelijking tussen de tarieven 2001 en het berekende eindpunt ultimo 2007 resulteert in
een gemiddelde daling in de sector netbeheer van 3,8 procent per jaar. Dit verschil dient
geleidelijk in 6 jaar te worden afgebouwd. Hierdoor ontstaat een uniforme x-factor van 3,8 per
jaar voor de eerste reguleringsperiode.
36. Voor een onderbouwing van het door DTe uitgevoerde benchmarkonderzoek wordt verwezen
naar de bijlage 1 bij dit besluit.
10 Openbaar

Openbaar
37. In het licht van de uitspraak van het CBb, de toezegging van de Staatssecretaris en de
bezwaren die zijn aangevoerd tegen de benchmarkmethode, wordt in dit besluit het
bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, herroepen en wordt ten aanzien
van alle netbeheerders gas gezamenlijk ingevolge artikel 80, derde lid, Gaswet voor de
periode 2002-2004 één x-factor vastgesteld die wordt bepaald op 3,8.
38. Gelet hierop komt het verzoek van GNET en Intergas tot vergoeding van de kosten die zij in
de bezwaarfase redelijkerwijs hebben moeten maken, voor toewijzing in aanmerking. Met
inachtneming van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van
GNET begroot op 1 (verschijnen hoorzitting) x 1,5 (zwaar) x € 322,-- = € 483,-- en voor
Intergas op 2 (aanvullend bezwaarschrift, verschijnen hoorzitting) x 1,5 (zwaar) x € 322,-- = €
966,--.
VI. Beslissing
39. De Minister van Economische Zaken:
verklaart de bezwaren tegen het besluit van 29 augustus 2001, kenmerk 100350/149, zoals
gewijzigd bij besluit van 12 juli 2002, kenmerk 100801/16, gedeeltelijk gegrond;
herroept het aldus gewijzigde besluit;
stelt ten aanzien van:
1. Essent Netwerk Brabant B.V.
2. Essent Netwerk Friesland NW-ZO N.V.
3. Essent Netwerk Limburg B.V.
4. Essent Netwerk Noord N.V.
5. InfraMosane N.V.
6. GNET Eindhoven B.V.
7. N.V. Continuon Netbeheer
8. DELTA Netwerkbedrijf B.V.
9. ENECO Netbeheer Amstelland B.V.
10. ENECO Edelnet Delfland B.V.
11. ENECO Netbeheer Midden-Holland B.V.
12. ENECO Netbeheer B.V.
13. ENECO Netbeheer Zuid-Kennemerland B.V.
14. ENECO Netbeheer Midden-Kennemerland B.V.
15. ENECO Netbeheer NOF B.V.
16. ENECO Netbeheer Zeist en Omstreken B.V.
17. ENECO Netbeheer Weert N.V.
18. Westland Energie Infrastructuur B.V.
11 Openbaar

Openbaar
19. Intergas Netbeheer B.V.
20. Elektriciteitsnetbeheer Utrecht B.V.
21. Netbeheerder Centraal Overijssel B.V.
22. ONS Netbeheer B.V.
23. B.V. Netbeheer Haarlemmermeer
24. RENDO Netbeheer B.V. en
25. Obragas Net B.V.
ingevolge artikel 80, derde lid, van de Gaswet voor de periode 2002-2004 een x-factor vast
die wordt bepaald op 3,8;
verstaat dat aan GNET en aan Intergas door de Minister van Economische Zaken worden
vergoed de kosten, die zij in verband met hun bezwaren redelijkerwijs hebben moeten
maken, welke kosten voor GNET worden begroot op € 483,-- (zegge:
vierhonderdendrieentachtig euro) en voor Intergas op € 966,-- (zegge:
negenhonderdenzesenzestig euro); en
wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
40. Van dit besluit wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. Voorts zal dit besluit worden
gepubliceerd op de Internetpagina van DTe.
Datum: 17 november 2003
De Minister van Economische Zaken,
voor deze:
de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit,
voor deze:
Prof. dr. R. Smits
directeur Juridische Dienst
12 Openbaar

Openbaar
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na
bekendmaking daarvan beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, postbus 20021,
2500 EA ’s-Gravenhage.
BIJLAGE 1: TECHNISCHE BESCHRIJVING VAN DE METHODE TOT
VASTSTELLING VAN DE X-FACTOR
1 Inleiding
In deze bijlage wordt de methode om de uniforme x-factor voor de netbeheerders gas in de eerste
reguleringsperiode vast te stellen nader toegelicht. De opbouw van deze bijlage is als volgt:
1 Inleiding.........................................................................................................................................................13
2 Bepaling van de uniforme x-factor ................................................................................................................13
3 De benchmarksystematiek............................................................................................................................14
3.1 Beschrijving van de input-factor ...........................................................................................................15
3.2 Beschrijving van de output-factor .........................................................................................................15
4 Onderbouwing van de algemene productivititeitsverbetering.....................................................................15
5 Bepaling van de uniforme x-factor 2002-2004.............................................................................................16
2 Bepaling van de uniforme x-factor
De uniforme x-factor dient zodanig bepaald te worden dat een doelmatige bedrijfsvoering wordt
bevorderd, resulterend in zo laag mogelijke tarieven. DTe heeft vastgesteld dat deze doelstelling
bestaat uit twee componenten, te weten:
a. Een uniforme korting voor het opheffen van bestaande inefficiënties en overwinsten die
worden bepaald ten opzichte van de meest efficiënte netbeheerder (hierna: de inhaalslag);
b. Een uniforme korting voor sectorbrede productiviteitsverbetering (hierna: de algemene
productiviteitsverbetering).
De uniforme inhaalslag wordt bepaald door middel van het uitvoeren van een benchmark op de
kosten van de netbeheerders. Bij gebrek aan betrouwbare en vergelijkbare kostengegevens
worden de tarieven gebruikt als benadering van de kosten.
13 Openbaar

Openbaar
Met behulp van de benchmark wordt bepaald hoe groot de uniforme inhaalslag is die behaald
dient te worden om alle netbeheerders op een gelijk efficiëntieniveau te krijgen. De netbeheerders
gas wordt vervolgens een aantal jaren de gelegenheid gegeven om deze gemiddelde uniforme
inhaalslag te realiseren. In de huidige beslissing op bezwaar wordt deze termijn bepaald door de
eerste en de tweede periode samen te nemen. Dat wil zeggen dat de gemiddelde uniforme
inhaalslag over 6 jaar wordt uitgesmeerd.
Daarnaast dient de algemene productiviteitsverbetering bepaald te worden. Dit gebeurt aan de
hand van een vergelijking met de algemene productiviteitsverbetering bij netbeheerders gas in
andere landen en bij de netbeheerders elektriciteit in Nederland. Dit komt in paragraaf 4 verder
aan bod.
3 De benchmarksystematiek
Onder benchmarking wordt verstaan het vergelijken van bedrijven op basis van een aantal
kritische parameters. DTe hanteert als uitgangspunt dat benchmarking op basis van kosten
gebeurt. In dit specifieke geval van de netbeheerders gas is het echter niet mogelijk gebleken om
voldoende betrouwbare en vergelijkbare kostengegevens te vinden om direct op kosten te
benchmarken. Deze tekortkomingen van de data zijn deels een historische erfenis, en komen
deels voort uit verschillen in boekhoudmethodes tussen de verschillende netbeheerders. Hierbij
speelt mee dat door het meer geconcentreerde historische investeringspatroon bij
gasdistributiebedrijven dergelijke verschillen, in combinatie met de verschillen in leeftijd van de
netwerken, pregnanter naar voren komen dan bij elektriciteitsdistributiebedrijven het geval is.
DTe heeft daarom de aanname gemaakt dat de door de netbeheerders gehanteerde initiële
tarieven de kosten reflecteren. Deze tarieven moesten immers voldoende zijn om de door de
netbeheerders gemaakte kosten, inclusief een redelijk rendement, tenminste te dekken. DTe heeft
voor de netbeheerders gas de benchmark dan ook uitgevoerd op basis van tarieven. Na afloop
van de uitgevoerde tarievenbenchmark heeft DTe de uitkomst, en daarmee de aannemelijkheid
van de gebruikte aanname, op redelijkheid getoetst. Dit wordt in paragraaf 5 beschreven.
Opgemerkt moet worden dat een tarievenbenchmark slechts eenmalig kan worden uitgevoerd.
Na toepassing van de resultaten van de tarievenbenchmark zijn alle bedrijven immers op
hetzelfde tariefniveau beland, waardoor een nieuwe tarievenbenchmark geen nieuwe informatie
op zou leveren. Daarom, en omdat DTe van mening blijft dat de efficiënte economische kosten
de basis voor regulering moeten vormen, zal gewerkt worden aan het betrouwbaarder maken van
de kostendata, onder meer door het instellen van regulatorische accountingregels.
14 Openbaar

Openbaar
Voor het uitvoeren van de benchmark dienen de relevante input- en outputfactoren gedefinieerd
te worden.
3.1 Beschrijving van de input-factor
In de benchmark neemt DTe de tarieven van iedere netbeheerder als vertrekpunt voor de
vergelijking tussen de netbeheerders. De relevante vraag ter bepaling van de doelmatigheid van
de netbeheerders is in dit geval immers wat de netbeheerders leveren voor de tarieven die zij
rekenen.
3.2 Beschrijving van de output-factor
De voor de benchmark relevante outputfactor is bepaald op basis van i) de wetsgeschiedenis, ii)
de ervaringen van DTe met de regulering van elektriciteits- en gasbedrijven, en iii) de bezwaren
en beroepen die tegen deze variabele in een eerder stadium zijn ingediend door bedrijven. Het
uitgangspunt hierbij is dat gemeten dient te worden of de afnemers waar voor hun geld krijgen.
De outputfactor die derhalve geïdentificeerd is, is de samengestelde output van een netbeheerder
gas.
De samengestelde output wordt berekend door de output van een individuele netbeheerder te
wegen op basis van de sectortarieven. Voor deze output worden de door de netbeheerders
daadwerkelijk gefactureerde volumes gebruikt. Dit is analoog aan de outputfactor die bij
netbeheerders elektriciteit gebruikt is.
4 Onderbouwing van de algemene productivititeitsverbetering
DTe heeft met betrekking tot de algemene productiviteitsverbetering onderzoek gedaan ten
behoeve van het oorspronkelijke x-factor besluit door middel van een vergelijkende studie in het
buitenland. De resultaten van deze studie gaven aan dat toezichthouders de algemene
productiviteitsverbetering (‘frontiershift’) voor gas in andere landen hebben gezet binnen het
bereik van 0,6 tot 1,5 procent per jaar. 12
12 Price cap-regulering Gaswet. Achtergrondrapport bij het besluit inzake de factor xt 2002/2003
zoals bedoeld in artikel 80 Gaswet (nr. 100350/150)
15 Openbaar

Openbaar
DTe heeft tevens gekeken naar de ervaringen bij elektriciteitsdistributiebedrijven. Daar is voor de
eerste reguleringsperiode in Nederland een algemene productiviteitsverbetering van 2 procent
vastgesteld. De Noorse toezichthouder op de energiesector heeft bij het opleggen van
doelmatigheidskortingen voor elektriciteitsdistributiebedrijven gewerkt met een algemene
productiviteitsverbetering die, afhankelijk van de periode, 1,5 tot 2 procent bedraagt.
Op basis hiervan is DTe gekomen tot een algemene productiviteitsverbetering voor de eerste en
de tweede reguleringsperiode van 1 procent per jaar. Gezien de algemene
productiviteitsverbeteringen in andere onderzochte landen is dit een conservatieve schatting. DTe
heeft hierbij meegewogen dat de trendmatige volumegroei bij gasdistributie minder is dan bij
elektriciteit, waardoor er minder dan bij elektriciteit ‘automatisch’ productiviteitsverbetering
wordt geboekt. Bovendien kent gasdistributie door de sterkere fluctuaties van jaar op jaar,
samenhangend met de graaddagen van die jaren, een enigszins hoger risico dan
elektriciteitsdistributie, gegeven de huidige tariefstructuren. Al met al lijkt de directeur DTe een
algemene productiviteitsverbetering van 1 procent per jaar redelijk.
Voor de tweede reguleringsperiode betreft de algemene productiviteitsverbetering een inschatting
die nagecalculeerd zal worden. Voor de eerste reguleringsperiode zal deze inschatting, bij gebrek
aan bruikbare meetgegevens, niet nagecalculeerd worden.
5 Bepaling van de uniforme x-factor 2002-2004
Het efficiënte eindpunt ultimo 2007 wordt bepaald door uit te gaan van de netbeheerder die bij
aanvang van de regulering de laagste tarieven per samengestelde output heeft. Deze bepaalt het
efficiënte niveau. Dit efficiënte niveau is vervolgens jaarlijks aangepast met de hiervoor
aangegeven algemene productiviteitsverbetering.
Een vergelijking tussen de tarieven 2001 en het berekende eindpunt ultimo 2007 resulteert in een
gemiddelde jaarlijkse daling voor de sector netbeheer van 3,8 procent. Hierdoor ontstaat een
uniforme x-factor van 3,8 per jaar voor de eerste reguleringsperiode.
De x-factor voor de eerste reguleringsperiode is hiermee hoger dan voor elektriciteitsdistributie,
waar de x-factor gebaseerd is op een kostenbenchmark en uitkomt op 3,2. 13 Dit maakt het
aannemelijk dat de bij gasdistributie gebruikte tarievenbenchmark ervoor zorgt dat in ieder geval
13 Zie Tweede herziene besluit op bezwaar tot vaststelling van de korting ter bevordering van de
doelmatige bedrijfsvoering ingevolge artikel 41, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 voor de
periode 2001-2003 (no. 101496/65.O191)
16 Openbaar

Openbaar
een deel van de door bedrijven behaalde overwinst wordt verwijderd. Daarmee lijkt de door de
directeur DTe gemaakte aanname dat de initiële tarieven de kosten reflecteren redelijk.
Deze generieke x-factor van 3,8 bestaat uit een inhaalslag en een algemene
productiviteitsverbetering. De algemene productiviteitsverbetering bedraagt 1 procent op de
totale efficiënte economische kosten.
17 Openbaar

Openbaar
BIJLAGE 2: VERREKENEN EERSTE PERIODE
Omdat de eerste reguleringsperiode ten tijde van vaststelling van de nieuwe, uniforme x-factor
reeds voor een deel verstreken is, moet bepaald worden hoe met die reeds vertreken periode
omgegaan dient te worden. Immers, netbeheerders kunnen ten gevolge van de nieuwe x-factor in
de periode 2001 tot en met nu te lage tarieven berekend hebben aan hun afnemers.
Er zal geen ambtshalve correctie van de tariefbesluiten 2001 en 2002 plaatsvinden. Er wordt geen
tariefbesluit 2003 vastgesteld. Correcties die door DTe ten gevolge van de nieuwe, uniforme x-
factor doorgevoerd zullen worden in de tariefbesluiten 2002 en de gehanteerde tarieven 2003,
zullen gecorrigeerd worden in het tariefbesluit 2004 dat zal ingaan per 1 januari 2004. In het
tariefbesluit 2004 zullen derhalve twee verzamelingen tarieven worden vastgesteld:
a. De op basis van de x-factor berekende tarieven 2004, die de basis vormen voor de toegestane
omzetten voor de jaren 2005 tot en met 2007;
b. De eenmalig gecorrigeerde tarieven voor de eerste helft van 2004.
In de eenmalig gecorrigeerde tarieven 2004 worden:
a. de verschillen tussen de vastgestelde en gehanteerde tarieven 2002 en 2003 en de met de
nieuwe x-factor van 3,8 berekende tarieven 2002 en 2003 verwerkt;
b. eventuele individuele correcties uit het verleden verwerkt.
Over de eenmalige correcties zoals beschreven in het voorgaande lid wordt de heffingsrente
volgens artikel 30, vijfde lid van de Algemene wet inzake de rijksbelastingen, berekend.
Toepassing van het voorgaande leidt tot twee groepen transporttarieven per netbeheerder: de
transporttarieven 2004 zonder compensatie en de transporttarieven eerste helft 2004 met
compensatie, zoals vermeld in onderstaande tabellen. Onderstaande cijfers zijn inclusief het
consumentenprijsindexcijfer.
18 Openbaar

Openbaar
Transporttarieven 2004 zonder compensatie (inclusief inflatie)
19 Openbaar

Openbaar
Transporttarieven eerste helft 2004 met compensatie (inclusief inflatie)
20 Openbaar

Openbaar
BIJLAGE 3: Overzicht van de resultaten
De in deze bijlage vermelde gegevens zijn exclusief inflatie in prijspeil 2001 en gebaseerd op de
totale kosten en de gegevens voor alle afnemers.
21 Openbaar