Wat scholen vermogen - Onderwijsraad
Wat scholen vermogen - Onderwijsraad
Wat scholen vermogen - Onderwijsraad
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
WAT SCHOLEN VERMOGEN<br />
advies
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong>
Colofon<br />
De <strong>Onderwijsraad</strong> is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en<br />
ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert<br />
de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De<br />
Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in<br />
speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische)<br />
disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale<br />
dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht.<br />
De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot<br />
aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de<br />
vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en website-discussies<br />
over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid.<br />
De raad bestaat uit zeventien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd.<br />
Advies <strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong>. Autonomie, beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> en bestuurlijke inrichting in het primair<br />
en voortgezet onderwijs, uitgebracht aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.<br />
Nr. 20010466/600, januari 2002.<br />
Uitgave van de <strong>Onderwijsraad</strong>, Den Haag, 2001<br />
Bestellingen van publicaties:<br />
<strong>Onderwijsraad</strong><br />
Nassaulaan 6<br />
2514 JS Den Haag<br />
email: secretariaat@onderwijsraad.nl<br />
(070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl<br />
Ontwerp en opmaak:<br />
Balyon Grafische Vormgeving bv<br />
Drukwerk:<br />
Drukkerij Artoos<br />
© <strong>Onderwijsraad</strong>, Den Haag<br />
Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
Autonomie, beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> en bestuurlijke<br />
inrichting in het primair en voortgezet onderwijs<br />
<strong>Onderwijsraad</strong>, Den Haag, november 2001
ONS KENMERK<br />
20010466/600<br />
UW KENMERK<br />
BOA/DIR/14146<br />
CONTACTPERSOON<br />
DOORKIESNUMMER<br />
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,<br />
de heer drs. L.M.L.H.A. Hermans<br />
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,<br />
mevrouw drs. K.Y.I.J. Adelmund<br />
Postbus 25000<br />
2700 LZ Zoetermeer<br />
PLAATS / DATUM<br />
Den Haag, 2 januari 2002<br />
ONDERWERP<br />
Bestuurlijke inrichting van het primair<br />
en voortgezet onderwijs<br />
Mijnheer de Minister, mevrouw de Staatssecretaris,<br />
Met genoegen biedt de <strong>Onderwijsraad</strong> u hierbij zijn advies <strong>Wat</strong><br />
<strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong>; Autonomie, beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> en<br />
bestuurlijke inrichting in het primair en voortgezet onderwijs aan.<br />
Het advies gaat in op de vragen die u de <strong>Onderwijsraad</strong> heeft voorgelegd<br />
over mogelijkheden om bij het bieden van meer beleidsruimte<br />
rekening te houden met faseverschillen tussen <strong>scholen</strong>, om<br />
het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong> te vergroten, en om de<br />
bestuurlijke inrichting in het primair en voortgezet onderwijs aan te<br />
passen. Tevens wordt conform uw vraag en die van de Tweede<br />
Kamer aandacht besteed aan het aspect schaalgrootte.<br />
NASSAULAAN 6<br />
2514 JS DEN HAAG<br />
TELEFOON 070 310 00 00<br />
FAX 070 356 14 74<br />
E-MAIL SECRETARIAAT@ONDERWIJSRAAD.NL<br />
WEBSITE WWW.ONDERWIJSRAAD.NL<br />
In het licht van de adviesvragen richt dit advies zich op vijf specifieke<br />
thema’s, te weten 1) variatie in autonomie, 2) professionaliteit<br />
van de schoolleiding, 3) professionaliteit van leraren en de interne<br />
organisatie van <strong>scholen</strong>, 4) schaalgrootte en samenwerking en 5)<br />
bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording.<br />
Centraal in het advies staat de positie van de school. Bij de behandeling<br />
van de genoemde thema’s gaat de raad dan ook nadrukkelijk<br />
uit van het perspectief van de school.<br />
De aanbevelingen die de raad in dit verband formuleert zijn voor<br />
een deel vrij direct toepasbaar. Voor een ander deel heeft het advies<br />
echter ook een meer open karakter en is het nadrukkelijk bedoeld<br />
als bijdrage aan de voortgezette beleidsvorming ten aanzien van<br />
autonomie, beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> en bestuurlijke inrichting in<br />
het primair en voortgezet onderwijs.<br />
Namens de <strong>Onderwijsraad</strong>,<br />
prof. dr. A.M.L. van Wieringen<br />
voorzitter<br />
drs. A. van der Rest<br />
algemeen secretaris
Inhoudsopgave<br />
1 Inleiding 11<br />
1.1 Aanleiding voor dit advies 11<br />
1.2 Verbinding van de adviesvragen 12<br />
1.3 Toespitsing van de adviesvragen 13<br />
1.4 Uitgangspunten 14<br />
1.5 Opbouw van dit advies 15<br />
2 Algemeen kader 16<br />
2.1 Maatschappelijke omgeving 16<br />
2.2 Bestuurlijke omgeving 18<br />
2.3 Beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> 22<br />
3 Variatie in autonomie 26<br />
3.1 Het actieprogramma Kwaliteit aan de basis 27<br />
3.2 Mogelijkheden voor variatie in autonomie 31<br />
3.3 Reflectie 35<br />
3.4 Conclusies 39<br />
4 Professionaliteit van de schoolleiding 40<br />
4.1 Instrumenten en ontwikkelingen 40<br />
4.2 Reflectie 47<br />
4.3 Conclusies 50<br />
5 Professionaliteit van leraren en de interne organisatie van de school 52<br />
5.1 Ontwikkelingen 52<br />
5.2 Reflectie 56<br />
5.3 Conclusies 63<br />
6 Schaalgrootte en samenwerking 65<br />
6.1 Ontwikkelingen 65<br />
6.2 Reflectie 76<br />
6.3 Conclusies 87<br />
7 Bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording 89<br />
7.1 Ontwikkelingen 89<br />
7.2 Reflectie 97<br />
7.3 Conclusies 99
8 Samenvatting 101<br />
8.1 Inleiding 101<br />
8.2 Algemeen kader 102<br />
8.3 Variatie in autonomie 103<br />
8.4 Professionaliteit van de schoolleiding 105<br />
8.5 Professionaliteit van leraren en de interne organisatie van de school 106<br />
8.6 Schaalgrootte en samenwerking 107<br />
8.7 Bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording 108<br />
8.8 Tot slot 109<br />
Literatuur 112<br />
Bijlagen<br />
BIJLAGE 1 Adviesaanvraag B1-1<br />
BIJLAGE 2 Inventarisatie en analyse van vormen van<br />
bestuurlijke inrichting B2-1<br />
BIJLAGE 3 Lijst van geraadpleegde personen B3-1
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
9
10 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
1 Inleiding<br />
Dit advies gaat over een aantal verwante onderwerpen, namelijk de autonomie waarover<br />
<strong>scholen</strong> kunnen beschikken, het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong> en de bestuurlijke<br />
inrichting in het primair en voortgezet onderwijs. Duidelijk zal worden dat er op dit<br />
vlak veel in beweging is en dat er mogelijkheden zijn voor verdere ontwikkelingen in<br />
‘wat <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong>’. Centraal in het advies staat de positie van de school, opgevat<br />
als de organisatorische eenheid die onderscheiden kan worden van het schoolbestuur.<br />
Binnen de school geven een professionele schoolleiding en professionele leraren vorm<br />
aan de organisatie en aan het onderwijs. Vanuit die centrale positie van de school wordt<br />
gekeken naar de relatie met het schoolbestuur en de verdere omgeving, en met name<br />
naar mogelijkheden om de positie en het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de school te<br />
versterken.<br />
Het advies beschrijft de huidige ontwikkelingen en geeft naar aanleiding daarvan een aantal<br />
aanbevelingen. Een deel van deze aanbevelingen is vrij direct toepasbaar, bijvoorbeeld<br />
als het gaat om mogelijkheden voor professionalisering van de schoolleiding. Daarnaast<br />
heeft het advies tevens een meer open karakter in de zin dat de raad een richting aangeeft<br />
die nadrukkelijk verder bediscussieerd en uitgewerkt moet worden. Dat geldt bijvoorbeeld<br />
voor mogelijkheden voor initiatiefrijke groepen docenten om door hen ontwikkelde<br />
concepten uit te werken binnen of buiten het bestuur waaronder hun school valt.<br />
Hieronder worden achtereenvolgens aangegeven: de aanleiding voor dit advies, de verbinding<br />
tussen de adviesvragen, de toespitsing op een aantal thema’s, de uitgangspunten bij<br />
de behandeling ervan, en de opbouw van het advies.<br />
1.1 Aanleiding voor dit advies<br />
Twee van de drie vragen zoals deze in de adviesaanvraag (zie bijlage 1) zijn opgenomen,<br />
zijn afkomstig uit de beleidsreactie op de studie Dereguleren met beleid die de <strong>Onderwijsraad</strong><br />
in december 2000 heeft uitgebracht. De eerste vraag gaat over mogelijkheden om<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
11
ekening te houden met faseverschillen tussen <strong>scholen</strong> wat betreft de mate waarin ze<br />
met de beschikbare beleidsruimte weten om te gaan. De tweede vraag betreft mogelijkheden<br />
voor verbetering van het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong>. De derde adviesvraag<br />
was als thema al eerder opgenomen in het werkprogramma van de <strong>Onderwijsraad</strong><br />
voor 2001 en betreft de ‘bestuurlijke inrichting van het funderend onderwijs’. Mede op<br />
verzoek van de Tweede Kamer is de factor schaalgrootte een specifiek aandachtspunt in<br />
het advies. Daarbij zou het er met name om moeten gaan dat ook bij schaalvergroting<br />
van <strong>scholen</strong> in de onderwijspraktijk zelf een kleine schaal wordt behouden dan wel<br />
gerealiseerd.<br />
1.2 Verbinding van de adviesvragen<br />
De adviesvragen kunnen als volgt met elkaar worden verbonden. Uit de studie Dereguleren<br />
met beleid blijkt dat het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong> een cruciale factor is<br />
voor een goede benutting van de autonomie, oftewel de beleidsruimte waarover de<br />
school kan beschikken. Wanneer de beleidsruimte niet of niet voldoende wordt benut,<br />
wordt de kans kleiner dat deregulering en autonomievergroting zoals deze in het onderwijsbeleid<br />
worden nagestreefd, positieve effecten hebben op de kwaliteit en toegankelijkheid<br />
van het onderwijs. Binnen de context van het dereguleringsbeleid van de rijksoverheid<br />
kan met dit gegeven op twee manieren worden omgegaan. Ten eerste kan mogelijk<br />
expliciet rekening worden gehouden met faseverschillen in het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
van <strong>scholen</strong> door te variëren in de mate van autonomie waarover <strong>scholen</strong> binnen de<br />
kaders van wet- en regelgeving kunnen beschikken. Een school die meer ruimte aankan<br />
en aan wil kan dan gebruik maken van meer beleidsruimte, terwijl een school die dat niet<br />
kan of niet wil, binnen een meer gereguleerde setting kan functioneren. De gedachte<br />
hierbij is dat zo de aanwezige beleidsvoerende capaciteit beter kan worden benut. Bij<br />
voorkeur zou van de aangebrachte variatie tevens een prikkel tot de ontwikkeling van<br />
het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> moeten uitgaan. In het advies wordt bekeken wanneer en<br />
op welke wijze sprake zou moeten zijn van variatie in autonomie en welke functies die<br />
variatie kan hebben.<br />
Een tweede manier om met de cruciale factor ‘beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>’ om te gaan, is<br />
het stimuleren van <strong>scholen</strong> in de ontwikkeling van hun beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>. Dat<br />
kan mogelijk via de genoemde variatie in autonomie, maar ook via andere instrumenten<br />
die in dit advies worden besproken, zoals bijvoorbeeld professionalisering van schoolleiders,<br />
aanmoediging van groepen leraren tot initiatieven, en aanpassing van de bestuurlijke<br />
inrichting.<br />
1.3 Toespitsing van de adviesvragen<br />
In het licht van de adviesvragen richt dit advies zich op vijf specifieke thema’s die hieronder<br />
worden toegelicht. Het gaat om:<br />
1 variatie in autonomie;<br />
2 professionaliteit van de schoolleiding;<br />
3 professionaliteit van leraren en de interne organisatie van <strong>scholen</strong>;<br />
4 schaalgrootte en samenwerking; en<br />
5 bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording.<br />
12 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
1 VARIATIE IN AUTONOMIE<br />
Scholen verschillen in beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>; ook wanneer het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
wordt vergroot, zullen er verschillen blijven. Een manier om als rijksoverheid<br />
daarmee om te gaan kan zijn om te variëren in de mate van autonomie waarover <strong>scholen</strong><br />
kunnen beschikken.<br />
Uitgaande van de plannen van de rijksoverheid voor verdere deregulering en autonomievergroting<br />
wordt in dit advies bekeken of er gezien de plannen voor verdere deregulering<br />
wel of niet sprake zou kunnen zijn van expliciete, door de rijksoverheid aan te<br />
brengen variatie in autonomie tussen <strong>scholen</strong>. Ook wordt gekeken naar de functies die<br />
variatie in autonomie kan hebben.<br />
2 DE PROFESSIONALITEIT VAN DE SCHOOLLEIDING<br />
De schoolleiding - breed opgevat als alle leidinggevenden die op verschillende managementniveaus<br />
bij de school betrokken zijn - heeft een cruciale rol in de school. Ook de<br />
leraren en het schoolbestuur hebben een cruciale rol, maar de schoolleiding neemt een<br />
sleutelpositie in, zowel als het gaat om de interne afstemming als in relatie tot de<br />
afstemming op de omgeving.<br />
Vanwege de centrale rol van de schoolleiding is professionalisering van schoolleiders en<br />
andere leidinggevenden binnen de school van groot belang. In dit advies wordt gekeken<br />
naar de ontwikkelingen die er op dat vlak zijn en naar verdere mogelijkheden voor professionalisering.<br />
3 DE PROFESSIONALITEIT VAN LERAREN EN DE INTERNE ORGANISATIE VAN DE SCHOOL<br />
Dit advies gaat met name over <strong>scholen</strong> en besturen. Toch wordt ook aandacht besteed<br />
aan leraren. Leraren maken immers het onderwijs. Dit gegeven weerspiegelt zich in het<br />
lerarenbeleid van de rijksoverheid en de ontwikkelingen op het vlak van het personeelsbeleid<br />
van <strong>scholen</strong>.<br />
Een interessante vraag is hoe de professionaliteit van leraren en de interne organisatie<br />
van <strong>scholen</strong> zich verder zullen ontwikkelen en hoe groepen leraren beter kunnen worden<br />
toegerust in hun initiërende rol. Een actuele vraag is ook hoe de voordelen van<br />
grootschalige organisaties gecombineerd kunnen worden met interne kleinschalige<br />
organisatievormen. In dit advies wordt op deze aspecten ingegaan.<br />
4 SCHAALGROOTTE EN SAMENWERKING<br />
In de afgelopen decennia zijn in het primair en voortgezet onderwijs <strong>scholen</strong>fusies en<br />
andere vormen van schaalvergroting gerealiseerd. Ofschoon dit in beide sectoren veel in<br />
beweging heeft gezet, is het aantal <strong>scholen</strong> en schoolbesturen desalniettemin nog<br />
groot, zeker als we deze aantallen vergelijken met de andere onderwijssectoren. Er is<br />
ook een grote variatie aan verschijningsvormen van <strong>scholen</strong> in relatie tot hun bestuur.<br />
Naast schaalvergroting van besturen en <strong>scholen</strong> door fusie is er een toenemende<br />
samenwerking tussen <strong>scholen</strong> onderling en tussen <strong>scholen</strong> en andere instanties, bijvoorbeeld<br />
bij Weer Samen Naar School (WSNS), de brede school en lokaal onderwijsbeleid.<br />
In dit advies wordt ingegaan op bestuurlijke schaalvergroting en samenwerkingsvormen<br />
in relatie tot de autonomie van <strong>scholen</strong>. Met name wordt ingegaan op mogelijkheden<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
13
om bepaalde negatieve effecten van schaalvergroting die vanuit het perspectief van <strong>scholen</strong><br />
kunnen optreden, tegen te gaan.<br />
5 BESTUURLIJKE INRICHTING, TOEZICHT EN VERANTWOORDING<br />
Meer autonomie en meer eigen verantwoordelijkheid betekenen dat <strong>scholen</strong> meer aandacht<br />
besteden aan de verantwoording tegenover hun omgeving.<br />
Het advies bespreekt de bestuurlijke inrichting van <strong>scholen</strong> en besturen, het interne toezicht<br />
en de verantwoording. Bij dit laatste wordt onderscheid gemaakt tussen de verticale<br />
verantwoording (via de inspectie naar de minister) en de horizontale verantwoording<br />
(naar ouders, afnemers en de lokale/regionale omgeving).<br />
1.4 Uitgangspunten<br />
Zoals eerder aangegeven staat in dit advies de positie van de school centraal. Van daaruit<br />
wordt gekeken naar de relatie met het bestuur en de verdere omgeving. Met name wordt<br />
gekeken naar mogelijkheden om de positie en het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de<br />
school te versterken. In de lijn van deze gedachte hanteert de raad in dit advies de volgende<br />
uitgangspunten:<br />
Ten eerste moeten de beschikbare capaciteiten zo goed mogelijk worden benut en moeten<br />
de onderwijsmiddelen zoveel mogelijk worden aangewend voor het primaire proces.<br />
Mede hierom moeten bevoegdheden op een zo laag mogelijk niveau worden neergelegd<br />
(subsidiariteitsbeginsel). Dit geldt voor de relatie tussen overheid en schoolbestuur, voor<br />
de relatie tussen bestuur en school, en voor de verhoudingen binnen de school.<br />
In lijn hiermee ligt het uitgangspunt dat wanneer over autonomievergroting gesproken<br />
wordt, het vooral gaat over de autonomie van de school, opgevat als organisatorische<br />
eenheid van schoolleiding, leerkrachten en ouders/leerlingen, te onderscheiden van het<br />
bestuur van de school. De uiteindelijke zeggenschap en eindverantwoordelijkheid berusten<br />
echter bij het schoolbestuur - het bevoegd gezag -. Het schoolbestuur dient te zorgen<br />
voor de coördinatie en handhaving van solidariteit; het is de voornaamste adressant aan<br />
wie de wetgever normen oplegt; het is degene die <strong>vermogen</strong>srechtelijk aansprakelijk is;<br />
en het is de degene die de schoolleiding en de leerkrachten benoemt. Echter, het primaire<br />
onderwijsproces in de school - waar het ten slotte vooral om gaat - speelt zich veelal op<br />
afstand van het schoolbestuur af; de beslissingen inzake dat onderwijsproces worden de<br />
facto vooral door schoolleiding en leerkrachten genomen, waarbij ook de meeste kennis<br />
over dat proces berust. Derhalve dient - onder erkenning van de eindverantwoordelijkheid<br />
van het schoolbestuur - zoveel mogelijk ruimte geboden te worden om (ook de jure)<br />
beslissingsbevoegdheden bij de school - meestal de schoolleiding - te leggen. (Hierop<br />
wordt met name in hoofdstuk 7 nader ingegaan). Tevens dient er een zekere ruimte te<br />
zijn voor de school om voorstellen te doen die er op gericht zijn om eigen concepten te<br />
ontwikkelen en daarmee eventueel uit het bestaande bestuurlijke verband te stappen<br />
(‘opting out’). In bijzondere gevallen moeten <strong>scholen</strong> die voorstellen kunnen doorzetten<br />
(zie hoofdstuk 6).<br />
14 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Tot slot zijn uitgangspunten dat pluriformiteit in het aanbod (bijvoorbeeld naar typen<br />
opleidingen, denominaties en pedagogisch klimaat) 1 en interne schaalverkleining wenselijk<br />
zijn.<br />
1.5 Opbouw van dit advies<br />
In het volgende hoofdstuk volgt een uitwerking van het kader van dit advies. In de vijf<br />
hoofdstukken daarna worden de in paragraaf 1.3 genoemde thema’s uitgewerkt. Het<br />
advies sluit af met een samenvatting.<br />
De bijlagen bevatten de adviesaanvraag, een inventarisatie en analyse van vormen van<br />
bestuurlijke inrichting, en een lijst van personen waarmee ten behoeve van de voorbereiding<br />
van dit advies individuele gesprekken dan wel groepsgesprekken zijn gevoerd.<br />
1 Zie ook de verkenning De Markt Meester? waarin de raad onder meer ingaat op ruimte voor een grotere aanbodvariëteit zodat<br />
<strong>scholen</strong> hun aanbod kunnen flexibiliseren en afstemmen op de vraag (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001c).<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
15
2 Algemeen kader<br />
In dit hoofdstuk wordt het algemeen kader van dit advies uitgewerkt. Het uitgangspunt<br />
is de positie van <strong>scholen</strong> in relatie tot hun omgeving en de veranderingen die zich daarbinnen<br />
voltrekken. Onderscheid wordt gemaakt tussen de maatschappelijke omgeving<br />
(paragraaf 2.1) en de bestuurlijke omgeving (paragraaf 2.2). Een goede toerusting van<br />
een school om binnen die omgeving te functioneren houdt onder meer in dat de school<br />
voldoende beleidsruimte en een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> nodig heeft. Het<br />
begrip ‘beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>’ is een centraal thema in dit advies en speelt in alle<br />
navolgende hoofdstukken een rol. In paragraaf 2.3 wordt het begrip uitgewerkt.<br />
2.1 Maatschappelijke omgeving<br />
In toenemende mate worden allerlei maatschappelijke taken bij de school neergelegd.<br />
Overheid, ouders en maatschappelijke groeperingen formuleren voortdurend (nieuwe)<br />
eisen, wensen en verwachtingen ten aanzien van onder meer achterstandsbestrijding,<br />
arbeidsparticipatie, opvang van leerlingen, sociale cohesie, veiligheid en sociaal beleid.<br />
Door deze vaak tegenstrijdige en niet gelijktijdig te honoreren verlangens neemt de<br />
druk op <strong>scholen</strong> toe. Deze druk wordt nog versterkt vanwege de vaak beperkte toerusting<br />
van <strong>scholen</strong> voor deze taken en de toenemende complexiteit van hun omgeving.<br />
Redenen waarom juist de school wordt aangesproken op diverse maatschappelijke taken,<br />
liggen onder meer in het bereik en de bereikbaarheid van deze voorziening: alle kinderen<br />
gaan naar school en overal zijn <strong>scholen</strong>. Ook speelt mee dat <strong>scholen</strong> nadrukkelijk worden<br />
geconfronteerd met maatschappelijke problemen: sociale problemen komen als het ware<br />
‘op kindervoeten’ de school binnen. Andere factoren die meespelen zijn onder meer dat<br />
in <strong>scholen</strong> hoog opgeleide professionals werken en dat de overheid van oudsher een<br />
grote invloed heeft op hetgeen in het onderwijs gebeurt. Vanuit die traditie legt de rijksoverheid<br />
ook nu nog veel taken bij de school neer. 2<br />
In een ruimer perspectief is bij de positionering van <strong>scholen</strong> in hun omgeving het begrip<br />
‘civil society’ van belang. Dit begrip zou kunnen worden vertaald als ‘burgermaat-<br />
2 Zie voor een nadere uitwerking het rapport Scholen onder druk (Bronneman-Helmers, 1999).<br />
16 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
schap(pij)’ of ‘(burger)gemeenschap’. Zoals de raad aangeeft in zijn Werkprogramma<br />
2002 is ten behoeve van het onderwijs een inzet nodig van zowel de overheid (op alle<br />
niveaus) als van de markt als van de civil society (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001g). 3 Vooruitlopend<br />
op komende activiteiten van de raad waarin de civil society nader wordt belicht (waaronder<br />
een verkenning ‘civil society’ die in 2002 wordt uitgebracht) wordt het begrip ook bij<br />
dit advies betrokken. Het gaat dan met name om aspecten als het belang van de school<br />
voor sociale samenhang, en het belang van betrokkenheid van burgers bij het onderwijs.<br />
Deze benadering stemt overeen met die van de Verkenningen 2002 die het Kabinet in<br />
augustus 2001 heeft gepubliceerd en het advies Publiek en Privaat dat de <strong>Onderwijsraad</strong><br />
in oktober 2001 heeft uitgebracht. In Bedreven en gedreven - de inleiding op de<br />
Verkenningen 2002 - stelt het SCP dat het overheidsbeleid in het teken is komen te staan<br />
van de breed ervaren behoefte aan meer sociale veiligheid en maatschappelijk verantwoordelijkheidsgevoel.<br />
Een antwoord is gezocht in een beleid gericht op de bevordering<br />
van sociale cohesie en een versteviging van de sociale infrastructuur (SCP, 2001, p.12). In<br />
het advies Publiek en Privaat neemt de raad het criterium ‘sociale cohesie’ op in het<br />
beoordelingskader voor private geldstromen naar het onderwijs (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001d).<br />
Overigens is de relatie tussen onderwijs en het oplossen van maatschappelijke problemen<br />
c.q. het bevorderen van de sociale cohesie tweezijdig. Enerzijds is de school een<br />
centraal punt als het gaat om mogelijkheden om sociale cohesie te bevorderen.<br />
Andersom draagt de versterking van de sociale cohesie (maatschappelijke verbanden,<br />
sociaal kapitaal) bij aan de vermindering van sociale problemen en aan een verhoging<br />
van onderwijsopbrengsten. Dit blijkt onder meer uit onderzoek in de Verenigde Staten,<br />
ook bij controle voor factoren zoals etnische samenstelling, welvaart, armoedecijfers en<br />
grootte van schoolklassen (Putnam, 2000, p.296-306). De bijdrage van wijkkenmerken<br />
aan het schoolsucces loopt via sociale netwerken, normen en waarden, vertrouwen in de<br />
school en vertrouwen in de verdere samenleving.<br />
De laatste jaren groeit het besef dat de school haar maatschappelijke taken samen met<br />
professionele partners van buiten het onderwijs moet oppakken om succesvol te kunnen<br />
zijn. De grote vlucht die de brede school de laatste jaren neemt, aanvankelijk in het primair<br />
onderwijs maar in toenemende mate ook in het voortgezet onderwijs, is daarvan<br />
een voorbeeld. Cruciaal is tevens de betrokkenheid van ouders. Deze betrokkenheid kan<br />
vorm krijgen via het bestuur van de school, via de medezeggenschap en via participatie<br />
van ouders in relatie tot of ter ondersteuning van het primaire proces (voorlezen, ict,<br />
overblijfvoorzieningen, onderhoud, schoolreisjes, buitenschoolse activiteiten). Ook de initiatieven<br />
rond ‘charter schools’ en ‘community schools’ in de Verenigde Staten zijn te zien<br />
als voorbeelden van pogingen om de betrokkenheid van ouders en leerlingen (evenals<br />
die van leraren) bij de school te vergroten. Een vergelijkbare ontwikkeling in Nederland is<br />
op gang gekomen met de vraag naar een terugkeer van ‘de menselijke maat’ in het<br />
onderwijs (en in andere sectoren). Het uitgangspunt daarbij is dat een kleinschalige<br />
vormgeving van onderwijsvoorzieningen voor ouders, leerlingen en leraren bevorderend<br />
werkt op de identificatiemogelijkheden met en het gevoel van (mede)verantwoordelijkheid<br />
voor de school (RMO, 2000). De adviesvraag om aandacht te besteden aan de factor<br />
schaalgrootte houdt hiermee direct verband.<br />
3 De relatie tussen markt en overheid wordt besproken in de verkenning De Markt Meester? (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001c).<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
17
2.2 Bestuurlijke omgeving<br />
In deze paragraaf wordt ingegaan op de relatie tussen deregulering en autonomievergroting,<br />
de spanning tussen sturing en autonomie, de studie Dereguleren met beleid<br />
(<strong>Onderwijsraad</strong>, 2000b) en ontwikkelingen in het beleid van de rijksoverheid.<br />
2.2.1 NIET ALLE DEREGULERING LEIDT TOT MEER AUTONOMIE<br />
Autonomie wordt doorgaans opgevat als de formele beleidsruimte die <strong>scholen</strong> hebben in<br />
relatie tot de sturing door de rijksoverheid. Overheidssturing krijgt vorm via wet- en<br />
regelgeving, maar ook via bijvoorbeeld voorlichting, subsidies, convenanten en opiniërende<br />
beleidsnota’s. Zoals in paragraaf 2.2.4 nader wordt aangegeven is in het overheidsbeleid<br />
de laatste jaren sprake geweest van deregulerende initiatieven. Deregulering houdt<br />
in dat verband in: vermindering en vereenvoudiging van sturing door de rijksoverheid.<br />
Voor een deel worden bij deregulering rijkstaken op een lager niveau neergelegd maar<br />
niet bij de <strong>scholen</strong>. Decentralisatie naar gemeenten is daarvan een duidelijk voorbeeld.<br />
Wanneer rijksbemoeienis vermindert en de verantwoordelijkheden bij de <strong>scholen</strong> zelf<br />
terechtkomen, spreken we van autonomievergroting.<br />
Deregulering in de zin van vermindering en vereenvoudiging van sturing door de rijksoverheid<br />
gaat niet altijd samen met meer autonomie voor <strong>scholen</strong>. De genoemde decentralisatie<br />
naar gemeenten is daarvan een voorbeeld. Naast gemeenten zijn er nog meer<br />
intermediaire instanties die een deel van de aan de <strong>scholen</strong> toegekende autonomie invullen<br />
met eigen regels en voorschriften. Voorbeelden zijn het Vervangingsfonds, het<br />
Participatiefonds, CAO-partners en de inspectie van het onderwijs. Overigens kunnen<br />
intermediaire instanties <strong>scholen</strong> ook ondersteunen en aanzetten tot innovatie zonder als<br />
normerend te worden ervaren. 4<br />
2.2.2 SPANNING TUSSEN STURING EN AUTONOMIE<br />
In relatie tot deregulering en autonomievergroting is het van belang om op te merken dat<br />
de eigen verantwoordelijkheid van <strong>scholen</strong> altijd gestalte krijgt binnen de kaders van het<br />
(landelijke en lokale) overheidsbeleid. Autonomie van <strong>scholen</strong> is altijd een relatieve autonomie.<br />
Bij dereguleringsbeleid is er geen sprake van absolute deregulering; er is altijd<br />
een combinatie van deregulerend en regulerend beleid. Zoals ook wordt uiteengezet in<br />
de studie Dereguleren met beleid komt deze combinatie voort uit de zoektocht naar een<br />
balans tussen de overheidsverantwoordelijkheid en die van onderwijsinstellingen en<br />
andere actoren. Een voorbeeld van regelgeving die uitdrukking geeft aan de overheidsverantwoordelijkheid<br />
maar ook ruimte laat voor de autonomie van instellingen, is outputsturing<br />
binnen het onderwijskundige domein. Kerndoelen en exameneisen geven aan<br />
over welke bagage leerlingen moeten beschikken om in de maatschappij te kunnen functioneren;<br />
hoe instellingen dat realiseren, is bij outputsturing vrij. Ook regels ten aanzien<br />
van de kwaliteitszorg zijn een voorbeeld van regelgeving die de overheidsverantwoordelijkheid<br />
en de eigen verantwoordelijkheid van instellingen kan combineren (<strong>Onderwijsraad</strong>,<br />
2000b, p.89-91).<br />
4 Zie <strong>Onderwijsraad</strong>, 2000b, p.72-74 voor een nadere bespreking van substitutie-effecten.<br />
18 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Ook op gemeentelijk niveau is de spanning tussen overheidssturing en autonomie terug<br />
te zien. Een voorbeeld kan worden gegeven aan de hand van de verantwoordelijkheid van<br />
de gemeente voor de huisvesting. In een aantal gemeenten wordt deze verantwoordelijkheid<br />
doorgedecentraliseerd naar de schoolbesturen. Dat komt tegemoet aan de eigen verantwoordelijkheid<br />
van het onderwijs en past binnen de gedachte van autonomievergroting.<br />
Een groot aantal gemeenten wil echter niet tot doordecentralisatie overgaan, met<br />
name gemeenten die het huisvestingsbeleid van <strong>scholen</strong> in een ruimere context van<br />
onderwijs-, jeugd- en achterstandenbeleid plaatsen. Via het lokale beleid ten aanzien van<br />
de huisvesting van welzijns-, zorg- en onderwijsvoorzieningen (onder meer het kader van<br />
de brede school) kan daarop enige sturing worden uitgeoefend. Bij doordecentralisatie<br />
vervalt die sturingsmogelijkheid voor de gemeente. In paragraaf 3.2.2 wordt nader ingegaan<br />
op doordecentralisatie, maar dan met name in het verband van variatie in autonomie<br />
in relatie tot het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong> en besturen. In hoofdstuk 6 komt<br />
de relatie tussen lokale overheid en <strong>scholen</strong> nog een keer terug in het verband van de<br />
gemeente als samenwerkingspartner voor de school.<br />
2.2.3 DE STUDIE DEREGULEREN MET BELEID<br />
In de studie Dereguleren met beleid (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2000b) onderzoekt de raad de effecten,<br />
risico’s en kansen van deregulering en autonomievergroting in de verschillende<br />
sectoren van het onderwijs. Naar aanleiding daarvan doet de raad een aantal suggesties<br />
voor verder dereguleringsbeleid met inachtneming van zowel de overheidsverantwoordelijkheid<br />
als de eigen verantwoordelijkheid van onderwijsinstellingen. Met name gaat het<br />
om mogelijkheden om binnen een deregulerende context negatieve effecten van het<br />
beleid te verminderen en positieve effecten te bevorderen.<br />
Risico’s en kansen van dereguleringsbeleid zijn in de studie gegroepeerd naar de rijksoverheid,<br />
intermediaire actoren en onderwijsinstellingen. In relatie tot de rijksoverheid hebben<br />
risico’s en kansen betrekking op het zoeken van een balans tussen deregulering en regulering<br />
en de neiging om als rijksoverheid te snel in te grijpen met regulerende maatregelen<br />
(re-regulering).<br />
Bij risico’s die met intermediaire actoren te maken hebben gaat het om het eerder<br />
genoemde verschijnsel dat bij deregulering vaak andere actoren de regulerende taak van<br />
het rijk overnemen waardoor de autonomievergroting van instellingen in het gedrang kan<br />
komen.<br />
<strong>Wat</strong> betreft risico’s en kansen bij de <strong>scholen</strong> constateert de raad dat de slaagkansen van<br />
de beoogde effecten van deregulering en autonomievergroting in belangrijke mate afhankelijk<br />
zijn van het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> binnen de instellingen. De instellingen verschillen<br />
op dat vlak, zowel binnen sectoren als tussen sectoren. Risico’s van te weinig<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> zijn conservatisme en passiviteit. Kansen van een ontwikkeld<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> zijn versterking van de eigen identiteit van instellingen, meer<br />
variatie tussen instellingen en innovatie. Verder wordt geconstateerd dat bij een toenemende<br />
autonomie (en bij schaalvergroting) vaak sprake is van meer interne regulering<br />
door het bestuur, bovenschools management en het management van de instellingen.<br />
Daarbij groeien vaak ook de beleids- en beheersorganisatie en neemt de gerichtheid op<br />
secundaire processen (huisvesting, bekostiging, personeel en dergelijke) toe. Risico’s hiervan<br />
zijn ‘verstaffing’, het ontstaan van weerstand binnen instellingen en het afnemen van<br />
het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de instelling. Een kans die verbonden is aan interne (re-<br />
)regulering is dat binnen de instelling een op de situatie afgestemde verdeling van<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
19
evoegdheden en middelen wordt gevonden waardoor de doelmatigheid kan toenemen.<br />
Verder wordt in de studie geconstateerd dat deregulering en autonomievergroting positief<br />
kunnen uitwerken op de professionele ontwikkeling en op de aantrekkelijkheid en het<br />
imago van het beroep. Autonomievergroting biedt meer ruimte voor het professionele<br />
oordeel van leraren, tenzij deze ruimte onevenredig zwaar (disproportioneel) wordt ingeperkt<br />
door voorschriften die verband houden met het afleggen van rekenschap en verantwoording.<br />
Tegelijkertijd zijn de slaagkansen van deregulering en autonomievergroting<br />
mede afhankelijk van de wijze waarop leraren hun nieuwe verantwoordelijkheden zien.<br />
Waar het gaat om de verdere vormgeving van dereguleringsbeleid noemt de raad in de<br />
studie Dereguleren met beleid onder meer de volgende mogelijkheden:<br />
• Bij de keuze van beleidsinstrumenten moet de rijksoverheid de beleidssituatie<br />
systematisch analyseren aan de hand van een aantal aandachtspunten. Van<br />
belang is ook om voortijdige re-regulering te vermijden en om faseverschillen<br />
tussen instellingen te accepteren. Verder moet de rijksoverheid vanuit het<br />
oogpunt van het publiek belang van het onderwijs waarborgen inbouwen, ook<br />
binnen een deregulerende context.<br />
• Naast een inhoudelijke rol heeft de rijksoverheid binnen een deregulerende<br />
context in toenemende mate een procesmatige rol. Met name gaat het om het<br />
ordenen en bewaken van het speelveld van instellingen en andere actoren in en<br />
om het onderwijs. Mogelijkheden om actoren in de omgeving van onderwijsinstellingen<br />
te versterken in hun rol als tegenkracht ten opzichte van de onderwijsinstellingen<br />
zijn: het verbeteren van de communicatie tussen instelling en<br />
omgeving, het verbeteren van het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van gemeenten,<br />
het verhelderen van de verantwoordelijkheidsverdeling, het actualiseren van de<br />
medezeggenschap en het beter instrumenteren van het klachtrecht.<br />
• Het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van instellingen kan worden vergroot via<br />
voorlichting, scholing en door te proberen goede mensen vast te houden met<br />
aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden. Daarbij zou gebruik gemaakt moeten worden<br />
van de inzichten uit onderwijsonderzoek over condities voor en kenmerken<br />
van een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>. Naarmate het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> van instellingen meer is ontwikkeld, kan het bestuur meer de rol van<br />
kwaliteitsbewaker (intern toezicht) gaan vervullen.<br />
• Tot slot wordt in de studie gewezen op het belang van stimulering van samenwerking<br />
en zelfsturing. Samenwerking tussen instellingen en zelfregulering van<br />
de beroepsgroep en de sectoren kunnen bijdragen aan het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong>, regionale afstemming, de ontwikkeling van beroepsstandaarden en<br />
de ontwikkeling van de kwaliteitszorg.<br />
Overigens heeft de raad mede in relatie tot de studie Dereguleren met beleid recent een<br />
verkenning naar marktwerking in het onderwijs uitgebracht (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001c). In<br />
deze verkenning De Markt Meester? wordt ingegaan op de balans tussen markt en overheid,<br />
de relatie tussen deregulering en marktwerking in het onderwijs, verschijningsvormen<br />
van marktwerking, trends en effecten van marktwerking. Op basis daarvan worden<br />
thema’s benoemd die volgens de raad belangrijk zijn voor marktwerkingsbeleid. Deze thema’s<br />
hebben te maken met:<br />
• de deregulering van het onderwijsaanbod: inhoudelijke deregulering en lternatieve<br />
vormen van kwaliteitsborging, afbakening van een basispakket onderwijs;<br />
• de regulering van de onderwijsmarkt: verbetering van toetredingscondities tot<br />
20 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
het stelsel, aanbodvariëteit, inpassing van ict en nieuwe aanbieders, transparante<br />
informatie voor onderwijsdeelnemers; en<br />
• de bekostiging van het onderwijs: private financiering en private betrokkenheid,<br />
mogelijkheden van vraagbekostiging.<br />
Over een aantal van deze thema’s zal de raad nader advies uitbrengen. Voor het thema<br />
‘private financiering en private betrokkenheid’ is dat al gedaan; tegelijk met de genoemde<br />
verkenning heeft de raad namelijk het advies Publiek en privaat uitgebracht<br />
(<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001d).<br />
2.2.4 ONTWIKKELINGEN IN HET BELEID VAN DE RIJKSOVERHEID<br />
In de jaren tachtig van de twintigste eeuw begin het denken over het onderwijsbeleid te<br />
veranderen. Er komt aandacht voor deregulering en autonomievergroting. Het feitelijke<br />
rijksbeleid dat in deze periode wordt gevoerd, is zowel regulerend als deregulerend.<br />
Deregulering vindt in die tijd vooral nog plaats in de bve-sector en het hoger onderwijs.<br />
In de jaren negentig worden de ideeën over deregulering en autonomievergroting verder<br />
uitgewerkt en in praktijk gebracht. Ten aanzien van het hoger onderwijs wordt de meeste<br />
deregulering gerealiseerd, daarna volgt de bve-sector. In het primair en voortgezet onderwijs<br />
is in de sfeer van de bekostiging het meeste gedereguleerd en op onderwijsinhoudelijk<br />
gebied het minste. Met name op onderwijskundig vlak is er sprake van regulering,<br />
denk bijvoorbeeld aan de kerndoelen basisonderwijs, de operatie Weer Samen Naar<br />
School (WSNS) en de basisvorming. Binnen andere beleidsdomeinen is er meer een mix<br />
van regulerend en deregulerend rijksbeleid. Bijvoorbeeld op het vlak van arbeidsvoorwaarden<br />
en personeelsbeleid krijgen <strong>scholen</strong> meer ruimte, maar wordt deze deregulering<br />
deels weer ongedaan gemaakt via de verplichte aansluiting bij het Vervangingsfonds en<br />
het Participatiefonds, de Tijdelijke Wet Arbeidsbemiddeling Onderwijspersoneel (TWAO),<br />
de Terugploegregeling en de Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen (BAPO). Overigens<br />
wordt een deel van de grotere beleidsruimte die via het onderwijsbeleid ontstaat, ook<br />
voor een deel ingeperkt door ander overheids- en vakbondsbeleid (zoals de cao’s, de uniforme<br />
rechtspositieregeling en de arbo-wetgeving) en door intermediaire actoren (zoals<br />
bijvoorbeeld beide genoemde fondsen; zie ook paragraaf 2.2.1).<br />
De laatste jaren wordt nog nadrukkelijker dan voorheen gewerkt aan vermindering en<br />
vereenvoudiging van sturing door de rijksoverheid en aan meer ruimte voor eigen beleid<br />
bij de onderwijsinstellingen. Dit blijkt onder meer uit het Regeerakkoord 1998, de verschillende<br />
onderwijsbegrotingen, de beleidsbrieven Sterke instellingen, verantwoordelijke<br />
overheid en Onderwijs in stelling, het HOOP 2000 en de beleidsnota’s Variëteit en waarborg<br />
en Koers BVE.<br />
In het actieprogramma Kwaliteit aan de basis dat op 5 juli 2001 aan de Tweede Kamer is<br />
toegezonden zijn de ideeën uit de eerdere onderwijsbeleidsbrieven voor het primair en<br />
voortgezet onderwijs uitgewerkt (TK 2000-2001, 27 400 VIII, nr.92). De school wordt nog<br />
eens nadrukkelijk centraal gesteld; <strong>scholen</strong> krijgen meer eigen beleidsruimte en verantwoordelijkheid,<br />
terwijl de rijksoverheid richtinggevende kaders aangeeft en condities<br />
schept. Volgens het actieprogramma zal de rijksoverheid wat betreft genoemde richtinggevende<br />
kaders aansluitend op haar kerntaken een aantal punten uitwerken. Ten eerste<br />
zullen inhoudelijke kwaliteitseisen aan <strong>scholen</strong> worden uitgewerkt (leerstandaarden, hanteren<br />
van een leerlingvolgsysteem, Cito-toets, examens). Ook worden eisen gesteld aan<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
21
de beroepskwaliteit van leraren, leidinggevenden en onderwijsondersteunend personeel,<br />
vast te leggen in de Wet Beroepen in het Onderwijs (WBIO). 5 Verder zal worden gewerkt<br />
aan de formulering van algemene beginselen van onderwijskwaliteit, op te nemen in de<br />
onderwijswetten. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om:<br />
• rekening houden met verschillen tussen leerlingen;<br />
• zorgen voor een onderwijsaanbod dat, boven de minimumnormen,<br />
het maximale uit iedere leerling haalt;<br />
• zorgen voor een veilig schoolklimaat;<br />
• zorgen voor het op peil houden van de kwaliteit van leraren;<br />
• zorgen voor de betrokkenheid van ouders en leerlingen bij de school;<br />
• zorgen voor samenwerking met andere instellingen buiten de school omwille<br />
van een brede zorg voor alle leerlingen; en<br />
• zorgen voor een doelmatige besteding van overheidsmiddelen.<br />
Binnen de genoemde kaders en condities kunnen <strong>scholen</strong> zich ontwikkelen tot zelfstandige<br />
en professionele organisaties die leerlingen in staat stellen zich zo goed mogelijk te<br />
ontwikkelen en die zelf hun keuzes maken en hun eigen kwaliteitszorg ter hand nemen,<br />
aldus het actieprogramma. Om dit proces te stimuleren zouden faseverschillen in de<br />
mate van autonomievergroting een instrument kunnen zijn. Het actieprogramma Kwaliteit<br />
aan de basis vervolgt met een concretisering van in eerdere nota’s en brieven aangekondigde<br />
plannen voor autonomievergroting. In hoofdstuk 3 van dit advies wordt een<br />
overzicht van deze plannen gegeven en worden ze vervolgens bekeken in het licht van<br />
mogelijkheden tot variatie in autonomie.<br />
2.3 Beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
In het voorgaande zijn de ontwikkelingen in de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving<br />
van de school geschetst. Om als school goed toegerust te zijn om binnen die complexe<br />
omgeving te functioneren zijn (onder meer) een voldoende beleidsruimte en een<br />
ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> nodig. Het begrip ‘beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>’ is een<br />
centraal thema in dit advies en speelt in alle navolgende hoofdstukken een rol. Hieronder<br />
wordt ingegaan op de relatie tussen autonomie en beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> en op kenmerken<br />
en dragers van een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>.<br />
2.3.1 RELATIE TUSSEN AUTONOMIE EN BELEIDSVOEREND VERMOGEN<br />
Het benodigde beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> varieert met hetgeen de maatschappelijke<br />
omgeving vraagt en de ruimte die de rijksoverheid biedt. Wanneer de rijksoverheid meer<br />
ruimte biedt, is er meer beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> nodig dan wanneer de rijksoverheid de<br />
<strong>scholen</strong> weinig ruimte laat. In de praktijk sluiten beleidsruimte en beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
soms wel, soms niet op elkaar aan. In het volgende overzicht staan vier hoofdcombinaties.<br />
De eerste is de combinatie van een geringe formele ruimte en weinig<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong>. Deze combinatie levert als zodanig geen spanning<br />
op; regulering door de rijksoverheid biedt garanties voor een voldoende kwaliteit en<br />
toegankelijkheid van het onderwijs. Het huidige beleidsstreven is echter gericht op meer<br />
5 Wetsvoorstel Wet op de beroepen in het onderwijs (TK 2001-2002, 28 088, nrs.1-3).<br />
22 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
formele ruimte, en dat vereist een voldoende groot beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> (globaal<br />
streefbeeld). Wanneer het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> groter is dan de formele beleidsruimte,<br />
kan de school haar beleidsvoerende capaciteit niet benutten (frustratie) of overschrijdt<br />
ze de grenzen van de regelgeving, met bijkomende risico’s voor de kwaliteit en toegankelijkheid<br />
het onderwijs. Wanneer het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> kleiner is dan de formele<br />
beleidsruimte, heeft de school onvoldoende in huis om haar taken waar te maken, waardoor<br />
er ook weer risico’s ontstaan voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs.<br />
Een voorbeeld daarvan is de generieke invoering van curriculuminnovaties terwijl<br />
veel <strong>scholen</strong> niet in staat zijn om daaraan op adequate wijze een invulling te geven.<br />
Overzicht 1:<br />
Relatie tussen de formele beleidsruimte (autonomie) en het<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong><br />
formele ruimte klein ( - ) formele ruimte groot ( + )<br />
beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong><br />
klein ( - )<br />
zowel een geringe formele ruimte<br />
( - ) als een gering beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> ( - ) :<br />
Situatie levert als zodanig geen<br />
spanning op, maar is niet het globale<br />
streefbeeld. Regulering biedt<br />
garantie voor kwaliteit en toegankelijkheid<br />
van het onderwijs.<br />
formele ruimte groter( + ) dan het<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> ( - ) :<br />
Situatie levert spanning op.<br />
Scholen kunnen de ruimte niet<br />
aan, er zijn risico’s voor de kwaliteit<br />
en toegankelijkheid van het<br />
onderwijs.<br />
beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong><br />
groot ( + )<br />
formele ruimte kleiner ( - ) dan het<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> ( + ) :<br />
Situatie levert spanning op.<br />
Scholen kunnen meer aan dan dat<br />
er ruimte is (frustratie voor de<br />
<strong>scholen</strong>) of doen meer dan dat er<br />
formeel kan (risico’s voor de kwaliteit<br />
en toegankelijkheid van het<br />
onderwijs).<br />
zowel veel formele ruimte ( + )<br />
als een ontwikkeld beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> ( + ) :<br />
Situatie levert als zodanig geen<br />
spanning op en is het globale<br />
streefbeeld. Beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
(binnen kaderstellende<br />
regulering) biedt garantie voor de<br />
kwaliteit en toegankelijkheid van<br />
het onderwijs.<br />
Overigens spelen naast de twee dimensies die hier worden onderscheiden (de mate van<br />
formele ruimte en de mate van beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>) ook de eigen doelstellingen<br />
van de school en vragen vanuit de maatschappelijke omgeving een rol. De eigen doelstellingen<br />
van de school kunnen meer of minder ambitieus zijn. In elk van de vier in het<br />
overzicht weergegeven situaties kan het gaan om <strong>scholen</strong> met minder en <strong>scholen</strong> met<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
23
meer ambities. <strong>Wat</strong> betreft vragen vanuit de maatschappelijke gaat het er om dat de ene<br />
school een meer dynamische en complexe omgeving heeft dan de andere. Het benodigde<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> verschilt daarmee (zie ook hierna).<br />
2.3.2 KENMERKEN VAN EEN ONTWIKKELD BELEIDSVOEREND VERMOGEN<br />
Het is niet makkelijk om precies te bepalen wat een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
inhoudt en over hoeveel beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> een school beschikt. Wel kan op basis<br />
van onderzoek iets gezegd worden over kenmerken en dragers van een ontwikkeld<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>.<br />
Scholen met een betere benutting van de beleidsruimte voeren vaak een integraal beleid<br />
in de zin dat het onderwijskundige beleid en het beheersmatige beleid op elkaar zijn<br />
afgestemd (Gemmeke et al, 1999; Hooge, 1998; Majoor, 2000). Dit klinkt eenvoudiger<br />
dan het is. Integraal beleid wil zeggen dat het nadenken over, vormgeven aan en uitvoeren<br />
van alle aspecten van de school een samenhangend geheel vormen. Daarbij gaat het<br />
om het werk in de klas, onderwijsdoelen, onderwijsinnovatie, personeelsbeleid, financieel<br />
en materieel beleid, het interpreteren en toepassen van overheidsbeleid, samenwerken<br />
met gemeenten, ouders, andere <strong>scholen</strong> en andere instanties, en niet te vergeten het<br />
eigen kwaliteitsbeleid.<br />
Verwant aan het voorgaande is dat <strong>scholen</strong> met een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
over een door zowel schoolleiding als personeel gedeelde visie en over realiteitszin<br />
beschikken. Deze <strong>scholen</strong> hebben de eigen mogelijkheden en beperkingen goed in beeld,<br />
zijn goed in staat om hun doelstellingen te bepalen, weten deeldoelstellingen onderling<br />
af te stemmen en in evenwicht te brengen, en weten uitvoering te geven aan de eigen<br />
doelstellingen.<br />
Verder zijn <strong>scholen</strong> met een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> vaak ook responsiever,<br />
gevoeliger voor externe impulsen, met dien verstande dat ze deze impulsen niet zonder<br />
meer overnemen maar toetsen aan het eigen beleid en de doelstellingen van de school.<br />
Externe impulsen zijn bijvoorbeeld nieuwe ontwikkelingen in de directe omgeving of in<br />
de maatschappij in bredere zin, geboden mogelijkheden voor inhoudelijke en materiële<br />
ondersteuning (bijvoorbeeld subsidiefondsen) of nieuw beleid van de rijksoverheid. De<br />
verwerking, uitwerking en implementatie van deze impulsen gebeuren bij <strong>scholen</strong> met<br />
een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> op een zodanige manier dat ze worden ingebed<br />
in het eigen beleid van de school. Dit betekent dus dat <strong>scholen</strong> er (beargumenteerd)<br />
voor kiezen bepaalde impulsen wél en andere niet van invloed te laten zijn op de school.<br />
In dit verband kan een vergelijking worden gemaakt met bedrijven en instellingen die in<br />
hun operationeel en strategisch beleid een balans zoeken tussen de interne coördinatie<br />
enerzijds en de externe afstemming met de omgeving anderzijds.<br />
Zoals eerder aangegeven heeft de ene school een meer dynamische en complexe omgeving<br />
dan de andere en verschilt daardoor het benodigde beleidsvoerende <strong>vermogen</strong>. Met<br />
name is dit van belang voor de responsiviteit die wordt verlangd. Een complexe omgeving<br />
met veel en diverse actoren vereist meer vaardigheden van de school dan een minder<br />
complexe omgeving. Zo heeft bijvoorbeeld een plattelandsschool over het algemeen<br />
meer rust in de omgeving dan een school in een probleemwijk van een grote stad, met<br />
een heterogene leerlingenpopulatie, met tekorten aan leraren, met veel andere <strong>scholen</strong> en<br />
24 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
andere voorzieningen in de buurt, met een groot bestuur met betaalde krachten en een<br />
omvangrijke gemeentelijke dienst onderwijs.<br />
2.3.3 DRAGERS VAN HET BELEIDSVOEREND VERMOGEN<br />
Belangrijke dragers van het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> zijn zowel de schoolleiding als de<br />
leraren als het schoolbestuur. De schoolleiding heeft daarbij een sleutelrol en een verbindingsfunctie.<br />
De sturing door de schoolleider blijkt een bepalende factor te zijn als het<br />
gaat om de effectiviteit van de schoolorganisatie (Van de Venne, in druk).<br />
De schoolleiding moet zowel zorg dragen voor de externe afstemming van de school op<br />
de omgeving als voor de interne afstemming. Vanuit zijn sleutelpositie moet de schoolleiding<br />
de relaties met en tussen schoolbestuur, personeel, leerlingen en omgeving op een<br />
zodanige manier onderhouden dat het onderwijs er beter van wordt. Dit betekent dat de<br />
schoolleiding niet alleen gericht moet zijn op coördineren, beheren en controleren, maar<br />
ook op personeel stimuleren en begeleiden, onderwijskundig leiding geven en vernieuwingen<br />
initiëren, externe contacten onderhouden, onderhandelen, et cetera, dit alles<br />
bekeken vanuit de relatie met het primaire proces. Dit integraal management wil overigens<br />
niet per se zeggen dat een individuele schoolleider persoonlijk al deze taken van<br />
begin tot eind moet verrichten. Integraal beleid kan ook vorm krijgen in een team leidinggevenden,<br />
waarbij naast schoolleiders bijvoorbeeld ook middenmanagers betrokken<br />
kunnen zijn. In dat verband wordt hier verder de term ‘schoolleiding’ gebruikt.<br />
Naast de schoolleiding zijn ook de leraren belangrijke dragers van het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong>. Bijvoorbeeld onderwijsinnovaties kunnen ondanks een professionele schoolleiding<br />
‘stranden’ op lerarenteams wanneer deze niet in staat zijn om met deze vernieuwingen<br />
om te gaan (Verbiest et al, 2000).<br />
Ten derde heeft het schoolbestuur een dragende rol als het om beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
gaat. Besturen en bestuursbureaus kunnen bijvoorbeeld de <strong>scholen</strong> een professionele<br />
ondersteuning bieden, als discussiepartner fungeren, schooloverstijgende taken vervullen<br />
en suggesties voor innovaties aandragen dan wel oppakken en begeleiden. Van belang<br />
hierbij is dat de eigen verantwoordelijkheid en ruimte van de school centraal staat en het<br />
bestuur niet te zeer een regulerend karakter krijgt.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
25
3 Variatie in autonomie<br />
Eén van de condities voor verdergaande autonomie is dat <strong>scholen</strong> in staat zijn hun eigen<br />
doelen te stellen en keuzes te maken. Voor zover niet alle <strong>scholen</strong> over een voldoende<br />
ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> beschikken, kan enerzijds worden gekozen voor<br />
een uniform regime met beperkte autonomie voor alle <strong>scholen</strong> of anderzijds voor een<br />
uniform regime met ruime autonomie voor alle <strong>scholen</strong>. Het eerste kan leiden tot<br />
frustraties en ongeoorloofd gedrag van <strong>scholen</strong> die onvoldoende ruimte ervaren, het<br />
tweede leidt tot risico’s voor het onderwijs in <strong>scholen</strong> die de ruimte (nog) niet aankunnen<br />
(zie paragraaf 2.3.2). In dit hoofdstuk wordt bekeken of variatie in autonomie een<br />
alternatief kan zijn.<br />
Het aanbrengen van variatie in autonomie houdt in dat de beleidsruimte van <strong>scholen</strong><br />
zoals deze door wet- en regelgeving wordt ingekaderd - al dan niet tijdelijk - komt te<br />
variëren met hun <strong>vermogen</strong> om die autonomie in te vullen. Deze variatie kan drie functies<br />
vervullen:<br />
a Bijdragen aan meer consistentie tussen autonomie en beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
Bij variatie in autonomie krijgt een school die meer ruimte aankan en aan wil<br />
meer ruimte, terwijl een school die minder aankan en/of minder aan wil in een<br />
meer gereguleerde setting kan functioneren. Door op een dergelijke manier<br />
rekening te houden met verschillen tussen <strong>scholen</strong> zou de aanwezige beleidsvoerende<br />
capaciteit consistenter kunnen worden benut.<br />
b Stimuleren van het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
Scholen kunnen via variatie in autonomie mogelijk ook worden gestimuleerd in<br />
de ontwikkeling van hun beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>.<br />
c Bijdragen aan onderwijsvernieuwing<br />
Variatie in autonomie kan verder een functie hebben in het kader van onderwijsinnovaties,<br />
door namelijk bepaalde globale ideeën uit te lokken en aan te<br />
moedigen, en door gelegenheid te bieden om die globale ideeën verder te<br />
doordenken, om te experimenteren met bepaalde invoeringsvarianten en om<br />
implementatieproblemen bij nieuw beleid te inventariseren. Zoals de raad ook<br />
aangeeft in het advies Ten dienste van de school zouden innovaties meer vanuit<br />
<strong>scholen</strong> en minder ‘top-down’ tot stand moeten komen (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001a).<br />
26 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Momenteel wordt door de rijksoverheid bij de verruiming van de beleidsruimte niet of<br />
nauwelijks onderscheid gemaakt naar het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van die <strong>scholen</strong>. Wel<br />
zijn er andere actoren die hiermee rekening houden en variëren in de beleidsruimte die<br />
ze <strong>scholen</strong> geven. Zo gaat bijvoorbeeld de onderwijsinspectie steeds meer uit van proportioneel<br />
toezicht. Bij een meer ontwikkelde eigen kwaliteitszorg van <strong>scholen</strong> baseert de<br />
inspectie zich meer op de zelfevaluatie van de school dan in andere situaties. Ook een<br />
aspect is dat wanneer er naar het oordeel van de inspectie risico’s zijn voor de kwaliteit<br />
van het onderwijs, er intensiever toezicht wordt uitgeoefend dan bij andere <strong>scholen</strong>.<br />
Een ander voorbeeld van al bestaande variatie in autonomie betreft de mogelijkheid tot<br />
doordecentralisatie van de verantwoordelijkheid voor de huisvesting van gemeenten naar<br />
schoolbesturen. Sinds 1997 ligt de verantwoordelijkheid voor de huisvestingsvoorzieningen<br />
bij de gemeenten. Gemeenten en schoolbesturen kunnen echter samen overeenkomen<br />
om tot doordecentralisatie over te gaan. Deze mogelijkheid komt in de praktijk nu<br />
nog weinig, maar wel steeds meer voor. Eén van de factoren die bepalen of gemeenten<br />
tot doordecentralisatie overgaan, is het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van schoolbesturen om<br />
binnen een doorgedecentraliseerd systeem te werken. Daarnaast spelen ook andere factoren<br />
mee, met name factoren die verband houden met spanning tussen overheidssturing<br />
en autonomie van <strong>scholen</strong> (zie paragraaf 2.2.1). Overigens is in het ministeriële actieprogramma<br />
Kwaliteit aan de basis het plan opgenomen om schoolbesturen in het voortgezet<br />
onderwijs een recht te geven op doordecentralisatie van de huisvesting. In paragraaf<br />
3.2.2 wordt hierop nader ingegaan.<br />
Ook besturenorganisaties en schoolbesturen houden wel rekening met verschillen in<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong>. In dat verband geven ze de ene school meer<br />
gerichte aanwijzingen en/of begeleiding de ander meer vrijheid.<br />
De vraag is nu wanneer en op welke wijze ook de rijksoverheid via variatie in autonomie<br />
rekening zou kunnen houden met verschillen in beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong>.<br />
In het vervolg van dit hoofdstuk worden eerst de ministeriële plannen voor verdere deregulering<br />
en autonomievergroting geschetst zoals die in het actieprogramma Kwaliteit aan<br />
de basis zijn geformuleerd (paragraaf 3.1). Daarna wordt bekeken of en op welke wijze<br />
bij dereguleringsbeleid sprake zou moeten zijn van expliciete, door de rijksoverheid aan<br />
te brengen variatie in autonomie. De categorieën die de raad daarbij onderscheidt worden<br />
geïllustreerd aan de hand van actiepunten uit Kwaliteit aan de basis (paragraaf 3.2).<br />
Vervolgens wordt de gedachte van variatie in autonomie getoetst aan criteria voor overheidshandelen<br />
(3.3). In paragraaf 3.4 volgen de conclusies.<br />
3.1 Het actieprogramma Kwaliteit aan de basis<br />
In het ministeriële actieprogramma Kwaliteit aan de basis worden een aantal al eerder uitgewerkte<br />
maatregelen en een aantal nieuwe plannen voor verdere autonomievergroting<br />
van <strong>scholen</strong> in het primair en voortgezet onderwijs samen gepresenteerd. In het volgende<br />
overzicht worden deze plannen aangegeven. Daarna volgt een korte toelichting, eerst<br />
voor het primair onderwijs (3.1.1) en dan voor het voortgezet onderwijs (3.1.2). De richtinggevende<br />
kaders die de rijksoverheid daarbij wil hanteren zijn eerder beschreven in<br />
paragraaf 2.2.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
27
Overzicht 2:<br />
Plannen voor deregulering volgens Kwaliteit aan de basis<br />
primair onderwijs<br />
onderwijskundig domein:<br />
• meer vrije ruimte in het onderwijsprogramma<br />
• meer vrijheid in lestijden<br />
financieel en materieel domein:<br />
• stapsgewijze overgang naar budgetfinanciering<br />
(‘lumpsum’)<br />
• nieuw vervangingsstelsel<br />
• overheveling van het budget voor<br />
schoolbegeleiding naar de <strong>scholen</strong><br />
domein arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid:<br />
• decentralisatie van arbeidsvoorwaardenmodernisering<br />
van het rpbo<br />
• bevordering van integraal personeelsbeleid<br />
• verruiming van mogelijkheden voor<br />
eigen personeelsbeleid<br />
bestuurlijk-organisatorisch domein:<br />
• integrale kwaliteitszorg en proportioneel<br />
toezicht<br />
voortgezet onderwijs<br />
onderwijskundig domein:<br />
• meer mogelijkheden om als school in het<br />
lesprogramma eigen keuzes te maken<br />
• meer ruimte bij de voorzieningenplanning<br />
financieel en materieel domein:<br />
• meer bestedingsvrijheid<br />
• modernisering van de onderbouwing<br />
van de ‘lumpsum’<br />
• aanpassing van de cumi-gelden<br />
• heroverweging regels huisvesting en<br />
renovatie<br />
• vervallen van de verplichte aansluiting<br />
bij het Vervangingsfonds<br />
domein arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid:<br />
• decentralisatie van arbeidsvoorwaarden<br />
• deskundigheidsbevordering management<br />
• verruiming van mogelijkheden voor<br />
eigen personeelsbeleid<br />
bestuurlijk-organisatorisch domein:<br />
• integrale kwaliteitszorg en proportioneel<br />
toezicht<br />
3.1.1 PUNTEN UIT HET ACTIEPROGRAMMA VOOR HET PRIMAIR ONDERWIJS<br />
De plannen in Kwaliteit aan de basis hebben voor het primair onderwijs onder meer<br />
betrekking op de volgende aspecten:<br />
Binnen het onderwijskundig domein wordt gestreefd naar meer vrije ruimte in het onderwijsprogramma<br />
van basis<strong>scholen</strong> en naar meer vrijheid wat betreft lestijden. In het kader<br />
van het eerste is de commissie Wijnen ingesteld om voorstellen uit te werken voor de<br />
inperking en concretisering van de kerndoelen voor het basisonderwijs. Na een aanscherping<br />
is de opdracht van de commissie om voorstellen te ontwikkelen waarbij een kerncurriculum<br />
van 70% en een vrije ruimte van 30% worden gerealiseerd. <strong>Wat</strong> betreft het<br />
tweede actiepunt, de lestijden, zullen <strong>scholen</strong> na een wetswijziging meer ruimte hebben<br />
om te kiezen voor een 4- of 5-daagse lesweek.<br />
Binnen het financieel en materieel domein zal onder meer worden gewerkt aan een stapsgewijze<br />
overgang naar budgetfinanciering in de vorm van een ‘lumpsum’. Eerste stappen<br />
28 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
op dit pad zijn een vereenvoudiging van het formatiebudgetsysteem (FBS), de introductie<br />
en verdere verruiming van het schoolbudget 6 en de introductie van elementen van een<br />
jaarrekening bij de verantwoording over het schoolbudget. Het streven is om in 2004<br />
lumpsumfinanciering mogelijk te maken voor een deel van de <strong>scholen</strong> in het primair<br />
onderwijs. Begin 2002 volgt in dit verband besluitvorming over stimulering van bestuurlijke<br />
schaalvergroting, die wordt gezien als randvoorwaarde voor invoering van budgetfinanciering<br />
met een lumpsum.<br />
Verder wordt binnen dit domein nagedacht over een nieuw vervangingsstelsel, met name<br />
over mogelijkheden voor meer eigen beleidsruimte voor <strong>scholen</strong> bij het oplossen van<br />
vervangingsproblemen en meer positieve prikkels om het ziekteverzuim terug te dringen.<br />
Een derde actiepunt binnen dit domein is de overheveling van het budget voor schoolbegeleiding<br />
naar de <strong>scholen</strong>. Vanaf 1 januari 2003 zal het geld voor schoolbegeleiding<br />
rechtstreeks aan basis<strong>scholen</strong> worden uitgekeerd in plaats van aan de schoolbegeleidingsdiensten.<br />
Scholen kunnen daarmee zelf bepalen hoe en waar zij de begeleiding<br />
inkopen die het best past bij hun kwaliteitsbeleid. De eerste drie jaar zijn <strong>scholen</strong> nog<br />
verplicht om een deel van het geld bij hun oorspronkelijke schoolbegeleidingsdienst te<br />
besteden.<br />
Binnen het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid wordt onder meer<br />
gestreefd naar verdere decentralisatie van arbeidsvoorwaarden en modernisering van het<br />
rechtspositiebesluit onderwijs (rpbo). In dat verband zal over een aantal onderwerpen<br />
van het rpbo decentraal overleg gevoerd worden door de sociale partners in het primair<br />
onderwijs.<br />
Binnen dit domein zullen verder in het kader van de bevordering van integraal personeelsbeleid<br />
managers en personeelsfunctionarissen worden geschoold en toegerust om<br />
integraal personeelsbeleid te voeren. Onder meer wordt in dit verband de door de branche<br />
zelf opgerichte Nederlandse Schoolleiders Academie (NSA) door het rijk ondersteund.<br />
Ook zullen de mogelijkheden voor eigen personeelsbeleid worden verruimd. Actiepunten<br />
in dat verband zijn de volgende:<br />
• In de Wet Beroepen in het onderwijs (WBIO) komt de primaire verantwoordelijk<br />
heid voor de kwaliteitsontwikkeling van het onderwijspersoneel bij de instellingen<br />
en de beroepsgroep te liggen.<br />
• Scholen zullen meer ruimte krijgen zelf invulling te geven aan ‘opleiding’. In dat<br />
verband zal de oormerking van het nascholingsbudget worden afgeschaft.<br />
• Scholen krijgen meer ruimte voor functie- en beloningsdifferentiatie.<br />
• In het kader van het advies van de Commissie Van Rijn worden maatregelen<br />
voorbereid om de aantrekkelijkheid van het leraarsberoep te vergroten.<br />
Het hoofdthema binnen het bestuurlijk-organisatorisch domein is de integrale kwaliteitszorg.<br />
Scholen, branche en inspectie werken verder aan de ontwikkeling van (instrumenten<br />
voor) de kwaliteitszorg door <strong>scholen</strong>. Mede in relatie daarmee wordt het proportioneel<br />
toezicht verder uitgewerkt. Zoals eerder aangegeven houdt proportioneel toezicht in<br />
dat de inspectie rekening houdt met de mate waarin <strong>scholen</strong> hun eigen kwaliteitszorg<br />
hebben ontwikkeld. Bij een goed ontwikkelde eigen kwaliteitszorg van <strong>scholen</strong> baseert<br />
6 Het schoolbudget houdt in dat <strong>scholen</strong> per 1-8-2001 één schoolbudget hebben in plaats van een aantal (geoormerkte)<br />
deelbudgetten. Eerder bestaande regelingen en bijbehorende budgetten voor Management, Ondersteuning en Arbeidsmarkt<br />
(MOA), Integraal Personeelsbeleid en Nascholing zijn samengevoegd tot een regeling en schoolbudget voor Ontwikkeling en<br />
Ondersteuning. Tevens zijn additionele middelen beschikbaar. De eerder per budget geldende bestedingsverplichtingen zijn<br />
vervallen.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
29
de inspectie zich voor deel op de uitkomsten van de evaluaties die de school zelf uitvoert<br />
(meta-evaluatie). Wanneer de eigen kwaliteitszorg van de school nog minder ver is ontwikkeld,<br />
maakt de inspectie meer gebruik van directe eigen waarnemingen. Ook een<br />
aspect is dat wanneer er naar het oordeel van de inspectie risico’s zijn voor de kwaliteit<br />
van het onderwijs, er intensiever toezicht wordt uitgeoefend dan bij andere <strong>scholen</strong>.<br />
3.1.2 PUNTEN UIT HET ACTIEPROGRAMMA VOOR HET VOORTGEZET ONDERWIJS<br />
De plannen in Kwaliteit aan de basis hebben voor het voortgezet onderwijs onder meer<br />
betrekking op de volgende punten:<br />
Binnen het onderwijskundig domein wordt onder meer gewerkt aan meer mogelijkheden<br />
om in het lesprogramma keuzes te maken op het niveau van de individuele school. <strong>Wat</strong><br />
dat betreft is voor de basisvorming een eerste stap gezet doordat de Tweede Kamer<br />
begin juni 2001 heeft ingestemd met een aanpassing van de basisvorming. De <strong>scholen</strong><br />
zijn daardoor niet meer verplicht hun leerlingen alle lesstof te laten volgen. Naar aanleiding<br />
van het advies van de <strong>Onderwijsraad</strong> over de basisvorming zal een nadere<br />
discussie gestart worden. 7<br />
<strong>Wat</strong> betreft het vmbo is een wetswijziging in voorbereiding om leer-werktrajecten mogelijk<br />
te maken voor bepaalde categorieën leerlingen. Daarnaast wordt via de AXIS-projecten<br />
tegemoet gekomen aan <strong>scholen</strong> die in het bepalen van het onderwijsaanbod van de<br />
beroepsgerichte programma’s meer ruimte nodig hebben om een betere aansluiting op de<br />
regionale markt te realiseren.<br />
<strong>Wat</strong> betreft de tweede fase havo/vwo wordt in het najaar 2001 een discussie gestart over<br />
het realiseren van meer ruimte in de onderwijskundige inrichting.<br />
Verder wordt binnen het onderwijskundig domein gewerkt aan meer ruimte bij de voorzieningenplanning.<br />
Scholen krijgen onder andere meer ruimte bij het plannen van nevenvestigingen.<br />
Ook wordt onderzoek gedaan naar de effecten van meer ruimte bij de voorzieningenplanning.<br />
Binnen het financieel en materieel domein wordt gestreefd naar meer bestedingsvrijheid.<br />
Omdat bij <strong>scholen</strong> misverstanden bestaan dat bepaalde (deel)budgetten geoormerkt zijn,<br />
zullen ze daarover beter worden geïnformeerd. Ook wordt nagedacht over verdere ontschotting<br />
van budgetten, op een vergelijkbare wijze als bij het schoolbudget in het primair<br />
onderwijs.<br />
Verder zullen binnen dit domein de mogelijkheden voor een modernisering van de onderbouwing<br />
van de lumpsum worden verkend.<br />
Tevens gaan de gedachten uit naar een aanpassing van de cumi-gelden om de besteding<br />
te optimaliseren en de administratieve druk te verminderen. Op basis van het advies van<br />
de <strong>Onderwijsraad</strong> daarover zullen maatregelen worden genomen. 8<br />
<strong>Wat</strong> betreft de huisvesting gaat nagedacht worden over de mogelijkheid om <strong>scholen</strong> een<br />
recht te geven op doordecentralisatie van de huisvesting. Tevens is overleg gaande over<br />
de overheveling van een deel van het renovatiebudget van gemeente naar instellingen,<br />
om zo de administratieve last te verminderen.<br />
7 Dit advies is inmiddels in oktober 2001 door de <strong>Onderwijsraad</strong> uitgebracht onder de titel De basisvorming: aanpassing en<br />
toekomstbeeld.<br />
8 Het bedoelde advies is in november 2001 door de <strong>Onderwijsraad</strong> uitgebracht onder de titel <strong>Wat</strong> ‘t zwaarst weegt ... Een nieuwe<br />
aanpak voor het onderwijsachterstandenbeleid.<br />
30 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
In het kader van beleid ten aanzien van vervanging en terugdringing van het ziekteverzuim<br />
zal in 2002 voor het voortgezet onderwijs de verplichte aansluiting bij het<br />
Vervangingsfonds komen te vervallen.<br />
Binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid wordt onder meer<br />
nagedacht over verdere decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden.<br />
In het kader van de deskundigheidsbevordering van het management wordt het project<br />
‘Integrale scholing in schoolmanagement’ (ISIS) waartoe de branche het initiatief heeft<br />
genomen, door het rijk gesubsidieerd.<br />
In het kader van een verdere verruiming van de mogelijkheden voor eigen personeelsbeleid<br />
komt net als in het primair onderwijs de verantwoordelijkheid voor de kwaliteitsontwikkeling<br />
van het onderwijspersoneel meer bij de <strong>scholen</strong> te liggen, worden de<br />
mogelijkheden voor functie- en beloningsdifferentiatie verruimd, en wordt gewerkt aan<br />
een grotere aantrekkelijkheid van het leraarsberoep.<br />
Binnen het bestuurlijk-organisatorisch domein werken in het kader van integrale kwaliteitszorg<br />
net als in het primair onderwijs <strong>scholen</strong>, branche en inspectie aan de ontwikkeling<br />
van (instrumenten voor) de kwaliteitszorg door <strong>scholen</strong>. Mede in relatie daarmee<br />
wordt het proportioneel toezicht verder uitgewerkt (zie voor een toelichting paragraaf<br />
3.1.1).<br />
3.2 Mogelijkheden voor variatie in autonomie<br />
Deze paragraaf gaat over mogelijkheden om bij verdergaande deregulering verschil te<br />
maken in de autonomie waarover <strong>scholen</strong> kunnen beschikken. Daarbij worden drie<br />
hoofdcategorieën onderscheiden: uniforme deregulering (A), ondersteunde uniforme<br />
deregulering (B) en gedifferentieerde deregulering oftewel variatie in autonomie (C). Deze<br />
categorieën worden hier toegelicht en geïllustreerd met punten uit het actieprogramma<br />
Kwaliteit aan de basis. Overigens kan uiteraard ook los van het actieprogramma gekeken<br />
worden naar mogelijkheden voor autonomievergroting en variatie daarbij. In dit advies<br />
wordt met name gekeken naar meer vrijheid in de inrichting van de relatie tussen<br />
bestuur en school.<br />
3.2.1 UNIFORME DEREGULERING<br />
Bij deze categorie van nieuw dereguleringsbeleid zou naar het oordeel van de raad geen<br />
variatie in de autonomie hoeven worden aangebracht. De autonomie van <strong>scholen</strong> en<br />
daarmee mogelijkheden voor <strong>scholen</strong> om eigen keuzes te maken worden dan dus voor<br />
alle <strong>scholen</strong> (binnen de sector) in dezelfde mate verruimd, al dan niet met een overgangsperiode.<br />
Deze categorie is met name geschikt voor weinig ingrijpende beleidswijzigingen en voor<br />
beleid waarbij weinig risico’s te verwachten zijn. Dit zal met name het geval zijn wanneer<br />
aannemelijk te maken is dat het <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong> om met de toe te kennen ruimere<br />
autonomie om te gaan, voldoende is ontwikkeld.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
31
Voorbeelden van (eerder in paragraaf 3.1 aangegeven) actiepunten uit Kwaliteit aan de<br />
basis waarbij deze categorie kan worden toegepast zijn:<br />
• meer vrijheid voor het primair onderwijs wat betreft schooltijden;<br />
• de vereenvoudiging van het FBS in het primair onderwijs;<br />
• herziening van de vervangingsregeling in het primair onderwijs; en<br />
• de overheveling van een deel van de renovatiemiddelen van de gemeenten<br />
naar de <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs.<br />
3.2.2 ONDERSTEUNDE UNIFORME DEREGULERING<br />
Naar het oordeel van de raad kan bij deze beleidscategorie net als bij uniforme deregulering<br />
(A) de autonomie van <strong>scholen</strong> voor alle <strong>scholen</strong> in dezelfde mate worden verruimd.<br />
Een verschil is echter dat <strong>scholen</strong> in het geval van ‘ondersteunde uniforme deregulering’<br />
tevens voorbeelden van ‘good practice’ (goede praktijken) krijgen aangereikt voor de<br />
invulling van de verkregen ruimte, met andere woorden voor de manier waarop zij hun<br />
autonomie kunnen benutten. Wanneer de rijksoverheid en/of intermediaire instanties<br />
dergelijke voorbeelden aanreiken, geven ze daarbij ook de desbetreffende omstandigheden<br />
aan, om zo te laten zien in welke soorten situaties een bepaalde invulling goed<br />
werkt. Dit impliceert dat de voorbeelden van good practice uitdrukkelijk niet zijn bedoeld<br />
als modellen of voorbeeldverordeningen die zonder meer door <strong>scholen</strong> overgenomen<br />
zouden kunnen worden. Scholen kunnen vervolgens naar hun eigen oordeel kiezen voor<br />
een van de aangereikte ideeën, voor een aangepaste versie daarvan, of voor een eigen<br />
idee. Ze worden daarin niet nader gestuurd.<br />
Deze categorie van ondersteunde uniforme deregulering is met name geschikt voor<br />
beleidswijzigingen die wat meer ingrijpend zijn voor de <strong>scholen</strong> en waarbij er enige<br />
risico’s op negatieve effecten zijn. Dit geldt met name wanneer er aanwijzingen zijn dat<br />
een (beperkt) deel van de <strong>scholen</strong> enige moeite zal hebben de verkregen autonomie<br />
adequaat in te vullen.<br />
Voorbeelden van actiepunten uit Kwaliteit aan de basis waarbij deze categorie kan<br />
worden toegepast zijn:<br />
• de 30% vrije ruimte binnen het kerncurriculum van het primair onderwijs;<br />
• de invoering van het schoolbudget in het primair onderwijs;<br />
• de overheveling van het budget voor schoolbegeleiding naar de <strong>scholen</strong> in het<br />
primair onderwijs;<br />
• financiële ontschotting in het voortgezet onderwijs; en<br />
• de genoemde aspecten van personeelsbeleid in het primair en voortgezet<br />
onderwijs.<br />
Ook voor het in Kwaliteit aan de basis beoogde recht op doordecentralisatie van de huisvesting<br />
in het voortgezet onderwijs zou deze categorie van begeleide deregulering kunnen<br />
gelden. Bij dit thema is nadrukkelijk sprake van een spanning tussen lokaal overheidsbeleid<br />
en autonomie van <strong>scholen</strong> en besturen. Zoals eerder in paragraaf 2.2.2 is<br />
aangegeven plaatsen gemeenten hun beleid vaak in een breder maatschappelijk kader en<br />
kan het huisvestingsbeleid in dat verband als een instrument worden gehanteerd. Ook is<br />
van belang dat gemeenten van oudsher ervaring hebben met huisvestingsbeleid (ook in<br />
andere sectoren dan onderwijs), terwijl dit voor schoolbesturen een nieuw domein is.<br />
Gemeenten twijfelen daarom ook vaak aan het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong> op<br />
32 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
dit vlak. Daar komt bij dat de van rijkswege beschikbare huisvestingsmiddelen niet altijd<br />
toereikend zijn en gemeenten deze aanvullen met eigen middelen.<br />
Deze aspecten zouden volgens de raad in het verband van de categorie ‘ondersteunde<br />
uniforme deregulering’ moeten worden meegenomen bij de benoeming van good practices<br />
van doordecentralisatie en de daarbij geldende omstandigheden. Bekeken moet nog<br />
worden in hoeverre hierbij meer dwingende condities zouden moeten worden benoemd,<br />
dan wel (zoals eigenlijk bedoeld bij deze categorie) dat de benoemde good practices en<br />
omstandigheden ook hier het karakter moeten dragen van oriëntatiepunt voor de <strong>scholen</strong>.<br />
Overigens zou volgens de raad niet alleen het voortgezet onderwijs maar ook het<br />
primair onderwijs in aanmerking moeten kunnen komen voor (voorwaardelijke) doordecentralisatie.<br />
3.2.3 GEDIFFERENTIEERDE DEREGULERING<br />
Bij deze categorie zouden <strong>scholen</strong> volgens de raad moeten kunnen kiezen tussen een<br />
meer gereguleerde en een meer vrije variant of een aantal varianten. Om als school een<br />
verstandige keuze te kunnen maken moet aan bepaalde condities worden voldaan (zie<br />
paragraaf 3.3). Eventueel worden tevens voorbeelden van good practice gegeven.<br />
Deze categorie van een gedifferentieerde deregulering zou met name geschikt kunnen<br />
zijn voor ingrijpende beleidswijzigingen. Daarbij kan het gaan om risico’s op negatieve<br />
effecten en/of kansen op positieve effecten, beide in situaties waarin duidelijk niet alle<br />
<strong>scholen</strong> toe zijn aan een verreikende en uniforme autonomievergroting.<br />
Voorbeelden van actiepunten uit Kwaliteit aan de basis waarbij deze categorie zou kunnen<br />
worden toegepast zijn de invoering van budgetfinanciering (lumpsum) in het primair<br />
onderwijs, de CAO en het curriculum in het primair en voortgezet onderwijs. Deze drie<br />
thema’s worden hier kort toegelicht.<br />
Budgetfinanciering (lumpsum) primair onderwijs<br />
Zoals is aangegeven in paragraaf 3.1 is een beleidsvoornemen om voor een deel van de<br />
<strong>scholen</strong> in het primair onderwijs budgetfinanciering (lumpsumfinanciering) mogelijk te<br />
maken, waarbij dan de overige <strong>scholen</strong> met het formatiebudgetsysteem (FBS) blijven werken.<br />
De raad ondersteunt de gedachte van een gedifferentieerd stelsel. Nader onderzocht<br />
zou moeten worden of dat een duaal stelsel met een lumpsumstelsel enerzijds en een<br />
(vereenvoudigd) FBS anderzijds zou moeten zijn, of een verder gedifferentieerd stelsel<br />
van meer vrije en meer gereguleerde bekostigingsvarianten. Met het oog op de mogelijk<br />
hogere kosten van een gedifferentieerd stelsel lijkt het vooralsnog wenselijk om het<br />
aantal varianten te beperken (zie ook paragraaf 3.3). Om in aanmerking te komen voor<br />
een meer vrije variant moet een school over een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
beschikken (zie ook hiervoor paragraaf 3.3).<br />
Overigens is en wordt er in het kader van het praktijkonderwijs al ervaring opgedaan met<br />
een duaal bekostigingsstelsel, waarbij <strong>scholen</strong> van één bestuur onder verschillende bekostigingsregimes<br />
kunnen vallen. Het praktijkonderwijs valt namelijk onder het voortgezet<br />
onderwijs; voor de praktijk<strong>scholen</strong> die voortkomen uit het voortgezet speciaal onderwijs<br />
(vso) betekent dit dat ze overstappen van het primair onderwijs naar het voortgezet<br />
onderwijs. Wanneer een school voor praktijkonderwijs die voortkomt uit het vso in aan-<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
33
merking wil komen voor personele lumpsumbekostiging, moet het bevoegd gezag van<br />
de school een aanvraag bij de minister indienen en aan bepaalde voorwaarden voldoen.<br />
Voorzien is in overgangsmaatregelen, in een regeling voor compensatie van (positieve)<br />
budgettaire effecten, en in een regeling voor de herberekening van de lerarenformatie bij<br />
toename van het aantal leerlingen (Ministerie van OCenW, 1998).<br />
Tot slot wordt opgemerkt dat inmiddels een tripartiete werkgroep is gestart met de<br />
uitwerking van een lumpsum- en FBS-stelsel voor het primair onderwijs.<br />
CAO<br />
De CAO zou volgens de raad mogelijk op termijn kunnen worden ingericht op de manier<br />
zoals die sinds 1 januari 2001 in de bve-sector mogelijk is geworden. Dit betekent dat<br />
binnen de CAO de instellingen/<strong>scholen</strong> in samenspraak met (de personeelsgeleding van)<br />
hun medezeggenschapsraad de keuze zou kunnen worden gelaten tussen een meer<br />
gereguleerde en een meer vrije variant. Met name in de vrije variant is veel ruimte voor<br />
een eigen invulling van integraal personeelsbeleid (Van Balkom, 2001). In de bve-praktijk<br />
blijkt momenteel echter dat (personeelsgeledingen in de) medezeggenschapsraden<br />
terughoudend zijn om te kiezen voor een vrij model; vaak geven ze de voorkeur aan de<br />
route via het institutioneel georganiseerd overleg (IGO) en het gereguleerde model. Een<br />
belangrijke reden is dat men vreest voor conflicten binnen de instelling, binnen afdelingen,<br />
en tussen medezeggenschapsraad en achterban.<br />
Ook in het voortgezet onderwijs wordt momenteel nagedacht over mogelijkheden voor<br />
een meer vrije invulling van de CAO. Gezien de ervaringen in de bve-sector lijkt de praktische<br />
haalbaarheid van een duaal model - en ook van een uniform vrij model - in het<br />
primair en/of voortgezet onderwijs momenteel nog beperkt. Te verwachten is dat ook in<br />
die sectoren het personeel terughoudend zal zijn. Daar komt bij dat een vrije variant van<br />
<strong>scholen</strong> een ruime ervaring met integraal personeelsbeleid verlangt. In de bve-sector is<br />
men daarmee verder dan in het primair en voortgezet onderwijs. Dit betekent dat in het<br />
primair en voortgezet onderwijs momenteel nog maar een beperkt aandeel van de <strong>scholen</strong><br />
zal zijn toegerust voor een vrije variant van de CAO. Kortom, de raad pleit op zich<br />
vóór een duale CAO, maar verwacht dat deze pas op langere termijn haalbaar is.<br />
CURRICULUM PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS<br />
Volgens de raad is het denkbaar om <strong>scholen</strong> bepaalde alternatieve curriculumvarianten te<br />
laten uitproberen. Om voor een experiment met veel eigen ruimte voor de school in aanmerking<br />
te komen, moet de school aan bepaalde, nader te bepalen voorwaarden voldoen.<br />
In het kader van het OCenW-project Initiatiefrijke Scholen worden al diverse ideeën uitgewerkt<br />
die kunnen bijdragen aan de gedachtevorming over de inhoudelijke vormgeving<br />
van het onderwijs. Het project is met name gericht op ruimte voor en experimenten met<br />
nieuwe ideeën in het onderwijs; dergelijke curriculum-experimenten zijn een voorbeeld<br />
van variatie in autonomie die (tevens) kan bijdragen aan onderwijsinnovatie en meer<br />
variatie in het onderwijs. Hetzelfde kan ook binnen andere beleidsdomeinen gerealiseerd<br />
worden, bijvoorbeeld op het vlak van personeelsbeleid.<br />
34 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
3.2.4 JURIDISCH KADER<br />
<strong>Wat</strong> betreft het juridische kader voor variaties in autonomie kan volgens de raad gedacht<br />
worden aan een herziening van de Experimentenwet, die dan een plaats krijgt ten<br />
opzichte van de drie door de raad in het begin van dit hoofdstuk onderscheiden functies<br />
(consistentie tussen autonomie en beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>, stimuleren van het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> en bijdragen aan innovatie) en elk van de vier onderscheiden domeinen<br />
(onderwijsinhoudelijk, financieel en materieel, arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid,<br />
en bestuurlijk-organisatorisch). Er kan ook gedacht worden aan het realiseren van<br />
variatie via het aanvragen van vrijstellingen, waarvoor de minister dan de wettelijke<br />
mogelijkheden moet scheppen (zie ook Eijlander, Rietveld & Zoontjens (2001). Een<br />
verruiming van mogelijkheden om als school onder verantwoordelijkheid van het<br />
schoolbestuur een bepaald concept nader uit te werken verdient volgens de raad<br />
eveneens aanbeveling. In paragraaf 6.2.4 wordt op dit laatste nader ingegaan.<br />
3.3 Reflectie<br />
In deze paragraaf vindt een voorlopige toetsing plaats van de gedachte van variatie in<br />
autonomie (en autonomievergroting als zodanig) aan criteria voor het overheidshandelen.<br />
De overheidsverantwoordelijkheid voor onderwijs zoals de raad deze heeft geformuleerd<br />
in de verkenning De Markt Meester? en het advies Publiek en Privaat is gebaseerd op<br />
rechtvaardigheids- en doelmatigheidsargumenten (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001c, 2001d). In<br />
Publiek en Privaat zijn deze twee maatstaven uitgewerkt in vijf criteria:<br />
• keuzevrijheid: wordt de mogelijkheid voor deelnemers (ouders, leerlingen,<br />
deelnemers) om die school te kiezen die hen het meeste aanspreekt?<br />
• kwaliteit: wordt de kwaliteit van het onderwijs bevorderd?<br />
• efficiëntie: wordt de doelmatigheid (kostenefficiëntie) van het onderwijssysteem<br />
bevorderd?<br />
• gelijkheid: wordt de toegankelijkheid van het onderwijs bevorderd?<br />
• sociale cohesie: wordt de bijdrage die onderwijs aan sociale samenhang kan<br />
leveren en het gevoel van (mede)verantwoordelijkheid van burgers voor het<br />
onderwijs bevorderd?<br />
De vijf criteria kunnen uiteraard niet in hun volle omvang tegelijkertijd worden gerealiseerd.<br />
Onderwijsbeleid is vaak een afweging waarbij sommige criteria meer gewicht krijgen<br />
ten nadele van andere, zonder dat overigens bepaalde criteria gaan overheersen; het<br />
gaat immers altijd om de balans tussen de vijf.<br />
Toepassing van deze vijf criteria op de gedachte van variatie in autonomie bij dereguleringsbeleid<br />
leidt tot het volgende.<br />
KEUZEVRIJHEID<br />
Variatie in autonomie heeft zoals aangegeven drie functies. De derde functie is het aanmoedigen<br />
van innovaties en onderwijsdynamiek. Met name deze functie kan leiden tot<br />
meer variatie in het onderwijsaanbod en daarmee tot meer mogelijkheden voor ouders<br />
en deelnemers om uit een breder palet te kiezen.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
35
KWALITEIT<br />
Zoals de raad aangeeft in zijn advies Ten dienste van de school behoort de school zeggenschap<br />
te hebben over de randvoorwaarden die zijn functioneren bepalen. De school<br />
moet zo min mogelijk last hebben van ‘resource constraints’. Dat is een belangrijke voorwaarde<br />
voor het realiseren van kwaliteit (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001a).<br />
Voordelen van variaties in autonomie houden verband met de hoofdredenen voor een<br />
dergelijke variatie. Door te variëren in de autonomie waarover <strong>scholen</strong> kunnen beschikken,<br />
kan a) de aanwezige beleidsvoerende capaciteit consistenter worden benut, kunnen<br />
b) <strong>scholen</strong> worden gestimuleerd om hun beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> te ontwikkelen en<br />
kunnen c) innovaties en onderwijsdynamiek worden aangemoedigd. Gezien deze voordelen<br />
is het volgens de raad zeker wenselijk om bij nieuw beleid steeds de wenselijkheid<br />
en mogelijkheid voor een gedifferentieerde deregulering te onderzoeken. Scholen die een<br />
belangrijke vernieuwing willen doorvoeren kunnen gebruik maken van de geboden variatie,<br />
bijvoorbeeld door bepaalde vrijstellingen aan te vragen.<br />
Het toepassen van variatie in autonomie verlangt van <strong>scholen</strong> dat ze binnen een gedifferentieerd<br />
stelsel een goede keuze kunnen maken tussen een meer vrije variant of een<br />
meer gereguleerde variant. Voor een vrije variant is meer beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> nodig<br />
dan voor een meer gereguleerde variant. Volgens de raad zou het uitgangspunt moeten<br />
zijn dat <strong>scholen</strong> zelf nagaan of hun beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> voldoende is ontwikkeld en<br />
of ze in dat verband in aanmerking willen komen voor meer beleidsruimte.<br />
<strong>Wat</strong> betreft de instrumentatie van het voorgaande denkt de raad aan het volgende. De<br />
bewindslieden zouden via een openbare aanbestedingsprocedure 9 een instrument moeten<br />
laten ontwikkelen dat het oordeel van de school met behulp van bepaalde objectieve<br />
indicatoren kan ondersteunen. Een basis voor een dergelijk instrument zou gevonden<br />
kunnen worden in de eerdere begripsomschrijving van beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> (paragraaf<br />
2.3) en in de verschillende instrumenten voor zelfdiagnose die ontwikkeld zijn in<br />
verband met de vormgeving van de eigen kwaliteitszorg door <strong>scholen</strong>. In principe is<br />
denkbaar dat sommige <strong>scholen</strong> zichzelf te hoog inschatten (hun hand overspelen) en dat<br />
andere <strong>scholen</strong> minder ruimte oppakken dan ze feitelijk aan kunnen (te laag inzetten).<br />
De ervaring leert dat met name gestandaardiseerde en extern gevalideerde zelfbeelden<br />
<strong>scholen</strong> kunnen helpen bij het nemen van beslissingen.<br />
<strong>Wat</strong> betreft objectieve indicatoren die bij de zelfbeoordeling door de school gebruikt<br />
kunnen worden, kan bijvoorbeeld worden gedacht aan:<br />
• kwalitatief goed onderwijs, blijkend uit stabiele en goede onderwijsopbrengsten<br />
in de zin van toegevoegde waarde (dus opbrengsten gecorrigeerd voor<br />
instroomgegevens);<br />
• het leveren van een bijdrage aan het bevorderen van de sociale cohesie<br />
(zie hierna);<br />
• de aanwezigheid van een professionele schoolleiding die voldoet aan bekwaamheidseisen,<br />
die zowel in relatie tot de interne organisatie als ten opzichte van de<br />
omgeving een actief en integraal beleid voert, een kwaliteitszorgstelsel onderhoudt,<br />
en dergelijke (zie hoofdstuk 4);<br />
9 Vergelijk het advies Ten dienste van de school (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001a).<br />
36 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
• een interne organisatie met initiatiefrijke (groepen van) leraren (zie hoofdstuk<br />
5); en<br />
• positieve oordelen van inspectie, ouders, personeel, bestuur en andere actoren<br />
in de omgeving. Dergelijke beoordelingen worden vaak ook bij de eerder<br />
genoemde zelfdiagnoses betrokken (zie ook hoofdstuk 7).<br />
Overigens verdient het aanbeveling om een zelfbeoordeling van <strong>scholen</strong> in het verband<br />
van differentiatie in autonomie niet als een afzonderlijk procedure te benaderen, maar in<br />
te passen in bestaande procedures, met name de eigen kwaliteitszorg door <strong>scholen</strong>.<br />
Verder merkt de raad op dat een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> een noodzakelijke<br />
voorwaarde is om voor een vrije variant in aanmerking te komen, maar dat dit niet wil<br />
zeggen dat een school die over een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> beschikt, ook<br />
verplicht is om een vrije variant te kiezen. Goed denkbaar is dat <strong>scholen</strong> om bepaalde<br />
redenen (nog) afzien van een meer vrije variant, bijvoorbeeld omdat andere zaken prioriteit<br />
hebben. Ook is denkbaar dat een school van een vrije variant ‘terugkeert’ naar een<br />
meer gereguleerde variant. Volgens de raad zijn dit in principe legitieme keuzemogelijkheden<br />
voor <strong>scholen</strong> en moeten ze niet gedwongen worden tot een vrije variant.<br />
EFFICIËNTIE<br />
Eén van de nadelen van variaties in autonomie kan zijn dat bij meer keuzemogelijkheden<br />
ook meer van die mogelijkheden moeten worden uitgewerkt en onderhouden. Dit kan<br />
mogelijk leiden tot hogere kosten: voor de meer gereguleerde variant blijft de bijbehorende<br />
afdeling van OCenW bestaan (zij het wellicht met een geringere bezetting), terwijl<br />
voor de meer gedereguleerde variant(en) ook een zekere ambtelijke organisatie op het<br />
niveau van OCenW nodig is en tevens de autonome <strong>scholen</strong> over de bijbehorende faciliteiten<br />
moeten beschikken (hoewel de <strong>scholen</strong> mogelijk ook kosten kunnen sparen, op<br />
termijn). Anders gezegd, denkbaar is dat bij variaties in autonomie vanwege die variatie<br />
de kosten bij het rijk en de uitvoeringskosten voor <strong>scholen</strong> niet per definitie minder zijn<br />
dan bij een uniform stelsel met één uniforme mate van autonomie. Mogelijk is echter ook<br />
dat op macroniveau alleen een kostenverschuiving en geen kostenstijging optreedt.<br />
Volgens de raad betekent het voorgaande dat in elk geval moet worden gezorgd voor<br />
voldoende condities en faciliteiten. Verder zal een gedifferentieerde deregulering alleen<br />
moeten worden toegepast in situaties zoals geschetst in paragraaf 3.2.3 en moet daarbij<br />
het aantal varianten beperkt blijven. Wanneer binnen meer domeinen tegelijk variaties<br />
worden aangebracht, zouden met het oog op kostenbeperking (en overzichtelijkheid)<br />
bepaalde koppelingen aangebracht kunnen worden in de zin dat wanneer een school<br />
meer autonomie wil binnen domein X, dat daaraan meer autonomie binnen domein Y is<br />
verbonden.<br />
Een tweede nadeel kan zijn dat bij een formele mogelijkheid voor variatie in autonomie<br />
<strong>scholen</strong> een stempel wordt opgedrukt. Schoolbesturen hebben in de huidige situatie al te<br />
maken met <strong>scholen</strong> met meer en minder beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> en houden daar in<br />
veel gevallen zelf ook rekening mee. Denkbaar is dat de formalisering hiervan in de zin<br />
dat van overheidswege expliciete mogelijkheden voor variatie in autonomie van <strong>scholen</strong><br />
worden gerealiseerd, een brandmerkend effect heeft op <strong>scholen</strong> met minder beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> en minder autonomie. Bij de uitwerking van mogelijkheden voor variatie<br />
in autonomie zal rekening moeten worden gehouden met een mogelijk optredende nega-<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
37
tieve beeldvorming ten aanzien van minder autonome <strong>scholen</strong>. Variatie in autonomie<br />
moet <strong>scholen</strong> uitdagen, niet in een hoek zetten.<br />
Bij veel financiële autonomie zijn negatieve effecten als oneigenlijk gebruik, faillissementen<br />
en dergelijke denkbaar. Deze kunnen onder meer worden tegengegaan door alleen<br />
<strong>scholen</strong> die aan bepaalde, nader te bepalen condities voldoen, de mogelijkheid voor veel<br />
financiële vrijheid te bieden (zie ook Eijlander et al, 2001, p.16). Deze gedachte zou moeten<br />
worden betrokken bij het zelfbepalingsinstrument zoals dat in het voorgaande is<br />
geschetst.<br />
Verder zou de rijksoverheid constructies moeten activeren die kunnen verhinderen dat<br />
<strong>scholen</strong> financieel in de problemen raken. Dit kan bijvoorbeeld door monitoring en begeleiding<br />
van <strong>scholen</strong> met een ruimere financiële autonomie (nadrukkelijke toetsing van het<br />
accountantsverslag) en door <strong>scholen</strong> te verplichten om (bij het verkrijgen van meer<br />
beleidsruimte) zorg te dragen voor een vangnet. Een vangnet kan bijvoorbeeld een groot<br />
bestuur zijn, maar ook een gezamenlijk fonds en dergelijke. In het actieprogramma<br />
Kwaliteit aan de basis wordt gesteld dat een bepaalde bestuurlijke schaal een conditie is<br />
voor lumpsumfinanciering in het primair onderwijs. Volgens de raad kunnen <strong>scholen</strong> echter<br />
ook binnen andere verbanden tot de benodigde risicodekking komen (zie verder<br />
hoofdstuk 6).<br />
GELIJKHEID<br />
Er zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat wanneer de ene school formeel<br />
meer autonomie heeft dan de andere, de rechtsgelijkheid van personeel en van leerlingen<br />
van de verschillende <strong>scholen</strong> in het gedrang kan komen. Gelijkheid in de zin van<br />
toegankelijkheid lijkt niet in het geding bij de hier voorgestelde variatie in autonomie.<br />
SOCIALE COHESIE<br />
Onderwijs gedijt beter in goed lopende sociale omgeving. De sociale textuur is dubbel<br />
belangrijk, namelijk als voorwaarde voor goede onderwijsprestaties en als raster voor de<br />
sociale binding van een gemeenschap. Nu om ons heen verschillende sociale verbanden<br />
aan kracht verliezen kan juist de school een fundamentele kracht zijn om gemeenschapsvorming<br />
te realiseren. Scholen kunnen in de optiek van de raad hun ruimere autonomie<br />
gebruiken om hier op verschillende manieren vorm aan te geven:<br />
1 via de weg van het curriculum:<br />
• vakspecifiek, bijvoorbeeld bij maatschappijleer, economie,<br />
geschiedenis,<br />
• transversaal over de vakken heen en<br />
• specifiek, projectgericht;<br />
2 langs procedureel-substantiële weg:<br />
• deelname in besluitvorming door leerlingen en leraren en<br />
• participatie van ouders en lokale gemeenschap; en<br />
3 langs de weg van de schoolcultuur en het schoolklimaat.<br />
Variatie in autonomie die aansluit bij de specifieke situaties van de school kan tegemoet<br />
komen aan het criterium van bevordering van de sociale cohesie.<br />
38 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
3.4 Conclusies<br />
In dit hoofdstuk is de gedachte verkend om expliciet variatie aan te brengen in de autonomie<br />
waarover <strong>scholen</strong> binnen de kaders van wet- en regelgeving kunnen beschikken. De<br />
gedachte daarbij is dat door een dergelijke variatie drie functies kunnen worden gediend:<br />
a) bijdragen aan meer consistentie tussen autonomie en beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>,<br />
b) stimuleren van het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> en c) bevorderen van innovatie.<br />
Aan de hand van het actieprogramma Kwaliteit aan de basis is bekeken of en op welke<br />
wijze bij dereguleringsbeleid sprake zou moeten zijn van een expliciete, door de rijksoverheid<br />
aan te brengen variatie in autonomie. Het beeld dat daaruit naar voren komt is dat een<br />
dergelijke variatie niet hoeft te worden aangebracht bij weinig ingrijpende beleidswijzigingen<br />
en wanneer aannemelijk is dat <strong>scholen</strong> goed in staat zijn om met de toe te kennen<br />
ruimere autonomie om te gaan. In de overige situaties, met meer ingrijpende beleidswijzigingen<br />
en bij twijfels over het beleids<strong>vermogen</strong> van (een deel) van de <strong>scholen</strong>, volstaat<br />
het in veel gevallen om <strong>scholen</strong> handreikingen te bieden voor de invulling van de verkregen<br />
ruimte. Scholen maken vervolgens zelf hun keuzes. Met name bij echt ingrijpende<br />
beleidswijzigingen en wanneer niet alle <strong>scholen</strong> toe zijn aan een verreikende en uniforme<br />
autonomievergroting, zou een gedifferentieerde deregulering overwogen moeten worden.<br />
Als mogelijk juridisch kader voor een gedifferentieerde deregulering noemt de raad een<br />
herziening van de Experimentenwet, die dan uitdrukkelijk geplaatst zou moeten worden<br />
in het licht van de drie functies van variatie in autonomie en die op alle beleidsdomeinen<br />
betrekking zou moeten hebben. Daarnaast kan als juridische kader ook gedacht worden<br />
aan de figuur van de vrijstelling of aan een verruiming van mogelijkheden om als school<br />
onder verantwoordelijkheid van het schoolbestuur een bepaald concept nader uit te werken.<br />
Tegelijkertijd signaleert de raad in relatie tot een gedifferentieerde deregulering een aantal<br />
knelpunten waarmee rekening moet worden gehouden:<br />
• gezien de kosten moet het aantal varianten waaruit kan worden gekozen<br />
beperkt blijven;<br />
• gezorgd moet worden voor voldoende condities en faciliteiten;<br />
• negatieve beeldvorming ten aanzien van minder autonome <strong>scholen</strong> moet<br />
worden vermeden;<br />
• negatieve effecten van financiële autonomie moeten worden tegengegaan; en<br />
• rekening moet worden gehouden met mogelijke rechtsongelijkheid tussen<br />
personeel en leerlingen van meer en minder autonome <strong>scholen</strong>.<br />
Om als school voor een meer vrije variant in aanmerking te komen, moet de school over<br />
een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> beschikken. Volgens de raad moet het uitgangspunt<br />
zijn dat <strong>scholen</strong> zelf nagaan of hun beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> voldoende is ontwikkeld<br />
en of ze in dat verband in aanmerking willen komen voor meer beleidsruimte. De<br />
bewindslieden kunnen via een openbare aanbestedingsprocedure een instrument<br />
laten ontwikkelen ten behoeve van deze systematische en controleerbare zelfbeoordeling<br />
door <strong>scholen</strong>. Bij dat instrument zouden bepaalde objectieve indicatoren moeten worden<br />
betrokken. Deze zelfbeoordeling in het kader van differentiaties in autonomie zou bij voorkeur<br />
ingepast moeten worden in bestaande procedures, met name de eigen kwaliteitszorg<br />
door <strong>scholen</strong>.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
39
4 Professionaliteit van de schoolleiding<br />
De schoolleiding heeft binnen de school een cruciale rol, zowel in relatie tot de afstemming<br />
tussen school en omgeving als in relatie tot de interne afstemming binnen de<br />
school. Gezien deze rol is aandacht voor de professionaliteit van de schoolleiding<br />
belangrijk. De raad verstaat onder schoolleiding niet alleen de directeur of rector van de<br />
school, maar ook alle andere managementfuncties op verschillende niveaus, zoals locatieleiders,<br />
afdelingsdirecteuren, adjunct-directeuren en middenmanagers zoals bouw- en<br />
sectiecoördinatoren.<br />
Tegen de achtergrond van hetgeen in paragraaf 2.3 is gezegd over het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong>, wordt in dit hoofdstuk ingegaan op mogelijkheden om de professionaliteit van<br />
de schoolleiding actief te versterken. In paragraaf 4.1 worden verschillende instrumenten<br />
en ontwikkelingen besproken. Daarna volgen een reflectie (4.2) en conclusies (4.3). Onder<br />
meer wordt aandacht besteed aan actoren zoals bovenschools managers, bestuursbureaus<br />
en besturen, met name vanuit het perspectief van de bijdrage die ze kunnen leveren aan<br />
de professionaliteit van de schoolleiding. In de hoofdstukken 6 en 7 komen verschillende<br />
andere aspecten van de relatie tussen schoolleiding en bestuur aan de orde. De leraren en<br />
de interne organisatie van de school komen aan bod in hoofdstuk 5.<br />
4.1 Instrumenten en ontwikkelingen<br />
Met de toenemende maatschappelijke complexiteit en door de autonomievergroting van<br />
<strong>scholen</strong> wordt steeds meer van de schoolleiding verwacht. Zowel door de rijksoverheid -<br />
startend met de nota Meer over management (TK 1984-1985, 19 132, nr.2) - als door het<br />
veld zelf - met name door organisaties van schoolleiders en besturen - is geïnvesteerd in<br />
de professionalisering van de schoolleiding. Desalniettemin kan worden gesteld dat een<br />
meer nadrukkelijke aandacht voor de professionalisering van de schoolleiding op zijn<br />
plaats is. Eén reden daarvoor is dat de beleidsbenutting in het primair en voortgezet<br />
onderwijs verhoudingsgewijs laag is. Een andere reden is dat er nog geen vast beeld is<br />
van de wijze waarop de functie van schoolleider zou moeten worden ingevuld (Hooge,<br />
1998, p.74-77). Een derde reden is dat bij de voortzetting van het dereguleringsbeleid de<br />
rol van de schoolleiding alleen maar belangrijker zal worden. Ten vierde kan worden<br />
genoemd dat de schaalvergroting en professionalisering van besturen vereist dat schoolleiders<br />
professioneel werken, zowel in de relatie tot het bestuur als zodanig als in de<br />
40 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
elaties tussen bestuur, schoolleiding, personeel, leerlingen en omgeving. Bij een onvoldoende<br />
professionaliteit van de schoolleiding is deze niet in staat zijn sleutelrol goed te<br />
vervullen. De sturing door de schoolleiding blijkt een bepalende factor te zijn als het gaat<br />
om de effectiviteit van de schoolorganisatie (Van de Venne, in druk).<br />
Met het oog op de professionalisering van de schoolleiding zijn en worden verschillende<br />
instrumenten ingezet. Zonder volledig te willen zijn wordt een aantal daarvan hieronder<br />
besproken. Eerst komen beroepsstandaarden, scholing, netwerken en ‘coaching’, instrumenten<br />
voor kwaliteitszorg, en aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden voor schoolleiders aan<br />
de orde. Daarna wordt ingegaan op ontwikkelingen op het niveau van het bovenschools<br />
management en het bestuur, hier met name vanwege de relatie tot de professionaliteit<br />
van de schoolleiding.<br />
4.1.1 BEROEPSSTANDAARDEN VOOR SCHOOLLEIDERS<br />
In de huidige situatie oordeelt vooral het bestuur van de school over de geschiktheid van<br />
personen voor de functie van schoolleider. Van overheidswege wordt als eis gesteld dat<br />
de schoolleiding een onderwijsbevoegdheid heeft; in het voortgezet onderwijs hoeven<br />
dat niet alle leidinggevenden van een school te zijn, maar wel een deel ervan. De rijksoverheid<br />
stelt geen specifieke eisen wat betreft leidinggevende capaciteiten en dergelijke.<br />
Het bestuur zal dat uiteraard wel doen, maar is daarbij tevens gebonden aan de wettelijke<br />
eis van een onderwijsbevoegdheid. In het recent ingediende wetsvoorstel Beroepen in<br />
het onderwijs wordt voorgesteld om voor het primair onderwijs ten aanzien van de directeur<br />
en adjunct-directeur de bekwaamheid los te koppelen van de bevoegdheid; zij hoeven<br />
niet meer per definitie over een onderwijsbevoegdheid te beschikken (TK 2001-2002,<br />
28 088, nrs.1-3).<br />
Gezien het belang van de functie van schoolleider - en ook gezien het toenemende<br />
belang ervan binnen de context van verdergaande deregulering en autonomievergroting -<br />
nemen de laatste jaren het belang van en de aandacht voor specifieke managementcompetenties<br />
van schoolleiders toe. Binnen het onderwijsveld zijn op dit vlak verschillende<br />
relevante ontwikkelingen gaande.<br />
De opleidingsprogramma’s van de Nederlandse School voor Onderwijsmanagement (NSO) en de<br />
Samenwerkende Opleidingen Schoolleiders (SAMOS) zijn gebaseerd op beroepsstandaarden en<br />
profielen. Ook de Vereniging voor management in het voortgezet onderwijs (VVO) heeft een<br />
beroepsprofiel voor schoolleiders ontwikkeld; hiermee wordt verder gewerkt in het kader van de<br />
gezamenlijke overeenkomst tussen de Vereniging van Samenwerkende Werkgevers in het<br />
Onderwijs (VSWO), VVO en staatssecretaris. Verder bestaat sinds april 2001 de Nederlandse<br />
Schoolleiders Academie (NSA), een initiatief van de Algemene Vereniging voor Schoolleiders (AVS)<br />
en de Protestants Christelijke Schoolleiders Organisatie (PCSO). De NSA houdt zich onder meer<br />
bezig met het vaststellen van de competenties en beroepskwalificaties van schoolleiders in het<br />
primair onderwijs, het accrediteren van opleidingen voor schoolleiders en het aanleggen van een<br />
register van leidinggevenden die voldoen aan de NSA-standaarden.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
41
4.1.2 SCHOLING VAN SCHOOLLEIDERS OP HET TERREIN VAN INTEGRAAL MANAGEMENT<br />
Scholing kan bijdragen aan de professionaliteit van de schoolleiding. Het blijkt dat leidinggevenden<br />
die bij- en nascholing hebben gevolgd, vaak over meer instrumenten voor<br />
schoolontwikkeling beschikken dan andere schoolleiders. 10 Door verschillende instanties<br />
wordt scholing aangeboden.<br />
Bijvoorbeeld de Algemene Vereniging voor Schoolleiders (AVS) en de Vereniging voor management<br />
in het Voortgezet Onderwijs (VVO) verzorgen beide een programma met cursussen en congressen.<br />
Intensiever/langlopend aanbod is er ook, bijvoorbeeld de al geruime tijd bestaande tweejarige<br />
parttime-opleidingen van de Nederlandse School voor Onderwijsmanagement (NSO) en van de<br />
Samenwerkende Opleidingen Schoolleiders (SAMOS). Typerend voor dit aanbod is de integrale<br />
benadering van het schoolleiderschap, de koppeling tussen opleiding en praktijk, en het gebruik<br />
van beroepsstandaarden of profielen als basis voor het programma. Een recent initiatief is de pilot<br />
die de SAMOS ontwikkelen voor een opleiding voor zij-instromende schoolleiders. Deze opleiding<br />
zou open moeten staan voor personen zonder onderwijsbevoegdheid.<br />
Een andere recente ontwikkeling is de gezamenlijke overeenkomst die de Vereniging van<br />
Samenwerkende Werkgevers in het Onderwijs (VWSO), de VVO en staatssecretaris Adelmund op<br />
30 mei 2001 hebben gesloten om te voorzien in een impuls voor de professionalisering van het<br />
schoolmanagement in het voortgezet onderwijs (ISIS-project). Een doel is met name om te komen<br />
tot een adequaat en samenhangend professionaliseringsaanbod voor het management in het<br />
voortgezet onderwijs. Het ministerie van OCenW stelt in dit verband per 1-8-2001 vernieuwingsmiddelen<br />
ter beschikking.<br />
Voor het primair onderwijs is door het ministerie van OCenW een vergelijkbare investering<br />
gepleegd, door namelijk de oprichting van de Nederlandse Schoolleiders Academie (NSA) financieel<br />
te ondersteunen.<br />
Verder wordt opgemerkt dat verschillende schoolbesturen initiatieven hebben ontwikkeld om middenmanagers<br />
bij elkaar te brengen in een Masterclass of Managementacademie. Deze hebben een<br />
functie voor de professionalisering van het middenmanagement en zijn tevens een kweekvijver<br />
voor managers. Zeker met het oog op de vergrijzing in het onderwijs is een dergelijke investering<br />
in het middenmanagement belangrijk.<br />
Een concreet voorbeeld van inspanningen van een bestuur om de professionaliteit van schoolleiders<br />
verder te ontwikkelen is het volgende. Een bestuur met <strong>scholen</strong> voor basisonderwijs en<br />
<strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs gaat door het voeren van functioneringsgesprekken en het<br />
ontwikkelen van portfolio’s na op welke terreinen een schoolleider zich verder kan verbeteren.<br />
Door middel van scholing van schoolleiders wordt geprobeerd het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van<br />
de <strong>scholen</strong> vergroten. Omdat ondanks de extra scholing er verschillen tussen schoolleiders blijven<br />
bestaan, wordt in de ondersteuning door het bestuursbureau rekening gehouden met de verschillende<br />
behoeften aan ondersteuning. Specialisten van het bestuursbureau vangen problemen van<br />
<strong>scholen</strong> op, proberen te voorkomen dat schoolleiders bepaalde uitglijders maken, en treden ook<br />
op als ‘sparring partner’ voor de schoolleiders. Het uitgangspunt is steeds dat het bestuursbureau<br />
de <strong>scholen</strong> helpt om relatief autonoom te functioneren.<br />
10 Eén aspect van integraal management is een goed uitgewerkt integraal personeelsbeleid (ipb) dat niet enkel bestaat uit functionerings-<br />
en beoordelingsgesprekken, maar waarin bijvoorbeeld ook sprake is van klassenconsultaties, lesevaluaties, collegiale<br />
toetsing op schoolniveau en collegiale toetsing op directieniveau (van de directies die samen onder het bestuur vallen).<br />
42 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
4.1.3 OVERIGE INSTRUMENTEN<br />
Naast beroepsstandaarden en scholing zijn er verschillende andere instrumenten die kunnen<br />
bijdragen aan de professionalisering van schoolleiders. Netwerken van leidinggevenden<br />
zijn daarvan een voorbeeld. Dergelijke netwerken bestaan in allerlei vormen, bijvoorbeeld<br />
binnen organisaties voor schoolleiders, binnen schoolbesturen en in relatie tot<br />
opleidingen voor schoolleiders. Veel van deze netwerken bestaan nog niet erg lang. Op<br />
dit moment is de functie ervan vaak nog vooral die van uitwisseling van informatie en<br />
tips. Van collegiale uitwisseling, consultatie en overleg ten behoeve van de eigen professionalisering<br />
is momenteel nog te weinig sprake. De netwerken die gevormd worden via<br />
de opleidingen voor schoolleiders lijken hierop een uitzondering te zijn. Met name wanneer<br />
de professionaliseringsfunctie verder ontwikkeld wordt, kunnen netwerken van leidinggevenden<br />
bijdragen aan het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>.<br />
Een andere manier om leidinggevenden te ondersteunen in hun professionele ontwikkeling<br />
is ‘coaching’. Verschillende schoolbesturen bieden hun managers coaching aan; met<br />
name in het primair onderwijs wordt vrij veel gebruik gemaakt van dit instrument.<br />
Coaching is ook met name een instrument waarmee het aandeel vrouwen in managementfuncties<br />
kan worden vergroot c.q. vrouwen in managementfuncties kunnen worden<br />
behouden (zie het advies Onderwijsemancipatie uit de steigers, <strong>Onderwijsraad</strong>, 2000a).<br />
Verder ontwikkelen verschillende landelijke organisaties en bureaus instrumenten voor<br />
kwaliteitszorg (zelfevaluaties, collegiale visitaties) en bieden ze besturen en <strong>scholen</strong><br />
ondersteuning bij de implementatie daarvan. Dergelijke instrumentontwikkeling kan de<br />
<strong>scholen</strong> ontwikkelwerk besparen en kan tevens een stimulans zijn om daadwerkelijk met<br />
integrale kwaliteitszorg en integraal management aan de slag te gaan.<br />
Voor het voortgezet onderwijs kan in dit verband het Q5 project worden genoemd. Dit project is in<br />
april 2000 gestart door de VVO, Besturenraad, VBKO, VBS en VOS/ABB. De looptijd van het project<br />
is vijf jaar. Het doel is om <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs te stimuleren tot systematische en<br />
integrale kwaliteitszorg, waarbij door de school alle relevante groeperingen in en buiten de school<br />
bij de kwaliteitszorg worden betrokken, resultaten van zelfevaluaties worden voorgelegd aan derden,<br />
actief wordt deelgenomen aan netwerken en heldere informatie over de eigen kwaliteit wordt<br />
verstrekt. Ook willen de genoemde organisaties overleggen met de rijksoverheid over regelgeving,<br />
kwaliteitszorg en toezicht. Activiteiten binnen het Q5 project zijn onder meer het uitbrengen van<br />
brochures, literatuurlijsten en overzichten van instrumenten voor kwaliteitszorg, het organiseren<br />
van conferenties, het stimuleren van netwerkvorming, en het bevorderen van instrumentontwikkeling,<br />
scholingsaanbod, standaarden en normen.<br />
Naar analogie van het Q5 project is recent voor het primair onderwijs door de landelijke organisaties<br />
voor bestuur, management en schoolleiders het projectplan Q*Primair opgesteld. De bedoeling<br />
hiervan is te stimuleren dat besturen en <strong>scholen</strong> zelf de verantwoordelijkheid nemen voor het<br />
eigen kwaliteitsbeleid, voor voortdurende schoolverbetering en voor het afleggen van verantwoording<br />
over de bereikte resultaten.<br />
Tot slot kunnen aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden worden ingezet om te proberen<br />
goede leidinggevenden (maar ook overig personeel en bestuurders) vast te houden. Te<br />
denken valt onder meer aan een aantrekkelijk salaris, gelegenheid tot professionalisering<br />
en mogelijkheden om door te groeien. Op 15 juni 2001 zijn in het kader van de CAO<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
43
afspraken gemaakt over financiële impulsen in het onderwijs, onder meer ten behoeve<br />
van de salarissen voor leraren en ondersteunend personeel. Over de arbeidsvoorwaarden<br />
van schoolleiders zijn echter geen afspraken gemaakt en er is daarvoor ook geen nadere<br />
financiële ruimte gecreëerd (VVO-flits, 2001, jrg.7, nr.2, p.1).<br />
4.1.4 RELATIE TUSSEN BESTUUR EN SCHOOLLEIDING<br />
Naast de genoemde instrumenten is in het kader van de professionaliteit van de schoolleiding<br />
ook de relatie tussen bestuur en schoolleiding van belang. Bezien vanuit deze<br />
relatie zijn er verschillende typen schoolbesturen. Een voorwaardenscheppend bestuur<br />
concentreert zich op de personele, materiële en immateriële voorwaarden voor het functioneren<br />
van de school. De bepaling en uitvoering van het beleid dat betrekking heeft op<br />
de leraren en de school wordt overgelaten aan de schoolleiding. Een beleidsbepalend<br />
bestuur houdt zich nadrukkelijker met de school en het beleid bezig. Een beleidsbepalend<br />
bestuur initieert en formuleert het beleid en geeft daarmee nadrukkelijk de kaders<br />
aan waarbinnen de <strong>scholen</strong> moeten functioneren. De schoolleiding werkt deze kaders uit<br />
en voert het beleid vervolgens uit. Een toezichthoudend bestuur staat meer op afstand<br />
van de school. De schoolleiding is zowel verantwoordelijk voor de beleidsbepaling als de<br />
-uitvoering. Het bestuur vervult een toezichthoudende en adviserende functie en<br />
bevraagt in dat verband de schoolleiding op de resultaten van het door de schoolleiding<br />
ontwikkelde beleid.<br />
De grotere besturen hebben de beschikking over een bestuursbureau. De taakinvulling<br />
van het bestuursbureau varieert met de taakverdeling tussen bestuur en schoolleiding.<br />
Stedelijk masterplan<br />
Een voorbeeld van een beleidsbepalend bestuur is het volgende. Een schoolbestuur met een aantal<br />
<strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs, heeft door middel van een zogenoemd ‘masterplan’, het initiatief<br />
genomen voor het verbeteren van de inrichting van het voortgezet onderwijs in de stad.<br />
Concrete onderdelen in het plan zijn onder meer: het bundelen van een aantal vmbo-<strong>scholen</strong>, het<br />
aanpassen van havo/vwo-<strong>scholen</strong> en het realiseren van onderwijskundige vernieuwingen.<br />
Met dit masterplan wil het schoolbestuur laten zien dat zowel het bestuur als de schoolleiders zich<br />
pro-actief opstellen. Ook is het masterplan bedoeld als een middel om het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
van het bestuur en de schoolleiders te versterken. De ervaring heeft geleerd dat een sterk<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> niet alleen belangrijk is voor het verbeteren van de inrichting van het<br />
onderwijs, maar dat het ook een rol speelt om een gelijkwaardige gesprekspartner te zijn voor<br />
derden, bijvoorbeeld de lokale overheid.<br />
Bestuur op afstand?<br />
Een voorbeeld van een bestuur dat zowel beleidsbepalend als toezichthoudend is, is het volgende.<br />
Een groot schoolbestuur voor voortgezet onderwijs gaat uit van de besturingsfilosofie van ‘bestuur<br />
op afstand’. Hiervoor is een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden<br />
gemaakt tussen bestuur, centrale directie en de schoolleiders. De schoolleider is als integraal<br />
manager verantwoordelijk voor de primaire onderwijstaken en de beheersprocessen binnen<br />
zijn/haar school en moet verantwoording afleggen aan de centrale directie. De voorzitter van de<br />
centrale directie legt op zijn/haar beurt weer verantwoording af aan de Raad van Bestuur. De voorzitter<br />
van de centrale directie is eindverantwoordelijk voor het schoolmanagement. Het bestuur is<br />
verantwoordelijk voor een goede bedrijfsvoering (‘planning en control-systeem’) en schooloverstijgende<br />
zaken. Ook stimuleert het bestuur onderwijsvernieuwingen, bijvoorbeeld via projecten,<br />
44 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
fondsen en een kenniscentrum dat speciaal is gericht op het studiehuis. De voorzitter van het<br />
bestuur is eindverantwoordelijk voor het bestuur. Een bestuursbureau verricht ondersteunende<br />
werkzaamheden voor zowel het bestuur als de <strong>scholen</strong>.<br />
Deze besturingsstructuur heeft als voordeel dat de lijnen kort en helder zijn. Er zijn echter ook<br />
nadelen. Zo zijn er minder mogelijkheden voor de schoolleider of de voorzitter van de centrale<br />
directie om ‘ondernemer’ te zijn. Bijvoorbeeld bij het aannemen van een nieuw personeelslid is de<br />
schoolleider gebonden aan de afspraken die op het niveau van het bestuur zijn gemaakt over<br />
mobiliteitsbeleid. In dit geval moet de schoolleider zich houden aan de afspraak om eerst de kandidaten<br />
uit te nodigen die meedoen aan het mobiliteitsbeleid. Een ander voorbeeld is het beleidskader,<br />
dat door het schoolbestuur is geformuleerd. Als een school middelen wil ontvangen voor de<br />
ontwikkeling van ict binnen de school, moet vooraf een plan worden ingediend bij het bestuursbureau.<br />
Dit plan, dat moet voldoen aan het geformuleerde beleidskader, is belangrijk voor het krijgen<br />
van geld. Sommige schoolleiders ervaren dit als een inperking van hun beleidsruimte.<br />
Hoewel de taakinvulling van bestuur en schoolleiding verschilt, geldt in alle gevallen dat<br />
binnen de huidige wetgeving de bestuurlijke bevoegdheden formeel bij het bestuur liggen.<br />
In het bijzonder onderwijs liggen alle bevoegdheden bij (het bestuur van) de rechtspersoon<br />
en in het openbaar onderwijs bij het bestuursorgaan. Deze bevoegdheden kunnen<br />
slechts op basis van mandatering door de schoolleiding worden uitgeoefend.<br />
Delegatie van wettelijke bevoegdheden is niet mogelijk. Dit betekent dat ook een toezichthoudend<br />
bestuur verantwoordelijk is voor het beleid, hoewel dat door de <strong>scholen</strong><br />
wordt ontwikkeld en uitgevoerd. Om formeel recht te doen aan het delegatieverbod zijn<br />
er in de praktijk verschillende uitwerkingsvarianten mogelijk (Toenders et al, 1995).<br />
Bijvoorbeeld in het zogeheten overdrachtsmodel wordt een (groot) deel van de bestuurlijke<br />
bevoegdheden aan een managementorgaan overgedragen, dat onder verantwoordelijkheid<br />
van het bestuur deze bevoegdheden uitoefent. Statutair blijven alle bestuurlijke<br />
bevoegdheden bij het bestuur, dat volledig verantwoordelijk en aansprakelijk blijft. In dit<br />
model wordt de verhouding tussen directie en bestuur in onderschikkende zin opgevat:<br />
het bestuur is het hoogste orgaan en bevoegdheden van de directie zijn enkel afgeleid<br />
van die van het bestuur. In het nevenschikkende of dualistische model zoals dat voorkomt<br />
in het hbo en wo zijn ‘bestuur’ en ‘schoolleiding’ twee min of meer zelfstandige bestuursorganen,<br />
nevengeschikt aan elkaar en beide met eigenstandige bevoegdheden. Beide<br />
organen hebben een eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid - het ene meer beleidsbepalend,<br />
het andere meer toezichthoudend - en oefenen hun bestuurlijke bevoegdheden<br />
onder eigen verantwoordelijkheid uit. Omdat beide dus feitelijk een onderdeel zijn van<br />
het bestuur, zijn ze ook beide bestuurlijk verantwoordelijk.<br />
In hoofdstuk 7 wordt nader ingegaan op de relatie tussen schoolleiding en bestuur. Welke<br />
vormgeving van bestuur en management ook wordt gekozen, steeds is een belangrijke<br />
vraag in hoeverre de taakinvulling van het bestuur (en het bestuursbureau) bijdraagt aan<br />
het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de schoolleiding en aan de opbrengsten van het onderwijs.<br />
4.1.5 BOVENSCHOOLS MANAGEMENT<br />
In het verband van de professionaliteit van de schoolleiding is ook de toename van<br />
bovenschools management van belang. Bovenschools management is enkele jaren geleden<br />
in het primair onderwijs ontstaan. Schoolleiders die onder één bestuur vielen, zijn<br />
taken die op elk van de <strong>scholen</strong> vervuld moeten worden, onderling als managementteam<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
45
gaan verdelen. De één ging bijvoorbeeld zorg dragen voor het personeelsbeleid van alle<br />
<strong>scholen</strong> en de ander ging zorg dragen voor de financiële zaken. Sinds kort is ook in het<br />
voortgezet onderwijs bovenschools management in opkomst.<br />
Deze ontwikkelingen hangen samen met de bestuurlijke schaalvergroting van de afgelopen<br />
jaren; deze biedt de gelegenheid om formatie in te zetten voor bovenschoolse functies.<br />
Ook speelt mee dat de druk op de schoolleiding en de behoefte aan taakverlichting<br />
bij schoolleiders zijn toegenomen sinds de deregulering, autonomievergroting en toename<br />
van netwerkrelaties tussen <strong>scholen</strong> (denk bijvoorbeeld aan WSNS).<br />
Bovenschools management vormt een (nieuwe) laag tussen het bestuur en de <strong>scholen</strong>. In<br />
het ene geval staat de bovenschools manager dichter bij het bestuur dan bij de school<br />
(gedelegeerde bestuurders), in andere gevallen heeft de bovenschools manager vooral<br />
een functie op basis van bevoegdheden die door de <strong>scholen</strong> zijn toegekend, en in weer<br />
andere gevallen heeft de bovenschools manager bevoegdheden vanuit zowel het bestuur<br />
als de <strong>scholen</strong>.<br />
In totaal zijn er momenteel in het primair onderwijs naar schatting 400-500 bovenschools<br />
managers. Een toenemend aantal van hen maakt deel uit van het bestuursbureau<br />
en heeft geen schoolleidersfunctie meer in één van de <strong>scholen</strong>. In veel gevallen (bijna<br />
60%) is gekozen voor het model met een algemeen directeur als bovenschools manager.<br />
Hierbij zijn de schoolleiders als integraal managers verantwoordelijk voor alle aspecten<br />
van hun school, waaronder het onderwijskundig leiderschap, het coachen van het lerarenteam,<br />
het beheer van financiële en materiële middelen en de strategie ten aanzien van<br />
de marktpositie van de school. Daarover leggen ze verantwoording af aan de algemeen<br />
directeur/bovenschools manager. In de andere 40% van de gevallen is er een managementteam<br />
(met een taakverdeling tussen directeuren), een clustermodel (met een integraal<br />
manager voor een aantal <strong>scholen</strong> en daarnaast locatieleiders met uitvoerende, organisatorische<br />
en beheerstaken), of een beheersdirectie die zich bezighoudt met financiële<br />
en materiële zaken en bovenschools personeelsbeleid, terwijl de locatieleiders vooral<br />
onderwijskundig leider zijn en tevens verantwoordelijk zijn voor uitvoerende taken in het<br />
personeelsbeleid (Karsten et al, 2000, p.39).<br />
Tot slot wordt opgemerkt dat de positionering van het bovenschools management tussen<br />
<strong>scholen</strong> en bestuur nog niet is uitgekristalliseerd. Zo kan bijvoorbeeld de combinatie van<br />
schoolleiding in de eigen school met taken voor alle <strong>scholen</strong> samen, conflicten opleveren,<br />
met name wanneer een bovenschools belang in strijd is met het belang van de eigen<br />
school. Ook de situatie van een bovenschools management dat dicht bij het bestuur zit<br />
levert soms spanningen op, met name omdat de <strong>scholen</strong> de bovenschools managers dan<br />
minder zien als ‘van de <strong>scholen</strong>’ en meer als ‘van het bestuur’. Bovenschools managers<br />
moeten allerlei dwarsverbanden tussen <strong>scholen</strong> leggen, maar een cruciaal punt is of dit<br />
ook op schoolniveau positieve effecten heeft in de zin van meer beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
van de schoolleiding en betere resultaten in de klas. De link van bestuur naar school<br />
naar klas is niet vanzelfsprekend aanwezig. 11<br />
11 Een meer uitgebreid overzicht van voor- en nadelen van bovenschools management is opgenomen in Van de Venne (in druk).<br />
46 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
4.2 Reflectie<br />
In deze paragraaf volgt een reflectie op de hiervoor besproken instrumenten en ontwikkelingen<br />
op het terrein van professionalisering van de schoolleiding. Daarbij wordt onder<br />
meer gekeken naar de verantwoordelijke actor(en) voor inzet van de instrumenten en<br />
naar sturingsmogelijkheden voor de rijksoverheid daarbij.<br />
4.2.1 ONTWIKKELING VAN BEROEPSSTANDAARDEN VOOR SCHOOLLEIDERS<br />
Zoals eerder aangegeven ligt de bepaling van de geschiktheid van leidinggevenden<br />
momenteel bij het schoolbestuur. Naar het oordeel van de raad is dit terecht. Onder de<br />
verantwoordelijkheid van het bestuur zou volgens de raad ook moeten vallen of een<br />
schoolleider over een onderwijsbevoegdheid zou moeten beschikken. Met andere woorden,<br />
naar het oordeel van de raad dient de wettelijke eis inzake de onderwijsbevoegdheid<br />
van de schoolleiding te vervallen. Een getuigschrift hoger onderwijs of een daaraan<br />
gelijk te stellen opleiding of opgebouwde ervaring zou hiervoor in de plaats kunnen<br />
komen. Die ervaring zou dan moeten blijken uit bijvoorbeeld een EVC-achtige procedure<br />
of ‘assessment’. 12 Een dergelijke invulling van de bestuursverantwoordelijkheid past bij<br />
het zelfregulerend <strong>vermogen</strong> van het onderwijsveld. 13<br />
<strong>Wat</strong> betreft de gesignaleerde ontwikkelingen met betrekking tot beroepsstandaarden voor<br />
schoolleiders zouden volgens de raad met name aspecten moeten worden betrokken als<br />
integraal management (bestaande uit zowel onderwijskundig, financieel, materieel,<br />
personeels- als omgevingsbeleid), integrale kwaliteitszorg en gevoel voor bestuurlijke<br />
verhoudingen. Integraal management wil overigens niet zeggen dat één persoon alle<br />
functies en taken daarbinnen zelf moet uitvoeren, integraliteit kan ook door een team<br />
leidinggevenden tot stand komen. In dit verband is ook belangrijk dat bij beroepsstandaarden<br />
een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende managementfuncties in het<br />
primair en het voortgezet onderwijs. Schaal en karakter van beide sectoren vereisen<br />
v<br />
deels andere competenties van leidinggevenden ( Levacic ´ , 1999). Zo ook zullen bovenschools<br />
managers, centrale directies, locatieleiders, adjunct-directeuren en andere<br />
middenmanagers deels over verschillende competenties moeten beschikken. Of men<br />
voldoet aan de standaarden kan bijvoorbeeld blijken uit gevolgde scholing, een portfolio<br />
en/of EVC-procedure of ‘assessment’.<br />
Volgens de raad is het passend om uit te gaan van de eigen verantwoordelijkheid en professionaliteit<br />
van het veld en ten aanzien van de ontwikkeling van beroepsstandaarden<br />
uit te gaan van het primaat van de beroepsgroep van schoolleiders. Dit betekent dat de<br />
beroepsgroep (in samenwerking met andere instanties) zelf deze beroepsstandaarden<br />
zou moeten ontwikkelen. Vervolgens zullen instellingen zoals bijvoorbeeld de post-initiële<br />
lerarenopleidingen zorg moeten dragen voor een adequaat scholingsaanbod.<br />
De rijksoverheid kan op verschillende manieren de ontwikkeling van beroepsstandaarden<br />
faciliëren en stimuleren. Ten eerste kan de rijksoverheid enige aandachtspunten formuleren<br />
wat betreft aspecten en elementen die meegenomen zouden moeten worden. Deze<br />
12 EVC staat voor Eerder Verworven Competenties.<br />
13 Zie ook het advies van de <strong>Onderwijsraad</strong> over het wetsvoorstel beroepen in het onderwijs (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001b).<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
47
etreffen in eerste instantie aspecten van een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> (zie<br />
paragraaf 2.3). Daarnaast zijn als aandachtspunten onder meer van belang: het gebruik<br />
maken van wetenschappelijke inzichten uit binnen- en buitenland; differentiëren naar<br />
functieniveau; niet alleen aandacht besteden aan de startbekwaamheid maar ook aan de<br />
verdere ontwikkeling van de bekwaamheid; en zorg dragen voor een dekkend geheel aan<br />
kwaliteitseisen en een bijbehorend dekkend geheel aan scholingsmogelijkheden.<br />
Een tweede instrument kan bestaan uit een convenant met de beroepsgroep, in combinatie<br />
met het via een openbare aanbesteding toekennen van subsidies ten behoeve van de<br />
ontwikkel- en onderhoudskosten van beroepsstandaarden.<br />
Ten derde is voor de rijksoverheid een rol als monitor weggelegd. Bij de monitoring (bijvoorbeeld<br />
via periodieke inspectierapportages) gaat het er om, na te gaan of de beroepsgroep<br />
er inderdaad in slaagt beroepsstandaarden te ontwikkelen en toe te passen, en of<br />
publieke en private opleidingen op basis van de ontwikkelde beroepsstandaarden met<br />
een adequaat scholingsaanbod komen. Als uit de monitoring blijkt dat de beroepsgroep<br />
niet binnen redelijke termijn kan komen tot het opstellen en toepassen van beroepsstandaarden,<br />
zal de rijksoverheid in eerste instantie de beroepsgroep explicieter moeten<br />
ondersteunen. In tweede instantie zal de overheid het heft in eigen handen moeten<br />
nemen door zelf de beoogde instrumenten te ontwikkelen c.q. te voorzien in een wettelijke<br />
regeling daarvoor.<br />
Opgemerkt wordt dat de raad dit standpunt over beroepsstandaarden voor schoolleiders<br />
tevens heeft verwoord in zijn advies over het voorstel voor de Wet beroepen in het<br />
onderwijs (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001b; TK 2001-2002, 28 088, nrs.1-3).<br />
4.2.2 SCHOLING, INTERVISIE EN COACHING VAN LEIDINGGEVENDEN OP HET TERREIN<br />
VAN INTEGRAAL MANAGEMENT<br />
Scholing van schoolleiders blijkt vooral effectief bij personen die al werkzaam zijn als<br />
schoolleider (vanwege de koppeling tussen praktijk en opleiding) en bij langlopende en<br />
intensieve scholing gericht op integraal management (Verbiest et al, 2000, 2001). De ontwikkeling<br />
en benutting van scholingsaanbod is volgens de raad vooral een taak van het<br />
onderwijsveld zelf. Geconstateerd is dat dit ook al is opgepakt door het veld, in samenwerking<br />
met publieke en private instellingen voor hoger onderwijs en ondersteuningsinstellingen.<br />
Zoals uiteengezet in het advies Ten dienste van de school (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001a), hecht<br />
de raad er aan dat de sturing van deze samenwerking vooral en meer dan nu in handen<br />
zou moeten zijn van de <strong>scholen</strong> zelf. Deze eigen verantwoordelijkheid van het veld sluit<br />
ook aan bij de uitgangspunten van het huidige rijksbeleid. Het besluit van een (aankomend)<br />
schoolleider om in het kader van de professionalisering scholing te volgen, kan<br />
zowel via zelfreflectie van leidinggevenden als via (functionerings)gesprekken tussen<br />
schoolleiding en bestuur tot stand komen. De deelname aan scholing kan door de rijksoverheid<br />
worden gestimuleerd via faciliteiten als studieverlof en vervanging en door een<br />
relatie te leggen met bekwaamheidseisen voor leidinggevenden (zie hierboven).<br />
Momenteel worden opleidingen voor schoolleiders al gesubsidieerd via de deelnemers<br />
aan de opleidingen. In de toekomst wordt deze deelnamegebonden subsidie vervangen<br />
door een rechtstreekse en ongeoormerkte vergoeding aan de <strong>scholen</strong>. Dit principe komt<br />
meer tegemoet aan de autonomie van <strong>scholen</strong>.<br />
48 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Ook intervisie-netwerken van leidinggevenden en coaching van leidinggevenden kunnen<br />
bijdragen aan hun professionalisering. Voor een deel staan deze instrumenten nog in de<br />
kinderschoenen, maar verwacht kan worden dat deze professionaliseringsfunctie op<br />
termijn meer tot ontwikkeling komt. De vorming en ontwikkeling van netwerken en het<br />
realiseren van coaching is volgens de raad met name een taak voor het onderwijsveld<br />
zelf. Een bijdrage van de overheid lijkt vooralsnog niet noodzakelijk.<br />
4.2.3 OVERIGE INSTRUMENTEN<br />
Wanneer landelijke organisaties instrumenten voor integrale kwaliteitszorg ontwikkelen<br />
kunnen deze de <strong>scholen</strong> ontwikkelwerk besparen en kan tevens worden gestimuleerd dat<br />
<strong>scholen</strong> met integrale kwaliteitszorg en integraal management aan de slag gaan. De<br />
rijksoverheid kan dit stimuleren, bijvoorbeeld via subsidies en via voorlichting over de<br />
kwaliteit en toepasbaarheid van ontwikkelde instrumenten.<br />
Bij aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden kan gedacht worden aan een aantrekkelijk salaris,<br />
gelegenheid tot scholing, mogelijkheden om door te groeien en dergelijke. De raad acht<br />
het wenselijk dat besturen in deze zin aandacht hebben voor de arbeidsvoorwaarden van<br />
leidinggevenden en ook over faciliteiten beschikken om daaraan invulling te geven.<br />
Daarbij denkt de raad in eerste instantie aan arbeidsvoorwaarden die de functie van<br />
leidinggevende inhoudelijk aantrekkelijk maken; de salariscomponent kan daarop een<br />
aanvulling bieden, maar wordt zeker niet als enige instrument gezien.<br />
Met name wanneer schoolbesturen zelf kunnen beslissen over een selectieve inzet van<br />
financiële middelen ten behoeve van schoolleiders die men graag wil behouden, kan dit<br />
instrument een positief effect hebben op het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>. Dat kan bijvoorbeeld<br />
in het verband van:<br />
• stimulansen tot professionalisering van leidinggevenden;<br />
• behoud van goede leidinggevenden;<br />
• werving van schoolleiders van binnen en buiten de onderwijssector; en<br />
• mobiliteit van schoolleiders tussen <strong>scholen</strong>, tussen onderwijssectoren en<br />
tussen onderwijs en andere beroepssectoren.<br />
4.2.4 SCHOOLBESTUUR EN BOVENSCHOOLS MANAGEMENT<br />
Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor een beargumenteerde en afgewogen toepassing<br />
van de hiervoor genoemde instrumenten, onder meer via een actief personeelsbeleid<br />
gericht op scholing en mobiliteit.<br />
Verder acht de raad het positief dat er verschillende invullingen mogelijk zijn van de<br />
onderlinge relaties tussen schoolleiding, bestuur en bovenschools management.<br />
Afhankelijk van de situatie zijn verschillende passende combinaties denkbaar. De overheid<br />
heeft daarin in principe geen voorschrijvende, maar wel een stimulerende rol in de<br />
zin van het openen van mogelijkheden voor verschillende invullingen. Daarbij acht de<br />
raad het met name wenselijk dat het perspectief bestaat uit een integraal verantwoordelijke<br />
schoolleiding van een (binnen kaders) autonome school, waarbij het bestuur en het<br />
bovenschools management in ieder geval ook ondersteunend, dienstverlenend en stimulerend<br />
zijn ten opzichte van de <strong>scholen</strong>. Dit betekent dat niet alleen de professionaliteit<br />
van de schoolleiding maar ook die van het bestuur moet worden versterkt. Het beleids-<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
49
voerend <strong>vermogen</strong> van de schoolleiding is gebaat bij een deskundig bestuur. In dat verband<br />
lijkt het wenselijk dat besturen hun rekruteringsveld voor bestuursleden verbreden,<br />
bijvoorbeeld door gebruik te maken van advertenties, makelaars en databanken. Dit sluit<br />
overigens aan bij de gedachte van de ‘civil society’ zoals deze in paragraaf 2.1 is aangegeven.<br />
De civil society verlangt dat <strong>scholen</strong> een beroep doen op burgers en dat burgers<br />
bereid zijn om hun betrokkenheid bij het onderwijs concreet gestalte te geven.<br />
Op de verhouding tussen schoolleiding en bestuur wordt in hoofdstuk 7 verder ingegaan.<br />
4.2.5 HELDERHEID OVER DE BESCHIKBARE BELEIDSRUIMTE<br />
Tot slot wordt opgemerkt dan ook helderheid over de beleidsruimte waarover <strong>scholen</strong><br />
beschikken, kan bijdragen aan de benutting van die ruimte en de ontwikkeling van de<br />
eigen professionaliteit. Zoals gesignaleerd in de studie Dereguleren met beleid hebben<br />
<strong>scholen</strong> namelijk vaak een onjuist beeld van de eigen autonomie. Daarbij gaat het zowel<br />
om de beleidsruimte die wet- en regelgeving biedt als om de mate waarin intermediaire<br />
instanties formeel iets over de school te zeggen hebben. Ook speelt mee dat regels in de<br />
hoofden van mensen blijven zitten; de benodigde cultuurverandering verloopt langzaam;<br />
de wil tot autonomie en eigen verantwoordelijkheid is niet altijd voldoende (bewust) aanwezig<br />
(<strong>Onderwijsraad</strong>, 2000b, p.77). Dit samen kan de professionele ontwikkeling van<br />
schoolleiders afremmen en belemmeren.<br />
In dit verband onderstreept de raad ten eerste het belang van transparantie in wet- en<br />
regelgeving en onderschrijft hij de initiatieven die op dat vlak (onder meer in het kader<br />
van het ministeriële actieprogramma Kwaliteit aan de basis) zijn en worden ontwikkeld.<br />
Ten tweede wijst de raad er op dat intermediaire instanties de door het rijk aan <strong>scholen</strong><br />
geboden beleidsruimte niet zouden moeten invullen met eigen regels, en in samenhang<br />
daarmee dat <strong>scholen</strong> zich bewust moeten zijn van hun beleidsruimte en hun eigen beslissingen<br />
moeten nemen. In het verlengde daarvan wijst de raad op het belang van voorlichting<br />
om <strong>scholen</strong> en schoolleiders meer bewust te maken van de ruimte die ze hebben<br />
en de mogelijkheden om eigen beslissingen te nemen. Voorlichting kan langs formele<br />
weg (via de rijksoverheid en landelijke organisaties) en informele weg (contacten tussen<br />
schoolleiders en dergelijke) tot stand komen, en zowel passief als interactief (ict). Het<br />
bewustzijn van de beschikbare ruimte kan schoolleiders stimuleren om de ruimte inderdaad<br />
te gebruiken en om de eigen professionaliteit verder te ontwikkelen. Ook de in het<br />
vorige hoofdstuk besproken variatie in autonomie en de in dat verband voorgestelde<br />
verruiming van de werking van de Experimentenwet kunnen hieraan bijdragen.<br />
4.3 Conclusies<br />
In het kader van de professionalisering van de schoolleiding is het volgens de raad wenselijk<br />
dat overheid, veldorganisaties en andere instellingen een samenhangend pakket<br />
ontwikkelen, met een aantal elementen en het volgende perspectief. Ten eerste legt de<br />
rijksoverheid het primaat bij de beroepsgroep laat de rijksoverheid waar mogelijk regulering<br />
achterwege. Ten tweede draagt de beroepsgroep van schoolleiders een primaire<br />
verantwoordelijkheid als het gaat om de ontwikkeling en toepassing van beroepsstandaarden.<br />
Ten derde kunnen (publieke en private) opleidingen de ontwikkeling van een<br />
scholingsaanbod dat gebaseerd is op de ontwikkelde beroepsstandaarden ter hand<br />
nemen. Daarin worden ze aangestuurd door de <strong>scholen</strong> als vragende partij. Een vierde<br />
50 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
element is dat landelijke organisaties van schoolleiders, besturenorganisaties en besturen<br />
deelname aan scholing, netwerkvorming, coaching, kweekvijvers en dergelijke stimuleren.<br />
Ten vijfde zijn besturen verantwoordelijk voor een beargumenteerde en afgewogen<br />
toepassing van de beschikbare instrumenten, onder meer via een actief personeelsbeleid<br />
gericht op scholing en mobiliteit. Verder kiezen <strong>scholen</strong> en besturen de relatie tussen<br />
enerzijds schoolleiding en school en anderzijds schoolbesturen, bestuursbureaus en<br />
bovenschools management steeds zodanig, dat deze bestuurlijke vormgeving past bij de<br />
concrete situatie. Het perspectief waarnaar toegewerkt wordt is dat van een autonome<br />
school met een professionele, integraal verantwoordelijke schoolleiding en een deskundig<br />
bestuur. Tot slot vullen intermediaire instanties de door het rijk aan <strong>scholen</strong> geboden<br />
beleidsruimte niet in met eigen regels, en heeft de rijksoverheid een verantwoordelijkheid<br />
als het gaat om:<br />
• transparante regelgeving;<br />
• voorlichting over de beschikbare beleidsruimte en over mogelijkheden voor<br />
(verdere) professionalisering;<br />
• faciliteiten voor besturen en veldorganisaties (bijvoorbeeld middelen voor<br />
besturen om te kunnen voorzien in aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden<br />
voor schoolleiders, waaronder studieverlof en vervanging; subsidies voor<br />
veldorganisaties ten behoeve van de ontwikkeling en het onderhoud van<br />
bekwaamheidseisen);<br />
• monitoring van het professionaliseringsproces (bijvoorbeeld via periodieke<br />
inspectierapportages); en<br />
• bijsturen of ingrijpen in het geval dat de beroepsstandaarden niet via de<br />
beroepsgroep tot stand komen respectievelijk niet of onvoldoende worden<br />
toegepast.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
51
5 Professionaliteit van leraren en de interne<br />
organisatie van de school<br />
Dit advies gaat met name over <strong>scholen</strong> en besturen. In dit hoofdstuk staan echter de<br />
professionaliteit van leraren en de interne organisatie van de school centraal. Naast het<br />
bestuur en de schoolleiding zijn immers ook de leraren dragers van het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong>. Binnen de school zijn ze een sleutelfactor, ze maken het onderwijs.<br />
Onderwijsinnovaties kunnen wel door een professionele schoolleiding worden opgepakt,<br />
maar ze ‘stranden’ wanneer de leraren niet in staat zijn om met deze vernieuwingen<br />
om te gaan (Verbiest et al, 2000). Daarnaast kunnen leraren zelf het initiatief nemen<br />
tot een vernieuwing. 14<br />
De professionaliteit van leraren verschilt. Doordat de ontwikkeling van het onderwijs<br />
steeds meer uit de <strong>scholen</strong> is gehaald, neigen leraren er steeds meer toe om met name<br />
bezig te zijn met het lesgeven zelf (Karsten, Voncken & Voorthuis, 1999). 15 Ook neemt op<br />
veel plaatsen de afstand tussen schoolleiding en leraren toe. Deze tendensen hebben<br />
ongunstige gevolgen voor de professionaliteit van leraren. Wanneer leraren zich terugtrekken<br />
in het isolement van de eigen klas en/of het eigen vakgebied, is sprake van een<br />
beperkte professionele oriëntatie. Deze leraren hebben een sterke individuele, maar ook<br />
geïsoleerde vorm van autonomie. Leraren met een uitgebreide professionele oriëntatie<br />
functioneren als lid van een schoolorganisatie als geheel, relateren de activiteiten in de<br />
eigen klas aan het beleid en de doelen van de school en zijn ook duidelijk betrokken bij<br />
andere activiteiten dan het lesgeven (Hoyle, 1989).<br />
Hiermee is duidelijk dat de professionaliteit van leraren en de interne organisatie van de<br />
school verband houden met elkaar. <strong>Wat</strong> betreft die interne organisatie is ook van belang<br />
dat deze mede als gevolg van deregulering, autonomievergroting en schaalvergroting<br />
de laatste jaren steeds meer gedifferentieerd is geraakt. Dit is bijvoorbeeld te zien bij<br />
fusies waarbij de oorspronkelijke <strong>scholen</strong> als nevenvestigingen blijven bestaan of ten<br />
minste herkenbaar blijven als afzonderlijke afdelingen binnen de school. Ook de vorming<br />
van een middenmanagement (zoals bouw- en afdelingscoördinatoren) en de functiediffe-<br />
14 De leraar komt verder onder meer aan de orde in het advies van de <strong>Onderwijsraad</strong> over het Voorstel wet beroepen in het<br />
onderwijs (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001b) en het advies over de werkdruk in het onderwijs dat de raad in 2002 zal uitbrengen.<br />
15 In het advies Ten dienste van de school (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001a) bepleit de raad de weg terug: onderwijsontwikkeling moet<br />
meer binnen de muren van de school gestalte krijgen.<br />
52 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
entiatie rond het primaire proces (met de aanstelling van bijvoorbeeld intern begeleiders<br />
en onderwijsassistenten) zijn voorbeelden van toenemende interne differentiatie.<br />
Dergelijke ontwikkelingen binnen de interne organisatie hebben een aantal gevolgen<br />
waarop hierna wordt ingegaan.<br />
Een interessante vraag daarbij is hoe de professionaliteit en de interne organisatie zich<br />
verder zouden moeten ontwikkelen. Een actuele vraag is ook hoe de voordelen van<br />
grootschalige organisaties gecombineerd kunnen worden met interne kleinschalige organisatievormen.<br />
Ook hierop wordt in dit hoofdstuk ingegaan.<br />
In paragraaf 5.1 worden eerst kort enkele ontwikkelingen beschreven. In paragraaf 5.2<br />
volgt een nadere reflectie en in paragraaf 5.3 volgen conclusies.<br />
5.1 Ontwikkelingen<br />
In deze paragraaf worden eerst de ontwikkelingen in het lerarenbeleid en het personeelsbeleid<br />
beschreven. Daarna wordt ingegaan op ontwikkelingen die betrekking hebben op<br />
de interne organisatie van <strong>scholen</strong>.<br />
5.1.1 LERARENBELEID VAN DE RIJKSOVERHEID<br />
In de afgelopen jaren heeft de rijksoverheid in het kader van het lerarenbeleid diverse<br />
maatregelen genomen om te bevorderen dat <strong>scholen</strong> personeelsbeleid ontwikkelen en<br />
invoeren. De ministeriële nota’s Maatwerk voor morgen (1, 2 en 3, achtereenvolgens<br />
daterend uit 1999, 2000 en 2001) geven daarvan een overzicht. Het doel van het lerarenbeleid<br />
is enerzijds om ervoor te zorgen dat nieuw personeel instroomt en anderzijds de<br />
uitstroom van zittend personeel de instroom van nieuw personeel niet overtreft. De<br />
maatregelen hebben onder meer betrekking op het verbeteren en uitbreiden van de<br />
arbeidsvoorwaarden met elementen zoals kortere carrièrelijnen, een beter loopbaanperspectief,<br />
meer opleidingsfaciliteiten en meer mogelijkheden om arbeid en zorgtaken te<br />
combineren.<br />
Naast deze maatregelen zijn er (soms ingrijpende) maatregelen die gericht zijn op het<br />
bereiken van nieuwe doelgroepen die in het onderwijs willen werken. Ook het invoeren<br />
van een integraal personeelsbeleid op <strong>scholen</strong> is een beleidsitem. In dat verband zijn in<br />
het schooljaar 1999/2000 financiële middelen vrijgemaakt om de deskundigheid van de<br />
schoolleiding te bevorderen ten aanzien van het toepassen van beloningsdifferentiatie. Al<br />
langer ontvangen <strong>scholen</strong> via het schoolprofielbudget extra middelen voor nascholing.<br />
Voorts zijn in het kader van leeftijdbewust personeelsbeleid actieplannen ontwikkeld die<br />
de arbeidsparticipatie van ouder personeel moeten vergroten en zijn er initiatieven ontwikkeld<br />
die de mobiliteit van leraren moeten bevorderen. Ook zijn afspraken gemaakt om<br />
het probleem van de werkdruk in het onderwijs te onderzoeken. Via het schoolbudget<br />
krijgen <strong>scholen</strong> een extra financiële impuls ten gunste van hun personeelsbeleid, met als<br />
aandachtspunten: (verder) invoeren van functiedifferentiatie, het inzetten van onderwijsassistenten<br />
en het intern opleiden van beginnende leraren in de school. Ook een recent<br />
initiatief is om ten behoeve van een betere afstemming tussen de vraag en het aanbod<br />
van personeel (door het rijk gesubsidieerde) regionale overlegplatforms op te richten.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
53
5.1.2 PERSONEELSBELEID OP SCHOLEN<br />
In algemene zin kan worden gesteld dat personeelsbeleid op veel <strong>scholen</strong> nog in ontwikkeling<br />
is en dat de beschikbare beleidsruimte in veel gevallen nog niet optimaal wordt<br />
benut. Opvallend is dat in het voortgezet onderwijs in mindere mate een eigen personeelsbeleid<br />
wordt gevoerd dan in het primair onderwijs, terwijl de beleidsruimte in het<br />
voortgezet onderwijs als gevolg van de lumpsumfinanciering groter is, evenals de gepercipieerde<br />
beleidsruimte (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2000b, p.52; Van Bergen & Van der Ploeg, 2000;<br />
Gemmeke & Van der Vegt; 1997; Majoor, 2000).<br />
Elementen die in het personeelsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs steeds meer<br />
aandacht krijgen zijn: leeftijdsbewust personeelsbeleid, begeleiden van beginnende leraren,<br />
voorzieningen als kinderopvang en pc-privé-projecten, scholings- en coachingsmogelijkheden,<br />
loopbaan- en mobiliteitsbeleid en functiedifferentiatie. Functiedifferentiatie<br />
wordt zowel uitgewerkt voor onderwijsondersteunend personeel en onderwijsassistenten<br />
als voor de schoolleiding. Bij onderwijsondersteunende werkzaamheden en bij onderwijsassistenten<br />
gaat het onder andere om taken zoals: toezicht houden, begeleiden van leerlingen<br />
of het onder verantwoordelijkheid van de leraar uitvoeren van een instructietaak.<br />
Een recente ontwikkeling is ook dat samenwerkingsverbanden van <strong>scholen</strong> bepaalde <strong>scholen</strong><br />
binnen het verband als opleidingsschool aanwijzen. Deze opleidings<strong>scholen</strong> hebben<br />
de taak om net beginnende leraren van de samenwerkende <strong>scholen</strong> op te leiden en te<br />
begeleiden.<br />
5.1.3 INTERNE REGULERING<br />
Als gevolg van deregulering en autonomievergroting is er een toenemende interne regulering<br />
door het bestuur en het (bovenschools) management (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2000b, p.81).<br />
Een voordeel van interne regulering kan zijn dat een op de situatie afgestemde verdeling<br />
van bevoegdheden en middelen kan worden gevonden. Maatwerk en doelmatigheid kunnen<br />
toenemen door een situatiespecifieke inzet van middelen, op grond van gerichte keuzes.<br />
Een nadeel kan echter zijn dat door interne regulering de beleidsruimte van de lagere<br />
geledingen binnen de organisatie wordt ingeperkt. Op dat moment maakt het voor leraren<br />
soms niet veel uit of ze nu door regels van de rijksoverheid of door interne regels worden<br />
aangestuurd. Ook een nadeel is dat een toenemende interne regulering vaak gepaard gaat<br />
met een groei van de beleids- en beheersorganisatie en een gerichtheid op secundaire<br />
processen zoals huisvesting, bekostiging en personeel.<br />
5.1.4 AFSTAND TUSSEN SCHOOLLEIDING EN PRIMAIR PROCES<br />
Deregulering, autonomie- en schaalvergroting kunnen leiden tot een toenemende afstand<br />
tussen de schoolleiding en het primaire proces, met name als de schoolleiding sterk is<br />
gericht op beheersmatige zaken. Wanneer als gevolg daarvan de schoolleiding minder<br />
tijd en aandacht besteedt aan het onderwijskundige leiderschap, nemen de integraliteit<br />
van het beleid en daarmee het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de school af (Bergen,<br />
v<br />
Knoers & Sleegers, 1997; Levacic ´ , 1995; Majoor, 2000; McDaniel & De Vries, 1995;<br />
Sackney & Dibski, 1994).<br />
Verschillende ontwikkelingen dragen bij aan dit risico. Ten eerste nemen de beleidslast en<br />
beheerslast van <strong>scholen</strong> toe als gevolg van de afname van de centrale regelgeving en de<br />
54 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
vergroting van de beleidsruimte. Daardoor kan een neiging ontstaan om zich als schoolleiding<br />
minder met de leraren en het primaire proces bezig te houden. Ten tweede speelt<br />
de toenemende interne differentiatie binnen de schoolleiding, met het ontstaan van nieuwe<br />
organisatielagen zoals een bovenschools management of een middenmanagement,<br />
een rol (Majoor, 2000). In het basisonderwijs is het bovenschools management momenteel<br />
veelal gericht op het personeelsbeleid en financieel beleid van de <strong>scholen</strong>.<br />
De afzonderlijke <strong>scholen</strong> richten zich op het onderwijsbeleid. Hierdoor worden de leraren<br />
binnen een school als groep meer autonoom ten opzicht van het bovenschools management<br />
of het bestuur (Bakkenes, 1996; Majoor, 2000). In dergelijke situaties is cruciaal dat<br />
de schoolleiding en het middenmanagement de koppeling leggen tussen bestuur en<br />
bovenschools management enerzijds en de leraren en het primaire proces anderzijds. Hun<br />
mogelijkheden worden echter beperkt doordat ze in de praktijk momenteel vaak geen<br />
integraal beleid maar aspectbeleid voeren.<br />
5.1.5 ORGANISATIE-EENHEDEN EN LERAREN IN RELATIE TOT DE BESLUITVORMING<br />
Als gevolg van zowel de schaalvergroting als het toegenomen takenpakket van het<br />
management veranderen de taakverdeling en besluitvorming binnen <strong>scholen</strong> (Majoor,<br />
2000). Managementtaken worden in sterkere mate verdeeld over de medewerkers. Voor<br />
het voortgezet onderwijs is vooral sprake van de invoering van een middenmanagement<br />
en van stafvorming. Negen van de tien <strong>scholen</strong> in het voortgezet onderwijs hebben<br />
middenmanagers aangesteld voor de coördinatie van de leerlingenbegeleiding en/of de<br />
vakontwikkeling (Rijkschroeff, 1995). Het betreft dan zowel staf- als lijnfuncties. In het<br />
basisonderwijs wordt middenmanagement meestal gerealiseerd via staffuncties (strikt<br />
genomen geen managementfuncties), ofwel taakdifferentiatie in plaats van functiedifferentiatie<br />
(Van Agten & Van Seeters, 1996). Parallel hieraan wordt de besluitvorming vaak<br />
meer gedecentraliseerd naar afdelingen, secties, bouwgroepen of individuele medewerkers.<br />
Bij elkaar betekent dit dat leraren meer managementtaken gaan uitvoeren voor de<br />
hele school en daardoor meer betrokken zijn bij het schoolbeleid. Dit geldt met name in<br />
het primair onderwijs, waar vanwege de verhoudingsgewijs kleine schaal de afstand tot<br />
de schoolleiding kleiner is dan in het voortgezet onderwijs. Hierdoor neemt het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> van de school toe (Hoyle, 1989; Sleegers, Bergen & Giesbers, 1992;<br />
Willower, 1991).<br />
5.1.6 BEHOEFTE AAN INTERNE SCHAALVERKLEINING<br />
Wanneer we kijken naar de schaal van <strong>scholen</strong> in het basisonderwijs, dan blijkt dat deze<br />
de afgelopen jaren licht aan het stijgen is, van gemiddeld 202 leerlingen in het schooljaar<br />
1995/1996 tot gemiddeld 220 leerlingen in 2000/2001. Ook in het speciaal basisonderwijs<br />
en het voortgezet (speciaal) onderwijs zoals bedoeld in de WEC is sprake van een<br />
toenemende schoolgrootte. In het voortgezet onderwijs is het gemiddelde aantal leerlingen<br />
per school gestegen van 1170 leerlingen in het jaar 1996 naar 1437 leerlingen in<br />
2000 (het speciaal voortgezet onderwijs niet meegerekend). Deze toename wordt met<br />
name veroorzaakt door de vorming van <strong>scholen</strong>gemeenschappen; het gemiddelde aantal<br />
leerlingen per schooltype stijgt de laatste jaren nauwelijks. Doordat <strong>scholen</strong>gemeenschappen<br />
vaak werken met nevenvestigingen zijn de zijn de leerlingen feitelijk vaak verspreid<br />
over meer gebouwen. 16 55<br />
16 Bijlage 2 bij de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer over de toetsingskaders ex art.65 en 75 WVO, 14 mei 2001,<br />
kenmerk VO/BOB/2001/15539. In de cijfers is het speciaal voortgezet onderwijs niet meegenomen.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong>
De achterliggende gedachten bij de schaalvergroting van <strong>scholen</strong> zoals die heeft plaatsgevonden,<br />
waren onder meer het streven naar meer doelmatigheid en de verwachting dat<br />
in een grote school meer mogelijkheden zouden zijn voor maatwerk, differentiatie, zorg<br />
op maat, een ononderbroken leerlijn en interactie tussen leerlingen met verschillende<br />
capaciteiten (Van den Berg (red.), 2000, p.42-45). In de praktijk blijkt dat positieve effecten<br />
en kansen van schaalvergroting onder meer liggen in zaken als het behoud van (een<br />
breed) onderwijsaanbod, meer doelmatigheid en een bredere financiële basis, professionalisering<br />
van bestuur en management en meer mogelijkheden voor professionele contacten<br />
tussen leraren. Negatieve aspecten zijn onder meer het doorwerken van fusieperikelen,<br />
cultuurconflicten tussen schoolsoorten en het feit dat de organisatie niet altijd<br />
goed is ingesteld op de eigen grootte. Dit uit zich bijvoorbeeld in roosterproblemen, veel<br />
pendelen tussen gebouwen en een gebrekkige interne communicatie (Van Dijck, 1998,<br />
p.11-12). Gesteld kan worden dat de genoemde nadelige gevolgen van fusies meestal<br />
met de jaren slijten en opgelost kunnen worden door een professioneel management. De<br />
laatste jaren zijn er echter ook signalen dat bepaalde problemen zich lastig laten oplossen<br />
binnen een grote organisatie en dat de schaalvergroting hier en daar doorschiet.<br />
Met name in het voortgezet onderwijs zijn er steeds meer zeer grote <strong>scholen</strong> ontstaan.<br />
Vooral wanneer <strong>scholen</strong>gemeenschappen op één ongedifferentieerde locatie zijn gevestigd,<br />
hebben leraren en leerlingen te maken met een groot aantal en een grote diversiteit<br />
aan collega’s en medeleerlingen. Hoewel bij schaalvergroting interne differentiatie binnen<br />
<strong>scholen</strong> wordt gerealiseerd, kan met het advies Aansprekend burgerschap van de Raad<br />
voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) geconstateerd worden dat deze interne<br />
differentiatie niet geheel in de pas lijkt te lopen met het belang van ‘de menselijke maat’.<br />
Mensen hebben de behoefte om zich te identificeren met de mensen om hen heen en om<br />
herkend, gekend en erkend te worden. Aspecten als opvoeding tot burgerschap, participatie,<br />
herkenbaarheid voor leerlingen en personeel, het gevoel van gezamenlijkheid, de<br />
inzetbereidheid en de sociale veiligheid dragen daaraan bij, maar zijn soms onder druk<br />
komen te staan. Een actuele vraag is dan ook hoe de voordelen van grootschalige (heterogene)<br />
organisaties gecombineerd kunnen worden met kleinschalige, intern meer homogene<br />
organisatievormen met onderwijs op een menselijke maat. Mogelijkheden zijn er<br />
wel, maar ze zijn nog niet erg bekend (RMO, 2000). In de volgende paragraaf wordt hier<br />
nader op ingegaan.<br />
5.2 Reflectie<br />
De beschreven ontwikkelingen geven aan dat de professionaliteit van leraren en de interne<br />
organisatie van <strong>scholen</strong> zich op verschillende terreinen in positieve zin ontwikkelen.<br />
Tegelijkertijd echter staan de verbindingen tussen de verschillende lagen en functies in<br />
de schoolorganisatie, oftewel de verbindingen tussen beleid, beheer en primair proces,<br />
onder druk, evenals ‘de menselijke maat.’ De raad vindt het belangrijk dat negatieve<br />
effecten van deregulering en autonomievergroting in de zin van een te ver doorschietende<br />
interne regulering, worden tegengaan. De uitgangspunten zoals deze eerder in paragraaf<br />
1.4 zijn geformuleerd, zijn mede in dit perspectief te zien. De interne organisatie<br />
van <strong>scholen</strong> zou zo ingericht moeten worden dat er duidelijke onderlinge verbindingen<br />
zijn, dat het binnen <strong>scholen</strong> aanwezige beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> beter wordt benut en<br />
dat de maatvoering adequaat is. Een deel van de <strong>scholen</strong> werkt daar ook al aan, zij kunnen<br />
als voorbeeld en inspiratiebron dienen voor andere <strong>scholen</strong>.<br />
56 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Het lerarenbeleid zoals de rijksoverheid dit de laatste jaren voert (zie paragraaf 5.1.1)<br />
draagt bij aan mogelijkheden voor professionalisering van leraren en de interne organisatie<br />
van de school. In aanvulling daarop merkt de raad op dat het ook mogelijk zou<br />
moeten zijn om onderwijspersoneel op uitzendbasis in te huren. Binnen het huidige systeem<br />
van de onderwijswetgeving kunnen in basis<strong>scholen</strong> en <strong>scholen</strong> voor voortgezet<br />
onderwijs leraren slechts werkzaam zijn op grond van een dienstbetrekking met het<br />
schoolbestuur. Dit zou inhouden dat het inhuren van uitzendkrachten als leraar niet is<br />
toegestaan (Huisman & Vermeulen, 1999). Met het oog op het lerarentekort, maar ook<br />
met het oog op autonomievergroting, verdient het aanbeveling die mogelijkheid uitdrukkelijk<br />
te openen, uiteraard onder handhaving van de benodigde bekwaamheid (zie ook<br />
Eijlander et al, 2001, p.10).<br />
De professionaliteit van leraren en de interne organisatie van <strong>scholen</strong> kunnen verder met<br />
name worden verbeterd door een aantal, onderling duidelijk verbonden instrumenten. In<br />
het navolgende worden deze instrumenten toegelicht. Alle hebben te maken met de professionaliteit<br />
en betrokkenheid van leraren en teams, met mogelijkheden voor leraren en<br />
teams om zelf initiatieven te nemen. De hantering van deze instrumenten is met name<br />
een taak voor de <strong>scholen</strong> zelf; de rijksoverheid kan het gebruik ervan wel faciliëren, stimuleren<br />
en monitoren, maar heeft geen direct regulerende rol te vervullen.<br />
Een eerste belangrijke instrument is scholing van leraren in het kader van hun professionele<br />
ontwikkeling en loopbaanmogelijkheden. Zoals de raad stelt in zijn advies over het<br />
wetsvoorstel beroepen in het onderwijs zouden <strong>scholen</strong> de ruimte moeten hebben om<br />
integraal personeelsbeleid vorm te geven en zouden ze in dat verband leraren (en ook<br />
andere personeelsleden) expliciet de gelegenheid moeten bieden de eigen bekwaamheid<br />
op peil te houden en verder te ontwikkelen. Dat kan bijvoorbeeld via tijd voor scholing<br />
binnen werktijd (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001b). Andere instrumenten zijn:<br />
• intervisie, supervisie en (peer-)coaching ;<br />
• beroepsstandaarden voor leraren;<br />
• betrokkenheid van leraren bij de besluitvorming;<br />
• interne kleinschaligheid; en<br />
• gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen.<br />
5.2.1 INTERVISIE, SUPERVISIE EN (PEER-)COACHING<br />
Verschillende werkvormen kunnen er aan bijdragen om de professionele ontwikkeling<br />
van leraren te stimuleren. Intervisie of groepsintervisie houdt in dat een groep leraren<br />
het eigen functioneren analyseert en problematiseert. De bedoeling is om meer inzicht in<br />
het eigen handelen en leren te verwerven. In het geval niet leraren onderling maar een<br />
supervisor dat leerproces begeleidt, spreken we van supervisie. Wanneer de begeleiding<br />
op individuele basis plaatsvindt en gepaard gaat met lesobservaties en nabesprekingen<br />
door een leidinggevende/supervisor, spreken we meestal van ‘coaching’. Wanneer een<br />
collega-leerkracht coacht, spreken we gewoonlijk van ‘peer-coaching’ (Verbiest, 2000).<br />
De verschillende werkvormen kunnen ook worden gecombineerd. In vergelijking tot<br />
spontane uitwisseling van ervaringen zijn de genoemde werkvormen gestructureerd in<br />
de zin dat er bewust tijd voor wordt gepland, een procedure wordt gevolgd en bewaakt,<br />
dat gericht een specifiek probleem wordt onderzocht vanuit verschillende invalshoeken,<br />
en dergelijke. Deze werkvormen vereisen daarom ook aanpassingen van het rooster,<br />
regelen van vervanging, tijd voor overleg en (in verband met dat alles) voldoende finan-<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
57
ciële middelen. Met name bij coaching en peer-coaching moeten leraren bovendien<br />
bereid zijn een ander in de klas te laten kijken. Daarvoor moeten leraren soms een<br />
drempel overwinnen. Wanneer dat eenmaal is gelukt, zijn de opbrengsten vaak ook<br />
groot.<br />
Bijvoorbeeld uit het APS-project Alle leerlingen bij de les blijkt dat praten over het werk in de klas<br />
het isolement van leraren opheft, dat leraren elkaar praktische feedback geven, dat ze elkaar<br />
ondersteunen bij oefening in praktische vaardigheden en dat ze elkaar helpen bij het analyseren<br />
van reacties van leerlingen en de bijsturing van onderwijsprocessen.<br />
De toepassing van dit instrumentarium is vooral een zaak van de <strong>scholen</strong> zelf. Waar het<br />
gaat om faciliteiten voor vervanging, tijd voor overleg en dergelijke, speelt de rijksoverheid<br />
via het schoolbudget een faciliërende rol. Ook zou de overheid de ontwikkeling en<br />
verspreiding van effectieve werkvormen kunnen stimuleren, bijvoorbeeld via subsidies<br />
voor (zelf)organisaties die actief zijn op dit vlak.<br />
5.2.2 BEROEPSSTANDAARDEN VOOR LERAREN<br />
Op basis van beroepsstandaarden kan de beroepsgroep van leraren verwachtingen uitspreken<br />
over de professionele ontwikkeling van leraren. Andersom kunnen leraren op<br />
basis van deze standaarden verantwoording afleggen over hun professioneel functioneren.<br />
De ontwikkeling en het toepassen van beroepsstandaarden zijn volgens de raad<br />
vooral een taak voor de beroepsgroep zelf. Voor de rijksoverheid kunnen beroepsstandaarden<br />
een basis bieden voor de formulering en vaststelling van bekwaamheidseisen<br />
voor beginnende leraren. Voor het overige heeft het rijk op het vlak van beroepsstandaarden<br />
vooral een stimulerende, faciliërende en monitorende rol. Net als in het voorgaande<br />
hoofdstuk ten aanzien van de ontwikkeling van beroepsstandaarden voor schoolleiders<br />
is gesteld, houdt die monitoring volgens de raad in dat de rijksoverheid zo nodig<br />
zou moeten bijsturen of ingrijpen in het geval dat de beroepsstandaarden niet via de<br />
beroepsgroep tot stand komen respectievelijk niet of weinig worden toegepast. Op dit<br />
vlak kan een verband worden gelegd tussen de beroepsstandaarden en de wettelijk vast<br />
te stellen startbekwaamheidseisen die uit de beroepsstandaarden worden afgeleid (zie<br />
ook TK 2001-2002, 28 088, nrs.1-3 en <strong>Onderwijsraad</strong>, 2001b).<br />
5.2.3 LERAREN BETREKKEN BIJ DE BESLUITVORMING<br />
Leiderschap en management hoeven niet exclusief gebonden te zijn aan een functie die<br />
iemand uitoefent (Imants, 1996; Pounder, Ogawa & Adams, 1995). Niet alleen de managers<br />
van organisaties, ook de medewerkers kunnen verantwoordelijkheid krijgen bij de<br />
beleidsvorming en besluitvorming. Als leraren worden betrokken bij de besluitvorming<br />
kan hun professionaliteit en gezamenlijke verantwoordelijkheid toenemen, evenals het<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de organisatie (Marks & Louis, 1999; Smylie & Perry;<br />
1998).De verwachtingen en behoeften van leraren op dit vlak verschillen sterk en zijn<br />
mede afhankelijk van het besluitvormingsdomein (Sackney & Dibski, 1994). Leraren zijn<br />
met name geïnteresseerd om deel te nemen aan besluitvorming als de besluiten betrekking<br />
hebben op het onderwijs, aangezien ze hier kennis over hebben en er een persoonlijk<br />
belang bij hebben ( Levacic ´ , 1995; Marks & Louis, 1999). Verder hebben leraren<br />
v<br />
moeite met het nemen van verantwoordelijkheid voor de besluitvorming wanneer het<br />
besluit betrekking heeft op het beoordelen van collega’s en als de leraren zich onzeker<br />
58 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
voelen over de steun die zij van het management krijgen als er iets fout gaat (Imants,<br />
1996; Boerman, 1998).<br />
In breder verband wordt opgemerkt dat het mede verantwoordelijk maken van leraren<br />
voor de besluitvorming, één van de aspecten van ‘empowerment’ is. Centrale elementen<br />
van empowerment zijn dat medewerkers de gelegenheid krijgen om zichzelf te ontwikkelen<br />
en zeggenschap krijgen over hun eigen werk en de organisatie waarbinnen ze werken.<br />
Empowerment van leraren kan op verschillende manieren vorm krijgen, onder meer<br />
door individuele leraren te betrekken bij de besluitvorming, door leraren te verenigen<br />
binnen zelfsturende teams, maar bijvoorbeeld ook bestuurlijke initiatieven van lerarengroepen<br />
(zie hoofdstuk 6). Een aandachtspunt daarbij is dat niet alleen taken en verantwoordelijkheden<br />
bij leraren worden neergelegd, maar ook bevoegdheden.<br />
Individuele leraren kunnen meer verantwoordelijkheid krijgen voor de besluitvorming binnen de<br />
school via het aanwijzen van coördinatoren van vaksecties en afdelingen (‘teacher leaders’, ‘science<br />
coordinators’ en dergelijke). Taken die zij uitvoeren naast de verantwoordelijkheid voor de<br />
eigen klas, zijn het deelnemen aan besluitvormingsprocessen in de school, het op diverse niveaus<br />
ontwikkelen van curricula en informatiematerialen, het plannen van stafontwikkelingsactiviteiten,<br />
het voeren van overleg met leraren, schoolleiding en andere coördinatoren, het functioneren als<br />
klankbord voor de schoolleiding en het stimuleren van collegiale uitwisseling en intervisie (Imants,<br />
1996; Rijkschroeff, 1995).<br />
Zelfsturende teams: Een andere manier om leraren bij de besluitvorming te betrekken is om teams<br />
de verantwoordelijkheid te geven voor het middenmanagement, met name daar waar het gaat om<br />
het onderwijskundig domein. Bij het werken in teams draagt een groep medewerkers gezamenlijk<br />
zorg voor een aantal taken en verantwoordelijkheden, die duidelijk zijn afgebakend en liefst een<br />
zo volledig mogelijk deel van een product of dienst uitmaken. Binnen een team worden niet alleen<br />
uitvoerende, maar ook (beleids)voorbereidende en ondersteunende taken uitgevoerd. Voor individuele<br />
medewerkers betekent het werken in zelfsturende teams een verbreding van het takenpakket<br />
en van de verantwoordelijkheden. <strong>Wat</strong> betreft de teamleiders is belangrijk dat ze opereren als<br />
coach die de voorwaarden schept waaronder een team optimaal kan functioneren (Stoker, 1999).<br />
Voordelen van zelfsturende teams liggen op het vlak van invoering van vernieuwingen en een<br />
geringere belasting van middenmanagers. Nadelen kunnen liggen in het mogelijke optreden van<br />
fragmentatie binnen de school. Die fragmentatie kan worden tegengegaan door duidelijk beleid<br />
vanuit de schoolleiding, door een gemeenschappelijke, schoolbrede visie, door scholing, door een<br />
geleidelijk ontwikkelingsproces naar zelfsturende teams en door een goede afstemming van taken,<br />
verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de verschillende organisatieniveaus (Witziers,<br />
Sleegers & Imants, 1999; Karsten, Voncken & Voorthuis, 1999; Van Amelsvoort & Scholtens, 1994;<br />
Van de Venne, Felix & Vermeulen, 2001).<br />
Aanvullend merkt de raad op, dat het wenselijk is aandacht te besteden aan een adequate<br />
inrichting van het schoolgebouw en in dit verband met name aan eigen werkruimten<br />
voor leraren. Daarin kunnen zij lessen voorbereiden, overleggen met collega’s, ouders<br />
en leerlingen en ook andere taken verrichten. Dergelijke voorzieningen bieden meer<br />
mogelijkheden om het leraarschap binnen reguliere werktijden en binnen de muren van<br />
het schoolgebouw in te vullen. In dat verband ondersteunt de raad de aankondiging van<br />
staatssecretaris Adelmund dat ten behoeve van werkplekken voor leraren extra investeringen<br />
zullen worden gepleegd. Ook meer in het algemeen kan worden gesteld dat de<br />
rijksoverheid bij de verschillende genoemde instrumenten vooral een stimulerende en<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
59
faciliërende rol heeft. De feitelijke invulling en uitvoering is vooral een verantwoordelijkheid<br />
voor de <strong>scholen</strong> en kan in samenspraak met het veld herhaald onder de aandacht<br />
worden gebracht, maar niet via regelgeving worden afgedwongen.<br />
5.2.4 INTERNE KLEINSCHALIGHEID<br />
In paragraaf 5.1.6 is met het RMO-advies Aansprekend burgerschap geconstateerd dat de<br />
menselijke maat in het onderwijs soms zoek is geraakt, maar dat er ook ontwikkelingen<br />
zijn in de richting van interne schaalverkleining. Opgemerkt wordt dat een menselijke<br />
maat zowel kan worden gerealiseerd via interne schaalverkleining van grote schoolorganisaties,<br />
als via kleine schoolorganisaties. Hieronder gaat het vooral over het eerste.<br />
De vorming van kleinere organisatorische eenheden kan onder meer bijdragen aan<br />
wederzijdse betrokkenheid en respect, de professionaliteit en motivatie van leraren, een<br />
innovatief klimaat, inspraak bij beslissingen en een gevoel van verantwoordelijkheid<br />
(Cotton, 1997; Van Dijck, 1998; Meier, 1996; Rinnooy Kan, In ‘t Veld & De Vijlder, 2000;<br />
RMO, 2000; Van de Venne, in druk). Zowel leraren als leerlingen hebben daar baat bij, in<br />
die zin dat ze zich vaak prettiger voelen in een kleiner organisatorisch verband. <strong>Wat</strong><br />
betreft de omvang daarvan noemt Cotton (1997) voor het primair onderwijs een aantal<br />
van 300-400 leerlingen en voor het voortgezet onderwijs 400-800 leerlingen. Rinnooy<br />
Kan, In ‘t Veld & De Vijlder (2000) noemen een aantal van 400 leerlingen en 70 leraren<br />
(voltijds en deeltijds).<br />
Er is overigens geen empirisch bewijs dat een kleine schaal ook bijdraagt aan de leerprestaties<br />
van leerlingen, maar er zijn wel andere effecten bij leerlingen geconstateerd,<br />
zoals een geringer schoolverzuim, minder voortijdige schooluitval en meer betrokkenheid<br />
bij de school. Ook de bovengenoemde effecten op leraren en de interne organisatie<br />
zijn van belang. Deze voordelen zijn dermate groot, dat het wenselijk lijkt om schaalverkleining<br />
te realiseren, met name binnen de vele grote <strong>scholen</strong> die er momenteel zijn, en<br />
met behoud van de voordelen van de grotere, omringende schoolorganisatie. Er is een<br />
actief beleid nodig om de onderlinge betrokkenheid en professionele communicatie tot<br />
stand te brengen. Met name gaat het om de ontwikkeling van zaken als intervisie, zelfsturende<br />
teams en collectieve verantwoordelijkheid. Feitelijk gaat het er dus om dat verschillende<br />
van de instrumenten die in het voorgaande zijn besproken, in samenhang met<br />
interne schaalverkleining worden gerealiseerd. Tegelijkertijd moet ervoor worden gezorgd<br />
dat de bedrijfsmatige voordelen van een bepaalde mate van grootschaligheid en het<br />
gezamenlijke van de organisatie als geheel, worden bewaard (Smylie & Perry, 1998).<br />
Overigens is interne schaalverkleining momenteel in veel <strong>scholen</strong> al een duidelijk aandachtspunt.<br />
Eén van de voorbeelden van interne schaalverkleining is het netwerk Minder handen in de klas.<br />
Door de <strong>scholen</strong> in dit netwerk wordt gestreefd naar een kleiner aantal vakleraren per klas in de<br />
onderbouw van het voortgezet onderwijs, om zo de overgang van primair naar voortgezet onderwijs<br />
te vergemakkelijken en om meer contact tussen leraren en leerlingen te realiseren. Dit betekent<br />
dat leraren in een klas verschillende vakken moeten geven. De leraren die lesgeven aan<br />
dezelfde groep(en) vormen samen een kernteam dat zelf verantwoordelijk is voor die groep(en)<br />
leerlingen.<br />
60 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Andere voorbeelden van manieren om kleinschaligheid te organiseren zijn de inrichting van een<br />
aparte afdeling voor de eerste klas van het voortgezet onderwijs (brugklasgebouw), een juniorcollege<br />
voor de klassen 1 en 2, en andere vormen van ‘deel<strong>scholen</strong>’ of units binnen de school.<br />
Belangrijk is dat een ‘deelschool’ of unit binnen de school voldoende herkenbaar is ten opzichte<br />
van de rest van de organisatie. Dat kan bijvoorbeeld door middel van een eigen plek in het<br />
gebouw: met een eigen ingang, een eigen secretariaat, een eigen lerarenteam en eigen pauzes op<br />
momenten dat de andere afdelingen geen pauze hebben. Overigens vergt een dergelijke inrichting<br />
van de school vaak wel een aanzienlijke financiële en organisatorische investering. Tevens wordt<br />
opgemerkt dat ‘deel<strong>scholen</strong>’ en units het risico in zich dragen eilanden binnen de school te worden,<br />
zonder professionele contacten met de rest van de school.<br />
Een concreet praktijkvoorbeeld van het realiseren van kleinschaligheid is het volgende. Tijdens de<br />
voorbereidingen van de vorming van een brede <strong>scholen</strong>gemeenschap met in totaal ruim 2000 leerlingen<br />
verspreid over twee locaties, is de inrichting van de school als organisatie onderwerp van<br />
bespreking. Uitgangspunt hierbij is het verbinden van de voordelen van schaalvergroting met de<br />
voordelen van kleinschaligheid. Hiertoe kiest men voor het vormgeven van vier zogenoemde sectoreenheden<br />
in de school. Criteria die daarbij worden aangehouden zijn: het aantal leerlingen moet<br />
groot genoeg zijn, er moet een team van docenten zijn dat voor het geheel of voor een substantieel<br />
deel werkzaam is in de sectoreenheid, en er moet voldoende onderwijsinhoudelijke samenhang<br />
zijn.<br />
Binnen een sector is een vaste kern van leraren/mentoren. Zij kiezen er expliciet voor om een<br />
belangrijke rol te spelen in de begeleiding van de leerlingen van die betreffende sector. Daarnaast<br />
wordt een beperkte groep andere leraren in verschillende sectoren tegelijk ingezet. De leiding van<br />
de sector is in handen van een sectordirecteur, zijn/haar aandacht gaat voornamelijk uit naar de<br />
samenwerking in het kernteam. Verder is/zijn er (een) coördinator(en), een decaan en een sectorassistent.<br />
Een sector heeft een grote mate van verantwoordelijkheid en bevoegdheden en heeft relatief veel<br />
autonomie in het vormgeven van de pedagogische en onderwijskundige omgeving voor die groep<br />
leerlingen waarmee men in de sector te maken heeft. Om mogelijke hierdoor optredende communicatieproblemen<br />
te vermijden heeft de schoolleiding een coördinerende rol.<br />
De vier sectoreenheden moeten leerlingen een herkenbare en veilige omgeving bieden in de complexe<br />
organisatie van een brede <strong>scholen</strong>gemeenschap. Daarom krijgt bijvoorbeeld elke sector zijn<br />
eigen ruimte met kluizen waar de leerlingen hun spullen in kunnen opbergen. Ook moeten bijvoorbeeld<br />
leerlingen die te laat zijn, zich melden bij de balie van hun eigen sector. Verder hebben leerlingen<br />
voor een langere periode dan een jaar te maken met een beperkt aantal docenten (leerlingbegeleiders<br />
en vakdocenten). Voor leraren betekent het werken in sectoreenheden dat ze meer<br />
aandacht hebben voor de leerlingen, dat er een meer directe communicatie is over prestaties en<br />
gedrag van leerlingen en dat ze met een vaste groep leraren werken aan onderwijsvernieuwingen.<br />
<strong>Wat</strong> betreft het realiseren van kleinschaligheid binnen de school ligt de verantwoordelijkheid<br />
vooral bij de <strong>scholen</strong> zelf. De overheid en veldorganisaties kunnen het een en ander<br />
stimuleren, onder meer door voorbeelden aan te reiken van geslaagde interne schaalverkleiningen<br />
in uiteenlopende omstandigheden. Bij het geven van die voorbeelden zou<br />
ingegaan moeten worden op hoe deze succesvolle schaalverkleiningen eruit zien, onder<br />
welke condities sprake is van een succes en welke eisen het een en ander stelt aan de<br />
leraren en aan de schoolleiding. Een daartoe in te stellen werkgroep kan bevorderen dat<br />
inzichten en ervaringen sneller doorstromen in het onderwijs en tussen onderwijs en<br />
andere sectoren waar eveneens wordt gewerkt aan interne schaalverkleining.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
61
Op andere aspecten van schaalgrootte, met name de bestuurlijke schaal, gaat de raad in<br />
het volgende hoofdstuk in. In dat verband liggen mogelijkheden voor schaalbeheersing<br />
wel weer direct binnen het domein van de bewindslieden.<br />
5.2.5 GEZAMENLIJK WERKEN AAN ONDERWIJSVERNIEUWINGEN<br />
De professionaliteit en onderlinge betrokkenheid van leraren kan ook worden versterkt<br />
door als groep van leraren gezamenlijk te werken aan onderwijsvernieuwingen. Zoals de<br />
raad ook heeft gesteld in het advies Ten dienste van de school (2001a) vindt onderwijsontwikkeling<br />
te zeer buiten de school plaats en zou deze daarnaar teruggebracht moeten<br />
worden. In de praktijk is al ruime ervaring opgedaan met teams van leraren die gezamenlijk<br />
werken aan onderwijsvernieuwingen.<br />
Voorbeelden zijn onder meer de in opdracht van het PMPO uitgevoerde projecten over adaptief<br />
onderwijs (Van den Berg, Lauwerijssen, Sanner & Ros, 1998; Van der Meer, 1998; Bemelen & Van<br />
den Berg, 1999), het KEA-project (Wolfgram, 1999; Roders, 2000) en de LeerKracht-aanpak waarbij<br />
Sardes in het primair onderwijs en (samen met het Centrum voor Nascholing Amsterdam) in het<br />
vmbo met zogeheten actie-leergroepen van 5 tot 8 professionals aan een innovatie op hun school<br />
werken. Ook bijvoorbeeld het in het kader van de Ontwerpwedstrijd van OCenW voorgestelde<br />
‘onderwijsatelier’ waarin leraren en andere actoren bij elkaar worden gebracht om onderwijsvernieuwingen<br />
in de praktijk te realiseren, kan een manier zijn om meer beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> te<br />
realiseren.<br />
Sleutelfactoren voor succes bij dergelijke vernieuwingsprojecten zijn: draagvlak bij de<br />
school om aan het project te werken, de aanwezigheid van een goede schoolleiding en<br />
de aanwezigheid van leraren die tot initiatief en kritische zelfreflectie bereid en in staat<br />
zijn. Ook de kwaliteiten van de externe begeleider zijn belangrijk. Cruciaal is dat het<br />
proces ook nadat de externe begeleider weg is wordt voortgezet. In de praktijk blijkt dat<br />
ook sterke schoolleiders niet altijd in staat zijn om deze voortgang te realiseren.<br />
Bedreigingen bestaan momenteel onder meer uit het lerarentekort en de toenemende<br />
complexiteit waarmee <strong>scholen</strong> te maken hebben (netwerken, samenwerkingsverbanden,<br />
regionale ontwikkelingen, andere beleidsterreinen en dergelijke).<br />
Een interessante ontwikkeling in dit verband is ook de opkomst van zogeheten ‘charter<br />
schools’ in de Verenigde Staten. In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op alternatieve<br />
inrichtingen van schoolorganisaties.<br />
Charter schools<br />
Charter schools in de VS worden mogelijk gemaakt door wetgeving op het niveau van de staten.<br />
Deze wetgeving biedt de mogelijkheid om binnen de kaders van het openbaar onderwijs nieuwe,<br />
andersoortige <strong>scholen</strong> te vormen. Charter schools kunnen nieuw worden opgericht of worden<br />
omgevormd uit een bestaande traditionele openbare school of een private school. De eerste<br />
variant komt het meest voor.<br />
Waar voorheen alleen een district over de stichting van een openbare school kon beslissen, kunnen<br />
binnen het charter stelsel verschillende andere actoren het initiatief tot een nieuwe openbare<br />
school nemen, onafhankelijk van het districtsbestuur. Initiatiefnemers kunnen ouders zijn, maar<br />
ook leraren en/of organisaties of personen uit de lokale gemeenschap. Deze initiatiefnemers<br />
sluiten een contract (charter) met een instantie die als autorisator/ ondersteuner/ kwaliteitsbewaker<br />
optreedt en waaraan ze verantwoording moeten afleggen. Deze instantie wordt ook wel<br />
62 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
sponsor genoemd en kan een schooldistrictsbestuur, de staat of een andere instantie zijn. Andere<br />
instanties dan het schoolbestuur zijn bijvoorbeeld een openbare universiteit, een intermediair<br />
orgaan tussen staat en district, of een speciaal voor charter schools in het leven geroepen autoriserende<br />
instantie. School en sponsor gaan het charter voor een aantal jaren aan, daarna wordt geëvalueerd.<br />
Het afleggen van verantwoording gebeurt onder meer op basis van het gevoerde (financieel)<br />
management en de gestelde doelen wat betreft de leerprestaties. Wanneer een school niet<br />
voldoet, wordt het charter niet verlengd en moet de school dus sluiten.<br />
Charter schools zijn zeer autonoom. Ze zijn vrijgesteld van allerlei regelgeving waar traditionele<br />
openbare <strong>scholen</strong> onder vallen en bepalen zelf de invulling en vormgeving van het onderwijsprogramma,<br />
beslissen zelf over hun budget, zorgen zelf voor hun staf, huren extern bepaalde deskundigheden<br />
in (‘outsourcing’) et cetera. In combinatie met de verantwoordingsplicht is hier dus<br />
duidelijk sprake van een verschuiving van processturing naar outputsturing. Charter schools ontvangen<br />
wel het overheidsgeld dat ze zouden krijgen wanneer ze een traditionele openbare school<br />
zouden zijn. Een deel van de charterschools ontvangt naast overheidsmiddelen ook privaat geld.<br />
Die private investeringen blijken echter erg gevoelig voor conjunctuurschommelingen. De bereidheid<br />
van ondernemers om te investeren in onderwijs nam aanvankelijk een hoge vlucht, maar<br />
neemt onder druk van de recessie in de VS weer af (Walsh, 2001).<br />
Charter schools zijn primair als institutionele innovatie bedoeld. Charter schools kunnen samengaan<br />
met onderwijsinhoudelijke innovatie en deze ook stimuleren, maar dat is niet de eerste<br />
insteek. <strong>Wat</strong> betreft de inrichting van de schoolorganisatie en het onderwijs - en met name op het<br />
vlak van de lesprogramma’s - blijken er grote verschillen te zijn tussen charter schools en traditionele<br />
<strong>scholen</strong>. Hiermee lijken charter schools goede instrumenten voor onderwijskundige innovaties.<br />
Net als bij het realiseren van kleinschaligheid binnen de school ligt de verantwoordelijkheid<br />
voor het gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen vooral bij de <strong>scholen</strong> zelf.<br />
Onderwijsvernieuwing wordt momenteel te weinig gezien als iets dat vanuit de lerarengroepen<br />
zelf komt. Groepen leraren die vernieuwingen initiëren en doorzetten zijn echter<br />
het zout in de pap, de gist in het brood. De school, veldorganisaties en het overheidsbeleid<br />
moeten hen daartoe ruimte bieden en aanmoedigen.<br />
5.3 Conclusies<br />
In dit hoofdstuk is eerst beschreven hoe het lerarenbeleid en het personeelsbeleid zich in<br />
algemene zin ontwikkelen. Ook is beschreven hoe de verbindingen tussen de verschillende<br />
lagen en functies in de school onder druk staan, evenals ‘de menselijke maat.’<br />
De raad vindt het belangrijk dat negatieve effecten van deregulering en autonomievergroting<br />
in de zin van een te ver doorschietende interne regulering wordt tegengegaan. Om<br />
dit te realiseren zijn verschillende instrumenten beschikbaar. Het ingezette lerarenbeleid<br />
maakt daar deel van uit en zou volgens de raad aangevuld moeten worden met de wettelijke<br />
mogelijkheid tot inzet van uitzendkrachten als leraar, met inachtneming van de<br />
bevoegdheidsvereisten. Naast het instrument om als school leraren expliciet gelegenheid<br />
te geven om hun bekwaamheid op peil te houden en te ontwikkelen, zijn verder intervisie,<br />
beroepsstandaarden voor leraren, betrokkenheid van leraren bij de besluitvorming,<br />
interne kleinschaligheid en gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen als instrumenten<br />
besproken. Volgens de raad hebben dergelijke instrumenten een direct effect op<br />
de professionaliteit van leraren en de interne organisatie. Tevens maken ze het leraar-<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
63
schap inhoudelijk aantrekkelijker en zullen ze de ervaren werkdruk kunnen inperken.<br />
Naar verwachting van de raad gaat hiervan een sterker wervend effect uit dan van salarismaatregelen.<br />
Een specifiek aandachtspunt is dat niet alleen taken en verantwoordelijkheden<br />
bij leraren worden neergelegd, maar ook bevoegdheden.<br />
De verantwoordelijkheid voor de toepassing van deze instrumenten ligt volgens de raad<br />
vooral bij de <strong>scholen</strong>. In dat verband dient het opleidings- en personeelsbeleid van <strong>scholen</strong><br />
krachtiger te worden aangezet en uitgedragen. De rol van de overheid is vooral een<br />
stimulerende, in de zin dat initiatieven vanuit de branche worden ondersteund en de verspreiding<br />
van voorbeelden van ‘good practice’ wordt bevorderd. Bij dat laatste hebben<br />
ook de veldorganisaties een belangrijke rol. <strong>Wat</strong> betreft de beroepsstandaarden heeft de<br />
overheid een monitorende functie, die verbonden kan worden met de wettelijke vaststelling<br />
van startbekwaamheidseisen die uit de beroepsstandaarden afgeleid moeten kunnen<br />
worden. <strong>Wat</strong> de schaalgrootte van <strong>scholen</strong> betreft heeft de raad gewezen op de ondersteunende<br />
rol van de bewindslieden bij het aanmoedigen van interne schaalverkleining.<br />
De raad beveelt aan dat de bewindslieden in aansluiting op de initiatieven in het veld een<br />
werkgroep interne schaalverkleining instellen die modellen vanuit de onderwijssector en<br />
andere sectoren snel laat doorstromen. Andere aspecten van schaalbeheersing behoren<br />
wel tot het directe (ruimteverschaffende) domein van de bewindslieden, zoals we zien in<br />
het volgende hoofdstuk.<br />
64 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
6 Schaalgrootte en samenwerking<br />
Mede in relatie tot deregulering en autonomievergroting is in het onderwijs lange tijd<br />
schaalvergroting van <strong>scholen</strong> en besturen nagestreefd, aanvankelijk vooral door fusies.<br />
Deze schaalvergroting is ingegeven door de gedachte dat een reële zeggenschap binnen<br />
een gedereguleerd stelsel een bundeling van krachten vraagt. Daarnaast is doelmatigheid<br />
een belangrijke reden. De schaalvergroting van <strong>scholen</strong> en besturen hebben mede<br />
geleid tot zich wijzigende verhoudingen tussen school en bestuur. In relatie tot de<br />
schaalgrootte kent de bestuurlijke vormgeving van <strong>scholen</strong> en hun besturen ook steeds<br />
meer verschillende verschijningsvormen.<br />
Naast schaalvergroting door middel van fusie is er ook een toenemende samenwerking<br />
tussen besturen/<strong>scholen</strong> onderling en met andere instanties, bijvoorbeeld in het kader<br />
van Bestuurlijke Krachtenbundeling (BKB), Weer Samen Naar School (WSNS), de brede<br />
school, lokaal onderwijsbeleid, onderwijsondersteuning en publiek-private initiatieven.<br />
In paragraaf 6.1 wordt ingegaan op verschillende ontwikkelingen rond de schaalgrootte<br />
en samenwerkingsrelaties van <strong>scholen</strong> en besturen. In paragraaf 6.2 volgt een reflectie.<br />
Daar wordt met name ingegaan op mogelijkheden om processen van vergaande schaalvergroting<br />
beheersbaar te maken, deels via al bestaande instrumenten, deels ook via<br />
denkbare nieuwe instrumenten. In paragraaf 6.3 volgen de conclusies.<br />
6.1 Ontwikkelingen<br />
In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de schaalgrootte van <strong>scholen</strong> en besturen<br />
(6.1.1) en de verscheidenheid in bestuurlijke vormen die daarmee samenhangt (6.1.2).<br />
Met name in het voortgezet onderwijs draagt ook de bekostigingssystematiek bij aan<br />
deze verscheidenheid (6.1.3). Tot slot wordt ingegaan op verschillende samenwerkingsvormen<br />
(6.1.4).<br />
6.1.1 SCHAALGROOTTE VAN SCHOLEN EN BESTUREN<br />
Zoals ook wordt besproken in Van den Berg (red., 2000, p.42-45) is in het primair onderwijs<br />
in de afgelopen decennia aanvankelijk vooral sprake van beleid gericht op fusies van<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
65
<strong>scholen</strong>. De laatste jaren staat bestuurlijke schaalvergroting op de beleidsagenda. 17 In het<br />
voortgezet onderwijs is het schaalvergrotingsbeleid vooral op <strong>scholen</strong>fusies gericht; daarnaast<br />
is de laatste jaren in navolging van het beleid voor het primair onderwijs ook<br />
bestuurlijke krachtenbundeling in het voortgezet onderwijs een item. Deze ontwikkelingen<br />
worden hieronder nader beschreven. De tekst is gebaseerd op de tekst en tabellen in<br />
bijlage 2.1.<br />
SCHAALVERGROTING IN HET PRIMAIR ONDERWIJS<br />
Sinds de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op de expertisecentra (WEC) van<br />
1998 omvat het primair onderwijs het basisonderwijs (bao), het speciaal basisonderwijs<br />
(sbao) en het speciaal onderwijs (so) en voortgezet speciaal onderwijs (vso) als bedoeld<br />
in de WEC.<br />
<strong>Wat</strong> betreft het sbao, so en vso is de afgelopen decennia niet zozeer de schaal van de<br />
<strong>scholen</strong> maar vooral de omvang van dit deel van de onderwijssector als zodanig een<br />
beleidsthema geweest. De laatste jaren daalt in het sbao het aantal <strong>scholen</strong> enigermate,<br />
mede door het dalende aantal leerlingen (de doelstelling van de operatie Weer Samen<br />
Naar School). Het aantal (v)so-<strong>scholen</strong> is de laatste jaren vrij stabiel, maar de gemiddelde<br />
schoolgrootte neemt toe. In het kader van de vorming van regionale expertisecentra zal<br />
waarschijnlijk meer schaalvergroting van (v)so-<strong>scholen</strong> en besturen gaan optreden.<br />
In het basisonderwijs is in de jaren zeventig en tachtig sprake van schaalverkleining van<br />
<strong>scholen</strong> als gevolg van een dalend aantal leerlingen en een toenemend aantal <strong>scholen</strong>. In<br />
de jaren tachtig wordt in het kader van de bezuinigingen schaalvergroting nagestreefd.<br />
De algemene trend van schaalverkleining blijft echter doorzetten. De operatie Toerusting<br />
en Bereikbaarheid (T&B, 1992) keert deze trend en heeft een aanzienlijke reductie van het<br />
aantal <strong>scholen</strong>/vestigingen tot gevolg. Omdat na deze operatie de grenzen van schaalvergroting<br />
van <strong>scholen</strong> lijken te zijn bereikt, wordt de laatste jaren niet meer gestreefd naar<br />
grotere <strong>scholen</strong>, maar wel naar grotere besturen en grotere bestuurlijke verbanden. In<br />
augustus 1997 treedt de stimuleringsregeling bestuurlijke krachtenbundeling primair<br />
onderwijs (BKB) in werking. Deze regeling geeft een financiële stimulans om op bestuursniveau<br />
over te gaan tot fusie of vorming van een samenwerkingsverband van besturen. 18<br />
Van deze regeling wordt vrij veel gebruik gemaakt. Ongeveer 60% van alle <strong>scholen</strong> is<br />
betrokken bij besturen die in het kader van fusie of samenwerking gebruik maken van de<br />
regeling BKB. Van alle besturen is eenderde deel betrokken bij een samenwerkings- of<br />
fusieverband dat gebruik maakt van de regeling.<br />
Zoals blijkt uit Tabel 1 is in de periode van 1995 tot 2000 het aantal besturen in het primair<br />
onderwijs flink gedaald en is de omvang van besturen toegenomen. Desalniettemin<br />
zijn er nog vrij veel besturen met één school. Net als het aantal besturen is ook het aantal<br />
<strong>scholen</strong> afgenomen, terwijl het aantal leerlingen per school toeneemt (evenals het<br />
totale aantal leerlingen). In bijlage 2.1 is meer cijfermateriaal opgenomen.<br />
17 Daarnaast is er ook beleid gericht op de klassengrootte. Aanvankelijk werd klassenvergroting nagestreefd, de laatste jaren<br />
echter is het beleid gericht op klassenverkleining in de onderbouw. Zie verder Van den Berg (red.), 2000.<br />
18 Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs. Uitleg, Gele Katern, 1997, nr.11, 16 april 1997.<br />
De aan WPO en WEC aangepaste versie voor het schooljaar 1999-2000 is gepubliceerd in: Uitleg, Gele Katern, 1999, nr.6 en 7,<br />
10 maart 1999.<br />
66 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Tabel 1: Aantal <strong>scholen</strong>, gemiddelde schoolgrootte, aantal besturen en<br />
bestuursomvang in het primair onderwijs in 1995-1996 en in 2000/2001<br />
1995/1996 2000/2001<br />
aantal po-<strong>scholen</strong> 8145 7721<br />
gemiddelde schoolgrootte in aantal leerlingen<br />
basisonderwijs 202 220<br />
speciaal basisonderwijs 112 139<br />
(voortgezet) speciaal onderwijs 112 148<br />
aantal po-besturen 3446 2078<br />
% po-besturen met één school 63.0 51.0<br />
% po-besturen met meer <strong>scholen</strong> 37.0 49.0<br />
bron: OCenW, 2000, 2001a<br />
SCHAALVERGROTING IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS<br />
Het voortgezet onderwijs bestaat uit het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs<br />
(vwo), het hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo), het voorbereidend middelbaar<br />
beroepsonderwijs (vmbo), speciaal voortgezet onderwijs-lom (svo-lom) en svo-mlk. De<br />
laatste twee bevinden zich een omvormingsproces tot leerwegondersteunend onderwijs<br />
(lwoo) en praktijkonderwijs (pro). In veel gevallen worden svo-mlk-<strong>scholen</strong> <strong>scholen</strong> voor<br />
praktijkonderwijs en worden svo-lom-<strong>scholen</strong> leerwegondersteunend onderwijs. In 2002<br />
wordt het lwoo als hulpstructuur geïntegreerd in de leerwegen van het vmbo en is het<br />
dus geen afzonderlijke schoolsoort meer; het praktijkonderwijs blijft dat wel.<br />
In het voortgezet onderwijs is de afgelopen decennia vooral schaalvergroting op schoolniveau<br />
een beleidsthema. Hierbij worden <strong>scholen</strong> samengevoegd tot één nieuwe school<br />
met één bestuur. In 1983 wordt een poging tot schaalvergroting gedaan via de HEFvooperatie,<br />
maar die mislukt en wordt in 1987 gestopt. In de jaren daarna blijkt een aantal<br />
ontwikkelingen (waaronder de aanscherping van de opheffingsnorm en de stimulering<br />
van <strong>scholen</strong>gemeenschapsvorming) samen wel succesvol als het om schaalvergroting<br />
gaat.<br />
Zoals blijkt uit Tabel 2 is in de afgelopen jaren het aantal vo-<strong>scholen</strong> gedaald en is de<br />
gemiddelde schoolgrootte toegenomen. Met name het aantal categorale <strong>scholen</strong> is sterk<br />
afgenomen. Het aantal <strong>scholen</strong>gemeenschappen is ook afgenomen, maar het aandeel<br />
brede <strong>scholen</strong>gemeenschappen daarbinnen is toegenomen.<br />
Bestuurlijke schaalvergroting in de zin van fusie komt in het voortgezet onderwijs veel<br />
minder voor dan in het primair onderwijs. Vergeleken met het primair onderwijs zijn er<br />
ook nog steeds veel <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs die als enige onder een bestuur<br />
vallen (zie Tabel 2).<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
67
Tabel 2: Aantal <strong>scholen</strong>, gemiddelde schoolgrootte, aantal besturen en bestuursomvang<br />
in het voortgezet onderwijs in 1995/1996 en in 2000/2001, het svo<br />
niet meegerekend<br />
1995/1996 2000/2001<br />
aantal vo-<strong>scholen</strong> (1996 en 2000) 707 573<br />
gemiddelde schoolgrootte in aantal leerlingen 1170 1437<br />
(1996 en 2000)<br />
schoolgrootte categorale vo-<strong>scholen</strong> 188 89<br />
schoolgrootte <strong>scholen</strong>gemeenschappen 519 484<br />
waarvan bij: avo-sg 196 161<br />
smalle sg 70 50<br />
brede sg 253 273<br />
aantal vo-besturen (1995/1996 en 2000/2001) 517 368<br />
% vo-besturen met één school82.0 83.5<br />
% vo-besturen met meer <strong>scholen</strong> 18.0 16.5<br />
bron: Bijlage 1 en 2 bij brief van de staatssecretaris over Toetsingskaders ex art 65 en 75 WVO,<br />
van 14 mei 2001, kenmerk VO/BOB/2001/15539<br />
De laatste jaren worden ook in het voortgezet onderwijs fusies van en samenwerking tussen<br />
schoolbesturen gestimuleerd, met name met de stimuleringsmaatregel bestuurlijke<br />
krachtenbundeling voortgezet onderwijs. 19 Volgens gegevens van Cfi zijn er in 2000/2001<br />
in het voortgezet onderwijs 55 bestuurlijke verbanden die gebruik maken van de regeling<br />
BKB, waarbij in totaal 168 besturen betrokken zijn.<br />
6.1.2 VERSCHIJNINGSVORMEN VAN DE BESTUURLIJKE INRICHTING VAN SCHOLEN<br />
EN HUN BESTUUR 20<br />
De schaalvergroting van instellingen en besturen zoals deze hiervoor is beschreven,<br />
resulteert in een aanzienlijke variëteit in verschijningsvormen van besturen met hun<br />
<strong>scholen</strong>. Naast <strong>scholen</strong> die als enige onder een bestuur vallen, zijn er grote besturen met<br />
clusters van <strong>scholen</strong> en <strong>scholen</strong>gemeenschappen. Daartussen bevinden zich nog allerlei<br />
andere vormen. In deze subparagraaf worden enkele van deze vormen getypeerd. Daarbij<br />
wordt met name gekeken naar de mate van pluriformiteit, de mate van openheid of geslotenheid<br />
en de mate van wederzijdse relaties en afhankelijkheden (interdependenties) (De<br />
19 Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling voortgezet onderwijs (vo), in: Uitleg, Gele Katern, jrg.14, nr.2/3,<br />
28 januari 1998, p.22-25.<br />
20 Deze paragraaf gaat vooral in op de bestuurlijke schaal. Andere aspecten van de bestuurlijke inrichting van <strong>scholen</strong> en<br />
besturen komen aan bod in de hoofdstukken 4 en 7.<br />
68 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991; zie ook het begin van bijlage 2 van het voorliggende<br />
advies):<br />
• De mate van pluriformiteit is afhankelijk van het aantal actoren en het aantal<br />
verschillende actoren dat bij een bepaalde bestuurlijke vorm betrokken is.<br />
• De mate van openheid of geslotenheid is afhankelijk van de mate vrijwilligheid<br />
respectievelijk dwingendheid van de deelname. Wanneer vooraf duidelijk is<br />
welke actoren moeten participeren, is de bestuurlijke vorm gesloten. Een vorm<br />
is open wanneer deelname plaatsvindt op basis van vrijwilligheid en vooraf niet<br />
vaststaat wie zal deelnemen.<br />
• Verder kan sprake zijn van meer of minder wederzijdse afhankelijkheid of<br />
interdependentie. Wanneer er sprake is van een grote onderlinge afhankelijkheid<br />
tussen actoren, wordt de bewegingsvrijheid kleiner. Bij weinig onderlinge<br />
afhankelijkheid is de autonomie groter.<br />
<strong>Wat</strong> betreft het primair onderwijs wordt ingegaan op een schoolbestuur met één school<br />
(A) en een schoolbestuur met meer <strong>scholen</strong> (B). <strong>Wat</strong> betreft het voortgezet onderwijs<br />
wordt gekeken naar drie vormen, namelijk een bestuur met één categorale school (C),<br />
een bestuur met één <strong>scholen</strong>gemeenschap (D) en een bestuur met een groep <strong>scholen</strong> of<br />
<strong>scholen</strong>gemeenschappen (E). In bijlage 2.1 staat een meer uitgebreide analyse. De hoofdlijnen<br />
zijn als volgt.<br />
EEN SCHOOLBESTUUR MET ÉÉN SCHOOL IN HET PRIMAIR ONDERWIJS (A):<br />
Deze bestuurlijke vorm wordt in de praktijk ook wel aangeduid als ‘éénpitter’. Vergeleken<br />
met andere bestuurlijke vormen is hier het aantal betrokken actoren relatief klein, zijn er<br />
relatief weinig verschillende typen actoren en zijn de interactiepatronen verhoudingsgewijs<br />
eenvoudig. Op basis van dergelijke kenmerken is deze vorm te typeren als<br />
verhoudingsgewijs weinig complex. De pluriformiteit is namelijk relatief gering; intern is<br />
er een relatieve geslotenheid (in die zin dat vooraf steeds duidelijk is welke actoren bij<br />
welke processen betrokken zijn) en er zijn verhoudingsgewijs weinig onderlinge afhankelijkheden.<br />
Men is in theorie wel sterk afhankelijk van elkaar, maar in de praktijk is de<br />
schoolleiding doorgaans de centrale actor die relatief autonoom opereert. Met name<br />
wanneer bestuur en ouders zich weinig bij de school betrokken tonen, is het functioneren<br />
van de school sterk afhankelijk van de schoolleiding. Een voordeel hiervan is de hoge<br />
mate van autonomie; een nadeel is de hoge werklast voor de schoolleiding.<br />
EEN SCHOOLBESTUUR MET MEER SCHOLEN IN HET PRIMAIR ONDERWIJS (B):<br />
Vergeleken met de vorige bestuurlijke vorm is de vorm van een schoolbestuur met meer<br />
<strong>scholen</strong> te kenmerken als meer pluriform, intern meer open en met meer onderlinge<br />
afhankelijkheden. De autonomie van afzonderlijke <strong>scholen</strong> is geringer dat bij een bestuur<br />
met één school, men heeft immers zowel met het bestuur als met collega-<strong>scholen</strong> van<br />
het bestuur te maken. Daar staat als voordeel tegenover dat de situatie met meer <strong>scholen</strong><br />
onder één bestuur minder kwetsbaar is. Dat laatste geldt met name in relatie tot de<br />
spreiding van financiële risico’s en in situaties waarin schoolleiders elkaar wederzijds<br />
ondersteunen en bovenschools managers schooloverstijgende taken verrichten en de<br />
schoolleiders ondersteunen.<br />
EEN SCHOOLBESTUUR MET ÉÉN CATEGORALE SCHOOL IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS (C):<br />
Deze bestuurlijke vorm in het voortgezet onderwijs is op hoofdlijnen vergelijkbaar met<br />
de situatie van één school onder één bestuur in het primair onderwijs (A): weinig pluri-<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
69
form, intern relatief gesloten en met weinig onderlinge afhankelijkheden. Voordelen<br />
hebben te maken met de hoge mate van autonomie van de school. Tegelijkertijd is deze<br />
vorm ook kwetsbaar omdat men vaak sterk afhankelijk is van de schoolleiding.<br />
EEN SCHOOLBESTUUR MET ÉÉN SCHOLENGEMEENSCHAP IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS (D):<br />
Op hoofdlijnen is deze bestuurlijke vorm vergelijkbaar met een schoolbestuur met meer<br />
<strong>scholen</strong> in het primair onderwijs (B). Vanwege de verschillende schooltypen binnen een<br />
<strong>scholen</strong>gemeenschap is er hier echter sprake van een verhoudingsgewijs grotere pluriformiteit,<br />
meer interne openheid en meer onderlinge afhankelijkheden. De autonomie van<br />
de afdelingen binnen de <strong>scholen</strong>gemeenschap is geringer dan de autonomie van een<br />
categorale school die als enige onder een bestuur valt (vorm C). Het voordeel van een<br />
bestuur met één <strong>scholen</strong>gemeenschap is dat deze vorm relatief minder kwetsbaar is,<br />
met name wanneer afdelingsleiders en andere leidinggevenden elkaar wederzijds kunnen<br />
ondersteunen en wanneer de centrale leiding afdelingsoverstijgende taken verricht en de<br />
afdelingsleiders en andere leidinggevenden ondersteunt.<br />
EEN SCHOOLBESTUUR MET EEN GROEP SCHOLEN OF SCHOLENGEMEENSCHAPPEN IN HET<br />
VOORTGEZET ONDERWIJS (E):<br />
Vergeleken met andere bestuurlijke vormen geldt voor deze vorm dat het aantal betrokken<br />
actoren groot is, dat er relatief veel verschillende typen actoren zijn en dat de<br />
interactiepatronen verhoudingsgewijs complex zijn. Daarmee is deze bestuurlijke vorm te<br />
typeren als sterk pluriform, met een relatief hoge mate van interne openheid, en met veel<br />
onderlinge afhankelijkheden. De autonomie van <strong>scholen</strong> en afdelingen varieert met de<br />
bestuursstijl en met het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de <strong>scholen</strong> (zie ook paragraaf<br />
4.1.4). Vaak is de autonomie geringer dan bij de andere vormen, maar ten opzichte van<br />
de andere vormen is deze vorm van een bestuur met een groep <strong>scholen</strong> of <strong>scholen</strong>gemeenschappen<br />
wel minder kwetsbaar omdat men elkaar onderling meer kan<br />
ondersteunen en/of vervangen.<br />
CONCLUSIE<br />
Het voorgaande is samengevat in het onderstaande overzicht. Elke vorm heeft bepaalde<br />
voor- en nadelen. De situatie van een school die als enige onder een bestuur valt is<br />
kwetsbaar, maar heeft als voordeel dat de school vrij autonoom kan functioneren.<br />
Wanneer er meer <strong>scholen</strong> onder een bestuur vallen, is de kwetsbaarheid geringer, maar is<br />
ook de autonomie van de <strong>scholen</strong> vaak kleiner.<br />
70 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Overzicht 3: Kenmerken van verschillende soorten vormgeving van<br />
<strong>scholen</strong> en hun bestuur<br />
Pluriformiteit Openheid/ Interdependenties<br />
geslotenheid<br />
Schoolbestuur met één weinig pluriform relatief gesloten weinig onderlinge<br />
school in het primair<br />
afhankelijkheden<br />
onderwijs (A)<br />
Schoolbestuur met meer meer pluriform intern meer open redelijk veel onderlinge<br />
<strong>scholen</strong> in het<br />
afhankelijkheden<br />
primair onderwijs (B)<br />
Schoolbestuur met één weinig pluriform relatief gesloten weinig onderlinge<br />
categorale school in het<br />
afhankelijkheden<br />
voortgezet onderwijs (C)<br />
Schoolbestuur met één meer pluriform intern meer open redelijk veel onderlinge<br />
<strong>scholen</strong>gemeenschap (sg) in<br />
afhankelijkheden<br />
het voortgezet onderwijs (D)<br />
Schoolbestuur met een sterk pluriform hoge mate van veel onderlinge<br />
groep <strong>scholen</strong> of sg’s in het interne openheid afhankelijkheden<br />
voortgezet onderwijs (E)<br />
6.1.3 BESTUURLIJKE VORMGEVING IN RELATIE TOT DE BEKOSTIGING<br />
In het primair onderwijs geldt momenteel een afzonderlijke bekostigingsystematiek voor<br />
materiële voorzieningen enerzijds en personele voorzieningen anderzijds. Voor de laatste<br />
component, die in kosten veruit de grootste is, geldt sinds 1992 het zogeheten formatiebudgetsysteem<br />
(FBS). Binnen dit systeem wordt <strong>scholen</strong> een bepaalde hoeveelheid formatie<br />
toegekend, die voor het overgrote deel afhankelijk is van de leerlingenaantallen op de<br />
teldatum.<br />
Deze bekostigingssystematiek in het primair onderwijs heeft wat betreft de omvang van<br />
het budget geen bijzondere relatie tot de bestuurlijke vormgeving van <strong>scholen</strong> en hun<br />
bestuur; de ene vorm leidt niet tot een hogere bekostiging dan de andere. Wel geldt dat<br />
in het geval van een bestuur met meer <strong>scholen</strong>, financiële risico’s meer gespreid kunnen<br />
worden dan bij een school die als enige onder een bestuur valt (zie paragraaf 6.1.2). Er<br />
zijn echter meer manieren om tot risicospreiding te komen, daarop wordt later ingegaan.<br />
In het voortgezet onderwijs geldt wat risicospreiding betreft hetzelfde als in het primair<br />
onderwijs. Er is echter sprake van een andere situatie als het gaat om de manier en de<br />
omvang van de bekostiging. In het voortgezet onderwijs geldt het lumpsumstelsel.<br />
Formeel gezien is er sprake van een geïntegreerd systeem zonder schotten tussen de<br />
personele en de materiële component. 21 Net als in het primair onderwijs zijn in het voort-<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
71
gezet onderwijs de leerlingenaantallen uitgangspunt voor het berekenen van het budget.<br />
Er worden echter nuanceringen aangebracht. Voor de berekening van het budget worden<br />
namelijk de volgende vier groepen <strong>scholen</strong> onderscheiden:<br />
• categoriale mavo en (i)vbo-<strong>scholen</strong> en daaruit gevormde <strong>scholen</strong>gemeenschappen;<br />
• categoriale havo- en vwo-<strong>scholen</strong>, lycea, <strong>scholen</strong>gemeenschappen vwo/havo;<br />
• <strong>scholen</strong>gemeenschappen vwo/havo/mavo; en<br />
• brede <strong>scholen</strong>gemeenschappen (CPB, 2000).<br />
Dit onderscheid naar typen <strong>scholen</strong> blijkt er in de praktijk toe te leiden dat de manier<br />
waarop <strong>scholen</strong> onder het bestuur worden ondergebracht voor een belangrijk deel wordt<br />
ingegeven door financiële overwegingen. In principe krijgt elke school die voor bekostiging<br />
in aanmerking komt een nummer in het kader van de Basisregistratie Instellingen,<br />
het zogeheten BRIN. In een aantal gevallen wordt door een bestuur een groep <strong>scholen</strong><br />
samen als ‘school’ aangemerkt en krijgt die groep samen een BRIN. Zo kan bijvoorbeeld<br />
de situatie ontstaan van één bestuur, met negen <strong>scholen</strong>, waarvan telkens drie <strong>scholen</strong><br />
samen als ‘school’ één BRIN hebben. De overweging die hieraan ten grondslag ligt, komt<br />
voort uit het genoemde bekostigingsonderscheid naar typen <strong>scholen</strong>. Door bijvoorbeeld<br />
drie <strong>scholen</strong> die samen als brede <strong>scholen</strong>gemeenschap aangemerkt kunnen worden als<br />
een ‘school’ met één BRIN te presenteren, wordt een hogere bekostiging gerealiseerd dan<br />
in de situatie dat iedere school afzonderlijk met een eigen BRIN bekostigd wordt op basis<br />
van indeling in een lager bekostigde categorie.<br />
Mede omdat bekostiging uitgaat van de situatie op BRIN-niveau, hebben ‘BRIN-houders’<br />
vaak de neiging om binnen het bestuur naar ‘hun’ deel van het budget te kijken. Besturen<br />
van <strong>scholen</strong> met verschillende BRIN’s kunnen feitelijk alleen bij meerjarige projecten<br />
(huisvesting) of met een beroep op solidariteit schuiven met budgetten. Sturing via geld<br />
kan het bestuur wel bij het zogeheten schoolprofielbudget, omdat de <strong>scholen</strong> daarvoor<br />
plannen bij het bestuur moeten indienen.<br />
Bij een bestuur waarbij alle <strong>scholen</strong>/vestigingen onder hetzelfde BRIN vallen, vindt de<br />
bekostiging van de <strong>scholen</strong>/vestigingen op bestuursniveau plaats. Een dergelijke vormgeving<br />
heeft zowel voor- als nadelen. Een nadeel is dat de <strong>scholen</strong> zelf minder zeggenschap<br />
hebben over ‘hun’ deel van het budget. De <strong>scholen</strong> zijn min of meer afhankelijk<br />
van hetgeen hen door het bestuur aan budget wordt toegekend. Een nadeel is ook dat<br />
de <strong>scholen</strong> in formele zin niet meer herkend worden: bij Cfi staan ze als één school<br />
geregistreerd, waardoor poststukken als Uitleg, enquêtes et cetera alleen bij de centrale<br />
BRIN-houder terechtkomen. Een voordeel van een ‘groepsgewijs’ BRIN (ten opzichte van<br />
bekostiging op basis van <strong>scholen</strong> met elk hun eigen BRIN) is dat de besteding van de<br />
middelen in bepaalde situaties meer kan worden afgestemd op de verschillende behoeften<br />
van de <strong>scholen</strong>. Mutatis mutandis geldt dit ook voor de gevallen waarin binnen het<br />
bestuur verschillende groepen <strong>scholen</strong> als groep een eigen BRIN hebben. Immers, niet de<br />
afzonderlijke delen, maar het geheel waaraan het BRIN is toegekend, is maatgevend voor<br />
de hoogte van de bekostiging. De groep vormt als het ware één school.<br />
21 Niettemin worden in CAO-verband afspraken gemaakt over de maximering van het percentage dat mag worden besteed<br />
in de materiële sfeer.<br />
72 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
6.1.4 SAMENWERKING<br />
Naast schaalvergroting door fusie van <strong>scholen</strong> en van besturen is er in toenemende mate<br />
sprake van samenwerking van <strong>scholen</strong> en besturen onderling en met andere instanties.<br />
Sommige samenwerkingsvormen zijn verplicht gesteld door de rijksoverheid (bijvoorbeeld<br />
WSNS), andere zijn niet verplicht maar worden wel gestimuleerd (bijvoorbeeld<br />
netwerken havo/vwo in het kader van de Tweede Fase). Mede in dat verband levert de<br />
ene vorm meer spanning op in relatie tot de autonomie van <strong>scholen</strong> dan de andere.<br />
Verder kunnen bepaalde vormen gezien worden als een mogelijk alternatief voor<br />
schaalvergroting via fusie. In paragraaf 6.2 wordt hierop nader ingegaan.<br />
Hier volgt een overzicht van verschillende vormen van samenwerking waarbij <strong>scholen</strong><br />
voor primair en voortgezet onderwijs zijn betrokken. Het begrippenkader komt overeen<br />
met dat in paragraaf 6.1.2: de vormen worden getypeerd naar hun pluriformiteit,<br />
openheid/geslotenheid en interdependenties. In bijlage 2.2 staat een meer uitgebreide<br />
beschrijving en analyse. 22<br />
SAMENWERKING BINNEN HET ONDERWIJS<br />
In het kader van bestuurlijke krachtenbundeling (op basis van de stimuleringsregeling<br />
BKB) kunnen besturen voor po en besturen voor vo kiezen voor fusie of samenwerking.<br />
Samenwerking - waar het hier om gaat - is een lichtere vorm dan fusie. Als bestuurlijke<br />
vorm is een samenwerkingsverband weinig pluriform (eenvormig dus) en overzichtelijk.<br />
Kenmerkend is dat alle betrokken schoolbesturen op basis van vrijwilligheid aan het<br />
samenwerkingsverband deelnemen. Hiermee is deze samenwerkingsvorm een vrij open<br />
vorm. In principe is de wederzijdse afhankelijkheid beperkt tot personele en materiële<br />
zaken. De autonomie van de samenwerkingspartners blijft zo meer intact dan bij fusie.<br />
Samenwerkingsverbanden WSNS zijn door de rijksoverheid verplichte vormen van samenwerking<br />
en zijn daarom gesloten te noemen. Als zodanig zijn het redelijk overzichtelijke<br />
en weinig pluriforme vormen van bestuurlijke inrichting. Door de gedeeltelijke geografische<br />
overlap tussen samenwerkingsverbanden onderling en tussen WSNS-regio’s en de<br />
werkgebieden van besturen, is de situatie in de praktijk toch vaak meer complex en<br />
pluriform. In geval er afstemming plaatsvindt met het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid<br />
(GOA-beleid) wordt de situatie nog complexer en pluriformer. Voor zover<br />
het gaat om zorgleerlingen wordt de autonomie van <strong>scholen</strong> beperkt door de samenwerking;<br />
ze zijn wederzijds afhankelijk van elkaar vanwege de onderlinge verdeling van<br />
leerlingen.<br />
Een op hoofdlijnen met samenwerkingsverbanden WSNS vergelijkbare vorm van samenwerking<br />
is die tussen vmbo en speciaal voortgezet onderwijs (svo) in het kader van de<br />
zorgstructuur (zie bijlage 2.2).<br />
Havo/vwo-netwerken zijn netwerken van leraren waarin zij elkaar kunnen ondersteunen<br />
bij het vormgeven van de tweede fase havo/vwo. Een vergelijkbare samenwerking is er<br />
in de zogeheten vmbo-netwerken. Deze netwerken worden gekenmerkt door een geringe<br />
pluriformiteit en geringe onderlinge afhankelijkheden. Meestal zijn het open netwerken<br />
22 Daarnaast geeft ook Huisman (2001) een overzicht van verschillende samenwerkingsmogelijkheden voor <strong>scholen</strong>, daar met<br />
name vanuit juridische optiek.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
73
waaraan men op basis van vrijwilligheid deelneemt. Een netwerk is meer gesloten als<br />
deelname plaatsvindt op basis van een bepaalde onderwijsvisie of vanuit een bepaalde<br />
religieuze grondslag.<br />
Bij (zelf-geïnitieerde) samenwerking tussen <strong>scholen</strong> voor vmbo en roc’s is het oogmerk<br />
vaak een gezamenlijk gebruik van faciliteiten en/of de vorming van een doorlopende<br />
leerlijn. Deze samenwerkingsvorm is te typeren als weinig pluriform (maar meer pluriform<br />
dan bij samenwerking binnen één onderwijssector) en vrij open. De betrokken actoren<br />
blijven op veel punten autonoom ten opzichte van elkaar; de onderlinge afhankelijkheden<br />
zijn beperkt.<br />
Een vergelijkbare vorm van samenwerking is die tussen vo-<strong>scholen</strong> en lerarenopleidingen<br />
in het kader van het zogeheten Educatief Partnerschap (zie bijlage 2.2).<br />
SAMENWERKING TUSSEN PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN ANDERE PARTNERS<br />
DAN ONDERWIJS<br />
Bij de samenwerkingsvormen die betrekking hebben op het voorkomen en bestrijden van<br />
onderwijsachterstanden gaat het bijvoorbeeld om samenwerking tussen <strong>scholen</strong> en<br />
gemeenten in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, samenwerking<br />
in het kader van de brede school, voor- en vroegschoolse educatie, buitenschoolse<br />
activiteiten en de veilige school. Deze vormen van samenwerking zijn inhoudelijk van<br />
aard. Het aantal en de verschillende typen actoren maken de interactie complex; een<br />
goede communicatie is zeer belangrijk. Daar tegenover staat dat door de participatie van<br />
een groot aantal verschillende actoren een bepaald beleidsprobleem op een creatieve<br />
manier vanuit verschillende beleidsterreinen kan worden benaderd.<br />
Al met al kan bij deze samenwerkingsvormen gesproken worden van pluriformiteit en<br />
zekere afhankelijkheidsrelaties. Het zijn verder vrij open vormen. Weliswaar kunnen<br />
alleen die <strong>scholen</strong> en instellingen participeren die een bijdrage kunnen leveren aan<br />
achterstandsbestrijding, maar in veel gevallen is min of meer vrij welke partners daadwerkelijk<br />
deelnemen. Bijvoorbeeld een sportclub of de politie zal in het ene geval wel<br />
meedoen, en in het andere geval niet.<br />
Scholen onderhouden in het kader van onderwijsondersteuning relaties met verscheidende<br />
ondersteunende instellingen; daarom kan gesproken worden van pluriformiteit. De<br />
samenwerking is momenteel op bepaalde punten nog een vrij gesloten vorm vanwege<br />
het nog vaak verplichte karakter. Naarmate de regie als gevolg van het ingezette rijksbeleid<br />
meer bij de <strong>scholen</strong> komt te liggen, zal de samenwerking een meer open karakter<br />
krijgen. Ook de afhankelijkheidsrelaties zullen dan veranderen. Denkbaar is dat met<br />
name <strong>scholen</strong> met een geringer beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> momenteel in bepaalde situaties<br />
worden gedomineerd door de ondersteunende instantie. Te verwachten is dat het<br />
ingezette rijksbeleid in de richting van vraagsturing meer balans in de verhoudingen zal<br />
brengen.<br />
Bij publiek-private samenwerking gaat het bijvoorbeeld om samenwerking tussen <strong>scholen</strong><br />
en huiswerkinstituten, om de inschakeling van vakmensen uit het bedrijfsleven als parttime<br />
vmbo-docent en om leer-werktrajecten. In het advies Publiek en Privaat worden meer<br />
voorbeelden gegeven (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001d). Publiek-private samenwerking is een vrij<br />
pluriforme vorm van samenwerking, hoewel er ook situaties zijn waarin naast de school<br />
74 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
maar één andere partner participeert (bijvoorbeeld bij huiswerkbegeleiding). De samenwerkingsvorm<br />
is open. De wederzijdse afhankelijkheden beperken zich tot die punten<br />
waarover men afspraken heeft gemaakt.<br />
CONCLUSIE<br />
Het voorgaande is samengevat in het volgende overzicht. De onderscheiden vormen van<br />
samenwerking binnen het onderwijs zijn redelijk overzichtelijk en weinig pluriform. Een<br />
belangrijk verschil is het verplichte karakter van WSNS en de zorgstructuur (en daarmee<br />
het gesloten karakter van die vormen) en de vrijwillige basis die aan de andere vormen<br />
ten grondslag ligt. Bij bestuurlijke krachtenbundeling, WSNS en de zorgstructuur zijn<br />
enige wederzijdse afhankelijkheden, bij de andere vormen weinig. De autonomie van de<br />
samenwerkingspartners is vrij groot.<br />
Bij samenwerking tussen primair en voortgezet onderwijs en andere partners dan<br />
onderwijs is een ordening aangebracht in drie groepen. In alle gevallen zijn de vormen<br />
pluriform. Ze zijn ook open, met uitzondering van bepaalde samenwerkingsrelaties in het<br />
Overzicht 4:<br />
Kenmerken van verschillende samenwerkingsvormen<br />
Pluriformiteit Openheid/ Interdependenties<br />
geslotenheid<br />
Samenwerking binnen het onderwijs<br />
1 Samenwerking in het kader van weinig pluriform redelijk open enige onderlinge<br />
Bestuurlijke krachtenbundeling<br />
afhankelijkheden<br />
2 Samenwerking in het kader van weinig pluriform gesloten enige onderlinge<br />
WSNSen in het kader van de<br />
afhankelijkheden<br />
zorgstructuur<br />
3 Netwerken havo/vwo en netwerken weinig pluriform meestal open weinig onderlinge<br />
vmbo<br />
afhankelijkheden<br />
4 Samenwerking vmbo-roc en weinig pluriform open weinig onderlinge<br />
samenwerking vo–lerarenopleiding<br />
afhankelijkheden<br />
Samenwerking tussen po/vo en andere<br />
partners dan onderwijs<br />
5 Samenwerking m.b.t. het pluriform open zekere onderlinge<br />
voorkomen en bestrijden van<br />
afhankelijkheden<br />
onderwijsachterstanden<br />
6 Samenwerking in het kader van pluriform nu nog vrij zekere onderlinge<br />
onderwijsondersteuning gesloten afhankelijkheden<br />
7 Publiek-private samenwerking pluriform open weinig onderlinge<br />
afhankelijkheden<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
75
kader van onderwijsondersteuning. Wederzijdse afhankelijkheden beperken zich tot die<br />
zaken waarover afspraken worden gemaakt.<br />
De verschillende samenwerkingsverbanden overziend kan worden geconstateerd dat de<br />
verscheidenheid groot is. Verwacht kan worden dat binnen de bestuurlijke inrichting als<br />
geheel de pluriformiteit verder zal toenemen. In paragraaf 6.2 vindt een nadere reflectie<br />
plaats.<br />
6.2 Reflectie<br />
Zoals in de vorige paragraaf is beschreven, hebben schaalvergroting van <strong>scholen</strong> en<br />
besturen geleid tot een grote verscheidenheid in de bestuurlijke vormgeving van <strong>scholen</strong><br />
en besturen. Dit betreft zowel hun onderlinge configuratie als hun samenwerkingsrelaties<br />
met partners in de omgeving.<br />
In algemene zin is de raad van mening dat een dergelijke ruime variatie aan vormen van<br />
bestuurlijke inrichting een goede ontwikkeling is. Dit is in hoofdstuk 4 eerder gesteld<br />
waar het gaat om de relatie tussen school en bestuur, en geldt ook hier waar het gaat om<br />
de omvang van besturen. Variëteit maakt situatiespecifieke keuzes mogelijk; er is geen<br />
reden om daaraan via regelgeving beperkingen op te leggen. Goed zou ook zijn om deze<br />
variatie in bestuurlijke inrichting te stimuleren. De rijksoverheid moet op dat vlak echter<br />
geen voorschriften bepalen. Wel zou het perspectief dat van een professionele en autonome<br />
school met een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> moeten zijn.<br />
Meer specifiek gaat de raad in deze reflectie in op de geconstateerde processen van<br />
schaalvergroting via fusies, en met name de vergaande vormen daarvan. Voor een deel<br />
gaat het hier om door de minister aangemoedigde processen. Ondanks voordelen van<br />
kleinschaligheid is er het gevoelen dat aanmerkelijke kleinschaligheid niet optimaal is om<br />
verschillende complexe vragen het hoofd te kunnen bieden. Besturen en <strong>scholen</strong> zoeken<br />
daarom via fusie steun bij elkaar. Ook bijvoorbeeld bovenschools management is een<br />
manier om te proberen bepaalde schaalvoordelen te realiseren. Naarmate <strong>scholen</strong> meer<br />
omvattende relaties hebben neemt echter de kans toe dat de autonomie van de school in<br />
het gedrang raakt. De vraag hier is met name hoe vergaande schaalvergrotingsprocessen<br />
beheersbaar gemaakt kunnen worden.<br />
Erkennen van de nadelen en onvolkomenheden van kleinschaligheid is volstrekt iets<br />
anders dan een bewieroking van ongeremde schaalvergroting. Er is in het proces van<br />
schaalvergroting van besturen en <strong>scholen</strong> een moment waar voortgaande schaalvergroting<br />
geen aanwijsbaar maatschappelijk oogmerk meer dient. De verhoging van de<br />
efficiëntie die in eerste instantie met een grotere schaal samengaat (‘economies of scale’)<br />
laat op een bepaald moment een omslagpunt zien, al is dat punt zeker niet voor alle<br />
<strong>scholen</strong> en besturen in alle omstandigheden hetzelfde. Ook bij andere indicatoren zoals<br />
sociale cohesie, kwaliteit, betrokkenheid, participatie, herkenbaarheid, bundeling van<br />
deskundigheid, specialisatiemogelijkheden en dergelijke zijn punten aan te wijzen waarop<br />
voortgaande schaalvergroting aan de realisering van de indicator geen betekenisvolle<br />
bijdrage meer levert.<br />
76 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Vanuit de verantwoordelijkheid van de bewindslieden bezien is de vraag aan de orde op<br />
welke manieren zij direct en indirect in dit proces van schaalvergroting zouden moeten<br />
opereren. Het is ondenkbaar dat de minister ineens alle schaalvergroting zou stopzetten.<br />
Daarvoor zijn verschillende nadelen van aanmerkelijke kleinschaligheid te uitgesproken.<br />
Aan de andere kant, een grens stellen aan de schaalvergroting is ook nog niet zo eenvoudig<br />
inhoudelijk en procedureel te beargumenteren. Is een schoolbestuur met tien <strong>scholen</strong><br />
voor voortgezet onderwijs te groot? Is een schoolbestuur met vijftig <strong>scholen</strong> voor voortgezet<br />
onderwijs te groot?<br />
In de opvatting van de raad is het niet zinnig hier een getalsmatig antwoord op te geven.<br />
De raad ziet meer in het activeren van (deels) bestaande mechanismen met een schaalbeheersende<br />
werking, en het toevoegen aan dit geheel van enkele nieuwe mechanismen.<br />
Voor zover het om nieuwe mechanismen gaat heeft het navolgende een verkennend<br />
karakter; de mechanismen worden op hoofdlijnen geschetst en bieden daarmee een<br />
opstap voor verdere doordenking. In de volgende subparagrafen komen aan bod:<br />
• het instandhouden van gezamenlijke voorzieningen voor <strong>scholen</strong>, zonder<br />
daarbij bestuurlijk of institutioneel te hoeven fuseren (6.1.1);<br />
• het stimuleren van samenwerkingsrelaties die mogelijkheden bieden voor<br />
<strong>scholen</strong> om hun taken goed te verrichten zonder daarvoor tot fusie over te<br />
gaan (6.2.2);<br />
• het bewaken van de pluriformiteit van het aanbod door toetsing van voorgenomen<br />
fusiebesluiten of door een opdracht aan besturen om periodiek een<br />
onderzoek uit te voeren naar de wensen en opvattingen van ouders en leraren<br />
ten aanzien van mogelijke aanbodsconcepten (6.2.3); en<br />
• het voorzien in een meer expliciete mogelijkheid voor <strong>scholen</strong> of groepen<br />
leraren om een eigen onderwijsconcept (project/programma) te ontwikkelen<br />
(6.2.4).<br />
6.2.1 GEZAMENLIJKE VOORZIENINGEN<br />
Als eerste mechanisme is genoemd het instandhouden van gezamenlijke voorzieningen<br />
voor <strong>scholen</strong>, zonder daarbij bestuurlijk of institutioneel te hoeven fuseren. Zo kunnen<br />
bijvoorbeeld verzekeringen en gezamenlijke fondsen voorzien in een risicospreiding en<br />
een risicodragende capaciteit die anders alleen binnen een groot bestuurlijk of institutioneel<br />
verband te realiseren zou zijn. Zo ook kunnen bepaalde samenwerkingsverbanden,<br />
coöperaties en franchise-ketens zorgen voor risicospreiding en voor bundeling van<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> (en alle aspecten die daarmee verband houden, zoals innovatiekracht).<br />
Volgens de raad is van belang dat <strong>scholen</strong> zelf zeggenschap hebben over de manier<br />
waarop zij voorzien in risicospreidende en beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> versterkende functies.<br />
Dat wil zeggen dat ze er in principe voor kunnen kiezen met hun bestaande configuratie<br />
van school en bestuur zelf risicodrager te zijn of te fuseren tot een groter bestuurlijk<br />
verband om zo tot meer risicodragend en/of beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> te komen. Het<br />
eerste zal echter in bepaalde situaties (met name kleine <strong>scholen</strong> en besturen) geen reële<br />
optie zijn. Fusie kan een oplossing zijn, maar gaat vaak ten koste van de eigen zeggenschap.<br />
Als alternatief zijn er verschillende andere vormen te kiezen, bijvoorbeeld een<br />
verzekering, fonds, samenwerkingsverband, coöperatief verband of franchiseketen.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
77
De keuzevrijheid waarvoor de raad pleit betekent overigens onder meer dat volgens de<br />
raad de verplichte aansluiting bij Vervangingsfonds en Participatiefonds zou moeten vervallen,<br />
zowel voor primair als voortgezet onderwijs. Aansluiting bij een fonds kan een<br />
optie zijn, maar dan ter keuze aan de school.<br />
Coöperaties<br />
Tijdens een VBS-seminar op 21 juni 2001 is de gedachte van coöperaties in het onderwijs is<br />
behandeld. Bij een coöperatie werken mensen of organisaties samen om een bepaald doel te bereiken<br />
dat zonder samenwerking niet gerealiseerd zou kunnen worden. Coöperatie als samenwerkingsvorm<br />
biedt de deelnemers de kans te profiteren van bepaalde schaalvoordelen terwijl zij<br />
tegelijkertijd hun zelfstandigheid kunnen behouden. De coöperatie behartigt de gezamenlijke<br />
belangen. Dat kunnen er meer zijn naarmate er meer homogeniteit onder de deelnemers is. Binnen<br />
een coöperatie moeten verder zakelijke afspraken gemaakt worden over de rechten en plichten<br />
van de deelnemers en over het tijdsbestek waarbinnen een bepaald doel gerealiseerd moet zijn.<br />
Voor <strong>scholen</strong> kunnen er verschillende redenen zijn om in een coöperatie te participeren. Een reden<br />
kan soms zijn dat <strong>scholen</strong> door middel van samenwerking willen voorkomen dat zij worden opgeheven.<br />
Een andere reden kan zijn dat <strong>scholen</strong> door middel van samenwerking de kwaliteit van het<br />
onderwijs willen verbeteren.<br />
Franchise-formule<br />
In het kader van de Ontwerpwedstrijd van OCenW is bij KPMG door Scholtes en Hopstaken (2001)<br />
de gedachte van een franchise-formule in het onderwijs uitgewerkt. Bij franchising als samenwerkingsvorm<br />
is er sprake van een franchiseketen waar <strong>scholen</strong> onderdeel van kunnen zijn. De initiatiefnemer<br />
van deze vorm van samenwerking, de franchisegever, ontwikkelt een formule die hij<br />
beschikbaar stelt aan de franchisenemer. Tussen beide partijen worden efficiënte afspraken<br />
gemaakt over de taakverdeling. De school als franchisenemer houdt zich bezig met het geven van<br />
onderwijs en de organisatie binnen de school. Het bestuur, de franchisegever, is belast met overkoepelende<br />
zaken zoals: het bieden van ondersteuning, het creëren van randvoorwaarden en de<br />
aansturing van de totale organisatie. Doordat iedereen datgene doet waar hij goed in is, ontstaat<br />
er een mix van elementen die in het ideale geval goed op elkaar zijn afgestemd.<br />
De <strong>scholen</strong> die willen deelnemen aan een franchiseketen zullen zich moeten aansluiten bij de formule<br />
(het beleidskader) van de franchisegever. Dit betekent dat <strong>scholen</strong> een deel van hun autonomie<br />
uit handen moeten geven. Toch is er binnen de franchiseformule ruimte voor <strong>scholen</strong> om hun<br />
eigen stempel te drukken op het onderwijs en de sfeer binnen de school.<br />
Er zijn voor <strong>scholen</strong> verschillende redenen om deel te nemen aan een franchiseketen. De <strong>scholen</strong><br />
hebben de mogelijkheid te opereren vanuit een herkenbaar profiel. De <strong>scholen</strong> zijn niet alleen herkenbaar<br />
voor leerlingen en ouders maar ook voor potentiële werknemers. Daarnaast kan een<br />
school gebruik maken van allerlei werkzaamheden, diensten en deskundigheid die op het niveau<br />
van de franchisegever worden georganiseerd. Ook kunnen allerlei schaalvoordelen optreden, zoals:<br />
het inkopen van methoden, het afsluiten van contracten met betrekking tot onderhoud en dergelijke.<br />
Het risico van een franchiseformule is dat <strong>scholen</strong>, verspreid over het hele land, in veel opzichten<br />
op elkaar gaan lijken. Dit hoeft echter niet het geval te zijn, want er kunnen in een bepaalde regio<br />
meer franchiseformules naast elkaar bestaan.<br />
78 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
6.2.2 SAMENWERKING<br />
Samenwerking kan een alternatief zijn voor schaalvergroting via fusie, maar er zijn ook<br />
risico’s aan verbonden in die zin dat de autonomie van <strong>scholen</strong> in het gedrang kan<br />
komen. Cruciaal is dus dat de school in principe als centrale actor de regie heeft over<br />
‘waartoe, met wie en hoe’.<br />
In hoofdstuk 2 is op de dilemma’s van overheidssturing enerzijds en autonomie van <strong>scholen</strong><br />
anderzijds ingegaan. Daarbij is de rol van zowel de rijks- als de gemeentelijke overheid<br />
aan de orde gekomen. <strong>Wat</strong> de rijksoverheid betreft gaat het om sturing in verband<br />
met de haar toegedachte kerntaken. Waar het gaat om de positie van de lokale overheid<br />
kan worden opgemerkt dat deze, naast de <strong>scholen</strong>, op bepaalde vlakken ook een regierol<br />
heeft. Te denken valt aan haar sturingsverantwoordelijkheid op het terrein van de huisvesting<br />
en het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Het volgende praktijkvoorbeeld<br />
op het gebied van de huisvesting is illustratief voor het gesignaleerde spanningsrisico.<br />
In een gemeente wordt besloten een schoolgebouw af te breken. Vervolgens ontstaat een discussie<br />
over de wijze waarop wordt omgegaan met de opbrengst van de verkoop van de grond. Het<br />
schoolbestuur geeft prioriteit aan het verbeteren van schoolgebouwen en ziet daarom het liefst dat<br />
de middelen worden geherinvesteerd in het onderwijs. Echter, de gemeente kan (uitgaande van<br />
een gerealiseerde adequate onderwijshuisvesting) als eigenaar van de grond besluiten de middelen<br />
inzetten ten gunste van een andere maatschappelijke sector, bijvoorbeeld een nieuw centrum voor<br />
gezondheidszorg of een buurthuis.<br />
Door samenwerking met externen kan een school (via een inhoudelijke weg) krachten<br />
bundelen zonder tot fusie te hoeven overgaan. Een nadeel van bepaalde vormen van<br />
samenwerking is dat ze vaak financieel minder aantrekkelijk zijn dan fusie, omdat fusie<br />
vaak met financiële prikkels wordt gestimuleerd. In dat verband beveelt de raad aan om<br />
als rijksoverheid samenwerkingsvormen financieel te ondersteunen, op een vergelijkbare<br />
wijze als bij de bestuurlijke krachtenbundeling.<br />
Samenwerking die van bovenaf is opgelegd en/of via financiële regelingen wordt ‘uitgelokt’<br />
verloopt soms stroef en niet altijd wordt het doel bereikt. Vaak domineert de structuur<br />
boven de inhoud. Beter is het wanneer samenwerking ‘spontaan’ ontstaat rond<br />
inhoudelijke thema’s. De vormgeving van een verband zou daarop moeten volgen (en bij<br />
passen) en niet vooraf gaan aan de inhoud. Samenwerking die in dit verband door de<br />
<strong>scholen</strong> zelf gezocht en aangegaan wordt, heeft een meer dynamisch karakter. Wanneer<br />
vervolgens in de praktijk blijkt dat het aangegane verband niet de beoogde functie heeft,<br />
vervalt het bestaansrecht van het aangegane verband en zal de samenwerking stoppen.<br />
Volgens de raad is het niet aan de orde om bij samenwerking een bepaalde inhoudelijke<br />
component te verplichten. Bij gedwongen of uitgelokte samenwerking zou de samenwerkingspartners<br />
de tijd gegund moeten worden om de inhoudelijke component in te vullen.<br />
Een andere constatering is dat de regio’s van grote schoolbesturen, samenwerkende<br />
besturen, samenwerkingsverbanden WSNS en vo-vso, lokaal onderwijsbeleid en dergelijke<br />
elkaar steeds meer overlappen. Voor <strong>scholen</strong> is het lastig om telkens aan verschillende<br />
overlegtafels te zitten, dat levert een ‘bestuurlijke drukte’ op die bij een andere regionale<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
79
invulling van de samenwerking wellicht te vermijden is. Met name grote besturen zouden<br />
liever de WSNS-gedachte zelf binnen het bestuur vormgeven dan in de huidige samenwerkingsverbanden.<br />
Overigens zijn er ook WSNS-samenwerkingsverbanden waarbinnen<br />
via bestuurlijke krachtenbundeling een aantal samenwerkende besturen zijn gevormd.<br />
In zijn advies De rugzak gewogen… gaat de raad nader in op de huidige constructie van<br />
WSNS en op een mogelijke andere vormgeving daarvan. De raad komt tot de conclusie<br />
dat de huidige onderliggende principes vooralsnog gehandhaafd zouden moeten blijven<br />
(<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001h; zie ook Eijlander et al, 2001, p.13).<br />
In aanvulling hierop wordt opgemerkt dat bij samenwerking zoals deze in bepaalde<br />
ondersteuningsrelaties vorm krijgt, zich een spanning kan voordoen als het dereguleringsbeleid<br />
ten aanzien van de <strong>scholen</strong> niet parallel loopt met daarbij passende beleidsmaatregelen<br />
ten aanzien van de ondersteuningsinstellingen. Geconstateerd kan worden<br />
dat laatstbedoelde maatregelen enigszins achter het beleid van deregulering en autonomievergroting<br />
voor de <strong>scholen</strong> aanlopen. Niettemin lijkt een inhaaloperatie op handen.<br />
Waar lange tijd sprake is geweest van zogenaamde aanbodsturing, is de laatste jaren<br />
voorzichtig een omslag begonnen in het denken over en het realiseren van modaliteiten<br />
van vraagsturing. Het meest vérgaand is dit zichtbaar geworden bij de nascholing. De<br />
middelen daarvoor worden inmiddels toegekend aan de <strong>scholen</strong> die vrij zijn deze naar<br />
eigen inzicht bij de aanbieders in de markt te besteden. Ook op het terrein van de landelijke<br />
ondersteuningsactiviteiten zal naar verwachting meer vraagsturing worden<br />
gerealiseerd. Verder zal de schoolbegeleiding volledig vraaggestuurd worden, doordat<br />
de middelen per 1 januari 2003 rechtstreeks aan de <strong>scholen</strong> worden toegekend.<br />
In zijn advies Ten dienste van de school heeft de <strong>Onderwijsraad</strong> aangegeven dat naar zijn<br />
mening het ingezette ondersteuningbeleid met kracht moet worden geïntensiveerd<br />
(<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001a). Dit beleid moet overigens meer omvatten dan het uitsluitend<br />
aan de <strong>scholen</strong> beschikbaar stellen van middelen of anderszins vergroten van hun<br />
invloed. Van de overheid wordt ook verwacht dat kwaliteitsbevorderende maatregelen<br />
worden getroffen ten aanzien van zowel de aanbiedende instellingen als de vragende<br />
<strong>scholen</strong>. <strong>Wat</strong> de eerste groep betreft gaat het onder andere om een evenwichtiger positionering.<br />
Op hun beurt moeten de <strong>scholen</strong> in een zodanige positie worden gebracht dat zij<br />
als ‘vraagbekwaam’ kunnen worden beschouwd. Hiermee kan het risico van sturing door<br />
ondersteuningsinstellingen worden tegengegaan en kan de school de ondersteuning<br />
goed benutten, (onder meer) als alternatief voor schaalvergroting.<br />
6.2.3 BEWAKING VAN PLURIFORMITEIT<br />
Een derde schaalbeheersingsmechanisme kan zijn het toetsen van voorgenomen fusiebesluiten<br />
aan een situatie van pluriformiteit en reële en potentiële keuzemogelijkheden<br />
voor deelnemers/ouders in een bepaald gebied. In het bedrijfsleven worden fusievoornemens<br />
getoetst via de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). In het onderwijs kijkt de<br />
overheid in bepaalde opzichten naar de aanbodsvariëteit oftewel pluriformiteitsaspecten<br />
van voorgenomen fusies. Op zichzelf is het namelijk denkbaar dat voortgaande fusies leiden<br />
tot de situatie dat in een bepaald gebied nog slechts één aanbieder aanwezig is. Een<br />
dergelijke situatie is evident strijdig met een van de basisprincipes van ons onderwijs,<br />
namelijk de keuzevrijheid. Dit principe veronderstelt dat er een keuze kan worden<br />
gemaakt. In essentie ligt hier ook de fundering van het feit dat bij vergaande inkrimping<br />
80 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
een pluriforme openbare school behouden dient te blijven: de ouders/deelnemers mogen<br />
niet worden gedwongen iets tegen hun wens in te kiezen.<br />
De raad ziet ten minste twee mogelijke varianten als het gaat om het behoud van<br />
pluriformiteit:<br />
• een toetsingsprocedure vooraf bij voorgenomen fusies; en<br />
• een bestuurlijke bevoegdheid respectievelijk opdracht om zich periodiek te<br />
vergewissen van de pluriformiteit van het aanbod in relatie tot het door ouders<br />
en leraren gewenste en volgens hen optimale aanbod.<br />
De eerste variant lijkt meer van toepassing in de bve-sector en het hoger onderwijs. In<br />
dit advies gaat de raad hier niet verder op in. De tweede variant lijkt meer geschikt voor<br />
de sectoren waarover dit advies handelt. Wanneer besturen in dit verband een verdergaande<br />
planningsbevoegdheid krijgen, kunnen ze in meer gevallen dan thans aan de<br />
orde is (deel)<strong>scholen</strong> oprichten en instandhouden op basis van wensen van ouders en/of<br />
leraren. Onder deze planningsbevoegdheid zouden zaken moeten vallen als ruimte voor<br />
nieuwe opleidingen, voor splitsing en nevenvestiging van <strong>scholen</strong> en voor oprichting van<br />
nieuwe <strong>scholen</strong>.<br />
Zowel in het primair als voortgezet onderwijs nemen besturen momenteel al zelf de verantwoordelijkheid<br />
om meer aan te sluiten bij (veranderingen in) de vraag naar onderwijs,<br />
bijvoorbeeld door bij ouders directe metingen te doen naar behoeften aan bepaalde<br />
typen onderwijs. Uit dergelijke metingen kan blijken welke aanbodvariëteit in een regio<br />
gewenst wordt, met name naar denominatie en onderwijsconcept. Een eventuele neiging<br />
van besturen om in een regio één vaste formule te hanteren (iets wat met name bij<br />
monopolieposities tot uniformiteit en afbraak van keuzevrijheid leidt), kan hierdoor worden<br />
tegengegaan. Overigens kunnen de behoeften aan bepaalde typen onderwijs verschillen<br />
tussen regio’s, hetgeen ook betekent dat de gewenste pluriformiteit in de ene<br />
regio groter kan zijn dan in de andere. Dit mag echter niet leiden tot een uniform aanbod.<br />
In dit verband beveelt de raad aan dat de bewindslieden over een dergelijke taakopdracht<br />
aan besturen in overleg treden met de desbetreffende organisaties van besturen, ouders<br />
en leraren.<br />
6.2.4 ONTWIKKELING VAN EIGEN ONDERWIJSCONCEPTEN<br />
Als vierde mogelijkheid voor schaalbeheersing ziet de raad het voorzien in meer expliciete<br />
mogelijkheden voor <strong>scholen</strong> of groepen leraren in het primair en voortgezet onderwijs<br />
om een eigen onderwijsconcept (project/programma) te ontwikkelen. Dit kan binnen of<br />
buiten het bestaande bestuurlijke verband; in het laatste geval kan ook wel worden<br />
gesproken van uittreding, verzelfstandiging of ‘opting out’.<br />
Het gaat de raad bij het introduceren van meer expliciete mogelijkheden om een eigen<br />
onderwijsconcept te ontwikkelen om een mechanisme dat vanuit een positieve insteek<br />
een onbeheerste en aanhoudende vorm van schaalvergroting kan redresseren en tevens<br />
meer dynamiek en innovatiekracht in het onderwijs kan brengen.<br />
Het instrument heeft echter verschillende aspecten waar voorzichtig mee moet worden<br />
omgegaan. Een eerste nadeel kan zijn dat een uitbundig en ongeconditioneerd gebruik<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
81
van het instrument zou kunnen leiden tot bestuurlijke versnippering (‘Kleinstaaterei’) en<br />
aantasting van de solidariteit tussen de betrokken <strong>scholen</strong>. Deze weg wil de raad onder<br />
geen beding aanbevelen. Ook is de optie niet bedoeld als dreiginstrument in het geval<br />
van spanningen en conflicten tussen <strong>scholen</strong> en hun bestuur. Op dat moment is de<br />
authenticiteit van het instrument in het geding en is sprake van oneigenlijk gebruik. Een<br />
ander nadeel kan zijn dat niet alle besturen voldoende geprofessionaliseerd zijn om het<br />
instrument te hanteren en vanuit een positieve insteek te begeleiden. Hetzelfde geldt<br />
mutatis mutandis voor <strong>scholen</strong> en groepen leraren.<br />
Met het oog op de genoemde doelstelling van meer expliciete mogelijkheden een eigen<br />
onderwijsconcept te ontwikkelen, en in het licht van het voorkómen van de genoemde<br />
nadelen (bestuurlijke versnippering, verlies aan solidariteit, oneigenlijk gebruik, onvoldoende<br />
professionaliteit) denkt de raad aan verschillende varianten van conceptontwikkeling<br />
die elk aan condities gebonden zijn. De bestuurlijke inbedding van de betrokken<br />
school blijft daarbij binnen hetzelfde bestuurlijk verband behouden dan wel wordt<br />
binnen een ander (groot) verband gerealiseerd. 23<br />
VARIANTEN<br />
De raad onderscheidt vier hoofdvarianten van conceptontwikkeling. Bij de eerste variant<br />
neemt een school of een groep docenten het initiatief tot de ontwikkeling van een eigen<br />
onderwijskundig en/of organisatorisch concept en biedt het bestuur de school respectievelijk<br />
de groep docenten (en eventueel andere <strong>scholen</strong> of docentengroepen) daartoe<br />
expliciet ruimte. Kenmerkend voor deze variant zijn het tijdelijke karakter en het feit dat<br />
de bestuurlijke vormgeving niet verandert: de school blijft zonder meer deel uitmaken<br />
van het bestaande bestuurlijke verband. Deze variant kan als ‘projectschool’ worden aangeduid<br />
(cel 1 in Overzicht 5). Overigens bestaat deze variant momenteel al in de praktijk.<br />
Na een afgesproken tijd wordt de projectschool geëvalueerd. Er zijn dan verschillende<br />
mogelijkheden. Ten eerste is denkbaar dat het project geen vervolg krijgt en de situatie<br />
van voorheen weer gaat gelden. In dit geval wordt de verzelfstandiging dus weer ongedaan<br />
gemaakt.<br />
Ten tweede kan de projectschool (bij een positieve evaluatie) een vervolg krijgen in die<br />
zin dat het ontwikkelde concept op de betrokken school/<strong>scholen</strong> blijvend wordt ingevoerd,<br />
met behoud van de bestaande bestuurlijke vormgeving. Deze variant kan als<br />
‘programmaschool’ worden aangeduid (cel 2 in het overzicht). Ook deze variant bestaat<br />
momenteel al in de praktijk; denk bijvoorbeeld aan <strong>scholen</strong> die zich profileren als onderwijskansenschool<br />
of als school voor topsporters.<br />
Daarnaast is denkbaar dat bij de evaluatie van een projectschool ervoor wordt gekozen<br />
om het project voort te zetten in die zin dat het tijdelijke karakter blijft bestaan (bijvoorbeeld<br />
voor 3 of 5 jaar), maar dat in die periode de betrokken school of <strong>scholen</strong> binnen<br />
een andere bestuurlijke vorm gaat/gaan opereren. De lijn met het bestaande bestuur<br />
wordt behouden het gaat immers nog steeds om een tijdelijke vorm van conceptontwikkeling<br />
- maar de invulling daarvan kan worden aangepast. Tevens is denkbaar dat daarnaast<br />
relaties met andere besturen worden aangeknoopt. Na de afgesproken periode<br />
23 De raad werkt deze aan condities gebonden varianten alleen uit voor het primair en voortgezet onderwijs. Verschillende<br />
aspecten kunnen echter ook hun nut bewijzen in de bve-sector en het hoger onderwijs.<br />
82 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
volgt een nieuwe evaluatie. Deze tijdelijke en externe variant kan als ‘externe projectschool’<br />
worden aangeduid (cel 3).<br />
Tot slot is een blijvende externe verzelfstandiging denkbaar. Hiertoe kan worden besloten<br />
op basis van de evaluatie van zowel een projectschool als een programmaschool of een<br />
externe projectschool. Bij deze variant wordt de bestaande bestuurlijke relatie met het<br />
schoolbestuur verbroken (waarmee overigens andersoortige relaties kunnen blijven<br />
bestaan) en wordt een bestuurlijke relatie aangegaan met andere eenheden i.c. besturen.<br />
Met andere woorden, de school stapt over naar een ander lokaal, regionaal of landelijk<br />
opererend bestuur. De vorming van een nieuw bestuur zal in de meeste gevallen niet<br />
nodig zijn en zal ook niet moeten worden aangemoedigd. We kunnen deze variant aanduiden<br />
als ‘geïnstitutionaliseerde programmaschool’ (cel 4).<br />
Overzicht 5: Vier varianten van conceptontwikkeling in het primair en voortgezet onderwijs<br />
Tijdelijke conceptontwikkeling<br />
Blijvende conceptontwikkeling<br />
Conceptontwikkeling binnen 1) Projectschool 2) Programmaschool<br />
het bestuurlijk verband<br />
Externe conceptontwikkeling 3) Externe projectschool 4) Geïnstitutionaliseerde<br />
programmaschool<br />
De vier beschreven varianten van ontwikkeling van een eigen onderwijsconcept kunnen<br />
voor een deel ook als fasen worden gezien. De vierde variant hoeft echter zeker niet in<br />
alle gevallen het einddoel te zijn. Ook de andere drie varianten kunnen einddoelen zijn<br />
van een verzelfstandigingsproces. Met name de derde en vierde variant zijn nieuw, de<br />
eerste twee komen al voor binnen het huidige bestel.<br />
Wanneer de door de raad voorgestelde mogelijkheden voor conceptontwikkeling zou<br />
worden gerealiseerd, komt er meer expliciete ruimte voor het initiatief van <strong>scholen</strong>,<br />
docentengroepen, projecten en programma’s. Tevens wordt het mogelijk gemaakt om<br />
projecten en programma’s buiten een bestaand bestuurlijk verband te realiseren. Op de<br />
condities die daarbij gesteld zouden moeten worden, wordt hieronder ingegaan.<br />
CONDITIES<br />
Zoals in het voorgaande is aangegeven wil de raad vermijden dat de introductie van<br />
mogelijkheden voor uittreding of verzelfstandiging leidt tot bestuurlijke versnippering,<br />
verlies aan solidariteit en oneigenlijk gebruik in het geval van conflicten. Ook moet de<br />
situatie voorkomen worden dat een bestuur en/of de betrokken school onvoldoende in<br />
staat blijkt te zijn om de uittreding of verzelfstandiging daadwerkelijk gestalte te geven.<br />
Daarom staat de raad een geconditioneerde mogelijkheid voor conceptontwikkeling voor.<br />
Voor een deel zullen de condities verschillen per variant. Deze variantgebonden condities<br />
worden hier niet uitgewerkt. Voor een deel echter gaat het om algemene condities. Deze<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
83
hebben betrekking op het voorkómen van ongewenste effecten (bestuurlijke versnippering,<br />
verlies aan solidariteit en oneigenlijk gebruik) en in dat verband op het regelen van<br />
de communicatie tussen initiatiefnemers en bestuur en het proces van besluitvorming.<br />
De raad merkt daarover het volgende op.<br />
Een proces van ontwikkeling van een eigen onderwijsconcept kent altijd twee betrokken<br />
instanties, namelijk de instantie die het eigen concept wil ontwikkelen (de school) en de<br />
instantie van waaruit die conceptontwikkeling plaatsvindt (het bestuur). Beide dienen<br />
zich in het proces aan een aantal spelregels te houden. Dit geheel van spelregels zal<br />
nader moeten worden uitgewerkt, maar betreffen in ieder geval de volgende punten:<br />
• De conceptontwikkelende instantie omvat de initiatiefnemende groep leraren en<br />
management.<br />
• De conceptontwikkelende instantie heeft een concept (project, programma) dat<br />
voldoende ouders en deelnemers aanspreekt.<br />
• Het draagvlak bij leraren, ouders en deelnemers komt mede tot uitdrukking in<br />
het draagvlak bij beide geledingen van de medezeggenschapsraad.<br />
• Er is een duidelijk beeld van oorsprong en kenmerken van het initiatief in de<br />
zin dat duidelijk is dat geen oneigenlijke argumenten aan de orde zijn.<br />
• Duidelijk is welke variant de conceptontwikkeling beoogt c.q. welke stappen<br />
naar bepaalde varianten worden beoogd.<br />
• De conceptontwikkelende instantie heeft een bedrijfsplan.<br />
• De medezeggenschapsraad dient namens de betrokkenen het plan voor de<br />
conceptontwikkelende instantie in bij het bestuur (art.5, lid 2 WMO 1992).<br />
• Het schoolbestuur reageert binnen de vastgestelde termijn van 3 maanden<br />
gemotiveerd op het voorstel van de medezeggenschapsraad. Vanaf dit punt<br />
zijn er twee varianten:<br />
• Het schoolbestuur ondersteunt het initiatief, er is daar een duidelijk draagvlak<br />
en er zijn middelen beschikbaar om uitwerking te geven aan het bedrijfsplan;<br />
• Steun en draagvlak vanuit het bestuur ontbreken, leidend tot een weigering om<br />
het voorstel van de medezeggenschapsraad over te nemen. Dit punt wordt<br />
hieronder nader uitgewerkt.<br />
• In het geval bij het initiatief een andere bestuur is betrokken dan het eigen<br />
bestuur, geldt het voorgaande ook voor dat andere bestuur.<br />
In de genoemde situatie waarin het bestuur het initiatief niet ondersteunt en het voorstel<br />
van de medezeggenschapsraad niet overneemt, dient tegen deze weigering beroep open<br />
te staan bij de geschillencommissie (daartoe zal wetswijziging vereist zijn). Deze commissie<br />
beoordeelt of het bevoegd gezag in redelijkheid heeft kunnen beslissen het voorstel<br />
tot verzelfstandiging niet over te nemen. Genoemde redelijkheidsmaatstaf laat het<br />
primaat van het bevoegd gezag grotendeels intact. Tegelijkertijd wordt van het bevoegd<br />
gezag gevergd dat het serieus ingaat op het voorstel van de medezeggenschapsraad. Is<br />
dit voorstel zinvol en levenskrachtig (een duidelijke onderwijskundige visie, initiatief of<br />
tenminste instemming van de schoolleiding, langetermijnperspectieven), is voldaan aan<br />
noodzakelijke condities (financieel-economische randvoorwaarden, continuïteit voor personeel<br />
en leerlingen, een bestuur (al dan niet hiervoor opgericht)), en komt het bevoegd<br />
gezag niet met zinvolle alternatieven, dan is het denkbaar dat geoordeeld moet worden<br />
dat de wens tot verzelfstandiging (overdracht naar een ander bestuur) in redelijkheid niet<br />
gefrustreerd mag worden. Hoe zelden dat vermoedelijk ook het geval zal zijn, ook in<br />
andere gevallen zal een initiatief van de school (de medezeggenschapsraad) fungeren als<br />
84 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
een duidelijk signaal aan het schoolbestuur dat de school te weinig ruimte gegund wordt.<br />
Aldus kan een initiatiefrecht voor de medezeggenschapsraad een zekere tegenkracht vormen<br />
tegenover al te centralistische besturen. Voordeel van de geschillenprocedure is<br />
daarenboven dat de geschillencommissie kan bemiddelen, waardoor de zaak mogelijk<br />
niet op de spits gedreven wordt.<br />
Met dit voorstel trekt de raad de lijn door zoals voorgesteld in de notitie Ouders en de<br />
school: versterking van het partnerschap (TK 2000-2001, 27 680, nr.1). In deze notitie<br />
wordt de oudergeleding van de medezeggenschapsraad de bevoegdheid gegeven initiatiefvoorstellen<br />
te doen ten aanzien van verschillende zaken. Hierbij is de reactie van het<br />
schoolbestuur onderworpen aan de geschillenprocedure. Wanneer bijvoorbeeld de oudergeleding<br />
van de medezeggenschapsraad een initiatiefvoorstel doet gericht op wijziging<br />
van de grondslag van de school en het schoolbestuur deze aanpassing weigert, is denkbaar<br />
dat de geschillencommissie het beroep van de medezeggenschapsraad tegen die<br />
weigering van het schoolbestuur honoreert. Het ligt in een dergelijk geval in de rede dat<br />
zulks gepaard gaat met overdracht van de school aan een ander/nieuw schoolbestuur.<br />
<strong>Wat</strong> de raad thans voorstelt komt neer op een uitbreiding van het in de notitie Ouders en<br />
de school voorgestelde initiatiefrecht in die zin dat niet de oudergeleding maar ook de<br />
medezeggenschapsraad in zijn geheel initiatiefrecht zou moeten hebben. De medezeggenschapsraad<br />
als geheel is immers meer representatief voor de school dan alleen de<br />
oudergeleding. Zoals aangegeven kunnen volgens de notitie Ouders en de school initiatieven<br />
betrekking hebben op verschillende zaken. Hierboven is een voorbeeld gegeven met<br />
betrekking tot de grondslag van de school. Uit hetgeen de raad voorstelt ten aanzien van<br />
de ontwikkeling van onderwijsconcepten blijkt dat de raad in elk geval ook van belang<br />
vindt dat initiatieven betrekking kunnen hebben op de pedagogische, didactische of<br />
organisatorische inrichting van de school.<br />
Uiteraard zijn ook andere modaliteiten denkbaar waarbij tegenover een schoolbestuur<br />
een alternatief orgaan als tegenkracht wordt geplaatst dat de school (leiding, leerkrachten<br />
en ouders/leerlingen) representeert. Nadeel daarvan is evenwel dat een nieuw orgaan<br />
geconstitueerd moet worden, dat een alternatief traject voor de rechtsbescherming ontworpen<br />
zal moeten worden, en dat een moeizame relatie ten opzichte van de medezeggenschap<br />
zal ontstaan. Overigens zal zo een nieuw orgaan met bijbehorend regime voor<br />
de rechtsbescherming noodzakelijk zijn indien geopteerd wordt voor invoering van de<br />
Wet op de ondernemingsraden, waardoor de medezeggenschapsraad, representant van<br />
de school als geheel (en niet enkel van een der geledingen), komt te vervallen.<br />
INSPIRATIEBRONNEN<br />
In relatie tot de hiervoor gesuggereerde alternatieve vormen van bestuurlijke inrichting<br />
zijn er van verschillende kanten ideeën ontwikkeld die mogelijk als inspiratiebron kunnen<br />
dienen. Eerder is al ingegaan op de ontwikkelingen rond charter schools in de Verenigde<br />
Staten, op coöperaties en de franchise-gedachte. In aanvulling daarop kan nog worden<br />
gewezen op de ideeën voor onderwijsmaatschappen en licentie<strong>scholen</strong> en het plan voor<br />
de inrichting van de zogeheten 21e Carmelschool.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
85
Onderwijsmaatschappen<br />
Rinnooy Kan, In ‘t Veld en De Vijlder doen in Bij de les! (2000) onder meer een voorstel om onderwijsmaatschappen<br />
te vormen. Hierbij zijn leraren binnen een maatschap gezamenlijk verantwoordelijk<br />
voor de prestaties van de leerlingen gedurende de hele schoolperiode. Ook zijn deze maatschappen<br />
van leraren verantwoordelijk voor hun eigen ontwikkeling. Idealiter bestaat een maatschap<br />
uit ongeveer zestig à zeventig leraren. Om een maatschap professioneel te kunnen laten<br />
werken is deze omvang eigenlijk te klein. Daarom wordt door Rinnooy Kan et al (2000) geadviseerd<br />
om bij kleine maatschappen samenwerking te zoeken met andere maatschappen. Binnen een<br />
maatschap wordt het onderwijsaanbod toegesneden op de behoeften van de individuele leerling.<br />
Door middel van ict-toepassingen en het inzetten van assistent-leraren ontstaat er meer tijd en<br />
persoonlijke aandacht voor de leerling en zijn/haar leerproces. Binnen een maatschapconstructie is<br />
de kans op betrokkenheid van leerlingen bij de school groter dan in een grote schoolorganisatie.<br />
Verder kan een maatschap (of een netwerk van verschillende maatschappen) schaalvoordelen realiseren<br />
door tegen een redelijke prijs/kwaliteitverhouding extern diensten in te kopen. Diensten die<br />
het primaire onderwijsproces kunnen ondersteunen zijn bijvoorbeeld: gebouwgerelateerde zaken<br />
(onderhoud, schoonmaak, kleine aanpassingen), techniekgerelateerde zaken (ict investeringen) en<br />
administratieve zaken. Ook specifieke onderwijsdiensten zoals gymnastiekonderwijs (gymnastiekzaal/sportvelden)<br />
en muziekonderwijs (instrumenten, geluidsisolatie) kunnen worden uitbesteed<br />
aan een professionele organisatie.<br />
Licentie<strong>scholen</strong><br />
In het rapport Kwaliteit door lerende <strong>scholen</strong> (KPC, 2001) wordt door een groep onderwijsdeskundigen<br />
een voorstel gedaan voor een nieuwe inrichting van het voortgezet onderwijs. De centrale<br />
gedachte is dat <strong>scholen</strong> of groepen <strong>scholen</strong> op basis van een licentie onderwijs verzorgen dat door<br />
de centrale overheid wordt bekostigd. De <strong>scholen</strong> zijn als professionele organisaties zelf verantwoordelijk<br />
voor het onderwijsleerproces en de interne organisatie.<br />
Voorwaarde voor het verkrijgen van een licentie is dat <strong>scholen</strong> in staat zijn om een breed onderwijsaanbod<br />
aan te bieden voor alle leerlingen die de basisschool hebben doorlopen. Alle onderwijssoorten<br />
zijn binnen de school aanwezig, dus zowel lwoo als vmbo en havo/vwo. In aanvulling<br />
daarop beschikt de school over specialistische voorzieningen, al dan niet door samenwerking met<br />
andere instellingen. Om een breed onderwijsaanbod te creëren is het noodzakelijk dat een school<br />
een omvang heeft van minimaal 2500 leerlingen. Kleinschaligheid wordt gerealiseerd door binnen<br />
een grote school kleine en overzichtelijke eenheden te maken.<br />
De licentiehouder van de school/<strong>scholen</strong> is als schoolbestuur samen met andere licentiehouders<br />
verenigd in een brancheorganisatie voor het voortgezet onderwijs. Deze brancheorganisatie neemt<br />
de verantwoordelijkheid voor vernieuwing van het onderwijs, treedt op als werkgeversorganisatie<br />
en voert in die hoedanigheid overleg met werkgeversorganisaties, is belangenbehartiger voor de<br />
aangesloten leden en voert vanuit die functies overleg met andere organisaties, diensten en instellingen.<br />
De rol van de centrale overheid wordt in dit voorstel voor licentie<strong>scholen</strong> beperkt tot het vaststellen<br />
van de hoofdlijnen van beleid en de financiering van het voortgezet onderwijs voor alle leerlingen.<br />
De instellingen zijn verantwoordelijk voor het onderwijsleerproces, onderwijsvernieuwing en<br />
de interne organisatie. Daaronder valt onder meer het voeren van een modern personeelsbeleid.<br />
21e Carmelschool<br />
De Stichting Carmelcollege, een groot schoolbestuur in het oosten van het land, heeft samen met<br />
de KPC-groep het idee opgevat om een nieuwe school voor voortgezet onderwijs op te zetten.<br />
Deze school, aanvankelijk aangeduid als de 21e Carmelschool en recent onder de nieuwe naam<br />
/21, is bedoeld als een proeftuin om het traditionele onderwijs te moderniseren. Volgens de<br />
86 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
edenkers is het belangrijk dat <strong>scholen</strong> zich aanpassen aan de eisen die de veranderende samenleving<br />
aan het onderwijs stelt. Individualisering, competentiegericht leren, tempodifferentiatie en<br />
technologische ontwikkelingen vormen de uitgangspunten voor een nieuwe inrichting van het<br />
onderwijs. Nieuwe leerpsychologische inzichten worden gekoppeld aan een elektronische leeromgeving.<br />
Men werkt met leergebieden in plaats van vakken en verder wordt de klas als eenheid vervangen<br />
door een stamgroep met wisselende leergroepen en een vaste groep van begeleiders. Deze<br />
begeleiders treden op als coaches die verschillende competenties in huis hebben. Het is de bedoeling<br />
dat de school met ingang van het schooljaar 2002 start met 150 leerlingen in leerjaar 1. In de<br />
beginfase biedt de 21e Carmelschool vier leerjaren vmbo en de eerste drie leerjaren havo/vwo. De<br />
havo/vwo leerlingen volgen daarna onderwijs op een andere school. Goede contacten tussen het<br />
bestuur, het ministerie van OCenW en de inspectie zorgen voor de benodigde speelruimte en ontheffingen<br />
om de school te kunnen starten. Daarnaast leveren verschillende private partners financiële<br />
impulsen om de school te kunnen realiseren. Een kritische factor in dit geheel is de mate<br />
waarin de bedenkers erin slagen draagvlak te verwerven bij leraren, management, ouders en<br />
leerlingen.<br />
6.3 Conclusies<br />
De raad concludeert in relatie tot de schaalgrootte en samenwerking dat de gegroeide<br />
ruime variatie aan vormen van bestuurlijke inrichting een goede ontwikkeling is. Deze<br />
variatie in bestuurlijke inrichting biedt mogelijkheden tot situatiespecifieke vormgevingen<br />
en zou verder moeten worden gestimuleerd, zonder overigens van rijkswege voorschriften<br />
dienaangaande uit te vaardigen. Uitgangspunt moet zijn dat <strong>scholen</strong> zelf bepalen<br />
welke vormgeving ze kiezen. Ook waar het gaat om samenwerking als alternatief voor<br />
fusie moet de autonome school de centrale actor zijn.<br />
Bij het beheersen van de schaalgrootte van de school staat een aantal mechanismen ter<br />
beschikking. In de eerste plaats kan worden gekozen voor het in stand houden van voorzieningen<br />
die <strong>scholen</strong> gezamenlijk nodig hebben zonder daarbij bestuurlijk of institutioneel<br />
te moeten fuseren. De <strong>scholen</strong> moeten zelf zeggenschap hebben over de manier<br />
waarop zij voorzien in dergelijke functies. Deze keuzevrijheid betekent dat de verplichte<br />
aansluiting bij het Vervangingsfonds en het Participatiefonds zou moeten vervallen.<br />
In de tweede plaats kan samenwerking worden gestimuleerd zonder dat tot fusie wordt<br />
overgegaan. Ook hier is cruciaal dat de school als centrale actor optreedt. Omdat toepassing<br />
van dit mechanisme financieel nadeliger kan zijn dan fusie, zou financiële ondersteuning<br />
van samenwerkingsvormen overwogen moeten worden. In gevallen dat samenwerking<br />
gedwongen is of wordt uitgelokt, zou de samenwerkingspartners de tijd gegund<br />
moeten worden om de inhoudelijke component in te vullen.<br />
Een derde mechanisme kan volgens de raad zijn het toetsen van voorgenomen fusiebesluiten<br />
aan een situatie van pluriformiteit en het voorzien in reële en potentiële keuzemogelijkheden<br />
voor deelnemers/ouders in een bepaald gebied. Een mogelijkheid om pluriformiteit<br />
te verzekeren is een bestuurlijke bevoegdheid of opdracht om zich periodiek<br />
te vergewissen van de pluriformiteit van het aanbod in relatie tot het door ouders en<br />
leraren gewenste, volgens hen optimale aanbod. De raad beveelt aan dat de bewindslieden<br />
over een dergelijke bestuurlijke procedure in overleg treden met de betrokken<br />
organisaties.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
87
Ten slotte ziet de raad als vierde mechanisme voor schaalbeheersing het voorzien in een<br />
meer expliciete mogelijkheid voor <strong>scholen</strong> of groepen leraren om een eigen onderwijsconcept<br />
te ontwikkelen en daarmee onder eigen verantwoordelijkheid aan de slag te<br />
gaan. Met deze mogelijkheid moet voorzichtig worden omgegaan. Deze dient steeds aan<br />
een aantal condities gebonden te zijn, bijvoorbeeld handhaving van de inbedding binnen<br />
hetzelfde bestuurlijke verband of realisatie binnen een ander verband. Verder moet vermeden<br />
worden dat een en ander leidt tot bestuurlijke versnippering, verlies aan solidariteit<br />
en oneigenlijk gebruik in geval van conflicten. De raad stelt de bewindslieden voor<br />
de voorbereidingen voor deze wettelijke vernieuwingen aan te vangen.<br />
88 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
7 Bestuurlijke inrichting, toezicht en<br />
verantwoording<br />
Meer autonomie en eigen verantwoordelijkheid betekenen dat meer aandacht nodig is<br />
voor het afleggen van verantwoording en voor aspecten van intern toezicht. In dit<br />
hoofdstuk wordt - in het verlengde van wat in de voorgaande hoofdstukken 4 en 6 is<br />
gezegd over de relatie tussen schoolleiding en bestuur – ingegaan op ontwikkelingen<br />
rond deze nauw met elkaar samenhangende thema’s. In paragraaf 7.1 worden deze<br />
ontwikkelingen beschreven, in paragraaf 7.2 volgt een reflectie en in 7.3 volgen de<br />
conclusies.<br />
7.1 Ontwikkelingen<br />
In deze paragraaf komt in de eerste plaats de stand van zaken ten aanzien van het denken<br />
over toezicht aan de orde en vervolgens in relatie daarmee het afleggen van verantwoording<br />
door de school aan de overheid en aan de maatschappelijke omgeving.<br />
7.1.1 TOEZICHT<br />
In deze schets van ontwikkelingen komt eerst de situatie in het bedrijfsleven aan de<br />
orde. Vervolgens wordt ingegaan op de ontwikkelingen bij de overheid in het algemeen.<br />
Ten slotte komt de stand van zaken in het onderwijs aan bod.<br />
BEDRIJFSLEVEN<br />
De Nederlandse wetgeving kent sedert de structuurwetgeving van 1971 een wettelijke<br />
regeling voor structuurvennootschappen, waarin voorschriften zijn opgenomen over de<br />
instelling en bevoegdheden van een raad van commissarissen. Een Raad van<br />
Commissarissen (RvC) heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en<br />
op de algemene gang van zaken in de vennootschap en de met haar verbonden onderneming.<br />
Hij staat het bestuur met raad terzijde (Uniken Venema, 1984). Een dergelijke raad<br />
heeft dus een toezichthoudende taak (betreffende het beleid van het bestuur en op de<br />
algemene gang van zaken) en een adviserende taak. Een raad is bevoegd tot het opvragen<br />
van noodzakelijke gegevens, tot schorsing van bestuurders en tot benoeming en<br />
ontslag van de accountant. Uniken Venema (1984, p.62) heeft gewezen op het bestaan<br />
van enkele soorten van toezichthoudende taken: “Uitoefening van toezicht, gepaard<br />
gaande met rapportage door lagere niveaus aan hogere, alsmede het overleg, advies of<br />
correctie, is zelfs te beschouwen als een element dat op alle niveaus van de onderne-<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
89
mingshiërarchie onmisbaar is, evenzeer in de verhouding tussen iedere ondergeschikte<br />
en zijn baas, als tussen het bestuursorgaan en de Raad van Toezicht of een Raad van<br />
Commissarissen.”<br />
Er gaan stemmen op om de positie van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders als<br />
direct belanghebbenden bij een onderneming te vergroten ten koste van de positie van<br />
de Raad van Commissarissen. De positie van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders<br />
is potentieel sterker geworden door een zekere democratisering van het aandelenbezit,<br />
de opkomst van deskundige beleggingsfondsen en de positie van institutionele<br />
aandeelhouders zoals pensioenfondsen. Daarnaast speelt de verstrakking van de<br />
opvattingen over het gewenste rendement op geïnvesteerd <strong>vermogen</strong> een rol.<br />
Aan het denken over deze materie is een belangrijke impuls gegeven door het rapport<br />
Corporate Governance van de commissie Peters (1996). In dit rapport ligt de nadruk<br />
vooral op de verantwoordelijkheden binnen een vennootschapsstructuur, de Raad van<br />
Commissarissen, de Algemene Vergadering van Aandeelhouders en de Raad van Bestuur.<br />
Het rapport bevat aanbevelingen voor goed bestuur, adequaat toezicht en het afleggen<br />
van verantwoording.<br />
OVERHEID<br />
Het ministerie van Financiën heeft het gedachtegoed van de commissie Peters voor de<br />
overheid vertaald in een Handleiding Government Governance (2000). Met deze term<br />
wordt gedoeld op het waarborgen van de onderlinge samenhang in de wijze van sturen,<br />
beheersen, toezicht houden en verantwoorden van een overheidsorganisatie. De activiteiten<br />
in dat verband moeten onderling in balans zijn en dienen aan te sluiten bij de doelstellingen<br />
in een sector en bij de ministeriële verantwoordelijkheid.<br />
In dit verband is tevens het eindadvies van de Ambtelijke Commissie Toezicht (de commissie<br />
Borghouts) Vertrouwen in onafhankelijkheid (2000) van belang. Deze commissie<br />
had als opdracht te adviseren over de kaders voor toezicht door of vanwege het rijk. Het<br />
gaat hierbij uitsluitend om toezicht dat extern is gericht, dat wil zeggen op organisaties<br />
en sectoren buiten de ministeriële organisatie. Hieronder vallen bijvoorbeeld ook zelfstandige<br />
bestuursorganen. Duidelijkheid over de grenzen van de verantwoordelijkheid<br />
van de minister voor het toezicht achtte de commissie geboden. Toezicht moet altijd<br />
worden gezien als een onderdeel van het besturingsmodel. De beleidskaders en de weten<br />
regelgeving bepalen waarop toezicht wordt gehouden. Geredeneerd vanuit onafhankelijkheid<br />
en transparantie pleit de commissie voor de scheiding van beleid, uitvoering en<br />
toezicht en is zij van mening dat toezicht moet worden uitgeoefend zonder directe beïnvloeding<br />
door de minister.<br />
ONDERWIJS<br />
In de opzet van het bestuur van het onderwijs neemt het bevoegd gezag, het schoolbestuur,<br />
een belangrijke plaats in. Schoolbesturen zijn rechtspersonen die een onderwijsvoorziening<br />
stichten en in stand houden. Gemeenten vervullen deze taak voor het openbaar<br />
onderwijs en voorzien in een genoegzaam aantal <strong>scholen</strong>. In het bijzonder onderwijs<br />
treden stichtingen en verenigingen als zodanig op. Zoals eerder beschreven in paragraaf<br />
4.1.4 komen schoolbesturen qua stijl en taakinvulling in veel varianten voor. In de<br />
eerste plaats is er het type van een voorwaardenscheppend bestuur. Het bestuur concentreert<br />
zich op de personele, materiële en immateriële voorwaarden voor het functioneren<br />
90 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
van de instelling. Het professionele beleid dat betrekking heeft op het functioneren van<br />
professionals als groep en op de organisatie als geheel wordt overgelaten aan de collegiaal<br />
werkende beroepsbeoefenaren. Vervolgens is er het type van een beleidsbepalend<br />
bestuur. Het bestuur bepaalt het algemene respectievelijk constituerende beleid en de<br />
directie het dagelijks respectievelijk dirigerende, uitvoerende beleid. Tot slot kan een toezichthoudend<br />
bestuur worden onderscheiden. De directie is belast met de dirigerende en<br />
de constituerende leiding.<br />
In algemene zin vervult het bestuur een toezichthoudende en adviserende functie. De<br />
verhouding tussen directie en bestuur kan opgevat worden in een nevenschikkende zin:<br />
er zijn twee nevengeschikte organen die beiden eigenstandige bevoegdheden hebben en<br />
in een onderschikkende zin: het bestuur is het hoogste orgaan en bevoegdheden van de<br />
directie zijn enkel afgeleid van die van het bestuur. In het nevenschikkende of dualistische<br />
model is er sprake van twee min of meer zelfstandige bestuursorganen. Van Wersch<br />
(1979, p.122-123) omschrijft de taak van het (constituerend) bestuur als “belast met het<br />
bepalen van het algemeen beleid van de instelling en het houden van toezicht op de<br />
wijze waarop het dirigerend bestuur (= de directie) de statutair aan hem toegekende<br />
bestuurstaken en bestuursbevoegdheden uitoefent”. Hij omschrijft de taak van de directie<br />
(het dirigerend bestuur) als belast met de dagelijkse leiding van de instelling. Het oefent<br />
deze taak zelfstandig uit binnen het kader van het door het constituerend bestuur vastgestelde<br />
algemeen beleid.<br />
Een min of meer dualistische bestuursopvatting hangt vaak samen met het verenigen binnen<br />
één organisatie van zelfbestuur en centralistisch bestuur. Onderwijsinstellingen zijn<br />
bij uitstek organisaties waar deze twee vormen van bestuur naar voren komen. De oude<br />
bestuursvorm van de universiteiten met een senaat en een college van curatoren is de<br />
fraaiste illustratie van deze twee bestuursprincipes zoals die in één instelling verenigd<br />
waren.<br />
Arriëns (1970) spreekt respectievelijk van zelfbestuur in gemeenschapsverband en van<br />
dirigerend bestuur in hiërarchisch verband. In het laatste geval wordt uitgegaan van een<br />
eenheid van gezag waaraan onderschikking plaatsvindt, terwijl bij zelfbestuur de leden<br />
gezamenlijk het gezag vormen en een (gekozen) bestuur verantwoording aflegt naar de<br />
vergadering van de leden. Deze vorm van zelfbestuur vinden we in de voormalige Hogeronderwijswet<br />
waarin de vergadering van alle hoogleraren functioneerde als zelfstandig<br />
bestuursorgaan. Echter, niet alle bestuurlijke taken behoorden aan deze vergadering.<br />
Arriëns heeft (p.47) helder de problematische verhouding aangegeven tussen zelfbestuur<br />
en dirigerend bestuur: “Enerzijds is er het academisch zelfbestuur met zijn collegiale en<br />
commissiorale organen en bestuursvormen, anderzijds is er altijd een van die corporatieve<br />
organisatie onafhankelijk centraal beheersapparaat geweest onder leiding van een buiten<br />
en boven die corporatie staand college van beheer en toezicht”. Dit college (het college<br />
van curatoren) functioneert als voorpost van de overheid en is tegenover de overheid<br />
verantwoording schuldig. Arriëns ziet dit beheersapparaat als komende op de tweede<br />
plaats in zijn compenserende en corrigerende werking. Dit apparaat heeft een door de<br />
financierende en wetgevende overheid gedelegeerde bevoegdheid tot beheersactiviteiten<br />
(p.81). Dit was tot voor 1961 juridisch nog te zien als een buitendienst van het ministerie,<br />
terwijl ze na de Wet op het wetenschappelijk onderwijs van 1961 beheersdiensten<br />
van de (rijks)universiteiten zijn. Het college van curatoren was daarmee een zelfstandig<br />
besturend en beherend lichaam geworden. De senaat (de vergadering van hoogleraren)<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
91
was belast met toezicht op de naleving van wetten, maar ook belast met de huisvesting,<br />
de benoemingen (uitgezonderd hoogleraren), het jaarlijks financieel schema, de begroting<br />
en het vierjaarlijks ontwikkelingsplan.<br />
Toezichthoudende organen zijn in het hoger onderwijs nooit helemaal verdwenen. Ten<br />
aanzien van de rijkshoge<strong>scholen</strong> onderscheidde de Wet op het hoger beroepsonderwijs<br />
van 1985 een College van Bestuur en een Bestuursraad. Dit laatste, ten hoogste twaalf<br />
leden tellende orgaan heeft (art. 83.2) als taak toezicht te houden op het beleid van het<br />
college van bestuur. Hij staat het college van bestuur met raad ter zijde. Bij de vervulling<br />
van zijn taak richt de bestuursraad zich naar het belang van de instelling.<br />
De ontwikkelingen in het hoger onderwijs hebben ertoe geleid dat, met de invoering van<br />
de Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie, in het wetenschappelijk onderwijs<br />
(wo) raden van toezicht tot stand zijn gekomen. Deze wettelijke regeling heeft<br />
betrekking op de openbare universiteiten. De raad van toezicht in het wo is belast met<br />
(artikel 9.8 WHW):<br />
• het toezicht op het bestuur van de universiteit in haar geheel en op het beheer<br />
daarvan;<br />
• het met raad bijstaan van het college van bestuur;<br />
• het erop toezien dat het college van bestuur bij de uitoefening van zijn<br />
bevoegdheden de op de universiteit betrekking hebbende wetten alsmede de<br />
krachtens die wetten uitgevaardigde regelingen, richtlijnen, aanwijzingen en<br />
reglementen naleeft; en<br />
• de goedkeuring van:<br />
– het bestuurs- en beheersreglement<br />
– het instellingsplan<br />
– de begroting<br />
– het (financieel) jaarverslag<br />
– het document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in<br />
leidinggevende functies<br />
– het besluit (of de herroeping daarvan) inzake het medezeggenschapsmodel<br />
– het besluit betreffende een gemeenschappelijke regeling betreffende<br />
samenwerking met één of meer andere bekostigde instellingen voor<br />
hoger onderwijs.<br />
Voor het hoger beroepsonderwijs bevat de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk<br />
onderzoek (WHW) enkele summiere bepalingen over het toezicht van de hoge<strong>scholen</strong>.<br />
Artikel 10.8 lid 2 (betreffende hoge<strong>scholen</strong> zonder rechtspersoonlijkheid) bepaalt dat,<br />
indien de statuten van de rechtspersoon waarvan de bijzondere hogeschool 24 uitgaat,<br />
bepalen dat het college van bestuur optreedt als instellingsbestuur, in de statuten tevens<br />
wordt voorzien in het toezicht op het beleid door een bestuursraad door middel van de<br />
uitoefening van instemmingsrecht. Volgens lid 3 zijn de bevoegdheden van de bestuursraad<br />
ten minste:<br />
• het vaststellen en wijzigen van de statuten van de rechtspersoon; en<br />
• de benoeming, de schorsing en het ontslag van de leden van de bestuursraad<br />
en van het college van bestuur.<br />
24 Opgemerkt moet worden dat het hbo nagenoeg geheel tot het bijzonder onderwijs behoort.<br />
92 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Voor openbare hoge<strong>scholen</strong> met rechtspersoonlijkheid bepaalt de WHW in artikel 10.9 dat<br />
het college van bestuur en de bestuursraad de bestuursorganen zijn. De bestuursraad<br />
heeft tot taken:<br />
• toezicht houden op het beleid van het college van bestuur; en<br />
• het college van bestuur met raad ter zijde staan;<br />
De bestuursraad richt zich bij de vervulling van zijn taken naar het belang van de<br />
hogeschool.<br />
Sinds enige tijd is het vraagstuk rond verantwoording en toezicht in het hbo actueel. Het<br />
meest concrete resultaat is de publicatie van het eindrapport De raad van toezicht in het<br />
hbo (2000) van de door de HBO-raad ingestelde Commissie Transparant Toezicht Hoge<strong>scholen</strong><br />
(de commissie Glasz). Gelet op het feit dat de in het voorgaande besproken<br />
regelingen voor het hoger onderwijs als verwarrend en ontoereikend worden ervaren in<br />
verband met de grote veranderingen die zich de afgelopen jaren, wat betreft vergroting<br />
van de autonomie en toename van de eigen verantwoordelijkheid, ten aanzien van de<br />
hoge<strong>scholen</strong> hebben voorgedaan, heeft de commissie-Glasz in haar eindrapport aanbevelingen<br />
gedaan ten aanzien van de vraagstukken van bestuur, toezicht en verantwoording<br />
die hier aan de orde zijn. De commissie wees er vooraf op dat genoemde veranderingen<br />
nopen tot een effectief toezicht op de hoge<strong>scholen</strong>. De nadruk ligt op transparantie,<br />
onafhankelijkheid en deskundigheid. Enkele belangrijke aanbevelingen zijn:<br />
• hoge<strong>scholen</strong> worden dringend uitgenodigd in hun statuten een scherpe<br />
scheiding tussen bestuur en toezicht aan te brengen. Arrangementen waarbij<br />
toezichthoudende en bestuurlijke taken worden vermengd, dienen te worden<br />
vermeden;<br />
• de minister van OCenW wordt uitgenodigd om zijn toezichtarrangement te<br />
verhelderen, zodat duidelijk wordt waar de ministeriële verantwoordelijkheid<br />
begint en waar zij ophoudt; en<br />
• raden van toezicht dienen vergelijkbare taken en bevoegdheden te hebben als<br />
die aan raden van commissarissen van structuurvennootschappen in het<br />
Burgerlijk Wetboek zijn toegedacht.<br />
Gelet op het feit dat het hoger beroepsonderwijs voornamelijk uit bijzondere hoge<strong>scholen</strong><br />
bestaat, hebben de aanbevelingen geen betrekking op wetgeving van de kant van de<br />
minister van OCenW met bepalingen die direct op deze materie betrekking hebben. De<br />
aanbevelingen zijn vooral gericht op initiatieven uit eigen kring. Belangrijk element daarbij<br />
is dat een heldere afbakening plaatsvindt van bestuur en toezicht.<br />
DE RAAD VAN TOEZICHT IN ANDERE ONDERWIJSSECTOREN?<br />
De wettelijke regelingen betreffende de raad van toezicht beperken zich op dit moment<br />
tot de rechtspersoonlijkheid bezittende openbare instellingen in het hoger onderwijs, het<br />
meest concreet voor de universiteiten. Dit zijn instellingen waarvan oorspronkelijk de<br />
minister als bevoegd gezag optrad. Vergelijkbare regelgeving ten aanzien van openbare<br />
instellingen waarvan de gemeente als bevoegd gezag optreedt, bestaat momenteel niet.<br />
Een dergelijke regeling zou veronderstellen dat sprake is van rechtspersoonlijkheid bezittende<br />
instellingen.<br />
Eventuele wetgeving betreffende een raad van toezicht in de bve-sector bevindt zich in<br />
een beginstadium van ontwikkeling. Hierbij moet worden bedacht dat ook in deze sector<br />
de instellingen in meerderheid tot het bijzonder onderwijs moeten worden gerekend.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
93
Zoals eerder in 4.1.4 en in het begin van dit hoofdstuk is aangegeven, liggen in het bijzonder<br />
primair en voortgezet onderwijs alle bevoegdheden bij (het bestuur van) de<br />
rechtspersoon. Deze bevoegdheden kunnen op grond van de desbetreffende wetgeving<br />
slechts op basis van mandatering door de schoolleiding worden uitgeoefend. Delegatie<br />
is, gegeven het feit dat dit een publiekrechtelijk begrip is, voor de rechtspersoon in het<br />
bijzonder onderwijs niet goed denkbaar (Vermeulen & Zoontjens, 2000). Het creëren van<br />
toezichtconstructies via de delegatiefiguur is derhalve niet mogelijk. Dit neemt niet weg<br />
dat in de praktijk uitgebreide mandaatconstructies bestaan die wél als zodanig functioneren.<br />
7.1.2 VERANTWOORDING<br />
De positie van besturende en toezichthoudende organen is niet alleen in het onderwijs<br />
een onderwerp van discussie. Met name in het bedrijfsleven is een debat gaande (vaak<br />
onder de noemer ‘corporate governance’ ) over de positie van de Raad van<br />
Commissarissen (RvC) en met name de positie van de kapitaalverschaffers.<br />
In deze paragraaf wordt wederom eerst kort aandacht besteed aan het debat binnen het<br />
bedrijfsleven. Daarna komt de overheid aan de orde en ten slotte het onderwijs.<br />
BEDRIJFSLEVEN<br />
‘Corporate governance’ wordt in het debat meestal ruim opgevat. Het gaat dan niet alleen<br />
om verdeling van de zeggenschap voor de ‘shareholders’, maar om verantwoording en<br />
doorzichtigheid tegenover de ‘stakeholders’. Maassen (1999) geeft de verschillen als<br />
volgt aan (p.3 e.v.):<br />
Overzicht 6<br />
Twee opvattingen over bestuur en toezicht van organisaties<br />
Aandeelhouders, ‘shareholders’<br />
‘Inzethouders’, belanghebbenden,<br />
’stakeholders’<br />
Leidinggevende en niet-leidinggevende<br />
bestuurders (‘executive and non-executive<br />
directors’) zijn de bewaarnemers, vertrouwelingen<br />
van de aandeelhouders<br />
Leidinggevende en niet-leidinggevende<br />
bestuurders zijn de bewaarnemers, vertrouwelingen<br />
van een verscheidenheid aan aanspraakmakenden<br />
Leidinggevende en niet-leidinggevende<br />
bestuurders dienen beleid te voeren in lijn<br />
met de maximalisering van de opbrengst van<br />
het aandeel<br />
Leidinggevende en niet-leidinggevende<br />
bestuurders dienen de verschillende aanspraken<br />
in evenwicht te brengen<br />
Winstgevendheid en economische doelmatigheid<br />
zijn de standaarden voor doeltreffendheid<br />
Winstgevendheid en economische doelmatigheid<br />
zijn belangrijk tezamen met overleving,<br />
langetermijngroei en stabiliteit<br />
De onderneming is ondergeschikt aan de<br />
belangen van de aandeelhouders<br />
De onderneming wordt gezien als een bovengeschikte<br />
eenheid<br />
94 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
OVERHEID<br />
Het verder doordenken van het vraagstuk van de verantwoording is een aantal jaren geleden<br />
binnen de overheid geïnitieerd naar aanleiding van de bij de overheid en in de politiek<br />
gevoelde noodzaak helderheid te krijgen over de ministeriële verantwoordelijkheid in<br />
de gevallen waarin de uitvoering van beleid of het toezicht daarop op afstand van de verantwoordelijke<br />
minister is geplaatst. De tot nu toe gevoerde discussie over de thema’s<br />
verantwoording en toezicht heeft duidelijk gemaakt dat daar een grote samenhang tussen<br />
bestaat.<br />
In eerste instantie stelde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de<br />
commissie Holtslag in. In haar rapport De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund<br />
(1998) kwam de commissie tot de conclusie dat er meer systematisch aandacht moet<br />
worden geschonken aan de aspecten die deel uitmaken van toezichtarrangementen. Voor<br />
goed toezicht zijn heldere bestuurlijke verhoudingen nodig. Zij wees ook op het belang<br />
van een toezichtbeleid dat zorgt voor transparantie, zodat de Tweede Kamer zich een<br />
goed oordeel kan vormen over de gemaakte keuzen.<br />
Na dit rapport verschenen in 1999 enige regeringsnota’s. In de eerste plaats kan Van<br />
beleidsbegroting naar beleidsverantwoording worden genoemd. Deze nota bevat als<br />
essentie dat beleid, prestaties en geld in hun onderlinge relatie gepresenteerd moeten<br />
worden met het oog op een integrale en betere verantwoording op het niveau van prestaties.<br />
Vervolgens verscheen Vertrouwen in verantwoordelijkheid, waarin de vraag centraal staat<br />
of de rijksoverheid zodanig is ingericht en toegerust dat ze over de haar opgedragen<br />
publieke taak ook in de toekomst ten volle politieke verantwoording kan afleggen. Hierbij<br />
komen ook de ontwikkelingen rond de toezichtfunctie aan de orde.<br />
De Algemene Rekenkamer gaat in zijn rapport Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen<br />
met een wettelijke taak in op de wijze waarop instellingen in dit opzicht behoren<br />
te functioneren. Hij geeft als een van de aanbevelingen:<br />
“Goed bestuur gaat ervan uit dat instellingen de maatschappelijke plicht hebben<br />
tegenover belanghebbenden verantwoording af te leggen over alle opgedragen<br />
taken en gedelegeerde bevoegdheden” (Rekenkamer, 2000(a), deel 1, p.6).<br />
De verantwoording zou - zo zegt de Algemene Rekenkamer - uiteindelijk de gehele<br />
bedrijfsvoering moeten betreffen.<br />
Voor de verslaglegging doet de Algemene Rekenkamer in zijn rapport Handreiking voor<br />
verslaglegging van rechtspersonen met een wettelijke taak een aantal aanbevelingen. De<br />
hoofdgedachten in dit rapport worden als volgt verwoord:<br />
• verslaggeving dient om belanghebbenden periodiek op efficiënte wijze inzicht<br />
te geven in de uitvoering van wettelijke taken en de daarmee gemoeide<br />
publieke middelen. Om de verslaglegging te kunnen laten aansluiten bij de<br />
taken en verantwoordelijkheden van de ontvangers ervan, is overleg nodig over<br />
de informatiebehoeften van belanghebbenden en over de mogelijkheden van de<br />
organisatie daarin te voorzien; en<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
95
• een algemeen streven zou moeten zijn om in de verslaggeving de prestaties,<br />
de bedrijfsvoering en de financiën in onderlinge samenhang te belichten<br />
(Rekenkamer, 2000b, p.1).<br />
ONDERWIJS<br />
Vanuit de optiek van ‘corporate governance’ zien we dat de raden van toezicht verscheidene<br />
evenwichten hebben te onderhouden, namelijk:<br />
• een evenwicht tussen interne en externe bemoeienissen: men heeft een zekere<br />
voorkeur om zich te beperken tot de centrale directie, maar weet waarschijnlijk<br />
dat goed toezicht niet alleen kan bouwen op de centrale directies, maar een<br />
bredere informatievoorziening vraagt;<br />
• een evenwicht tussen de toeziende en de, bij voorkeur uitgeoefende, klankbordondersteunende<br />
functie ten opzichte van de centrale directies; en<br />
• een evenwicht tussen aanspraakmakende groepen van buiten de instelling zoals<br />
de verschillende overheden, regionale instanties en bedrijven. In de contacten<br />
met deze groepen en instanties wordt gezocht naar een patroon dat ten goede<br />
komt aan het functioneren van de instelling als geheel (Van Ophem & van<br />
Wieringen, 1999).<br />
De verantwoordingslijnen zoals die in het voorgaande Overzicht 6 zijn geschetst, zijn<br />
uiteraard verschillend. In het onderwijs zien we vooral het tweede model. Dat betekent<br />
dat de verantwoordingslijnen vanuit de raad van toezicht ook breed moeten worden aangepakt.<br />
In het onderwijs kan onderscheid worden gemaakt tussen horizontale en verticale verantwoording.<br />
In het eerste geval wordt door de school min of meer rechtstreeks verantwoording<br />
afgelegd tegenover de maatschappij of de (plaatselijke) gemeenschap. Aan een dergelijke<br />
controlelijn kan op verschillende manieren gestalte worden gegeven. Er zijn verschillende<br />
vertegenwoordigers van de gemeenschap denkbaar. Voor het openbaar onderwijs<br />
kan het gaan om een representant van de staat (de minister) of van de plaatselijke<br />
bevolking in de vorm van een representatief orgaan (bijvoorbeeld de gemeenteraad).<br />
Voor het bijzonder onderwijs gaat het om een vertegenwoordiger van een locale particuliere<br />
gemeenschap, waartoe uiteraard ook de ouders moeten worden gerekend. Deze<br />
gemeenschapsvertegenwoordigers kunnen in het schoolbestuur zitting hebben. Zowel bij<br />
het openbaar als het bijzonder onderwijs kunnen ouders ook op andere manieren hun<br />
controlefunctie uitoefenen. Via andere vormen van ouderbetrokkenheid (MR, ouderraad<br />
en ouderparticipatie bij activiteiten op school) kunnen zij bijdragen aan prikkels voor<br />
<strong>scholen</strong>.<br />
Een tweede vorm is de verticale verantwoording: verantwoording van de school tegenover<br />
rijk, gemeente en inspectie, die in naam van het algemeen belang optreden. Bij deze<br />
verantwoording gaat het om overheden of overheidsinstanties die een verantwoordelijkheid<br />
hebben ten aanzien van zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs. In het algemeen<br />
geldt dat deze organen terughoudendheid moeten betrachten ten aanzien van de<br />
inhoud van het onderwijs. Zo mogen bijvoorbeeld gemeenten geen inhoudelijke eisen<br />
stellen aan het onderwijs als het gaat om door de rijksoverheid bekostigde activiteiten.<br />
Wel moeten zij het algemeen maatschappelijk belang bewaken en kunnen zij op die<br />
grond inhoudelijke eisen stellen in het geval van door de gemeente gefinancierde activiteiten.<br />
96 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Opgemerkt wordt dat per onderwijstype sprake is van verschil in ontwikkelingsstadium<br />
waar het, wat betreft het afleggen van verantwoording, gaat om de verhouding tussen de<br />
verticale en de horizontale component daarvan. In het primair en voortgezet onderwijs is<br />
de aandacht vooral gericht op de verticale component. De horizontale component blijft<br />
daarbij, ondanks het bestaan van de schoolgids, achter. Bij universiteiten is die aandacht<br />
meer in balans.<br />
7.2 Reflectie<br />
VARIËTEIT BESTUURLIJKE INRICHTING<br />
Gezien de ontwikkelingen zoals die zijn geschetst en in het licht van de uitgangspunten<br />
die de raad eerder in hoofdstuk 1 heeft geformuleerd, pleit de raad voor verschillende<br />
mogelijkheden voor bestuur en schoolmanagement om in onderling overleg de verdeling<br />
van bevoegdheden en verantwoordelijkheden te bepalen. De variëteit aan vormen van<br />
bestuurlijke inrichting kan daardoor toenemen. Hierop is eerder ook al in de hoofdstukken<br />
4 en 6 ingegaan.<br />
De keuze voor meer bestuurlijke variëteit betekent volgens de raad ook dat bijvoorbeeld<br />
toekenning van bestuurlijke bevoegdheden aan de schoolleiding en het model van een<br />
raad van toezicht met een centrale directie of college van bestuur mogelijk zouden moeten<br />
zijn. Een dergelijke inrichting zou passen bij de gedachte van een meer centrale positie<br />
voor de school, meer autonomie voor de school en in dat verband het afleggen van<br />
verantwoording door de school.<br />
Het voorgaande roept de vraag op of, en zo ja in welke mate, wetgeving noodzakelijk is<br />
om een betere basis te geven aan de gewenste variëteit. Er zijn wat dat betreft de volgende<br />
aandachtspunten van belang:<br />
Een eerste aandachtspunt betreft de huidige onderwijswetgeving; gezien de wetsgeschiedenis<br />
sluit deze niet uit dat bestuursbevoegdheden over verschillende organen verdeeld<br />
worden. Zo adresseren de onderwijswetten voor wat betreft het bijzonder onderwijs het<br />
bevoegd gezag in de vorm van de rechtspersoon, zonder te specificeren welk orgaan binnen<br />
de rechtspersoon tot welke bestuursdaden geroepen is. Evenzo sluiten de definitiebepalingen<br />
van de onderwijswetten het op zichzelf niet uit dat het bevoegd gezag<br />
gespreid wordt over verschillende organen. Die organen vormen dan samen het bevoegd<br />
gezag. Ten aanzien van een openbare school kan de gemeenteraad bijvoorbeeld bepalen<br />
dat een deel van de bestuurlijke bevoegdheid bij het college van Burgemeester en<br />
Wethouders (BenW) berust en een ander deel bij de directie van de school. Ook kan de<br />
raad bepalen dat in principe alle bestuurlijke bevoegdheden bij het college van BenW<br />
berusten, doch dat dit college kan delegeren. Voor integrale delegatie - indien al mogelijk<br />
in verband met het budgetrecht van de gemeenteraad - lijkt wel wetswijziging noodzakelijk.<br />
Een tweede aandachtspunt is dat wat betreft het bijzonder onderwijs de vrijheid van<br />
onderwijs meebrengt dat de wetgever buiten de bestuurlijke inrichting blijft. Het dient<br />
aan de statuten te worden overgelaten hoe de bevoegdheden worden verdeeld. Zo moet<br />
het mogelijk zijn dat het stichtings- respectievelijk verenigingsbestuur voornamelijk toezichthoudende<br />
en benoemingstaken heeft, terwijl de statuten de overige bevoegdheden<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
97
aan de directeur of de centrale directie toedeelt. Daar komt bij dat de regering in het<br />
kader van de wet tot aanpassing van de onderwijswetgeving aan de Awb III (TK 2000-<br />
2001, 27265, nr.6) expliciet de opvatting zoals hier door de raad gehuldigd heeft afgewezen.<br />
Bijvoorbeeld delegatie van bestuur aan schoolleiding wordt niet in overeenstemming<br />
met de onderwijswetgeving geacht. Gezien dit standpunt zou het de rechtszekerheid<br />
ten goede komen wanneer de wetgever expliciet zou uitspreken dat onderwijsinstellingen<br />
zelf hun bestuurlijke inrichting kunnen vormgeven en daarbij vrij zijn bestuursbevoegdheden<br />
over verschillende organen te verdelen.<br />
Hoewel een wetswijziging gezien de wetsgeschiedenis niet per se nodig is om het model<br />
van een raad van toezicht met een centrale directie of college van bestuur toe te passen,<br />
kan deze wel als voordeel hebben dat een raad van toezicht duidelijker zichtbaar<br />
gemaakt wordt als orgaan met een beperkt aantal vaste taken zoals de benoeming van<br />
de directie en het vaststellen van de jaarrekening, waardoor de aanspreekbaarheid ervan<br />
wordt bevorderd. Ten aanzien van de bijzondere school kan voorts gesteld worden dat<br />
het aantrekkelijk is om de positie van eventueel in te stellen raden van toezicht te<br />
stroomlijnen en duidelijk te profileren mede in het licht van hun externe functie in het<br />
kader van toezicht en verantwoording.<br />
De vraag is hierbij vervolgens hoe ver een eventuele wetswijziging zou moeten gaan. Een<br />
mogelijkheid is om in de desbetreffende wetten een eenduidige regeling op te nemen<br />
zoals dat thans het geval is voor de openbare universiteiten. Het gaat dan om de naamgeving<br />
en de taken van de raad van toezicht. Verwacht mag echter worden dat een dergelijke<br />
aanpak op problemen zal stuiten in verband met de positie van het bijzonder<br />
onderwijs. Een andere mogelijkheid is om in de wet het instellen van een raad van toezicht<br />
op te nemen als vrij te kiezen optie, en daaraan te verbinden dat de keuze daarvoor<br />
impliceert dat de raad van toezicht aan een aantal in de wet op te nemen criteria moet<br />
voldoen. Ter vergelijking kan worden gewezen op een parallelle situatie in het bedrijfsleven<br />
waar het gaat om de raad van commissarissen. Daar geldt namelijk dat, indien wordt<br />
gekozen voor een juridische vormgeving van een bedrijf waaraan de noodzaak van de<br />
instelling van een raad van commissarissen is verbonden, wettelijke voorschriften gelden<br />
waaraan deze raad moet voldoen.<br />
De voorgaande redenering kan als volgt worden samengevat:<br />
• Variatie in bestuurlijke inrichting is positief te waarderen; in dat verband dient<br />
de bestuurlijke inrichting in principe vrij te zijn.<br />
• Wanneer de school een meer centrale positie en meer beleidsruimte krijgt,<br />
neemt ook het belang van verantwoording door de school toe. In dit verband<br />
zou ook toekenning van bestuurlijke bevoegdheden aan de schoolleiding en het<br />
model van een raad van toezicht met een centrale directie of college van<br />
bestuur mogelijk moeten zijn.<br />
• In dit licht zou een raad van toezicht wettelijk mogelijk moeten worden<br />
gemaakt. Wanneer men kiest voor een model met een raad van toezicht, is men<br />
gehouden aan bepaalde inrichtingsvoorschriften voor die raad van toezicht.<br />
In aanvulling hierop merkt de raad op dat hij een RvTmodel voor de toekomst als een<br />
nastrevenswaardig model ziet. In dat verband verdient het aanbeveling om, indien het<br />
voorgaande voorstel wordt uitgewerkt, het dan gerealiseerde stelsel na een aantal jaren<br />
te evalueren.<br />
98 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
VERANTWOORDINGSTAAK VOOR BESTUREN<br />
In 7.1.2 is, waar het gaat om het afleggen van verantwoording in het onderwijs, onderscheid<br />
gemaakt tussen horizontale en verticale verantwoording. De raad heeft geconstateerd<br />
dat in het primair en het voortgezet onderwijs het zwaartepunt ligt bij de verticale<br />
component en opgemerkt dat een meer evenwichtige aanpak aan te bevelen is. In het primair<br />
en voortgezet onderwijs is thans al veel belangstelling om de horizontale verantwoordingslijn<br />
meer gewicht te geven. Volgens de raad is hier ook een zaak van evenredigheid<br />
aan de orde. Zoals eerder in paragraaf 4.2.4 in relatie tot de deskundigheid van<br />
het bestuur is opgemerkt, is het ook wenselijk dat besturen hun rekruteringsveld voor<br />
bestuursleden verbreden. Hetzelfde kan gesteld worden als het gaat om leden van de<br />
raad van toezicht. Dit pleidooi voor verbreding sluit aan bij de gedachte van de ‘civil<br />
society’ en het beroep dat in dat verband op burgers gedaan zou moeten worden om hun<br />
betrokkenheid bij het onderwijs concreet gestalte te geven. Naarmate de horizontale verantwoording<br />
beter is uitgekristalliseerd kan de verticale verantwoording van karakter veranderen.<br />
In dit verband wijst de raad op het toenemend belang van het in brede zin maatschappelijk<br />
verantwoordelijk handelen in het onderwijs naar mate de rol van de rijksoverheid<br />
afneemt. De noodzakelijke balans in de samenleving vereist dat maatschappelijke actoren<br />
een grotere maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen als de overheid terugtreedt.<br />
Deze positie van genoemde actoren moet niet alleen tot uitdrukking komen in verantwoording<br />
afleggen aan de samenleving, maar moet ook blijken uit het feit dat bij het<br />
handelen in het belang van de school rekening wordt gehouden met het maatschappelijk<br />
belang in het algemeen. Ter illustratie kan gewezen worden op de wenselijkheid dat<br />
besturen zich er, bijvoorbeeld bij de realisatie van schaalvergroting, minstens van vergewissen<br />
in hoeverre hierbij sprake is van strijdigheid met gemeentelijk beleid dat daarmee<br />
raakvlakken heeft.<br />
7.3 Conclusies<br />
De raad concludeert het volgende wat betreft het toezicht en de verantwoording.<br />
• De raad adviseert om in de wetgeving voor het primair en het voortgezet<br />
onderwijs de wettelijke mogelijkheid te openen om tot een op basis van de wet<br />
verankerde raad van toezicht te komen. Het betreft hier geen verplichting, maar<br />
het openen van een mogelijkheid naast de bestaande interne rechtspersoonlijke<br />
mogelijkheden die uiteraard blijven bestaan.<br />
• Het voorgaande meer gespecificeerd adviseert de raad wat de taak en samenstelling<br />
van de raad van toezicht betreft zo veel mogelijk eenduidigheid na te<br />
streven door aansluiting te zoeken bij bestaande regelingen in de wetgeving<br />
voor het (hoger) onderwijs, bezien in samenhang met de wetgeving die geldt<br />
voor de raad van commissarissen in het bedrijfsleven. De herkenbaarheid van<br />
(de positie van) de raad van toezicht is gebaat bij een redelijke mate van<br />
eenduidigheid.<br />
• In het licht van een meer centrale positionering van de school en het afleggen<br />
van rekenschap door de school ziet de raad een model met een raad van<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
99
toezicht voor de toekomst als een nastrevenswaardig model. Daarom verdient<br />
het aanbeveling om een op basis van het voorgaande gerealiseerd stelsel na<br />
een aantal jaren te evalueren.<br />
• De raad pleit ervoor dat de horizontale verantwoordingslijn in het primair en<br />
voortgezet onderwijs in de toekomst meer aandacht krijgt. Dit is een uitvloeisel<br />
van het dereguleringsbeleid in combinatie met de versterkte maatschappelijke<br />
inkadering van <strong>scholen</strong>. Een versterking van deze horizontale lijn betekent ook<br />
dat de positie van een mogelijke raad van toezicht naar buiten toe duidelijk<br />
moet zijn.<br />
100 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
8 Samenvatting<br />
8.1 Inleiding<br />
Dit advies gaat over een aantal verwante onderwerpen, namelijk de autonomie waarover<br />
<strong>scholen</strong> kunnen beschikken, het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong> en de bestuurlijke<br />
inrichting in het primair en voortgezet onderwijs. Op dit vlak is veel in beweging<br />
en zijn er verschillende mogelijkheden voor verdere ontwikkelingen in ‘wat <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong>’.<br />
Het advies beschrijft de huidige ontwikkelingen en geeft naar aanleiding daarvan een<br />
aantal aanbevelingen. Een deel daarvan is vrij direct toepasbaar; daarnaast heeft het<br />
advies tevens een meer een open karakter in de zin dat de raad een richting aangeeft die<br />
nadrukkelijk verder bediscussieerd en uitgewerkt moet worden.<br />
Het advies richt zich op vijf specifieke thema’s, te weten:<br />
• variatie in autonomie (hoofdstuk 3);<br />
• professionaliteit van de schoolleiding (hoofdstuk 4);<br />
• professionaliteit van leraren en de interne organisatie van <strong>scholen</strong> (hoofdstuk 5);<br />
• schaalgrootte en samenwerking (hoofdstuk 6); en<br />
• bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording (hoofdstuk 7).<br />
Centraal in het advies staat de positie van de school. Vanuit die centrale positie wordt<br />
gekeken naar de relatie met het bestuur en de omgeving, en met name naar hoe de positie<br />
en het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de school kunnen worden versterkt. In de lijn<br />
van deze centrale positionering van de school hanteert de raad de volgende uitgangspunten<br />
(zie ook paragraaf 1.4):<br />
• Bevoegdheden moeten op een zo laag mogelijk niveau worden neergelegd<br />
(subsidiariteitsbeginsel). Dit geldt voor de relatie tussen overheid en schoolbestuur,<br />
voor de relatie tussen bestuur en school (zie hierna) en voor de<br />
verhoudingen binnen de school.<br />
• Bij autonomievergroting gaat het vooral over de autonomie van de school,<br />
opgevat als organisatorische eenheid van schoolleiding, leerkrachten en<br />
ouders/leerlingen, te onderscheiden van het bestuur van de school. Onder<br />
erkenning van de eindverantwoordelijkheid van het schoolbestuur, moet zoveel<br />
mogelijk ruimte geboden te worden om (ook de jure) beslissingsbevoegdheden<br />
bij de school - meestal de schoolleiding - te leggen. Tevens dient er een zekere<br />
ruimte te zijn voor de school om voorstellen te doen die er op gericht zijn om<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
101
eigen concepten te ontwikkelen en daarmee eventueel uit het bestaande<br />
bestuurlijke verband te stappen (opting out). In bijzondere gevallen moeten<br />
<strong>scholen</strong> die voorstellen kunnen doorzetten (zie hoofdstuk 6).<br />
• Tot slot zijn uitgangspunten dat pluriformiteit in het aanbod (bijvoorbeeld naar<br />
typen opleidingen, denominaties en pedagogisch klimaat) en interne schaalverkleining<br />
wenselijk zijn.<br />
8.2 Algemeen kader<br />
Voorafgaand aan de behandeling van de onderscheiden vijf thema’s wordt in hoofdstuk 2<br />
van het advies het algemeen kader uitgewerkt.<br />
MAATSCHAPPELIJKE OMGEVING<br />
In toenemende mate worden allerlei maatschappelijke taken bij de school neergelegd. De<br />
toenemende druk op <strong>scholen</strong> die hiervan het gevolg is wordt nog versterkt vanwege de<br />
vaak beperkte toerusting van <strong>scholen</strong> voor deze taken en de toenemende complexiteit<br />
van hun omgeving. Duidelijk is dat de school haar maatschappelijke taken samen met<br />
professionele partners van buiten het onderwijs moet oppakken om succesvol te kunnen<br />
zijn. Cruciaal is tevens de betrokkenheid van ouders. Verder houdt ook het aspect van<br />
‘de menselijke maat’ in het onderwijs verband met de relatie tussen school en maatschappelijke<br />
omgeving.<br />
BESTUURLIJKE OMGEVING<br />
Autonomie wordt doorgaans opgevat als de formele beleidsruimte die <strong>scholen</strong> hebben<br />
in relatie tot de sturing door de rijksoverheid. In het overheidsbeleid is de laatste jaren<br />
sprake geweest van deregulerende initiatieven in de zin van vermindering en vereenvoudiging<br />
van sturing door de rijksoverheid. Deze deregulering gaat niet altijd samen met<br />
meer autonomie voor <strong>scholen</strong>. Met name zijn er intermediaire instanties die een deel van<br />
de aan de <strong>scholen</strong> toegekende autonomie invullen met eigen regels en voorschriften.<br />
Verder is van belang om op te merken dat de eigen verantwoordelijkheid van <strong>scholen</strong><br />
altijd gestalte krijgt binnen de kaders van het (landelijke en lokale) overheidsbeleid.<br />
Autonomie van <strong>scholen</strong> is altijd een relatieve autonomie die vorm krijgt binnen de kaders<br />
van overheidssturing.<br />
De laatste jaren wordt nog nadrukkelijker dan voorheen gewerkt aan vermindering en<br />
vereenvoudiging van sturing door de rijksoverheid en aan meer ruimte voor eigen beleid<br />
bij de onderwijsinstellingen. Dit blijkt onder meer uit de beleidsbrieven Sterke instellingen,<br />
verantwoordelijke overheid en Onderwijs in stelling en uit het recente actieprogramma<br />
Kwaliteit aan de basis waarin de ideeën uit beide beleidsbrieven voor het primair en<br />
voortgezet onderwijs worden uitgewerkt. Volgens dit actieprogramma krijgen <strong>scholen</strong><br />
meer eigen beleidsruimte en verantwoordelijkheid, terwijl de rijksoverheid richtinggevende<br />
kaders aangeeft en condities schept.<br />
BELEIDSVOEREND VERMOGEN<br />
Om als school goed toegerust te zijn om binnen de maatschappelijke en bestuurlijke<br />
omgeving te functioneren zijn onder meer een voldoende beleidsruimte en een ontwikkeld<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> nodig. Het benodigde beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
102 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
varieert met de mate waarin de maatschappelijke omgeving eisen stelt en varieert ook met<br />
de ruimte die de rijksoverheid biedt. In de praktijk sluiten beleidsruimte en beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> soms wel, soms niet op elkaar aan. Zo ontstaat er bijvoorbeeld een spanning<br />
wanneer het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> groter is dan de formele beleidsruimte. De school<br />
kan dan haar beleidsvoerende capaciteit niet benutten (frustratie) of overschrijdt de grenzen<br />
van de regelgeving, met bijkomende risico’s voor de kwaliteit en toegankelijkheid het onderwijs.<br />
Aan de andere kant is er ook een spanning wanneer het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
lager is dan de formele beleidsruimte. De school heeft dan onvoldoende in huis om haar<br />
taken waar te maken, waardoor er ook weer risico’s voor de kwaliteit en toegankelijkheid<br />
van het onderwijs ontstaan. Het huidige beleidsstreven is gericht op zowel veel formele<br />
ruimte als een goed ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>.<br />
Kenmerkend voor <strong>scholen</strong> met een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> zijn: een integraal<br />
beleid, een door schoolleiding en personeel gedeelde visie, realiteitszin, en een gevoeligheid<br />
voor externe impulsen (responsiviteit), met dien verstande dat <strong>scholen</strong> deze impulsen<br />
niet zonder meer overnemen maar toetsen aan het eigen beleid en de doelstellingen van de<br />
school. Belangrijke dragers van het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> zijn zowel de schoolleiding<br />
als de leraren als het schoolbestuur. De schoolleiding heeft daarbij een sleutelrol en een verbindingsfunctie.<br />
8.3 Variatie in autonomie<br />
In gevallen dat bij autonomievergroting niet alle <strong>scholen</strong> over een voldoende ontwikkeld<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> beschikken, kan variatie in autonomie mogelijk uitkomst bieden.<br />
Dit houdt in dat de beleidsruimte van <strong>scholen</strong> zoals deze door wet- en regelgeving wordt<br />
ingekaderd - al dan niet tijdelijk - komt te variëren met hun <strong>vermogen</strong> om die autonomie in<br />
te vullen. Deze variatie kan a) bijdragen aan meer consistentie tussen autonomie en beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong>, b) het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> stimuleren en c) bijdragen aan onderwijsvernieuwing.<br />
In hoofdstuk 3 wordt nagegaan of en op welke wijze bij dereguleringsbeleid sprake zou<br />
moeten zijn van expliciete, door de rijksoverheid aan te brengen variatie in autonomie.<br />
De raad onderscheidt in dat verband drie hoofdcategorieën van deregulering: uniforme<br />
deregulering (A), ondersteunde uniforme deregulering (B) en gedifferentieerde deregulering<br />
oftewel variatie in autonomie (C).<br />
A Bij uniforme deregulering wordt geen variatie in de autonomie aangebracht. Deze<br />
categorie is met name geschikt voor weinig ingrijpende beleidswijzigingen en voor beleid<br />
waarbij weinig risico’s te verwachten zijn. Dit zal met name het geval zijn wanneer aannemelijk<br />
te maken is dat het <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong> om met de toe te kennen ruimereautonomie<br />
om te gaan, voldoende is ontwikkeld. Deze categorie kan bijvoorbeeld worden<br />
toegepast bij het realiseren van meer vrijheid voor het primair onderwijs wat betreft schooltijden<br />
(één van de plannen in het ministeriële actieprogramma Kwaliteit aan de basis).<br />
B Bij ondersteunde uniforme deregulering wordt de autonomie van <strong>scholen</strong> voor alle<br />
<strong>scholen</strong> in dezelfde mate verruimd als bij A. Tevens krijgen <strong>scholen</strong> voorbeelden van goede<br />
praktijken aangereikt voor de invulling van de verkregen ruimte, met andere woorden voor<br />
de manier waarop zij hun autonomie kunnen benutten. Daarbij worden ook de omstandig-<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
103
heden van die ‘good practices’ aangegeven, zodat duidelijk is in welke situaties iets beter<br />
of minder goed werkt. De voorbeelden van good practice zijn nadrukkelijk niet bedoeld<br />
als kant en klare modellen. Scholen kunnen vervolgens naar hun eigen oordeel kiezen<br />
voor een van de aangereikte ideeën, voor een aangepaste versie daarvan of voor een<br />
eigen idee; ze worden daarin niet nader gestuurd. Deze categorie van ondersteunde<br />
uniforme deregulering is met name geschikt voor beleidswijzigingen die wat meer ingrijpend<br />
zijn voor de <strong>scholen</strong> en waarbij er enige risico’s op negatieve effecten zijn. Dit geldt<br />
met name wanneer er aanwijzingen zijn dat een (beperkt) deel van de <strong>scholen</strong> enige<br />
moeite zal hebben de verkregen autonomie adequaat in te vullen. Een voorbeeld van een<br />
actiepunt uit Kwaliteit aan de basis waarbij deze categorie kan worden toegepast is de<br />
invoering van het schoolbudget in het primair onderwijs. Ook voor het in Kwaliteit aan<br />
de basis beoogde recht op doordecentralisatie van de huisvesting in het voortgezet<br />
onderwijs zou deze categorie van begeleide deregulering kunnen gelden. In dat verband<br />
zou volgens de raad rekening moeten worden gehouden met de eerder genoemde<br />
spanning tussen de autonomie van de school en de verantwoordelijkheid van de lokale<br />
overheid. Tevens zou volgens de raad niet alleen het voortgezet onderwijs maar ook het<br />
primair onderwijs in aanmerking moeten kunnen komen voor (voorwaardelijke) doordecentralisatie.<br />
C Bij gedifferentieerde deregulering zouden <strong>scholen</strong> volgens de raad moeten kunnen<br />
kiezen tussen een meer gereguleerde en een meer vrije variant of een aantal varianten.<br />
Eventueel worden tevens voorbeelden van good practices gegeven. Deze categorie<br />
van een gedifferentieerde deregulering zou met name geschikt kunnen zijn voor ingrijpende<br />
beleidswijzigingen. Daarbij kan het gaan om risico’s op negatieve effecten en/of<br />
kansen op positieve effecten, beide in situaties dat duidelijk nog niet alle <strong>scholen</strong> toe zijn<br />
aan een verreikende en uniforme autonomievergroting. Voorbeelden van actiepunten uit<br />
Kwaliteit aan de basis waarbij deze categorie zou kunnen worden toegepast zijn de<br />
invoering van budgetfinanciering (lumpsum) in het primair onderwijs, de CAO en het<br />
curriculum in het primair en voortgezet onderwijs.<br />
Als mogelijk juridisch kader voor een gedifferentieerde deregulering noemt de raad een<br />
herziening van de Experimentenwet, die dan uitdrukkelijk geplaatst zou moeten worden<br />
in het licht van de drie functies van variatie in autonomie en die op alle beleidsdomeinen<br />
betrekking zou moeten hebben. Er kan ook gedacht worden aan het realiseren van variatie<br />
via het aanvragen van vrijstellingen, waarvoor de minister dan de wettelijke mogelijkheden<br />
moet scheppen. Een verruiming van mogelijkheden om als school onder verantwoordelijkheid<br />
van het schoolbestuur een bepaald concept nader uit te werken verdient<br />
volgens de raad eveneens aanbeveling. In paragraaf 6.2.4 van het advies wordt op dit<br />
laatste nader ingegaan.<br />
Aandachtspunten in relatie tot een gedifferentieerde deregulering zijn volgens de raad:<br />
• gezien de kosten moet het aantal varianten waaruit kan worden gekozen<br />
beperkt blijven;<br />
• gezorgd moet worden voor voldoende condities en faciliteiten;<br />
• negatieve beeldvorming ten aanzien van minder autonome <strong>scholen</strong> moet<br />
worden vermeden;<br />
• negatieve effecten van financiële autonomie moeten worden tegengegaan; en<br />
• rekening moet worden gehouden met mogelijke rechtsongelijkheid tussen<br />
personeel en leerlingen van meer en minder autonome <strong>scholen</strong>.<br />
104 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Om als school voor een meer vrije variant in aanmerking te komen, moet de school over<br />
een ontwikkeld beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> beschikken. Volgens de raad moet het uitgangspunt<br />
zijn dat <strong>scholen</strong> zelf nagaan of hun beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> voldoende is<br />
ontwikkeld en of ze in dat verband in aanmerking willen komen voor meer beleidsruimte.<br />
De bewindslieden kunnen via een openbare aanbestedingsprocedure een instrument<br />
laten ontwikkelen ten behoeve van deze zelfbeoordeling door <strong>scholen</strong>. Bij dat instrument<br />
zouden bepaalde objectieve indicatoren moeten worden betrokken. Deze systematische<br />
en controleerbare zelfbeoordeling in het kader van differentiaties in autonomie zou bij<br />
voorkeur ingepast moeten worden in bestaande procedures, met name de eigen kwaliteitszorg<br />
door <strong>scholen</strong>.<br />
8.4 Professionaliteit van de schoolleiding<br />
De schoolleiding heeft binnen de school een cruciale rol, zowel in relatie tot de afstemming<br />
tussen school en omgeving als in relatie tot de interne afstemming binnen de<br />
school. Gezien deze rol is aandacht voor de professionaliteit van de schoolleiding belangrijk.<br />
De raad verstaat onder schoolleiding niet alleen de directeur of rector van de school,<br />
maar ook alle andere managementfuncties op verschillende niveaus, zoals locatieleiders,<br />
afdelingsdirecteuren, adjunct-directeuren, middenmanagers en bouw- en sectiecoördinatoren.<br />
In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op mogelijkheden om de professionaliteit van de schoolleiding<br />
actief te versterken. Instrumenten die worden besproken zijn beroepsstandaarden,<br />
scholing, netwerken en ‘coaching’, instrumenten voor kwaliteitszorg, en aantrekkelijke<br />
arbeidsvoorwaarden voor schoolleiders. Ook wordt ingegaan op ontwikkelingen op<br />
het niveau van het bovenschools management en het bestuur, in dit verband met name<br />
voor zover het de relatie tot de professionaliteit van de schoolleiding betreft.<br />
Naar aanleiding van deze instrumenten stelt de raad dat het wenselijk is dat overheid,<br />
veldorganisaties en andere instellingen een samenhangend pakket ontwikkelen, met de<br />
volgende elementen:<br />
1 De rijksoverheid legt het primaat bij de beroepsgroep en laat waar mogelijk<br />
regulering achterwege.<br />
2 De beroepsgroep van schoolleiders draagt een primaire verantwoordelijkheid<br />
als het gaat om de ontwikkeling en toepassing van beroepsstandaarden.<br />
3 Opleidingen kunnen de ontwikkeling van een scholingsaanbod dat gebaseerd is<br />
op de ontwikkelde beroepsstandaarden ter hand nemen. Daarin worden ze<br />
aangestuurd door de <strong>scholen</strong> als vragende partij.<br />
4 Landelijke organisaties van schoolleiders, besturenorganisaties en besturen<br />
stimuleren deelname aan scholing, netwerkvorming, coaching, kweekvijvers en<br />
dergelijke.<br />
5 Besturen zijn verantwoordelijk voor een beargumenteerde en afgewogen<br />
toepassing van de beschikbare instrumenten (maatwerk), onder meer via een<br />
actief personeelsbeleid gericht op scholing en mobiliteit.<br />
6 Scholen en besturen kiezen steeds voor een zodanige relatie tussen enerzijds<br />
schoolleiding en school en anderzijds schoolbesturen, bestuursbureaus en<br />
bovenschools management, dat deze bestuurlijke vormgeving past bij de<br />
concrete situatie. Het perspectief waarnaar toegewerkt wordt is dat van een<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
105
autonome school met een professionele, integraal verantwoordelijke schoolleiding<br />
en een deskundig bestuur.<br />
7 Intermediaire instanties vullen de door het rijk aan <strong>scholen</strong> geboden beleidsruimte<br />
niet in met eigen regels.<br />
8 De rijksoverheid heeft een verantwoordelijkheid als het gaat om:<br />
– transparante regelgeving;<br />
– voorlichting over de beschikbare beleidsruimte en over mogelijkheden<br />
voor (verdere) professionalisering;<br />
– faciliteiten voor besturen en veldorganisaties (bijvoorbeeld middelen<br />
voor besturen om te kunnen voorzien in aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden,<br />
waaronder studieverlof en vervanging; subsidies voor<br />
veldorganisaties ten behoeve van de ontwikkeling en het onderhoud<br />
van bekwaamheidseisen);<br />
– monitoring van het professionaliseringsproces (bijvoorbeeld via<br />
periodieke inspectierapportages); en<br />
– bijsturen of ingrijpen in het geval dat de beroepsstandaarden niet via<br />
de beroepsgroep tot stand komen of onvoldoende worden toegepast.<br />
8.5 Professionaliteit van leraren en de interne organisatie van de school<br />
Naast het bestuur en de schoolleiding zijn ook de leraren dragers van het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong>. Binnen de school zijn ze een sleutelfactor; ze maken het onderwijs.<br />
Onderwijsinnovaties kunnen wel door een professionele schoolleiding worden opgepakt,<br />
maar ze ‘stranden’ wanneer de leraren niet in staat zijn om met deze vernieuwingen om<br />
te gaan. Daarnaast kunnen leraren zelf het initiatief nemen tot een vernieuwing.<br />
In hoofdstuk 5 van het advies worden eerst de ontwikkelingen in het lerarenbeleid van<br />
de rijksoverheid en het personeelsbeleid op <strong>scholen</strong> beschreven. Daarna wordt ingegaan<br />
op ontwikkelingen die betrekking hebben op de interne organisatie van <strong>scholen</strong>. Mede<br />
als gevolg van deregulering, autonomievergroting en schaalvergroting is de interne organisatie<br />
van de <strong>scholen</strong> de laatste jaren steeds meer gedifferentieerd geraakt. Gevolgen<br />
daarvan zijn een toenemende interne regulering, een groeiende afstand tussen schoolleiding<br />
en primair proces, en tegelijkertijd ook een toenemende betrokkenheid van leraren<br />
bij het schoolbeleid, dit laatste met name in het primair onderwijs. Verder is er, vooral in<br />
het voortgezet onderwijs vanwege de vorming van (brede) <strong>scholen</strong>gemeenschappen, een<br />
groeiende behoefte aan interne schaalverkleining (de menselijke maat).<br />
Door deze ontwikkelingen staan de verbindingen tussen de verschillende lagen en functies<br />
in de schoolorganisatie onder druk, evenals ‘de menselijke maat.’ De raad vindt het<br />
belangrijk dat een te ver doorschietende interne regulering wordt tegengaan. Het lerarenbeleid<br />
zoals de rijksoverheid dit de laatste jaren voert draagt bij aan mogelijkheden voor<br />
professionalisering van leraren en de interne organisatie van de school. In aanvulling<br />
daarop merkt de raad op dat het ook mogelijk zou moeten zijn om onderwijspersoneel<br />
op uitzendbasis in te huren.<br />
Verder zijn bruikbare instrumenten onder meer scholing, intervisie en beroepsstandaarden<br />
voor leraren, realiseren van betrokkenheid van leraren bij de besluitvorming in de<br />
school (‘empowerment’, zelfsturende teams), realiseren van interne kleinschaligheid (bij-<br />
106 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
voorbeeld via deel<strong>scholen</strong> of units) en gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen.<br />
Volgens de raad hebben dergelijke instrumenten een direct effect op de professionaliteit<br />
van leraren en de interne organisatie. Tevens maken ze het leraarschap inhoudelijk aantrekkelijker<br />
en zullen ze de ervaren werkdruk kunnen inperken. Naar verwachting van de<br />
raad gaat hiervan een sterker wervend effect uit dan van salarismaatregelen.<br />
De verantwoordelijkheid voor de toepassing van deze instrumenten ligt volgens de raad<br />
vooral bij de <strong>scholen</strong>. In dat verband dienen het opleidings- en personeelsbeleid van<br />
<strong>scholen</strong> krachtiger te worden aangezet en uitgedragen. De rol van de overheid is vooral<br />
een stimulerende, in de zin dat initiatieven vanuit de branche worden ondersteund en de<br />
verspreiding van voorbeelden van ‘good practice’ wordt bevorderd. Bij dat laatste hebben<br />
ook de veldorganisaties een belangrijke rol. <strong>Wat</strong> betreft de beroepsstandaarden heeft de<br />
overheid een monitorende functie, die verbonden kan worden met de wettelijke vaststelling<br />
van startbekwaamheidseisen die uit de beroepsstandaarden worden afgeleid. <strong>Wat</strong><br />
de schaalgrootte van <strong>scholen</strong> betreft wijst de raad op de ondersteunende rol van de<br />
bewindslieden bij het aanmoedigen van interne schaalverkleining. De raad beveelt aan<br />
dat de bewindslieden de initiatieven in het veld actief ondersteunen door bijvoorbeeld<br />
een werkgroep interne schaalverkleining met een taakstelling terzake in te stellen.<br />
Andere aspecten van schaalbeheersing behoren meer nadrukkelijk tot het domein van de<br />
bewindslieden, zoals we hierna zullen zien.<br />
8.6 Schaalgrootte en samenwerking<br />
Mede in relatie tot deregulering en autonomievergroting is in het onderwijs lange tijd<br />
schaalvergroting van <strong>scholen</strong> en besturen nagestreefd, aanvankelijk vooral door fusies.<br />
Deze schaalvergroting is ingegeven door de gedachte dat een reële zeggenschap binnen<br />
een gedereguleerd stelsel een bundeling van krachten vraagt. Daarnaast is doelmatigheid<br />
een belangrijke reden. De schaalvergroting van <strong>scholen</strong> en besturen hebben mede geleid<br />
tot zich wijzigende verhoudingen tussen school en bestuur. In relatie tot de schaalgrootte<br />
kent de bestuurlijke vormgeving van <strong>scholen</strong> en hun besturen ook steeds meer verschillende<br />
verschijningsvormen. Met name in het voortgezet onderwijs draagt ook de bekostigingssystematiek<br />
bij aan deze verscheidenheid.<br />
Naast schaalvergroting door middel van fusie is er ook een toenemende samenwerking<br />
tussen besturen/<strong>scholen</strong> onderling en met andere instanties, bijvoorbeeld in het kader<br />
van Bestuurlijke Krachtenbundeling (BKB), Weer Samen Naar School (WSNS), de brede<br />
school, lokaal onderwijsbeleid, onderwijsondersteuning en publiek-private initiatieven.<br />
In hoofdstuk 6 van het advies worden eerst de ontwikkelingen rond schaalgrootte en<br />
samenwerking beschreven. De in dat verband bestaande grote verscheidenheid aan<br />
bestuurlijke vormgeving, acht de raad een goede ontwikkeling. Variëteit maakt situatiespecifieke<br />
keuzes mogelijk; er is geen reden om daaraan via regelgeving beperkingen op<br />
te leggen. Goed zou ook zijn om deze variatie in bestuurlijke inrichting te stimuleren. De<br />
rijksoverheid moet op dat vlak echter geen voorschriften bepalen. Wel zou het perspectief<br />
dat van een professionele en autonome school met een ontwikkeld beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> en een deskundig bestuur moeten zijn.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
107
De raad gaat verder meer specifiek in op de processen van schaalvergroting via fusies, en<br />
met name de vergaande vormen daarvan. Met name wordt gezocht naar mogelijkheden<br />
om vergaande schaalvergrotingsprocessen beheersbaar te maken. Deze kunnen volgens<br />
de raad worden gevonden in het activeren van deels bestaande, deels nieuwe mechanismen<br />
met een schaalbeheersende werking. Voor zover het om nieuwe mechanismen gaat<br />
heeft het advies een verkennend karakter; de mechanismen worden op hoofdlijnen<br />
geschetst en bieden daarmee een opstap voor verdere doordenking.<br />
In de eerste plaats kan worden gekozen voor het in stand houden van voorzieningen die<br />
<strong>scholen</strong> gezamenlijk nodig hebben zonder daarbij bestuurlijk of institutioneel te moeten<br />
fuseren. De <strong>scholen</strong> moeten zelf zeggenschap hebben over de manier waarop zij voorzien<br />
in dergelijke functies. Deze keuzevrijheid betekent dat de verplichte aansluiting bij<br />
het Vervangingsfonds en het Participatiefonds zou moeten vervallen.<br />
In de tweede plaats kan samenwerking worden gestimuleerd zonder dat tot fusie wordt<br />
overgegaan. Ook hier is cruciaal dat de school als centrale actor optreedt. Omdat toepassing<br />
van dit mechanisme financieel nadeliger kan zijn dan fusie, zou financiële ondersteuning<br />
van samenwerkingsvormen overwogen moeten worden. In gevallen dat samenwerking<br />
gedwongen is of wordt uitgelokt, zouden de samenwerkingspartners de tijd<br />
gegund moeten worden om de inhoudelijke component in te vullen.<br />
Een derde mechanisme kan bestaan uit het toetsen van voorgenomen fusiebesluiten aan<br />
een situatie van pluriformiteit en het voorzien in reële en potentiële keuzemogelijkheden<br />
voor deelnemers/ouders in een bepaald gebied. Een mogelijkheid om pluriformiteit te<br />
verzekeren is een bestuurlijke bevoegdheid of opdracht om zich periodiek te vergewissen<br />
van de pluriformiteit van het aanbod in relatie tot het door ouders en leraren<br />
gewenste, volgens hen optimale aanbod.<br />
Ten slotte zou een vierde mechanisme voor schaalbeheersing kunnen zijn om te voorzien<br />
in een meer expliciete mogelijkheid voor <strong>scholen</strong> of groepen leraren om een eigen onderwijsconcept<br />
te ontwikkelen en daarmee onder eigen verantwoordelijkheid aan de slag te<br />
gaan. Met deze mogelijkheid moet voorzichtig worden omgegaan. Deze dient steeds aan<br />
een aantal condities gebonden te zijn, bijvoorbeeld handhaving van de inbedding binnen<br />
hetzelfde bestuurlijke verband of realisatie binnen een ander verband. Verder moet vermeden<br />
worden dat een en ander leidt tot bestuurlijke versnippering, verlies aan solidariteit<br />
en oneigenlijk gebruik in geval van conflicten.<br />
8.7 Bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording<br />
Meer autonomie en eigen verantwoordelijkheid betekenen dat meer aandacht nodig is<br />
voor het afleggen van verantwoording en voor aspecten van intern toezicht. In hoofdstuk<br />
7 van het advies wordt - in het verlengde van wat in de voorgaande hoofdstukken 4 en 6<br />
is gezegd over de relatie tussen schoolleiding en bestuur - ingegaan op ontwikkelingen<br />
rond deze nauw met elkaar samenhangende thema’s. Zowel wat betreft het toezicht als<br />
wat betreft de verantwoording wordt ingegaan op de situatie in het bedrijfsleven, de ontwikkelingen<br />
bij de overheid in het algemeen en de stand van zaken in het onderwijs.<br />
108 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Naar aanleiding daarvan komt de raad tot conclusie dat de bestuurlijke inrichting in het<br />
primair en voortgezet onderwijs vrij dient te zijn, dat in dat verband ook een model met<br />
een raad van toezicht mogelijk moet zijn, dat hiervoor een wetswijziging nodig is, en dat<br />
het model met een raad van toezicht voor de toekomst als nastrevenswaardig is te zien.<br />
Meer uitgewerkt adviseert de raad het volgende wat betreft toezicht en verantwoording<br />
in het primair en voortgezet onderwijs:<br />
• De raad adviseert om in de wetgeving voor het primair en het voortgezet<br />
onderwijs de wettelijke mogelijkheid te openen om tot een op basis van de wet<br />
verankerde raad van toezicht te komen. Het betreft hier geen verplichting, maar<br />
het openen van een mogelijkheid naast de bestaande interne rechtspersoonlijke<br />
mogelijkheden die uiteraard blijven bestaan.<br />
• Het voorgaande meer gespecificeerd adviseert de raad wat de taak en samenstelling<br />
van de raad van toezicht betreft zo veel mogelijk eenduidigheid na te<br />
streven door aansluiting te zoeken bij bestaande regelingen in de wetgeving<br />
voor het (hoger) onderwijs, bezien in samenhang met de wetgeving die geldt<br />
voor de raad van commissarissen in het bedrijfsleven. De herkenbaarheid van<br />
(de positie van) de raad van toezicht is gebaat bij een redelijke mate van<br />
eenduidigheid.<br />
• In het licht van een meer centrale positionering van de school en het afleggen<br />
van rekenschap door de school ziet de raad een model met een raad van<br />
toezicht voor de toekomst als een nastrevenswaardig model. Daarom verdient<br />
het aanbeveling om een op basis van het voorgaande gerealiseerde stelsel na<br />
een aantal jaren te evalueren.<br />
• De raad pleit ervoor dat de horizontale verantwoordingslijn in het primair en<br />
voortgezet onderwijs in de toekomst meer aandacht krijgt. Dit is een uitvloeisel<br />
van het dereguleringsbeleid in combinatie met de versterkte maatschappelijke<br />
inkadering van <strong>scholen</strong>. Een versterking van deze horizontale lijn betekent ook<br />
dat de positie van een mogelijke raad van toezicht naar buiten toe duidelijk<br />
moet zijn.<br />
8.8 Tot slot<br />
In dit advies wordt de school centraal gesteld en duidelijk onderscheiden van het bestuur<br />
van de school. In dat licht wordt gekeken naar mogelijkheden om de positie en het<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de school te versterken. In dat verband zijn in de voorgaande<br />
hoofdstukken verscheidene aanbevelingen geformuleerd, sommige concreet en<br />
direct toepasbaar, sommige meer open en bedoeld als aanzet voor verdere gedachtevorming.<br />
In de voorgaande samenvatting zijn deze aanbevelingen nog eens op een rijtje<br />
gezet. Hieronder volgt tot slot een korte weergave van een selectie van deze punten.<br />
1 De beleidsruimte en taken van de school enerzijds en het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> van de school anderzijds dienen op elkaar aan te sluiten. Omdat het<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van <strong>scholen</strong> verschilt, acht de raad het in bepaalde<br />
situaties wenselijk om variaties in autonomie aan te brengen. De raad beveelt<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
109
aan dat de bewindslieden daartoe een procedure laten ontwikkelen waarbij de<br />
school tot een systematisch en controleerbaar zelfoordeel komt.<br />
2 Variatie in autonomie heeft niet alleen een functie voor de consistentie tussen<br />
autonomie en beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>, maar kan volgens de raad ook het<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> stimuleren en bijdragen aan onderwijsvernieuwing.<br />
Een deregulerings- en een vernieuwingsstrategie gebaseerd op variaties tussen<br />
<strong>scholen</strong> verdienen nadere uitwerking. De (experimenten)wet kan in dit perspectief<br />
worden aangepast.<br />
3 Uitgaande van het principe van subsidiariteit zouden volgens de raad op een zo<br />
laag mogelijk niveau in de schoolorganisatie zoveel mogelijk bevoegdheden<br />
moeten liggen. Leraren en werkverbanden van leraren dienen daarom zoveel<br />
mogelijk zelf hun directe werksituatie te kunnen beheersen. Om dezelfde reden<br />
is de raad voorstander van een zoveel mogelijk integrale vorm van management.<br />
Bij de ontwikkeling en toepassing van beroepsstandaarden voor schoolleiders<br />
moet hiervoor aandacht zijn, evenals bij de monitoring van dit proces<br />
door de rijksoverheid (zie ook punt 5).<br />
4 De beroepsgroep van leraren en individuele leraren hebben een belangrijke<br />
verantwoordelijkheid als het gaat om een voortgaande ontwikkeling van de<br />
beroepsuitoefening. Scholen ondersteunen dit proces naar <strong>vermogen</strong>. De raad<br />
beveelt aan dat het opleidings- en personeelsbeleid van <strong>scholen</strong> krachtiger<br />
wordt aangezet en uitgedragen. De bewindslieden zouden de organisaties van<br />
besturen en schoolleiders hierop gericht moeten aanspreken.<br />
5 De professionaliteit van het onderwijsmanagement kan op verschillende manieren<br />
worden bevorderd. De raad beveelt aan om de beroepsgroep zelf met<br />
beroepsstandaarden te laten komen. De werking van een fijn vertakt net van<br />
opleiding, coaching, ondersteuning en supervisie dat bijdraagt aan het behalen<br />
van deze standaarden zou volgens de raad door de rijksoverheid moeten<br />
worden gemonitord en in dat verband bijvoorbeeld periodiek onderwerp van<br />
inspectierapportages moeten zijn.<br />
6 De ‘menselijke maat’ kan zowel worden gerealiseerd in kleine schoolorganisaties<br />
als in grote schoolorganisaties. De interne kleinschaligheid die in het tweede<br />
geval noodzakelijk is, krijgt momenteel in de praktijk al op verschillende plaatsen<br />
vorm. Belangrijk is om deze ontwikkelingen in kaart te brengen en te<br />
stimuleren. De raad beveelt aan dat de bewindslieden de initiatieven in het veld<br />
actief ondersteunen door bijvoorbeeld een werkgroep interne schaalverkleining<br />
met een taakstelling terzake in te stellen.<br />
7 Teneinde het proces van schaalvergroting te kunnen beheersen beveelt de raad<br />
vier mechanismen voor schaalbeheersing aan. Drie daarvan zijn gezamenlijke<br />
voorzieningen voor <strong>scholen</strong>, samenwerkingsrelaties en toetsing van het aanbod<br />
aan de wensen van ouders en leraren. Een vierde mogelijkheid is het ontwikkelen<br />
van een eigen onderwijsconcept door een groep leraren, eventueel<br />
gepaard gaand met “opting out”. De raad stelt een strikt geconditioneerde<br />
mogelijkheid van conceptontwikkeling voor.<br />
110 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
8 In het licht van een meer centrale positionering van de school en het afleggen<br />
van verantwoording door de school beveelt de raad aan om een model met een<br />
raad van toezicht wettelijk mogelijk te maken (naast de bestaande mogelijkheden<br />
van bestuurlijke inrichting). De raad ziet het model met een raad van<br />
toezicht als een voor de toekomst nastrevenswaardig model.<br />
9 Tot slot beveelt de raad aan dat de bewindslieden nagaan of de horizontale<br />
verantwoordingslijnen van <strong>scholen</strong> voldoende zijn en of niet gaandeweg een<br />
accentverschuiving kan optreden van verticale naar horizontale verantwoordingslijnen.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
111
LITERATUUR<br />
Agten, P.H.W. van & M.J.E.M. van Seeters (1996).<br />
Bovenschoolse directievoering. Deventer: Kluwer.<br />
Amelsvoort, P. van & G. Scholtes (1994).<br />
Zelfsturende teams, ontwerpen, invoeren en begeleiden (2e druk). Oss: ST-groep.<br />
Arriëns, Th.E.H. (1970).<br />
Universitaire bestuursorganisatie. Alphen aan den Rijn: Samson.<br />
Ax, J., L.H.J. van de Venne & A.M.L. van Wieringen (1996).<br />
Een nieuwe positie voor BVE-besturen in: Nederlands Tijdschrift voor<br />
Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid 8 (1996), nr. 1, p. 17-37.<br />
Bakkenes, I. (1996).<br />
Professional isolation of primary school teachers: a task-specific approach.<br />
Leiden: DSWO-Press.<br />
Balkom, H. van (2001).<br />
Bve aan de slag met nieuwe cao. Schooljournaal, jrg.5, nr.6, p.12-13.<br />
Bemelen, P. & R. van den Berg (1999).<br />
De tafel van 10. Hoe kunnen we met succes werken aan vernieuwingen?<br />
Den Haag: PMPO.<br />
Berg, M.J.M. van den (red., 2000).<br />
Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Werkdocument bij het advies<br />
Dereguleren met beleid, studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting.<br />
Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
Berg, R. van den, M. Lauwerijssen, R. Sanner & A. Ros (1998).<br />
Adaptief onderwijs, hoe doe je dat en wat zie je dan? Den Haag: PMPO.<br />
Bergen, Th., A. Knoers & P. Sleegers (red., 1997).<br />
Perspectieven op de school in dynamische ontwikkeling. Alphen aan den Rijn:<br />
Samson HD Tjeenk Willink.<br />
Bergen, C.T.A. van & S.W. van der Ploeg (2000).<br />
Monitor invoering lumpsumbekostiging in het voortgezet onderwijs,<br />
Amsterdam: Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt.<br />
112 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Blom, S. (1990).<br />
Naar een lerende school. Mesomagazine, jrg.11, nr.52, p.2-7.<br />
Boef-van der Meulen, S., I. Schüssler & S. Karsten (1993).<br />
Schemergebieden: het bestuurlijk middenniveau in het primair onderwijs.<br />
Rijswijk: SCP.<br />
Boef-van der Meulen, S., H.M. Bronneman-Helmers, E. Eggink &<br />
L.J. Herweijer (1995).<br />
Processen van schaalvergroting in het onderwijs. Rijswijk: SCP.<br />
Boerman, P.L.J. (1998).<br />
Decentrale besluitvorming en organisatie-effectiviteit: een organisatiekundige<br />
analyse van instellingen voor middelbaar beroepsonderwijs. Amsterdam:<br />
SCO-Kohnstamm Instituut/UvA.<br />
Boyd, W.L. (2000).<br />
The “R’s of School Reform” and the Politics of Reforming or Replacing Public<br />
Schools. Journal of Educational Change, Vol. 1, nr.3, p.225-252.<br />
Bronneman-Helmers, H.M. (1999).<br />
Scholen onder druk. Rijswijk: SCP.<br />
Bruijn, J.A. de & E.F. ten Heuvelhof (1991).<br />
Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en tweede<br />
generatie sturingsinstrumenten. Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese.<br />
Centraal Planbureau (CPB, 2000).<br />
Financieringsstromen primair en voortgezet onderwijs. Den Haag: CPB.<br />
Commissie Transparant Toezicht Hoge<strong>scholen</strong> (commissie Glasz, 2000).<br />
De raad van toezicht in het hbo. Den Haag: HBO-raad.<br />
Cotton, K. (1997).<br />
School size, school climate, and student performance. Northwest Regional<br />
Education Laboratory.<br />
Dijck, H. van (1998).<br />
De school is kleiner dan ze groot is. Arnhem: Interstudie.<br />
Eijlander, Ph., J.J.W.M. Rietveld & P.J.J. Zoontjens (2001).<br />
Modernisering onderwijsregelgeving. Een studie naar mogelijkheden voor verdergaande<br />
deregulering in het funderend onderwijs. Tilburg: Schoordijk Instituut.<br />
Gemmeke, M., C.T.A. van Bergen & A.L. van der Vegt (1999).<br />
Professionalisering van de schoolorganisatie in het primair en voortgezet<br />
onderwijs: casestudies. Amsterdam: Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
113
Gemmeke, M. & A.L. van der Vegt (1997).<br />
Professionalisering van de schoolorganisatie in het voortgezet onderwijs.<br />
Amsterdam: Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt.<br />
Heuvel, P.J.M. van den (1997).<br />
Beoordelingskader voor bestuurlijke organisatiemodellen. Tijdschrift voor de<br />
onderwijspraktijk, jrg.42, nr.5, p.6-11.<br />
Hoyle, E. (1989).<br />
The primary school teacher as professional, In M. Galton & A. Blyth (eds.)<br />
Handbook of primary education in Europe (p.415-432). London: David Fulton.<br />
Hooge, E. (1998).<br />
Ruimte voor beleid. Autonomievergroting en beleidsuitvoering door basis<strong>scholen</strong>.<br />
Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut/UvA.<br />
Huisman, P.W.A. (2001).<br />
Schaalvergroting noopt tot samenwerking: een overzicht van verschillende mogelijkheden.<br />
School en wet. Tijdschrift voor de onderwijspraktijk, jrg.45/80, nr.4,<br />
p.56-63.<br />
Imants, J. (1996).<br />
Leiding geven aan onderwijs! Onderwijskundig leiderschap en taakdifferentiatie in<br />
basis<strong>scholen</strong>. Leiden: DSWO Press.<br />
Ingvarson, L. (1998).<br />
Teaching standards: foundations for professional development reform. In<br />
A.Hargreaves, A. Lieberman, M. Fullan & D. Hopkins, International handbook of<br />
educational change (p.1006-1031). Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic<br />
Publishers.<br />
Karsten, S. (1994).<br />
Bestuurlijke Vernieuwing en de Autonome School. Nederlands Tijdschrift voor<br />
Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, nr. 1. p.17-30.<br />
Karsten, S. & F. Verbeek (1995).<br />
Het Bestuurlijk Middenniveau in het Voortgezet Onderwijs. Amsterdam: SCO-<br />
Kohnstamm Instituut.<br />
Karsten, S., E. Voncken & M. Voorthuis (1999).<br />
Hoe kan de basisschool een lerende organisatie worden? In: Meso magazine,<br />
jrg.19, nr.109, p.22-28.<br />
Karsten, S., L. van de Venne, M. Vermeulen, M. Voorthuis & M. Wiekeraad<br />
(2000).<br />
Bovenschools management in het primair onderwijs: een studie naar veranderingen<br />
in het management van <strong>scholen</strong>. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.<br />
114 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Kortmann, S.C.J.J., N.E.D. Faber en E. Loesber (red). (1998).<br />
Corporate governance in perspectief. Deventer: Tjeenk Willink.<br />
KPC (2001).<br />
Kwaliteit door lerende <strong>scholen</strong>; Naar een nieuw stelsel van voortgezet onderwijs.<br />
’sHertogenbosch: KPC groep.<br />
v<br />
Levacic ´ , R. (1995).<br />
Local management of schools, analysis and practice. Buckingham / Philadelphia:<br />
Open University Press.<br />
v<br />
Levacic ´ , R. (1999).<br />
Managing resources for school effectiveness in England and Wales: institutionalising<br />
a rational approach? In R. Bolam, F. van Wieringen (eds.), Research on<br />
Educational Management in Europe (p.95-110). Münster; New York; München,<br />
Berlin: Waxmann Münster.<br />
Maassen, G.F. (1999).<br />
An international comparison of corporate governance models. Rotterdam.<br />
Proefschrift Erasmus Universiteit Rotterdam. ISBN-90-9012591-4.<br />
Majoor, D. (2000).<br />
Voortgang in autonomie. Een studie naar de organisatorische gevolgen van financiële<br />
en personele beleidsbenutting in het basisonderwijs. Nijmegen: Iken.<br />
Marks, M.H. & K.S. Louis (1999).<br />
Teacher empowerment and the capacity for organizational learning. Educational<br />
Administration Quarterly, vol.35, december 1999, p.707-750.<br />
Marx, E.C.H. (1968).<br />
De taakopvatting van besturen en instellingen. In: Volksopvoeding, 17 (p.199-213).<br />
Marx, E.C.H. (1987).<br />
Autonomiseringsprocessen in het onderwijs: <strong>scholen</strong> en middenveldorganisaties.<br />
Leiden: Rijksuniversiteit Leiden.<br />
McDaniel, O. & B. de Vries (1995).<br />
Het bekostigingsmodel als beleidsinstrument, de mogelijkheden voor effectvolle<br />
budgetallocatiesystemen onder de WEB. Mesomagazine, jrg.15, nr.82, p.23-30.<br />
Meer, N. van der (1998).<br />
Schoolontwikkeling als basis voor adaptief onderwijs. Den Haag: PMPO.<br />
Meier, D.W. (1996).<br />
The big benefits of smallness. Educational Leadership, Vol.54, nr.1, p.12-15.<br />
Meijnen, G.W., G.W. Schmink, G. Ledoux, M. Robijns e.a. (1991).<br />
Schoolvoorbeelden. Effectief onderwijs aan kinderen uit achterstandssituaties.<br />
Meppel: Edu’Actief.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
115
Ministerie van OCenW (2000).<br />
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.<br />
Ministerie van OCenW (2001a).<br />
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.<br />
Mulford, B. (1998).<br />
Organizational learning and educational change. In A. Hargreaves, A. Lieberman,<br />
M. Fullan & D. Hopkins, International handbook of educational change (p.616-<br />
641). Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2000a).<br />
Onderwijsemancipatie uit de steigers. Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2000b).<br />
Dereguleren met beleid. Studie naar de effecten van deregulering en autonomievergroting.<br />
Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2001a).<br />
Ten dienste van de school. Advies over de educatieve infrastructuur. Den Haag:<br />
<strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2001b).<br />
Advies Voorstel wet beroepen in het onderwijs. Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2001c).<br />
De Markt Meester? Een verkenning naar marktwerking in het onderwijs.<br />
Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2001d).<br />
Publiek en privaat. Mogelijkheden en gevolgen van private middelen in het onderwijs.<br />
Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2001e).<br />
De basisvorming: aanpassing en toekomstbeeld. Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2001f).<br />
<strong>Wat</strong> ’t zwaarst weegt…Een nieuwe aanpak voor het<br />
onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2001g).<br />
Werkprogramma 2002. Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2001h).<br />
De rugzak gewogen… Over de bekostiging van WSNS, LGF en de gewichtenregeling<br />
basisonderwijs. Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
116 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Ophem, I.M.J. van & A.M.L. van Wieringen (1999).<br />
Toezicht in de bve-sector. Een onderzoek naar het bevoegd gezag van bve-instellingen.<br />
Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum.<br />
Pounder, D.G., R.T. Ogawa & E.A. Adams (1995).<br />
Leadership as an organization-wide phenomena: its impact on school performance.<br />
Educational Administration Quarterly, Vol.31, nr.4, p.564-588.<br />
Putnam, R.D. (2000).<br />
Bowling alone. The collapse and revival of american community. New York:<br />
Touchstone.<br />
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO, 2000).<br />
Aansprekend burgerschap. De relatie tussen de organisatie van het publieke<br />
domein en de verantwoordelijkheid van burgers. De Haag: RMO.<br />
Rijkschroeff, L. (1995).<br />
Middenmanager voelt zich vooral docent met extra taken. Didaktief, jrg. 25,<br />
nr.9, p.8-9.<br />
Rinnooy Kan, A.H.G, R.J. in ‘t Veld & F. de Vijlder (2000).<br />
Bij de les! Amsterdam: Max Geldens Stichting voor Maatschappelijke<br />
Ontwikkeling.<br />
Roders, R., KEA in Amsterdam (2000).<br />
School & Begeleiding, jrg.17, nr.3, p.9-13.<br />
Sackney, L.E. & D.J. Dibski (1994).<br />
School-bases management: a critical perspective. Educational Administration<br />
Quarterly, Vol.22, nr.2, p.104-112.<br />
Scholtes, E. & H. Hopstaken (2001).<br />
Buurtschool of McSchool? Over franchise in het onderwijs, Zoetermeer: Ministerie<br />
van OCenW.<br />
Sleegers, P.J.C., Th.C.M. Bergen & J.H.G.I. Giesbers (1992).<br />
School en beleidsvoering. Pedagogische Studiën, jrg.69, nr. 3, p.177-199.<br />
Sleegers, P. (2001).<br />
Presentatie voor de PMPO-conferentie over bovenschools management op 17 mei<br />
2001, Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen.<br />
Sleegers, P. (1999).<br />
Leiding geven aan leren. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen.<br />
Smylie, M.A. & G.S. Perry (1998).<br />
Restructuring schools for improving teaching. In A.Hargreaves, A. Lieberman, M.<br />
Fullan & D. Hopkins, International handbook of educational change (p.976-1005).<br />
Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
117
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 2000).<br />
Sociaal en Cultureel Rapport 2000. Rijswijk: SCP.<br />
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 2001).<br />
Bedreven en gedreven: een heroriëntatie op de rol van de rijksoverheid in de<br />
samenleving. Rijswijk: SCP.<br />
Stoker, J. (1999).<br />
Leidinggeven aan zelfsturende teams. Assen: Van Gorcum/Berenschot.<br />
Stoker J. & T. de Korte (1998).<br />
De duizend rollen van de middle manager. Gids voor personeelsmanagement,<br />
jrg.80, nr.1, p.14-21.<br />
Toenders, L., H. van Dijck & M. Neijzen (1995).<br />
Versterken van bestuur en management in het voortgezet onderwijs. Meso-Focus<br />
24. Houten: Educatieve Partners Nederland bv.<br />
Uniken Venema, C.A. (1984).<br />
Raden van commissarissen en andere toezichtsstructuren in het Nederlandse<br />
recht. De naamloze vennootschap, 62, p.49-64.<br />
Venne, L. van de, C. Felix, A. Vermeulen m.m.v. S. Karsten, M. Voorthuis &<br />
E. de Bruyn (2001).<br />
Zelfsturende teams in ROC’s; Een studie naar de ontwikkeling van zelfsturende<br />
teams binnen ROC-verband. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.<br />
Venne, L. van de (in druk).<br />
Schaal in het primair onderwijs. Een studie naar de relatie tussen schaal en organisatie-effectiviteit<br />
in het basisonderwijs. Amsterdam: Thela Thesis.<br />
Verbiest, E. (2000).<br />
Verandermanagement in een lerende school: een onmogelijke taak?<br />
basisSchoolManagement, jrg.13, nr.6, p.1-8.<br />
Verbiest, E., K. Ballet, R. Vandenberghe, G. Kelchtermans & H van de Ven (2000).<br />
Uitgerust. Een onderzoek naar de resultaten van de Magistrumopleiding voor<br />
schoolleiders primair onderwijs. ‘sHertogenbosch/Leuven: Fontys/Magistrum/KU<br />
Leuven.<br />
Verbiest, E., K. Ballet, R. Vandenberghe, G. Kelchtermans &<br />
H. van de Ven (2001).<br />
Professionalisering van schoolleiders: processen en effecten.<br />
basisSchoolManagement, jrg.14, nr.6, p.1-9.<br />
Vermeulen, B. & P. Zoontjens (2000).<br />
Het ‘algemene’ bestuursrecht in het ‘bijzondere’ onderwijsrecht. In: De Awb en de<br />
bijzondere wetgeving. VAR-reeks 124. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.<br />
118 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Vermeulen, M. & A. de Wolf (2001).<br />
Educatieve infrastructuur. Tilburg/Den Haag: IVA/<strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
Walsh, M. (2001).<br />
Seed money drying up for education-related business. Education Week on the<br />
WEB, August 8, 2001<br />
Wersch, P. van (1979).<br />
Democratisering van het bestuur van non-profit instellingen. Alphen aan den Rijn:<br />
Samson.<br />
Willower, D.J. (1991).<br />
School reform and schools as organizations. Journal of School Leaderschip, Vol.1,<br />
nr.4, p.305-315.<br />
Witziers, B., P. Sleegers, & J. Imants (1999).<br />
Departments as teams: functioning, variation and alternatives. School Leadership<br />
& Management, Vol.19, No.3, p.293-304.<br />
Wolfgram, P. (1999).<br />
De resultaten op een rijtje. Rotterdam: Centrum Educatieve Dienstverlening,<br />
KEA Schooljaar 1998-1999.<br />
<strong>Wat</strong> <strong>scholen</strong> <strong>vermogen</strong><br />
119
120 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
BIJLAGE 1:<br />
Adviesaanvraag<br />
Bijlage 1<br />
B.1-1
OCenW 19.511<br />
B.1-2 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
OCenW 19.512<br />
Bijlage 1 B.1-3
B.1-4 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
BIJLAGE 2:<br />
Inventarisatie en analyse van vormen<br />
van bestuurlijke inrichting<br />
Deze bijlage bevat een inventarisatie van verschillende vormen van bestuurlijke inrichting.<br />
Daarbij wordt onder meer gekeken naar hun betekenis voor de autonomie van de<br />
school. Eerst wordt in bijlage 2.1 ingegaan op de schaalvergroting en verschillende vormen<br />
van bestuurlijke inrichting van <strong>scholen</strong> en besturen die er in dat verband zijn. 25<br />
Daarna komen in bijlage 2.2 verschillende soorten samenwerking aan de orde. Deze vormen<br />
van bestuurlijke inrichting komen steeds meer voor en ook langs die lijn kan van<br />
schaalvergroting gesproken worden. In bepaalde gevallen kan samenwerking een alternatief<br />
zijn voor fusie.<br />
De ontwikkelingen rond schaalvergroting respectievelijk samenwerkingsvormen worden<br />
in beide delen van de bijlage (2.1 en 2.2) eerst beschreven en daarna geanalyseerd. Bij de<br />
analyses is gebruik gemaakt van het volgende begrippenkader.<br />
BEGRIPPENKADER<br />
De genoemde vormen van bestuurlijke inrichting kunnen gezien worden als ‘(beleids)netwerken’:<br />
een samenstel van (min of meer stabiele relaties tussen) onderling afhankelijke<br />
actoren (personen, groepen, organisaties) rond een bepaald (beleids)domein (Kickert,<br />
Klijn & Koppejan, 1997). Bestuurlijke vormen of beleidsnetwerken kunnen worden getypeerd<br />
aan de hand van drie kenmerken: de mate van pluriformiteit, de mate van openheid/geslotenheid<br />
en de mate van wederzijdse relaties en afhankelijkheden (interdependenties)<br />
(De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991). Deze kenmerken geven inzicht in de wijze<br />
waarop een beleidsnetwerk/bestuurlijke vorm opereert en waar sterke en zwakke kanten<br />
liggen in relatie tot het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> en de autonomie van de school.<br />
Pluriformiteit: Een bestuurlijke vorm/beleidsnetwerk kan meer pluriform of meer<br />
eenvormig zijn, afhankelijk van de eerder genoemde kenmerken. De pluriformiteit<br />
is bijvoorbeeld doorgaans groter bij een groot aantal betrokken actoren met<br />
een verschillend karakter en een verschillende omvang, bij veel verschillen in<br />
hun belangen en in een complexe omgeving. Een risico van pluriformiteit is dat<br />
externe sturingsinstrumenten kunnen verzanden in een deel van de bestuurlijke<br />
vorm. Tegelijkertijd is een kans van pluriformiteit dat onderdelen van de bestuurlijke<br />
vorm gevoelig kunnen zijn voor bepaalde sturingsinstrumenten en deze<br />
gevoeligheid overdragen naar andere onderdelen. Sturingsinstrumenten hoeven<br />
dan alleen op het ‘gevoelige’ onderdeel te worden gericht om toch het gedrag<br />
van de hele bestuurlijke vorm te beïnvloeden. Tegelijkertijd maakt dit gegeven de<br />
bestuurlijke vorm kwetsbaar, omdat onderdelen ook gevoelig kunnen zijn voor<br />
‘foute’ sturing of voor tegenstrijdige sturing. Verder ligt ook een kans van pluri-<br />
25 Andere aspecten van de bestuurlijke inrichting van <strong>scholen</strong> en besturen komen aan bod in de hoofdstukken 4 en 7 van dit<br />
advies.<br />
Bijlage 2 B.2-1
formiteit in het gegeven dat pluriforme actoren ten opzichte van elkaar aanvullend<br />
kunnen werken.<br />
Openheid/geslotenheid: Bestuurlijke vormen/beleidsnetwerken kunnen meer<br />
gesloten of meer open zijn. Een vorm is gesloten wanneer vooraf duidelijk is<br />
welke actoren er deel van uitmaken en aan bepaalde processen deelnemen. Een<br />
bestuurlijke vorm is meer open wanneer niet vooraf duidelijk is welke actoren<br />
zullen participeren en deelname plaatsvindt op basis van vrijwilligheid.<br />
Geslotenheid biedt afscherming van signalen uit de omgeving. Dat kan in bepaalde<br />
gevallen gunstig zijn, maar soms ook ongunstig. Een gesloten bestuurlijke<br />
vorm heeft eerder een eenzijdig, gekleurd beeld van de omgeving en is met<br />
name geïnteresseerd in ontwikkelingen die aansluiten bij het eigen referentiekader.<br />
Geslotenheid legt beperkingen op ten aanzien van het sturend <strong>vermogen</strong> van<br />
bijvoorbeeld de overheid; het kan een faalfactor zijn bij de inzet van bepaalde<br />
sturingsinstrumenten. Een kans van geslotenheid is dat de bij de bestuurlijke<br />
vorm betrokken actoren tot op zekere hoogte hun eigen doelen kunnen stellen<br />
en uitwerken.<br />
Interdependenties: In bestuurlijke vormen/beleidsnetwerken kan sprake zijn van<br />
veel wederzijdse relaties en afhankelijkheden (interdependenties) tussen actoren<br />
of juist van minder relaties en meer onafhankelijkheid. Een risico’s van veel interdependenties<br />
kan zijn dat de betrokken actoren dermate onderling verbonden<br />
zijn, dat hun bewegingsvrijheid sterk wordt ingeperkt. Aan de andere kant biedt<br />
wederzijdse afhankelijkheid mogelijkheden om balans te brengen in de mate van<br />
pluriformiteit en de mate van openheid/geslotenheid van de organisatie/samenwerking.<br />
De mate van pluriformiteit, de mate van openheid/geslotenheid en de mate van interdependenties<br />
hangen af van kenmerken van de onderlinge verhoudingen binnen het netwerk<br />
en van de complexiteit van de omgeving. Bij de onderlinge verhoudingen gaat het<br />
om zaken als aantallen actoren, typen actoren, beleidsdomein(en), doelstellingen, interactiepatronen,<br />
relaties, mate van vrijwilligheid van de deelname, mate van consensus,<br />
machtsverdeling en beleidsvoerend <strong>vermogen</strong>. In het geval van <strong>scholen</strong> en besturen en<br />
bij vormen van samenwerking binnen het onderwijs, is het domein het onderwijs (met<br />
subdomeinen daarbinnen). Bij een aantal samenwerkingsvormen is het domein niet per<br />
se alleen het onderwijs.<br />
De complexiteit van de omgeving is afhankelijk van verschillende componenten: de<br />
bestuurlijke omgeving (deze heeft onder meer te maken met wet- en regelgeving en de<br />
relatie met de lokale overheid), de sociale omgeving (de buurt/wijk/stad/regio), de<br />
professionele omgeving (de instellingen en instanties waarmee men te maken heeft) en<br />
de competitieve omgeving (de concurrentiepositie) (Hooge, 1998).<br />
Bijlage 2.1<br />
Ontwikkelingen rond schaalvergroting van <strong>scholen</strong> en besturen<br />
Het schaalvergrotingsbeleid ten aanzien van het primair en voortgezet onderwijs stond in<br />
de jaren zeventig van de twintigste eeuw vooral in het teken van vergroting van de doelmatigheid.<br />
Toen in de jaren tachtig deregulering en autonomievergroting op de beleids-<br />
B.2-2 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
agenda verschenen, werd schaalvergroting tevens gezien als voorwaarde voor (financiële)<br />
autonomie.<br />
De feitelijke invulling van het schaalvergrotingsbeleid verschilt tussen de onderwijssectoren<br />
en in de loop der tijd. Zoals ook wordt besproken in deel 1 van het werkdocument<br />
Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig (Van den Berg, red., 2000) is in het primair<br />
onderwijs in de afgelopen decennia aanvankelijk vooral sprake van beleid gericht op<br />
fusies van <strong>scholen</strong>. De laatste jaren staat bestuurlijke schaalvergroting op de beleidsagenda.<br />
26 In het voortgezet onderwijs is het schaalvergrotingsbeleid vooral op <strong>scholen</strong>fusies<br />
gericht; daarnaast is de laatste jaren in navolging van het beleid voor het primair<br />
onderwijs ook bestuurlijke krachtenbundeling in het voortgezet onderwijs een item. Deze<br />
ontwikkelingen worden hieronder verder toegelicht. Eerst komt het primair onderwijs aan<br />
bod (1.1), daarna het voortgezet onderwijs (1.2). De paragraaf sluit af met een analyse<br />
van een aantal hoofdvormen van de inrichting van <strong>scholen</strong> en hun bestuur (1.3).<br />
2.1.1 PRIMAIR ONDERWIJS<br />
Sinds de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op de expertisecentra (WEC) van<br />
1998 omvat het primair onderwijs het basisonderwijs (bao) en het speciaal basisonderwijs<br />
(sbao) en het speciaal onderwijs (so) en voortgezet speciaal onderwijs (vso) als<br />
bedoeld in de WEC. <strong>Wat</strong> betreft het sbao, so en vso is de afgelopen drie decennia niet<br />
zozeer de schaal van de instellingen maar vooral de omvang van dit deel van de onderwijssector<br />
als zodanig een beleidsthema geweest. De laatste jaren daalt in het sbao het<br />
aantal <strong>scholen</strong> enigermate, mede als gevolg van het dalende aantal leerlingen (de doelstelling<br />
van de operatie Weer Samen Naar School). De gemiddelde schoolgrootte neemt<br />
enigszins toe. In het (v)so is het aantal <strong>scholen</strong> de laatste jaren vrij stabiel (zie Tabel B1<br />
verderop). In het kader van de vorming van regionale expertisecentra zal waarschijnlijk<br />
meer schaalvergroting van instellingen en besturen gaan optreden. De zogenaamde 2/3-<br />
<strong>scholen</strong> zijn namelijk tot 2002 in de gelegenheid via clustering van schoolsoorten en<br />
bundeling van <strong>scholen</strong> toe te groeien naar vier soorten regionale expertisecentra (voortgezet)<br />
speciaal onderwijs. Per 2002 worden deze centra volgens de plannen wettelijk<br />
geregeld. 27 Eind 2000 zijn er 8 REC’s in oprichting, waarvan bijna alle <strong>scholen</strong> voor (voortgezet)<br />
speciaal onderwijs deel uitmaken. Het gemiddeld aantal <strong>scholen</strong> per REC ligt tussen<br />
de zeven en tien, met een omvang van rond de 1000 leerlingen. 28<br />
In het basisonderwijs is in de jaren zeventig en tachtig sprake van schaalverkleining van<br />
instellingen als gevolg van het dalende aantal leerlingen en een toenemend aantal <strong>scholen</strong>.<br />
In de jaren tachtig wordt in het kader van de bezuinigingen schaalvergroting nagestreefd.<br />
De algemene trend van schaalverkleining blijft echter doorzetten. Eind jaren tachtig<br />
en begin jaren negentig wordt verder onderzoek naar de wenselijkheid van en mogelijkheden<br />
voor schaalvergroting gedaan. In 1992 start de operatie Toerusting en<br />
Bereikbaarheid (T&B); deze heeft een aanzienlijke reductie van het aantal <strong>scholen</strong> tot<br />
26 Daarnaast is er ook beleid gericht op de klassengrootte. Aanvankelijk werd klassenvergroting nagestreefd, de laatste jaren<br />
echter is het beleid gericht op klassenverkleining in de onderbouw. Zie verder Van den Berg (red., 2000).<br />
27 Stappenplan voor de beleidsontwikkeling leerlinggebonden financiering tot 2002, juli 1997, bijlage bij TK 1996-1997,<br />
25 000 VIII, 112.<br />
28 Brief van staatssecretaris Adelmund aan de Tweede Kamer van 14 december 2000 inzake de Voortgangsrapportage leerlinggebonden<br />
financiering, voorzien van 2 bijlagen: de Uitvoeringsnotitie LGF en De vijfde etappe, Voortgangsrapportage<br />
REC-vorming, opgesteld door Wegbereiders Expertisecentra Leerlinggebonden Financiering, Zoetermeer, november 2000.<br />
Bijlage 2 B.2-3
gevolg. Van 1991 tot 1996 gaat het om een vermindering van 14% tot ongeveer 7250<br />
<strong>scholen</strong> (Boef-van der Meulen et al, 1995, p.177).<br />
Omdat hiermee de grenzen van schaalvergroting op schoolniveau lijken te zijn bereikt<br />
(zo wordt bijvoorbeeld gesteld in de inleiding van de stimuleringsregeling Bestuurlijke<br />
Krachtenbundeling primair onderwijs), wordt de laatste jaren niet meer gestreefd naar<br />
grotere instellingen, maar wel naar grotere besturen en grotere bestuurlijke verbanden. In<br />
augustus 1997 treedt de stimuleringsregeling bestuurlijke krachtenbundeling primair<br />
onderwijs (BKB) in werking. Deze regeling geeft een financiële stimulans om op bestuursniveau<br />
over te gaan tot fusie of vorming van een samenwerkingsverband van besturen. 29<br />
De gedachte daarbij is dat binnen verschillende beleidsdomeinen schaalvoordelen kunnen<br />
worden behaald. Door het bundelen van schoolbesturen zou het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong><br />
kunnen worden vergroot en zouden bijvoorbeeld het personeelsbeleid, het materieel<br />
beleid en de organisatie van bestuur en management beter kunnen worden aangepakt.<br />
Wanneer een samenwerkingsverband wordt gevormd, moeten onderling bindende afspraken<br />
worden gemaakt over personeelsbeleid en materieel beleid, maar behouden de deelnemende<br />
besturen voor het overige hun zelfstandigheid. Bij een fusie worden alle<br />
bestuurlijke verantwoordelijkheden gebundeld.<br />
Om voor toekenning van de middelen voor BKB (jaarlijks ƒ 150.000,-) in aanmerking te<br />
komen, moet een bevoegd gezag of een aantal samenwerkende bevoegde gezagsorganen<br />
voor ten minste vijf jaar samenwerken en moet de minimale omvang van het samenwerkingsverband<br />
tien po-<strong>scholen</strong> of 2000 leerlingen of 80 formatieplaatsen bevatten.<br />
Schoolbesturen kunnen tot en met het schooljaar 2001/2002 van de regeling gebruik<br />
maken.<br />
In de schooljaren 1997/1998 en 1998/1999 heeft een vrij groot aantal <strong>scholen</strong> een<br />
beroep gedaan op de regeling, zowel in het verband van fusie als bij vorming van een<br />
samenwerkingsverband. In 1997/1998 gaat het om 279 samenwerkingsverbanden en in<br />
1998/1999 om 372. Onder het laatste aantal samenwerkingsverbanden vallen 854<br />
schoolbesturen, 4837 <strong>scholen</strong> en een miljoen leerlingen. 60% van de <strong>scholen</strong> valt onder<br />
besturen die in het kader van fusie of samenwerking gebruik maken van de regeling<br />
bestuurlijke krachtenbundeling. Van alle besturen is eenderde deel betrokken bij een<br />
samenwerkings- of fusieverband dat gebruik maakt van de regeling BKB.<br />
Tot slot volgen hier twee tabellen met cijfers over aantallen <strong>scholen</strong> en besturen, over<br />
schoolgrootte en over bestuursomvang. De aantallen besturen en <strong>scholen</strong> nemen af en de<br />
gemiddelde schoolgrootte neemt toe. Ook de omvang van besturen neemt toe, maar er<br />
zijn nog steeds veel besturen met één school. Overigens is het aantal leerlingen in het<br />
primair onderwijs aan het stijgen. In 2000/2001 gaat het om 1,64 miljoen leerlingen, dat<br />
is 50 duizend meer dan in 1995 (Ministerie van OCenW, 2000, 2001a).<br />
29 Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs. Uitleg, Gele Katern, 1997, nr.11, 16 april 1997.<br />
De aan WPO en WEC aangepaste versie voor het schooljaar 1999-2000 is gepubliceerd in: Uitleg, Gele Katern, 1999, nr.6 en 7,<br />
10 maart 1999.<br />
B.2-4 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Tabel B1: Aantallen <strong>scholen</strong> (nevenvestigingen niet apart meegeteld) en<br />
gemiddelde schoolgrootte (aantallen leerlingen per school) in het primair onderwijs<br />
jaar aantallen <strong>scholen</strong> gemiddelde schoolgrootte<br />
bao sbao (v)so bao sbao (v)so<br />
95/96<br />
96/97<br />
97/98<br />
98/99<br />
99/00<br />
00/01<br />
7.320<br />
7.136<br />
7.099<br />
7.078<br />
7.067<br />
7.042<br />
512<br />
488<br />
467<br />
415<br />
376<br />
370<br />
313<br />
312<br />
312<br />
310<br />
310<br />
309<br />
202<br />
210<br />
214<br />
217<br />
218<br />
220<br />
112<br />
114<br />
117<br />
129<br />
138<br />
139<br />
112<br />
118<br />
124<br />
132<br />
140<br />
148<br />
bron: OCenW, 2000, 2001a<br />
Tabel B2:<br />
Besturen en bestuursomvang in het primair onderwijs<br />
1995/1996 2000/2001<br />
aantal besturen 3446 2078<br />
% besturen met één school 63.0 51.0<br />
% besturen met 2-9 <strong>scholen</strong> 33.5 39.0<br />
% besturen met 10 of meer <strong>scholen</strong> 3.5 10.0<br />
bron: OCenW, 2000, 2001a<br />
2.1.2 VOORTGEZET ONDERWIJS<br />
Het voortgezet onderwijs bestaat uit het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs<br />
(vwo), het hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo), het voorbereidend middelbaar<br />
beroepsonderwijs (vmbo), speciaal voortgezet onderwijs-lom (svo-lom) en svo-mlk. De<br />
laatste twee bevinden zich een omvormingsproces tot leerwegondersteunend onderwijs<br />
(lwoo) en praktijkonderwijs (pro). In veel gevallen worden svo-mlk-<strong>scholen</strong> <strong>scholen</strong> voor<br />
praktijkonderwijs en worden svo-lom-<strong>scholen</strong> leerwegondersteunend onderwijs. In 2002<br />
wordt het lwoo als hulpstructuur geïntegreerd in de leerwegen van het vmbo en is het<br />
dus geen afzonderlijke schoolsoort meer; het praktijkonderwijs blijft dat wel.<br />
In het voortgezet onderwijs is de afgelopen decennia vooral schaalvergroting op instellingsniveau<br />
een beleidsthema. Hierbij wordt nagestreefd om <strong>scholen</strong> samen te voegen tot<br />
één nieuwe school met één bestuur. In 1983 wordt een poging tot schaalvergroting<br />
gedaan via de HEFvo-operatie, maar die mislukt en wordt in 1987 gestopt. In de jaren<br />
daarna blijkt een combinatie van ontwikkelingen samen wel succesvol als het om schaalvergroting<br />
gaat. Deze ontwikkelingen zijn: de invoering van de basisvorming, de aanscherping<br />
van de opheffingsnorm, de dalende leerlingenaantallen, de stimulering van<br />
Bijlage 2 B.2-5
<strong>scholen</strong>gemeenschapsvorming (onder meer door het bieden van financiële middelen voor<br />
meer formatie) en de stimulering van de vorming van brede <strong>scholen</strong>gemeenschappen.<br />
Tabel B3:<br />
Aantal <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs vanaf 1992, onderverdeeld naar <strong>scholen</strong><br />
voor speciaal voortgezet onderwijs, categorale <strong>scholen</strong> en <strong>scholen</strong>gemeenschappen<br />
1992 1994 1996 1998 2000<br />
aantal % aantal % aantal % aantal % aantal %<br />
Svo 294 16.9 292 22.5 291 28.5 286 30.6 248 29.7<br />
Categoraal 790 45.1 371 28.5 188 18.5 141 15.1 89 10.5<br />
Scholengemeenschap<br />
31 664 38.0 634 49.0 536 53.0 507 54.3 497 59.8<br />
Totaal 1748 100 1297 100 1015 100 934 100 834 100<br />
bron: OCenW, 2000, bewerkt door de <strong>Onderwijsraad</strong><br />
Tabel B4:Typen <strong>scholen</strong>gemeenschappen in aantallen (n) en percentages (%)<br />
1992 1994 1996 1998 2000<br />
n % n % n % n % n %<br />
avo-sg (sg mavo en<br />
havo en sg avo en vwo) 416 62.7 314 49.5 196 36.6 169 33.3 161 33.4<br />
smalle sg (vbo en avo) 161 24.2 142 22.4 70 13.1 54 10.7 50 10.1<br />
brede sg (vbo, avo en<br />
vwo 57 8.6 156 24.6 253 47.2 270 53.3 273 54.9<br />
verticale sg (vo en mbo) 30 4.5 22 3.5 17 3.2 14 2.8 13 2.6<br />
Totaal 664 100 634 100 536 100 507 100 497 100<br />
bron: OCenW, 2000, bewerkt door de <strong>Onderwijsraad</strong><br />
30 Het aantal <strong>scholen</strong> dat in Tabel 3 is opgenomen is hoger dan in eerdere publicaties van het ministerie van OCenW is aangegeven.<br />
De reden hiervoor is de overheveling van vso-lom en vso-mlk-<strong>scholen</strong> van het primair onderwijs naar het voortgezet<br />
onderwijs. Het voormalige vso-lom en vso-mlk heet nu speciaal voortgezet onderwijs (vso). In het schooljaar 1999/2000 zijn er<br />
in totaal 888 <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs.<br />
31 Tot <strong>scholen</strong>gemeenschappen worden de volgende vier typen gerekend: 1) Scholengemeenschappen (sg’s) voor avo: sg’s voor<br />
mavo en havo en sg’s voor avo en vwo; 2) Smalle sg’s: sg’s voor vbo en avo; 3) Brede sg’s: sg’s voor vbo, avo en vwo; en 4)<br />
Verticale sg’s: sg’s voor vo en mbo.<br />
B.2-6 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
In Tabel B3 staat een overzicht van het aantal <strong>scholen</strong> in het voortgezet onderwijs vanaf<br />
het schooljaar 1991-1992. 30 Het totale aantal instellingen (vo en svo samen) blijft dalen.<br />
Met name het aantal categorale <strong>scholen</strong> is sterk afgenomen. Het aantal <strong>scholen</strong>gemeenschappen<br />
is ook afgenomen, maar het aandeel brede <strong>scholen</strong>gemeenschappen daarbinnen<br />
is fors toegenomen; zie daarvoor Tabel B4.<br />
Tabel B5 geeft een beeld van de omvang van <strong>scholen</strong> en besturen. Het aantal besturen en<br />
het aantal <strong>scholen</strong> is de laatste jaren afgenomen. De gemiddelde schoolgrootte is toegenomen.<br />
Met name het aantal categorale <strong>scholen</strong> is sterk afgenomen. Het aantal <strong>scholen</strong>gemeenschappen<br />
is ook afgenomen, maar het aandeel brede <strong>scholen</strong>gemeenschappen<br />
daarbinnen is toegenomen. Bestuurlijke schaalvergroting in de zin van fusie komt in het<br />
voortgezet onderwijs veel minder voor dan in het primair onderwijs. Vergeleken met het<br />
primair onderwijs zijn er ook nog steeds veel <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs die als<br />
enige onder een bestuur vallen.<br />
Tabel B5:Aantal <strong>scholen</strong>, gemiddelde schoolgrootte, aantal besturen en bestuursomvang in het<br />
voortgezet onderwijs in 1995/1996 en in 2000/2001, het svo niet meegerekend<br />
1995/1996 2000/2001<br />
aantal vo-<strong>scholen</strong> (1996 en 2000) 707 573<br />
gemiddelde schoolgrootte in aantal leerlingen (1996 en 2000) 1170 1437<br />
schoolgrootte categorale vo-<strong>scholen</strong> 188 89<br />
schoolgrootte <strong>scholen</strong>gemeenschappen 519 484<br />
waarvan bij: avo-sg 196 161<br />
smalle sg 70 50<br />
brede sg 253 273<br />
aantal vo-besturen (1995/1996 en 2000/2001) 517 368<br />
% vo-besturen met één school 82.0 83.5<br />
% vo-besturen met meer <strong>scholen</strong> 18.0 16.5<br />
bron: Bijlage 1 en 2 bij brief van de staatssecretaris over Toetsingskaders ex art 65 en 75 WVO, van 14 mei 2001,<br />
kenmerk VO/BOB/2001/15539<br />
De laatste jaren worden ook in het voortgezet onderwijs fusies van en samenwerking<br />
tussen schoolbesturen gestimuleerd. Op grond van de stimuleringsmaatregel bestuurlijke<br />
krachtenbundeling vo 32 komt een bevoegd gezag of een aantal samenwerkende bevoegd<br />
gezagsorganen met in totaal 5 vo-<strong>scholen</strong> of 400 fte’s in aanmerking voor ƒ 100.000,- en<br />
tevens een bedrag van ƒ 25.000,- per school. De bedragen worden jaarlijks toegekend,<br />
gedurende vier schooljaren met ingang van schooljaar 1998/1999.<br />
32 Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling voortgezet onderwijs (vo), in: Uitleg, Gele Katern, jrg.14, nr.2/3,<br />
28 januari 1998, p.22-25.<br />
Bijlage 2 B.2-7
<strong>Wat</strong> betreft bestuurlijke samenwerking gaat het volgens gegevens van het Cfi in<br />
2000/2001 in het voortgezet onderwijs om 55 bestuurlijke samenwerkingsverbanden,<br />
waarbij in totaal 168 besturen betrokken zijn.<br />
2.1.3 ANALYSE<br />
Door de schaalvergroting van <strong>scholen</strong> en besturen is de variëteit aan verschijningsvormen<br />
van besturen en hun <strong>scholen</strong> toegenomen. Elke vorm heeft bepaalde kenmerken en<br />
voor- en nadelen. Om daarvan een indruk te krijgen worden in deze paragraaf verschillende<br />
van deze vormen geanalyseerd. Het begrippenkader daarvoor is aangegeven in het<br />
begin van deze bijlage. Aan de hand van kenmerken van de onderlinge verhoudingen en<br />
de complexiteit van de omgeving worden de bestuurlijke vormen getypeerd in termen<br />
van pluriformiteit, openheid/geslotenheid en interdependenties. De analyse is toegespitst<br />
op vijf vormen: schoolbesturen met één po-school (A), schoolbesturen met meer po-<strong>scholen</strong><br />
(B), schoolbesturen met één categorale vo-school (C), schoolbesturen met één <strong>scholen</strong>gemeenschap<br />
(D) en schoolbesturen met een aantal vo-<strong>scholen</strong> en/of <strong>scholen</strong>gemeenschappen<br />
(D). De analyse is gebaseerd op informatie uit de voorafgaande paragrafen<br />
2.1.1 en 2.1.2, en op gesprekken met schoolbesturen, schoolleiders, wethouders en vertegenwoordigers<br />
van besturenorganisaties. De analyses geven min of meer ideaaltypische<br />
situaties weer, in de praktijk zijn er per vorm allerlei variaties. Paragraaf 6.1.2 van<br />
dit advies is op deze analyse gebaseerd.<br />
SCHOOLBESTUREN MET ÉÉN SCHOOL IN HET PRIMAIR ONDERWIJS (A)<br />
Bij besturen met één school is het aantal betrokken actoren relatief klein: de bestuursleden,<br />
de schoolleiding, leraren, leerlingen en ouders. Vaak zijn er ook relatief weinig verschillen<br />
tussen de actoren (bijvoorbeeld qua opvattingen over de school). Door het geringe<br />
aantal actoren en de geringe verscheidenheid kunnen de interactiepatronen in het<br />
algemeen als relatief eenvoudig getypeerd worden en is onderlinge afstemming vrij makkelijk<br />
te realiseren. De mate waarin het schoolbestuur, ouders en leraren feitelijk invloed<br />
hebben op de school, verschilt per situatie. In sommige gevallen treedt bijvoorbeeld het<br />
bestuur nadrukkelijk op de voorgrond en in het andere geval stuurt het bestuur op<br />
afstand, worden veel zaken aan de schoolleiding (directeur, tweehoofdige directie of<br />
directeur en adjunct) overgelaten en is de afstand tussen bestuur en leraren relatief<br />
groot. Bij sturing op afstand wordt van de schoolleiding verwacht als generalist(en) leiding<br />
te geven aan de school. Het voordeel hiervan is dat de schoolleiding ‘de touwtjes in<br />
handen heeft’ en de school redelijk autonoom kan functioneren. Een nadeel is echter dat<br />
de werkdruk van de schoolleiding vaak relatief hoog is en dat door het gebrek aan impulsen<br />
van anderen de schoolleiding een stempel drukt op de school. Naarmate het bestuur,<br />
ouders en/of leraren zich explicieter bezig houden met de school is het interactiepatroon<br />
complexer. Er moet meer worden geïnvesteerd in consensusvorming. Een voordeel van<br />
een actieve en kritische opstelling van bestuur, ouders en leraren is dat ze sparring partner<br />
voor de schoolleiding kunnen zijn en de schoolleiding kunnen ondersteunen.<br />
De omgeving van een bestuur met één school is doorgaans vrij overzichtelijk en weinig<br />
complex. Bestuur en school hebben beide vrij rechtstreeks met de bestuurlijke omgeving<br />
te maken. De schoolleiding is het aanspreekpunt of de schakel tussen school en<br />
sociale omgeving. De professionele omgeving bestaat uit <strong>scholen</strong> van andere besturen en<br />
andere instanties. Wel is aannemelijk dat een school die als enige onder een bestuur valt<br />
meer concurrentie ondervindt dan <strong>scholen</strong> die met meer <strong>scholen</strong> onder een bestuur<br />
B.2-8 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
vallen en bijvoorbeeld op bestuursniveau afspraken hebben gemaakt over hun wervingsgebied.<br />
Op basis van het voorgaande kan geconcludeerd worden dat deze vorm van bestuurlijke<br />
inrichting weinig complex is: weinig pluriform, met een vrij gesloten karakter en met verhoudingsgewijs<br />
weinig interdependenties. Het aantal actoren en het aantal verschillende<br />
actoren is namelijk relatief gering, er zijn minder verschillende opvattingen en belangen<br />
en de interactiepatronen zijn relatief eenvoudig. Men is in theorie wel sterk afhankelijk<br />
van elkaar, maar in de praktijk is de schoolleiding doorgaans de centrale actor die relatief<br />
autonoom opereert. De autonomie van de school is relatief groot. Tegelijkertijd is de<br />
vorm ook kwetsbaar, omdat het risico bestaat dat het geringe aantal verschillende actoren<br />
elkaar weinig of niet zullen aanvullen. Het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> is vaak erg<br />
afhankelijk van de schoolleiding. Er zijn vergeleken met andere bestuurlijke vormen vaak<br />
weinig andere actoren die de schoolleiding kunnen ondersteunen en/of als ‘sparring-partner’<br />
kunnen optreden.<br />
SCHOOLBESTUREN MET MEER SCHOLEN IN HET PRIMAIR ONDERWIJS (B)<br />
Schoolbesturen met meer <strong>scholen</strong> en de daaronder vallende <strong>scholen</strong> zelf hebben te<br />
maken met meer en meer verschillende actoren dan in de situatie van een bestuur met<br />
één school. Immers, de <strong>scholen</strong> hebben naast hun contacten met <strong>scholen</strong> van andere<br />
besturen ook te maken met de andere <strong>scholen</strong> van hetzelfde bestuur. Ook zijn er steeds<br />
vaker bovenschools managers en meerscholige directeuren (directeuren die directeur zijn<br />
van meer <strong>scholen</strong> tegelijk). De betrokken <strong>scholen</strong> hebben ten opzichte van elkaar op veel<br />
punten een vergelijkbare positie binnen het bestuur. Een belangrijk verschilpunt kan het<br />
beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de schoolleidingen van de onderscheiden <strong>scholen</strong> zijn.<br />
Hierdoor, en door het grotere aantal actoren en het grotere aantal verschillende actoren<br />
(in vergelijking tot een éénpitter), zijn de interactiepatronen verhoudingsgewijs meer<br />
complex en vereisen ze meer afstemming en overleg. De afstand tussen het bestuur en<br />
de leraren is groter, waardoor de rol van de schoolleiding als schakel tussen het bestuur<br />
en leraren belangrijker wordt. In veel gevallen stuurt het bestuur op hoofdlijnen en ligt<br />
de uitvoering van het beleid in handen van het bovenschools management (voor schooloverstijgende<br />
zaken) en de schoolleidingen (Zie ook hoofdstuk 4 van dit advies).<br />
Vergeleken met schoolbesturen met één school is deze vorm minder kwetsbaar. Risico’s<br />
kunnen meer worden gespreid. Met de extra laag van bovenschools managers kunnen<br />
efficiency-voordelen behaald worden en is het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van een school<br />
minder afhankelijk van één of twee personen, de schoolleiding. Ook hoeft niet elke<br />
schoolleiding telkens het wiel opnieuw uit te vinden, men kan steun vinden bij collega<strong>scholen</strong><br />
en bij het bovenschools management.<br />
De omgeving van een bestuur met meer <strong>scholen</strong> is vanuit het perspectief van het bestuur<br />
complexer dan bij een bestuur met één school. Vanuit het perspectief van de <strong>scholen</strong> is<br />
de complexiteit van de omgeving min of meer gelijk aan of zelfs geringer dan bij een<br />
bestuur met één school. De omgeving is met name minder complex in het geval het<br />
bestuur en/of het bovenschools management (een deel van) de contacten met de omgeving<br />
voor hun rekening neemt/nemen.<br />
Op grond van het voorgaande kan deze vorm van bestuurlijke inrichting worden getypeerd<br />
als een meer complexe vorm: meer pluriform, intern meer open en met meer interdependenties<br />
(vergeleken met de vorm van een bestuur met één school). De autonomie<br />
Bijlage 2 B.2-9
van de <strong>scholen</strong> en hun respectieve schoolleidingen is verhoudingsgewijs geringer, maar<br />
de <strong>scholen</strong> zijn ook minder kwetsbaar, met name vanwege de mogelijkheden voor steun<br />
van andere <strong>scholen</strong>, schoolleiders en bovenschools managers.<br />
SCHOOLBESTUREN MET ÉÉN CATEGORALE SCHOOL IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS (C)<br />
Op veel punten lijken de onderlinge verhoudingen op die bij een bestuur met één school<br />
in het primair onderwijs. Het aantal actoren en de verschillen tussen actoren zijn op<br />
hoofdlijnen vergelijkbaar. Een verschil is dat er in het voortgezet onderwijs meer functies<br />
zijn en dat leraren in verschillende vakken lesgeven. Ook anders dan in het primair<br />
onderwijs heeft een ‘éénpitter’ in het voortgezet onderwijs vaak een wat omvangrijker<br />
schoolleiding: een (klein) team dat uit meer leidinggevenden bestaat. Een voordeel hiervan<br />
is dat leidinggevende taken kunnen worden verdeeld.<br />
De omgeving van een schoolbestuur met één vo-school is op hoofdlijnen vergelijkbaar<br />
met de situatie van een bestuur met één po-school. Een verschil is dat de component<br />
‘sociale omgeving’ in het voortgezet onderwijs een andere rol speelt dan in het primair<br />
onderwijs, omdat het wervingsgebied van de vo-school niet beperkt is tot de buurt of<br />
wijk. De ouderparticipatie in de school is vaak kleiner dan in het po.<br />
Geconcludeerd kan worden dat deze vorm van bestuurlijke inrichting over het geheel<br />
genomen vergelijkbaar is met de situatie van een bestuur met één school in het primair<br />
onderwijs: weinig pluriform, een vrij gesloten karakter en verhoudingsgewijs weinig<br />
interdependenties. Verschillen zitten in het grotere aantal functies in een vo-school, de<br />
wat omvangrijker schoolleiding en de verhoudingsgewijs geringere impact van de sociale<br />
omgeving.<br />
SCHOOLBESTUREN MET ÉÉN SCHOLENGEMEENSCHAP IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS (D)<br />
Bij een schoolbestuur met één <strong>scholen</strong>gemeenschap is het aantal actoren groter en meer<br />
verschillend dan bij een bestuur met één categorale school. Er zijn immers meer schoolsoorten<br />
en de schoolleiding is vaak omvangrijker omdat er afdelingsmanagers en/of locatiemanagers<br />
zijn. De schoolsoorten zijn op veel punten vergelijkbaar qua positie binnen<br />
de <strong>scholen</strong>gemeenschap, maar er zijn ook verschillen vanwege verschillen in het onderwijsaanbod,<br />
de inrichting van de lokalen, het type leerlingen, de leraren, de soort externe<br />
contacten en dergelijke. Ook zal het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> van de schoolleiding van<br />
de onderscheiden schoolsoorten (afdelingsmanagers/ locatiemanagers) verschillen.<br />
Doordat er meer en meer verschillende typen actoren aanwezig zijn, zijn er meer meningen,<br />
opvattingen en belangen die eventueel tegenstrijdig kunnen zijn.<br />
In veel gevallen heeft de <strong>scholen</strong>gemeenschap een redelijke mate van autonomie ten<br />
opzichte van het bestuur, met name wanneer het bestuur op hoofdlijnen stuurt en de uitvoering<br />
van het beleid aan de schoolleiding overlaat. Mutatis mutandis geldt dit voor de<br />
relatie tussen de centrale leiding en de afdelingsmanagers/locatiemanagers. Net als bij<br />
andere bestuurlijke vormen heeft de schoolleiding een sleutelrol, maar omdat de schoolleiding<br />
uit meer personen bestaat is men minder kwetsbaar dan bij een kleiner management;<br />
het beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> is niet afhankelijk van één of twee personen.<br />
De omgeving van een bestuur met één <strong>scholen</strong>gemeenschap is complexer dan bij een<br />
bestuur met één categorale vo-school. Onder meer speelt mee dat een <strong>scholen</strong>gemeenschap<br />
- en zeker een brede <strong>scholen</strong>gemeenschap - vanwege de diverse schooltypen met<br />
B.2-10 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
meer regelgeving te maken heeft. De sociale omgeving en de professionele omgeving<br />
zijn meer divers dan bij een bestuur met een categorale vo-school, maar de competitieve<br />
omgeving is vergelijkbaar.<br />
De conclusie is dat deze vorm van bestuurlijke inrichting relatief complex is: tamelijk pluriform,<br />
redelijk open en met vrij sterke interdependenties. De kwetsbaarheid wordt verminderd<br />
doordat verschillende actoren elkaar kunnen aanvullen en/of versterken. Dit kan<br />
wel ten koste gaan van de autonomie van de betrokkenen.<br />
SCHOOLBESTUREN MET EEN GROEP SCHOLEN EN/OF SCHOLENGEMEENSCHAPPEN (E)<br />
Deze vorm van een schoolbestuur met een groep <strong>scholen</strong> en/of <strong>scholen</strong>gemeenschappen<br />
heeft in de praktijk allerlei verschijningsvormen. De <strong>scholen</strong> en/of <strong>scholen</strong>gemeenschappen<br />
die onder het bestuur vallen kunnen zowel categorale <strong>scholen</strong> zijn als smalle en<br />
brede <strong>scholen</strong>gemeenschappen. In een aantal gevallen is sprake van een ‘geclusterde’<br />
structuur in de zin dat een aantal <strong>scholen</strong>(gemeenschappen) gegroepeerd zijn tot een<br />
<strong>scholen</strong>groep die als groep vervolgens onder het bestuur valt. (Dit kan verband houden<br />
met de wijze van bekostiging, zie paragraaf 6.1.3 van dit advies). In sommige gevallen is<br />
het bestuur omgevormd tot een raad van toezicht met daaronder een college van bestuur<br />
of centrale directie. Meestal is er een bestuursbureau dat zowel het bestuur als de <strong>scholen</strong><br />
ondersteunt.<br />
In alle gevallen zijn bij deze vorm veel en veel diverse actoren betrokken, doorgaans in<br />
een (sterk) gelaagde structuur waarbinnen tussenlagen de schakels vormen tussen hogere<br />
en lagere lagen. De interactiepatronen zijn hierdoor complex. Tussen het bestuur en de<br />
schoolleidingen is meestal een redelijk grote afstand. Tussen het bestuur en de leraren is<br />
sprake van een zeer grote afstand. Ook de afstand tussen centrale directie en leraren kan<br />
groot zijn.<br />
Tussen bestuur en management zijn er doorgaans wel duidelijke afspraken over de verdeling<br />
van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. In een aantal gevallen is er een duidelijke<br />
invloed van het bestuur op het beleid van <strong>scholen</strong>. Dit wil niet zeggen dat de<br />
<strong>scholen</strong> geen eigen beleidsruimte hebben, maar deze wordt wel gevormd door de kaders<br />
die het bestuur aangeeft. De centrale directies en schoolleiders houden zich bezig met de<br />
uitvoering van het beleid dat door het bestuur is geformuleerd en tevens met het eigen<br />
te formuleren en uit te voeren schoolbeleid. Soms kan er een spanning zijn tussen de<br />
ruimte die de school van het bestuur krijgt en de ruimte die de school zou willen.<br />
Schoolleiders met veel beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> kunnen het gevoel hebben te zeer te<br />
worden ingeperkt; anderen zouden wellicht meer sturing wensen. De kunst van het<br />
bestuur is om daarmee om te gaan. Een knelpunt kan zijn om vanaf een lager managementniveau<br />
invloed te hebben op bestuursbeslissingen. Die invloed loopt immers niet<br />
direct maar via allerlei tussenlagen. Ook kan het moeilijk zijn om binnen een dergelijk<br />
groot, gedifferentieerd en gelaagd verband consensus te verkrijgen. Een voordeel kan<br />
echter liggen in een grotere efficiency.<br />
Vanuit het perspectief van de <strong>scholen</strong> is de bestuurlijke omgeving complex. De <strong>scholen</strong><br />
hebben te maken met dezelfde regels waar <strong>scholen</strong> die als enige onder een bestuur vallen<br />
ook mee te maken hebben, maar daarnaast ook met regels die door het schoolbestuur<br />
en/of de centrale directie worden opgesteld. De sociale en professionele omgeving<br />
is vergelijkbaar met die van besturen met een <strong>scholen</strong>gemeenschap, zij het dat de schaal<br />
Bijlage 2 B.2-11
nu groter is. De competitieve omgeving kan wat anders van karakter zijn, omdat bij een<br />
school die onder een bestuur met meer <strong>scholen</strong> valt, een deel van de competitie wordt<br />
‘uitgeschakeld’ omdat het collega-<strong>scholen</strong> van het bestuur zijn.<br />
Geconcludeerd kan worden dat bij deze vorm van bestuurlijke inrichting duidelijk sprake<br />
is van pluriformiteit. Er zijn veel verschillende opvattingen en belangen. Dit kan de sturing<br />
bemoeilijken, maar aan de andere kant zijn er veel mogelijkheden voor onderlinge<br />
ondersteuning en wederzijdse aanvulling. Dit maakt deze vorm van bestuurlijke inrichting<br />
minder kwetsbaar dan een kleiner verband. Verder kan deze vorm als open worden<br />
getypeerd. Er zijn ook veel interdependenties tussen actoren. Deze kunnen balans brengen<br />
in de pluriforme en open organisatie. Een nadeel daarvan is dat door de wederzijdse<br />
afhankelijkheden de betrokken actoren relatief weinig bewegingsvrijheid hebben.<br />
Bijlage 2.2<br />
Samenwerkingsvormen<br />
In deze bijlage 2.2 worden eerst verschillende soorten samenwerking beschreven. Het<br />
gaat om samenwerking van het primair en/of voortgezet onderwijs met andere onderwijspartners<br />
(2.2.1) en tussen primair en/of voortgezet onderwijs en andere partners dan<br />
onderwijs (2.2.2). Daarna volgt een analyse van die samenwerkingsvormen (2.2.3).<br />
Paragraaf 6.1.4 van dit advies is gebaseerd op deze bijlage 2.2.<br />
2.2.1 SAMENWERKING BINNEN HET ONDERWIJS<br />
In deze paragraaf worden beschreven: samenwerking in het kader van bestuurlijke krachtenbundeling,<br />
samenwerking in het kader van Weer Samen Naar School (WSNS), samenwerking<br />
in het kader van havo/vwo-netwerken en vmbo-netwerken, samenwerking tussen<br />
vmbo en svo in het kader van de zorgstructuur, samenwerking tussen vmbo en<br />
secundair beroepsonderwijs, en samenwerking tussen vo-<strong>scholen</strong> en lerarenopleidingen<br />
in het kader van Educatief Partnerschap.<br />
SAMENWERKING VAN BESTUREN IN HET KADER VAN DE REGELING BESTUURLIJKE<br />
KRACHTENBUNDELING<br />
Zowel in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs werken besturen steeds<br />
vaker met elkaar samen. Een toenemend aantal samenwerkingsverbanden doet een<br />
beroep op de stimuleringsregeling bestuurlijke krachtenbundeling (voor beide sectoren is<br />
er een eigen regeling; zie bijlage 2.1). Wanneer men een samenwerkingsverband vormt<br />
moet men afspraken maken over samenwerking op personeel en materieel vlak. Het geld<br />
dat men in het kader van bestuurlijke krachtenbundeling ontvangt kan men op verschillende<br />
manieren gebruiken, zowel op onderwijsinhoudelijk vlak als in de bestuurlijk-organisatorische<br />
samenwerking. Het onderstaande voorbeeld gaat over onderwijsinhoudelijke<br />
samenwerking.<br />
Panta Rhei is een stichting van vier samenwerkende basis<strong>scholen</strong> in Helmond. Met behoud van de<br />
eigen identiteit en sfeer binnen de school, worden kennis, vaardigheden en netwerken gebundeld.<br />
Het uitgangspunt hierbij is dat <strong>scholen</strong> elkaar aanvullen om de kwaliteit van het basisonderwijs te<br />
verbeteren. De bestuursstructuur is eenvoudig; de vier betrokken directeuren vormen samen met<br />
vier bestuursleden van de schoolbesturen het stichtingsbestuur. Dit stichtingsbestuur houdt zich<br />
alleen bezig met een onderwijsinhoudelijke samenwerking. Elk betrokken bevoegd gezagsorgaan<br />
B.2-12 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
ehoudt dus zijn positie als werkgever. Panta Rhei is binnen het kader van bestuurlijke schaalvergroting<br />
gericht op de kwaliteitsverbetering van de betrokken <strong>scholen</strong> en is niet zo zeer gericht op<br />
het behalen van schaalvergrotingsvoordelen en het vermijden van risico’s. Speerpunten in het<br />
beleid van Panta Rhei zijn: verantwoording afleggen over de kwaliteit van het onderwijs aan<br />
ouders, onderwijskansenbeleid, onderwijs aan het jonge kind (waaronder aandacht wordt besteed<br />
aan taalbeleid en ict) en integraal personeelsbeleid. Naast het speerpuntenbeleid heeft Panta Rhei<br />
een eigen opleidingscentrum opgericht om alle 130 personeelsleden op het gebied van ICT te<br />
<strong>scholen</strong> zodat zij in het bezit komen van het ‘digitaal rijbewijs onderwijs’. Ook kunnen ouders van<br />
leerlingen van dit opleidingscentrum gebruik maken. Het samenwerkingsverband heeft voor het<br />
schooljaar 2000/2001 een beroep gedaan op de stimuleringsregeling van het ministerie. De middelen<br />
die de school in het kader van deze regeling ontvangt, worden gebruikt voor de bovengenoemde<br />
onderwerpen en het opleidingscentrum. Een positief effect van de samenwerking zijn de<br />
korte lijnen tussen de stichting en de <strong>scholen</strong> (bron: Brochure Panta Rhei, 2000).<br />
SAMENWERKING IN HET KADER VAN WEER SAMEN NAAR SCHOOL<br />
Met het Weer Samen Naar School-beleid wordt beoogd de zorg voor leerlingen met<br />
bepaalde leer- of opvoedingsproblemen binnen de basisschool te verbeteren, zodat minder<br />
van deze leerlingen hoeven te worden verwezen naar speciale <strong>scholen</strong> voor basisonderwijs.<br />
Om dit beleid gestalte te geven zijn <strong>scholen</strong> voor basisonderwijs en <strong>scholen</strong> voor<br />
speciaal basisonderwijs aangesloten bij samenwerkingsbanden WSNS. Binnen zo’n samenwerkingsverband<br />
moeten basis<strong>scholen</strong> en <strong>scholen</strong> voor speciaal basisonderwijs onderlinge<br />
afspraken maken over de opvang van leerlingen met specifieke leer- of opvoedingsproblemen.<br />
Ieder samenwerkingsverband heeft een coördinator en een centrale dienst. De coördinator<br />
heeft in de meeste gevallen een onderwijsachtergrond (basisonderwijs, speciaal basisonderwijs<br />
of schoolbegeleidingsdienst). Een groot deel van de coördinatoren moet zijn<br />
tijd verdelen over beheers- en zorginhoudelijke taken. De centrale dienst vormt het administratief<br />
uitvoeringsorgaan en verdeelt de middelen. Naast de coördinator en de centrale<br />
dienst zijn er binnen het samenwerkingsverband en de school verschillende zorgfunctionarissen<br />
actief. In het samenwerkingsverband komt met name de (preventieve) ambulante<br />
begeleider veel voor. In bijna alle <strong>scholen</strong> is een interne begeleider aanwezig.<br />
Op 1 oktober 2000 waren er 248 samenwerkingsverbanden. Een samenwerkingsverband<br />
telt gemiddeld 29,9 <strong>scholen</strong>: 28,4 basis<strong>scholen</strong> en 1,5 <strong>scholen</strong> voor speciaal basisonderwijs.<br />
Het gemiddeld aantal leerlingen per samenwerkingsverband bedroeg 6643, van wie<br />
6235 op de basis<strong>scholen</strong> en 208 op de speciale <strong>scholen</strong> voor basisonderwijs (OCenW,<br />
2001b). Uit het PMPO-rapport De stand van zaken in de WSNS-samenwerkingsverbanden<br />
in het schooljaar 1999/2000 (PMPO, 2000) blijkt dat de samenwerkingsverbanden voor<br />
hun bestuurlijke vormgeving vooral kiezen voor lichtere bestuurlijke constructies zoals<br />
overeenkomsten en federaties. Ongeveer een vijfde deel van de samenwerkingsverbanden<br />
werkt op basis van een overeenkomst en tweederde werkt met een federatief model.<br />
Minder vaak komen het model ‘federatie plus’ en het één-bestuursmodel voor.<br />
Overigens hangt de eerder genoemde bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs<br />
samen met de WSNS-samenwerkingsverbanden (Annevelink, Witziers & Bosker, 2000). De<br />
meeste WSNS-samenwerkingsverbanden zijn interzuilair. Bestuurlijke krachtenbundeling<br />
(BKB) vindt in de meeste gevallen plaats binnen een bepaalde zuil, omdat men vindt dat<br />
het maken van afspraken over personeelsbeleid, materieel beleid en de organisatie van<br />
Bijlage 2 B.2-13
het bestuur en management, makkelijker is te realiseren binnen één zuil dan tussen zuilen.<br />
In een aantal gevallen combineert men WSNS en BKB door binnen de grenzen van een<br />
WSNS-samenwerkingsverband de krachten te bundelen van een aantal besturen van<br />
dezelfde denominatie. De combinatie van inhoudelijke samenwerking en bestuurlijke<br />
samenwerking die op deze wijze wordt gerealiseerd levert zowel van uit het perspectief<br />
van WSNS als vanuit dat van BKB onder meer bestuurlijke voordelen op in die zin dat<br />
besluitvorming, coördinatie en overleg in principe beter en makkelijker kunnen verlopen.<br />
SAMENWERKING IN HET KADER VAN HAVO/VWO-NETWERKEN EN VMBO-NETWERKEN<br />
Ter bevordering van het schoolontwikkelingsproces in de Tweede Fase van het voortgezet<br />
onderwijs zijn in opdracht van het ministerie netwerken havo/vwo gestart. De<br />
gedachte achter deze netwerken is om in plaats van het traditionele aanbod van cursussen<br />
en trainingen, netwerken van leraren op te zetten die als steun kunnen dienen bij het<br />
vormgeven van onderwijsvernieuwingen. Via de netwerken kunnen ervaringen en deskundigheid<br />
tussen leden worden uitgewisseld. In totaal zijn er ruim zestig netwerken<br />
gerealiseerd. Bij het merendeel daarvan lag het initiatief tot vorming van het netwerk bij<br />
de <strong>scholen</strong>, enkele zijn geïnitieerd door het PMVO en het ministerie van OCenW. De netwerken<br />
zijn gesubsidieerd door het ministerie van OCenW. Deze subsidie is inmiddels<br />
gestopt, maar een aantal netwerken bestaat desalniettemin nog.<br />
De netwerken hebben geen bevoegdheden en kennen geen juridische constructie. Veel<br />
van de netwerken havo/vwo hadden/hebben betrekking op onderwijskundige thema’s die<br />
met de Tweede Fase en het studiehuis te maken hebben. Voorbeelden hiervan zijn: didactiek<br />
van het studiehuis, materiaalontwikkeling, management en schoolontwikkeling en<br />
ICT. Verder zijn er aansluitingsnetwerken waarbinnen <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs<br />
samenwerken met instellingen voor hoger onderwijs, multifunctionele netwerken (netwerk<br />
die binnen een bepaalde regio, op alle niveaus, aan veel verschillende thema’s werken),<br />
besloten netwerken (netwerken op basis van een religieuze grondslag of onderwijsvisie)<br />
en hybride-netwerken (mengvormen van een netwerk met een experimenteel karakter<br />
en een ‘gewoon’ netwerk waarin het collegiaal leren centraal staat).<br />
Een voorbeeld van een multifunctioneel netwerk is het Netwerk Zeeland. Toen het netwerk startte,<br />
werkten schoolleiders, mentoren en leraren samen aan verschillende thema’s. Het overkoepelende<br />
thema was de inrichting van de Tweede Fase van het Studiehuis. Drijfveer voor <strong>scholen</strong> om aan het<br />
netwerk deel te nemen was de gedachte dat zij niet zelf het wiel hoefden uit te vinden en van<br />
elkaar konden leren en ondersteunen bij de invoering van de tweede fase. Volgens de deelnemers<br />
levert het netwerk niet alleen concrete producten op zoals: een studiewijzer, een wegwijzer voor<br />
samenwerkend leren en een boekje over vaardigheidsonderwijs, maar is het netwerk ook een<br />
goede leeromgeving waarbinnen ruimte is voor feedback, ondersteuning en reflectie op de eigen<br />
schoolcultuur (bron: PMVO, 2000).<br />
In het verlengde van de netwerken havo/vwo zijn in het schooljaar 1999/2000 vmbo-netwerken<br />
gestart. Net als bij de netwerken havo/vwo is het bij de vmbo-netwerken de<br />
bedoeling <strong>scholen</strong> ondersteuning te bieden bij de invoering van de vernieuwingen, in dit<br />
geval in het vmbo. In de netwerken houdt men zich onder meer bezig met onderwijskundige<br />
vernieuwing, activerende didactiek en de rol van de leraar daarbij, leren leren, doorlopende<br />
leerlijnen, het invoeren van kernteams en het uitbouwen van samenwerking met<br />
partners in andere onderwijssectoren.<br />
B.2-14 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
SAMENWERKING TUSSEN VMBO EN SPECIAAL VOORTGEZET ONDERWIJS (SVO) IN HET KADER<br />
VAN DE ZORGSTRUCTUUR<br />
Een met de samenwerking in het kader van WSNS vergelijkbare samenwerking is die tussen<br />
vmbo en speciaal voortgezet onderwijs (svo) in het kader van de zorgstructuur. Deze<br />
vorm van samenwerking ligt in het verlengde van de genoemde vmbo-netwerken. De<br />
achtergrond van de samenwerkingsverbanden ligt ook in de samenvoeging van vbo en<br />
mavo tot vmbo. Daarbij is via regelgeving voorzien in leerwegen, leerwegondersteunend<br />
onderwijs, praktijkonderwijs en de verplichting voor <strong>scholen</strong> om deel te nemen aan een<br />
samenwerkingsverband. Het streven is zoveel mogelijk leerlingen de leerwegen van het<br />
vmbo met goed gevolg te laten voltooien. Voor zover leerlingen orthopedagogische of<br />
orthodidactische hulp nodig hebben, moet de in het svo aanwezige deskundigheid worden<br />
ingezet. Deze samenwerking tussen vmbo en svo moet onder meer leiden tot een<br />
afremming van de groei van het speciaal onderwijs. De samenwerkingsverbanden hebben<br />
een verschillende omvang in aantallen <strong>scholen</strong> en aantallen leerlingen. Ook de samenstelling<br />
van de samenwerkingsverbanden varieert.<br />
Een voorbeeld van samenwerking tussen vmbo en speciaal voortgezet onderwijs is de Stichting<br />
zorgstructuur voortgezet onderwijs IJssel-Vecht. Deze stichting heeft een dienst opgezet waaraan<br />
personeel is verbonden. Dit personeel is werkzaam in een samenwerkingsverband dat ervoor moet<br />
zorgen dat de opbouw van de zorgstructuur binnen de <strong>scholen</strong> gestalte krijgt. Het samenwerkingsverband<br />
onderhoudt contacten met de <strong>scholen</strong>, via de permanente commissie leerlingenzorg<br />
(pcl), en met gemeenten met betrekking tot de financiering van huisvesting van het ortho-pedagogisch<br />
en didactisch centrum (opdc) en de opvang van voortijdige schoolverlaters. Het belangrijkste<br />
doel van het samenwerkingsverband is de verhoging van de zorgkwaliteit van de individuele <strong>scholen</strong><br />
(bron: Uitleg, VMBO Centraal, 31 januari 2001).<br />
SAMENWERKING TUSSEN VMBO EN SECUNDAIR BEROEPSONDERWIJS<br />
Samenwerking tussen <strong>scholen</strong> voor het vmbo en het secundair beroepsonderwijs komt<br />
momenteel op eigen initiatief tot stand en kan inhoudelijk of organisatorisch van aard<br />
zijn of betrekking hebben op de huisvesting. De samenwerking kan op verschillende<br />
manieren gestalte krijgen. Ten eerste kunnen vmbo-<strong>scholen</strong> hun technische opleiding<br />
fysiek onderbrengen bij een regionaal opleidingscentrum. Dit houdt in dat bepaalde voorzieningen<br />
gezamenlijk gebruikt worden; samenwerking krijgt op deze manier een facilitair<br />
karakter. Ten tweede is uitwisseling van leraren van een vmbo-school en een roc<br />
mogelijk. Dit gebeurt via detachering waardoor de rechtspositie van de leraar hetzelfde<br />
blijft. Ten derde kan een school voor vmbo ook kiezen voor fusie met een bve-instelling<br />
waar al voortgezet onderwijs wordt gegeven. Het personeel kan dan kiezen voor welk<br />
type onderwijs hij/zij wil worden ingezet. Dit betekent dat de betreffende leraar ook een<br />
keuze moet maken voor de CAO van het vo of die van de bve-sector.<br />
In Den Helder is een samenwerkingsverband opgericht waarbij de afdeling techniek van een vmboschool<br />
en de afdeling techniek van het mbo één gebouw delen. Het voordeel van zo’n samenwerking<br />
is het kunnen delen van de (dure) praktijklokalen en een gezamenlijke inkoop van materialen.<br />
Ook wordt (langzaam) toegewerkt naar een onderwijsinhoudelijke samenwerking. Waar dat mogelijk<br />
is, wordt leerstof van het mbo behandeld in het vmbo (om ervoor te zorgen dat de overlap<br />
eruit wordt gehaald). In dit samenwerkingsverband ligt het accent op het bevorderen van de<br />
beroepsgerichte kolom. Dit wil zeggen dat een doorlopende leerlijn tussen het vmbo, het mbo en<br />
het hbo wordt gecreëerd (bron: Uitleg, 14 maart 2001).<br />
Bijlage 2 B.2-15
In de regio Rijnmond hebben een vmbo-school en een bve-instelling gezamenlijk het initiatief<br />
genomen tot samenwerking waarbij vooral inhoudelijke doelstellingen een rol spelen. Een gedeelde<br />
(nieuwe) inhoudelijke visie op de pedagogische en didactische aanpak in het vmbo én de bveinstelling<br />
zou op de lange termijn het resultaat moeten laten zien dat er één beroepskolom ontstaat<br />
met goede aansluitingen tussen het vmbo, het mbo en het hbo. Een doorlopende leerlijn tussen<br />
de verschillende onderwijsinstellingen bevordert de loopbaanmogelijkheden van leerlingen.<br />
(bron: Uitleg, VMBO Centraal, 4 april 2001).<br />
In Groningen-Stadskanaal-Appingedam (Zuidoost-Groningen) werken het vmbo en het secundair<br />
beroepsonderwijs samen om een doorlopende, verticale leerlijn te realiseren en vanwege organisatorische<br />
redenen. In dit gebied zijn er voor het vmbo maar weinig andere vo-<strong>scholen</strong> om mee<br />
samen te werken. Hierdoor, en doordat bij de invoering van het vmbo kleine afdelingen gesloten<br />
moesten worden, is men min of meer gedwongen geweest om een samenwerking tot stand te<br />
brengen tussen de <strong>scholen</strong>gemeenschap (incl. een vbo-afdeling), een school voor het vmbo en een<br />
mbo-instelling. (bron: Uitleg, 14 maart 2001).<br />
In 2002 moeten alle vmbo-<strong>scholen</strong> samenwerken met de regionale opleidingscentra in<br />
hun regio. 33 Doelstelling van de samenwerking is om via aansluitingsprojecten de overgang<br />
tussen het vmbo en het secundair beroepsonderwijs goed te laten verlopen, zodat<br />
er een doorlopende leerlijn ontstaat. Er zijn diverse aansluitingsprojecten gestart. Van de<br />
roc’s is 90% en van de vmbo-<strong>scholen</strong> is 70% bij zo’n aansluitingsproject betrokken. Het<br />
ministerie van OCenW heeft extra geld uitgetrokken voor deze projecten.<br />
SAMENWERKING TUSSEN VO-SCHOLEN EN LERARENOPLEIDINGEN IN HET KADER VAN EDUCATIEF<br />
PARTNERSCHAP<br />
De tweedegraads lerarenopleidingen hebben in 1999 door middel van een gezamenlijk<br />
plan, het initiatief genomen tot het zogeheten Educatief Partnerschap: het opzetten van<br />
samenwerkingsrelaties tussen lerarenopleidingen en vo-<strong>scholen</strong> en roc’s. Beoogd wordt in<br />
totaal 140 samenwerkingsovereenkomsten te sluiten: te weten 105 met vo-<strong>scholen</strong> en 35<br />
met roc’s. De inhoud van deze samenwerkingsverbanden kan variëren. In een samenwerkingsovereenkomst<br />
worden in ieder geval afspraken gemaakt over zaken zoals: het duaal<br />
en initieel opleiden van leraren voor de school, het deelnemen van onderwijspersoneel<br />
aan urgentieprogramma’s (bedoeld om het acute tekort aan leraren te bestrijden) en het<br />
professionaliseren van leraren. Het ondersteunen van <strong>scholen</strong> bij de invoering van onderwijsvernieuwingen<br />
kan hieraan worden toegevoegd.<br />
Er kunnen verschillende redenen worden genoemd voor samenwerking tussen vo-<strong>scholen</strong><br />
en instellingen voor hoger onderwijs. Ten eerste kan door samenwerking beter worden<br />
nagegaan welke specifieke wensen en behoeften <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs en<br />
instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie hebben op het terrein van<br />
het opleiden van leraren. Ten tweede kan worden nagegaan welke juridische status en<br />
bestuurlijke vormen voor de samenwerking passen bij de inhoud en de aard van de<br />
samenwerking. Tot slot kan via samenwerkingsverbanden een netwerk van lerarenopleidingen<br />
en <strong>scholen</strong> worden opgebouwd, waardoor meer mogelijkheden ontstaan voor de<br />
ontwikkeling van duale initiële opleidingen, urgentieprogramma’s en innovatie- en professionaliseringsprojecten.<br />
33 Uitleg, VMBO Centraal, 4 april 2001.<br />
B.2-16 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Een voorbeeld van deze vorm van samenwerking is het samenwerkingsverband tussen vier <strong>scholen</strong><br />
voor voortgezet onderwijs in de regio Gelderland en het Instituut voor Leraar en School (ILS). 34<br />
Dit samenwerkingsverband wil in een pilot de begeleiding-op-de-werkplek van beginnende, zelfstandige<br />
leraren verkennen en daarbij de ontwikkeling in de richting van een expertisecentrum en<br />
opleidingsschool inzetten. Het uitgangspunt hierbij is dat er meer congruentie komt tussen de<br />
school en de opleiding. Het is de bedoeling dat er een blauwdruk wordt ontwikkeld waarin een<br />
aantal condities wordt geformuleerd. Deze blauwdruk is een handreiking voor <strong>scholen</strong> om een<br />
krachtige leeromgeving voor beginnende, zelfstandige leraren te creëren. De condities hebben<br />
betrekking op: 1. een nieuwe inrichting van de leerroute, 2. een begeleidingsmodel over het leren<br />
op de werkplek, 3. randvoorwaarden op de school en 4. randvoorwaarden op de lerarenopleiding.<br />
De pilot is in de loop van 2001 van start gegaan; in september 2001 hebben de vier betrokken<br />
<strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs hun keuzen ten aanzien van de invulling van de blauwdruk<br />
bekend gemaakt. (Bron: Telefonisch interview met de Hogeschool Arnhem en Nijmegen)<br />
Een ander voorbeeld is de regionale samenwerking tussen <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs in<br />
Noord-Nederland en de tweedegraads lerarenopleiding van de Noordelijke Hogeschool Leeuwarden<br />
(NHL) en de universitaire lerarenopleiding van de Universiteit Groningen. Deze samenwerking komt<br />
voort uit de gedachte dat een herbezinning op de taakverdeling tussen opleiding en school wenselijk<br />
is. Het plan is om met ‘opleiders in de school’ te gaan werken: leraren die zich in de school<br />
gaan bezig houden met de professionele ontwikkeling van leraren in opleiding (lio’s), zij-instromers,<br />
leraren die zich willen ontwikkelen tot expert leraar, beginnende leraren en invalleerkrachten<br />
Om de ‘opleiders in de school’ voor te bereiden op hun taak is in maart 2001 als pilot de cursus<br />
‘Samen-scholing’ van start gegaan. Tot nu toe hebben zeven <strong>scholen</strong> aan deze pilot deelgenomen.<br />
(Bron: Telefonisch interview met de Noordelijke Hogeschool Leeuwarden)<br />
2.2.2 SAMENWERKING TUSSEN PRIMAIR EN/OF VOORTGEZET ONDERWIJS EN ANDERE<br />
PARTNERS DAN ONDERWIJS<br />
In deze paragraaf worden verschillende vormen van samenwerking tussen onderwijs en<br />
andere sectoren in drie groepen besproken. De eerste groep betreft samenwerking in het<br />
kader van het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden (A). De tweede groep<br />
betreft samenwerking in het kader van onderwijsondersteuning (B). De derde groep<br />
betreft publiek-private samenwerking (C).<br />
A SAMENWERKING IN HET KADER VAN VOORKOMEN EN BESTRIJDING VAN<br />
ONDERWIJSACHTERSTANDEN<br />
De samenwerkingsvormen die hier worden beschreven zijn feitelijk moeilijk van elkaar te<br />
scheiden. De brede school en de veilige school zijn beide gerelateerd aan het gemeentelijk<br />
onderwijsachterstandenbeleid (GOA). De voor- en vroegschoolse educatie wordt in<br />
2002 in het GOA ondergebracht. Ook de brede school en buitenschoolse activiteiten zijn<br />
aan elkaar verwant.<br />
GEMEENTELIJK ONDERWIJSACHTERSTANDENBELEID<br />
Het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (GOA-beleid) is lokaal beleid dat gericht<br />
is op het creëren van kansen voor kinderen uit achterstandsgroepen en het voorkómen<br />
en bestrijden van onderwijsachterstanden. In de wet Gemeentelijk Onderwijsachter-<br />
34 Het Instituut voor Leraar en School is een samenwerkingsverband tussen de universitaire lerarenopleiding van de Katholieke<br />
Universiteit Nijmegen en de tweedegraads lerarenopleiding van de hogeschool Arnhem/Nijmegen.<br />
Bijlage 2 B.2-17
standenbeleid (1997) is geregeld dat gemeenten en <strong>scholen</strong> zich gezamenlijk moeten<br />
inspannen om onderwijsachterstanden te bestrijden. Het kader voor het GOA-beleid<br />
wordt door de rijksoverheid beschreven in het Landelijk Beleidskader (LBK). Aan de hand<br />
van het LBK stellen gemeenten voor een periode van 4 jaar een onderwijsachterstandenplan<br />
op. In dit plan worden beslissingen vastgelegd, die in het op overeenstemming<br />
gericht overleg (oogo) met gemeente, <strong>scholen</strong> en andere instellingen zijn overeengekomen.<br />
Voor de uitvoering van dat plan wordt op lokaal niveau samengewerkt met verschillende<br />
instellingen buiten de school, bijvoorbeeld op het gebied van jeugdhulpverlening,<br />
welzijn, gezondheidszorg en voorschoolse opvang. Hieronder volgen vier voorbeelden:<br />
Een voorbeeld van samenwerking tussen onderwijs en jeugdzorg is het Time-out project voor tijdelijke<br />
schooluitvallers in Amsterdam. In het Time-outproject (TOP) kunnen leerlingen die tijdelijk<br />
van school worden verwijderd voor maximaal drie maanden geplaatst worden in een bovenschoolse<br />
voorziening die door jeugdzorg wordt verzorgd. Het TOP bestaat sinds het schooljaar 1997/98<br />
op 3 locaties, met elk een capaciteit van 12 plaatsen. Jaarlijks maken tussen de 80 en 90 leerlingen<br />
gebruik van deze voorziening. Het TOP is een uitvloeisel van het ‘protocol leerplicht en<br />
schoolverzuim’ waarin de gemeente met alle schoolbesturen dezelfde afspraken heeft gemaakt<br />
over verzuimbestrijding.<br />
Bijzonder aan de samenwerking is dat het initiatief bij de school ligt. De school bepaalt welke leerlingen,<br />
op grond van een aantal criteria, in het TOP wordt geplaatst. In dit verband moet de school<br />
goed op de hoogte zijn van wat de leerling wil en welke problemen de leerling heeft. Van de<br />
dienstverlenende instantie wordt verwacht dat zij kennis heeft van en over onderwijs (bron:<br />
Informatiebrochure van de Stuurgroep Landelijk Platform Jeugdzorg, Zaandam, z.j.).<br />
Een voorbeeld van structurele samenwerking tussen onderwijs en jeugdzorg vormen de zogeheten<br />
Preventie-units in het voortgezet onderwijs in Groningen en omstreken. Bij deze samenwerking<br />
functioneren preventie-teams als zorgteams rond de school. Deze teams bepalen welke zorg leerlingen<br />
met leer- en ontwikkelingsstoornissen of met gedragsproblemen nodig hebben. In het team<br />
zitten vertegenwoordigers van zowel de school als van de jeugdzorg. Ook de leerplichtambtenaar<br />
kan deel uit maken van het team. Leerlingen met psycho-sociale problemen en randgroepjongeren<br />
krijgen zo directe hulp en begeleiding (bron: Opgroeien in de stad. Nota Integraal Jeugdbeleid,<br />
Groningen 2000).<br />
Een derde voorbeeld in het kader van gemeentelijk beleid is samenwerking tussen gemeenten om<br />
de uitvoering van de leerplicht beter op elkaar af te stemmen. Om de aanpak van voortijdige<br />
schoolverlaters te verbeteren is het van belang dat de uitvoering van de leerplicht regionaal<br />
(gemeente-overstijgend) wordt aangepakt. Concreet betekent dit dat leerplichtambtenaren van verschillende<br />
gemeenten samenwerken waardoor meer uniformiteit ontstaat in de behandeling van<br />
leerplichtzaken en rechtsongelijkheid tussen leerlingen kan worden voorkomen. In 1999 zijn de<br />
Regionale Meld- en Coördinatiepunten een structureel onderdeel in het beleid voor opvang van<br />
voortijdige schoolverlaters geworden. Scholen ervaren de regionale aanpak als efficiënt omdat de<br />
aanmelding van leerlingen centraal is geregeld. Er is echter niet één specifieke succesvolle aanpak<br />
voor de regionalisering van leerplichttaken. Differentiatie (naar schaal, wensen en mogelijkheden)<br />
is wenselijk om keuzes te kunnen maken op welke onderdelen van leerplichttaken men regionaal<br />
wil samenwerken (bron: Sardes Bulletin, 2000, jrg.5, nr.2).<br />
Om risicoleerlingen extra zorg en begeleiding te bieden werken gemeenten, vo-<strong>scholen</strong> en het roc<br />
Friese Poort samen. Een begeleidingscommissie, bestaande uit: de GGD, GGZ, Stichting Jeugdzorg,<br />
Maatschappelijk Werk, speciaal voortgezet onderwijs en een leerplichtambtenaar, beoordeelt de<br />
B.2-18 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
aanvragen voor opvang van de risicoleerlingen en stelt per leerling een plan op om ervoor te zorgen<br />
dat de leerling weer wordt teruggeplaatst in het reguliere onderwijs. Op de school wordt een<br />
zorgcoördinator aangewezen. Vertegenwoordigers van de gemeente, de school en het roc vormen<br />
samen een beleidsgroep en bekijken of het project waarmaakt waarvoor het is bedoeld (bron: BVE<br />
Radius, januari 2001, nr.5).<br />
BREDE SCHOOL 35<br />
De brede school is gerelateerd aan het GOA en lokaal onderwijsbeleid. Een brede school<br />
is een netwerk van verschillende voorzieningen die samen streven naar een actieve deelname<br />
van kinderen aan verschillende facetten van de samenleving. Redenen voor het<br />
opzetten van een brede school kunnen variëren. Doelstellingen van de brede school zijn<br />
vaak: het bevorderen dat kinderen een goede dagindeling hebben, onderwijsachterstanden<br />
van kinderen bestrijden en het vergroten van sociale competenties van kinderen. De<br />
brede school is een initiatief dat vanuit verwante beleidsterreinen op lokaal niveau tot<br />
ontwikkeling is gekomen. Het netwerk van betrokken instanties varieert in samenstelling.<br />
Partners in het netwerk kunnen naast ouders en de gemeente onder meer zijn: de peuterspeelzaal,<br />
het buurthuis, het welzijnswerk, instellingen voor kunst en cultuur, de politie,<br />
sportverenigingen, instellingen voor opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering,<br />
maatschappelijk werk en instellingen voor de gezondheidszorg, bibliotheken,<br />
instellingen voor sociaal-cultureel werk, kinderopvang, de speeltuin en ook arbeidsvoorziening.<br />
Vanuit de rijksoverheid worden ter ondersteuning regelgeving en voorlichting<br />
ingezet. Ook spelen landelijke steunfuncties zoals het PMPO, het NIZW, FORUM, de LPC<br />
en Sardes een belangrijke rol bij het opzetten van de brede school. Op dit moment is<br />
onduidelijk welke succesfactoren bijdragen aan de ontwikkeling van de brede <strong>scholen</strong>.<br />
Een voorbeeld van een brede school is De Grote Beemd in Tilburg. Dit is een multifunctioneel<br />
onderwijscomplex dat huisvesting biedt aan drie basis<strong>scholen</strong> en zes wijkvoorzieningen, zoals:<br />
een opleiding voor volwassenen, kinderopvang, Thuiszorg, een praktijk voor logopedie, peuterspeelzaalwerk<br />
en kinderopvang en ten slotte de GGD. Zowel de basis<strong>scholen</strong> als de wijkvoorzieningen<br />
zijn ondergebracht in één gebouw. Dit leidt tot een grotere toegankelijkheid voor alle<br />
bewoners in de wijk waardoor tevens de kwaliteit van de wijk in het algemeen toeneemt en tot<br />
een efficiënt gebruik van faciliteiten en ruimten. Ook kunnen de basis<strong>scholen</strong> en de andere voorzieningen<br />
gezamenlijk zaken aanpakken die de school alleen niet kan oplossen. De samenwerking<br />
tussen de drie <strong>scholen</strong> is begonnen met het gemeenschappelijk gebruik van de mediatheek en de<br />
orthoteek. Wellicht dat in de toekomst uitwisseling van onderwijsprogramma’s, het delen van kennis,<br />
het facilitair beheer en het gezamenlijk gebruik van ruimten ook tot de mogelijkheden van<br />
samenwerking gaat horen. Naast de genoemde voorzieningen werkt de brede school ook samen<br />
met andere organisaties, die culturele en sportieve activiteiten buiten de schooltijden mogelijk<br />
maken (bron: Tilburg Magazine, Onderwijsspecial, 2001).<br />
VOOR- EN VROEGSCHOOLSE EDUCATIE<br />
De doelstelling van het VVE-beleid is om de deelname van het aantal 2- tot 5-jarigen met<br />
grote (taal)achterstand aan effectieve voor- en vroegschoolse programma’s uit te breiden<br />
en zo de (taal)achterstand in groep 3 van het basisonderwijs te voorkomen. 36 De doelgroep<br />
van de VVE-regeling zijn de gewichtenleerlingen. Op basis van een bepaalde rekenformule<br />
krijgen gemeenten waarin één of meer basis<strong>scholen</strong> boven een bepaald percen-<br />
35 Andere namen voor min of meer vergelijkbare initiatieven zijn: de vensterschool, de buurtschool of de kantoorurenschool.<br />
36 Regeling voor- en vroegschoolse educatie (VVE). Uitleg, Gele Katern, nr. 24, 11 oktober 2000.<br />
Bijlage 2 B.2-19
tage gewichtenleerlingen komen VVE-gelden. VVE-programma’s zijn specifiek voor de<br />
doelgroep (zowel allochtone als autochtone achterstandsleerlingen) ontwikkeld en richten<br />
zich op het verkleinen van taal- en ontwikkelingsachterstanden aan het begin van de<br />
schoolloopbaan. Het is de bedoeling dat kinderen uit de doelgroep deelnemen aan intensieve<br />
doorlopende programma’s in een voorschoolse voorziening en de eerste twee jaren<br />
van het basisonderwijs. Dit vraagt niet alleen voldoende capaciteit, kwaliteit, professionaliteit<br />
en aanbod van voor- en vroegschoolse educatie, maar ook vroegtijdige signalering<br />
en betrokkenheid van ouders.<br />
In de afgelopen jaren hebben de ministeries van VWS en OCenW extra geïnvesteerd in de<br />
ontwikkeling van twee VVE-programma’s voor 3- tot 6-jarigen gericht op het vroegtijdig<br />
aanpakken van achterstanden bij allochtone en autochtone kinderen. Deze programma’s,<br />
Kaleidoscoop en Piramide, zijn inmiddels beschikbaar voor <strong>scholen</strong> en voorschoolse voorzieningen.<br />
De gemeente kiest echter zelf welk programma wordt gebruikt. Overigens<br />
gebeurt dit veelal in goed overleg met de betrokken <strong>scholen</strong> en voorschoolse voorzieningen<br />
en dienen de gekozen programma’s te voldoen aan de voorwaarden die de regeling<br />
stelt aan een effectief voor- en vroegschools programma. Kaleidoscoop en Piramide voldoen<br />
aan de gestelde voorwaarden. 37<br />
In aansluiting op de eerder genoemde VVE-regeling is op 25 juli 2001 een aanvullende<br />
regeling verschenen. 38 Hiermee komen 316 gemeenten in aanmerking voor VVE-gelden,<br />
tegenover 172 op basis van de regeling van oktober 2000. De doelgroep en doelstelling<br />
van VVE zijn ongewijzigd, maar de berekeningswijze voor de toedeling van VVE-gelden<br />
aan de gemeenten is anders dan in de regeling van oktober 2000. Dit heeft te maken met<br />
de in 2001 gemaakt keuze van OCenW en VWS om VVE vanaf 1 augustus 2002 deel te<br />
laten uitmaken van het GOA-kader. Voor de aanvullende regeling komen alleen gemeenten<br />
in aanmerking die ook ná 1 augustus 2002 structureel GOA-middelen kunnen blijven<br />
inzetten voor de aanpak van (taal)achterstanden bij 2- tot 5-jarigen).<br />
BUITENSCHOOLSE ACTIVITEITEN<br />
De voorzieningen die onder de noemer ‘buitenschoolse activiteiten’ vallen, variëren van<br />
huiswerkklassen tot muziekonderwijs en sportactiviteiten. Zij kunnen na schooltijd, in de<br />
schoolvakanties, in de middagpauze van de basisschool en in de ochtenduren vóór aanvang<br />
van de basisschool plaatsvinden. Deze activiteiten worden momenteel aangeboden<br />
door het onderwijzend personeel, door vrijwilligers (waaronder ouders) maar soms ook<br />
door professionele instellingen zoals muziek<strong>scholen</strong>. In toenemende mate wordt een<br />
inhoudelijke verbinding gelegd tussen deze voorzieningen (ook als zij niet een directe<br />
educatieve gerichtheid lijken te hebben) en de school. Het gaat hierbij vaak om ontwikkelingen<br />
die beogen het schoolse en het buitenschoolse leren te bevorderen.<br />
Eén van de initiatieven op dit terrein is de Verlengde Schooldag. In 1992 is in een aantal grote steden<br />
het Verlengde Schooldag Experiment van start gegaan voor een periode van vier jaar, gesubsidieerd<br />
door VWS en de betrokken gemeenten. Bij de start werd als probleem geformuleerd dat de<br />
37 De makelaar VVE (die de lokale welzijns- en onderwijsinstellingen, onder regie van het Procesmanagement primair onderwijs<br />
(PMPO) en het Nederlands instituut voor zorg en welzijn (NIZW) ondersteunt en begeleidt bij de implementatie van VVE) heeft<br />
een keuzegids VVE uitgebracht waarin diverse ontwikkelingsgerichte programma’s worden vergeleken met de voorwaarden uit<br />
de regeling VVE (Makelaar VVE, 2000).<br />
38 Aanvullende regeling uitbreiding voor- en vroegschoolse educatie. Uitleg, Gele Katern, nr. 18a deel 1, 25 juli 2001.<br />
B.2-20 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
achterstand van grote groepen leerlingen niet door de school alléén kan worden opgelost. Ook de<br />
voorzieningen in de directe leefomgeving zouden voor deze kinderen als potentieel krachtige<br />
bronnen van ontwikkeling aangeboord moeten worden (Meijnen, Autar & Hoop (red.), 1996).<br />
Veel van deze voorzieningen zoals buurt- en clubhuizen, bibliotheken, sport en cultuur<br />
(zoals musea) zijn echter onvoldoende toegankelijk voor kinderen uit achterstandsgroepen.<br />
Centraal bij de invulling van de verlengde schooldag staan de vragen: a) hoe ontwikkel<br />
je een aanbod na schooltijd dat zowel leerzaam als ontspannend is en op die manier<br />
effectief kan bijdragen aan het bestrijden van onderwijsachterstanden en b) hoe bereik je<br />
de kinderen die daar het meest belang bij hebben? De gedachte is om met een ‘aantrekkelijk<br />
aanbod’ de leerlingen tot deelname te bewegen en dat via die weg het schoolse en<br />
buitenschoolse leren kunnen worden gestimuleerd. Het concept van de verlengde schooldag<br />
houdt in dat de leerlingen enkele keren per week na de normale schooltijd activiteiten<br />
krijgen aangeboden, bijvoorbeeld op het gebied van kunstzinnige vorming, sport en<br />
spel, wetenschap en techniek, natuur en milieu. Ook de begeleiding van het huiswerk<br />
behoort tot de mogelijkheden. Het concept is betrekkelijk nieuw en de definities, doelstellingen<br />
en uitvoeringsactiviteiten zijn nog in ontwikkeling. Dat geldt ook voor de kwaliteitseisen<br />
die aan de activiteiten moeten worden gesteld.<br />
VEILIGE SCHOOL<br />
Het Amsterdamse samenwerkingsproject Veilig op school is een samenwerkingsverband<br />
tussen <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs en de gemeente Amsterdam. In dit project werken<br />
<strong>scholen</strong> samen om, met hulp van de politie, tot oplossingen te komen voor het<br />
geweld op <strong>scholen</strong>. Inmiddels hebben in het stadsdeel Amsterdam-West elf van de twaalf<br />
<strong>scholen</strong> een convenant met de politie gesloten. Dit convenant houdt in dat de school op<br />
elk moment van de dag een beroep kan doen op de politie voor zaken als geweld, afpersing<br />
of intimidatie. De meerwaarde van het samenwerkingsproject is dat <strong>scholen</strong> van<br />
elkaar kunnen leren en eventueel elkaars leerlingen kunnen overnemen als die van school<br />
worden verwijderd. (Bron: NRC Handelsblad, 8 februari 2001).<br />
B SAMENWERKING IN HET KADER VAN ONDERWIJSONDERSTEUNING<br />
Scholen hebben doorgaans verschillende specialisten in huis die interne begeleiding kunnen<br />
bieden aan leraren en leerlingen. Daarnaast kunnen <strong>scholen</strong> begeleiding en (na)scholing<br />
ontvangen van verschillende extern instanties op lokaal, regionaal en landelijk<br />
niveau. Vermeulen & De Wolf (2001) geven daarvan een overzicht. Wanneer we specifiek<br />
kijken naar instanties met een rechtstreekse ondersteunende functie (Cito en SLO vallen<br />
daar dan buiten) gaat het vooral om schoolbegeleidingsdiensten (sbd’s) en landelijke<br />
pedagogische centra (LPC’s). Daarnaast ontvangen <strong>scholen</strong> van verschillende andere<br />
instanties ondersteuning. In het primair onderwijs noemt men desgevraagd hoge<strong>scholen</strong>,<br />
ggd’s, riagg’s, jeugdgezondheidszorg, een seminarie voor orthopedagogiek, samenwerkingsverbanden<br />
en commerciële bureaus. In het voortgezet onderwijs noemt men naast<br />
LPC’s en sbd’s onder meer commerciële dienstverleners, medische dienstverleners, jeugdhulpverleners,<br />
nascholingsinstructeurs en samenwerkingsverbanden.<br />
Schoolbegeleidingsdiensten hebben verschillende taken. In de praktijk hebben ze vooral<br />
een functie in het kader van leerlingonderzoek, kortlopende ondersteuning en advisering.<br />
Zo bieden ze bijvoorbeeld vaak begeleiding bij het kiezen en invoeren van een reken- of<br />
taalmethode en bij het invoeren van leerlingvolgsystemen. Aan zaken als coaching en<br />
interim-management doen sbd’s in de praktijk veel minder. Hun kerntaak bestaat daar-<br />
Bijlage 2 B.2-21
mee nog steeds vooral uit systeem- en leerlingbegeleiding. Schoolleiders zijn over het<br />
algemeen tevreden over de sbd’s; ze vinden dat de sbd toegevoegde waarde heeft voor<br />
de school en dat de resultaten van de begeleiding zichtbaar zijn in de schoolorganisatie<br />
en het leraarsgedrag.<br />
Momenteel is er nog geen sprake van vraagsturing door basis<strong>scholen</strong>, maar vanaf 1 januari<br />
2003 zal het geld voor schoolbegeleiding rechtstreeks aan basis<strong>scholen</strong> worden uitgekeerd<br />
in plaats van aan de sbd’s. Scholen kunnen daarmee zelf bepalen hoe en waar zijn<br />
de begeleiding inkopen die het best past bij hun kwaliteitsbeleid. De eerste drie jaar zijn<br />
<strong>scholen</strong> nog verplicht om een deel van het geld bij hun oorspronkelijke sbd te besteden.<br />
Omdat in het voortgezet onderwijs wel al sprake is van (gedeeltelijke) vraagsturing, kunnen<br />
vo-<strong>scholen</strong> zich voor ondersteuning onder meer tot sbd’s wenden. Van oudsher hebben<br />
zij echter vooral een relatie met landelijke pedagogische centra en dat gegeven is in<br />
de huidige praktijk nog terug te zien.<br />
Een voorbeeld is de schoolbegeleidingsdienst Duin- en Bollenstreek (Lisse). Deze schoolbegeleidingsdienst<br />
richt zijn aandacht, voor wat betreft rekenen/wiskunde op basis<strong>scholen</strong>, op de zorg<br />
voor individuele leerlingen of op systeembegeleiding, afhankelijk van de vraag van de school.<br />
Eerst wordt bekeken of gesignaleerde problemen zijn op te lossen door begeleiding van de leraren.<br />
Er kan door middel van een gesprek - waarbij de groepsleraar en eventueel de begeleider aanwezig<br />
zijn - bekeken worden wat er aan het probleem is te doen. Als dit niet voldoende helpt,<br />
worden er verdere stappen gezet, bijvoorbeeld een handelingsplan opgesteld. Als de zorg meer<br />
gericht wordt op het systeem, wordt gewerkt aan een plan voor de groep. Door de begeleidingsdienst<br />
worden ook cursussen voor <strong>scholen</strong> georganiseerd, zoals over ‘het rekenrek en de lege<br />
getallenlijn’, ‘omgaan met kwantiwijzer voor leerkrachten’ (pakket met instaptoets als diagnostisch<br />
instrument), ‘omgaan met Cito-leerlingsvolgsysteem’, terwijl een cursus ‘ontluikende cijferheid’<br />
voor alle kleuterleerkrachten en eventueel de leraren van groep 3 is opgezet. Met het laatste wordt<br />
getracht achterblijven in groep 3 te voorkomen (<strong>Onderwijsraad</strong>, 1999).<br />
Waar sbd’s vanuit de historie en ook momenteel nog vooral ten dienste staan van <strong>scholen</strong><br />
voor primair onderwijs, hebben <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs vooral te maken met<br />
landelijke pedagogische centra (LPC’s). Deze hebben onder meer tot taak om <strong>scholen</strong> en<br />
sbd’s te ondersteunen bij de ontwikkeling en vernieuwing van het onderwijs en bij de<br />
ontwikkeling en implementatie van materialen en methodieken. Individuele leerlingbegeleiding<br />
is expliciet geen LPC-taak. Schoolleiders in het voortgezet onderwijs zijn over het<br />
algemeen tevreden over de dienstverlening van de LPC’s. Dit geldt overigens ook voor de<br />
eerder genoemde andere dienstverleners waar <strong>scholen</strong> gebruik van maken.<br />
C PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING<br />
Op een aantal plaatsen werken publiek en privaat onderwijs samen, maar veel gebeurt<br />
dat nog niet. Wel is er samenwerking tussen <strong>scholen</strong> en private instanties uit andere sectoren<br />
dan het onderwijs.<br />
Het Kenniscentrum Publiek-Private Samenwerking (PPS) is ingesteld door het ministerie van<br />
Financiën om de samenwerking tussen de publieke en private sectoren te bevorderen. Het ministerie<br />
van OCenW en het PPS zijn in het najaar van 2001 proefprojecten gestart. De gedachte is dat<br />
een particuliere ondernemer het beheer, de beveiliging en het onderhoud van een schoolgebouw<br />
overneemt van de gemeenten en schoolbesturen en het gebruik van een schoolgebouw zo efficiënt<br />
B.2-22 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
en optimaal mogelijk maakt. Het voordeel hiervan is dat de school niet wordt belast met de organisatie<br />
van dit soort zaken. Behalve leerlingen profiteren ook ouders en buurtbewoners van het zo<br />
goed mogelijk benutten van het schoolgebouw en de beschikbare voorzieningen, zoals computers.<br />
Daarnaast kan de publiek-private samenwerking een gunstig effect hebben op de leefomgeving in<br />
de wijk. Naast het verzorgen van onderwijs kan een schoolgebouw andere functies vervullen<br />
zoals: een kinderdagverblijf, een bibliotheek of een stadsdeelkantoor (bron: Uitleg, 18 april 2001).<br />
In het advies Publiek en privaat wordt een overzicht gegeven van vormen van publiekprivate<br />
samenwerking (<strong>Onderwijsraad</strong>, 2001). Ook hieronder worden enkele vormen aangegeven.<br />
SAMENWERKING IN HET KADER VAN HUISWERKBEGELEIDING<br />
Een vorm van publiek-private samenwerking is die waarbij een huiswerkinstituut een aantal<br />
lokalen huurt van <strong>scholen</strong>. Het huiswerkinstituut verzorgt dan studiebegeleiding en<br />
bijlessen voor de leerlingen van de school en die van <strong>scholen</strong> in de buurt.<br />
Een voorbeeld hiervan is het Noordelijk Huiswerk Instituut (NHI). Het huiswerkinstituut geeft studiebegeleiding<br />
(leerlingen systematisch leren werken, veel aandacht voor het leren leren en voor<br />
het leren van repetities) en bijlessen (ondersteuning in één bepaald vak). De groepsgrootte is klein<br />
(bijvoorbeeld één begeleider per vijf leerlingen). De aanmelding van leerlingen voor studiebegeleiding<br />
of bijlessen gebeurt door de ouders. Zowel leerlingen van de <strong>scholen</strong> waar het huiswerkinstituut<br />
is gehuisvest als leerlingen van nabijgelegen <strong>scholen</strong>, kunnen zich aanmelden voor studiebegeleiding<br />
of bijlessen. Daaronder zijn tegenwoordig ook leerlingen van groep 8 van het basisonderwijs.<br />
De meeste leraren van het huiswerkinstituut hebben een onderwijsbevoegdheid. In sommige<br />
gevallen worden studenten van de lerarenopleiding ingezet voor het geven van studiebegeleiding<br />
of het verzorgen van bijlessen. De leraren zijn niet werkzaam op de school waar het huiswerkinstituut<br />
is gehuisvest (bron: http://www.studiecentra.nl).<br />
VAKMENSEN UIT HET BEDRIJFSLEVEN ALS PARTTIME LERAAR IN HET VMBO<br />
Het gaat hier om een gezamenlijk initiatief van het ministerie van OCenW, FNV-<br />
Bondgenoten, de FME-CWM en de Metaalunie. De doelstelling van de pilot is drieledig: 1)<br />
Voor de vmbo-<strong>scholen</strong>: inbreng van actuele praktijkkennis en een (gedeeltelijke) oplossing<br />
voor het terugdringen van tekorten; 2) Voor de werkgevers: verbetering van de<br />
kwaliteit van het praktijkonderwijs; en 3) Voor de individuele werknemer: uitbreiding van<br />
competenties die ook van nut kunnen zijn in het werk in het bedrijfsleven, een nieuwe<br />
stap in de loopbaan (employability).<br />
In een pilot in Rotterdam en omgeving zijn in het voorjaar van 2000 22 mensen uit het bedrijfsleven<br />
(de metaalsector) gestart als parttime leraar in één van de beroepsgerichte vakken in het<br />
vmbo. Het bedrijfsleven, de <strong>scholen</strong> en de werknemers zijn enthousiast over het project. De<br />
positieve resultaten van deze pilot hebben ertoe geleid dat op dit moment uitbreiding van de<br />
pilot plaatsvindt in de regio Twente. Er is sprake van uitbreiding van pilots in de metaalsector en<br />
uitbreiding van pilots in andere beroepsgerichte vakken, waaronder consumptieve technieken<br />
en bouwtechnieken (bron: OCenW, 2001c).<br />
Bijlage 2 B.2-23
LEER-WERKTRAJECTEN<br />
Leerlingen in de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo kunnen met ingang van het<br />
schooljaar 2001-2002, een leer-werktraject volgen. Deze leerroute is een flexibele en<br />
praktijkgerichte leerroute en geeft de mogelijkheid om werken en leren te combineren.<br />
De leerlingen sluiten de basisberoepsgerichte leerweg af met een vmbo-diploma leerwerktraject.<br />
Om de invoering van de leer-werktrajecten zo goed mogelijk te laten verlopen,<br />
is het belangrijk dat er een goede samenwerking tussen <strong>scholen</strong> voor het vmbo, het<br />
bedrijfsleven, de roc’s en de gemeenten tot stand wordt gebracht.<br />
2.2.3 ANALYSE<br />
De besproken samenwerkingsvormen wordt hierna geanalyseerd. Het analysekader is in<br />
het begin van deze bijlage uitgewerkt. Aan de hand van kenmerken van de onderlinge<br />
verhoudingen en de complexiteit van de omgeving worden de bestuurlijke vormen getypeerd<br />
in termen van pluriformiteit, openheid en interdependenties. Een samenvatting<br />
staat in paragraaf 6.1.4 van dit advies.<br />
SAMENWERKING TUSSEN SCHOOLBESTUREN IN HET KADER VAN BESTUURLIJKE<br />
KRACHTENBUNDELING<br />
Deze bestuurlijke vorm is een ‘lichtere’ vorm dan fusie en kan een alternatief zijn voor<br />
fusie. Meestal zijn de betrokken besturen van dezelfde denominatie en ongeveer van<br />
gelijke grootte. Deze vorm van samenwerking is gebaseerd op vrijwilligheid. De actoren<br />
zoeken (al dan niet geïnspireerd door de stimuleringsbijdrage van OCenW) samenwerking<br />
omdat het voordelen oplevert. De motivatie om samen te werken is bij de betrokken<br />
actoren hetzelfde, ze kiezen voor elkaar omdat ze gezamenlijk een bepaald doel hebben.<br />
De voordelen zijn in aanzet voor alle betrokkenen even groot. Door deze gemeenschappelijke<br />
kenmerken en door het vrijwillige karakter, is er sprake van een zekere gelijke<br />
positie van de besturen.<br />
De omgeving blijft op hoofdlijnen onveranderd ten opzichte van de situatie zonder<br />
samenwerking. Wel is er minder sprake van concurrentie tussen <strong>scholen</strong>.<br />
Geconcludeerd kan worden dat deze samenwerkingsvorm overzichtelijk en weinig pluriform<br />
is. Het is een redelijk open vorm van bestuurlijke inrichting omdat de betrokkenen<br />
zelf bepalen of ze al dan niet participeren. Wanneer het samenwerkingsverband eenmaal<br />
is gevormd, is het vaak vrij gesloten. In principe is de wederzijdse afhankelijkheid niet<br />
groot, in elk geval minder dan bij fusie.<br />
SAMENWERKING IN HET KADER VAN WSNS<br />
Bij samenwerking van <strong>scholen</strong> in het kader van WSNS, is het aantal actoren groot. Veelal<br />
zijn actoren van hetzelfde type (vertegenwoordigers van <strong>scholen</strong> en -besturen), maar er<br />
zijn wat krachtsverschillen als gevolg van schaalverschillen. Een samenwerkingsverband<br />
telt gemiddeld 30 <strong>scholen</strong> waarvan 28,5 basis<strong>scholen</strong> en 1,5 <strong>scholen</strong> voor speciaal<br />
onderwijs (OCenW, 2001 b). De relaties tussen hen zijn horizontaal. De coördinator<br />
neemt als enige actor een andere positie in. Hij houdt zich voor een groot deel van de<br />
tijd bezig met beheersmatige, bestuurlijke en zorginhoudelijke taken. Het beleidsvoerend<br />
<strong>vermogen</strong> van het samenwerkingsverband hangt in belangrijke mate af van de coördinator<br />
en de centrale dienst; zij vormen het centrale punt.<br />
B.2-24 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Samenwerkingsverbanden WSNS kunnen op verschillende manieren worden vormgegeven<br />
wat betreft bestuurlijke structuur, inrichting van de zorgstructuur en de rol van de<br />
Permanente Commissie Leerlingenzorg. Een gemeenschappelijk kenmerk is het vele benodigde<br />
overleg. De bestuurlijke omgeving is daardoor complex. Deze complexiteit en<br />
bestuurslast worden nog versterkt bij geografische overlap en grensverkeer tussen de<br />
samenwerkingsverbanden (Meijer & Peschar, 1997; Annevelink, Wittziers & Bosker, 2000).<br />
Geconcludeerd kan worden dat deze samenwerkingsvorm redelijk overzichtelijk en weinig<br />
pluriform is. Het is een gesloten vorm, omdat er vooraf afgebakende regio’s zijn<br />
waarin alle bo- en sbao-<strong>scholen</strong> dienen te participeren. De wederzijdse afhankelijkheid<br />
van de actoren heeft vooral betrekking op het opnemen van elkaars leerlingen en de<br />
afhankelijkheid van de invloed en het gedrag van de coördinator.<br />
Overigens lijken de besproken samenwerkingsverbanden vmbo-svo op hoofdlijnen op de<br />
samenwerkingsverbanden WSNS.<br />
NETWERKEN HAVO/VWO EN NETWERKEN VMBO<br />
Het type actoren dat aan een netwerk havo/vwo of een netwerk vmbo als samenwerkingsvorm<br />
deelneemt, hangt samen met het doel waarvoor het netwerk is opgericht. Het<br />
aantal <strong>scholen</strong> dat betrokken is bij een netwerk kan enigszins variëren maar meestal ligt<br />
het aantal tussen de 5 tot circa 25 <strong>scholen</strong> (PMVO, 2000). De relaties tussen de deelnemende<br />
leraren zijn als horizontaal te typeren; ze hebben gelijke posities.<br />
Door de toename van het aantal netwerken havo/vwo en netwerken vmbo wordt de<br />
omgeving van <strong>scholen</strong> complexer. Vanuit het perspectief van de school kan samenwerking<br />
in de vorm van netwerken een aantal voordelen hebben. Zo bieden netwerken<br />
mogelijkheden voor leraren om zich verder te ontplooien. Een ander voordeel is dat de<br />
school niet bij alle zaken zelf het wiel hoeft uit te vinden, maar kan meeliften met andere<br />
<strong>scholen</strong>. Deelname aan netwerken vergroot zo met name de sociale en professionele<br />
omgeving van <strong>scholen</strong>.<br />
De conclusie is dat netwerken havo/vwo en netwerken vmbo meestal weinig pluriform<br />
zijn: het aantal actoren en het aantal verschillende actoren zijn gering; binnen elk netwerk<br />
is sprake van één bepaald beleidsdomein en één doel; de onderlinge verhoudingen<br />
zijn horizontaal van karakter. Vanwege het feit dat participanten zelf kiezen om mee te<br />
doen zijn de netwerken doorgaans als open te typeren. Een netwerk is meer gesloten als<br />
deelname plaatsvindt op basis van een bepaalde onderwijsvisie of vanuit een bepaalde<br />
religieuze grondslag. Verder zijn de onderlinge afhankelijkheden niet heel groot.<br />
SAMENWERKING TUSSEN VMBO EN SECUNDAIR BEROEPSONDERWIJS EN SAMENWERKING TUSSEN VO-<br />
SCHOLEN EN LERARENOPLEIDINGEN IN HET KADER VAN EDUCATIEF PARTNERSCHAP<br />
De samenwerking heeft in veel gevallen betrekking op het inhoudelijk beleidsdomein. Bij<br />
samenwerking tussen vmbo en secundair beroepsonderwijs kan ook gezamenlijk gebruik<br />
van voorzieningen een doelstelling zijn. Het aantal betrokken actoren is beperkt: schoolbesturen,<br />
schoolleiding, coördinatoren en leraren. De betrokken actoren zijn afkomstig<br />
uit twee onderwijssectoren en verschillen daarom qua type wat meer van elkaar dan bij<br />
samenwerking binnen één onderwijssector. De samenwerking is (momenteel) gebaseerd<br />
op vrijwilligheid. Er is een zekere wederzijdse afhankelijkheid omdat het gezamenlijke<br />
doel alleen door de samenwerking kan worden gerealiseerd. Het beleidsvoerend vermo-<br />
Bijlage 2 B.2-25
gen van beide partijen moet in balans zijn; anders is denkbaar dat de ene partij de andere<br />
gaat domineren.<br />
Bij de samenwerking behouden de betrokken actoren hun autonomie. Zowel de bestuurlijke<br />
als de sociale omgeving zijn op hoofdlijnen gelijk aan de situatie zonder samenwerking.<br />
De professionele omgeving zal door de samenwerking complexer worden, omdat er<br />
meer professionele relaties ontstaan. De competitieve omgeving zal voor de betrokken<br />
vo-<strong>scholen</strong> veranderen omdat ze zich door de samenwerking sterker kunnen profileren<br />
ten opzichte van andere <strong>scholen</strong> voor voortgezet onderwijs.<br />
Deze vorm van samenwerking kan getypeerd worden als weinig pluriform. De samenwerkingsvorm<br />
is open in die zin dat hij op vrijwillige basis wordt aangegaan door partners<br />
die dat wensen. Vanaf dat moment is de vorm gesloten. De wederzijdse afhankelijkheid<br />
beperkt zich tot datgene waarop de samenwerking betrekking heeft, voor het overige<br />
behouden de betrokken actoren hun autonomie.<br />
SAMENWERKING IN HET KADER VAN HET VOORKOMEN EN BESTRIJDEN VAN<br />
ONDERWIJSACHTERSTANDEN<br />
Bij deze samenwerkingsvormen is de samenwerking inhoudelijk van aard. Het aantal en<br />
de verschillende typen actoren (met verschillende achtergrond en karakters) zijn doorgaans<br />
groot. Dit maakt de interactie complex. Om afstemming tussen de verschillende<br />
beleidsvelden te realiseren is een goede communicatie zeer belangrijk. Daar staat tegenover<br />
dat door de participatie van een groot aantal verschillende actoren een bepaald<br />
beleidsprobleem op een creatieve manier vanuit verschillende beleidsterreinen kan worden<br />
benaderd. Dit biedt een meerwaarde ten opzichte van samenwerkingsvormen waarin<br />
de partners minder van elkaar verschillen. Dezelfde verschillen betekenen tegelijkertijd<br />
dat er vaak tegenstrijdige belangen zijn. Dit kan lastig zijn wanneer er beslissingen moeten<br />
worden genomen of wanneer er financiële middelen moeten worden verdeeld.<br />
Cruciaal is daarom dat een centrale actor (de gemeente) in staat is de regie te voeren.<br />
Bij deze samenwerking is de omgeving complex. Met name de bestuurlijke omgeving is<br />
ingewikkeld omdat de school te maken krijgt met instanties die andere wetten en<br />
beleidsregels hebben dan die waarmee <strong>scholen</strong> zelf reeds te maken hebben. De sociale<br />
omgeving verandert door de samenwerking met andere instanties niet ingrijpend. De<br />
professionele omgeving wordt door de vele contacten uitgebreid. De competitieve omgeving<br />
van de school zal in veel gevallen van karakter veranderen.<br />
De conclusie luidt dat deze vorm een pluriforme vorm van samenwerking met zekere<br />
afhankelijkheidsrelaties is. Het is verder een vrij open vorm. Weliswaar kunnen alleen die<br />
<strong>scholen</strong> en instellingen participeren die een bijdrage kunnen leveren aan achterstandsbestrijding,<br />
maar in veel gevallen is min of meer vrij welke partners daadwerkelijk deelnemen.<br />
Bijvoorbeeld een sportclub of de politie zal in het ene geval wel meedoen, en in het<br />
andere geval niet.<br />
SAMENWERKING IN HET KADER VAN ONDERWIJSONDERSTEUNING<br />
Bij deze samenwerking is het aantal actoren afhankelijk van het aantal instellingen waarmee<br />
de school een ondersteuningsrelatie onderhoudt. De relatie tussen school en ondersteuner<br />
is vaak helder en de communicatielijnen zijn kort. Denkbaar is dat met name<br />
<strong>scholen</strong> met een geringer beleidsvoerend <strong>vermogen</strong> in bepaalde situaties worden gedo-<br />
B.2-26 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
mineerd door de ondersteunende instantie. Te verwachten is dat het ingezette rijksbeleid<br />
in de richting van vraagsturing meer balans in de verhoudingen zal brengen.<br />
De bestuurlijke en sociale omgeving van de school worden niet beïnvloed door de ondersteuningsrelaties.<br />
De samenwerking betekent wel een uitbreiding van de professionele<br />
omgeving van de school. Verder kan de competitieve omgeving veranderen, denkbaar is<br />
dat de school door de samenwerking in een gunstigere concurrentiepositie ten opzichte<br />
van andere <strong>scholen</strong> wordt gebracht.<br />
Samenwerking in het kader van onderwijsondersteuning is weinig pluriform wanneer we<br />
kijken naar de relatie tussen één school en één begeleidende instantie. In de praktijk<br />
onderhouden <strong>scholen</strong> echter verscheidende ondersteuningsrelaties en is dus wel sprake<br />
van pluriformiteit. De samenwerking is momenteel op bepaalde punten nog een vrij<br />
gesloten vorm vanwege het nog vaak verplichte karakter. Naarmate de regie als gevolg<br />
van het ingezette rijksbeleid meer bij de <strong>scholen</strong> komt te liggen, zal de samenwerkingsvorm<br />
een meer open karakter krijgen. Ook de afhankelijkheidsrelaties zullen dan veranderen.<br />
PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING<br />
Hierbij varieert het aantal actoren. Ze kunnen van elkaar verschillen qua visie, doel en<br />
organisatie. Gemeenschappelijk hebben ze het doel van de samenwerking. In de meeste<br />
gevallen is er daarvoor een samenwerkingsovereenkomst. De omgeving is hetzelfde te<br />
typeren als bij samenwerking in het kader van schoolbegeleiding.<br />
Publiek-private samenwerking is een vrij pluriforme samenwerkingsvorm, hoewel er ook<br />
situaties zijn waarin naast de school maar één andere partner participeert (bijvoorbeeld<br />
bij huiswerkbegeleiding). De samenwerkingsvorm is open. De wederzijdse afhankelijkheden<br />
beperken zich tot die punten waarover men afspraken heeft gemaakt.<br />
Bijlage 2 B.2-27
Literatuur bij Bijlage 2<br />
Annevelink, E., B. Witziers & R.J. Bosker (2000).<br />
Bovenschoolse verbanden. Enschede: Twente University Press.<br />
Berg, M.J.M. van den (red.) (2000).<br />
Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Werkdocument bij het advies<br />
Dereguleren met beleid, studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting.<br />
Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
Boef-van der Meulen, S., H.M. Bronneman-Helmers, E. Eggink &<br />
L.J. Herweijer (1995).<br />
Processen van schaalvergroting in het onderwijs. Rijswijk: SCP.<br />
Bruijn, J.A. de & E.F. ten Heuvelhof (1991).<br />
Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en een tweede<br />
generatie sturingsinstrumenten. Leiden: Stenfert Kroese.<br />
Gemeente Tilburg.<br />
Tilburg Magazine, Onderwijsspecial (2001).<br />
Hooge, E.H., (1998).<br />
Ruimte voor beleid. Autonomievergroting en beleidsuitvoering door basis<strong>scholen</strong>.<br />
Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.<br />
Kickert, W.J.M., E. Klijn & J.F.M. Koppejan (1997).<br />
Managing complex networks: strategies for the public sector. London.<br />
Meijnen, G.W., K. Autar & P. Hoop (red., 1996).<br />
Verlengde schooldag; theorie en praktijk. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D.<br />
Tjeenk Willink.<br />
Meijer, C.J.W. & J.L. Peschar (1997).<br />
Weer samen naar school onderweg. De evaluatie van het beleid ‘Weer Samen<br />
Naar School’-beleid. Groningen: Wolters-Noordhoff.<br />
Ministerie van OCenW (1998).<br />
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.<br />
Ministerie van OCenW (2000).<br />
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.<br />
B.2-28 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
Ministerie van OCenW (2001a).<br />
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.<br />
Ministerie van OCenW (2001b).<br />
Tweede Voortgangsrapportage Weer Samen Naar School. Zoetermeer: OCenW.<br />
Ministerie van OCenW (2001c).<br />
Maatwerk 3. Zoetermeer: OCenW.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (1999).<br />
Steun voor standaarden. Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
<strong>Onderwijsraad</strong> (2001).<br />
Publiek en privaat. Den Haag: <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
Panta Rhei (2000).<br />
Brochure Panta Rhei, Helmond: Panta Rhei.<br />
PMPO (2000).<br />
De stand van zaken in de WSNS-samenwerkingsverbanden in het schooljaar<br />
1999/2000. Den Haag: PMPO.<br />
PMVO (2000).<br />
Netwerken in Nederland. Een panorama van 72 netwerken havo/vwo. Den Haag:<br />
PMVO.<br />
Vermeulen, M. & A. de Wolf (2001).<br />
Educatieve infrastructuur. Tilburg/Den Haag: IVA/<strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
Bijlage 2 B.2-29
BIJLAGE 3<br />
Lijst van geraadpleegde personen<br />
In het kader van de voorbereiding van dit advies zijn contacten gelegd met verschillende<br />
besturen, <strong>scholen</strong>, gemeenten en andere organisaties in het onderwijsveld. Hieronder<br />
volgt daarvan een overzicht.<br />
Werkbezoek aan de Stichting Carmelcollege<br />
Op 29 mei 2001 is een werkbezoek gebracht aan het bestuur van de Stichting<br />
Carmelcollege en twee van de daarbij betrokken <strong>scholen</strong>. Er is gesproken met de volgende<br />
personen:<br />
- de heer R. Albers Voorzitter van het bestuur van de Stichting<br />
Carmelcollege<br />
- de heer H. Laan Lid van het bestuur<br />
- de heer W. van der Geest Lid van het bestuur<br />
- de heer J. Put Rector van <strong>scholen</strong>gemeenschap De Grundel,<br />
Hengelo<br />
- de heer A. Gordijn Rector van het Twents Carmelcollege,<br />
Oldenzaal<br />
- de heer C. Luijkx Beleidsmedewerker kwaliteitszorg van het<br />
Twents Carmelcollege, Oldenzaal<br />
Individuele gesprekken met besturen en <strong>scholen</strong><br />
In de periode van mei tot en met juli 2001 zijn verschillende bezoeken gebracht aan<br />
besturen en <strong>scholen</strong>. Daarbij is gesproken met:<br />
- de heer A. Busselman Directeur van het Luzac College Nederland,<br />
Den Haag<br />
- mevrouw R. Sluiter Voorzitter van de centrale directie van de<br />
Bestuurscommissie Voortgezet Onderwijs,<br />
Utrecht<br />
- mevrouw S. Peters Secretaris van de Bestuurscommissie<br />
Voortgezet Onderwijs, Utrecht<br />
- de heer H. Laurentius Onderwijskundig medewerker van de Gooise<br />
Scholen Federatie, Bussum<br />
- de heer J. Gispen en de heer D. Israël College van Bestuur van de Stichting<br />
Christelijk Voortgezet Onderwijs Utrecht en<br />
de Stichting PC Onderwijs Utrecht, Utrecht<br />
- de heer P. Hendrikse Voorzitter van de centrale directie van<br />
<strong>scholen</strong>gemeenschap Het Plein, Eindhoven<br />
Bijlage 3 B3-1
- de heer M. van der Velden Rector van het Pleincollege Van Maerlant,<br />
Eindhoven<br />
- de heer H. van Blijswijk Ambtelijk secretaris van het bestuur en<br />
directeur van het bestuursbureau van<br />
Stichting Christelijk Onderwijs Lucas,<br />
Voorburg<br />
- de heer H. Schalkwijk Adjunct-secretaris van de Rotterdamse<br />
Vereniging voor Katholiek Onderwijs,<br />
Rotterdam<br />
Groepsgesprekken met besturen en <strong>scholen</strong><br />
Op 28 juni 2001 twee groepsgesprekken gehouden met bestuursleden, bovenschools<br />
managers en schoolleiders. Daarbij aanwezig waren vanuit het primair onderwijs:<br />
- de heer E. van Baarschot oorzitter bovenschools management BCPO,<br />
Utrecht<br />
- de heer D. den Bakker Bovenschools manager van drie<br />
basis<strong>scholen</strong>, Bergschenhoek<br />
- de heer J. van Eekeren Portefeuillehouder PZ van de Stichting<br />
Het Barlake, Hoeven<br />
- de heer H. ten Kaate Directeur van de Oscar Romeroschool,<br />
Rotterdam<br />
- mevrouw M. Kupers-Verschure Directeur van basisschool St. Bernardette,<br />
Heeten<br />
- de heer R. de Lange Directeur van De Dobbelsteen, Den Haag<br />
- de heer T. Leijten Directeur beheer SKIPOV, Veghel<br />
- mevrouw T. Meijer Bovenschools manager BCPO, Utrecht<br />
- de heer J. Nagtegaal Clusterdirecteur en portefeuillehouder<br />
personeelszaken Stichting PCPO, Rotterdam<br />
- mevrouw T. Pas Clustermanager ASKO, Amsterdam<br />
- de heer L. Peeters Bovenschools manager van de Stichting<br />
Katholiek Onderwijs Salland, Raalte<br />
- de heer J. Rijk Directeur van School Mühring, Dordrecht<br />
- de heer drs. J. Steegmans Voorzitter van de Stichting Het Barlake,<br />
Hoeven<br />
- de heer G. Verbeek Algemeen directeur Stichting PCPO,<br />
Rotterdam<br />
Vanuit het voortgezet onderwijs waren de volgende rectoren en plaatsvervangend rectoren<br />
aanwezig:<br />
- mevrouw A. Buys St. Jans Lyceum, ‘s-Hertogenbosch<br />
- de heer S. Clancy Zuiderparkcollege, Rotterdam<br />
- de heer drs. J. Doove Huizermaat, Huizen<br />
- de heer P. Hendrikse Montessori <strong>scholen</strong>gemeenschap, Amsterdam<br />
- de heer A. Kamsteeg Gereformeerde Scholengemeenschap<br />
Randstad, Rotterdam<br />
B3-2 <strong>Onderwijsraad</strong>, januari 2002
- mevrouw L. Lauteslager Roland Holst College, Hilversum<br />
- de heer C. Maas Citycollege St. Franciscus, Rotterdam<br />
- de heer J.G. Snijders College Blaucapel, Utrecht<br />
Individuele gesprekken met wethouders<br />
In juli en augustus 2001 zijn enkele gesprekken gevoerd met onderwijswethouders. Het<br />
gaat om de volgende personen:<br />
- de heer H. Zwiers Wethouder van de gemeente Ridderkerk<br />
- de heer W. Hoven Teamleider educatie van de gemeente<br />
Ridderkerk<br />
- de heer P. Heijnen Wethouder van de gemeente Den Haag<br />
- mevrouw M. Dambrink Wethouder van de gemeente Jacobswoude<br />
- mevrouw G. Gravesteijn Wethouder van de gemeente Gouda<br />
- de heer M. Eveleens Hoofd afdeling openbaar onderwijs van de<br />
gemeente Gouda<br />
- de heer W. van Herwijnen Wethouder van de gemeente Tilburg<br />
Overige contacten<br />
In het kader van de voorbereiding van dit advies is verder contact geweest met verschillende<br />
andere personen en instanties.<br />
• De <strong>Onderwijsraad</strong> heeft een seminar georganiseerd over de charterschool in de<br />
Verenigde Staten. Spreker was de heer T. Kolderie; hij is ‘godfather’ van de charter<br />
school gedachte en is werkzaam bij het Center for Policy Studies in Saint Paul. Het<br />
verslag van het seminar is gebruikt als uitgangspunt voor een discussie op de website<br />
van de <strong>Onderwijsraad</strong>.<br />
• Gesproken is met mevrouw Van de Venne (UvA) en de heren P. Bemelen (PMPO),<br />
H. Hopstaken (KPMG), H. Nijkamp (VBS), S. Steen (VBS) en E. Verbiest (Fontys).<br />
• Deelgenomen is aan een PMPO-conferentie over bovenschools management.<br />
• Deelgenomen is aan een VBS-seminar over coöperaties in het onderwijs.<br />
• Zitting genomen in de klankbordgroep van de projectgroep Initiatiefrijke <strong>scholen</strong> en<br />
Ontwerpwedstrijd van het ministerie van OCenW.<br />
Bijlage 3 B3-3