Justitie en politie in buitenlandse missies 4 | 10 - HiiL

WODC4 | 10Justitiële verkenningenJustitie en politiein buitenlandsemissiesverschijnt 8 maal per jaar • jaargang 36 • juliJV

4 | 10Justitiële verkenningenJustitie en politie inbuitenlandse missiesverschijnt 8 maal per jaar • jaargang 36 • juli

2 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010ColofonJustitiële verkenningen is eengezamenlijke uitgave van hetWetenschappelijk Onderzoek‐ enDocumentatiecentrum van het ministerievan Justitie en Boom Juridischeuitgevers. Het tijdschrift verschijntacht keer per jaar.Redactieraaddrs. A.C. Berghuismr. dr. M. Malschprof. dr. mr. L.M. Moeringsmr. drs. M. Schuilenburgdr. B.M.J. Slotmr. P.A.M. VerrestRedactiedrs. M.P.C. ScheepmakerRedactiesecretariaattel. 070-370 65 54E-mail: infojv@minjus.nlRedactieadresMinisterie van Justitie, WODCRedactie Justitiële verkenningenPostbus 203012500 EH Den Haagtel. 070‐370 71 47fax 070-370 79 48WODC‐documentatieVoor inlichtingen: Infodesk WODC,e-mail: wodc-informatie desk@minjus.nl, internet: www.wodc.nlAbonnementenJustitiële verkenningen wordtgratis verspreid onder personendie beleidsmatig werkzaam zijn tenbehoeve van het ministerie van Justitie.Wie in aanmerking denkt te komenvoor een gratis abonnement, kan zichschriftelijk of per e-mail wenden tot hetredactiesecretariaat: infojv@minjus.nl.Andere belangstellenden kunnen zichrichten tot Boom Juridische uitgevers.De abonnementsprijs bedraagt € 138(excl. btw, incl. verzendkosten) voor eenplusabonnement. Een plusabonnementbiedt u naast de gedrukte nummerstevens het online-archief vanaf 2002én een e-mailattendering. Het plusabonnementkunt u afsluiten viawww.bju-tijdschriften.nl. Of neemcontact op met Boom distributiecentrumvia 0522-23 75 55 ofbudh@boomdistributiecentrum.nl.Abonnementen kunnen op elk gewensttijdstip ingaan. Valt de aanvang vaneen abonnement niet samen methet kalenderjaar, dan wordt over hetresterende gedeelte van het jaar eenevenredig deel van de abonnementsprijsin rekening gebracht. Het abonnementkan alleen schriftelijk tot uiterlijk1 december van het lopendekalenderjaar worden opgezegd. Bij niettijdigeopzegging wordt het abonnementautomatisch voor een jaar verlengd.UitgeverBoom Juridische uitgeversPostbus 855762508 CG Den Haagtel. 070-330 70 33fax 070-330 70 30e-mail info@bju.nlwebsite www.bju.nlOntwerpTappan, Den HaagOmslagfoto© Jeroen van Loon/Hollandse HoogteEen EUPOL-politietrainer voor een klasAfghaanse politieagentenISSN: 0167‐5850Opname van een artikel in dit tijdschriftbetekent niet dat de inhoudervan het standpunt van de Ministervan Justitie weergeeft.

3InhoudVoorwoord 5V.L. TaylorDe opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan;een bezinning op tien jaar buitenlandse hulp 9M. BloembergenWinning the hearts and minds in Nederlands-Indië;koloniale politie als opbouwmissie 35H. SollieAgenten met een vredesmissie; ervaringen vanNederlandse politiefunctionarissen 54R.H. HavemanJuridische ontwikkelingssamenwerking in Rwanda 67C. FijnautDe integratie van de politiële en justitiële samenwerkingin het buitenlands beleid van de Europese Unie 83R. LekCapaciteitsopbouw door Justitie in het buitenland 101A. BoutenDe rule of law-opbouwmissie in Kosovo 106Summaries 117Internetsites 121Congresagenda 124WODC: website en rapporten 132

5VoorwoordPeacekeeping is uit, policing is in. In het buitenlandse veiligheidsbeleidvan de Verenigde Staten, de Europese Unie en Nederlandligt de nadruk momenteel op de opbouw van lokale capaciteit vanhet leger, het justitieapparaat en het politiekorps. De groeiendeweerzin onder de bevolking van de westerse landen tegen militairedeelname aan vredesmissies (die vaak toch ‘vechtmissies’ blijkente zijn) heeft zeker bijgedragen tot die omslag. De doelstelling isom deze staten zodanig duurzaam (‘sustainable’) te versterken datzij zelf de veiligheid van hun burgers kunnen garanderen en eengeleidelijke terugtrekking van de buitenlandse troepen, zoals uitAfghanistan, mogelijk wordt. En dus komt in het voetspoor van deVN-blauwhelmen een stroom van adviseurs, opleiders, trainers en(juridische) experts uit de westerse landen op gang.De praktijk is, zoals gebruikelijk, weerbarstiger. De in het Westengewortelde ideeën over rechtsstaat, mensenrechten, gender, eenonafhankelijke rechterlijke macht en parlementaire democratieslaan niet echt aan op het Afghaanse platteland. In meer of minderemate wordt wel gepoogd aansluiting te vinden bij lokale machtsstructurenen gewoonterecht, maar vaak ontbreekt daarvoor bijexpats en lokale partners de kennis en het vermogen om betekenisvolte communiceren.Los daarvan roept de buitenlandse aanwezigheid vaak weerstandenop, zoals in Afghanistan, waar in het eerste kwartaal van2010 het geweld flink toenam, zo blijkt uit een recent VN-rapport.Gemiddeld plegen de Taliban drie zelfmoordaanslagen per week.Het aantal bermbommen verdubbelde bijna vergeleken met vorigjaar. 1 Of het Westen überhaupt iets te zoeken heeft in een landals Afghanistan en of ‘onze’ veiligheid daarmee is gediend, is eendiscussie die elders ruimschoots gevoerd is en wordt (zie bijvoorbeeldVon der Dunk, 2010). In dit themanummer ligt de focus opde pogingen tot capaciteitsopbouw en hervorming van justitie enpolitie in postconflictlanden en alle daarbij behorende dilemma’s.Ook is er aandacht voor de ervaringen met justitiële en juridische1 Zie het rapport van secretaris-generaal Ban Ki Moon aan de VN-Veiligheidsraad, www.nrc.nl/buitenland/article2567102.ece/VN_Geweld_in_Afghanistan_enorm_toegenomen.

6 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010ontwikkelingshulp in andere landen, zoals in Oost-Europa. Deartikelen vormen een mix van wetenschappelijke beschouwingenen persoonlijke observaties van uitgezonden deskundigen.In het openingsartikel blikt Taylor terug op de pogingen vandonorlanden in het afgelopen decennium om van Afghanistan eenrechtsstaat te maken. De auteur inventariseert eerst welke elementenAfghanistan in dit opzicht tot een speciale uitdaging maken.De specifieke kenmerken van het recht en de rechtssystemen inAfghanistan worden geanalyseerd. Aan de hand van het conceptrechterlijke onafhankelijkheid laat de auteur zien hoe goedbedoeldeinterventies verkeerd kunnen uitpakken in een zo complexe samenlevingals de Afghaanse. Betoogd wordt dat interventies succesvollerzouden verlopen als internationale adviseurs over meer kennis vanrechtsgeschiedenis en rechtsvergelijking zouden beschikken. Uiteindelijkechter is het de pre-postconflictsituatie die de uitvoeringvan conventionele rule of law-programma’s ernstig bemoeilijkt endie uitnodigt tot meer realisme over wat kan worden bereikt binneneen bepaalde tijdspanne en in welke mate van duurzaamheid.Wat kan een vergelijking tussen de idealen en de dagelijkse praktijkvan de koloniale politie in Nederlands-Indië en de huidige internationalevredes- en politiemissies in postconflictstaten ons leren?Dat is de centrale vraag in de bijdrage van Bloembergen, die daarbijfocust op de laatkoloniale periode. In beide gevallen zien we buitenlandsemachten vertegenwoordigd door een minderheid van expertsen professionals, die beogen lokale veiligheids problemen te beheersen(of daarbij assistentie verlenen). Zij doen dit uit zorg en angst.Ze leiden de inheemse rekruten op tot professionele (civiele en militaire)politie, gemodelleerd naar – superieur geachte – westerse snit.Maar het belangrijkste dat de koloniale politie en internationalevredes- en ontwikkelingsmissies delen, is hun zwakke machtsbasis.Beide moeten opereren in staten die worden gekenmerkt door fragmentatie,door zwak gezag en gebrekkige bescherming van burgers.Beide hebben een legitimiteitsprobleem: het mandaat van de lokalebevolking is twijfelachtig. Dit verklaart waarom noch de kolonialepolitie, noch de hedendaagse vredes missie er doorgaans in slaagtom lokale machtsstrijd op te lossen of door te dringen tot de kernvan lokale veiligheidsproblemen, soms met dramatische gevolgen.Sinds 2000 heeft de Nederlandse politie geparticipeerd in elfvredesmissies. Sollie beschrijft in zijn bijdrage de ervaringen vanNederlandse politiemensen die recent werden uitgezonden naar

Voorwoord7Bosnië, Soedan, Kosovo en Afghanistan voor politiehervormingsmissies.Ze werden geconfronteerd met vele obstakels voortkomenduit culturele verschillen, etnische spanningen, opportunisme,onwil, corruptie en taalbarrières. Gelet op deze beperkingen moetende verwachtingen van politiehervorming worden getemperd. Hetis niet gemakkelijk om lokale politiekorpsen om te vormen toteffectieve rechtshandhavingsinstanties die volgens de wetten vande rechtsstaat opereren met respect voor mensenrechten.Een voorbeeld van juridische ontwikkelingssamenwerking geeftHaveman in een persoonlijk relaas over zijn betrokkenheid bij deopbouw van het onderwijs aan rechtenstudenten en professionals inde justitiële sector in Rwanda. Een verhaal over de genocide die nogaltijd op de achtergrond het dagelijks leven overschaduwt, over dehouding van expats, de pogingen om de kwaliteit van het rechtenonderwijste verbeteren en de inspanningen die nodig zijn omlokale studenten en staf mee te krijgen in deze ontwikkeling. Ook deschijnbaar onvermijdelijke rivaliteit tussen ontwikkelingsorganisatiesstelt de auteur aan de orde.Met de bijdrage van Fijnaut richten we de blik op het buitenlandsebeleid van de Europese Unie en de integratie van politiële enjustitiële samenwerking in dat beleid. De auteur signaleert datgrensoverschrijdende politiesamenwerking altijd een belangrijkecomponent is geweest van het buitenlandse beleid van Europesestaten. Te denken valt aan de oprichting van politiekorpsen in dekoloniën gedurende de negentiende en twintigste eeuw. Tegen dieachtergrond is het opmerkelijk dat het Verdrag van Maastricht eensterk onderscheid maakte tussen een tweede pijler (buitenlandsen defensiebeleid) en een derde pijler (justitie en binnenlandsezaken, later: politiële en justitiële samenwerking). Van twee kantenis deze kloof in de afgelopen jaren overbrugd. Enerzijds vroeg degeografische vergroting van de Unie richting Centraal- en Oost-Europa om een geïntegreerd politie- en justitiebeleid vis-à-vis dezestaten. Anderzijds was er de grotere politieke en militaire rol vande Europese Unie op wereldschaal, versterkt door de aanslagenvan 9 september 2001 op de Verenigde Staten. De lidstaten hebbeneen meer coherente strategie opgesteld ten opzichte van externeaspecten van het EU-beleid op het terrein van vrijheid, veiligheiden justitie. Belangrijke punten daarin zijn de terugdringing vanterrorisme en georganiseerde criminaliteit, evenals de versterkingvan strafrechtstelsels in bepaalde belangrijke derde staten. Het

8 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010meer recente Stockholm-programma bouwt hierop voort, maaronderstreept de noodzaak van meer samenhang tussen het ‘externe’EU-beleid inzake vrijheid, veiligheid en justitie en de politiemissiesdie de Unie heeft opgezet in een aantal zwakke, falende of misluktestaten.Na een kort overzicht van buitenlandse missies waarbij hetNederlandse ministerie van Justitie is betrokken, verhaalt Boutenten slotte over het verloop van de EULEX-missie in Kosovo. Deauteur beschrijft de startpositie van de missie, de organisatie vande rechtspraak in Kosovo en de ambities om het rechterlijk apparaatte hervormen en de kwaliteit ervan te verhogen. Zij betrekt daarbijook de specifieke problemen die optreden in de samenwerking metlokale professionals.M.P.C. ScheepmakerLiteratuurDunk, T. von derDe Afghaanse spagaat vanNederland en AmerikaInternationale Spectator, jrg. 64,nr. 4, 2010, p. 191-196

9De opbouw van de rechtsstaat inAfghanistanEen bezinning op tien jaar buitenlandse hulpV.L. Taylor*Al bijna tien jaar zijn de Verenigde Staten en hun bondgenoten inAfghanistan bezig met het beheersen van conflicten en de wederopbouwvan de staat. Het is een lang en duur proces geweest. Dat er nuook serieus naar andere opties wordt gekeken, is dus niet verwonderlijk.President Obama heeft aangekondigd dat hij een begin wilmaken met het terugtrekken van de Amerikaanse troepen. 2011 of2012 lijkt hiervoor het meest waarschijnlijke jaar. Na de verkiezingenin Groot-Brittannië van afgelopen mei roepen deskundigen denieuwe Britse coalitie op om terughoudender te zijn bij het invoerenvan een Amerikaanse strategie in Afghanistan. In Nederland was dekwestie aanleiding voor de val van het kabinet en voor de verkiezingenvan juni 2010. Australië gaat eind 2010 naar de stembus. Ditbeloven lastige verkiezingen te worden, omdat de regering zich alheeft gecommitteerd aan een grotere militaire inzet en humanitairehulpverlening. Dit alles beschouwend, zal de politieke en militaireinzet van de geallieerden in Afghanistan mogelijk afnemen.En wat te denken van de civiele hulpverlening aan Afghanistan?Over de vraag of het land voldoende steun voor staatsherstel uit hetbuitenland heeft ontvangen en of dit ook snel genoeg is gebeurd,lopen de meningen uiteen. Wel is het duidelijk dat alle veranderingentraag zijn verlopen en dat het resultaat in veel sectoren niet aan deverwachtingen voldoet (bijvoorbeeld Michailof, 2008).* Prof. Veronica Taylor is als hoogleraar en directeur verbonden aan de School of Regulation,Justice and Diplomacy van de Australian National University. Dit artikel is gebaseerdop de Van Vollenhoven Lezing die zij op 20 mei 2010 uitsprak ter gelegenheid vanhaar benoeming als The Hague Visiting Professor of Rule of Law aan de UniversiteitLeiden.

10 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010In dit artikel behandel ik de uitdagingen die er voor justitie inAfghanistan liggen. Wat zijn de resultaten van tien jaar inzet doorde donorlanden om hier een rechtsstaat op te zetten? Wat is in dezeomstandigheden realistisch? Hebben deze ontwikkelingen gevolgenvoor interventies op het gebied van rechtsstaatontwikkelingin andere conflictregio’s zodra Afghanistan geen internationaleprioriteit meer is?In dit essay bespreek ik eerst wat precies de ontwikkeling vanAfghanistan zo moeilijk maakt. Daarna geef ik een kort overzichtvan de buitenlandse inzet op het gebied van rechtsordeontwikkeling.Vervolgens beschrijf ik de kenmerken van de rechtsstaat enhet rechtssysteem in Afghanistan die relevant zijn voor eventuelebuitenlandse hervormers. Vervolgens laat ik aan de hand van hetconcept ‘onafhankelijkheid van de rechtspraak’ zien waarom goedbedoeldeinterventies op het gebied van rechtsstaatontwikkeling indeze complexe omgeving niet aanslaan.Afghanistan als pre-postconflictgebiedVeiligheidDe programma’s die anno 2010 in Afghanistan voor het herstel vande rechtsorde worden ingezet, zijn niet te vergelijken met de hervormingenvan na 1989 in Oost- en Centraal-Europa. Afghanistanwordt vaak gezien als een postconflictgebied, of een fragiele staat,maar het land is eigenlijk een pre-postconflictgebied. Er woedt nogaltijd oorlog in het land, en de hoofdstad Kaboel is nog steeds nietcompleet veilig. Nadat de Verenigde Staten Afghanistan voor heteerst waren binnengevallen in 2001, trok het leger zich er begin 2002weer uit terug om zich voor te bereiden op de oorlog in Irak. Na eenkorte periode van relatieve stabiliteit in de hoofdstad volgde eenperiode waarin de veiligheid na 2004 sterk verslechterde. Na eenaanval op de Noorse minister van Buitenlandse Zaken in het KabulSerena Hotel in 2008 verklaarden de taliban dat ‘zachte’ (internationaalciviele) doelen voortaan doelwit zouden zijn. Hierop volgdennog meer aanvallen op ministeries (ook Justitie) en winkelcentra.Ook in het centrum van Kaboel ontploffen nu regelmatig auto- enwegbommen.De onveilige situatie betekent minder bewegingsruimte voor deadviseurs die actief zijn op het gebied van civiele rechtsorde in

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan11Afghanistan. In de praktijk is het mogelijk om een lijnvlucht naarKaboel te nemen, maar vindt het woon-werkverkeer in gepantserdeof ongemarkeerde voertuigen plaats, moeten openbare plaatsenworden vermeden, kan er alleen in VN-goedgekeurde restaurants enpensions worden gegeten en is er constant toezicht door bewakersmet mitrailleurs. Zwaar bewapende particuliere militaire aannemers(zie Chesterman en Lehnardt, 2007) zijn omstreden, duur,maar toch overal aanwezig. Er zijn talloze zogeheten ‘lock down’-perioden, waarin het personeel zijn compounds niet mag verlaten.Steden als Mazar-i-Sharif in het noorden en Herat in het westen,waren, tenminste tot voor kort, vrij stabiele steden en een geschiktwerkterrein voor buitenlandse deskundigen die een bijdrage leverenaan capaciteitsopbouw en hervorming van instituties. In andere steden,vooral in het zuiden, blijft het voor internationale medewerkersmoeilijk om veilig te werken.Door de onveilige situatie leven de internationale adviseurs in eengeïsoleerde wereld. Nergens is dit zo duidelijk als bij de Amerikaanseambassade, die is omgebouwd tot een zwaarbewapend fort, en bijde door prikkeldraad omgeven compounds van Amerikaanse ngo’s.De internationale werknemers zitten hier letterlijk gevangen. Zehebben alleen elkaar en misschien een handjevol lokale partnersom mee te praten. Hierdoor ontstaat een ‘echoput’-effect: ideeënover lokale leiders, instellingen, projecten en de politiek kaatsen bijgebrek aan informatie heen en weer en worden voor waar aangenomen.Er zijn nauwelijks mogelijkheden om naar anderen teluisteren of vriendschap te sluiten met Afghaanse collega’s en vangedachten te wisselen.De onveilige situatie heeft ook haar weerslag op het vertrouwenin de toekomst. Afghanistans multilaterale en bilaterale donorengebruiken allemaal het standaardprojectmodel met een duur vantwee tot drie jaar. Internationale medewerkers worden voor korteopdrachten in steden als Kaboel gestationeerd, waar ze om depaar weken verlof krijgen (zie Waldman, 2008). De internationaledonoren zijn vooral gericht op snel rendement en een snel vertrek.Ook de lokale Afghaanse partijen zien dit en maken rationeleberekeningen over wat de risico’s voor hen zijn als de VerenigdeStaten en de internationale troepen het land weer verlaten en als hetpolitieke klimaat omslaat. Heel begrijpelijk willen zij zolang er nogontwikkelingsfondsen en buitenlanders zijn, zo veel mogelijk winstop de korte termijn maken.

12 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Tussen de veiligheidssituatie en de opzet en opbrengst van derechtsstaatprojecten bestaat een direct verband, waarover verderopin dit artikel meer. Toch blijft de grootste vraag of een conventionelerechtsorde inderdaad wel zo wenselijk, of zelfs mogelijk is in eenpre-postconflictgebied.Een fragiele staatAfghanistan is een groot, bergachtig land zonder kustlijn met bijna30 miljoen inwoners. Vroeger was het een veelgebruikte handelsroute.Het was en is een van de armste landen ter wereld. Maarweinig mensen kunnen er lezen en schrijven, 40% van de bevolkingheeft geen werk en 53% van de bevolking leeft onder de armoedegrens.1 De nationale landbouw en prille commerciële activiteitenworden overschaduwd door de illegale handel in verdovende middelen.Het land is sterk afhankelijk van buitenlandse hulp en militairemiddelen, en deze fungeren als een parallelle economie. De grenzenzijn poreus, het land wordt omringd door vijandige buren en het isverzwakt door de vele opvolgende invasies en burgerconflicten.Het bestuur in Afghanistan is van oudsher precair; het is nog altijdeen groot, losjes gefedereerd land waarover technocraten in dehoofdstad weinig politieke controle hebben. Sinds 2001 is het landook verlamd door een talibanopstand en een corrupte centraleoverheid. President Karzai werd na het akkoord van Bonn indecember 2001 in eerste instantie geïnstalleerd als onderdeel vande Afghaanse interim-regering. Zijn positie werd daarna bevestigddoor de noodbijeenkomst van de loya jirga in 2002 en in 2004 werdhij president. In 2009 werd hij herkozen in een van de meest corruptedemocratische verkiezingen ooit (Maley, 2010).Karzai heeft nu minder legitimiteit en bestuursmogelijkheden danvoorheen, maar er zijn weinig geloofwaardige alternatieven, ookomdat Afghanistan geen overgangsrecht kent. Oorlogsmisdadenworden niet vervolgd en er is nog niemand verantwoordelijk gesteldvoor de verwoesting van het land nadat de Sovjet-Unie zich beginjaren negentig uit de regio terugtrok. In plaats daarvan zijn devoormalige krijgsheren nu drugsbaronnen, en velen zitten in het1 Kijk voor meer informatie op: www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/print/af.html.

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan13parlement en het kabinet. Op het platteland zijn zij in veel gevallenzelfs in feite het bestuur en het rechtssysteem in één.Aan de hand van een economische historische analyse van deontwikkeling van rechtsstaatregimes voert politiek wetenschapperBarry Weingast aan dat een monopolie op het gebruik van geweldeen absolute voorwaarde is voor een doeltreffende overgang naareen rechtsstaat (Weingast, 2008). Strijdkrachten horen dus onderhet gezag van de overheid te vallen en alle andere gewapendepartijen moeten worden ontwapend. Dit is zeker niet het geval voorde gewapende opstandelingen in Afghanistan, en ook niet voor deprivélegers die binnen de nieuwe staatsstructuur van na 2001 hunintrede deden.Bovendien is de justitiële sector bij de hervormingen nietopgeschoond en bleef juridisch personeel dat ook onder eerdereregimes had gediend, gewoon aan (dit was bijvoorbeeld niet hetgeval in Bosnië en Oost-Duitsland). Hoewel een paar managers uithet ambt zijn gezet, 2 is het systeem zelf niet op de schop genomen.Een voorstel om rechters systematisch opnieuw te accrediteren en tebenoemen op basis van verdienste werd afgewezen (Armytage, 2006).Alle overheidssectoren hebben te maken met ernstige personeelstekorten.In Afghanistan zijn de meeste mensen laaggeschoold.Van alle mannen is 57% analfabeet, en 88% van alle vrouwen. Ookde justitiële sector heeft hiermee te maken. In een enquête uit 2008bleek dat van alle professionals die waren opgeleid door de InternationalDevelopment Law Organization (IDLO), 35% een opleidingop of onder het niveau van de middelbare school had genoten. Vande 1.400 Afghaanse rechters in 2007 had 36% geen hoger onderwijs 3genoten en was zo’n 15% functioneel analfabeet (Armytage, 2007,p. 8, voetnoot 26). Dit is natuurlijk een extreem lage uitgangswaardevoor ontwikkelingsprojecten, dus ook voor de justitiële sector.2 De benoeming van de opperrechter van het Hooggerechtshof, Shinwari, werd door deNationale Vergadering in 2006 niet verlengd. De Procureur-Generaal werd in 2008 uitzijn ambt gezet, toen deze zijn kandidatuur voor het presidentschap bekendmaakte. Hijmocht tijdens de campagne geen openbaar ambt bekleden.3 Van deze 36% heeft 16,1% niet-tertiair onderwijs genoten (meestal madrassa, eenreligieuze school) en 20,5% een middelbareschoolopleiding of lager (Armytage, 2007,p. 8).

14 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010De menselijke kosten van het gewapende conflictHet gebrek aan leiding en capaciteit is het gevolg van dertig jaar langgewapende conflicten. Fysiek zijn de gevolgen van de oorlog overal:openbare gebouwen zonder elektriciteit, internet of verwarming, enillegale nederzettingen op de heuvels rond Kaboel waar de mensenwonen die naar de stad zijn getrokken op zoek naar een beter leven.In de Universiteit van Kaboel worden nu de bibliotheken opnieuwingericht, nadat de taliban de boeken verbrandden voor brandstofen de meest waardevolle voorwerpen hebben verkocht.Maar het is de bevolking die het meest lijdt onder de situatie. Doorde onveilige situatie blijft het maatschappelijk vertrouwen laag. Ineen publieke enquête die jaarlijks in Afghanistan wordt gehouden,zei 56% van de respondenten in 2007 nog: ‘Je moet in de omgangmet anderen heel voorzichtig zijn.’ Twee derde was van meningdat ‘mensen vooral aan zichzelf denken, en niemand helpen’.Buiten Kaboel en in de noordelijke provincies voelen mensen zichnog onveiliger (Asia Foundation, 2007, p. 28-30). Onder de hoogsteAfghaanse klassen geldt ook wantrouwen jegens iedereen dieniet tot dezelfde kring, familie, stam of etniciteit behoort. Dit isnatuurlijk niet bevorderlijk voor de saamhorigheid die nodig is ominstitutionele hervormingen door te kunnen voeren, of dit nu in derechtbank is, binnen de overheid of aan de universiteit.Veel academici en advocaten die in de juridische sector werkzaamzijn, zijn met hun families naar Pakistan of Iran gevlucht. Velen zijnzelf het slachtoffer geworden van fysiek geweld en foltering. Bijnaiedereen van 20 jaar of ouder lijdt aan het (ongediagnosticeerde)posttraumatische stresssyndroom. Persoonlijke relaties zijn ingewikkeld,ook omdat een verhuizing van grote invloed is op iemandsstatus. Veel juridische ‘academici’ hebben al meer dan twintig jaargeen onderzoek verricht. Er zijn 50-plussers die nog in de VerenigdeStaten, Australië, Frankrijk of Egypte hebben gestudeerd,en sommige wetenschappers hebben tijdens de Sovjetperiode inhet Oostblok kunnen studeren. Maar de meeste leraren jonger dan50 jaar hebben geen universitaire opleiding, of zijn in een madrassa(religieuze school) geschoold. Het gevolg is een overwaardering vandiploma’s die lang geleden door oudere collega’s zijn behaald, waardoorzij in hogere functies worden benoemd. Ook is er een enormevraag naar de werk- en opleidingsmogelijkheden die door de nieuwedonoren worden aangeboden.

16 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010gemakkelijk worden ondermijnd. Een sluier is een noodzakelijkevoorzorgs maatregel. Het is vaak niet zozeer een uitdrukking vaniemands geloof, maar meer een van openbaar fatsoen. 4Daarnaast bepalen ook gezondheid en sociaal kapitaal de kansenvan vrouwen om vooruit te komen; de gemiddelde Afghaansevrouw krijgt meer dan zes kinderen in een land zonder socialevoor zieningen. Zelfs vrouwen uit hogere klassen zijn afhankelijkvan de steun van hun familie als zij buitenshuis willen werken,en zij blijven de primaire verzorgers van hun kinderen. Voor mijneigen project werkte ik met Afghaanse hoogleraren van rechten-en sharia faculteiten van vijf universiteiten samen, en ik moestuit eindelijk toegeven dat er voor een ‘gelijke’ behandeling vaakcompenserende, gescheiden behandeling nodig was. Zo gavenfamilies alleen toestemming voor deelname aan een studiereis naarde Verenigde Staten als hieraan uitsluitend vrouwen deelnamen. 5DiversiteitHoewel de stedelijke elites gauw zullen zeggen: ‘Wij zijn nu allemaalAfghanen’, is er voor de grote politieke, raciale en ideologischediversiteit in Afghanistan over het algemeen weinig begrip bij deinternationale adviseurs. Het is belangrijk om precies te weten wieer binnen een instelling de macht heeft en wat de etnische, tribaleen politieke voorkeuren zijn. Institutionele politiek is zeer persoonlijk:een sterke leider kan interacties met donoren vormgeven en debepalende factor zijn in het wel of niet slagen van donorinzet. Er zijninternationale organisaties en donorenorganisaties in Afghanistandie politiek heel sterk hebben gehandeld en een uitgebalanceerd engeïntegreerd personeelsbestand hebben opgebouwd, maar dat geldtzeker niet voor iedereen.Een andere veelgehoorde bewering is: ‘We zijn op de eerste plaatsAfghaan, en op de tweede plaats moslim.’ Meer dan 90% van debevolking is moslim. De ongeveer 6 miljoen sjiitische burgers kennenaanzienlijke overlappingen met de grote en gemarginaliseerde4 Door zich (stijlvol) te sluieren vergroten internationale vrouwelijke adviseurs hunsociale status en betrouwbaarheid en geven ze blijk van solidariteit met lokalevrouwen. Mensen die een sluier alleen als onderdrukkend of uitheems zien, kennenniet de vele communicatieve nuances van het dragen van een sluier.5 Zie ook: www.law.washington.edu/AsianLaw/Countries/Afghanistan.aspx.

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan17minderheid, de Hazara. Andere groepen, zoals de ismaïlieten,worden gezien als sekten.Rule of law-hervormingen in de 21e eeuwAl deze factoren lijken de creatie van een levensvatbare staat uitte sluiten, maar na het Akkoord van Bonn in 2001 zijn er miljardendollars aan buitenlandse hulp in Afghanistan gepompt omjuridische en andere organisaties op te zetten. 6Dit waren overigens niet de eerste westerse wetshervormingen inhet land. Al in de jaren zestig en zeventig werden er onder premiersShah Mahmoud (1946-1953), Sardar Daoud en Zahir Shah(1964-1973) moderniseringen doorgevoerd. Hieruit ontstonden eenhervormd en gecodificeerd recht en een rechtsorde gefinancierddoor buitenlandse hulp. Altijd was de hulp gericht op Kaboel, opde formele juridische sector, en op de invoering van het ‘moderne’seculiere recht, zij het met respect voor de islamitische waarden. Zokwam er een gebouw dat onderdak biedt aan de Faculteit Recht enPolitiek aan de Universiteit van Kaboel, 7 en de Polytechnic Schoolin Kaboel, opgericht onder Russische leiding (Yassari en Saboory,2005).Voor het akkoord dat in Bonn werd gesloten, werden afsprakengemaakt over maatregelen en financiële steun voor de versterkingvan de bestuursmogelijkheden van de nationale overheid. Italiëwerd benoemd tot de ‘leidende natie’ voor de hervorming van dejustitiële sector, en werd later ‘cruciale partner’ in de overdrachtaan de Afghaanse regering. Ten dele was dit het gevolg van de roldie Italië had gespeeld bij het opvangen van de verbannen koningZahir Shah. Er waren ook waarnemers die meenden dat de ervaringvan Italië op het gebied van de bestrijding van de georganiseerdemisdaad en verdovende middelen van pas zou komen. In de praktijktrokken de Verenigde Staten en Groot-Brittannië de controle over6 Michailof (2008) schat dat de VS $100 miljoen per dag aan militaire activiteiten uitgeeften de internationale gemeenschap zo’n $7 miljoen per dag aan ontwikkelingsactiviteiten,oftewel $130 miljard aan militaire uitgaven door de VS in de periode 2002-2008 enzo’n $15 miljard voor ontwikkelingswerk door de internationale gemeenschap.7 Op foto’s uit deze periode staan ook vrouwenklassen aan de shariafaculteit van deUniversiteit van Kaboel, met modieus geklede vrouwen in hoofddoekjes en minirok.

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan19– de Bar Association van Engeland en Wales;– de International Bar Association;– de Norwegian Refugee Council; en– het International Rescue Committee, gesteund door UNHCR.Dit resulteerde in ontzettend veel overlap, heftige concurrentieom de plaatselijke partijen en coördinatieproblemen. De donorenwaren natuurlijk niet de enige die in gebreke bleven. Ook aan deAfghaanse kant waren er meerdere, verdeelde, lokale partijen diegretig gebruikmaakten van de mogelijkheid een training te volgen(en de dagvergoeding voor de deelnemers op te strijken), omdat ditextra inkomsten voor de instelling betekende. Van enthousiasmevoor institutionele hervormingen was nauwelijks sprake, net als vansamenwerking en inzet.Deze situatie leidde tot herhaalde pogingen om de inbreng vandonoren te coördineren, in het bijzonder onder leiding van deUNAMA (de UN Assistance Mission in Afghanistan, opgericht in2002) en UNDP (de United Nations Development Programme). In2003 werd de Justice Sector Consultative Group opgericht, en hieruitontstond Justice for All, a Comprehensive Needs Analysis for Justice inAfghanistan (2005), een strategisch plan voor de sector. 8Deze inspanningen werden verder gesteund door een conferentie inRome in 2007 over de hervorming van justitie. Hieruit ontstond in2008 een National Justice Programme, dat gedeeltelijk werd gefinancierddoor een door de Wereldbank beheerd Afghan ReconstructionTrust Fund (ARTF).Uit de vele verschillende formele coördinatiemechanismen blijktwel duidelijk dat een aantal donoren vast van plan is zich niet teconformeren. Zo karakteriseert Michailof (2008, p. 3) het US Agencyfor International Development (USAID) als ‘seeking to remainfiercely independent and engaged in minimal donor coordination’.Dit probleem is niet uniek voor Afghanistan, maar zien we ook in8 Dit vormde de basis voor een gedetailleerd plan, met daarin de prioriteiten, benchmarks,tijdlijnen en de kosten van de steun aan de justitiële sector, die werd ingevoerdin de Interim Afghanistan National Development Strategy (IANDS) en de AfghanistanCompact, goedgekeurd tijdens de Londen-conferentie van januari 2006. De uitvoeringvan deze Compact stond onder toezicht van de Joint Coordination and MonitoringBoard (JCMB), opgericht in april 2006, die hulp ontvangt van een aantal sectoralewerkgroepen. Het werkplan voor de National Justice Sector Strategy (NJSS) en hetNational Justice Programme (NJP) werd in februari 2008 als concept gepubliceerd.

20 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010andere fragiele staten en regio’s waar geen sterke coördinatie doorhet gastland is of een pilot om de buitenlandse hulp strategisch ingoede banen te leiden (Michailof, 2008, p. 3).Lokaal ownership en corruptieHet Afghan Reconstruction Trust Fund (ARTF) verbeeldt eenbelangrijk concept in de ontwikkelingssamenwerking: lokaalownership (‘eigenaarschap’), wat zoveel betekent als: ontwikkelingshulpprojectenen programma’s worden gedragen door delokale gemeenschap en sluiten aan op door de bevolking geformuleerdebehoeften. Zonder ownership kunnen interventies nietwortelen, zo is een algemeen aanvaarde gedachte (zie Verklaringvan Parijs, 2005; Accra Agenda for Action, 2008). En dus dienen deregeringen van ontwikkelingslanden de hulpgelden direct te ontvangenen een centrale rol te spelen bij het bepalen van prioriteitenin de projecten en de uitvoering van de programmering. Als tegenargumentwordt in Afghanistan vaak aangevoerd dat dit modelonwerkbaar is, zowel vanwege het gebrek aan lokale capaciteit alsvanwege de wijdverbreide corruptie.Voor maar liefst de helft van alle ontwikkelingshulp aan Afghanistangolden tot 2006 precieze voorwaarden waaronder dit geldbesteed mocht worden. Zo gingen opdrachten in eerste instantiealtijd eerst naar aannemers uit het land waar de fondsen vandaankwamen. Deze verplichting werd later door de Verenigde Statenlosgelaten, en er wordt nu zelfs een ‘Afghanen eerst’-beleid gehanteerd,waarbij de voorkeur wordt gegeven aan de inzet van lokalemensen en materialen. Toch gaan de grote geldstromen nog viaallerlei buitenlandse aannemers. Wat er voor de Afghanen overblijft,is maar een fractie van het hele budget en gaat vooral naar desteden. 9 In werkelijkheid gaat twee derde of meer van alle hulp nietvia de centrale overheid en geldt zelfs voor een derde van de hulp diesinds 2002 aan het land is gegeven, dat deze zonder instemming oftoezicht van de centrale overheid was (Michailof, 2008, p. 5).9 In 2008 was nog maar $500 miljoen, oftewel minder dan 4%, van de ontwikkelingshulpbesteed aan de landbouw. Michailof wijt dit met name aan het feit dat de sector ‘geenlokaal leiderschap kent en dat de kwaliteit van de politieke dialoog onvoldoende is.Dit was ook het geval voor de ministeries verantwoordelijk voor landbouw, irrigatie enenergie’ (2008, p. 4, noot 15).

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan21Zolang de centrale overheid wordt gepasseerd door de parallelledonoreconomie, is het onwaarschijnlijk dat zij uiteindelijk overde prikkels, de middelen of de capaciteit beschikt voor een stevigbestuur en mechanismen die geschikt zijn voor het ontvangen enverdelen van de financiële fondsen. Ook heeft de centrale overheiddan geen zicht op welke fondsen goed terechtkomen, wat er dubbelwordt gedaan en wat er tussen de donors onderling aan concurrentiebestaat. De situatie wordt bemoeilijkt omdat de overheiden institutionele instellingen zijn uitgehold doordat capabelemedewerkers de voorkeur geven aan de veel hogere salarissen in dedonoreconomieën (Waldman, 2008). Deze benadering is natuurlijkhelemaal in strijd met de toezeggingen van de Verenigde Staten enandere donoren in de Verklaring van Parijs.Buitenlandse investeringen lijken een belangrijke alternatieve bronvan inkomsten te kunnen zijn. Afghanistan beschikt bijvoorbeeldheel waarschijnlijk over enorme voorraden aan mineralen. Maar ommet deze hulpbronnen een welvarende economie te ontwikkelen isgoed beheer essentieel, en dat is op dit moment gezien de overheidsontwikkelingennauwelijks mogelijk. 10In een situatie waarin de lokale partijen geen zeggenschap hebbenover financiële steun of verantwoordelijk gesteld kunnen wordenvoor het beheer van projecten en de verdeling van fondsen, is hetniet verwonderlijk dat corruptie bij de overheid en diefstal bij dehulpprojecten veel voorkomen. Voor een deel is dit een reactie opeen systeem dat, zoals Ghani en Lockhart (2008) betogen, zodanigis gestructureerd dat dit de problemen nog eens verergert, zo nietcreëert.10 Naast een Chinese kopermijn zijn nog andere, nog gevaarlijkere, ‘investeringen’mogelijk – zo zou Japan Afghanistan hebben benaderd voor de opslag van nucleairafval en heeft de VS naast de Iranese grens een faciliteit die groot genoeg is om eenspace shuttle te laten landen (maar die dus ook voor andere militaire doeleinden kanworden gebruikt).

22 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Het Afghaanse rechtsstelselIn een postconflictgebied wordt er prioriteit gegeven aan hetveiligstellen van eerste behoeften als veiligheid, voedsel, water,elektriciteit, gezondheidszorg en onderwijs boven het hervormenvan het rechtssysteem. Hoe komt het dan dat hervormingen van hetrechtssysteem in de wederopbouw van Afghanistan een prioriteitzijn?Hiervoor is zowel een ideologische als een praktische uitleg. Vanuitideologisch standpunt kijken we naar wat we nu de ‘rechtsorde’ alskernelement van een moderne staat noemen. De formele wet is eeninstrument waarmee machthebbers ter verantwoording geroepenkunnen worden jegens hun burgers, meestal door middel van eenGrondwet en procedureel met behulp van de civiele, strafrechtelijkeen bestuursrechtelijke wetgeving die daaruit vloeit. De normen enwaarden uit de Grondwet, zoals de menselijke, politieke, sociale eneconomische rechten, verplichten de staat tot vrijwillig lidmaatschapvan de internationale gemeenschap. Naleving van dezerechten kan dan door middel van wetgeving en juridische processenworden opgeëist. In de context van ontwikkelingssamenwerkingis ook wel gewezen op de economische belofte van een rechtsorde,het idee dat economische groei is gebaseerd op het bestaan vaneen stabiele en voorspelbare markt met regels die op grote schaalworden begrepen en toegepast, daarbij gesteund door geloofwaardigejuridische sancties.Hoe de buitenlanders de eigen rechtsorde ondermijnenInternationale ‘rule of law’-donoren en ‘adviseurs’ maken de situatieook gecompliceerd door zich niet te houden aan hun eigen rechtsnormen.In Afghanistan gaat het dan bijvoorbeeld om de detentievan anonieme strijders op de Amerikaanse militaire basis inBaghram; mensen aan wie een eerlijk proces wordt ontzegd en diehet slachtoffer zijn van uitlevering en marteling in de Amerikaanse‘strijd tegen terrorisme’. De schending van internationale verdragendoor de Amerikaanse regering ondermijnt wereldwijd het prestigeen de geloofwaardigheid van adviseurs in door de Verenigde Statengefinancierde projecten.

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan23Maar ook op civiel vlak wordt de Afghaanse rechtsstaat soms opzijgezetvoor de politieke doeleinden van internationale adviseurs.Voor de Afghaanse verkiezingen in 2009 bepaalde de Grondwetbijvoorbeeld duidelijk de termijnlimiet voor president Karzai, maarwerden deze bepalingen door de donoren simpelweg genegeerd. Zijgaven niet alleen hun toestemming, maar financierden zelfs de verkiezingenop de aangegeven tijd van president Karzai. Wat zegt ditwel niet over de maakbaarheid van de fundamentele rechts normen(Maley, 2010)?Het Bonn-mandaat dat is afgegeven voor de nieuwe Afghaanseregering en de internationale donoren om het bestuur te verbeterendoor modernisering van het juridische systeem, is dus tegenstrijdig,net als altijd bij rechtsordehulp. Welke juridische hervormingstakenmoeten voorrang hebben? Welke juridische instellingen moetenals eerste klaar zijn? Vaak worden deze vragen gepresenteerd alstechnisch probleem of als een kwestie van middelen. Ik denk echterdat dit politieke vragen zijn, zoals ik hierna ook uiteenzet.Het ‘extreem juridische pluralisme’ in AfghanistanWat de situatie in Afghanistan nog verder compliceert, is dat hetbuitengewoon complex is: het is een systeem van ‘extreem juridischpluralisme’ met niet één rechtssysteem, maar veel verschillende(Yassari en Saboory, 2010). Op welk rechtssysteem moeten de donorenzich dan richten?Zo zijn er het formele recht en juridische instellingen die zijngestoeld op het Franse statutaire recht uit de negentiende eeuw,het socialistisch juridisch formalisme gebaseerd op de Russischeinvloed uit de jaren tachtig en verschillende soorten wetgevingvan na 2003 geformuleerd op aangeven van de donorlanden (zowelgewoonterecht als civiel recht). Dan bestaan er nog informeel stammenrechten regionaal gewoonterecht. En natuurlijk de islamitischewet, de sharia, in Afghanistan voornamelijk Hanafi-jurisprudentie,die door alle rechtsvormen heen de rode draad vormt.Donoren kozen aanvankelijk voor een formalistische benadering envoor een gecodificeerd rechtssysteem en formele juridische instellingenin Kaboel: de faculteiten rechten en sharia, de rechtbanken,het Openbaar Ministerie, het ministerie van Justitie en de ngo’s.Deze voorkeur sterkte de meningen in Kaboel dat de juridischeberoepscapaciteit in de hoofdstad superieur was, terwijl de mensen

24 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010in de regio’s de boodschap kregen dat hun rechtspraakinstellingente weinig middelen hadden om adequaat te kunnen opereren. Dete grote concentratie van donorgelden in Kaboel maakt echter eenuniversele ‘rule of law’ onmogelijk en versterkt nog eens de toch alongelijke verdeling van de juridische dienstverlening en capaciteitin de 34 provincies.Momenteel wordt het formele juridische systeem vormgegeven inde twee nationale talen, Dari en Pashto, ook al werken de donorgemeenschapen de internationale instellingen grotendeels in hetEngels. Dit bemoeilijkt het maken en verspreiden van nieuwe wettenen juridische informatie, waardoor het hele proces nog duurder enontransparanter wordt.Er bestaat een grote kloof tussen de formele, abstracte rechtsbeginselenen de waarden waarnaar de samenleving leeft. Afghanistanblijft in vele opzichten een premoderne plattelandssamenleving.Individuele ‘rechten’ worden vertaald naar etniciteit, stam, geslachten familie, en niet gezien als wettelijke aanspraken. Buiten de grotesteden wordt zo’n 80% van alle geschillen opgelost door middel vaninformele rechtspraak, ofschoon de Asia Foundation een genuanceerderbeeld schetst. De beslissing om naar een provincialerechtbank te stappen lijkt soms direct samen te hangen met decorruptie die daar heerst en dus met de mogelijkheid iets te ‘regelen’.Toch lijken er sinds 2006 positieve veranderingen gaande (AsiaFoundation, 2007).Voor wat betreft geschillenbeslechting door lokale shura (buitenPashtun-gebieden) of jirga (in Pashtun-gebieden) is er qua inhoud,normen en het feitelijke proces nog te weinig bekend en te weinigbegrip bij de Afghaanse bovenklasse of adviseurs (Suhrke en Borchgrevink,2009). Deze vorm van rechtspraak draait op ouderlingen,ervaren op het gebied van geschillenbeslechting, en soms religieuzeleiders uit de lokale gemeenschap, vooral mannen. Rechtspraakbetreft hier meestal verhaalrecht voor contractuele of strafrechtelijkegeschillen of overlast, en deze worden beslecht als onrechtmatigedaden.Een overwegend ongeletterde bevolking laat evenwel veel ruimtevoor manipulatie van de ‘wet’ door de machthebbers. In de stedenis dit de bovenklasse; op het platteland zijn dit de lokale religieuzeleiders, de mullahs, die vaak zelf analfabeet zijn en die hun eigenversie van de sharia verkondigen, vaak een combinatie van gewoon‐

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan25terecht en sharia. Dit tot verontwaardiging van veel stedelijkeislamitische geleerden.Islamitisch rechtEr zijn geleerden die hebben betoogd dat als er één overkoepelendgeheel van normen is dat de Afghanen bindt, dit de islamitischewaarden zijn, maar dan op vrij abstract niveau (Yassari en Saboory,2010). Grondwettelijk is Afghanistan een islamitische republiek(art. 1) met de islam als nationale godsdienst. Vrijheid van anderereligies is gewaarborgd in artikel 2. Wetten en verordeningen mogenniet in strijd zijn met het geloof en de leer van de islam (art. 3),maar het nationale recht heeft voorrang boven de islamitische wet(art. 130). Opmerkelijk is dat ‘de islam’ en ‘de islamitische wet’ nietin de Grondwet van 2004 zijn gedefinieerd.De Afghaanse shariageleerden hebben zich in het verleden vooralgebaseerd op Hanafi-jurisprudentie, met elementen van anderegrote leerscholen. Het puriteinse en heterodoxe talibanregime waseen uitzondering op die regel. Een recentere ontwikkeling is dePersonal Status Law (persoonlijke statuswet) uit 2009, een codificatievan het familierecht van toepassing op de sjiitische minderheid,zoals toegestaan onder artikel 131 van de Grondwet. 11 OmdatAfghanistan vaak voor langere perioden geïsoleerd is geweest, kentde sharia echter gaten op het gebied van bijvoorbeeld commercieelrecht.Ogenschijnlijk is de plaats van de sharia binnen de wettelijke ordevan Afghanistan duidelijk. Maar zowel historisch als in de hedendaagsepolitiek wordt de orthodoxie van islam en sharia gebruiktvoor eigenbelang en het opleggen van normatieve politieke ensociale ideeën. Neem bijvoorbeeld de zaak Kambakh, een universitairdocent die in 2008 werd vervolgd en berecht voor godslastering,een strafbaar feit zonder wettelijke basis. Hij kreeg hiervoor dedoodstraf, later omgezet in twintig jaar gevangenisstraf. Uiteindelijkkreeg hij een presidentieel pardon en is hij het land ontvlucht.Zijn advocaat was opgeleid in een donorproject en werkte via de11 De eerste versie van deze wet werd door veel vrouwen als diep beledigend en doorislamitische wetenschappers als discriminerend en ouderwets gezien. De wet werd ineen nogal doorzichtige poging om stemmen te trekken herzien, na publieke protestenover zowel de inhoud als het proces waarin deze door president Karzai was getekend.

26 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Legal Aid Afghanistan-organisatie, maar zowel de aanklagers alsde rechters, die zich inlieten in twijfelachtige procedures om eenpolitiek aanvaardbaar vonnis te geven, maakten onderdeel uit vaninstellingen die grote financiële steun vanuit de Verenigde Statenhadden gekregen.De rechtbank is gecentraliseerd en de sharia wordt dus in reguliererechtbanken toegepast door rechters die tot voor kort vooral warenafgestudeerd aan een shariafaculteit of een madrassa. Onderdeelvan het Hooggerechtshof is de Fatwa Raad, de enige nationaleinstelling bevoegd om bindende fatwa’s uit te doen gaan (uitspraakte doen over de islamitische wet). Op nationaal, provinciaal enlokaal niveau zijn er shura en ulama (raden van islamitischegeleerden die zijn erkend om hun religieuze autoriteit). De nationaleinstantie is politiek benoemd om uitspraken te doen overislamitische politieke en maatschappelijke kwesties. Verder geldter binnen de sharia geen hiërarchie, alleen een enorme diversiteit.Op lokaal niveau ziet de mullah zichzelf als hoeder van de vromegemeenschapsmoraal (Suhrke en Borchgrevink, 2009).Het is maar heel weinig internationale donoren gelukt om een goederelatie met het islamitisch justitieel apparaat in Afghanistan op tebouwen; projecten hebben geen prioriteit gegeven aan de verdereontwikkeling van shariaprincipes of het opzetten van formelewetgeving in lijn met sharia. Zo werd er bijvoorbeeld in een vroegstadium een Wet op het kredietwezen ingevoerd, opgesteld doortwee juridisch deskundigen uit Dallas, Texas. Zij hadden op geenenkele manier rekening gehouden met het feit dat Afghanistanbinnen een paar jaar mogelijk een islamitisch banksysteem zoukennen. Veel donoren zijn kritisch over shariapartijen. Het projectwaarbij ik zelf was betrokken, was een bescheiden uitzondering opde regel. Het US State Department gaf de opdracht om Afghaansehoogleraren op te leiden, gecentreerd rond de Faculteit PolitiekeWetenschappen en Recht aan de Universiteit van Kaboel, en dezehebben wij uit kunnen breiden naar shariafaculteiten aan ten minstevier universiteiten, zodat rechten- en shariadocenten gedurendehet project 12 samenwerkten.Rechten wordt in Afghanistan op twee locaties aan de universiteitgedoceerd op undergraduate-niveau: aan de Faculteit Politieke12 Zie www.law.washington.edu/AsianLaw/Countries/Afghanistan.aspx.

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan27Wetenschappen en Recht en aan de shariafaculteit. Tot voor kortlag de nadruk bij rechten en politieke wetenschappen op wettelijkrecht en bij de shariafaculteit op algemeen islamitisch onderwijsen, binnen de fiqh-afdeling, op islamitische jurisprudentie. Dezetweedeling in het rechtenonderwijs betekende dat er maar heelweinig overlap was tussen de leerplannen, en er was in het land geengemeenschappelijk juridisch onderwijs. 13De Afghaanse justitiesector: versnippering en fragmentatieGerechtelijke instellingen in Afghanistan zijn en blijven enorm versnipperden werken niet samen. Zo zei een waarnemer van eerderedonorhervormingen in de jaren zeventig dat ‘obstacles in the legalsystem to social and economic growth thus lie more in the practicesof legal elites than with legaldoctrines and judicial structures’(Weinbaum, 1980, p. 54).De donoren en de overheid verstaan onder de ‘justitiële sector’:– het Hooggerechtshof (verantwoordelijk voor onder meer degrondwettelijke toetsing van de wetgeving en het houden van hettoezicht op, en het beheer van, de rechterlijke organisatie);– de Procureur-Generaal (verantwoordelijk voor de officieren vanjustitie);– het ministerie van Justitie, verantwoordelijk voor wetgeving (viade Taqnin-afdeling) in civiel recht en preprocesgeschillenbeslechting(via de Hukuk-afdeling 14 ) en voor het verlenen van rechtsbijstand.Ontwikkelde economieën zouden daarnaast allerlei anderejuridische instellingen aanmerken als essentieel voor de oprichtingen werking van een justitiële sector, zoals een functionerendparlement, juridische vakmensen die binnen de ministeries enregelgevende agentschappen werkzaam zijn, het rechtenonderwijs13 Deze situatie is sinds 2001 aanmerkelijk verbeterd. De Afghan Role of Law Project(ARoLP) van USAID schrijft nu moderne juridische syllabi, ontwikkelt juridische handboeken,installeert computerlabs in universiteiten, schoolt veel van het onderwijzendpersoneel aan de twee faculteiten om, verzorgt postuniversitair onderwijs voor hiervooraangewezen hoogleraren en presenteert een nieuw curriculum met aandacht voorgedeeld onderwijs en gedeelde basiskennis.14 Ook wel hoquq of hooquq.

28 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010aan universiteiten, een advocatuur (of Bar), ngo’s die actief zijn ophet gebied van juridische hervormingen, strafrecht, mensenrechtenen emancipatie, en ondersteuning aan instellingen als juridischeuitgevers, bibliotheken en aanbieders van elektronische informatie.De nauwkeurig omschreven ‘pijlers’ van de justitiële sector inAfghanistan – het Hooggerechtshof, de Procureur-Generaal en hetministerie van Justitie – zijn en blijven structureel gescheiden. Hetpersoneel heeft nauwelijks gemeenschappelijk juridisch onderwijsof een professionele opleiding genoten. Donoren werken inmiddelsook met deze verzuilde aanpak en hebben hun programmeringhierop afgestemd. Zonder een gemeenschappelijke structuur enzonder prikkels om middelen of personeel te delen, zijn er drie juridischeinstellingen die concurreren om gezicht, prestige en steunvan donoren. 15Goede voornemens en onverwachte uitkomstenGezien de grote uitdagingen in deze pre-postconflictregio, gecombineerdmet de pluralistische rechtsorde, is het opzetten vaneen conventionele rechtsorde hier extreem lastig. En toch, zoalsMichailof (2008, p. 7) opmerkt, voeren donoren hun activiteiten inAfghanistan uit alsof het ‘business as usual’ is, zonder hun allerbestemensen in deze moeilijke omgeving in te zetten. In een aantalprojecten heeft dit tot heel onverwachte resultaten geleid.Grotere onafhankelijkheid voor het Hooggerechtshof?Natuurlijk willen we allemaal het liefst een goed functionerend,professioneel en politiek onafhankelijk rechtssysteem. En heelwaarschijnlijk staat dit ook boven aan het lijstje juridische hervormingenna een conflictperiode. In Afghanistan is de kwaliteitvan het justitieapparaat daarnaast belangrijk voor het politiekedoel van donoren om de handel in verdovende middelen aan tekunnen pakken. Bovendien blijkt hieruit duidelijk in hoeverre inter‐15 Van deze drie heeft het ministerie van Justitie de afgelopen tien jaar bijna voortdurendzeggenschap gehad en heeft zich dus kunnen positioneren als de instelling met demeeste donorpartners en met de reputatie dat het positief staat tegenover hervormingen.

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan29nationale mensenrechten worden gerespecteerd en wat voor soortislamitische staat Afghanistan waarschijnlijk wordt.De geschiedenis van het Hooggerechtshof in Afghanistan wordtvoor een deel gekenmerkt door een gebrek aan onafhankelijkheid.Zo zijn rechterlijke benoemingen niet gebaseerd op verdienste(Armytage, 2007). Dit duidt op grotere onderliggende problemenmet de competenties van rechters. Naast problemen met hetjuridisch onderwijs op universitair niveau staan rechtbanken voorde moeilijke keuze of ze rechters willen benoemen die zijn opgeleidin een madrassa, of een benoemingsbeleid willen hanteren dat degrote verscheidenheid in opleiding en vaardigheid van rechtersverder bevordert (USAID, 2008).Uit een uitgebreide analyse van de rechterlijke macht in 2006 isgebleken dat Afghanistan behoefte heeft aan een beter opgeleiderechterlijke macht, die vertrouwd is met zowel het geschreven formelerecht als de sharia; een rechterlijke macht die wordt benoemdop grond van verdiensten en die is opgeleid om gemotiveerdeoordelen uit te spreken die worden vastgelegd en gepubliceerd(Armytage, 2006). Bovendien moeten de jurisprudentie, de doordonoren opgestelde wetgeving en internationale rechtsnormenworden geïntegreerd in het Afghaanse rechtssysteem. Daarnaast iser behoefte aan rechtbankpersoneel dat systemen kan ontwikkelenen toepassen voor het beheer, het toezicht en de beloning van derechterlijke macht. 16Hoe moeten donoren hierop reageren? Een vroeg Amerikaansinitiatief zette de eerste regering-Karzai onder druk om de voormaligeopperrechter Shinwari uit het ambt te zetten omdat hijbekend stond als een geestelijke van de harde lijn. Het aantalrechters in het Hooggerechtshof liep daardoor terug tot negen. Maardat was een uitzondering, doorgaans kunnen donoren niet kiezenmet wie ze werken. Het justitieel apparaat is niet opgeschoond ener is geen juridische overgangsmaatregel geweest (zie Bergling,2006). Het lijkt alsof de donoren, met name de Verenigde Staten, derechterlijke macht zien als een goed functionerende instelling in de16 Sinds 2005 richt de IDLO zich ook op de wat urgentere behoeften in de opleiding vande rechterlijke macht en het ontwikkelen van training of trainerscursussen voor rechters.

30 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010moderne zin van het woord en dat zij daarom geld blijven pompenin justitiële opleidingen en het inrichten van rechtbanken. 17In pre-postconflictgebieden kan het versterken van justitie nadeligegevolgen hebben. Zo worden bijvoorbeeld de macht en het prestigevan de zittende rechters in een zwaar corrupte instelling groter.Het geeft een verkeerde indruk van het relatieve belang van debestaande rechters, die bij lange na niet zo bekwaam zijn als rechterselders ter wereld. Bovendien spelen zij zelfs binnen hun eigensysteem een erg marginale rol in de rechtspraak (zo wordt 80% vanalle criminele en civiele geschillen plaatselijk beslecht binnen hetjirga- en shura-gewoonterecht).Dat er relatief veel geld vloeit naar het Hooggerechtshof, is te verklarenuit de voorkeur van met name USAID, dat graag een duidelijkefocus brengt in de hervorming van de rechtspraak. Een Hooggerechtshofis iets wat de Amerikaanse kiezer aanspreekt. ‘Rechterlijkeonafhankelijkheid’ wordt daarom door sommige USAID-adviseursook wel naar eigen inzicht uitgelegd als iets waarvoor rechterseen afzonderlijke opleiding nodig hebben, bijvoorbeeld om zichte beschermen tegen de perceptie van belangenverstrengeling incontacten met aanklagers. Beide partijen pleitten daarom voor eenaparte opleidingsfaciliteit voor rechters, ondanks het feit dat inveel landen – met name in Azië – aspirant-civiele rechters wordenopgeleid met anderen die elders in de juridische beroepsgroep aande slag gaan. Dit werkt efficiënt, zorgt voor kwaliteit binnen hetsysteem, en maakt de studenten bewust van de gedeelde missie omsamen de wet te handhaven ten dienste van de staat.Donorondersteuning waarmee Afghaanse juridische instellingenhun verzuilde identiteit kunnen behouden onder het momvan autonomie, is natuurlijk contraproductief; het belemmert deontwikkeling van gedeelde normen en waarden die ertoe kunnenbijdragen dat de verschillende spelers binnen de rechtspraak aanelkaar verantwoording afleggen.Bij sommige Amerikaanse organisaties lijkt nu toch de twijfeltoe te slaan of het wel verstandig is zoveel te investeren in hetHooggerechtshof. Er is geen overtuigend bewijs dat het op dezewijze gespendeerde donorgeld ook echt tot hervormingen leidt.17 Ook interessant is dat de rechterlijke macht en het Openbaar Ministerie in hetzelfdegebouw zitten, waarmee de dominantie van deze onderdelen van de juridische elitenog eens wordt benadrukt, meer dan bijvoorbeeld die van de opkomende particuliereberoepsgroep.

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan31Belangrijker nog is dat de Amerikanen en andere internationaleadviseurs steeds meer doordrongen raken van het belang van deniet-statelijke, informele justitiesector. Die neemt zo’n 80% van alleconflict beslechting voor zijn rekening. Tegelijkertijd heeft het Hooggerechtshofzich altijd nadrukkelijk verre gehouden van die informelejustitiesector. Donoren echter, willen een institutionele brug slaantussen het formele en het informele rechtssysteem. Om die reden ishet United States Institute for Peace bezig met het ontwikkelen vaneen plan om de legitimiteit van gewoonterechtelijke conflictbeslechtingte vergroten (USIP, 2010). Of en hoe de rechtbanken daaraanwillen meewerken, is nog onduidelijk.ConclusieBij het bespreken van de uitdagingen en de valse starts in de juridischehervormingen in Afghanistan de afgelopen tien jaar heb ikgewezen op de bijzondere lastige situatie waarin de regio zich alvoor het laatste conflict bevond. Mijn hypothese is echter dat interventiesop het gebied van rechtsorde in Afghanistan niet uniek zijn.Ze worden eerder de norm dan de uitzondering. We zien hetzelfdein Somalië en Soedan. Dat betekent dat wij de lessen die wij hebbengetrokken na tien jaar in Afghanistan, ook elders moeten kunnentoepassen.Na tien jaar rechtsorde in Afghanistan ligt de eerste conclusie voor dehand: de kwaliteit van de opzet van de rechtsstaat is afhankelijk vande politiek en de veiligheid. Landen kunnen qua juridische ontwikkelingzowel voor- als achteruitgaan. Dit zagen we ook in een periodevan tien jaar in Afghanistan. Binnen een onzekere omgeving wordenniet de beste en slimste internationale adviseurs aan het werk gezet,en dat belemmert de inzet van plaatselijke en internationale partijen.Van de onbezonnen internationale inspanningen is een aantal hetrechtstreekse gevolg van de inzet van steeds weer nieuwe internationaleadviseurs zonder enige ervaring of kennis van zaken. Hiermeevergeleken lijkt de aanpak van Van Vollenhoven en andere vooraanstaandedenkers uit het koloniale tijdperk inmiddels behoorlijkverlicht. Ondanks hun vele fouten werd er van koloniale bestuurderstenminste verwacht dat ze het land waar ze heen trokken nog voorhun afreis en ook tijdens hun verblijf zouden bestuderen. De kolonialestaten die hen uitzonden, investeerden veel in onderzoek, vaakover nationale geschiedenis, taal, cultuur en politiek. Opmerkelijk is

32 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010dat het gewoonterecht serieus werd genomen. En ook al liepen demeningen uiteen over hoe dit gewoonterecht binnen de kolonialecontext paste, iedereen was het erover eens dat ook dit recht vanessentieel belang was (zie bijvoorbeeld Otto, 2007).De ervaring in Afghanistan leert dat we heel voorzichtig moetenzijn en de rechtsstaat niet moeten willen verkopen als een veiligheidsmaatregelof een ontwikkelingstool. We presenteren hetdroombeeld van een modern justitieapparaat uit de 21e eeuw(met seculiere juridische hervormingen, statuten opgesteld in hetEngels, geautomatiseerde juridische informatie en internationalemensen rechtennormen, die zo regionaal kunnen worden toegepast),zonder daarin historische patronen mee te nemen. We zoudenons moeten realiseren dat de westerse juridische moderniteit inAfghanistan in de twintigste eeuw meermalen is afgewezen, en datdeze her vormingen wel een heel makkelijk doelwit vormen voorhet mobiliseren van de politieke oppositie in de naam van de islam.Wij moeten zorgen dat meer van de (beperkte) civiele hulpfondsenworden besteed aan het ontwikkelen van kennis van het islamitischerecht, vergelijkende studies van de sharia, en islamitischerechtsmiddelen voor de islamitische bovenlaag die zich niet kanherkennen in de door de donorlanden ingevoerde codificatie.Donorlanden presenteren zichzelf impliciet en expliciet alsmodellen voor een ontwikkelde toekomst voor Afghanistan. Maarde belangrijkste donoren zijn de Verenigde Staten en westerselanden. Wat is een realistisch model voor juridische ontwikkelingvoor Afghanistan? Van alle grote donoren is alleen de Aga KhanFoundation in een islamitisch land gevestigd.Waar het in het debat aan schort is een eerlijke en publieke discussieover welk niveau van rechtsstaat realistisch haalbaar is, op watvoor termijn en tegen welke prijs. Mogelijk wordt de juridischeinfrastructuur van Afghanistan ‘goed genoeg’, en zal deze op hetniveau van een arm Afrikaans land presteren in plaats van een rijke,postindustriële Europese natie. Maar hoe weten we wanneer ervoldoende ‘rechtsstaat’ is? Hoe weten we of er genoeg is uitgegevenaan rechtshervorming? Weingast (2008) concludeert dat er wereldwijdbinnen een democratisch bestel minder dan twintig landeneen rechtsstaat zijn geworden. Realistisch gezien kunnen we voorAfghanistan alleen maar het beste hopen, maar de kans dat het landzich bij die selecte groep landen voegt, is klein. De onuitgesprokenbeloften van ‘rule of law’-programma’s lijken oneindig, maar deinternationale middelen zijn dat niet.

De opbouw van de rechtsstaat in Afghanistan33LiteratuurAction AidQuick impact, quick collapse:The dangers of militarized aid inAfghanistan2010 (www.oxfam.org/en/policy/quick-impact-quickcollapse)Armytage, L.Judicial training assessment andstrategy: Blueprint for judicialrenewal, 28 May 2660Supreme Court of the IslamicRepublic of Afghanistan 2006(ongepubliceerd, archief IDLO,Rome)Armytage, L.Justice in Afghanistan:Rebuilding judicial competenceafter the generation of warZeitschrift für ausländischesöffentliches Recht undVölkerrecht (HeidelbergJournal of International Law),jrg. 67, nr. 1, 2007, p. 185-212(www.mpil.de/shared/data/pdf/armytage-justice_in_afghanistan.pdf)Asia FoundationAfghanistan in 2007: A survey ofthe Afghan peopleKaboel, Asia FoundationAfghanistan Office, 2007Bergling, P.Rule of law on the internationalagendaAntwerpen, Intersentia, 2006Chesterman, S., C. Lehnardt(red.)From mercenaries to market: Therise and regulation of privatemilitary companiesNew York, Oxford UniversityPress, 2007Conor, F., H. Hamayoun e.a.Evaluation of InternationalDevelopment Law Organization(IDLO) Italian-funded projects(2005-2008) for increase ofAfghanistan’s capacity forsustainable legal reformAugustus 2008 (ongepubliceerd)Ghani, A., C. LockhartFixing failed statesNew York, Oxford UniversityPress, 2008International Crisis Group (ICG)Afghanistan: The need for resolveAsia Report 145, 6 februari 2008International Development LawOrganization (IDLO)Building the capacity of legalprofessionals in Afghanistan:A 2008 surveyRome, IDLO, 2008(ongepubliceerd)Maley, W.The rule of law and the weightof politics: Challenges andtrajectoriesIn: W. Mason en M. Krygier(red.), Missing the rule of lawin Afghanistan, Cambridge,Cambridge University Press,2010

34 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Michailof, S.The seven capital sins of thedonor community in AfghanistanThe German Marshall Fund ofthe United States, Economicpolicy program, Policy Brief 9december 2008Otto, J.M.Recht en ontwikkeling: ‘theproblem of knowledge’ naderbekekenArs Aequi, jrg. 56, nr. 11, 2007,p. 883-894Suhrke, A., K. BorchgrevinkNegotiating justice sector reformin AfghanistanCrime, Law and Social Change,nr. 51, 2009, p. 211-230Tondini, M.State building and justice reform:Post-conflict reconstruction inAfghanistanNew York, Routledge, 2010United States Institute forPeace (USIP)Relations between state andnon-state justice systems inAfghanistanWashington (DC), 2010 (www.usip.org/programs/projects/relations-between-state-andnon-state-justice-systemsafghanistan)USAID Afghanistan rule of lawprojectReport on the 2007 judicial stagejudicial training activitiesWashington (DC), Checchi andCo, 2008Waldman, M.Aid effectiveness in AfghanistanOxfam/ABCAR, 2008Weinbaum, M.G.Legal elites in Afghan societyInternational Journal of MiddleEast Studies, nr. 12, 1980, p. 39-57Weingast, B.R.Why developing countries proveso resistant to the rule of lawIn: R.L. Nelson (ed.), Globalperspectives on the rule of law,New York, Routledge, 2008Yassari, N., H. SaboorySharia en nationaal recht inAfghanistanIn: J.M. Otto, A. Dekker e.a.(red.), Sharia en nationaal rechtin twaalf moslimlanden, DenHaag, WRR, 2005, p. 173-202Yassari, N., M. HamidShari’a and national law inAfghanistanIn: J.M. Otto (red.), Shari’aincorporated: A comparativeoverview of the legal systems oftwelve muslim countries, Leiden,Leiden University Press, 2010

35Winning the hearts and minds inNederlands-IndiëKoloniale politie als opbouwmissieM. Bloembergen*‘Het belangrijkste werk, het installeren van een gezaghebbend bestuur, iseen moeilijker karwei dan met 15.000 militairen honderden Talibaan verslaan.’(Chin-A-Fo, 2010a)‘Ik kan u verzekeren, mijne heeren, dat zoowel onder den kleinen man, alsonder de lage en hoogere inlandsche ambtenaren, ons bestuur impopulair is.(...). Sinds het laatst van 1900 heerscht op Java een bepaald terrorisme, is eengeorganiseerd verzet ontstaan, dat op centra der bureaucratie niet begrepenwordt.’ (Van Heutsz, 1904-1905, p. 6, 10)De problematiek van internationale steun bij politieopbouw in(post)conflictueuze samenlevingen, zoals die zich momenteelafspeelt in Afghanistan, toont tot op zekere hoogte parallellen metde ontwikkeling van politie in koloniale samenlevingen. Daarnaastroept zij de vraag op naar het postkoloniale karakter van politie ininternationale vredesmissies (vergelijk Sinclair en Williams, 2007).Er is de bemoeienis van een externe (of internationale) macht,vertegenwoordigd door een kleine minderheid aan uitgezondendeskundigen, die naar interne orde, rust en instemming streeft. Dietracht dit door (her)opbouw van inheemse professionele politie naarwesters model te bereiken, maar blijft tegelijkertijd voor dat internegezag steunen op militair geweld. Er is het probleem van legitimiteit– de (her)opgebouwde politie heeft niet vanzelfsprekend het mandaatvan de bevolking om zorg te dragen voor orde en veiligheid. Ener is het probleem van loyaliteit en korpsgeest: hoe inheemse man‐* Dr. Marieke Bloembergen is als onderzoeker verbonden aan het Koninklijk Instituutvoor Taal-, Land- en Volkenkunde te Leiden. Dit artikel is gebaseerd op de onlangs vanhaar hand verschenen studie over de geschiedenis van de politie in Nederlands-Indië(Bloembergen, 2009).

36 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010schappen te winnen, te trainen en te behouden voor een opgelegdideaal van civiele politie, politie die op neutrale ‘beschaafde’ wijzeorde en gezag kan afdwingen en ‘de bevolking een gevoel van veiligheidkan geven’ (vergelijk Chin-A-Fo, 2009)?Ten slotte lijkt ook de dubbele motivatie van angst en zorg, die deleidraad vormde bij de politiehervormingen in een koloniale staatals Nederlands-Indië, van invloed te zijn op de vormgeving aan endiscussies over internationale opbouwmissies van de afgelopendecennia. Zorg spreekt bijvoorbeeld uit de wens, verwoord door deTweede Kamervertegenwoordigers van Groen Links en D66 om, nude Nederlandse missie in Uruzgan niet verlengd zal worden, toch‘nog iets te betekenen voor Afghanistan’ door politietrainers testuren. Zij willen dat Nederland helpt te voorzien in ‘wijkagenten,rechercheurs en ordehandhavers’, die ‘de cultuur van straffeloosheid’in Afghanistan moeten bestrijden (Peters, 2009; Kranenburg,2010). 1 Angst, dat wil zeggen angst voor escalatie van geweld, maarook angst voor gezichtsverlies, speelt daarnaast niet alleen kolonia lestaten, maar ook postkoloniale vredesmissies parten, en is vaninvloed op de wijze waarop zij die missies vormgeven. De pijnlijkfalende VN-vredesmissies in Somalië, Rwanda en Srebrenica uitde jaren negentig, en hun nasleep, zowel internationaal als in delanden die verantwoordelijk waren voor deze missies, zijn heelwrange illustraties voor nationaal (Canadees, Belgisch en Nederlands),maar ook internationaal gezichtsverlies. 2Dit essay beoogt op basis van een korte historische analyse vanachtergrond, ideaal en praktijk van moderne koloniale politie inNederlands-Indië in de eerste drie decennia van de twintigste eeuw,deze parallellen toe te lichten. Is het mogelijk om koloniale politiete beschouwen als een kwestie van opbouw en beschavingsmissie?Zijn de oorzaken van het falen van moderne ‘beschaafde’ kolonialepolitie in Nederlands-Indië wellicht ook verhelderend voor deproblematiek van politie in internationale vredesmissies? Ik zaldit bespreken aan de hand van het ideaal van moderne kolonialepolitie en het functioneren daarvan in de laatkoloniale staatNederlands-Indië.1 Over de politiemissie in Afghanistan zie Chin-A-Fo (2010).2 Zie over de betekenis en nasleep van deze drie missies Klep (2008), en het discussiedossierover dit proefschrift in The Low Countries Historical Review, jrg. 125, nr. 1, 2010,p. 39-72.

Winning the hearts and minds in Nederlands-Indië37Een staat van verschilVanaf het laatste kwart van de negentiende eeuw ontwikkeldenverschillende Europese mogendheden in Afrika en Azië modernepolitiekorpsen, wisselend van vorm, min of meer professioneel naarEuropees model, en vrijwel altijd bemand door een meerderheidvan inheemse rekruten en geleid door een Europees kader. 3 Meteen ideaal van moderne politie, maar steevast met leger en gewapendepolitiekorpsen achter de hand, trachtten zij het toezicht op debinnen landse veiligheid te vergroten en hun macht te staven. Dezepolitie was het gezicht van de koloniale staat. Idealiter voerde zij hetgouvernement het diepst de koloniale samenleving in, en bracht zijdie het dichtst bij zijn onderdanen. Maar deze politie was ook hettheater van koloniale staatsmacht: terwijl zij toezag, en goedschiksdan wel kwaadschiks haar werk verrichtte, keken de Europese eninheemse onderdanen kritisch terug. Omdat een koloniale staatals Nederlands-Indië per definitie een legitimiteitsprobleem heeft,was het niet altijd even makkelijk om de belangen van die staat opgepaste en efficiënte wijze te behartigen. Daarom had de politie inde laatkoloniale staat Nederlands-Indië zo’n moeilijke taak en zijnde oorzaken van koloniaal politiegeweld complex.In vergelijking met de meeste moderne staten in Europa leed hetveiligheidstoezicht in de laatkoloniale staat Nederlands-Indië aaneen groot mankement: er was geen effectieve centrale macht, nocheen eenduidig systeem van veiligheidstoezicht – ook niet na degrote politiehervormingen in de twintigste eeuw. Daarvoor was hetgebied te groot, het systeem van indirect bestuur ontoereikend, decommunicatie en informatie-uitwisseling te gebrekkig. Er was welgezagspluralisme, fragiliteit van gezag en gebrek aan veiligheidstoezicht,die zoveel koloniale staten kenmerkten. Koloniale interventieen expansie hebben deze kenmerken mogelijk zelfs versterkt.Bijkomend was de permanente staat van onveiligheid in de kolonie.3 Postkoloniale pioniers in de studie van koloniale politie (hoofdzakelijk in het Britseempire) zijn Arnold (1986) en Anderson en Killingray (1991, 1992). Een eerste generatiehistorici en sociale wetenschappers, zoals onder meer Ahire (1991), bouwde hieropvoort in de jaren 1980-1990. Recentelijk is de aandacht voor (post)koloniale politie opnieuwgestimuleerd doordat imperialisme, mede onder invloed van de actuele golf vaninternationale interventies, als onderwerp van studie een comeback heeft gemaakt. Zieonder meer: Chandavarkar, 1998; Campion, 2002; Bickers, 2004; Sinclair, 2006; McCoy,2009.

38 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Het is om deze reden de vraag of de term geweldsmonopolie ineen koloniale staat als Nederlands-Indië wel een zinvol begrip is.Die lijkt te veel kracht te suggereren. Veeleer was er sprake van eenstreven naar een geweldsmonopolie door een koloniale staat diein wording was; en van staatsgeweld (daadwerkelijk of de dreigingervan) dat specifieke groepen in de koloniale samenleving zwaarzou treffen (Bloembergen, 2009, p. 14, 19). Tot op zekere hoogte valtook hier een parallel te trekken met de situatie waarvoor internationaleopbouwmissies staan in verscheurde en door stammenpolitiekgefragmenteerde staten als Afghanistan.Voor effectieve machtsuitoefening en legitimering van gezag iselke staat gebaat bij rust, orde en instemming van de bevolking.Daarmee motiveren critici van internationale interventies in (post)conflictueuze staten als Afghanistan (meer) internationale bemoeienisbij politieopbouw als voorwaardelijke aanvulling of alternatiefvan militaire interventies. Idealiter zijn het ook de motieven opbasis waarvan moderne staten hun politieapparaat inrichten.Voor koloniale staten waarin een kleine minderheid aan blankeEuropeanen al dan niet effectief heerste over een grote meerderheidaan inheemse onderdanen, en die gebaseerd waren op raciaalverschil, heeft de Britse historicus David Arnold echter betoogd datde overwegingen anders liggen: vanuit het perspectief van koloniaalgezag zou elke vorm van criminaliteit of sociale onrust in deinheemse maatschappij worden beschouwd als een bedreiging vande status quo (Arnold, 1986, p. 3, 131; vergelijk Dray-Novey, 1993).Veiligheid is in dat perspectief een specifiek probleem van koloniaalbestuur en niet van de inheemse bevolking. De moderne kolonialepolitie was een oplossing voor dat probleem.Bij Arnolds visie zijn kanttekeningen te plaatsen: het proces waarinsociale of politieke onrust door de wet wordt gecriminaliseerd,is niet voorbehouden aan koloniale staten; en ook voor kolonialestaten kan instemming van de bevolking een voorwaarde zijn vooreffectief gezag – juist omdat ze hun bestaan ontleenden aan geweld.In dat perspectief wordt politie, als een beschaafder alternatiefvoor het leger, een belangrijk veiligheidsmiddel. In Nederlands-Indië vormden militaire verovering en het geweldsoverwicht vanhet (voor 75% door Indonesiërs bemande) leger weliswaar de basisvan het koloniale gezag, maar een staat die het leger inzet tegen deeigen bevolking toont ook zijn zwakke, illegitieme gezicht, en looptde kans nog meer geweld op te roepen. Dat inzicht werd voor het

Winning the hearts and minds in Nederlands-Indië39koloniaal bestuur in Nederlands-Indië belangrijker door de kolonialeexpansie aan het einde van de negentiende eeuw, als gevolgwaarvan het bestuur zich meer met de koloniale samenleving gingbemoeien. In dezelfde periode maakte ook het idee opgang dat eenkoloniale staat, wilde die beschaafd zijn, zich verplichtte tot zorg,en dus ook veiligheidszorg. Dit paste in de zelfrechtvaardigendemission civilisatrice en het zogenoemde ethische gedachtegoed,waarmee koloniale mogendheden rond 1900 hun koloniale politieklegitimeerden (Bloembergen, 2009, p. 19-20).In internationale context had de kleine mogendheid Nederland, dievoor zijn buitenlandse politiek gebonden was aan neutraliteit ensteun van Engeland, nog een extra reden om effectief veiligheidstoezichtin Indië na te streven. Wilde het ook tegen de achtergrondvan de imperiale concurrentiestrijd der Europese grootmachtenbeschaafd en soeverein zijn, dan kon het zich geen interne onveiligheidveroorloven. Als Nederland zijn positie in Azië wenste veilig testellen, dan diende het bestuur tot in alle hoeken van de kolonie tereiken. Het Nederlandse overwicht in de archipel moest blijken uitvrede en veiligheid, uit rust en orde. Moderne politie was in dit lichtbezien puur lijfsbehoud. 4Het ideaal van moderne koloniale politie: uit zorg en angstDe moderne politie in Nederlands-Indië, gevormd tussen 1897 en1920, was het product van angst en zorg. Daarin verweven was hetideaal van goede politie.Deze politie was het antwoord op een typisch koloniaal probleem:de worsteling van een koloniale staat-in-ontwikkeling die gebaseerdwas op geweld, maar die zich realiseerde dat instemming van debevolking ook een voorwaarde was van effectief gezag; een staat diebeschaafd wilde zijn, maar die in de twintigste eeuw zijn legitimiteitzag afkalven, en daardoor telkens terugviel op geweld.Angst, bovenal Europese angst, was een motief in de discussies overonveiligheid en gebrekkige politie die sinds het laatste kwart vande negentiende eeuw periodiek oplaaiden in de kolonie. Die angst4 Over de internationale dimensie van het Nederlandse veiligheidsbeleid in Nederlands-Indië: Bloembergen, 2009, p. 24-29.

40 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010kwam voort uit het besef een hele kleine minderheid te vormen temidden van een miljoenenbevolking die in meerderheid de islambeleed – een door een groeiend aantal moskeeën en witte hadji’szichtbare geloofspraktijk die ook toen door Europeanen werdgewantrouwd (Van den Berge, 1998, p. 220-235, 242-246; Laffan,2002; Bloembergen, 2009, p. 44-51). Het was angst voor de lokalereligieuze opstanden, zoals die in Banten in 1888 en in Gedanganin 1904, 5 angst voor Chinees nationalisme en de inheemse vooruitgangsbewegingna 1900, angst voor revolutie in 1918, en angstvoor communistische opstanden in 1926-1927 (zie Bloembergen,2009, hoofdstuk 2, 4, 5 en 7). Zorg was eveneens een belangrijkmotief in de discussies over veiligheid en een motor van politiereorganisatiessinds 1897. Hierin ging het om het ethische ideaaldat een beschaafde koloniale staat moest voorzien in de veiligheidvan lijf en goed, als voorwaarde voor effectief, legitiem gezag eneconomische ontwikkeling. Goede politie – politie van de bevolking,voor de bevolking – zo redeneerde voormalig militair officierA. Hoorweg, tevens een van de belangrijkste politiehervormers uitde jaren tien, was bovendien een voorwaarde voor effectieve politie( Bloembergen, 2009, p. 187). De discussies over onveiligheid in dekolonie leidden, via enkele stevige rapporten en ingrijpende politiereorganisaties,tot een centraal geleid politieapparaat dat rond1920 de vorm kreeg die het tot de Japanse bezetting in 1942 behield.Het bestond uit de algemene politie (bestuurspolitie, stadspolitie,veldpolitie en gewestelijke recherche) en de gewapende politie. Degewapende politie, daterend van de eerste grote politiehervormingvan 1897, onderscheidde zich van de algemene politie als louterrepressief middel van ordehandhaving. Zij had geen opsporingsbevoegdheiden was nadrukkelijk bedoeld als de gepantserde vuistvan het binnenlands bestuur. Deze gewapende politie zou – alste ‘onbeschaafd’ bevonden middenweg tussen leger en politie, enmede vanwege bezuinigingen – in de jaren twintig plaatsmakenvoor enerzijds het leger en anderzijds de veldpolitie, het nieuweonderdeel van de algemene politie. Vanaf de reorganisaties van1912-1914 en 1918-1920 zou de algemene politie – en daarvan vooral5 Standaardwerk over de opstand in Bantam is nog steeds Kartodirdjo (1966). Zie ookKartodirdjo, 1973. Over koloniaal veiligheidsbeleid en religieuze opstanden: Bloembergen,2009, p. 56-58, 71-74, 231-236.

Winning the hearts and minds in Nederlands-Indië41de nieuwe stads- en veldpolitie – worden gemodelleerd naar hetidee van een modern politieapparaat. De omvang van de algemenepolitie bleef beperkt: in 1931, toen het korps zijn maximum bereikte,telde het volledige politieapparaat ruim 54.000 man, bij eenbevolking van bijna 60 miljoen zielen (onder wie nog geen 200.000Europeanen).De angst van de koloniale staat bleek het sterkst uit de centralepolitieke inlichtingendienst (PID), die, tegen de achtergrond van deGrote Oorlog, in 1916 was opgezet om de politieke bewegingen van‘binnenlandse’ en ‘buitenlandse’ vijanden in de gaten te houden.Vanaf 1919, onder de nieuwe benaming Algemeene Recherchedienst(ARD), zou zij, onder leiding van de procureur-generaal, en metbehulp van algemene en bijzondere politieke politiemiddelen, hetactievere politieke én sociale organisatieleven van de inheemsebevolking in de gaten houden. 6Het Indische elementWat het voor de moderne koloniale politie ingewikkeld maakte,was dat zij voor het gros, 96%, bestond uit Indiërs, die een kolonialeoverheerser vertegenwoordigden. Het merendeel daarvanbezette de laagste rangen; het kader was vrijwel geheel Europeesof Indo-Europees. Dit Indonesische element in de koloniale politielegt een belangrijk aspect van koloniale staatsvorming bloot:de inheemse samenwerking waarop de koloniale staat leunde.Tegelijkertijd toonde de politie een ander kenmerk van de kolonialestaat: door de raciale hiërarchie van haar organisatie genereerde enbestendigde zij onderscheid en verschil (vergelijk Cooper, 2005).De organisatie van de moderne koloniale politie was gebaseerd opeen combinatie van koloniale en moederlandse politiekennis. Uitpure noodzaak zou het moderne koloniale politieapparaat bovendienblijven functioneren naast, en idealiter samenwerken met dieandere, oudere ‘civiele’ koloniale veiligheidsconstructie, de uit hetbegin van de negentiende eeuw stammende desapolitie (werkzaamop het platteland) en de in stedelijke context ontwikkelde verge‐6 Zie over de politieke politie en over Nederlands-Indië als ‘falende’ politiestaat: Bloembergen,2009, hoofdstuk 7. Vergelijk Tsuchiya, 1990; Poeze, 1994; Shiraishi, 1997, 2003.

Winning the hearts and minds in Nederlands-Indië43met het zwaard van orde en de fakkel van verlichting rust, veiligheiden beschaving zou brengen.Dergelijke goedbedoelende zelfbeelden en richtlijnen waren uiteraardmoeilijk te verenigen met de soms gewelddadige praktijk enmet de taak van permanente politieke controle die de ambtenarenvan de politieke politie kregen toebedeeld. Deze politiemannenraakten verstrikt in de tegenstrijdige taak van ordebewaker ensociaal werker, een dilemma dat prangender werd naarmate in dejaren dertig het nationalistische verzet tegen de koloniale overheersinggroeide. Voor de inheemse politieke beweging, maar ook voorallerlei andere moderne inheemse verenigingen, van organisatiesvoor onderlinge hulp tot buschauffeurassociaties, werd de politievoor de bevolking steeds zichtbaarder, en steeds meer de maatstafvoor de kwaliteit van het koloniale gezag. Die politie belichaamde‘the dirty work of empire’, zoals voormalig koloniaal politieambtenaarGeorge Orwell dat zo mooi beschreven heeft. 8Een staat in verdedigingHet is de wankele legitimiteit van de moderne koloniale politie inNederlands-Indië uit de jaren dertig, geruggensteund door de kolonialestaat, maar met een twijfelachtig mandaat van de bevolking,die misschien het meest vergelijkbaar is met die van internationalepolitiemissies in (post)conflictueuze samenlevingen. Twee gewelddadigecommunistische opstanden, die in november 1926 en januari1927 uitbraken in West-Java en de westkust van Sumatra, zetten detoon voor een repressief ‘post’-conflictueus koloniaal politiebeleidin de jaren dertig. Daarnaast hing de dreiging van oorlog in Europaen Azië als een donkere schaduw over bestuur en veiligheidsbeleid.Nog meer dan voorheen was er het besef dat onveiligheid vanbuitenaf kon komen en nadrukkelijk grensoverschrijdend was. Deopkomst van Japan en de ontwikkeling van het internationale communismehadden dat besef al langer gevoed, maar in de jaren dertigwerden de zorgen hierom onder Europeanen en bij het koloniaalbestuur venijniger.8 In het essay ‘Shooting an elephant’ uit 1936, te vinden in Orwell, 2001, p. 17-24, aldaarp. 18.

44 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010De communistische opstanden hadden een grote schok teweeggebrachtbij het koloniaal bestuur (en de Europese inwoners in dekolonie), misschien nog wel het meest in Sumatra, vanwege hetopvallend grote aantal vuurwapens dat de opstandelingen haddenweten te bemachtigen. Waar communisme en religie elkaar formeelheetten uit te sluiten, was het bovendien verontrustend dat dezeopstanden plaatsvonden in twee gewesten met een zeer devootislamitische bevolking. 9 Wel kon het bestuur door inzet van legeren politie de opstanden in korte tijd onderdrukken, maar het had,doordat noch de politie, noch het bestuur deze opstanden voorzienhad, in hoge mate aan gezichtsverlies geleden – niet in de laatsteplaats bij de bange Europese onderdanen.De harde repressie die op de onderdrukking van de opstand volgde,was dan ook voor een deel bedoeld om het gezicht te redden: inopdracht van de procureur-generaal arresteerde de politie allepersonen die banden zouden hebben met de Partai KommunisIndonesia (Indonesische communistische partij, PKI), ongeacht devraag of die nu wel of niet hadden deelgenomen aan de opstanden.In totaal werden 13.000 personen gearresteerd. Van de daarvanberechte personen kregen 4.500 een gevangenisstraf en 10 hetdoodvonnis, waarvan er drie werden uitgevoerd. Een massaleinternering van 1.300 ‘communisten’ volgde, naar het speciaaldaarvoor opgezette strafkamp Boven-Digoel. Verbetering van depolitieke inlichtingendienst, uitbreiding en verdere professionaliseringvan politie en recherche en het oplaaien van een discussieover het belang van leger versus politie waren daarnaast evenzoveeluitingen van angst, en uitingen van een staat die zijn legitimiteitsteeds verder zag afkalven, en die vanaf 1927 definitief in de verdedigingging. 10 Tegelijkertijd werd de politie, gezicht van de staaten theater van de macht, zodra er sprake was van politiemisstandenopenlijker en luider bekritiseerd, zowel in de inheemse pers als in deVolksraad. En des te belangrijker werd het beschaafde gezicht vande politie, die voor de bevolking het bewijs moest vormen van degoodwill van de koloniale staat.9 Over achtergrond en verloop van deze opstanden: McVey, 1965; Williams, 1982; Kahin,1996. Over actie en reactie van politie en bestuur: Bloembergen, 2009: hoofdstuk 7.10 De cijfers over het precieze aantal gedetineerden lopen uiteen. Hier zijn ze ontleendaan McVey (1965, p. 490). Later zouden er meer gedetineerden volgen.

Winning the hearts and minds in Nederlands-Indië45Tegen deze achtergrond toont een voorbeeld van moderne kolonialepolitie in Zuid-Sumatra in de jaren dertig, dat ik hierna zaltoelichten, een laatste parallel met de problematiek van politie integenwoordige opbouwmissies: het onvermogen om lokale machtsverhoudingente doorbreken, door gebrek aan vertrouwen van debevolking (Verkoren en Van Houtum, 2010; Chin-A-Fo, 2010a) endoor gebrek aan controle en feitelijke ruggensteun van een centralemacht – in één woord: door isolement van de politie (vergelijkWestley, 1970; Uildriks en Van Mastrigt, 1991). Het is tegelijkertijdeen extreem voorbeeld van miscommunicatie en gebrek aan samenwerkingtussen lokale vormen van veiligheidstoezicht (de desapolitie)en de moderne koloniale politie – in dit geval de veldpolitie.En het laat zien hoe het ideaal van goede politie geen garantie isvoor effectieve politie, ook niet als de politie zelf meent de taak van‘goede politie’ uit te oefenen.Uit Tjoeroep niets dan goeds 11In februari 1935 werd de ambitieuze inspecteur van politieJ.J. Harlingen gestationeerd in Tjoeroep, een relatief geïsoleerdgebied in de hooglanden van Benkoelen (westkust van Sumatra),in het district Redjang. Als commandant van het plaatselijkedetachement veldpolitie was hij daar verantwoordelijk voor dertigman, allen Indonesiërs, die woonden in de veldpolitiekazernein Tjoeroep. Vanuit die kazerne hield de veldpolitie preventievepatrouilles ten behoeve van orde en rust in dit gebied. Redjang teldein die tijd ongeveer 62.000 inwoners, onder wie een minderheid aanEuropeanen (180), Chinezen (ongeveer 1.700) en Javanen (aantalonbekend; dit waren grotendeels (voormalige) contractarbeiders).Verspreid rond de kazerne lag een aantal Europese koffieondernemingen.De plaatselijke bevolking leefde in kleine gemeenschappen(marga), geleid door lagere inheemse hoofden (pasirah). De meesteinwoners van die marga leefden van eigen landbouw (koffie enrijst), dan wel van arbeid voor de ondernemingen. Europeanenwoonden behalve in Tjoeroep en op de ondernemingen vooral inKepahiang, de hoofdplaats van Redjang. Deze standplaats van11 De hiernavolgende casus is een verkorte bewerking van Bloembergen, 2009, p. 307-316.

46 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Harlingens meest directe baas, de civiele gezaghebber D.H. van derPoel, lag op ongeveer 25 kilometer van Tjoeroep. Harlingens tweedebaas, hoofdcommissaris van politie H.E. Wilten, was als technischleider van de veldpolitie in het gewest Benkoelen gevestigd in dehoofdplaats Benkoelen, op ongeveer 70 kilometer van Tjoeroep. Indie functie diende Wilten (onder meer) controle uit te oefenen overde drie veldpolitiedetachementen die Benkoelen telde: Tjoeroep,Moeara Anam en Kroë.Voor een goede verhouding tussen veldpolitie en bevolking warende omstandigheden in Tjoeroep niet gunstig. Het is aannemelijk datHarlingen zich bij zijn aantreden in Tjoeroep heeft laten leiden doornegatieve beeldvorming over de Redjangse bevolking, die teruggingtot haar verzet tegen koloniale overheersing in de negentiendeeeuw en die nog in 1934 weerklonk in een beknopt handboek voorNederlands-Indië. Volgens die koloniale vooroordelen was deRedjangse bevolking roofzuchtig en moorddadig (Gonggrijp, 1934,p. 1230; J.J.H., 1935b, p. 496). 12 Het detachement veldpolitie, dat wasgevormd uit een opgeheven korps gewapende politie, had bij deplaatselijke bevolking weinig krediet. Bij gebrek aan instructeurs engetraind veldpolitiepersoneel moet zij voor de bevolking nauwelijkseen verschil hebben uitgemaakt met de gewapende politie. Eind1926, begin 1927 verspeelde zij bovendien, door de communistenjachtdie zich toen ook in Benkoelen voltrok, de steun van debevolking (Bloembergen, 2009, p. 309).Tegen de achtergrond van deze moeizame verhouding tussen politieen bevolking in Redjang wekt de voortvarendheid waarmee Harlingenin Tjoeroep zijn detachement aanzette tot ‘misdaadbestrijding’in Redjang enig ontzag. Na negen maanden harde arbeid nam hijzelf de balans op. In september en december 1935 publiceerde DePolitie een tweedelig artikel van zijn hand, getiteld ‘Een moordholachter de barisan’ (J.J.H., 1935a, 1935b). Vol trots beschreef Harlingenhierin hoe hij en zijn detachement sinds februari van datjaar met groot succes bezig waren een reeks oude moordzaken inRedjang op te lossen: in negen maanden tijd 76 zaken en er blevenzich nieuwe aandienen. Bij de gratie van zijn taak toonde Harlingeneen beschaafde staat, die voorzag in de behoefte aan veiligheid van12 Zie ook Het Nieuws van den Dag voor Nederlandsch-Indië, 31 juli 1929; De Javabode,11 december 1935.

Winning the hearts and minds in Nederlands-Indië47zijn onderdanen. Althans, dat was wat Harlingen dacht.Het bleek spoedig dat Harlingen niet zo goed bezig was als hijzichzelf inbeeldde. Harlingen en zijn mannen waren zonder dat zijhet wisten een spil geweest in de machtsspelletjes van de plaatselijkeinheemse hoofden in Tjoeroep – tevens verantwoordelijk voorde lokale dorpspolitie en zitting hebbend in de lokale rechtbank.Lang niet alle moordzaken hadden daadwerkelijk plaatsgevondenen, verontrustender, de opsporingsmethoden van de politie warenniet geheel en al verlopen volgens het boekje, op zijn zachtst gezegd.Een officieel onderzoek concludeerde onomwonden terreur enmachtsmisbruik door de veldpolitie. Er was sprake van intimidatie,ondeugdelijke opsporingsmethoden, wederrechtelijke vrijheidsberovingen afdwingen van bekentenissen met zwaar geweld, in ééngeval met de dood tot gevolg.Een beschaafde staat stelt geweld zo lang mogelijk uit, en eenkoloniale staat die beschaafd wil zijn, zal daar evengoed belang bijhebben, juist wanneer deze elders steeds meer tegenspel krijgt. Bijdit politiedetachement in Tjoeroep was uitstel van geweld echtergeen leidmotief geweest. En het gewestelijk bestuur en de gewestelijkepolitieleiding, op 25 kilometer en 70 kilometer afstand vanTjoeroep gepositioneerd, hadden onwetend Harlingen zijn ganglaten gaan. Zo toonde Harlingen, terwijl hij de taak van de ‘goedepolitieman’ uitoefende, een zwakke karakteristiek van de kolonialestaat. Een staat waar het gezag zo gefragmenteerd was dat het langniet altijd en lang niet overal effectief toezicht uit kon oefenen opzijn geweldsmiddelen.Het politiegeweld in Tjoeroep was om veel redenen een gevolg vanisolement, waarmee deze casus de klassieke sociaalwetenschappelijkeverklaring voor politiegeweld van de socioloog William A.Westley bevestigt (Uildriks en Van Mastrigt 1991; Westley 1970). InTjoeroep ging het om isolement in meerdere betekenissen van hetwoord: isolement omdat de politie handelde vanuit een post vervan haar lokale superieuren en de centrale politieleiding; isolementomdat de veldpolitie het gezicht was van de koloniale staaten de plaatselijke bevolking haar ook als zodanig beschouwde,en mogelijkerwijs ook haatte; isolement omdat Harlingen en zijnpolitie detachement geen adequaat inzicht hadden in het web vanplaatselijke machtsverhoudingen, politieke intriges en familie- enburenruzies die de achtergrond vormden van de plotselinge explosievan aangiftes van oude moorden. Het isolement van de politie

48 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010maakt duidelijk hoe gefragmenteerd het koloniaal gezag was. Sommigeplaatselijke hoofden (de pasirah) konden daardoor de politievoor hun onderlinge machtsstrijd inzetten.In haar isolement kon de veldpolitie, opnieuw volgens de theorievan Westley – of zij nu wel of niet getraind was – haar eigen normenen waarden van goede politie ontwikkelen en op basis daarvan zelfgeloven dat zij de juiste weg volgde (al begon een enkele ondergeschiktedaaraan te twijfelen). 13 Aldus verblind, overschatte zijgaandeweg haar macht en verloor zij haar officiële leidraad, uitstelvan geweld, uit het oog. Geweld is in dit geval dus een gevolg vanonvermogen. Gebrek aan controle, op lokaal niveau en op centraalniveau, maakte dat dit detachement veldpolitie kon ontsporen.Gezichtsverlies, gezagsverlies‘Hier staat Afghanistans hoop op een veilige toekomst’, zo duiddeNRC Handelsblad-verslaggeefster Hanneke Chin-A-Fo een groepgiechelige Afghaanse soldaten, getraind, bewapend en in hunnieuwe zware uniform gestoken door Australische trainers, met wiezij onlangs voor een nieuwsreportage op patrouille mocht. 14 Of ditgroepje Afghaanse soldaten in Chora, alsook het door Europa te trainenAfghaanse politiepersoneel, het vertrouwen van de Afghaansebevolking kan winnen, is op het eerste gezicht net zozeer de vraagals destijds in Nederlands-Indië voor de veldpolitie in Tjoeroep tenopzichte van de inwoners en lokale hoofden in Redjang. De zwakkebasis van deze veiligheidsmiddelen is dan ook hetzelfde: een staatin-ontwikkelingzonder geweldsmonopolie, een staat die zichkenmerkt door fragiliteit van gezag en gezagspluralisme. Die basisis de belangrijkste parallel tussen koloniale politie en postkolonialeinternationale vredesmissies. Dit verklaart ook een tweede parallel:onmacht en het onvermogen van de politie of de vredesmissieom lokale machtsstructuren te doorbreken, en integendeel, dezezelfs ongewild (en soms, in elk geval in Tjoeroep, onbewust) te13 Mantri-politie Abdul Kaoem zou Redjangers hebben geholpen bij het opstellen vanklaagschriften (Bloembergen, 2009, p. 315).14 Chin-A-Fo, 2010b, p. 18-23, aldaar p. 20.

Winning the hearts and minds in Nederlands-Indië49versterken, zoals bijvoorbeeld ook gebeurde tijdens de falende vredesoperatiesin Srebrenica en Rwanda.Een andere parallel is, naast deze onmacht, de al eerder genoemdeangst en zorg als leidmotieven van koloniale en internationale veiligheidspolitiek:angst – voor geweldsescalatie en gezichtsverlies –en zorg – goodwill of de wens te voorzien in de sociale behoefte aanveiligheid – spreken beide uit het initiatief tot modernisering vankoloniale politie, en uit de internationale opbouwmissies. Hier verschiltechter het uitgangspunt: een koloniaal bestuur, oorspronkelijkvan buitenaf opgelegd, denkt en hervormt vanuit een kolonialebestuursstructuur ter plaatse en professionaliseert politie met hetoog op zijn Europese en inheemse onderdanen. Internationalevredesmissies komen van buiten en bemoeien zich met het lot vande onderdanen van andere staten. Maar de overtuiging waardoorkoloniale bestuurders en verdedigers van vredesmissies wordengeleid, is identiek: ze gaan ervan uit, bewust dan wel onbewust, datzij superieure kennis, techniek en middelen van (militaire of civiele)politie in handen hebben, die moeten rechtvaardigen dat zij interveniërenin de interne veiligheidsproblematiek van een andere staat;problematiek waarvan zij de pointe misschien wel niet begrijpen.Onbegrip trof Harlingen in Tjoeroep, ten koste van de veiligheidvan de lokale bevolking en het leven van een man. Onbegrip trofde Nederlandse VN-missie in Srebrenica, ten koste van het levenvan duizenden mannen en de veiligheid van evenzoveel vrouwen.Onbegrip spreekt, om een heel ander voorbeeld te noemen, wellicht,uit het verschil in denken over gevaar tussen de Australischeen Afghaanse soldaten in Chora, en het daaruit volgende verschilin handelen dat Hanneke Chin-A-Fo daar constateerde: waar deAustraliërs in perioden van rust zich verdekt opstellen, hielden delaatstgenoemden ‘gewoon op de plaats rust, als schietschijf in eenopen veld’. ‘Maar wat zegt dat?’, vraagt Hanneke Chin-A-Fo terecht,wie van de twee groepen had hier meer zicht op de situatie? Moeteen Afghaans leger (of politie) wel worden gedrild opdat het opdezelfde manier opereert als een westers leger (of politie)? De Afghanenkenden het gebied en behaalden met improvisatie dezelfderesultaten als de al veel langer en meer gedisciplineerde Australiërs,zo gaven die ook toe (Chin-A-Fo, 2010b, p. 22). De vraag is, andersgesteld, of de rechtvaardiging van internationale opbouwmissies,waarin de eigen veiligheidsmiddelen en staatsorganisatievormende maatstaf en het model zijn, terecht is. Die rechtvaardiging is door

50 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010haar asymmetrische uitgangspunt in elk geval verdacht koloniaal,en tegelijkertijd heel menselijk, paternalistisch.In het onderzoek naar koloniale politie en staatsvorming is sinds heteinde van de vorige eeuw een omslag waarneembaar. Wellicht zijnde mislukkende humanitaire interventies en moeizame internationaleopbouwmissies uit dat decennium daarop van invloed geweest.Werd tot in de jaren tachtig veelal de repressieve politie als effectiefmiddel van koloniale onderdrukking uitgelicht, historici die in dejaren negentig en na 2000 onderzoek doen, hebben meer oog voor defundamentele zwakte van de koloniale staat, en het bijkomstig falenvan politie. Vorenstaand essay sluit aan bij deze tendens. Het onderschrijftde visies van historici als Rajnarayan Chandavarkar (1998)en David Campion (2002), die op basis van hun onderzoek naarde politie in Brits India concluderen dat politie geweld eerder hetgevolg was van een zwakke en inefficiënte staat dan van een sterkeen daadkrachtige staat. Zij wijzen daarbij niet alleen op de gebrekkigeleiding en controle van politie, maar ook op de problematischeverhouding tussen politie en publiek.De tweeslachtige taak van politie in koloniale maatschappijen, methun raciale organisatiestructuur en hun gefragmenteerde gezag,kwam scherper tot uitdrukking dan elders: zij diende enerzijds tevoorzien in de sociale behoefte aan veiligheid, wat de mede werkingvan de bevolking vereiste; anderzijds moest zij een politieke ordeafdwingen namens een uitheems bewind, wat vijandigheid entegenwerking van de bevolking kan uitlokken. Aldus kwam depolitie voor dilemma’s te staan, die politiegeweld in de hand werkten.En in isolement konden zij die dilemma’s zelfs over het hoofdzien, verblind door de idealen van goede moderne politie. Dat overkwamHarlingen in Tjoeroep. Het is in zulke gevallen niet meer devraag hoe de koloniale staat overwicht bereikte via de politie, maareerder hoe hij dit wist te bereiken ondanks de door hem getraindepolitie. En in deze wrange conclusie komt de parallel met falendeinternationale opbouwmissies misschien nog wel het scherpst totuitdrukking.

Winning the hearts and minds in Nederlands-Indië51LiteratuurAhire, P.T.Imperial policing: The emergenceand the role of the police incolonial Nigeria 1860-1960Philadelphia, Open UniversityPress, 1991Anderson, D.M., D. Killingray(red.)Policing the empire; Government,authority and control, 1830-1940Manchester/New York,Manchester University Press,1991Anderson, D.M., D. Killingray(red.)Policing and decolonisation;Politics, nationalism and thepolice, 1917-1965Manchester/New York,Manchester University Press,1992Arnold, D.Police power and colonial rule;Madras 1859-1947Delhi, Oxford University Press,1986Berge, T. van denKarel Frederik Holle; theeplanterin Indië 1829-1896Amsterdam, Bert Bakker, 1998Bickers, R.Empire made me; An Englishmanadrift in ShanghaiLonden, Penguin, 2004Bloembergen, M.De geschiedenis van de politiein Nederlands-Indië; uit zorg enangstAmsterdam/Leiden, Boom/KITLV Uitgeverij, 2009Campion, D.A.Watchmen of the raj; The UnitedProvinces police, 1870-1931 andthe dilemmas of colonial policingin British IndiaUniversity of Virginia, 2002(diss.)Chandavarkar, R.Police and public order inBombay, 1880-1947In: R. Chandavarkar (red.),Imperial power and publicorder in Bombay, Cambridge,Cambridge University Press,1998, p. 181-233Chin-A-Fo, H.Uitval grootste probleem leger enpolitieNRC Handelsblad, 15 december2009Chin-A-Fo, H.Vertrouwen moet nog komen inMarjahNRC Handelsblad, 9 maart2010aChin-A-Fo, H.Operatie improvisatieNRC Weekblad, 22-28 mei 2010bCooper, F.Colonialism in question; Theory,knowledge, historyBerkeley (CA), University ofCalifornia Press, 2005Dray-Novey, A.Spatial order and police inimperial Beijing

52 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Journal of Asian Studies, jrg. 52,1993, p. 885-921Gonggrijp, G.F.E.Geïllustreerde encyclopaedie vanNederlandsch-IndiëLeiden, LeidscheUitgeversmaatschappij, 1934 (infacsimile herdrukt in 1991)J.J.H. (= J.J. Harlingen)Een moordhol achter de barisanDe Politie; Orgaan derVereeniging van Inspecteursvan Politie in Nederlandsch-Indië, jrg. 18, 1935a, p. 351-355J.J.H. (= J.J. Harlingen)Een moordhol achter de barisan(slot)De Politie; Orgaan derVereeniging van Inspecteursvan Politie in Nederlandsch-Indië, jrg. 18, 1935b, p. 496-497Kahin, A.R.The 1927 communist uprisings inSumatra; A reappraisalIndonesia, nr. 62, 1996, p. 19-36Kartodirdjo, S.The peasants’ revolt of Bantenin 1888; Its conditions, courseand sequel: A case study of socialmovements in IndonesiaDen Haag, Nijhoff, 1966Kartodirdjo, S.Protest movements in rural Java;A study of agrarian unrest in the19th and early 20th centurySingapore, Oxford UniversityPress, 1973Klep, C.Somalië, Rwanda, Srebrenica.De nasleep van drie ontspoordevredesmissiesAmsterdam, Boom, 2008Kranenburg, M.Nederland toch nog een beetje inAfghanistanNRC Handelsblad, 22 april 2010Laffan, M.F.‘A watchful eye’; The Meccan plotand changing Dutch perceptionsin IndonesiaArchipel, jrg. 63, 2002, p. 80-108McCoy, A.W.Policing America’s empire; TheUnited States, the Philippines,and the rise of the surveillancestateMadison, University ofWisconsin Press, 2009McVey, R.T.The rise of IndonesiancommunismIthaca (NY), Cornell UniversityPress, 1965Orwell, G.Shooting an elephantIn: P. Davison (red.), Orwelland politics; Animal farm inthe context of essays, reviewsand letters selected from thecomplete works of George Orwell,Londen, Penguin, 2001, p. 17-24(oorspronkelijk verschenen in1936)

Winning the hearts and minds in Nederlands-Indië53Peters, M.Stuur politietroepen naarAfghanistanNRC Handelsblad, 9 december2009Poeze, H.Political intelligence in theNetherlands-IndiesIn: R. Cribb (red.), The latecolonial state in Indonesia;Political and economicfoundations of the NetherlandsIndies, 1880-1942, Leiden, KITLVPress, 1994, p. 229-246Shiraishi, T.Policing the phantomundergroundIndonesia, nr. 63, 1997, p. 1-46Shiraishi, T.The origin of modernsurveillance politics in IndonesiaIn: J.T. Siegel en A.R. Kahin(red.), Southeast Asia over threegenerations; Essays presented toBenedict R.O’G. Anderson, Ithaca(NY), Cornell University Press,2003, p. 47-74Sinclair, G.At the end of the line; Colonialpolicing and the imperialendgame 1945-80Manchester, ManchesterUniversity Press, 2006Sinclair, G., C.A. Williams‘Home and away’; The crossfertilizationbetween ‘colonial’and ‘British’ policing, 1921-85Journal of Imperial &Commonwealth History, jrg. 35,2007, p. 221-238Tsuchiya, K.The colonial state as a ‘glasshouse’; Some observationson confidential documentsconcerning Japanese activities inthe Dutch East Indies, 1900-1942Journal of the Japan-Netherlands Institute, jrg. 2,1990, p. 67-76Uildriks, N., H. van MastrigtPolicing police violenceDeventer/Boston, Kluwer, 1991Verkoren, W., H. van HoutumVerloren illusies over humanitairwapengebruikNRC Handelsblad, 27 februari2010Westley, W.A.Violence and the police; Asociological study of law, custom,and moralityCambridge (MA), MIT Press,1970Williams, M.C.Communism, religion, and revoltin BantenAthens (OH), Ohio UniversityCenter for International Studies,1990

54Agenten met een vredesmissieErvaringen van Nederlandse politiefunctionarissenH. Sollie*‘We gingen met agenten mee die mensen gingen aanhouden voor diefstal vaneen veestapel. Dat is daar een behoorlijk zwaar vergrijp, want alles hangt daarsamen met de waarde van het vee. Toen ze de vent hadden gevonden die moestworden aangehouden keken ze naar ons van “mogen wij hem aanhouden” enwij gaven aan dat dat kon. Dus ze lopen naar hem toe en schoppen die helevent in elkaar. Wij hadden toen zoiets van “goeie dag zeg”. Maar zij weten nietanders. Zij komen heel trots aanlopen van “we hebben hem”, en die vent hangtmaar een beetje tussen hen in. Nadat de verdachte was ingesloten hebbenwe geëvalueerd wat er gebeurd was. We zeiden tegen de agenten: “Het delictwas al een maand geleden gebeurd, waarom moest je de verdachte dan nogin elkaar schoppen?” Waarop zij antwoordden: “Ja, maar dat is punishment.”Waarop wij weer antwoordden: “Nee, dat bepalen jullie niet, dat doet derechter.”‘Aldus een Nederlandse politiefunctionaris die in het kader van eenvredesmissie was uitgezonden naar Soedan. Hij is niet de enige.Sinds 2003 worden jaarlijks zo’n veertig Nederlandse politiefunctionarissen– afkomstig uit de 25 regiopolitiekorpsen, hetKorps landelijke politiediensten (KLPD) en de politieacademie – inhet kader van een vredesmissie uitgezonden. Men spreekt dan van‘civiele vredesmissies’, ‘internationale civiele politieoperaties’ en‘civiele politiemissies’. De uitgezonden politiefunctionarissen moni‐* Henk Sollie Msc. is als onderzoeker verbonden aan de Faculteit Management enBestuur van de Universiteit Twente. Dit artikel is gebaseerd op een onderzoek datde auteur heeft uitgevoerd voor het Programma Politie & Wetenschap dat in 2010is gepubliceerd onder de titel Civiele politie op vredesmissie. Uitzendervaringen vanNederlandse politiefunctionarissen in de serie Politiekunde, nr. 33. Naast de ervaringenrondom de missiewerkzaamheden en de samenwerking met de lokale politie, wordenin deze rapportage ook de samenwerking met internationale collegae, de leef- enveiligheidsomstandigheden binnen een missie en het voorbereidings- en re-integratietrajectbeschreven.

Agenten met een vredesmissie55toren, trainen en/of adviseren lokale agenten bij de uitvoering vanhun dagelijkse politiewerkzaamheden.De ervaringen van functionarissen van de Koninklijke Marechausseebij zulke missies zijn reeds in beeld gebracht (Kop en Euwema,2002; Sollie, 2009), maar tot op heden ontbreekt (wetenschappelijk)onderzoek naar de ervaringen van de Nederlandse politie. In ditartikel beschrijf ik de opgedane ervaringen van Nederlandse politiefunctionarissenbij de uitvoering van vredesmissies. Deze zijngeclusterd rondom twee thema’s, te weten de opgedane ervaringenbij de uitvoering van missiewerkzaamheden en de daarbij horendesamenwerking met de lokale politie. Alvorens deze ervaringen wordenweergegeven, zal eerst worden beschreven waar de bijdrage vande Nederlandse politie aan vredesmissies tot op heden uit bestond.De bijdrage van de Nederlandse politie in het afgelopen decenniumHoewel de Nederlandse politie al (incidenteel) deelnam aanvredesmissies, 1 committeerde Nederland zich in het jaar 2000 doormiddel van de notitie ‘Inzet Nederlandse politie en KoninklijkeMarechaussee bij internationale civiele politieoperaties’ 2 om jaarlijksstructureel (maximaal) veertig voltijdseenheden aan civielepolitiefunctionarissen beschikbaar te stellen. Naast het feit datNederland daarmee tegemoetkomt aan de vraag vanuit de internationalegemeenschap, zijn er ook nog andere redenen waarom deNederlandse politie deelneemt aan vredesmissies. Dergelijke missieshebben namelijk ook tot doel om, zoals in de notitie vermeld, deinternationale rechtsorde te bevorderen, de regionale stabiliteit tehandhaven, aan de nationale veiligheid bij te dragen, een intensieveinternationale politiesamenwerking te stimuleren en een internationaal politienetwerk te ontwikkelen.Politiefunctionarissen worden louter op vrijwillige basis uitgezondenen voeren doorgaans ongewapend hun taken uit in landen waar1 In de periode tussen 1993 en 2000 zijn ongeveer 300 agenten uitgezonden, voornamelijkrechercheurs die in het kader van het International Criminal Tribunal for the formerYugoslavia (ICTY) en voor het International Criminal Tribunal for Rwanda werkzaamwaren. Daarnaast waren er ook agenten actief in Zuid-Afrika ter ondersteuning van hettransformatieproces (Frinking, Brocades Zaalberg e.a., 2006).2 Bron: Kamerstukken II 2000/01, 27 476, nr. 1, 27 oktober 2000.

56 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010de situatie stabiel is. Dat wil zeggen, waar de veiligheidssituatie vaneen dusdanig hoog niveau is dat er nauwelijks risico bestaat om ineen (grootschalige) conflict terecht te komen. Daarbij worden zij uitsluitendingezet voor taken van niet-executieve aard. In de praktijkbetekent dit dat zij opleidingen en trainingen verzorgen en adviezengeven aan politiemanagers. Executieve taken die gericht zijn op hethandhaven van de openbare orde en de rechtsorde in het missiegebied,worden (hoewel de internationale gemeenschap dit wel doet)niet uitgevoerd. Dit beleid is overigens in 2008 aan gepast, waardoorhet thans mogelijk is dat agenten ingezet worden in ‘risicovollere’gebieden (zoals Afghanistan en Soedan) en zij – mits het mandaatvan de missie daarin voorziet – executieve bevoegdheden krijgen. 3De Nederlandse politie heeft sinds 2000 deelgenomen aan elf vredesmissies(zie tabel 1). Per missie varieerde het aantal bijgedragenpolitiefunctionarissen. Zo waren in Albanië slechts twee agentenactief, terwijl bij de lopende missie op Cyprus reeds meer dan zestigpolitiefunctionarissen zijn uitgezonden. In alle missies zijn advies-en trainingstaken uitgevoerd ten behoeve van de lokale politie, metuitzondering van de missies op Cyprus en in Libanon. Op Cyprusmonitoren Nederlandse agenten namelijk de bufferzone en voerenzij humanitaire activiteiten uit. Naar Libanon zijn eenmalig zesfunctionarissen van de Technische Recherche en een medewerkervan het Nederlands Forensisch Instituut uitgezonden om eenbijdrage te leveren aan het door de Verenigde Naties ingesteldeonderzoek naar de bomaanslag op oud-premier Hariri in Beiroet.De activiteiten van Nederlandse politiebeambten in het kader vantoetredingsprocessen in kandidaat-lidstaten van de Europese Unie,alsmede de activiteiten die agenten op de Nederlandse Antillenuitvoeren, vallen niet onder de noemer vredesmissie.3 Bron: Kamerstukken II 2008/09, 27 476, nr. 14, 5 november 2008.

Agenten met een vredesmissie57Tabel 1Bijdrage van de Nederlandse politie aan vredesmissies(Sollie, 2010)Land Missie(s) Periode 1 Bijdrage 2AlbaniëKosovoEuropean Commission PoliceAssistance Project (ECPAP)OVSE Kosovo Police ServiceSchool (KPSS)2001-2002 2 62002-2003 4 6Macedonië European Police Proxima 2004-2005 7 6Libanon(Beiroet)Servië-MontenegroBosnië-HerzegovinaCyprusSoedanUnited Nations InternationalIndependent Investigation CommissionI & II (UNIIIC)Organisatie voor Veiligheid enSamenwerking in Europa (OVSE)European Police Mission(EUPM)United Nations PeacekeepingForce in Cyprus (UNFICYP)United Nations Mission in theSudan (UNMIS)2005 6 62003-2006 7 62003-heden 5/6 52003-heden 7 42007-heden 4/5 4Kosovo EULEX Kosovo 2007-heden 3 7/8 4ServiëAfghanistanOrganisatie voor Veiligheid enSamenwerking in Europa (OVSE)European Police Mission inAfghanistan (EUPOL)2008-heden 1 62009-heden 7 4,71 De periode heeft betrekking op de Nederlandse inzet in de betreffende missie en geeftniet de start- en/of einddatum weer.2 Dit betreft de personele bijdrage in aantal functionarissen. Bij de lopende missies zijnde weergegeven aantallen streefcijfers die de dienst Internationale Politiesamenwerking(IPOL) van het KLPD hanteert.3 Dat de Nederlandse inzet al van voor de officiële startdatum van EULEX dateert, komtvanwege het feit dat twee politiefunctionarissen deel uitmaakten van het planningsteamvan deze missie.4 Per halfjaar.5 Per jaar.6 In totaal.7 Vanaf 2010 worden dit er 19 per jaar.

58 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Uitzendervaringen van politiefunctionarissenNiet alle elf vredesmissies waaraan sinds 2000 Nederlandsepolitie functionarissen hebben deelgenomen, worden in dit artikelbesproken. Gelet op de relevantie is ervoor gekozen om deervaringen te beschrijven die door politiebeambten zijn opgedaanbij de uitvoering van de meest recente vredesmissies waarinpolitieopbouwtaken zijn uitgevoerd. Dit betreffen de missies inBosnië-Herzegovina (EUPM), Soedan (UNMIS), Kosovo (EULEX)en Afghanistan (EUPOL). 4 De hierna beschreven ervaringen zijnafkomstig uit mondelinge interviews met twee hoofdagenten,zes brigadiers, negen inspecteurs, vier hoofdinspecteurs en tweecommissarissen. In totaal hebben deze 23 respondenten 38 missiesuitgevoerd, te weten 11 in Kosovo, 7 in Bosnië-Herzegovina, 7in Soedan, 5 op Cyprus, 3 in Afghanistan, 3 in Macedonië en 2 inServië en Montenegro. De politieambtenaren waren werkzaam voorveertien verschillende politiekorpsen en de politieacademie.Missiegangers in de rol van instructeur en adviseurNa een uitgebreide selectie en opleiding in Nederland vertrekkende missiegangers van de Nederlandse politie, al dan niet ingezamenlijkheid met de Koninklijke Marechaussee, naar hunmissie gebied. Naast verschillen in de lengte van een missie – zoduren de missies in Soedan en Afghanistan veelal een halfjaar,terwijl de andere twee missies een jaar beslaan – wijken eveneensde werkzaamheden van elkaar af. Hoewel alle missiegangers zichbezighielden met de opbouw van lokale politiekorpsen door middelvan het geven van trainingen en/of advies, verschilde het per missieop welk organisatieniveau (dat wil zeggen uitvoerend, middenen/ofhoger management) en op welke wijze men werkzaam was. Zowerd in Bosnië en Kosovo veelal advies gegeven aan zogenoemde‘ counterparts’ (dat zijn lokale politiemanagers aan wie internationalepolitiebeambten als een soort mentor gekoppeld waren) en gaf4 De reden waarom Cyprus en Servië geen deel uitmaken van deze selectie is dateerstgenoemde missie geen politieopbouwmandaat heeft en laatstgenoemde missieuit slechts één politiefunctionaris bestaat en deze ten tijde van het onderzoek nog nietterug was van zijn uitzending.

Agenten met een vredesmissie59men in Afghanistan en Soedan merendeels training aan uitvoerendeagenten. Naast deze werkzaamheden werden eveneens internemissiefuncties uitgevoerd door Nederlandse politiefunctionarissen,zoals beleids- en managementfuncties. Doordat de ontwikkelingvan de lokale politie per land verschilt, is het werkniveau in sterkemate missieafhankelijk. Zo is bijvoorbeeld de politie in Bosnië zowelqua infrastructuur als qua werkwijze van een heel andere orde dande politie in Soedan. Waar missiegangers in eerstgenoemd landbijvoorbeeld lokale rechercheurs ondersteunen bij grootschaligecriminaliteitsonderzoeken, worden in Soedan dergelijke onderzoekenniet eens uitgevoerd. Politiebureaus zijn doorgaans niet meerdan een lemen hut zonder elektriciteit, terwijl de politie in Bosniëvaak over geavanceerde opsporingsapparatuur beschikt.Instructeur in Soedan en AfghanistanIn Soedan, maar ook in Afghanistan, waren de meeste agentenvoormalige soldaten/strijders die na de (burger)oorlog zonder enigeopleiding een politie-uniform aankregen. Bij de meesten van henontbrak het dan ook aan politiekennis. Daarnaast kon een grootgedeelte van hen niet lezen en schrijven (in Afghanistan kregen deagenten in hun opleiding overigens taalles). Het rapporteren vanincidenten en het schrijven van verbalen en getuigen verklaringengebeurden dan ook niet en konden eveneens niet worden aangeleerd.Door dit gebrek aan kennis en vaardigheden waren detrainingen van een basaal niveau. Zaken die missiegangers tijdenstrainingen behandelden, waren bijvoorbeeld hoe je als agentiemand op straat aanspreekt (waar je naar vraagt, waar je op let),hoe je moet fouilleren, en hoe je een verdachte aanhoudt en arresteert.De lessen werden altijd gegeven via een tolk. Soms moest,zowel in Afghanistan als in Soedan, de tolk het twee keer vertalen– respectievelijk in het Dari/Pashtun en het Arabisch (de officiëlevoertaal) en het plaatselijke dialect – waardoor de lessen langerduurden (in Afghanistan zijn derhalve de klassen onderverdeeldnaar taal). Ook werden cursussen over mensenrechten en vrouwenrechtengegeven. In de praktijk is het echter niet eenvoudig om ditover te brengen aan agenten die in een andere cultuur leven. Eenrespondent die in Uruzgan trainingen verzorgde, zei daarover hetvolgende:

60 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010‘Over sommige lessen hadden ze [de cursisten] een hele eigen mening, vooralover EHBO. Dat vonden ze maar onzin; hartmassage was maar onzin. En danmoet je ze echt overtuigen waarom het nuttig is. En dat lukt wel, maar dan welin een discussie van één à anderhalf uur. Het is niet zo als in Nederland dat jezegt van “jongens einde discussie”, nee, dat gaat gewoon weer door. Je moethet ook niet een keer uitleggen, maar tien of zelfs wel veertig keer uitleggen.(...) En dat had je zeer regelmatig, ook bij andere lessen. Bijvoorbeeld alleen dediscussie al of de aarde rond of plat was. Vijfennegentig procent vond dat dieplat was.’Bij het verzorgen van trainingen werd een behoorlijk beroep gedaanop het improvisatievermogen van de missiegangers. Naast het feitdat er niet of nauwelijks enige faciliteiten aanwezig waren om detrainingen te verzorgen (zo gaf men in Soedan veelal les onder eenboom), bleek dat lokale politiefunctionarissen doorgaans niet uiteigen beweging deelnamen aan de trainingen, tenzij er kleding,uitrusting en/of voedsel verstrekt werd. Lokale agenten motiverenen laten inzien waarom de leerstof nuttig is, vonden de respondentenvaak een lastig karwei. Volgens hen is het dan ook maar devraag, mede gelet op het feit dat de trainingen slechts enkele dagenduurden, in hoeverre de lokale agenten het geleerde in de praktijkgingen toepassen bij de uitoefening van hun beroep.‘Bij de trainingen heb ik wel wat resultaten gezien. Zo konden ze bijvoorbeeldME-formaties uitvoeren en hebben ze een basisopleiding gekregen, maar ikdenk dat als er echt iets gebeurt ze volgens hun instincten handelen en erallemaal op af vliegen. Ze werken nog met een speer en andere wapens enze doden gewoon, want een mensenleven telt daar niet. Dat is hun manierom problemen op te lossen. (...) Je moet eerst andere aspecten behandelen,bijvoorbeeld de omgang met elkaar, want ze maken allemaal ruzie met elkaar.Ze sloegen er zelfs gewoon op los tijdens de trainingen’,aldus een respondent die werkzaam was in het zuiden van Soedan.Adviseur in Bosnië en KosovoNederlandse politiefunctionarissen die tijdens vredesmissies veelvuldigsamenwerkten met de lokale politie, waren diegenen dieals adviseur werkzaam waren voor ‘hun’ counterpart. Deze missiegangersadviseerden lokale politiechefs en rechercheurs bij de

Agenten met een vredesmissie61uitvoering van hun dagelijkse werkzaamheden. De onder werpenwaarover advies werd uitgebracht, waren uiteenlopend en op datmoment actueel. Naast het feit dat vanuit het mandaat van debetreffende missie op een aantal doelstellingen werd gelet, werd deuitvoering van het werk voor een (groot) deel bepaald door de counterparts.De respondenten gaven namelijk aan dat zij als adviseurafhankelijk waren van de informatie die ze kregen van de lokalepolitiefunctionarissen. Naarmate de missie vorderde, ontstond erdoorgaans een vertrouwensband met de counterpart, waardoor hetadvieswerk gemakkelijker verliep. Daarbij merkten ze op dat hetwel enige tijd duurt voordat men het vertrouwen heeft gewonnenvan de lokale politiefunctionarissen. Factoren die de relatie met decounterpart positief beïnvloeden, zijn kennis van het betreffendepolitiewerk, integer omgaan met de counterpart (dat wil zeggenhem niet afbranden in het bijzijn van collega’s of leidinggevenden),het tonen van respect voor hun cultuur en wetgeving (dat wil zeggenvragen waarom ze iets doen en niet bij voorbaat afkeuren ofminachten omdat het in Nederland anders gaat), en het regelmatigvoeren van gesprekken over tal van onderwerpen, zowel werk- alsprivé‐ gerelateerd. Desalniettemin waren de respondenten zichervan bewust dat de informatiedeling altijd tot op een bepaaldehoogte plaatsvond. ‘Ze laten je weten wat ze denken dat jij zultweten en dat krijg je. Ze zijn niet dom, want hoe meer jij weet, hoemeer werk ze moeten gaan verzetten. Het is een spel en dat moet jedoorhebben’, aldus een respondent die in Bosnië werkzaam was.Met betrekking tot de leerinstelling van de agenten zijn wisselendeervaringen opgedaan. Sommige counterparts waren enthousiastover de aangereikte adviezen en trachtten deze in de praktijk teverwezenlijken. Sommigen volgden slechts de adviezen op, nietomdat ze daar het nut van inzagen, maar om zo min mogelijk ‘last’te hebben van de internationals. Andere lokale agenten zeiden datze met het advies aan de slag gingen, maar deden er vervolgens nietsmee. Naast tal van andere redenen (zoals onwil) kwam dit volgensde respondenten ook doordat de lokale agenten ‘internationalmoe’zijn. Lokale politiebeambten krijgen namelijk met tal van adviseurste maken uit zeer verschillende landen die elk een andere visie ophet werk hebben en daarom andere adviezen geven – in Bosnië enKosovo is men respectievelijk al vanaf 1995 en 1999 bezig met hetopbouwen van de lokale politie. Een missieganger die meer dan

62 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010twee jaar werkzaam was in Kosovo, verwoordde de instelling vanhet merendeel van de lokale agenten als volgt:‘[De lokale agenten] kunnen misschien niet optimaal functioneren, maar zezijn niet gek. Ze hebben in de loop der jaren een werkwijze opgebouwd dat alser weer iemand binnenkomt en die vindt weer dat er wat moet gebeuren, datze zeggen van “zal ik over nadenken” of “vind ik een goed idee”, die trainerendat wat “oh ja, helemaal vergeten” en voordat ze er erg in hebben is die ventweer weg en komt de volgende weer binnen. Ik zal niet zeggen dat er helemaalniets gebeurt, er worden wel stapjes gemaakt, maar lokale counterparts zijnverschrikkelijk handig geworden in het omgaan met internationale adviseurs.’Een ander belangrijk aspect waarmee missiegangers te makenkregen bij het werken met de lokale politie, is etniciteit. Met namein Bosnië en Kosovo, maar ook in Afghanistan en Soedan bestaaner spanningen tussen de verschillende bevolkingsgroepen – inhet geval van Bosnië zijn dit de Kroaten, moslims (Bosniaks) enServiërs. Dit had ook zijn weerslag op de politie. Zo kwam hetregelmatig voor dat lokale politieagenten belasterd werden doorcollega’s vanwege hun etniciteit. Of de uitvoering van (recherche)onderzoeken werd belemmerd dan wel onmogelijk gemaakt omdatmen geen verdachten uit de eigen bevolkingsgroep wilde onderzoeken/arresteren.Om niet de schijn van partijdigheid op te wekkenmoesten de Nederlandse missiegangers erg voorzichtig zijn in hoemen over de verschillende etniciteiten sprak en wat men adviseerde.Om confrontaties te vermijden hielden zij zelfs rekening met deetniciteit van hun tolk. Een respondent die in Bosnië werkzaam was,verwoordde dit als volgt:‘In Bosnië keken ze altijd naar “wat komt ons goed uit, wat komt ons in detoekomst goed uit en wat komt onze vriendjes goed uit”. Je moest dus steedskijken welke belangen er speelden. Het is heel belangrijk om te weten hoe deverhoudingen liggen, wat de geschiedenis is en wat de gevoelens zijn tussen deverschillende bevolkingsgroepen. Als ik bijvoorbeeld naar een meeting ging eneen assistent meenam keek ik wel naar wie ik toe ging. Ging ik naar Serviërs,dan nam ik geen Bosniak mee, want dat kan gevoelig liggen en irritatiesveroorzaken waardoor je dingen niet voor elkaar krijgt.’Een andere lastige situatie waarmee Nederlandse missiegangerswerden geconfronteerd, was dat zij soms moesten samenwerken

Agenten met een vredesmissie63met lokale agenten die zich schuldig maakten aan ‘vriendjes politiek’en/of corruptie. Hierbij moet worden gedacht aan zaken als hettegen betaling niet uitschrijven van een bekeuring, maar ook aanhet lekken van informatie aan en het samenwerken met criminelen.Laatstgenoemde zaken waren echter moeilijk te bestrijden,aangezien de lokale politie geen goede medewerking verleende aandergelijke rechercheonderzoeken en men elkaar de hand boven hethoofd hield.‘Je moet je er van bewust zijn dat er spelletjes worden gespeeld – het bekende“ons kent ons” – en dat er een relatie is tussen de politiek en politie. (...) Zolangje de gemiddelde lagere politieman straft is het niet gevoelig, maar als het inde leidinggevende sferen komt, kom je in netwerken van politiek, politie encriminaliteit terecht. En dat is vechten tegen de bierkaai. Dat is frustrerend’,aldus een respondent die zowel in Bosnië als in Kosovo actief was.Daarnaast kwam de samenwerking onder druk te staan doordatmen niet altijd in de behoeften van de lokale politie kon voorzien. Zowerden Nederlandse politiefunctionarissen in alle vier de vredesmissiesveelvuldig door lokale politieagenten verzocht (al dan nietop grond van opportunistische overwegingen) om materiële en/of financiële middelen te doneren. De missiegangers konden dezeverzoeken echter niet inwilligen, omdat zij alleen uitgezondenwaren om politiekennis over te dragen. Naast dat het teleurstellingenveroorzaakte bij lokale agenten, creëerde het ook beperkingenin de uitvoering van de missiewerkzaamheden; als er bijvoorbeeldgeen wapenstokken zijn, heeft het geven van een dergelijke trainingweinig nut, evenzo heeft het geven van adviezen ter verbetering vande positie van gevangenen weinig zin als de lokale politie geen middelenheeft om de situatie aan te passen. Een respondent zei daarhet volgende over:‘Je ziet af en toe mensonterende omstandigheden. Je kunt namelijk niet twintigmensen opsluiten in een container met een stalen dakje. En dan zie je ooknog twintig flesjes met urine staan die een keer per dag worden geleegd.(...) Dit soort zaken kaart je dan aan bij de wachtcommandant omdat hij deverantwoordelijkheid heeft voor de gevangenen. En dan zegt hij “als je denktdat je er wat aan moet doen, moet je dat doen want ik doe het niet”. En danben je uitgeluld want je hebt een adviserende taak en dan houdt het op. (...)De Soedanese agent zegt ook van “hartstikke leuk dat jullie hier komen met

64 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010je dure Nissan patrols en fijn dat jullie hier door ons land rijden en elke dageen praatje komen maken, maar als je nou eens even zorgde dat ik hier niet opmijn teenslippertjes onder mijn uniform in de modder hoef te staan, heb ik daarmeer aan dan aan je adviezen”.’Overigens was het voor sommige missiegangers een (op persoonlijkvlak) confronterende ervaring om schrijnende zaken te constaterenwaar ze niets aan konden veranderen, terwijl dit met geringe middelente realiseren was. Sommige missiegangers hebben daarom spullenvanuit Nederland laten overkomen (kleding, kantoorartikelen,computers) en deze uitgedeeld aan de lokale politie en bevolking.ConclusieDe Nederlandse politie neemt sinds 2000 deel aan vredesmissies.Zodoende zijn Nederlandse politiefunctionarissen actief betrokkenbij het opbouwen van lokale politiekorpsen in verschillende landenen onder zeer uiteenlopende omstandigheden. De uitvoering vanvredesmissies blijkt geen eenvoudige taak. Zowel bij het geven vantrainingen als van adviezen speelden kennis, kunde en de wil vanlokale politiefunctionarissen een grote rol. Zo was in Soedan enAfghanistan het ontwikkelingsniveau van de lokale politieagentenvan een dermate laag niveau, dat de trainingen vaak bestonden uithet aanleren van (enkele) politiebasisvaardigheden. En hoe goedde uitgebrachte adviezen ook waren, vaak konden lokale agentenna genoeg zelf bepalen in hoeverre zij deze opvolgden. Bovendienwerden de missiegangers bij de uitvoering van hun werk regelmatiggeconfronteerd met etnische spanningen en corruptie.Ondanks de nodige frustraties en moedeloosheid die dergelijkezaken opwekten in de alledaagse missiepraktijk, gaven alle respondentenaan dat ze een goede tijd hebben gehad gedurende hunuitzending – al was het soms wel even ‘doorbijten’. Het merendeelvan de politiefunctionarissen die deelgenomen hebben aan eenvredesmissie, gaat dan ook een tweede keer (of vaker) op uitzending.Het missiewerk is volgens hen een ‘virus’ waar ze mee besmet zijngeraakt. Echter, gegeven de grote afhankelijkheid bij de uitvoeringvan de missiewerkzaamheden en de beperkte tijd waarin dit werkuitgevoerd moet worden, dienen Nederlandse politiefunctionarissenniet te hoge verwachtingen te hebben van de daadwerkelijke

Agenten met een vredesmissie65veranderingen die zij als missieganger kunnen bewerkstelligen.Aangezien er geen snelle successen bij politieopbouwmissies tebehalen zijn (Bayley, 2006; Bayley en Perito, 2010; Greener, 2009;Marenin, 2005), vergt dit niet alleen uithoudingsvermogen van deuitgezonden politiefunctionarissen, maar ook van de landen diehen beschikbaar stellen, zoals Nederland. Zij dienen immers velepolitiefunctionarissen voor een lange periode aan dergelijke missiesaf te staan, terwijl er doorgaans geen tastbare resultaten zijn. Desalnietteminwordt door de aanwezigheid van Nederlandse politieagenten– die monitoren, trainen en advies uitbrengen – bijgedragenaan de bewustwording van lokale agenten dat zij, als wetsdienaar,er zijn om hun samenleving te dienen. Gevraagd naar de ontwikkelingenvan het Kosovaarse politiekorps, antwoordde een respondentdan ook treffend: ‘Het gras groeit, maar we zien het niet.’LiteratuurBayley, D.H.Changing the guard: Developingdemocratic police abroadOxford, University Press, 2006Bayley, D.H., R.M. PeritoThe police in war: Fightinginsurgency, terrorism, andviolent crimeBoulder, Lynne RiennerPublishers, 2010Frinking, E., T.W. BrocadesZaalberg e.a.Evaluatie effectiviteitpolitievredesmissiesDen Haag, Clingendael Centrefor Strategic Studies, 2006Greener, B.K.The new international policingNew Hampshire, PalgraveMacmillan, 2009Kop, N., M.C. EuwemaNederlandse politieagenten opvredesmissie: lessons learned vande Koninklijke MarechausseeTijdschrift voor de Politie,jrg. 64, nr. 9, 2002, p. 25-29Marenin, O.Restoring policing systems inconflict torn nations: Process,problems, prospectsGeneva, Centre for theDemocratic Control of ArmedForces (DCAF), 2005Sollie, H.Opbouw en hervorming vaninheemse politiekorpsen.Ervaringen van de Nederlandsekrijgsmacht na 1989Enschede, Universiteit Twente,2009

66 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Sollie, H.Civiele politie op vredesmissie.Uitzendervaringenvan NederlandsepolitiefunctionarissenApeldoorn, Programma Politie& Wetenschap, Politiekundenr. 33, 2010

67Juridische ontwikkelingssamenwerkingin RwandaR.H. Haveman*Juni 2005 vertrok ik naar Rwanda. Na jaren als docent strafrecht opNederlandse universiteiten gewerkt te hebben deed de kans zichvoor naar het land te verhuizen waar binnenkort de berechting zoustarten van honderdduizenden verdachten van genocide, niet op deklassieke wijze via het strafrecht, maar door op traditie gebaseerdevolksrechtbanken. Voor een rechtgeaarde Rotterdamse abolitionisteen buitenkans. 1 Daar kwam bij dat ik in de drie voorafgaande jarenvoor een Nederlandse universiteit een internationaalrechtelijkcentrum had opgezet. Dat had me geleerd wat het betekent om eendood paard door stroop te trekken. Daar had ik mijn tropenjaren;erger kon het niet worden, zoals een van de facultaire bestuurderszei, toen ik vertelde naar Rwanda te vertrekken. Dat bleek waar tezijn.In Rwanda heb ik achtereenvolgens op twee juridische faculteitengewerkt en het Institute of Legal Practice and Development (ILPD),een postacademisch trainingsinstituut voor de justitiesector,opgebouwd. Nu, na vijf jaar, sta ik op het punt naar Juba, de hoofdstadvan Zuid-Soedan, te vertrekken. Het werk zal hetzelfde zijn:het opzetten van een trainingsinstituut voor de rechterlijke machten advocatuur. 2 Met een enkeltje Kigali-Juba op zak en het helehuishouden in twee koffers en een rugzak is het tijd voor reflectie.Hierna beschrijf ik een paar persoonlijke ervaringen over het werken de omstandigheden die het werk al dan niet tot een succesverhaalmaken, zonder de pretentie uiteraard dat dit de waarheidover juridische ontwikkelingssamenwerking is.* Mr. dr. Roelof Haveman is Field Programme Manager voor de IDLO in Juba, Zuid-Soedan.1 Daarover schreef ik de afgelopen jaren een aantal artikelen, bijvoorbeeld: Haveman,2008, 2010a, 2010b.2 In dienst van de International Development Law Organization (IDLO) in Rome, ziewww.idlo.int.

68 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010De genocideEn daar zit je dan, in een prachtig huis, met een geweldig uitzicht eneen niet slecht salaris. In een land waarvan je tot zes maanden daarvoornog nauwelijks had gehoord. Al snel dringen vele onderwerpenzich op waarover je in Nederland nooit nadenkt, met de genocide enexpatriats als de meest in het oog springende.Voor zeer velen is Rwanda eigenlijk alleen bekend van de genocideop de Tutsi in 1994. Het is een sterk beeld dat voor de buitenwereldde schoonheid van het land en de berggorilla’s verre overtreft,zestien jaar na dato nog steeds. Destijds had ik me van al hetoorlogsnieuws afgesloten; van beelden over de genocide kan ikme dan ook niets herinneren. Voor mijn vertrek besloot ik geenboeken over de genocide te lezen, om niet in elke Rwandees die ikzou ontmoeten een genocidair te zien. Echter, dat houd je niet langvol, tenzij je geheel in de besloten expatwereld leeft. De genocide iseen onderwerp dat elke dag opnieuw terugkeert, in gesprekken, inkranten, in het landschap met zijn vele herdenkingsplaatsen, in degezichten van mensen die de genocide overleefden.Dus je gaat luisteren. Naar de verhalen van vrienden en wildvreemdendie je vanaf de eerste dag hun ervaringen vertellen. Over hoe enwaar ze de genocide overleefden, over hoe hun ouders, grootouders,broers en zussen, ooms en tantes, neven en nichten zijn vermoord.Je ziet het in gezichten. Collega’s die tijdens de herdenkingsweek inapril instorten, maar dat tegelijkertijd ontkennen. Een vriend die jemeeneemt naar de gacaca, de volksrechtbank waar de verdachtenvan de moord op zijn hele familie worden berecht. Een vriend dieje meeneemt naar het dorp waar ooit zijn grootmoeder woonde.Uitgekleed, door het dorp gejaagd en vermoord. De lifter die jevertelt waarom haar man ten onrechte als verdachte in de gevangeniszit. De dissertatie die je begeleidt over seksuele marteling tijdensde genocide. En de vele discussies. Over het beleid om etniciteit nietlanger te benoemen, en of dat slechter is dan in buurland Burundi,waar juist een quotumsysteem is ingevoerd. Over de rol en wijze vanherdenken. Over de vraag of verzoening mogelijk is, en hoe dan.Je bezoekt het National Genocide Memorial, een indrukwekkendeplek, waar 250.000 van de in totaal 800.000 slachtoffers van de genocideliggen begraven. Je bezoekt een paar kleinere herdenkingsplaatsen,zoals een kerkje ten zuiden van Kigali, waar destijds debotten van de doden en hun persoonlijke bezittingen nog tussen de

Juridische ontwikkelings samenwerking in Rwanda69kerkbankjes lagen. Je gaat lezen. Duizend pagina’s met persoonlijkeverhalen, 3 een onderzoek naar de ervaringen van kinderen tijdensde genocide, de cijfers achter de genocide (Dyregrov, Gupta e.a.,2000). De aantallen doden, de aantallen mensen die op de vluchtsloegen, de aantallen verdachten, de aantallen overlevenden. En jebeseft hoe enorm deze genocide was. Het verbaast niet dat veel vanwat in Rwanda gebeurt, is terug te voeren op de genocide.ExpatsOp een andere manier moet je wennen aan de expatriats, verkortexpats, de buitenlanders die in ontwikkelingssamenwerking werken,diplomaten, missionarissen en ander volk. De doorsnee-expatgrossiert in negatieve verhalen over ‘ze’, de algemene aanduidingvoor Rwandezen. Wie heeft expats eigenlijk verboden iets positiefte zeggen over het land waar ze als vorsten leven? Cynisme vierthoogtij.Een mogelijke verklaring is dat nogal wat expats met veel te veelidealisme naar dat onderontwikkelde Afrika gaan, met de verwachtingdat iedereen hier op hen zit te wachten. Als dat niet zo blijkt tezijn, als die Rwandees net iets trotser is dan verwacht en zich openlijkafvraagt wat je eigenlijk komt doen, valt dat natuurlijk tegen. Enals die Rwandees, als je geen bevredigend antwoord kunt geven overwat jouw individuele toegevoegde waarde hier is, dan niet meewerktmet jouw goede bedoelingen, is dat natuurlijk een stevige domperop de feestvreugde. Kom jij daar vertellen dat ‘ze’ iets toch echtanders moeten doen dan ‘ze’ dat al jaren gewend zijn, en dan willen‘ze’ dat niet horen!Normaliter heb je dit soort ervaringen ook in Europa. Probeer eensiets nieuws op te zetten, en merk hoe dat op allerhande manierenwordt tegengewerkt door mensen die dat nieuwe eigenlijk niet willen,om wat voor reden dan ook. Verandermanagement is niet voorniets een apart vak. Maar het probleem van nogal wat expats is datze dat soort negatieve ervaringen nooit in hun eigen cultuur hebben3 Het kort na de genocide gepubliceerde (en een jaar later aangevulde) rapport vanAfrican Rights (1994) bevat een gedetailleerd verslag van de genocide op basis vanhonderden pagina’s getuigenverklaringen.

70 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010opgedaan. Te jong, te idealistisch vertrokken naar landen die ‘onzehulp zo goed kunnen gebruiken’. Het was niet helemaal uitzonderlijkom een jonge man of vrouw met kek brilletje, slobberkleren enopen sandalen bij een hooggeplaatst persoon binnen te zien lopenom hem of haar eens te vertellen wat er allemaal anders moest. Naarwie dan – wie verbaast het? – niet wordt geluisterd. Een dergelijkeervaring is dan al snel een ‘typisch Afrikaanse ervaring’, in plaatsvan een wellicht erg algemeen menselijke ervaring, die je in Leiden,Den Haag, Hanoi, Accra of in Kigali kan overkomen.Expats hebben bovendien veel weg van rupsjes-nooit-genoeg. Elkestap voorwaarts is nog altijd niet het eindpunt. ‘De Hutu en Tutsihaten elkaar nog steeds.’ Alsof elke kleine stap op weg naar volledigeverzoening niet telt. Mensen lijken erg in blauwdrukken tedenken. De wereld moet ideaal zijn. Alles wordt afgemeten aan heteinddoel, en wat daar niet aan voldoet, voldoet niet. Een gebouw inaanbouw is toch altijd nog niet het gebouw dat af is: de vloeren zijnnog niet betegeld en de lift werkt ook nog niet. Elektriciteit wordtregelmatig onderbroken; er is niet altijd stromend water. Maar gaathet er niet veeleer om dat er ontwikkeling is, voortgang? Dat het doellangzaam, soms gevoelsmatig te langzaam, wordt genaderd? Dat invergelijking met een jaar eerder stappen vooruit zijn gezet?Een bijzondere groep rupsjes-nooit-genoeg, en belangrijk voor dejustitiesector, zijn de mensenrechtenorganisaties. Bij voortduringbekritiseren zij de situatie in het land. Ook voor hen geldt: ‘Wie heefthun eigenlijk ooit verboden positief te zijn?’ Voor zover ze actiefmeedoen aan het verbeteren van de situatie, zoals organisaties alsAvocats sans Frontières, is dat prima. Met hen hadden we regelmatigcontact, vooral over op te zetten trainingen voor rechters,officieren van justitie en advocaten. Dit soort organisaties weetover het algemeen een goede balans te vinden tussen opbouwen enbekritiseren, maar ook zij houden een zekere distantie. Veel lastigerzijn mensenrechtenorganisaties, met Human Rights Watch (HRW)voorop, die als bewuste buitenstaanders het land onder vuur nemen(zie Haveman, 2010c). Deze zagen we nooit, wat me eerlijk gezegdwel verbaasde. Een trainingsinstituut voor de justitiesector is nietonbelangrijk als je iets aan de mensenrechtensituatie verbeterd wiltzien.Zo’n gedistantieerde houding kan frustrerend zijn. Zo organiseerdehet ILPD een training voor 17.000 gacaca-rechters die 7.000 sexualviolence- en sexual torture-gevallen, gepleegd tijdens de genocide,

Juridische ontwikkelings samenwerking in Rwanda71moesten berechten. Een mensenrechtenorganisatie haakte toen afomdat ze de handen vrij wilde houden om de training te kunnenbekritiseren. 4 En te bekritiseren valt er ongetwijfeld. Tijdens devoorbereiding zijn alle feilen en falen breeduit bediscussieerd, enbinnen het haalbare is voor het optimale gekozen, ons welbewustdat dit niet de ideale situatie was. De kritiek van een organisatie alsHRW konden we op hetzelfde moment al schrijven. Commentaar opandere onderwerpen had vrij eenvoudig in daden kunnen wordenomgezet. Een heet hangijzer is bijvoorbeeld de strafbaarstellingvan divisionisme en genocidal ideology, die in de ogen van mensenrechtenorganisatiesveel te extensief wordt uitgelegd. Het ILPD hadhier eenvoudig een cursus over kunnen organiseren voor rechters,officieren van justitie en advocaten. Maar daartoe is het nooitbenaderd.Juridische faculteiten Rwanda en LDC OegandaDe eerste drie jaar in Rwanda werkte ik als projectmanager voor hetCILC 5 op twee juridische faculteiten, met als doel de academischekwaliteit op te krikken. Samen met medewerkers van de UniversiteitUtrecht werd de structuur van het hele juridische curriculumherzien; daarbinnen werden individuele cursussen ontwikkeld;docenten kregen de mogelijkheid in Europa een master te halen ofhun proefschrift te schrijven; er werd geïnvesteerd in computerzalenen onderwijsmethodologie.De juridische faculteit van de National University of Rwanda, tijdensde genocide in 1994 vrijwel geheel weggevaagd, was daarna weeropgezet, grotendeels op basis van het oude, Belgisch geïnspireerdeprogramma met een zeer ouderwetse onderwijsmethodologie. Detweede faculteit was onderdeel van een privé-universiteit, opgerichteind jaren negentig, met hetzelfde curriculum. Op de eerste faculteitwas het project een groot succes, de tweede bleef duidelijk achter.Dit verschil had in belangrijke mate te maken met de structuurwaarin het project was gebed. Waar de uitvoering in handen lag van4 Zie over deze training: Kaitesi en Haveman, 2010.5 Het Center for International Legal Cooperation in Den Haag voert over de gehelewereld samen met Nederlandse juridische faculteiten rule of law-projecten uit. Ziewww.cilc.nl.

72 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010de juridische faculteit zelf, een faculteit die bovendien een hechtegroep vormde, was het succes vele malen groter dan op de privéuniversiteit.Daar voerden de juristen slechts uit wat de universitaireleiding wilde, zonder als faculteit een hechte groep met relatieveautonomie te vormen. Op de eerste universiteit werd het projectduidelijk gezien als een mogelijkheid de kwaliteit van de juridischefaculteit te verbeteren; op de privé-universiteit was het meer eenmogelijkheid om geld binnen te halen voor de gehele universiteit, zijhet met extra aandacht voor de juristen. Het ownership, samen metsustainability, de buzz-woorden van ontwikkelingssamenwerking,was op de eerste faculteit duidelijk groter dan op de tweede.Ondertussen werkte ik parttime, eveneens voor het CILC, op hetLaw Development Centre (LDC), het Oegandese opleidingsinstituutvoor de rechterlijke macht en advocatuur in Kampala. Een van deproblemen daar was dat de kwaliteit van de opleiding op het LDCenorm achteruit was gegaan. Dit had te maken met het managementen met een dramatische achteruitgang van de kwaliteit vande universitaire juridische opleiding – het was een publiek geheimdat examens op Makarere University te koop waren – waardoor hetLDC zijn niveau naar beneden moest aanpassen. Bovendien was debetrokkenheid van het merendeel van de staf bij het instituut klein:velen hadden een privépraktijk als advocaat, waaraan aanmerkelijkmeer tijd werd besteed dan aan hun voltijdse baan op het instituut.Een uiterst gevoelig onderwerp. Ik heb te kort op het LDC gewerktom een zinvolle uitspraak over het succes van het project te doen.Institute of Legal Practice and Development, RwandaIn 2008 werd me de kans geboden het opleidingsinstituut voor derechterlijke macht in Rwanda op te zetten. Een unieke kans. Ik werdRwandees ambtenaar: Vice Rector in charge of Academic Affairs andResearch van het ILPD. De rector was van Oegandees-Rwandesekomaf. Samen waren wij de enige buitenlanders op het instituut,betaald door de Wereldbank, later gedeeltelijk door het Duitse CIM. 6De rest van de staf, twintig personen in totaal, allen jong en onervaren,was eind 2007 aangenomen. Het instituut bestond uit een6 Centrum für Internationale Migration und Entwicklung, zie www.cimonline.de/de.

Juridische ontwikkelings samenwerking in Rwanda73administratiegebouw, een onderwijsgebouw met klaslokaal, computerlaben bibliotheek, 38 slaapkamers voor studenten, een keukenen een eetzaal. Korte tijd later startte de bouw van een nieuw onderkomen,met kantoorruimte, onderwijszalen en nog eens 28 kamersvoor studenten. Het instituut is gevestigd in Nyanza, een dorp100 kilometer en ruim anderhalf uur rijden zuidelijk van Kigali.Het doel was een postgraduate trainingsinstituut voor de justitiesectorop te zetten, dat een initieel trainingsprogramma voorrechters, officieren van justitie en advocaten verzorgt, alsmedepermanente educatie voor de gehele justitiesector. Daarnaast heefthet instituut een praktijkgerichte onderzoekstaak, en dient het bij tedragen aan access to justice en de verspreiding van kennis over hetrecht onder de bevolking. Daarbij moet in drie talen – Kinyarwanda,Engels en Frans – een brug worden geslagen tussen de commonlaw- en civil law-tradities. Rwanda is toegetreden tot de Engelstaligecommon law East African Community (EAC) en de Commonwealth.Het ILPD is gebaseerd op het model van het LDC in Kampala, zoalsook het Legal Training Institute (LTI) in Juba, Zuid-Soedan, minof meer een kopie wordt van het LDC. Op deze manier zal binnenenkele jaren de professionele juridische opleiding in deze drie landenzijn geharmoniseerd. De overige landen in de EAC kennen geenvergelijkbare juridische opleidingsstructuur; 7 wel wordt regelmatigover harmonisatie van training gesproken.Direct met de start van het instituut, januari 2008, is een doorNederland/NUFFIC gefinancierd project gestart, ter ondersteuningvan het management en de organisatie van het ILPD. Dit wordtuitgevoerd door MDF 8 en CILC. Al in de eerste maand werd, als eensoort kick-off van het ILPD, met de gehele staf de visie en missie vanhet instituut besproken, de wijze waarop die verwezenlijkt kondenworden, en wat dat voor elke medewerker individueel betekent. Denadruk lag sterk op het ontwikkelen van procedures en systemenwaarmee de werkwijze van het instituut gestandaardiseerd konworden. In de maanden daarop werd hierop voortgeborduurd metteambuilding en een discussie over een strategisch plan. Stuk voor7 In deze landen gebeurt training van de justitiesector nog zeer donor-driven, in mooiehotels met betaling van de deelnemers, wat overigens aan de ontvangende partij dekritiek ontlokt dat het steeds over mensenrechten en gender-based violence moet gaan,terwijl andere onderwerpen wellicht urgenter zijn.8 MDF-Training and Consultancy in Ede, zie www.mdf.nl.

Juridische ontwikkelings samenwerking in Rwanda75dertig tal Rwandese rechters, officieren van justitie en advocatenmet enige regelmaat als trainer bij het opleidingsprogrammabetrokken. In plaats van vele losse cursussen, aangeboden door talvan internationale partners, is er nu een gestructureerd permanenteducatieprogramma, opgezet door het Rwandese opleidingsinstituutvoor de justitiesector. Er is een gedegen training needs assessmentuitgevoerd. Er is een negenmaandsdiploma-programma voorwetgevingsjuristen ontwikkeld dat eind 2010 van start gaat. Hetinstituut organiseert workshops en conferenties. Kortom: het ILPDheeft zich in twee jaar tijd tot de spil van postacademisch juridischonderwijs ontwikkeld.De grote uitdaging voor de komende jaren is hoe dit tot een blijvendsucces te maken. Verwacht kan worden dat een uitermate belangrijkesuccesfactor – politieke en (dus) financiële steun van deRwandese regering – onverminderd blijft. Een tweede succesfactor– de steun door MDF en CILC op het terrein van management enorganisatie – is eveneens kort geleden veiliggesteld, nu een nieuwproject voor het ILPD aan een consortium van MDF, CILC en deUniversiteit Utrecht is gegund, gefinancierd door NUFFIC. Dezeprojecten garanderen de ontwikkeling van langetermijnplannen,procedures en systemen die onmisbaar zijn voor een duurzameorganisatie, gepaard aan teambuilding van de staf.Risicofactoren zijn vooral de plaats van het instituut, ver vanKigali in een klein dorp, en de lage beloning voor de staf, wat hetonaantrekkelijk maakt voor relatief meer ervaren juristen om op hetILPD te werken. Een andere, niet te onderschatten, risicofactor isopmerkelijk genoeg buitenlandse inmenging, vooral in de vorm vanbuitenlandse projecten die hun eigen agenda boven de Rwandeseagenda plaatsen, en daarmee het ILPD eerder ondergraven danondersteunen.De kunst van het verleidenOntwikkelingssamenwerking is verleiden. Dat werd me al snelduidelijk. Tijdens de kennismakingsbijeenkomst op een van de juridischefaculteiten, een week na aankomst in Rwanda in 2005, vroegde oudste en meest gerespecteerde docent – een non, ‘soeur Félicité’ –totaal onverwacht en op nogal afgemeten toon: ‘Waarom moeten weeigenlijk aan dit project meedoen? We hebben het al druk genoeg.’

76 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Op dat moment besef je dat niemand zonder meer op je zit te wachten.Je moet mensen overtuigen van het belang van het project. Nietdoor met luide stem te verkondigen dat jij als buitenlandse expertweet wat goed is voor Rwanda, voor de juridische faculteit, voor deindividuele medewerker; het zou niet het eerste project zijn geweestdat om die reden was mislukt. Ook al is het project ooit door dezuidelijke organisatie bedacht, je moet die organisatie en ieder individudaarbinnen bij voortduring voor je zien te winnen. Opnieuw,uitermate belangrijke factoren daarin zijn de persoonlijke inzet enhet enthousiasme geweest, in dit geval van met name de projectassistentin Nederland; nog steeds, twee jaar na haar vertrek, wordtzij op handen gedragen. Ik heb de indruk dat het belang van hetopbouwen van een goede relatie met de zuidelijke partner en de tijden energie die dat kost, nogal eens sterk worden onderschat.Drie jaar later zat ik op het ILPD aan de andere – ontvangende –kant van de tafel, waar me pas werkelijk het enorme belang vanverleiding duidelijk werd. In het bijzonder een Amerikaans project 9liet zien zich daaraan weinig gelegen te laten liggen. Bedoeld omde capaciteit van het ILPD te versterken heeft dit project in plaatsdaarvan binnen zes maanden gedaan gekregen dat onder Rwandesepartners in de justitiesector twijfel is gezaaid over de waarde van hetILPD. Achter de rug van het ILPD om werden partners in de justitiesectorbenaderd en om steun gevraagd tegen het ILPD. Alle feilen enfalen van het ILPD werden publiekelijk benadrukt in plaats van hetILPD te helpen deze, zonder meer aanwezige en bekende, gebrekente verbeteren, waarvan het had kunnen leren. Ideeën van hetILPD voor activiteiten in de justitiesector waarmee het zijn rol konversterken, werden door het Amerikaanse project ‘ge-hijacked’. Datde Amerikanen, met tonnen aan geld en – uiteraard Amerikaanse –experts ten opzichte van het ILPD eenvoudig de show konden stelen,zal duidelijk zijn. Iets vergelijkbaars gebeurde, zij het in minderemate, door andere internationale ngo’s, die hun eigen trainingsprogrammaprobeerden door te zetten, buiten het ILPD om, slechtsmoeizaam accepterend dat het ILPD zich zo snel als maar enigszinsmogelijk was tot het centrale Rwandese trainingsinstituut voor dejustitiesector moest ontwikkelen. Dat ontwikkelingsorganisatieshun eigen agenda’s hebben en elkaar beconcurreren, is een niet9 Het betreft een zogenoemd Millenium Challenge Corporation Threshold-project.

78 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Bovendien was het relatief eenvoudig wijzigingen in het programmaaan te brengen, mits goed onderbouwd. Resultaat was dat hetNUFFIC-project werkelijk door het instituut gedragen werd, metcapacity building én sustainability als onmiskenbaar resultaat. Ditis belangrijk geweest, omdat het een groeiend wantrouwen jegensbuitenlandse projecten wegnam.Capacity buildingCapaciteit – kennis en vaardigheden – is laag in Rwanda. Er lijkteen uitstekende, maar erg kleine toplaag te bestaan van mensendie voornamelijk in het buitenland zijn opgeleid, voor een deelin de diaspora die na 1994 naar Rwanda terugkwam. Er is eenbrede onderlaag met opmerkelijk weinig kennis, vaardigheden enervaring. Daartussen gaapt een enorme kloof. De meest logischeverklaring is dat Rwanda voor de genocide slechts een zeer pover(hoger) onderwijsstelsel had. Zo studeerden er tussen 1963 en 1994in totaal 2.000 mensen af aan de nationale universiteit, in alledisciplines tezamen. De genocide en vlucht van velen daaropvolgendhebben daarin vervolgens nog een stevig gat geslagen.Dat algemene beeld is niet anders voor specifiek de justitiesector.Voor 1994 werden 20 rechtenstudenten per twee jaar aangenomen,wat voor de gehele periode 1963-1994 rond de 300 afgestudeerdejuristen betekent. Ter vergelijking: anno 2010 studeren op allejuridische faculteiten tezamen een kleine 4.000 studenten, watbetekent dat jaarlijks iets meer dan 900 juristen afstuderen. Deconsequentie is echter dat het overgrote deel van de juristen zeeronervaren is. Tot de justitiehervormingen van 2004 was slechts 5%van de rechters en officieren van justitie jurist. In 2004 zijn nieuwerechters (circa 230) en officieren van justitie (circa 150) benoemd, nakort daarvoor als jurist afgestudeerd te zijn. Slechts een klein deelvan hen had enige ervaring in die beroepen. Hetzelfde geldt mutatismutandis voor ambtenaren van het ministerie van Justitie, onderwie state attorneys, wetgevingsjuristen en medewerkers van de doorde overheid opgezette rechtswinkels. Voor 1994 was het aantal advocatenop de vingers van één hand te tellen. De Kigali Bar Association– de eerste in zijn soort in Rwanda – is in 1997 opgericht, en teldetoen 44 leden. Op dit moment telt de Bar meer dan 400 advocaten,met een instroom van ruim 100 per jaar.

Juridische ontwikkelings samenwerking in Rwanda79Dat betekent dat het niveau van kennis en vaardigheden van hetovergrote deel van de studenten op het ILPD, of het nu om rechters,advocaten, officieren van justitie of ambtenaren gaat, uitermatelaag is. Weliswaar hebben zij nu allen een bachelors degree in recht,maar van ervaring is over de gehele linie nauwelijks sprake. Ditbetekent tevens dat er geen beroepscultuur en -traditie bestaat. Nietin positieve zin – oudere rechters die hun jongere collega’s spelenderwijsde kneepjes van het vak bijbrengen – maar gelukkig ookniet in negatieve zin: er is geen structurele corruptie, de rechterlijkemacht is nog niet structureel afhankelijk van de andere machten inde staat. Alles moet – en kan nog – worden geleerd, variërend vanhoe een rechter of advocaat zich kleedt (geen open schoenen onderde toga), hoe deze zich gedraagt (op tijd aanwezig, geen telefoonsbeantwoorden tijdens zittingen), tot het belang van rechterlijkeonafhankelijkheid en professionele ethiek.Daaraan moet nog worden toegevoegd dat Rwanda omschakelt vanFrans naar Engels – naast de lokale taal Kinyarwanda. Het merendeelvan de bevolking – althans, dat deel dat een schoolopleidingheeft gehad – spreekt Frans; slechts zeer weinigen beheersen Engels.De taal in het (hoger) onderwijs is nu officieel Engels. Ook op hetILPD wordt Engels- en Franstalig onderwezen, terwijl de voertaalin de rechtbanken Kinyarwanda is. Dit leidt bij tijd en wijlen totenorme misverstanden. Zo is alle wetgeving in drie talen vertaald,maar met soms aanmerkelijke verschillen in de teksten. Een discussieover de betekenis van een woord als ‘slachtoffer’ kan in drie talenworden gevoerd, en leidt in elke taal tot andere conclusies.Exact hetzelfde geldt voor de staf van het ILPD: het overgrote deelvan hen had, toen zij in 2007 werden aangenomen, geen enkelewerkervaring; de meesten kwamen vers van de universiteit. Datbetekent dat toen wij begonnen elke stap voor iedereen nieuw was.Er bestonden geen handboeken of procedures voor het organiserenvan training. Computervaardigheden waren uitzonderlijk laag –niemand op het instituut kon een eenvoudig document opmaken;de financieel directeur werkte met Excel, maar telde alles nog metzijn zakcalculator op. De ‘docenten’ hadden vaardigheden nochkennis om onderwijs te geven. Secretaresses moesten leren brievente schrijven en te archiveren. Het aantal stafleden dat behoorlijkEngels sprak, was op de vingers van één hand te tellen.Terwijl het grote tekort aan kennis en vaardigheden juist hetprobleem is dat aangepakt moet worden, wordt het niet altijd als

80 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010zodanig herkend. Voor sommige internationale organisaties washet bijvoorbeeld een reden om een deel van de taken van het ILPDover te nemen, in plaats van het ILPD te steunen bij het versterkenvan de niet-aanwezige kennis en vaardigheden. Contraproductiefen weinig sustainable. Soms werd het zelfs gezien als onwil bij deRwandezen, in plaats van te versterken capaciteitstekort, en dreigdemen niet langer met het ILPD samen te werken. Anderen kosttehet minstens twee dagen om werkelijk door te krijgen hoe laag debestaande capaciteit is, te begrijpen dat vrijwel bij nul moet wordenbegonnen, en dan nog in twee talen ook. Ik heb consultants wanhopigmet de handen in het haar zien zitten, niet begrijpend hoe ditmogelijk was, en niet gelovend dat zij hier iets aan zouden kunnenveranderen.EpiloogMijn jaren in Rwanda waren voor mij persoonlijk een uitermateboeiende ervaring. Of mijn werk – het op een blijvende wijzeversterken van de capaciteit van een deel van de justitiesector doorhet versterken van de juridische faculteiten en het opbouwen vaneen postgraduate traininginstituut voor de justitiesector – ookeffectief is geweest, daarover moeten anderen oordelen; dat doe ikliever niet zelf. Maar ik kan wel oordelen over de juridische ontwikkelingssamenwerkingsprojectendie in ons instituut plaatsvonden.Voor het welslagen van juridische projecten is ownership bij de zuidelijkepartner zonder enige twijfel essentieel. De zuidelijke partnermoet uitdrukkelijk om de interventie gevraagd hebben (demand-driven)in plaats van dat de noordelijke partner de interventie opdringt(donor-driven). Maar dat is slechts het begin. Ook tijdens deuitvoering dient te worden gewaakt voor verlies aan ownership. Datis voor een niet-onbelangrijk deel afhankelijk van de opstelling vande noordelijke partner. Een zekere mate van persoonlijke betrokkenheidvan de consultant bij het reilen en zeilen van het instituut isonontbeerlijk. Feilloos wordt aangevoeld of een consultant werkelijkbetrokken is bij het instituut of slechts geld komt verdienen. Dat iseen deel van de professionaliteit die van een consultant geëist magworden. Essentieel bovendien is dat de noordelijke partner tijdensde uitvoering voortdurend overlegt, en de uiteindelijke beslissingbij de zuidelijke partner legt. Dat impliceert tevens dat een project

Juridische ontwikkelings samenwerking in Rwanda81een zekere mate van flexibiliteit moet kennen; het moet mogelijkzijn wijzigingen in het oorspronkelijke plan aan te brengen alsdat gewenst wordt, zowel qua inhoud als qua tijd. En het betekentdat er rekening mee wordt gehouden dat het instituut niet bestaatomwille van het project, maar dat het tevens een eigen taak heeft diedoorloopt en veel van de dagelijkse energie opslorpt. Dit alles garandeertwellicht nog niet succes, maar is essentieel gebleken voor hetwelslagen van ontwikkelingssamenwerkingsprojecten.Paradoxaal genoeg wordt het relatief lage niveau van kennis envaardigheden aan Rwandese zijde nogal eens als probleem ervaren,terwijl dát nou juist de reden is van de ontwikkelingssamenwerkingsinterventie.Organisaties die het werk liever zelf uitvoerendan ondersteuning te bieden aan de Rwandese organisatie, zijnvooral bezig met versterking van hun eigen capaciteit, niet die vande Rwandezen. Jammer genoeg bleek dit geen uitzondering, zoalshet ook niet uitzonderlijk was dat internationale organisaties huneigen agenda boven de Rwandese agenda plaatsten. Zonder twijfelis het lage niveau van kennis en vaardigheden bij tijd en wijlenfrustrerend. Maar daartegenover staat de enorme leergierigheid vanRwandezen. Iedereen wil vooruit en investeert daarin naar vermogenvoor de volle honderd procent. Dat is de grote en alles overheersendesuccesfactor van Rwanda: de wil om vooruit te komen, zowelals land als individueel.LiteratuurAfrican RightsRwanda, death, despair anddefianceLonden, 1994 (herziene druk,1995)Dyregrov, A., L. Gupta e.a.Trauma exposure andpsychological reactions togenocide among RwandanchildrenJournal of Traumatic Stress,jrg. 13, nr. 1, 2000, p. 3-21Haveman, R.Doing justice to gacacaIn: A. Smeulers en R. Haveman(red.), Supranationalcriminology, Antwerpen,Intersentia, 2008, p. 359-400Haveman, R.Gacaca and fair trial (metAlphonse Muleefu)In: D. Rothe e.a. (red.), Crimesof the state, Piscataway, NewJersey, Rutgers University Press,2010a (in druk)

82 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Haveman, R.Gacaca in Rwanda; Customarylaw in case of genocideIn: J. Fenrich, P. Galizzi e.a.(red.), The future of customarylaws in Africa, CambridgeUniversity Press, 2010b (in druk)Haveman, R.Mensenrechten in ontwikkeling.You’re damned if you do, you’redamned if you don’tNederlands Juristenblad, jrg. 3,januari 2010, p. 159-160Kaitesi, U., R. HavemanThe prosecution of sexualviolence before GacacaIn: R. Letschert, R. Haveman e.a.(red.), Victimological approachesto international crimes,Antwerpen, Intersentia, 2010 (indruk)

83De integratie van de politiëleen justitiële samenwerking inhet buitenlands beleid van deEuropese UnieC. Fijnaut*Vandaag de dag onderhoudt de Europese Unie (EU) politiemissies indiverse conflict- en postconflictgebieden in de wereld, investeert zijop uiteenlopende manieren in politiële en justitiële samenwerkingmet tal van derde landen en werkt zij op politie- en justitiegebiednauw samen met belangrijke internationale instellingen als de Raadvan Europa en de Verenigde Naties. Dat het beleid inzake politiëleen justitiële samenwerking in 2010 zo’n meervoudige rol zou spelenin het buitenlands beleid van de EU, zou in 1992 – toen in Maastrichthet Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) werd ondertekend– niemand voor mogelijk hebben gehouden.De eerste vraag die hierna moet worden beantwoord, is dan ook devraag hoe deze twee aanvankelijk zo verschillende beleidssferen intwintig jaar tijd zo nauw verweven konden raken. De tweede vraagvloeit hier logischerwijze uit voort: hoe zal dit integratieprocesonder de vigeur van het Verdrag van Lissabon verder gaan? Omdateen adequate beantwoording van deze vraag het nodige inzicht verondersteltin de huidige stand van dat integratieproces, zal hiervaneen beeld worden geschetst in het middenstuk van deze bijdrageaan dit themanummer.Voor een goed begrip van wat volgt, is het van belang om te onderstrependat in dit verband gewoonlijk nog steeds – in navolging vanhet VEU in zijn Maastrichtse versie – wordt gesproken van integratievan het JBZ-beleid (het beleid inzake Justitie en BinnenlandseZaken) in het buitenlands beleid van de EU, omdat vooral ook devreemdelingenproblematiek bij dit integratieproces is betrokken.(Deze kwestie blijft in deze bijdrage echter buiten beschouwing.)* Prof. dr. Cyrille Fijnaut is als hoogleraar internationaal en vergelijkend strafrecht verbondenaan de Faculteit Rechtswetenschappen van de Universiteit van Tilburg.

84 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Verder is het goed om te weten dat – in navolging van het VEU in zijnAmsterdamse versie – ook wel wordt gesproken van de integratievan het beleid inzake de ‘externe dimensie’ van de ruimte van vrijheid,veiligheid en recht (VVR-beleid) in het buitenlandse of externebeleid van de EU. Afhankelijk van de context van het beleid waaromhet in concreto gaat, wordt hierna gebruikgemaakt van een van dezebenamingen.Een oude geschiedenis in een nieuw kaderVoor grote en middelgrote Europese staten is de integratie van hetpolitie- en justitiebeleid in het buitenlands beleid niets nieuws.Dit doen zij al eeuwen. Zij werken reeds sinds lang op allerhandemanieren politieel en justitieel samen bij de bestrijding van radicalepolitieke oppositie en zware grensoverschrijdende misdaad(Deflem, 2002; Jäger, 2006). En tot laat in de twintigste eeuw bouwdenzij in verre koloniën politie- en justitiediensten op om in hetbinnenland en ten overstaan van vijandelijke mogelijkheden hunmachtspositie veilig te stellen. Ook de politieke geschiedenis vanNederland spreekt op dit punt boekdelen (Bloembergen, 2009).Hierom was het op zich bevreemdend, want erg kunstmatig, dat inhet Verdrag van Maastricht een tamelijk scherp onderscheid werdgemaakt tussen aan de ene kant het gemeenschappelijk buitenlandsen veiligheidsbeleid (GBV-beleid) van de lidstaten (Titel V,de zogenoemde Tweede Pijler) en aan de andere kant hun samenwerkingop het gebied van justitie en binnenlandse zaken (Titel VI,de zogenoemde Derde Pijler). De auteurs van dit verdrag wisten,naar men mag aannemen, toch wel iets van de Europese geschiedenisen beseften toch zeker ook wel dat veel ernstige misdaad haastper definitie internationaal vertakt is. Dat zij hiervan inderdaadop de hoogte waren, bleek nadrukkelijk uit artikel K.5. Hierin werdgesteld dat de lidstaten gemeenschappelijke standpunten die warenvastgesteld in het kader van Titel VI, zouden verwoorden ‘in deinternationale organisaties en op de internationale conferentieswaaraan zij deelnemen’. En artikel J.1 in Titel V behelsde implicietde gedachte dat – waar het gaat om ‘de versterking van de veiligheidvan de Unie en haar Lidstaten in alle opzichten’ – de bestrijding vanzware misdaad onder omstandigheden ook onderdeel zou kunnenzijn van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

86 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Van Tampere naar Santa Maria da Feira: de eerste doorbraakDe scheiding tussen de twee beleidssferen werd evenwel pas in1999 voor het eerst over heel de linie doorbroken. Deze doorbraakstartte aan de JBZ-kant en greep plaats op de bijzondere top vande Europese Raad in Tampere op 15 en 16 oktober 1999. Op dezebijeenkomst werd namelijk onverbloemd het standpunt ingenomendat de EU algemeen krachtdadiger ‘extern’ moest optreden en dat‘alle bevoegdheden en instrumenten die ter beschikking van deUnie staan, vooral in de externe betrekkingen, op een geïntegreerdeen consequente manier gebruikt moeten worden om een ruimtevan vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen’.De Raad kreeg de opdracht om samen met de Commissie voor debijeenkomst van de Europese Raad in juni 2000 specifieke aanbevelingenop te stellen ‘voor beleidsdoelstellingen en maatregelenvoor het externe optreden van de Unie op het gebied van justitie enbinnenlandse zaken, ook inzake de werkstructuur’.De bedoelde bijeenkomst van de Europese Raad vond op 19 en20 juni 2000 plaats in Santa Maria da Feira (www.concilium.europa.eu/docs). In de algemene conclusies van deze top wordt op uiteenlopendeplaatsen en in allerhande varianten uitdrukkelijk herhaaldwat in Tampere was afgesproken. In een bijgevoegd documentworden de ‘European Union Priorities and Objectives for ExternalRelations in the Field of Justice and Home Affairs’ omschreven.In dit cruciale stuk wordt ten eerste het algemene kader ontwikkeldwaarbinnen de integratie van het JBZ-beleid in het buitenlandsbeleid moet plaatsvinden. Meer in het bijzonder wordt hier onderstreeptdat er geen op zichzelf staand buitenlands JBZ-beleid magworden ontwikkeld: dit beleid moet heel nadrukkelijk ingebedblijven in het algemene externe beleid van de EU. Ten tweede wordteen overzicht gegeven van de prioriteiten in het ‘externe’ JBZ-beleid.Aan de ene kant worden die vastgeknoopt aan belangrijke landen enregio’s (de nieuwe lidstaten, de Balkan, Rusland, het MiddellandseZeegebied) en aan de andere kant aan specifieke beleidsdomeinen(crisisbeheersing, vreemdelingenbeleid, georganiseerde misdaaden terrorisme). En ten derde worden de middelen en instrumentenbepaald om die prioriteiten te realiseren: standpunten op internationalefora, financiering van beleidsprogramma’s en uitwisselingvan experts.

Politiële en justitiële samenwerking in buitenlands beleid EU87Aansluitend hierop is van belang om te onderstrepen dat in debijlagen met betrekking tot de doorontwikkeling van het GBV-beleidtot een Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDbeleid),die in december 1998 was geïnitieerd door Tony Blair enJacques Chirac op de Brits-Franse top in Saint-Malo, de politie eenprominente rol wordt toegedicht in het kader van de internationalecrisisbeheersing (Howorth, 2007, p. 33-60; Keukeleire en Mac‐Naughtan, 2008, p. 174-185). Uitgaande van de idee dat de politie eencentrale rol moet spelen in crisisbeheersingsoperaties, werd ondermeer afgesproken dat de lidstaten van de EU tegen 2003 in staatzouden moeten zijn om 5.000 politiemensen te leveren ‘to internationalmissions across the range of crisis prevention and crisismanagement operations’.In het verlengde hiervan wordt aangegeven dat de inzet van politiegewoonlijk niet volstaat. Wil de politie in crisisgebieden geloofwaardigen doeltreffend kunnen optreden, dan zal het nodig zijnom ook bijstand te geven aan de plaatselijke justitie en het lokalegevangeniswezen. En zinspelend op een ontwikkeling die zich kortnadien inderdaad heeft voorgedaan – namelijk de oprichting van deEuropean Gendarmerie Force in 2004 in Noordwijk, bekrachtigd ineen overeenkomst tussen de betrokken landen (onder andere Frankrijk,Spanje, Italië en Nederland) in 2007 – wordt in de betrokkenbijlage gesteld dat de specifieke omstandigheden in crisisgebiedenvragen om ‘the development of robust, rapidly deployable, flexibleand interoperable European Union integrated police units’.De impact van 9/11 op het beleid van de EU: de tweede doorbraakVoor wie enigermate vertrouwd was met het antiterrorismebeleidvan zowel de Verenigde Staten als de EU lag het voor de hand datde aanslagen van 9/11 een enorme impact zouden hebben op hunbinnenlands en buitenlands veiligheidsbeleid (Fijnaut, Wouterse.a., 2004; Bono, 2006). Een van die gevolgen was dat de EuropeseRaad – natuurlijk in het verlengde van het beleid dat al voor de aanslagenwas gevoerd – onder de titel ‘Een veiliger Europa in een beterewereld’ in december 2003 een Europese veiligheidsstrategie het lichtliet zien (www.concilium.europa.eu/doc). Hiermee werd – ditmaalvanuit het buitenlands beleid – de tweede stap gezet in het procesvia hetwelk het JBZ-beleid is verenigd met het GBV- en GVD-beleid

88 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010van de EU en daarmee de Pijlerstructuur van de EU materieel werdopgeheven lang voordat het Verdrag van Lissabon in werking trad(Duke, 2004; Keukeleire en MacNaughtan, 2008, p. 57-65).In het desbetreffende beleidsstuk komen natuurlijk allerhandekwesties aan de orde. Voor een goed begrip van de verdere integratievan het JBZ-beleid in het buitenlands beleid van de EU moetmet name worden beklemtoond dat er in deze strategie van wordtuitgegaan dat diverse ‘dreigingen’ (terrorisme, verspreiding vernietigingswapens,regionale conflicten in de wereld, zwakke staten, enniet in het minst georganiseerde misdaad) ‘de conclusie wettigendat er een zeer ernstige dreiging in het verschiet zou kunnen liggen’.Haast in één adem wordt hieraan toegevoegd dat ten overstaanvan die dreiging het traditionele concept van zelfverdediging (eeninvasie kunnen afslaan) niet meer geldt. Net zoals de VerenigdeStaten reeds sinds de jaren zestig ervan uitgaan dat ‘the first lineof defence is outside of the borders of the United States’, zo zal ookde EU moeten aanvaarden dat ‘met de nieuwe dreigingen de eersteverdedigingslinie zich vaak buiten onze grenzen (zal) bevinden’.Deze wisseling van perspectief is op een aantal punten aanvechtbaar.Zo wordt in dit stuk wel heel gemakkelijk uit het oog verlorendat de lidstaten van de EU op allerhande manieren zelf deel van hetprobleem van de georganiseerde misdaad vormen; denk aan de rolvan buurten als de Amsterdamse Wallen in de vrouwenhandel enaan de grootschalige productie en export van verboden drugs. Evenzeerwordt buiten beschouwing gelaten dat de ‘first line of defence’-doctrine grote problemen kan veroorzaken tussen de EU en derdelanden omdat dit uitgangspunt onwillekeurig inmenging in hunbinnenlandse aangelegenheden met zich meebrengt (Fijnaut, 2008).Maar hoe aanvechtbaar ook, zij heeft vanzelfsprekend op allerhandeterreinen – diplomatie, economie, handel, defensie – groteconsequenties voor het beleid van de EU. In het bijzonder brengt zijmet zich mee dat ‘een betere coördinatie van het externe optredenen het beleid inzake justitie en binnenlandse zaken van fundamenteelbelang (is) voor de bestrijding van zowel het terrorisme als vande georganiseerde misdaad’.Wat die betere coördinatie concreet zou behelzen, bleef in dit stukbuiten beschouwing. In de eerste en (voorlopig) laatste evaluatievan deze veiligheidsstrategie uit 2008 (onder de titel: ‘Veiligheid ineen veranderende wereld’) wordt hiertoe verwezen naar de maatregelendie in aansluiting op de publicatie van deze strategie werden

Politiële en justitiële samenwerking in buitenlands beleid EU89genomen in het kader van het Haags Programma van 2004 en, in hetverlengde hiervan weer, de ‘strategie voor de externe dimensie vande ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’ uit 2005.In het Haags Programma dat op 5 november 2004 door de EuropeseRaad werd aangenomen ter versterking van de VVR-ruimte, wordtinderdaad op een vrij groot aantal plaatsen specifiek gewezen op denoodzaak om het ‘externe’ optreden te intensiveren, bijvoorbeeld bijde bestrijding van terrorisme en bij de interventie in crisis gebieden(Fijnaut, 2006). De belangrijkste boodschap staat echter in hetstaartstuk van het programma. Hierin verzoekt de Europese Raadde Commissie en Secretaris-Generaal Solana om uiterlijk eind 2005aan de Raad‘een strategie voor te leggen betreffende alle externe aspecten van hetUniebeleid inzake vrijheid, veiligheid en recht (...). Deze strategie moet eenweerspiegeling zijn van de speciale betrekkingen die de Unie met derdelanden, met groepen van landen en regio’s onderhoudt, en zich toespitsen opde behoeften aan JBZ-samenwerking daarmee.’ (Balzacq, 2009, p. 21-31)De strategie voor de externe VVR-dimensieDe beoogde strategie werd op 12 oktober 2005 gepubliceerd doorde Commissie en werd later dat jaar – op 1 december – aanvaarddoor de Europese Raad: ‘Een strategie voor de externe dimensie vande ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’ (COM(205)491 definitief).In dit stuk wordt natuurlijk veel herhaald van wat in eerderestukken werd opgeschreven. Belangrijk is wel dat nog eens heelnadrukkelijk onder woorden wordt gebracht dat versterking van deexterne JBZ-dimensie niet alleen is bedoeld als een bijdrage aan detotstandbrenging van de VVR-ruimte, maar tegelijkertijd ook moetworden gezien als een steun voor de beleidsdoelstellingen van deEU inzake haar externe betrekkingen, zoals de bevordering van deVVR-waarden in derde landen. Deze algemene doelstelling verraadtimmers dat het hier gaat om een ongemeen breed en ambitieusprogramma. Het is niet slechts bedoeld om op het territoir van deEU veiligheid te scheppen, maar het moet de EU ook helpen ommet civiele middelen de wereld om haar heen veiliger te maken(Mitsilegas, 2007; Howorth, 2007, p. 133-134, 199-206).Wat houdt dit programma meer concreet in? Vijf punten:

90 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 20101. bevordering van mensenrechten in de rechtshandhaving, ondermeer door ondersteuning van de opleiding van onafhankelijke enonpartijdige rechters;2. versterking van instellingen en goed bestuur, bijvoorbeeld doorstrenger optreden tegen corruptie;3. verbetering van het vreemdelingenbeleid en de grensbewaking,ook door ondersteuning van de operationele capaciteit;4. strijd tegen het terrorisme, onder andere in de vorm van samenwerkingmet derde landen en met name de Verenigde Staten bij debestrijding ervan;5. bestrijding van georganiseerde misdaad en financiëlecriminaliteit via ondersteuning van institutionele capaciteitsopbouwen de ontwikkeling van operationele samenwerking.De beginselen die bij de realisering van deze doelstellingen tenaanzien van derde landen in het oog moeten worden gehouden, zijnde volgende:– geografische prioriteitstelling in functie van het algemene beleidvan de EU;– differentiatie van de strategie al naar gelang de landen en regio’swaar zij moet worden toegepast;– flexibiliteit bij toepassing van de strategie, zodat zij in tijden vancrisis of veranderende omstandigheden vlot kan worden aangepast;– pijleroverschrijdende coördinatie van acties;– samenwerking met derde landen moet worden ingebed ‘in nauwpartnerschap’ met de betrokken derde landen;– extern optreden moet duidelijk relevant zijn naar het interneoptreden toe;– optreden moet een toegevoegde waarde hebben ten aanzien vanactiviteiten die al in landen plaatsgrijpen;– maatregelen die worden getroffen, moeten worden onderworpenaan benchmarking.De instrumenten die in dit kader kunnen worden ingezet, zijnbetrekkelijk talrijk. Zij variëren van bilaterale overeenkomsten,regionale initiatieven en individuele regelingen inzake bepaaldekwesties op ministerieel niveau, tot operationele samenwerking metbijvoorbeeld Europol en Eurojust, de opbouw van instellingen endiensten, ontwikkelingsbeleid, programma’s voor externe bijstand

92 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010en Japan. De grote thema’s in al deze deelprogramma’s zijn – hetlaat zich raden, gelet op de uitgangspunten en doelstellingen vanhet beleid – de bestrijding van terrorisme, van georganiseerdemisdaad, vooral in de vorm van drugshandel en mensenhandel,van illegale immigratie, witwassen en corruptie. Wat er in het kadervan deze deelprogramma’s allemaal wordt ondernomen, zegt hetprogramma niet met zoveel woorden; daarvoor moet men zichverdiepen in de actieplannen die specifiek betrekking hebben op aldeze initiatieven.Wel is duidelijk dat hoe dichter de regio of het land bij huis ligtof hoe enger de banden met een derde staat zijn, des te veelomvattenderhet pakket aan maatregelen wordt. Waar het in het gevalvan Oekraïne bijvoorbeeld gaat om bestrijding van corruptie,her vorming van de rechtspleging en de vestiging van behoorlijkbestuur, blijft het voor Pakistan beperkt tot migratiekwesties. Inrelatie tot de Verenigde Staten staan de terrorismebestrijding, hetvreemdelingenbeleid, de samenwerking met Europol en Eurojust,de wederzijdse rechtshulp en uitlevering centraal. Het verbaast danook niet dat er een lange reeks politieke en ambtelijke bilaterale,regionale en multinationale ontmoetingen, vergaderingen, agenda’sen symposia wordt voorzien om dit veelvoudige programma uit tevoeren.Het programma dat Duitsland, in overleg met Finland en Slovenië,in januari 2007 publiceerde, is tot op grote hoogte van hetzelfdelaken een pak (3 januari 2007, RELEX 2) en demonstreert heel goedde continuïteit van beleid die op dit gebied wordt nagestreefd ‘as thecooperation with third countries on freedom, security and justiceis a longer-term effort based on institution and capacity building’.Er zijn zeker wel accentverschillen, maar op het geheel van de beideprogramma’s gaat het hier om mineure kwesties.Het programma dat Frankrijk – samen met Tsjechië en Zweden – op1 juli 2008 bekendmaakte voor de periode tot en met december 2009,ziet er evenwel behoorlijk anders uit (1 juli 2008, RELEX 436). Aande ene kant wordt weliswaar vastgehouden aan de formulering vandeelprogramma’s in relatie tot bepaalde landen, regio’s en (sub)continenten, maar aan de andere kant wordt een veel thematischeraanpak gepropageerd. In het eerste deel wordt – na een uiteenzettingvan de methodologie achter het beleid – vrij gedetailleerdomschreven wat er bij voorrang allemaal ten aanzien van welkevraagstukken zal worden ondernomen. De grote thema’s die in het

Politiële en justitiële samenwerking in buitenlands beleid EU93middelpunt van het beleid worden geplaatst, zijn de bestrijding vanterrorisme, de beheersing van migratieproblemen en de versterkingvan de politiële en justitiële samenwerking. In tweede orde gaathet om vier kwesties: verbetering van fundamentele rechten in derechtsstelsels van derde landen, de bestrijding van mensen handel,de justitiële samenwerking in civiele aangelegenheden en debescherming van kinderen.De organisatie van (politie)missiesAan de GBV- en GVD-kant van het beleid, om veiligheid in de EUen de wereld om haar heen te scheppen, heeft de EU zeker ook nietstilgezeten. Dit blijkt alleen al uit het aantal militaire, civiele enmilitair-civiele missies dat in de voorbije jaren werd georganiseerd:een twintigtal sinds 2003. Een kleine minderheid ervan betreft puurmilitaire missies, bijvoorbeeld in Bosnië-Herzegovina en Congo, diehetzij onder de vleugels van de NAVO, hetzij op eigen kracht doorde EU werden/worden uitgevoerd. In een enkel geval gaat het omeen gemengde missie (in Darfur). De overgrote meerderheid betreftdus civiele missies en meer bepaald politiemissies. Het betreftzowel betrekkelijk grote missies als die in Bosnië-Herzegovina (550politiemensen, inclusief staf), tot heel kleine missies als die in dePalestijnse gebieden met 33 ongewapende politiemensen en burgers.Sommige missies zijn vooral bedoeld om openbare orde enveiligheid te verzekeren en speciaal zware misdaad te beteugelen,andere hebben vooral ten doel de rechtspleging op poten te helpenzetten of een goed verloop van verkiezingen te bevorderen. DeEuropean Gendarmerie Force werd onlangs voor het eerst ingezet,in Haïti, om in het kielzog van de aardbeving openbare orde en rustte brengen.Dit overzicht laat zien dat de EU er op relatief korte tijd in is geslaagdom op een aantal plaatsen in de wereld op grotere en kleinere schaalhaar recente ambities als een internationale speler op het vlak vanvrede en veiligheid te realiseren. Dit heeft alles te maken met hetfeit dat de lidstaten in meerderheid beseffen dat de EU dingen voorelkaar kan krijgen die zij nooit of te nimmer alléén tot stand zoudenkunnen brengen. Daarbij komt natuurlijk dat het in meerderheidgaat om al bij al kleine missies met een civiel karakter en een civieloogmerk. Die zijn voor de meeste lidstaten veel meer acceptabel danmissies met een militair of een gemengd karakter (Keukeleire en

94 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010MacNaughtan, 2008, p. 196-198; Howorth, 2007, p. 52-60). De warrigediscussie in Nederland over een politiemissie in Afghanistanspreekt op dit punt boekdelen.Over de doeltreffendheid van deze missies kan natuurlijk wordengetwist. En omdat ze zo verschillend van karakter zijn, kunnen zevanzelfsprekend ook moeilijk allemaal met dezelfde maat wordengemeten. Algemeen gesproken is men het er wel over eens dat het– gegeven de politieke gevoeligheden en de vele betrokken partijen –altijd moeilijk is om een missie op te tuigen en uit te voeren, endat het ook niet meevalt om steeds weer over de hele linie gekwalificeerdemensen te krijgen voor hun bemensing (Howorth, 2007,p. 129-134).Waar het bijvoorbeeld speciaal gaat om de opbouw van respectievelijkde bijstand aan plaatselijke politiekorpsen laten de ervaringenwereldwijd zien dat zulke missies onder voorwaarden – ook inrechtsstatelijke termen – best redelijk succesvol kunnen zijn. Dezevoorwaarden hebben alles te maken met de gedegen voorbereidingvan missies, met de betrachting van bescheidenheid bij de aanbiedingvan oplossingen voor problemen, en met de bereidheid om inmultilateraal verband op langere termijn te investeren in de (her)vorming van politiestelsels (Goldsmith en Sheptycki, 2007).Maar ook de invulling van deze voorwaarden op enige schaal is omallerhande redenen geen garantie voor succes, zoals het Nederlandseen Australische voorbeeld demonstreren. Al was het maaromdat niet ieder lid van een missie de nodige ervaring heeft om insoms zeer moeilijke omstandigheden vaardigheden over te dragenen, omgekeerd, omdat niet iedereen in het ‘gastland’ even ingenomenis met de politiële ‘missie-onarissen’ uit het Westen (Sollie,2009; Harris, 2010).Wat werd er in de sfeer van de externe JBZ-relaties bereikt?Waar het speciaal gaat om de initiatieven in de sfeer van de externeJBZ-relaties is het bij gebrek aan (onafhankelijk) onderzoek nietmogelijk om over de hele lijn tot doordachte conclusies te komenover hun doeltreffendheid.In kringen van de Europese Raad en de Commissie is men evenwelin het algemeen redelijk tevreden over wat sinds 2004 werd bereikt.Dit blijkt uit de voortgangsrapporten die zijn uitgebracht. In het

Politiële en justitiële samenwerking in buitenlands beleid EU95eerste rapport dat eind 2006 door de Commissie werd gepubliceerd,wordt geconcludeerd dat de pas ontwikkelde strategie haar nutheeft bewezen bij de ontwikkeling van de externe dimensie vande VVR-ruimte. Verder wordt er vooral op aangedrongen om bij deopbouw van instellingen en capaciteit in derde landen enerzijdsvooral in te zetten op houdbaarheid en dus continuïteit van de steundie werd verleend, en anderzijds bovenal te focussen op versterkingen verbetering van de praktische operationele samenwerking; dit isimmers wat de burgers van de EU verlangen. 1De evaluatie in 2008 liep over twee schijven, enerzijds via de schijfvan de Commissie, anderzijds via de schijf van de Raad. Het tweederapport van de Commissie is opnieuw behoorlijk positief van toon. 2Tevreden wordt geconcludeerd dat ‘JHA topics have developed bynow into a widely used foreign policy tool of the EU (...).’ Met eenpaar belangrijke kanttekeningen, onder meer dat veelvuldigergebruik zou moeten worden gemaakt van Action Oriented Papers(AOP’s), juist ook om de operationele samenwerking tussen de EU enderde landen verder uit te bouwen. In het voortgangsrapport van deRaad worden daarentegen geen conclusies getrokken (21 mei 2008,RELEX 305). Dit rapport blijft steken in een opsomming van al deinitiatieven die er in de voorbije achttien maanden werden genomen.Al naar gelang de regio en het land of het onderwerp wordt ditoverzicht nu eens onderbroken door goedkeurende opmerkingenover de daadwerkelijke uitvoering van voornemens, over de verstevigingvan de relaties tussen verbindingsambtenaren of over detoenemende samenwerking tussen de financiële onderzoeksteamsin de lidstaten, dan weer gelardeerd met oproepen om meer werkte maken van vormingsbijeenkomsten, om de bescherming vanpersoonsgegevens niet uit het oog te verliezen, om meer beroep tedoen op de mogelijkheden die Interpol wereldwijd te bieden heeft,of om de grensoverschrijdende politiële samenwerking dan welde samenwerking via Europol uit te bouwen. Veel wijzer over dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het externe JBZ-programmawordt men van zulke evaluaties dus niet.De evaluatie over de periode juli 2008-december 2009 pakte – watde Raad betreft tenminste – tamelijk kritisch uit (19 januari 2010,1 16 november 2006, SEC(2006)1498.2 27 mei 2008, SEC(2008) 1971.

Politiële en justitiële samenwerking in buitenlands beleid EU97De toekomst onder de rook van StockholmDe implementatie van het Verdrag van Lissabon voor de jaren 2010-2013 heeft op VVR-terrein vorm gekregen in het Programma vanStockholm – ‘Een open en veilig Europa ten dienste en ter beschermingvan de burger’ – dat ondertussen verder is uitgewerkt in eenActieplan van de Commissie. 3 Over de totstandkoming en inhoudvan dit programma valt van alles te zeggen, ook waar het gaat omde integratie van het JBZ-beleid in het buitenlands beleid van de EU(Fijnaut, 2009).In grote lijnen komen de plannen, uitgewerkt in hoofdstuk 7, er teneerste op neer dat wordt vastgehouden aan de uitgangspunten diein de voorbije jaren zijn ontwikkeld. In het bijzonder wordt evenwelde klemtoon gelegd op de eenheid van het beleid dat de EU voert endaarmee op de samenhang tussen het JBZ-beleid en het GVD-beleid:‘GVD-missies leveren ook een belangrijke bijdrage aan de interneveiligheid van de Unie in zoverre zij de strijd tegen zware internationalecriminaliteit in hun gastlanden ondersteunen en respectopbouwen voor de rechtsstaat.’Ten tweede worden het migratie- en asielbeleid en de strijd tegenernstige en georganiseerde criminaliteit en terrorisme, samen meteen veilige uitwisseling van informatie, een behoorlijke en doeltreffendejustitie en adequate civiele bescherming, aangemerkt als‘blijvende thematische prioriteiten’.Ten derde worden de geografische prioriteiten, de strategische partnersen de internationale organisaties genoemd waar het optredenvan de EU op zal worden toegespitst. De rij waarom het gaat, komtbekend voor: de Europese buurlanden, in het bijzonder kandidaatlidstaten,de Verenigde Staten, de Russische Federatie, China,India, Brazilië, het Zwarte Zeegebied, het Middellandse Zeegebied,West-Afrika, Centraal-Azië, Afghanistan, Pakistan, Bangladesh enhet Caribische gebied. Dat de VN en de Raad van Europa wordenbetiteld als de belangrijkste internationale organisaties van de EU,zal niet verwonderen. Opmerkelijk daarentegen is wel – zeker voorwie vertrouwd is met de geschiedenis van deze instelling (Fijnaut,1993; 1997) – dat nu ook Interpol wordt genoemd als ‘een belangrijkepartner van de Unie op rechtshandhavingsgebied’.3 PbEU 4 mei 2010, C 115; Brussel, 20 april 2010, COM(2010)171 fin.

98 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010In het Actieplan dat de Commissie heeft opgesteld, wordt een aantalvan deze politieke prioriteiten opgenomen in algemene acties waartoezij zich samen met de Europese Raad en het Europese Parlementverplicht, bijvoorbeeld waar het gaat om de terrorismebestrijding ende bestrijding van georganiseerde misdaad. Voor een deel wordendeze prioriteiten omgezet in specifieke plannen en maatregelen,onder meer de informatieverschaffing over het VVR-beleid aan EUdelegatiesin derde landen en de versterkte samenwerking tussenverbindingsambtenaren. En op een aantal punten wordt doorgewerktop voet van het staande beleid, bijvoorbeeld waar het gaatom de relaties met de Verenigde Staten en de Russische Federatie,of worden actieplannen dan wel voorstellen in het vooruitzichtgesteld. Dit laatste is onder andere het geval voor de samenwerkingmet China en India.Alles bij elkaar gaat het ook de komende jaren opnieuw om eenboordevol programma, barstensvol ambities. Hierom valt des temeer te betreuren dat er niet stelselmatig wordt voorzien in grondigeevaluatie van de uitvoering ervan. Maar misschien is dit ookveel te veel gevraagd voor een beleidsdomein dat politiek zo gevoeligligt. Daar kan men kennelijk geen onafhankelijke en onpartijdigepottenkijkers bij gebruiken.LiteratuurBalzacq, T.The external dimension of EUjustice and home affairsNew York/London, PalgraveMacmillanBlockmans, S., A. Lazowski(red.)The European Union and itsneighbours. A legal appraisal ofthe EU’s policies of stabilisation,partnership and integrationDen Haag, T.M.C. Asser Press,2006Bloembergen, M.Geschiedenis van de politie inNederlands-IndiëAmsterdam, Boom, 2009Bono, G. (red.)The impact of 9/11 on Europeanforeign and security policyBrussel, VUBPress, 2006Deflem, M.Policing world society. Historicalfoundations of internationalpolice cooperationOxford, Oxford University Press,2002

Politiële en justitiële samenwerking in buitenlands beleid EU99Duke, S.The European security strategy ina comparative framework: Doesit make for secure alliances in abetter world?European Foreign AffairsReview, 2004, p. 459-481Eeckhout, P.External relations of theEuropean Union. Legal andconstitutional foundationsOxford, Oxford University Press,2004Fijnaut, C.Florent LouwageIn: C. Fijnaut (red.), Gestaltenuit het verleden, Leuven, LeuvenUniversity Press, 1993, p. 147-164Fijnaut, C.The International CriminalPolice Commission and the fightagainst communism, 1923-1945In: M. Mazower (red.), Thepolicing of politics in thetwentieth century. Historicalperspectives, Oxford, BerghahnBooks, 1997, p. 107-128Fijnaut, C.Police co-operation and the areaof freedom, security and justiceIn: N. Walker (red.), Europe’sarea of freedom, securityand justice, Oxford, OxfordUniversity Press, 2004, p. 241-282Fijnaut, C.The Hague Programme andPolice Cooperation between theMember States of the EUIn: J. de Zwaan, F. Goudappel(eds.), Freedom, Security andJustice in the European Union.The Implementation of theHague Programme, The Hague,T.M.C. Asser Press, 2006, p. 233-248.Fijnaut, C.The lack of coherence betweeninternal and external securitypolicies of the European UnionIn: M. den Boer en J. DeWilde (red.), The viability ofhuman security, Amsterdam,Amsterdam University Press,2008, p. 97-108Fijnaut, C.Het voorstel voor het StockholmProgramma. Een gebrekkigestimulans voor de discussieover de verdere ontwikkelingvan de politiële en justitiëlesamenwerking in de EuropeseUniePanopticon, nr. 6, 2009, p. 3-21Fijnaut, C., J. Wouters e.a. (red.)Legal instruments in the fightagainst international terrorism.A transatlantic dialogueLeiden, Martinus NijhoffPublishers, 2004Goldsmith, A., J. Sheptycki(red.)Crafting transnational policing.Police capacity-building andglobal policing reformOxford, Hart Publishing, 2007Harris, V.Building on sand? Australianpolice involvement ininternational police capacitybuilding

100 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Policing and Society, 2010,p. 79-98Howorth, J.Security and defence policy in theEuropean UnionHoundmills, PalgraveMacmillan, 2007Jäger, J.Verfolgung durch Verwaltung.Internationales Verbrechenund internationalePolizeikooperation, 1880-1933Konstanz, UVKVerlagsgesellschaft, 2006Keukeleire, S., J. MacNaughtan(red.)The foreign policy of theEuropean UnionHoundmills, PalgraveMacmillan, 2008Mitsilegas, V.The external dimension of EUaction in criminal mattersEuropean Foreign AffairsReview, 2007, p. 457-497Monar, J.The integration of police andjudicial cooperation in criminalmatters into EU externalrelationsIn: C. Fijnaut en J. Ouwerkerk(red.), The future of police andjudicial cooperation in theEuropean Union, Den Haag,Martinus Nijhoff, 2010, p. 49-72Sollie, H.Opbouw en hervorming vaninheemse politiekorpsen.Ervaringen van de Nederlandsekrijgsmacht na 1989Enschede, Universiteit Twente,Faculteit Management enBestuur, 2009 (scriptie)

101Capaciteitsopbouw door Justitie in hetbuitenlandHet Nederlandse ministerie van Justitie is betrokken bij tal vanprojecten ter versterking van de justitiecapaciteit in derde landen,zowel op bilateraal als op multilateraal niveau. Het gaat voornamelijkom het vergroten van vaardigheden en verbeteren vande beleidsmatige en uitvoerende capaciteit van instellingen metverantwoordelijkheden op terreinen als rechterlijke macht, politie,reclassering en migratie.Capaciteitsopbouw komt tot stand op initiatief van Nederlandseen/of buitenlandse ministeries en ambassades. Ook internationaleorganisaties en/of non-gouvernementele organisaties spelen eenactieve initiërende rol. De Europese Commissie is een van de meestopvallende en kapitaalkrachtige. DG Development, DG Enlargementen DG Europeaid van de Europese Commissie sturen regelmatigCall for Proposals uit waarop vakdepartementen in EU-lidstatenkunnen inschrijven. Maar ook nationale spelers – met elk hun eigeninvalshoeken en financieringsbronnen – komen met initiatieven.Een goed voorbeeld van capaciteitsopbouw is de intensieveondersteuning die de afgelopen jaren is gegeven aan de nieuweEU-lid staten bij de versterking van de rechtsstaat en rechtshandhaving.Ook Nederland heeft daaraan een bijdrage geleverd. Ditwas mogelijk door actief gebruik te maken van de Europese fondsenen zelf bilaterale fondsen beschikbaar te stellen. Via het zogehetenProgramma Maatschappelijke Transformatie (Matra) kwamenbudgetten 1 beschikbaar waarmee de Haagse vakdepartementenprojecten in de kandidaat-EU-lidstaten konden financieren.Voorbeelden van projecten die verschillende Justitieonderdelen deafgelopen jaren hebben uitgevoerd of nog steeds uitvoeren, zijn deondersteuning bij de ontwikkeling van een geïntegreerde aanpakvan het mensenhandelprobleem in Roemenië, het opzetten vaneen professionele gevangenisorganisatie in Kroatië en een modernasielopvangsysteem in Turkije. Overigens zijn alle onderdelen uitde Justitieketen via hun internationale contactpersonen betrokkenbij capaciteitsopbouw, variërend van experts uit het bestuursdepartementtot die van NFI, politie, OM, rechterlijke macht,1 Het jaarlijkse budget van Matra bedraagt zo’n € 40 miljoen.

102 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010gevangeniswezen, reclassering, IND, DT&V, NCTb en Raad voor deKinderbescherming. Waar dat gewenst is, wordt samengewerkt metNederlandse non-gouvernementele partners, zoals het Centre forInternational Legal Cooperation, het Asser Instituut, The HagueForum for Judicial Expertise, Instituut Clingendael, de EuropeanAcademy for Law and Legislation en het Nederlands HelsinkiComité.Nieuwe prioriteiten: vijf voorbeeldenNa toetreding van de tien nieuwe EU-lidstaten kwam er meer aandachtvoor landen buiten Europa. Begin 2006 zijn zes prioritairelanden voor capaciteitsopbouw aangewezen. Het gaat om Turkije,Marokko, Suriname, Roemenië, Bulgarije en Kroatië. De keuzevoor deze landen is gebaseerd op het migratieverleden, het veelvoorkomen van criminele en familierechtelijke banden, alsmedeop (toekomstig) lidmaatschap van de EU. Daarnaast werd beslotenom – gezien de taalovereenkomst en de bijzondere historische banden– ook aan Indonesië en Zuid-Afrika ondersteuning te verlenen.Deze prioriteitstelling sluit overigens niet uit dat ook aan anderelanden steun wordt verleend. Capaciteitsopbouw vindt structureel,op een groot aantal Justitieterreinen, plaats in de prioriteitslanden.Meer incidenteel of gekoppeld aan specifiek beleid is de capaciteitsopbouwin overige landen, bijvoorbeeld ter ondersteuningvan specifieke politie-, antiterrorisme- of migratiesamenwerking.Eveneens incidenteel zijn kortstondige activiteiten op ad-hocbasis,zoals het geven van een lezing in het buitenland of het verlenen vanmedewerking aan een inkomend studiebezoek.De beschrijving hierna van vijf projecten/programma’s geeft eenbeeld van de uiteenlopende vormen die de betrokkenheid vanJustitie bij capaciteitsopbouw kan aannemen.TwinningprojectenDe Europese Commissie stuurt Calls for Proposals uit zodra zij eenvoornemen heeft om in een buurland van de EU op een bepaald

Capaciteitsopbouw door Justitie in het buitenland103terrein een Twinningproject 2 te ontwikkelen. Consortia van overheidspartijenuit lidstaten concurreren vervolgens met soortgenotenuit andere lidstaten om toekenning van het project. Om tijdig tekunnen reageren op projectaanvragen participeert het bestuursdepartementin het Interdepartementaal Twinning Overleg (ITO),dat wordt georganiseerd door het ministerie van BuitenlandseZaken in samenwerking met Agentschap NL. 3 Met betrokkenheidvan het bestuursdepartement en de Nederlandse ambassade inAnkara hebben de IND en de DT&V een voorstel gepresenteerd vooreen Twinningproject ten behoeve van de Turkse overheid. Daartoeis een consortium aangegaan met de Britten. Het Nederlands-Britsevoorstel kwam als beste uit de bus en gaat binnenkort van start.MarokkoDe Marokkaanse vertegenwoordigingen van de American BarAssociation (ABA) en het United Nations Development Fund forWomen (UNIFEM) benaderen Nederland met het verzoek om medewerkingbij een vijfdaags studiebezoek van een groep Marokkaanserechters. Zij willen kennis opdoen over het Nederlandse rechtsbestelen het Nederlandse familierecht. Het project wordt uitbesteedaan het Centre for International Legal Cooperation (CILC), deNederlandse organisatie die momenteel een project uitvoert inMarokko over het nieuwe Marokkaanse familierecht. Expertsvan het bestuursdepartement van Justitie op het gebied van hetrechtsbestel en familierecht assisteren bij de verzorging van eeninhoudelijk dagdeel op het ministerie. De rest van de week wordtgevuld met bezoeken aan de Raad voor de rechtspraak, het ministerievan Buitenlandse Zaken en de Stichting StudiecentrumRechtspleging. Verder zijn er ontmoetingen met familierechtersvan het Bureau Liaisons Internationale Kinderbescherming (BLIK),politie rechters en advocaten.2 Twinningprojecten komen voort uit de ambities die de Europese Commissie heeft vastgelegdin haar strategie voor uitbreiding en nabuurschapsbeleid. De twee financiëleinstrumenten die hieraan zijn verbonden, zijn het Instrument for Pre-Accession (IPA) enhet European Neighbourhood Policy Instrument (ENPI).3 Agentschap NL heette voorheen EVD en is onderdeel van het ministerie van EconomischeZaken.

104 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Servië en KroatiëServië en Kroatië verzoeken los van elkaar om kennismaking methet Nederlandse registratiesysteem voor internationale rechtshulp(LURIS), nadat de KLPD-liaison officer op de Nederlandse ambassadein Belgrado de voordelen van het systeem her en der onder deaandacht heeft gebracht. De afdeling JustID van het OM start vervolgensmet een project waarbij software en hardware beschikbaarworden gesteld aan de Servische en Kroatische autoriteiten.SurinameSuriname wil een eigen Forensisch Instituut oprichten, bij voorkeurmet behulp van Nederlandse expertise. In overleg tussenhet Nederlands Forensisch Instituut (NFI) en de Nederlandseambassade in Paramaribo wordt geadviseerd over de opzet enrandvoorwaarden van een needs assessment-missie van het NFInaar Suriname. Na terugkeer worden – op advies van het bestuursdepartement– niet één maar drie projectvoorstellen opgesteld metelk een afwijkend ambitieniveau en navenante begroting. Door deSurinaamse autoriteiten zelf te laten kiezen krijgen hun eigen prioriteitensneller vorm. Hierdoor wordt eveneens duidelijk hoe deambities zich verhouden tot de overige projecten die gefinancierdworden uit de gelden die beschikbaar zijn gesteld ter verwezenlijkingvan het Surinaamse sectorplan Rechtsbescherming enVeiligheid.De adviesfase is inmiddels voltooid. De eerste stappen richtingzelfstandig Surinaams forensisch DNA-onderzoek en forensischesecties zijn gezet.Civiele missiesHet bestuursdepartement heeft zitting in de InterdepartementaleStuurgroep Civiele Missies 4 en adviseert daarin over beleid, praktijken juridische kwesties, zoals aansprakelijkheid. De missiesvinden plaats onder Europese vlag. Het voornemen om in nieuwelanden of gebieden eveneens Nederlandse civiele experts in te4 Voorheen Stuurgroep Rule of Law en Politie genoemd.

Capaciteitsopbouw door Justitie in het buitenland105zetten, wordt met een stuurgroepadvies aan de betrokken bewindspersonenvoorgelegd voor akkoord. Verzoeken vanuit Brussel omexperts beschikbaar te stellen worden uitgezet bij de ministeries vanBinnenlandse Zaken, Justitie enzovoort. Ook voor het uitzenden vanexperts uit de rechterlijke macht is het bestuursdepartement intermediair.De locaties zijn onder meer Kosovo (EULEX 5 ), Bosnië, Irak,Georgië en de Palestijnse gebieden. Inmiddels heeft Justitie eentiental medewerkers, onder meer afkomstig van de IND, DJI, rechterlijkemacht en het OM, uitgezonden via EU-missies.Tot slotUit vorenstaande voorbeelden blijkt dat Justitie nauw betrokken isbij de ontwikkeling, bemiddeling, registratie, uitvoering, financiëleondersteuning en evaluatie van capaciteitsopbouwprojecten inderde landen. Daarbij zijn het overigens vaak de medewerkers in deuitvoering van de Justitieketen die het meeste werk verrichten.Het aantal verzoeken voor hulp bij capaciteitsopbouw neemtjaarlijks toe. Justitie heeft echter niet de capaciteit noch het budgetom alle verzoeken te honoreren. Er kan slechts in een beperkt aantallanden een structurele bijdrage worden geleverd. Om te komen toteen zo strategisch en effectief mogelijke inzet van de beperkte personeleen financiële capaciteit zal het beleid de komende jaren verderworden ontwikkeld en aangescherpt. Het stellen van prioriteitenen realistische ambitieniveaus is daarbij essentieel.Dit overzicht werd samengesteld door drs. Ruud Lek, beleidsmedewerkerbij de Directie Europese en Internationale Aangelegenheden(DEIA) van het ministerie van Justitie.5 Zie ook het artikel van Bouten in dit themanummer.

106De rule of law-opbouwmissie inKosovoA. Bouten*In dit artikel wordt een min of meer feitelijk beeld geschetst overde opbouwmissies in Kosovo van UNMIK en in het bijzonder vanEULEX op het gebied van rechtspraak. In het verlengde daarvanwordt ingegaan op de huidige stand van zaken van de rechtspraaken rechterlijke organisatie in Kosovo. Maar uiteindelijk wordtrechtspraak ‘gemaakt’ door mensen. In dit geval door het mensenwerkvan zowel Kosovaren als EULEX-medewerkers. Daarom ookaandacht voor de interculturele samenwerking als medebepalendelement voor het welslagen van de EULEX-missie.De eerste fase van opbouw: UNMIKDe eerste fase van wederopbouw van Kosovo begon direct na de oorlogin juni 1999 en heeft ongeveer acht jaar geduurd. In deze periodestond Kosovo, op basis van VN-resolutie 1244, onder internationalesupervisie van SRSG en diens UNMIK 1 en onder (militaire)bescherming van KFOR. 2 De opbouwactiviteiten richtten zich indeze fase vooral op ontwapening, wederopbouw van wegen en huizen,repatriëring van driekwart van de bevolking, bescherming vande Servische minderheid en inrichting van nieuwe democratischebestuursstructuren op landelijk en gemeentelijk niveau.Op het gebied van justitie werd onder leiding van UNMIK hetKosovaars ministerie van Justitie heropgericht en gingen – hoewelnog altijd onder supervisie van de SRSG – rond 2005 geleidelijk taken* Mr. Agaath Bouten (EULEX advisor to the KJC/beleidsadviseur Parket-Generaal)schreef dit artikel in samenspraak met mr. Jenny Schokkenbroek (EULEX Judge onDistrict Court Level Pristina/kantonrechter Rechtbank Haarlem) en mr. Johannes vanVreeswijk (EULEX acting Chief Prosecutor/officier van Justitie te Den Bosch).1 SRSG: Special Representative of the Secretary General; UNMIK: United Nation Missionin Kosovo.2 KFOR: Kosovo Force, een speciaal NAVO-leger in Kosovo.

De rule of law-opbouwmissie in Kosovo107over van UNMIK naar dit ministerie en naar de inmiddels opgerichteKosovaarse Raad voor de Rechtspraak (KJC). UNMIK heeftzich juridisch inhoudelijk voornamelijk gericht op (veel) nieuwewetgeving, uitgevaardigd als Regulation of Administrative Directionvan de SRSG. Deze wetgeving was vaak een mengelmoes vanbestaande voormalig Joegoslavische wetgeving en vele Europeescontinentale en Angelsaksische aanpassingen. Ten aanzien van derechtspraak had de SRSG de taak om de lokale en internationalerechters en officieren te benoemen. Internationale rechters en officierenkonden autonoom zaken van de lokale rechters en officierenovernemen en afhandelen. Vooral het eerste is op grote schaalgedaan, het tweede in aanmerkelijk mindere mate.De gerechten en parketten herpakten voornamelijk zelf hunbedrijfsorganisatie. Deze is, al jaren in afwachting van nieuwewetgeving, nog steeds gebaseerd op de Wet op de Reguliere Gerechtenvan 28 april 1978 van de voormalige Socialistische RepubliekJoegoslavië, op de Regels voor de Interne Activiteiten van de Gerechtenuit 1981, op een beperkt aantal regelingen uitgevaardigd door deKJC sinds 2005 en op een enkele organisatorische verandering doorUNMIK op het gebied van auditing en disciplinair onderzoek.De tweede fase van opbouw: EULEXOp 17 februari 2008 verklaarde Kosovo zich eenzijdig onafhankelijk,onder internationaal toezicht. Hiermee werd in feite eentweede fase van opbouw ingeluid. Vanaf dat moment was het danook de bedoeling dat, op uitnodiging van de Kosovaarse regering,de ESDP-missie 3 EULEX in Kosovo de opbouw van de rule of lawin Kosovo verder zou begeleiden. Het ultieme doel van deze missieis om de ‘rule of law instituties van Kosovo verder te helpen naarduurzaamheid en verantwoordelijkheid; verder te ontwikkelen ente versterken tot een onafhankelijke multi-etnische rechtspraaken tot een multi-etnische politie en douane; te verzekeren dat dezeinstituties zonder politieke inmenging functioneren en voldoen aaninternationaal erkende standaarden en Europese best practices’.3 ESDP: European Security and Defence Policy, sinds kort CSDP: Common Security andDefence Policy.

108 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Omdat er in de Veiligheidsraad noch in Brussel eensgezindheidbestond over de status van Kosovo, werd besloten dat EULEX statusneutraalen onder de bestaande VN resolutie 1244 zou gaan opereren.Een lastig spagaatmandaat, want de realiteit was al anders: eenvrijwel volledig onafhankelijk opererende Republiek Kosovo en eenontmantelde SRSG/UNMIK, die door Kosovaren dan ook niet meerals ‘bestaand’ werd beschouwd.Uiteindelijk is EULEX op 8 december 2008 met dit spagaatmandaatformeel ‘operationeel’ geworden. Dit betekent voornamelijk datEULEX binnen politie, justitie (rechtspraak, Openbaar Ministerie,gevangeniswezen en wetgeving) en douane de Kosovaarse autoriteitenmoet mentoren, monitoren en adviseren (MMA) op wegnaar het ultieme doel. Daarbij heeft EULEX ook een beperkt aantal‘executieve’ taken op het gebied van de opsporing, vervolgingen berechting van oorlogsmisdaden, terrorisme, georganiseerdecriminaliteit en interetnische misdrijven. EULEX wordt geacht dit tedoen ‘jointly’ met de Kosovaarse collega’s.EULEX heeft voor dit doel ongeveer 1.700 professionals uit voornamelijkEU-landen naar Kosovo gehaald: politiemensen, douaniers,rechters, officieren, gerechts- en parketsecretarissen enjuridische en penitentiaire adviseurs. En ook een hoeveelheidmedewerkers ten behoeve van de missie zelf, op het gebied vanprogrammering, bedrijfsorganisatie en beleidsontwikkeling.Deze groep werkt in beginsel alleen voor EULEX en niet voor deKosovaarse instituties. Vanuit het perspectief van organisatieontwikkelingis dit laatste een wezenlijk defect in de voorbereidingvan EULEX. Alle rule of law-instituties van Kosovo hebben vooralbehoefte aan een volledige herinrichting van hun organisatie omdeze te moderniseren en efficiënt en doelmatig te maken. Datvraagt om andere professionals dan alleen rechercheurs, rechters,officieren en juridisch adviseurs. Ongeveer 1.100 lokale Kosovaarsecollega’s (voornamelijk juridische, vertaal- en administratieveassistenten) completeren de samenstelling van de missie. Van decirca dertig Nederlanders binnen EULEX werken er nu vijf binnenhet Justitie Component (een rechter, een officier van justitie, eenbeleidsadviseur en twee tolken/vertalers).

De rule of law-opbouwmissie in Kosovo109De Kosovaarse rechtspraak: nog weinig veranderingenOp het gebied van rechtspraak en rechterlijke organisatie heeftKosovo zélf nog niet veel gedaan sinds de herstart vlak na de oorlog:het schommelt nog steeds op het niveau van de jaren tachtig vande vorige eeuw. Ook sinds de onafhankelijkheid is er nog weinigconcreets veranderd. Wellicht is dit het meest duidelijke teken datKosovo de rechtspraak (nog) niet hoog in het vaandel heeft staan:ondanks een meer dan € 250 miljoen kostende EULEX-missie heeftde Kosovaarse regering zelf nog nauwelijks één euro extra in derechtspraak geïnvesteerd. Alle enigszins substantiële projecten binnende rechtspraak zijn door Europa of anderszins internationaalgesubsidieerd. Een voorbeeld is de ontwikkeling van een behoorlijkup-to-date geautomatiseerd Management Informatie Systeem voorRechtspraak en OM, dat echter na vijf jaar nog steeds maar heelbeperkt ingevoerd is. Andere voorbeelden zijn de nieuwbouw vanhet Paleis van Justitie in Pristina en het (her)benoemingsprocesvoor alle rechters en officieren, dat – in navolging van een vergelijkbaarproces in Bosnië en Herzegovina – wordt uitgevoerd door eeninternationale commissie (met overigens gefaseerd steeds meerlokale commissieleden). Dit proces moet leiden tot een kwalitatieveschoning van de magistratuur: alle kandidaten moeten onder meereen ethische test doen, hun antecedenten en financiële situatie (endie van hun familie) worden doorgelicht en zij worden onderworpenaan een twee uur durend diepte-interview. Maar het zal ook leidentot een kwantitatieve aderlating, omdat vele zittende rechters enofficieren de minimale vereisten niet zullen halen en de rechtspraakvoor andere juristen (met name advocaten en bedrijfsjuristen) nogonvoldoende (financiële) perspectieven biedt om de gaten op te vullen.Ter illustratie: een rechter verdient ongeveer € 450 per maand eneen advocaat toch al snel het driedubbele.Een lastig aspect binnen de huidige Kosovaarse rechtspraak isde ingewikkeldheid ten aanzien van de toe te passen wetgeving.Hoewel er een soort ranking bestaat van éérst de wetgeving vande Republiek Kosovo, daarna de UNMIK-wetgeving. Als beide niettoepasbaar kunnen zijn (wat niet ongebruikelijk is, vooral in deciviele rechtspraak), kan men terugvallen op de wetgeving van vóór1981 van de voormalige Socialistische Republiek Joegoslavië. En inenkele rurale gebieden worden nog steeds geschillen tussen families/clans,naast de formele straf- en civiele wetgeving, onderling

110 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010op basis van de oude Kanun (traditionele Albanese wetgeving uit devijftiende eeuw) opgelost.Vooral in eigendomskwesties van onroerend goed is de materieenorm gecompliceerd. Dit komt omdat eigendom, vooral inde periode tot 1999, via overheidswege (of eigenhandig!) werdtoebedeeld aan dan weer een Albanees, dan weer een Serviër, danweer een Albanees. Tevens zijn de kadastrale gegevens tot 1999 nietmeer in Pristina. Ten slotte was het vrij gebruikelijk dat bij verervingvolgens ongeschreven wetten het onroerende eigendom op zoons,ooms en neven overging, zonder dat daarvan ergens melding werdgemaakt.De grootste verandering die nu voor de Kosovaarse rechtspraakin het verschiet ligt, is de inwerkingtreding van de ‘package’ vanvier wetten: Law on Courts, Law on the Kosovo Judicial Council(KJC), Law on the Kosovo Prosecutorial Council en de Law on StateProsecutor. De Law on Courts is het verst in het proces en het is nietuitgesloten dat deze wet nog voor het einde van het jaar zal wordenaangenomen. Met deze wet zal het aantal gerechten van 52 wordeningedikt tot 30: één supreme court, één court of appeal, 7 basiccourts en 21 ‘branches’ (nevenzittingsplaatsen) van de basic courts.Een voor de Kosovaarse magistraten heel belangrijk aspect vande Law on Courts en de Law on State Prosecutor is dat eindelijk desalarissen van de magistraten gelijk zullen worden getrokken metdie van de uitvoerende en de wetgevende macht. Verwacht wordt datdit ook een positief effect zal hebben op nieuwe aanwas van rechtersen officieren uit het veld van vooral de advocatuur.Ten slotte nog een aantal harde cijfers. Er zijn in Kosovo 392 formatieplaatsenvoor rechters en meer dan 100 vacatures en 93 formatieplaatsenvoor prosecutors en 3 vacatures. Bij de start van 2009was het aantal lopende zaken van de ‘regular courts’ (alle gerechtenmet uitzondering van Minor Offences Courts en de gerechten inNoord-Kosovo) 185.762 zaken, nieuw ingekomen zaken 407.527 enafgesloten zaken 379.322. De Minor Offences Courts hadden in 2009een instroom van 211.081 zaken en 199.647 afgedane zaken.EULEX had in 2009 gemiddeld 31 rechters met 25 legal officersen 20 officieren met 10 legal officers. 4 Volgens het Annual Report2009 van de EULEX Judges zijn 22 civiele zaken en 38 strafrecht‐4 Zie desgewenst het Annual Report 2009 op www.eulex-kosovo.eu.

De rule of law-opbouwmissie in Kosovo111zaken overgenomen. In de periode tussen 18 december 2008 en31 maart 2009 heeft EULEX 185 strafzaken overgedragen gekregenvan UNMIK, waarvan er 65 weer zijn ‘terugovergedragen’ aan deKosovaarse gerechten.Heeft EULEX vooruitgang geboekt?Hoewel, gelet op de omstandigheden waarin EULEX moet opereren,de zaaksproductie niet onaanzienlijk is, is het na ruim anderhalfjaar nog de vraag of EULEX dichter bij het ultieme doel is gekomen.Dat heeft namelijk niet zozeer te maken met aantallen en soortenzaken. Dit hangt veel meer af van de vraag of en in hoeverre EULEXin staat is om de mensen die binnen de rechtspraak werken, teovertuigen van een andere ‘mentaliteit’. En dat heeft weer alles temaken met de culturele achtergronden van zowel de Kosovarenals de medewerkers van EULEX, die allemaal uit diverse – hoewelEuropese – culturen komen.Expats ervaren de Kosovaren in het dagelijkse leven als vriendelijk,open en gastvrij. De belangrijkste sociale gemeenschap is de eigenfamilie; dat is ook het vangnet als werk of goede gezondheid ontbreekt.De twee miljoen Kosovaren zijn ruwweg te verdelen in eenstuk of tien (combinaties van) families/clans, waarbinnen vaak nogalles voor elkaar wordt ‘geregeld’. Een groot deel van de Kosovaarsegezinnen wordt daarnaast op de een of andere manier door familiein het buitenland (met name Duitsland, Zwitserland, Oostenrijken Amerika) financieel ondersteund. In hun huizen is alles spic enspan, maar buiten hun woongebied is het een troep. Hoewel er nuvooruitgang is, was tot voor een jaar geleden elk stukje braak liggendterrein bedekt met plastic zakken, papier, flessen en ander onooglijkafval.De Kosovaarse samenleving is veel minder georganiseerd engereguleerd dan wij gewend zijn. In de dagelijkse contacten stellenmensen zich wat afwachtend op. Daarnaast komen snel emotiesnaar boven en – vooral in het verkeer – zijn mensen snel opgefokt.Uiterlijke schijn is belangrijk: grote gepimpte auto’s, opgedirktejonge meiden, veel namaak topmerken. De uiterlijke schijn geefteen prettig gevoel van mooi zijn, eigenwaarde te hebben en ‘ertoete doen’. Schitterende gebouwen, met veel glas en marmer, maarde liften en wc’s werken niet of nauwelijks, wastafels en radiatoren

112 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010zitten scheef en na een jaar zijn de eerste tekenen van aftakeling alzichtbaar: afgebroken traptreden, afbladderende verf, en wat kapotis, blijft kapot. Het vele namaak, de defecten en het verval zijn vaakeen kwestie van armoede, beperkte opleidingsmogelijkheden en hetleven bij de dag, zonder al te veel vooruitzien.Het ligt voor de hand om deze kenmerken in verband te brengen metde situatie waarin Kosovaren altijd geleefd hebben: zo’n vijfhonderdjaar Ottomaanse onderdrukking, daarna lange periodes van Servischediscriminatie, intimidatie en overheersing en, laatstelijk nog,internationale onderwerping. Dan ben je wel murw geslagen: eigeninitiatief en proactiviteit werden afgestraft en met volgzaamheid enonopvallendheid kon je overleven.Vooral de economische situatie is zorgwekkend. De werkloosheidis meer dan 60%, het gemiddelde formele inkomen is rond € 250per maand en het staatspensioen is maximaal € 80 per maand.Overigens, volgens de verplichte registratie van vermogen bij deAnti-Corruption Agency, heeft de premier een vermogen van rond€ 1,4 miljoen en de voorzitter van het parlement een vermogen vanruim € 1 miljoen. En daarbij, ondanks de armoede en lage lonen,rijden er in heel Pristina méér peperdure auto’s rond dan in een quaomvang vergelijkbare stad als Utrecht. Zonder daarbij een directverband te willen leggen: corruptie en criminaliteit tieren welig inKosovo.De ongeorganiseerdheid uit zich bijvoorbeeld in de woning- enutiliteitsbouw. Er bestaan hier (nog) geen bestemmingsplannenen -procedures. Gebouwen worden vaak zonder vergunning naareigen goeddunken neergezet en vervolgens gelegaliseerd. Het is nietuitgesloten dat met dergelijke projecten ook oneigenlijk verkregengeld wordt witgewassen.De stress van de jaren negentig zit nog diep in de mensen. Dat uitzich in emotionele uitbarstingen over kleinigheden, stressvol rijgedragen verontrustend veel roken door jonge en oudere Kosovaren.Ten slotte, veel Kosovaren zijn ook hoopvol. De dag van morgen zalaltijd weer beter kunnen zijn dan vandaag!Interculturele samenwerking: een grote uitdaging voor de missie!Een paar dagen meelopen in de Kosovaarse rechterlijke organisatiegeeft al voldoende indruk van de nog typisch socialistische

De rule of law-opbouwmissie in Kosovo113werkcultuur: formeel, bureaucratisch, centralistisch, passief eninitiatiefloos. De rechtscultuur is nog steeds staats- en niet burgergericht.Als de rechterlijke organisatie zich al (burger)klantgerichtopstelt, dan is dat eerder gebaseerd op een door internationals‘opgedrongen’ procedure dan dat het vanuit een eigen overtuigingkomt. Het feit dat de werkwijzen nog steeds zijn gebaseerdop regelingen ten tijde van een totaal ander regime en er bij al diehonderden medewerkers weinig tot geen initiatief is om mee te gaanin de modernisering van het kantoor, die in het privéleven met gsmen internet wel bestaat, duidt ook op een diepgewortelde angst voorverandering. Verandering in en modernisering van werkwijzenmaken niet alleen onzeker, ze gaan ook de inefficiëntie openleggenen de (individuele) prestaties van vooral rechters en officieren zichtbaarmaken.Ook in de werkomgeving doen zich de afwachtendheid en vriendelijkheidgelden. Vaak in het vriendelijk ‘ja’ zeggen, maar vaak ‘niet’doen, wellicht doordat de lage beloning niet stimuleert tot betrokkenheidof omdat men geen idee heeft hoe dingen aan te pakken. Inveel vacaturevervullingen, in weerwil van ‘optisch’ onafhankelijkeprocedures, is het familie-zijn een pre. Aan de oppervlakte lijkt allesgoed geregeld, maar dit is vaak schone schijn. Zo heeft bijvoorbeeldde KJC een mooie website, maar inhoudelijk staat er bijna nietsop en het is niet actueel; er is een financiële afdeling die volledig‘according to the law’ lijkt te werken, maar deze kent nauwelijkseen systeem van budgetplanning en -monitoring. Initiatieven omde organisatie te verbeteren worden door het zittend managementgezien als disloyaliteit en kunnen leiden tot degradatie of zelfs ontslag.Zo werd een initiatiefrijke juridisch medewerker als ‘ongekwalificeerd’gedegradeerd tot chauffeur van een gerecht.AnciënniteitsbeginselDaarnaast is de gemiddelde Kosovaarse ‘manager’ in de rechterlijkeorganisatie (president, chief prosecutor of court administrator) totmanager opgeklommen of bevoorrecht en niet zozeer tot manageropgeleid, waarbij het anciënniteitsbeginsel veelal bepalend was.Deze managers, opgegroeid tijdens en met hun voorbeelden uit devoormalig socialistische tijd, zijn niet in staat macht te delen enzijn onbekend met (in elk geval: geen voorstander van) dualistische

114 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010systemen, zoals medezeggenschap of collegiaal bestuur. De (her)benoemingsprocedure, die er ook specifiek is voor presidenten,hoofdofficieren en leden van de KJC en die niet op anciënniteit maarop managementkwaliteit is gebaseerd, zal hopelijk positieve invloedhebben.Opleiding is overigens een zwakke schakel in (juridisch) Kosovo.Het grootste deel van de rechters en officieren is nog in de oude tijdopgeleid in Belgrado of Zagreb en op de Universiteit van Pristina,die in 1968 is opgericht. Sommige jongere rechters zijn genoodzaaktgeweest om hun opleiding af te ronden in de ondergrondse parallelleuniversiteit. En na de oorlog zijn de (privé)universiteiten alspaddenstoelen uit de grond geschoten, hetgeen de kwaliteit van detoekomstige generatie, zo wordt gevreesd, ook niet ten goede zalkomen. Een lichtpuntje is het Kosovo Judicial Institute, dat juristenklaarstoomt voor het rechters- en officiersvak. De eerste lichtingis in december 2009 ‘afgestudeerd’ en de verwachting is dat dezejuristen goed zullen scoren in de (her)benoemingsprocedure.Plannen, vooruitkijken, anticiperen, initiëren, organiseren, strategiebepalen, visie ontwikkelen, dit zijn allemaal aspecten in het werkdie eeuwenlang door de Ottomanen, de Serviërs, de socialisten,maar óók door UNMIK niet werden aangemoedigd. Sterker nog,ontmoedigd: doen jullie maar wat wij denken dat goed voor jullie is.In het verleden was dat noodzakelijk om te overleven, in de UNMIKtijdwas het de worst die tot de onafhankelijkheid zou moeten leiden.Er lijkt minder risico te zijn dat de EULEX-missie, met de worstvan de opheffing van de visumplicht en het EU-lidmaatschap, toteenzelfde volgzaamheid zal leiden. Het uitgangspunt voor EULEXis dat de Kosovaren nu zelf in de ‘driving seat’ zitten: ze moeten hetallemaal uiteindelijk zelf willen en doen!Ook over ethiek in het werk wordt verschillend gedacht: wat wij inonze rechterlijke/ambtelijke omgeving al gauw onacceptabel enonethisch vinden, wordt hier beschouwd als gewone vriendendiensten:ik help jou, jij helpt mij en ons kent ons! En wat doe je alsje € 300 per maand verdient en je kunt met één handtekening tenminste een Golfje rijker zijn?Wat wij legaal correct noemen, kan voor Kosovaren soms sociaalillegitiem zijn. Nu is bijvoorbeeld in Pristina het zogenoemde Kurtiprocesgaande: Kurti is een fameus criticus van UNMIK en EULEX,voorvechter van totale onafhankelijkheid en een held in het land.Het proces is formeel legaal, maar het wordt als illegitiem ervaren.

De rule of law-opbouwmissie in Kosovo115De cultuur van EULEXTot op heden is de ervaring dat de EULEX-cultuur – voor zover jeervan kunt spreken – net zo bureaucratisch en centralistisch isals die van Kosovo! Als Brussel het niet al heeft bepaald, dan is hetwel Head Quarters in Pristina. Met een beetje geluk zit je wel bijde belangrijke meetings, zodat je in elk geval nog geïnformeerdwordt over een en ander en iets kunt inbrengen, en je niet alleenmaar moet rapporteren en uitvoeren. Veel lastiger nog is de onderlingesamenwerking tussen al die verschillende nationaliteiten.De aanpak door een Franse collega is een wereld van verschil metdie van een Finse of Bulgaarse. Allemaal monitoren, mentoren enadviseren over de ‘internationale standaarden’ en de Europese bestpractices, terwijl een Nederlander toch een ander idee zal hebbenvan wat de standaarden voor een Raad voor de rechtspraak moetenzijn dan een Duitser, die het instituut in eigen land niet kent. In deliteratuur, monitorrapportages van ngo’s en bij diverse internationaleonderzoekscentra bestaan vele voorbeelden van standaardenen best practices. Het is voor een groot deel aan de individueleEULEX-medewerker overgelaten om die in de praktijk toe te passen.In die zin is EULEX helemaal niet centralistisch, maar het leidt bijKosovaren wel weer tot verwarring wat nu de beste ‘best practice’ is.Voor Kosovaren is de eigen beeldvorming van de verschillendenationaliteiten een ander lastig aspect van internationale samenwerking.Tijdens de UNMIK-fase was het voor hen moeilijk ominstructies op te moeten volgen van mensen uit – in hun ogen –onderontwikkelde derdewereldlanden (VN-landen). Met onzeEULEX-missie ligt het probleem er vooral met collega’s uit landenvan het voormalige Oostblok. Kosovaren gingen er vroeger metvakantie naartoe en brachten voor hen harde valuta (dollars enDuitse marken), spijkerbroeken, coca-cola en Amerikaanse sigarettenmee. In de Joegoslavische tijd waren dit landen waarvan zijvonden dat die nog ver in ontwikkeling achterliepen. Nu worden zijdoor hen geadviseerd op het gebied van wetgeving en vervolging enmoeten de Kosovaarse rechters ‘jointly’ met hen rechtspreken.Onherroepelijk verbonden aan het ‘missiewerken’ is de vluchtigheidvan onderlinge contacten. Vluchtig, omdat je weet dat je uiteindelijkmaar een korte tijd (gemiddeld een tot twee jaar) samenwerkt.De vluchtigheid is bij collega’s, die gewend zijn van de ene missienaar de andere te hoppen, veel groter dan bij collega’s die tijdelijk

116 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010vanuit hun vaste werkomgeving in de missie terecht zijn gekomen.Voor de Kosovaarse collega’s is de vluchtigheid ook lastig, want zijmoeten steeds weer opnieuw een band opbouwen met en gewendraken aan de aanpak van nieuwe mensen in de missie. En voor deEULEX-medewerker vraagt het opbouwen van een goede werkrelatiemet zowel de Kosovaarse collega’s als de internationalecollega’s om bovengemiddelde communicatieve vaardigheden,flexibiliteit, inlevingsvermogen en omgevingssensitiviteit. Selectievan kandidaat-missiemedewerkers op deze aspecten is onmisbaarvoor de geloofwaardigheid van de EULEX-missie.De opbouwmissie in Kosovo: nog jaren?Het moge duidelijk zijn dat het nog een enorme klus zal worden voorKosovo en de EULEX-missie om de verschillende culturen zodanigin te passen, dat de rechtspraak in Kosovo verder wordt gebrachtin duurzaamheid en verantwoordelijkheid. Maar ook dat het eenstap maakt in de verdere ontwikkeling en versterking van een onafhankelijkerechtspraak, die voldoet aan internationaal erkendestandaarden en Europese best practices. Dan is er nog niet eensgesproken over de vereisten van multi-etniciteit en het functionerenzonder politieke inmenging.Het gezagsmandaat van UNMIK heeft ertoe geleid dat er veel ishersteld en opgebouwd, maar het heeft de Kosovaren niet geleerdhoe zij het zelf moeten doen. Een nogal ‘opgelegde’ hulpverlening.EULEX gaat ervan uit dat Kosovo het in beginsel zelf moet doen. Devraag rijst of Kosovo wel al voldoende is ontwikkeld in eigen verantwoordelijkheiden staatkundige volwassenheid om het allemaal zelfte kunnen doen. De gekozen vorm van hulpverlening – monitoren,mentoren en adviseren – is minder autoritair, maar ook trager enminder ingrijpend. En, is daarmee het gebruik van die dure EULEXprofessionalsniet al te vrijblijvend en het ultieme doel van de missiete ambitieus? Ongetwijfeld, de EULEX-missie zal nog jaren duren!

117SummariesJustitiële verkenningen (Judicial explorations) is published eighttimes a year by the Research and Documentation Centre of theDutch Ministry of Justice in cooperation with Boom Juridischeuitgevers. Each issue focuses on a central theme related to judicialpolicy. The section Summaries contains abstracts of the internationallymost relevant articles of each issue. The central theme ofthis issue (nr. 4, 2010) is Peace missions and capacity building.Rethinking rule of law assistance in Afghanistan; a decade laterV.L. TaylorIn this essay the author looks back at ten years of rule of law foreignassistance in Afghanistan. She first surveys the elements that makeAfghanistan particularly challenging as a development. This is followedby a brief outline of foreign donor-assisted efforts at rule oflaw reform in the last decade. The features of law and legal systemsin Afghanistan that are salient for would-be foreign reformers areanalyzed. The concept of judicial independence serves as exampleof well-intentioned rule of law interventions that have not fared wellin this complex environment. The author argues that better preparedinternational advisors with a better grasp of legal history andcomparative law may have produced stronger outcomes. Ultimately,however, a pre-post-conflict setting constrains conventional rule oflaw programs in important ways and calls for more realism aboutwhat can be achieved, within what time frame and with what degreeof sustainability.Winning the hearts and minds in the Dutch East-IndiesM. BloembergenThis essay is a tentative exercise to compare ideals and practicesof daily colonial policing, in particular in the late colonial state ofthe Dutch East-Indies, to those of present-day international peaceand police development missions in post-conflict societies. In bothcases we see foreign powers, represented by a minority of expertsand professionals, aiming to control (or to assist in controlling) localsecurity problems, out of care and fear; they do so by training indigenousrecruits for professional (civil and military) police forces,build on western models of policing which they presume superior.

118 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010But the most import thing the colonial police and internationalpeace and developmental missions share is their actual weak baseof power: both institutions have to operate in states that are characterizedby fragmentation of power, by fragile authority and by lackof security control. Both institutions have a problem of legitimacy:the mandate they get from the local population is doubtful. Thisexplains why both the police and international peace missions,whether consciously or not, often fail to solve local power struggles,or to grasp the point of local security problems, sometimes withvery dramatic effects.Police officers on a peace missionH. SollieThe Dutch police participated in eleven peace missions since 2000.This article describes the experiences of Dutch police officers whocarried out police reform during recent missions in Bosnia, Sudan,Kosovo and Afghanistan. In their role as instructor and/or adviser,these police officers taught local constables (basic) policing andmanagement skills. During their mission, they were confrontingmany obstacles that stem from cultural differences, ethnic tensions,opportunism, unwillingness, corruption and language barriers.Given these limitations, expectations regarding police reform mustbe tempered. Creating or transforming local police into effectivelaw-enforcement institutions that operate under the rule of law andwith respect for human rights, is not a quick fix. However, by meansof training and advice, local police officers realize that they shouldprotect and serve.Legal development cooperation in RwandaR.H. HavemanOwnership, sustainability and capacity building are the buzzwords of development cooperation; that is not different in the legalfield. Five years of experience in legal development cooperation inRwanda, both on the side of the northern and the southern partner,shows that this is not a merely southern responsibility. The factthat a project is demand-driven instead of donor-driven is only thestart. The northern partner has the responsibility to seduce thesouthern partner each and every day again, and keep him at thesteering wheel. This implies that the northern partner shows personalinvolvement, and leaves the southern partner deciding about

Summaries119what is happening and when. This implies certain flexibility in theexecution of a project, both time and content wise. And it meansthat the northern partner recognizes that the southern partner doesnot exist merely for the northern project. Otherwise it will lead to asouthern partner that says ‘yes’ and picks the best cherries, but forthe rest does ‘no’ and obstructs where possible.The integration of police and judicial cooperation into theEuropean Union’s foreign policyC. FijnautCross-border police cooperation, in any case against politicaladversaries, has always been an important component in the foreignpolicy of European states, especially when police forces wereestablished in their colonies during the nineteenth and twentiethcenturies. Against this background it was quite astonishing,because very artificial, that in the Maastricht Treaty a rather cleardistinction was made between a second pillar (foreign and defensepolicy) and a third pillar (justice and home affairs, later on calledpolice and judicial cooperation). Over the years this gap has beenbridged from two sides: on the one side the geographical enlargementof the European Union into Central and Eastern Europe askedfor the integration of police and judicial cooperation in the relatedpolicies vis-à-vis the (new) member states; on the other side theenlargement of the political and military role of the European Unionon the international stage, reinforced by the 9/11 attacks on theUnited States. The proposal in the The Hague Program (2004) that itis necessary to develop a coherent strategy with regard to the ‘external’aspects of the European Union policy in the area of freedom,security and justice, has led to the formulation of such a strategy bythe member states. This strategy partly focuses on the containmentof serious general problems like the containment of terrorism andorganized crime and partly on the reinforcement of criminal justicesystems in, respectively the strengthening of police and judicialcooperation with specific important third states. The StockholmProgram sticks to this format, but underlines the necessity to reinforcethe coherence between the ‘external’ freedom, security andjustice policy of the European Union and the police missions it organizesin a number of weak, failing or failed states.

120 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010The rule of law mission in KosovoA. BoutenThis article gives an overview of the UNMIK and especially theEULEX mission in Kosovo thereby concentrating on the judiciary.The current state of the judiciary and its organisation are analysedas well as the main starting points and goals of the mission. Fromher own experience the author describes the cooperation betweenEULEX workers and local partners and the influence of cultural differences.

Internetsites121InternetsitesDe volgende internetsites hebben betrekking op het thema van ditnummer van Justitiële verkenningen. De informatie is ook te raadplegenop de website van het WODC, www.wodc.nl, door te klikkenop ‘publicaties’ en ‘Justitiële verkenningen’.www.ssronline.orgWebsite van het Centre for Security Sector Management van deBritse Cranfield University. Onderverdeeld naar regio zijn tal vanartikelen te vinden over vredesmissies, capaciteitsopbouw en rule oflaw in postconflictlanden en ontwikkelingslanden in het algemeen.Daarnaast aandacht voor actuele veiligheidsdiscussies, zoals overde rol van de NAVO. Het centrum geeft ook een nieuwsbrief uit enorganiseert seminars en dergelijke.www.ssrnetwork.netEveneens gelieerd aan het CSSM steekt deze website veel breder in.Het is in feite een grote database met informatie over de veiligheidssectorin tal van regio’s en landen overal ter wereld. Door op eenwereldkaart te klikken komt de informatie over de betreffende regiobeschikbaar.www.dcaf.chWebsite van het Centre for the Democratic Control of Armed Forces(DCAF) in Genève. Onderzoekspublicaties en adviezen over hervormingen democratisch bestuur van politie, leger en andereveiligheidsorganisatie. Ook is er op de site een ‘toolkit’ te vindenvoor wetgevingsjuristen met daarin informatie over internationalepolitiestandaarden, mensenrechten enzovoort.www.gcsp.chVia de button ‘Conflict and Peacebuilding’ zijn op de website vanhet Geneva Centre for Security Policy interessante publicaties tevinden, waarvan sommige direct online beschikbaar. Via de button‘Globalisation’ komt men bij de webpagina’s van het Programmeon the geopolitical implications of globalisation and transnationalsecurity. Ook daar tal van downloadbare publicaties over misluktestaten, de geopolitieke gevolgen en veiligheidsrisico’s van globaliseringenzovoort.

122 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010www.rand.org/international_programs/cgrsWebsite van het Amerikaanse Rand Center for Global Riskand Security met toegang tot publicaties over vredesmissies,conflictstudies en de politieke situatie in (potentiële) brandhaardenwereldwijd.www.un.org/en/peacekeepingDe Verenigde Naties hebben een aparte website over vredesmissiesmet daarop een overzicht van alle huidige en afgesloten missies.http://europa.eu/pol/cfsp/index_nl.htmWebsite van de EU over het buitenland- en veiligheidsbeleid.www.osce.orgEngelstalige website van de Organisatie voor Veiligheid enSamenwerking in Europa (OVSE). Onder de button ‘politiek-militaireactiviteiten’ is uitgebreide informatie te vinden over de OVSEmissiesop het terrein van wapenbeheersing, grensbeveiliging,conflictpreventie, legerhervorming en policing. Via laatstgenoemdelink komt men bij een overzicht van OVSE-politiemissies in Europaen enkele voormalige Sovjetrepublieken in Azië.http://nilproject.org/about-hiil/vision-mission-and-strategyWebsite van de in Den Haag gevestigde ngo en onderzoeks-/kennisinstellingHIIL, die zich toelegt op internationale samenwerking ophet terrein van rule of law en internationalisering van het recht.www.law.leiden.edu/organisation/metajuridica/vvi/researchHet Leidse Van Vollenhoveninstituut is gespecialiseerd op het terreinvan law & governance. Hoe verhoudt de ontwikkeling en hetfunctioneren van rechtssystemen zich tot ontwikkeling in brede zin?Overzicht van lopende onderzoeksprojecten en recente publicatiesin de Law, Governance & Development-series.www.minbuza.nl/nl/Onderwerpen/AfghanistanPagina op de website van het ministerie van Buitenlandse Zakenover de Nederlandse missie in Uruzgan. Nieuws en achtergrondinformatie.

124 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Congresagenda4 en 5 september Police, policing, policy and the city7-10 september EFCAP 20108-11 september ESC conference Crime and criminology:From individuals to organizations8 september Meisjes en zelfdestructief gedrag16 september Verslavingszorg22 september Cultuurgerelateerde problematiek bijallochtone meisjes24 september De aanpak van de hypotheekfraude27 september Het goed afwegen van lokaalveiligheidsbeleid1 oktober Policing in Europe – The European PoliceCollege28-29 oktober De doodstraf voorbij26 november Interstedelijke Criminologie Dag8 december Evidence-based policingHierna volgt een beschrijving van de congressen.Police, policing, policy and the cityFor the occasion of the annual ESC Conference, many scholars comefrom around Europe and beyond to meet and interchange scientificknowledge on Police, policing, policy and the city. The Law facultyof the Ghent University takes advantage of the opportunity to organizea small preconference. The main goal is to discuss papers withregard to an interesting compilation of social tendencies and theirimpact on police, policing and policy and the city in an informalsetting with a limited number of guests. Keynote speakers are a.o.Eric Coryn (Institute for Geography, Brussels University) andJack Greene (Northeastern University, College of Criminal Justice,USA) For this conference a book is put together with the contributionsof the key note speakers; published by Boom Juridischeuitgevers and distributed by Willan Publishing.Datum: 4 en 5 september 2010Locatie: Universiteit van Gent, RechtenfaculteitInformatie en aanmelding: www.sva.ugent.be/admin/intern/Financien/Invitation%20preconference.pdf

Congresagenda125Crime and criminology: From individuals to organisazationsCrime and criminology are both in a perpetual movement. Crimeis constantly evolving, in interaction with criminal policies and/ornew opportunities. Criminology as a science and criminologists asprofessionals have to follow these evolutions, trying to be as close aspossible to the criminal reality.In the beginning of the 21st century, in Europe and anywhereelse, crime could be committed by a single person or by individualslinked by various kinds of relationships. If the organizationaldimension is more and more regularly integrated in criminologicalresearches, it still sometimes appears as being opposed to a more‘traditional criminology’ that is focused on the study of the individualcriminal behaviours. The ESC 2010 annual conference will try toovercome this opposition by fostering a criminology that works onthis double level of analysis (individual – organizational) and alsoby stimulating bridges between them. Following the tradition of theEuropean Society of Criminology, the 2010 Annual Conference willembrace most of the issues about crime, crime prevention and deviance.It will also try to enhance exchanges and cooperation betweenscholars, academics and other institutions (both public and private).Datum: 8-11 septemberLocatie: Luik, BelgiëInformatie en aanmelding: www.eurocrim2010.comEFCAP 20102nd International Congress of the European Association forForensic Child and Adolescent Psychiatry, Psychology and otherinvolved Professions. Keynote speakers are among others TheoDoreleijers (Free University, Amsterdam), James Blair (NationalInstitute of Mental Health, Bethesda, US), Adrian Raine (Universityof Pennsylvania, Philadelphia, US), Volker Dittmann (PsychiatricUniversity Clinic Basel), Terje Ogden (University of Oslo) and RobertVermeiren (University of Leiden).Datum: 7-10 september 2010Locatie: Bazel, ZwitserlandInformatie en aanmelding: www.efcap2010.chMeisjes en zelfdestructief gedragMeisjes uiten psychische problemen vaker dan jongens in internaliserendgedrag, zoals depressie, extreem lijnen of zichzelf snijden.

126 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Ook seksueel risicovol gedrag komt veel voor. Het herkennen enbespreken van zelfdestructief gedrag en het vinden van de juistehulp zijn bijzonder moeilijk. Bij allochtone meisjes spelen bovendiencultuur en religiespecifieke factoren een rol. Op dit landelijkecongres is veel aandacht voor samenwerking tussen onderwijs,jeugdzorg en jeugd-GGZ. In de parallelsessies wordt gesproken overgeschikte begeleidings- en behandelingsvormen bij eetstoornissenen seksueel grensoverschrijdend gedrag (o.a. loverboys). Sprekerszijn onder andere Erik-Jan de Wilde (NJI), Hanneke Felten (Movisie)en de kinder- en jeugdpsychiater Jet Roobol.Datum: 8 septemberLocatie: Beatrixgebouw Jaarbeurs UtrechtInformatie en aanmelding: www.leidscongresbureau.nl/Meisjes/informatieVerslavingszorgDe verslavingszorg is in beweging. Zo zijn eind 2009 de eersteEuropese verslavingsartsen afgestudeerd en wordt er volop onderzoekgedaan naar betere behandelmethoden en nieuwe vormenvan verslaving zoals gaming en internet. Er is steeds meer aandachtvoor zingeving in behandeling en vervolgzorg. Op deze tweedelandelijke studiedag Verslavingszorg wordt ingegaan op actueleontwikkelingen en zorg voor speciale groepen verslaafde cliënten.’s Ochtends wordt gesproken over de wijze waarop verslavingszorgen GGZ-instellingen kennis kunnen uitwisselen, hoe zingevingen spiritualiteit kunnen helpen in het doorgronden van de achtergrondvan een verslaving, en welke rol ex-cliënten kunnen spelenals beleidsadviseur. In de middag zijn er parallelsessies die dieperingaan op de risicogroep ouderen, methodieken voor de behandelingvan cliënten met een dubbele diagnose, vervolgzorg engameverslaving.Sprekers zijn onder andere Dike van de Mheen ( hoogleraar VerslavingsonderzoekErasmus Universiteit), Evelien Joosten(GGZNML),Maartje Romme (Stichting Recovery Network) en Sylvia Mac Gillavry(WMO-adviesraad).Datum: 16 septemberLocatie: Amsterdam, AristoInformatie en aanmelding: www.leidscongresbureau.nl/verslavingszorg/informatie

Congresagenda127Policing the Dutch and Belgium empiresThis third GERN-(Post)colonial policing workshop focuses on theorganization, methods and effects of policing, surveillance andincarceration in the (former) Dutch and Belgium empires, in thecontext of (post)colonial state formation, local political transformationsand international security politics.General questions are: how did the institutions of policing, surveillanceand incarceration function within the context of (post)colonialstate formation or during periods of political transformation?How were they informed by ‘metropolition’, colonial or local meansand notions of policing and security? And how were they influencedby international security politics? The aim of the workshop is to getfurther insight in the questions how the (post)colonial state wasembedded in society through its security politics, and what wascolonial about colonial policing and surveillance.Datum: 16-17 septemberLocatie: Leiden, KITLVInformatie en aanmelding: www2.le.ac.uk/departments/urbanhistory/news/news_pdfs/2010sept/gern-cfp.pdfen Marieke Bloembergen(KITLV): bloembergen@kitlv.nl of Margo de Koster (UCL):margo.dekoster@uclouvain.be.Cultuurgerelateerde problematiek bij allochtone meisjesIn aansluiting op het congres Zelfdestructief gedrag bij meisjes vindtdeze themamiddag plaats over problemen bij allochtone meiden.Tradities, cultuur, religie en daaruit voortvloeiende zaken als eerwraak,uithuwelijking, maar ook de andere moraal ten opzichte vanseksualiteit/de andere sekse hebben sterke invloed op de psychischegezondheid van allochtone meisjes. Inzicht in deze cultuur- enreligiespecifieke factoren geeft professionals meer begrip en handvattenom te signaleren en te helpen. Sprekers zijn onder andereIndra Boedjarath (Mikado Kenniscentrum), Gonneke Stevens (UU),Iety Joris (projectleider eergerelateerd geweld).Datum: 22 septemberLocatie: Beatrixgebouw Jaarbeurs UtrechtInformatie en aanmelding: www.leidscongresbureau.nl/Allochtone_Meisjes/informatie

128 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010De aanpak van de hypotheekfraudeHypotheekfraude is een aanhoudend en zich uitbreidend probleemen vormt voor banken en verzekeringsbedrijven een grote kostenpost.Hypotheekfraude is onlosmakelijk verbonden met fraude inonroerend goed en (zware) criminaliteit. Waar traditioneel particulierwoningbezit in saneringswijken veel hoofdbrekens geeft, zienwe nu in toenemende mate een uitbreiding van hypotheekfraudenaar bedrijfspanden. Ook is fraude in veel gevallen gelieerd aanlieden die actief zijn in drugscriminaliteit en illegale prostitutie.Hypotheekfraude draagt zowel een individueel als een georganiseerdkarakter. Nadere informatie over sprekers en programmavolgt op de website van Studiecentrum Kerckebosch.Datum: 24 september 2010Locatie: Amsterdam, Regardz Planetarium GaasperplasInformatie en aanmelding: www.kerckebosch.nlHet goed afwegen van lokaal veiligheidsbeleidHet maken en uitvoeren van een weloverwogen integraal lokaalveiligheidsbeleid is ingewikkeler geworden onder invloed van denoodzaak voor gemeenten om te bezuinigen, ook op het veiligheidsbeleid.Wat zijn de wettelijke taken van gemeenten waar echtniet op bezuinigd kan worden? En wat kan wel een onsje minder?Uiteindelijk beslist de gemeenteraad, maar tot op welke hoogteheeft de raad daar zeggenschap over? Het congres biedt inzicht inde huidige besluitvorming rondom het integrale veiligheidsbeleiden de consequenties van de (mogelijke) bezuinigingen. Keynotespreker is onder andere Leon Kuijs, voorzitter van de Raad vanHoofdcommissarissen. Nadere info volgt binnenkort.Datum: 27 septemberLocatie: Amersfoort, Regardz EenhoornInformatie en aanmelding: www.smvp.nl en www.hetccv.nlStedelijke vitaliteitDe Hogeschool van Amsterdam en uitgeverij Elba Media organisereneen symposium rond het te verschijnen artikelenbundelStedelijke Vitaliteit, ‘Steden zijn lui’ en 32 andere visies op de vitalestad. Sprekers zijn de redacteur van het boek, de architect/stedebouwkundigePeter G. de Bois, en andere deskundigen zoals WinyMaas, Chris Kuipers, Gert-Jan Hospers, Eric van Eerdenburg enAhmed Marcouch. Voorts worden deskundigen geïnterviewd uit

Congresagenda129onder meer Zürich, Londen, Berlijn en Helsinki. Het volledigeprogramma zal eind augustus bekend worden gemaakt.Datum: 29 septemberLocatie: Amsterdam, HvA, Weesperzijde 190Informatie en aanmelding: www.vitalestad.nl/?task=vakdebataanmeldenPolicing in Europe – The European Police CollegeDeze studiedag wil aanknopen bij het Belgische voorzitterschapvan de Europese Unie gedurende het tweede halfjaar van 2010. Opdeze studiedag worden de initiatieven die door België naar vorenworden geschoven in het kader van de werking van de EuropesePolitieacademie (kritisch) belicht. Buitenlandse sprekers zorgenvoor een duiding vanuit een Europees perspectief.De academie is een netwerk dat de nationale politieopleidingsinstellingenomvat die zich richten op de voortgezette vormingvan hogere politieofficieren. Deelnemers ontvangen het (Engelstalige)Cahier 16 ‘Policing in Europe’, dat door het Centrumvoor Politiestudies en onze Nederlandse evenknie, de StichtingMaatschappij, Veiligheid en Politie, voor deze gelegenheid issamengesteld.Datum: 1 oktober 2010Locatie: BrusselInformatie en aanmelding: www.politiestudies.be/vrij.cfm?Id=50De doodstraf voorbij; bespiegelingen over straffenOp 31 oktober 2010 is het 150 jaar geleden dat in Nederland voor hetlaatst de doodstraf werd voltrokken buiten oorlogstijd. Dit vondplaats op de Markt in Maastricht. Naar aanleiding van deze historischegebeurtenis zullen gedurende dit tweedaagse congres inMaastricht diverse aspecten van straffen centraal staan. Daarbijzal niet uitsluitend worden ingezoomd op de doodstraf, maar opstraffen in het algemeen. Straf zal vanuit juridisch, (rechts)psychologisch,medisch, historisch en sociaalwetenschappelijk perspectiefworden belicht. Keynote speakers tijdens het congres zijn DavidGarland (New York University) en Chrisje Brants (UniversiteitUtrecht).Het congres wordt geflankeerd door diverse andere activiteiten,zoals een politiek café, een debatavond, een fototentoonstelling,films, diverse lezingen en een hoorspel.

130 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Datum: 28-29 oktober 2010Locatie: Maastricht, Crowne Plaza HotelInformatie en aanmelding: www.law.unimaas.nl/conferences/dedoodstrafvoorbijInterstedelijke Criminologie DagDit is een jaarlijks terugkerend symposium georganiseerd doorcriminologie studieverenigingen Corpus Delicti, Crime Does Payen Criminologie In Actie. Het doel van de ICD is de criminologischekennis bij studenten criminologie, professionals en anderegeïnteresseerden te verrijken. Het is de bedoeling dat er op deze dagop een interactieve manier wordt kennisgemaakt met een belangrijk,interessant criminologisch thema. Het thema van de ICD is ditjaar: Media en criminaliteit. Sprekers zijn onder andere Barbra vanGestel (WODC), Martina Althoff en politicus Fred Teeven. Nadereinfo volgt.Datum: 26 novemberLocatie: nog onbekendInformatie en aanmelding: www.icdag.nl en www.svcia.nl.Evidence-based policingIn het domein van politie en justitie wordt steeds meer belanggehecht aan het voeren van een ‘evidence-based’ beleid. Dit houdtniet alleen in dat er voldoende ‘evidence’ gecreëerd moet worden,door het verrichten van kwalitatief hoogstaand onderzoek, het wilook zeggen dat ‘evidence’ in voldoende mate een vertaling dientte vinden naar de praktijk en het beleid binnen politie. Op dezestudiedag komen de mogelijkheden en de moeilijkheden op hetvlak van evidence-based policing in België en Nederland aan bod.In de ochtend wordt een overzicht geboden van wat evidencebasedpolicing inhoudt, hoe dit kan worden afgebakend, wat debelangrijkste terminologie is en wat de moeilijkheden, valkuilen enuitdagingen zijn, zowel voor onderzoek als voor beleid, en dit voorBelgië en Nederland. In de middag komen cases aan bod en wordenconcrete voorbeelden gegeven van initiatieven waartoe evidencebasedbeleidsvoering aanleiding heeft gegeven. Hier worden bestpractices aangereikt die voor politie bijzonder belangrijk zijn.Sprekers zijn onder anderen Brice de Ruyver (Universiteit Gent),Christianne de Poot (WODC; HvA/Politieacademie), Eveline deWree (Universiteit Gent), Eddy Balemans (Korpschef Antwerpen),

Congresagenda131Henk Ferwerda (Advies- en Onderzoeksgroep Beke) en Johan Denolf(Directie bestrijding economische en financiële criminaliteit).Datum: 8 december 2010Locatie: Bornem, BelgiëInformatie en aanmelding: www.politiestudies.be/vrij.cfm?Id=51

132WODC: website en rapportenWODC-website: www.wodc.nlOp de WODC-site is de volgende informatie te vinden:1. Zoeken op onderwerp via de homepage:– trefwoord ABC (zoeken op standaardtrefwoorden);– onderwerpen (zoeken op onderwerpsgebieden).2. Publicaties:– jaaroverzichten van alle rapporten (inclusief uitbesteed) enJustitiële verkenningen;– wetenschappelijke artikelen;– uitgebreide samenvattingen en volledige teksten (in pdf)beschikbaar bij vrijwel alle publicaties;– aanpak criminaliteit (overzichten van interventie- en preventiestrategieëninzake diverse criminaliteitsproblemen);– internetbronnengids (geannoteerde wetenschappelijke internetsites).3. Onderzoek:– overzichten van startend, lopend en afgerond onderzoek (inclusiefuitbesteed onderzoek);– onderzoeksprogramma;– cijfers en prognoses (Recidivemonitor, Monitor georganiseerdecriminaliteit, prognoses justitiële ketens, Criminaliteit en rechtshandhaving);– procedure uitbesteed onderzoek.4. Organisatie:– onder andere: organisatiestructuur, medewerkerslijst, vacatures,jaarbericht, commissies en werkgroepen;– informatiedesk (onder andere: bibliotheek, veel gestelde vragenen opmerkelijk op tv).De Justitie-thesaurus wordt op de website gebruikt voor de standaardtrefwoordenlijst.Deze bestrijkt de volgende terreinen: criminologie,criminaliteitspreventie, delicten/criminaliteits vormen,justitiële organisatie, politie, slachtoffers, strafrechts pleging,

WODC: website en rapporten133strafstelsel, gevangeniswezen, reclassering, vreemdelingen, burgerlijken administratief recht, staatsrecht en internationaal recht. Degeografische thesaurus maakt nu deel uit van de Justitie-thesaurus.De oorspronkelijke WODC-thesaurus is nog te vinden op de WODCwebsite(www.wodc.nl) via de knop ‘publicaties’ en de subknop‘Cahiers’, kies vervolgens het jaar 2003.Voor vragen en opmerkingen over de WODC-site of de Justitiethesauruskunt u terecht bij:Hans van Netburg (redacteur WODC-site)tel.: 070-370 69 19fax: 070-370 79 48e-mail: c.j.van.netburg@minjus.nlVoor vragen over producten en diensten van het WODC kunt uterecht bij de WODC-informatiedesk, wodc-informatiedesk@minjus.nl(zie: rubriek ‘Vragen/Ik heb een vraag’ op de homepage).De WODC-rapportenOm zo veel mogelijk belanghebbenden te informeren over de onderzoeksresultatenvan het WODC zijn alle WODC-rapporten vanaf1999 in digitale vorm kosteloos beschikbaar op de website van hetWODC (www.wodc.nl). Een complete lijst van WODC-rapportenseriesen uitgebreide samenvattingen van alle sinds 1997 verschenenrapporten zijn daar ook te vinden.In gedrukte vorm wordt een beperkte oplage van de rapporten inde reeksen Onderzoek en beleid, Cahiers, Memoranda en Factsheetsgratis verspreid. Er is een vaste verzendlijst van onder meeruniversitaire en gerechtsbibliotheken, alsmede politieke partijen enmedia. Functionarissen en instellingen binnen het ministerie vanJustitie kunnen op aanvraag afzonderlijke rapporten zonder kostentoegestuurd krijgen. Overige belangstellenden kunnen de rapportenin de reeks Onderzoek en beleid (O&B) tegen betaling bestellen bijBoom distributiecentrum te Meppel, tel. 0522-237555, fax 0522-253864, e-mail budh@boomdistributiecentrum.nl. Hierna volgende titelbeschrijvingen van de O&B-rapporten en de rapporten in deseries Cahiers, Memorandum en Factsheets sinds 2007.

134 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Onderzoek en Beleid (O&B)Diephuis, B.J. (RvdR), R.J.J.Eshuis (WODC), N.E. de HeerdeLange (CBS) (eindred.)Rechtspleging Civiel en Bestuur2008; ontwikkelingen ensamenhangen2010, O&B 284Velthoven, B.C.J. van,C.M. Klein HaarhuisGeschilbeslechtingsdelta 2009;over verloop en afloop van(potentieel) juridische problemenvan burgers2010, O&B 283Kruisbergen, E.W., D. de Jong,m.m.v. R.F. KouwenbergOpsporen onder dekmantel;regulering, uitvoeringen resultaten vanundercovertrajecten2010, O&B 282Poot, C.J. de, A. Sonnenschein,m.m.v. M.R.J. Soudijn,J.G.M. Bijen, M.W. VerkuylenJihadistisch terrorisme inNederland; een beschrijvingop basis van afgeslotenopsporingsonderzoeken2009, O&B 281Jong, P.O. de, S.E. Zijlstra,m.m.v. F.J. van Ommeren,A.R. Neerhof, F.A. de LangeWikken, wegen en (toch)wetgeven; een onderzoek naarde hiërarchie en omvang vanwetgeving in vijf Europese landen2009, O&B 280Kalidien, S.N., A.Th.J. Eggen(eindred.)Criminaliteit en rechtshandhaving2008; ontwikkelingen ensamenhangen2009, O&B 279Klapwijk, A., M. ter VoertEvaluatie DeGeschillencommissie 20092009, O&B 278Jennissen, R.P.W.Criminaliteit, leeftijd en etniciteit;over de afwijkende leeftijdsspecifiekecriminaliteitscijfersvan in Nederland verblijvendeAntillianen en Marokkanen2009, O&B 277Laan, A.M. van der, C.A. van derSchans, S. Bogaerts, Th.A.H.DoreleijersCriminogene en beschermendefactoren bij jongeren die eenbasisraadsonderzoek ondergaan;een verkennende inventarisatievan de mate van zorg en vanrisico- en beschermendefactoren gesignaleerd doorraadsonderzoekers2009, O&B 276Wartna, B.S.J.In de oude fout; over het metenvan recidive en het vaststellenvan het succes van strafrechtelijkeinterventies2009, O&B 275

WODC: website en rapporten135Ridder, J. de, C.M. KleinHaarhuis, W.M. de JongsteDe CEAS aan het werk; bevindingenover het functioneren van deCommissie Evaluatie AfgeslotenStrafzaken 2006-20082009, O&B 274Gosselt, J.F., J.J. van Hoof,M.D.T. de Jong, B. Dorbeck-Jung, M.F. SteehouderHoren, zien en verkrijgen? Eenonderzoek naar het functionerenvan Kijkwijzer en PEGI (PanEuropean Game Information) terbescherming van jongeren tegenschadelijke mediabeelden2009, O&B 273Gestel, B. van, m.m.v.R.F. Kouwenberg, M.A. Verhoeven,M.W. VerkuylenVastgoed & fout; een analyse vantwaalf strafrechtelijke opsporingsonderzoekennaar illegaleen criminele praktijken in dewoningsector2008, O&B 272Eggen, A.Th.J. (CBS),S.N. Kalidien (WODC)(eindred.)Criminaliteit enrechtshandhaving 2007;ontwikkelingen en samenhangen2008, O&B 271Kogel, C.H. deDe hersenen in beeld;neurobiologisch onderzoek envraagstukken op het gebied vanverklaring, reductie en preventievan criminaliteit2008, O&B 270Teeuw, W.B., A.H. Vedder (red.)Security applications forconverging technologies. Impacton the constitutional state andthe legal order2008, O&B 269Laan, A.M. van der,L. Vervoorn, C.A. van derSchans, S. BogaertsIk zit vast; een exploratieve studienaar emotionele verwerking vanjustitiële vrijheidsbeneming doorjongeren2008, O&B 268Klein Haarhuis, C.M.,E. NiemeijerWet en werkelijkheid; bevindingenuit evaluaties van wetten2008, O&B 267Guiaux, M., A.H. Uiters,H. Wubs, E.M.Th. BeenakkersUitgenodigde vluchtelingen;beleid en de maatschappelijkepositie in nationaal en internationaalperspectief2008, O&B 266Laclé, Z.D., M.J. ter VoertTrendrapportage notariaat 2006;toegankelijkheid, continuïteit enkwaliteit van de dienstverlening2008, O&B 265Hulst, R.C. van der, R.J.M. NeveHigh-tech crime, soortencriminaliteit en hun daders2008, O&B 264Kogel, C.H. de, M.H. NagtegaalToezichtprogramma’s voor delinquentenen forensisch psychiatrischepatiënten; effectiviteiten veronderstelde werkzame

136 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010mechanismen2008, O&B 263Boom, A. ten, K.F. Kuijpers,m.m.v. M. MoeneBehoeften van slachtoffers vandelicten; een systematische literatuurstudienaar behoeften zoalsdoor slachtoffers zelf geuit2008, O&B 262Voert, M.J. ter, S.L. PetersTrendrapportage advocatuur2006; toegankelijkheid, continuïteiten kwaliteit van de dienstverlening2008, O&B 261Kunst, M.J.J., S. Schweizer,S. Bogaerts, L.M. van der KnaapOnderlinge agressie en geweld,posttraumatische stress enarbeidsverzuim in penitentiaireinrichtingen2008, O&B 260Koeter, M.W.J., M. BakkerEffectevaluatie van de StrafrechtelijkeOpvang Verslaafden (SOV)2008, O&B 259Spapens, A.C.M., H.G. vande Bunt, L. Rastovac, m.m.v.C. Miralles SueiroDe wereld achter de wietteelt2008, O&B 258Dijk, J. van, J. van Kesteren,P. SmitCriminal victimisation in internationalperspective; key findingsfrom the 2004-2005 ICVS andEU ICS2007, O&B 257Tollenaar, N., R.F. Meijer,G.L.A.M. Huijbrechts, M. Blom,S. el HarbachiMonitor veelplegers; jeugdige enzeer actieve veelplegers in kaartgebracht2007, O&B 256Heide, W. van der, A.Th.J. Eggen(eindred.)Criminaliteit en rechtshandhaving2006; ontwikkelingen ensamenhangen2007, O&B 255Eshuis, R.J.J.Het recht in betere tijden; overde werking van interventies terversnelling van civiele procedures2007, O&B 254Struiksma, N., J. de Ridder,H.B. WinterDe effectiviteit van bestuurlijkeen strafrechtelijke handhavingvan milieuwetgeving2007, O&B 253Bunt, H.G. van de, E.R. KleemansGeorganiseerde criminaliteit inNederland; derde rapportage opbasis van de Monitor GeorganiseerdeCriminaliteit2007, O&B 252Mheen, D. van de, P. Gruter(red.)Helingpraktijken onder de loep;impressies van helingcircuits inNederland2007, O&B 251

WODC: website en rapporten137Jennissen, R.P.W., J. Oudhof(red.)Ontwikkelingen in de maatschappelijkeparticipatie vanallochtonen; een theoretischeverdieping en een thematischeverbreding van de Integratiekaart20062007, O&B 250Daalder, A.L.Prostitutie in Nederland naopheffing van het bordeelverbod2007, O&B 249Stokkom, B.A.M. van,H.J.B. Sackers, J.-P. WilsGodslastering, discriminerendeuitingen wegens godsdienst enhaatuitingen; een inventariserendestudie2007, O&B 248WODC-CahiersLeerkes, A., M. Galloway,M. KromhoutKiezen tussen twee kwaden;determinanten van blijf- enterugkeerintenties onder (bijna)uitgeprocedeerde asielmigrantenCahier 2010-5Weijters, G.M., P.A. MoreDe monitor nazorg exgedetineerden;ontwikkeling eneerste resultatenCahier 2010-4Jongste, W.M. de, R.J. DecaeDe competentie van enkelvoudigekamers in strafzaken verruimd;cijfermatige gegevens enervaringen van de rechtspraktijkDen Haag, WODC, 2010Cahier 2010-3Laan, A.M. van der, M. Blom,N. Tollenaar, R. KeaTrends in de geregistreerdejeugdcriminaliteit onder 12- toten met 24-jarigen in de periode1996-2007; bevindingen uit deMonitor Jeugdcriminaliteit 2009Den Haag, WODC, 2010Cahier 2010-2Nagtegaal, M.H., J. MulderProcesevaluatie vande prétherapie voorzedendelinquenten in PI BredaDen Haag, WODC, 2010Cahier 2010-1Nagtegaal, M.H., J. MulderIn de grondverf zetten;planevaluatie van de prétherapievoor zedendelinquenten in PIBredaDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-14Croes, M.T., G.C. MaasGeschilbeslechtingsdeltamidden- en kleinbedrijf; overhet optreden en afhandelen van(potentieel) juridische problemenin het midden- en kleinbedrijfCahier 2009-13Knaap, L.M. van der,D.L. AlberdaDe predictieve validiteit van deRecidive Inschattingsschalen(RISc)Den Haag, WODC, 2009Cahier 2009-12

138 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Kaal (WODC), H.J., M.M.J. vanOoyen-Houben (WODC),S. Ganpat (IVO), E. Wits (IVO)Een complex probleem; passendezorg voor verslaafde justitiabelenmet co-morbide psychiatrischeproblematiek en een lichteverstandelijke handicapDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-11Gestel, B. van, C.J. de Poot,R.J. Bokhorst, R.F. KouwenbergSignalen van terrorisme ende opsporingspraktijk; deWet opsporing terroristischemisdrijven twee jaar in werkingDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-10Guiaux, M., F. Zwenk,M. TumewuMediation Monitor 2005-2008;eindrapportDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-9Moolenaar, D.E.G., B.J.Diephuis, S.N. Kalidien, E.C.Leertouwer, F.P. van TulderCapaciteitsbehoefte JustitiëleKetens t/m 2014; beleidsneutraleramingenDen Haag, WODC/RvdR, 2009Cahier 2009-8Gestel, B. van, M.A. VerhoevenDe praktijk van deprogrammatische aanpakmensenhandel; plan- enprocesevaluatie van een pilotDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-7Moolenaar, D.E.G., F.P. vanTulder, M. van Gammeren-ZoeteweijTerug naar de toekomst; hetberoep op Justitie, 1997-2007:raming en realisatieDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-6Zaalberg, A., H. Nijman,E. Bulten, L. Stroosma,C. van der StaakVoeding en agressieregulatieDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-5WODC en INDInternationale gezinsvormingbegrensd? Een evaluatie van deverhoging van de inkomens- enleeftijdseis bij migratie vanbuitenlandse partners naarNederlandDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-4WODC en UniversiteitMaastrichtMigratie naar en vanuitNederland; een eerste proeve vande MigratiekaartDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-3Laan, A.M. van der, R. Kea,m.m.v. C. Verwers, L. VervoornDe Stop-reactie; eenprocesevalua tieDen Haag, WODC, 2009,Cahier 2009-2

WODC: website en rapporten139Laan, A.M. van der, R. Kea,C. Verwers, m.m.v. L. VervoornDe Stop-reactie; eenplanevalua tieDen Haag, WODC, 2009Cahier 2009-1Poot, C.J. de, R.J. Bokhorst,W.H. Smeenk, R.F. KouwenbergDe opsporing verruimd? DeWet opsporing terroristischemisdrijven een jaar in werkingDen Haag, WODC, 2008Cahier 2008-9Klein Haarhuis, C.M.Geschilgedrag; verklaringen bijeengebrachtCahier 2008-8Guiaux, M., M. TumewuMediation Monitor 2008;tussenrapportageDen Haag, WODC, 2008Cahier 2008-7Moolenaar, D.E.G., B. Diephuis,M. van Gammeren-Zoeteweij,S. Kalidien, E.C. Leertouwer,F.P. van TulderCapaciteitsbehoefte justitiëleketens 2013; beleidsneutraleramingenDen Haag, WODC, 2008Cahier 2008-6Molleman, T., m.m.v. M.J. vanSandijkPsychometrische kwaliteitvan en de verbanden tussende gedetineerdensurvey ende BASAM-DJI; voorstudie inhet kader van het onderzoekBenchmark GevangeniswezenDen Haag, WODC, 2008Cahier 2008-5Kromhout, M.H.C., H. Wubs,E.M.Th. BeenakkersIllegaal verblijf in Nederland; eenliteratuuronderzoekDen Haag, WODC, 2008,Cahier 2008-3Kruisbergen, E.W.Van vonnis tot DNA-profiel;procesevaluatie van de Wet DNAonderzoekbij veroordeeldenDen Haag, WODC, 2008,Cahier 2008-2Bogaerts, S., V. den Hartogh,L.M. van der KnaapOnderlinge agressie en geweldvan personeelsleden in eenpenitentiaire inrichtingDen Haag, WODC, 2008,Cahier 2008-1Willemsen, F.Huiselijk geweld en herkomstland;een verkennend onderzoeknaar de incidentie van huiselijkgeweld en allochtone daders enslacht offersDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-17Leenarts, L.E.W., L.M. van derKnaapMotivatie te meten? Een inventarisatievan instrumenten omintrinsieke motivatie te meten bijdrugsverslaafde justitiabelenDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-16

140 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Smit, P.R. (WODC),P. Nieuwbeerta (NSCR)Moord en doodslag in Nederland1998 en 2002-2004Den Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-15Moolenaar, D.E.G., E.C. Leertouwer,F.P. van Tulder,B. DiephuisCapaciteitsbehoefte justitiëleketens 2012; beleidsneutraleramingenDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-14Kleemans, E.R., C.J. de Poot,m.m.v. S.N. Kalidien, R.F.Kouwenberg, M. van NassouCriminele carrières in degeorganiseerde misdaadDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-13Croes, M.T.Naar een ‘bruikbare rechtsorde’;bijdragen uit de socialewetenschapDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-12Leertouwer, E.C., F.P. vanTulder, B.J. Diephuis, M. Folkeringa,M. van Gammeren-Zoeteweij (i.s.m. de Raad voorde rechtspraak)PrognoseModel Justitiële ketens2006: onderdelen Civiel enBestuur – Beschrijving van hetverbeter traject 2005/2006Den Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-11Maas, G.C., E. NiemeijerGebruikers van gesubsidieerderechtsbijstand; kenmerken,problemen en inkomenspositieDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-10Laan, A.M. van der, L. Vervoorn,N. van Nimwegen, F.L. Leeuw(red.)Justitie en demografie: overontgroening, vergrijzing enverkleuring – Veranderingen inbevolkingssamenstelling en degevolgen voor JustitieDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-9Erp, J.G. van, E. Niemeijer,M.J. ter Voert, R.F. Meijer (red.)Geschilprocedures en rechtspraakin cijfers 2005Den Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-8Knaap, L.M. van der,G. Weijters, S. BogaertsCriminogene problemen onderdaders die in aanmerking komenvoor gedragsinterventiesDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-7Reitsma, J., M. Tumewu,M. ter VoertMediation monitor 2007;t ussenrapportageDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-6Knaap, L.M. van der,L.E.W. Leenarts, L.T.J. NijssenPsychometrische kwaliteiten vande Recidive Inschattingsschalen(RISc); interbeoordelaars-

WODC: website en rapporten141betrouwbaarheid, interne consistentieen congruente validiteitDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-5Jennissen, R.P.W., M. Blom(i.s.m. het Centraal Bureau voorde Statistiek)Allochtone en autochtoneverdachten van verschillendedelicttypen nader bekekenDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-4Kulu Glasgow, I., F.L. Leeuw,E. Uiters, R.V. BijlIntegratiebeleid rijksoverheidonderzocht; een synthese vanresultaten uit evaluatie- enmonitoringonderzoek 2003-2006Den Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-3Neve, R.J.M., M.M.J. vanOoyen-Houben, J. Snippe,B. BielemanSamenspannen tegen XTC;eind evaluatie van de XTC-notaDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-2Kromhout, M.H.C. (red.),A.S. van Rijn, E.M.Th. Beenakkers,I. Kulu-GlasgowEergerelateerd geweld in Groot-Brittannië, Duitsland en Turkije;een overzicht van informatieinzake aard, omvang en aanpakDen Haag, WODC, 2007,Cahier 2007-1MemorandaSonnenschein, A., D.E.G.Moolenaar, P.R. Smit,A.M. van der LaanCapaciteitsbehoefteJustitiële Jeugdinrichtingenin verandering; trends,ketenontwikkelingen enachtergrondenMemorandum 2010-1Dijk, J.J. van, R.S. Choenni,F.L. LeeuwAnalyzing a complaint databaseby means of a genetic-based datamining algorithmDen Haag, WODC,Memorandum 2009-3Dijk, J.J. vanEntiteitreconciliatie ondanksbeperkte overlap door middel vanobjectgelijkenis. Casus ‘Koppelenvan persoonsgegevens zonder eengemeenschappelijke identificatie’Den Haag, WODC,Memorandum 2009-2Brouwers, M.Inventarisatie civielrechtelijkeregistratiesMemorandum 2009-1FactsheetsTollenaar, N., A.M. van der LaanMonitor veelplegers 2010; trendsin de populatie van de zeeractieve veelplegers uit de periode2003-2007Factsheet 2010-1

142 Justitiële verkenningen, jrg. 36, nr. 4, 2010Wartna, B.S.J., M. Blom,N. Tollenaar, S.M. Alma,A.A.M. Essers, D.L. Alberda,I.M. BregmanRecidivebericht 1997-2006; ontwikkelingen in destrafrechtelijke recidive vanNederlandse justitiabelenDen Haag, WODC,Factsheet 2009-5Tumewu, M.Naleving mediationafspraken bijechtscheidingenDen Haag, WODC,Factsheet 2009-4Guiaux, M.AfwijzingsgrondenMediationvoorstelDen Haag, WODC,Factsheet 2009-3Schimmel, J.A.Het verwijzingsproces doorhet Juridisch Loket; startenmediations?Den Haag, WODC,Factsheet 2009-2Tollenaar, N., J. van Dijk,J.W. AlblasMonitor veelplegers 2003-2006;cijfermatige ontwikkelingenDen Haag, WODC,Factsheet 2009-1Tumewu, M.Mediation Monitor2008; tussenrapportageover mediations buitendoorverwijzingsvoorzieningenDen Haag, WODC,Factsheet 2008-5Guiaux, M.Mediation Monitor Rechtspraak;tussenrapportage 2008Den Haag, WODC,Factsheet 2008-4Tumewu, M.Mediation Monitor het JuridischLoket; tussenrapportage 2008Den Haag, WODC,Factsheet 2008-3Wartna, B.S.J., K.A. Beijersbergen,M. Blom, N. Tollenaar,G. Weijters, A.A.M. Essers,S.M. Alma, D.L. AlberdaRecidivebericht 1997-2004.Ontwikkelingen in destrafrechtelijke recidive vanNederlandse justitiabelenDen Haag, WODC,Factsheet 2008-2Tollenaar, N., G.L.A.M.Huijbregts, R.F. Meijer,J. van DijkMonitor veelplegers 2008; samenvattingvan de resultatenDen Haag, WODC,Factsheet 2008-1Beijersbergen, K.A.,B.S.J. WartnaRecidive na discriminatie;een onderzoek naar de strafrechtelijkerecidive onder dadersvan discriminatiedelictenDen Haag, WODC,Factsheet 2007-9Weijters, G., B.S.J. WartnaVoorspelling van het recidivegevaarvan elektronischgedetineerdenDen Haag, WODC,Factsheet 2007-8

WODC: website en rapporten143Beijersbergen, K.A.,B.S.J. WartnaRecidivemeting Glen Mills; deuitstroomresultaten van de GlenMills School in termen van strafrechtelijkerecidiveDen Haag, WODC,Factsheet 2007-7Maas, G.C.Costs and financing of legalassistance; key figures 2000-2006Den Haag, WODC,Factsheet 2007-6aMaas, G.C.Kosten en financiering vanrechtsbijstand; kerncijfers2000-2006Den Haag, WODC,Factsheet 2007-6Maas, G.C.Gebruikers van gesubsidieerderechtsbijstand; inzichten inkenmerken, problemen eninkomenspositieDen Haag, WODC,Factsheet 2007-4Blom, M., A.M. van der LaanMonitor Jeugd terecht 2007Den Haag, WODC,Factsheet 2007-3Kulu-Glasgow, I., F.L. Leeuw,R.V. BijlIntegration policies for ethnicminorities; a synthesis of 16recent evaluation studies in theNetherlandsDen Haag, WODC,Factsheet 2007-2aKulu-Glasgow, I., F.L. Leeuw,R.V. BijlIntegratiebeleid etnischeminderheden; een synthese van16 recente evaluatieonderzoekenDen Haag, WODC,Factsheet 2007-2Laan, A. van der, M. Blom,S. BogaertsZelfgerapporteerde jeugdcriminaliteit:risico’s en beschermingDen Haag, WODC,Factsheet 2007-1Themanummers Justitiële verkenningenDe komende themanummers zijn gewijd aan:Jv 5, augustus: Architectuur en veiligheidJv 6, oktober: Huiselijk geweldNadere informatie bij de redactie.

Evaluatie van de Beginselenwet verpleging tbsBalanceren met rechtD. van der Hoeven, K. Eppink, F. Koenraadt & M. BoonePrijs € 33,00inclusief btw,exclusief verzend- enadministratiekosten,ook verkrijgbaarvia de boekhandelISBN 978-90-8974-155-4Ruim elf jaar na de inwerkingtredingvan de Beginselenwet verplegingterbeschikking gestelden is deze wetin de klinische praktijk geëvalueerd.Deze wet, die de interne rechtspositievan terbeschikkinggesteldenregelt, en de daaruit voortvloeiendejurisprudentie gelden als een richtsnoervoor het professioneel handelen vanfunctionarissen die betrokken zijn bij detenuitvoerlegging van de maatregel tbs.De wet beoogt een optimale afstemmingvan de drie fundamentele dimensiesvan de tbs, te weten de beveiliging, debehandeling en de rechts positie. Ditboek gaat in op de vraag of hierin eenevenwicht wordt bereikt. Het onderzoekbestrijkt daartoe een breed scala aanprobleemvelden, zoals geïnformeerdheiden scholing inzake de wet, behandelingen het recht daarop, verlof, disciplinairestraffen, dwangmedicatie, plaatsingen overplaatsing, longstay, beheer vanfinanciën en medische verzorging. Ookaan de procedurele kant van de wet,zoals bemiddeling, beklag en beroepwordt aandacht besteed.BESTEL NU VIA WWW.BJU.NLBoom Juridische uitgeversPostbus 85576 | 2508 CG Den Haag | telefoon 070 330 70 33 | fax 070 330 70 30e-mail verkoop@bju.nl | website www.bju.nl