Positivação dos Direitos Políticos nas Constituições de 1891

ALEX MACHADO CAMPOS
POSITIVAÇÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS NAS
CONSTITUIÇÕES DE 1891 E 1934.
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de
Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do
Curso de Especialização em Instituições e Processos
Políticos do Legislativo.
Brasília
2006
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
• Título: Positivação dos direitos políticos nas constituições de 1891 e 1934.
• Autor: Alex Machado Campos
• Finalidade/Natureza do projeto: Projeto de pesquisa apresentado ao
Programa de Pós-Graduação do Cefor, como parte das exigências para
conclusão do curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos
do Legislativo.
• Instituição: Câmara dos Deputados
• Data: Agosto de 2006
• Orientadora: Regina da Cunha Rocha
2. APRESENTAÇÃO
O estudo das Constituições Brasileiras tem sido alvo das leituras e pesquisas que
desenvolvo desde que conclui o curso de Bacharelado em Direito pela Universidade
Católica de Pernambuco, em 1998.
A especialização em Direito Administrativo, concluída junto à Faculdade de
Direito da Universidade Federal de Pernambuco, ampliou o horizonte jurídico e
sedimentou o fascínio pelo estudo das Constituições, em especial, as brasileiras.
A oportunidade de trabalhar em Brasília, em particular, para assessorar um
parlamentar motivado pelo papel que cumpre o Legislativo na consolidação da
democracia e na transformação das realidades, permitiu um contato ainda mais estreito
com o universo das leis e das Constituições.
Pode-se prestar assessoramento parlamentar na elaboração de pareceres,
proposições e expedientes, todos, com singular enfoque nos aspectos constitucionais,
principalmente no acompanhamento das atividades desenvolvidas pela Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania da Câmara dos Deputados.
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

Com o ingresso no Curso de Especialização em Instituições e Processos
Políticos do Legislativo, coordenado pelo CEFOR, veio a oportunidade, há muito
esperada, de concretizar um projeto que carrego há mais de oito anos.
Devo reconhecer que a qualidade e o alcance de conteúdo do curso oferecido
pelo Cefor foram ingredientes adicionais na materialização deste projeto.
A idéia de explorar, como foco principal, os direitos políticos nas constituições
republicanas de 1891 e 1934, nasceu da tentativa frustrada de um projeto, na verdade,
mais amplo. A idéia inicial buscava analisar as constituições democráticas brasileiras
sob dois aspectos: o primeiro, quanto à influência das elites nas constituintes brasileiras
que originaram constituições democráticas; e o segundo quanto à evolução dos direitos
políticos nestas constituições.
As leituras e pesquisas, no entanto, evidenciaram um foco bastante ampliado
para uma monografia em sede de especialização. O trabalho, tal como inicialmente
idealizado, demandaria tempo e material bibliográfico vasto, além de longo e exaustivo
trabalho comparativo.
As primeiras leituras, entretanto, revelaram um campo interessante a ser
pesquisado. Levando em conta o propósito de analisar as “Constituições” como meta
principal do trabalho de monografia, os esforços foram centrados nas constituições de
1891 e 1934, por representarem períodos históricos bastante distintos.
Desse estudo inicial, extraiu-se uma linha de pesquisa que se originou da
abundante bibliografia existente sobre o período que vai do fim do império até a era
Vargas e do confronto direto dos dois textos constitucionais que estarão sob análise.
3. PROBLEMA
Sabe-se que um arcabouço burocrático de dispositivos constitucionais
idealizáveis deve expressar, pelo menos, uma meta democrática e princípios libertários
perseguidos por uma nação - aliás, é dessa forma que deve ser computada a grande
contribuição colacionada pelas constituições de 1891 e 1934 à evolução a constituição
imaterial do país.
A leitura seca e descontextualizada dos textos constitucionais sob comento,
indica a formalização de textos democráticos e liberais, consagrados a partir de
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

assembléias constituintes eleitas, ungidas sob forte apelo político, econômico e
institucional.
A constituição de 1891 – inspirada na constituição norte-americana -
institucionalizou a forma federativa e conferiu notoriedade ao papel do Estado na arena
política recém-inaugurada. A nova carta também efetivou o presidencialismo,
sepultando o regime monárquico e efetivando direitos políticos – que embora formais –
permitiram uma ampliação, ainda que tímida, do processo de participação política da
sociedade.
O processo político que conduziu o país à República foi capitaneado pelas
mesmas elites civis – bacharéis, comerciantes e agricultores - do Império, aliados a
setores militares que começavam a ter maior participação no xadrez da política pré-
republicana.
A derrubada do Império traduziu, pelo menos do ponto de vista formal, um
avanço do pensamento democrático liberal, embora permanecesse no comportamento da
elite, o sentido de restringir a participação política dos setores sociais. A agregação de
novos valores ideológicos ao espectro institucional do país não retirou das elites o
controle e a condição de supremacia que exerciam perante a sociedade.
O Estado republicano, portanto, pode ser considerado, sobretudo oligárquico. A
proclamação, antes expressasse um movimento legítimo da sociedade brasileira,
funcionou muito mais como um golpe de sobrevivência das elites a serviço de seus
próprios interesses. O espírito do federalismo que contaminou a primeira república
conferiu o foco do poder aos estados.
O Congresso constituinte, instalado em novembro de 1890, de perfil
heterogêneo, preservou, em muito, o projeto de constituição idealizado por Rui Barbosa.
Profissionais liberais, médicos, juristas advogados, jornalistas, oficiais das forças
armadas e funcionários públicos integraram a primeira constituinte republicana. Dos
205 Deputados, quase um quarto era de militares, aspecto que merece relevo para a
análise do contexto institucional da época. Setores menos privilegiados
economicamente, como operários, artesãos e assalariados não tiveram vez e voz na
constituição.
A constituinte foi concebida sob os ventos liberais federalistas, e sob égide de
um pensamento filosófico científico, prevalecentemente, positivista. Os direitos
políticos nascem da inspiração teórica de juristas liberais e jovens catedráticos
apologistas da experiência norte-americana.
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

Mas a Constituição de 1891, mesmo eivada do sentido liberal-democrático tão
defendido por seus idealizadores, deixa ver seu perfil conservador e revela, nas
entrelinhas, os seus verdadeiros donos: os militares.
No período que vai da promulgação da primeira constituição republicana até as
vésperas da Revolução de 1930, as oligarquias locais se consolidam. A política dos
governadores, inaugurada por Campos Sales a partir de São Paulo, institui um sistema
em que os atores principais eram os estados, estes investidos de garantias
constitucionais que os faziam protagonista da política nacional. A força desta política
era fundada no poderio dos coronéis - chefes locais que detinham absoluto controle
sobre os contingentes eleitorais.
O regime representativo insculpido na Constituição de 1891 fortaleceu o papel
dos coronéis. Como explica Souza (1983) “O regime federativo também favoreceu a
política dos coronéis “... ao tornar inteiramente eletivo o governo dos Estados, permitiu
a montagem, nas antigas províncias, de sólidas máquinas eleitorais; essas máquinas
eleitorais estáveis, que determinaram a instituição da “política dos governadores”,
repousam justamente no compromisso coronelista”.
Essa política, que se sustentou com enorme vigor até revolução de 1930,
instaurou o regime do arbítrio em todas as regiões do país. O sufrágio não secreto, o
poder de mando dos coronéis e o ciclo vicioso que envolvia todas as esferas de poder,
colocavam os coronéis em condição de interlocutores privilegiados na arena política
nacional. Esse fenômeno, que ficou registrado na historiografia brasileira como
“coronelismo”, fez com que a participação e os direitos políticos instituídos virassem
letra morta na constituição.
Logo, a promessa liberal da constituição foi corrompida pela prática política
oligárquica reinante neste período, portão aberto para o movimento oposicionista.
O sentimento de superar o federalismo descentralizado, a necessidade de
modernização do país, aliado, ainda, ao grande confronto entre o rural e o urbano, entre
o latifúndio e a indústria, tudo isso, somado ao processo cumulativo de longos trinta
anos de não participação social, pavimentou o caminho para o movimento
revolucionário de 1930.
É fato também, que o mundo viveu, nesse momento, transformações radicais. A
ciência eclodia de todas as formas, valores filosóficos e culturais contaminaram todos os
recantos do planeta. O Estado Liberal, em ruínas, abriu espaço para social-democracia e
para atenção às liberdades individuais.
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

No Brasil, o ideário civilista e comercialista, predominante na Velha República,
dava vez a um Direito Público ainda tímido, mas que funcionou como mola propulsora
dos movimentos revolucionários. A constituinte e a segunda Constituição democrática
de 1934 nasceram, portanto, por forte influência dos movimentos revolucionários de 30
e constitucionalista de 32.
O espírito das revoluções estava impregnado no processo constituinte. Estavam
presentes as idéias da justiça e da representação, ambas ultrajadas na carta anterior, bem
como a idéia de constitucionalização do país - em outras palavras, estava presente a
vontade de se construir uma constituição alinhada aos novos tempos e mais próxima das
reais aspirações do país.
É neste contexto histórico do nosso constitucionalismo que o trabalho
monográfico introduzirá a temática dos direitos políticos.
Os direitos políticos dizem respeito à participação do cidadão nas coisas do
governo, ou seja, à participação no poder propriamente dito. Entre esses direitos estão
os de se manifestar livremente, organizar partidos, votar e ser votado. O exercício desse
direito confere, quando efetivamente exercido, legitimidade à organização política da
sociedade. Trata-se do compromisso público com o funcionamento e os destinos da vida
coletiva.
Cumpre distinguir direitos civis e políticos. Enquanto os direitos civis estão na
dimensão de liberdade dos indivíduos em relação ao Estado, os direitos políticos
referem-se à atuação dos indivíduos perante ao Estado e à vida social. Em apertada
síntese, os direito políticos garantem a participação na vida política.
A participação plena, no entanto, só é possível dentro dos limites da democracia
representativa, desde que se tenha: igualdade de condições para a participação política;
transparência nas decisões dos representantes; exercício correto dos cargos públicos;
mecanismos de consulta popular instituídos para tomada de decisões.
Nesse sentido, e sob esses critérios, é possível perguntar-se até que ponto o os direitos
políticos existiram, de fato, nas duas primeiras constituições democráticas brasileiras,
justamente o que se pretende demonstrar na monografia proposta.
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

4. OBJETIVOS
De forma esparsa, tanto as Constituições sob análise, como as temáticas em
questão - elites, participação e direitos políticos – têm sido alvo de aprofundados
estudos e pesquisas.
Não só são ricos os materiais bibliográficos sobre os temas, como é densa a
atenção dispensada pela história e pelas ciências sociais ao período histórico analisado.
Inúmeros autores, diversos trabalhos acadêmicos já deslindaram as mais
específicas abordagens sobre aspectos que se pretende atacar.
A temática, portanto, bastante explorada nos diversos nichos, torna-se terreno
fértil para as pesquisas de alcance comparativo. Na linha que se pretende perseguir, por
exemplo, abre-se caminho para o confronto das duas constituições, no caso específico,
para o confronto de aspecto pontual: os direitos políticos.
Discorrer sobre as elites e o papel que cumprem em cada etapa histórica, abordar
a participação da sociedade nos contextos institucionais, pontuar dispositivos
constitucionais por área de interesse em cada constituição, tudo isso, como já foi dito, já
foi farta e competentemente abordado e pesquisado, motivo pelo qual a monografia que
se pretende construir valer-se-á de parte do conteúdo historiográfico disponível tentando
melhor compreender elites/participação social no contexto dos direitos políticos
encontrados nas cartas políticas estudadas.
O elemento comparativo do projeto encontra fôlego quando se considera ao
menos duas constatações: a primeira, que as constituições escolhidas guardam entre si
uma forte conexão temporal, afinal entre elas não há um novo texto constitucional
originário que as separe, embora uma reforma tenha ocorrido neste período; e a
segunda, é que embora transformações de ordem econômica, político e social tenham
mudado a face do Brasil na década que antecedeu a constituição democrática de 1934 -
o Brasil deixava de ser um país absolutamente rural e agrícola, para ser um país mais
urbano, apresentado ao processo de industrialização – não se percebe que os direitos
políticos tenham sido efetivamente exercidos nesse período, algo também percebido no
estudo da constituição de 1891.
Neste sentido, se é verdade que existe uma evolução dos direitos políticos de
uma carta constitucional para outra, se é verdade que segmentos sociais ou das elites
contribuíram para evolução desses direitos e para história do constitucionalismo
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

asileiro, é verdade também que a participação inexpressiva da sociedade na escolha de
representantes e a ineficácia no exercício pleno do direito político subscrevem a tese de
que se teve no Brasil, uma seqüência histórica de constituições burocráticas e não
democráticas, na acepção mais genuína que esta última palavra deve ser compreendida.
O propósito do trabalho é também analisar o momento estanque de cada
constituinte e auferir os desdobramentos dos comportamentos sociais, econômicos e
políticos que sustentaram a introdução dos direitos políticos quando da elaboração dos
novos textos constitucionais.
Logo, é possível que o estudo idealizado possibilite uma visão focada da
proposta comparativa, um confronto analítico dos direitos políticos positivados nestas
constituições, e uma análise pontual dos contextos constitucionais avaliados.
5. JUSTIFICATIVAS
A pesquisa empreendida foca sua atenção nas Constituições de 1891 e 1934,
ambas consideradas pela historiografia como democráticas, sendo antecedidas por
assembléias constituintes eleitas. Trata-se de cartas políticas que reservaram
dispositivos próprios à garantia de direitos políticos, a exemplo do que ocorre - e do que
se espera – em constituições de inspiração democrática.
O estudo das instituições e dos sistemas políticos, bem como das constituições
que sustentam as ordens institucionais vigentes em cada sociedade em dado momento
histórico, remete, necessariamente, o observador, à análise de fatores, tais como o papel
das elites, participação social e sua relação com a democracia. A compreensão desses
fatores no universo das construções constitucionais é indispensável.
Não à toa a percepção intuitiva de que há um entrelace histórico entre elites e
participação, para compreensão do surgimento dos direitos políticos positivados nas
ordens constitucionais, encontra lastro na extensa literatura existente sobre os temas.
Impende destacar que o projeto empreendido não se resume na confrontação
literal dos textos constitucionais analisados. O que se pretende é entender como os
direitos políticos se fizeram inscrever nestes textos constitucionais, demonstrar, nos
cortes históricos enfocados, qual a efetiva influência do conjunto da sociedade e das
elites para positivação desses direitos e mostrar, também, em que medida esses direitos
figuraram, ou não, de forma decorativa nas cartas políticas analisadas.
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

6. REVISÃO DA LITERATURA
Para Moraes (2005), constitucionalista da atualidade, os direitos políticos estão
definidos como um conjunto de regras que disciplina as formas de atuação da soberania
popular. Nas palavras de Pimenta Bueno, constitucionalista do período monárquico, os
direitos políticos são um conjunto de prerrogativas, atributos, faculdades, ou poder de
intervenção dos cidadãos ativos no governo de seu país, intervenção direta ou indireta,
mais ou menos ampla. Na visão desse civilista, a inserção da vontade do cidadão no
universo da formação da vontade nacional.
A garantia dos direitos políticos, não se resume ao direito de votar e ser votado
pressupõe, sobretudo, garantias para o exercício das liberdades democráticas. É sob esta
ótica que o olhar desta pesquisa deve ser lançado.
Na visão de Fausto (1997) “a Constituição de 91 deixa ver que seus artífices
tinham bom sentido de interesses de classe e a política econômica dos governos
militares revela também que essa terra tinha donos e que estes nem sempre foram os que
ostensivamente apareciam como os donos do poder, os militares.”
Num outro trecho da mesma obra, esse autor, faz importante anotação sobre
carta de 1891: “Na prática, o arcabouço democrático-representativo da Constituição vai
confrontar-se com uma situação bem diversa da que o mundo das normas abstratas
supunha.” Ou seja, o conjunto normativo constitucional ia numa direção enquanto a
realidade social ia noutra.
A Constituição de 34, que deveria ser um contraponto ao primeiro texto
constitucional, mercê do sentimento oposicionista que combatia a prática da Velha
República, também teve sua eficácia refreada por aspectos socioeconômicos. Um
exemplo disso pode ser extraído de oportuna avaliação de Weffort (1966): “As classes
médias tradicionais brasileiras, como parece ocorrer na maioria dos países latino-
americanos, não possuíam condições sociais e econômicas que lhes permitissem uma
ação política autônoma em face dos interesses vinculados à grande propriedade agrária.
Diferentemente da velha classe média americana, não tinham embasamento social e
econômico na pequena propriedade independente, mas em atividades subsidiárias
(Estado e serviços) da estrutura social de grande propriedade. Estes setores nunca
conseguiram, por força de sua situação de dependência neste contexto em que a grande
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

propriedade é o padrão social e econômico dominante, definir uma atividade política
plenamente radical. Nunca conseguiram, por um lado, formular uma ideologia adequada
à situação brasileira, isto é, uma visão ou um programa para o conjunto da sociedade
brasileira; adotaram os princípios da democracia liberal que, nas linhas gerais,
constituem os horizontes ideológicos dos setores agrários.”
É certo que a carta de 1934 foi muito mais liberal que a carta anterior,
influenciada pela Constituição alemã de Weimar, delegando ampla intervenção do
Estado no mundo econômico e ampliando o rol de direitos políticos.
Segundo Poletti (1999), “... representou, um progresso na direção do realismo
constitucional, no cotejo com o idealismo de 1891. Não obstante tenha se perdido em
normas programáticas, as quais, embora de valor ideológico, resultaram em ineficácia.
Foram sonhos irrealizados.”
Para Reale (2006) “com a Constituição de 1934, o Brasil se incorpora no mundo
ocidental do pós-guerra, contendo aquilo que foi chamado ‘sentido social do Direito’.”
Em linhas gerais, há certo consenso na literatura quanto ao caráter oligárquico
das duas constituições estudadas. No entanto, não se identificou – pelo menos até esta
fase da pesquisa – um estudo específico sobre o cotejamento analítico dos direitos
políticos nas cartas de 1891 e 1934, e é justamente nesta direção que o trabalho
monográfico pretende avançar.
7. METODOLOGIA
O plano de pesquisa estruturado para execução do presente projeto de
monografia é o que se convencionou chamar de explicativo. Em outras palavras,
abordará o fenômeno 1 , analisando-o em suas causas e conseqüências.
A análise histórica empreendida tem como foco principal a influência das elites
para positivação dos direitos políticos nas Constituições de 1891 e 1934.
O plano de pesquisa terá como esteio principal uma profunda revisão de
literatura e uma análise detida dos documentos constitucionais a serem comparados.
O propósito da revisão é a de compreender os aspectos históricos que
influenciaram a positivação dos direitos políticos nos textos constitucionais de 1891 e
1934, detectando a efetividade, ou não, destes direitos.
1 RICHARDSON, Roberto Jarry et al. Pesquisa social: métodos e técnicas. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 1999.
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

8. CRONOGRAMA
Atividade
Prazo
Coleta de dados e
apresentação do projeto
Análise e interpretação
dos dados
Redação do trabalho
final e defesa da
monografia
Julho X
Agosto X X
Setembro X X
Outubro X X
Novembro X
Dezembro X
9. BIBLIOGRAFIA
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

RICHARDSON, Roberto Jarry et al. Pesquisa social: métodos e técnicas. 3ª ed. São
Paulo: Atlas, 1999.
BOOTH, Wayne C. ET COLOMB, Joseph M. Williams. A arte da pesquisa. São Paulo:
Martins Fontes, 2000.
CAMPELLO DE SOUZA, Maria do Carmo. Estado e Partidos Políticos no Brasil
(1930 à 1964). São Paulo: Ed. Alfa-Ômega Ltda, 1983.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição.
2. ed. Coimbra: Almedina, 1998.
MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituição. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2002.
BARBOSA, Ruy. Comentários à Constituição Federal Brasileira. Colligidos e
ordenados por Homero Pires. I volume - das disposições preliminares. São Paulo:
Saraiva, 1932.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 19 ª ed. São Paulo: Atlas, 2005.
REALE, Miguel. Variações Constitucionais – Aspectos da história constitucional do
Brasil. Revista Consultor Jurídico, Abril, 2006. Disponível em:
http://conjur.estadao.com.br/static/text/. Último acesso em: 24 de ago.2006.
WEFFORT, Francisco. Estado e massas no Brasil. Revista Civilização Brasileira,
ano1, nº 7, p. 140, 1966.
NETO, Casimiro. A Construção da Democracia. Brasília: Câmara dos Deputados,
2003.
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

FAUSTO, Boris. História Geral da Civilização Brasileira – O Brasil Republicano. V.
III. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1997.
SOARES, Gláucio Ary Dillon. Sociedade e Política no Brasil.São Paulo: Difusão
Européia do Livro, 1973.
BALEEIRO, Aliomar. Constituições Brasileiras: 1891. V. 2. Brasília: Senado federal,
Miistério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos Estratégicos, 2001.
POLETTI, Ronaldo. Constituições Brasileiras: 1934. V.3. Brasília: Senado federal,
Miistério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos Estratégicos, 1999.
MOTA, Carlos Guilherme. Brasil em Perspectiva. 19 ª ed. Rio de Janeiro: Bertrand
Brasil, 1990.
____________________________________________________________________________________
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO