Limites de utilização do suprimento de fundos - Revista do TCE
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REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS<br />
abril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX<br />
<strong>Limites</strong> <strong>de</strong> <strong>utilização</strong><br />
<strong>do</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s<br />
CONSULTA N. 812.471<br />
EMENTA: CONSULTA — MUNICÍPIO — LIMITES PARA O REGIME DE ADIANTAMENTO OU SUPRIMENTO<br />
DE FUNDOS — AUTONOMIA DOS ENTES FEDERATIVOS PARA INSTITUIÇÃO DE LIMITES PRÓPRIOS<br />
— CARÁTER DE EXCEPCIONALIDADE — AUTORIZAÇÃO EM LEI ORÇAMENTÁRIA — OBSERVÂNCIA<br />
DOS LIMITES DO ART. 24, I E II, DA LEI N. 8.666/93 — PRESTAÇÃO DE CONTAS PELO SERVIDOR.<br />
Admite-se excepcionalmente o <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s para realizar <strong>de</strong>spesas que não possam<br />
subordinar-se ao processo normal <strong>de</strong> aplicação, observa<strong>do</strong>s os limites da dispensa <strong>de</strong> licitação<br />
e o uso condiciona<strong>do</strong> à aplicação exclusiva na finalida<strong>de</strong> especificada no ato <strong>de</strong> concessão,<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>do</strong> prazo fixa<strong>do</strong> na nota <strong>de</strong> empenho, fican<strong>do</strong> o servi<strong>do</strong>r que receber o adiantamento<br />
obriga<strong>do</strong> a prestar contas <strong>de</strong> sua aplicação.<br />
RELATOR: CONSELHEIRO ELMO BRAZ<br />
RELATÓRIO<br />
Tratam os autos <strong>de</strong> consulta formulada pela Controla<strong>do</strong>ra Interna <strong>do</strong> Município<br />
<strong>de</strong> Boa Esperança, Sra. Andreya <strong>de</strong> Fátima Lima, que formula as seguintes<br />
questões referentes ao limite para concessão <strong>de</strong> Pronto Pagamento/Suprimento<br />
<strong>de</strong> Fun<strong>do</strong>s:<br />
1) Quanto à <strong>de</strong>finição <strong>do</strong> objeto da <strong>de</strong>spesa, como <strong>de</strong>vemos classificá-lo?<br />
2) Qual é o valor que po<strong>de</strong>rá ser utiliza<strong>do</strong> para manutenção das <strong>de</strong>spesas<br />
emergenciais com recursos <strong>do</strong> pronto pagamento ou <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s?<br />
3) O limite a ser estabeleci<strong>do</strong> <strong>de</strong>verá ser por objeto e por unida<strong>de</strong> administrativa?<br />
4) O limite estabeleci<strong>do</strong> por unida<strong>de</strong> administrativa compõe o limite geral da<br />
dispensa, cita<strong>do</strong> no art. 24 da Lei n. 8.666/93?<br />
5) Quais são as regras básicas para concessão <strong>do</strong> Pronto Pagamento?<br />
A Auditoria se manifestou a fls. 8-21, por meio <strong>do</strong> Auditor Hamilton Coelho que<br />
respon<strong>de</strong>u <strong>de</strong> maneira bem fundamentada às dúvidas suscitadas pela recorrente.<br />
pRELIMINAR<br />
Sen<strong>do</strong> a parte legítima, nos termos <strong>do</strong> inciso XI <strong>do</strong> art. 210 da Resolução n. 12/2008,<br />
além <strong>de</strong> a matéria abranger dúvida arrolada entre aquelas <strong>de</strong> competência legal<br />
<strong>de</strong>sta Casa, conheço da presente consulta.
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abril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX<br />
MéRITO<br />
A<strong>do</strong>to o parecer da <strong>do</strong>uta Auditoria para respon<strong>de</strong>r a esta consulta, nos seguintes<br />
termos:<br />
o regime <strong>de</strong> adiantamento, também <strong>de</strong>nomina<strong>do</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s, está<br />
previsto na Lei n. 4.320/64, arts. 65 e 68:<br />
‘Art. 65. O pagamento da <strong>de</strong>spesa será efetua<strong>do</strong> por tesouraria ou paga<strong>do</strong>ria<br />
regularmente instituídas, por estabelecimentos bancários cre<strong>de</strong>ncia<strong>do</strong>s e, em<br />
casos excepcionais, por meio <strong>de</strong> adiantamento.<br />
[...]<br />
Art. 68. O regime <strong>de</strong> adiantamento é aplicável aos casos <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesas<br />
expressamente <strong>de</strong>fini<strong>do</strong>s em lei e consiste na entrega <strong>de</strong> numerário a servi<strong>do</strong>r,<br />
sempre precedida <strong>de</strong> empenho na <strong>do</strong>tação própria, para o fim <strong>de</strong> realizar<br />
<strong>de</strong>spesas, que não possam subordinar-se ao processo normal <strong>de</strong> aplicação.’<br />
(grifo nosso).<br />
De início, cabe ressaltar que, ao impor a necessida<strong>de</strong> <strong>de</strong> lei para fixação <strong>do</strong>s<br />
casos <strong>de</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s, a norma se refere ao senti<strong>do</strong> amplo <strong>do</strong> termo.<br />
Tanto é assim que, no plano fe<strong>de</strong>ral, a matéria é regulamentada pelo Decreto<br />
n. 93.872/86:<br />
‘Art. 45. Excepcionalmente, a critério <strong>do</strong> or<strong>de</strong>na<strong>do</strong>r <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesa e sob sua<br />
inteira responsabilida<strong>de</strong>, po<strong>de</strong>rá ser concedi<strong>do</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s a servi<strong>do</strong>r,<br />
sempre precedi<strong>do</strong> <strong>do</strong> empenho na <strong>do</strong>tação própria às <strong>de</strong>spesas a realizar, e que<br />
não possam subordinar-se ao processo normal <strong>de</strong> aplicação, nos seguintes casos<br />
(Lei n. 4.320/64, art. 68 e Decreto-lei n. 200/67, § 3º, <strong>do</strong> art. 74):<br />
I — para aten<strong>de</strong>r <strong>de</strong>spesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços<br />
especiais, que exijam pronto pagamento;<br />
II — quan<strong>do</strong> a <strong>de</strong>spesa <strong>de</strong>va ser feita em caráter sigiloso, conforme se<br />
classificar em regulamento; e<br />
III — para aten<strong>de</strong>r <strong>de</strong>spesas <strong>de</strong> pequeno vulto, assim entendidas aquelas<br />
cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabeleci<strong>do</strong> em portaria <strong>do</strong><br />
Ministro da Fazenda.<br />
§ 1º O <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s será contabiliza<strong>do</strong> e incluí<strong>do</strong> nas contas <strong>do</strong><br />
or<strong>de</strong>na<strong>do</strong>r como <strong>de</strong>spesa realizada; as restituições, por falta <strong>de</strong> aplicação,<br />
parcial ou total, ou aplicação in<strong>de</strong>vida, constituirão anulação <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesa, ou<br />
receita orçamentária, se recolhidas após o encerramento <strong>do</strong> exercício.<br />
§ 2º O servi<strong>do</strong>r que receber <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s, na forma <strong>de</strong>ste artigo, é<br />
obriga<strong>do</strong> a prestar contas <strong>de</strong> sua aplicação, proce<strong>de</strong>n<strong>do</strong>-se, automaticamente,<br />
à tomada <strong>de</strong> contas se não o fizer no prazo assinala<strong>do</strong> pelo or<strong>de</strong>na<strong>do</strong>r da<br />
<strong>de</strong>spesa, sem prejuízo das providências administrativas para a apuração das<br />
responsabilida<strong>de</strong>s e imposição das penalida<strong>de</strong>s cabíveis (Decreto-lei n. 200/67,<br />
parágrafo único <strong>do</strong> art. 81 e § 3º <strong>do</strong> art. 80).<br />
§ 3º Não se conce<strong>de</strong>rá <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s:<br />
a) a responsável por <strong>do</strong>is <strong>suprimento</strong>s;<br />
Pareceres e <strong>de</strong>cisões<br />
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b) a servi<strong>do</strong>r que tenha a seu cargo e guarda ou a <strong>utilização</strong> <strong>do</strong> material a<br />
adquirir, salvo quan<strong>do</strong> não houver na repartição outro servi<strong>do</strong>r;<br />
c) a responsável por <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s que, esgota<strong>do</strong> o prazo, não tenha<br />
presta<strong>do</strong> contas <strong>de</strong> sua aplicação; e<br />
d) a servi<strong>do</strong>r <strong>de</strong>clara<strong>do</strong> em alcance.<br />
§ 4º Os valores limites para concessão <strong>de</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s, bem como o<br />
limite máximo para <strong>de</strong>spesas <strong>de</strong> pequeno vulto <strong>de</strong> que trata este artigo, serão<br />
fixa<strong>do</strong>s em portaria <strong>do</strong> Ministro <strong>de</strong> Esta<strong>do</strong> da Fazenda’. (grifo nosso).<br />
Aten<strong>de</strong>n<strong>do</strong> ao coman<strong>do</strong> sublinha<strong>do</strong>, a Portaria n. 95/02 <strong>do</strong> Ministério da Fazenda<br />
estabeleceu os limites <strong>de</strong> valor aplicáveis ao regime <strong>de</strong> adiantamento:<br />
‘Art. 1º A concessão <strong>de</strong> Suprimento <strong>de</strong> Fun<strong>do</strong>s, que somente ocorrerá para<br />
realização <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesas <strong>de</strong> caráter excepcional, conforme disciplina<strong>do</strong> pelos<br />
arts. 45 e 47 <strong>do</strong> Decreto n. 93.872/86, fica limitada a:<br />
I — 5% <strong>do</strong> valor estabeleci<strong>do</strong> na alínea a <strong>do</strong> inciso I <strong>do</strong> art. 23, da Lei n. 8.666/93,<br />
para execução <strong>de</strong> obras e serviços <strong>de</strong> engenharia;<br />
II — 5% <strong>do</strong> valor estabeleci<strong>do</strong> na alínea a <strong>do</strong> inciso II <strong>do</strong> art. 23, da lei acima<br />
citada, para outros serviços e compras em geral.<br />
§ 1º Quan<strong>do</strong> a movimentação <strong>do</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s for realizada por meio <strong>do</strong><br />
Cartão <strong>de</strong> Crédito Corporativo <strong>do</strong> Governo Fe<strong>de</strong>ral, os percentuais estabeleci<strong>do</strong>s<br />
nos incisos I e II <strong>de</strong>ste artigo ficam altera<strong>do</strong>s para 10%.<br />
§ 2º O ato legal <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s <strong>de</strong>verá indicar o uso da<br />
sistemática <strong>de</strong> pagamento, quan<strong>do</strong> este for movimenta<strong>do</strong> por meio <strong>do</strong> Cartão<br />
<strong>de</strong> Crédito Corporativo <strong>do</strong> Governo Fe<strong>de</strong>ral.<br />
§ 3º Excepcionalmente, a critério da autorida<strong>de</strong> <strong>de</strong> nível ministerial, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> que<br />
caracterizada a necessida<strong>de</strong> em <strong>de</strong>spacho fundamenta<strong>do</strong>, po<strong>de</strong>rão ser concedi<strong>do</strong>s<br />
<strong>suprimento</strong>s <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s em valores superiores aos fixa<strong>do</strong>s neste artigo.<br />
Art. 2º Fica estabeleci<strong>do</strong> o percentual <strong>de</strong> 0,25% <strong>do</strong> valor constante na alínea<br />
a <strong>do</strong> inciso II <strong>do</strong> art. 23 da Lei n. 8.666/93 como limite máximo <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesa<br />
<strong>de</strong> pequeno vulto, no caso <strong>de</strong> compras e outros serviços, e <strong>de</strong> 0,25% <strong>do</strong> valor<br />
constante na alínea a <strong>do</strong> inciso I <strong>do</strong> art. 23 da lei supra mencionada, no caso <strong>de</strong><br />
execução <strong>de</strong> obras e serviços <strong>de</strong> engenharia.<br />
§ 1º Os percentuais estabeleci<strong>do</strong>s no caput <strong>de</strong>ste artigo ficam altera<strong>do</strong>s para<br />
1%, quan<strong>do</strong> utilizada a sistemática <strong>de</strong> pagamento por meio <strong>do</strong> Cartão <strong>de</strong> Crédito<br />
Corporativo <strong>do</strong> Governo Fe<strong>de</strong>ral.<br />
§ 2º Os limites a que se refere este artigo são o <strong>de</strong> cada <strong>de</strong>spesa, veda<strong>do</strong> o<br />
fracionamento <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesa ou <strong>do</strong> <strong>do</strong>cumento comprobatório, para a<strong>de</strong>quação a<br />
esse valor.<br />
Art. 3º Os valores referi<strong>do</strong>s nesta Portaria serão atualiza<strong>do</strong>s na forma <strong>do</strong><br />
parágrafo único <strong>do</strong> art. 120 da Lei n. 8.666/93, <strong>de</strong>sprezadas as frações.<br />
Art. 4º Esta Portaria entra em vigor na data <strong>de</strong> sua publicação, revogada a <strong>de</strong> n.<br />
492, <strong>de</strong> 31 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1993.’<br />
Assim, na esfera fe<strong>de</strong>ral, <strong>de</strong> acor<strong>do</strong> com o art. 1º, incisos I e II, da portaria<br />
transcrita, as <strong>de</strong>spesas com <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s não po<strong>de</strong>m ultrapassar
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R$7.500,00 (5% <strong>de</strong> R$150.000,00) para obras e serviços <strong>de</strong> engenharia, e<br />
R$4.000,00 (5% <strong>de</strong> R$80.000,00) para outros serviços e compras.<br />
Há ainda o limite específico para cada <strong>de</strong>spesa <strong>de</strong> pequeno vulto individualmente<br />
consi<strong>de</strong>rada: R$375,00 (0,25% <strong>de</strong> R$150.000,00) para obras e serviços <strong>de</strong><br />
engenharia, e R$200,00 (0,25% <strong>de</strong> R$80.000,00) para <strong>de</strong>mais serviços e<br />
aquisições.<br />
Simetricamente, no Esta<strong>do</strong> <strong>de</strong> Minas Gerais, o assunto é aborda<strong>do</strong> no Decreto n.<br />
37.924/96, cujos arts. 25 e 30 estabelecem os seguintes valores máximos para<br />
adiantamentos:<br />
‘Art. 25. Somente será permiti<strong>do</strong> o regime <strong>de</strong> adiantamento para as <strong>de</strong>spesas<br />
abaixo mencionadas, observa<strong>do</strong>s os seguintes limites para cada adiantamento:<br />
I — combustíveis e lubrificantes para veículo em viagem: até R$150,00;<br />
II — reparos <strong>de</strong> veículos em viagem: até R$150,00;<br />
III — transporte urbano em viagem: até R$150,00;<br />
IV — <strong>de</strong>spesas miúdas: até R$200,00;<br />
V — diligências policiais: até os limites fixa<strong>do</strong>s pelo or<strong>de</strong>na<strong>do</strong>r <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesa;<br />
VI — eventuais <strong>de</strong> gabinete: até os limites previstos no artigo 30.<br />
[...]<br />
Art. 30. As <strong>de</strong>spesas <strong>de</strong> Eventuais <strong>de</strong> Gabinete terão os seguintes limites mensais:<br />
I — Secretário <strong>de</strong> Esta<strong>do</strong> e Procura<strong>do</strong>r-Geral <strong>do</strong> Esta<strong>do</strong>: até R$554,32;<br />
II — Secretário Adjunto, Procura<strong>do</strong>r-Geral Adjunto <strong>do</strong> Esta<strong>do</strong> e Chefe <strong>de</strong><br />
Gabinete <strong>de</strong> Secretaria <strong>de</strong> Esta<strong>do</strong>: até R$388,35;<br />
III — Dirigente máximo <strong>de</strong> órgão autônomo, autarquias e fundações públicas:<br />
até R$388,35.’<br />
O conjunto normativo acima reproduzi<strong>do</strong> evi<strong>de</strong>ncia, <strong>de</strong> um la<strong>do</strong>, a autonomia<br />
<strong>de</strong> que dispõem os entes fe<strong>de</strong>rativos para estipular seus próprios limites <strong>de</strong><br />
<strong>utilização</strong> <strong>do</strong> adiantamento, conforme suas peculiarida<strong>de</strong>s, e, <strong>de</strong> outro, a<br />
vinculação <strong>de</strong>sse regime a gastos que não possam aguardar o processo normal<br />
<strong>de</strong> aplicação.<br />
Segun<strong>do</strong> o Tribunal <strong>de</strong> Contas da União,<br />
‘enten<strong>de</strong>-se por processo normal <strong>de</strong> aplicação aquele em que é possível,<br />
<strong>de</strong>sejável, e menos oneroso para a administração pública fazer com que seus<br />
recursos somente sejam aplica<strong>do</strong>s após o cumprimento, entre outros, <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>termina<strong>do</strong>s procedimentos:<br />
a) formalização <strong>de</strong> processo;<br />
b) obtenção <strong>de</strong> proposta mais vantajosa;<br />
c) celebração <strong>de</strong> contrato, se for o caso;<br />
d) emissão <strong>de</strong> empenho em nome <strong>do</strong> cre<strong>do</strong>r;<br />
e) liquidação; e<br />
f) pagamento via or<strong>de</strong>m bancária.<br />
[...]<br />
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Alguns motivos fazem com que as <strong>de</strong>spesas listadas (no art. 45 <strong>do</strong> Decreto n.<br />
93.872/86) não se enquadrem no processo normal <strong>de</strong> aplicação. O primeiro é<br />
que, embora fosse <strong>de</strong>sejável e mais econômico, em razão da eventualida<strong>de</strong> e<br />
da necessida<strong>de</strong> <strong>do</strong> pronto pagamento, não é possível exigir que <strong>de</strong>terminadas<br />
etapas <strong>do</strong> processo normal <strong>de</strong> aplicação sejam executadas antes <strong>de</strong> se<br />
efetivar o dispêndio, tais como: emissão <strong>de</strong> prévio empenho em nome<br />
<strong>do</strong> cre<strong>do</strong>r, formalização <strong>de</strong> processo ou, ainda, a pesquisa <strong>do</strong> melhor custo<br />
para a administração. Exemplo: como exigir que, durante viagem a serviço<br />
com veículo oficial, <strong>de</strong>termina<strong>do</strong> servi<strong>do</strong>r, diante da necessida<strong>de</strong> imediata <strong>de</strong><br />
efetuar reparos no veículo, tenha que formalizar processo, efetuar pesquisa <strong>de</strong><br />
preço e emitir empenho em nome da oficina mecânica que o socorreu à beira<br />
<strong>de</strong> uma estrada?<br />
O segun<strong>do</strong> é que, embora fosse possível e menos oneroso, em razão <strong>do</strong> sigilo <strong>do</strong><br />
qual <strong>de</strong>vem estar revesti<strong>do</strong>s <strong>de</strong>termina<strong>do</strong>s dispêndios públicos, não é <strong>de</strong>sejável<br />
trazê-los para o processo normal <strong>de</strong> aplicação, uma vez que implicaria evi<strong>de</strong>nciar<br />
aspectos protegi<strong>do</strong>s por sigilo.<br />
Por último, ainda que possível e <strong>de</strong>sejável, por questão <strong>de</strong> economicida<strong>de</strong>, não<br />
faz senti<strong>do</strong> exigir que <strong>de</strong>spesas até <strong>de</strong>termina<strong>do</strong> montante sejam realizadas<br />
apenas após percorri<strong>do</strong> processo cujo custo <strong>de</strong> realização ten<strong>de</strong> a ser superior<br />
a eventuais prejuízos advin<strong>do</strong>s da não inserção <strong>de</strong> referidas <strong>de</strong>spesas no<br />
processo normal. Ou seja, para a administração pública, os custos advin<strong>do</strong>s da<br />
não inclusão das <strong>de</strong>spesas <strong>de</strong> pequeno vulto no processo normal <strong>de</strong> aplicação<br />
são, regra geral, menores <strong>do</strong> que os custos que seriam incorri<strong>do</strong>s caso fosse<br />
necessário percorrer todas as etapas <strong>de</strong>sse processo’ (TCU, Plenário, Acórdão<br />
n. 1.276/2008, Rel. Min. Valmir Campelo, DOU,<strong>de</strong> 08/7/08).<br />
O consulente cita o parágrafo único <strong>do</strong> art. 60 da Lei Nacional <strong>de</strong> Licitações<br />
e Contratos, como referência para <strong>de</strong>limitar o valor passível <strong>de</strong> <strong>utilização</strong> em<br />
regime <strong>de</strong> adiantamento:<br />
‘Parágrafo único. É nulo e <strong>de</strong> nenhum efeito o contrato verbal com a<br />
Administração, salvo o <strong>de</strong> pequenas compras <strong>de</strong> pronto pagamento, assim<br />
entendidas aquelas <strong>de</strong> valor não superior a 5% (cinco por cento) <strong>do</strong> limite<br />
estabeleci<strong>do</strong> no art. 23, inciso II, alínea a <strong>de</strong>sta lei, feitas em regime <strong>de</strong><br />
adiantamento.’<br />
Contu<strong>do</strong>, diante da assimetria alhures <strong>de</strong>monstrada entre as esferas fe<strong>de</strong>ral<br />
e estadual sobre a matéria, penso que, com esse dispositivo, o legisla<strong>do</strong>r quis<br />
apenas fixar o valor máximo a que po<strong>de</strong>riam chegar as <strong>de</strong>spesas oriundas <strong>de</strong><br />
contratações informais (verbais), e não propriamente estipular um limite para<br />
gastos com adiantamentos.<br />
Enten<strong>do</strong>, assim, que o Município po<strong>de</strong> instituir limites próprios para a concessão<br />
<strong>de</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s, obviamente <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> parâmetros <strong>de</strong> razoabilida<strong>de</strong> e<br />
sem olvidar os limites impostos pelo art. 24, I e II, da Lei n. 8.666/93, a partir<br />
<strong>do</strong>s quais a licitação é obrigatória:<br />
‘O regime <strong>de</strong> adiantamento não elimina a exigência <strong>do</strong> procedimento licitatório,<br />
quan<strong>do</strong> este se impõe em razão <strong>do</strong>s valores <strong>de</strong> compra ou contratação <strong>de</strong> serviços’<br />
(<strong>TCE</strong>MG, Consulta n. 612.637, Rel. Cons. Fued Dib, Sessão <strong>de</strong> 25/08/99).
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‘Derivan<strong>do</strong> <strong>de</strong> uma interpretação lógica da Lei <strong>de</strong> Licitações, não há<br />
permissão legal para aquisição <strong>de</strong> bens e serviços por meio <strong>do</strong> regime<br />
<strong>de</strong> adiantamento cujos valores excedam os patamares <strong>de</strong> dispensa [...]<br />
conti<strong>do</strong>s na citada lei (R$8.000,00 para aquisições comuns e R$15.000,00<br />
para obras e serviços <strong>de</strong> engenharia); isso porque, pressupõe-se que, para<br />
aquisições <strong>de</strong> maior vulto, mister se faz o prévio planejamento, o que<br />
exclui, portanto, a incidência <strong>do</strong> instituto <strong>do</strong> art. 68 da Lei n. 4.320/64’<br />
(<strong>TCE</strong>-PR, Pleno, Acórdão n. 1.481/08, Rel. Cons. Hermas Brandão, sessão<br />
<strong>de</strong> 16/10/08).<br />
‘Determinar à Fundação Universida<strong>de</strong> <strong>de</strong> Brasília (UnB) que:<br />
[...] a<strong>do</strong>te procedimentos com o objetivo <strong>de</strong> controlar o montante <strong>do</strong>s gastos<br />
executa<strong>do</strong>s com <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s, <strong>de</strong> forma a evitar a ocorrência <strong>de</strong><br />
fracionamento <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesas, em atenção ao disposto na Lei n. 8.666/1993, art.<br />
24, II’ (TCU, Plenário, Acórdão n. 1.276/2008, Rel. Min. Valmir Campelo, DOU,<br />
<strong>de</strong> 08/07/08).<br />
‘A <strong>utilização</strong> <strong>de</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s para aquisição, por uma mesma unida<strong>de</strong><br />
gestora, <strong>de</strong> bens ou serviços <strong>de</strong> mesma natureza mediante diversas compras em<br />
um único exercício, cujo valor total supere os limites <strong>do</strong>s incisos I ou II <strong>do</strong> art.<br />
24 da Lei n. 8.666/1993, constitui fracionamento <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesa, situação vedada<br />
pelos referi<strong>do</strong>s dispositivos legais’ (TCU, Plenário, Acórdão n. 2.557/2009, Rel.<br />
Min. Valmir Campelo, DOU, <strong>de</strong> 06/11/09).<br />
Percebe-se que o último aresto transcrito esclarece boa parte das dúvidas<br />
<strong>do</strong> consulente, senão vejamos: os limites <strong>de</strong> dispensa <strong>de</strong> licitação — que,<br />
reflexamente, se impõem ao regime <strong>de</strong> adiantamento — levam em conta os<br />
seguintes parâmetros:<br />
a) Objetivo: consi<strong>de</strong>ram-se todas as contratações <strong>de</strong> mesma natureza, isto é,<br />
referentes ao mesmo objeto (obra, serviço ou compra) ou a objetos similares,<br />
que possam ser realizadas conjunta ou concomitantemente, no mesmo local<br />
(art. 23, § 5º, c/c art. 24, I e II, da Lei n. 8.666/93).<br />
b) Subjetivo: os limites se aplicam em sua integralida<strong>de</strong> para cada unida<strong>de</strong><br />
gestora, vale dizer, cada unida<strong>de</strong> administrativa <strong>do</strong>tada, por lei, <strong>de</strong> autonomia<br />
financeira e orçamentária:<br />
‘Ementa: Município. I. Descentralização orçamentário-financeira e <strong>do</strong>s<br />
procedimentos administrativos e contratação em várias unida<strong>de</strong>s orçamentárias<br />
e gestoras. Possibilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> regulamentação por via legal. II. Licitação.<br />
Modalida<strong>de</strong>s e dispensa. <strong>Limites</strong>. Observância <strong>do</strong> montante global das <strong>de</strong>spesas<br />
a serem executadas, da natureza <strong>do</strong> objeto licita<strong>do</strong> e <strong>do</strong> montante <strong>do</strong> crédito<br />
orçamentário <strong>de</strong> on<strong>de</strong> se originará o recurso’ (<strong>TCE</strong>MG, Consulta n. 701.201, Rel.<br />
Cons. Wan<strong>de</strong>rley Ávila, sessão <strong>de</strong> 09/11/05).<br />
‘Administração Pública. Unida<strong>de</strong>s administrativas <strong>de</strong>sconcentradas, localizadas<br />
em Municípios distintos. Licitação. Modalida<strong>de</strong>. Escolha a<strong>de</strong>quada. Possibilida<strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> se consi<strong>de</strong>rar a forma autônoma para a realização da <strong>de</strong>spesa’ (<strong>TCE</strong>MG,<br />
Consulta n. 741.568, Rel. Cons. Gilberto Diniz, Sessão <strong>de</strong> 16/06/08).<br />
c) Temporal: computam-se todas as aquisições realizadas num mesmo exercício<br />
financeiro:<br />
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‘Licitação. I. Definição da modalida<strong>de</strong> ou caracterização <strong>de</strong> dispensa.<br />
Observância <strong>do</strong> valor total <strong>do</strong>s dispêndios previstos ao longo <strong>do</strong> respectivo<br />
exercício financeiro’ (<strong>TCE</strong>MG, trecho da ementa da Consulta n. 610.717, Rel.<br />
Cons. Elmo Braz, Sessão <strong>de</strong> 13/12/00).<br />
Porém, o aspecto mais importante a ser ressalta<strong>do</strong> em se<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>suprimento</strong><br />
<strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s é o caráter <strong>de</strong> excepcionalida<strong>de</strong> que <strong>de</strong>ve orientar sua <strong>utilização</strong>,<br />
o que implica dizer que as <strong>de</strong>spesas rotineiras e previsíveis não po<strong>de</strong>rão ser<br />
processadas sob esse regime:<br />
‘O <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s aplica-se apenas às <strong>de</strong>spesas realizadas em<br />
caráter excepcional, e, por isso, aquelas que se apresentem passíveis <strong>de</strong><br />
planejamento <strong>de</strong>vem ser submetidas ao procedimento licitatório ou <strong>de</strong><br />
dispensa <strong>de</strong> licitação, <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n<strong>do</strong> da estimativa <strong>de</strong> valor <strong>do</strong>s bens ou<br />
serviços a serem adquiri<strong>do</strong>s’ (TCU, Plenário, Acórdão n. 1.276/2008, Rel.<br />
Min. Valmir Campelo, DOU, <strong>de</strong> 08/07/08).<br />
‘Com relação aos serviços contrata<strong>do</strong>s verbalmente por intermédio <strong>de</strong> servi<strong>do</strong>r<br />
muni<strong>do</strong> <strong>de</strong> adiantamento — envolven<strong>do</strong> recuperação <strong>de</strong> portas, portões, forros,<br />
pisos e divisórias — não é possível caracterizá-los como serviços especiais, cuja<br />
<strong>de</strong>spesa resultante <strong>de</strong> sua contratação não pu<strong>de</strong>sse subordinar-se ao processo<br />
normal <strong>de</strong> aplicação, verifican<strong>do</strong>-se, pelo contrário, o perfeito cabimento<br />
<strong>do</strong> processo <strong>de</strong> dispensa <strong>de</strong> licitação, sucedi<strong>do</strong> pela emissão <strong>de</strong> instrumento<br />
simplifica<strong>do</strong> hábil para suportar a contratação — consoante ao que prescreve o<br />
art. 62 da Lei <strong>de</strong> Licitações e Contratos’ (TCU, Plenário, Acórdão n. 69/2001,<br />
Rel. Min. Bento Bugarin, DOU, <strong>de</strong> 27/04/01).<br />
‘Pelos itens adquiri<strong>do</strong>s (peças <strong>de</strong> reposição para veículos, materiais <strong>de</strong> escritório,<br />
<strong>de</strong> construção, <strong>de</strong> copa/cozinha e <strong>de</strong> informática), bem como pelos serviços<br />
pagos (revelação <strong>de</strong> fotos, balanceamento <strong>de</strong> carros, conserto <strong>de</strong> celulares),<br />
também não se i<strong>de</strong>ntifica, claramente, o caráter <strong>de</strong> excepcionalida<strong>de</strong> exigi<strong>do</strong><br />
pela Lei n. 4.320/64, arts. 65 e 68’ (TCDF, trecho <strong>de</strong> informação técnica que<br />
instruiu o Processo n. 760/98, Rel. Cons. Ronal<strong>do</strong> Couto, Sessão <strong>de</strong> 25/02/99).<br />
Por fim, é <strong>de</strong> se recomendar ao consulente a observância <strong>de</strong> outras orientações<br />
veiculadas pelo Tribunal <strong>de</strong> Contas da União, acerca <strong>do</strong> regime <strong>de</strong> adiantamento:<br />
‘▪ o <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s não po<strong>de</strong> ter aplicação diversa daquela especificada<br />
no ato <strong>de</strong> concessão e na nota <strong>de</strong> empenho.<br />
[...]<br />
▪ <strong>de</strong>ve ser evitada a concessão <strong>de</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s com prazo <strong>de</strong> aplicação<br />
após o exercício financeiro correspon<strong>de</strong>nte.<br />
[...]<br />
Os comprovantes da <strong>de</strong>spesa realizada não po<strong>de</strong>rão conter rasuras,<br />
acréscimos, emendas ou entrelinhas e serão emiti<strong>do</strong>s por quem prestou o<br />
serviço ou forneceu o material, em nome <strong>do</strong> órgão realiza<strong>do</strong>r da <strong>de</strong>spesa, em<br />
que constem, necessariamente:<br />
▪ discriminação clara <strong>do</strong> serviço presta<strong>do</strong> ou material forneci<strong>do</strong>, não se<br />
admitin<strong>do</strong> a generalização ou abreviaturas que impossibilitem o conhecimento<br />
das <strong>de</strong>spesas efetivamente realizadas;
REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS<br />
abril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX<br />
▪ atestação <strong>de</strong> que os serviços foram presta<strong>do</strong>s ou <strong>de</strong> que o material foi recebi<strong>do</strong>,<br />
efetuada por servi<strong>do</strong>r que não o supri<strong>do</strong> ou o or<strong>de</strong>na<strong>do</strong>r <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesa; e,<br />
▪ data da emissão.<br />
Os comprovantes das <strong>de</strong>spesas realizadas só po<strong>de</strong>m ser aceitos se emiti<strong>do</strong>s em<br />
data igual ou posterior à <strong>de</strong> entrega <strong>do</strong> numerário, e se estiverem <strong>de</strong>ntro <strong>do</strong><br />
prazo <strong>de</strong> aplicação <strong>de</strong>fini<strong>do</strong> na nota <strong>de</strong> empenho, a saber:<br />
▪ <strong>do</strong>cumento fiscal <strong>de</strong> prestação <strong>de</strong> serviços, no caso <strong>de</strong> pessoa jurídica;<br />
▪ <strong>do</strong>cumento fiscal <strong>de</strong> venda ao consumi<strong>do</strong>r, no caso <strong>de</strong> compra <strong>de</strong> material<br />
<strong>de</strong> consumo;<br />
▪ recibo avulso <strong>de</strong> pessoa física, conten<strong>do</strong> o nome <strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong> serviço,<br />
número <strong>do</strong> CPF e o da i<strong>de</strong>ntida<strong>de</strong>, data <strong>de</strong> nascimento, inscrição no INSS,<br />
en<strong>de</strong>reço e assinatura, inclusive para <strong>de</strong>spesas com táxi [...];<br />
▪ <strong>de</strong>spesas relacionadas com o pagamento <strong>de</strong> passagens urbanas;<br />
[...]<br />
Os <strong>suprimento</strong>s <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s concedi<strong>do</strong>s serão consi<strong>de</strong>ra<strong>do</strong>s <strong>de</strong>spesas efetivas,<br />
registran<strong>do</strong>-se a responsabilida<strong>de</strong> ao servi<strong>do</strong>r supri<strong>do</strong>, cuja baixa será procedida<br />
após a aprovação das contas prestadas.<br />
É vedada a concessão <strong>de</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s a colabora<strong>do</strong>res sem vínculo<br />
empregatício com o órgão realiza<strong>do</strong>r da <strong>de</strong>spesa’ (TCU. Licitações e contratos:<br />
orientações básicas. Disponível em: . Acesso em: 17 maio 2010).<br />
‘A realização <strong>de</strong> dispêndios mediante <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s com direcionamento<br />
a <strong>de</strong>termina<strong>do</strong>s fornece<strong>do</strong>res constitui afronta ao princípio da impessoalida<strong>de</strong>,<br />
consagra<strong>do</strong> no art. 37 da Constituição Fe<strong>de</strong>ral’ (TCU, Plenário, Acórdão n.<br />
1.276/2008, Rel. Min. Valmir Campelo, DOU, <strong>de</strong> 08/07/08).<br />
Conclusão: diante <strong>do</strong> exposto, proponho resposta ao consulente nos<br />
seguintes termos:<br />
1) os limites <strong>de</strong> <strong>utilização</strong> <strong>do</strong> regime <strong>de</strong> adiantamento, bem como os prazos<br />
<strong>de</strong> aplicação <strong>do</strong>s recursos e a sistemática <strong>de</strong> prestação <strong>de</strong> contas <strong>de</strong>verão<br />
ser fixa<strong>do</strong>s por meio <strong>de</strong> lei ou outra espécie normativa municipal, <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> parâmetros <strong>de</strong> razoabilida<strong>de</strong> e observa<strong>do</strong>s, em to<strong>do</strong>s os casos, os valores<br />
máximos estabeleci<strong>do</strong>s para a dispensa <strong>de</strong> licitação;<br />
2) nada obsta a estipulação <strong>de</strong> limites globais <strong>de</strong> <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s<br />
para cada exercício financeiro, em função <strong>do</strong>s objetos (obras, serviços ou<br />
compras) <strong>de</strong> idêntica ou similar natureza contrata<strong>do</strong>s por uma mesma unida<strong>de</strong><br />
gestora, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> que inferiores àqueles previstos no art. 24, I e II, <strong>do</strong> Estatuto<br />
das Licitações e Contratos. Em qualquer caso, <strong>de</strong>vem ser instituí<strong>do</strong>s valores<br />
máximos para cada adiantamento, <strong>de</strong> mo<strong>do</strong> a viabilizar o efetivo controle<br />
<strong>do</strong>s gastos com <strong>suprimento</strong> <strong>de</strong> fun<strong>do</strong>s, a exemplo das legislações estadual e<br />
fe<strong>de</strong>ral acerca da matéria;<br />
3) os sobreditos limites <strong>de</strong> dispensa <strong>de</strong> licitação po<strong>de</strong>m ser apura<strong>do</strong>s em relação<br />
a cada unida<strong>de</strong> administrativa <strong>do</strong>tada, por lei, <strong>de</strong> autonomia orçamentária e<br />
financeira, não haven<strong>do</strong> que se cogitar, nesse caso, da soma <strong>do</strong>s valores das<br />
contratações <strong>de</strong> cada unida<strong>de</strong>;<br />
Pareceres e <strong>de</strong>cisões<br />
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REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS<br />
abril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX<br />
4) As regras básicas <strong>do</strong> regime <strong>de</strong> adiantamento po<strong>de</strong>m ser assim resumidas:<br />
a) <strong>utilização</strong> restrita a situações extraordinárias, previstas em lei ou outro<br />
ato normativo, envolven<strong>do</strong> <strong>de</strong>spesas que não possam aguardar o processo<br />
normal <strong>de</strong> aplicação;<br />
b) prévia autorização na lei orçamentária (empenho prévio na <strong>do</strong>tação própria);<br />
c) observância <strong>do</strong>s limites <strong>de</strong> dispensa <strong>de</strong> licitação;<br />
d) aplicação exclusiva na finalida<strong>de</strong> especificada no ato <strong>de</strong> concessão, e <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>do</strong> prazo fixa<strong>do</strong> na nota <strong>de</strong> empenho;<br />
e) o servi<strong>do</strong>r que receber o adiantamento estará obriga<strong>do</strong> a prestar contas <strong>de</strong><br />
sua aplicação, no prazo <strong>de</strong>fini<strong>do</strong> pelo or<strong>de</strong>na<strong>do</strong>r da <strong>de</strong>spesa.<br />
A consulta em epígrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sessão <strong>do</strong> dia 01/12/10,<br />
presidida pelo Conselheiro Wan<strong>de</strong>rley Ávila; presentes o Conselheiro Eduar<strong>do</strong> Carone Costa,<br />
Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Conselheira Adriene Andra<strong>de</strong>, Conselheiro Sebastião<br />
Helvecio e Conselheiro em Exercício Gilberto Diniz, que aprovaram, por unanimida<strong>de</strong>, o<br />
parecer exara<strong>do</strong> pelo relator, Conselheiro Elmo Braz.