11 O sector público em Portugal - Instituto Superior de Economia e ...

O Sector Público em Portugal: Âmbito, Estrutura e Contas 

11 O sector público em Portugal: âmbito, estrutura e contas 

11.1 O âmbito e estrutura do sector público 

11.1.1 O âmbito do sector público 

É comum falar-se de Estado, sector público, ou administração pública, como se 

fossem realidades idênticas. Na realidade só de forma pouco rigorosa essa 

equivalência pode ser assumida. Do mesmo modo os conceitos de saldo global, défice 

público, necessidades de financiamento, que já foram referidos em capítulos 

anteriores, necessitam ser clarificados. 

Pode-se entender por sector público todas as entidades controladas pelo poder 

político. Neste caso tem-se uma definição abrangente que inclui não só a totalidade 

das administrações públicas, como a totalidade do sector empresarial de capitais total 

ou maioritariamente públicos. Assim, para além dos subsectores das administrações 

públicas (central, regional, local e segurança social) inclui-se, entre outras, o sector 

público empresarial, que integra as empresas públicas, as empresas municipais, as 

sociedades anónimas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos. 

No essencial aquilo que distingue as entidades do sector público administrativo 

das do sector empresarial é a lógica de funcionamento. Enquanto as segundas têm 

essencialmente uma lógica de mercado, as primeiras já não. 

As dificuldades inerentes à caracterização das entidades públicas administrativas 

prendem-se com o facto de existirem duas abordagens algo diferentes em relação ao 

seu âmbito e à forma de apuramento das contas. O conceito de Administrações 

Públicas baseia-se numa óptica económica para caracterização das instituições que 

lhe pertencem, concretiza-se no Sistema Europeu de Contas (SEC95) que fundamenta 

uma contabilização em termos de contabilidade nacional. 1 O conceito de Sector 

Público Administrativo, assenta numa classificação jurídico-institucional dos entes 

públicos, cujas contas são as contas do SPA na óptica da contabilidade pública. 

Este capítulo vai essencialmente analisar as Administrações Públicas (AP), ou 

Sector Público Administrativo (SPA) e as relações entre os seus vários subsectores. 

1 O SEC95 foi introduzido pelo Regulamento (CE) nº 2223/96 e concretizado, no que respeita às 

despesas e às receitas das administrações públicas pelo Regulamento (CE) 1500 (2000). Com o objectivo 

de clarificar as operações sobre o défice e a dívida pública o EUROSTAT produziu um manual 

(EUROSTAT 2002). Algumas das “News release” do EUROSTAT serão integradas na nova versão do 

manual. 

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Economia e Finanças Públicas 

Contudo, no final da secção 11.3 ir-se-á dar alguma relevância aos fluxos financeiros 

entre o SPA e outros sectores institucionais em particular o sector público 

empresarial. 

Quanto ao âmbito e natureza dos agentes integrantes, a óptica da contabilidade 

nacional tem algumas diferenças significativas em relação à óptica da contabilidade 

pública, nomeadamente porque a primeira considera exclusivamente as unidades 

institucionais produtoras de serviços não mercantis e redistributivas e a segunda 

considera, como integrando as administrações públicas, alguns serviços autónomos 

produtores de serviços mercantis (por exemplo, serviços municipalizados). A 

contabilidade nacional adopta uma “óptica de compromissos” enquanto que a 

contabilidade pública uma “óptica de caixa”. Por exemplo os juros vencidos no ano t, 

mas não pagos, são contabilizados nesse ano, nas contas nacionais e no ano em que 

realmente forem pagos (eventualmente t+1 ou t+2), em contabilidade pública. Na 

“óptica de caixa”, afecta-se a receita ou a despesa ao momento em que há entradas ou 

saídas de “caixa”, respectivamente, enquanto que na “óptica de compromissos” no 

momento em que o compromisso é assumido. 2 

A abordagem em termos de contabilidade nacional tem várias vantagens. Em 

primeiro lugar é a utilizada na União Europeia, com o que isso implica de 

possibilidade de comparações internacionais mais rigorosas, assim como o facto da 

análise das contas das administrações públicas (saldo global e dívida pública) e o 

reporte pelo governo português às instituições europeias, que acompanham a 

execução orçamental, ser feito com base no SEC95. 3 Em segundo lugar, a 

abordagem económica permite um maior rigor analítico numa época de acelerada 

reforma institucional em que certos serviços integrados da administração central 

ganham autonomia ou mesmo deixam de pertencer à administração pública. 

Por seu lado os dados em contabilidade pública, têm também a sua importância. 

Antes do mais são aqueles em que, numa perspectiva histórica, se tem feito a 

contabilização de receitas e despesas públicas. As contas das administrações públicas 

são apresentadas em contabilidade pública e é a partir desses valores que se obtêm os 

valores em contabilidade nacional. Quando se pretende realizar uma análise mais 

detalhada, por exemplo, das relações inter-governamentais ou das finanças regionais 

ou locais os dados disponíveis estão usualmente em contabilidade pública. 

2 Para mais desenvolvimentos ver Sousa e Costa (1999) e EUROSTAT (2000). 

3 O governo português, à semelhança dos demais governos da União Europeia, tem a obrigação de enviar 

em Fevereiro e Setembro de cada ano o “Reporte dos défices e dívida das Administrações Públicas e 

dados associados” com a capacidade/necessidade líquida de financiamento (ver secção 11.4) por 

subsectores, dívida bruta das Administrações Públicas e sua composição, FBCF, juros e PIBpm (ver 

adiante o Capítulo 15).


Doravante, contudo, ir-se-á apenas clarificar o âmbito e natureza das 

administrações públicas (contabilidade nacional) e em particular a distinção com o 

Sector Público Empresarial (SPE). 

Que instituições deverão, pois pertencer ao SPE numa lógica económica? Uma 

condição necessária, mas não suficiente, é o de que a sua lógica de funcionamento 

seja mercantil, ou seja, uma instituição que vende bens ou presta serviços num 

mercado a preços economicamente significativos. Vender no mercado significa que o 

produtor recebe um preço que geralmente cobre os custos de produção. Esse preço, 

para além de financiar o produtor é uma forma de restringir o consumo dos bens na 

base da disposição a pagar dos consumidores. Tratar-se de uma instituição do SPE, 

exige adicionalmente que assuma a forma jurídica empresarial e cujos capitais sejam 

na sua totalidade públicos. 

Pelo contrário uma instituição incluída nas administrações públicas tem que ser 

uma instituição não mercantil, ou seja, aquela cuja principal fonte de financiamento 

não é a receita associada a um preço, tarifa ou taxa como contrapartida directa pelos 

bens ou serviços que fornece. 4 Uma possibilidade é não existirem preços, sendo a 

instituição totalmente financiada por prestações obrigatórias: impostos, contribuições 

sociais (caso do Estado e outras entidades públicas). Outra realidade é existirem 

preços, mas eles não serem economicamente significativos, no sentido que se referiu 

acima. É o caso das taxas moderadoras nas urgências hospitalares que obviamente 

não são a principal fonte de financiamento destes serviços. A estrutura dos sectores 

institucionais é descrita no Quadro 11.1. 

É neste contexto que se pode definir o sector das administrações públicas como 

incluindo, quer as unidades institucionais que são produtoras não mercantis de bens 

de consumo individual ou colectivo, quer as que operam redistribuição do rendimento 

e riqueza, sendo financiadas principalmente por pagamentos obrigatórios. 5 

Alguns elementos chave caracterizadores destas instituições: 

− Produtores não-mercantis; 

− Consumo individual ou colectivo; 

− Pagamentos obrigatórios; 

− Instituições redistributivas. 

4 Dentro das instituições não mercantis convém fazer a distinção entre as que estão nas administrações 

públicas por se financiarem essencialmente através de contribuições obrigatórias e as que estão no 

“terceiro sector” por se financiarem sobretudo por contribuições voluntárias (quotas ou donativos). 

5 Esta definição segue de perto a apresentada no SEC95 e é clarificada em detalhe no EUROSTAT 2002. 

Para mais esclarecimentos dever-se-á consultar esta publicação. 

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Quadro 11.1 – Nomenclatura dos sectores institucionais 

S.1 Total da economia 

S.11 Sociedades não financeiras 

S.11001 Sociedades não financeiras públicas 

S.110011 

Empresas não financeiras públicas e participadas maioritariamente pelo sector 

público 

S.110012 Quase-sociedades não financeiras públicas 

S.11002/3 Sociedades não financeiras privadas 

S.12 Sociedades financeiras 

S.121 Banco central 

S.122 Outras instituições financeiras monetárias 

S.123 

Outros intermediários financeiros, excepto sociedades de seguros e fundos de 

pensões 

S.124 Auxiliares financeiros 

S.125 Sociedades de seguros e fundos de pensões 

S.13 Administrações públicas 

S.1311 Administração central 

S.13111 Estado 

S.13112 Serviços e fundos autónomos da administração central 

S.13113 Instituições sem fim lucrativo da administração central 

S.1312 Administração estadual 

S.1313 Administração regional e local 

S.13131 Administração regional 

S.131311 Órgãos dos Governos Regionais 

S.131312 Serviços e fundos autónomos da administração regional 

S.131313 Instituições sem fim lucrativo da administração regional 

S.13132 Administração local 

S.131321 Distritos 

S.131322 Municípios 

S.131323 Freguesias 

S.131324 Serviços autónomos da administração local 

S.131325 Instituições sem fim lucrativo da administração local 

S.1314 Fundos de segurança social 

S.14 Famílias 

S.15 Instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias (ISFLSF) 

S.2 Resto do mundo 

S.21 União Europeia 

S.211 Países membros da UE 

S.2111 Países membros da União Monetária 

S.2112 Países não membros da União Monetária 

S.212 Instituições da UE 

S.22 Países terceiros e organizações internacionais 

Fonte: Instituto Nacional de Estatística


O consumo individual ou colectivo indica que os bens ou serviços fornecidos 

pelas entidades do sector público poderão ser bens privados, bens mistos ou bens 

públicos. Os pagamentos serem essencialmente obrigatórios, coloca o problema de 

saber qual a fracção máxima de receitas próprias resultante das vendas em relação aos 

custos de produção. O que estabelece o SEC95 é que esta fracção deverá ser inferior a 

50% para que uma entidade possa ser classificada nas administrações públicas. 6 

Por exemplo, no caso de instituições sem fins lucrativos, trata-se de instituições 

não mercantis, o que não significa necessariamente que pertençam às administrações 

públicas. Estarem ou não incluídas no sector das administrações públicas dependerá 

essencialmente do tipo de financiamento. Se ele provier essencialmente de subsídios 

de outra entidade pública financiada por prestações obrigatórias e se for controlado 

por entidades das administrações públicas então estará no universo das APU (em 

S131313 do Quadro 11.1). Caso contrário estará fora das APU (em S15). 

11.1.2 Estrutura do sector público, descentralização política e administrativa 

A estrutura genérica das administrações públicas, para efeitos estatísticos, nos 

países que adoptam o SEC95 é dada por: 

− Administração central (S 1311). 

− Administração estadual (S 1312) 

− Administração local (S 1313) 

− Fundos de Segurança Social (S 1314) 

Sendo esta uma classificação genérica, aplica-se a estados unitários e federados. 

No caso das federações, como a Alemanha e a Áustria, existem três níveis de governo 

constitucionalmente definidos: central/federal, estadual e local. No caso de Estados 

unitários, como Portugal ou o Reino Unido, apenas se considera a distinção entre a 

administração central e administração local sendo que no caso português 

6 Para se perceber a aplicação deste princípio e a distinção entre a abordagem económica da abordagem 

económico-jurídica considere-se o caso das universidades. Uma Universidade pública é aquela que tem o 

estatuto legal de Universidade pública, isto é, foi criada por uma Lei da Assembleia da República (ou 

Assembleia Nacional se antes de 1974), enquanto que uma Universidade privada pode assumir várias 

formas institucionais, mas está de qualquer modo submetida a um regime de direito privado e foi criada 

pela iniciativa de particulares. Contudo, do ponto de vista das contas nacionais uma universidade pública 

só estará nas administrações públicas se, e enquanto, o valor das propinas e outras receitas próprias da 

instituição forem inferiores a 50% dos custos de produção. Se durante três anos consecutivos exceder os 

50% deverá deixar de estar na administração pública. O reverso pode também suceder em relação a 

Universidades legalmente privadas. 

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“administração local” inclui autarquias locais e também a administração regional (nas 

Regiões autónomas da Madeira e dos Açores). 

O Quadro 11.2 clarifica a estrutura das administrações públicas composta por 

quatro subsectores: a administração central que engloba os subsectores Estado e 

Fundos e Serviços Autónomos, a Administração Regional e Local que integra os 

órgãos do governos regionais, os municípios e as freguesias, assim como os 

respectivos fundos e serviços autónomos e finalmente a Segurança Social. 7 Ao 

contrário do uso corrente do termo, o Estado é apenas um subsector da administração 

central. A sua função não deixa de ser primordial, não só pela sua importância 

relativa no conjunto das administrações públicas como pelo facto de através dele se 

canalizarem muitos recursos para os outros subsectores. 

É possível compreender toda a estrutura do SPA a partir do conceito de 

descentralização, iniciando a análise a partir do subsector Estado. Entende-se por 

descentralização a transferência de poderes ou competências do Estado para pessoas 

colectivas de direito público diferentes, ou seja, entre distintas entidades públicas 

cada uma com a sua personalidade jurídica. Assim uma análise do Quadro 11.2, numa 

perspectiva político-económica, indica que pode tratar-se de descentralização 

política, quando na presença de descentralização para entidades legitimadas 

democraticamente com competências num território infra-nacional e autónomas do 

ponto de vista administrativo, financeiro e político (movimento vertical) ou 

descentralização administrativa quando se trata de descentralização para entes 

públicos dotados apenas de autonomia administrativa e financeira (movimento 

horizontal). 8 

A estrutura do sector público está estreitamente relacionada, do ponto de vista 

vertical, com a estrutura do poder político em Portugal apenas com dois níveis de 

decisão política democrática no continente, embora com três níveis de governo numa 

7 

Fazem também parte, embora com pequena importância quantitativa, as Instituições sem fins lucrativos 

da administração central e regional. 

8 

A abordagem político-económica desenvolvida neste capítulo é diferente da jurídico-institucional, 

sobretudo porque na primeira considera-se as autarquias locais como forma de descentralização política, 

e na segunda descentralização administrativa. A abordagem jurídica fundamenta-se antes do mais na 

Constituição da República Portuguesa que não deixa de ser um pouco ambígua a este respeito. Por um 

lado estabelece, na organização do poder político, uma separação entre: Título VII – Regiões 

Autónomas; Título VIII – Poder Local e Título IX – Administração Pública, o que sugere a 

independência do poder local relativamente à administração pública. Por outro o artº 237, versa sobre 

“descentralização administrativa” e refere que “1. As atribuições e a organização das autarquias locais, 

serão reguladas por lei de acordo com o princípio da descentralização administrativa.” Esta é a 

perspectiva do direito administrativo tributário dos trabalhos de Marcelo Caetano e Diogo Freitas do 

Amaral. Contudo, como se verá de seguida, do ponto de vista económico e político trata-se 

efectivamente de descentralização política.


parcela do território nacional: governo da República, governos regionais (das regiões 

autónomas dos Açores e da Madeira) e finalmente governos locais. 

Quadro 11.2– A Estrutura das Administrações Públicas em Portugal 

Tipo de 

Administração 

S1311 Administração Central 

S1313 Administração 

Regional e Local 

S1314 Segurança Social 

Serviços Integrados Serviços Autónomos 

Estado Serviços e Fundos 

Autónomos da AC 

Administração Regional 

Órgãos 

dos 

Governos 

Regionais 

Administração Local 

Distritos, Municípios, 

Freguesias 

Serviços e Fundos 

Autónomos. da Admin. 

Regional 

Serviços Autónomos da 

Admin. Local 

Estes três níveis de governo são legitimados politicamente através de eleições 

democráticas para os órgãos representativos, pelo que gozam de elevado grau de 

autonomia e independência (política, financeira, patrimonial e administrativa). Têm 

orçamentos próprios, propostos pelos respectivos executivos e aprovados nas 

respectivas assembleias representativas (Assembleia da República, Assembleias 

Regionais e Municipais) e elaboram as contas de cada exercício. 

Os seus recursos provêm sobretudo de receitas fiscais que obtêm quer de forma 

directa quer de forma indirecta (através de subvenções de outros níveis de governo). 

A administração central recebe fundos comunitários bem como grande parte das 

receitas fiscais, enquanto que a administração regional e local recebe subvenções 

comunitárias e do Orçamento do Estado, a par de receitas próprias. 

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11.2 Os subsectores das administrações públicas 

11.2.1 O “Estado” (sentido lato) e a administração central 

Como referido atrás, o conceito de Estado é relativamente ambíguo, pois significa 

várias coisas distintas. Quando o termo “Estado” é utilizado em documentos como o 

Orçamento do Estado ou a Conta Geral do Estado, significa na realidade toda a 

administração central (S1311) e a segurança social (S1314). As razões pelas quais os 

orçamentos e contas destes e apenas estes subsectores estão integrados num único 

documento prendem-se com as considerações de natureza política acima referidas. 

São entidades cujas funções se repercutem em todos os cidadãos do território nacional 

onde quer que residam. Isto tanto é válido para funções de soberania, como para 

esquemas de protecção social. 

Por este motivo o Orçamento do “Estado”, aprovado em Assembleia da 

República (AR), engloba os subsectores da administração central (Estado e Fundos e 

Serviços Autónomos da A.C.) e a segurança social (S.S.), o que significa que é a AR 

o órgão competente para aprovar os recursos e as aplicações de todos estes 

subsectores do SPA. 

Também por esta razão, quando se quer medir o grau de centralização da despesa 

pública em vários países, se utiliza como indicador o rácio da despesa pública 

consolidada da A.C. (com ou sem S.S.) na despesa pública total. No fundo o que se 

quer medir é o grau de centralização da despesa que está associada com decisões 

políticas do poder executivo central, quer seja o executivo de uma república num 

Estado unitário (como em Portugal) ou do governo federal de uma república num 

Estado federado (casos da Alemanha e da Áustria). 

Assim a estrutura do “Estado” (sentido lato) engloba essencialmente três 

subsectores sob a direcção política, directa ou indirecta (tutela), do governo: o Estado 

(sentido estrito), os Fundos e Serviços Autónomos da Administração Central e a 

Segurança Social. 9 Já a administração central inclui apenas os dois primeiros 

subsectores. 

9 Há ainda um conceito mais lato de Estado, que é o incorporado na constituição e que se identifica com 

todas as administrações públicas. Na realidade o artº 6º nº1 da CRP estabelece que “O Estado é unitário e 

respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da 

subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração 

pública”. Na óptica do direito administrativo há um Estado; há apenas três governos (da república e das 

regiões autónomas) e há múltiplas autarquias locais que são definidas como “pessoas colectivas 

territoriais dotadas de órgãos representativos...”(CRP artº 235 nº2).


11.2.2 O Estado (sentido restrito) e a desconcentração administrativa. 

O Estado, em sentido estrito, é um dos subsectores da administração central 

composto pelos serviços integrados de administração directa. Está desconcentrado 

administrativamente, isto é, compreende certas unidades institucionais que, não tendo 

em geral personalidade jurídica, têm contudo autonomia administrativa. 

O Estado integra os diversos Ministérios, e cada um deles encontra-se 

desconcentrado administrativamente quer do ponto de vista funcional, ou seja por 

funções, quer territorial. Deste modo, a título de exemplo de desconcentração 

administrativa funcional existem, no Ministério da Educação (ME) 10 , a Direcção- 

Geral dos Recursos Humanos da Educação ou a Direcção-geral de Inovação e 

Desenvolvimento Curricular. Territorialmente o ME encontra-se desconcentrado em 

Direcções Regionais da Educação do Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo 

e Algarve. 

Importa sublinhar que estas formas de desconcentração, definidas na Lei 

Orgânica de cada um dos Ministérios, estão apenas associadas a um limitado grau de 

autonomia administrativa e prendem-se com a necessidade de aumentar a eficácia de 

funcionamento dentro dos ministérios. Os dirigentes de organismos com autonomia 

administrativa têm capacidade de tomar decisões definitivas e executórias no que 

respeita à gestão corrente referente ao orçamento de que dispõem. Os organismos 

desconcentrados administrativamente têm à sua disposição créditos inscritos no 

Orçamento de Estado, que poderão libertar-se na base de duodécimos. 11 A autonomia 

prende-se com a autonomia de gestão corrente que inclui, entre outros, a não 

necessidade (que existia anteriormente) de autorização prévia da Direcção Geral do 

Orçamento (antiga Direcção Geral de Contabilidade Pública). 

11.2.3 Os Fundos e Serviços Autónomos: descentralização administrativa 

Os Fundos e Serviços Autónomos (FSA), fazendo parte integrante da administração 

central, apresentam já um grau de autonomia mais considerável, pois têm autonomia 

administrativa e financeira. Os Ministérios da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior 

(MCTES) e o da Saúde (MS) concentram a maioria dos serviços autónomos, o 

primeiro por integrar as Universidades e os Politécnicos, e o segundo um número 

10 Os nomes dos Ministérios, bem como dos respectivos organismos, foram actualizados de acordo com 

a estrutura do XVII governo constitucional em funções à data da conclusão desta 3ª edição. Como se 

sabe, mais frequentemente do que seria desejável, novos governos, quando entram em funções, alteram a 

sua estrutura orgânica e as designações de ministérios e respectivos serviços. No caso do Ministério da 

Educação a sua Lei Orgânica foi publicada no Decreto-Lei nº213/2006 de 27 de Outubro. 

11 Ver Lei 8/90, de 20 de Fevereiro, artº3º. 

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significativo de Hospitais. Seguem-se, em número de organismos, o Ministério do 

Trabalho e da Solidariedade, devido aos centros de formação profissional, e o 

Ministério do Ambiente, Organização do Território e Desenvolvimento Regional 

(MAOTDR) que integra as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional 

(CCDR) e as Administrações das Regiões Hidrográficas (ARH). 12 

Ter autonomia administrativa e financeira pressupõe, em geral, ter personalidade 

jurídica, o que significa que grande parte destes organismos pode ter, e tem, 

património próprio assim como a capacidade de o gerir, alienar ou adquirir. Outro 

aspecto relevante refere-se à existência de tesouraria própria e à capacidade de 

transição de saldos de um ano orçamental para outro, coisa que é possível e 

dominante neste tipo de organismos. Relevante é também a capacidade de, em alguns 

casos, recorrerem ao crédito, mesmo que não seja para resolver problemas imediatos 

de tesouraria. 

Este mais elevado grau de autonomia, prende-se com o facto de alguns FSA 

terem um grau considerável de receitas próprias advindas de taxas relativas à 

prestação de serviços (ex. propinas universitárias) ou gerirem projectos de 

investimento co-financiados pelo Orçamento das Comunidades Europeias (incluídos 

no plano de investimentos da administração central - PIDDAC). 13 É neste sentido 

12 Em 2009 o número de Fundos e Serviços Autónomos (FSA) eram respectivamente: MCTES (112), 

MS (42), MTS (30), e MAOTDR (16). O ranking em termos de organismos não é idêntico ao ranking 

da despesa pública desses organismos. Tem havido alterações substanciais no universo dos FSA. Por 

exemplo o Ministério da Saúde tinha em 2000, 5 centros hospitalares e 82 hospitais e em 2009, há 5 

centros e apenas 20 hospitais. Isto deve-se a dois tipos de processos, a transformação de Hospitais do 

Serviço Nacional de Saúde (SNS) em empresas (entidades públicas empresariais) e a integração de 

hospitais em centros hospitalares. Em sentido contrário o MAOTDR em 2008 tinha apenas 9 organismos 

e em 2009 tem 16 sendo o acréscimo de 7 explicado essencialmente pelas novas 5 ARH. As 5 CCDR em 

2008 tiveram um orçamento de 96,5 Milhões de Euros e as 5 CCDR+5ARH em 2009 um orçamento de 

120 Milhões. Um acréscimo de 24,3% na despesa pública. Será que se justifica este acréscimo com 

novas atribuições e competências? Ou será que a reestruturação da administração central deveria ser feita 

sem aumento, ou mesmo com diminuição da despesa pública? Se houve sobretudo transferência de 

algumas competências não se justificaria este aumento na despesa pública. Se houve transferência e 

novas atribuições talvez também não se justifique desde que o exercício das competências associadas 

implique pouca despesa adicional. Alguém faz esta análise? Aparentemente não. Deveria ser estudado, o 

impacto das várias reformas da estrutura e composição dos FSA na despesa pública. Tratar-se-ia de uma 

análise indispensável para qualquer programa de controlo da despesa pública. O exemplo dado para o 

MAOTDR poderia ser extendido para o MS ou outros ministérios. 

13 A Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei nº 8/90 de 20 de Fevereiro, artº 6º) estabelece mesmo 

que o regime excepcional de autonomia administrativa e financeira deve ser atribuído aos organismos em 

que tal se justifique para a sua adequada gestão e em que as receitas próprias cubram um mínimo de dois 

terços da despesa total (com exclusão da parte co-financiada pelos fundos comunitários). Adicionalmente 

esse regime de excepção seria também atribuído a entidades que gerem investimentos co-financiados 

pela União Europeia. Vários FSA não cumprem, contudo, nenhum destes requisitos (ver Vital Moreira 

(coord.) 2001).


que os FSA estão associados ao que se designa por descentralização administrativa, 

que vai muito para além de uma simples desconcentração de poderes e competências. 

O Quadro 11.3 ilustra as características essenciais do regime de autonomia 

administrativa e financeira quando comparadas com o “regime geral” dos organismos 

só com autonomia administrativa. 

Quadro 11.3– Autonomia administrativa e financeira 

Regime de Administração Financeira do “Estado” 

Regime Geral - Autonomia Administrativa Regime Excepcional – Autonomia 

Administrativa e Financeira 

Personalidade Não Personalidade Sim 

Jurídica 

Jurídica 

Tipo de Autonomia Administrativa Tipo de Autonomia Administrativa, 

Financeira e 

Patrimonial 

Património Próprio Não Património Próprio Sim 

Poder dos dirigentes Gestão corrente Poder dos dirigentes Gestão 

Recursos efectivos Créditos inscritos no 

Orçamento de Estado 

Não há consignação de 

receitas 

Recursos efectivos Transferências do 

O.E. e outros 

subsectores 

Receitas próprias 

(vendas, 

rendimentos, 

doações,...) 

Transferências da 

UE 

Crédito Não é permitido Crédito Permitido (com 

autorização do MF) 

Pagamento de 

despesas 

Libertação de créditos 

na base de duodécimos 

Pagamento de 

despesas 

Autorização dos 

dirigentes. 

Finalmente, à que não confundir o conceito de descentralização com o de 

desconcentração administrativa pois neste caso trata-se da orgânica interna de uma 

dada pessoa colectiva pública, 14 por exemplo de um Ministério. Em geral 

descentralização administrativa está associada a autonomia administrativa e 

financeira enquanto que a desconcentração administrativa apenas a autonomia 

administrativa. 15 

14 Ver, por exemplo, Tavares (2000). 

15 A distinção entre estas duas formas de autonomia tem vindo a ser desenvolvida, antes do mais na 

própria Constituição da República Portuguesa (art. 108 e 109), na Lei de Bases da Contabilidade Pública, 

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11.2.4 Segurança Social 


O subsector da Segurança Social (SS) engloba as unidades institucionais que têm 

como função primordial o fornecimento de prestações sociais (pensões de reforma e 

invalidez, subsídios de desemprego, rendimento mínimo, entre outras) e que têm 

como recursos essencialmente as contribuições sociais obrigatórias. Embora não se 

incluindo na administração central por razões que se prendem com uma maior 

transparência do sistema, o sistema da Segurança Social está estreitamente associado 

à administração central, em particular, ao Estado, pois concretiza, numa perspectiva 

nacional as políticas públicas redistributivas associadas com prestações sociais. 

Embora este subsector esteja também desconcentrado e descentralizado, esta forma de 

organização não tem a ver com políticas sociais diferenciadas regionalmente, mas 

sobretudo com uma melhoria da eficácia administrativa deste sector. 

11.2.5 A Administração Regional e Local 

Para além da administração central e segurança social há dois níveis de decisão 

política independente, territorialmente mais limitados, designados por Administração 

Regional e Administração Local (ARL). Como se referiu, estes subsectores das 

administrações públicas, estão associados, em graus bastante diferentes, a formas de 

descentralização política, que não podem ser confundidas com as anteriores formas 

de desconcentração e descentralização administrativa. A autonomia política significa 

que se trata efectivamente de dois níveis de governo, com os respectivos executivos e 

assembleias representativas. Assim os órgãos das administrações regionais incluem os 

governos regionais e as respectivas assembleias regionais, assim como os órgãos das 

administrações locais incluem ao nível concelhio os executivos (câmaras municipais) 

e as respectivas assembleias municipais, e ao nível das freguesias as Juntas de 

Freguesia. 

A autonomia política destes níveis de “administração” significa que estes 

subsectores detêm independência orçamental, ou seja, que estes orçamentos são 

elaborados, aprovados executados e fiscalizados (internamente) de forma autónoma 

por órgãos próprios. Associada à autonomia política e à independência orçamental 

estão poderes, que são bastante mais extensos no caso das administrações regionais 

(com estatutos político-administrativos próprios) do que no caso dos municípios. As 

regiões têm poderes tributários próprios, isto é, possibilidade de criar impostos, poder 

no Regime de Administração Financeira do Estado (DL 155/92) e recentemente na nova Lei de 

Enquadramento do Orçamento do Estado.


esse vedado às autarquias. 16 Regiões e municípios têm autonomia patrimonial e 

capacidade de recorrer ao crédito dentro dos limites impostos pelas respectivas leis 

(finanças regionais e finanças locais) e pela lei de enquadramento orçamental. 

O poder da administração central é meramente um poder de fiscalização de que as 

leis estão efectivamente a ser aplicadas (poder esse exercido através da Inspecção 

Geral de Finanças e Inspecção Geral da Administração do Território) e não um poder 

de determinar, por exemplo, a composição das receitas ou despesas locais. Da mesma 

forma a fiscalização externa, exercida pelo Tribunal de Contas, assenta na análise da 

conformidade legal dos actos administrativos dos dirigentes regionais e locais. 

A administração regional inclui também Fundos e Serviços Autónomos na mesma 

lógica de descentralização administrativa referida anteriormente, e a administração 

local detém apenas serviços autónomos. Os governos regionais têm extensas 

competências quer na área social: educação, saúde, habitação, quer na área 

económica. A administração local possui alguns serviços autónomos (caso dos 

serviços municipalizados). 

A estrutura das administrações públicas após a aprovação dos Estatutos Políticoadministrativos 

das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, não sofreu grandes 

alterações, quanto ao tipo de instituições políticas que a compõem. 17 

A descentralização, nas três décadas após 25 de Abril de 1974 tem evoluído num 

triplo sentido. Por um lado, tem-se verificado uma descentralização política para 

regiões e municípios, com uma progressiva transferência de competências e 

recursos. 18 Embora do ponto de vista da contabilidade nacional (SEC95) 

administração regional e local venham consolidadas num único subsector, trata-se 

efectivamente de realidades bastante distintas. 

Por outro lado, verifica-se uma descentralização administrativa com uma 

importância crescente do peso da despesa dos FSA na despesa consolidada da 

administração central e um concomitante decréscimo do peso relativo do Estado 

(sentido estrito). O maior grau de autonomia administrativa e financeira dos FSA, a 

sua maior flexibilidade de gestão, muitas vezes exigida para uma mais eficaz 

16 A existência de um poder não significa que ele seja exercido de facto. As assembleias legislativas 

regionais nunca criaram nenhum imposto, mas poderiam fazê-lo. 

17 Na realidade as instituições políticas do SPA são essencialmente as mesmas, tendo sido rejeitada em 

referendo de 1998 a criação de regiões “administrativas” no Continente, o que teria constituído uma 

alteração significativa na estrutura do SPA. Tal significaria a criação, no território continental, de regiões 

político-administrativas, com um certo grau de autonomia política, associado à legitimidade democrática 

que teriam os seus órgãos. 

18 Disso é reflexo a aprovação de sucessivas revisões constitucionais e alterações aos Estatutos Políticoadministrativos 

das Regiões Autónomas, bem como as alterações às Leis de Finanças Locais e 

Regionais, assim como Leis de transferências de competências. 

371

372 


execução dos recursos disponibilizados pela União Europeia, levou à criação de 

inúmeros institutos públicos. 19 Contudo, vale a pena salientar que: 

“no entanto torna a haver sérios riscos de preocupação, na medida em 

que a actual tendência, que caracteriza todos os Estados europeus , 

para uma certa forma de neocorporativismo, acompanhada de uma 

nítida diluição da fronteira entre os sectores público e privado, implica 

uma forte pressão de grupos de interesse politicamente eficazes para a 

criação de formas de autonomia que traduzem uma clara 

desorçamentação e fuga ao controlo estrito das finanças públicas, 

incluindo a novidade de muitos organismos se arrogarem uma natureza 

e um regime empresarial que obviamente não corresponde à sua 

realidade intrínseca.” 20 

Finalmente, houve um aumento do peso do sector da segurança social dado que a 

generalização dos benefícios associados ao Estado de bem-estar só se desenvolveu e 

generalizou progressivamente após a revolução de Abril de 1974. 

Em resumo, embora não tenha havido, do ponto de vista da arquitectura 

institucional, grandes alterações na estrutura das administrações públicas, têm-se 

verificado alterações significativas na dimensão relativa de cada subsector e nas suas 

respectivas competências e recursos. 

11.3 As contas e os saldos das administrações públicas 

11.3.1 Óptica da contabilidade nacional 

Quando se fala em défice público ou excedente orçamental está-se a referir o 

saldo global das administrações públicas, no que respeita às receitas e despesas 

efectivas, isto é, não financeiras. Deste modo ao referir, “saldo global”, importa 

clarificar o seguinte: 

19 

Note-se que o crescimento da importância dos FSA significa essencialmente uma reestruturação 

dentro da administração central, mas que não está associada a uma descentralização vertical de recursos 

ou competências, para outros níveis de administração. O XV governo constitucional iniciou uma análise 

aprofundada dos Institutos Públicos para ver se cumpriam as características que lhes justificariam (ou 

não) esse estatuto, e o XVII governo constitucional operou uma profunda reformulação das estruturas da 

administração central do Estado através do PRACE (Programa para a Reforma da Administração Central 

do Estado). 

20 

Palavras de Eduardo Sequeira ao analisar o regime financeiro e patrimonial dos institutos públicos (in 

Moreira 2001).


1. Há que distinguir contabilização na óptica da contabilidade nacional ou na óptica 

da contabilidade pública. 

2. Deve ter-se em consideração se são valores executados, valores estimados 

provisórios ou orçamentados. 

3. Devem ser consideradas receitas e despesas de todos os subsectores das 

administrações públicas. 

4. São consideradas apenas receitas e despesas efectivas (excluindo activos e 

passivos financeiros). 

No contexto da supervisão da política orçamental nacional, o saldo global é 

apurado em contabilidade nacional e geralmente tratam-se de valores provisórios, 

dado que os valores executados, só são conhecidos alguns anos depois do ano civil a 

que se reportam. 

Para se apurar o saldo global das administrações públicas seria necessário ter as 

contas dos municípios e freguesias (em contabilidade nacional), de cada uma das 

regiões autónomas, a conta do Estado (administração central e segurança social) e 

seguidamente fazer a consolidação orçamental. Dado o processo moroso envolvido, 

trabalha-se usualmente com valores provisórios ou mesmo orçamentados. É o que 

será feito neste capítulo. 21 

Os dados do Quadro 11.4 são os valores orçamentados para 2009 22 , para a conta 

das administrações públicas. Daqui se pode retirar, para cada um dos subsectores, as 

receitas correntes (linhas 1 a 5), as despesas correntes (7 a 12) e a poupança bruta 

(14=6-13) que não é mais do que o saldo corrente. Das receitas de capital (15) e das 

despesas de capital (17 e 18), facilmente se pode calcular o saldo de capital (15- 

(17+18)). 

21 Valores rigorosos da Conta das administrações públicas em contabilidade nacional, só estariam 

disponíveis, vários anos após o ano civil a que respeitam. Na realidade a Conta Geral do Estado (em 

contabilidade pública) com os valores executados, só fica disponível cerca de dois anos depois do 

exercício respectivo. Após a conta é necessário ter as restantes contas (municípios e regiões), apurar em 

contabilidade nacional e consolidar. Neste sentido o INE e a DGO/MF trabalham com estimativas dos 

valores executados. Note-se que, ao contrário das Conta Geral do Estado (leia-se da administração 

central e segurança social) que estão disponíveis ao público no sítio da Direcção-Geral do Orçamento, as 

Contas da Administrações Regionais da Madeira e Açores são de muito difícil acesso. 

22 Na realidade trata-se dos valores constantes da Proposta de Lei do Orçamento de Estado para 2009, 

mais concretamente do Relatório do Orçamento de Estado. O Orçamento de Estado aprovado (Lei 64- 

A/2008) mantém praticamente todos os valores apontando para um défice de 2,2% do PIB. Contudo, o 

Orçamento “rectificativo” (Proposta de Lei 13/2009) vem aumentar o défice previsto para 3,9% do PIB 

devido à diminuição das receitas correntes de 1897,7 milhões de euros, e ao aumento das despesas 

correntes (560,4M) e de capital (800M). Estes dados já não puderam ser considerados nesta edição . O 

leitor que queira dados mais actualizados poderá consultar o sítio da DGO: www.dgo.pt. 

373

374 


As receitas correntes e as receitas de capital constituem as receitas efectivas de 

cada subsector. Efectivas, por um lado porque não dão origem a compromissos 

futuros, ou seja, a uma situação passiva por parte das entidades públicas. Isto significa 

que nelas não estão incluídas as receitas que provêm do recurso a empréstimos 

contraídos pelas administrações públicas (passivos financeiros do lado da receita). 

Efectivas também porque não estão consideradas eventuais receitas de reembolsos de 

empréstimos concedidos por qualquer entidade pública (activos financeiros do lado 

da receita). 

Do mesmo modo as despesas correntes e de capital são as despesas efectivas, que 

não incluem as despesas com activos e passivos financeiros. Logo, nelas não estão 

incluídas as despesas com a concessão de empréstimos por entidades públicas ou a 

compra de títulos (activos financeiros do lado da despesa) e o reembolso de 

empréstimos contraídos pelas administrações públicas (passivos financeiros do lado 

da despesa). 

O saldo global ou efectivo das administrações públicas é pois a diferença entre as 

receitas e despesas efectivas, para o total dos subsectores. Caso seja positivo diz-se 

que há superavit, excedente ou capacidade de financiamento das administrações 

públicas. Caso seja negativo diz-se que há défice ou necessidade de financiamento. 

Como se vê pela linha 21 do quadro, o Orçamento do Estado para 2009 prevê um 

défice de 3850,5 milhões de euros, que é a soma do défice da administração central 

(5414,3) e dos excedentes da Segurança Social (1522,2) e da ARL (41,6). 

Note-se que há receitas e despesas efectivas que advêm da existência de activos e 

passivos financeiros, mas não de operações sobre estes activos. No lado das receitas, 

os dividendos de empresas públicas, são rendimentos de propriedade, estando pois 

considerados nas “outras receitas correntes” (linha 5). Por seu lado as despesas com 

juros da dívida pública são despesas correntes (linha 10). 

Caso se excluam os juros do cálculo da despesa efectiva obtém-se a despesa 

primária. Calculando o saldo anterior sem juros obtém-se o saldo primário. 

Dada a importância do saldo global e do saldo primário, convém resumir as 

relações: 

− Saldo global = Receitas efectivas – despesas efectivas (incluindo juros); 

− Saldo primário = Receitas efectivas – despesas primárias (efectivas excluindo 

juros).


Quadro 11.4 – Estimativa das Administrações Públicas: 2009 

(Óptica da Contabilidade Nacional) 

Adm. Adm Segurança Administ. 

(Milhões de Euros) Central Reg. e Local Social Públicas 

1. Impostos sobre a Produção e Importação 22.779,1 2.771,0 895,2 26.445,2 

2. Impostos correntes sobre Rendimento e 

Património 

15.556,7 1.324,2 0,0 16.880,8 

3. Contribuições para Fundos da Segurança Social 1.690,7 138,9 17.826,3 19.655,8 

Das quais: Contribuições Sociais Efectivas 206,7 11,3 17.817,1 18.035,1 

4. Vendas 2.782,0 1.887,3 24,2 4.693,4 

5. Outras Receitas Correntes 3.389,0 2.291,8 12.225,3 4.794,1 

Das quais: Transferências Administrações Públicas 958,7 1.992,8 9.884,2 12.835,6 

6. Total das Receitas Correntes 46.197,4 8.413,1 30.970,9 72.469,4 

7. Consumo Intermédio 4.777,0 2.701,4 228,3 7.706,7 

8. Despesas com pessoal 14.939,1 3.206,5 572,3 18.717,9 

9. Prestações Sociais 9.164,9 459,7 25.780,8 35.405,3 

Das quais: em espécie 7.140,9 319,1 711,1 8.171,1 

10. Juros 5.747,2 295,3 10,0 5.776,0 

11. Subsídios 1.268,8 206,8 732,8 2.208,3 

12. Outras Despesas Correntes 14.053,1 640,2 2.052,0 3.909,6 

Das quais: Transferências Administrações Públicas 11.830,5 21,1 984,0 12.835,6 

13. Total Despesa Corrente 49.950,0 7.509,8 29.376,2 73.724,0 

14. Poupança Bruta -3.752,6 903,3 1.594,8 -1.254,5 

15. Receitas de Capital 2.769,8 2.291,2 27,0 3.528,2 

Das quais: Administrações Públicas 13,7 1.535,4 10,7 1.559,8 

16. Total Receitas 48.967,3 10.704,3 30.998,0 75.997,7 

17. Formação Bruta Capital Fixo 1.606,8 2.710,0 33,7 4.350,5 

18. Outra Despesas Capital 2.824,7 442,9 65,8 1.773,7 

Das quais: Transferências Administrações Públicas 1.545,9 13,7 0,2 1.559,8 

19. Total Despesa Capital 4.431,6 3.152,9 99,5 6.124,2 

20. Total Despesa 54.381,6 10.662,7 29.475,7 79.848,2 

21. Capacid. (+)/Nec. (-) Financ. Líquido -5.414,3 41,6 1.522,2 -3.850,5 

Em percentagem do PIB -3,1% 0,0% 0,9% -2,2% 

Fonte: MFAP, Direcção Geral do Orçamento – Proposta de Lei - Relatório do Orçamento do Estado para 

2009 p.343 

375

376 


A relação entre ambos facilmente se obtém: 

− Saldo primário = Receitas efectivas – (despesas efectivas - juros); 

− Saldo primário = (Receitas efectivas – despesas efectivas)+juros; 

− Saldo primário = saldo global + juros. 23 

Os valores dos saldos, em contabilidade nacional, verificam aquilo que são os 

objectivos para cada subsector previsto na lei de enquadramento orçamental. A 

segurança social e os serviços e fundos autónomos devem ter saldos globais 

equilibrados ou excedentários, enquanto que o Estado deverá ter o saldo primário 

excedentário ou nulo. 

11.3.2 Óptica da contabilidade pública 

O Quadro 11.4 não discrimina o Estado (sentido estrito) dos Fundos e Serviços 

Autónomos da Administração Central, pelo que para fazer uma análise mais fina dos 

fluxos inter-sectoriais e distinguir a análise consolidada da não consolidada convém 

analisar o Quadro 11.5, com dados em contabilidade pública, também retirado do 

Relatório do Orçamento do Estado para 2009. 

Dada a estrutura do poder político em Portugal, os dados orçamentados em 

contabilidade pública são inscritos no Orçamento do Estado (para toda a 

administração central e segurança social), nos Orçamentos de cada uma das regiões 

autónomas (da Madeira e dos Açores) e nos Orçamentos dos Municípios. Estes 

orçamentos são aprovados nas respectivas assembleias (da república, regionais e 

municipais) enquanto que os valores efectivamente realizados são inscritos nas contas 

de cada uma destas entidades. 

A existência destes documentos separados está claramente associada à 

independência política dos vários níveis de governo (da república, regionais e locais). 

A sua separação dificulta, porém, uma análise de conjunto do SPA em Portugal. 

Dadas estas limitações pode-se, contudo, ter uma visão de conjunto se se 

considerar os valores orçamentados para a totalidade do sector público administrativo, 

tal como apresentados no Orçamento do Estado. Apesar da natureza destes valores, 

servem de referência para a análise da estrutura do sector público administrativo. 

23 Esta relação algébrica entre os saldos, por vezes leva a interpretações erradas sobre o conteúdo dos 

mesmos. O saldo primário não considera as despesas em juros, mas o saldo global considera essas 

despesas.


Quadro 11.5 Orçamento das Administrações Públicas: 2009 

(Óptica da Contabilidade Pública) 

Estado Fundos e Administr. Segurança Admin. 

(Milhões de euros) Serv. Aut. Loc. e Reg. Social Publicas 

1. RECEITAS CORRENTES 40.608,5 23.341,1 7.889,2 23.640,3 70.972,0 

Impostos directos 15.273,6 23,0 3.329,3 0,0 18.625,9 

Impostos indirectos 21.850,4 440,6 988,3 713,1 23.992,3 

Contribuições de Segurança Social 202,7 3.826,6 11,3 13.865,9 17.906,4 

Outras receitas correntes 3.281,8 19.050,9 3.560,4 9.061,3 10.447,4 

(das quais:transf. de outr. subsectores) 777,8 14.727,6 1.992,8 7.008,9 (-) 

2 DESPESAS CORRENTES 44.496,1 22.660,8 7.030,9 22.039,1 71.719,9 

Consumo Público 12.864,5 11.765,5 5.887,5 508,7 31.026,2 

Subsídios 692,4 1.249,4 199,9 1.168,0 3.309,7 

Juros e Outros Encargos 5.700,8 19,7 294,5 10,0 6.025,0 

Transferências Correntes 25.238,4 9.626,1 649,0 20.352,5 31.359,0 

(das quais:transf. p/ outr. subsectores) 22.633,8 868,1 21,1 984,0 (-) 

3. SALDO CORRENTE -3.887,7 680,3 858,3 1.601,2 -747,9 

4.RECEITAS DE CAPITAL 819,3 2.801,2 2.395,2 67,0 3.806,5 

(das quais:transf. de outr. subsectores) 70,1 631,7 1.563,9 10,7 (-) 

5. DESPESAS DE CAPITAL 3.245,2 2.457,1 3.261,8 113,5 6.801,1 

Investimentos 780,9 676,8 2.732,2 47,6 4.237,5 

Transferências de Capital 2.218,6 1.560,3 463,4 65,8 2.031,7 


Outras despesas de capital 245,7 219,9 66,3 0,0 531,9 

6.SALDO GLOBAL -6.313,5 1.024,5 -8,3 1.554,8 -3.742,5 

(em percentagem do PIB) -3,6 0,6 0,0 0,9 -2,2 

7.SALDO PRIMARIO -612,7 1.044,2 286,2 1.564,7 2.282,4 

(em percentagem do PIB) -0,4 0,6 0,2 0,9 1,3 

8.ACTIV. FIN. LIQ. DE 

REEMBOLSOS 

20.926,8 881,1 36,6 1.796,0 23.640,6 

9.SALDO GLOBAL INCLUINDO -27.240,3 143,4 -44,9 -241,3 -27.383,1 

ACT. FIN. 

(em percentagem do PIB) -15,7 0,1 0,0 -0,1 -15,8 

10.RECEITA s/ transf. intersectoriais 40.579,9 10.783,0 6.727,8 16.687,8 74.778,4 

( em percentagem do PIB ) 23,4 6,2 3,9 9,6 43,1 

11.DESPESA s/ transf. intersectoriais 23.104,4 23.984,6 10.263,6 21.168,4 78.521,0 

( em percentagem do PIB ) 13,3 13,8 5,9 12,2 45,3 

12.SALDO s/ transf. intersectoriais 17.475,4 -13.201,6 -3.535,8 -4.480,7 -3.742,5 

( em percentagem do PIB ) 10,1 -7,6 -2,0 -2,6 -2,2 

Fonte: MFAP, Direcção Geral do Orçamento - Relatório do Orçamento do Estado 2009 p. 345 

377

378 


11.3.3 Valores consolidados e não consolidados 

A análise do “orçamento do SPA”, na óptica da contabilidade pública, permite 

observar não só o peso de cada um dos subsectores assim como as principais 

componentes das receitas e despesas públicas por subsector de acordo com uma 

classificação económica. Importante é distinguir entre a análise consolidada e não 

consolidada das receitas e despesas públicas. 

Para se perceber a distinção entre valores consolidados e não consolidados, tomese 

o caso das receitas correntes. O total das receitas correntes do SPA, são receitas 

correntes que provêm de sectores institucionais que não pertencem às administrações 

públicas, isto é, provêm do sector privado da economia, do sector empresarial do 

Estado, das empresas regionais ou municipais ou ainda da União Europeia. O total 

previsto para as receitas correntes do sector público administrativo é de 70972 

milhões de euros em 2009. Contudo, somando em linha as receitas de cada subsector 

do SPA obtém-se o valor de 95479,1 milhões de euros. O primeiro valor é um valor 

consolidado das receitas correntes e o segundo um valor não consolidado. Na 

realidade a diferença entre os dois valores (24507,1 milhões de euros) é o valor da 

soma das receitas correntes dos vários subsectores cuja proveniência são as 

subvenções intergovernamentais dentro do SPA. 24 Isto é, os valores não consolidados 

duplicam o valor de certas receitas. 

Para saber qual o papel de cada subsector na obtenção de receitas correntes fora 

do SPA, a análise que tem sentido é considerar valores consolidados (isto é, líquidos 

de transferências) e reportá-los ao total de 70972 milhões de euros. Isto clarifica o 

papel de cada subsector em obter recursos fora do SPA. Para se obter os valores 

consolidados basta, subtrair às receitas correntes de cada subsector as transferências 

provindas de outros subsectores e depois somar em linha obtendo-se desta forma o 

valor total. Pelo Quadro 11.6 verifica-se que mais de metade das receitas correntes 

provêm do subsector Estado e que a administração regional e local obtém 9% das 

receitas. 

24 A diferença de décimas provém dos arredondamentos.


Quadro 11.6 – Receitas e despesas (consolidadas) de cada subsector em proporção 

das administrações públicas (2009) 

Estado FSA ARL SS Adm. Pub 

RECEITAS CORRENTES 40.608,5 23.341,1 7.889,2 23.640,3 

(das quais:transf. de outr. subsectores) 777,8 14.727,6 1.992,8 7.008,9 (-) 

Receitas Correntes (consolidadas) 39830,7 8613,5 5896,4 16631,4 70972 

% do total das Adm. Pub. 56,1% 12,1% 8,3% 23,4% 100% 

Despesas correntes 44.496,1 22.660,8 7.030,9 22.039,1 


Despesas correntes (consolidadas) 21862,3 21792,7 7009,8 21055,1 71.719,9 

% do total das Adm. Pub. 30,5% 30,4% 9,8% 29,4% 100% 

Receita Capital (consolidada) 19,7% 57,0% 21,8% 1,5% 100% 

Despesa Capital (consolidada) 18,3% 32,2% 47,8% 1,7% 100% 

Receita Efectiva (consolidada) 54,3% 14,4% 9,0% 22,3% 100% 

Despesa Efectiva (consolidada) 29,4% 30,5% 13,1% 27,0% 100% 

Fonte: Quadro 11.5 e cálculos próprios 

A mesma distinção entre valores consolidados e não consolidados se aplica às 

despesas públicas. Neste caso a justificação para se trabalhar com valores 

consolidados, numa análise horizontal do Quadro 11.5 é ainda mais forte. Na 

realidade, para associar as despesas com as competências exercidas por cada nível de 

administração, tem sentido trabalhar com despesas líquidas de transferências. As 

despesas correntes do Estado são de 44496,1 milhões de euros, contudo, deduzindo 

as transferências para outros subsectores da administração pública no montante de 

22633,8 milhões de euros, obtém-se um valor para a despesa corrente consolidada do 

Estado de 21862,3 milhões de euros (ver Quadro 11.6). Este valor consolidado 

reporta-se às funções que estão directamente acometidas ao Estado no âmbito das 

suas competências directas e é o valor que pode ser comparável com o total 

(consolidado) em linha do SPA de 71719,9 milhões de euros. Assim verifica-se que a 

despesa (consolidada) do subsector Estado é pouco menos de um terço do total, logo 

seguida pela dos Fundos e Serviços Autónomos. 

Aplicando a mesma metodologia às receitas e despesas de capital é possível 

também obter o peso de cada subsector no total das administrações públicas. O 

Quadro 11.6 apresenta ainda a importância relativa de cada subsector nas receitas e 

despesas efectivas (correntes mais capital) consolidadas. Aqui se verifica que as 

receitas públicas são sobretudo do Estado (54,3%) e da Segurança Social (22,3%), 

mas que no que refere à despesa os FSA são o subsector mais importante seguido do 

Estado e da Segurança Social. O grau de centralização da despesa pública em 

379

380 


Portugal é precisamente o peso destes três subsectores na despesa efectiva total, ou 

seja 86,9%. 

Outro tipo de análise da “conta” do SPA (Quadro 11.5) pode ser direccionada 

para investigar a importância relativa de certas receitas ou de certas despesas dentro 

de cada subsector. Trata-se de uma análise vertical, para cada subsector e neste caso 

dever-se-ão utilizar valores não consolidados (isto é, incluindo as subvenções). 

Quadro 11.7– Despesas (não consolidadas) de cada subsector em proporção das 

despesas totais de cada subsector (2009). 


Central 

Admin. 

Reg. e 

Segurança 

Social 

TOTAL Admin. 

Públ. 

Estado FSA Local 

(consolidado) 

Despesas 

correntes 44.496,1 22.660,8 7.030,9 22.039,1 71.719,9 

93,2% 90,2% 68,3% 99,5% 91,3% 

Despesas de 

capital 3.245,2 2.457,1 3.261,8 113,5 6.801,1 

6,8% 9,8% 31,7% 0,5% 8,7% 

Despesa 

Efectiva 47741,3 25117,9 10292,7 22152,600 78521 

Neste caso os dados do Quadro 11.7, mostram que enquanto o Estado tem 

essencialmente despesas correntes (93,2%), sendo em parte com os funcionários 

públicos, e poucas despesas de capital (6,8%), a administração regional e local tem 

um peso muito superior de despesas de capital (31,7%), explicado em grande parte 

por investimento local. A este facto não será alheio o peso das receitas de capital (do 

Estado e da União Europeia) nos orçamentos regionais e municipais, mas também o 

efeito conjugado das regras orçamentais que incentiva o investimento. 25 

11.3.4 Os saldos dos subsectores e o saldo global 

A análise dos saldos de cada subsector deve ser feita em termos de receitas e 

despesas efectivas. Uma subvenção é uma receita efectiva de um subsector, mesmo 

quando provém de outro subsector. Assim sendo, pode-se concluir que o principal 

responsável pelo défice público é o subsector Estado, apresentando um saldo global 

25 Pereira e Silva (2008) mostram como o efeito conjugado da “regra de ouro” das finanças públicas 

(superavit do saldo corrente) e da regra de afectação das transferências correntes e de capital do 

Orçamento do Estado (que até 2007 foi 60% correntes e 40% capital), obriga os municípios, sobretudo 

os mais dependentes das transferências do OE, a elevadas despesas de investimento.


significativamente negativo (pese embora seja também o subsector que mais 

transferências faz para aos demais subsectores). 

Contudo, o Ministério das Finanças apresenta também o saldo global numa outra 

perspectiva. Consolidando as receitas e as despesas públicas (ou seja excluindo as 

transferências inter-sectoriais) obtêm-se resultados significativamente diferentes. 

Dado que grande parte das receitas fiscais são canalizadas para o Estado e depois 

transferidas para os outros subsectores é natural que o Estado, após consolidação de 

receitas e despesas, tenha um “saldo global consolidado” claramente superavitário. 

Na realidade isso é o que se pode observar na última linha Quadro 11.5 retirado do 

relatório do Orçamento do Estado e reproduzido a seguir. 

Quadro 11.8– Saldo global “consolidado” decomposto por subsectores (2009). 


Central 

Estado 

FSA 


Regional Local 

Segurança 

Social 

TOTAL 

SALDO GLOBAL (excluindo transferências. 

para outros subsectores, em % 

do PIB) 10,1 -7,6 -2,0 -2,6 -2,2 

Fonte: Relatório do Orçamento do Estado 2009 (ver Quadro 11.5 supra, última linha) 

Estes valores representam o que seria o saldo global caso não existissem 

transferências inter-sectoriais. Estas transferências são, em grande parte, resultantes 

de leis aprovadas na Assembleia da República (Lei das Finanças Locais, Regionais, 

etc.) de acordo com fórmulas precisas, por razões bem especificadas. Só por razões 

excepcionais pode o Ministério das Finanças, transferir montantes inferiores aos 

previstos nas leis respectivas. No geral, devem entender-se as subvenções como algo 

obrigatório que o Estado deverá respeitar. As transferências para regiões e municípios 

têm a função de contribuir para o equilíbrio financeiro vertical e horizontal como será 

analisado adiante neste capítulo. 

Do ponto de vista aritmético o saldo global total das administrações públicas é a 

soma dos saldos dos quatro subsectores e é indiferente se se calcula esse saldo (em % 

PIB) com receitas e despesas consolidadas (Quadro 11.5) ou não consolidadas 

(Quadro 11.8). Isto porque uma transferência entre administrações públicas é uma 

despesa no subsector que transfere e uma receita, do mesmo montante, naquele que 

recebe. 

381

382 


11.3.5 Fluxos entre as administrações públicas e o SPE 

O saldo global considerado até ao momento é apenas a diferença entre receitas e 

despesas efectivas, isto é, não considerando operações com activos e passivos 

financeiros. Este saldo pode ser superavitário ou deficitário. Contudo, o saldo das 

administrações públicas está sempre equilibrado se se considerar a totalidade de 

receitas e das despesas efectivas e não efectivas (financeiras). 

As receitas e as despesas, se forem consideradas efectivas, contam para o saldo 

global (défice ou superavit) enquanto que se forem consideradas não efectivas, 

contam para a dívida. A distinção é aparentemente simples, mas pode dar origem a 

alguma confusão e “engenharia financeira” para alterar as magnitudes do défice e da 

dívida. 

Em termos simples basta relembrar que são receitas não efectivas as receitas com 

activos e passivos financeiros. 26 

Do mesmo modo, no que toca às despesas públicas, essa distinção é 

aparentemente fácil de fazer. São despesas efectivas todas as despesas menos aquelas 

que envolvem operações com activos e passivos financeiros. Assim, por exemplo, 

uma transferência de capital para uma empresa pública é contabilizada como 

“Despesa de capital” efectiva, contando para o saldo global. Grande parte das 

transferências de capital é constituída por verbas do Programa de Investimentos e 

Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) sobretudo na 

área de transportes e das infra-estruturas (portuárias, rodoviárias, ferroviárias). 

Já um “aumento de capital” numa empresa com capitais públicos, existente ou a 

criar, é uma “Despesa de capital” não efectiva, pois aumenta os activos financeiros 

do Estado. A saída em 2002, início de 2003, de 31 hospitais do Serviço Nacional de 

Saúde, e a constituição de sociedades anónimas de capitais públicos (“Hospitais SA”) 

significou um aumento de capital. Estes hospitais passaram posteriormente a 

entidades públicas empresariais. 27 

26 A distinção entre receitas e despesas efectivas já abordada neste capítulo, será retomada no capítulo 12. 

27 Os hospitais SA passaram, com o XVII governo constitucional a entidades públicas empresariais 

(E.P.E.). O impacto desta alteração institucional nas finanças públicas (contabilidade nacional) depende 

do entendimento do termo “vendas” na área hospitalar. De facto se a prestação de serviços do hospital 

for considerada vendas ele não estará decerto nas administrações públicas, enquanto que se tal não for o 

caso estará. O Manual do SEC95 esclarece as possibilidades de considerar os pagamentos aos hospitais: 

“i) de acordo com os seus custos; ii) de acordo com uma negociação (orçamento global) entre as 

administrações públicas e cada hospital (...); iii) de acordo com um sistema de fixação de preços aplicado 

apenas aos hospitais públicos; iv) de acordo com um sistema de fixação de preços aplicado tanto a 

hospitais públicos como privados. Só os pagamentos da alínea iv podem ser considerados como vendas.” 

(Manual do SEC95 pg. 16). Ou seja, só esta última hipótese, coloca realmente os hospitais (mesmo 

sendo sociedades anónimas de capitais públicos) numa lógica verdadeiramente mercantil.


Por seu turno, indemnizações compensatórias, concedidas a empresas públicas 

pelo facto de praticarem preços abaixo do custo médio, por razões de políticas 

públicas, são consideradas como despesas correntes, na rubrica de subsídios. Tem 

sido o caso dos subsídios para empresas como a RTP, LUSA, CARRIS, STCP, CP, 

METRO, REFER, TAP, SATA, SOFLUSA, Transtejo, entre outras. 

Quando o saldo global é negativo – défice orçamental – dá origem a uma 

necessidade de financiamento líquida do subsector. No caso do subsector Estado para 

se obter a necessidade líquida de financiamento total (NFL) deverá considerar-se: 

NFL = Défice Orçamental 

+ Aquisição líquida de Activos Financeiros 

+ Regularização de Dívidas e Assunção de Passivos 

- Receita de privatizações aplicadas na amortização da dívida. 

Se às necessidades de financiamento líquidas se adicionar as amortizações e 

anulações do ano da dívida pública fundada (certificados de aforro, dívida de curto e 

médio prazo), obtêm-se as necessidades de financiamento brutas do Estado. Essas 

necessidades de financiamento serão financiadas através de emissão de dívida pública 

relativas ao orçamento desse ano. 28 

No que toca aos fluxos financeiros advindos do SPE eles provêm essencialmente 

de juros, dividendos e participações nos lucros de empresas do sector (“rendimentos 

de propriedade”), sendo o peso das transferências correntes e de capital do SPE para o 

SPA praticamente irrisório. 

11.3.6 A sustentabilidade das finanças públicas: uma perspectiva global 

A sustentabilidade das finanças públicas tem a ver com três realidades distintas, 

mas relacionadas, que devem merecer a maior atenção. A primeira, que tem merecido 

destaque neste capítulo e objecto de maior relevo político, é o saldo global das 

administrações públicas e o seu impacto na dívida das administrações públicas. 

A segunda, não aflorada, mas muito importante, tem a ver com a situação financeira 

das empresas do sector público empresarial. O Tribunal de Contas (TC) apresentou 

em 2008 29 um retrato parcial deste universo. Numa auditoria a vinte empresas 

públicas não financeiras 30 o TC apurou uma dívida total (curto e médio prazo) no 

28 

Para uma análise mais detalhada das necessidades de financiamento líquidas e brutas e da dívida 

pública veja-se adiante o Capítulo 14. 

29 

Tribunal de Contas (2008a) Auditoria aos débitos e ao prazo médio de pagamentos das empresas 

públicas. Relatório nº 48/2008. 

30 

Trata-se de 17 sociedades anónimas e 3 entidades públicas empresariais: ANA- Aeroportos de 

Portugal, NAV EPE, REFER-EP, APA-SA,APL-SA, RTP-SA,CARRIS-SA, CP-SA, ML-Metropolitano 

383

384 


valor de 17.478 milhões de euros em 31 de Dezembro de 2007, ou seja 10,7% do 

PIBpm em 2007. Apenas seis empresas têm dívidas de médio prazo na ordem dos 

12.351 milhões: REFER (3.821M), Metropolitano de Lisboa (2922M), CP 

(2337,4M), Metropolitano do Porto (1453M), TAP (994M) e RTP (822M). Apesar da 

dívida das empresas públicas não entrar para o cômputo da dívida das administrações 

públicas 31 o seu impacto nas finanças públicas é evidente pois a insustentabilidade da 

dívida pública empresarial só pode ter as saídas seguintes: aumento dos preços e 

tarifas para os utilizadores ou aumento das transferências do orçamento do Estado 

(seja sob a forma de subsídios-indemnizações compensatórias, transferências de 

capital, ou aumentos de capital). Mais atenção deveria pois ser dada à situação 

financeira das empresas do sector público empresarial. 

Finalmente, um último aspecto que exige atenção redobrada são as parcerias 

público-privada (PPP). Tem sido uma prática algo utilizada, para a promoção de 

grandes obras públicas, concessionar a um consórcio de empresas privadas a 

concepção, construção e a manutenção de infra-estruturas durante um certo período 

de tempo (por exemplo 25, 40 ou 75 anos). Quando a utilização dessas infraestruturas 

é feita sem custos para o utilizador (SCUT) isso gera encargos futuros para 

o Estado que devem ser devidamente acautelados. 32 

11.4 As contas da administração regional e local (municípios) 

11.4.1 As Contas das Administrações Regionais 

As regiões autónomas dos Açores e da Madeira, sendo formalmente designadas 

por “regiões” de um Estado unitário, têm na prática um estatuto e poderes que 

ultrapassam o da maioria dos “Estados” em países federados. A Constituição da 

República Portuguesa (CRP) consagra a unidade do território e, entre outros, o poder 

legislativo das Assembleias Regionais em “matérias de reserva relativa da 

Assembleia da República”, poder de “regulamentar a legislação regional e as leis 

emanadas dos órgãos de soberania”, “exercer poder executivo próprio” e “exercer 

poder tributário próprio” 33 . Adicionalmente as regiões têm o poder de, no âmbito dos 

de Lisboa EP, Metro do Mondego SA, Metro do Porto, SA, STCP, SA, TRANSTEJO SA, CTT-SA, 

DOCAPESACA, SA, EDIA, SA, SIMAB, SA, TAP, SA, QUIMIPARQUE, SA e INCM. 

31 Para a clarificação do conceito de dívida pública, e de sustentabilidade da dívida ver o capítulo 14. 

32 O Relatório do Orçamento do Estado para 2009 dá alguma informação quer sobre o SPE quer sobre as 

PPP apresentando um quadro com as estimativas de encargos futuros das PPP. Contudo, parece-nos que 

a informação revelada é manifestamente insuficiente. 

33 As finanças regionais estão enquadradas legalmente pela CRP, pelos Estatutos Político-Administrativos 

e pela lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei Orgânica nº1/2007 de 19 de Fevereiro). Para uma 

abordagem económica do federalismo orçamental em Portugal ver, entre outros, Baleiras (2002) e 

Pereira (1998).


respectivos Estatutos Político-Administrativos e da Lei das Finanças das Regiões 

Autónomas, “dispor das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas bem como de uma 

participação nas receitas tributárias do Estado estabelecida de acordo com um 

princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional”. 34 

Aquilo que merece desde já destaque é a dificuldade de se obter informação sobre 

as contas das regiões autónomas, dado que estas, ao contrário da Conta Geral do 

Estado, disponível no sítio da Direcção Geral do Orçamento (www.dgo.pt), não 

constam do sítio dos organismos responsáveis regionais das finanças. 35 

O mapa da conta das receitas e das despesas segundo a classificação económica 

para a Região Autónoma da Madeira (incluindo activos e passivos financeiros) está 

no Quadro 11.9. 36 Sobressai o peso dos impostos como fonte de receita (58,5% das 

receitas totais) e das transferências do Orçamento do Estado e da União Europeia que 

representam pouco mais de um quarto das receitas totais. 

Assinale-se também que os Fundos Autónomos da Administração Regional 

vivem sobretudo de transferências da administração regional. De facto a sua receita 

não consolidada de transferências das Administrações públicas é de 438 milhões de 

euros, mas a receita consolidada é de apenas 112,1 milhões, ou seja cerca de um 

quarto. 

O Quadro 11.10 fornece informação sobre as contas da Administração Regional 

dos Açores na óptica da contabilidade pública. As regiões têm um direito, 

constitucionalmente garantido, de obter as receitas fiscais geradas no território. Assim 

é que 43,7% das receitas efectivas provêm de impostos indirectos, assumindo aqui 

particular importância as receitas de IVA. 37 Também importante, do ponto de vista 

34 Ver CRP art. 227º para uma lista muito vasta dos poderes das regiões. É precisamente este último 

poder de dispor de todas as receitas nelas cobradas ou geradas que não tem paralelo em nenhum Estado 

unitário e mesmo não se encontra vigente nas federações mais bem desenhadas do ponto de vista do 

federalismo orçamental, como é o caso da República Federal da Alemanha, onde a colecta dos principais 

impostos é repartida entre dois ou três níveis de administração (consoante o imposto). 

35 Não conseguimos aceder às contas das administrações regionais pelo que utilizámos os valores 

inseridos nos Pareceres às Contas das Regiões Autónomas elaborados pelo Tribunal de Contas 

(2008b,2008a), que nos deixam algo apreensivos sobre a qualidade dessas contas. Na realidade, o 

tribunal conclui mesmo na conclusão do Parecer Sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira 2006, 

p. 8 ponto 37. que “A Conta da RAM não contém informação suficiente para determinar o contributo da 

administração regional no apuramento do défice do SPA (Sector Público Administrativo) de acordo com 

o SEC95.” 

36 De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas a RAM realizou um empréstimo, cuja primeira 

tranche em 2006 teve o valor de 129,685 milhões de euros, cujo destino foi amortizar empréstimos de 

igual montante em condições menos favoráveis. Trata-se pois de uma receita e despesa com passivos 

financeiros que, se de igual montante, não afectam o saldo global efectivo, nem o total. Afectam, 

contudo, o peso das diferentes rubricas. 

37 O IVA tem sido colectado pelo Ministério das Finanças e repartido entre o Continente, a RAA e a 

RAM de modo proporcional à população de cada território. Esta distribuição igualitária per capita do 

385

386 


das receitas, são as transferências do Orçamento do Estado quer correntes (13,5%) 

quer de capital (15.6%), e os impostos directos (18,8%) em particular o IRC e o IRS. 

Quadro 11.9 - Conta da Região Autónoma da Madeira (2006) 

Unidade: milhões euros Governo Fundos Adm. Reg. 

Designação Regional Autónomos Total 

1. Receita Corrente 893,4 338,7 936,5 

1.1. Impostos Directos 292,7 0,0 292,7 

1.2. Impostos Indirectos 466,2 0,0 466,2 

1.3. Transferências Correntes 101,4 330,0 135,8 

1.3.1. Administrações públicas 100,3 297,8 102,5 

1.3.2. Comunidades Europeias 1,1 7,0 8,1 

1.3.3. Outras transferências 0,0 25,2 25,2 

1.4. Outras Receitas Correntes 33,1 8,8 41,9 

2. Despesa Corrente 794,0 339,3 837,7 

2.1. Despesas com o pessoal 340,6 33,0 373,6 

2.2. Aquisição de bens e serviços 71,4 95,6 166,9 

2.3. Transferências correntes 346,2 205,9 256,4 



2.4. Outras despesas correntes 35,9 4,8 40,8 

3. Saldo Corrente (3) = (1)-(2) 99,4 -0,5 98,8 

4. Receitas de Capital 271,4 99,3 359,3 

4.1. Transferências de capital 140,5 89,2 218,3 

4.1.1. Administrações públicas 99,8 28,2 116,6 

4.1.2. Comunidades europeias 40,7 61,0 101,7 


4.2. Outras receitas de capital 130,9 10,1 141,0 

5. Despesas de Capital 372,2 92,6 453,5 

5.1. Aquisição de bens de capital 153,8 6,4 160,3 

5.2. Transferências de capital 77,7 76,7 143,1 



5.3. Outras despesas de capital 140,7 9,5 150,1 

6. Saldo de Capital (6) = (4)-(5) -100,8 6,6 -94,2 

7. Reposições não Abatidas nos Pagamentos 1,4 0,3 1,8 

8. Saldo Global (8) = (3)+(6)+(7) 0,0 

Fonte: Conta da Região Autónoma da Madeira (2006) 

6,4 6,4 

IVA, associado ao facto de que nas regiões praticam-se taxas de IVA mais baixas do que no Continente, 

faz com que tenha havido um subsídio implícito às regiões em sede de IVA. Isto sugere que o preceito 

constitucional não tem sido cumprido.


Quadro 11.10– Estimativa da Conta da Região Autónoma dos Açores (2006) 

Un.: Milhões de euros 

Receita Corrente 686,55 78,4% n. Plano Plano Tot. % 

Impostos Directos 182,70 20,9% Despesa Corrente 533,18 121,95 655,1 77, 9% 

Impostos Indirectos 399,70 45,6% Despesas com Pessoal 266,30 3,40 269,7 32, 1% 

Contribuições p/ Seg. Social 2,94 0,3% Aq. Bens/Serv. Correntes 17,02 33,90 50,9 6,1% 

Tax., Mult.,Out. Penalid. 3,29 0,4% Enc. Corr. da Dívida 10,53 0,01 10,5 1,3% 

Rendimen. Propriedade 2,49 0,3% Transf. Correntes 229,25 68,70 297,9 35, 4% 

Ven. Bens/Servi.Corren. 0,47 0,1% Subsídios 0,00 14,60 14,6 1,7% 

Transferências correntes OE 77,80 8,9% Out. Desp. Correntes 10,08 1,29 11,4 1,4% 

Outras Rece. Correntes 17,16 2,0% Despesa de Capital 2,02 184,17 186,2 22, 1% 

Receita de Capital 165,01 18,8% Aquisição Bens de Capital 1,13 68,72 69,9 8,3% 

Venda Bens Investim. 0,13 0,0% Transferências de Capital 0,58 107,85 108,4 12, 9% 

Transf. Cap. OE 140,28 16,0% Outras Despesas Capital 0,31 0,00 0,3 0,0% 

Outras Rec. de Capital 0,13 0,0% 

Transf. UE 24,48 2,8% 

Receita Efectiva 876,04 100,0% Despesa Efectiva 535,20 306,12 841,3 100,0% 

Trata-se de uma estimativa baseada nos dados revelados na fonte utilizada. 

Fonte: Tribunal de Contas. Parecer Sobre a Conta da RAA (2006) e cálculos próprios. 

No que toca às despesas da Administração Regional dos Açores pode-se verificar 

o grande peso das despesas correntes (78%), em particular com o pessoal e com 

transferências. 38 Verifica-se em 2006 um saldo global positivo na ordem dos 36 

milhões de euros. 

11.4.2 A Administração Local 

11.4.2.1 Competências e Recursos 

A distribuição de competências é elucidada pelo Quadro 11.11 onde se verifica 

que grande parte das funções gerais de administração, económicas e certas funções 

sociais (saúde e parte da educação) são centralizadas. A descentralização é sobretudo 

ao nível de algumas funções sociais (habitação, serviços culturais e recreativos, parte 

da educação) e das infra-estruturas de transportes e saneamento básico. 

O exercício destas competências foi financiado em 2007 (ver Quadro 11.12) 

sobretudo por transferências correntes e de capital da administração central e regional 

(34,5%) e da União Europeia (5,2%), por impostos directos e indirectos (37%) por 

38 As despesas têm sido separadas em Despesas Correntes, Despesas de Capital e Despesas do Plano. 

Visto que estas últimas se distinguem em correntes e de capital faz-se no Quadro 11.11 a soma de ambas. 

387

388 


venda de bens e prestação de serviços (9,5%). 39 As receitas correntes em 2007 

representam 79,1% das receitas efectivas enquanto que as receitas de capital têm um 

peso de 20,9%. 

Do lado das receitas fiscais nota-se o impacto parcial da reforma da tributação do 

património em que o Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), pago anualmente pelos 

proprietários de imóveis (não isentos), aumentou a uma taxa média de crescimento 

anual (TMCA) de 12,1% entre 2001 e 2004 e de 9,5% de 2004 a 2007. Em apenas 

seis anos o IMI aumentou 455 milhões de euros, ou seja 85% da colecta inicial de 

2001 passando a ser o mais importante imposto municipal. Por seu turno o Imposto 

Municipal sobre Transacções onerosas de Imóveis (IMT), pago por quem adquire um 

imóvel, diminuiu ligeiramente de 2001 para 2004, mas subiu significativamente para 

2007. Em seis anos aumentou 301 milhões euros, ou seja 45% do valor de 2001. 40 

As transferências para os municípios cresceram sobretudo de 2001 para 2004 

(TMCA de 6,8%) tendo-se mantido estáveis a partir daí (TMCA de 0,2%), mas a sua 

estrutura alterou-se. O peso das transferências correntes aumentou significativamente 

de 42,4 % em 2001 para 52,4% em 2007. Esta alteração deve-se por um lado à Lei 

das Finanças Locais, em vigor a partir de 2007 (ver adiante), e também a uma redução 

significativa nas transferências comunitárias que são no essencial transferências de 

capital. Por fim, de assinalar a variação significativa nas receitas associadas à venda 

de bens e serviços que de 2001 a 2004 cresceu à TMCA de 15,1% e de 2004 a 2007 

de 4,1%. Em ambos os casos as variações são muito superiores às taxas de inflação 

registadas no período o que pode indiciar uma de duas coisas, aumento na quantidade 

de serviços prestados ou do seu preço. 

39 Actualizam-se os dados de 2004, da segunda edição, com os de 2007 que eram os que estavam dispo- 

níveis na Direcção Geral de Autarquias Locais em Novembro de 2008. Cálculos próprios. 

40 Este aumento muito considerável da carga fiscal sobre os munícipes perdurará no futuro, 

relativamente ao IMI, com o efeito conjugado da diminuição do período das isenções e do aumento dos 

valores patrimoniais não sendo diminuídas as taxas. Dado o carácter iníquo do IMT (tributa sobretudo 

quem muda mais vezes de casa e não quem tem maior património) e ineficiente (distorce o mercado de 

habitação favoravelmente a habitações T0 e T1), parece justificar-se uma diminuição quer das taxas de 

IMI quer de IMT dado que a reforma do património foi realizada essencialmente para a promoção da 

equidade e da eficiência e não para o aumento das receitas fiscais municipais. Deste modo não se 

agravaria a carga fiscal sobre os contribuintes. O XVII Governo Constitucional diminuiu as taxas 

máximas de IMI (ver Orçamento de Estado de 2009), mas não as taxas marginais de IMT, que deveriam 

também ter sido reduzidas. Só se justificaria eventualmente o agravamento da carga fiscal ao nível local 

(e diminuição ao nível central) se houvesse competências adicionais descentralizadas para os municípios. 

Contudo, isso não se verificou de forma assinalável entre 2001 e 2007.

Funções gerais 

de 


Funções 

Sociais 

Funções 

Económicas 


Quadro 11.11– As funções centralizadas e descentralizadas 

Funções centralizadas 

(administração central, empresas de capitais 

públicos e outras) 

Funções descentralizadas (administração 

local, empresas municipais, intermunicipais 

e outras) 

Sistema Judicial Não tem competências 

Defesa Nacional Não tem competências 

Segurança Pública 

(PSP, GNR, PJ) 

Educação: 

Currículos Nacionais 

Pessoal Docente (básico e secundário) 

Equipamento Escolar (secundário) 

Ensino Superior 

Saúde: 

Hospitais, Centros de Saúde 

Pessoal médico, de enfermagem e auxiliar. 

Segurança e Acção Social: 

-Transferências a favor do rendimento. 

Competência quase exclusiva da 

administração central. 

Habitação: 

Regulação do mercado de arrendamento 

(controle de rendas) 

Programas de renovação urbana. 

Serviços Culturais, Recreativos: 

Centros de cultura, centros de ciência, 

bibliotecas, teatros e museus nacionais 

(IPM) 

Património cultural, paisagístico e 

urbanístico regional ou nacional. 

Agricultura, Pecuária, Silvicultura, caça e 

pesca: 

Incentivos económicos a estes sectores 

Indústria e Energia: 

Distribuição de energia eléctrica em alta 

tensão, apoios às PMEI 

Transportes e Comunicações: 

Rede Nacional de Estradas, 

Portos 

Água, saneamento e resíduos 

Tratamento de resíduos perigosos 

Polícias Municipais (facultativo) 

Construção e manutenção dos 

estabelecimentos de educação pré-escolar e 

das escolas do ensino básico. 

Pessoal Não Docente (básico) 

Acção social escolar 

Transportes escolares 

Participação e consulta no planeamento da 

rede de centros de saúde 

Cooperação com instituições de 

solidariedade social e em parceria com a 

administração central, em programas e 

projectos de acção social de âmbito 

municipal, designadamente nos domínios 

do combate à pobreza e à exclusão social. 

Disponibilizar terrenos para a construção de 

habitação social; 

Promoção de programas de habitação a 

custos controlados, de erradicação de 

barracas e de renovação urbana. 

Construção de Instalações Desportivas e 

Recreativas 

Centros de cultura, centros de ciência, 

bibliotecas, teatros e museus municipais; 

Património cultural, paisagístico e 

urbanístico do município 

Não há competências relevantes neste 

campo 

Distribuição de energia eléctrica em baixa 

tensão; Iluminação pública urbana e rural. 

Viadutos, arruamentos e obras 

complementares 

Rede viária Municipal 

Distribuição de água em alta e em baixa 

Tratamento de resíduos sólidos 

Sistemas de esgotos 

389

390 

11.4.2.2 A estrutura da despesa 


A evolução da despesa municipal nos períodos 2001-04 e 2004-07 reflecte a 

evolução nas receitas que, como se assinalou, foram crescentes no período 2001-07. 

De 2001 a 2004 passou-se de um défice global de 577,5 milhões de euros para um 

quase equilíbrio orçamental (-3,1 milhões) como resultado das regras de variação do 

endividamento nulo incorporadas nos Orçamentos do Estado nesse período. O 

equilíbrio orçamental em 2004 conseguiu-se no essencial com uma redução das 

despesas de capital (em 525,5 milhões). Se nos primeiros anos o aumento de receita 

foi aproveitado para equilibrar as contas e diminuir os passivos financeiros 

municipais (ver Quadro 11.14) nos anos recentes traduziu-se em excedentes 

orçamentais e mesmo nalguma redução no endividamento líquido. 

A despesa corrente média dos municípios atinge em 2007 cerca de dois terços da 

despesa efectiva total, sendo o terço remanescente despesas de capital. Isto representa 

uma alteração significativa na estrutura da despesa pois em 2001 era de 50,5% o peso 

da despesa corrente. Esta alteração parece no sentido correcto pois os municípios 

estão já, em grande parte, com o grosso das infra-estruturas realizadas e, em muitos 

casos, esses investimentos já não são feitos pelos municípios, mas por outras 

entidades. Assim, justifica-se uma maior importância relativa na prestação de serviços 

e nas despesas de pessoal. 

A diminuição significativa das despesas de capital foi conseguida sobretudo pela 

diminuição do investimento público local que passou de 42,7% da despesa não 

financeira em 2001 para 34,3% em 2007. Não deixa de ser importante salientar, o 

peso muitíssimo pequeno do investimento local em funções sociais, nomeadamente 

creches (9,5 milhões) e lares de terceira idade (5 milhões), bem como em escolas (98 

milhões), que representam conjuntamente apenas 7,1% do total do investimento. 41 A 

redução global do investimento foi de 32,7%, mas a redução das aplicações em 

equipamentos sociais (creches e lares) foi de 81%, denotando que quando é 

necessário cortar nos investimentos parece mais fácil cortar na despesa menos visível, 

mas apesar de tudo socialmente mais necessária. 

Já tinha sido evidenciada a importância relativa do investimento no sub-sector da 

administração regional e local, tornando-se agora clara a situação ao nível municipal. 

Mas porquê a importância do investimento local? Será uma verdadeira liberdade de 

escolha? Note-se que a combinação da regra de ouro das finanças públicas (saldo 

corrente superavitário) associada à classificação económica das receitas, que 

discrimina as transferências correntes das de capital, implica que as despesas de 

41 Estes valores em 2004 eram respectivamente de 11,5M., 2,3M. e 86,35M. Para colocar os valores de 

2007 em perspectiva assinale-se que em cemitérios os municípios investiram 8 M. de euros e em 

sinalética e trânsito 15,7 M.


capital dos municípios sejam elevadas. Na realidade é um corolário da regra de ouro, 

caso o saldo global esteja praticamente equilibrado ou seja excedentário (o que 

acontece em 2004 e 2007 respectivamente), que o saldo de capital seja deficitário, ora 

como as transferências de capital do O.E. são receitas de capital nos municípios, as 

despesas de capital terão de ser superiores ao montante destas transferências. Isto 

mostra o impacto que as regras orçamentais têm na composição da despesa pública 

local. 42 

O exercício das funções descentralizadas reparte-se cada vez mais entre a 

administração local (municípios) e empresas de capitais municipais ou intermunicipais 

que ganharam uma importância crescente, desde a década de noventa, 

sobretudo nas áreas da água, saneamento e resíduos, mas também, nos municípios 

urbanos, na habitação e nos serviços de estacionamento (fiscalização e construção de 

parques). Neste sentido parte das funções descentralizadas ao nível local já não são 

realizadas pela administração local e estão fora do sector das administrações públicas. 

Este processo de desorçamentação torna-se claro pelo peso crescente das 

“transferências de capital – outras” que subiram de 1,9% das despesas efectivas em 

1993 para 3,5% em 2001 e 3,7% em 2004. Neste ano representavam 125,2 milhões de 

euros e em 2007 119 milhões. Por outro lado, os sectores onde essa desorçamentação 

mais se fez sentir (na água, saneamento e resíduos) o investimento directo municipal 

baixou consideravelmente. Uma análise global do sector público local deve pois 

tomar em consideração esta realidade e exige uma consolidação das contas do sector 

administrativo local com o sector empresarial. 

O défice local de 577,77 milhões de euros em 2001 (obtido a partir do Quadro 

11.14) foi financiado com receitas creditícias, isto é, com receitas de passivos 

financeiros. Já em 2004 as restrições ao aumento da dívida levaram a que o saldo das 

operações com activos e passivos financeiros se reduzisse a 51,68 milhões de euros 

para cobrir um défice de apenas 3,1 milhões. Por seu turno, a situação financeira dos 

municípios portugueses, em média, melhorou significativamente em 2007 na medida 

em que ao saldo efectivo do exercício de 101,1 milhões de euros há a adicionar o 

saldo da gerência anterior no montante de 423,7 milhões. Isto tem permitido aos 

municípios reduzirem o seu endividamento líquido, embora menos do que seria de 

desejar. 

42 

Sobre o impacto das regras orçamentais na estrutura da despesa dos municípios portugueses ver 

Pereira e Silva (2008). 

391

392 


Quadro 11.12-Receitas efectivas dos municípios portugueses (2001, 2004 e 2007) 

Unidade: milhões euros 

RECEITAS CORRENTES 2001 % 2004* % 2007 % TMCA 

01-04 

IMPOSTOS DIRECTOS 1615,9 28,6% 1827,4 29,0% 2397,5 33,7% 4,2% 9,5% 

IMI/CONTRIB. AUTÁRQUICA 536,3 9,5% 756,4 12,0% 992,2 14,0% 12,1% 9,5% 

TMCA 

04-07 

IMT/ IMP. MUNICIPAL de SISA (1) 658,4 11,7% 579,3 9,2% 959,4 13,5% -4,2% 18,3% 

IMP. MUNICIPAL S/ VEICULOS 88,7 1,6% 114,4 1,8% 136,6 1,9% 8,9% 6,1% 

DERRAMA 331,7 5,9% 377,3 6,0% 306,7 4,3% 4,4% -6,7% 

OUTROS IMPOSTOS DIRECTOS 0,8 0,0% 0 0,0% 2,6 0,0% 

IMPOSTOS INDIRECTOS 190 3,4% 170,4 2,7% 237,6 3,3% -3,6% 11,7% 

TAXAS,MULTAS,OUTR. PENAL 177,6 3,1% 214,3 3,4% 237,4 3,3% 6,5% 3,5% 

RENDIMENTOS DE PROP. 84,4 1,5% 119,9 1,9% 181,7 2,6% 12,4% 14,9% 

VENDA BENS E SERV. CORR. 396 7,0% 603,3 9,6% 680,8 9,6% 15,1% 4,1% 

TRANSF. CORRENTES 1237,4 21,9% 1503,3 23,8% 1.809,3 25,5% 6,7% 6,4% 

FGM + FCM (2001), FGM+FCM+ 

FBM (2004); FEF+FSM+IRS(2007) 

1114,7 19,8% 1349,4 21,4% 1466,3 20,6% 6,6% 2,8% 

OUTRAS TRANSF, ADM, PÚBL. 81,9 1,5% 129 2,0% 303,2 4,3% 16,4% 33,0% 

FUNDOS COMUNITÁRIOS 3,6 0,1% 12 0,2% 17,4 0,2% 49,4% 13,2% 

OUTRAS TRANSF. CORRENTES 37,3 0,7% 12,9 0,2% 22,2 0,3% -29,8% 19,8% 

OUTRAS RECEIT. CORRENTES 62,6 1,1% 55 0,9% 74,2 1,0% -4,2% 10,5% 

TOTAL RECEIT. CORRENTES 3763,9 66,7% 4493,7 71,3% 5618,7 79,1% 6,1% 7,7% 

RECEITAS DE CAPITAL 

VENDA BENS DE INVEST. 159,7 2,8% 170,4 2,7% 160,5 2,3% 2,2% -2,0% 

TRANSF. DE CAPITAL 1678,9 29,7% 1609,2 25,5% 1287,6 18,1% -1,4% -7,2% 

FGM + FCM (2001), FGM+FCM+ 

FBM (2004), FEF (2007) 

743,7 13,2% 899,6 14,3% 676,3 9,5% 6,5% -9,1% 

OUTRAS TRANSF, ADM. PÚBL., 242,1 4,3% 277,6 4,4% 223,2 3,1% 4,7% -7,0% 

FUNDOS COMUNITÁRIOS 544,3 9,6% 361,7 5,7% 349,8 4,9% -12,7% -1,1% 

OUTRAS TRANSF. DE CAPITAL 148,7 2,6% 70,4 1,1% 38,3 0,5% -22,1% -18,3% 

OUTRAS RECEIT. DE CAPITAL 41,2 0,7% 31,4 0,5% 37,5 0,5% -8,7% 6,1% 

TOTAL RECEIT. DE CAPITAL* 1879,8 33,3% 1811 28,7% 1485,5 20,9% -1,2% -6,4% 

RECEITA EF. TOTAL** 5643,7 100% 6304,7 100,0% 7104,2 100% 3,8% 4,1% 

Fonte: DGAL, DGCI e cálculos próprios 

* Sem Activos e Passivos Financeiros (APF) ** Excluindo APF, reposições não abatidas em pagamentos, saldo da 

gerência anterior e contas de ordem


Quadro 11.13 Despesas efectivas dos municípios portugueses (2001, 2004 e 2007) 

Unidade: milhões euros 

RECEITAS 

2001 % 2004* % 2007 % TMCA TMCA 

CORRENTES 

01-04 04-07 

PESSOAL 1533,6 24,70% 1840,3 29,20% 2122,8 30,3% 6,3% 4,9% 

AQUISIÇÃO DE BENS 219,2 3,50% 315,8 5,00% 372,4 5,3% 12,9% 5,7% 

AQUIS. DE SERVIÇOS 859,3 13,80% 957,9 15,20% 1222,9 17,5% 3,7% 8,5% 

TRANSF.CORR. 373,4 6,00% 396,6 6,30% 473,8 6,8% 2,0% 6,1% 

ENCARGOS FINANC. 86,4 1,40% 101,2 1,60% 179,3 2,6% 5,4% 21,0% 

OUTRAS DESP. CORR 67,4 1,10% 139,5 2,20% 229,0 3,3% 27,4% 18,0% 

TOTAL DAS DESP. 

CORRENTES 

3139,2 50,50% 3751,3 59,50% 4600,3 65,7% 6,1% 7,0% 

INVESTIMENTO 2656,3 42,70% 1786,5 28,30% 1576,6 22,5% -12,4% -4,1% 

TERRENOS 125,9 2,00% 88,1 1,40% 81,3 1,2% -11,2% -2,7% 

HABITAÇÃO 373,1 6,00% 151 2,40% 152,7 2,2% -26,0% 0,4% 

OUTROS EDIFICIOS 498,3 8,00% 446,8 7,10% 403,5 5,8% -3,6% -3,3% 

Instalações recreativas, 

desportivas e escolas 

143,2 2,30% 190,7 3,00% 198,5 2,8% 10,0% 1,3% 

Equip. Social:creches e 

lares 

73,9 1,20% 13,8 0,20% 14,5 0,2% -42,8% 1,7% 

Outros 281,3 4,50% 242,2 3,80% 190,5 2,7% -4,9% -7,7% 

CONSTRUÇÕES 

DIVERSAS 

1409,9 22,70% 889,9 14,10% 718,2 10,3% -14,2% -6,9% 

Viadutos, arruamentos e 

obras com 

439,6 7,10% 260,4 4,10% 223,6 3,2% -16,0% -5,0% 

Águas residuais (esgotos) 146,1 2,30% 85,5 1,40% 71,5 1,0% -16,4% -5,8% 

Captação, trat. e 

distribuição de água 

91,3 1,50% 58,7 0,90% 45,3 0,6% -13,7% -8,3% 

Viação rural 292 4,70% 175,7 2,80% 130,3 1,9% -15,6% -9,5% 

Infraest. Tratam. 

resíduos sólidos 

5,3 0,10% 3 0,00% 1,0 0,0% -17,3% -30,0% 

Construção instalações 

desp. e recre. 

116,2 1,90% 97,5 1,50% 72,5 1,0% -5,7% -9,4% 

Outras 319,4 5,10% 209,1 3,30% 174,0 2,5% -13,2% -5,9% 

MATERIAL DE 

TRANSPORTE 

48,7 0,80% 30,7 0,50% 30,4 0,4% -14,3% -0,3% 

MAQUINARIA E 

EQUIPAMENTO 

150,6 2,40% 146,2 2,30% 146,4 2,1% -1,0% 0,0% 

OUTROS INVEST. 49,8 0,80% 34,5 0,50% 43,8 0,6% -11,5% 8,3% 

LOCAÇÃO FINANC. 15,6 0,20% 19,2 0,3% 7,2% 

BENS DOMÍNIO PÚB. 315,2 5,00% 375,7 5,4% 6,0% 

TRANSF. DE 

CAPITAL 

416,8 6,70% 439,2 7,00% 381,9 5,5% 1,8% -4,6% 

ADMIN. LOCAL 157,6 2,50% 205,4 3,30% 163,3 2,3% 9,2% -7,4% 

SERVI. AUTÓNOMOS 

DA ADMIN. LOCAL 

40,4 0,60% 3,4 0,10% 14,2 0,2% -56,2% 61,0% 

OUTRAS 218,8 3,50% 230,4 3,70% 204,4 2,9% 1,7% -3,9% 

das quais empresas 125,2 2,00% 119 1,7% -1,7% 

OUT.DESP. CAPITAL 8,9 0,10% 49,4 0,7% 

TOTAL DESP. DE 

CAPITAL** 

3081,9 49,50% 2556,5 40,50% 2402,8 34,3% -6,0% -2,0% 

DESP. EFECT. TOT** 6221,2 100% 6307,8 100% 7003,1 100,0% 0,5% 3,5% 

Fonte: DGAL, DGCI e cálculos próprios 

* Sem Activos e Passivos Financeiros (APF) ** Excluindo APF, reposições não abatidas em pagamentos, saldo da 

gerência anterior e contas de ordem 

393

394 


Quadro 11.14 – Receitas e despesas financeiras dos municípios portugueses (2001, 

2004 e 2007) 

ACTIVOS 

FINANCEIROS 

PASSIVOS 

FINANCEIROS 

RECEITAS de 

activos e passivos 

financeiros 

2001 2004 2007 2001 2004 2007 

14.13 4,91 40,5 ACTIVOS FINANCEIROS 46.78 79,1 30,9 

804.48 417,04 358,1 PASSIVOS FINANCEIROS 181.58 291,17 403,9 

818.61 421,95 398,6 DESPESAS com activos e 

passivos financeiros 

Saldo das operações com activos e passivos financeiros (+ significa 

aumento do endividamento líquido) 

228.36 370,27 434,8 

590,25 51,68 -36,2 

Saldo global (não financeiro) -577,8 -3,1 101,1 

11.4.2.2 A participação dos municípios nos impostos do Estado. 

Dada a importância que as transferências assumem no contexto das finanças 

municipais, importa clarificar o tipo de transferências e os critérios para a sua 

atribuição articulando com a teoria do federalismo orçamental exposta no Capítulo 

10. 

No que toca às transferências da administração central elas são sobretudo de três 

tipos: subvenções gerais correntes e de capital (FEF), subvenções específicas gerais 

(FSM) subvenções específicas comparticipadas. O montante global das subvenções 

gerais é de 25,3% da média aritmética simples do IVA, IRS e IRC. Desta forma fazse 

depender as subvenções da conjuntura macroeconómica que, através dos 

estabilizadores automáticos, irá reflectir-se na colecta destes três impostos e 

consequentemente nas transferências para os municípios. 43 São subvenções gerais e 

não destinadas a utilizações específicas (à excepção de uma divisão entre 

transferências correntes e de capital) e concretizam-se em dois fundos distintos: o 

Fundo Geral Municipal (FGM) e o Fundo de Coesão Municipal (FCM). As 

subvenções específicas são transferências consignadas às atribuições e competências 

transferidas da administração central para os municípios no Fundo Social Municipal 

(FSM). Em 2007, quando o FSM foi criado, representava 2% da média aritmética do 

IVA, IRS e IRC. As subvenções comparticipadas são tipicamente as da União 

43 Note-se contudo que pode haver desfasamentos temporais, com efeitos indesejáveis. A discussão sobre 

os “estabilizadores automáticos” será feita no capítulo 13.


Europeia em que existe uma comparticipação nacional da transferência da União 

Europeia. 

O Fundo Geral Municipal 44 é constituído por 50% do Fundo de Equilíbrio 

Financeiro (FEF) ou seja, 46,3% das subvenções totais considerando ambos os fundos 

(FEF+FSM). 45 Embora o objectivo central seja de partilha de receitas, ou seja, 

equilíbrio financeiro vertical, o FGM tem também uma componente de equilíbrio 

financeiro horizontal pois considera indicadores de necessidades (diferenciadas) dos 

municípios. O Fundo Geral Municipal é transferido, em teoria, a todos os municípios 

de acordo com os seguintes critérios: i) a população ponderada de cada município 

(65%), 46 ii) a área ponderada por um factor de amplitude altimétrica do município 

(25%), a área afecta à Rede Natura 2000 e área protegida (5%), 47 e por fim uma 

componente de distribuição uniforme por todos os municípios (5%). 48 

O Fundo de Coesão Municipal é constituído por 50% do Fundo de Equilíbrio 

Financeiro (FEF) e destina-se sobretudo ao equilíbrio financeiro horizontal, isto é, 

visa atenuar as desigualdades na posição orçamental dos municípios bem como de 

níveis de desenvolvimento. Neste sentido é a soma de duas componentes, a 

compensação fiscal (CF) e a compensação por desigualdade de oportunidades (CDO). 

A compensação fiscal será positiva para os municípios cuja capitação de certos 

impostos locais (imposto municipal sobre imóveis (IMI), sobre transacções (IMT) e a 

parcela de colecta do Imposto Único de Circulação (IUC)) mais a participação na 

colecta de IRS é inferior a 0,75 da capitação média nacional. Em contrapartida será 

negativa para os municípios cuja capitação seja superior a 1,25 dessa capitação 

média. Os municípios com melhor posição orçamental contribuirão com 22% do 

“excedente” das suas receitas fiscais 49 

44 

Toda a informação que se segue reporta-se em 1998 e 2007 à constante na Lei 2/2007 na versão de 

Dezembro de 2008. 

45 

No quadro 11.16, os números em itálico reportam-se à proporção do valor total do Fundo em causa (e 

que constam na Lei), enquanto que os números sem itálico indicam a proporção relativamente à 

totalidade das subvenções e são os directamente comparáveis com os do FEF. 

46 

Acerca da racionalidade para a ponderação ponderada ver o Capítulo 10, incluindo o Apêndice 10.B 

onde se explica a metodologia dos ponderadores marginais. 

47 

Caso o município tenha mais de 70% da área afecta à rede Natura 2000 e área protegida estas últimas 

percentagens são respectivamente 20% e 10%. 

48 

A lei 2/2007 eliminou a garantia de crescimentos mínimos dos fundos municipais ano após ano, que 

teve como efeito perverso que os critérios na prática não eram “aplicados” pois municípios a perder 

população viam aumentados os seus recursos à mesma, e essas verbas iriam ser retiradas sobretudo aos 

municípios com forte expansão populacional. Contudo, ao introduzir limites máximos de crescimento 

das transferências também limitou a aplicabilidade dos critérios. 

49 

Quando a capitação média do município (CMM) for inferior a 0,75 vezes a capitação média nacional 

a compensação fiscal será

396 


O Fundo Social Municipal (FSM) é um fundo constituído para apoiar a 

descentralização de competências para os municípios sobretudo nas áreas de 

educação (ensino básico), saúde e acção social. 

Tratando-se de funções sociais associadas a objectivos de equidade através da 

promoção da igualdade de oportunidades justifica-se a consignação desta receita 

corrente que deverá ser suportada por contabilidade analítica por centro de custos 

nestas áreas. Os critérios de distribuição do FSM prendem-se com o número de 

utentes e beneficiários daqueles serviços. 50 Apesar de se pretender alargar a várias 

funções o FSM, entre 2007 e 2009 o fundo foi apenas afecto à educação o que mostra 

a dificuldade, técnica mas sobretudo política, de se avançar com a descentralização de 

competências. 

A última parcela da participação dos municípios nos impostos do Estado diz 

respeito à possibilidade de reterem até 5% do IRS cobrado aos residentes fiscalmente 

em cada concelho. As assembleias municipais têm, em cada ano, que deliberar qual a 

percentagem x ( 0 ≤ x ≤ 5 ) a aplicar à colecta de IRS dos respectivos munícipes, 

nacional, tem-se a seguinte fórmula: CFi=0,22(1,25 CMN -CMMi)*Ni.(artº 27º da Lei 2/2007). 

Torna-se claro que há aqui uma incoerência na Lei. Um município A que esteja entre 75% e 125% da 

CMN não recebe (nem contribui) para a compensação fiscal. Mas o município B que estiver abaixo de 

75% passará, após compensação fiscal para 125% da CMN, ficando com uma posição fiscal melhor do 

que o município A. Este anacronismo económico só pode ser explicado por qualquer “racionalidade 

política” que nos ultrapassa. A hipótese de que a racionalidade subjacente aos critérios de subvenções é 

político-económica foi desenvolvida em Pereira (1996). 

Note-se que a capitação média nacional dos impostos locais (mais participação no IRS) pode ser 

entendida como um indicador aproximado da posição orçamental padrão, pois o numerador tem as 

receitas fiscais locais totais para o país e no denominador tem um indicador aproximado de necessidades, 

que é a população. 

50 O Artº 29º da Lei 2/2007 estabelece os critérios de repartição do FSM:“1—A repartição do FSM é 

fixada anualmente na Lei do Orçamento do Estado, sendo distribuída proporcionalmente por cada 

município, de acordo com os seguintes indicadores: a) 35% de acordo com os seguintes indicadores 

relativos às inscrições de crianças e jovens nos estabelecimentos de educação pré-escolar e ensino básico 

de cada município: i) 4% na razão directa do número de crianças que frequentam o ensino pré-escolar 

público; ii) 12% na razão directa do número de jovens a frequentar o 1º ciclo do ensino básico público; 

iii) 19% na proporção dos jovens a frequentar o 2º e 3º ciclos do ensino básico público; b) 32,5% de 

acordo com os seguintes indicadores relativos ao número de utentes inscritos na rede de saúde municipal: 

i) 10,5% na razão directa do número de beneficiários dos programas municipais de cuidados de saúde 

continuados; ii) 22% na razão directa do número de utentes inscritos nos centros de saúde concelhios; c) 

32,5% de acordo com os seguintes indicadores relativos ao número de utentes e beneficiários das redes 

municipais de creches, jardins-de-infância, lares, centros de dia e programas de acção social de cada 

município: i) 5% na razão directa do número de inscritos em programas de apoio à toxicodependência e 

de inclusão social; ii) 12,5% na razão directa do número de crianças até aos três anos de idade, que 

frequentam as creches e jardins-de-infância; iii) 15% na razão directa do número de adultos com mais de 

65 anos residentes em lares ou inscritos em centros de dia e programas de apoio ao domicílio.”


sendo que x vezes a colecta é receita municipal e 1-x vezes é uma dedução à colecta. 

Isto significa que os municípios em boas condições financeiras poderão desagravar a 

carga fiscal nos seus residentes até 5% do IRS. O Quadro 11.15 mostra o resultado 

das deliberações (ou ausência dela) relativamente à taxa x. Em 2008, com efeitos em 

2009, apenas 44 municípios escolheram taxas inferiores a 5%. Destes apenas vinte e 

dois reduziram a colecta dos seus contribuintes em mais de 2,5%. 51 

Quadro 11.15 - Taxas de retenção de colecta de IRS para o, município, com efeitos 

em 2009. 

IRS: % colecta para o Município Até 

2,5% 

+2,5% a 4% 4% a 

5% 

IRS: % ded. à colecta Contribuinte + de 2,5% 1% a 2,5% 0 a 1% 0% 

Escolha* dos Municípios em 2008 com 

efeitos em 2009 

22 14 8 264 

Os critérios utilizados para atribuir as subvenções gerais aos municípios têm 

variado ao longo do tempo. O Quadro 11.16, mostra essa evolução desde 1979 assim 

como a situação em 2007. Para além das subvenções gerais, específicas consignadas e 

a participação no IRS, existem também as subvenções específicas comparticipadas. 

Elas podem provir da administração central, no âmbito de contratos-programa. Em 

competências partilhadas entre a administração central e local é comum a celebração 

de contratos programa em que para investimentos específicos (construção de uma 

escola por exemplo) a administração comparticipa, digamos com 75% e o município 

com 25%. Estas as subvenções específicas comparticipadas da administração central. 

Elas podem também provir da União Europeia, através dos fundos estruturais. Os 

fundos da União Europeia para os municípios, nomeadamente as subvenções de 

capital para financiar obras de infra-estruturas, também são geralmente do tipo de 

subvenção comparticipada. O facto destes fundos terem um peso considerável (quase 

10%) nas receitas municipais, serem consignados a certo tipo de utilizações e 

exigirem comparticipação dos municípios faz naturalmente aumentar a despesa 

municipal em certos tipos de investimentos. Daqui uma das explicações para o peso 

relativamente grande das despesas de capital neste subsector. 

51 Os municípios das regiões autónomas dos Açores e da Madeira estão em 2009 ainda impossibilitados 

de escolher a taxa pois aguarda-se a adaptação às Regiões Autónomas da Lei de Finanças Locais. 

5% 

397

398 

11.4.2.3 A reforma das finanças locais 


A Lei das finanças locais 2/2007 implementou uma reforma, ainda em curso, que 

parece orientar-se segundo alguns princípios enunciados neste livro. 52 O princípio da 

responsabilidade política é melhor implementado com maior autonomia local na 

determinação das taxas de imposto. É nesse sentido que vai a possibilidade de os 

municípios passarem a definir uma taxa variável sobre a colecta de IRS e de 

alargarem as suas competências na atribuição de benefícios fiscais em sede de IMI. 

Esta autonomia fiscal acrescida, irá beneficiar sobretudo os municípios urbanos ao 

alargar-se pelo que a dimensão de equilíbrio financeiro horizontal é reforçada. Isso 

conseguiu-se quer com o aumento considerável do peso do Fundo de Coesão em 

relação ao Fundo Geral Municipal quer com o acentuar da componente redistributiva 

do Fundo de Coesão. Antes da reforma os municípios com maior capitação de 

impostos municipais, não recebiam, mas também não contribuíam para o fundo. Com 

a reforma os municípios mais “ricos” passam a ser contribuintes líquidos para o 

Fundo. 

O Fundo Geral Municipal considera apenas a componente ambiental (área afecta 

à Rede Natura), e eliminou alguns critérios injustificados (por exemplo, o número de 

freguesias) e reduziu outros que à luz de ponderação da população já pouco se 

justificam (é o caso da distribuição uniforme). 

A eliminação do critério de população com idade inferior a 15 anos, justifica-se 

pela criação do Fundo Social Municipal, onde a população em idade escolar (básico), 

é considerada. 

52 A apresentação dos aspectos essenciais da Lei das Finanças Locais (Lei Orgânica 2/2007) e de um 

balanço preliminar da sua aplicação resulta dos dados disponíveis em Novembro de 2008. A Lei 

evidencia alguns aspectos que reflectem as teorias expostas neste livro.


Quadro 11.16-Critérios de determinação das transferências do Orçamento de Estado 

1979 1984 1987 1992 1998 2007 

LEI/D.LEI Lei DL Lei OE Lei 42/98 

1/79 98/84 1/87 92 

(1) 

Lei 2/2007(2) 

FEF FEF FEF FEF Fundo Fundo FEF FSM 

Geral Coesão FGM FCM 

Número de Habitantes 0,35 0,45 0,45 0,4 0,275 0,301 

0,35 0,65 

Área do Município 0,15 0,1 0,1 0,15 0,236 0,116 

0,3 0,25 

Área Rede Natura 0,023 

N.º de Freguesias 0,15 0,05 0,05 0,05 0,118 

Carências / Índice de 

Des. Soc. 

0,35 0,2 0,05 * * 

Distribuição uniforme por mun. 0,05 0,1 0,15 0,039 0,02 

0,15 

0,05 

0,05 0,05 

Capitação dos impostos directos 0,15 0,1 * 

Rede viária 0,1 0,1 

N.º Fogos 0,05 

População idade

400 


11.5 A estrutura do SPA à luz dos princípios do federalismo orçamental 

Em que medida a estrutura das administrações públicas e o exercício de 

atribuições e competências em Portugal traduz a teoria do federalismo orçamental 

exposta no Capítulo 10? Esta questão pode-se desdobrar em três problemas distintos. 

Primeiro, em que medida as atribuições, competências e recursos são adequados à 

arquitectura institucional e ao modelo financeiro existente na relação entre 

administração central e local. Segundo, analisar o mesmo problema na relação entre a 

administração central, regional (Açores e Madeira) e local. Terceiro, equacionar o 

problema da reforma institucional nomeadamente as “regiões administrativas”. 

Relembrem-se então os princípios essenciais do federalismo orçamental. 

Genericamente, a função estabilização, bem como o essencial da função 

redistribuição, devem ser centralizadas, sendo sobretudo ao nível da função afectação 

que se justifica a descentralização política. Neste caso, o princípio da equivalência 

orçamental sugere que a promoção da eficiência na afectação de recursos leva a que 

os governos centrais, regionais e locais deverão assegurar os bens públicos nacionais, 

regionais e locais respectivamente. Na medida em que todos os agentes económicos 

estão sediados num território particular e beneficiam dos bens e serviços fornecidos 

pelos vários níveis de administração (local, regional e central) todos deverão 

contribuir fiscalmente para o financiamento desses níveis de administração. 

Já no que toca aos bens de mérito, nomeadamente nas áreas de educação, saúde e 

acção social, o objectivo de igualdade de oportunidades sugere que quer a definição 

de níveis ou padrões de prestações de saúde, sociais ou educacionais mínimos e 

obrigatórios (e.g. currículo), quer o seu financiamento devem ser tendencialmente 

centralizados para garantir que esses padrões mínimos sejam alcançados. 53 Em 

relação à provisão desses serviços, ela pode ser desconcentrada, descentralizada ou 

mesmo externalizada para fora das administrações públicas. A questão essencial a 

determinar, em cada área das políticas públicas locais, é qual o tipo de serviços e qual 

o padrão mínimo obrigatório que deve ser assegurado de forma universal ao nível 

local, daquilo que pode ser uma política discricionária adicional ao nível local. 54 

53 A centralização do financiamento (total ou parcial) é a única forma de garantir que todos os 

municípios podem alcançar o padrão mínimo desejável. Sobre este ponto ver capítulo 10. Dada a 

independência orçamental de municípios e o carácter pluri-funcional das suas atribuições e competências 

nada impede que tenham políticas sociais que vão para além das estabelecidas centralmente. Isso 

acontece na prática na área da educação. 

54 Por exemplo no ensino básico há que distinguir entre actividades curriculares, cujos conteúdos 

padrões devem ser decididos centralmente, das extra-curriculares, que podem ser descentralizadas e 

desconcentradas. Note-se que nas áreas de educação, saúde e acção social se pode estar perante uma 

transferência de competências irrevocáveis, uma delegação de competências, ou uma mera delegação do 

exercício de competências que pode ser avocado pelo poder central caso não estejam a ser correctamente 

exercidas.


Em relação à arquitectura institucional e financeira existente Portugal não 

necessita de grandes alterações no quadro jurídico constitucional para aprofundar a 

descentralização para as autarquias locais. Sem essa descentralização dificilmente se 

percebe como será possível lidar com as consequências das profundas alterações 

sócio-demográficas em curso. Um exemplo apenas. Dados do Eurostat de 2008 

mostram que o rácio de dependência dos idosos (os mais de 65 anos sobre os que têm 

de 15 a 64) em Portugal é de 25,1% em 2005 e será de 52,8% em 2050. Com este 

aumento dos idosos em relação à população activa, que em si é positivo, mas é 

dramático pelas exigências sobre o erário público, como será aumentada a oferta de 

lares de idosos e o seu financiamento? A resposta do mercado é aumentar a oferta 

para os que tiverem capacidade de pagar, o que não chega. Vai-se esperar que as 

Instituições Particulares de Solidariedade Social cumpram essa função? Ou deve-se 

caminhar para uma descentralização neste domínio. A Lei de Finanças Locais é 

flexível o suficiente para se avançar com a descentralização, na educação, saúde e 

acção social, mas até ao final de 2009 só se observam progressos na área da educação. 

Na saúde e acção social praticamente nada é descentralizado. 55 

No que diz respeito à dimensão territorial regional há dois problemas distintos: 

um respeitante às regiões autónomas dos Açores e da Madeira e outro relativo à 

eventual implementação das “regiões administrativas” no continente. 

O problema do federalismo orçamental em Portugal é que em vez de ser baseado, 

como nos países mais desenvolvidos económica e institucionalmente, numa partilha 

de receitas entre três níveis de administração para alcançar equilíbrio financeiro 

vertical, e um sistema de transferências inter-governamentais para corrigir os 

desequilíbrios financeiros horizontais, baseia-se num esquema complexo sem lógica 

económica. 

O modelo alemão serve de benchmarking pois é bem adaptado à teoria do 

federalismo orçamental e precavê melhor os potenciais fracassos do governo. Antes 

do mais porque estabelece na Constituição (artº 105, 106) os princípios gerais da 

partilha de receitas entre os três níveis de administração. Os principais impostos 

(equivalentes ao IVA, ao IRS e ao IRC) são partilhados. Há, ainda, outros que são 

exclusivos de cada nível de administração. Existe alguma flexibilidade ao longo do 

tempo pois periodicamente é reajustada a partilha de receitas. 

O caso português vai contra a teoria económica do federalismo orçamental, acima 

relembrada, pois atribui às regiões autónomas o exclusivo da colecta de todos os 

impostos cobrados nos respectivos territórios. Isto, para além de ser praticamente 

inédito em termos europeus, viola o princípio da equivalência orçamental pois 

55 Disso é testemunho o Orçamento de Estado para 2009 que prevê transferência de competências e 

recursos na área da educação e que estabelece os montantes do Fundo Social Municipal apenas para a 

educação. 

401

402 


significa que os contribuintes desses territórios em nada contribuem para os bens 

públicos nacionais de que também beneficiam. 56 Torna também problemática a 

partilha de receitas entre a administração regional e os municípios em sede de IRS. 

Na realidade a Lei de Finanças Locais prevê essa partilha entre a administração 

central e os municípios na proporção 95%, 5% podendo o município abdicar de uma 

parcela a que tem direito a favor do munícipe. Qual a aplicação deste princípio no 

âmbito regional está por esclarecer. 57 

Finalmente, tem-se o problema da reforma institucional, que engloba a 

problemática da implementação das “regiões administrativas”, das autoridades 

metropolitanas de transportes, das autarquias de tipo unifuncional, etc. Dada a 

extensão das questões limitar-nos -emos a abordar a primeira. 

Torna-se hoje claro que a existirem regiões político-administrativas no continente 

elas coincidirão com as unidades territoriais de nível II (NUTsII). Foi nesse sentido 

que prosseguiu a reforma da administração desconcentrada do Estado que 

harmonizou numa grande maioria de ministérios os organismos desconcentrados com 

as áreas das NUTsII. As regiões administrativas no continente têm uma justificação 

do ponto de vista económico, mas a sua implementação prática, isto é, técnica e 

política, pode deparar com problemas superiores aos que pretende resolver. Conforme 

foi analisado nos capítulos 2, 3 e 4 existem fracassos de mercado, mas também de 

governo e apenas um desenho institucional adequado poderá assegurar que elas são 

formas de promover uma afectação eficiente de recursos e não de promover 

actividades de rent-seeking regional e de competição política pelos recursos 

nacionais. 58 De qualquer modo, um passo significativo no sentido de haver uma 

56 Não se trata apenas de ir contra a teoria económica do federalismo orçamental, mas contra a própria 

racionalidade. Facilmente se vê o absurdo económico desta norma, razão da sua ausência dos 

ordenamentos jurídicos de países desenvolvidos. Se o nível intermédio de administração (regiões ou 

Estados) tiver direito à totalidade dos impostos neles cobrados ou gerados, não haverá impostos para 

financiar nem a administração central nem a administração local. 

57 O facto de dois anos após a aprovação da Lei 2/2007, ainda não haver decreto regulamentar para 

adaptar às regiões autónomas a partilha de IRS (previsto no número 3 do artº 63º da LFL) denota que se 

trata de uma questão problemática. Do ponto de vista económico a transposição da Lei de Finanças 

Locais para as regiões é simples. As regiões são um território e portanto a partilha de receitas 

regional/local no mesmo território não viola o artigo que atribui às regiões a totalidade das receitas 

fiscais nelas cobradas ou geradas. Para o direito administrativo e constitucional, talvez as coisas sejam 

mais complexas: as regiões são referidas num artigo como territórios (“arquipélagos dos Açores e da 

Madeira”) e noutro como “pessoas colectivas territoriais”. 

58 Pereira (1998, 2008b) tem vindo a defender que a criação de regiões administrativas deverá estar 

acompanhada de restrições constitucionais relativas à sua forma de financiamento, no que designou por 

modelo político-administrativo de regionalização. Sem essas restrições constitucionais, facilmente se 

cairá num modelo redistributivo de regionalização política claramente indesejável. Mas mesmo 

independentemente e antes da regionalização, argumenta que se poderia avançar com uma alteração do 

sistema eleitoral no sentido de criar círculos regionais adequados às NUTsII.


eleição democrática à escala regional poderia ser alcançado com a existência de 

círculos eleitorais regionais. 59 

O problema do desenho institucional ideal, envolve análises positivas e 

considerações de natureza normativa. Está pois sujeito a controvérsia e, como disse 

Musgrave, “o sistema fiscal de qualquer país não foi elaborado por um arquitecto 

genial”, mas antes resultou de processos históricos complexos. Em todo o caso, dada 

a realidade da centralização das administrações públicas em Portugal, parece existir, 

mesmo no quadro institucional actual, justificação para uma maior descentralização 

de atribuições e competências. 60 

Conceitos chave 

Administrações públicas (conceito e subsectores) 

Autonomia administrativa 

Autonomia administrativa e financeira 

Conta das Administrações Públicas 

Descentralização administrativa 

Descentralização política 

Desconcentração administrativa 

Estado (sentido estrito) 

Estado (sentido lato) 

Necessidades de financiamento brutas 

Necessidades de financiamento líquidas 

Receitas e despesas efectivas (não financeiras) 

Saldo global (ou efectivo) 

Saldo primário 

Saldos de cada subsector 

Valores consolidados e não consolidados 

59 Note-se que já existe o círculo eleitoral algarvio. O círculo do Alentejo seria obtido pela agregação dos 

círculos de Beja, Évora e Portalegre e ficaria com 9 deputados. Os círculos das restantes regiões 

poderiam ter dois níveis dado um número muito superior de habitantes e de deputados. 

60 Ela está prevista na Lei do Orçamento do Estado para 2009, mas como vimos neste capítulo para este 

ano ainda não está contemplado qualquer alargamento do FSM para outras atribuições e competências 

municipais que não seja na área da educação. 

403

11 O sector público em Portugal - Instituto Superior de Economia e ...

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