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O PAPEL DO PROJETO EM EMPREENDIMENTOS PÚBLICOS:
DIFICULDADES E POSSIBILIDADES EM RELAÇÃO À QUALIDADE
Otávio J. OLIVEIRA
Doutorando em Tecnologia e Gestão da Produção na Construção Civil pela Escola Politécnica da USP,
Mestre em Administração e Engenheiro Civil. Av. Prof. Almeida Prado, travessa 2, n° 271, CEP 05508-900
São Paulo (SP), Brasil - Correio eletrônico: otavio.jose@poli.usp.br
Silvio B. MELHADO
Doutor, Mestre e Engenheiro Civil. Professor do Programa de Construção Civil da Escola Politécnica da
USP. Av. Prof. Almeida Prado, travessa 2, n° 271, CEP 05508-900 São Paulo (SP), Brasil - Correio
eletrônico: silvio.melhado@poli.usp.br
RESUMO
Este artigo procura discutir quais os principais entraves para a melhoria da qualidade nos empreendimentos públicos
sob o enfoque do processo de projeto. Inicialmente são apresentadas as principais características dos
empreendimentos públicos como um todo e da atividade de projeto propriamente dita neste ambiente. Na seqüência
são salientados seus principais problemas e potencialidades e; por fim, são feitas algumas considerações sobre o atual
estágio do processo de projeto nos empreendimentos públicos, sua direta relação com a lei de licitação e contratos e
então são apresentadas sugestões para melhoria deste quadro.
1 – PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS EMPREENDIMENTOS PÚBLICOS DE
CONSTRUÇÃO CIVIL
Existem particularidades que diferenciam os empreendimentos públicos dos privados e que devem ser levados em
consideração tanto na etapa de idealização como de execução da obra. Dentre eles podemos citar: aspecto social,
visão em prol do coletivo, necessidade de racionalização do dinheiro público, sistema de contratação de obra
estabelecido através da lei 8.666, maior responsabilidade dos idealizadores (transparência pública) e a existência do
PBQP-H. Uma breve explanação sobre estes itens será feita a seguir.
Aspecto social: Os empreendimentos públicos têm como principal objetivo atender a uma demanda social, mesmo que
eles não tenham uma relação direta com a população. Esta característica lhe é garantida em virtude do seu
empreendedor ser o estado, que é representante dos cidadãos que o compõem.
Visão em prol do coletivo: Os empreendimentos públicos devem privilegiar o uso coletivo, tanto dos funcionários
públicos como da população em geral, conforme o caso; e, portanto, devem ser idealizados com características físicas
que proporcionem o atendimento a este objetivo. Para isto deve-se procurar concebê-los com base nas reais
necessidades desses usuários e nas estratégias políticas dos dirigentes responsáveis.
Racionalização do dinheiro público: Os empreendimentos públicos devem, em princípio, primar pela racionalização
do numerário a ser aplicado em sua execução, tanto por questões éticas como por questão de estratégia política, pois
dessa forma será possível desenvolver um maior número de benfeitorias, de forma que os objetivos traçados sejam
atendidos sem comprometer as relações custo x benefício, que neste tipo de atividade tem fundamental importância.
Sistema de Contratação de Obras e Serviços estabelecido através da Lei 8.666: O estado dispõe de uma
regulamentação oficial para contratação de obras e serviços que é a Lei 8.666/93 de 21/06/1993 e suas atualizações
pelas Leis 8.883 de 08/06/1994, 9.032 de 28/04/1995 e 9.648 de 27/05/1998. Estas leis procuram garantir licitude e
padronização nos processos de contratação de obras e serviços pelos órgãos públicos, de maneira que não pairem
dúvidas sobre a forma como eles são executados, mas que, em contrapartida, trazem uma série de dificuldades para o
desenvolvimento da atividade de projeto, conforme será visto mais adiante neste artigo.

Responsabilidade dos idealizadores: Os empreendimentos públicos têm seu ponto de partida geralmente dado por
dirigentes que ocupam cargos por um tempo determinado (por rodízio de funções, indicação ou eleição) e, em geral,
não estarão neste posto caso aconteçam problemas com estas obras no futuro, podendo, dessa forma, dificultar uma
eventual apuração de responsabilidades. Isto dá uma característica aos empreendimentos públicos que os diferenciam
da grande maioria dos empreendimentos privados e que requer um maior grau de ética e responsabilidade na sua
idealização e execução.
PBQP-H: O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat prevê a implantação de Sistema de Gestão
da Qualidade em empresas construtoras, através de um grande acordo setorial. Ele tem começado a ser adotado como
critério pré-selecionador por entidades públicas contratantes de serviços de construção civil e, até mesmo, pela
iniciativa privada. Considerando-se os impactos que este programa tem incitado no setor de construção, pode-se
afirmar que ele figura como um novo fator que impacta e caracteriza, além do setor público, todo o novo cenário do
construbusiness.
2 – O PAPEL DO PROJETO PARA OBTENÇÃO DA QUALIDADE EM
EMPREENDIMENTOS PÚBLICOS
Em tese, o projeto tem funções no poder público similares ao desempenhado na iniciativa privada: informar as
características do produto (projeto básico e projeto executivo), sua forma de execução (projeto de produção e projeto de
canteiro), permitir a introdução de inovações tecnológicas, reduzir a existência de problemas patológicos, garantir as
características de qualidade, racionalidade e construtibilidade do empreendimento com reflexos na adequação ao uso,
redução do lead time de execução da obra e redução dos custos totais (Oliveira, 2001 - b).
Portanto, “as possibilidades” para obtenção de benefícios ligados à qualidade, advindos da atividade de projeto nos
empreendimentos do setor público, não se diferenciam muito do que é verificado na iniciativa privada. Porém,
considerando-se as características legais de contratação e gerenciamento de projetos e obras pelos órgãos públicos,
que vêm impondo um atraso no desenvolvimento dessas atividades se comparados com o que vem sendo praticado
pela iniciativa privada, pode-se vislumbrar um grande potencial para avanço na aplicação dos mecanismos e
ferramentas da qualidade podendo gerar conseqüências positivas sobre a produtividade e qualidade desses
empreendimentos.
Muitos são os fatores que têm contribuído para dificultar o amadurecimento da atividade de projeto no setor público
brasileiro. Não se pretende aqui esgotar a discussão sobre estes itens e, sim, citar àqueles considerados por nós mais
importantes e, limitadamente, traçar uma pequena explanação sobre suas características e influências neste contexto.
Seria muito difícil, dada a complexidade do assunto e da proximidade das atividades, não considerar nesta sucinta
explanação a atividade de construção propriamente dita, sob pena de analisar parcialmente e tendenciosamente o
cenário nacional de obras públicas - mesmo que enfocando principalmente a atividade de projeto, que certamente se
comporta de forma sistêmica, com grande interação em relação à etapa de execução e de uso.
Em virtude do exposto, segue abaixo alguns dos itens que caracterizam as dificuldades vividas pelo setor público em
relação a qualidade de empreendimentos de construção civil, sob o enfoque principal da atividade de projeto.
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2.1 – Dificuldades para obtenção da qualidade no processo do projeto em
empreendimentos públicos
Rigidez da Lei 8.666: a Lei de Licitações e Contratos brasileira define a metodologia para contratação de obras ou
serviços relacionados, onde não se permite implementar novas formas de contratação que não àquelas nela
especificadas (SPF, 1993). Este é um fator que dificulta a introdução de mecanismos mais inovadores na contratação e,
conseqüentemente, no gerenciamento de obras e projetos nos órgãos públicos.
Falta de comunicação projeto x obra: Nos empreendimentos públicos, em geral, a execução é contratada após a
finalização da etapa de projeto (projeto básico + projeto executivo), salvo quando o projeto executivo é contratado em
conjunto com a etapa de execução de obras. Porém, em qualquer um dos casos não há a participação do construtor na
etapa inicial de idealização e concepção genérica do produto; e é nesta etapa que se definem as principais
características do empreendimento, as tecnologias a serem utilizadas (que deviam estar em consonância com as
competências do construtor), as convergências dos projetos de execução e de canteiro com os sistemas de gestão do
construtor, etc (Melhado, 2001).

Ausência de acompanhamento da obra pelos projetistas: O próprio sistema de contratação dos serviços de projetos
e obras induz uma ruptura entre a equipe de projeto e o pessoal responsável pela execução dos serviços de construção
– fato este que a legislação procurou minimizar, com a permissão da contratação dos projetistas como consultores
técnicos no período de execução das obras, porém sem muito sucesso. Esta situação tem sido um dos pontos críticos
para que se proceda a garantia da qualidade nos empreendimentos do setor público. Cabe aqui ressaltar que em
virtude dessa ruptura, o processo de retroalimentação das equipes de projeto à partir das obras nos empreendimentos
públicos tem deixado muito a desejar e, portanto, caracteriza outro ponto a ser considerado de forma mais cuidadosa.
Fiscalização deficiente: Como salienta a própria Lei de Licitações, é possível a contratação de uma equipe externa
para auxiliar na fiscalização da obra, inclusive o próprio autor ou a empresa responsável pelos projetos (como
consultores técnicos do órgão licitante), porém o que se tem verificado em grande parte dos empreendimentos, em
virtude de restrições orçamentárias, é a não contratação desses profissionais, ou mesmo, quando eles são contratados,
devido a uma subordinação extremamente rígida a um responsável técnico da administração pública ou disputa de
autoridade, têm tido dificuldades para o cumprimento de suas funções.
Contratação de projeto pelo menor valor: A Lei de Licitações permite a contratação de obras e serviços baseados em
outros critérios, que não o de menor preço, tais como: melhor técnica, técnica e preço, e de maior lance ou oferta (Art.
45). Contudo, o que se observa, em geral, é a utilização quase que exclusiva do critério “menor preço” sob a justificativa
de simplicidade de julgamento da melhor proposta no processo licitatório, que não necessita de maiores justificativas
junto aos concorrentes, ao Tribunal de Contas (caso haja algum recurso) e à sociedade em geral, ou seja, acaba sendo
a forma de licitação que menos compromete os dirigentes quanto à ética da escolha do ganhador, mas que, quase
sempre, não se mostra como a melhor alternativa, face à ausência de critérios técnicos de seleção mais específicos.
Dificuldade e morosidade das licitações: Independentemente do tipo de licitação a ser realizada e do tipo de
metodologia de escolha do vencedor, os processos licitatórios, em geral, são morosos e com muitas exigências legais,
o que tem desestimulado muitas empresas com petentes de projeto e construção a participarem de sua realização,
trazendo notórias perdas em relação às possibilidades técnicas que estas empresas poderiam proporcionar.
Despreparo das equipes técnicas: As equipes técnicas que fazem parte do quadro de pessoal dos órgãos públicos e
são responsáveis pela especificação inicial do empreendimento (pesquisa das necessidades dos usuários, confecção
do projeto básico e execução da lista de custos unitários para contratação do projeto executivo), em geral, estão
defasadas tecnicamente em relação a iniciativa privada e possuem um efetivo em número insuficiente para que
desempenhem um trabalho de qualidade e, por isso, podem comprometer o desempenho do empreendimento como um
todo.
Dificuldades em relação a desembolso financeiro: Apesar de o Estado só poder efetuar a contratação de uma obra
ou serviço após a disponibilização oficial de numerário para tal, não é incomum a ocorrência de atrasos no cronograma
de desembolso financeiro por parte destas instituições, prejudicando, dessa forma, a continuidade dos serviços das
empresas contratadas. Este item pode ser considerado como um importante entrave ao desenvolvimento da qualidade
nas obras públicas como um todo, em função da desmotivação que esta situação provoca nas em presas prestadoras
de serviço.
Empreendimentos podem iniciar e terminar em gestões distintas: Alguns empreendimentos públicos, dada sua
amplitude, complexidade e, conseqüente, duração iniciam -se em uma gestão e terminam em outra, fato que vem tornar
ainda mais complexas as etapas de idealização e planejamento dos empreendimentos. Como exemplo podemos citar
algumas unidades do “Projeto Cingapura” na cidade de São Paulo e o projeto “CIEP – Centro Integrado de Educação
Pública” no Estado do Rio de Janeiro, que ultrapassaram a gestão de seus idealizadores e foram, ou pelo menos
“deveriam”, ser terminados em gestões subseqüentes.
Favorecimento: Não se pode deixar de considerar neste trabalho, mesmo sem embasamento científico, a possibilidade
da prática de “favorecimento” no serviço público, onde muitas vezes é relegado um aspecto técnico na contratação de
projetistas ou mesmo de empresas para execução de obras para privilegiar relações pessoais onde interesses
nebulosos, às vezes, são mais fortes que a lógica, o bom senso e o interesse público.
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3 – CONSIDERAÇÕES

O principal instrumento que determina e delimita toda sistemática de contratação de obras e serviços da esfera pública
e que, conseqüentemente, acaba induzindo a definição dos mecanismos de fiscalização e metodologias de construção
desses empreendimentos, é a Lei 8.666.
Ela, portanto, deve ser alvo de intenso estudo para que se proponham modificações em seu conteúdo de forma a
possibilitar ao Estado acompanhar, ou pelo menos minimizar, as diferenças existentes entre seu sistema de concepção
de obras em relação aos da iniciativa privada.
Pode-se verificar que as metodologias de contratação dos serviços na esfera pública dificultam a aplicação de diversas
ferramentas de melhoria da qualidade, principalmente no que concerne ao desenvolvimento de produtos adequados
aos anseios dos clientes, face à precariedade existente na pesquisa de necessidades e mesmo na coleta de
informações iniciais, trazendo dificuldades para a concepção simultânea dos projetos do produto e da produção, fato
este ainda mais grave se considerarmos que é nesta fase que as primeiras e decisivas características do produto são
definidas. Mesmo em relação ao processo de fiscalização e acompanhamento das obras, não se verifica a presença da
equipe ou representante da etapa de projeto, tornando deficiente o importante instrumento de melhoria contínua da
atividade de projeto que é a retroalimentação.
A análise de quais aspectos devem ser mudados, suprimidos ou acrescentados na Lei de Licitações e Contratos deve
ser objeto de um estudo sistemático, onde participem das discussões profissionais das mais diversas áreas
relacionados ao tema, de forma que possamos ter um instrumento ágil, versátil e que propicie idoneidade dos
processos licitatórios, garantindo ao Estado economia e segurança na contratação de serviços de construção civil.
Em geral, a necessidade de se empreender dado projeto (obra) é sentida internamente no segmento do setor público e
lá mesmo são traçadas as primeiras características funcionais e, às vezes, até físicas deste empreendimento, o que
tem limitado a gama de possibilidades técnicas de equipes mais experientes e mais tecnologicamente capacitadas que
venham a ser contratadas posteriormente.
Temos também que considerar o fato de que os órgãos públicos já têm o hábito de trabalhar com normas e
procedimentos escritos e que esta característica do seu processo administrativo contribui significativamente para a
criação de novas regras e regulamentações para contratação, fiscalização e acompanhamento de projetos e obras,
podendo suprir deficiências das Normas ABNT que tratam do assunto e que, na iniciativa privada, necessitariam de um
esforço muito maior para serem revisadas ou criadas, gerando, portanto, instrumentos que possam contribuir para a
evolução das atividades de projeto e construção.
Não se pode deixar de considerar nesta etapa do trabalho a significativa influência sobre a qualidade final dos produtos
relacionados à construção que o mecanismo de desembolso financeiro do Estado possui. É necessário que se
procedam modificações em sua estrutura, de forma que sejam contemplados mecanismos mais modernos de reajuste
do preço dos serviços de longa duração e mesmo sobre a prática “oficiosa” em relação aos aditivos.
Também existe uma considerável possibilidade de ganho em qualidade, principalmente na atividade de projeto, se
forem estudadas maneiras de permitir o acesso de pequenos especialistas, desde que devidamente capacitados para
tal, ao processo licitatório, que poderá se dar através da redução da burocracia no processo de seleção e contratação
de projetistas (redução da documentação não ligada à capacitação técnica) e através da criação de um histórico
nacional de serviços prestados por estes projetistas aos órgãos públicos, ou mesmo aprimorar o sistema de histórico
que já vem sendo adotado pelos órgãos públicos (SICAFI – Sistema Integrado de Cadastro de Fornecedores) para dar
suporte a mais esta atividade.
Ao tratarmos de órgãos públicos, não podemos deixar de considerar que as mudanç as, de uma forma geral, trazem
inquietações que instintivamente se transformam em entraves a sua implantação e desenvolvimento e que as
conseqüências de qualquer atitude são em escala significativamente maior do que em outros segmentos da sociedade.
Por tal motivo, atitudes isoladas, sem o consenso de grupos multidisciplinares e sem o aval da sociedade, podem se
transformar em mais um problema e não em benefícios.
A maneira como o Estado faz a gestão de seus empreendimentos, suas normas ultrapassadas e de difícil mudança
apresentam um campo fértil para estudos; portanto, podemos concluir que existem inúmeras possibilidades de
melhorias a serem sugeridas, principalmente no que tange à contratação de projetos e obras, que não foram esgotadas
aqui e que merecem um aprofundamento face às possibilidades já citadas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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empresas de incorporação e construção. São Paulo: EPUSP, 1994 (Tese de Doutorado).
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______. Gestão, cooperação e integração para um novo modelo voltado à qualidade do
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MENDES, Renato G. Lei de licitações e contratos. São Paulo: NZT Editora, 1998.
OLIVEIRA, Otávio J (a). Gestão da qualidade na indústria da construção civil. São Paulo:
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______ (b). Influências do projeto de produção e do projeto de canteiro no sistema logístico
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Construção de Edifícios. São Carlos: EESC/USP, 2001.
SPF - SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL. Licitações e contratos: Lei n. 8.666/93. Rio de Janeiro:
Imprensa Oficial, 1993.
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